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Grupo de Trabajo II
“Mecanismos constitucionales e institucionales para evitar rupturas y paralizaciones”
Semipresidencialismo en Rusia y en la Europa Poscomunista: ¿Mejora o Agravamiento de las Posibilidades Democráticas?
Caso País
Timothy J. Colton y Cindy Skach Universidad de Harvard
.
El presente documento ha sido elaborado para servir de apoyo en las sesiones de trabajo de la IIIAsamblea General del Club de Madrid. Las opiniones e ideas expresadas son responsabilidadexclusiva del autor o autores, no representando necesariamente la postura del Club de Madrid.
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El largo vals de transformación política de Rusia, que dura ya dos décadas, ha suscitado,
alternativamente, sorpresa, esperanza y decepción*. La ruptura inicial con la tiranía
unipartidista durante el mandato de Mijail Gorbachov dejó estupefactos a/ causo un gran
asombro en la Unión Soviética (incluido su núcleo ruso), y al resto del mundo. Los primeros
tiempos de Boris Yeltsin generaron una oleada de optimismo por que/sobre la idea de que un
Estado ruso independiente y libre de comunismo pudiera llegar a construir un sistema de
gobierno democrático eficaz. La última época de Yeltsin supuso la decepción para dichos
anhelos. Aparentemente perdido el gusto por la democracia, Yeltsin tomó una medida
arbitraria tras otra, desde disolver por la fuerza un parlamento elegido hasta imponer una
constitución carente de equilibrio, suscitando una guerra brutal en Chechenia y un giro hacia
un gobierno distante y errático, caracterizado por ciertos observadores autóctonos como
“monarquía elegida”. Vladimir Putin ha redundado aún más en las mismas vías desde que
accedió al poder en el año 2000. Putin ha ascendido a miles de funcionarios de la seguridad
del Estado a cargos políticos de responsabilidad, se ha volcado en la dura e improductiva
ocupación de Chechenia, ha limitado las libertades de los medios de comunicación, ha
recentralizado el federalismo y ha castigado a los miembros de la incipiente elite empresarial.
Lo menos que se puede decir hoy del sistema político de Rusia es que se trata de un híbrido de
elementos del gobierno autoritario y de residuos liberales de las décadas de los años 80 y 90.
En la actualidad, hay participantes y analistas que prefieren describirlo como (sistema)?
autoritario a ultranza1.
* Aunque ambos autores han colaborado en el borrador de esta ponencia y se hacen responsables conjuntos de ella, Timothy Colton desea hacer hincapié en que la contribución intelectual original le corresponde a Cindy Skach. Para obtener una versión completa de su trabajo multicasuístico sobre el semipresidencialismo, véase Cindy Skach, Patterns of Semi-Presidential Democracy, (Princeton. Princeton University Press, en preparación). 1 No vamos a ahondar aquí en las categorías que están proliferando utilizadas para encasillar a Rusia y a muchos otros países que atravesaron un proceso de democratización parcial durante la "tercera oleada" de cambio político acaecida a finales de siglo, sólo para acabar sufriendo un retroceso unos cuantos años después. Entre los
2
Nuestra ponencia relaciona este resultado insatisfactorio con la dinámica constitucional en la
fase formativa del régimen emergente. El proceso constitucional fue quizá mucho más atacado
en Rusia que en cualquier otro país de la escena postcomunista. Utilizándolo como caso de
estudio, esta ponencia analiza los problemas nuevos y preexistentes de lo que se está
convirtiendo en la macroalternativa más popular al sistema constitucional parlamentario puro:
el semipresidencialismo. ¿Tenemos alguna prueba, a partir del caso ruso, de que esta fórmula
metainstitucional pueda mejorar o exacerbar los problemas derivados de gobernar de un modo
democrático?
1. TRANSICIÓN CONSTITUCIONAL RUSA, 1990-93
Rusia, cuando aún era parte subordinada de la URSS, empezó a debatir sobre profundos
cambios constitucionales en 1990, inmediatamente después de las elecciones a su Congreso de
los Diputados (del Pueblo)/ del Pueblo. Yeltsin, primer presidente del Congreso, ocupaba al
mismo tiempo un escaño en una comisión constitucional encargada de encontrar un sustituto a
la legislación fundamental de la era soviética. La elaboración de una constitución era algo
atractivo para casi todos los actores políticos por multitud de razones: la federación de papel
soviética se estaba desmoronando y, por ello, se requería una nueva base que la dotase de
legitimidad; Rusia misma estaba amenazada por fisuras en sus fronteras territoriales y étnicas;
su “constitución Brezhnev”, aprobada en 1978, había sufrido varios cientos de enmiendas y
estaba plagada de artículos imprecisos y contradictorios; por otra parte, había consenso sobre
la necesidad de renovar la maquinaria gubernamental para llevar a cabo las reformas
económicas y sociales prometidas en contra de la esperada resistencia por parte de las
apelativos que Rusia ha recibido recientemente podemos citar: “democracia dirigida”, “autoritarismo competitivo”y “democracia delegativa”, este último más conocido.
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autoridades soviéticas. La Comisión Constitucional presentó un borrador a finales de 1990,
pero su continuación quedó empantanada en las aguas políticas cada vez más contenciosas de
la transición. Yeltsin se concentró en el único ajuste que temperamentalmente más se
adecuaba a su gusto y que más beneficiaba a su enorme popularidad a la sazón:/, la creación
de la oficina o gabinete presidencial. Al contrario de lo que sucedía con la débil presidencia
soviética instituida en marzo de 1990, con la que se invistió a Gorbachov con votos del
Parlamento de la URSS, dicha oficina/gabinete iba a cubrirse mediante elecciones populares.
Se aprobó la innovación por referéndum en marzo de 1991. Yeltsin ganó con mayoría
aplastante en junio de 1991 y, tras el fracaso del golpe antirreformista de agosto, se encontró
de pronto al timón de un Estado soberano.
No obstante, esta entidad cargaba con la rémora de una constitución deshilvanada, sometida a
una nueva ronda de retoques, y cada vez más alejada de la realidad del momento. Cuando
Yeltsin, a comienzos de 1992, lanzó la “terapia de choque” económica, se retiró en buena
parte del debate constitucional, y cedió la jefatura cotidiana de la Comisión Constitucional a
su secretario, un joven diputado por Moscú llamado Oleg Rumyantsev. El Congreso de los
Diputados le dio al presidente en noviembre de 1991 un año para continuar con las reformas
económicas por decreto. Cuando finalizó el período de gracia, el Congreso insistió en tener
mayor voz y voto en la política económica y presionó para alcanzar una solución
constitucional que potenciara su posición. El conflicto llegó a su punto crítico en 1993. Tras
un referéndum consultivo en abril que respaldó levemente su posición, seguido de la creación
de una "Asamblea Constitucional" pro Kremlin y varios meses de palabras hueras/huecas,
Yeltsin ordenó perentoriamente a finales de septiembre la disolución del Parlamento y
convocó elecciones a una nueva Asamblea Legislativa el 12 de diciembre. Un grupo de
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diputados militantes resistió, y se desató la lucha en el centro de Moscú, por lo cual Yeltsin
ordenó a las tropas bombardear y tomar por asalto la sede parlamentaria. Miles de personas
murieron y quedaron restringidas temporalmente las libertades de reunión y expresión. Varias
semanas más tarde, Yeltsin programó para el 12 de diciembre un plebiscito constitucional,
coincidiendo con las elecciones. Los votantes eligieron un Parlamento lleno de partidos
sueltos y deshilvanados/atomizados y desunidos, en gran medida contrarios a Yeltsin y su
programa, pero que respaldaron su constitución por un cómodo margen, según las reglas
hechas a medida para maximizar las posibilidades de aprobación. Desde ese día, el documento
no ha sufrido ni una sola modificación. Y, sin embargo, el contexto político y constitucional
en el cual se aplica en la actualidad la constitución de 1993 es muy diferente. A partir de este
texto, por ejemplo, el presidente Putin está reclamando que se altere la ley electoral para exigir
que los diputados de la Duma sean elegidos exclusivamente a través de un sistema de listas de
partido. Si se pusiera en práctica, dicho sistema le daría a la elite del partido dominante un
mayor control sobre los diputados.
2. SEMIPRESIDENCIALISMO Y PUNTO MUERTO CONSTITUCIONAL EN RUSIA
(1991-93). RUPTURA DEMOCRÁTICA (SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 1993)
En la constitución semipresidencialista, un jefe de Estado elegido por el pueblo convive y
comparte el poder ejecutivo con un primer ministro que es responsable de la Asamblea
Legislativa. Esto se conoce también con el nombre de sistema “ejecutivo dual”. El rasgo más
destacado y único del semipresidencialismo es la existencia simultánea de dos ejecutivos. En
la versión clásica, el poder ejecutivo lo comparten el presidente y el primer ministro, y el mero
hecho de compartir excluye por definición una división clara de poderes, produciendo
ambigüedad constitucional. Además, la legitimidad, responsabilidad y obligaciones de estos
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dos ejecutivos son fundamentalmente diferentes. Así, el poder del primer ministro emana de la
Asamblea Legislativa (ante la cual debe rendir cuentas), mientras que el presidente es
autónomo de la Asamblea Legislativa y puede sobrevivir sin su aprobación. Esta autonomía
da/otorga al presidente alicientes para dar prioridad a su propia agenda, aún cuando eso
signifique invadir el ámbito del primer ministro.
Estas tensiones entre presidente, primer ministro y Asamblea Legislativa son inherentes a la
estructura del semipresidencialismo y, por lo tanto, permanentes. No obstante, la existencia de
una mayoría legislativa, así como de una relación de mutuo apoyo entre ésta, el presidente y el
primer ministro, puede disminuir las probabilidades de que estas tensiones desemboquen en un
conflicto institucional grave. Veamos aquí los tres subtipos cualitativamente distintos y
generados electoralmente que se dan dentro del semipresidencialismo.
En el primer y menos conflictivo de los subtipos, el presidente es un hombre del partido, y
tanto él como el primer ministro cuentan con el apoyo de la misma mayoría en el poder
legislativo. Se trata de un gobierno de mayoría consolidada. En el segundo, y más
problemático subtipo del modelo/que el anterior, el presidente no tiene la mayoría, pero sí el
primer ministro, sí. Se trata de un gobierno de mayoría dividida, o, como lo llaman los
franceses, una cohabitación. En el tercero subtipo de semipresidencialismo (el más conflictivo
de los tres), ni el presidente ni el primer ministro, ni nadie en realidad, tiene mayoría
legislativa. Se trata de un gobierno de minoría dividida. En un gobierno de minoría dividida,
se combinan los elementos más problemáticos del gobierno presidencial (gobierno dividido)
con los elementos más problemáticos del gobierno parlamentario (gobierno de minoría). El
presidente se ve enfrentado a la Asamblea Legislativa y, al mismo tiempo, la Asamblea
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Legislativa también se ve enfrentada a sí misma (como sucedió en Francia durante la Cuarta
República). Y para colmo de males, el presidente también se encuentra a menudo enfrentado a
su primer ministro. Rusia pasó la mayor parte de su vida poscomunista en este subtipo del
modelo, el más dificultoso/complejo.
Un gobierno de minoría dividida es especialmente vulnerable a sufrir una crisis democrática.
La ausencia de una mayoría clara conduce a un escenario inestable, caracterizado, por un lado,
por coaliciones legislativas cambiantes y remodelaciones gubernamentales y, por el otro, por
una continua intervención presidencial. Cuanto mayores sean el inmovilismo legislativo, la
inestabilidad gubernamental y las remodelaciones del gabinete derivadas de mayorías fallidas,
mayores incentivos tendrán los presidentes para dominar el proceso político y gobernar por
decreto. Los problemas reales empiezan ahí, porque un gobierno de minoría dividida puede ser
una pendiente resbaladiza directa hacia la dictadura. Así, un presidente que se base en los
decretos y que ignore a la Asamblea Legislativa democráticamente elegida hace que el país se
torne en un Estado superpresidencialista, restringiendo la toma de decisiones a un pequeño
número de tecnócratas cuidadosamente seleccionados que no pertenecen a ningún partido.
Esta tecnocratización de los gabinetes pone trabas a los principios democráticos de inclusión y
de oposición, separa aún más al Gobierno de la Asamblea Legislativa y entorpece la
responsabilidad parlamentaria. Es más probable que surja un gobierno de minoría dividida
cuando existe un sistema de partidos embrionario y fragmentado y un presidente poderoso que
se considere "por encima" de las refriegas partidarias.
Mucha gente asocia la constitución semipresidencialista con la Quinta República francesa. No
obstante, Francia tuvo una experiencia muy afortunada con el semipresidencialismo, ya que
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gozó de mayorías presidenciales y legislativas en la Asamblea Nacional durante dos décadas
consecutivas tras las primeras elecciones presidenciales de 1965, y evitó así los subtipos más
conflictivos del modelo. Además, aunque Francia estuvo inmersa técnicamente en un modelo
de minoría dividida desde 1988 hasta 1993, a la sazón su sistema de partidos ya se había
estructurado y los presidentes fueron todos "hombres de partido" plenamente integrados en
dicho sistema de partidos. Ello quiere decir que, incluso durante aquellos pocos años de
minoría, los presidentes franceses nunca presionaron para que Francia saliese del cajón
democrático hacia un ‘semipresidencialismo superpresidencial’.
Con Rusia la historia fue muy diferente, porque nació dentro del subtipo de
semipresidencialismo más cargado de conflictos –el gobierno de minoría dividida– y
permaneció en él durante su primera década poscomunista. Es importante señalar que, muy al
contrario de lo que sucedió en Francia, el primer presidente de Rusia, Boris Yeltsin, nunca
gozó de una mayoría presidencial y legislativa consolidada. En 1998-99, el entonces primer
ministro Evgueny Primakov estuvo a punto de reunir una mayoría de partido operativa en la
Asamblea Legislativa. Yeltsin, la otra parte de este ejecutivo dual, le despidió
prematuramente. Según algunos artículos de prensa, círculos cercanos a la familia de Yeltsin
ayudaron a convencerle de que despidiera a su primer ministro de tendencias izquierdistas.
Esta dinámica presidencial-primoministerial obró/funcionó en contra de la democracia, al
enviar mensajes negativos a aquellos que estaban deseosos de construir mayorías de partido
sostenibles y que podían hacerlo.
Las raíces del embrollo/conflicto constitucional de Rusia residen en la política de la última
época de la URSS y del período posterior. La "digna" constitución de la URSS, empleando el
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famoso término de Walter Bagehot, dio lugar a un parlamento bicameral (Soviet Supremo), a
un primer ministro y a un gobierno responsables ante ella, y, como piedra de toque, a un
“Presidium del Soviet Supremo” colectivo que, desde finales de los años 70 en adelante estuvo
presidido por el secretario general del Partido Comunista. Todos sabían que, de acuerdo con la
constitución "oficiosa" y no escrita del país, el líder del partido y el Politburó tenían la última
palabra.
Esta situación se exacerbó con la llegada de la liberalización política a finales de los años 80.
Yeltsin, imitando a Gorbachov en 1989-90, se convirtió en presidente de la rama legislativa
rusa y, un año después, saltó a la presidencia del Estado, con la diferencia de que fue elegido
para ella directamente por el pueblo. Este cambio dotó a Rusia de los elementos
fundamentales de una constitución semipresidencialista. Al estar donde estaba por decisión de
la Nación, el presidente ostentaba la más alta posición simbólica. Pero el Congreso de los
Diputados del Pueblo y el Parlamento permanente por él seleccionado, el Soviet Supremo,
permanecían intactos. Al igual que el gabinete gubernamental y un primer ministro
independientes, nombrados por el presidente, pero confirmados por el Soviet Supremo, y que
el arcaico “Presidium.” La mayor amenaza para la autoridad del presidente no era el primer
ministro, sino el presidente del Parlamento, un puesto ocupado por el que en su día fue fuera
seguidor leal de Yeltsin, Ruslan Jasbulatov. El presidente del Parlamento tenía en sus manos la
mayoría de los poderes acumulados durante el mandato de Yeltsin, es decir, el control sobre la
agenda legislativa, la filtración de nombramientos para puestos ministeriales y de otro tipo, la
publicación de decretos por medio del Presidium, y la información al Congreso sobre todas las
materias relativas al estado de la federación, asuntos exteriores y nacionales, y seguridad
nacional. Aunque el presidente del Estado tenía algunas prerrogativas, muchos de los poderes
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del presidente del Parlamento se solapaban con los suyos. Dado el sistema de partidos
cambiante y escasamente institucionalizado, ningún ejecutivo podía contar con una mayoría
sólida en la Asamblea Legislativa. Rusia se encontró, así, con un gobierno de minoría
dividida. Aunque ningún ejecutivo tenía una mayoría legislativa, cada uno de ellos tenía el
poder unilateral de decreto. Era una estructura abocada al desastre: cada ejecutivo se
encontraba en minoría y cada uno de ellos tenía acceso a medios considerables para saltarse al
resto de las ramas de gobierno. “El escenario estaba listo para el enfrentamiento”2.
El conflicto no tardó mucho en estallar y, en realidad, se vio fomentado por detalles de la
estructura constitucional. Tanto el presidente como su homólogo parlamentario trataban al
aparato gubernamental como su deudor, dando órdenes a funcionarios y agencias
gubernamentales a todos los niveles. Ambos tenían la potestad de presentar proyectos de ley;
el presidente tenía un derecho de veto limitado sobre los proyectos de ley aprobados por el
Parlamento, pero no tenía derecho a disolver el Parlamento o forzar nuevas elecciones. El
hecho de que se le negara al presidente el poder de disolución y que, al mismo tiempo fuese
comandante en jefe de las fuerzas armadas, presidente del Consejo de Seguridad y tuviera la
posibilidad de declarar el estado de emergencia, le impedía recurrir a soluciones democráticas
para resolver situaciones conflictivas, al mismo tiempo que le otorgaba las armas necesarias
para imponer sus propias soluciones. El Congreso y el Soviet Supremo, por su parte, podían
forzar la dimisión del gobierno mediante un voto de no confianza u obstruyendo las iniciativas
presidenciales, tal y como sucedió con el “gobierno de los jóvenes reformadores” encabezado
2 Alexander M. Yakovlev, Striving for Law in a Lawless Land: Memoirs of a Rusian Reformer (Londres. M. E. Sharpe, 1996), p. 130. Yakovlev, estudioso del derecho y antiguo legislador, fue asesor clave del comité encargado de redactar la Constitución de 1993. Posteriormente, ocupó el cargo de plenipotenciario presidencial ante la Asamblea Federal.
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por Yegor Gaidar en diciembre de 1992. Las herramientas para fijar la salida y resolver crisis
de gobierno antes de que maduraran y se convirtieran en crisis del régimen estaban
principalmente en manos del Parlamento. Por consiguiente, el presidente tenía más alicientes
para incitar/promover una escalada del conflicto con el fin de sacar provecho de sus únicos
recursos.
Esto no quiere decir que los asuntos constitucionales fueran los únicos importantes3. Muy al
contrario: se produjeron encarnizados conflictos en toda otra serie de cuestiones,
principalmente las relativas a las reformas del mercado y el reparto de la propiedad. En
muchos de ellos, los parlamentarios tendían a adoptar un enfoque más conservador, mientras
que el equipo del ejecutivo de Yeltsin esgrimía un enfoque más radicalmente reformista. Lo
importante no es que los temas constitucionales eclipsaran los demás problemas, sino que los
exacerbaban, haciendo su resolución democrática fuera incomparablemente más difícil. La
constitución semipresidencialista, en pocas palabras, polarizó el ámbito de la acción política
en lugar de facilitar una resolución cooperativa de los desacuerdos. Legisladores como
Jasbulatov y Rumyantsev pasaron de tener posturas moderadas sobre los temas económicos y
sociales hacia posturas beligerantes antipresidencialistas, en parte para atraerse el apoyo de un
mayor número de diputados de corte socialista en el frente constitucional. El entorno del
presidente evitaba cada vez más negociar con los parlamentarios, concentrándose en apoyar a
los más liberales y anulando al resto como si fueran reaccionarios incorregibles y políticos
ávidos de poder.
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3. ESTRUCTURAS Y POLÍTICA CONSTITUCIONALES, 1993-99: ‘SEMIPRESIDENCIALISMO
SUPERPRESIDENCIAL’ (NO TOTALMENTE IMPLANTADO )
Algunos de los mismos problemas surgidos durante el período 1990-93 complicarían más
tarde el acuerdo constitucional dictado por Yeltsin en diciembre de 1993. La constitución de
Yeltsin es técnicamente semipresidencialista. Pero el poder presidencial en esta constitución es
notablemente grande y, a menudo, unilateral. Por ejemplo, su artículo 90.1 reza: “el presidente
de la Federación Rusa promulga decretos y directivas”. Si comparamos los poderes de jure de
los presidentes de Rusia, de la Quinta República francesa, y de la Alemania de Weimar, el
presidente ruso es, constitucionalmente hablando, casi un 100% más poderoso que el
presidente de la Quinta República y, al menos, un 33% más poderoso que el presidente
Weimar4. Al menos hasta la ascensión de Putin al poder en 2000, la inclinación de la balanza
hacia el presidente no bastaba para tener un dominio fácil, por no hablar de la movilización del
apoyo popular que Yeltsin predijo. Después de 1993, sus modos de elección continuaban
proporcionándoles al presidente y al Parlamento legitimidad por separado, y éstos perseguían
prioridades diferentes, compitiendo por una ventaja momentánea. En las elecciones
parlamentarias de 1995 resultó elegido un cuerpo de diputados aún más escindido y más hostil
hacia el presidente que el propio Parlamento de 1993. Yeltsin fue reelegido en 1996, con lo
que se desató una nueva ronda de hostilidades. El inmovilismo legislativo y la inestabilidad
gubernamental animaron a Yeltsin a ponerse a trabajar por cuenta propia y gobernar por
3 Tampoco era la rivalidad entre el ejecutivo y la Asamblea Legislativa el único motivo de división digno de mención en el campo constitucional. El equilibrio de poder entre el Gobierno Federal y las Regiones también era muy disputado. 4 Sirviéndonos de una versión modificada del Índice Shugart/Carey de los poderes presidenciales para comparar estos países, el presidente de Francia tiene una puntuación de 13, el presidente de Weimar, una puntuación de 17, y el presidente de Rusia (1993), una puntuación de 26. Véase Mathew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), pp. 150-155. En nuestro conteo, hemos añadido los poderes de emergencia, que ellos no incluyen, pero que nosotros consideramos de vital importancia.
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decreto ejecutivo. Aunque podía recurrir más facilmente a la legislación a finales de los años
90, su carencia de una mayoría legislativa estable, unida a su acceso al poder presidencial, le
hicieron recurrir a directivas unilaterales en momentos de peligro. El Parlamento reaccionó de
la misma manera, sometiendo al presidente a la dura prueba de una larga y pesada acusación
por delitos cometidos en el desempeño de sus funciones, a raiz de la crisis financiera de agosto
de 1998. La acusación, que sacó a relucir toda suerte de agravios de la década anterior, no fue
aprobada por un pequeño margen de votos.
Desde 1993, por lo tanto, el gobierno de Rusia ha seguido padeciendo algunas de las mismas
enfermedades que ya sufrió durante el período de semipresidencialismo absoluto. Más
corrosivo para la democracia, el desacuerdo institucionalizado galopante en 1990-93 se utilizó
para justificar las tendencias autoritarias postuladas en aras de la normalización política y del
progreso social. Con ese fin, Yeltsin hizo suyos en 1993 muchos de los poderes que se le
habían escapado anteriormente, es decir, poner fin al Presidium legislativo y la fuerte
presidencia parlamentaria; la posibilidad de disolver la Cámara Baja, la Duma del Estado, de
forma motivada; el monopolio sobre todos los nombramientos ministeriales distintos al de
primer ministro; el derecho casi ilimitado a dictar decretos; e / y la inmunidad del órgano
presidencial y de la burocracia con respecto a la supervisión de la Asamblea Legislativa. Lo
cierto es que Yeltsin se abstuvo de poner en práctica estos vastos poderes para destruir a sus
oponentes, aplastar la libertad de expresión o derogar elecciones que pudieran suponer una
oposición. De hecho, se guardó de lanzarse a sí mismo al escenario de la política de masas,
excepto durante las campañas para las elecciones presidenciales, y rechazó reiteradas
sugerencias para formar un partido político pro presidencialista y pro reformista. Como efecto
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colateral, su falta de una base de partido le hizo vulnerable a la influencia encubierta de “los
oligarcas” y trapicheros políticos.5
4. RUSIA 2000-04: ‘SEMIPRESIDENCIALISMO SUPERPRESIDENCIAL’
(TOTALMENTE IMPLANTADO)
Vladimir Putin carece de los reparos que tenía Yeltsin para el uso del poder ejecutivo. Sin
adherirse a él formalmente, promovió la creación de un partido pro Kremlin, Rusia Unida,
que, junto con sus partidos homólogos, ganaría dos tercios de los escaños de la Duma en las
elecciones parlamentarias de diciembre de 2003. Se ha servido de “palancas administrativas” y
de su inmunidad al escrutinio parlamentario y popular para revocar muchas de las
innovaciones políticas democratizadoras introducidas durante el mandato de Yeltsin e, incluso,
con Gorbachov. Aun más que Yeltsin, Putin considera el gobierno como un coto cerrado, que
tiene que ser dirigido por tecnócratas no pertenecientes a un partido, burócratas y gente afín
desconectados del ámbito de la política pública y de partido. Al sopesar las implicaciones, no
olvidemos que en los últimos años de la democracia de Weimar en Alemania, los dos
cancilleres nombrados inmediatamente antes de Adolf Hitler, Franz von Papen y Kurt von
Schleicher, eran líderes no pertenecientes a un partido (parteilos), que mostraron su
preferencia por ministros no pertenecientes a ningún partido.
Para Yeltsin era importante racionalizar el gobierno centrado en el Kremlin como antídoto
contra la fragmentación política extrema y ariete contra reformas modernizadoras largo tiempo
aplazadas. Otra cosa es que Putin —al apropiarse del legado institucional heredado de su
5 La Alemania de Weimar, con su constitución semipresidencialista, puede proporcionar aquí un caso paralelo que trataremos más adelante.
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menos autocrático predecesor, ampliándolo— exalte el dominio ejecutivo dentro de un
“Estado fuerte” como fórmula para la permanencia indefinida. Con su popularidad personal
por las nubes, los ministros del Gobierno funcionando a su antojo, un Parlamento disciplinado,
restringida la autonomía de los gobernantes regionales, los magnates de los negocios
acobardados por las detenciones de varios de ellos, con la televisión nacional a su servicio y el
proceso político casi concluido, con todos estos dispositivos en funcionamiento Putin gobierna
hoy con controles no reales. En general, las reformas del mercado liberal se siguen
produciendo en la economía rusa, una economía en franca expansión, aunque la ley se aplique
de forma selectiva y en contra de los enemigos políticos, como lo demuestra el reciente ataque
al presidente de Yukos, Mijail Jodorkovsky. En el ámbito político, la mayor parte de los
movimientos son hacia atrás. Los terribles y terroríficos incidentes del verano de 2004
sugieren que el método de mano dura está fracasando incluso en el área de la seguridad
personal y colectiva, base sobre la que se asienta cualquier tipo de vida civilizada.
5. ¿ALTERNATIVAS CONSTITUCIONALES?
Seguramente, las cosas podrían haber tomado un cariz en cierto modo diferente si los actores
clave hubiesen dado una mayor prioridad al logro del equilibrio constitucional y de la apertura
política. El curioso legado institucional del gobierno soviético y los primeros cambios
posteriores a dicha etapa soviética no hubieran sido fáciles de superar, pero no hay nada que
sugiera que habría sido imposible.
Para el futuro a corto y medio plazo, la personalización del poder en Rusia ha llegado a tal
extremo que tenemos que reconocer que, al contrario de lo que sucedió en 1990 o 1993, el
resultado depende de las preferencias de un solo hombre. Si Putin así lo deseara —como
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Charles de Gaulle en la Quinta República francesa—, sin duda podría dar lugar a un orden
institucional más global, transparente y policéntrico en Rusia. Pero nada de lo que ha hecho
hasta la fecha parece indicar que desee hacerlo o que lo vaya a desear en el futuro. No parece
que Putin esté avanzando en la dirección de ofrecer una mayor inclusión y oposición dentro
del sistema político, las dos dimensiones decisivas de toda democracia6. De Gaulle sí tenía
algo más que un sistema de partidos estructurado para trabajar, al contrario de lo que le sucede
a Putin. Pero, tal y como hemos visto por el ejemplo de gente como Gorbachov y Yeltsin,
incluso aquellos líderes educados en sistemas cerrados pueden aprender de la experiencia y
cambiar de idea, incluso cuando el contexto de partidos no apoye especialmente dicho cambio.
Ese es el valor del liderazgo innovador y de anchas miras.
Putin ha dicho en repetidas ocasiones que él no está a favor de revisar la constitución, dando
con ello la impresión de que la considera una caja de Pandora que es preferible no abrir. De
todos modos, un líder aferrado a sus ideas, de cincuenta y pocos años, puede sentirse tentado
al menos por el atractivo de un mandato más largo y, por ende, más tiempo para dejar su
impronta en la Historia. La constitución de 1993 limita la permanencia del presidente en el
cargo a dos mandatos de cuatro años, lo que supone que Putin dejará el cargo en mayo de
2008. Si quiere quedarse más tiempo, tendrá que enmendar la constitución de un modo u otro.
Los pasos que se den en esa dirección podrían reducir las reticencias a efectuar cambios más
radicales. Cualquier cambio ostensiblemente fundamental que se debata hoy en Moscú podría
desembocar en un sistema parlamentario. Curiosamente, tiene el apoyo de los socios de Putin
de la línea más dura, incluidos funcionarios de los servicios de seguridad y del aparato
presidencial. Uno de sus atractivos es que eliminaría la limitación de dos mandatos fijados
6 Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition (New Haven. Yale University Press, 1971).
16
para el líder del país, lo que en teoría le permitiría al primer ministro Putin suceder al
presidente Putin durante años y años. Al haberse solidificado el dominio del Kremlin sobre los
centros de poder independientes, la facción pro parlamentaria está convencida de que podrá
mantener sin problemas un control inexpugnable sobre la Asamblea Legislativa. En caso de
convencer a Putin de la conveniencia de esta vía, podríamos asistir pronto al despliegue de
otro experimento constitucional en Rusia, un experimento que, de nuevo, supondría un reto, y
por ende una ayuda, para perfeccionar interpretaciones comparativas de política institucional y
cambio político.
6. SEMIPRESIDENCIALISMO EN LA EUROPA POSCOMUNISTA QUINCE AÑOS
DESPUÉS DE LA CAÍDA DEL MURO DE BERLÍN: SIN RESULTADOS EN FRANCIA,
MUCHOS SISTEMAS SUPERPRESIDENCIALES AUTORITARIOS, ALGUNOS
RESULTADOS DEMOCRÁTICOS PERO QUE EVOLUCIONAN HACIA EL
PARLAMENTARISMO PURO.
¿Qué nos enseña el caso ruso? Este caso demuestra que, si un país en vías de democratización
no es capaz de construir mayorías legislativas genuinas, garantizando la integración de los
presidentes en un sistema de partidos institucionalizado, es muy probable que termine
funcionando dentro del submodelo al que nos hemos referido con el nombre de “gobierno de
minoría dividida”. En 1993, durante el período de crisis del gobierno de minoría dividida,
Yeltsin sacó a Rusia del ruedo democrático y fraguó el “semipresidencialismo
superpresidencial” de la constitución de 1993.
Hasta la fecha, Rusia no ha adoptado nunca (dentro del modelo semipresidencialista) una
postura en la que el presidente y el primer ministro fueran ambos del partido de la Duma y
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contaran ambos con el apoyo de una mayoría real. Desde el año 2000, Putin no ha sido un
"hombre de partido", como lo fueron todos los presidentes de la Quinta República francesa, y
como llegó incluso a serlo de Gaulle7. Ahora bien, al contrario de Yeltsin, Putin sí que ha
sido, tras las elecciones legislativas de 2003, un “hombre de la mayoría”. Lo problemático
para la democracia es que Putin ha utilizado dicha mayoría y los poderes y prerrogativas del
“semipresidencialismo superpresidencial” para que Rusia derive aún más hacia posiciones
autoritarias. Al hacerlo, ha limitado enormemente los “espacios de competencia”que, en una
democracia saludable, suelen estar abiertos tanto al gobierno como a la oposición.
Dado que la mayoría de las democracias recientes tienen sistemas de partidos poco
institucionalizados, como es el caso de Rusia, así como presidentes que (al menos al principio)
se presentan a sí mismos como personas que están por encima de los partidos políticos,
consideramos que es muy problemático para la democracia que dar la impresión de que el
semipresidencialismo está atrapado entre estos patrones conflictivos de comportamiento
ejecutivo-legislativo. Si nos fijamos, por ejemplo, en las doce antiguas repúblicas soviéticas
no bálticas, nos damos cuenta de que todas y cada una de ellas ha elegido el
semipresidencialismo al alcanzar su independencia. Curiosamente, todas han pasado por una
especie de crisis con respecto a esta constitución ejecutiva dual, y, al igual que en el caso ruso,
han seguido la vía de un estilo de gobierno superpresidencial/semipresidencialista. Estos
acontecimientos están en marcado contraste con otros países semipresidencialistas como
Polonia y Portugal, donde poderes ejecutivos más críticos decidieron orientar sus
7 Cindy Skach está investigando en la actualidad sobre esta fase de suma importancia de la evolución a “hombre de partido” de de Gaulle, estudiando las pruebas encontradas en la colección de doce volúmenes de los documentos personales de de Gaulle, Lettres, notes et carnets (Paris. Plon, 1980-).
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constituciones hacia un modelo parlamentario puro, reduciendo los poderes del presidente y
reforzando otras instituciones, como por ejemplo el Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, ¿qué nos dice la experiencia poscomunista europea sobre el desempeño
democrático del semipresidencialismo frente al parlamentarismo puro? Ocho países
poscomunistas europeos han sido admitidos hace poco dentro de la Unión Europea. Para ello,
tuvieron todos ellos que demostrar que cumplían los criterios democráticos establecidos por el
Consejo Europeo de Copenhague de 19938. De los ocho países admitidos, cinco eran sistemas
parlamentarios puros (Hungría, República Checa, Eslovaquia, Estonia y Letonia) y tres eran
semipresidencialistas (Polonia, Lituania y Eslovenia). En cuanto a los tres países
semipresidencialistas que han sido capaces de demostrar al resto de Europa sus logros
democráticos, consideramos que todos ellos tienen algo en común con Portugal, ya que su
estilo de liderazgo y gobierno se ha ido orientando con el tiempo al sistema de partidos. El
Club de Madrid cuenta con varios miembros portugueses, por lo que rogamos
encarecidamente a los que puedan estar presentes que comenten cómo Portugal fue capaz de
realizar sin problemas su transición hacia un sistema parlamentario. En nuestra opinión, los
líderes y los partidos fueron decisivos para esta evolución. Al orientarse cada vez más hacia
los partidos, sus líderes fueron capaces de encauzar suavemente al país hacia el modelo
constitucional parlamentario puro, quitando poco a poco poderes a los presidentes. Polonia es
otro caso paradigmático: en 1997, el presidente y el primer ministro, apoyados por una
mayoría legislativa, disminuyeron el poder presidencial incrementando, al mismo tiempo, el
8 Véanse las “Conclusiones de la Presidencia”, Comunicado de Prensa del Consejo Europeo de Copenhague, documento DOC/93/3, 22 de junio de 1993, que, de forma explícita, enumera con detalle los criterios democráticos que tienen que cumplir todos los miembros potenciales de la UE para poder ser admitidos en sus seno.
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poder del Tribunal Constitucional. Cuando se les preguntó por qué no se habían llevado a cabo
estas reformas antes, para salvar a Polonia de los primeros años de conflicto institucional
desestabilizador, el presidente Alexander Kwasniewski nos dijo en una entrevista que, aunque
sabían que querían dirigir el país hacia un sistema parlamentario, eran conscientes de que el
cambio sólo se podría lograr una vez que tuvieran una serie de partidos políticos que
controlaran juntos tanto la rama presidencial como la legislativa9.
Lo cual nos sugiere que tanto la calidad como la configuración de los partidos y de los
sistemas de partidos son de vital importancia a la hora de sentar las bases del
semipresidencialismo. Por desgracia, las mayorías de partido reales, y los presidentes
apoyados por dichas mayorías, suelen ser la excepción en las democracias recientes.
Todo ello indica que la mejor oportunidad que tiene un país para minimizar los conflictos en
el sistema semipresidencialista podría ser seguir el ejemplo portugués y polaco, limitando los
poderes del presidente, especialmente los poderes de emergencia, el poder de dictar decretos y
el control del ejército. Una vez que empezamos a reducir los poderes del presidente, acabamos
con un sistema constitucional se parece cada vez más al parlamentarismo puro. Pero, quizá, tal
y como lo testimonian los nuevos miembros de la UE, también alcanzamos mayores cotas de
democracia.
Incluso los franceses, que han convivido con el semipresidencialismo durante más de cuarenta
años, pusieron en tela de juicio y reformaron su constitución en 2002. Antes apuntábamos que
9 Entrevista con Cindy Skach, 21 de mayo de 2001, Varsovia.
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tuvieron una experiencia más afortunada con el semipresidencialismo, al gozar de mayorías
consolidadas presidenciales y legislativas en la Asamblea Nacional durante dos décadas tras
las primeras elecciones presidenciales directas de 1965. Ahora bien, al final también surgieron
tensiones en el modelo francés, al comenzar a desmembrarse las mayorías y hacerse más
frecuente la cohabitación entre ejecutivos de partidos políticos opuestos. Los políticos, al igual
que un 75% del público, les echaban la culpa del conflicto institucional francés a los
elementos del semipresidencialismo. El Partido Socialista reivindica ahora que va a hacer del
referéndum sobre la reforma institucional el núcleo de su plataforma electoral para la campaña
presidencial de 200710. En el ejemplo francés el semipresidencialismo llevó a una situación en
la que el presidente gaullista Jacques Chirac se enfrentó al primer ministro socialista Lionel
Jospin y su majorité plurielle (mayoría plural). El señor Jospin es en la actualidad miembro
del Club de Madrid, y esperamos que esté presente. Si es así, le instamos a que comente el
caso francés. Algo que nos ha interesado desde septiembre del 2002 es el hecho de que los
franceses votaran a favor de reducir el mandato presidencial de siete a cinco años, con la
esperanza de eliminar simultáneamente los ocasionalmente turbulentos períodos de
cohabitación y las crisis del ejecutivo dual . Y eso que Francia, hay que hacer hincapié en ello,
es una democracia consolidada. Creemos que Rusia, que en términos generales basó su propia
constitución en el modelo francés, debería reconsiderar también su elección. En lugar de eso,
Putin y sus consejeros están estudiando la posibilidad de aumentar el mandato presidencial en
Rusia de cuatro a siete años, citando la constitución francesa como prototipo.
10 Véase el largo comentario sobre las dificultades constitucionales actuales de Francia y la crítica sobre que esta constitución está “mal adaptada a las necesidades de una democracia moderna”, en Robert Graham, The Financial Times, 1 de septiembre de 2004, p. 15.
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Las pruebas con que contamos aquí sugieren que Rusia, al igual que muchas otras
democracias recientes que eligieron el semipresidencialismo, deberían volver a considerar sus
macroestructuras originales. Los cambios constitucionales y de facto en Francia, así como
también en Polonia y Portugal, refuerzan aún más nuestras conclusiones. Consideramos que
no hay mejor momento que éste para que los líderes sigan estos importantes ejemplos de
“evolución institucional idéntica” (es decir, más parlamentarismo y más democracia) para
motivar un cambio institucional de vital importancia en potencia.
