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A Revista Saneas, assim como o setor de

saneamento básico no país, passa por uma

fase de transição – para melhor. A partir des-

se número você passa a contar com novidades

tanto na área editorial quanto no visual da re-

vista, mais moderno e arrojado, em sintonia

com a atualidade.

Nessa edição, o grande destaque fica por conta

da Lei 11.445/07, analisada em profundidade por especialistas que

enfocam diversos ângulos de como ela irá influenciar o desenvolvi-

mento do saneamento no país. O ponto comum é que se a lei ain-

da não é “perfeita”, representa o fim de 20 anos de inércia no setor,

definindo responsabilidades e direcionando a forma de atuação

dos envolvidos em todo o processo, dinamizando o trabalho e ge-

rando benefícios inequívocos para a sociedade brasileira como um

todo, além de favorecer o aprimoramento dos serviços prestados

pelas melhorias na administração e injeção de novos recursos.

Sem perder o caráter técnico-informativo que sempre caracterizou

a publicação e fez dela referência no mercado nacional, procuramos

humanizar a revista, buscando aproximá-la ainda mais de nossosleitores. O resultado pode ser apreciado em matérias de cunho hu-

mano e social, como o trabalho de conscientização da comunidade

realizado em Jales (SP) e as águas de propriedades medicinais de

Caxambu. A área técnica também chega forte, apresentando o pro-

cesso para detectar vazamentos em tubulações e as implicações da

IEC 61131-3.

Nem bem fechamos as matérias dessa edição, já estamos nos pre-

parando para trazer no próximo número as novidades da Fenasan

2007, o mais importante evento do setor que chega repleto de no-

vidades. Vamos nos mobilizar para que você conheça as principais

inovações e todos os aspectos desse mega-evento que repercuteem todo o Brasil e no exterior. O motivo, você já sabe: pensou em

novidades e atualização tecnológica, no mercado de saneamento,

pensou na Revista Saneas.

Boa leitura!

Walter Antonio OrsattiPresidente

LEI NACIONAL DE SANEAMENTO

NOVOS DESAFIOS NO ESTADODE SÃO PAULO (LEI 11.445/07)

Editorial Saneas é uma publicação técnica bimestral daAssociação dos Engenheiros da Sabesp

DIRETORIA EXECUTIVAPresidente - Walter Antonio OrsattiVice-Presidente - Gilberto Alves Martins1º Secretário - Ivan Norberto Borghi2ª Secretária - Cecília Takahashi Votta1º Tesoureiro - Hiroshi Letsugu

2º Tesoureiro - Emiliano Stanislau de Mendonça

DIRETORIA ADJUNTADiretor de Marketing - Carlos Alberto de CarvalhoDiretor Cultural - Olavo Alberto Prates SachsDiretor de Esportes- Zito José CardosoDiretor de Pólos - José Carlos VilelaDiretora Social - Magali ScarpeliniDiretor Técnico - Reynaldo Eduardo Young Ribeiro

CONSELHO DELIBERATIVOAmauri Pollachi, Carlos Alberto de Carvalho, José CarlosVilela, José Márcio Carioca, Júlio César Villagra, Luciomardos Santos Werneck, Luis Américo Magri, Luiz HenriquePeres, Nélson César Menetti, Osvaldo Ribeiro Júnior,Ovanir Marchenta Filho, Renato Hochgreb Frazão, ReynaldoEduardo Young Ribeiro, Sérgio Eduardo Nadur, Yazid Naked

CONSELHO FISCALIvo Nicolielo Antunes Junior, Nelson Luiz Stábilee Nizar Qbar

Pólos da Região Metropolitana de São PauloCoordenador - Nélson César MenettiCosta Carvalho e Centro - Célia Maria Machado AmbrósioLeste - Luciomar dos Santos Werneck Norte - Oswaldo de Oliveira VieiraOeste - Evandro Nunes de OliveiraPonte Pequena - Aram Kemechian

Pólos AESABESP RegionaisBaixada Santista - Ovanir Marchenta FilhoBotucatu - Osvaldo Ribeiro JúniorFranca - Helieder Rosa ZanelliItapetininga - Valter Katsume HiraichiLins - Marco Aurélio Saraiva ChakurPresidente Prudente - Robinson José de Oliveira Patricio

Vale do Paraíba - José Galvão F. Rangel de CarvalhoCONSELHO EDITORIALLuiz Henrique Peres (Coordenador)Viviana Marli de Aquino BorgesCarlos Alberto de CarvalhoJosé Marcio CariocaCélia Maria Machado Ambrósio

FUNDO EDITORIALJairo Tardelli, Antonio Pereto, José Antonio de Oliveira,Milton Tsutiya, Sonia M. Nogueira e Silva, Eliana Kitaharae Franscisca Adalgisa da Silva

JORNALISTA RESPONSÁVELJoão B. Moura - MTB 38741

PROJETO VISUAL GRÁFICO, DIAGRAMAÇÃO EPRODUÇÃO GRÁFICA

L3ppm - publicidade, propaganda e marketing [email protected]

IMPRESSÃO E ACABAMENTOGráfica IPSISwww.ipsis.com.br

Associação dos Engenheiros da SabespRua 13 de maio, 1642 - casa 1 - Bela Vista01327-002 - São Paulo - SPFone (11) 3284 6420 - 3263 0484Fax (11) 3141 90 [email protected]

Ano IX - nº26 - Julho/Agosto 2007 Associação dos Engenheiros da Sabesp

AESABESP

REVISTA

* Impresso em papel reciclado


5/52Saneas Julho/Agosto de 2007

LEI NACIONAL

DE SANEAMENTONovos Desafios noEstado de São Paulo

Fotos: Divulgação Sabesp

VICENTE DE AQUINO

O saneamento no Brasil ficou com um vazio institucionalde 20 anos, desde a extinção do Planasa em meados da década

de 1980. Hoje a promulgação da lei 11.445/07 tenta tirar o atrasoe todos concordam com a sua importância na hora de regular,

planejar, financiar e fiscalizar o setor. E para falar sobreessa nova política para a área de saneamento, a

revista Saneas ouviu quatro especialistas no assunto.

Leia o que eles pensam sobre o futuro do setor no Brasil

CAPA


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Saneas Julho/Agosto de 2007

Alceu de Castro GalvãoJunior, Engenheiro civil for-mado pela Universidade Federaldo Ceará. Mestre em Hidráulicae Saneamento, pela Escola deEngenharia de São Carlos (USP),foi engenheiro de Obras e Pro- jetos da Sabesp no período de1992 a 2001. Atuou como Geren-te de março de 2001 a fevereiro

de 2006 na coordenadoria desaneamento básico da AgênciaReguladora do Estado do Ceará(ARCE), coordenou mais de 200ações de fiscalização em siste-mas de abastecimento de água eesgotamento sanitário.Autor dos livros “Regulação –procedimentos para fiscalizaçãode sistemas de abastecimentode água”; “Regulação – indicado-res para a prestação dos serviços

de água e esgoto”, e “Regulação– controle social da prestaçãodos serviços de água e esgoto”.Atualmente é doutorando daFaculdade de Saúde Pública daUniversidade de São Paulo.

Havia um vazio institucionalantes da promulgação da Polí-tica Nacional de Saneamento,como este fator interferiu nosetor?

Alceu - A ausência de uma po-lítica nacional por quase duasdécadas interferiu no setor dediversas maneiras. Do ponto devista da gestão, a falta de regu-lação e de controle social con-tribuiu para que a maioria dasempresas apresentasse elevadosíndices de ineficiência, sendoparte destas repassada aos usuá-rios por meio de tarifas elevadas.Especificamente em relação àsCESBs - Companhias Estaduaisde Saneamento Básico, somentealgumas empresas conseguiramatingir níveis satisfatórios de efi-ciência e de qualidade na presta-ção dos serviços. Esperamos quecom a implementação da políti-ca nacional, o setor ganhe maiseficiência e avance no sentido da

universalização da prestação dosserviços.

Qual o eixo central da Lei n°11.445/2007?Alceu - O eixo central da lei é aobrigatoriedade da regulação nosetor de saneamento, inclusivecomo condição vinculante paraa validade dos contratos nos ser-viços de concessão. Apesar de

não ter sido o texto ideal, a leitrará mais segurança jurídica aosetor de saneamento e possibili-tará maiores aportes de recursospara investimentos.

Quais são os riscos para a

implantação da regulação nopaís?Alceu - A constituição de um enteregulador de saneamento envol-ve estudos técnicos complexos,além de ampla discussão políti-ca com todos os atores do setor.Este processo, quando bem con-duzido, leva no mínimo de uma dois anos para instalação daagência. Posteriormente à lei decriação, é necessária a realizaçãode concurso público e capacita-ção do quadro próprio de pes-soal. Hoje, estimo que somente15% das concessões do país sãoreguladas, estando concentradasnas regiões Centro-Oeste e Nor-deste. Ocorre que a obrigatorie-dade da existência de entes regu-ladores pode estimular estados emunicípios a constituírem enti-dades reguladoras sem a devidadiscussão técnica e política, oque já colocaria em risco o futu-

ro da regulação. Este risco podeser agravado se o ente reguladorfor concebido dentro da própriaprestadora de serviços. Outrorisco associado à independênciado ente regulador é o contingen-ciamento dos recursos das agên-cias, o que repercute na qualida-de da atividade regulatória e nacredibilidade destes entes.

E os desafios?

Alceu - Talvez a formação de qua-dros técnicos para regulação sejaum dos mais complexos. O paísdispõe de excelentes técnicospara operar e comercializar osserviços de água e esgoto, entre-tanto na área institucional a ofer-ta de mão-de-obra qualificadaé bastante reduzida. E a grandemaioria dos técnicos está dentrodas companhias de saneamentoou a serviço destas. Portanto, é

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necessário investir em formaçãoe capacitação de quadros, come-çando pela inclusão de discipli-nas de regulação nos cursos deeconomia, engenharia e direito.Algumas iniciativas importantesestão sendo realizadas no âm-

bito do Programa de Moderni-zação do Setor de Saneamento(PMSS) e pela Associação Brasi-leira de Agências de Regulação(ABAR). Mas elas são inferiores àdemanda regulatória. Tambémé preciso remunerar adequa-damente os técnicos de acordocom a complexidade da ativida-de reguladora. Caso contráriohaverá evasão de quadros comovem ocorrendo em muitas agên-cias federais e estaduais.

Quais as formas de exercícioda regulação?Alceu - Podemos considerar aatividade reguladora divididaem quatro áreas de atuação:normatização, ouvidoria, fisca-lização e regulação econômica.Na normatização, são elabora-das normas sobre indicadoresde qualidade dos serviços, re-quisitos operacionais, metas de

expansão e de qualidade, estru-tura e procedimentos de reajus-te e de revisão de tarifas, fatura-mento e cobrança de serviços. Aouvidoria consiste em arbitrar e julgar os conflitos entre usuários,poder concedente à concessio-nária, aferir o grau de satisfaçãoda população e dar publicidadeaos processos regulatórios. Já nafiscalização, as agências deverãoverificar diretamente os serviços

prestados mediante inspeções decampo, bem como avaliar indire-tamente os serviços por meio deindicadores, além de monitoraro cumprimento das obrigaçõescontratuais. Apesar da importân-cia dessas atividades, a regulaçãoeconômica é a mais relevante, jáque interfere no equilíbrio eco-nômico-financeiro da concessão.Entre suas atividades, se desta-cam a auditoria e a certificaçãoanual dos investimentos realiza-

dos, dos valores amortizados, dadepreciação e dos respectivossaldos e a definição de pauta dasrevisões tarifárias. Neste contex-to, os dados e informações daconcessionária deverão estar àdisposição do ente regulador de

forma tempestiva e na configu-ração solicitada. Deve-se ressal-tar que a regulação deve ter foconos resultados e não os meios,de forma a não interferir nas ati-vidades da concessionária.

Como deve ser estruturado umórgão regulador?Alceu - Considerando que asagências estão sendo dimensio-nadas com quadro técnico redu-

zido, é preciso estabelecer umarede de parcerias para apoio àregulação dos serviços. Esta redecompreende consultorias pararealização de estudos específicose assessoria na fiscalização, par-cerias com universidades paracapacitação e realização de ati-vidades especiais, convênio comlaboratórios e vigilância sanitária.A formatação destas parceriasenvolve algumas particularida-des. Por exemplo, as consultoriassomente poderão ser contrata-das se não estiverem a serviçodas concessionárias, o que pode-ria causar conflito de interesses.Quanto às vigilâncias, é precisodelimitar claramente o campo deatuação com vistas ao estabele-cimento de cooperação técnicacom base em compartilhamen-to de sistemas de informação eatendimento aos usuários. Hoje,em função da desestruturação

das vigilâncias sanitárias, algu-mas agências reguladoras desaneamento atuam na fiscaliza-ção do controle e da qualidadeda água, o que pode configurarsobreposição de tarefas e des-perdício de recursos públicos. Damesma forma, o ente reguladorsetorial deverá instituir parceriascom as agências de bacia e domeio ambiente, além dos órgãosde defesa do consumidor.

Como você vê a participaçãoe o controle social neste novocenário e de que forma a Agên-cia Reguladora pode contribuircom o controle social?Alceu - A participação dos usuá-rios no novo ambiente institu-

cional será de fundamental im-portância. Os usuários poderãoreclamar ou denunciar não-con-formidades na prestação dos ser-viços à agência reguladora, for-necer subsídios nos processos deaudiências e consultas públicas,participar dos conselhos de sa-neamento básico, e ter disponí-veis informações acerca da pres-tação dos serviços. Diante do ca-ráter consultivo destes conselhose da especificidade dos temas

tratados, principalmente sobrequestões tarifárias, é preciso queos conselheiros sejam capacita-dos e instrumentalizados paraatuar de forma pró-ativa sob penadestas entidades se tornaremmecanismos simbólicos. Nesteponto, as agências deverão terpapel relevante, estimulando efomentando os conselhos cominformações tempestivas e de fá-cil compreensão, e apoiando-os

nas demais demandas.

Como tem sido a atuação daARCE nos municípios operadose não-operados pela conces-sionária estadual - CAGECE?Alceu - A atuação da ARCE temsido baseada em convênio entrea agência, o governo do estadoe a Cagece. Do ponto de vista le-gal, trata-se de um instrumentode caráter precário, entretanto aforma como o acordo foi opera-cionalizado era como se de fatohouvesse regulação do setor noCeará. Por este instrumento, aARCE fiscalizou os serviços em149 municípios operados pelaCagece, recebeu, mediou e jul-gou reclamações dos usuários,analisou propostas de revisõestarifárias, e editou normas para aprestação dos serviços. Os resul-tados foram excelentes quanto àmelhoria da qualidade da pres-

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tação dos serviços, da transpa-rência dos indicadores operacio-nais e financeiros da empresa, eda própria mudança cultural noquadro de pessoal da Cagece.Por exemplo, quando a agênciaassumiu a regulação, nos muni-

cípios do interior a concessio-nária executava entre 4 e 10%do número de amostras obriga-tórias de água distribuída paraexames bacteriológicos da entãoPortaria MS 36/90. Após inúme-ras intervenções da agência,este número foi ampliado parapróximo de 100% da atual Por-taria 518/04, que é mais exigentedo que a anterior. Como conse-qüência, a ARCE foi reconhecidapela Funasa como uma das expe-

riências exitosas em saneamentobásico pela criação do Sistemade Informações Regulatórias deÁgua e Esgoto em 2006, sendoeste o primeiro sistema de indi-cadores para regulação no paísdesenvolvido em parceria com oPMSS, além do prêmio de desta-que institucional no V CongressoBrasileiro de Regulação da ABARem 2007. Quanto aos instrumen-tos legais, mais de 80 municípios

já dispõem de leis autorizativaspara delegação da regulação aARCE, entretanto a agência es-tava aguardando a aprovaçãoda lei para realização das trata-tivas com os municípios. Quantoaos municípios não operados, aARCE não atua.

Quais os aspectos principaisdo desenho regulatório daARCE e de outras agências quepoderão ser utilizados como

referência?Alceu - Um dos aspectos maisrelevantes no desenho institu-cional da ARCE é a blindagemda agência de interferências denatureza política. Todo o quadrotécnico é concursado, os coor-denadores de todas as áreas sãoindicações exclusivas de pessoalpróprio e a agência não podeemprestar pessoal de seu quadroou receber funcionários de ou-

tras áreas do governo. Esta blin-dagem faz com que as decisõesdas agências estejam baseadasem critérios técnicos e imunes ainterferências externas. Daí, tal-vez, seja uma das razões para oótimo desempenho da ARCE nosetor de saneamento. Entretan-to, o país é imenso e não existeum modelo institucional únicopara as agências reguladoras.Sendo assim, podemos obser-var que cada agência apresentacaracterísticas particulares deacordo com sua realidade polí-tica e institucional. Temos várioscasos de desenho que foramaplicados com sucesso. A Agên-cia Reguladora de Serviços deSaneamento Básico do Municí-pio de Natal (Arsban) se destacapela atuação do Conselho Mu-nicipal de Saneamento Básico(Comsab), composto por repre-sentantes da sociedade, univer-sidade, concessionária e poderpúblico, e que define tarifas deágua e esgoto. Já no Estado deGoiás, a relevância é por contado marco regulatório estadualno qual municípios, governo esociedade, participam de formapartidária no conselho estadu-al na determinação das tarifasreguladas pela Agência Goianade Regulação. No Rio Grande doSul, a agência reguladora esta-dual (Agergs) formatou juntocom a CORSAN, Federação dosMunicípios (FAMURS) e Ministé-rio Público, instrumentos paradelegação e compartilhamentoda regulação com a Agergs.

Em relação ao Estado de SãoPaulo, qual a expectativa so-

bre o projeto de lei de criaçãoda ARSEP - Agência Regulado-ra de Serviço de Saneamento eEnergia de São Paulo?Alceu - Na prática, o projeto delei trata da incorporação do setorde saneamento pela Comissãode Serviços Públicos de Energia(CSPE), com conselhos específi-cos para cada área e dentro deum novo arranjo institucional.De uma forma geral, esta con-figuração institucional apresenta

vários aspectos positivos. Ini-cialmente, vale destacar que adiscussão ocorreu prioritaria-mente no lócus da secretaria, oque na prática minimiza riscosde captura pela Sabesp na fasede concepção do ente regulador.A junção com o setor de ener-gia, que detém grande expertisena regulação de infra-estrutu-ra aliada à capacitação técnicado quadro de pessoal da CSPE,contribuirá para que a regulaçãodo setor de saneamento se iniciede um patamar diferenciado ecom procedimentos de regula-ção de infra-estrutura já testa-dos. Vale ressaltar que muitosprocedimentos e regulamentosatualmente adotados pelas a-gências de saneamento no paísforam adaptados da regulaçãodo setor de energia.

Você entende que os municí-pios irão delegar a regulaçãoa ARSAE - Agência Regula-dora dos Serviços de Água eEsgotos?Alceu - Esta questão deve sertratada sob diferentes ângulos.Do ponto de vista econômico,regulação é uma atividade cara.No Brasil, nos municípios quepossuem agências reguladoras,esta atividade tem sido custea-da com taxas que variam de 1 a3 % do faturamento das conces-sionárias. A princípio, das 368concessões da Sabesp, mais de50% possuem menos de 10 milligações de água e esgoto. Por-tanto, mesmo sendo cobradauma taxa de 3%, o valor faturadoseria insuficiente ao custeio dasatividades regulatórias previstas

na Lei n° 11.445/2007. Portanto,para estes municípios, a alterna-tiva mais viável será a delegaçãoa ARSAE. Taxas superiores a 3%dificilmente teriam sustentabi-lidade política e aceitação pelasociedade.

E se o município quiser subsi-diar a regulação com orçamen-to fiscal?Alceu - Entendo que esta pro-posta fere os princípios de inde-

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pendência e autonomia do enteregulador dispostos na lei, alémdo que, na atual crise financeirapor que passam os municípiosbrasileiros, dificilmente sobra-riam recursos para a regulaçãodo saneamento. Quanto aos mu-

nicípios entre 10 e 50 mil ligaçõesde água, poucos sistemas teriamviabilidade. Por outro lado, a par-tir de 50 mil ligações de água eesgoto, a viabilidade para consti-tuição de ente regulador própriodependerá do tipo de desenhode agência a ser adotado.

Então, haverá muitos entes re-guladores municipais no Esta-do de São Paulo?Alceu - Não necessariamente.

A questão também envolve as-pectos de natureza político-ad-ministrativa. Para participar deuma mesa de negociações coma Sabesp em processos de revi-são tarifária, o regulador deveráter pré-requisitos e experiênciasimilar ou superior aos repre-sentantes da concessionária. Istosignifica que a agência terá, obri-gatoriamente, que ter um quadrotécnico capacitado e experiente,com salários até mesmo superio-res aos dos secretários munici-pais e do prefeito, o que será dedifícil compreensão e aceitaçãopor parte da administração mu-nicipal. Por outro lado, poucosprefeitos gostariam de assumiro ônus político da definição detarifas, mesmo que tal responsa-bilidade seja do ente reguladormunicipal. Além do mais, é preci-so criar formas de blindagem doente regulador das influências

políticas locais que deverão sermuito intensas, próprias da nossacultura política, além da criaçãode uma cultura regulatória quedê sustentabilidade à agência amédio e longo prazo.

E quanto aos consórcios muni-cipais para regulação?Alceu - Apesar de não termos ne-nhuma experiência concreta deregulação no país por consórcio e

da complexidade da montagemdeste tipo de arranjo institucio-nal, trata-se de uma alternativa aser estudada. Vejamos o caso deLins, bastante emblemático paraa Sabesp. Nos moldes como estáproposta a regulação na Lei n°

11.445/2007, é inviável a monta-gem de uma agência reguladoramunicipal com recursos a partirda taxa de regulação. Entretan-to, a partir do momento queeste município se agregar comNovo Horizonte e mais dois outrês municípios circunvizinhos,é possível discutir a constituiçãode um consórcio municipal pararegulação dos serviços operadospela Sabesp. A grande dificulda-de é que o processo de modela-

gem de um consórcio envolveelevado nível de negociaçãopolítica e tempo de maturaçãoprolongado.

Qual será a melhor alternativapara os municípios?Alceu - Entendo que os muni-cípios devam analisar o arranjo institucional proposto para aARSAE no projeto de lei, para en-tão definir a melhor alternativa.

É preciso avaliar se a participa-ção dos municípios no Conse-lho de Orientação e no próprioCONESAN, com suas atribuiçõesespecíficas, é suficiente, princi-palmente para aqueles cuja titu-laridade seja reconhecidamenteno local. Considerando a comple-xidade do tema, qualquer deci-são envolverá aspectos políticos,técnicos, econômicos e adminis-trativos. Particularmente, consi-derando as formas de gestão dosetor de saneamento e o arranjo federativo brasileiro, entendoque as agências estaduais são asmelhores opções para regulaçãodos serviços de água e esgoto,desde que os municípios tenhamalguma forma de participaçãonas decisões do ente regulador.Por outro lado, a regulação dosetor por uma agência estadualminimiza custos, pois as taxas

cobradas são menores do que asdas agências municipais, em tor-no de 0,5% do faturamento dasconcessionárias estaduais. Istose deve ao compartilhamento deáreas das agências com outrossetores regulados, como atendi-

mento aos usuários, administra-ção, setor jurídico e tarifário.

O que muda para a Sabesp?Alceu - A grande mudança tra-zida pela regulação será de na-tureza cultural. Os processos demediação com os municípios ea sociedade deverão ser trans-parentes e os números técni-co-operacionais e financeirosda empresa estarão abertos. ASabesp necessitará criar uma

estrutura específica para lidarcom as questões regulatórias.Haverá toda uma nova deman-da com audiências e consultaspúblicas para discussão das tari-fas e dos planos de saneamentobásico, mediações e análises deprocessos de ouvidorias, forne-cimento de dados conforme pa-drões fornecidos pelo regulador,recebimento de fiscalizaçõespresenciais, entre outros. Comoconseqüência, haverá tambémmaior cobrança por eficiência,redução de perdas e de custos,agilidade no atendimento aosusuários. Além da estrutura paraatendimento as demandas regu-latórias, será necessário orientaro corpo gerencial local quantoaos fundamentos da regulaçãoe suas implicações no dia-a-dia,principalmente para as áreas quetenham contato direto com usu-ários e poderes concedentes. Há

também outras possíveis adap-tações na empresas relacionadasao estabelecimento de sistemasde informações compatíveis comas necessidades do regulador,realização de investimentos decurto e médio prazo para aten-dimento às determinações daagência, e adequação da estru-tura operacional e comercial daempresa diante do estabeleci-mento de novas normas.

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Karla Bertocco tem 30anos e é coordenadora esta-dual de saneamento. Forma-da em Administração Públicapela Fundação Getúlio Var-gas (FGV) e Direito pela PUC(Pontifícia Universidade Ca-

tólica), especializada em Di-reito Administrativo pela FGV.

Havia um vazio institucionalantes da promulgação daPolítica Nacional de Sanea-mento. Como este fator in-terferiu no setor?Karla – Setores como teleco-municações, petróleo e ener-gia, passaram a partir de 1995por profundas reformas insti-

tucionais que envolveram, en-tre outras iniciativas, a priva-tização de empresas públicase a constituição de agênciasreguladoras setoriais. O setorde saneamento ficou de fora,na minha visão, em razão dadisputa acerca da titularidadedo serviço em regiões metro-politanas, que é uma discussãomuito antiga no setor.Assim, enquanto outros setores de infra-estruturaevoluíram, tanto em termos de organização insti-

tucional quanto em aumento dos níveis de investi-mento, o setor de saneamento ficou estagnado, comindicadores que chegaram até mesmo a regredircom a expansão populacional das áreas urbanas nasdécadas de 70 e 80.

Faltava uma diretriz?Karla - O Planasa, que vigorou nas décadas de 70 e80, centralizou a operação dos serviços em compa-nhias estaduais, fiscalizadas pelo governo central,especialmente por meio dos contratos de financia-mento, que estabeleciam diretrizes e metas de ex-

pansão.Nos últimos 20 anos, com o fim do Planasa e mais es-pecificamente a extinção do BNH em 1986, deixou-se de ter diretrizes para a prestação dos serviços,normas reguladoras ou mesmo indicação de fontesde financiamento, o que causou insegurança jurídi-ca e dificuldade para trazer investimentos.

Você acredita que com a Lei 11.445/07 os atuaisindicadores de cobertura vão melhorar?Karla – A existência de uma regulamentação para osetor cria condições para o investimento, que é es-

sencial. Além disso, a Lei aprova-da determina que todos os servi-ços devem ser regulados por en-tidades com independência de-cisória e autonomia administrativae financeira. Uma regulação técni-ca e aplicada resultará em melhoria

de gestão e aumento de eficiênciana prestação dos serviços, permi-tindo alcançar a universalizaçãomais rapidamente. Nos últimosanos, com a falta de diretrizes parao setor, as companhias estaduaisdesempenhavam todos os papéis:prestavam serviços, se auto-regu-lavam e fiscalizavam. A nova legis-lação obriga a separação dessasfunções: as companhias prestam oserviço, os titulares fazem o planejamento, a União (FGTS) colaboracom o financiamento e as agênciasindependentes regulam o serviço.Cada um faz a sua parte e cobraa participação de seus parceiros,para que o resultado final, para asociedade, seja mais efetivo.

A lei trará segurança jurídica?Karla – A existência de diretrizespara a prestação de um serviço

público, ainda mais um serviço essencial como é osaneamento básico, é fundamental para trazer se-

gurança jurídica para o setor. Trata-se de estabeleceras regras do jogo. Dessa forma, investimentos públi-cos e privados são atraídos e permitem melhorar osíndices de cobertura. Hoje em dia isso é ainda maisimportante porque o setor público, sozinho, nãoconsegue dar conta de todo o investimento neces-sário em infra-estrutura no país. Daí o surgimentode mecanismos como as PPPs – parcerias públicoprivadas. E para que essas parcerias se concretizemé necessário que as regras do jogo sejam estáveis eestejam claras para todos os participantes.

A Política de Saneamento trará novos recursospara investimentos no setor?Karla – A lei é importante para atrair investimentos,mas não resolve tudo sozinha. É fundamental a mo-dernização dos prestadores de serviço para trazerresultados efetivos em termos de melhoria dos índi-ces de cobertura. Falamos de atualização e aprimo-ramento dos sistemas de gestão, controle, informa-ções disponíveis e integradas com maior rapidez. Ascompanhias vão ter que se adaptar. A prestação decontas seja ao usuário, ao titular ou ao regulador dos

“A existência dediretrizes para aprestação de um

serviço público, aindamais um serviço

essencial como é osaneamento básico, é

fundamental paratrazer segurança

jurídica para o setor”

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serviços, será feita constantemen-te, de forma mais transparente edetalhada.

Como fica a atual situação dedesarticulação e ausência deplanejamento setorial integra-

do na União e entre os entesfederativos?Karla – Existe um ambiente positi-vo para a ação coordenada entreos entes federados: Municípios,Estado e União. Mas vale ressaltarque o importante é cada um atuardentro do seu papel, da sua esfe-ra de competências. Compete àUnião, por exemplo, prover diretri-zes gerais e financiamento para osetor de saneamento. É no gover-no federal que está a gestão dos

recursos do FGTS, fonte de finan-ciamento histórica do setor. Aosmunicípios cabe o planejamentodos serviços na sua área de atua-ção, e eventualmente sua própriaprestação. Os estados, ligados àprestação de serviços por meiodas companhias estaduais, podemoferecer alternativas de financia-mento e devem apoiar os mu-nicípios colocando à disposiçãoestruturas regulatórias estaduaisou regionais. Também podem,

aliás, devem, compatibilizar os di-versos planos municipais entre sie articulá-los a outras áreas comorecursos hídricos, desenvolvimen-to urbano, etc.No caso da regulação, por exem-plo, pode não ser interessante teruma agência reguladora para cadamunicípio. A idéia do estado é queuma agência reguladora estadualpossa trazer benefícios de escalae escopo, mas o estado não podeimpor esta idéia aos municípios. Omunicípio pode criar sua própriaagência reguladora, mas do pontode vista econômico e de estrutu-ra técnica, principalmente para aspequenas cidades, pode ser difícilmanter uma agência qualificada.Neste caso será possível que osmunicípios interessados façam umconvênio de cooperação com osestados, nos termos da lei de con-sórcios que trata da gestão asso-ciada de serviços públicos.

A população de baixa rendaserá beneficiada com a lei11.445/07?Karla – A população de baixa ren-da é geralmente marginalizadana prestação de serviços; ela nãotem água potável, esgoto coletado

ou coleta de lixo. Eu acredito quepara melhorar essa situação é ne-cessário uma regulação forte, quefiscalize os prestadores de serviçosno cumprimento dos contratos,especialmente quando isso en-volve investimentos vultosos emáreas de concentração de popula-ção de baixa renda. Num ambienteregulado, os prestadores de servi-ços sabem que se não cumprirema sua parte, não terão direito aoreajuste tarifário. De outro lado é

importante a existência de tarifassubsidiadas, compatíveis com operfil dessa população, e isso de-pende diretamente da negociaçãoentre os municípios e os prestado-res de serviços.

Como a lei 11.445/07 trata atitularidade municipal, a diver-sidade regional e a questão me-tropolitana?Karla – Existe uma discussão mui-

to antiga sobre a titularidade dosserviços de saneamento, presenteprincipalmente nas regiões me-tropolitanas. Em um municípiono interior do estado, isolado, queusa a água só para ele, é bastanteprovável que não existam dúvidasquanto à titularidade dos serviçosser municipal. Mas em regiões desistema integrados, em geral den-samente povoadas, aí começa adiscussão: se for do município, doestado, ou se compartilhado. Euacho que muita coisa atrasou nosetor de saneamento por contadessa discussão. O foco permane-ceu nesse ponto e muitas ques-tões importantes, como regulação,planejamento e financiamento, fi-caram excluídas do debate. Na leiaprovada se optou por não tratardessa questão, aguardando a deci-são que deverá ser proferida peloSupremo Tribunal Federal. Mas sepreviu a possibilidade de tratar os

municípios de forma isolada ouregionalizada. Num país do tama-nho do Brasil podem existir situa-ções muito diferentes e não é pos-sível determinar o modelo maisadequado para atender todos oscasos.

No que a lei contribui com aregulação, fiscalização e presta-ção de serviços?Karla – O foco da lei é criar umaestrutura regulatória. As entidadesreguladoras têm que ser indepen-dentes, dotadas de autonomiapara poder tomar decisões técni-cas. Essa estrutura de regulaçãoé que dá segurança jurídica paraatrair investimentos. E é o quepressiona os prestadores de ser-

viços a se modernizarem, seremmais transparentes e eficientes.

Quanto à gestão associada, qualo ganho para o setor?Karla - A gestão associada é impor-tante para garantir a participaçãode todos. Ela pode trazer ganhosporque todos se sentam a mesa enegociam, colocam suas deman-das. Aumenta a chance de saíremresultados mais adequados. De-

vemos lembrar que a idéia é ter aparticipação de todos, cada um noseu papel, analisando as soluçõesmais adequadas para cada rea-lidade.

Como você vê a participaçãoe o controle social nesse novocenário?Karla – O controle existente hojeem dia está nos diversos órgãosde fiscalização, como Tribunal deContas e Ministério Público, alémde órgãos específicos como a CVM– Comissão de Valores Mobiliários,que fiscaliza as empresas que têmações negociadas em Bolsas deValores, como a Sabesp, Sanepare Copasa. O importante é que sejapossível reduzir a diferença no ní-vel de informações entre um usuá-rio e o prestador de serviços, paraque a população possa acompa-nhar e fiscalizar sua prestação. Porisso mecanismos como ouvidoria,

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consultas e audiências públicas, além da disponibili-dade de informações na internet, são fundamentaispara integrar o cidadão comum ao universo da pres-tação de serviços públicos.Dentre outras coisas, o papel das agências regula-doras, e especificamente da agência que será criadaem São Paulo, será o de facilitar o acesso do cidadão

às informações sobre a prestação dos serviços, paraque ele possa participar de fato, cobrando os presta-dores e colocando suas demandas.

Quais são as ações que a Secretaria de Sanea-mento e Energia está elaborando para atendi-mento da lei 1.445/07?Karla – São Paulo propõe uma política de saneamen-to baseada em um tripé formado pela regulação,pelo apoio ao planejamento e capacitação técnicados municípios, e pelo financiamento de obras eserviços.

No campo da regulação, a Secretaria elaborou umprojeto de lei que cria a ARSESP, Agência Reguladorade Saneamento e Energia de São Paulo, que deve serenviado em breve à Assembléia Legislativa do Esta-do. A nova agência, que atenderá os requisitos da Leinº 11.445/07, aproveitará a experiência adquirida nosetor elétrico, já regulado há 10 anos, e atuará comindependência, autonomia e transparência.O segundo ponto é a melhoria do relacionamen-to entre estado e municípios, que costumava serconcentrado na Sabesp. Já foram realizadas noveassembléias em diversas regiões do Estado, comparticipação direta da Secretária Dilma Seli Pena,dos prefeitos e da população local. Serão realizadosainda 12 seminários nas diversas regiões do Estado,apresentando a nova política, a lei nacional e os im-pactos sobre os municípios. A idéia é oferecer aosmunicípios apoio estadual, técnico e financeiro, paraa elaboração dos planos municipais de saneamento.Quanto ao financiamento, além dos recursos maistradicionais do FGTS, administrados pela União, oEstado pretende buscar fontes alternativas, que pos-sam atender também obras e serviços menores.

Quais são os novos desafios para o setor?

Karla - Do ponto de vista institucional, o maior desa-fio é justamente a adaptação dos atuais prestadoresa um ambiente regulado, associado a uma nova for-ma de relacionamento e cooperação entre os entesfederados. Quando se fala em desafios operacionais,para o Estado de São Paulo, é fundamental manter oabastecimento de água nos patamares atuais, redu-zir perdas, e aumentar significativamente os níveisde coleta e tratamento de esgoto.

O que muda para a Sabesp? E para os municípiosnão-operados pela Sabesp?

Karla – A Sabesp terá de se adaptar para atuar numambiente regulado, ser mais eficiente e renovar to-das as suas concessões para manter a base de ope-ração. Será preciso muito esforço e, provavelmente,a adoção de uma nova cultura corporativa para en-frentar esses desafios. Mas vale dizer que a Sabesp já vem caminhando num processo de modernização

da gestão, o que pode colocá-la um passo à frentenessa questão.Para os municípios não operados pela Sabesp tam-bém haverá uma mudança bastante significativa. Alei exige, por exemplo, que seja elaborado o planomunicipal de saneamento como requisito para ob-ter financiamento federal ou para delegar serviçoa terceiros. Então vai ser necessário planejar. Elestambém terão de ser regulados, seja pela agênciaestadual ou por uma agência municipal qualificada.A mudança cultural e de gestão, também nestes ca-sos, será fundamental.

O saneamento rural está contemplado na le-gislação?Karla – Não me lembro de nada específico. Mas oestado de São Paulo contemplará essa ação em seupróximo Plano Plurianual, o que já é uma novidade.As soluções são diferenciadas, não são as mesmasde uma área urbanizada. Na área rural, numa regiãocom poucas famílias, não faz sentido criar uma rede.Tem que se pensar quais são as soluções, individuaisou coletivas, mais adequadas.

Como a agência reguladora vai se manter?

Karla – Com uma taxa de fiscalização que a agênciavai cobrar dos prestadores de serviço, que os presta-dores devem repassar à tarifa.

Então vai penalizar o bolso da população?Karla – Eu não acredito, pois o benefício gerado éproporcionalmente maior do que o custo do serviço.É só ver o exemplo do setor elétrico, os prestadorestornam-se mais eficientes e as tarifas podem até serreduzidas. É desta forma que geralmente funcionamas agências, com a cobrança de uma taxa para cus-teio dos serviços.

E quem fiscalizará os recursos distribuídos?Karla – A fiscalização de recursos emprestados, fe-derais ou estaduais, é feita sempre por quem os em-prestou, por exemplo a Caixa Econômica Federal,além dos órgãos de controle relacionados, como oTribunal de Contas. Já os contratos de concessão deserviços, firmados entre prestadores, como a Sabesp,e os municípios, serão fiscalizados pela agência re-guladora. Elas irão conferir se todos os investimen-tos planejados foram feitos, se o serviço foi prestadode forma eficiente, e autorizar eventuais reajustestarifários.

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Paulo Ruy Valim Carnelli é presidente da Companhia Espíri-to Santense de Saneamento (Ce-san) e da Associação das Empresasde Saneamento Básico Estaduais(Aesbe). Engenheiro eletricista,formado pela Universidade Fede-

ral do Espírito Santo (Ufes), e ad-ministrador de empresas pela Fa-culdade do Espírito Santo (Faesa),pós-graduado em sistemas elétri-cos. Atuou como um dos diretoresda Espírito Santo Centrais ElétricasS.A. (Escelsa - na época estatal) efoi secretário de transportes e in-fra-estrutura Urbana da PrefeituraMunicipal de Vitória.

Havia um vazio institucional an-tes da promulgação da Política

Nacional de Saneamento. Comoeste fator interferiu no setor?Paulo Ruy - O que foi promulgadofoi a Lei de Diretrizes Nacionaispara o Saneamento Básico, queinclui regras também para a políti-ca federal. A Lei de Diretrizes, queestá prevista no artigo 21 da Cons-tituição, define obrigações paratodos os agentes do setor – go-vernos, prestadores de serviços eusuários. A ausência desta lei por

tanto tempo gerou um ambientede incertezas sobre o futuro, sobreo quê fazer e como fazer. Este am-biente incerto influenciou negati-vamente na tomada de decisões enos investimentos, na definição deobrigações e direitos, levou a dis-putas judiciais e políticas muitasvezes mal informadas. Essa demo-ra – 18 anos desde a Constituição,decorreu da falta de maturidadedos agentes políticos envolvidospara lograr uma negociação efeti-

va entre interesses distintos e con-flitantes. Mas o setor não deixoude funcionar. Mais de 3.900 muni-cípios têm serviços prestados porempresas estaduais com base emcontratos e outros arranjos institu-cionais de longo prazo. Os serviçoshoje são melhores e mais abran-gentes do que no início dos anos90. Também não se pode creditaras falhas ainda existentes apenasà ausência da lei. Muito mais rele-

vantes são os recursos para finan-ciar investimentos, e esses foraminconstantes e insuficientes nosúltimos 20 anos.Como a regulação é um fator fun-damental para a estabilidade insti-tucional de qualquer setor, nesse

aspecto, a lei 11.445 é um avanço.Define as normas para a prestaçãodo serviço envolvendo planeja-mento de longo prazo, definiçõessobre regulação, procedimentospara contratação, requisitos para oatendimento, regras para as tarifas,além de propor mecanismos paraa participação da sociedade. Noentanto, a interferência real dessalegislação no setor acontecerá deforma gradativa e é fundamentalque os atores envolvidos, desde

o Executivo Federal, os Estados,os Municípios e também os re-presentantes dos demais poderes,Legislativo e Judiciário, além dosagentes privados e das diversas or-ganizações da sociedade estejam juntos, buscando a melhor formade fazer a transição para as regrasda nova lei, o que não será uma ta-refa fácil.

O senhor acredita que com a Leios atuais indicadores de cober-

tura poderão melhorar?Paulo Ruy - A lei estabelece condi-ções para a prestação dos serviços,favorece um ambiente de segu-rança jurídica e define uma novagovernança regulatória, baseadaem contratos, agências e procedi-mentos. Certamente isso favorece-rá a ampliação dos investimentos.Entretanto, não se pode superva-lorizar o papel da lei em relação àampliação da cobertura dos servi-ços. Superada a agenda de discus-

sões sobre a lei de diretrizes, agoraa agenda real é de política setorial:recursos para financiamento de in-vestimentos, subsídios para aten-dimento da pobreza, regras deacesso e ampliação dos volumesdisponíveis, eficiência e governan-

ça empresarial e regulatória. Comum novo cenário e novas postu-ras de todos os intervenientes dosetor, a tendência é que surjamnovos investimentos e, conse-qüentemente, ocorra a necessáriaevolução na cobertura dos servi-ços. No entanto, insisto, a lei por sisó não resolverá o problema, serápreciso unir esforços para torná-larealidade.

A Política de Saneamento trará

novos recursos para investimen-tos no setor?Paulo Ruy - Esse é o ponto. A res-posta correta seria que a lei por sisó não garante os investimentos.Mas, como a principal fonte de in-vestimentos em saneamento nopaís têm sido as tarifas, indireta-mente a estabilidade institucionaldeverá levar a um crescimentona capacidade de geração de re-cursos. Mas outros fatores sãofundamentais, com destaque para

a decisão política de investir nosetor que o Governo Federal de-monstrou através do PAC, seja comrecursos do Orçamento a fundoperdido, seja através da disponibi-lização de recursos onerosos. É im-portante nesse caso a eliminaçãodos atuais entraves, como revisãodos limites de endividamento eredução da burocracia para acessoaos recursos financiados. Tambémé importante encontrar mecanis-mos de incentivar novas formas de

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governança empresarial – especialmente para em-presas estatais – que estimulem a eficiência, assimcomo maior participação da iniciativa privada nosetor, em diversos arranjos possíveis.

As dificuldades financeiras e os problemas degestão dos prestadores públicos e privados po-derão melhorar?Paulo Ruy - A tendência é o setor construir uma novapostura, em que a melhoria da gestão dos serviçospassa a ser prioritária. É conveniente mencionar quehá sinalização do Governo Federal para aplicação derecursos na melhoria da gestão de operadores emdificuldades, e que não é utópico pensar na possibi-lidade da melhoria do setor, a curto prazo.No caso da Cesan, empresa da qual sou Diretor–Pre-sidente, após sete anos de sucessivos prejuízos,conseguimos reverter o quadro a partir de 2003 e aempresa teve quatro anos de resultados positivos einvestimentos crescentes, além da decisão políticado Governo do Estado de investir no saneamento

através de sua participação conjunta com a empresana tomada de empréstimo junto ao Banco Mundial.A implementação da nova governança regulatóriadeterminada pela lei de diretrizes nacionais é umanova agenda que começa a ser implementada noEspírito Santo.

Como fica a atual situação de desarticulação eausência de planejamento setorial integrado naUnião e entre os entes federativos?Paulo Ruy - A lei determinou o planejamento seto-rial como atividade vinculada aos serviços, mas tam-bém conferiu grande flexibilidade à forma de reali-

zar o planejamento: ele pode ser feito por segmento(água e esgoto, resíduos sólidos e drenagem), local-mente ou regionalmente. No caso de água e esgo-tos, é importante que o planejamento contempleduas dimensões territoriais: as cidades onde os ser-viços são prestados, a perspectiva da demanda, e asbacias hidrográficas, a perspectiva da oferta. Obvia-mente a escala regional é aquela que permite maisfacilmente contemplar duas dimensões territoriais,o que a lei prevê, quando os serviços são prestadosregionalmente. Outra vantagem dos serviços e doplanejamento regionalizados, quando os serviçosenvolvem contratos de concessão ou de programa,

é que a viabilidade técnica e econômica não é ne-cessária para um único município, é para o conjun-to. Esta condição é muito importante em estadosde grandes desigualdades sociais, como o EspíritoSanto, em aglomerações urbanas e em situação decriticidade hídrica, assim como no semi-árido nor-destino.

A população de baixa renda será beneficiadacom a Lei 11.445/07?Paulo Ruy - Sim, na medida em que a lei reconheceue legitimou a prática de subsídios tarifários cruza-dos, entre usuários e entre cidades ricas e pobres, e

através de mecanismos de proteção social a seremestabelecidos pelos titulares dos serviços. Entretan-to, o atendimento da demanda ainda não atendidadepende da ampliação dos recursos fiscais alocadosao saneamento, pois a lei não tratou diretamente defontes de financiamentos, condição fundamentalpara o aumento da cobertura dos serviços nessaspopulações. O benefício poderá vir, também, pela

evolução natural do setor, com reflexos no atendi-mento das áreas mais carentes.

Como a Lei 11.445/07 trata a titularidade muni-cipal, a diversidade regional e a questão metro-politana?Paulo Ruy - A lei não trata dessas questões. Titula-ridade é um tema constitucional. Alguns estadospossuem arranjos legais sobre a matéria, com baseno artigo 25, parágrafos 1º e 3º da Constituição, ou-tros utilizam instrumentos de cooperação com osmunicípios. Há ainda o caso do Rio de Janeiro, cujalei estadual complementar sobre a matéria, que se

encontra em vigor, foi questionada junto ao STF, queainda não se pronunciou.

No que a Lei contribui com a regulação, fiscaliza-ção e prestação de serviços?Paulo Ruy - Acreditamos que o tema da regulação éo centro da lei. Ela estabelece uma nova governançaregulatória – estrutura (agência reguladora com in-dependência decisória e autonomia financeira), ins-trumentos (serviços prestados com base em contra-tos, quando não prestados diretamente pelo titular,município ou estado, quando deve haver delegaçãolegal) e procedimentos (processo decisório, transpa-

rência, informação e participação). A implementa-ção desta nova governança regulatória nos estadose nos municípios, preferencialmente de modo coo-perativo e associado, em nossa visão, vai favorecer acriação de um ambiente de estabilidade, segurançae previsibilidade, necessário ao desenvolvimento dosetor e à ampliação sustentada dos investimentos eda eficiência.

Quanto à gestão associada, qual o ganho para osetor?Paulo Ruy - A gestão associada, antes mesmo deexpressão jurídica e legal, é uma prática consolida-da no saneamento básico. O modelo de serviçosprestados por uma empresa estadual, a partir decontratos com municípios, com a prática do modelode equilíbrio global e dos subsídios cruzados, comfinanciamento de investimentos com recursos ge-renciados pela União, sem dúvida, constitui o maiseficiente modelo brasileiro de gestão associada emgrande escala e envolvendo serviços de infra-estru-tura com elevados custos e investimentos.A Lei 11.445 estimula a gestão associada, tantopelo modelo com empresa estadual, quando pelouso de novos modelos. Os ganhos são imensos. Porexemplo, em nosso país, onde cerca de quatro milmunicípios possuem população abaixo de 30 mil

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habitantes e sistemas deficitários,a prática do subsidio cruzado éfundamental para a prestação dosserviços, só é possível com a ges-tão associada. Há também o casodas nossas regiões metropolitanasestarem configuradas em um gran-de conjunto de municípios sem

limites geográficos perfeitamentedefinidos, onde a gestão associadase apresenta como a maneira maisracional e econômica de equacio-nar os problemas do saneamen-to. A prestação regionalizada dosserviços é a forma mais simples, já conhecida, de desenvolver eaprimorar a gestão associada dosserviços. A lei permite e estimu-la a disseminação deste modelo,tanto para municípios que hojetêm prestação local e isolada dos

serviços de água e esgotos, quan-to para outros serviços que nãopossuem tal experiência, como osresíduos sólidos.

Como o senhor vê a participaçãoe o controle social neste novo ce-nário?Paulo Ruy - A lei foi sábia ao tra-tar deste tema, porque ao mesmotempo em que estabeleceu a obri-gação dos titulares estabeleceremmecanismos de controle social,

conferiu-lhes a liberdade de defi-nir os melhores formatos para queela ocorra, individual ou associa-damente. Isso porque a participa-ção e controle social, para alémdaqueles mecanismos de estado já existentes no país – tribunais

de contas, ministérios públicos,agências de regulação e de pro-teção ao consumidor, consultas eaudiências públicas, dependemdo nível de organização e mobili-zação de cada comunidade localou regional, das suas demandas eprioridades. A participação da po-

pulação nos processos de formu-lação de políticas e planos devemser construídos a partir da prática,da cultura e da história, e não deum modelo instituído por uma leinacional.

Qual o papel principal das agên-cias reguladoras?Paulo Ruy - Essas agências têm opapel de acompanhar a evoluçãodos serviços, de acordo com parâ-metros pré-estabelecidos. Devem

ser uma garantia para a melhoriados serviços e dos direitos da po-pulação atendida, nos diversosaspectos da prestação dos servi-ços. Isso envolve os componen-tes sociais, econômicos, técnicos,bem como as outras interfaces dosaneamento, nas áreas da saúdepública, meio ambiente e recursoshídricos.

Quais os aspectos jurídicos dasagências reguladoras e impli-

cações para seu bom funciona-mento?Paulo Ruy - Como fator de grandeimportância, deverão ser consi-derados os aspectos de indepen-dência administrativa e financeira,bem como a devida capacitação

técnica de seus quadros, para aten-der a uma demanda de questão degrande complexidade e de largoalcance na sociedade. A existênciade um bom processo de contrata-ção e de um arcabouço normativocoerente e moderno também fazparte do rol das atividades impor-

tantes para um bom desempenhoda regulação.

A Agência Reguladora pode con-tribuir com o controle social?Paulo Ruy - Como ainda não estãoperfeitamente definidas as formase as interfaces das atividades docontrole social, essa é uma ques-tão de difícil resposta no presentemomento. O controle social de-pende mais de decisão política, oque pode depois ser acompanha-

do pelas Agências.Quais os principais indicadoresque sinalizam ou fundamentama própria atuação da Agência?Paulo Ruy - No nosso entender, es-ses princípios estão relacionadosà própria evolução do setor regu-lado, independente de ser ou nãosaneamento. Inclusive em nossopaís, acreditamos que a popula-ção começou a perceber os resul-tados da atuação e a eficiência dealgumas agências reguladoras já

instaladas e os benefícios de umsetor adequadamente regulado.Como as exigências da populaçãotendem a ser crescentes, a tendên-cia é que as agências reguladorastenham importância acentuada aolongo do tempo.


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Carlos Henrique daCruz Lima, EngenheiroCivil formado pela Universida-de Federal do Rio de Janeiro,com especializações na Whar-ton School – Universidade daFiladélfia (EUA) e na Kent Uni-versity (UK). É diretor do Gru-

po Águas do Brasil, que agregaas concessões plenas de Ni-terói, Petrópolis, Campos dosGoytacazes, Araruama, Saqua-rema e Silva Jardim. É diretor-

presidente da ABCON – Associação Brasileira das Con-cessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água eEsgoto, e Vice-Presidente de Concessões do SINICON– Sindicato Nacional da Construção Pesada.

Como a nova Política Nacional de Saneamento in-terferiu no setor?Carlos Henrique – A lei 11.445/07 começa a trazer

para todos (empresas públicas e privadas) os instru-mentos necessários e suficientes para gerir o sistema.E que instrumentos são esses? Ela pacifica a questãodo corte. Aos clientes inadimplentes, evidentementedepois dos avisos de praxe, que são necessários, vocêpode ou reduzir ou interromper o fornecimento. Podeparecer uma medida muito dura, mas é a expressãoda democracia. Todos têm que pagar por aquele ser-viço que é prestado com eficiência. E isso não exis-tia. A coisa era muito tênue, os tribunais interpreta-vam de forma diferente. Por isso é um instrumentogerencial importante. Também pacifica a questãoda tarifa mínima. Pacifica a questão da estrutura ta-rifária crescente, ou seja, quem consome mais em sa-neamento paga mais pelo metro cúbico. É um efeitoRobin Hood, o chamado efeito do benefício cruzado.As populações de menos capacidade pagam menos,os mais aquinhoados pagam mais. A lei veio cobrir ovazio existente e trouxe também as regras claras paraa entrada, saída e permanência das concessionárias,sejam públicas ou privadas. Nós, concessionários, nãosomos donos nem proprietários das redes e estaçõesde tratamento. Nós somos donos de um negócio cha-mado contrato e, ao final deste contrato, temos quedevolver ao poder concedente, seja ele estado oumunicípio, todo o sistema em perfeitas condições deuso. Então, isso também foi uma coisa muito impor-

tante que a lei nos trouxe.

Você acredita que com a lei os atuais indicadoresde cobertura poderão melhorar?Carlos Henrique - Acredito que sim, até porque doponto-de-vista privado há mais tranqüilidade e segu-rança para investir. Pelo lado do setor público, comoele também vai contar com todas essas ferramentasque inexistiam, vai haver agregação de valor. Vai so-brar recurso para que ele invista. É o chamado lucrosocial do setor público. Então, ele vai poder aumentara cobertura. Isso fica claro na medida em que tanto asempresas privadas e públicas sofriam com isso. A pa-

lavra lucro, antigamente, era quase um palavrão paraas empresas públicas. Mas hoje nós vemos a Sabesp,que tem ações na Bolsa de Nova York, e aplaudimosde pé. E ela precisa de resultados. Ela tem que dar olucro social e financeiro. Por isso, hoje, não existe ne-nhum problema em se dizer isso da empresa privadaou pública.

Você acredita que a Política de Saneamento traránovos recursos para investimentos no setor?Carlos Henrique – A gente está vendo que o PAC (Pla-no de Aceleração e Crescimento) está fazendo issopelo setor. O presidente Lula esteve no Rio de Janeirorecentemente e assinou a liberação de verbas a fundoperdido para o setor, que vai permitir que haja umamelhoria significativa. Há recursos para as comunida-des mais carentes em infra-estrutura de água e esgo-to. Eu acredito sim, estou convencido disso.

As dificuldades financeiras e os problemas de ges-tão dos prestadores públicos e privados poderãomelhorar?Carlos Henrique – A pergunta me dá oportunidadede falar uma coisa que ninguém está falando. Existeaquela coisa: o PAC vai trazer recursos para fazer redede água, rede de esgoto, estações disso e daquilo.Você falou em gestão. Na realidade, nós todos fica-mos um pouco embotados. A engenharia brasileiraambiental e de saneamento ficou um pouquinho em-botada em razão de uma ausência de investimentosnos últimos dez anos. Alguns até saíram do setor, fo-ram vender suco, pastel, porque não havia motivação.Nós estávamos investindo aqui no Brasil, nos últimoscinco anos, a terça parte do que é necessário investirpara que se atinja, a partir de hoje, a universalização

do serviço em 20 anos. Mas para que isso seja possí-vel, você tem que treinar o pessoal, tem que destinarparte dos recursos para a melhoria da gestão. É issoque é necessário, pois não existe nenhuma diferençaentre a engenharia praticada pelas empresas do setorpúblico e do privado. Nós, do setor privado, não so-mos em nada melhores do que nenhuma engenhariado setor público. Na verdade, nós somos iguais. O queexiste é motivação ou falta de motivação. Na realida-de, o necessário é uma melhoria da gestão.

Então é fundamental um treinamento específicode pessoal?Carlos Henrique – Eu não tenho a menor dúvida. Você

vinha investindo de 2 a 3 bilhões por ano e agora va-mos investir 10 bilhões/ano. E com o mesmo pessoal,quer dizer, a gente não espera com isso que haja umcrescimento do efetivo das empresas. O que vai haveré um crescimento das empresas prestadoras de ser-viço, de construção, que terão encomendas maiores.Agora, nós todos que estamos nesse setor gerindoinvestimentos de 2 a 3 bilhões/ano e vamos passara gerir, agora e nos próximos 20 anos, de 10 a 12 bi-lhões/ano, teremos que melhorar a gestão.

E como fica a atual situação de desarticulação eausência de planejamento setorial integrado na

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PONTO DE VISTA


A Lei 11445/2007 estabelece, após vários anosde avanços e recuos no debate nacional so-bre a institucionalização do saneamento no

Brasil, uma estrutura reguladora para o setor. Ela nãoé tida como “ideal” por nenhum dos agentes e gru-pos de representação que participaram do debate.Mas pode contribuir para a superação de entravesinstitucionais que até hoje impediam a aplicação deinstrumentos contratuais inovadores nos serviçosde saneamento. Ao contemplar a possibilidade de

delegação de competências reguladoras, a lei abrecaminho para uma cooperação federativa mais am-pla, não mais exclusivamente centrada na relaçãoexecutiva, mas também no âmbito da regulação efiscalização dos serviços.

Importante notar que, nos termos do novo ordena-mento, o saneamento básico inclui os serviços deabastecimento de água, esgotamento sanitário, ma-nejo de resíduos sólidos e controle de inundaçõesurbanas. Esta amplitude maior do escopo funcionaldo saneamento de longa data vinha sendo defendi-

da pela maioria dos agentes do setor, uma vez que aeficácia final das ações realizadas no âmbito de cadaum dos serviços citados depende de sua interaçãocom os demais. Por outro lado, seria inaplicável adeterminação rígida de uma obrigatoriedade deprestação integrada desses serviços, em sua maioriaorganizados segundo premissas de vínculo adminis-

trativo, financiamento, operação e gestão que impe-dem sua integração imediata com os demais. É pormeio do planejamento e da regulação que se abremcaminhos para uma articulação progressiva entre osobjetivos finais dos vários serviços de saneamento e,nesse sentido, é orientada a ação reguladora sobre osaneamento no Estado de São Paulo.

Ciente do caráter delegado da maioria das compe-tências reguladoras exercidas pelo Estado federado,

a Secretaria de Saneamento e Energia de São Pauloiniciou os estudos sobre a regulação do saneamentoconsiderando duas possíveis alternativas: a criaçãode uma agência setorial específica, dedicada exclu-sivamente aos serviços de saneamento, ou a amplia-ção de escopo da já operante Comissão de ServiçosPúblicos de Energia – CSPE, vinculada à mesma Pas-ta. A opção recaiu na segunda alternativa, conside-rando a experiência altamente positiva da prática daCSPE na regulação dos serviços de gás canalizado ena fiscalização delegada dos serviços de energia elé-trica. Sendo a CSPE uma delegatária de competên-

cias da ANEEL, já se estabeleceu um precedente decooperação federativaque, na perspectiva deampliação para serviçosde saneamento, passariaa ser objeto de uma rela-ção com os municípios.

NOVAS PERSPECTIVAS NA

RELAÇÃO ENTRE ESTADOSE MUNICÍPIOS

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RICARDO TOLEDO SILVA1

1 Secretário Adjunto da Secretaria de Estado Saneamento e Energia de São Paulo. Professor Titular deTecnologia e Gestão da Infra-estrutura Regional e Urbana, na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo daUniversidade de São Paulo.



A nova agência, resultante da

fusão das competências regula-doras em saneamento e energia,

deve chamar-se Agência Regula-dora de Serviços de Saneamento

e Energia de São Paulo – ARSESP,tendo sido a minuta de sua lei de

criação passada à apreciação dasprincipais entidades setoriais de

saneamento e energia do Estadode São Paulo. Para a Agência como

um todo, estabeleceram-se comoprincipais elementos estratégicos:

• Estrutura de agência multisetorial

(regulação dos setores de sanea-mento e energia), com Conselhos

de Orientação distintos para cada

área;• Visão abrangente sobre a açãoreguladora, com abertura a novos

modelos e técnicas de prestaçãodos serviços, sem perder o foco so-

bre finalidades específicas;• Exercício de competências regu-ladoras próprias ou delegadas;

• Possibilidade de regulação e/oufiscalização de serviços funcio-

nalmente integrados ou segmen-tados.

A atual CSPE já conta com um

conselho interno para os serviçosde energia e, para o saneamento,

a nova agência passaria a con-tar com um outro conselho, com

mesmo número de integrantes ecomposição ligeiramente diferen-

ciada. No caso da energia, sendoa delegação federal, a estrutura do

conselho interno não prevê repre-

sentação dos municípios, enquan-to que para o saneamento, a pre-valência de concessões municipais

determina a necessidade de repre-sentação substantiva dos muni-

cípios. Para os assuntos gerais deinteresse da agência, são previstas

deliberações conjuntas dos conse-lhos de saneamento e energia, e

para os assuntos atinentes a cadaum dos setores, são previstas de-

cisões independentes para cada

setor.

Tanto para o saneamento comopara a energia, a combinação entrenovas técnicas e modelos geren-ciais abre caminho para o desen-

volvimento de ações reguladorasespecíficas, pouco exploradas atéagora. Por isso a diretriz de umavisão reguladora abrangente, aptaa recepcionar novos serviços e téc-nicas, tanto no âmbito de estru-turas funcionalmente integradas,como na condição de segmentosindependentes de serviços regula-dos. Essa visão é consentânea comas possibilidades combinatóriasabertas pela Lei 11445, que prevêtanto a assunção de competên-cias reguladoras sobre o conjuntointegrado dos serviços de sanea-mento, como sobre cada um delesisoladamente.

A inserção do saneamento no es-copo da nova entidade leva emconta as peculiaridades que distin-guem os serviços deste setor da-queles de energia, e se faz a partir

das seguintes premissas:

• Segregação da função de regu-lação da prestação dos serviços efortalecimento do papel reguladordo Estado;• Regulação pró-ativa, que con-temple o duplo caráter de serviçopúblico essencial e atividade eco-nômica;• Articulação com os sistemas regu-ladores supra-setoriais de recursos

hídricos, meio ambiente, defesaeconômica e outros;• Articulação municipal intensa,com participação na estrutura de-cisória.

A segregação entre as funções deregulação e prestação dos serviçosaplica-se a toda e qualquer mo-dalidade de prestação, inclusivequando a companhia estadual de

saneamento, a SABESP, for a con-tratada. Na perspectiva do novoordenamento institucional doEstado para o setor saneamento,é prioritária a eliminação de am-bigüidades e superposições que,no passado, deram origem a con-

fusões entre o papel executivo dacompanhia estadual e as responsa-bilidades públicas do Estado e dosMunicípios sobre a eficácia final desuas ações em saneamento. Nem aCompanhia Estadual pode substi-tuir o Poder Público na elaboraçãode planos e projetos de compe-tência do segundo, nem este podeser substituído por aquela na pres-tação de contas sobre os resulta-

dos finais de uma política públicaabrangente como a de saneamen-to. Esta segregação aplica-se, nomodelo proposto, inclusive sobreas relações entre o próprio Estadoe a SABESP, que deverão ser obje-tos de contratos explícitos, sujeitosaos instrumentos legais de contro-le público.

Autarquia de regime especial, anova Agência será caracterizadapelos requisitos de independênciadecisória, mandato fixo dos dire-tores, autonomia administrativae financeira, estabilidade das nor-mas e preponderância de decisõestécnicas. Sem desprezar a impor-tância das decisões políticas sobreo caráter público e as dimensõessócio-ambientais do serviço, aconcepção prevista para a ARSESPremete o necessário debate sobre

essas questões para os colegia-dos setoriais mais abrangentes, aum tempo em que as absorve pormeio de suas instâncias de orien-tação e controle social. Reserva-seao âmbito de suas competênciasexecutivas próprias e delegadas,a resolução técnica e pública dosproblemas de regulação, contro-le e fiscalização dos serviços a elaconfiados.

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20/52

PONTO DE VISTA


A sanção da Lei do Saneamento (Lei

11.445/2007) de janeiro 2007, que estabelece

as diretrizes nacionais para o setor, bem comopara a política federal a ele referente, marca no Brasil

um momento importante em relação ao enfrenta-

mento dos desafios, que são grandes. Vale a pena

destacar que o texto consagra que, em seu conceito,

o saneamento básico é o conjunto de serviços, in-

fra-estruturas e instalações operacionais de abaste-

cimento de água potável; de esgotamento sanitário;

de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e

de drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.

No processo de ajuste que norteou o texto final da

Lei - aprovada no Senado por unanimidade e na

Câmara dos Deputados por aclamação, no final de2006, - todas as partes interessadas cederam em

prol de um projeto maior. Neste mesmo espírito

devemos entender que o setor passou 20 anos sem

regulamentação, e que num passado próximo tive-

mos uma Lei aprovada em 1994 por ambas as Casas

Legislativas, e vetado na íntegra pelo executivo fe-

deral, em janeiro de 1995.

Entre as principais mudanças estabelecidas, sobres-

sai o controle social na gestão desses serviços, de

tal forma a assegurar sua qualidade e a necessária

adequação às necessidades sociais existentes. A lei

criou mecanismos e procedimentos que garantem

à sociedade informações, representação técnica eparticipação nos processos de formulação de polí-

ticas, de planejamento e de avaliação relacionados

aos serviços públicos de saneamento básico. Vale

ainda destacar a criação do Sistema Nacional de

Informações em Saneamento Básico (Sinisa), tendo

como objetivo coletar e sistematizar dados relativos

às condições da prestação dos serviços públicos nes-

se setor, permitindo e facilitando, portanto, o moni-

toramento e avaliação da eficiência da mencionada

prestação do serviço.

A Lei 11.445/2007 enfatiza e aponta os caminhospara tornar realidade o saneamento como um direi-

to de cidadania, assegurado através da ampliação

progressiva do acesso para todas as pessoas que vi-

vem em nosso país aos serviços de saneamento bá-

sico. Toda a prestação dos serviços deverá se basear

em um plano municipal de saneamento básico que

abranja: diagnóstico situacional através de indica-

dores sanitários, epidemiológicos, ambientais e so-

cio-econômicos; objetivos e metas de curto, médio

e longo prazos para a universalização; programas,

projetos e ações para alcançar os objetivos e as me-

tas; ações para emergências e contingências, meca-nismos e procedimentos para a avaliação sistemáti-

ca da eficiência e eficácia das ações programadas.

Os serviços deverão contar com entidade técnica

reguladora para estabelecer padrões e normas de

prestação dos serviços e garantia dos direitos e sa-

tisfação dos usuários, com ênfase na qualidade dos

serviços e na modicidade tarifária. Os ganhos de

produtividade nos serviços deverão ser socializados,

revertidos em favor dos usuários nas tarifas. Lei mu-

nicipal deverá detalhar as normas de regulação e as

regras para definição e reajustes na tarifa. Como um

dos desafios, cabe destacar a necessidade de cada

ente titular dos serviços em disciplinar os mecanis-mos de relação entre o

poder concedente e o

prestador desses servi-

ços. Estes instrumentos,

como os planos de sa-

neamento, o órgão de

regulação e fiscalização

e as instâncias de con-

UM GRANDE PASSO RUMO

À UNIVERSALIZAÇÃODOS SERVIÇOSSERGIO ANTONIO GONÇALVES1

20

1Secretário Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades



trole social, previstos na Lei, darão

maior transparência e efetivo con-

trole público sobre a prestação dos

serviços de saneamento básico.

A Lei do Saneamento dialoga com

as demais políticas públicas, ou

seja, com a política de meio am-

biente, de saúde, de recursos hídri-cos, de defesa do consumidor, en-

tre outras. Isso significa que há uma

grande intersetorialidade na polí-

tica de saneamento, fundamental

para garantir a sua efetividade e

eficiência, com conseqüente me-

lhoria na prestação dos serviços e

na qualidade do que é ofertado à

população brasileira. Seus princí-

pios fundamentais deixam claro o

compromisso que todos os entes

federativos devem ter para que

consigamos avançar rumo à dimi-nuição do grande déficit de servi-

ços de saneamento, tendo como

meta a universalização dos ser-

viços a todos os brasileiros, quer

eles residam na cidade ou no

campo.

Secretária de Saneamento e Energia e Sabesprespondem sobre “iminente privatização”

Publicada no Painel do leitor do jornal “Folha de São Paulo”, no dia12 de junho, a carta assinada pelo Presidente da Comissão de De-fesa da República e da Democracia do Conselho Federal da OAB,Fábio Konder Comparato, comenta sobre uma possível privatiza-ção da Sabesp. No texto, Comparato comenta sobre o governadorJosé Serra aprestar-se a destinar R$ 1 bilhão de recursos públicospara financiar empresas privadas, “enquanto deixa a Sabesp à mín-gua de recursos, a fim de preparar a sua iminente privatização”,completa na carta.A resposta oficial diz que o programa de investimentos anuncia-do no último dia 31 de maio desmente de que o orçamento daSabesp estaria sendo diminuído como suposta preparação parauma privatização, como segue trecho: “Pelo contrário, os númeroscomprovam inequívoco fortalecimento do orçamento da compa-nhia como uma das ações para superar os desafios do saneamen-to do Estado de São Paulo. Nos próximos quatro anos, de 2007-

2010, a Sabesp promoverá investimentos de R$ 5,9 bilhões con-tra R$ 2,9 bilhões do último quadriênio. A média anual de investi-mentos da Sabesp em 2007-10, comparada ao patamar obtido em2003/06 mais do que dobra, saltando de R$ 0,7 bilhão ao ano paraR$ 1,5 bilhão ao ano”.Fonte: Secratária de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo


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PONTO DE VISTA


Para atender à nova Lei Nacional do Saneamen-to Básico, a 11.445 de 2007, um dos desafiosdos municípios que têm a gestão autônoma

do Saneamento é implementar os mecanismosde regulação, fiscalização, controle e participação

social. Para a Associação Nacional dos Serviços Mu-nicipais de Saneamento - ASSEMAE, que participoude todo o processo de instituição da nova Lei, esses

mecanismos devem ser representativos da socieda-de, em relação à sua composição e definição de po-

líticas. A tecnocracia deve estar subordinada a esteinteresse maior.

É fundamental desmascarar o mito da indepen-dência das agências reguladoras. Esses organismosdevem prestar contas de sua atuação. Órgãos de

regulação que se auto proclamam independentes eautônomos, levam à ditadura da tecnocracia, afas-

tando-se do interesse do conjunto da sociedade.Para a ASSEMAE, aspectos indispensáveis à organi-zação dos serviços, como o planejamento, tarifas,

políticas de investimento, hierarquização de obras,

entre outros, devem ser avaliados sob a luz do co-nhecimento especializado, mas este saber deve es-tar subordinado ao interesse da sociedade e à inclu-

são social.Acreditamos que a nova lei de Consórcios, a nº 11.107de 2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017 de 17

de janeiro de 2007, significa avanço importante parao processo de regulamentação dos serviços de sa-neamento e também para a implementação de or-

ganismos de fiscalização e controle. De forma con-sorciada os municípios ganham escala e passam a ter

mais capacidade técnica e financeira para executar aregulação dos serviços, que passam a ser analisadossob a ótica da abrangência regional, e não apenas

sob o aspecto do interesse estritamente local.O Ministro do Supremo Tribunal Federal, Eros Grau,

afirma que a função de regular os serviços cabe àsautarquias municipais ou aos municípios, que são os

titulares dos serviços de saneamento e não à Uniãoou aos estados.Para o Ministro, o discurso da autonomia ampla das

agências reguladoras cai por terra. Sua tese baseia-se no artigo 84 da Constituição Federal. No âmbito

Federal, a Constituição estabelece que competeprivativamente ao Presidente da República exercer,com auxílio dos Ministros de Estado, a administra-

ção pública federal. O discurso das agências regula-

doras, portanto, cai diante desse artigo. NoBrasil, agência é autarquia. Enquanto a Constitui-ção Federal vigorar, é im-

possível fazer diferençaentre política de estado epolítica de governo.

REGULAÇÃO, AGÊNCIAS

REGULADORAS E MARCOREGULATÓRIO A visão dos municípios

SILVANO SILVÉRIO DA COSTA1

1 Engenheiro civil e mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hídricos pela UnB. Foi Diretor deOperação e Manutenção do SAAE Guarulhos, é Diretor de Meio Ambiente Urbanoda Secretaria Nacional de Recursos Hídricos e Meio Ambiente Urbano do Ministério do Meio Ambiente

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A regulação tem sido usada, em vários países,como um vetor de indução de eficiência, uni-

versalização e outros objetivos que são carosao setor de saneamento e à sociedade. A Lei 11.445de 2007 tem como um de seus principais elemen-tos de sucesso a criação de incentivos voltados parao estabelecimento da função regulatória, hoje umgrande ausente no quadro legal e institucional dosetor de saneamento no Brasil.Alguns países regulam seus operadores de sanea-mento através de agências, outros apenas exigemcontratos em uma modalidade conhecida comoregulação por processos. No Brasil, foi escolhido oformato de regulação baseado em entidades quepodem ser identificadas como agências. A criação

das agências reguladoras de saneamento no Brasilencerra um risco importante: o da fragmentação dafunção regulatória que pode levar a elevados custose, especialmente, à baixa efetividade dessa função.Mas com o agravante que o país conta com elevadacapacidade em termos de capital humano nas áreastécnicas e operacionais, mas ainda carece de qua-dros na área institucional.Uma rápida observação das agências existentes pre-viamente à lei 11.445 mostra que o custo da regula-ção nas agências de âmbito local é bem maior quenas estaduais, o que se reflete em maiores encargoscobrados na conta do usuário final.

A lei 11.445 levou em consideração os custos asso-ciados à possível fragmentação do estabelecimentodo sistema regulatório, incentivando a delegação aoutros entes de forma a racionalizar a função regula-tória. A proposta de criação da ARSESP no Estado deSão Paulo vai ao encontro desta diretriz, oferecendoaos municípios paulistas a oportunidade de delegara função para uma entidade capaz de responder aosprincipais desafios com custos econômicos mais ra-zoáveis. A ARSESP, portanto, constitui iniciativa im-portante por parte do governo estadual, pois não há

como viabilizar regulação adequada através de umgrande número de pequenos reguladores locais.

A regulação pode ser boa tanto para o operadorquanto para o usuário. E a boa regulação tende apremiar o operador que, aumentando sua eficiênciae realizando investimentos adequados, atende aosdesafios a ele propostos. O espírito da Lei 11.445 éclaro neste sentido, determinando a apropriaçãosocial dos ganhos de produtividade que decorremde uma maior eficiência do operador. Esta pode serestimulada pela entidade reguladora, de formasvariadas.A regulação é estabelecida como resposta a umasituação conhecida como falha de mercado. Háigualmente, no entanto, falhas de regulação que

incluem: a captura da agência pelos atores interes-sados (políticos, burocratas, operadores e mesmogrupos de consumidores); ineficiências técnicas emetodológicas; e baixa coordenação com as deci-sões de outras dimensões relevantes, como os siste-mas das áreas ambiental, de urbanismo e de saúdepública. Em agências locais de pequena escala, essasfalhas são geralmente amplificadas e o desenho daARSESP contém vários mecanismos voltados paraminimizá-las.Devido ao seu peso econômico e à concentração decapital humano em várias áreas, o papel de lideran-ça que o estado de São Paulo costuma exercer traz

maior relevância à experiência paulista de introduçãode regulação. Assim, diversos elementos que vierema ser introduzidos no estado terão papel de formarbenchmark para outras experiências, da mesma for-ma que a própriainiciativa paulistase beneficiou doaprendizado depioneiros comoCeará, Pernam-buco e Goiás.

REGULAÇÃO DO

SANEAMENTO EM SÃO PAULO

PONTO DE VISTA

FREDERICO ARAÚJO TUROLLA, THELMA HARUMI OHIRA E MARIA FERNANDA FREIRE DE LIMA

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Os autores são economistas e consultores da Pezco Pesquisa e Consultoria Ltda.


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ARTIGO TÉCNICO


A programação de Controladores Lógicos Pro-gramáveis (CLPs) é uma tarefa crítica na auto-mação de processos e permite que um equi-

pamento genérico realize o controle de todos ostipos de processos. Em um momento em que a au-tomação se torna cada vez mais presente na Sabespe a diversidade de soluções oferecidas pelo mercadoé muito grande, a padronização é uma ferramentavaliosa para garantir o melhor aproveitamento derecursos humanos, materiais e aumentar a eficiên-cia da programação, implantação e manutenção de

sistemas.

OBJETIVOEste artigo pretende demonstrar como a norma téc-nica internacional IEC61131-3, a única que padroni-za a programação de CLPs, pode auxiliar a empresaa atingir um novo patamar de qualidade em progra-mação de sistemas automatizados. Para tanto serãoapresentados os conceitos fundamentais da normae uma proposta de mudança de procedimentos naprogramação de sistemas automatizados que, se co-locada em prática, pode resultar em sistemas com

alto grau de padronização e eficiência crescente.

HISTÓRICOUm CLP é um sistema microprocessado que exigeprogramação para que possa executar as operaçõesde controle necessárias a cada processo. Os primei-ros controles microprocessados, através de compu-tadores e controladores digitais dedicados, surgiram

no final da década de 1960. Inicialmente a progra-mação era realizada em linguagem de máquina ouem linguagens de uso genérico, como C. Apenasdepois do surgimento dos CLPs em 1970, foram cria-das linguagens específicas para automação indus-trial, como o Ladder, nos EUA e a Lista de Instruçõesna Alemanha. Por muito tempo os controladoreslógicos foram programados principalmente nessasduas linguagens. Outras opções foram acrescenta-das, como linguagem de blocos lógicos (ou portaslógicas), linguagens textuais de alto nível e o GRA-

FCET, usado principalmente em controles seqüen-ciais. Embora essa abordagem tenha gerado méto-dos que utilizam o hardware com muita eficiência,a grande diversidade de métodos de programaçãoincompatíveis acabou criando um problema: a uti-lização de diferentes fabricantes de CLPs exigia queos programadores fossem obrigados a dominar di-versas linguagens e métodos de endereçamento eestruturação de programas.Na prática, mesmo que o nome da linguagemseja o mesmo, há “dialetos” que impedem que umprofissional acostumado ao método de um fabri-

cante migre imediatamente seus programas paraoutros CLPs. Um efeito muito grave desse modeloé o fato de que algoritmos funcionais e eficientesdesenvolvidos em uma linguagem (por exemplo,Ladder) no sistema de um determinado fabricante,podem não funcionar de forma semelhante quandoprogramadas da mesma forma em um CLP de outrofabricante.

IEC 61131-3

Padronização naprogramação de CLPs

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CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RALIZE1

1 Técnico em eletrônica, Departamento de Engenharia de Manutenção – Sabesp



No início da década de 1990, aIEC (International EletrotechnicalComission – Comissão Eletrotéc-nica Internacional) iniciou o pro-cesso de normalização das ca-racterísticas técnicas de CLPs. A

IEC 61131-3, publicada em 1993,define as características relativasà programação de controladoresprogramáveis. Após o períodode adaptação do mercado, quan-do resistências dos fabricantes eusuários precisaram ser vencidas,essa norma finalmente vem seconsolidando como um padrãode fato na automação industrial.Atualmente a maior parte dosfabricantes possui, ainda que

parcialmente, implementaçõesbaseadas na norma. A segundaedição revisada da IEC 61131-3foi publicada em 2003.

A NORMAA IEC 61131 é composta de seispartes:Parte 1 – Conceitos fundamen-tais. Definições gerais sobrehardware e software de contro-

ladores programáveis que sãoutilizadas nas demais partes.Parte 2 – Requisitos de hardwaree procedimentos de testes.Parte 3 – Programação. A partedescrita nesse artigo.Parte 4 – Recomendações parausuários. Esclarece dúvidas deutilização da parte 3 para usuá-rios finais.Parte 5 – Comunicação. Estabele-ce um modelo de troca de dados

entre sistemas de controle.Parte 6 – Estabelece um modelopadronizado de programaçãoem lógica Fuzzy.A IEC 61131-3 é a única norma

internacional que define padro-nização de programação paraCLPs. Diversos órgãos normali-zadores traduziram essa normaou simplesmente a incorpora-ram ao seu conjunto normati-

vo. Por exemplo, a União Euro-péia publicou-a sob o códigoEN 61131-3. A ABNT (AssociaçãoBrasileira de Normas Técnicas)ainda não a traduziu, mas umavez que a IEC é um órgão perten-cente à ISO, essa norma pode serconsiderada válida também noBrasil.O aspecto mais conhecido danorma são as linguagens deprogramação. A IEC 61131-3

normaliza cinco linguagens deprogramação independentes einteroperáveis. Softwares de pro-gramação podem oferecer ape-nas algumas das linguagens,

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trações durante as operações de moldagem (bombeamen

Documents

SANEAS.pdf