SA STRATÉGIE FINANCIÈRE

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DÉBUT DE MANDAT : ÉLABORER SA STRATÉGIE FINANCIÈRE

MAI - 2020

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• Elaborer le budget

• Suivi des évolutions réglementaires - à jour des Lois de finances

• Dématérialisation des pièces comptables

• Maquettes, écritures et nomenclatures

• Exécution du budget

• Compte administratif et compte de gestion

INTÉGRAL FINANCES & COMPTABILITÉ

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SOMMAIRE

ÉDITO p. 2

NOTRE PARTENAIRE : FINANCES TERRITORIALES p. 3

Partie 1 p. 4ÉTABLIR LE BILAN DU MANDAT QUI S’ACHÈVE • Le bilan du mandat : un outil indispensable • La situation financière de la collectivité en début et en fin de mandat• Les évolutions financières annuelles du mandat• Les précautions à prendre dans l’utilisation des ratios et indicateurs

Partie 2 p. 20ÉLABORER ET PILOTER UNE STRATÉGIE FINANCIÈRE DE MOYEN TERME• Comprendre les enjeux de la prospective financière• Les éléments du modèle de prospective financière• La méthode de réalisation d’une prospective financière• L’évaluation de la sensibilité de la prospective financière• Le pilotage de la stratégie financière de moyen terme

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ÉDITO

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Ce Livre Blanc a pour vocation de vous aider à établir le diagnostic financier de votre collectivité en ce début de mandature. Que ce soit pour les nouvelles équipes municipales et intercommunales ou pour les exécutifs reconduits, cet outil constitue également une aide méthodologique, un accompagnement pour élaborer puis piloter votre stratégie financière de moyen terme.

En effet, les nouvelles équipes dirigeantes des communes et intercommunalités issues du renouvellement post-élections vont devoir très vite établir un état des lieux de la gestion de leur collectivité, dans toutes ses dimensions : opérations en cours, à lancer, diagnostic financier, état des lieux en matière de ressources humaines, contentieux en cours ou potentiellement à venir, cartographie des relations avec les partenaires institutionnels, économiques et associatifs....

Côté finances, les nouveaux exécutifs locaux vont donc devoir réaliser un audit de début de mandat pour évaluer l’état de santé financier de la collectivité. Une initiative qui va leur permettre de bien appréhender la situation réelle de la collectivité, au-delà des discours et des a priori, des jugements rapides et sub-jectifs. Le bilan de cette étape fondamentale va ainsi identifier les points forts, les marges de manœuvre potentielles, les éventuels points de fragilité et les axes d’amélioration de la gestion. Seul un diagnostic objectif de la situation financière actuelle de la collectivité peut permettre de définir un projet réaliste pour le prochain mandat, compatible avec le maintien des grands équilibres financiers de la collectivité. Ce diagnostic constitue également un préalable indispensable pour anticiper la trajectoire financière de la collectivité au cours de la prochaine mandature.

À l’occasion des élections de 2020 et du début des mandats locaux, nous avons voulu partager toute l’expertise WEKA et celle de notre partenaire Finances territoriales.

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Julien Prévotaux Responsable éditorial Publishing

& Media

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NOTRE PARTENAIRE : FINANCES TERRITORIALES

Finances Territoriales est une société qui intervient depuis maintenant plus de 10 ans en formation / conseil / accompagnement des collectivités locales et de leurs établissements publics, non seulement dans le domaine des finances et de la gestion mais plus globalement dans tous les domaines du management public.

Pour mener à bien ses missions, elle s’appuie sur un vaste réseau de directeurs généraux des services, de directeurs financiers, d’experts ou de consultants ce qui lui permet d’intervenir rapidement et à moindre coût, dans des domaines très pointus et sur tout le territoire national, y compris outre-mer.

Au-delà de ces interventions, Finances Territoriales a développé des modules de formation à distance à l’attention :• des élus locaux,• des directeurs financiers,• des directeurs généraux des petites communes et des secrétaires de mairie.

De la même manière, Finances Territoriales a conçu des outils permettant de réaliser un audit financier complet de sa collectivité et d’élaborer des stratégies financières de moyen terme.

Pour obtenir les modules de formation à distance ou les outils de simulation, une seule adresse : [email protected]

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PARTIE 1

ÉTABLIR LE BILAN DU MANDAT QUI S’ACHÈVEL’élaboration d’un bilan de mandat ne doit pas être comprise seulement comme un exercice de style, un point de passage obligé pour se présenter devant les électeurs dans de bonnes conditions. Il constitue également un outil performant suscep-tible d’être mobilisé pour bien d’autres usages (1). Pour l’éla-borer il est nécessaire, dans un premier temps, de recomposer de façon simplifiée la situation financière d’origine de la collec-tivité (2) avant d’analyser les réalisations effectuées durant le mandat (3).

Le bilan du mandat : un outil indispensableUn outil démocratique pour les élus de la majorité comme de l’opposition mais aussi pour les citoyens

Le bilan de mandat n’est pas un outil ou une méthode sus-ceptible de servir uniquement la majorité municipale. Bien au contraire, la vie démocratique implique que majorité comme oppositions préparent et présentent un bilan contradictoire de la mandature achevée. Ces différents bilans utilisent bien évidemment les mêmes données chiffrées mais conduisent le plus souvent à des conclusions fondamentalement différentes. La population peut alors choisir, en fonction de sa sensibilité, de son ressenti, le diagnostic, le bilan qui correspond le mieux à son vécu et sur cette base préférer l’optique ou le projet qui répond le mieux à sa perception ou à son attente. Ce livre blanc a donc comme objet de fournir à toutes les personnes intéres-sées par la gestion municipale, mais aussi intercommunale, un cadre de référence permettant de réaliser le bilan de l’équipe dirigeante de la collectivité, sur un plan financier, que ce soit pour en louer ou pour en critiquer l’action.

Cette démarche méthodologique pourrait également permettre à des individus isolés ou à une équipe ne bénéficiant pas du soutien direct ou indirect d’une structure administrative étoffée de réaliser ce bilan. De la même manière, cette méthode vise à simplifier autant que possible les raisonnements et méca-nismes financiers spécifiques aux collectivités locales.

Cette volonté de s’adresser indifféremment à la majorité comme aux oppositions correspond à un souhait de voir s’instaurer un véritable dialogue démocratique, prenant appui sur des faits

et des chiffres, débouchant sur un échange d’arguments et d’idées plus que sur l’échange de ressentis ou d’impressions.

Le bilan de mandat consiste donc à présenter à la population une information financière claire afin de répondre à une légi-time exigence de transparence. Cette exigence se fait de plus en plus vive au fur et à mesure que le temps s’écoule. Depuis les lois de décentralisation, la réglementation accroît réguliè-rement les contraintes des collectivités locales et les oblige à rédiger un certain nombre de rapports ou de bilans annuels et à communiquer sur les résultats obtenus. Le bilan du mandat qu’aucune règlementation n’impose vient parachever ce dispo-sitif. Il complète par ailleurs les bilans intermédiaires auxquels s’astreignent de plus en plus d’exécutifs locaux.

Un outil de cohésion interne à l’équipe municipale

Hormis la transparence et l’information que les élus ou les candidats doivent aux citoyens, il convient de noter que le bilan de mandat possède également des vertus non négligeables en termes de motivation d’équipes. Il permet en effet en tout premier lieu de partager un même niveau d’information, une analyse objective de la situation locale et d’utiliser des éléments de langage communs. En un mot il contribue à façonner une

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vision identique du passé, du présent et du futur de la collectivité concernée. Le bilan de mandat peut donc aussi être utilisé non seulement comme un outil de communication externe à desti-nation des citoyens et de la population mais également comme un outil de cohésion, de mobilisation, de motivation à usage interne pour une équipe de candidats à l’élection.

De la même manière, cet outil peut permettre de former rapide-ment et effi cacement les nouveaux membres de l’équipe qui se présentent devant le suffrage universel pour la première fois et qui n’ont aucune notion des spécifi cités de la gestion publique locale.

Enfi n, même pour les équipes plus expérimentées, la mise en œuvre de cette démarche d’élaboration et de présentation d’un bilan de mandat permet de prendre du recul, de la hauteur et favorise également l’acquisition d’une réelle vision stratégique d’ensemble. L’appropriation de cette démarche permettra ainsi à la majorité, une fois réélue, de se consacrer très rapidement à l’élaboration d’une stratégie fi nancière basée sur une pros-pective d’autant plus facilement réalisée que les données rétrospectives issues du bilan du mandat auront été maîtrisées en amont.

Bien évidemment, la réalisation d’un bilan de mandat implique l’utilisation de différents types d’informations issues de la vie municipale. Il s’agit dans le cadre de ce livre blanc de présenter uniquement les informations budgétaires et fi nancières suscep-tibles de pouvoir être mobilisées pour le réaliser.

Le bilan du mandat est donc un outil démocratique mais éga-lement un moyen de mobiliser une équipe d’élus autour d’un projet municipal. Ce bilan doit permettre de comparer l’évolu-tion de la situation fi nancière entre le début et la fi n du mandat qui s’achève pour évaluer les marges de manœuvre dont dispo-sera la nouvelle équipe municipale élue pour mener à bien ses projets.

la situation financière de la collectivité en début et en fin de mandatDans le cadre de ce premier niveau d’analyse, il s’agit de comparer la situation au début du mandat en cours (2014) et la situation actuelle, en fi n de mandat (2019). Sur un plan budgétaire, cette comparaison peut concerner les résultats comptables cumulés. Dans ce cadre, il s’agit en particulier de s’interroger sur les fonds disponibles immédiatement en réserve pour réaliser des inves-tissements. Sur un plan plus fi nancier, il peut s’agir de comparer le montant de la trésorerie en caisse le 1er janvier de l’année du renouvellement électoral mais aussi les principaux ratios et indi-cateurs permettant d’évaluer la situation fi nancière de la collec-tivité. Cette analyse permet de comparer la situation fi nancière que les élus actuels ont trouvée en arrivant aux responsabilités qu’ils laissent à la fi n de leur mandature. Ce premier niveau de réfl exion permet également d’identifi er, succinctement les marges de manœuvre disponibles pour que la nouvelle équipe puisse programmer et réaliser les investissements inscrits dans son projet municipal.

L’évolution du niveau du fond de roulement entre le début et la fi n du mandat

Dans un premier temps, il apparaît indispensable de montrer comment ont évolué les résultats comptables laissés à la dispo-sition de l’équipe élue au début de son mandat. Pour ce faire, le montant des résultats globaux1 (investissement et fonctionne-ment) du début du mandat peut être comparé avec le montant constaté à la fi n de la période.

1 Ce résultat global est aussi appelé fond de roulement

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Des tableaux d’analyse financière beaucoup plus détaillés et exhaustifs (voir ci-après) permettent d’expliquer les variations du fond de roulement entre le début et la fin du mandat : il s’agit du mode de financement des investissements ou du tableau de financement.

Il convient de ne pas confondre le fond de roulement avec la trésorerie disponible. En effet, le fond de roulement représente en réalité la trésorerie de la collectivité à terme lorsque tous les mandats de dépenses auront été décaissés et que tous les titres de recettes auront été encaissés. Comme il y a toujours des restes à payer et des restes à recouvrer en cours, le fonds de roulement correspond rarement à la trésorerie. La comparaison du niveau de trésorerie laissé en caisse au début du mandat et à la fin du mandat peut donc s’avérer intéressante à analyser.

L’évolution du niveau de la trésorerie entre le début et la fin du mandat

Sur un plan plus financier, il peut s’agir de comparer l’évolution du montant de la trésorerie en caisse au 31 décembre, en début et en fin de mandat. Ce niveau de trésorerie doit tenir compte des éventuelles mobilisations de ligne de crédit.

Des tableaux d’analyse financière beaucoup plus détaillés et exhaustifs permettent d’expliquer les variations de la trésorerie entre le début et la fin du mandat : c’est le tableau de trésorerie.

Pour autant, en matière de gestion publique locale, ni le niveau des résultats comptables ni le niveau de la trésorerie ne constituent des indicateurs pertinents pour évaluer la bonne gestion ou la bonne santé financière de la collectivité. En effet, ces infor-mations ne suffisent pas à mesurer les marges de manœuvre disponibles pour investir.

L’évolution des capacités d’épargne entre le début et la fin du mandat

Pour pouvoir faire face au remboursement de sa dette et financer une partie de ses investissements, la collectivité doit dégager de l’épargne en maîtrisant l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement par rapport à l’évolution des recettes réelles de fonctionnement. La capacité d’épargne permet donc de mesurer la partie des ressources que la collectivité ne consomme pas dans son train de vie courant et donc de déterminer la partie des ressources qui peut être affectée au financement des investis-sements. L’épargne se calcule donc en effectuant la différence entre les recettes récurrentes (recettes réelles de fonction-nement) et les dépenses récurrentes (dépenses réelles de fonctionnement) d’une année. Plusieurs niveaux d’épargne sont à prendre en considération :• l’épargne de gestion ou l’épargne d’exploitation. Il s’agit

de la différence entre recettes réelles de fonctionnement et dépenses réelles de fonctionnement (hors intérêts de la dette) ;

• l’épargne (l’autofinancement) brute. Il s’agit de l’épargne de gestion diminuée des intérêts de la dette ou de la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et la totalité des dépenses réelles de fonctionnement y compris les intérêts de la dette ;

Résultats antérieurs

Recettes de fct

Dépenses de fct

Résultats de l'année

Résultat total de fct (a)

Trésorerie au 1er janvier

Trésorerie au 31 décembre

Évolution de la trésorerie

Résultats antérieurs

Recettes d'invest (hors affect)

Dépenses d'invest

Résultats de l'année

Résultat total d'invest (b)

Fond de roulement (a+b)

2014 20142019 2019

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• l’épargne disponible ou épargne nette. Il s’agit de l’épargne brute diminuée du remboursement en capital de la dette. Elle représente le montant réellement disponible pour investir.

Pour comparer l’évolution des différentes capacités d’épargne entre le début et la fin du mandat, des tableaux synthétiques peuvent être utilisés. Pour réaliser ces tableaux, seules sont prises en comptes les dépenses et recettes réelles récurrentes

de l’année. Les opérations d’ordre ne donnant pas lieu à mou-vements de trésorerie ne sont pas prises en compte. Il en est de même pour les opérations réelles qui ne sont pas récurrentes et qui ont un caractère exceptionnel ou erratique. Ces dépenses et recettes non récurrentes doivent être retraitées et prises en compte au niveau des dépenses et recettes réelles d’investis-sement.

70 – vente de produits

64 – atténuation de charges

73 – impôts et taxesdont produits des contributions

dont autres produits fiscaux

74 – dotations et participations

75 – autres produits

76 – produits financiers

77 – produits exceptionnels

Total des recettes réelles de fct

0.11 – charges à caractère général

64 – charges de personnel

65 – autres charges de gestion

67 – charges except

Total dépenses réelles de fct

Épargne de gestion

66 – charges financières

Épargne brute

Remboursement du capital de la dette

Épargne nette

2014Recettes K€

Recettes K€

Recettes K€

Recettes K€

€/hab

€/hab

€/hab

€/hab

structure

structure

structure

structure

2019

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L’évolution de quelques ratios, entre le début du mandat et la fin du mandat peut également être utile à l’information transpa-rente de la population en ce qui concerne l’endettement de la collectivité ou le niveau de sa fiscalité.

L’évolution des principaux ratios d’endettement entre le début et la fin du mandat

Le tableau suivant permet de comparer les valeurs pour les principaux ratios et indicateurs permettant d’évaluer le niveau d’endettement de la collectivité.

La capacité de désendettement : ce ratio est celui qui a la plus forte signification économique et financière. Il permet en outre d’anticiper avec plusieurs années d’avance les situations finan-cières potentiellement délicates. Ce ratio représente le temps qu’il faudrait à la collectivité pour se désendetter entièrement si elle y consacrait toute son épargne. Il se calcule en divisant l’encours de la dette par l’autofinancement brut. Ce ratio est tout particulièrement pertinent dans la mesure où l’épargne a justement pour vocation de permettre à la collectivité de se désendetter avant de songer à autofinancer ses nouveaux inves-tissements. Le résultat de ce ratio doit être comparé à la durée de vie moyenne de la dette. Si la capacité de désendettement est supérieure à la durée de vie moyenne de la dette cela signifie que contractuellement la collectivité s’est engagée à rembour-ser ses emprunts plus vite que ce que ne lui permet sa situation financière future (à épargne brute constante). Consciente du

problème, la collectivité peut rétablir la situation avant que la situation d’insolvabilité n’intervienne.

L’encours de la dette par habitant : ce ratio ne peut être qu’in-dicatif. En effet, le nombre d’habitants n’est en aucun cas repré-sentatif d’une quelconque capacité financière de la collectivité.

La charge de la dette : elle se calcule en divisant l’annuité de la dette par les recettes réelles de fonctionnement. Il s’agit de se demander quelle part des ressources (collectivités locales, entreprises, ménages ou pays) un agent économique consacre aux remboursements de ses engagements financiers. Un niveau maximal de 20 à 25% est communément admis. Pourtant, ce ratio connaît une très forte inertie. D’une année sur l’autre, le résultat bouge peu. De surcroît, ce ratio a également l’inconvé-nient de réagir avec retard. Lorsque qu’il dépasse les niveaux plafonds, la situation est trop dégradée pour espérer un réta-blissement rapide dans la mesure où l’annuité de la dette reste le plus souvent stable sur une durée très longue.

Le taux d’endettement : il s’agit du montant de l’encours de la dette ramené aux recettes réelles de fonctionnement. Ce ratio permet d’évaluer en combien de temps (en années), la collec-tivité serait en capacité de rembourser la totalité de l’encours de sa dette si elle y consacrait la totalité de ses recettes réelles de fonctionnement. Ce ratio n’a pas grande justification finan-cière dans la mesure où aucune collectivité ne peut choisir

Encours de la dette en K€

Encours de la dette par habitant

Annuité de la dette

Charge de la dette (Annuité/RRF)

Capacité de désendettement = encours / autofinancement brut

Taux d’endettement = encours/RRF

Encours/rembours K de la dette

2014 2019

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de consacrer toutes ses ressources à son désendettement. En outre, ce ratio donne des résultats très différents selon les caté-gories de collectivités, preuve qu’il n’a pas une grande signifi-cation financière, même s’il peut donner comme les précédents quelques ordres de grandeurs utiles aux comparaisons.

Outre la comparaison du niveau des ratios d’endettement entre le début et la fin du mandat, il est nécessaire de procéder à une analyse comparative identique portant sur le niveau de la fiscalité.

L’évolution du niveau de la fiscalité entre le début et la fin du mandat

En matière de fiscalité, les taux et bases fiscales peuvent être comparés en début et en fin de mandat. S’agissant des marges de manœuvre fiscales, le potentiel fiscal peut être calculé. Il s’agit du produit fiscal qu’obtiendrait la collectivité en appli-quant les taux moyens nationaux. Cet indicateur permet de comparer la richesse fiscale de deux collectivités en neutralisant les différences de taux et de politiques d’abattement qu’elles sont susceptibles d’appliquer.

La pression fiscale appelée aussi effort fiscal ou coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (des notions proches même si des subtilités les séparent) permet d’évaluer la pression pesant sur les contribuables par rapport à la pression moyenne constatée dans les autres collectivités. Il s’agit de diviser le produit fiscal attendu par le potentiel fiscal (produit qu’aurait eu la collectivité en appliquant les taux moyens nationaux). Bien évidemment, si le résultat de cette division est supérieur à 1 cela signifie qu’en moyenne les taux de fiscalité de la collectivité sont supérieurs à la moyenne nationale.

Une collectivité avec un fort potentiel fiscal et une pression fiscale plus faible que la moyenne aura tout naturellement une marge de manœuvre financière plus importante. Si elle souhaite déve-lopper un ambitieux programme d’investissements, elle pourra solliciter ses contribuables un peu plus qu’une collectivité qui aurait une pression fiscale plus forte que la moyenne.

Sur la base de ces éléments, le tableau suivant peut être réalisé.

Taux de TH

Taux de FB

Taux de FNB

Taux de CFE

Taux de TEOM

Base de TH par hab

Base de FB par hab

Base de FNB par hab

Base de CFE par hab

Potentiel fiscal/hab

Pression fiscale

2014 2019

Les évolutions financières annuelles du mandatL’analyse de l’évolution des résultats comptables

Le tableau ci-dessous permet d’identifier l’évolution et l’utilisa-tion des résultats comptables de fonctionnement comme d’in-vestissement. Il permet également de vérifier que le montant du fonds de roulement (résultat de clôture cumulé fonctionne-ment et investissement) est identique dans le cadre de l’analyse comptable et de l’analyse financière rétrospective. Si tel n’est pas le cas, cela signifie que des erreurs ont été commises lors des retraitements effectués dans le cadre de l’analyse financière rétrospective.

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La méthode de réalisation de l’analyse financière rétrospective

Pour réaliser une analyse financière rétrospective, un certain nombre de points clés sont examinés :• évolution des dépenses et recettes réelles de fonctionnement,• évolution des capacités d’épargne de la collectivité,• évolution du mode de financement des investissements,• évolution des marges de manœuvre (fiscalité et endettement).

L’analyse financière rétrospective vise à mesurer l’évolution dans le temps des données de la collectivité mais aussi à les compa-rer dans l’espace, à rapprocher ces données avec celles d’autres collectivités. L’utilisation de ces indicateurs permet également de situer la collectivité par rapport à des seuils d’alerte.

Les tableaux présentés dans le cadre de l’analyse financière rétrospective doivent retracer :• Les données de chaque année en K€ ou

en M€, que ce soit au niveau des chapitres budgétaires ou à un niveau plus détaillé. Cette information permet de renseigner la collectivité sur les évolutions, les ten-dances générales.

• Les données de chaque année en pour-centage d’évolution d’une année sur l’autre renseignent sur les évolutions de chaque valeur, d’une année sur l’autre, mais aussi pour l’ensemble de la période totale ou en moyenne annuelle. Cette donnée peut être comparée avec les évolutions moyennes constatées dans les autres collectivités.

• Les données de chaque année en € par habitant. Pour réaliser de telles compa-raisons, la collectivité peut également calculer le volume de ses dépenses et recettes en euro par habitant ce qui lui permet de déterminer le niveau de service

rendu à la population, de quantifier son effort d’investissement et de comparer ces données avec d’autres collectivités.

• Les données de chaque année en structure (rapport d’une valeur par rapport à un total général) Cette analyse permet d’évaluer les modes d’intervention privilégiées par la collecti-vité et de les comparer aux autres collectivités. Cette analyse permet de mesurer le poids relatif du chapitre ou de la ligne budgétaire concernée dans le total des dépenses. Cette réflexion en pourcentage permet de comparer deux collectivités entre elles-mêmes si les volumes budgétaires sont différents.

• Les données de chaque année en € constant si nécessaire au regard de la longueur de la série historique ou au regard du niveau d’inflation. Depuis une vingtaine d’années, la baisse de l’inflation à un niveau résiduel n’a plus rendu pertinentes les analyses en € constant. Ces analyses complémentaires pour-

Résultats antérieurs 17 174,54 22 245,99 13 741,97

Recettes de l'année 294 922,96 223 039,46 238 726,95

Dépenses de l'année 289 851,51 188 333,68 198 025,92

Résultat de l'année 5 071,45 34 705,78 40 701,03

Résultat total 22 245,99 56 951,77 54 443,00

Dont Affectation en n+1 43 209,80

Dont Résultat à reprendre à nouveau 22 245,99 13 741,97 54 443,00

Résultats antérieurs - 2 589,49 1 704,64 - 25 746,27

Recettes de l'année 111 974,17 61 026,36 65 180,17

Affectation n-1 − 43 209,80

Dépenses de l'année 97 680,04 88 477,27 109 741,22

Résultat de l'année 14 294,13 - 27 450,91 - 1 351,25

Résultat total 1 704,64 - 25 746,27 - 27 097,52

RÉSULTAT CUMULÉ de clôture 23 950,63 31 205,50 27 345,48

RÉSULTAT CUMULÉ de l'année 19 365,58 7 254,87 - 3 860,02

2017(Montants en K€)

FONCTIONNEMENT

INVESTISSEMENT

2018 2019

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raient toutefois se révéler nécessaires, soit en cas de reprise d’une inflation forte, soit en cas de réalisation d’analyses por-tant sur une très longue durée. Il est évident que pour une ana-lyse budgétaire limitée à une période de 3 à 5 ans, la prise en compte de l’inflation est moins pertinente.

L’analyse de l’évolution des principales dépenses et recettes réelles récurrentes de fonctionnement

La dernière série du tableau permet de souligner pour chacune des années, les sommes dépensées ou perçues tant pour la sec-tion de fonctionnement que pour la section d’investissement. L’exemple développé ci-dessous ne concerne que la section de fonctionnement.

0.11 – charges à caractère général 3 200,00 3 502,52 3 574,00 3 590,00 3 623,00 3 737,21 3,15 % 16,79 % 3,15 %

64 – charges de personnel 5 501,89 5 755,12 6 020,00 6 259,00 7 038,00 7 484,86 6,35 % 36,04 % 6,35 %

65 – autres charges de gestion 1 753,69 1 789,48 1 826,00 1 850,65 1 918,00 1 961,43 2,26 % 11,85 % 2,26 %

66 – charges financières 1 500,00 1 450,00 1 152,00 1 050,00 923,00 817,48 - 11,43 % - 45,50 % - 11,43 %

67 – charges exceptionnelles 200,00 320,00 70,00 516,00 465,00 574,19 23,48 % 187,10 % 23,48 %

Total dépenses réelles de fct 12 155,59 12 817,12 12 642,00 13 265,65 13 967,00 14 575,18 4,35 % 19,91 % 3,70 %

70 – vente de produits 3 998,87 1 031,89 1 066,00 1 136,00 1 159,00 1 202,89 3,79 % 20,43 % 3,79 %

64 – atténuation de charges 87,54 92,15 97,00 101,00 130,00 143,51 10,39 % 63,93 % 10,39 %

73 – impôts et taxes 11 390,40 12 021,78 12 766,15 13 433,24 14 130,00 14 919,94 5,59 % 30,99 % 5,55 % dont produits des contributions 8 985,40 9 546,09 10 229,59 10 843,37 11 474,45 12 197,77 6,30 % 35,75 % 6,30 %

dont autres produits fiscaux 2 405,00 2 475,69 2 536,56 2 589,87 2 655,55 2 722,16 2,51 % 13,19 % 2,51 %

74 – dotations et participations 2 804,40 2 864,55 2 926,00 3 009,00 3 200,00 3 307,33 3,35 % 17,93 % 3,35 %

75 – autres produits 181,32 183,15 185,00 189,00 201,00 206,25 2,61 % 13,75 % 2,61 %

76 - produits financiers - 0,00 % 0,00 % 0,00 %

77 – produits exceptionnels 52,00 39,69 41,00 50,00 100,00 117,76 17,76 % 126,46 % 17,76 %

Total des recettes réelles de fct 15 514,53 16 233,21 17 081,15 17 918,24 18 920,00 19 897,67 5,17 % 28,25 % 5,10 %

DÉPENSES DE FCT.

RECETTES DE FCT.

2014

2001

2015

2002

2016

2003

2017

2004

2018

2005

2019

2006

Évolution 19/18

Évolution 05/06

Évolution 19/14

Évolution 01/06

Moyenne annuelle

Moyenne

(montant convertis en K€)

(montant convertis en K€)

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Les différents tableaux permettent de déterminer des ratios et indicateurs pour évaluer le niveau des ressources et des dépenses de fonctionnement de la collectivité et leurs évolutions dans le temps. D’autres indicateurs tels que l’élasticité des dépenses de fonctionnement relatives aux ressources fiscales ou le niveau de rigidité budgétaire peuvent être calculés.

L’élasticité des dépenses et recettes de fonctionnement s’évalue en s’interrogeant sur le pourcentage d’augmentation du pro-duit fiscal qui serait nécessaire pour financer une augmentation de 1 % des dépenses réelles de fonctionnement hors dette. Le chiffre obtenu peut alors être comparé à celui des autres col-lectivités ou comparé avec la situation en fin de mandat afin de voir si la gestion municipale a conduit à rigidifier ou à assouplir la contrainte budgétaire. Bien évidemment, cette analyse devra tenir compte des réformes fiscales telles que la réforme de la taxe d’habitation. En effet, ces réformes conduisent natu-rellement à réduire le produit fiscal (perte du levier fiscal). Elles concourent également à augmenter le pourcentage de crois-sance du produit fiscal indispensable pour financer la hausse de 1 % des dépenses d’exploitation.

Le ratio de rigidité des charges structurelles se calcule en ajou-tant les frais de personnel et l’annuité de la dette puis en divisant la somme ainsi obtenue par les produits de fonctionnement. Cet

indicateur mesure le poids des charges structurelles rigides (dépenses obligatoires). Plus la proportion est importante et plus les marges de manœuvre de la collectivité sont limitées.

L’analyse de la capacité d’épargne

Pour une collectivité comme pour une entreprise d’une année ou pour un ménage, l’épargne (ou l’autofinancement), est la part des recettes récurrentes qui n’est pas dépensée dans le fonc-tionnement courant quotidien. Cette épargne doit lui permettre d’abord de rembourser la dette contractée (amortissement de la part annuelle du capital) avant de financer les investissements. Comme précisé plus avant, il existe trois niveaux d’épargne :

• capacité courante de financement autrement appelée épargne de gestion ;

• épargne ou autofinancement brut. Le terme de CAF est égale-ment employé pour cette notion ;

• épargne (ou autofinancement) nette ou disponible.

Sur la base de ces éléments il va être possible d’analyser pour chacune des années l’évolution des 3 capacités d’épargne mentionnées plus haut et de caractériser ce niveau d’épargne en utilisant divers ratios et indicateurs.

Recettes réelles de fct

Dépenses réelles de fct (hors intérêts)

Épargne de gestion

Intérêts de la dette

Épargne brute

Remboursement du capital de la dette

Épargne nette

Taux d'épargne brute

Taux d'épargne nette

2014 2015 2016 2017 2018 2019

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2019

Les principaux indicateurs permettant de mesurer la capacité d’épargne de la collectivité sont les suivants :• taux d'épargne nette,• taux d'épargne brute,• dépenses de fonctionnement + remboursement du capital de

la dette/recettes de fonctionnement,• épargne/investissements bruts (investissements hors amortis-

sements de la dette),• charge de la dette.

Comme pour l’analyse budgétaire, une colonne spécifique doit retracer l’évolution des données sur l’ensemble de la période puis l’évolution annuelle moyenne. Mais cette première analyse doit être complétée par une analyse de l’utilisation des ressources supplémentaires entre deux dates ou par une analyse du cumul des recettes et dépenses effectuées sur une période donnée.

L’analyse en flux doit permettre de se demander à quoi ont servi les ressources supplémentaires dégagées entre le début et la fin de période :• au financement du surplus de dépenses de fonctionnement,• au financement du surplus de frais financiers,• à l’accroissement de la capacité d’épargne brute.

Cette évolution de l’épargne brute sert soit à financer une évo-lution du remboursement du capital de la dette soit à permettre une augmentation de l’épargne disponible.

Dépensessupplémentaires

+ 3,10 M€

Ressources supplémentaires = + 4,38 M€

Utilisation des ressources supplémentaires

Croissance remboursements du capital de la dette = + 1,22 M€

Croissance de l'épargne disponible = + 0,74 M€

Inrérêts supplémentaires

- 0,68 M€

Autofinancementsbrut

1,96 M€

L’inconvénient de la méthode précédente est, comme nous l’avons déjà précisé dans l’analyse budgétaire, qu’elle reste par nature centrée sur le fonctionnement et la capacité d’épargne en faisant l’impasse sur le mode de financement des investisse-ments. Pour intégrer cette dimension à l’analyse, il convient de raisonner non plus en flux (les dépenses et recettes supplémen-taires générées durant le mandat) mais en stock.

Dans ce contexte, il s’agit de faire la somme de toutes les recettes de fonctionnement perçues dans le mandat et de voir ce qu’elles ont servi à financer. La différence permet de calculer un montant total d’autofinancement généré durant la période.

Parallèlement, il est possible d’analyser le montant cumulé des investissements réalisés et de voir quelles autres ressources ont complété l’autofinancement : l’emprunt, les subventions et éventuellement la mobilisation du fonds de roulement.

Le graphique ci-dessous souligne que le total des recettes réelles de fonctionnement de près de 106 M€ a financé les dé-penses de gestion pour près de 73 M€, ce qui a généré une épargne de gestion de 33 M€. Ce premier niveau d’épargne a permis le financement des intérêts de la dette à hauteur de 7 M€ permettant d’obtenir une épargne brute de 26 M€ qui a elle-même servi au financement du remboursement du capital de la dette pour 19 M€ générant une épargne disponible de 8 M€. Le financement des investissements de 28 M€ s’est effectué par l’autofinancement pour 8 M€, par des subventions pour 15 M€, par emprunt pour 5 M€ et par la mobilisation du fond de roule-ment (les réserves) pour 0,80 M€.

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Une fois ces données synthétiques obtenues, le mode de finan-cement des investissements peut alors être analysé.

L’analyse du mode de financement des investissements

L’analyse du mode de financement des investissements met en rapport les dépenses d’investissement avec les ressources qui ont été mobilisées pour les financer. Le tableau illustrant le mode de financement des investissements peut être construit en re-tenant comme variable centrale l’une des capacités d’épargne, soit l’épargne brute, soit l’épargne nette.

L’analyse, traditionnelle part de la capacité d’épargne nette ou autofinancement disponible. Cet autofinancement est ajouté aux recettes propres d’investissement (subventions, cessions et FCTVA) et aux emprunts. Ces ressources servent au finance-ment des dépenses d’investissement (hors remboursement en capital de la dette qui est déjà pris en considération au niveau de l’épargne nette).

Dans le cadre de cette analyse, l’évolution du fonds de roule-ment est une variable d’ajustement. Si la mobilisation du fonds de roulement est positive, cela signifie que les dépenses d’inves-tissements sont supérieures aux ressources, que la collectivité a

dû puiser dans ses réserves et que le résultat comptable global (investissement + fonctionnement) de l’année est négatif. Dans le cas contraire, si la mobilisation du fonds de roulement est négative, cela signifie que les ressources d’investissement sont supérieures aux dépenses, et que la collectivité a reconstitué son fonds de roulement. Le résultat comptable de l’année est donc positif.

Dépenses de gestion 72,53 M€Intérêt de la dette 6,89M€Capital de la dette 18,85 M€

Total dépenses 98,28 M€

Recettes réelles de fonctionnement

Dépenses d'investissement

+Fonds de coucours

Dépenses réelles de fonctionnement y compris les frais

financiers

Épargne brute

Capital de dette

Emprunts

Épargne nette

Épargne nette

Présentation shématique conçue par Dexia-Crédit local de France (www.clf.fr/financements/stratégie financière)

Subventions

Total des recettes =105,56 M€

Autofinancement7,29 M€

Subventions14,98 M€

Emprunt5,28 M€

Réserves0,80 M€

Investissements28,36 M€

Dépenses réelles d'investissement hors dette

Épargne nette

Subventions

Cessions

Emprunt

Autres recettes réelles

Total des ressources de l'année

Mobilisation du fond de roulement

Total des ressources mobilisés

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Dépenses réelles d'investissement hors dette

Épargne nette

Subventions

Cessions

Emprunt

Autres recettes réelles

Total des ressources de l'année

Mobilisation du fond de roulement

Total des ressources mobilisés

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Une fois analysée le mode de financement des investissements, l’évaluation de ses marges de manœuvre va permettre à la collectivité d’identifier les leviers à sa disposition pour mettre en œuvre ses actions nouvelles ou son programme d’investis-sement. Pour offrir de nouveaux services à sa population ou accroître le niveau de son autofinancement en vue de réaliser de nouveaux équipements, elle peut soit dégager des économies sur son train de vie courant soit s’interroger sur la possibilité de maximiser le rendement de sa fiscalité. Elle peut enfin s’inter-roger sur la possibilité de recourir à l’emprunt en sachant que ce levier n’est mobilisable que pour financer son programme d’investissement. Différents ratios et indicateurs lui permettent d’évaluer la possibilité d’utiliser ces leviers et de mesurer ses marges de manœuvre effectives. Les ratios et indicateurs à utiliser sont les mêmes que ceux mentionnés dans le chapitre précédent.

L’analyse par secteur d’intervention ou par politique publique :

Pour compléter cette analyse financière traditionnelle et pour donner à la population une lecture plus sectorielle des poli-tiques publiques conduites, les réalisations financières effec-tuées dans le mandat peuvent être analysées précisément, par grands secteurs d’activité (sport, culture, enseignement…), tant en ce qui concerne le fonctionnement qu’en ce qui concerne l’investissement.

Ce suivi par activité est plus pertinent sur le plan politique et en termes de communication à destination des citoyens. Il permet d’expliquer ce qui est fait avec le produit des contributions fis-cales réclamées aux contribuables et de démontrer l’étendue des différentes prestations rendues par une collectivité locale.

Pour des raisons de communication mais aussi de réalité finan-cière, il convient de noter que la répartition par secteur d’ac-tivité n’a réellement de sens que pour les dépenses. Dès lors, il n’apparaît pas utile de mettre en œuvre une telle démarche pour les recettes.

La 1ère analyse va permettre de préciser les réalisations budgé-taires des années passées pour chaque secteur d’activité, tout d’abord pour la section de fonctionnement en précisant que des tableaux comparables sont à réaliser pour l’investissement.

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Sous total services généraux

Sous total sécurité

Sous total enseignement

Sous total culture, vie sociale, jeunesse et sport

Prévention santé

Sous total action sociale

Sous total réseaux infrastructure

Sous total aménagement et environnement

Transport public routier

Investissements en MO

Subventions d'équipement

Total investissements

Investissements en MO

Subventions d'équipement

Total investissements

2014

2009

2015

2010

2016

2011

.../...

2012

2019

2013 2014

Évolution 2014/2019



Moyenne

Évolution moyenne

(Montants en K€)

Aménagement

Habitat

En complément de ce premier niveau d’information très synthé-tique, il convient de préciser les modalités de réalisation des dépenses pour chaque secteur d’activité. Au titre de la section d’investissement, il s’agit ainsi de s’interroger sur les dépenses relatives aux :

Pour la section de fonctionnement, il s’agit en particulier de distinguer les dépenses réalisées :• directement par le personnel de la collectivité (chapitre

dépenses de personnel),• indirectement par l’intermédiaire de subventions (chapitre 657),• par d’autres moyens (toutes autres dépenses).

Cette analyse peut également s’effectuer en détaillant les réali-sations observées au titre de chacune des années.

• acquisitions de biens,• travaux pour la création ou le gros entretien d’équipements,• subventions d’investissement.Cette analyse peut s’effectuer en détaillant les réalisations observées au titre de chacune des années.

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Personnel

Dépenses en régie

Subventions de fonctionnement


Personnel

Dépenses en régie



Personnel

Dépenses en régie



Personnel

Dépenses en régie



2009

Aménagement

2010

Dvt éco

2011

Habitat

2012

Voirie

2013

Sport

2014

Culture


Adm. gén.

Évolution moyenne

Total

Aménagement

Habitat

L’inconvénient de cette seconde série de tableaux concerne le nombre d’informations intégrées qui les rendent difficilement accessibles en raison du nombre important de politiques publiques locales conduites et du nombre d’années couvrant la période d’analyse (par exemple un mandat). Pour simplifier la

Les précautions à prendre dans l’utilisation des ratios et indicateurs

Les enjeu de l’utilisation des ratios

Pour pouvoir comparer les données budgétaires de la collectivité avec celles des autres collectivités des ratios ou d’indicateurs vont être utilisés. Ces ratios sont très nombreux et facilitent les comparaisons même si de plus en plus chaque collectivité

communication, cette analyse peut s’opérer en additionnant les réalisations effectuées au cours de la période considérée pour une politique publique donnée. Un tableau de synthèse beau-coup plus simple peut alors être proposé.

apparaît particulière, connaissant des situations spécifiques difficilement comparables.

La collectivité qui conduit une analyse budgétaire doit donc non seulement sélectionner les ratios les plus pertinents, mais égale-ment choisir les collectivités avec lesquelles la comparaison a un sens. De même, il est impératif de les croiser, de les combiner pour réussir à en tirer des conclusions pertinentes. Ce constat est vrai pour l’analyse budgétaire comme pour l’analyse financière.

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Les différents types de ratios

Pour faciliter la comparaison des données de la collectivité avec d’autres collectivités, il convient de sélectionner les très nom-breux indicateurs existants que l’on va comparer :• ratios de niveau en euros par habitant (par exemple les produits

fiscaux par habitant). Ces ratios correspondent aux tableaux en euros par habitant tels que décrits dans le chapitre précédent ;

• ratios de structure (par exemple part des dépenses de personnel dans les dépenses réelles de fonctionnement). Ces ratios correspondant aux tableaux de suivi en pourcentage tels que décrits dans le chapitre précédent ;

• ratios composites plus sophistiqués calculés en ramenant deux valeurs, deux ratios, deux indicateurs entre eux (par exemple l’effort fiscal qui est la division du produit fiscal par le potentiel fiscal et qui permet de mesurer la pression fiscale pesant globalement sur les contribuables).

Il est donc tout particulièrement important de faire un choix entre ces différents indicateurs et de retenir les ratios les plus parlants au regard du message que l’on veut délivrer et de la démonstration que l’on veut dérouler.

Il convient de noter que certains ratios doivent obligatoirement être calculés et publiés par la collectivité en vertu de la loi Adminis-tration territoriale de la République (Loi ATR) du 6 février 1992, codifiée à l’article L. 2313-1 du Code général des collectivités territoriales.

Le choix du panel et des valeurs de comparaison

Une fois les indicateurs jugés pertinents retenus pour l’analyse et la démonstration, il convient de s’interroger sur le panel de collectivités avec lesquelles vont se réaliser les comparaisons en fonction de la démonstration que l’on veut faire et des accès aux informations dont on dispose :• par rapport à l’ensemble des communes du pays ou uniquement

de la métropole (avec ou sans Paris),• par rapport aux communes de la région, du département

ou uniquement de la communauté à laquelle appartient la commune,

• par rapport à la strate démographiques à laquelle appartient la commune (+ ou – de 10 000 habitants par exemple),

• par rapport à l’appartenance éventuelle de la commune à une communauté (de communes 4 taxes ou TPU, d’agglomération ou urbaine),

• par rapport à la situation géographique éventuellement spécifique de la commune (communes de montagne, communes de littoral, communes touristiques…).

Une fois choisis les ratios et le panel de comparaison, il convient ensuite de s’interroger sur la valeur qui fera l’objet de la com-paraison. En effet, la situation financière de la collectivité peut être comparée à la moyenne ou à la valeur médiane d’un panel d’autres collectivités comparables. Cette dernière valeur est déterminée en prenant la valeur de la collectivité qui est située exactement au milieu du panel.

Par ailleurs, la moyenne d’une valeur peut se calculer de deux façons différentes qui donneront chacune des résultats diffé-rents. Un premier calcul consiste à calculer le ratio pour chaque collectivité, à sommer les résultats obtenus avant de diviser le tout par le nombre de collectivité composant le panel. Cette modalité de détermination de la moyenne ne tient aucunement compte du poids relatif des différentes collectivités composant le panel puisqu’une petite collectivité compte pour un, tout comme une grande collectivité.

Une seconde méthode permet de sommer les données budgé-taires de l’ensemble des collectivités du panel avant de calculer le ratio. Avec cette seconde méthode, la valeur moyenne tient nécessairement compte du poids relatif des collectivités les plus importantes (moyenne pondérée). Il est donc important de choisir le mode de calcul de la moyenne que l’on va utiliser.

Les difficultés et précautions à prendre dans la mise en œuvre de la méthode des ratios

Le résultat et le niveau des ratios est très différents selon :

• la strate démographique (par exemple communes de + ou - 10 000 habitants...),

• le positionnement géographique (par exemple communes de

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montagne, communes chef-lieu de département, communes de banlieue…),

• les caractéristiques socio-économiques du territoire (communes touristiques...).

Par ailleurs, la structure financière des collectivités peut également être très différente en fonction des modes de gestion qu’elle a choisis. Une collectivité qui fait le choix d’une gestion de ses services en recourant aux délégations de services publics aura nécessairement un niveau de dépenses réelles de fonctionne-ment par habitant inférieur à la moyenne ce qui ne signifie aucu-nement qu’elle rend moins de services.

En outre, la participation d’une commune à un EPCI à fiscalité propre ou à FPU peut avoir des conséquences importantes susceptibles d’empêcher des comparaisons objectives.

Enfin, lorsqu’il s’agit de comparer la structure budgétaire des Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI), les difficultés sont encore plus importantes. En effet, d’un point de vue financier, les groupements sont difficilement comparables les uns avec les autres compte tenu de la très forte hétérogénéité des statuts, des compétences qui leur ont été transférées, mais aussi des modes d’exercice de chacune de ces compétences. Des différences sont également notables en fonction du mode

de financement retenu (4 taxes ou FPU). Par ailleurs, les résul-tats s’avèrent très différents en fonction de l’année de création. L’analyse budgétaire des EPCI doit donc inévitablement tenir compte de ce phénomène qui perturbe la lisibilité et la com-parabilité des résultats obtenus. Chaque groupement semble donc spécifique du point de vue de son régime juridique, ses compétences, son mode de financement et sa date de création. Toute comparaison doit donc être très prudente.

Des sites pour comparer vos ratios :https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/DESL/rapport-ofgl_2019_vf.pdf

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/statistiques/brochures/les_collectivites_locales_en_chiffres_2019.pdf

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/statistiques/brochures/fis2017_00_publication_globale_4.pdf

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/tableaux-finances-des-communes-2017

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/tableaux-finances-des-groupements-communes-a-fiscalite-propre-2017

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/DESL/taux_2018_com.xlsx

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/fiscalite-locale-intercommunalite

https://www.impots.gouv.fr/cll/zf1/accueil/flux.ex?_flowId=accueilcclloc-flow

https://www.impots.gouv.fr/cll

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PARTIE 2

ÉLABORER ET PILOTER UNE STRATÉGIE FINANCIÈRE DE MOYEN TERMEL’analyse rétrospective s’interroge pour le passé sur la formation de l’autofinancement, le mode de financement des investisse-ments et permet d’évaluer les marges de manœuvre que la collectivité est susceptible de pouvoir mobiliser

Comprendre les enjeux de la prospective financière

L’importance de la prospective financière

La prospective financière complète ces informations. En se basant sur les éléments de diagnostic recueillis lors de l’ana-lyse financière rétrospective, elle vise à projeter dans le futur les évolutions prévisibles des principales dépenses et recettes réelles de fonctionnement. Cela permet ainsi de déterminer l’évolution à venir de ses capacités d’épargne et de la solvabilité de la collectivité compte tenu de la réalisation de ses projets d’investissement. La prospective financière permet notamment de vérifier qu’elle pourra, sur la durée, faire face à l’ensemble de ses engagements contractuels, notamment vis-à-vis de ses banquiers.

La prospective financière intègre d’autres préoccupations que la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) ou que les AP/CP. Elle permet également de prendre en compte les coûts de fonctionnement induits par ces investissements, de vérifier que la somme des nouvelles charges combinée à l’évolution naturelle des dépenses récurrentes ne conduit pas à déséquilibrer leurs comptes. Au cas où les investissements projetés ne permettraient pas le maintien de ses équilibres finan-ciers, la prospective financière permet d’identifier les leviers disponibles pour agir et retrouver une trajectoire financière plus saine. Cet outil permet par ailleurs de mesurer la sensibilité des comptes de la collectivité aux aléas, accidents de parcours ou retournements de conjoncture.

Elle constitue également un outil d’aide à la décision en incitant ou en contraignant les responsables de la collectivité à s’inter-roger sur leur stratégie et sur les objectifs qu’ils se donnent en termes d’indicateurs financiers. Aussi, comme dans toutes dé-marches d’anticipation, l’analyse prospective devra être com-plétée, a posteriori, par une analyse des écarts entre prévisions

et réalisations pour ajuster et corriger les décisions initialement prises mais aussi pour évaluer la précision de la méthode retenue.

La prospective financière permet de valider la possibilité de mettre en œuvre les projets décidés par les élus pour leur mandat. Il s’agit donc, de façon détaillée ou plus simplifiée, de projeter les données financières de la collectivité dans un futur proche, pour savoir si en fin de mandat, après réalisation du programme de la mandature, les équilibres financiers seront encore tenus et vérifier ainsi qu’il est financièrement soutenable.

Cet outil s’applique également si l’équipe élue n’a pas arrêté, avec suffisamment de précision, ses projets d’investissement pour la prochaine mandature. Il permet de déterminer avec rigueur un volume d’investissement annuel que la collectivité peut réaliser en conservant un niveau raisonnable de solvabilité. Dans les cas de situations financières dégradées, l’analyse pros-pective permet aussi de s’assurer de l’efficacité des mesures de redressement envisagées.

La stratégie et la prospective financière permettent aux collec-tivités de discuter avec le même langage et les mêmes concepts que leurs banquiers ou leurs conseils financiers. Les prospec-tives financières constituent ainsi un excellent outil favorisant le dialogue avec les établissements bancaires et permettant une communication financière pertinente en direction de ses citoyens, des entreprises ou des autres partenaires du secteur public local.

Plus ponctuellement, la prospective financière offre une bonne occasion de former des élus récemment appelés à exercer des responsabilités locales, ou des élus plus expérimentés qui n’ont pas eu l’occasion de s’investir dans les problématiques finan-cières de la collectivité qu’ils représentent. Au-delà, elle permet de réfléchir à l’avenir de leur territoire, au rythme de réalisation des investissements indispensables et au développement des services publics locaux, en cohérence avec les impératifs finan-ciers de la structure.

La prospective financière constitue également un outil indis-pensable aux communes appartenant à un EPCI à FPU pour que, de concert, un pacte financier soit négocié entre le grou-pement intercommunal et ses communes membres. Pour les

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Départements et les Régions, ce même outil va pouvoir être utilisé pour mesurer les conséquences financières des diffé-rents transferts de compétences opérés.

Mesurer les difficultés de mise en place de la prospective financière

Les difficultés prévisiblesLa stratégie financière arrêtée sur la base de la prospective va fortement encadrer les propositions d’actions et les projets développés par les services opérationnels et les adjoints en charge de chaque secteur opérationnel. Elle risque donc de déclencher une réaction d’hostilité qu’il convient de mesurer avant le lancement de la démarche.

De la même façon, la prospective financière qui est un préa-lable à l’élaboration de la stratégie financière, va nécessiter le recensement d’un grand nombre d’informations financières, mais aussi techniques qui se trouvent disséminées au sein des divers services opérationnels. La démarche lancée doit donc s'appuyer sur une large adhésion afin d’obtenir un maximum d’informations fiables dans les délais impartis.

Sur le plan strictement financier, le lancement de ce projet im-plique que l’ensemble des services et élus soient sensibilisés

aux problématiques budgétaires ou comptables et soient fami-liarisés avec les notions d’engagement, de prévision budgé-taire, d’épargne et de conditions de financement d’une collectivité.

Les préalables indispensablesAu regard des difficultés qui peuvent être anticipées, la réus-site d’une démarche d’élaboration d’une stratégie financière nécessite une volonté politique forte et une implication active de la direction générale des services qui, au besoin, rappellera aux différentes directions opérationnelles de la collectivité le sens de la démarche.

Au-delà de ces préalables et de ces conditions initiales indis-pensables, un certain nombre de précautions doivent égale-ment être prises.

Les précautions à prendreEn effet, s’il est vrai que les chiffres qui servent de base à l’ana-lyse rétrospective sont incontestables, étant issus de la comp-tabilité du Compte administratif et du Compte de Gestion, il est tout aussi vrai que les données chiffrées proposées dans l’analyse prospective ne sont que des hypothèses par nature incertaines. Aussi, en termes de méthode, il est important de toujours garder en mémoire et de toujours répéter que la pros-pective financière est une démarche et qu’elle ne vise en aucun cas à prédire l’avenir financier de la collectivité. Elle repose sur des hypothèses de travail et une variation d’un paramètre est susceptible de donner des résultats bien différents.

Les éléments du modèle de prospective financièreLe choix des dépenses et des recettes récurrentes à suivre individuellement

Le modèle de prospective financière est construit autour de plusieurs modules indépendants qui viennent se consolider au sein d’un module de synthèse dont les résultats pourront être présentés aux élus de la collectivité concernée. Ces informa-tions financières sont alimentées par les enseignements tirés lors de la réalisation de la rétrospective financière.

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Dans le 1er module, un tableau applique à chaque chapitre budgétaire une hypothèse d’évolution. Si certaines lignes ne peuvent pas être aussi simplement et aussi uniformément anti-cipées, la collectivité peut décider de créer un nouveau module plus détaillé dont le résultat de la simulation viendra s’incré-menter dans ce premier tableau.

Le premier travail à réaliser, à partir de la rétrospective finan-cière, est donc de sélectionner le niveau de détail et le nombre de lignes budgétaires à suivre de façon individualisée. En effet, il est indispensable de faire évoluer dans le détail certaines lignes budgétaires qui sont plus importantes que les autres, soit en termes de montants financiers, soit en termes de dyna-mique d’évolution.

Pour procéder aux choix des dépenses qui doivent être projetées dans le futur et donc faire l’objet d’une hypothèse, la collectivité peut recourir à la loi de Pareto souvent utilisée en matière financière. L’application de cette loi permet de sélectionner les quelques lignes budgétaires les plus significatives dont le montant total va représenter plus de 80% des dépenses d’exploitation (le nombre des lignes à suivre individuellement dépend de la taille de la collectivité, de son périmètre d’activité, de ses modes de gestion et de son organisation).

Le choix des lignes les plus pertinentes s’effectue lors de l’ana-lyse financière rétrospective qui permet de discerner, au sein de chaque chapitre budgétaire, les montants les plus impor-tants ou les sommes qui subissent des évolutions relativement dynamiques ou atypiques.

Ces lignes faisant l’objet d’une projection spécifique peuvent être des chapitres, des articles budgétaires, mais elles peuvent aussi être des dépenses particulières à l’intérieur de certains articles budgétaires. Une collectivité qui intervient par l’inter-médiaire de subventions et participations peut ainsi procéder aux distinctions non plus seulement en fonction des types de subventions et participations qu’elle verse mais également en fonction des bénéficiaires.

Ces modules ne sont pas limitatifs. La collectivité peut program-mer autant de modules spécifiques que l’exige sa situation par-ticulière. La méthode mise en œuvre sera toutefois identique. Il s’agit de programmer une feuille Excel dont les résultats viennent s’inscrire dans le tableau de synthèse. Une telle démarche peut être mise en œuvre pour la gestion prévisionnelle de la masse salariale ou pour la décomposition des subventions et participations.

L’anticipation du produit fiscal

Un module spécifique permet de simuler l’évolution des bases fiscale des différentes taxes et de déterminer, à taux constants, le produit fiscal qui lui reviendrait. Il permet également, bien évidemment, de simuler les conséquences financières d’une action sur les taux de fiscalité, à la hausse ou à la baisse.

Le Plan Pluriannuel d’Investissement

Ce module est également l’un des piliers de la prospective financière. En effet, si la collectivité décide de s’inscrire dans une telle démarche, c’est avant tout pour savoir si son programme d’investissement est compatible avec le maintien de ses grands équilibres financiers ou pour connaître ses marges de manœuvre en termes de volumes d’investissements. Pour évaluer ces montants, il semble important de distinguer les coups partis non arbitrables, non négociables des opérations nouvelles.

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Les coups partis concernent :• les investissements récurrents indispensables au maintien en

état du patrimoine de la collectivité en précisant la nature de ce patrimoine (voirie, bâtiments scolaires, culturels, sportifs…). Pour procéder à cette évaluation, les services de la collectivité peuvent s’appuyer sur l’analyse rétrospective des dépenses effectuées dans le passé, sur la connaissance pratique de leurs techniciens ou sur l’existence de ratios spécifiques, diffé-rents en fonction de la nature des équipements ;

• les opérations déjà délibérées et commencées.

Les opérations nouvelles inscrites dans le programme électoral de l’équipe municipale peuvent concerner des opérations à réa-liser sous maîtrise d’ouvrage de la collectivité mais aussi des fonds de concours et subventions d’équipement qu’elle va consentir à des tiers.

De la même manière, la prospective doit également prévoir un volume prévisionnel d’investissements encore non prévus mais susceptibles de devoir être programmés pour faire face à une demande spécifique ou à une urgence. Là encore, l’analyse des comptes passés peut se révéler particulièrement utile et riche d’enseignements pour déterminer en moyenne les investisse-ments qui ne sont pas strictement nécessaires au maintien du patrimoine et qui pour autant ne font pas partie des opérations emblématiques de la collectivité.

Bien évidemment, ces tableaux doivent également intégrer des lignes pour les subventions susceptibles de pouvoir être obtenues au titre de chaque nature d’opérations, en fonction de modalités d’attribution et des taux d’intervention des parte-naires financeurs (Europe, État, Région, Département, agences de l’eau, ADEM, etc.). Par ailleurs, ces tableaux doivent prévoir les coûts de fonctionnement induits par la mise en œuvre de certains équipements, soit en terme d’entretien régulier, soit en terme de coûts d’exploitation (fluide, personnel, assurance, nettoyage des locaux, etc.). La connaissance de ces coûts nou-veaux s’effectue une fois de plus en recourant à l’expérience des techniciens ou à l’expertise de leurs associations (Ingé-nieurs des Villes de France, etc.) qui éditent de temps à autre des ratios pour déterminer le coût d’entretien des biens mobiliers ou immobiliers. La prospective financière ne doit pas seulement

prendre en compte ces coûts, mais elle doit aussi prévoir leur actualisation.

Un tableau de synthèse qui permet de consolider les différentes données prospectives

Toutes les informations en provenance des différents modules de simulation vont venir se consolider dans un module de synthèse.

• Dépenses et recettes d’exploitation ;

• Fiscalité ;

• PPI ;

• Modules complémentaires éventuels (personnel, subventions, etc.).

Le tableau de synthèse principal permet en un seul coup d’œil d’analyser l’évolution des grandes masses financières et la façon dont se décompose la capacité d’épargne de la collectivité. Ce tableau mentionne les recettes et dépenses d’exploitation. Par différence est obtenue l’épargne de gestion autrement appelée capacité courante de financement.

En retranchant du montant ainsi calculé le montant des frais financiers, il est obtenu l’épargne ou l’autofinancement brut. En déduisant de ce nouveau solde le remboursement en capital de la dette (hors renégociations), on peut déterminer l’épargne nette ou épargne disponible (pour cette notion on peut aussi dire autofinancement).

En ajoutant cette épargne nette disponible aux recettes propres d’investissement (FCTVA, subventions, cessions) et en retran-chant le montant des dépenses d’investissement apparaît le besoin de financement qui peut être couvert par emprunt. En tenant compte de l’ensemble des ressources d’investissement, y compris l’emprunt, et du montant des dépenses d’investisse-ment, on peut calculer le montant du résultat de l’année puis le montant du fonds de roulement final (résultat comptable une fois pris en considération la reprise des résultats antérieurs).

Ce montant doit impérativement être vérifié avec le montant du fonds de roulement calculé en mettant en œuvre l’analyse comptable. Pour réaliser les simulations de la prospective finan-cière, il sera considéré que le fonds de roulement équivaut à la

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trésorerie (ce qui serait vrai si au 31 décembre de chaque année il n’y avait pas de mandats administratifs restant à payer et de titres de recettes émis restant à recouvrer). Dans ce contexte, par convention on considérera qu’il est indispensable de mobi-liser un montant d’emprunt pour obtenir un fonds de roulement positif, le plus proche possible de 0.

Dans le modèle décrit précédemment, le fonds de roulement est un objectif (entre 0 et 50) et le montant de l’emprunt est une variable qui permet d’atteindre l’objectif. Il peut être tout à fait envisagé de construire un modèle prospectif avec une autre logique de bouclage. Il pourrait par exemple être considéré que l’épargne disponible ou l’épargne brute est un objectif et que la hausse des taux de fiscalité ou la réduction du train de vie de la collectivité est une variable.

Pour compléter les tableaux de synthèse présentés plus avant, il convient de prévoir en amont un tableau qui permettra de suivre l’évolution des ratios et indicateurs jugés adaptés à la situation de la collectivité et retenus par les élus.

Le cœur du modèle : les états de la dette à mobiliser dans le futur

Une fois réalisé l’ensemble des modules principaux et com-plémentaires, une fois que l’ensemble des informations qu’ils contiennent est venu s’incrémenter dans le tableau de synthèse, il reste le plus important des modules à prévoir.

En effet, ces éléments vont avoir une influence sur le fonds de roulement et par conséquent sur les emprunts à mobiliser de sorte que le fonds de roulement soit toujours positif même s’il reste proche de 0.

Cependant, si la collectivité mobilise un emprunt une année n, elle devra impérativement prendre en considération l’augmen-tation de l’annuité correspondante en n+1. Pour calculer ces annuités supplémentaires générées par les mobilisations d’em-prunts des années à venir, il est impératif de prévoir un module spécifiquement dédié à la prise en considération de cette dette nouvelle.

Dans le module de synthèse, la collectivité doit prévoir deux lignes pour les intérêts de la dette et deux lignes pour le rem-

boursement du capital de la dette (hors gestion active de la dette et renégociations). La première de ces lignes concerne l’annuité (intérêt et capital) liée au stock actuel de la dette (à la date de réalisation de la prospective). Cette information est disponible dans le plan d’extinction de la dette édité par les progiciels de gestion des contrats bancaires. La seconde concerne les intérêts et le capital à rembourser au titre de la dette nouvelle à souscrire chacune des années de façon à ce que le fonds de roulement soit toujours positif.

Ce module spécifique permet de calculer automatiquement les annuités supplémentaires induites par les mobilisations d’em-prunts pour chacune des années de la prospective. Il prend la forme d’une série de tableaux d’amortissement pour lesquels la collectivité peut choisir la durée et le taux de chacun de ces emprunts annuels.

Le montant d’emprunt inscrit dans le tableau du haut est auto-matiquement mis à jour en fonction de la mobilisation d’em-prunt décidée dans le tableau de synthèse au titre de l’année considérée.

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2021 115,65 40,00 2021 2 000 116 40 156

2022 291,44 97,69 2022 1 884 118 38 156

2023 297,27 91,86 2023 1 766 120 35 156

2024 303,21 85,91 2024 1 646 123 33 156

2025 309,28 79,85 2025 1 523 125 30 156

2026 315,46 73,66 2026 1 398 128 28 156

2027 321,77 67,35 2027 1 270 130 25 156

2028 328,21 60,92 2028 1 140 133 23 156

2029 334,77 54,35 2029 1 007 136 20 156

2030 341,47 47,66 2030 872 138 17 156

2031 348,30 40,83 2031 734 141 15 156

2032 355,26 33,86 2032 593 144 12 156

2033 362,37 26,76 2033 449 147 9 156

2034 369,62 19,51 2034 302 150 6 156

2035 377,01 12,12 2035 153 153 3 156

2036 228,90 4,58

2037 – –

2038 – –

2039 – –

2040 – –

2041 – –

2042 – –

2043 – –

Total 2 000 335 2 335

CRD Capital Intérets Annuités

Année

Montant

Taux

Durée

2020

2000

2 %

15

Capital Intérets

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2021 115,65 40,00

2022 291,44 97,69 2022 3 000 173 60 233

2023 297,27 91,86 2023 2 827 177 57 233

2024 303,21 85,91 2024 2 650 180 53 233

2025 309,28 79,85 2025 2 469 184 49 233

2026 315,46 73,66 2026 2 285 188 46 233

2027 321,77 67,35 2027 2 097 192 42 233

2028 328,21 60,92 2028 1 906 195 38 233

2029 334,77 54,35 2029 1 710 199 34 233

2030 341,47 47,66 2030 1 511 203 30 233

2031 348,30 40,83 2031 1 308 207 26 233

2032 355,26 33,86 2032 1 100 211 22 233

2033 362,37 26,76 2033 889 216 18 233

2034 369,62 19,51 2034 673 220 13 233

2035 377,01 12,12 2035 453 224 9 233

2036 228,90 4,58 2036 229 229 5 233

2037 – –

2038 – –

2039 – –

2040 – –

2041 – –

2042 – –

2043 – –

Total 3 000 502 3 502

CRD Capital Intérets Annuités

Année

Montant

Taux

Durée

2020

2000

2 %

15

Capital Intérets

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Le fonctionnement global du système de prospective financière

Le graphique suivant illustre l’enchaînement entre les divers modules. Cet enchaînement permet à l’ensemble des résultats partiels de venir s’inscrire au niveau des tableaux de synthèse.

Les résultats des modules spécifiques « ressources humaines », « subventions et participations », mais aussi « fiscalité » viennent s’inscrire dans le module consacré aux autres recettes et dépenses d’exploitations.

Les résultats de ce module sont liés au tableau de synthèse qui est aussi alimenté par le module lié à la fiscalité et au PPI. L’injection de ces diverses données entraîne inévitablement un besoin de financement, c’est à dire un fonds de roulement négatif. Comme la réglementation budgétaire et comptable prohibe les déficits budgétaires, il convient alors d’inscrire, pour la 1ère année de la prospective, un montant minimal d’em-prunt indispensable pour assurer un fonds de roulement faible mais positif.

Le montant de cette mobilisation d’emprunt vient s’inscrire dans le module « gestion de la dette » et génère une annuité (intérêt + capital) qui en retour vient modifier le module de syn-thèse et créer de nouveaux besoins de financement pour la 2e année. L’opération recommence les années suivantes.

Une fois le modèle de simulation créé, une fois programmés les liens entre ces différents modules, il convient d’arrêter les différentes hypothèses d’augmentation pour les années à venir.

La méthode de réalisation de la prospective financièreLa rétrospective financière : préalable indispensable à la prospective

La prospective financière ne constitue pas l’anticipation des budgets primitifs des 5 ou 10 prochaines années. Elle est l’an-ticipation des tendances qui affecteront les comptes adminis-tratifs à venir.

Son élaboration passe donc inévitablement par l’analyse pré-alable des derniers comptes administratifs qui constituent le cœur de l’analyse financière rétrospective. Sur la base de cette analyse, la collectivité va pouvoir déduire des hypothèses d’évolution pour les principales dépenses et recettes d’exploi-tation mais elle va également pouvoir retenir les montants à partir desquels seront appliquées ces tendances pour le futur.

De surcroît, l’analyse de ces comptes administratifs s’avère indispensable pour réintégrer dans la prospective financière les résultats antérieurs (fonds de roulement) mais aussi les éventuels reports, en dépenses et en recettes d’investissement.

Tableau de synthèse :• capacité d'épargne• mode de financement des investissements

Illustrations

Ratios et indicateurs

Ressources humaines

Subventions et participations

PPI Fiscalité DetteDépenses et recettes d'exploitation

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Cette analyse permet enfin de connaître avec précision le montant des investissements récurrents, nécessaires au main-tien en bon état du patrimoine de la collectivité. Ces montants seront réintégrés au socle, à la base de départ de la prospective financière qu’on appellera prospective « fil de l’eau ».

Cependant, même si la prospective financière repose en grande partie sur les données des derniers comptes administratifs, il convient de noter que la référence au dernier budget primitif voté est également indispensable.

La détermination de la 1ère année de la prospective financière

La 1ère année de la prospective financière doit s’appuyer sur le dernier compte administratif adopté mais il doit aussi tenir compte des données contenues dans le budget primitif de l'exercice en cours. Ainsi, le stock de la dette et son profil d’ex-tinction pris en compte dans le budget primitif sera utilisé dans la prospective financière.

En outre, les chiffres de la 1ère année de la prospective seront l’anticipation de la réalisation des crédits inscrits au budget primitif. A partir de ce compte administratif estimé de la 1ère année de la prospective financière, seront appliquées les hypothèses d’évolution qui permettront d’anticiper les comptes administratifs suivants. Pour approcher le compte administratif de cette 1ère année à partir du budget primitif, il semble indis-pensable d’analyser les taux de réalisation habituels de chacune des lignes budgétaires figurant dans la prospective ou de procéder à un examen pragmatique de chacune de ces lignes.

En résumé, en termes de méthode de travail, lors de la procé-dure d’élaboration de la prospective financière, il s’agira donc :

• d’anticiper le compte administratif de la 1ère année à partir des taux de réalisation habituels,

• d’analyser pour chaque ligne budgétaire l’évolution constatée dans le passé, sur la dernière année ou en moyenne annuelle sur les 4 ou 5 dernières années connues,

• de retenir pour chaque ligne budgétaire un taux d’évolution réaliste,

• d’appliquer ce taux d’évolution au compte administratif anticipé de la 1ère année pour évaluer le compte administratif anticipé de la seconde année,

• de procéder de la même façon, années après années.

La réalisation d’une prospective financière au fil de l’eau : les enjeuxLa prospective financière au « fil de l'eau » représente l’évolution des finances de la collectivité si elle cessait d’investir dans de nouveaux projets d’équipement ou de développer de nou-velles actions. Cette prospective au « fil de l’eau » va servir à négocier avec les services de la collectivité, des hypothèses d’évolution pour les principales masses financières. Une fois la décision prise, ces hypothèses devront être intangibles et ne pas être modifiées en phase finale d’arbitrage des scénarii.

La prospective « fil de l’eau » permet à la collectivité de connaître et d’évaluer de façon suffisamment précise son profil financier à terme, si elle décidait d’arrêter maintenant de lancer de nouveaux programmes d’investissements. Dans cette première simula-tion, qui servira de base de départ et de socle à l’ensemble des autres simulations, il s’agit d’observer le comportement financier de la collectivité en la laissant poursuivre sa route sur sa lancée.

Pour réaliser cette 1ère simulation, socle de la prospective finan-cière, il convient de négocier puis de valider les hypothèses d’évolution des principales masses financières notamment en ce qui concerne la section de fonctionnement.

S’agissant des ressources, cette première simulation s’effectue à pression fiscale constante et à tarifs publics inchangés. Pour la réalisation de cette simulation, il convient toutefois d’arrêter préalablement les hypothèses d’évolution des bases fiscales, des volumes consommés ou des taux de fréquentation des équipements.

En ce qui concerne la section d’investissement, dans cette 1ère hypothèse, seuls les investissements récurrents, stricte-ment indispensables au maintien en état du patrimoine de la collectivité devront figurer dans la prospective.

Il s’agit également de mettre dans cette 1ère prospective les engagements (fonds de concours…) déjà signés par la collec-

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tivité ainsi que les investissements déjà lancés qu’il n’est plus possible d’arrêter pour des raisons juridiques, comptables ou opérationnelles.

De la même façon, en matière de recettes d’investissement, seules seront inscrites les recettes récurrentes certaines. Bien souvent, les recettes d’investissement répondant à ce critère sont limitées au FCTVA (Fonds de Compensation de la TVA) que la collectivité (Commune, Département et Région) reçoit deux ans après. Par dérogation, les EPCI à fiscalité propre reçoivent le versement du FCTVA l’année même (avec un décalage d’un trimestre).

Une fois la simulation centrale retenue par la direction financière de la collectivité suite à la méthode présentée ci-dessus, ces différentes hypothèses doivent être présentées à l’ensemble des directions de la collectivité pour recueillir les observations de chacune et obtenir un consensus large tant sur la démarche que sur les résultats. Une fois ce large assentiment obtenu, il s’agit de procéder à la validation politique de ces hypothèses en les présentant au maire puis à la municipalité (bureau des adjoints ou vice-présidents). Ensuite seulement le scénario central pourra être définitivement arrêté. Ce sera la prospective au « fil de l'eau ».

Cette phase dans l’élaboration de la prospective au « fil de l'eau » ne doit cependant pas être négligée. En effet, il s’agit de

collectivement se mettre d’accord sur une base de travail pour éviter que par la suite, lorsque le programme d’investissements nouveaux de la collectivité sera injecté dans la prospective et que des résultats éventuellement défavorables apparaîtront, les hypothèses de ce socle ne soient modifiées.

De même, ce consensus est nécessaire pour que la prospec-tive financière ne reste pas théorique. Lors de l’élaboration des budgets futurs de la collectivité, les services opérationnels ne devront pas trop écarter leurs prévisions budgétaires des taux d’évolution collectivement validés.

L’intégration des projets de la collectivité dans la prospective financière

Si la collectivité considérée possède déjà un Plan Pluriannuel d’Investissement, elle inscrit chaque année le montant des dépenses et recettes d’investissement prévus au sein de cette programmation. A l’inverse, si la collectivité n’a pas élaboré un tel document de prévision, il lui suffit, sur une feuille de calcul à part de faire la liste des opérations souhaitées par les élus, de les chiffrer, de prévoir les subventions susceptibles de pou-voir être perçues et d’étaler dans le temps la réalisation de ces équipements. Cette programmation pluriannuelle des investis-sements doit aussi prévoir les coûts de fonctionnement induits par l’ouverture d’un nouvel équipement public.

Ces données sont ensuite insérées dans la pros-pective financière. Compte tenu des montants en jeu, il est probable que les ressources propres de la collectivité (autofinancement, subventions d’in-vestissement, mobilisation du fonds de roulement) ne suffiront pas à couvrir le besoin de financement né de cette programmation. Pour assurer l’équilibre budgétaire et financier de la collectivité, il s’avère alors indispensable de mobiliser des emprunts qui, les années suivantes, génèreront des annuités dont la prospective financière devra tenir compte.

Comme précisé plus avant, le recours à l’emprunt doit être strictement limité de façon à obtenir un fonds de roulement proche de « 0 ». En effet, il ne

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sert à rien d’obtenir un fonds de roulement (résultat total cumulé toutes sections confondues une fois repris les résultats anté-rieurs) fortement positif si la collectivité recours à l’emprunt. Si tel était le cas, ça signifierait que la collectivité a emprunté exagérément pour se créer une trésorerie non rémunérée.

La réalisation des arbitrages pour aboutir à la prospective financière au fil de référence

Le choix des indicateurs financiers de référencePour savoir si la trajectoire financière de la collectivité, résultat de ses mobilisations d’emprunts est compatible avec la straté-gie et les objectifs financiers des élus, il convient de retenir les indicateurs financiers de référence qui se révèleront les mieux adaptés à sa situation et à ses besoins. Le choix des indica-teurs dépend aussi des élus. Les ratios facilement compris par l’équipe dirigeante doivent être préférés.

En réalité, la démarche prospective ne trouve sa pleine effica-cité que si la collectivité retient a priori des valeurs minimales et maximales pour 2 à 3 indicateurs clés, ce qui lui permet de procéder plus finement à des arbitrages et qui lui permettra d’évaluer la sensibilité de la prospective de référence à certains aléas.

La collectivité peut choisir des indicateurs en valeur absolue. Par exemple :

• ne jamais connaître un autofinancement net négatif ou infé-rieur à une valeur qu’elle fixe a priori (par exemple xx K€),

• limiter au maximum l’endettement à x M€ ou à x€ / habitant.

Elle peut également choisir des ratios en valeur relative. Par exemple :

• limiter sa capacité de désendettement à x années,

• ne jamais accepter un autofinancement brut ou net inférieur à x % des recettes réelles de fonctionnement,

• ne jamais accepter un endettement supérieur à x années de recettes réelles de fonctionnement,

• ne jamais accepter un recours annuel à l’emprunt supérieur à x % des dépenses d’investissement de l’année.

La collectivité peut enfin retenir des indicateurs en termes d’évolution. Par exemple :

• ne jamais accepter que l’évolution des recettes de fonction-nement d’une année sur l’autre soit inférieure à l’évolution des dépenses,

• ne jamais accepter une évolution négative de l’épargne brute ou de l’épargne nette.

En règle générale, les collectivités utilisent la capacité de désendettement qui se calcule en divisant l’encours de la dette par l’autofinancement brut et un ratio d’épargne tel que le niveau ou le taux de l’épargne brute ou nette. Une fois les 2 ou 3 indicateurs financiers de référence retenus, la collectivité doit arrêter des valeurs plafonds ou plancher.

L’utilisation des leviers d’arbitrage pour aboutir à une prospective financière de référenceSi le résultat de la prospective financière intégrant les investis-sements prévus dans le programme électoral de l’équipe municipale conduit à dépasser les niveaux donnés pour les indicateurs financiers de référence, un certain nombre d’arbi-trages doivent être réalisés.

Dans un premier temps, il s’agit de décaler la réalisation des investissements dans le temps sans changer le volume total des investissements et des travaux à réaliser. En effet, en matière financière, un investissement réalisé plus tardivement pèse finan-cièrement moins lourd qu’un investissement réalisé la première année. Si ce décalage ne suffit pas et si la collectivité n’a pas réussi à atteindre son objectif en décalant les investissements, elle va ensuite s’interroger sur le volume d’investissement qu’elle doit supprimer pour respecter a minima les indicateurs qu’elle s’est choisie.

Une fois cette simulation réalisée, elle peut s’interroger sur les ajustements de fiscalité qu’elle doit envisager si elle souhaite à la fois réaliser la totalité de ses investissements prévus et respecter les objectifs de gestion qu’elle s’est donnée. En matière de fiscalité, deux alternatives s’offrent à elle :

• soit augmenter les taux de la fiscalité qui est le choix le plus accessible,

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• soit modifier les abattements notamment de la TH pour accroître le volume des bases fiscale comme il l’a été démontré précé-demment.

S’agissant de la simulation portant sur l’ajustement des taux de la fiscalité, l’augmentation peut s’appliquer en début de période ou en fin de période, mais plus l’application est précoce moins douloureuse sera la hausse des taux. Une autre alternative s’offre à l’analyste : ne pas procéder à un ajustement en une fois des taux de la fiscalité, mais procéder à une augmentation progressive sur plusieurs années. Si cette augmentation inter-vient en début de période, elle pourra être moins forte car le taux ainsi augmenté va s’appliquer non seulement aux bases présentes dans la collectivité en début de période mais aussi aux nouvelles bases qui seront créées au fil du temps.

En résumé, en matière d’augmentation de taux, une hausse appliquée en début de période sera moins forte qu’une aug-mentation appliquée en milieu de période qui sera elle-même moins conséquente qu’une augmentation de fiscalité appliquée en fin de période. De la même manière, une augmentation régu-lière de la fiscalité conduira à une hausse plus importante que si elle avait été appliquée en une fois en début de période, mais moins importante que si elle avait été appliqué en une seule fois en fin de période.

Enfin, un dernier levier possible consiste à s’interroger sur les économies de fonctionnement que la collectivité doit réaliser chaque année pour qu’elle puisse s’offrir les investissements

prévus dans le calendrier initialement envisagé sans toutefois dégrader ses équilibres financiers.

Les différents leviers d’arbitrage évoqués ci-avant constituaient des solutions pures. Bien évidemment, ces leviers peuvent éventuellement être combinés.

Le mixage des leviers d’arbitrageLa collectivité peut ensuite s’interroger sur l’utilisation simul-tanée de plusieurs leviers d’arbitrage en identifiant le profil financier afférent à chacune de ces nouvelles hypothèses. Pour simplifier, imaginons que la collectivité va uniquement utiliser deux leviers, augmentation annuelle des taux de la fiscalité (en une seule fois après 2007) et réduction des investissements.

Il s’agit dans le cadre de ces simulations complémentaires de s’interroger sur le montant des investissements à réduire pour une augmentation fiscale donnée, appliquée en début de période (inférieure à l’augmentation requise pour assurer le financement de la totalité des investissements). Pour chacune de ces nouvelles simulations le niveau de l’épargne disponible et la capacité de désendettement en fin de période doivent être mentionnés afin de vérifier le respect des indicateurs de référence. Le tableau suivant souligne les principaux résultats financiers obtenus en fonction des simulations mixant le recours aux deux leviers d’arbitrage. Il permet de mesurer la réduction des investissements à laquelle doit consentir la collectivité en fonction de la hausse des taux de fiscalité qu’elle pense pouvoir imposer à ses contribuables en début de période.

Augmentation des taux de 2 %





Augmentation des taux de 11,50 %

Réduction des investissements

Épargne nette

Capacité désendettement

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La collectivité aurait pu décider d’inverser le postulat initial et de prendre comme base de départ la réduction moyenne annuelle des investissements pour connaître l’augmentation fiscale induite par la réfaction proposée. Le tableau aurait ainsi eu cette appa-rence (tableau ci-dessus).

Sur la base de ces tableaux, l’exécutif de la collectivité va donc pouvoir choisir l’une de ces simulations, réaliser les arbitrages politiques et financiers qu’il pense pouvoir supporter et arrêter définitivement la prospective de référence qui s’imposera à tous et qui pourra ainsi être utilisée, déclinée dans le cadre de la communication financière de la collectivité.

L’évaluation de la sensibilité de la prospective financièreLes différents aléasPrenons pour hypothèse que la collectivité a basé sa prospec-tive financière sur une croissance des bases fiscales de 3 %. La notion de retournement de conjoncture permet d’étudier les conséquences pour la prospective financière si la croissance moyenne de la richesse fiscale à taux constant n’est pas de 3 % mais de seulement 2 % par an en moyenne.

A l’inverse, la notion d’accident permet d’étudier les consé-quences pour la prospective financière si la croissance moyenne de la richesse fiscale à taux constant n’est pas de 3 % une année considérée mais de seulement de 1 %. Il est probable que la dégradation des comptes intervenant dans le cadre de cette simu-lation sera moins importante que dans la simulation précédente.

En effet, même si l’ampleur de l’accident est plus significative, celui-ci s’applique à une seule année alors que le retournement

de conjoncture s’appliquait à toutes les années. Mathématique-ment et financièrement, un retournement de conjoncture est susceptible d’avoir des conséquences beaucoup plus importantes qu’un simple accident de parcours.

De la même manière, un accident intervenant en début de période aura des conséquences financières bien plus impor-tantes qu’un accident qui interviendrait en toute fin de période. Les simulations complémentaires intégrant ces notions d’aléas devront donc inévitablement tenir compte de ces observations.

La prospective financière est composée d’une multitude de lignes budgétaires faisant chacune l’objet d’une hypothèse d’évolution. En théorie, chacune de ces lignes ou de ces hypo-thèses est soumise à aléas. Pour autant, pour ces nouvelles simu-lations, il convient de ne retenir que les masses financières dont une évolution divergeante, même modérément de l’anticipation initiale, qui est susceptible de modifier considérablement le profil financier de la collectivité.

Là encore, en fonction de ses caractéristiques financières, de la situation locale et de ses projets, la collectivité locale va retenir 3 ou 4 aléas parmi tous les risques susceptibles de survenir. Cette analyse va permettre d’identifier la sensibilité de la prospective financière à certains facteurs spécifiques, à certains risques précis. Cette méthode permet de mettre en évidence les points de fragilité qui devront être tout particulièrement mis sous contrôle.

Le choix des aléas La dérive sur les coûts Ces dérives sur les coûts peuvent survenir soit au niveau de la section de fonctionnement, soit au niveau de la section d’inves-

Réduction des investissements de 0,50 M€

Réduction des investissements de 1 M€

Réduction des investissements de 1,50 M€

Réduction des investissements de 2 M€

Réduction des investissements

Épargne nette

Capacité désendettement

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tissement. Au niveau du fonctionnement, les dérives les plus sensibles peuvent intervenir, en fonction des caractéristiques de la collectivité, au niveau :

• des dépenses de personnel,

• des participations et subventions en raison de certains syndicats ou de certaines associations,

• des autres dépenses de fonctionnement.

Au niveau des dépenses d’investissement, la dérive peut se produire uniformément sur l’ensemble des coûts si localement les entreprises ont un carnet de commande plein et peuvent se permettre d’augmenter leurs tarifs lorsqu’elles répondent à des appels d’offres.

Dans un autre cas de figure, l’application de ces dérives peut être limitée à un projet phare de la collectivité (groupe scolaire, salle des sports, médiathèque, tramway, etc. ) dont la durée d’exécution des travaux relativement longue risque d’entraîner des modi-fications de programme susceptibles de renchérir les coûts de construction.

Les dérives sur le taux de financement Les collectivités locales sont structurellement emprunteuses car elles doivent à chaque instant arbitrer entre les généra-tions appelées à financer un projet (génération actuelle dans le cadre d’une stratégie financière basée sur l’autofinancement ou

génération future dans le cadre d’une stratégie financière basée sur le recours à l’emprunt). Comme elles recourent aux marchés financiers ou aux établissements bancaires pour se financer, les collectivités locales sont relativement sensibles à l’évolution des taux d’intérêt et des conditions de financement. L’un des acci-dents ou des retournements de conjoncture à appliquer à la prospective financière peut donc être l’augmentation des taux d’intérêt pris en compte dans le modèle financier.

Cette modification des taux d’intérêt vaut pour la mobilisation des emprunts à venir, mais elle peut également avoir des inci-dences encore plus importantes pour la prospective financière si l’encours de la collectivité est majoritairement orienté à taux variables ou révisables.

En effet, dans ce cas, la collectivité est exposée au risque de hausse des taux et le plan d’extinction de la dette ancienne men-tionnée dans la prospective financière risque d’être inférieur (en cas de hausse des taux) aux annuités que paiera réellement la collectivité. Ainsi, une collectivité fortement endettée avec une orientation majoritaire à taux variables ou révisables aura inté-rêt à mesurer la sensibilité de sa prospective financière à une hausse des taux et à éventuellement créer un modèle à part pour simuler cette donnée particulière.

Les dérives sur la croissance des recettes Compte tenu du caractère contraint des ressources des collecti-vités locales et de la faible évolutivité des dotations de l’État, les seules recettes dynamiques dont peuvent bénéficier les collec-tivités locales sont le produit de la fiscalité. La collectivité locale risque donc de connaître des évolutions de bases fiscales moins dynamiques que les croissances anticipées au sein de la pros-pective financière.

Une collectivité qui aurait une dépendance plus importante à l’une ou l’autre de ces taxes locales pourrait appliquer l’accident de parcours ou le retournement de conjoncture à cette taxe particulière. Si ce n’est pas le cas, ces aléas peuvent s’appliquer à l’évolution moyenne des bases de la Cotisation foncière des entreprises (CFE) qui génère souvent le produit le plus important, ou à l’évolution moyenne des bases des quatre taxes locales.

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Les communes appartenant à un EPCI financé par la FPU peuvent inclure dans le suivi des risques potentiels l’évolution de la dotation de solidarité dont le versement va entièrement dépendre de la stratégie financière de l’EPCI.

L’évaluation de l’impact des aléasPour évaluer l’impact de ces aléas, la collectivité doit sélec-tionner les risques de dérives qu’elle souhaite appliquer à la prospective. Dans un second temps, elle choisit les indicateurs qu’elle juge indispensable de suivre. Ces indicateurs sont les mêmes indicateurs que les 2 ou 3 indicateurs considérés comme directeurs pour la prospective financière.

Sur cette base, des tableaux et graphiques permettent d’identifier, en fonction d’une dérive appliquée à l’hypothèse de base, les nouvelles valeurs pour un indicateur spécifique.

Ces données de détail permettent en premier lieu à la collecti-vité d’identifier les aléas ayant une forte influence sur l’évolution de son profil financier pour seulement deux indicateurs de réfé-rence (indicateurs directeurs).

Une fois réalisés ces tableaux de détail, il peut paraître utile de reprendre ces données pour un nombre plus important d’indi-cateurs mais en ne prenant qu’une seule année de référence, la dernière année de la prospective financière. Au sein d’un même tableau de synthèse, il va être possible de suivre en même temps, l’évolution des principaux indicateurs à la fin de la pros-pective financière, en fonction de l’application du risque dont la réalisation aurait la plus forte influence sur la prospective ou du risque ayant la plus forte probabilité de réalisation.

L’anticipation des mesures correctricesEn cas de dérives excessives par rapport aux hypothèses initiales, les valeurs plafonds / planchers choisies pour la collectivité peuvent être dépassées. Il devient alors indispensable de choisir les me-sures qui en cas de dépassements des indicateurs clés devront être mises en œuvre pour revenir dans l’épure de la prospective financière.

Pour anticiper les mesures correctrices, il s’agit de se reporter au chapitre consacré aux leviers d’arbitrage disponibles pour iden-

tifier en cas de dérive de la prospective le bon levier à actionner au regard de la marge de manœuvre financière à retrouver. Pour mémoire, les leviers à la disposition de la collectivité locale et susceptibles d’être actionnés peuvent être :

• l’augmentation de la fiscalité,

• la réduction des investissements,

• le ralentissement des taux d’évolution des dépenses de fonc-tionnement.

Cette démarche permet aux collectivités de déterminer :

• à partir de quelles dérives elles se trouvent en difficulté au regard des caractéristiques de la prospective financière,

• le niveau de la correction à prévoir en cas de dépassement des seuils et d’identifier les différents leviers d’arbitrage à solliciter en priorité.

La prospective constitue donc une démarche, une méthode globale qui permet aux élus locaux de déterminer une véritable stratégie financière de moyen terme, d’identifier les facteurs de fragilité, de risques et de prévoir en amont les mesures correctrices.

Le pilotage de la stratégie financière de moyen termeUn passage naturel de la prospective à la stratégie financièreDans le cadre de la démarche d’élaboration de la prospective financière de référence, la collectivité s’est déjà interrogée sur les leviers d’arbitrage disponibles et sur les indicateurs finan-ciers de référence. Ce qui constitue les prémisses d’une stratégie financière plus globale.

En dépit de la rigueur de la méthode mise en œuvre, il est évident que les évolutions financières de la collectivité ne seront pas celles prévues à l’origine dans la prospective. Le pro-fil financier de la collectivité risque donc de s’écarter dans un sens ou dans un autre des valeurs arrêtées dans la prospective financière de référence qui sera alors rapidement dépassée par la réalité.

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La question qui se pose est de savoir à partir de quand la collecti-vité doit décider de réagir et de mettre en place les mesures cor-rectrices qui lui permettront de revenir dans l’épure originelle. En effet, en cas d’accidents ou de retournements de conjoncture, le profil financier ainsi déterminé se trouvera considérablement modifié. Si la collectivité souhaite intégrer ce risque en amont, elle peut évaluer les conséquences entraînées par différents chocs sur l’évolution de son profil financier futur, de localiser les risques de dérives les plus importantes et in fine, de mesurer la sensibilité de sa prospective financière à des aléas extérieurs.

Le phasage et le calendrier d’élaboration de la stratégie et de l’actualisation de la prospective financièreLa prospective financière constitue une première étape de la stratégie financière globale de la collectivité dans la mesure où elle va évoluer en parallèle avec les procédures budgétaires. La réalisation de la prospective financière au « fil de l'eau » peut idéalement se dérouler entre avril et juin d’une année n de façon à pouvoir utilement se baser sur le dernier budget primitif voté. La connaissance du dernier budget voté permet d’anticiper le compte administratif de la 1ère année qui servira de point de départ à la projection des tendances pour aboutir à la prévision des futurs comptes administratifs. La prospective financière au « fil de l'eau » peut ainsi être validée avant la fin du mois de juin. Les arbitrages portant sur les taux d’évolution s’effectuent d’abord en commission de direction avant d’être présentés aux élus. Durant la trêve estivale, la direction financière peut inté-grer les nouveaux investissements et les coups partis au sein de la prospective financière puis divers scénarii d’équilibre sont ensuite recherchés en jouant sur les paramètres précédemment listés.

A la rentrée, ces divers scénarii peuvent être soumis à l’exécutif de la collectivité qui va pouvoir retenir les leviers à actionner et confirmer le niveau des indicateurs de référence.

En octobre, l’épure de la prospective financière mise à la disposition des services opérationnels peut constituer la lettre de cadrage budgétaire qui permet de guider la procédure d’élaboration du prochain budget primitif. Durant cette phase de préparation budgétaire permettant un travail d’appropriation

et d’analyse par les services opérationnels, la direction finan-cière peut travailler sur les impacts des divers aléas (accidents de parcours ou retournements de conjoncture).

A la toute fin de l’année, la prospective financière peut être inté-grée utilement au débat d’orientation budgétaire de l’exercice n+1 qui peut alors inclure, en tout ou partie, l’ensemble des problématiques financières :• anticipation du compte administratif n-1,• analyse financière rétrospective,• évolution de l’environnement juridique, économique et finan-

cier de l’année,• Plan Pluriannuel des Investissements,• cadrage de la prospective financière,• perspectives pour l’année à venir,• projets et actions de la collectivité pour l’année à venir.

Une fois la stratégie financière et la prospective élaborées, il s’agit de ne pas laisser cet outil tomber en désuétude et d’en prévoir en amont les modalités pratiques de réactualisation. C’est au cours de ces réactualisations, annuelles ou infra annuelles que la collectivité vérifiera qu’elle reste à l’intérieur du chenal prévu dans la prospective et dans le strict cadre de la stratégie financière arrêtée.

Ces réactualisations peuvent idéalement intervenir à deux mo-ments différents dans l’année. Entre mars et juin, il est possible d’intégrer les résultats comptables de l’année antérieure et les nouvelles anticipations budgétaires sur lesquelles s’applique-ront les évolutions pour les années à venir. De la même façon, la connaissance du dernier compte administratif adopté permet de vérifier que les hypothèses d’évolution prises en compte dans la prospective financière restent d’actualité.

Une seconde période d’actualisation de la prospective financière peut se situer en automne (septembre ou octobre), au moment où :• est adoptée une décision modificative souvent importante,• s’esquissent les premières anticipations du compte adminis-

tratif de l’année en cours,• les élus ou services commencent à réfléchir à la programmation

des futurs investissements.

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