SERIE DE INVESTIGACIONES - argentina.gob.ar · Leyes especiales de empleo público, sino también que puede convivir con criterios más flexibles de contratación, asimilables a los

SERIE DE INVESTIGACIONES

Empleo Público 1Evaluación de impacto de la capacitaciónServicio Civil Comparado

Ministro de ModernizaciónLic. Andrés Horacio Ibarra

Secretario de Empleo PúblicoIng. Pablo Martín Legorburu

Director Institucional del INAPDr. Santiago Bellomo

Director Nacional área Académica e Investigaciones Mtr. Alberto Ballvé

Coordinador de Investigación y Publicaciones Prof. Mg. Pablo Alberto Blanco

SERIE DE INVESTIGACIONES

Servicio Civil Comparado

La Carrera AdministrativaEl régimen y la naturaleza del Empleo PúblicoExperiencias de reformaEl caso argentino y conclusionesMujeres en el Servicio Civil

Argentina. Ministerio de Modernización

Serie de investigaciones empleo público: servicio civil comparado y evaluación de impacto de la capacitación.

1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administración Pública - INAP, 2018.

Libro digital, PDF. Archivo Digital: online

ISBN 978-987-9483-37-4

1. Servicio Civil. CDD 351

Editor: Instituto Nacional de la Administración Pública - INAP

SERIE DE INVESTIGACIONESServicio CivilComparado Módulo 1

La Carrera AdministrativaIngreso | Promoción-Capacitación-Evaluación de desempeño | Egreso

La Carrera Administrativa Ingreso | Promoción-Capacitación-Evaluación de desempeño | Egreso

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Leticia Allega, Mario Arkus, Martín Astarita, Camilo Ayala, Leonardo Grottola, Maximiliano Rey, Máximo Zin*

Introducción

En el marco de nuestra investigación sobre Servicio Civil Comparado, nos proponemos abordar el primer módulo de trabajo identificado, aquel que trata sobre la carrera administrativa en cada país objeto de estudio. A los fines de este trabajo, entendemos que dicha carrera comprende las siguientes dimensiones: ingreso, promoción, capacitación, evaluación de desempeño y egreso del servicio civil. A continuación, describimos las características más salientes de las dimensiones identificadas en los casos nacionales seleccionados a los efectos de una comparación que permita extraer conclusiones acerca de las principales tendencias imperantes a nivel global.

La selección de los países analizados responde a la intención de incluir casos representativos de diferentes modelos de servicio civil, culturas administrativas, sistemas de ingreso, diverso grado de apego a la tradición weberiana (en contraposición a una mayor influencia de la corriente de la Nueva Gerencia Pública), distintos regímenes políticos y tanto a países desarrollados como de América Latina.

En lo que respecta a los modelos de servicio civil, la literatura académica distingue dos tipos ideales de regímenes: el “cerrado” o “de carrera”, y el “abierto” o “de empleo” o “puesto”. En los sistemas de carrera, se accede a un determinado nivel, cuerpo o categoría de empleo a partir del cual es posible desempeñar varios puestos de trabajo —en la medida en que se correspondan con la incumbencia profesional— y ascender progresivamente hasta eventualmente alcanzar el máximo rango previsto. El ejemplo paradigmático de modelo cerrado está dado por el caso francés, con su sistema de “cuerpos” y el acceso por exámenes formales de ingreso (concursos).


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En cambio, en los sistemas de empleo, las búsquedas están orientadas en función de las necesidades de personal de corto plazo y apuntan a reclutar al mejor candidato para un puesto específico, sin que existan categorías que agrupen a los funcionarios ni esquemas predeterminados de ascenso (Arenilla Sáenz, 2005: 36-37 y Longo, 2001: 14-15).

A su vez, los distintos tipos de regímenes están asociados al grado de rigidez/flexibilidad de la modalidad contractual. En efecto, los sistemas de carrera resultan enteramente asimilables al modelo burocrático weberiano, según el cual la administración pública debería tender a estar conformada por profesionales idóneos que ingresan en virtud de sus méritos, progresan en la carrera administrativa en función de su desempeño y cuentan con la garantía de estabilidad en el empleo. En cambio, los sistemas abiertos parten de considerar que la preservación del profesionalismo no se encuentra estrictamente ligada a la vigencia de la carrera vitalicia y a Leyes especiales de empleo público, sino también que puede convivir con criterios más flexibles de contratación, asimilables a los imperantes en el sector privado, sin que esto implique una regresión a una administración pública patrimonialista (Dahlström, Lapuente y Teorell, 2011).

En cuanto a los sistemas de acceso, se destacan el modelo francés que, como se señaló, “hace del

concurso (concours) el eje de los procedimientos de reclutamiento y selección” (Longo, 2001: 12)

y el modelo británico que “…se caracteriza por encomendar el reclutamiento a un órgano central

independiente [la Comisión del Servicio Civil], no sometido a las presiones de los electores. La

tradición británica de funcionarios generalistas lleva (…) a concursos muy abiertos, centrados en

entrevistas destinadas a evaluar las cualidades y personalidad de los candidatos…” (Longo, 2001: 13).

La bibliografía especializada también distingue entre dos culturas administrativas dominantes en cada país: por un lado, la “perspectiva del Rechtstaat” y, por el otro, el modelo de “interés público”.

En el primero de estos modelos, los funcionarios tienden a ser vistos como investidos de potestades, y el derecho es el eje central de sus procesos de capacitación. Alemania, Francia y España serían, entre otros, los países en los que esta cultura es dominante. En la segunda perspectiva, los servidores públicos son vistos como simples ciudadanos que trabajan para organizaciones gubernamentales, y no como una clase o casta especial investida de la alta misión de representar al Estado. Su formación técnica tiende a ser multidisciplinar. Los países anglosajones estarían en este ámbito cultural (Longo, 2001: 9).

Como se desprende de lo anteriormente mencionado, entre los países desarrollados, emergen dos grandes tendencias asociadas: por un lado, al continente europeo y, por el otro, a los países anglosajones. A su vez, estos grupos de países también tienden a corresponderse con un mayor compromiso con las reformas asociadas al paradigma de la Nueva Gerencia Pública en el caso del mundo anglosajón, mientras que, en la Europa continental, se observa un mayor apego al modelo burocrático weberiano tradicional.

En virtud de lo planteado, estamos en condiciones de señalar las razones puntuales que nos llevaron a seleccionar los casos nacionales propuestos. Entre los países desarrollados, Francia, como ya fue expuesto, constituye el paradigma del modelo cerrado y de acceso por concurso. Además, tiene la particularidad de reclutar a sus funcionarios de entre los alumnos de una escuela especializada en la formación de servidores públicos, la prestigiosa École Nationale d’Administration (ENA).

Módulo 1 • La Carrera Administrativa

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España es un país continental europeo enmarcado en la tradición francesa, aunque progresivamente se ha ido apartando del modelo cerrado para devenir en un sistema híbrido o mixto. Su incorporación al conjunto de casos en estudio resulta en especial relevante dada su influencia en el proceso de conformación de las instituciones políticas de buena parte de los Estados nacionales de América Latina.

El Reino Unido es el exponente por excelencia del modelo británico y representante de la tradición anglosajona y del avance de la implementación de las reformas inspiradas por la corriente de la Nueva Gerencia Pública.

En cuanto a los Estados Unidos, además de su carácter de potencia hegemónica, el tamaño de su economía y su vastedad territorial, representa un nuevo ejemplo de país de cultura anglosajona, pero con una institucionalidad política profundamente diferente de la británica, teniendo en cuenta su régimen presidencialista y federal (muy influyente en nuestra región), del que fue precursor. Además, el caso estadounidense resulta de interés por haber encarado, a fines del siglo xix, la construcción de un régimen de servicio civil profesionalizado en un contexto democrático, en reemplazo del sistema patrimonialista conocido como spoils system, por el cual cada partido político que accedía al Gobierno se hacía de la totalidad de los cargos públicos para sí, a fin de repartirlos entre sus adherentes.

Entre los países de la región latinoamericana, optamos por incluir en nuestro estudio a Brasil, Chile y México, naciones de un grado de desarrollo similar al argentino.

Brasil tiene un sistema de ingreso al servicio civil por la vía de concursos abiertos, que funciona en forma regular y eficiente desde hace más de cincuenta años. La instalación de la familia real portuguesa en Río de Janeiro en 1808 llevó a promover el desarrollo administrativo de la entonces colonia y luego, en el transcurso del siglo xx, el país se consolidó en la normativa referente a la profesionalización de sus cuadros administrativos. Tales avances comenzaron con los decretos de la presidencia de Getúlio Vargas en 1939 hasta el nuevo Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União de 1990. El modelo brasileño muestra la característica evolución de un sistema administrativo regido por la intervención política en sus designaciones hacia el modelo cerrado o de carrera que mencionamos antes.

Chile ha sido uno de los más permeables a la influencia anglosajona y al paradigma de la Nueva Gerencia Pública en el marco de un régimen político de carácter unitario. Además, el país trasandino se destaca por haber impulsado en 2003 una profunda reforma de su servicio civil con la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio Civil, proceso que resulta una referencia ineludible para la región.

En cuanto a México, se trata de un estado federal que cuenta con la particularidad de una administración pública nacional con atributos profesionales, pero a la vez signada por la imbricación entre partido y Estado que caracterizara al período de prolongada e ininterrumpida hegemonía priista, que solo muy recientemente (2003) alcanzó la formalización de un régimen de servicio civil, con la aprobación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Centralizada, a partir de la alternancia política inaugurada en el año 2000.


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1. Brasil

1.1. Aspectos normativos y estructura del servicio civil

El servicio civil en Brasil está contemplado y normado en sus grandes lineamientos por la Constitución Federal. A partir del Título III, Capítulo VII, De la Administración Pública, el texto constitucional dedica sus artículos 37 a 43 a todas las formas de organización administrativa del país. Esta, en sentido formal, es presentada como el resultado de la suma de la Administración Directa y de la Administración Indirecta1. En su artículo 37, comienza mencionando la existencia de estas formas organizativas en el ámbito de los poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios.

La Constitución, con sus numerosas enmiendas desde 1988, reglamenta diversos aspectos de la administración pública en general. Una primera disposición, fundamental para la organización de los ingresos a cualquier forma de servicio civil en todo el país, es la determinación del concurso público abierto. Además de ello, se fijan otros requisitos e impedimentos para el ingreso y se enumeran derechos fundamentales del servidor público como la legitimidad de la agremiación o el derecho de huelga (Constitución Federal. Art. 37).

El segundo documento en importancia para la Administración Pública en el Brasil es la Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990. Surge para reglamentar e integrar los preceptos que describe el artículo 37 de la Constitución Federal, disponiendo sobre el régimen jurídico de los servidores públicos civiles de la Unión, de las autarquías y de las fundaciones públicas federales.

En sus 250 artículos, la Ley 8.112/90 reglamenta las atribuciones, derechos y deberes de los agentes públicos y se constituye, de este modo, en el régimen básico de la Administración Pública brasileña.

Lopes Meirelles define al agente público como toda persona física definitiva o transitoriamente involucrada en alguna función estatal. De este modo, hay cinco categorías para los agentes públicos en Brasil: políticos, administrativos, honoríficos, delegados y acreditados (credenciados) (2012: 79). Se hace necesario describir estas categorías para poner en evidencia la complejidad del concepto y, en la comparación, centrarnos en aquellas que nos interesan.

Los “agentes políticos” son los componentes del Gobierno investidos en cargos, funciones, mandatos o comisiones por elección, nominación, designación o delegación para el ejercicio de atribuciones constitucionales. Los cargos por designación o delegación se entienden como “cargos de confianza”.

Los “agentes administrativos” son los vinculados al Estado o a sus entes autárquicos y fundacionales por relaciones profesionales, sujetos a una jerarquía funcional y al régimen jurídico determinado por la entidad estatal a la que sirven. Son investidos a título de empleo y con retribución pecuniaria, regularmente por nominación y excepcionalmente por contrato de trabajo o acreditación. Los agentes administrativos no forman parte de ningún poder del Estado, ni lo representan, ni ejercen atribuciones políticas o gubernamentales; son únicamente servidores públicos, con mayor o menor jerarquía, mandatos o responsabilidades profesionales dentro del organismo o entidad en la que revistan, conforme a su cargo, empleo


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o función de la que estén investidos. De acuerdo con la posición jerárquica que ocupan y las funciones que les son encargadas, reciben su parte de autoridad pública para su desempeño en el plano administrativo, pero sin poder político. Sus atribuciones de jefatura, planeamiento, asesoramiento o ejecución permanecen en el ámbito de las habilitaciones profesionales.

La categoría de los agentes administrativos constituye la inmensa masa de los prestadores de servicios a la Administración directa e indirecta del Estado, en las categorías admitidas por la Constitución de la República:

a) Servidores públicos concursados (Art. 37, II).

b) Servidores públicos en ejercicio de cargos o empleos en comisión, titulares de cargo o empleo público (Art. 37, V).

c) Servidores temporarios contratados “por tiempo determinado para atender necesidades temporales de excepcional interés público” (Art. 37, IX).

De estas tres categorías, para la carrera del servicio civil, se considera únicamente a la primera, ya que las otras tienen carácter temporario.

Los “agentes honoríficos” son ciudadanos convocados, designados o nombrados para prestar en forma transitoria determinados servicios al Estado, en razón de su condición cívica, de su honorabilidad o de su notoria capacidad profesional, pero sin algún vínculo laboral o estatutario y, normalmente, sin remuneración. Tales servicios constituyen servicios públicos relevantes, de los que son ejemplo la función de jurado, autoridad de mesa electoral, presidente o miembro de una comisión de estudio o de juzgamiento y otros de esa naturaleza. No son servidores públicos, pero momentáneamente ejercen una función pública y, mientras la desempeñan, están sujetos a la jerarquía y disciplina del órgano al cual están sirviendo, y pueden percibir un estipendio y contar con el período de trabajo igual al de un servicio público.

Los “agentes delegados” son particulares —personas físicas o jurídicas que no se encuadran en la acepción propia de agentes públicos— que reciben la incumbencia de la ejecución de determinada actividad, obra o servicio público y lo realizan en nombre propio, por su propia cuenta y riesgo, pero siguiendo las normas del Estado y bajo la permanente fiscalización del delegante. Estos agentes no son servidores públicos, ni honoríficos, ni representantes del Estado; constituyen una categoría aparte de colaboradores del poder público. En esta categoría se encuentran los concesionarios de obras y servicios públicos, los profesionales con bufetes o estudios no estatales, los martilleros públicos, los traductores e intérpretes públicos y demás personas que reciben una delegación para la práctica de alguna actividad estatal o servicio de interés colectivo.

Los “agentes acreditados” son los que reciben una acreditación de la Administración para representarla en determinado acto o practicar cierta actividad específica, mediante remuneración del poder público acreditante.

Profundizando en la categoría que nos interesa para la comparación, vemos que Brasil presenta las siguientes cifras de agentes administrativos según nivel de gobierno:


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Cuadro 1.1. Servidores públicos según nivel de gobierno (circa 2015*)

Nivel de gobierno Servidores públicos

Gobierno Federal 1.663.768

Gobiernos estaduales 3.173.145

Gobiernos municipales 6.549.551

Total 11.386.464

Fuente: Elaboración propia con base en información de Painel Estatístico de Pessoal, Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais (Janeiro 2017) y Boletim das Empresas Estatais Federais (3º trim 2017),Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC) y Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

(*) Los datos sobre el Gobierno Federal se basan en información tanto de 2015 como de 2017. Los datos sobre gobiernos estaduales corresponden a 2014. Los datos sobre gobiernos municipales corresponden a 2015.

Además de las categorías que describimos antes, los agentes públicos se encuentran vinculados al Estado bajo diferentes regímenes jurídicos. La categoría numéricamente más importante se halla bajo el régimen jurídico único, descripto en la Ley 8112/90. Arrién Duarte (2014) describe la discusión que aún subsiste sobre los distintos regímenes que existen en la Administración Pública brasileña.

Los detalles jurídicos de los regímenes exceden el marco de este trabajo, por lo que no entraremos en ellos. Sin embargo, es necesario tener una visión global del problema —sobre todo, en las inequidades para los trabajadores— que crea la diversidad de regímenes en Brasil como para comparar con nuestro país, el cual se enfrenta a problemas similares aún no resueltos.

La redacción original del artículo 39 de la Constitución Federal de 1988 establecía la obligatoriedad de la adopción del régimen jurídico único, por medio del cual cada ente de la Federación debería adoptar solo un régimen jurídico para todos los servidores públicos. O sea, los entes federativos podrían optar libremente por el régimen jurídico de sus agentes, en tanto fuera aplicado el mismo régimen para todos los contratados de manera uniforme. El objetivo de esta norma era evitar la coexistencia de agentes sujetos a regímenes diversos dentro de una misma entidad federativa.

Frente a esto, fue promulgada la Ley 8112/90, que instituye el régimen jurídico de los servidores públicos civiles de la Unión y de sus Autarquías y Fundaciones, adoptándose el régimen estatutario en el ámbito federal. En consecuencia, los empleos públicos existentes en ese momento fueron transformados en cargos públicos, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de esta Ley.

La Enmienda Constitucional 19/1998 alteró el artículo 39 de la Constitución Federal para dejar de lado la exigencia de adopción de un único régimen jurídico para los agentes de la Administración Pública, lo que posibilita la existencia de agentes sujetos a diferentes regímenes dentro del mismo ente federado. De este modo, sobrevino la Ley 9.962/2000, que disciplina el régimen del empleo público en el ámbito federal, regido por el Digesto de las Leyes del Trabajo (Consolidação das Leis do Trabalho-CLT) (Arrién Duarte, 2014).

A partir de ese momento, la Unión Federal y sus Autarquías y Fundaciones estaban autorizadas por Ley a efectuar contrataciones de personal tanto por el régimen estatutario, regulado por la Ley 8.112/90, como por el régimen “celetista”, con base en la Ley 9.962/2000 y en el Digesto mencionado (CLT).


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La mayoría de los empleos públicos están bajo el régimen estatutario, pero como veremos, hay un número todavía considerable de agentes que, por ejemplo, —e insistimos: para simplificar— no están alcanzados por la estabilidad del servidor público, pero hasta eso está en discusión. Tal el caso de los “celetistas”, regidos por la CLT, de ahí el nombre de uso oficial para el régimen aplicado.

En resumen, tenemos un gran número de servidores públicos que son aquellos que con la Administración poseen una relación de trabajo de naturaleza profesional y no eventual. Son los servidores estatutarios y son contratados para un cargo público conforme el régimen estatutario único, reglamentado por el Estatuto del Servidor Público, Ley del ámbito federal 8112/90. Para ser nombrado, el servidor precisa antes ser sometido al procedimiento de concurso público, que veremos en la sección siguiente de este trabajo. Diremos que es un cargo efectivo que posibilita la adquisición de estabilidad en el servicio público.

Un segundo grupo de agentes lo constituyen los ya mencionados celetistas. Son contratados para el empleo público en el régimen de la CLT, pero se les aplican los principios de derecho público. Por ejemplo, su investidura está subordinada a la aprobación previa de un concurso público. En las empresas públicas y sociedades de economía mixta, es un régimen jurídico obligatorio.

Otro grupo son los pasantes (estagiários). Las pasantías tienen por finalidad complementar la formación del estudiante por medio de actividades prácticas. De este modo, el estudiante puede concretar los aprendizajes teóricos recibidos en la institución de enseñanza, preparándose para el ingreso al mercado de trabajo. Según la Ley 11.788/2008 que regula las pasantías, la relación del pasante con el Estado es una verdadera relación de trabajo porque existe prestación de servicios. El contrato de pasantía (contrato de estágio) posee todos los requisitos para la relación laboral, ya que implica personalidad, no eventualidad, onerosidad y subordinación. Sin embargo, el pasante carece de algunas normas laborales protectoras como vacaciones, aguinaldo, horas extras, etc. (Lima Correia, 2008).

Las otras categorías de regímenes jurídicos son menores y pueden agruparse en los contratos en programas (a esta categoría pertenecen, por ejemplo, los médicos que se encuentran haciendo residencias, o los profesionales para programas específicos con fecha de terminación), los contratos temporarios (son contratados en virtud de necesidades temporarias excepcionales y de relevante interés público, por lo tanto, ejercen una función pública remunerada limitada a un período excepcional y limitado), los contratos bajo régimen militar (estos son los servidores civiles que prestan servicios a las fuerzas armadas —marina, ejército y aeronáutica, artículo 142 § 3º de la Constitución Federal— y a las policías militares y cuerpos de bomberos militares de los Estados, Distrito Federal y Territorios bajo artículo 42 de la CN; poseen un vínculo estatutario propio contemplado en la Enmienda Constitucional Nº 18/98) a los que se los denomina servidores públicos militares (Cardoso y Pedro, 2011).

Una mención aparte merecen aquellos que se encuentran bajo régimen de amnistiados. Aunque un pequeño número, son los que fueron removidos de la Administración Pública por motivos políticos entre 1946 y 1988. La Ley 10559 del 13 de noviembre de 2002 ordena la reintegración a sus cargos de los despedidos ilegalmente. Aún se encuentra en discusión las medidas a tomar con los despedidos en forma irregular por la administración de Collor de Mello entre 1990 y 1992.


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A continuación, presentamos información tanto sobre la cantidad de servidores civiles del Gobierno Federal según tipo de contratación como de empleados públicos totales de dicho nivel de gobierno según la rama de la administración pública a la que pertenecen:

Cuadro 1.2. Servidores civiles del Gobierno Federal según tipo de contratación (2017)

Tipo de contratación Personal civil del Gobierno Federal

Estatutarios 564.541

Celetistas 9.182

Régimen militar 16.652

Contratos temporarios 26.358

Contratos en programas (*) 39.929

Amnistiados 6

Total 656.668

Fuente: Elaboración propia con base en información del Painel Estatístico de Pessoal Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão..

(*) Comprende: médicos del Programa Mais Medico, médicos residentes y residencias multiprofesionales.

Cuadro 1.3. Servidores públicos del Gobierno Federal según rama de la administración pública (circa 2017*)

Rama de la administración pública Servidores públicos

Servidores civiles (Poder ejecutivo) 656.668

Poder Legislativo 24.896

Poder Judicial 111.438

Fuerzas armadas 363.914

Empresas públicas 506.852

Total 1.663.768

Fuente: Elaboración propia con base en información de Painel Estatístico de Pessoal, Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais (Janeiro 2017) y Boletim das Empresas Estatais Federais (3º trim 2017), Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

(*) Los datos sobre Servidores civiles del Poder Ejecutivo corresponden a noviembre de 2017. Los datos sobre empresas públicas corresponden a septiembre de 2017 . Los datos sobre Poder Legislativo, Poder Judicial y Fuerzas armadas corresponden a 2015.

1.2. Ingreso

1.2.1. Requisitos e impedimentos

En el Estado brasileño, el ingreso de cualquier ciudadano al servicio civil está definido en el artículo 37, incisos I, II y V de la Constitución Federal de 1988. En el inciso I, se indica que los cargos, empleos o funciones públicas son accesibles no solo a los brasileños nativos, sino también a los extranjeros, en las condiciones establecidas por Ley especial. Esto se aplica en particular a universidades e instituciones de investigación científica o tecnológica, para que puedan incorporar profesores, técnicos o científicos extranjeros.

La condición para el ingreso a cualquier cargo o empleo público (inciso II) es la aprobación de un concurso abierto, a través de exámenes o de exámenes y títulos académicos, de acuerdo a la naturaleza y la complejidad del cargo o empleo a cubrir (Ley 9527 del 10 de diciembre de 1997, art. 11). Constituyen una excepción, por Ley expresa, las nominaciones para cargos en comisión. Estos últimos, que son de libre nominación, se reservan exclusivamente para cargos de asesoría y dirección (inciso V). Son los llamados “cargos de confianza” (Supremo Tribunal Federal, 2015).


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En cuanto a los requisitos formales, varían de acuerdo con aquellos que se soliciten en el cargo a concursar, que tienen como base la nacionalidad brasileña —con las excepciones que se vieron antes—, gozar de derechos políticos, haber cumplido con las obligaciones militares y electorales, tener una edad mínima de dieciocho años y aptitud física y mental (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 5°). Los requisitos específicos exigidos se publican en un reglamento (edital) y este se constituye como el único documento válido sobre condiciones de admisibilidad para la presentación2. Esto puede parecer menor, pero especifica que algunos de los impedimentos no se aplican en la instancia del concurso, sino en el de la toma de posesión del cargo.

Uno de los requisitos en la totalidad de los concursos es el pago de una tasa de inscripción que varía de acuerdo con el tipo de cargo al que los candidatos se presentan (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 11). La finalidad es, además de cubrir los costos del material que se suministra a los concursantes, garantizar, en alguna medida, la presencia de los inscriptos a fin de trabajar con alguna seguridad en cuanto a la cantidad de concursantes. De todos modos, el candidato tiene derecho a pedir la exención del pago por pertenecer a una familia de baja renta o estar incluido dentro de programas sociales del Gobierno Federal (Decreto 6593 del 2 de octubre de 2008, art. 1).

Como se vio antes, el servicio civil cuenta con ciertos requisitos básicos para incorporar personal, que están especificados en la Ley 8112/90; sin embargo, no sigue una regla homogénea en cuanto a los impedimentos para el ingreso. Existen casos particulares, contemplados en diferentes reglamentos, por los cuales algunos organismos del Estado —centralizados o descentralizados— pueden impedir el ingreso a ciudadanos.

Por ejemplo, el Banco do Brasil establece que el candidato no puede tener su nombre inscripto en los registros del Servicio de Protección al Crédito (SPC) o en el del Registro de Emisores de Cheques sin Fondos (CCF) para asumir el cargo. Esto, que se conoce en Brasil como “nombre sucio” o su opuesto, “nombre limpio” (nome sujo-nome limpo), se aplica también para funcionarios de la carrera judicial o para ingresantes a la policía. Se alega, en estos casos, que la decisión de restringir a candidatos con “nombre sucio” en instituciones financieras o judiciales es seguir normas de conducta ética acordadas entre el Estado y sus funcionarios (Vicalvi da Silva, 2013).

Si bien el haber respondido por una acción penal o haber sido detenido no son impedimentos para ocupar un cargo en el servicio público, el candidato tiene que probar que no fue condenado. La excepción nuevamente es para cargos de jueces o policías, quienes no pueden tener tales antecedentes.

Cuando un miembro del servicio civil hubiera sido despedido por actos de falta de ética en el ejercicio o cualquier otro delito contra la administración pública, se encuentra impedido por el término de diez años para volver al cargo o para presentarse a un nuevo concurso en cualquiera de las dependencias públicas (Vicalvi da Silva, 2013).

No existe impedimento en que varios miembros de una familia trabajen en el servicio civil, pero si el candidato hubiera ganado un concurso en el que tiene como jefe inmediato —ya sea en un cargo estable o de confianza— a un cónyuge, concubino o pariente de hasta segundo grado, tendrá que ser nombrado en otra dependencia (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990,


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art. 117, VIII). Algunos estados, como el de San Pablo, tienen Leyes específicas que van más allá e impiden a los parientes formar parte de un mismo organismo, a fin de evitar cualquier tipo de nepotismo.

1.2.2. Mecanismos de selección

En Brasil, los cargos públicos de carácter permanente o transitorio —estos en la excepción que se verá— son cubiertos por la vía del concurso (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 11). Este requisito busca dar transparencia a la gestión de la administración pública, evitando favoritismos y perjuicios en los servicios públicos. La excepción la constituye los llamados “cargos de confianza”, correspondientes a funciones de asesoría o alta dirección que son designados por Ley expresa como “cargos en comisión”.

Por este mecanismo son nombrados o exonerados los ministros y secretarios de Estado o municipales, por parte del jefe del Poder Ejecutivo correspondiente. Los directores de los órganos de administración indirecta —organismos descentralizados— son nombrados por mera voluntad del Poder Ejecutivo o de aquel que la ley indique (puede ser un secretario de Estado). En el caso de los miembros del Supremo Tribunal Federal (órgano equivalente a la Corte Suprema de Justicia en la Argentina), son designados por el presidente de la República y nombrados después de su aprobación por parte del Senado Federal (Constitución Federal, art. 101). Otros órganos judiciales, como el Consejo Nacional de Justicia, también prescinden del concurso, y sus miembros son designados por distintos órganos de la Administración Federal (Constitución Federal, art. 103-B).

Brasil tiene una tradición en materia de concursos para integrar su servicio civil que se remonta a 1934. Después de la llamada Revolución Constitucionalista —con la cual Getúlio Vargas consumó el “Golpe do Estado Novo”—, se promulgó la nueva Constitución de los Estados Unidos del Brasil. En su artículo 170-2º, se establecía el proceso imparcial para la designación de funcionarios públicos. Con ello surge el concurso público en el ordenamiento jurídico brasileño; sin embargo, su obligatoriedad recién se validó en 1967 en la sexta Constitución, elaborada en tiempos de la dictadura militar (1964-1985) (Bandeira de Mello, 2006).

Los concursos para el ingreso al servicio civil se anuncian, a través de diversos medios de difusión, en una convocatoria pública. La mayoría de las veces, son realizados por empresas tercerizadas pertenecientes a universidades federales, en cuyos sitios de internet también se hace la difusión3. Estos concursos pueden ser federales, cuando los cargos a concursar pertenecen al Gobierno Federal, estaduales, cuando corresponden a estados de la Federación, o municipales, cuando dependen de ese nivel estadual.

Para cargos no efectivos o permanentes, en ocasiones, también se utiliza un tipo de concurso que se orienta a “atender necesidades temporales de excepcional interés público” (Ley 8745 del 9 de diciembre de 1993, art. 1°) y que se denomina “de proceso selectivo simplificado”. Adquiere un carácter diferente al anterior, ya que la contratación del ingresante puede tener una duración máxima de cuatro años (Ley 8745 del 9 de diciembre de 1993, art. 3°). En general, estos concursos se dan como procesos selectivos menos rigurosos y de trámite rápido, ya que se usan en los casos en que se exige del Estado una pronta respuesta que no admita los retardos de un proceso de concurso público, sin ver afectados los principios de continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Puede contemplarse también la posibilidad


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de que se realice con posterioridad un concurso formal con el cual los cargos cubiertos en esa primera instancia puedan ser reemplazados por funcionarios permanentes.

Los concursos públicos, luego de realizados, tienen una validez de dos años, prorrogables por igual lapso. Esto asegura a los seleccionados que, dentro de esos plazos, serán convocados por el organismo. De cualquier modo, es un plazo demasiado largo en el que muchos pierden interés en el cargo o encuentran empleos alternativos. Este problema surge de la falta de una legislación federal unificada que regule adecuadamente los concursos. En el Senado Federal, se propuso un Proyecto de Ley en el año 2003 (PL N.º 252), llamado Ley General de los Concursos (PL N.º 252/2003), que fue visto sobre todo como un recurso decisivo que ayudaría a disminuir los tiempos de espera entre el fin del concurso y el llamado a la ocupación del cargo, o a veces el verdadero impasse de algunos concursos, en los que la designación se prolonga en forma indefinida. Además, el proyecto de Ley pretendía dar más transparencia a la selección, exigiendo que todos los aprobados dentro de las vacantes sean convocados y se eliminen los concursos con finalidad exclusiva de “fuerza de reserva”. El proyecto de Ley se encontraba hasta inicios de 2016 aún en espera en la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara de Diputados, donde ingresó en abril de 2014 y no tenía fecha para entrar en votación. Hasta este momento, cuando los afectados por la dilación interponen recursos judiciales, estas son resueltas sobre la base de precedentes jurídicos y de la decisión sobre la nominación de candidatos que publicó, en diciembre de 2015, el Supremo Tribunal Federal (STF) (Supremo Tribunal Federal, 2015).

En el concurso, a través de pruebas, se examina al candidato en las materias vinculadas al área de trabajo en la cual desarrollará su ejercicio funcional. Hay varios medios para examinar al postulante, utilizándose pruebas objetivas, subjetivas o mixtas. Las pruebas objetivas, o de elección múltiple, se usan cuando el requerimiento es en el nivel de escolaridad media, aunque esta modalidad también se emplea para la selección en cargos de nivel superior y se combina con cuestionarios subjetivos4. En casos de selección para este último nivel, el proceso de selección amplía lo cuantitativo y lo cualitativo de los exámenes en términos de exigencia, y la elaboración de la prueba puede tener lugar en varias fases. Los exámenes orales solo se exigen para cargos en los que los funcionarios deban presentarse en público a través de defensas, conferencias, clases y otras instancias que requieran uso de la oratoria.

El sistema de corrección es bastante estructurado y obedece a una tradición no escrita. En el caso de las pruebas subjetivas, estas deben ser corregidas por más de un profesor examinador, que tenga la misma formación exigida en el ámbito de la disciplina, para obtener un resultado consensuado.

En las pruebas de títulos académicos, todos los que se presenten deben tener el aval del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y que el título guarde proporción y pertinencia con el cargo a ser desempeñado. En algunos reglamentos de concurso, se considera con puntaje de título el tiempo que el postulante haya revistado en el servicio civil.

Aquellos que se encuentran gozando de un beneficio previsional y no hubieran alcanzado la edad límite establecida, pueden ingresar al servicio civil. Mientras que los jubilados de empresas privadas pueden sumar el beneficio jubilatorio al derivado de la gestión pública, los jubilados del servicio civil están impedidos de acumular salarios ni beneficios de dos cargos (Constitución


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Federal, art. 37 § 10). Por lo tanto, no les está vedado el ingreso, pero en caso de aprobar un concurso, tendrán que optar solo por una de las dos remuneraciones. Además, se contempla el caso de una persona que desee volver al mismo cargo que ocupaba antes de su jubilación, por lo que puede solicitar su reversión y ser restituido (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 25).

A las personas que presentan algún tipo de discapacidad se les asegura el derecho de inscripción en los concursos públicos de cargos cuyo ejercicio sea compatible con el tipo de discapacidad que padecen. En estos casos, se reserva hasta un 20 % de las vacantes ofrecidas en el concurso (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, § 2°).

1.3. Promoción

La carrera del servidor público en el Brasil y sus necesarias instancias de promoción están incluidas dentro de la Constitución Federal. Esta determina que “La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios instituirán, en el ámbito de su competencia, un régimen jurídico único y planes de carrera para los servidores de la administración pública directa, de las autarquías y de las fundaciones públicas” (Constitución Federal, art. 39). Como se verá en el siguiente punto, también la Carta Federal supedita la promoción a la capacitación.

Sin embargo, con posterioridad al ingreso y antes de recibir cualquier promoción formal, el agente debe pasar por un período de prueba de veinticuatro meses. En este se evalúa su aptitud y desempeño en el cargo con base en factores como presentismo, disciplina, capacidad de iniciativa, productividad y responsabilidad (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 20).

Cuatro meses antes del fin de esta fase de prueba, se constituye una comisión facultada para evaluar al agente de acuerdo con lo que dispusiera la ley o el reglamento del respectivo organismo, sin perjuicio de lo dispuesto por las otras evaluaciones realizadas en el período anterior (Ley 11784 del 8 de diciembre de 2008, art. 172). Dicha comisión tiene potestad para exonerar al agente o, si este proviniera de otro cargo concursado con anterioridad en el que tuviera la estabilidad correspondiente5, reubicarlo en su posición anterior. Puede decirse que, al finalizar este período de prueba, el agente recibe lo que sería su primera promoción, constituida por la “efectivización” en el servicio civil.

A partir de entonces, cuando el funcionario público hubiera entrado en una carrera administrativa y no en un cargo determinado6, se producen las promociones. Estas, de acuerdo con el tipo de trabajo y carrera, pueden diferenciarse en “ascensos” (progressões), que son los avances que tienen lugar dentro del mismo cargo, y “promociones” (promoções), que representan el pase desde una última clase o categoría dentro de su cargo a la primera clase o categoría del cargo inmediato superior.

Sin embargo, cualquier promoción de un funcionario público para otro cargo debe entrar dentro de lo establecido por el artículo 37, inciso II de la Constitución Federal, enmendado en 1998 —ya mencionado anteriormente— que establece que “la investidura en cargo o empleo público depende de la aprobación previa en un concurso público de pruebas, o de pruebas y títulos” (Enmienda Constitucional N.º 19: 4 de junio de 1998)7. Esto quiere decir que cada pase de categoría dentro de la estructura no se produce en forma automática por el paso del tiempo, sino que el agente debe concursar para obtener tal promoción.


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Entre las implicancias que este sistema conlleva, observamos que la promoción puede no ser obligatoria para el agente, que las modalidades de los concursos para las promociones varían en cuanto a sus requisitos y que tales concursos no son abiertos, sino que tienen como prerrequisito la pertenencia al cargo inferior al que se concursa. Para ciertos cargos dentro de la misma carrera, la promoción está supeditada a la obtención de niveles de formación externos a la función pública, como un título de posgrado —maestría o doctorado—.

Volviendo al tema de los ascensos, como dijimos, estos tienen lugar dentro del mismo cargo y se dan por tiempo de servicio, o por mérito, o por acción de ambos. Ello varía de acuerdo a los diferentes organismos y, en ocasiones, la falta de planes de carrera adecuadamente estructurados y la precariedad de procedimientos de control, acompañamiento y evaluación de los agentes hace que se vuelva inviable la evaluación por mérito. Con esto queda la promoción por tiempo de servicio, que premia a buenos y malos servidores públicos por igual. El tiempo varía para la promoción y, en general, se alterna entre tres y cinco años, aunque se combina con evaluación de desempeño u otros exámenes (Ferreira de Faria, 2007).

1.4. Capacitación

Como anticipamos, la Constitución Federal establece que la capacitación del servidor público es uno de los requisitos para la promoción en su carrera. En consonancia con ello, también refiere que “La Unión, los Estados y el Distrito Federal mantendrán escuelas de gobierno para la formación y el perfeccionamiento de los servidores públicos, constituyéndose la participación en los cursos uno de los requisitos para la promoción en la carrera, facultada, a tal efecto, la celebración de convenios o contratos entre los entes federados” (Constitución Federal, art. 39 § 2º).

Como observa Nóbrega Nelson en un documento de trabajo realizado para la Escola de Administração Fazendária (ESAF) perteneciente al Ministerio de Hacienda del Brasil, el dispositivo constitucional no solo determina la institución y mantenimiento de “escuelas de gobierno”, sino que condiciona la carrera de los servidores públicos a un proceso continuo de capacitación y además dota a estas escuelas de herramientas de gestión para alcanzar sus objetivos a través de la posibilidad de celebrar convenios o contratos entre los entes federados, cualquiera estos fueran: Unión, Estados o Distrito Federal (Nóbrega Nelson, 2010).

En esta óptica, y conforme al mandato constitucional, es deber del poder público formar y perfeccionar a los servidores públicos para contribuir a alcanzar los fines del Estado (Vicalvi da Silva, 2008), al tiempo que la norma consigna que, sin buscar medios para capacitarse, no podrá obtener promociones en su carrera8.

En el desarrollo del mismo artículo constitucional, se observa el énfasis que el texto pone en la capacitación cuando dice que, en todos los niveles de gobierno, se “encaminará la aplicación de recursos presupuestarios (…) para aplicarlos en el desarrollo de programas de calidad y productividad, entrenamiento y desarrollo, modernización, reacondicionamiento y racionalización del servicio público, incluso bajo la forma de adicional o premio a la productividad” (Constitución Federal, art. 39 § 7º).

Además del texto constitucional, la Ley 8112/90 dispone sobre el régimen jurídico de los servidores públicos y dictamina que las ausencias al servicio en ocasión de capacitación


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son consideradas como de “ejercicio efectivo” de las tareas del agente. Esto quiere decir que la formación es parte de las obligaciones del funcionario, y ello rige para los programas de entrenamiento, los estudios de posgraduación en el país (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 102, IV) o para los estudios en el exterior autorizados conforme al reglamento del organismo en el cual revista (art. 102, VII).

Los textos citados y sus reglamentaciones constituyen la base para la capacitación del servicio civil en el Brasil; sin embargo, la legislación de los últimos diez años fue decisiva en el desarrollo de los programas de formación de los agentes públicos. La Política Nacional de Capacitación fue implementada a partir del Decreto 2794 del 1 de octubre de 1998, pero cobró mayor impulso desde la reglamentación de la Ley 8112/90 en los artículos 1.º y 9.º del Decreto 5707 del año 2006.

Este decreto mejoró notablemente la política de capacitación. A partir de entonces, la política nacional de desarrollo de personal debe consolidar acciones de capacitación, orientarse a atender postulados de eficiencia, eficacia y calidad en los servicios prestados por el Estado (Decreto 5707/2006, art. 1.º, I). El entrenamiento regular del servidor público debe convertirse en una de las herramientas para alcanzar tales objetivos (art. 1.º, II).

La política nacional, en conclusión, se vuelve hacia el desarrollo permanente del funcionario en sintonía con los objetivos de la organización (art. 1.º, III). La capacitación del servidor público, entonces, debe ser un proceso ininterrumpido de aprendizaje, con el fin de facilitar a la institución el desarrollo de competencias necesarias (competencias institucionales) a través de la mejora de las competencias de cada servidor (competencias individuales)9.

La Enmienda Constitucional N.º 19 del 4 de junio de 1998 intentó modernizar la Administración Pública con la creación de herramientas de gestión que dotasen a la administración y a los servidores públicos de instrumentos necesarios para el cumplimiento del fin social de cada institución. En esa reforma se introdujo el parágrafo 2 en el artículo 39 de la Carta Federal, que mencionamos al comienzo, el cual determina que la Unión, los Estados y el Distrito Federal creen y mantengan en funcionamiento escuelas de gobierno para la capacitación de los servidores públicos. El Decreto 5707/2006 amplió la posibilidad de creación de diversas escuelas de gobierno que permitieran la capacitación constante en distintas áreas, de acuerdo a las características de las instituciones públicas que precisaran de estas (por ejemplo, en áreas de salud, educación, seguridad, etc.).

En este marco, aparece la centralidad de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) (Escola Nacional de Administração Pública) para la capacitación del servidor público en el Brasil. La ENAP está constituida como una fundación pública, vinculada al Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión (MP) (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) y está concebida como una escuela de gobierno cuya misión es desarrollar competencias en los servidores públicos para aumentar la capacidad de gobierno en la gestión de las políticas públicas.

Para ello viene actuando desde 1986 en la oferta de cursos y programas de desarrollo técnico y gerencial10, formación y perfeccionamiento de carreras y especialización en modalidad presencial, a distancia y semipresencial11 , más allá de la producción y difusión de conocimientos sobre gestión y políticas públicas.


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Como Escuela de Gobierno, su finalidad une la vocación para la acción práctica y la transformación de los sectores del Estado a la promoción del conocimiento teórico y de investigación. La misión de la ENAP es coherente con la noción de “escuela de gobierno”, asociada a la formación de cuadros permanentes para el Estado y de desarrollo de líderes y dirigentes públicos en temas y programas considerados estratégicos para la mejora de la gestión pública.

Esto se lleva a cabo por medio de métodos educacionales que valorizan la enseñanza teórico-práctica. El abordaje de la gestión y las políticas públicas es entendido en un sentido amplio por lo que se forma a servidores públicos provenientes de todas las áreas de gobierno.

La ENAP dispone de numerosas actividades de cooperación internacional que se caracterizan por la articulación de sus proyectos estratégicos y por el intercambio de experiencias de buenas prácticas. De esta forma, la escuela mantiene relación con la comunidad internacional, contribuyendo a las experiencias brasileñas en gestión pública y aportando innovaciones y buenas prácticas para mejorar la institución como Escuela de Gobierno y para la transformación del Estado brasileño.

A título comparativo con nuestras instituciones, resulta útil profundizar en la amplitud de competencias de la ENAP, cuya acción formativa y de asesoramiento llega a todos los órganos del Gobierno.

Las competencias de la ENAP fueron determinadas a través del Decreto 6563/2008 y se modificaron por el Decreto 8091/2013. Ellas son, sumariamente:

• Elaborar y ejecutar programas de formación inicial, de perfeccionamiento de carreras, de desarrollo técnico-gerencial y de capacitación permanente de los agentes públicos.

• Proyectar y difundir conocimientos sobre gestión pública.

• Fomentar y desarrollar investigaciones en el área de la gestión pública.

• Brindar asesoría técnica en la elaboración de estrategias y proyectos de desarrollo institucional y en la formación, implementación y evaluación de políticas públicas.

• Desarrollar y mantener proyectos de cooperación nacional e internacional.

• Coordinar y supervisar todo programa de capacitación gerencial del personal civil llevados a cabo por las escuelas de gobierno de la administración pública federal.

• Instituir y coordinar el sistema de escuelas de gobierno de toda la nación.

La ENAP tiene su sede central en Brasilia y llega a los 26 estados de la Federación a través de cuarenta y siete instituciones y de la Red Nacional de Escuelas de Gobierno (Rede Nacional de Escolas de Governo), con las cuales articula acciones de intercambio, formación y capacitación.

La Red Nacional de Escuelas de Gobierno tiene una estructura interesante, ya que es una articulación informal, de adhesión libre, entre múltiples y diferentes instituciones gubernamentales brasileñas interesadas e involucradas en la capacitación, formación y desarrollo de servidores y agentes públicos. Surgió con el objetivo de aumentar la eficacia y la eficiencia de las instituciones que trabajan con formación y perfeccionamiento profesional de los servidores públicos en los tres niveles de gobierno (federal, estadual y municipal) y


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de los tres poderes. Al mismo tiempo, busca compartir conocimientos e incentivar trabajos conjuntos12. La ENAP integra la rede de escolas y, a la vez, actúa como un organismo rector que permite coordinar las actividades de nivel nacional (un encuentro anual) e internacional (intercambios de experiencias en buenas prácticas con diversas redes internacionales, como CLAD, IIAS, EUROsociAL, EIAPP y otras).

La capacitación organizada por la ENAP se da en diferentes niveles y busca un grado de generalidad que alcance los intereses de la Administración en su conjunto. Los cursos, presenciales o los dictados en la modalidad Educación a Distancia (EAD), se dividen en cuatro categorías o tipos: formación inicial para carreras, desarrollo técnico-gerencial, posgraduación y perfeccionamiento de carreras. Los temas abarcados son diversos y buscan comprender a funcionarios de los más diversos organismos: comunicación y liderazgo, desarrollo de las personas, ética, ciudadanía, derechos humanos y medio ambiente, gestión de la información, monitoreo y evaluación, gestión de procesos, gestión presupuestaria, logística pública, políticas públicas, etc.

Cada organismo en su reglamento determina la obligatoriedad de los cursos que el servidor debe cumplir en las diversas etapas de su carrera, teniendo en cuenta las necesidades de formación en el servicio. También, las propuestas del agente en cuanto a las modalidades o temas que desea abordar para su capacitación. Estas tienen que someterse a reglamento para ser aprobadas y consideradas “tiempo efectivo” como lo establece la legislación antes citada (Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, art. 102, IV).

Ya mencionamos la importancia del Decreto 5707/2006 para la creación de numerosas escuelas de gobierno, debemos destacar ahora en qué medida contribuyó al trazado de directrices para el desarrollo del personal. Efectivamente, en su artículo 3.º, a través de una serie de incisos, enumera una serie de verdaderos derechos del servidor público a la capacitación, a saber:

• Incentivar y apoyar sus iniciativas de capacitación orientadas al desarrollo de competencias institucionales e individuales, y asegurar el acceso de estos a eventos de capacitación interna o externa a su lugar de trabajo.

• Promover su capacitación gerencial y su calificación para el ejercicio de actividades de dirección y asesoría.

• Incentivar y apoyar las iniciativas de capacitación promovidas por las propias instituciones, a través del aprovechamiento de habilidades y conocimientos de servidores públicos pertenecientes a su propia planta de personal.

• Estimular la participación de los agentes en acciones de educación continua, entendida como la oferta regular de cursos para el desarrollo profesional a lo largo de toda su vida funcional.

• Estimular la inclusión de actividades de capacitación como requisito para la promoción funcional del servidor público en carreras de la Administración Pública Federal en todas sus modalidades y asegurarle su participación en tales actividades.

• Ofrecer y garantizar cursos introductorios o de formación, respetando las normas específicas aplicadas para cada carrera o cargo a los servidores que entren al sector público, incluso para aquellos sin vínculo efectivo con la administración pública.


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• Evaluar en forma permanente los resultados de las acciones de capacitación y elaborar el plan anual de capacitación de la institución, incluso en la definición de temas y las metodologías a ser implementadas.

• Priorizar, en el caso de eventos externos de formación, los cursos ofrecidos por las escuelas de gobierno, favoreciendo la articulación entre ellas y orientarse a la construcción de un sistema de escuelas de gobierno de la Unión, para ser coordinado por la ENAP (Decreto 5707 del 23 de febrero de 2006, art. 3º, incisos I a XIII).

1.5. Evaluación de desempeño

El sistema básico para la evaluación de desempeño para los servidores públicos de cargos efectivos y de los ocupantes de los cargos en comisión en la Administración Pública fue instituido por la Ley 11784 del 22 de septiembre de 2008. La evaluación consiste en un monitoreo continuo tanto de la actuación individual del servidor como institucional de los organismos y de las entidades que componen la administración, teniendo como referencia las metas globales e intermedias de los organismos y entes que componen el Sistema de Personal Civil. La evaluación de desempeño individual se articula en torno a criterios y factores que reflejen las competencias del servidor público, referidas a su desempeño individual de las tareas y actividades a él atribuidas (arts. 141 a 143).

Tal como señalamos, en los organismos se aplica una evaluación de desempeño que combina lo individual con lo grupal. El agente recibe un puntaje basado en un promedio de su propia actuación con aquella que, en cuanto a alcance de metas, ha tenido el organismo, la dependencia o repartición en la cual presta servicios. En la mayoría de los casos, esto se traduce en recompensas monetarias13.

Como se puede apreciar, la evaluación de desempeño está ligada al cumplimiento, pero también a la formulación metas globales anuales (referidas al organismo como un todo) y metas intermedias (referidas a los equipos de trabajo) (Ley 11784 del 22 de septiembre de 2008, art. 144). La Enmienda Constitucional 19 de 1998, que mencionamos con anterioridad, enuncia en su artículo 41 que una evaluación de desempeño negativa es causal de remoción de un servidor público con estabilidad.

El Decreto 7133 del 19 de marzo de 2010 reglamentó el sistema de evaluación de desempeño, estableciendo, en su artículo 4º § 1 y 2, aquellos ítems mínimos que debía tener el procedimiento en cualquier organismo para evaluar individualmente a sus agentes:

• Productividad en el trabajo, con base en parámetros previamente establecidos de calidad y productividad;

• Conocimiento de métodos y técnicas necesarios para el desarrollo de las actividades referentes al cargo efectivo en la unidad de ejercicio;

• Trabajo en equipo;

• Compromiso con el trabajo;

• Cumplimiento de las normas y procedimientos y de conducta en el desempeño de las atribuciones del cargo.


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Más allá de estos factores mínimos, en el parágrafo 2, se agrega que se podrá incluir en la evaluación alguno o todos de los siguientes factores: calidad técnica del trabajo, capacidad de autodesarrollo, capacidad de iniciativa, relaciones interpersonales y flexibilidad frente al cambio.

La literatura revisada sobre la cuestión pone de relieve la discusión que existe hasta este momento en torno a la evaluación del servidor público a causa de los diferentes criterios o sistemas para evaluar que se observan en los organismos públicos. Aunque las principales críticas se centran en la oposición entre competencia técnica para la gestión y gestión política. En este caso, la crítica está dirigida hacia el evaluador, más que hacia el sistema de evaluación. Según los que sostienen este punto de vista, los cargos gerenciales y de jefaturas están cubiertos, en su gran mayoría, por funcionarios de confianza que no llegaron a ellos debido a su competencia de gestión y que son los encargados de evaluar a sus subordinados, teniendo en sus manos —planteado el caso extremo de la remoción por calificación negativa que mencionamos antes— el destino laboral de los servidores públicos (Peixer, 2008; Insaurraga Silveira, 2010; Nóbrega Nelson, 2010).

1.6. Egreso

El egreso del servidor público está contemplado en diversos artículos de la Ley 8122 del 11 de diciembre de 1990. Las causas pueden ser varias: exoneración o despido14, jubilación, finalización de las responsabilidades temporarias, renuncia o fallecimiento.

En el caso del personal efectivo, su estabilidad, aun cuando proporciona una seguridad mayor, no implica que no puedan ser desplazados de su cargo de mediar determinadas circunstancias. En el artículo 132 de la mencionada ley, se contemplan diversas causales que pueden motivar el despido del servidor público, cuente este o no con los tres años que le otorgan la condición de estable.

Las causas que enumera la ley son las siguientes:

• Crimen contra la administración pública;

• Abandono del cargo;

• Inasistencias habituales15;

• Falta de probidad en la administración;

• Conducta escandalosa, tanto en público como en la repartición;

• Insubordinación grave en servicio;

• Ofensa física, en servicio, a otro servidor o a un particular, salvo en legítima defensa propia o de otros;

• Utilización irregular de dineros públicos;

• Revelación de secretos obtenidos en función de su cargo;

• Daños a las arcas públicas y dilapidación del patrimonio nacional;

• Corrupción;

• Acumulación ilegal de cargos, empleos o funciones públicas;

• Transgresión de los incisos IX a XVI del artículo 117 de la presente ley16.


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2. Chile


La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (18575), sancionada en 1986, establece algunas condiciones y principios generales sobre el ingreso en el Estado para los trabajadores de planta, es decir, aquellos que acceden a través de un concurso público.

Ingreso y ascensos por procesos competitivos basados en mérito. El ingreso en calidad de titular se hará por concurso público y la selección de los postulantes se efectuará mediante procedimientos técnicos, imparciales e idóneos que aseguren una apreciación objetiva de sus aptitudes y méritos (Artículo 44). Este personal estará sometido a un sistema de carrera fundada en el mérito, la antigüedad y la idoneidad (Artículo 45).

En tanto, el Estatuto Administrativo (Ley 18834, de 1989) regula las relaciones entre el Estado y el personal de la Administración central. Dicho Estatuto, cabe decir, opera supletoriamente respecto de Leyes especiales, pues en Chile cada servicio es autónomo en materia de gestión de personas.

De acuerdo con el Estatuto, existen básicamente dos tipos de modalidades contractuales: los funcionarios permanentes (Planta) y los transitorios, bajo contrato anual renovable (Contrata). Además, aunque en baja proporción, existen los Códigos del trabajo para casos específicos, y los Honorarios por servicios. Estas distintas modalidades impactan en la forma de ingreso a la Administración Pública, teniendo en cuenta que, solo en el caso de los funcionarios permanentes, la legislación exige la sustanciación de mecanismos de selección meritocráticos. Más adelante, abundaremos sobre este punto.

Cuadro 2.1. Personal Civil del Gobierno Central (*) según tipo de contratación (2016)

Tipo de contratación Personal civil del Gobierno Central

Planta 83.141

Contrata 162.360

Código del Trabajo 4.082

Honorarios asimilados a grado 12

Total 249.595

Fuente: Elaboración propia con base en información de Dirección de Presupuestos de Chile (DIPRES, 2017).

(*) No incluye al personal a honorarios.

Cuadro 2.2. Personal contratado sobre la base de honorarios (*) según jornada (2016)

Jornada Personal a honorarios en el Gobierno Central

Personal a honorarios en jornada parcial o sin jornada 18.703

Personal a honorarios en jornada completa 27.782

Total 46.485

Fuente: Elaboración propia con base en información de DIPRES (2017).

(*) Corresponde a personal con contrato vigente al 31 de diciembre en las instituciones de la Administración Central y la Contraloría General de la República.


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Por su parte, hay que contemplar la Ley de Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública (19882), mediante la cual se crea el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC). Con ello, se establece para los cargos de primer y segundo nivel de servicios públicos un sistema de ingreso basado en un criterio mixto de mérito y confianza. Estos funcionarios, además, cuentan con sistemas diferenciados de evaluación de desempeño.

Finalmente, como fue dicho antes, existen leyes específicas de cada servicio, mediante las cuales se define la estructura organizacional y dotación de personal permanente (planta), así como el número de cargos directivos, profesionales, técnicos y administrativos

En lo que respecta a la estructura del servicio civil chileno, el Gobierno Central cuenta actualmente con 249.595 funcionarios en total, incluidos la Administración Central, la Contraloría, el Poder Judicial, el Congreso y el Ministerio Público. Esta cifra excluye a profesores, empleados municipales, fuerzas armadas y carabineros.

En la administración central, específicamente, trabajan 230.461 funcionarios, que incluye 21 ministerios más presidencia, 32 subsecretarías, 252 organismos públicos y 135 servicios públicos de los cuales 113 son parte del SADP.

Cuadro 2.3. Personal Civil del Gobierno Central según dependencia (2016)

Dependencia Personal civil del Gobierno Central

Administración central 230.461

Contraloría General de la República 1.972

Poder Judicial 12.222

Congreso Nacional 1.017

Ministerio Público 3.923

Total 249.595


Cuadro 2.4. Personal Civil del Gobierno Central según estamento (2016)

Estamento Personal civil del Gobierno Central

Autoridades de gobierno y Jefes superiores de servicio 253

Directivos profesionales 6.842

Directivos no profesionales 1.128

Profesionales 110.046

Técnicos 69.494

Administrativos 41.375

Auxiliares 20.457

Total 249.595



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2.2. ingreso


El artículo 38 de la Constitución chilena establece como principio general la igualdad de oportunidades de ingreso en la administración pública. En tanto, el Estatuto Administrativo fija los siguientes requisitos (artículo 12):

• Ser ciudadano. Puede haber excepciones y designarse en empleos a contrata a extranjeros.

• Haber cumplido con la Ley de reclutamiento y movilización, cuando fuere procedente.

• Tener salud compatible con el desempeño del cargo.

• Haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título profesional o técnico que, por la naturaleza del empleo, exija la Ley.

• No haber cesado en un cargo público como consecuencia de haber obtenido una calificación deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que hayan transcurrido más de cinco años desde la fecha de expiración de funciones.

• No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos ni hallarse condenado por delito que tenga asignada pena de crimen o simple delito.

Asimismo, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (18575) establece que los trabajadores de planta ingresarán a través de un concurso público en el que deben respetarse procedimientos técnicos, imparciales e idóneos que aseguren una apreciación objetiva de sus aptitudes y méritos (artículo 44). En el mismo sentido, en el Estatuto Administrativo, para dichos concursos se prohíbe todo acto de discriminación que se traduzca en exclusiones o preferencias basadas en motivos de raza, color, sexo, edad, estado civil, sindicación, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tengan por objeto anular o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo (artículo 17 del Estatuto Administrativo).

Por su parte, como fue dicho anteriormente, en Chile cada servicio es autónomo en materia de gestión de personas, por lo que existen leyes específicas mediante las cuales se define la estructura organizacional y la dotación de personal permanente.

Según Llano (2014), la definición por ley de las estructuras de plantas de cargos y, en algunos casos, de los requisitos de ingreso asociados a los puestos, hace que el sistema de gestión sea sumamente rígido. Por ello, en los últimos años, se ha recurrido a la utilización de figuras de contratación más flexibles (contratas y honorarios): “En consonancia con este fenómeno, se observa cierta estabilidad en la evolución de la planta del gobierno central, presentando un aumento de tan solo el 2 % en el total absoluto del número de empleados de planta en el Gobierno Central entre el 2002 y 2011, mientras que la cantidad de personal a contrata se ha incrementado en un 74 % en ese mismo período” (Llano, 2014: 12).

En vista de esta problemática, en 2006 la Dirección Nacional de Servicio Civil ha elaborado un Manual de Selección, con el cual da orientaciones para la elaboración de perfiles por competencias, junto con el impulso de la concursabilidad.


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Finalmente, cabe recordar que el Sistema de Alta Dirección Pública establece, para los cargos de primer y segundo nivel de servicios públicos, un sistema de ingreso basado en un criterio mixto de mérito y confianza.

2.2.2 Mecanismos de selección

Las modalidades de ingreso al Estado resultan particulares para cada uno de los tipos contractuales imperantes en el servicio civil chileno.

Para los cargos de planta: se prevé la realización de concursos públicos (artículo 17 de Estatuto Administrativo). Aunque no existe un sistema común de concursos para todos los servicios, en el Estatuto Administrativo se fijan algunas consideraciones generales, a saber: “En cada concurso deberán considerarse los siguientes factores: estudios y cursos de formación educacional y de capacitación; experiencia laboral y las aptitudes específicas para el desempeño de la función” (Artículo 18).

Un comité de selección es el encargado de proponer, a la autoridad facultada para realizar el nombramiento, los candidatos que hubieran obtenido los mejores puntajes, con un máximo de tres. El concurso podrá ser declarado total o parcialmente desierto solo por falta de postulantes idóneos, entendiéndose que existe tal circunstancia cuando ninguno alcance el puntaje mínimo definido para el respectivo concurso (Artículo 21).

Para la Alta Dirección Pública: este sistema rige para el primer y segundo nivel jerárquico, es decir, para los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente que desempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios públicos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas (artículos 35 y 37 de la Ley de Nuevo Trato Laboral).

Para cubrir las vacantes de estos cargos, se realiza un proceso de selección público abierto (artículo 48, Ley de Nuevo Trato Laboral). El Consejo de Alta Dirección Pública (para los casos de primer nivel jerárquico) y un Comité de Selección (para los casos de segundo nivel) son los encargados de entregar una nómina de entre tres y cinco candidatos seleccionados, acompañada de los antecedentes profesionales y laborales (artículo 50 de la Ley de Nuevo Trato Laboral). En los cargos de primer nivel, es el presidente de la República quien puede nombrar a uno de los candidatos propuestos por el Consejo o declarar desierto el proceso de selección, y en tal caso se realiza un nuevo proceso de selección (artículo 51 de la Ley de Nuevo Trato Laboral). En los cargos de segundo nivel, quien tiene la facultad de elegir entre los ternados es el jefe superior del servicio respectivo (artículo 52 de la Ley de Nuevo Trato Laboral).

En ambos casos, los nombramientos tendrán una duración de tres años. La autoridad competente podrá renovarlos hasta dos veces, por igual plazo, teniendo en cuenta las evaluaciones disponibles (artículo 57 de la Ley de Nuevo Trato Laboral).

Para reclutamiento de contrata: bajo esta modalidad, la ley no exige la realización de concursos, sino que depende de la voluntad de la autoridad del servicio en cuestión. En los últimos años, de todas formas, la Dirección Nacional del Servicio Civil ha promovido procesos de selección de contratas abiertos, regidos por la transparencia y basados en el mérito: “Estos incluyen el diseño


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de un perfil del cargo, la amplia difusión de las vacantes, al menos a través del portal de empleos públicos, la evaluación de expertos y la propuesta de un comité de selección a la autoridad competente. Según datos preliminares del Barómetro de la Gestión de Personas 2013, cerca del 50 % de las vacantes generadas en empleos a contrata se cubre a través de procesos abiertos, transparentes y basados en el mérito. Sin embargo, la mitad de los cargos restantes no habría sido ocupada mediante mecanismos de ingreso competitivos, por lo que persiste un amplio margen de discrecionalidad para incorporar una significativa cantidad de contrata” (Llano, 2014: 17).

2.3. Promoción

La carrera funcionaria está definida en el Estatuto Administrativo y es aplicable al personal titular de planta. Se inicia con el ingreso en calidad de titular a un cargo de planta y se extiende hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza (artículo 6).

Según el artículo 7 de dicho Estatuto, los cargos de exclusiva confianza son los siguientes:

• Los de la planta de la presidencia de la República;

• En los ministerios, los secretarios Regionales Ministeriales y los jefes de División o jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores a dichas jefaturas, existentes en la estructura ministerial;

• En los servicios públicos, los jefes superiores de los servicios, los subdirectores, los directores regionales o jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores a dichas jefaturas, existentes en la estructura del servicio.

De acuerdo con el Estatuto Administrativo, la promoción se efectúa por concurso interno en las plantas de directivos de carrera, profesionales, fiscalizadores y técnicos, y por ascenso en el respectivo escalafón en las plantas de administrativos y de auxiliares (artículo 53).

En los concursos internos, deben considerarse los siguientes factores: capacitación pertinente, evaluación del desempeño, experiencia calificada y aptitud para el cargo. Cada uno de estos factores tendrá una ponderación del 25 %.

Según el Estatuto Administrativo (artículo 53), en estos concursos internos, pueden participar los funcionarios que cumplan con las siguientes condiciones: a) estar en posesión de los requisitos exigidos para el desempeño del respectivo cargo; b) encontrarse calificado en lista N.º 1, de distinción, o en lista N.º 2, buena; c) encontrarse nombrado en los tres grados inferiores al de la vacante convocada, cuando los postulantes correspondan a la misma planta y de los tres grados inferiores, cuando lo sean de una distinta (en caso que el número de cargos provistos ubicados en grados inferiores de la misma planta de la vacante convocada sea menor a 20, podrán participar en el concurso los funcionarios nombrados en ella hasta en los cuatro grados inferiores a aquel del cargo a proveer).

La provisión de los cargos vacantes de cada planta se efectuará en cada grado, en orden decreciente, conforme al puntaje obtenido por los postulantes.

En cuanto a la promoción vía ascenso, el Estatuto Administrativo lo define como el derecho de un funcionario de acceder a un cargo de grado superior en la línea jerárquica de la respectiva planta,


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sujetándose estrictamente al escalafón (artículo 54). Los ascensos de los trabajadores de planta se basan en un criterio mixto, en el que se combinan el desempeño obtenido en evaluaciones anuales (ver apartado sobre “Evaluación de desempeño”) y la antigüedad (artículo 51).

En el caso de los trabajadores a contrata, en cambio, no existen mecanismos de ascenso formal, sino que ello depende, en forma discrecional, de la voluntad de la autoridad competente de ofrecerle un nuevo contrato con un grado superior.

2.4. Capacitación

El Estatuto Administrativo prevé distintos tipos de capacitación para los funcionarios de planta: perfeccionamiento, cuyo objeto es mejorar el desempeño en el cargo que ocupa; promoción, para aquellos que aspiran a ocupar cargos superiores; voluntaria, que no está ligada a un cargo determinado ni es habilitante para un ascenso (artículo 27).

Más allá de estas pautas generales, es el Servicio Civil quien fija los lineamientos de la capacitación y son aplicados de modo descentralizado (Llano, 2014). Hasta 2012, la capacitación en la administración pública chilena, a cargo del Servicio Civil, respondía a un modelo de gestión global, orientado por lo que dio en llamarse el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), que ponía énfasis “en la detección de necesidades de capacitación y los procesos de planificación, ejecución y evaluación del Plan Anual de Capacitación del Servicio, con el objeto de desarrollar competencias que permitan a los funcionarios/as mejorar su desempeño para el óptimo funcionamiento de la institución, con participación de los funcionarios” (DIPRES 2009: 6).

Dicho modelo, según la evaluación que hizo el propio Servicio Civil, contribuyó a instalar un modelo de gestión y a alcanzar niveles adecuados en los niveles de ejecución del presupuesto asignado a capacitación. Pero faltaba avanzar en lo que respecta a asegurar estándares en la calidad de las distintas etapas de capacitación: “Hasta ahora, la gestión de capacitación en la Administración Pública ha seguido un modelo global centrado en procesos, pero es necesario avanzar en el desarrollo de una gestión evaluativa, impulsando una mejora de la calidad e impacto de la capacitación en el quehacer de los funcionarios/as públicos, considerando las nuevas demandas de la ciudadanía por servicios de mejor calidad y los crecientes niveles de asignación de recursos en la materia” (Servicio Civil, 2014).

Para ello, en 2012 el Servicio Civil ha desarrollado un proyecto piloto con la participación de cuarenta y cuatro servicios públicos en la administración central del Estado (luego fue extendido hasta sesenta y uno). Cada uno de ellos implementó el ciclo completo de gestión de la capacitación, centrado fundamentalmente en la evaluación, para evidenciar en qué medida lo aprendido en la capacitación estaba siendo aplicado en el puesto de trabajo.

Finalmente, existe un Sistema Informático (www.sispubli.cl), cuya administración está a cargo del Servicio Civil y cuyo objetivo es gestionar la capacitación en los servicios públicos mediante la incorporación de herramientas tecnológicas y lenguajes informáticos de programación.


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Todos los funcionarios, sean de planta o de contrata, son calificados anualmente en alguna de las siguientes opciones: Lista 1, de desempeño destacado; Lista 2, bueno; Lista 3, condicional; y Lista 4, de eliminación (artículo 33 del Estatuto Administrativo).

La evaluación es obligatoria, salvo excepciones, y tiene impacto en ascensos y remuneraciones. Al respecto, solo funcionarios en Lista 1 pueden ser candidatos a ascensos. Por el contrario, aquellos en Lista 3 dos años seguidos o en Lista 4 pueden ser despedidos. Sin embargo, estas evaluaciones tienen generalmente un sesgo benevolente, lo que constituye una limitación persistente de este sistema al otorgar sistemáticamente la máxima calificación al 98,1 % de los funcionarios, en promedio, durante el período 2004-10 (Llano, 2014).

Por su parte, la Ley 19553, sancionada en 1998, a través de la cual se creó la Asignación de Modernización/Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG), estipuló una vinculación entre remuneración y desempeño en todo el sector público (tanto para los de planta como los de contrata). La Asignación de Modernización para la mayoría de los funcionarios públicos posee esquemas de mejoramiento relacionados con el cumplimiento de metas institucionales e individuales.

Desde 2009, la Dirección Nacional de Servicio Civil ha realizado esfuerzos tendientes a instaurar un nuevo modelo de gestión de desempeño en el que se incluyen requisitos y exigencias que trascienden el mero cumplimiento de requerimientos normativos ligados al sistema de calificaciones: “Se buscó afianzar el tránsito de un sistema concentrado en las calificaciones con fuerte sesgo benevolente, formalista, de escaso valor estratégico y que representaba una carga burocrática, a un modelo integral de gestión del desempeño” (Llano, 2014: 23).

Evaluación del Sistema de Alta Dirección Pública. Tiene su propio sistema. Los jefes superiores de servicio suscriben un convenio de desempeño con el ministro del ramo respectivo (el convenio es propuesto por el ministro). En el caso de los directivos de segundo nivel de jerarquía, el convenio es suscrito con el jefe superior y a propuesta de este.

Los convenios de desempeño tienen una duración de tres años. En la proposición del convenio, se incluyen las metas anuales estratégicas de desempeño del cargo durante el período y los objetivos de resultados a alcanzar en su área de responsabilidad, con los correspondientes indicadores, medios de verificación y supuestos básicos en que se basa su cumplimiento (artículo 61 de la Ley de Nuevo Trato Laboral). El alto directivo debe informar a su superior jerárquico, al menos una vez al año, del grado de cumplimiento de las metas y objetivos (artículo 63).

2.6. Egreso

En el caso de los funcionarios de planta, al ser titulares de su cargo, la desvinculación es más bien un hecho excepcional. En el Estatuto Administrativo, se estipula que la autoridad puede poner fin a los servicios de un funcionario cuando este se ausentase de la institución por más de tres días consecutivos, sin causa justificada, o por condena por crimen o simple delito (artículo 125). Asimismo, en dicho Estatuto se prevén otras dos formas por las cuales es posible concluir una relación laboral de este tipo: o bien, una calificación en Lista 4 de evaluación de desempeño, o bien, la eliminación del cargo por reorganización del servicio.


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Como fue dicho en secciones anteriores, las calificaciones suelen resultar benevolentes en la gran mayoría de los casos, por lo que este mecanismo no resulta efectivo para terminar una relación laboral.

En cuanto a los funcionarios a contrata, su relación laboral finaliza, de no mediar renovación contractual, una vez cumplido el plazo de un año de contrato. Su no renovación debe ser preavisada con un mes de antelación a su finalización y no otorga el derecho a la indemnización.

Finalmente, los altos directivos públicos tienen, en materia de remoción, la calidad de empleados de la exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer su nombramiento. Esto significa que, aunque la duración en sus cargos está prevista por tres años, la autoridad competente puede dar por concluida la relación laboral en forma previa (artículo 58 de la Ley de Nuevo Trato Laboral).

3. España


Las actuales características del servicio civil español se nutren de los principios generales establecidos en la Constitución de 1978 y, a partir de allí, avanzan con una serie de legislaciones que le brindan el soporte operativo. De particular importancia fue la sanción del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) del 13 abril de 2007, cuyo texto refundido17 se aprobó mediante el Real Decreto Legislativo 5/2015, del 30 de octubre. Esta normativa puede ser pensada como un marco general que aborda los asuntos vinculados con los trabajadores del aparato administrativo español, pero deja librado a otro tipo de legislación la estipulación de cuestiones específicas. Sin embargo, hasta la fecha no se ha podido obtener registro de que estas hayan sido elaboradas, por lo que continúa en vigencia legislación previa al EBEP, siempre y cuando no se contradiga con este último.

Es llamativa la extensión del ámbito de aplicación del EBEP, más aún teniendo presente que si bien España no posee un sistema federal, su Estado de las Autonomías implica la existencia de jurisdicciones subnacionales con amplias potestades en ciertos temas. En esta dirección, si bien las comunidades autónomas pueden ordenar su servicio civil, no pueden establecer un modelo que contraríe al propuesto y aprobado por el Estado.

Esta vigencia del poder del Estado central respecto al servicio civil se expresa en una reserva constitucional de la legislación básica en la materia. El artículo 149.1.18ª atribuye al Estado las competencias exclusivas sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario. Según Medero y Medero (2010: 187) este “cuidado puede derivarse de la prerrogativa de que los funcionarios están sometidos a una normativa distinta a la de los trabajadores generales. Por lo que su control requiere una mayor unidad, para no producir asimetrías”.

De tal modo, el artículo 103 de la Constitución determina que la ley regulará el estatuto de los servidores públicos y las características del servicio civil, de acuerdo a los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación y el sistema de incompatibilidades fijado en el marco de desarrollo de la carrera administrativa.


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Por su parte, el artículo 2 del EBEP define el ámbito de aplicación, que incluye “al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral, al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado; b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla; c) Las Administraciones de las entidades locales; d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas; e) Las Universidades Públicas”.

Como se dijo, con mayor grado de detalle, se encuentran normas previas al texto refundido del EBEP que continúan vigentes. Intentando delimitar ejes operativos para plasmar en la práctica las disposiciones más generales, se encuentra el Real Decreto 364/1995 del 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.

En cuanto a las disposiciones relativas a la promoción, la capacitación y la evaluación del desempeño del personal estatal, el caso es similar, puesto que el EBEP emite principios generales que luego deben ser especificados por leyes complementarias. Particularmente, la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que se mantuvo vigente hasta el 1 de enero de 2017.

España posee una normativa propia para el empleo en el sector público, diferenciada del conjunto legal que rige el empleo en general18. Dicha normativa para el empleo estatal se compone de dos grandes categorías: la Ley de la Función Pública y los estatutos para personal específico.

Si bien los dos regímenes mencionados agrupan a la mayor parte del empleo público, ello no impide que existan trabajadores del sector estatal que se desempeñan bajo la figura del empleo en general.

En resumidas cuentas, los empleados estatales españoles se enmarcan en dos categorías (aunque, como se verá a continuación, al interior de cada una, hay matices):

• Funcionarios: Ley de la Función Pública (EBEP) y con Estatuto propio (según el tipo de actividad).

• Laborales: Estatuto de los trabajadores (para la sociedad en general).

El primer gran agrupamiento está basado “en un extenso código de regulaciones específicas, elaboradas sobre pautas muy distintas de las que rigen el empleo ordinario” (Longo, 2001: 4): el mencionado EBEP. Dicha norma tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los servidores públicos incluidos en su ámbito de aplicación.

Según la rama de la administración a la cual se pertenezca y el régimen laboral que los agrupe la dotación de personal de la Administración Pública se distribuye de la siguiente manera:


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Cuadro 3.1. Personal al servicio de las Administraciones Públicas por tipología de personal (2017)

Rama de la administración públicaTipología de personal

TotalPersonal funcionario

Personal laboral

Otro personal (*)

Administración Pública Estatal 424.247 87.271 10.894 522.412

Administración de las Comunidades Autónomas 821.722 132.040 353.596 1.307.358

Administración Local 204.692 289.610 48.808 543.110

Universidades 68.009 74.792 7.486 150.287

Total 1.518.670 583.713 420.784 2.523.167

Elaboración propia con base en Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Enero 2017) - Ministerio de Hacienda y Función Pública.

(*) Comprende: Personal eventual, personal funcionario interino, personal funcionario de plazas no escalafonadas y otro personal no encuadrado en tipologías anteriores.

En su título II, el EBEP establece las clases de personal al servicio de la administración pública. Divide en dos grandes clases, la primera de la cual, a su vez, posee varios tipos:

A) Empleados públicos: aquellas personas que desempeñan funciones retribuidas en cualquiera de los organismos que componen la administración pública, al servicio de los intereses generales. Se clasifican en:

1. Funcionarios de carrera: se los denomina vulgarmente “funcionarios”, y poseen un vínculo permanente con la administración pública, regidos enteramente por el EBEP.

2. Personal Estatutario Fijo: con normativa específica, se encuentra otro tipo de empleado público que tiene un vínculo especial con la Administración, pues se rige por un estatuto propio. La mayoría del personal estatutario pertenece al Sistema Nacional de Salud19, aunque hay otros (fuerzas armadas, parlamentos, etc.). Se debe destacar que este personal, al igual que el funcionario, a) está sometido al Derecho Administrativo y no al Derecho Laboral, y b) desempeña su trabajo con carácter permanente tras superar un proceso selectivo y adquirir su plaza bajo nombramiento oficial. La diferencia principal con el personal funcionario es que el estatutario no tiene un destino en propiedad. Vale decir, el “funcionario” tiene un destino fijo, mientras el “estatutario” tiene, como posibilidad de desempeño, un ámbito más grande. En virtud de la similitud de su situación con la de los funcionarios de carrera, las estadísticas sobre empleo público agrupan a ambos en una única categoría de "personal funcionario".

3. Funcionarios interinos: su vínculo con la administración es temporal, hasta que los puestos que ostentan sean ocupados o abolidos.

4. Personal laboral (ya sea fijo, temporal o por tiempo indefinido):

a) Fijo: posee un vínculo laboral (contractual) permanente con las AP. Se rige por el Estatuto de los Trabajadores (ET), por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y por convenios propios según la actividad que desempeñen.

b) Temporal: su vínculo con la administración es temporal, hasta que los puestos que ostentan sean ocupados o abolidos por parte de la AP. Tiene carácter contractual-laboral.

c) Indefinido: es un caso muy especial, puesto que, mediante sentencia o reconocimiento administrativo, ha conseguido la plaza porque la administración pública los contrató al margen de lo pautado. Debería ser personal laboral fijo, pero el Tribunal Supremo los ha equiparado a los funcionarios interinos porque no han obtenido la plaza respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad.


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B) Personal directivo: desarrolla funciones directivas profesionales, definidas como tales en las normas específicas de cada administración.

Dada la existencia de esta amplia categorización, el EBEP es completado por un conjunto de normativa correspondiente a diferentes sectores y niveles estatales.

3.2. Ingreso


El ingreso al servicio civil debe satisfacer ciertas condiciones, estipuladas en la Constitución española en su Título primero, dedicado a los derechos y deberes fundamentales reconocidos a los ciudadanos. Específicamente, el artículo 23.2 establece el derecho al ingreso al servicio civil en condiciones de igualdad, atendiendo a los requisitos previstos por la Ley. Posteriormente, la misma Constitución en su artículo 103.3 dispone que el ingreso al servicio civil sea regulado por Ley de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. Vale decir, la principal norma del país establece un sistema meritocrático en el cual todos los ciudadanos tienen la posibilidad de acceder en función de características objetivas relacionadas con sus capacidades para abordar las tareas a desempeñar.

Estos preceptos de la carta magna, destinados a proteger a los ciudadanos de cualquier elemento discriminatorio o que instaure diferencias no fijadas previamente entre los distintos aspirantes, toman forma más específica en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Este utiliza el Capítulo I del Título IV para establecer las características que debe cumplir el proceso de ingreso al servicio civil. En ocho artículos (55 al 62), el EBEP establece principios rectores, requisitos generales, regulaciones para extranjeros, españoles de organismos internacionales, personas con discapacidad, órganos de selección, sistemas electivos y finalmente las condiciones para ser considerado “funcionario de carrera”.

En el artículo 55, los principios rectores siguen los mencionados previamente por la Constitución (el principio de igualdad, mérito y capacidad), a los cuales agrega publicidad de las convocatorias y de sus bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar, agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

En el artículo siguiente, se estipulan las condiciones que los aspirantes deben cumplir para participar en los procesos de selección. Algunas son precisas (nacionalidad española sin perjuicio de posterior aclaración, edad de mínima y de máxima, no poseer inhabilitaciones de diferente tipo) y otras genéricas (poseer capacidad funcional, titulación exigida y otros requisitos específicos que guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas y las tareas a desempeñar, desarrollados por normativa específica). En definitiva, como preanuncia el nombre del apartado (“requisitos generales”), no hay especificaciones taxativas, sino condiciones generales a desarrollar en posterior normativa o en el proceso de implementación. Luego, el RD 364/1995 establece que en cada convocatoria se expresarán las condiciones a cumplir por los postulantes.


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Con respecto a los nacionales de la Unión Europea (o de países conveniados con esta o España), podrán acceder como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas. A su vez, como personal laboral, están en igualdad de condiciones que los españoles.


Los procesos de selección del personal ingresante al servicio civil español se rigen por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). A su vez, esta norma regula la planificación de las dotaciones y la confección de la oferta de empleo público. En efecto, sus artículos 69 y 70 establecen que las

Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos,

que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas: a) Análisis de las disponibilidades y

necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos como del de los

perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos (…), e) La previsión de la incorporación

de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público… (art. 69).

1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse

mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo

público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de

personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos

para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la

convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento

similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. 2. La Oferta de empleo

público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las

Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente (art. 70).

En sintonía con estas consideraciones, se encuentran los Planes Integrales de Recursos Humanos, establecidos en el segundo artículo del Real Decreto 364/1995, los cuales constituyen “el instrumento básico de planificación global de estos en los ámbitos correspondientes. Especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal, los efectivos y la estructura de recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir tales objetivos…”.

Una vez elaboradas las necesidades de personal, la oferta de empleo se publica en el Boletín Oficial del Estado, con una serie de requisitos de información básica para el aspirante20. El llamado puede ser de carácter unitario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 30/1984, o para ingreso en Cuerpos o Escalas determinados (RD 364/1995, artículo 15).

Avanzando en el proceso de selección, el artículo 60 del EBEP versa sobre los órganos que tienen a cargo realizarla. Estos deben ser colegiados y su composición ajustarse a la imparcialidad y profesionalidad, así como a la paridad de géneros. De igual importancia es la prohibición que estipula que no podrá formar parte de estos órganos el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual, y quienes lo integren lo harán a título personal.


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El Real Decreto 364/1995 también especifica esta cuestión al establecer dos tipos de organismos que llevan a cabo esta tarea: los Tribunales y las Comisiones Permanentes de Selección. Los primeros se nombran

en cada orden de convocatoria y con arreglo a la misma les corresponderá el desarrollo y la

calificación de las pruebas selectivas. Estarán constituidos por un número impar de miembros,

funcionarios de carrera, no inferior a cinco, debiendo designarse el mismo número de miembros

suplentes y en su composición se velará por el cumplimiento del principio de especialidad. La

totalidad de los miembros deberá poseer un nivel de titulación igual o superior al exigido para el

ingreso en el Cuerpo o Escala de que se trate (art. 11).

A las segundas, conformadas similarmente a los Tribunales, se les encomienda el desarrollo y la calificación de las pruebas selectivas para el acceso a aquellos Cuerpos y Escalas en los que el elevado número de aspirantes y el nivel de titulación o especialización exigido así lo aconsejen.

El artículo siguiente del EBEP (61) contiene características generales de los elementos que debe preservar el proceso de selección: desde la adecuación de las pruebas exigidas a la tarea a desempeñar hasta el tipo de pruebas a superar, pasando por la valoración de los méritos previos, la posibilidad de cursos o prácticas posteriores al proceso de selección mismo, el establecimiento de organismos especializados o las escuelas/institutos de administración pública como organizadores de estos procesos y la posible colaboración de las organizaciones sindicales. Más abajo, en su artículo 79, se precisa que en estas convocatorias “podrá establecerse una puntuación que, como máximo, podrá alcanzar la que se determine en las mismas para la antigüedad”.

Abundando en este tema, el EBEP especifica las condiciones para dos categorías de empleados públicos: de carrera y el personal laboral fijo. Para los primeros, los sistemas selectivos serán los de oposición y concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación. Se completa con una salvedad: solo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos. Para los segundos, se establecen los mecanismos de oposición, concurso-oposición, con las características establecidas para la categoría anterior, o concurso de valoración de méritos.

Por su parte, el Real Decreto 364/1995 estipula en su artículo 4 que la oposición será el sistema ordinario de ingreso, salvo cuando, por la naturaleza de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del concurso-oposición y, excepcionalmente, del concurso21. Luego, provee más especificaciones, aunque deja margen para la adaptación:

los procedimientos de selección deberán consistir en pruebas de conocimientos generales o

específicos. Pueden incluir la realización de test psicotécnicos, entrevistas y cualesquiera otros

sistemas que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. Salvo excepciones

debidamente justificadas, en los procedimientos de selección que consten de varios ejercicios, al

menos uno deberá tener carácter práctico (RD 364/1995, art. 5).

Finalmente, se aborda el proceso por el cual se obtiene la condición de funcionario de carrera: superación del proceso selectivo; nombramiento por el órgano o autoridad competente, que


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será publicado en el Diario Oficial correspondiente; acto de acatamiento de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía correspondiente y del resto del Ordenamiento Jurídico; toma de posesión dentro del plazo que se establezca.

Más abajo en su articulado, el EBEP establece una modalidad diferente: libre designación con convocatoria pública del personal funcionario de carrera. Según el artículo 80, la “libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto”. Los criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse según esta modalidad serán determinados por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP.

Estas previsiones de la normativa española tenderían a configurar la oferta de empleo público de modo sistemático. Sin embargo, la práctica pareciera distar de tal situación. Albanchez-Lorite (2014: 23) señala que “la generalidad de las administraciones públicas adolecen de una inexistente planificación de recursos humanos, que supone un desajuste importante entre los servicios que se han de prestar y el personal necesario para llevarlo a cabo”. Aun cuando muchas agencias de las Administraciones Públicas publican regularmente su oferta de empleo, la mencionada autora afirma que “en muchos casos han reclutado más personal del que debían, derivando en la congelación de la oferta pública en los períodos de déficit presupuestario” (2014: 23). Asimismo, también plantea dudas sobre la absoluta transparencia y la falta de favoritismo.

3.3. Promoción

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) coloca en un sitial destacado la “progresión en la carrera profesional y promoción interna”, puesto que la ubica en primer lugar en su Capítulo de Derechos de los empleados (específicamente, artículo 14). Dicha norma define con precisión qué significa que el personal funcionario acceda a una “carrera”. Por tal, se entiende el “conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional”. Como ya fue mencionado en apartados anteriores, el EBEP remite a una posterior legislación para definir las características de esta carrera, pero establece ciertos lineamientos que estrechan las posibilidades. En efecto, el EBEP pauta la posibilidad de organizar la carrera vertical y horizontalmente.

Por carrera vertical se entiende el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión descriptos en el apartado sobre ingreso desde un grupo o subgrupo de clasificación profesional a otro más alto. Vale decir, el empleado estatal que quiera progresar verticalmente debe realizar el examen correspondiente, además de poseer el nivel educativo requerido para acceder al nuevo puesto.

La segunda (horizontal) consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Para tal progresión (que será consecutiva, salvo casos excepcionales previstos por la legislación), el EBEP establece taxativamente que se deben tener en cuenta la evaluación del desempeño, junto con otras variables, como los conocimientos adquiridos y la trayectoria.


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Lo antedicho supone la existencia de un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso, que el EBEP establece en cuerpos y escalas clasificados de acuerdo con la titulación exigida para el acceso, en los siguientes grupos:

• Grupo A, dividido en dos subgrupos, A1 y A2: para el acceso a los cuerpos o escalas de este grupo, se exigirá estar en posesión del título universitario de grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario, será este el que se tenga en cuenta.

La clasificación de los cuerpos y escalas en cada subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.

• Grupo B: para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

• Grupo C: dividido en dos subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso:

- C1: Título de Bachiller o Técnico.

- C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

A su vez, en cada grupo pueden existir Cuerpos, en razón de la titulación exigida para el ingreso y a las características comunes de las funciones que tengan asignadas. Al interior de cada Cuerpo, pueden existir escalas en función del carácter específico de las funciones que les determinen dentro de las que correspondan al Cuerpo al que pertenecen. Los Cuerpos pueden clasificarse en Generales (los que realizan funciones comunes en el ejercicio de la actividad administrativa) o Especiales (los que desempeñan un oficio o profesión en concreto).

Respecto a cómo llevar adelante la operatoria para que los “funcionarios de carrera” progresen en esta, el EBEP no avanza en determinar los elementos a tener en cuenta, sino que solo establece el requisito de antigüedad: al menos dos años de servicio activo en el subgrupo o grupo de clasificación profesional. Agrega luego que estos procesos deben poseer las mismas características que lo ya descrito en el apartado sobre el ingreso al empleo público: a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases, b) Transparencia, c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección, e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar, f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

En lo tocante a la otra categoría de servidores públicos, el personal laboral, el EBEP también les concede derecho a la promoción profesional, pero remite para tal objetivo a los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos.

Por su parte, la legislación vigente hasta fines de 2016 (Ley 30/1984) tampoco muestra gran especificidad, dejando la puesta en práctica concreta a las agencias estatales responsables de la gestión de los recursos humanos. Solo avanza genéricamente en la necesidad de poseer la titulación exigida y reunir los requisitos y superar las pruebas que para cada caso establezca el Ministerio de la Presidencia o el órgano competente de las demás Administraciones Públicas. Aun así, deja abierta la puerta para que la adquisición de los grados superiores de


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los funcionarios de los cuerpos y escalas de cada grupo pueda realizarse también mediante la superación de cursos de formación u otros requisitos objetivos, que se determinen por el Gobierno o, en el ámbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales.

3.4. Capacitación

Sobre la capacitación (“formación” según el Estatuto Básico del Empleado Público), existen pocas determinaciones y no más que en sentido genérico o de principios. Nuevamente, los derechos individuales de los trabajadores incluyen el tópico investigado, en este caso como derecho a la formación continua y la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, aunque la formulación posee un agregado llamativo: preferentemente, en horario laboral. Al mismo tiempo, mantener actualizada la formación y conocimientos es uno de los deberes o “principios de conducta “que poseen los empleados estatales según el EBEP.

Quizá, la determinación más contundente, aun dentro de la generalidad, radica en la inclusión de la formación en la planificación de los recursos humanos. Continuando con el criterio de permitir variantes en la implementación, el EBEP admite esta posibilidad en materia de capacitación, al sostener que las diferentes Administraciones Públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, medidas tendientes a la capacitación.

Estas disposiciones del EBEP se configuran en la práctica a través del formato “Acuerdo de Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas” (el último fue firmado en octubre de 2013), en el cual se establecen las pautas operativas que guían los planes de capacitación de las diferentes estructuras estatales (INAP, s/f).

Para llegar a este Acuerdo, existe un ámbito específico: la Comisión General de Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas. Este es un órgano de naturaleza paritaria, constituido como instancia deliberante, decisoria, de coordinación y cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas, y de participación del conjunto de los empleados en materia de formación para el trabajo. El INAP español tiene un rol clave en este proceso, puesto que a su director le corresponde la presidencia de la Comisión General.

Además, el INAP es el órgano de apoyo permanente a la Comisión General de Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas y, en el marco de este Acuerdo, le corresponde el desarrollo de aquellas funciones que determine la Orden Ministerial por la que se establecen las bases reguladoras para el desarrollo de planes de formación para el empleo de las Administraciones Públicas, que en todo caso garantizará las competencias que le son propias a las Comunidades y Ciudades Autónomas en la materia.

Esta estructura se completa con Comisiones de Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas, que tienen funciones más operativas y con otro rol de suma importancia, como el de los promotores, quienes podrán impulsar planes de formación con cargo a los fondos recibidos para su ejecución.

En el marco de este Acuerdo de Formación para el empleo de las Administraciones Públicas, el INAP tramita las subvenciones destinadas a la financiación de planes de formación para


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empleados públicos promovidos en el ámbito de la Administración del Estado, así como por las organizaciones sindicales que cumplan con los requisitos establecidos en la normativa vigente y gestiona la realización de actividades complementarias para el sistema.

El Portal FEDAP es la herramienta para la gestión integral por medios electrónicos de estas subvenciones, al que puede acceder en la siguiente dirección https://fedap.inap.es

Con estas características, según la OCDE (2012), en promedio los empleados estatales españoles reciben entre 5 y 10 días de capacitación por año.


El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) define a la evaluación de desempeño como “el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados”. Entre las principales disposiciones en la materia por parte de la norma mencionada, se destaca la vinculación entre evaluación y continuidad laboral, si bien se deja librado a las Administraciones Públicas el sistema por medio del cual se implemente tal determinación.

En su análisis de los perfiles nacionales de gestión de recursos humanos, la OCDE (2012) sostiene que la evaluación del desempeño tiene menos aplicación en España que en el resto de los países miembros de la organización, y le adjudica solo una importancia media en la promoción laboral, renovación del contrato y remuneración. No obstante, a la mayoría de los empleados se les realizan pagos ligados al desempeño, en la forma de un bono anual, que oscila entre el 6 % y el 10 % de la base salarial.

3.6. Egreso

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) establece cinco situaciones que finalizan la condición de empleado estatal: a) renuncia; b) pérdida de la nacionalidad; c) jubilación total del funcionario; d) sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter firme; e) pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tuviere carácter firme.

La renuncia responde a la voluntad del propio funcionario, por lo que, solo cabe agregar que se encuentra vedada cuando el mismo esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito.

El egreso debido a la jubilación del empleado puede darse por tres motivos. Voluntariamente, cuando así lo solicite el mismo y cumpla con los requisitos. Forzosamente, cuando el empleado cumpla la edad estipulada (sesenta y cinco años). Llegado este caso, el empleado podrá pedir una prolongación del servicio de cinco años, lo que estará previsto en la normativa que complemente al EBEP. En este caso, la Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación. Finalmente, el EBEP remite al Régimen General de la Seguridad Social para el acceso a la pensión de jubilación en su modalidad contributiva sin coeficiente reductor por razón de la edad.


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Sobre las sanciones disciplinarias, el EBEP desarrolla toda una categorización de las faltas que dan lugar a las mismas, aunque también remite a futura legislación específica. Establece que existen faltas disciplinarias muy graves22, graves y leves, pero solo describe las primeras, mientras que delega la definición del resto (las Cortes Generales, la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o los convenios colectivos en el caso de personal laboral, para las faltas graves y las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto, para las leves).

Frente a faltas muy graves, el EBEP diferencia según categoría de empleados: establece la separación del servicio de los funcionarios que, en el caso de los funcionarios interinos, comportará la revocación de su nombramiento; o el despido disciplinario del personal laboral que, a su vez, comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban; o la suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de 6 años.

4. Estados Unidos


El servicio civil en el Gobierno Federal de los Estados Unidos de América está regido por un conjunto de Leyes, entre las que se destaca la Civil Service Reform Act (CSRA) de 1978, impulsada por el expresidente Carter. Aquella reforma fue la más profunda desde la sanción de la Pendleton Civil Service Reform Act en 1883, que estableció, por primera vez, un régimen de empleo público compatible con el modelo burocrático profesional weberiano, en reemplazo del sistema patrimonialista vigente hasta entonces, conocido como spoils system23 (Moynihan, 2004 y OCDE, 2012). La legislación sobre servicio civil federal se encuentra tanto en el Título V del Código de los Estados Unidos de América y del Código de Regulaciones Federales24 (el primero incluye las leyes federales, como la CSRA, y decretos presidenciales, mientras que el segundo compila las regulaciones emanadas de los diferentes departamentos y agencias federales).

Entre las principales disposiciones de la CSRA, se destaca la definición explícita de una serie de principios que guían el “sistema de mérito”: diversidad, talento, tratamiento justo de los empleados, igualdad de remuneración, integridad, eficiencia, desempeño adecuado, amparo ante acciones hostiles por razones político-partidarias y protección para quienes denuncien irregularidades (Moynihan, 2004).

Por su parte, como producto de la sanción de la Ley, se crean tres organismos encargados de la regulación del empleo público a nivel federal: la Oficina de Administración de Personal (Office of Personnel Management), la Junta de Protección de los Sistemas de Mérito (Merit Systems Protection Board) —estos dos organismos surgen de la eliminación y escisión de las funciones de la antigua Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commission)— y la Autoridad Federal de Relaciones Laborales (Federal Labor Relations Authority), esta última encargada de la conducción de la negociación colectiva en el ámbito del Gobierno Federal (Moynihan, 2004).

Mientras que la Office of Personnel Management (OPM) tiene como función asesorar al presidente en la formulación de las políticas de administración del personal y proceder a


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su implementación, la Merit Systems Protection Board (MSPB) se encarga de resolver las quejas de los empleados que aleguen ser víctimas de “prácticas de personal prohibidas” (establecidas en el Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 2302 b) y los recursos ante medidas disciplinarias, y de garantizarles un trato justo, especialmente, velando por evitar la discriminación, el favoritismo, el nepotismo y las represalias por motivos políticos o contra quienes hayan denunciado irregularidades (Campbell, 1978 y Moynihan, 2004).

Otras decisiones de importancia adoptadas a través de la aprobación de la CSRA fueron la creación del Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service), concebido como un sistema especial para los directivos superiores, el reconocimiento por ley del derecho a la negociación colectiva (no obstante, con un alcance restringido), la autorización de excepciones a las reglas de empleo público a fin de permitir la adopción de nuevos regímenes de personal de carácter experimental, la descentralización de diversos aspectos que hacen a la gestión de las relaciones laborales a nivel de ministerio o agencia, la reducción de la posibilidad de interposición de recursos y la simplificación de la sustanciación de los procesos, la instauración de un período de prueba para los ingresantes y la introducción de mecanismos de evaluación y pago por desempeño (Moynihan, 2004).

La definición de servicio civil en el Gobierno Federal de los Estados Unidos comprende a todos los empleados pertenecientes a los tres poderes del Estado, a excepción del personal de las fuerzas armadas (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 2101).

A su vez, al interior del servicio civil conviven tres sistemas de empleo público: un régimen general competitivo (competitive service), un régimen de excepciones al general aplicado fundamentalmente en organismos de seguridad e inteligencia (excepted service) y el Senior Executive Service (SES). De acuerdo con lo establecido legalmente, el servicio competitivo abarca a todos los puestos del servicio civil en el ámbito del Poder Ejecutivo con la excepción de aquellos específicamente exceptuados, los que requieren de la confirmación de la nominación por parte del Senado y los pertenecientes al SES. También, incluye a los puestos pertenecientes tanto a otros poderes del Estado federal como al Distrito de Columbia que resulten específicamente incluidos por disposición legal (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 2102).

En consecuencia, todos los puestos que no pertenezcan ni al servicio competitivo ni al SES pertenecen al servicio exceptuado (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 2103). El régimen de excepciones está ligado a una mayor flexibilidad en las relaciones laborales, dado que, generalmente, quienes se desempeñan en el marco del servicio exceptuado cuentan con menores posibilidades de recurrir medidas disciplinarias o de desvinculación.

En cuanto al SES, constituye un régimen diferenciado para la alta dirección, concebido como un cuadro de administradores generalistas de élite, a semejanza del modelo británico. Entre sus características salientes, se destacan las siguientes: tanto los perfiles de habilidades requeridos como el proceso de reclutamiento son definidos a nivel central, , el régimen incorpora incentivos salariales ligados al buen desempeño —compensaciones por desempeño destacado, incrementos salariales basados en el desempeño en vez de la antigüedad— y el nivel escalafonario está asociado a la persona en lugar de al puesto (OCDE, 2012). Esta última medida apuntaba a introducir mayor flexibilidad, incentivando la movilidad de un puesto a


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otro, ya que el traslado a otro puesto u organismo no podría implicar una reducción del rango alcanzado (Moynihan, 2004 y Perry, 2008). Sin embargo, la experiencia revela que el traslado a otro organismo es percibido como de carácter punitivo (Ingraham, 1987). Otra de las disposiciones relevantes de la CSRA respecto del SES fue la que estableció un límite del 10 % de cargos que podrían ser ocupados por funcionarios designados políticamente (Campbell, 1978 y Perry, 2008). No obstante, si bien esta resolución se presentaba como una restricción a las designaciones políticas, en la práctica permitió un incremento de estas (Ingraham, 1987).

A continuación, incluimos información referida tanto a la dotación general de empleados públicos en los distintos niveles de gobierno como a la del servicio civil federal en particular.

Cuadro 4.1. Empleados públicos según nivel de gobierno (2016)

Nivel de gobierno Empleados públicos

Gobierno Federal 2.732.000

Gobiernos estaduales y locales 19.241.200

Total 21.973.200

Fuente: Elaboración propia con base en información del Bureau of Labor Statistics.

Cuadro 4.2. Servidores civiles federales según sistema de empleo y tipo de designación (Septiembre de 2017)

Sistema de empleoTipo de designación

TotalPermanente No permanente Sin clasificar

Servicio competitivo 1.404.981 39.707 0 1.444.688

Servicio exceptuado 534.225 100.395 0 634.620

Servicio Ejecutivo Superior 7.824 80 0 7.904

Sin clasificar 18 0 516 534

Total 1.947.048 140.182 516 2.087.746

Fuente: Elaboración propia con base en información de FedScope -US Office of Personnel Management.

4.2. Ingreso


La legislación que regula el servicio civil federal estadounidense no estipula más requisitos para el ingreso al “servicio competitivo” que ser ciudadano estadounidense y superar una evaluación competitiva, aunque dichos requerimientos no rigen para el “servicio exceptuado”.

De hecho, se establece como regla general la prohibición de fijar requisitos como edad máxima de ingreso y credenciales educativas mínimas. No obstante, ambas disposiciones admiten excepciones (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 3308 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo F, Parte 338.601).

En lo que respecta al requisito de ciudadanía, la OPM puede disponer excepciones a la regla general en casos específicos, especialmente, cuando se trate de nombramientos temporarios. En el marco del servicio exceptuado, las agencias convocantes pueden exigir (o no) contar con la ciudadanía estadounidense. La contratación de extranjeros en el servicio exceptuado y en Servicio Ejecutivo Superior resulta, a su vez, limitada por disposiciones de las Leyes anuales


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de presupuesto y de la Ley migratoria (USAJOBS, s/f; Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo A, Parte 7.3 y Subcapítulo B, Partes 302.203 y 338.101).

En la práctica, los requisitos son definidos de manera descentralizada. No obstante, hay algunos requerimientos de carácter prácticamente universal, como el de ciudadanía que ya mencionamos, y la exigencia de pasar con éxito una investigación de antecedentes que abarca cuestiones como la comisión de delitos y contravenciones en general, vinculación con organizaciones terroristas, patrones de conducta agresiva, uso ilegal de armas, abuso de alcohol y drogas ilegales (sin evidencia de intentos de rehabilitación), antecedentes de abuso y acoso sexual, antecedentes financieros negativos, etc. (Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 731, Código de Regulaciones Federales y OPM s/f). La indagación en los antecedentes del postulante se vuelve más exigente a medida que el puesto de trabajo requiere mayor acceso a información clasificada como confidencial. En efecto, para ocupar ciertas posiciones es necesario acceder a diversos tipos de “autorización de seguridad” (security clearance).

En lo que respecta a las credenciales académicas, si bien hay una fuerte tendencia a plantear requisitos más bien ligados a la experiencia laboral acreditable en tareas asimilables a las del puesto, también suelen estipularse ciertas exigencias educativas en función del nivel escalafonario al que se pretende acceder. A continuación, señalamos las combinaciones típicas de titulación y experiencia que suelen pedirse. Los “grados” (grades) más bajos del escalafón general (General Schedule) requieren título secundario o, al menos, tres meses de experiencia laboral. A partir del grado 3, se necesita contar con algo más de experiencia laboral y, generalmente, del grado 5 en adelante se exige al menos un año de experiencia. Quienes cuenten con título universitario pueden aspirar a ingresar o promover al grado 5 o al 7 según el promedio con el que se hayan graduado. A partir del grado 7, se requiere experiencia laboral estrechamente vinculada al puesto de trabajo. En los niveles superiores del escalafón, suele ser necesario contar con títulos de posgrado, maestría para el grado 9 y doctorado para el grado 11 (USAJOBS, s/f).

Además de los impedimentos asociados a no reunir los requisitos mencionados, existen algunas restricciones adicionales como la imposibilidad de acceder al empleo en una agencia gubernamental determinada por parte de aquellos familiares (padres, hijos, hermanos, tíos, primos, sobrinos, cónyuges, suegros, yernos, nueras, cuñados, padrastros, hijastros, hermanastros, medios hermanos) de quien tiene la autoridad para nombrar, promover o instar el nombramiento/promoción de empleados en dicha agencia (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 3110). A su vez, existe el impedimento de reincorporar a empleados que hubieran sido removidos por haber sido condenados por delitos como demandar o recibir sobornos o los vinculados al tráfico de estupefacientes (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 3113).


El reclutamiento y selección tiene lugar predominantemente a través de un proceso que consiste en la recepción de postulaciones a ofertas de empleo25, la preselección de los aspirantes por medio de la evaluación de los antecedentes presentados y la selección final mediante entrevista laboral (OCDE, 2012).


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Si bien la legislación prevé la sustanciación de exámenes de ingreso al “servicio competitivo” (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 3304), actualmente, solo un pequeño porcentaje de los puestos son cubiertos de esta manera (OCDE, 2012). En efecto, ya no existe un único examen de ingreso que abarque a todo el servicio civil, sino que el tipo de prueba empleado queda a criterio de la agencia gubernamental que busca cubrir la vacante y, como adelantáramos, suele preferirse el método de entrevista por sobre la evaluación escrita (Gobierno de los Estados Unidos de América, s/f). En las evaluaciones de ingreso, pueden tenerse en cuenta las credenciales educativas del candidato, pero, por sobre todas las cosas, se examina la experiencia en la realización de tareas similares y la posesión de determinados atributos considerados relevantes para un correcto desempeño en el puesto (Office of Personnel Management, s/f).

El proceso de reclutamiento se encuentra notablemente descentralizado a nivel de departamentos (ministerios) o agencias, al punto tal que la ley autoriza al Director del órgano rector central en materia de recursos humanos del Gobierno Federal —Office of Personnel Management (OPM), dependiente del Presidente de la Nación— a delegar sus facultades a las autoridades máximas de cada agencia gubernamental, incluso en lo referido a la administración de los exámenes de ingreso (Moynihan, 2004 y OCDE, 2012).

Además de tratarse de un régimen sumamente descentralizado en materia de reclutamiento, se destaca por las amplias facultades reglamentarias otorgadas al presidente y a la OPM por parte de las leyes que rigen el servicio civil y por las numerosas excepciones vigentes.

En efecto, la legislación consagra un sistema de excepciones al “servicio competitivo”, el “servicio exceptuado”, compuesto por los escalafones A, B, C y D, que comprenden respectivamente aquellos puestos que la OPM autorice exceptuar del régimen general por resultar impracticable la evaluación, resultar impracticable una competencia abierta a todos los postulantes, implicar una relación de asesoramiento a la alta dirección y/o requerir confidencialidad, apuntar a promover el ingreso de estudiantes y graduados recientes (Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 213, Código de Regulaciones Federales).

Como puede entreverse, las excepciones al régimen general buscan dar cuenta de un conjunto amplio y diverso de situaciones, como la promoción del empleo de sectores sociales desaventajados o que el Estado busca apoyar (personas discapacitadas, veteranos de las fuerzas armadas, estudiantes y graduados recientes), la preservación de puestos de trabajo de empleados pertenecientes (o que hayan pertenecido) al servicio civil y el resguardo de la confidencialidad y la confianza en puestos vinculados a la alta gerencia.

Los nombramientos en el servicio civil pueden ser de carácter permanente o no permanente. Los nombramientos en la planta permanente suelen ser de carácter “condicional de carrera”. En estos casos, los empleados deben cumplir un año de prueba y un total de tres años de servicio continuo para adquirir definitivamente el estatus “de carrera”. En lo que respecta al personal no permanente, existen numerosas formas de contratación, pero las más habituales son los nombramientos “temporarios” (temporary appointments), que prevén un vínculo por un plazo establecido no mayor a un año, y “a término” (term appointments), que suponen una duración mayor al año, aunque no puede ir más allá de los cuatro años (OPM, s/f y USAJOBS, s/f).


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4.3. Promoción

La promoción de nivel en el marco del “servicio competitivo” exige que el interesado supere una evaluación previamente a lograr el ascenso, salvo que el involucrado sea exceptuado de esta. Además de este requisito, la legislación vincula la promoción con el desempeño demostrado por el agente. En efecto, estipula que para tener la posibilidad de ascender, es necesario contar, al momento de postular para promover, con una calificación que acredite un desempeño “plenamente satisfactorio” (fully successful) y establece además que se deben tomar en consideración los “premios de incentivo” (incentive awards) —bonificaciones por desempeño destacado contempladas por el régimen de servicio civil federal— que hubiera obtenido el agente que postula para obtener el ascenso (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 3361-3362 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 335.104).

No obstante la vinculación formal entre promoción y evaluación de desempeño, según la caracterización formulada por la OCDE (2012), el factor determinante al momento de determinar un ascenso de nivel es la idoneidad demostrada por el servidor público, por encima de su experiencia y de los resultados obtenidos en las evaluaciones de desempeño.

A tono con la fuerte descentralización y delegación de autoridad a departamentos y agencias que impera en la gestión de los recursos humanos del servicio civil federal estadounidense, las promociones también se definen a nivel departamental (OCDE, 2012). En efecto, cada agencia está autorizada a promover a sus servidores públicos, ya sea que tengan nombramientos de carrera, condicionales de carrera o a término. Con la promoción, el estatus competitivo del agente no cambia, como tampoco el carácter permanente o no permanente de su nombramiento26. A su vez, las promociones pueden ser definitivas o por tiempo determinado (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Partes 335.101 y 335.102).

Los procedimientos de promoción llevados a cabo por cada agencia deben cumplir con ciertos lineamientos estipulados por la legislación como estar basados en el mérito; contemplar convocatorias lo suficientemente amplias de modo que aseguren la postulación de suficientes candidatos altamente capacitados; exigir a los postulantes la acreditación de los requisitos mínimos para el puesto establecidos por la OPM; estipular si los directivos pueden seleccionar o no un candidato entre los mejor posicionados (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 335.103).

En principio, por regla general, el proceso para acceder a un nivel escalafonario superior es competitivo. Sin embargo, se prevén situaciones que admiten excepciones. En efecto, se admite la posibilidad de promover sin necesidad de competir con otros postulantes en los siguientes casos: una promoción resultante de la jerarquización de un puesto (sin cambios significativos de tareas y responsabilidades) producto de una modificación de la clasificación de puestos; un cambio de puesto en el marco de un procedimiento de reducción de personal (reduction in force)27. Adicionalmente, las agencias están facultadas para hacer excepciones en situaciones como promoción de un agente exceptuado de competir al momento de su ingreso al servicio civil; promoción derivada de una reclasificación del puesto del agente por mayores tareas y responsabilidades; un ascenso temporario (por 120 días o menos); promoción a un grado que el agente ya hubiera alcanzado con carácter permanente y del


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que hubiera sido desplazado por razones ajenas a su desempeño y conducta; ascenso a un puesto sin mayores perspectivas de ulterior promoción que el puesto que ya ocupó con carácter permanente en el “servicio competitivo”; reincorporación de miembros del Servicio Ejecutivo Superior al “servicio competititvo” (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 335.103).

Otras características destacables del modo en que se llevan a cabo los procedimientos que posibilitan el ascenso de los servidores públicos en el Gobierno Federal son los siguientes: los puestos disponibles se publican en listados a los que pueden acceder todos los empleados, las postulaciones son analizadas por las áreas de recursos humanos que proceden a una preselección de los candidatos, se recurre sistemáticamente a paneles de selección y se organizan reuniones informativas especialmente orientadas a impulsar el ascenso de mujeres, discapacitados y otros grupos desaventajados (OCDE, 2012).

4.4. Capacitación

El sistema de capacitación es regulado por la Office of Personnel Management (OPM), que tiene la facultad de coordinar y promover los programas de capacitación, mientras que su implementación queda a cargo de cada agencia gubernamental. En efecto, el organismo rector en materia de recursos humanos en el servicio civil federal, tomando en consideración los requerimientos y necesidades de las agencias, fija los principios básicos a los que deberán ajustarse los programas de capacitación en cada agencia del Gobierno Federal, a fin de garantizar un grado razonable de homogeneidad entre ellos (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4117-4118).

En el marco de sus funciones como regulador y coordinador del sistema de capacitación, la OPM asesora y asiste, a pedido de las agencias, en la implementación de programas de capacitación y, a su vez, se encarga de recopilar información sobre buenas prácticas en materia de capacitación que pone a disposición de las agencias (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4115-4116).

Tal como anticipáramos, cada agencia, en cabeza de su autoridad máxima, tiene la responsabilidad de implementar, gestionar y evaluar los programas específicos de capacitación dirigidos a los servidores públicos del Gobierno Federal. En lo que respecta a este último punto en particular, se prevé que, con cierta periodicidad (al menos, anualmente), se indague en las necesidades de capacitación de los agentes. A su vez, también se contempla tanto por parte de cada agencia gubernamental como de la OPM la evaluación del impacto de la capacitación (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Partes 410.201 y 410.308).

Entre las actividades de capacitación contempladas en el marco del sistema, se encuentra la cursada de carreras universitarias que podrían ser costeadas total o parcialmente por el Gobierno Federal (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4107 y 4109).

Según surge del relevamiento de la OCDE (2012), ciertos servidores públicos reciben capacitación al momento del ingreso, de acuerdo a los requerimientos del puesto y a las necesidades del empleado. En promedio, los servidores públicos federales reciben de 1 a 3 días de capacitación anuales.


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En el marco del servicio civil federal, existe un énfasis especial en la capacitación de los directivos superiores agrupados en el cuerpo especial de élite, denominado Servicio Ejecutivo Superior. En efecto, la legislación establece la obligación por parte de cada agencia del Gobierno Federal de crear programas de desarrollo ejecutivo continuo, que incluyan la preparación, implementación y actualización periódica de Planes de Desarrollo Ejecutivo para cada alto directivo (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 412.401). A su vez, la OPM (2014) ofrece diferentes alternativas de capacitación para los miembros del Servicio Ejecutivo Superior, como actividades de inducción para nuevos directivos (Senior Executive Service Briefings28), seminarios de liderazgo (SES Leadership Seminars) —dirigidos a directivos en su primer o segundo año en el SES— y programas domiciliarios de desarrollo de liderazgo a cargo del Center for Leadership Development (CLD) de la OPM.


Los sistemas de evaluación de desempeño en el servicio civil federal (a excepción del Servicio Ejecutivo Superior, que tiene su propio régimen) son establecidos por cada departamento o agencia con la supervisión de la OPM, que debe determinar si se ajustan o no a los requerimientos fijados por la legislación. Los sistemas de evaluación así establecidos deben permitir establecer “premios” y “castigos” —fundamentalmente, ligados a remuneraciones y progreso en la carrera administrativa— asociados al desempeño exhibido por los agentes en el marco de las evaluaciones (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 4302 y 4304). A su vez, todo sistema de evaluación debe contemplar la posibilidad de que quien no alcance un desempeño “plenamente satisfactorio” (fully successful) tenga la posibilidad de mejorar su calificación y reciba asistencia para ello (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 430.207).

La evaluación de desempeño es obligatoria para la mayoría de los servidores públicos federales y consiste en una reunión semestral con el superior inmediato con una devolución por escrito de carácter anual. Las evaluaciones ponen el foco en los resultados, las competencias y las habilidades interpersonales (OCDE, 2012). La legislación establece un sistema de calificación numérico del 1 (uno) —desempeño “inaceptable” (unacceptable) al 5 (cinco)— desempeño “destacado” (outstanding), siendo 1 la calificación más baja y 5 la más alta. Una calificación de nivel 3 corresponde a un desempeño “plenamente satisfactorio” (fully successful) (Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 430.208).

Tal como anticipamos, la evaluación de desempeño está estrechamente vinculada con las oportunidades de desarrollo de carrera y con las remuneraciones. De hecho, el Gobierno Federal recurre extensivamente a mecanismos de “pago vinculado al desempeño” —tanto bonificaciones extraordinarias como incrementos salariales permanentes—, teniendo en cuenta que alcanzan a la mayoría de los empleados y representan entre un 1 % y un 5 % de su salario básico (OCDE, 2012). En efecto, aquellos servidores públicos que alcanzan un desempeño destacado reciben estímulos de carácter económico denominados “premios de incentivo” (incentive awards) (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 4501-4509). A su vez, el mal desempeño es sancionado a través de medidas como la degradación y la remoción del empleado (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 7511-7514).


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El Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service), régimen especial de alta dirección vigente en el servicio civil federal, tiene una fuerte impronta orientada al desempeño y, en ese marco, cuenta con su propio sistema de evaluación. En consonancia con lo que ocurre en el resto del servicio civil federal, los sistemas de evaluación para la alta dirección se definen a nivel de cada departamento o agencia. Las evaluaciones correspondientes al Servicio Ejecutivo Superior tienen en cuenta tanto el desempeño individual como organizacional y se centran en factores como mejoras en eficiencia, productividad y calidad de trabajo (con énfasis en la optimización de los procesos administrativos); eficiencia en el gasto; prontitud en la gestión; cumplimiento de metas de “acción afirmativa” e igualdad de oportunidades en el empleo y respeto de los principios que rigen el “sistema de mérito”. Las metas de desempeño exigidas a los ejecutivos superiores deben estar en línea con la misión y el plan estratégico de cada agencia (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 4312 y 4313 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 430.306).

En lo que respecta al sistema de calificaciones, resulta similar al del resto del servicio civil federal, con cinco niveles: destacado, más que plenamente satisfactorio, plenamente satisfactorio, mínimamente satisfactorio y no satisfactorio. Las calificaciones de los ejecutivos superiores son supervisadas por Juntas de Revisión del Desempeño (Performance Review Boards) establecidas en el marco de cada agencia gubernamental (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4314 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 430.305).

En el caso del Servicio Ejecutivo Superior, los incentivos al buen desempeño tienen un carácter tanto simbólico como económico. En efecto, la legislación prevé el otorgamiento del rango de “Ejecutivo meritorio” o “Ejecutivo distinguido” a aquellos miembros de carrera del SES —excluye a los funcionarios designados políticamente— que, a criterio de cada agencia gubernamental, merezcan la distinción29. Mientras que el rango de Ejecutivo meritorio corresponde a un buen desempeño sostenido, el de Ejecutivo distinguido se reserva para aquellos que alcancen un desempeño sobresaliente a lo largo del tiempo. Existen ciertas limitaciones a la premiación por desempeño destacado en el SES. Solo el 5 % como máximo de sus miembros de carrera pueden ser nombrados Ejecutivo meritorio y solo un 1 % como máximo puede ser galardonado como Ejecutivo distinguido durante cada año fiscal. En cuanto a la contrapartida económica de estas distinciones, las regulaciones establecen que los Ejecutivos meritorios se hacen acreedores al pago por única vez de una suma equivalente al 20 % de su salario básico anual. En el caso de los Ejecutivos distinguidos, el monto es algo mayor, del 35 % del salario básico anual (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4507).

En lo que respecta a las consecuencias de un desempeño inferior al esperado por parte de los ejecutivos superiores, se establece que quien reciba una calificación insatisfactoria deberá ser transferido a otro puesto en el SES (también puede ser removido), mientras que quien obtenga dos evaluaciones de ese tenor en cinco años consecutivos deberá ser quitado del cuerpo de alta dirección. A su vez, también serán apartados quienes en un período de tres años ininterrumpidos alcancen un desempeño inferior al plenamente satisfactorio (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4314).


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4.6. Egreso

Las causales de egreso del servicio civil federal son la remoción, la finalización de designaciones temporarias o a término, la renuncia, la jubilación y el fallecimiento.

La remoción de los servidores públicos federales puede deberse a tres motivaciones básicas. En primer lugar, podemos mencionar a las acciones de “reducción de personal” (reduction in force), ajenas a la conducta o desempeño del empleado, que tienen lugar cuando las agencias suprimen puestos de trabajo como producto de reorganizaciones, reducción de la carga de trabajo, falta de presupuesto, etc. y que podrían eventualmente determinar el despido del trabajador en caso de que este no tuviera derecho a mantener el puesto o ser transferido a otro puesto. Los factores a tener en cuenta al momento de determinar si el empleado está en condiciones de conservar el puesto o el empleo son el tipo de designación (permanente o no permanente), si tiene derechos especiales por ser veterano de las fuerzas armadas, la antigüedad al servicio del Gobierno Federal y los resultados de las evaluaciones de desempeño (OPM, s/f; MSBP, s/f y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 351).

Otra razón que puede determinar la remoción de un servidor público federal es una “acción adversa” (adverse action) de carácter disciplinario, fundada en mala conducta, mal desempeño o ambos (OPM, s/f; Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 7511-7514 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 752).

A su vez, existe un subtipo de “acción adversa” basada en los resultados de las evaluaciones del desempeño de los servidores públicos (performance based actions). Un desempeño por debajo de lo esperado puede dar lugar eventualmente a medidas disciplinarias, la más grave de ellas, la remoción del agente. El desempeño inadecuado debe ser debidamente acreditado por la agencia que promueve una acción de este tipo y además debe darse al empleado la oportunidad de mejorar su desempeño. Solo una vez que se hayan cumplido estos pasos puede procederse a tomar medidas disciplinarias por desempeño inadecuado (OPM, s/f; MSBP, s/f; Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 4303 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, Parte 432). Cabe destacar, por último, que los servidores públicos tienen derecho a apelar las decisiones de remoción que por cualquier motivación se tomen contra ellos.

Las decisiones en materia de finalización de la relación de empleo se toman a nivel de departamento o agencia (OCDE, 2012). No obstante, la interposición de recursos contra dichas decisiones por parte de los empleados afectados puede derivar en la intervención de la Merit System Protection Board (MSPB), que deberá determinar si la remoción del empleado es legal o no.

5. Francia


En el área de servicio civil, como en materia de servicios públicos, Francia ocupa históricamente un papel preponderante no solo a nivel nacional, sino internacional, sentando paradigmas en la Unión Europea y en América Latina. Ello se debe a que el servicio civil francés se inspira en el principio de carrera. Esto implica que se trata de incorporar al Estado a personas que,


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a partir del nombramiento, cumplan una actividad profesional permanente y de tiempo completo, lo que supone que el trabajador público goce de garantías suficientes para que su permanencia se prolongue con el tiempo y se garantice su estabilidad en el empleo, más allá de los vaivenes políticos.

La norma suprema del régimen jurídico francés es la Constitución de 1958, texto fundador de la V República y encargado de organizar las autoridades públicas y su competencia. La Constitución remite en el Preámbulo a la Declaración de 1789, confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946.

En su Título II, se refiere al presidente de la República, quien tiene facultades para nombrar al primer ministro y, a su propuesta, designar al resto de los miembros del Gobierno.

Justo cuando el Título III regula al Gobierno, aparece la única cláusula con rango constitucional que se refiere específicamente a la administración (Julien-Laferriere, 2011), la del artículo 20, que en su parte pertinente dice: “…el Gobierno determinará y dirigirá la política de la Nación. Dispondrá de la administración y de las fuerzas armadas…”.

En Francia, la administración pública es concebida como un instrumento del Gobierno para determinar y dirigir la política de la República. Para eso, cuenta con un conjunto de personas que, en el desempeño de diferentes empleos, están encargadas de llevar adelante ese cometido y que conforman la función pública. Esos funcionarios públicos gozan, aún hoy, de una cierta consideración por parte de la sociedad. Esa particularidad está vinculada con la concepción que los franceses le dan al Estado y a la importancia que la República le asigna a los servicios públicos. Tal como afirmara Laubadére (1980), el servicio público es toda actividad de una colectividad pública destinada a satisfacer intereses generales y el elemento esencial del servicio público es la noción del interés general, pero también la necesidad de satisfacerlo, siendo el Estado el que, en miras del interés general, determina la necesidad del servicio público, en detrimento de la iniciativa privada.

A su vez, Langrod (1957) señala que en Francia la administración pública y el servicio civil son la misma cosa. Se trata de un grupo organizado reglamentariamente de fonctionnaires, cuyas capacidades individuales prevalecen sobre la administración de turno, con base en la imparcialidad y la neutralidad política.

A partir de ese concepto, la función pública francesa se estructuró sobre la base de contar con agentes civiles que ocuparan, por idoneidad, puestos en el Estado, en las colectividades y en ciertos establecimientos hospitalarios y que, por lógica consecuencia, fueran los más capaces para administrar los servicios públicos. Aquellos funcionarios que nuestra legislación denominaría personal permanente son los llamados titulaires, pero existen también contratados (contractuels) que trabajan en la administración central o entes desconcentrados. En este último caso, se trata de agentes públicos que, si bien se encuadran en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes —que suponen una especie de Estatuto—, también poseen contratos individuales que son fuente de su relación jurídica.

Continuando con la descripción de la estructuración del servicio civil, no hay que olvidar que, si bien Francia es un país de raigambre unitaria, en la década de los ochenta, inició una política de descentralización que permitió la transferencia de recursos y facultades a las regiones. Esa


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política se consagró en marzo de 2003, incorporando, como artículo 1.° de la Constitución, el principio de que Francia tiene una organización descentralizada.

Hoy, la división territorial francesa comprende un área metropolitana, que cuenta con 13 regiones, 96 departamentos, 1 metrópoli con Estatuto particular (Lyon) y demás cantones y comunas. En más, debe tenerse en cuenta los territorios no metropolitanos, que incluyen 5 regiones de ultramar (Guadalupe, Guyana Francesa, Martinica, Mayotte y Reunión), las colectividades y territorios de ultramar (TOM) y el estatus especial de Nueva Caledonia.

En total se estima que Francia cuenta con 5,4 millones de personas en la función pública. De ellas —incluido el personal militar—, 2,4 millones pertenecen a la función pública del Estado, 1,88 a la función pública territorial (colectividades territoriales, comunas, Consejos Generales, Consejos Regionales) y 1,16 a la función pública hospitalaria (Fuente: Institut national de la statistique et des études économiques - INSEE).

Cuadro 5.1. Servidores públicos por rama de la administración pública y estatuto (2015)

Rama de la administración pública

EstatutoTotal

Funcionarios Militares Contratados Otras cat. y estatutos

Función pública del Estado 1.542.400 300.300 378.900 176.300 2.397.900

Función pública territorial 1.472.300 0 356.000 61.000 1.889.300

Función pública hospitalaria 836.400 0 205.300 121.600 1.163.300

Total 3.851.100 300.300 940.200 358.900 5.450.500

Elaboración propia con base en información del Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Si nos enfocamos en la función pública del Estado en general, las normas de aplicación en materia de ingreso, requisitos e impedimentos son la Ley 83-634 (Julio 1983) de los Derechos y Obligaciones de los Funcionarios; la Ley 84-16 (Enero 1984) de la Función Pública del Estado; la Ley 84-53 (Enero 1984) de la Función Pública Territorial (o sea, local) y la Ley 86-33 (Enero 1986) de la Función Pública en Hospitales Públicos. Es decir que el servicio civil francés se estructura en tres ramas: Estatal (Fonction publique de l’Etat), Hospitalaria (Fonction publique hospitaliére) y Territorial (Fonction publique territoriale).

Casi todos los sectores cuentan con normas estatutarias propias aunque, de manera general, se contempla, más allá de la diversidad de los empleos, normas que garanticen la igualdad de oportunidades de cada especialidad a través de mecanismos transparentes de selección. No obstante, existen casos, al tratarse de empleos de primer nivel de calificación, en el que el procedimiento de selección es directo y sin concurso.

Es preciso resaltar también que determinados sectores del Estado francés se rigen por normas particulares. Tal es el caso de la Asamblea Nacional, el Banco de Francia, organismos de seguridad social y grandes empresas públicas (RATP, SNCF, EDF, GDF).

5.2. Ingreso


Las condiciones de acceso a la administración pública francesa son las que se establecen en el artículo 5 de la Ley 83-634 de julio de 1983 y sus actualizaciones. Fundamentalmente,


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los requisitos son poseer la nacionalidad francesa, gozar de los derechos cívicos, reunir condiciones de aptitud física para ejercer la función y no registrar “menciones (…) en su expediente judicial [que] fueran incompatibles con el ejercicio de sus funciones”. A su vez, el artículo 5 bis establece disposiciones referidas al ingreso de ciudadanos de países miembros de la Unión Europea30.

Sin embargo en la escala de jerarquía normativa, no puede perderse de vista el principio de igualdad que la administración francesa consagra. Ese principio se recogió en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que en su artículo 6° dice: “…todos los ciudadanos (…) son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos según su capacidad, y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos”. Este principio —que sienta bases de ingreso e impedimentos— se receptó en los Preámbulos de las Constituciones de 1946 y de octubre de 1958.

Como corolario, las fases de oposición, antecedentes y exámenes profesionales, a las que aludiremos luego, son los que determinarán la posibilidad de ingreso al Estado en calidad de funcionario. En definitiva, como afirmó Moderne (1987: 379):

La cualidad de ‘funcionario’ no se adquiere sino a partir del nombramiento en un empleo permanente

a tiempo completo y de la atribución a aquel de un grado de la jerarquía del cuerpo en el que ha

ingresado, después, como regla general, de haber realizado un período de prácticas.


El ingreso, en general, es por concurso externo —salvo excepciones puntuales fijadas por ley31— y, desde luego, del mecanismo de acceso que se deriva de las grandes escuelas. En suma, el ingreso se da por concurso de oposición o promoción interna y por lo que se denomina la tercera vía, que son los egresados de las grandes escuelas, como por ejemplo, la Escuela Nacional de Administración (ENA).

En efecto, una de las notas distintivas del servicio civil francés son sus grandes escuelas. En rigor, la expresión “gran escuela” (Grande École) nace en tiempos de la Revolución Francesa. Al tal punto que la primera se creó en 1794. Las tres iniciales fueron la Escuela Politécnica, la Escuela Normal y la Escuela Superior de Artes y Oficios.

La idea se centra en dotar al país de estudios de nivel superior que, a través de un riguroso procedimiento de selección y de un proceso de formación remunerado, permita dotar a los principales cuerpos de la administración francesa de los recursos humanos más capacitados para cumplir con sus cometidos.

En el caso que nos ocupa, la Escuela Nacional de Administración (ENA) tiene una relevancia especial. Fue creada por Charles de Gaulle en octubre de 1945, aunque su implementación se debió a Maurice Thorez. Los objetivos de su creación, en síntesis, fueron estos:

• Reformar la estructura organizacional francesa.

• Democratizar el ingreso a la función pública, evitando procedimientos elitistas de selección.

• Profesionalizar la función pública.

• Elaborar un nuevo Estatuto de Funcionarios.


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Particularmente, la ENA tiene por misión que los futuros agentes de la administración pública, fundamentalmente, aquellos que ocupen los cargos de mayor jerarquía, sean los más aptos y cuenten con una formación interministerial que facilite la movilidad del personal.

Es preciso resaltar que la creación de la ENA se verificó en el seno de una reforma radical de la “función pública”, que tendía a atemperar la exclusividad que, por entonces, detentaba la Escuela de Ciencias Políticas. Esta institución dotó a la administración de la Tercera República de funcionarios provenientes de sectores selectos, y marginó a la clase media y a la clase trabajadora. Esa Escuela se transformó en el Instituto de Estudios Políticos, a partir de cuya creación comenzó una tendencia a democratizar el reclutamiento de funcionarios, que habría de afianzarse cuando en 1983 el expresidente Miterrand ordenó que la convocatoria se efectúe también entre los sindicatos, los servidores públicos y las organizaciones comunales.

En cuanto a la organización de la cursada, el período de formación ronda los 27 meses. De ellos, una parte es práctica y otra teórica (actualmente, se lleva a cabo en la ciudad de Estrasburgo). En la faz práctica, los participantes son destinados a cumplir funciones en las Prefecturas, en puestos de carácter diplomático o incluso en organismos internacionales.

Cuando los alumnos egresan, pasan a integrar los cuadros de la administración. Según la calificación que obtengan, pueden optar por cubrir las vacantes existentes en los diferentes Cuerpos. En general, se eligen los altos cargos, como por ejemplo, el Tribunal de Cuentas, la Inspección de Finanzas o el Consejo de Estado.

5.3. Promoción

En primer lugar, es preciso señalar que, una vez concluidos los procesos de selección, los servidores públicos adquieren el derecho de ocupar determinados empleos en el Estado, sin que ello signifique que exista correlación entre el grado y el empleo, porque la administración francesa no se estructura sobre la base del empleo, sino del grado (Moderne, 1987).

El grado está regulado en el artículo 12 de la Ley 83-634 de julio de 1983, que lo define como “el título que confiere a su beneficiario vocación para ocupar uno de los empleos que le corresponden…”. Ahora bien, cada grado se corresponde con distintos empleos. Esto permite que, según el grado alcanzado, el funcionario esté en condiciones de acceder a los distintos empleos de su “cuerpo” o incluso de otros, de manera de progresar en puestos de mayor remuneración y responsabilidad. Hasta puede darse el caso de que un empleo se suprima. De ocurrir esto, el funcionario no puede ser separado de la administración, sino que debe ser destinado a otro puesto de trabajo, afín con el grado que alcanzó.

A raíz de que la función pública francesa, se estructura sobre estas bases la organización se funda en “cuerpos” y allí se desarrolla la carrera administrativa, sin perjuicio de que, en miras del principio de “movilidad”, el funcionario —en la medida en que la profesionalización del grado lo permita— pueda revistar en otros cuerpos funcionariales. Cada cuerpo cuenta con un estatuto particular que, por lo tanto, regula los grados y escalones a los que podrán aspirar los funcionarios que ingresen. Los cuerpos se clasifican a su vez en cuatro categorías: “A” (exige titulación superior), “B” (requiere bachillerato superior), “C” (demanda estudios medios) y “D” (se accede con certificado de escolaridad). Es preciso recordar a su vez que el ingreso a ciertos cuerpos, como el Consejo de Estado, es a través de la Escuela Nacional de


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Administración (ENA). En general, las promociones son dentro del mismo cuerpo y de sus grados. Estas se guían por una combinación de mérito y antigüedad.

5.4. Capacitación

El sistema francés incluye un proceso de formación continua tendiente a garantizar la calidad en el desempeño de las distintas funciones. En efecto, la carrera administrativa se concibe como un curso de profesionalización dentro del servicio público, regido por requisitos especiales de promoción, entre los cuales la capacitación juega un rol preponderante.

La Ley 83-634 de julio de 1983 establece, en su artículo 22, que el presupuesto debe contemplar los fondos anualmente destinados —a través de los distintos entes competentes— a financiar la capacitación de los funcionarios.

A su vez, cabe señalar que, en Francia, existe una diferencia entre lo que es formación o capacitación inicial y formación o capacitación permanente. La capacitación inicial está a cargo de la ENA y de los Institutos Regionales de Administración (IRA). Estos juegan un papel importante en el contexto de la descentralización. Son centros de capacitación de carácter regional que tienen por misión no solo reclutar, sino también mejorar continuamente el nivel de los funcionarios que revistan en la categoría A de la Administración General. La estructura de los programas de capacitación es muy similar a la de los de la ENA.

Por último, hay que hacer una mención especial a la capacitación territorial, a cargo del Centro Nacional de la Función Pública Territorial. Las actividades de formación en este ámbito son diferentes a las que tienen lugar a nivel central. Su carácter es menos académico y tiende más bien a una capacitación profesional y de adaptación al trabajo, que cubra las necesidades de los municipios, sea en lo económico, en finanzas o a nivel cultural y social.


El sistema de evaluación de desempeño de los funcionarios franceses se modificó a partir de 2008, lo que implicó un cambio importante en la organización. La reforma entendió que la evaluación debía existir, pero con dos condicionantes: el primero, que tuviera incidencia directa en la carrera administrativa, y el segundo, que se introdujera la entrevista como elemento obligatorio del sistema.

El primer objetivo se cumplió, a partir de que las normas vigentes regulan los períodos necesarios para que el funcionario pase de un escalón a otro en el marco de su carrera profesional, de manera de que la antigüedad requerida por las leyes para progresar en la carrera pueden reducirse o incrementarse según el resultado de la evaluación. Asimismo, la cuestión se vincula al otorgamiento de complementos remunerativos que se relacionan directamente con la calificación que el funcionario haya obtenido.

En lo que respecta a la evaluación mediante entrevista personal, el procedimiento establecido por la reforma de 2008 es el siguiente. Formalmente, el superior jerárquico del funcionario a evaluar debe comunicarle al interesado —por medio fehaciente— la fecha de la audiencia con una antelación no inferior a 8 días. En ella, el contenido deberá versar sobre lo siguiente:


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• Grado de cumplimiento de los objetivos fijados;

• Objetivos para el año siguiente;

• Forma de desempeñar su labor y experiencia profesional obtenida;

• Forma de dirigir a sus subordinados (si el funcionario evaluado tiene personal a cargo);

• Necesidades de formación para el desempeño de su trabajo por parte del funcionario evaluado;

• Perspectivas de carrera y movilidad.

En virtud de la entrevista, el superior jerárquico del funcionario evaluado elabora la calificación final. Ese informe se notifica al interesado, quien podrá formular las observaciones que estime pertinentes y efectuar las reclamaciones que por derecho le asisten.

5.6. Egreso

En el servicio civil francés, el funcionario solo puede ser despojado de su condición de tal por causas taxativas y objetivas establecidas por ley. Dichas causales son renuncia, jubilación, inhabilitación penal, sanción disciplinaria grave que dé lugar a medidas expulsivas y, desde luego, fallecimiento.

6. México


En este país, los principios básicos de la regulación laboral se encuentran expresados en el artículo 123 de la Constitución federal. Si bien en su origen solo regulaba a los trabajadores del sector privado, a partir de 1960, entró en vigor la reforma que adicionó un apartado B al mencionado artículo, que incorporó a los empleados públicos.

De esta forma, el régimen legal específico de la administración pública encuentra su raíz en la Constitución federal y en su Ley reglamentaria, la llamada Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que regula actualmente las relaciones de los poderes federales, del Distrito Federal y de algunos organismos descentralizados con sus empleados.

Sin embargo, no todas las relaciones laborales que entabla el Estado federal se encuentran encuadradas en el régimen del apartado anterior. Vargas Morgado (2007) distingue varios tipos de relación entre los servidores públicos y el Estado, que dan origen a regímenes laborales diferentes de empleo público:

• Trabajadores de base: son quienes integran la burocracia del Estado y cuentan con el régimen laboral más desarrollado y con mayor número de derechos, delimitado en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

• Trabajadores de confianza: se encuentran excluidos del régimen de los trabajadores de base y solo tienen derecho al salario y a la seguridad social. No tienen estabilidad


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en el empleo ni derecho a la indemnización por despido y se encuentran fuera de los convenios colectivos, ya que la relación laboral se basa en una función específica que desempeñan para el Estado, generalmente, de alta dirección y gran responsabilidad.

• Trabajadores eventuales y honorarios: se encuentran bajo contratos temporales, no integran la nómina oficial como empleados ni reciben prestaciones sociales.

• Trabajadores del Ejército, Fuerza Aérea y Marina: están excluidos del artículo 123, pero se les garantiza la seguridad social.

• Trabajadores del servicio exterior, del Ministerio Público y de las instituciones policiales: cuentan con un régimen legal propio.

Actualmente, la dotación del Gobierno Federal se compone de los siguientes tipos de empleados:

Cuadro 6.1. Servidores públicos de la Administración Pública Federal según tipo de contratación (2015)

Tipo de contratación Servidores públicos

Trabajadores de base 927.134

Trabajadores de confianza 261.164

Eventuales 104.466

Honorarios 13.058

Total 1.305.822

Fuente: Elaboración propia con base en información de del Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado, gestión y políticas públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y del Registro de Servidores Públicos del Gobierno Federal de México (RUSP)

A su vez, si ampliamos el foco de nuestro análisis y realizamos la apertura por nivel de gobierno, nos encontramos con la siguiente distribución de los servidores públicos:

Cuadro 6.2. Servidores públicos según nivel de gobierno (circa 2015*)


Administración Pública Federal 1.305.822

Administraciones públicas estatales 2.283.652

Administraciones públicas municipales 993.583

Total 4.583.057

Fuente: Elaboración propia con base en información de SIARE (CLAD), RUSP e Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

(*) Los datos correspondientes a la administración pública federal y a las administraciones públicas estatales corresponden a 2015. Los datos corespondientes a las administraciones públicas municipales corresponden a 2014.

De acuerdo con Nava Negrete (1991), podemos definir tres tipos de regímenes que rigen las relaciones laborales en el ámbito del sector público:

• El régimen laboral burocrático, derivado del apartado B del artículo 123 constitucional y su Ley reglamentaria, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicios del Estado, en cuyo artículo 1.° se señala cuáles son las dependencias y los trabajadores comprendidos en ese régimen.

• El régimen laboral derivado del apartado A del artículo 123 y su reglamentaria, la Ley Federal del Trabajo, en la que podemos encontrar reguladas las relaciones obrero-patronales entre los trabajadores y los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.


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• El régimen general o de servicios, que se deriva de la celebración de contratos privados y públicos.

Llegados a este punto, estamos en condiciones de brindar una definición de servidor público para el caso mexicano. Según Monserrit Ortiz Soltero (1999: 5),

se debe considerar como servidor público a aquella persona física que ha formalizado su relación

jurídico laboral con el Estado mediante un nombramiento previamente expedido por el órgano

administrativo competente, o en su defecto que figure en las listas de raya de los trabajadores

temporales, y que legalmente lo posibilita para desempeñar un empleo o comisión en el gobierno

federal, en el gobierno del Distrito Federal, en los gobiernos estatales o en los gobiernos municipales.

Las listas de raya refieren al régimen mediante el cual se contrata personal no calificado, o mano de obra directa, por plazos cortos o para cubrir las eventualidades que no pueden determinarse en tiempo o por la magnitud de la obra. Por lo tanto, servidor público es aquella persona que desempeña un empleo, cargo o comisión subordinado al Estado, en cualquiera de los tres poderes, independientemente de la naturaleza de la relación laboral que lo ligue con el área para la que presta servicios.

Con respecto a los trabajadores del sector salud, educación y el personal policial, se encuentran amparados en el apartado B del artículo 123 constitucional, pero con las particularidades de la actividad que desempeñan. Los profesionales, técnicos o auxiliares del sector salud y educación que se desempeñan en instituciones públicas, en virtud de manejar recursos económicos públicos, son considerados servidores públicos y, por ende, son sujetos del derecho administrativo y responden bajo la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Respecto del personal policial, la misma norma le otorga un tratamiento especial en cuanto a su regulación laboral. De esta forma, las fuerzas de seguridad tienen una relación de carácter administrativo frente al Estado, pero no de carácter laboral, lo que ha provocado no pocos conflictos por cuanto atenta contra la estabilidad y la seguridad del empleo que todo trabajador tiene garantizado.

6.2. Ingreso


Se establecen tres modalidades de ingreso: ingreso en el sistema de quienes ocupan cargos en la administración pública federal y que deseen ocupar sus mismos puestos; ingreso de candidatos externos para ocupar vacantes que se han generado a partir de la entrada en vigor de la ley y que serán evaluados por los comités técnicos de profesionalización y selección; ingreso en el sistema para los niveles de enlace a través de ferias de reclutamiento en coordinación con instituciones educativas. En este subsistema se debe regular el proceso de selección de candidatos para cada puesto, garantizando igualdad de trato y reclutamiento basado en el mérito. Para plazas de nueva creación, deben intervenir los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección, que se encargan del proceso de ingreso.

Cada plaza nueva ha de someterse a concurso público abierto, lo cual debe darse a conocer a través del Diario Oficial de la Federación, en los portales electrónicos de las dependencias o


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en la página electrónica www.trabajaen. gob.mx. Este portal permite a la ciudadanía conocer las vacantes en la Administración Pública Federal y participar en los concursos, con lo que se pretende garantizar la igualdad de oportunidades en el proceso de selección.

Los requisitos indispensables con que todo candidato debe cumplir para ingresar son tener nacionalidad mexicana, no tener antecedentes penales, no pertenecer al estado eclesiástico ni ser miembro de algún culto religioso y no estar inhabilitado para el servicio público, y si el aspirante es extranjero, tener permiso de trabajo.


Por lo general, el proceso de ingreso consta de cinco etapas: la revisión curricular, la aplicación de un examen sobre conocimientos técnicos necesarios para ocupar el puesto, un examen psicométrico que evalúa las capacidades y el perfil de trabajo del candidato, un examen de visión del servicio público que tiene por objetivo identificar la propensión del candidato a la corrupción y una entrevista.

6.3. Promoción

La ley contempla la promoción de cualquier agente a cargos de mayor responsabilidad o jerarquía.

La movilidad puede ser vertical, trayectorias de especialidad en la que se accede a posiciones ascendentes cada vez más complejas y con mayor responsabilidad, y horizontal, trayectorias laterales en las que se pasa a grupos o ramas de cargos equivalentes, afines o con condiciones de homologación.

Las vacantes que se van abriendo en la administración pública son cubiertas por trabajadores de la categoría inmediata inferior, por orden de mérito. A tales efectos, los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección que existen en cada dependencia se encargan de verificar que los candidatos cumplan con los requisitos del puesto, aprueben los exámenes de selección y de puntuarlos en virtud de sus evaluaciones de desempeño, promociones y los resultados de los exámenes de capacitación, certificación u otros estudios que hayan realizado.

Los factores escalafonarios que se califican a estos efectos son:

• Los conocimientos, aquellos principios teóricos y prácticos que se poseen con relación al cargo desempeñado;

• La aptitud, que comprende a las facultades físicas y mentales, la iniciativa, laboriosidad y la eficiencia para llevar a cabo una actividad determinada;

• La antigüedad;

• La disciplina y puntualidad

Cuando por razones de reestructuración un cargo desaparece, se debe reubicar a la persona que lo ostentaba dentro del sistema o en entidades con quienes existan convenios, dándole prioridad en el proceso de selección.


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6.4. Capacitación

La capacitación de los servidores públicos se programa en función de las necesidades de cada dependencia y los puestos a desempeñar con tres objetivos:

• Desarrollar, complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeño eficiente de los funcionarios;

• Prepararlos para funciones de mayor responsabilidad;

• Certificar las capacidades profesionales adquiridas por los servidores públicos.

Algunos cursos son obligatorios, otros optativos, y los servidores públicos pueden pedir un programa de capacitación individualizado si pretenden alcanzar posiciones mayores.


Los servidores públicos son evaluados periódicamente en forma individual o colectiva, sobre aspectos cualitativos y cuantitativos de las funciones que desempeñan, así como sobre el cumplimiento de las metas asignadas.

Las evaluaciones de desempeño permiten a los comités valorar el comportamiento de los servidores públicos de carrera en el cumplimiento de sus funciones, tomando en cuenta las metas programáticas establecidas, la capacitación lograda y las aportaciones realizadas; otorgar estímulos a quienes tienen un desempeño destacado; aportar información que permita mejorar el funcionamiento de cada dependencia evaluando la eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros; servir como instrumento para detectar necesidades de capacitación; e identificar aquellos casos en los que el desempeño es no satisfactorio y requiere la adopción de medidas correctivas.

Para la permanencia en el servicio profesional, es indispensable que los servidores públicos certifiquen sus capacidades profesionales por lo menos cada cinco años. En estas evaluaciones deben acreditar que han desarrollado y mantienen actualizado el perfil y las aptitudes requeridas para el cargo que desempeñan. En caso de reprobar alguna de las evaluaciones, se debe volver a realizar entre los 60 y los 120 días hábiles de notificado el resultado y si vuelve a fallar, se le da de baja del servicio profesional.

La ley prevé distintos estímulos al desempeño como becas o bonificaciones monetarias.

6.6. Egreso

Según el artículo 6.° de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, los trabajadores de base son inamovibles a partir del sexto mes de servicio, si no mediare nota desfavorable en su expediente.

El titular de una dependencia puede demandar la resolución de un nombramiento en los siguientes casos:

a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad u honradez, o en actos de violencia, amagos, injurias o malos tratos, ya sea contra sus jefes o compañeros, o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio.


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b) Cuando faltare por más de tres días consecutivos a sus labores sin causa justificada.

c) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo.

d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuviere conocimiento con motivo

de su trabajo.

f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que allí se encuentren.

g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificación las órdenes que reciba de sus superiores.

h) Por concurrir al trabajo en forma habitual en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante.

i) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva.

j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria.

Por cualquiera de las causas mencionadas, el titular de la dependencia puede revocar un nombramiento si cuenta con acuerdo del sindicato, salvo que se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e) y h), en cuyo caso se deberá dar intervención al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

El titular de la dependencia donde se desempeña el agente cuestionado debe levantar un acta administrativa del incidente, con intervención del trabajador y un representante del sindicato, donde con toda precisión se asentarán los hechos, la declaración del trabajador afectado y de los testigos de cargo y descargo, la que deberá ser firmada por todos los intervinientes y dos testigos de asistencia, y remitirse al Tribunal junto con la documentación generada a los efectos de que este pueda expedirse.

La Ley del Servicio Profesional, a su vez, prevé como causales de cesación los siguientes supuestos:

• Renuncia por parte del agente;

• Defunción;

• Existencia de una sentencia que contemple la privación de la libertad;

• Incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones detalladas en la ley;

• Sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que impliquen separación del servicio o reincidencia;

• No aprobación en dos oportunidades de la capacitación obligatoria;

• Resultado deficiente de la evaluación de desempeño.

Por aplicación supletoria de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, podemos agregar como causal de despido el abandono por parte del agente del lugar de trabajo; la repetida falta injustificada a sus labores; el descuido de sus deberes cuando ello tenga que


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ver con el funcionamiento de maquinaria o equipo, o con la atención de personas, que ponga en peligro bienes o cause la suspensión o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida de las personas.

7. Reino Unido


El Servicio Civil del Reino Unido cuenta con una dinámica en la que los organismos y agencias gozan de un alto grado de decisión y ejecución sobre diversos aspectos de su funcionamiento interno. Sin embargo, deben atender a los distintos principios y códigos que regulan, en líneas generales, el Servicio Civil. Por un lado, los Principios de Reclutamiento al Servicio Civil (Recruitment Principles) del 2015, regulan los mecanismos de acceso al Servicio Civil y al Servicio Civil Superior y establecen los pasos a efectuar en los procesos de concurso (competition) necesarios para ingresar al SC. Por otro lado, el Código de Gestión del Servicio Civil (Civil Service Management Code) del 2015, regula los principales mecanismos de promoción, capacitación, evaluación y egreso tanto del Servicio Civil como del Servicio Civil Superior. A su vez, el Plan de capacitación para el Servicio Civil (Meeting the challenge of change. A capabilities plan for the Civil Service) del 2013 complementa aspectos de la formación profesional en el SC.

El Servicio Civil se compone de todos los ministerios, departamentos y agencias dependientes de la Corona del Reino Unido. Excluye a los ministros gobernantes (por ser designados políticamente), a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, a los jefes de gobiernos locales, a los agentes de las Casas Parlamentarias y al personal de la Casa Real (Civil Service Commission, 2015).

El SC es coordinado y gestionado por el primer ministro, en su rol de ministro del Servicio Civil. Su composición se divide en el Servicio Civil y el Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), el cual comprende a los funcionarios de más alto rango del SC y que ocupan las Secretarías Permanentes.

Cuadro 7.1. Miembros del Servicio Civil según nivel de responsabilidad (2017)

Nivel de responsabilidad Miembros del Servicio Civil (*)

Servicio Civil Superior 5.103

Grados 6 y 7 41.367

Directores Ejecutivos Superiores 98.849

Directores Ejecutivos 110.771

Administrativos y asistentes 149.549

No informado 13.760

Total 419.399

Fuente: Elaboración propia con base en información de Office for National Statistics (ONS).

(*) El Servicio Civil forma parte del gobierno central y de las empresas públicas. No incluye a las fuerzas armadas, la policía, los empleados del Servicio Nacional de Salud, los agentes de gobiernos locales, etc.

Por último, si dirigimos la mirada al empleo público total, encontramos la siguiente distribución según pertenencia al gobierno central, local o las empresas públicas:


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Cuadro 7.2. Servidores públicos según nivel de gobierno y sector (2017)


Gobierno central 3.021.000

Gobierno local 2.115.000

Empresas públicas 304.000

Total 5.440.000

Fuente: Elaboración propia con base en información de ONS.

7.2. Ingreso


Los principales requisitos para acceder al Servicio Civil están relacionados con la nacionalidad de los ciudadanos. La Secretaría de Gabinete (Cabinet Office) en el año 2007 formuló un documento denominado “Orientación sobre las normas de nacionalidad en el Servicio Civil” (Guidance on the Civil Service Nationality Rules). Esta guía establece que, de manera general, los ciudadanos de los siguientes países pueden presentarse y ser nombrados en el servicio civil:

• Ciudadanos del Reino Unido.

• Ciudadanos de la República de Irlanda.

• Ciudadanos de países miembros del Commonwealth.

• Ciudadanos de países miembros de la Unión Europea.

• Ciudadanos de Suiza y Turquía.

Estas categorías de ciudadanos pueden ocupar la mayoría de los puestos que pertenecen al Servicio Civil. Sin embargo, existe una serie de puestos reservados que solamente pueden ser ocupados por los ciudadanos de nacionalidad británica. Estos puestos reservados comprenden aquellos pertenecientes a los servicios de Inteligencia y Seguridad, dependientes del Ministerio de Defensa y los puestos del Servicio Diplomático.

Existen dos excepciones a estas normas generales: la primera responde a los puestos que están ubicados en territorios por fuera del Reino Unido (como, por ejemplo, las embajadas), y en estos casos, el ministro de la jurisdicción respectiva puede decidir si es conveniente o no nombrar a un agente que no responda a las condiciones arriba descriptas; la segunda responde a los extranjeros que han obtenido un certificado de trabajo en el Reino Unido y que, a partir de la evaluación y decisión de un ministro, pueden ser designados en el Servicio Civil.

Esta descripción es el marco de referencia de las condiciones para acceder al servicio civil; sin embargo, cada departamento o agencia puede incorporar requisitos según las necesidades y las funciones de cada uno.


Los mecanismos de selección para el ingreso al Servicio Civil en el Reino Unido son administrados por la Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commission, CSC). Esta comisión es independiente de los ministerios y demás organismos públicos y es la encargada de establecer los criterios de reclutamiento de los servidores públicos y de controlar los


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procesos de ingreso a la administración del Estado. La existencia de organismos de este tipo ha sido una tradición en la historia de la burocracia pública en el Reino Unido, pero hacia el año 2010, mediante la Ley de Reforma Constitucional y de Gobierno (Constitutional Reform and Governance Act 2010), se estableció el estatuto de funcionamiento de la CSC. En el capítulo 25 de la citada Ley se establece su marco normativo, según el cual el organismo debe atender dos dimensiones principales:

• tomar un rol activo en todos los procesos de selección y nombramiento de agentes en el servicio civil;

• intervenir en los casos de incumplimiento del Código de Conducta del Servicio Civil (CSC, 2010).

Asimismo, en las secciones 10 y 11 de la citada Ley, se enuncia la necesidad de establecer criterios claros para efectuar los procedimientos de ingreso a la administración del Estado y se encomienda a la CSC la redacción y publicación de los principios de reclutamiento. De esta manera, fueron establecidos los Principios de Reclutamiento al Servicio Civil, que explicitan los mecanismos centrales mediante los que deben realizarse las convocatorias a ocupar puestos en la administración estatal (CSC, 2015). Estos principios se publicaron en el año 2014, con leves modificaciones en abril de 2015.

Los Principios señalan que el reclutamiento para nombramientos en el servicio civil está basado en la realización de concursos (competition) de los candidatos y debe responder a tres principios básicos:

• la selección con base en el mérito, es decir que las entrevistas y evaluaciones para la incorporación de agentes al servicio civil se realizan teniendo en cuenta que sus cualidades y formación sean acordes a las funciones y tareas del organismo al que postula;

• la aplicación de mecanismos de elección justa, que supone la designación del agente con base en la imparcialidad, objetividad, etc., por parte del jurado;

• la realización del concurso de manera abierta, esto es que el proceso de selección y competencia debe ser informado con la antelación suficiente, brindar claramente todos los requisitos o perfiles necesarios para las funciones a realizar y permitir el acceso a toda persona que desee postularse al puesto (CSC, 2015).

Asimismo, si bien la metodología de concurso y los requisitos necesarios para la postulación deben responder a las necesidades y posibilidades de cada departamento, la CSC establece los pasos elementales de todo proceso de selección:

• las convocatorias deben ser realizadas por cada departamento y deben informarse a la CSC;

• un jurado de dos o más personas se debe establecer para supervisar el proceso de reclutamiento; este jurado debe estar presidido por un servidor del departamento que realiza la convocatoria o por un miembro del CSC;

• la información sobre los requisitos, perfil del postulante, características del puesto y las funciones, horarios, salario, etc. deben ser informadas con la debida antelación y difundidas, con el objetivo de convocar a la mayor cantidad de postulantes posibles;


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• las entrevistas y evaluaciones de los perfiles de los candidatos deben ser llevadas a cabo cumplimentando los principios de mérito e imparcialidad;

• el jurado debe establecer un orden de mérito una vez finalizado el proceso de selección; al mismo tiempo, con los postulantes no seleccionados es posible realizar una “lista de reserva” para ocupar vacantes que surjan con necesidad de perfiles similares;

• todo el proceso debe ser informado a la CSC y contar con su aval;

• cada candidato tiene el derecho de presentar una queja formal en caso de considerar que algunos de los principios básicos del sistema de competencia no han sido debidamente respetados (CSC, 2015).

Los Principios de Reclutamiento también contemplan la injerencia de los ministros en los procesos de selección. En los casos en los que los jefes de la cartera estén particularmente interesados por el proceso de selección para un cargo específico, el presidente del jurado debe informar permanentemente al ministro sobre los perfiles de los candidatos y todo lo relacionado con el proceso del concurso. En los casos en que sea necesario, el ministro puede entrevistarse con los candidatos y realizar sugerencias al jurado o la CSC sobre los postulantes, sin embargo, no puede participar como miembro de un jurado ni puede incorporar o remover a un candidato.

En el caso del Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), los concursos son prioritarios para ocupar las Secretarías Permanentes de los ministros o del primer ministro. Para estas ocasiones, los Principios señalan que el proceso de selección debe seguir los mismos pasos que en los demás departamentos del Servicio Civil. Sin embargo, el proceso debe estar presidido por el Comisionado Principal del Servicio Civil32, quien tiene que informar a los ministros respectivos y al primer ministro de los procedimientos, perfiles y avances del proceso de reclutamiento. En estos casos, quien toma la decisión final es el primer ministro (consultando con el primer comisionado y el jefe del departamento respectivo), que puede intervenir permanentemente en la selección de los candidatos (CSC, 2015).

Por su parte, los Principios contemplan una serie de excepciones dentro de los mecanismos de competición, solo en casos necesarios o urgentes. Estas excepciones se aplican en los siguientes casos:

1) Ocupación temporaria y urgente de puestos en los cuales es innecesario o desproporcionado realizar un proceso de reclutamiento (hasta un período de dos años; si se desea extender el plazo, debe contar con la aprobación de la CSC).

2) Ocupación de tareas de apoyo a programas gubernamentales de asistencia por desempleo (hasta un período de dos años, si se desea extender el plazo, debe contar con la aprobación de la CSC).

3) Adscripciones o pasantías (hasta un período de dos años, cualquier extensión del plazo o renovación de la pasantía debe contar con la aprobación de la CSC).

4) Extensiones de Oficinas Ministeriales (Extended Ministerial Offices). Estas son una extensión de las oficinas privadas de los ministerios y los cargos pueden ser designados directamente por el ministro sin necesidad de realizar concursos (hasta un plazo máximo de cinco años, sin posibilidad de renovación).


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5) Exservidores civiles que retornan a la administración del Estado; en estos casos, los agentes pueden regresar sin necesidad de un concurso siempre que vuelva a un puesto cuya categoría salarial sea similar a la anterior y que su estadía fuera del Servicio Civil no haya excedido los cinco años.

6) Intercambios de personal con el Servicio Civil de Irlanda del Norte.

7) Transferencias de personal desde otros organismos públicos por fuera del Servicio Civil (por ejemplo, personal proveniente de las Cámaras Parlamentarias).

8) Transferencias de organismos y de su personal al interior del Servicio Civil.

9) Transferencias de organismos y de su personal contenidos en el programa TUPE (Transfer of Undertakings - Protection of Employment33) hacia el interior del Servicio Civil.

10) Conversión a la permanencia en los casos 1 y 2 —en los grados AA y AO— (CSC, 2015).

7.3. Promoción

Los diversos grados del Servicio Civil varían al interior de cada departamento o agencia según las necesidades y funciones de cada uno. Sin embargo, existe, a modo de guía, una clasificación de grados del Gobierno del Reino Unido:

• Administrativos (Administrative Officers/Assistants AO/AA): forman la mayoría de los agentes del Servicio Civil; sus tareas pueden variar desde la atención al público, gestión de centros de atención al cliente, asistencia administrativa a superiores, entre otras funciones.

• Director Ejecutivo (Executive Officer EO): son los grados más bajos de directores con responsabilidad al interior de un departamento.

• Director Ejecutivo Superior (Senior/Higher Executive Officers SEO/HEO): pueden ser directores de un equipo o programa de políticas al interior de una agencia o departamento.

• Grados 6 y 7 (Grade 7/6s): son aquellos puestos que pueden liderar un pequeño equipo, ser responsable de algún aspecto de las políticas de una organización o desempeñar una función de dirección de un programa o un área geográfica de aplicación de políticas.

Con respecto al Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), su estructura interna es administrada por la Secretaría de Gabinete y se compone de SCS 1 (Deputy Director), SCS 2 (Director), SCS 3 (Director General) y SCS 4. Sus responsabilidades y tareas varían en función de las necesidades de la organización en la que prestan servicio, ya que son los principales asesores de los ministros y encargados de llevar a cabo las políticas designadas por estos.

La movilidad de los agentes del Servicio Civil en el Reino Unido, tanto a nivel de la promoción como de la movilidad lateral, se encuentran estipuladas por el Código de Gestión del Servicio Civil del año 2015 (Civil Service Management Code, CSMC). En el cuarto punto del capítulo 6, el CSMC establece que las decisiones sobre promociones y transferencias laterales son una facultad de los departamentos y agencias sobre su propio personal. Tales decisiones deben respetar el cumplimiento de una serie de condiciones:


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• en primer lugar, la promoción o transferencia lateral debe responder a una decisión meditada que considere las aptitudes y méritos del agente en relación con el cargo a ocupar;

• en segundo lugar, el diseño y desarrollo del sistema de movilidad debe reflejar las orientaciones y principios de “buenas prácticas” informados por la Secretaría de Gabinete (Cabinet Office), en consulta con los departamentos y agencias;

• un tercer aspecto remite a que los mecanismos de promoción y transferencia lateral deben estar claramente estipulados en los manuales de personal de los departamentos o agencias;

• una cuarta dimensión establece que, cuando se promociona a un agente contratado por un tiempo determinado, el proceso debe concordar con los Principios de Reclutamiento establecidos por la Comisión del Servicio Civil;

• en quinto lugar, los departamentos y agencias deben obtener la aprobación del Comité Directivo Superior (Superior Leadership Committee) cuando se busca promover personal hacia puestos dentro del Servicio Civil Superior.

En el capítulo 10 del Código, se señala que el personal del Servicio Civil Superior puede ser transferido a cualquier cargo de manera obligatoria según las necesidades de los ministros u organismos. El personal de tiempo completo del Servicio Civil Superior puede ser transferido obligatoriamente a cualquier cargo dentro del mismo nivel en el Reino Unido (CSMC, 2015).

7.4. Capacitación

La formación de los servidores civiles y de los miembros del Servicio Civil Superior es una prerrogativa de la Secretaría de Gabinete del Reino Unido. En el plan de capacitación del año 2013 “Enfrentando el desafío del cambio. Un plan de capacitación para el Servicio Civil” (Meeting the Challenge of Change. A Capabilities Plan for the Civil Service), se desarrollan las principales iniciativas y pautas de formación en el marco de los procesos de la reforma del Servicio Civil iniciados en el año 2010. El plan es liderado por la Jefatura del Servicio Civil (Head of the Civil Service) con apoyo de su área de recursos humanos (Head of Civil Service Human Resources). Cada año se contempla un proceso de reformulación del plan en función de los avances logrados u obstáculos presentados.

El plan de capacitación resalta una serie de dimensiones en las cuales se considera central llevar a cabo procesos de formación de los servidores civiles. La mayoría de estas dimensiones están dirigidas a la formación de los miembros tanto del Servicio Civil como del Servicio Civil Superior: a) Liderazgo y gestión del cambio; b) Habilidades comerciales; c) Desarrollo y gestión de programas y proyectos y d) Rediseño de servicios y su desarrollo digital.

Los objetivos fundamentales del plan consisten en desplegar un Servicio Civil más preparado, menos burocrático y más homogéneo. Lo novedoso de este plan es que, según el mismo documento afirma, es un proyecto que engloba al conjunto del Servicio Civil y por ello establece que los principales jefes de Departamento, así como las Secretarías Permanentes del Estado sean los encargados de llevar adelante la aplicación del plan de capacitación. Esto significa que cada departamento o agencia tiene capacidad para aplicar y adaptar la capacitación según sus características, necesidades y funciones. Además, el Plan supone la creación de una nueva cultura de formación al interior del Servicio Civil, por lo cual demanda


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el esfuerzo y el compromiso personal de cada uno de los agentes y, en particular, de los miembros del Servicio Civil Superior (CS Capability Plan, 2013).

Por otro lado, el Servicio Civil cuenta con un programa de capacitación y desarrollo denominado Fast Stream Development Programme. Este programa se ocupa de la preparación de los futuros líderes del servicio civil. El reclutamiento a este programa se realiza a través de un concurso abierto basado en el mérito de los postulantes. Los graduados tienen la oportunidad de ascender rápidamente en sus respectivas áreas y adquieren mayores posibilidades de postularse a los concursos para ocupar los puestos que componen el Servicio Civil Superior (MCSM, 2015).


El Código de Gestión del Servicio Civil afirma que cada departamento y agencia tiene la prerrogativa para aplicar una revisión de personal (Personal Review), exceptuando a los miembros del Servicio Civil Superior. Con el término “revisión de personal” se comprende el análisis del desempeño de las tareas del organismo, así como también la evaluación del potencial individual de cada agente.

Esta iniciativa, si bien es organizada y aplicada por cada organismo particular, contiene una serie de recomendaciones de la Secretaría de Gabinete:

• El despliegue de los mecanismos de revisión debe estar orientado a fortalecer los arreglos organizacionales para la toma de decisiones y el desempeño individual y colectivo.

• El sistema de revisión del desempeño y el reporte de arreglos organizacionales debe ser capaz de identificar claramente en qué aspectos hay problemas de ineficiencia.

• El diseño y desarrollo de revisión de personal debe respetar los códigos de buenas prácticas del Servicio Civil establecidos por la Secretaría de Gabinete.

Por su parte, el desempeño del Servicio Civil Superior es evaluado por los departamentos y agencias en los cuales prestan servicios, pero ateniéndose a un marco de referencia determinado y avalado por la Secretaría de Gabinete (CSMC, 2015).

7.6. Egreso

El Código de Gestión del Servicio Civil en su capítulo 11 establece las condiciones y mecanismos de egreso del Servicio Civil y del Servicio Civil Superior. Los casos de egreso establecidos en el Código son:

• Retiro o desvinculación anticipada compulsiva. El retiro o despido compulsivo de agentes de manera anticipada puede responder a diversas necesidades, como procesos de reestructuración del organismo, es decir, a reformulaciones en la estructura organizativa del departamento en cuestión, con el objetivo de mejorar sus actividades. A la vez, tal tipo de despido puede responder a casos de creciente ineficiencia de los agentes; en estos casos, los jefes de departamento deben establecer una serie de medidas previas con el objetivo de buscar soluciones al problema del agente, pero si el nivel de ineficiencia afecta las tareas cotidianas del organismo por un tiempo prolongado, se puede proceder a la desvinculación. Otro motivo de este tipo de despido responde a cuestiones de indisciplina de los agentes públicos.


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• Retiro o desvinculación anticipada flexible. Este tipo de desvinculación o retiro tiene como punto distintivo que los departamentos o agencias pueden solicitar a sus agentes que se retiren de manera voluntaria. En caso de no haber personal voluntario, el organismo debe decidir, mediante un examen previo, la desvinculación. Esto puede responder a necesidades de estructura, de eficiencia o de movilidad del personal del organismo en cuestión.

• Aprobación de retiro anticipado. Este tipo de retiro tiene dos esquemas. Por un lado, los departamentos o agencias pueden proponer que los agentes se postulen de manera voluntaria en los casos en los que el retiro puede ayudar a resolver problemas de estructura o eficiencia. Solamente personal de 50 años o más, con al menos de 5 años de servicio, puede ser seleccionado y aprobado para esta modalidad. Por otro lado, el propio agente puede presentar su retiro voluntario, el cual debe ser evaluado por el organismo antes de ser aprobado. Solamente personal con 55 años o más y con al menos 25 años de servicio pueden ser seleccionados para esta modalidad.

• Retiro actuarialmente reducido. En este caso, el personal tiene derecho a un retiro anticipado y a recibir una pensión anticipada reducida. Este tipo de retiro es aplicable a personal de 50 años o más, con dos o más años de servicio.

• Retiro médico. Los departamentos o agencias pueden retirar personal de manera anticipada por razones médicas o incluso el propio personal puede postularse para un retiro anticipado por las mismas razones.

Otros tipos de desvinculación son aquellos casos en los cuales los agentes trabajan bajo un contrato con un tiempo de finalización previamente estipulado. Todas las modalidades de desvinculación deben ser notificadas formalmente y con antelación por los departamentos o agencias en donde el agente cumple servicios. El personal despedido tiene derecho a realizar una apelación ante la Junta de Apelaciones del Servicio Civil (Civil Service Appeal Board), si lo considera necesario.

Con respecto al retiro por edad o jubilación, el Servicio Civil no establece un límite de edad obligatorio en el cual se lleve a cabo el egreso de sus agentes; sin embargo, es posible que ciertos departamentos o agencias establezcan topes de edad de acuerdo con sus necesidades o funciones. Por lo tanto, es prerrogativa de cada organismo la decisión en torno al período recomendado de jubilación de su propio personal (CSMC, 2015).

Consideraciones finales

Una vez concluida la descripción de los diferentes componentes que hacen a la carrera administrativa en los casos nacionales seleccionados, procederemos a destacar, a modo de conclusión, los aspectos salientes que surgen de la comparación internacional.

En materia de requisitos e impedimentos para el ingreso al servicio civil, existen ciertas exigencias prácticamente universales como contar con la ciudadanía del país en cuestión (se admiten excepciones, aunque suelen restringirse cuando se trata de puestos pertenecientes a determinadas áreas, como seguridad, defensa, diplomacia, etc.), acreditar la aptitud psicofísica y carecer de antecedentes criminales (suele ponerse especial énfasis en los delitos vinculados a actos de corrupción).


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En lo que respecta a este último punto, el caso de los Estados Unidos resulta singular, dado que se instituye la necesidad de superar una “investigación de antecedentes” que abarca no solo los antecedentes criminales, sino también financieros y aquellos vinculados a ciertos hábitos de conducta (como, por ejemplo, el consumo abusivo de alcohol y drogas). A su vez, en algunos de los casos estudiados, puntualmente Brasil y los Estados Unidos, existen impedimentos específicamente orientados a prevenir el nepotismo en la administración pública. Otro de los aspectos a tener en cuenta en este sentido tiene que ver con la acreditación de credenciales educativas formales. En este punto, existen dos modelos: uno más ligado a la acreditación de credenciales educativas formales como requisito de ingreso (resulta prevaleciente en los casos en estudio) y otro, en el que sobresale nuevamente el caso estadounidense, que tiende a privilegiar la experiencia en la realización de las tareas que incumben al puesto de trabajo al que se aspira, por encima de los antecedentes educativos formales.

En lo que respecta a los mecanismos de selección, prevalece ampliamente lo que en nuestro medio llamamos “concurso” (con diferentes denominaciones según el país, “concurso” en Brasil, Chile, Francia y México, “oposición” en España y competition en el Reino Unido), de carácter abierto y competitivo como medio que permite juzgar la idoneidad de los postulantes. Nuevamente, los Estados Unidos se apartan ligeramente del modelo imperante, al recurrir a una evaluación, generalmente competitiva, mediante entrevistas y evaluación de antecedentes de los postulantes, convocados a través de búsquedas laborales. Otra particularidad en materia de mecanismos de selección está dada por el caso francés, que instituye a la “gran escuela” como vía alternativa de acceso al servicio civil. El modelo de “gran escuela” (del que la ENA francesa resulta paradigmático) consiste en un proceso de formación remunerado, de carácter teórico-práctico que permite a sus egresados acceder al servicio civil, generalmente a posiciones expectables, ligadas a lo que suele denominarse “alta dirección” y que apunta a formar funcionarios generalistas, capaces de desempeñarse en diversas áreas del Estado (en este aspecto coincide con el concepto británico de servidor público).

Llegados a este punto, resulta interesante referirse a la tendencia creciente a instituir regímenes específicos de “alta dirección” en el marco del servicio civil, producto de reconocer su especificidad como posiciones directivas que requieren combinar el criterio del mérito o idoneidad para el cargo con el de la confianza que deben de gozar por parte de las autoridades políticas. En efecto, esto se verifica en experiencias tan disímiles como las de Chile, los Estados Unidos, México y el Reino Unido. En el caso español, también se avanza en esta dirección con la introducción del instituto de la “libre designación con convocatoria pública” que, no obstante, aún no ha sido reglamentado.

Otra particularidad presente en los casos estadounidense y británico es la descentralización a nivel de departamento (ministerio) o agencia gubernamental de las decisiones en materia de selección de personal (esto es especialmente marcado en los Estados Unidos), aunque con la supervisión de un órgano rector del servicio civil, la Office of Personnel Management en los Estados Unidos (dependiente del presidente y con amplias facultades delegadas en materia de reglamentación de la legislación que regula el servicio civil) y la Civil Service Commission en el Reino Unido, concebido como un órgano central independiente, autónomo respecto de los ministerios.

En lo que respecta a promoción en la carrera administrativa, puede señalarse que, en general, se busca, con éxito dispar, que esta no esté ligada exclusivamente a la antigüedad, sino que


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resulte condicionada al buen desempeño y a la realización de actividades de capacitación. Cabe hacer una salvedad respecto de la promoción en el caso del Reino Unido que, por su fuerte sesgo hacia un sistema “de empleo o puesto”, no prevé instancias formales de ascenso, sino que este resulta supeditado a la disponibilidad de vacantes en puestos de mayor jerarquía.

En cuanto a capacitación, hay varios rasgos a destacar en los sistemas analizados en este informe. En primer lugar, la tendencia en algunos de los casos estudiados, puntualmente Brasil y España, a conformar organismos especializados encargados de gestionar el sistema de capacitación de los servidores públicos, como los Institutos de Administración Pública o Escuelas de Gobierno (ENAP y Red de Escuelas de Gobierno en Brasil e INAP en España). El caso español presenta, a su vez, la particularidad de incluir las instancias de capacitación en el marco de la negociación colectiva. En efecto, el Acuerdo de Formación para Empleo de las Administraciones Públicas es discutido por la Comisión General de Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas, presidida por el director del INAP, en la que participan los representantes de los trabajadores. Por su parte, resulta de interés destacar la implementación de instancias de evaluación del impacto de la capacitación de los servidores públicos tanto en el caso chileno como estadounidense.

En lo que respecta a evaluación de desempeño, las principales tendencias registradas consisten en la instauración de incentivos al buen desempeño, por lo general, de naturaleza económica, como los actuales y prácticamente universales regímenes de “pago vinculado al desempeño”; la fuerte orientación al desempeño que suelen exhibir los regímenes de alta dirección, esto puede observarse, en particular, en el caso chileno (con la vigencia de los convenios de gestión, una herramienta muy vinculada a la corriente de la Nueva Gerencia Pública), y estadounidense, en el que también se explicita la necesidad de que la evaluación del desempeño de los servidores ejecutivos esté estrechamente vinculada con la planificación estratégica en los organismos y el cumplimiento de metas, objetivos y resultados comprometidos con anterioridad. También, cabe señalar la vigencia de dos dimensiones simultáneas de evaluación de los servidores públicos, la individual y la organizacional, explícitamente reconocidas al menos en el caso brasileño y en la alta dirección estadounidense.

Por último, en materia de egreso del servicio civil, la principal distinción que puede formularse es entre aquellos países que solo contemplan razones disciplinarias (a su vez, estas se diferencian entre las ligadas a la mala conducta y las que tienen que ver con mal desempeño) como causales de desvinculación de empleados con designaciones permanentes, con Francia como ejemplo paradigmático, y los que además reconocen motivos organizativos y presupuestarios, como por ejemplo, los Estados Unidos, aunque con procedimientos, oportunidades de conservación del puesto o reubicación y salvaguardias que lo distinguen marcadamente del funcionamiento del mercado de trabajo privado.


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Notas

* Cada país fue investigado por uno de los autores de este artículo: Leticia Allega (México), Mario Arkus (Brasil), Martín Astarita (Chile), Camilo Ayala (Reino Unido), Leonardo Grottola (Estados Unidos), Maximiliano Rey (España), Máximo Zin (Francia).

1. La Administración Directa (Administração Direta) presta servicios desde el Estado y sus organismos. Se compone del conjunto de estos, que tienen competencia para el ejercicio de las actividades administrativas del Estado en forma directa. La Administración Indirecta (Administração Indireta) es el conjunto de entes administrativos (autárquicos, fundaciones públicas de derecho público, fundaciones de derecho privado, sociedades de economía mixta y empresas públicas) que, vinculadas a la Administración Directa, tienen la competencia para el ejercicio de forma descentralizada de actividades administrativas. Puede decirse que todas las enumeradas son parte de la Administración Indirecta, en la medida en que fueron creadas como persona jurídica por el poder público para prestar ciertos servicios. (Zimmer Júnior, 2009)

2. Como cualquier acto administrativo, el reglamento también es pasible de ser impugnado por cualquier interesado, cuando se observe que contiene cláusulas discriminatorias, desproporcionadas o que no tengan razonabilidad.

3. Un ejemplo de ello es el Cespe (Centro de Seleção e Promoção de Eventos). Esta es una empresa perteneciente a la Universidad Federal de Brasilia (UNB) y una de las mayores en organización de concursos públicos —en todos los niveles del Estado— y privados.

4. Los cuestionarios o preguntas subjetivas son aquellas en las que el postulante puede realizar un desarrollo propio de las respuestas y no se ciñe a marcar respuestas cerradas (objetivas).

5. En la Enmienda Constitucional 19, del 4 de junio de 1998, se modificó el artículo 41 de la Constitución Federal, decidiendo que la estabilidad del agente estatal se alcanza al cumplir tres años de ejercicio efectivo del cargo ganado a partir de la aprobación del respectivo concurso público. O sea, aquí se diferencia la efectivización en el cargo, que se alcanza a los dos años, de la estabilidad, que se obtiene a los tres. Con estabilidad quiere decir que el servidor público solo puede perder el cargo bajo ciertas condiciones específicamente normadas en la CN (art. 41) y otras leyes reglamentarias, como una sentencia judicial, un proceso administrativo o un procedimiento de evaluación de desempeño negativo.

6. Es necesario aclarar que cuando se ingresa a un cargo público que comporta una carrera administrativa, el ingreso por concurso público siempre se hace al puesto inicial. No existen concursos para puestos intermedios.

7. Sentó jurisprudencia en esta materia el fallo del Supremo Tribunal Federal, con fecha 18/12/08, en el que declaró inconstitucionales diversos artículos de la Ley 13778/2006 del Estado de Ceará, por los que se promovía a funcionarios de nivel superior sin concurso público (Revista Consultor Jurídico, 19/12/08).

8. Aunque el texto constitucional no mencione la obligación de que en el nivel municipal se creen y mantengan escuelas de gobierno y capacitación, los municipios (prefeituras) brasileños cuentan con instituciones formadoras propias y ellas se encuentran integradas dentro del circuito federal de capacitación. A pesar de la observación, podemos leer en el § 7º —citado inmediatamente después— que la Constitución prevé recursos presupuestarios para los agentes de cualquier ente federado, incluidos los municipios.

9. “Art. 2.º. Para os fins deste Decreto, entende-se por: I - capacitação: processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais” (Decreto 5707/2006, art. 2.º).

10. En el artículo 4.º del Decreto 5707/2006, se establece que la ENAP debe incluir en sus planes la capacitación para la formación de personal en cargos de dirección y asesoría superior.

11. Como para tener una idea de cifras de capacitación, durante 2015, participaron en cursos más de 15.000 agentes en forma presencial y más de 100.000 en forma de EAD.

12. La Red Nacional de Escuelas de Gobierno cuenta actualmente con más de 260 instituciones públicas pertenecientes a los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) de los tres niveles de gobierno. Entre las instituciones federales, aparecen numerosas escuelas militares, universidades federales, escuelas de formación jurídica pertenecientes a tribunales de fueros específicos e institutos de investigaciones en materia legislativa. Entre las estaduales y municipales, se nutre de centros de estudios o formación pertenecientes a los estados federales, universidades locales, institutos de legislaturas estaduales y otras organizaciones que representan la diversidad de organismos del servicio


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civil brasileño. Algunas de las instituciones participantes de la Red fueron creadas a mediados del siglo xx, sin embargo, la gran mayoría posee una historia más reciente, ya que surgieron con posterioridad al proceso de redemocratización del país y de la promulgación de la Constitución Federal de 1988. Las instituciones tienen la siguiente distribución: 96 son de nivel federal (37 %), 104 de nivel estadual (39 %) y 62 de nivel municipal (24 %). Más del 70 % están vinculadas al Poder Ejecutivo, mientras que las demás se distribuyen entre los poderes legislativos y judiciales (Rede de Escolas, 2016).

13. La Ley 11784/2008 se extiende largamente en detalles sobre los puntajes que se obtienen en diferentes organismos de la administración federal por alcanzar metas y sobre los montos que estas conllevan. Esta gratificación por desempeño (gratificação de desempenho) constituye el resultado de la evaluación.

14. La exoneración es una forma de desvinculación que origina una vacante de un cargo público. Puede aplicarse a pedido del servidor público o puede ser de oficio. En este último caso, se cumple cuando el agente se encuentra en el período de prueba y no califica adecuadamente, o bien, cuando habiendo sido convocado para el cargo, luego de aprobado el concurso, no se presenta en el plazo estipulado. Mientras que el despido tiene carácter sancionatorio, es una penalidad aplicada por casos previstos en la ley.

15. Se entiende por esto la inasistencia reiterada sin justificación por 30 días corridos o por 60 días en un año.

16. El artículo 117 hace referencia a todas las prohibiciones que pesan sobre el servidor público. Las contempladas en los incisos IX a XVI son las que revisten mayor gravedad, como valerse del cargo para lograr provecho personal o de un tercero, participar de la gerencia o administración de una sociedad privada, ejercer el comercio (excepto en carácter de accionista), actuar como procurador o intermediario en reparticiones públicas, salvo cuando se trate de beneficios previsionales de parientes hasta de segundo grado, o de cónyuge o concubino; recibir sobornos, comisiones, regalos o ventajas de cualquier tipo en razón de sus atribuciones; aceptar comisiones, empleos o pensiones de Estados extranjeros; practicar la usura en cualquiera de sus formas; proceder con desidia en el ejercicio de la función; utilizar personal o recursos materiales de la repartición en servicios o actividades particulares.

17. En el Derecho Administrativo español, “texto refundido” es “una modalidad de norma jurídica en la que se refunden otras de igual rango que han sido dictadas de forma aislada y sucesiva y regulan una misma materia. El texto refundido facilita el conocimiento de la regulación de tal materia, pues su aprobación supone, normalmente, la derogación de las normas refundidas. Cuando se trata de refundir disposiciones con rango de ley, está constitucionalmente previsto que las Cortes Generales deleguen en el gobierno esta tarea mediante una ley ordinaria, en la que se determina el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. El texto refundido elaborado se aprueba por decreto legislativo del gobierno, que tiene rango formal de ley” (Enciclopedia Jurídica 2014: s/p).

18. Dicha normativa establece la diferencia con el empleo en el ámbito privado, el cual tiene su propio marco en el Estatuto de los Trabajadores (ET), aprobado y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10 de marzo de 1980. Tras diferentes modificaciones, actualmente está regulado en el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

19. Regido diferencialmente por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco y por los correspondientes desarrollos normativos autonómicos.

20. El RD 364/1995 los consigna de esta forma: a) Número y características de las plazas convocadas; b) Declaración expresa de que no se podrá declarar superado el proceso selectivo a un número de aspirantes superior al de plazas convocadas; c) Órgano, centro o unidad administrativa a que deben dirigirse las solicitudes de participación; d) Condiciones o requisitos que deben reunir o cumplir los aspirantes; e) Sistema selectivo; f) Pruebas selectivas que hayan de celebrarse y, en su caso, relación de méritos que han de ser tenidos en cuenta en la selección; g) Designación del Tribunal calificador o indicación de la Comisión Permanente de Selección que haya de actuar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11 del presente Reglamento; h) Sistema de calificación; i) Programa que ha de regir las pruebas o indicación del «Boletín Oficial del Estado» en que se haya publicado con anterioridad; j) Duración máxima del proceso de celebración de los ejercicios. Desde la total conclusión de un ejercicio o prueba hasta el comienzo del siguiente deberá transcurrir un plazo mínimo de setenta y dos horas y máximo de cuarenta y cinco días naturales; k) Orden de actuación de los aspirantes según el resultado del sorteo a que se refiere el artículo 17 de este Reglamento; l) Determinación, en su caso, de las características, duración, plazo máximo para el comienzo y centro u órgano responsable de la evaluación del período de prácticas o curso selectivo.


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21. La oposición consiste en la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y la aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación; el concurso, en la comprobación y calificación de los méritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos, y el concurso-oposición, en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores (RD 364/1995, art. 4, punto 2).

22. Según el artículo 95 del EBEP, las faltas muy graves son las siguientes: a) El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública; b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo; c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas; d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos; e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función; f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido; g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas; h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito; i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico; j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro; k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales; l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga; m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga; n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de incompatibilidad; ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas; o) El acoso laboral; p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en ley de las Cortes Generales o de la asamblea legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.

23. La expresión (cuya traducción literal sería “sistema del botín”) deriva de la frase “to the victor belong the spoils” (el botín pertenece al vencedor) —atribuida al senador Marcy durante un debate parlamentario de 1832— y remite al sistema de empleo público clientelar vigente en los Estados Unidos durante buena parte del siglo xix, sobre todo, a partir del presidencia de Andrew Jackson (1829-1937). Durante la vigencia del spoils system, el criterio prevaleciente para la contratación de buena parte de la plantilla de empleados públicos tenía que ver con la adhesión al gobierno de turno, en detrimento de la idoneidad para el cargo, llegando al extremo de que se sucedieran, con cada cambio de administración, masivas incorporaciones y desvinculaciones. El progresivo deterioro de la calidad de la administración pública derivado de la rotación permanente y las escasas calificaciones de los nombrados resintió su imagen ante la ciudadanía y alentó diversos proyectos de reforma. Luego de varios intentos frustrados, un hecho trágico vino a dar el impulso definitivo a los afanes transformadores. En efecto, el asesinato del presidente Garfield en 1881, a manos de un activista frustrado por no haber accedido a un nombramiento a pesar de haber apoyado al candidato ganador, contribuyó decisivamente para que en 1883 fuera sancionada la Pendleton Act, que significó una progresiva transición hacia un sistema de empleo público meritocrático en el gobierno federal de los Estados Unidos de América (Office of Personnel Management, s/f).

24. Ambos son digestos jurídicos que compilan toda la legislación federal.

25. Las vacantes, generalmente abiertas a aspirantes ajenos a la administración pública, son publicadas por los diferentes organismos de gobierno en el sitio www.usajobs.gov, que centraliza la información y recopila los datos suministrados por los postulantes.

26. No obstante, existen excepciones como, por ejemplo, el de un agente con estatus condicional de carrera que es promovido a un cargo permanente. En ese caso, con la promoción adquiere el estatus de carrera.

27. En el servicio civil federal, ante la supresión de su puesto de trabajo, en ciertos casos, el agente tiene el derecho a ser transferido a otro puesto.

28. Jornadas de capacitación de dos días en las que se instruye a los participantes sobre temas e iniciativas actuales tanto de política doméstica como exterior y se les brinda orientación sobre el trabajo en conjunto con el Congreso y la relación con los medios de comunicación (OPM, 2014).

29. Las recomendaciones de cada agencia (esta función corresponde específicamente a las Juntas de Revisión del Desempeño) son revisadas por la OPM que, a su vez, las remite al presidente para su consideración.


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30. En el caso de la Unión Europea, debe destacarse que, si bien rige el principio de que la nacionalidad no es obstáculo para la ingreso a la administración francesa, ello no es posible cuando se trata de lo que se llama “puestos que no son separables del ejercicio de la soberanía, o bien que afecten prerrogativas del poder público”. El Consejo de Estado determinó que pertenecen a dicha condición, entre otros, los ministerios de Defensa y Finanzas.

31. Es el caso, por ejemplo, de cargos en categoría C, PACTE, o reconversión de personal militar.

32. El Comisionado del Servicio Civil debe presidir los jurados tanto en los concursos para ocupar las secretarías privadas como para los niveles de director general.

33. El TUPE es un programa de protección de los empleados de empresas u organismos que son transferidos a otra rama de actividad.

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El régimen y naturaleza del Empleo PúblicoLeyes | Estatutos | Escalafones

El régimen y naturaleza del Empleo Público Leyes | Estatutos | Escalafones

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Introducción

El presente capítulo se propone analizar el régimen estatutario y la estructura escalafonaria del servicio civil que rigen actualmente en Brasil, Chile, España, Estados Unidos, Francia, México y Reino Unido. Más precisamente, se pretende precisar la jerarquía de las normas que sustentan el régimen administrativo-legal, identificar los temas organizativos del servicio civil allí abordados como, entre otros, reclutamiento, promoción, capacitación, evaluación de desempeño, licencias y asuntos previsionales, y, por último, describir el grado de detalle expuesto sobre estos temas en cada una de las regulaciones que componen el respectivo régimen.

Luego de realizar este análisis en cada uno de los países seleccionados, se ofrece una lectura comparada, estableciendo similitudes y diferencias entre los casos, orientada por los tipos ideales de gestión de los recursos humanos en la administración pública definidos en el primer capítulo de la presente investigación: “cerrado” o “de carrera” y “abierto” o “de puesto” o “empleo”. Los principales hallazgos reportados consisten en la relativa similitud de las construcciones legales que ordenan la administración pública y de los grandes temas abordados, y la relevante diferencia en el grado de detalle de las regulaciones expuestas en el texto constitucional.

La estructura del capítulo es la siguiente. Después de esta introducción, se destina una sección al estudio del régimen estatutario y de la estructura escalafonaria del servicio civil de cada uno de los casos seleccionados y, por último, se adelantan comentarios finales e implicancias comparadas.


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1. Brasil

1.1. Régimen estatutario del servicio civil

1.1.1. Régimen estatutario

La Constitución Federal de 1988, modificada por sus diversas enmiendas y actualmente en vigencia, se ocupa de generalidades relativas a la Administración Pública (AP), pero además, en los cinco artículos dedicados al tema (37 a 41), reglamenta cuestiones de detalle en cuanto a diversos temas, como la estructura de los organismos, selección de personal, concursos, salarios y otros ítems, cuya profundización se completa a través de leyes particulares.

El artículo 37 de la Constitución Federal de 1988 enumera los “principios inherentes a la Administración Pública”, que son legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia1.

La función de tales principios es dar unidad y coherencia al Derecho Administrativo, controlando las actividades de todos los organismos que integran la Federación brasileña (Unión, Estados o provincias, Distrito Federal y municipios) y de los servidores públicos.

Es importante destacar que los principios guían la actuación del servidor público son, por definición, el mandamiento nuclear del sistema, por lo que el rango constitucional que se les otorga resulta fundamental. La violación de tales principios es de una gravedad mayor que la transgresión de cualquier norma. Desatender un principio implica no solo una ofensa a un mandamiento obligatorio específico, sino a todo el sistema de reglas. Es la forma más grave de ilegalidad o de inconstitucionalidad, conforme al principio vulnerado, porque representa la insubordinación contra todo el sistema, la subversión de sus valores fundamentales (Bertoncini, 2002 y André da Silva, 2006).

El principio de legalidad es la base del régimen jurídico-administrativo, porque, además de ser esencial, específico e informativo, somete al Estado a la ley. La Administración Pública solo puede ser ejercida de conformidad con la ley. Se trata de una de las garantías más importantes para los ciudadanos, que los protege de los posibles abusos de los servidores públicos y que limita el poder del Estado de la interferencia en la esfera de las libertades individuales. El servidor público, en toda su actividad laboral, está sujeto a los mandatos de la ley, no pudiendo desviarse de las conductas que estas le trazan, bajo pena de practicar actos inválidos y exponerse a responsabilidad civil y criminal, ya que toda la Administración Pública está condicionada a seguir la ley. Este principio se extiende además a todas las actividades del Estado.

El principio de impersonalidad se ordena a la neutralidad y objetividad de las actividades administrativas en el régimen político, que tiene como objetivo principal el interés público. Este principio implica la ausencia de sesgos personales y particulares del administrador que se encuentre en ejercicio de la actividad administrativa. La persona política es el Estado, y las personas que componen la Administración Pública ejercen sus actividades orientadas al interés público y no al personal. El principio de impersonalidad prohíbe el subjetivismo. El administrativista que ya mencionamos, Hely Lopes Meirelles, identifica este principio con el

Módulo 2 • El régimen y naturaleza del Empleo Público

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de finalidad, afirmando que este impone al administrador público que solo practique el acto administrativo para su fin legal. Y “el fin legal es únicamente aquel que la norma de derecho indica, expresa o virtualmente, como objetivo del acto y en una forma impersonal” (Lopes Meirelles, 2012: 95).

El artículo 37 en sus incisos I, II, III, IV y XXI expresa el principio de impersonalidad referido a la investidura en cargos públicos, el concurso público y el proceso de licitación pública. Nos hemos expresado antes sobre la importancia del concurso público en el servicio civil de Brasil, los primeros cuatro incisos se refieren en forma clara a las dos primeras cuestiones, que son las que nos interesan en el presente apartado:

I – los cargos, empleos y funciones públicas son accesibles a los brasileños que reúnan los requisitos establecidos por la ley, así como a los extranjeros2, en la forma de la ley.

II – la investidura en cargo o empleo público depende de aprobación previa en concurso público de pruebas o de pruebas y títulos, de acuerdo con la naturaleza y la complejidad del cargo o empleo, en la forma prevista en la ley, salvo las nominaciones para cargos en comisión declarados en ley de libre nominación y exoneración.

III – el plazo de validez del concurso público será de hasta dos años, prorrogable una vez, por igual período.

IV – durante el plazo improrrogable previsto en el anuncio de convocatoria, aquel aprobado en concurso público de pruebas o de pruebas y títulos será convocado con prioridad sobre nuevos concursados para asumir el cargo o empleo en la carrera.

El texto constitucional es claro en la manifestación del principio de impersonalidad, ya que subordina el ingreso y la investidura a cualquier cargo público a normas relativas al principio de igualdad ante la ley (Constitución Federal de 1988, art. 5. inc. I y art. 19. inc. III).ç

En el parágrafo 1.° del artículo, el principio está expresado en la exclusión personal de las autoridades o servidores públicos sobre sus realizaciones administrativas:

§ 1.° - La publicidad de los actos, programas, obras, servicios y campañas de los órganos públicos deberá

tener carácter educativo, informativo o de orientación social, no pudiendo constar en ella nombres,

símbolos o imágenes que supongan la promoción personal de autoridades o servidores públicos.

Esto significa que vulnera el principio de impersonalidad cuando el aparato administrativo es usado en la promoción personal o política del administrador, transformando la actividad administrativa en personalizada a imagen de este o del partido que él representa (Bertoncini, 2002 y Lopes Meirelles, 2012). Y en el parágrafo 6.º, se consolida la idea de la impersonalidad, al dar cuenta de que la responsabilidad para con un tercero siempre es de la Administración:

§ 6.° - Las personas jurídicas de derecho público y las de derecho privado prestadoras de servicios

públicos, responderán por los daños que sus agentes, en calidad de tales, causaren a terceros

asegurando el derecho de resarcimiento contra el responsable en los casos de dolo o culpa.

Como puede verse en el parágrafo citado, en el principio de la impersonalidad, los actos administrativos son imputables al organismo o entidad y no al funcionario que practicó el acto administrativo. Exige así que los actos administrativos sean practicados siempre con


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finalidad pública, no pudiendo el administrador crear otro objetivo o practicarlos en interés propio o de terceros. Además, evita que los agentes públicos beneficien a alguien o a sí mismos o, por el contrario, perjudiquen a personas que no sean de su agrado, vedando la práctica de actos administrativos desvinculados del interés público. Cabe señalar que uno de los objetivos perseguidos por este principio es evitar y sancionar el nepotismo3.

El principio de moralidad significa que el servidor público debe tener un comportamiento ético y jurídico adecuado. Este principio está asociado a la honestidad. Veda conductas éticamente inaceptables y transgresoras del sentido moral de la sociedad. La ética administrativa abarca patrones objetivos de conductas exigibles al administrador público, independientemente de la legalidad y de las efectivas intenciones de los agentes públicos.

En definición de Rocha (1994: 192): “La moralidad administrativa es el principio según el cual el Estado define el desempeño de la función administrativa según un orden ético de acuerdo con los valores sociales prevalentes y orientado a la realización de sus fines…”.

Por Decreto 1171 del 22 de junio de 1994, se aprobó el Código de Ética Profesional del Servidor Público Civil del Poder Ejecutivo Federal, que regula buena parte de la Administración Pública; aun así, existen otras instancias para el control y observancia de la ética en el conjunto de los organismos.

El Código comienza con un capítulo dividido en tres secciones; el primer capítulo está referido a las reglas ontológicas, en el que se define en trece apartados los principios que deben regir la conducta del servidor público. El segundo apartado enumera los deberes del funcionario y en el tercero, las prohibiciones que pesan sobre su accionar. El segundo capítulo se refiere a la formación de comisiones de ética, su creación e incumbencias. Básicamente, el Código está inspirado en el artículo 37 encabezado de la CF y en su parágrafo 4.º, sobre falta de probidad administrativa. Resulta interesante comprobar el verdadero tejido normativo que nos presenta la legislación brasileña en su derivación de las leyes particulares a partir de las normas fundacionales4.

El principio de publicidad significa que cualquier ciudadano puede dirigirse al poder público y requerir copias y certificados de actos y contratos. El poder público, por su mismo carácter, debe actuar con la mayor transparencia posible, a fin de que los administrados, en cualquier momento, puedan tener conocimiento de lo que los administradores están haciendo. Es, básicamente, la prohibición del secreto administrativo.

Publicar los actos de administración vale tanto para el conjunto de los ciudadanos frente a las normas generales —ya sean leyes o decretos— como para algún universo restringido de administrados, sujetos a los efectos de determinado acto administrativo (un anuncio de convocatoria para un concurso y su reglamento, por ejemplo)5.

Contra la aplicación efectiva del principio de publicidad en Brasil, resulta interesante el comentario de José Emmanuel Burle Filho, ya que refleja las reticencias que se presentan en temas considerados delicados para que trasciendan a la opinión pública:

En principio, todo acto administrativo debe ser publicado porque pública es la Administración que lo

realiza, solo se admite sigilo en los casos de seguridad nacional, investigaciones policiales o interés

superior de la Administración a ser preservado en proceso previamente declarado confidencial


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o secreto en los términos de la Ley 8159/1991 y de la Ley 12527/2011 y por el Decreto 2134/1997.

Lamentablemente, por vicios burocráticos, sin apoyo y contra la índole de los asuntos estatales, los

actos y contratos administrativos vienen siendo ocultados a los interesados y al pueblo en general,

bajo el falso argumento de que son “confidenciales”, cuando, en realidad, son públicos y deben ser

divulgados y mostrados a cualquier persona que desee conocerlos y certificarse de ellos. Inhibiendo

tal conducta, la Ley 9784/99, más allá de atender al principio de publicidad, dice que en los procesos

administrativos es obligatoria la “divulgación oficial de los actos administrativos, salvo en las hipótesis

de sigilo previstas en la Constitución (cf. art. 2ª, parágrafo único, IV) (Lopes Meirelles, 2012: 98.).

Una muestra de la distancia que a veces se produce entre la ley y su aplicación.

El principio de eficiencia significa que toda acción administrativa tiene que tener rapidez, urbanidad, seguridad, transparencia, neutralidad, simplicidad administrativa y orientarse hacia la calidad. La eficiencia tiene que entenderse como medida rápida, eficaz y coherente del servidor público, con el objetivo de solucionar las necesidades de su comunidad.

Los principios rectores que presenta la Constitución Federal en el encabezado de su artículo 37 están complementados por veintidós incisos y doce parágrafos que trazan instrucciones más precisas todavía sobre la organización de la Administración Pública y sobre diversos aspectos de la carrera administrativa.

Mencionamos con anterioridad algunos aspectos de los incisos que completan el artículo 37 y que constituyen un verdadero programa en la reglamentación del ingreso, promoción, cargos de confianza y en comisión, remuneraciones, garantía de libre agremiación del servidor público y otros aspectos del Servicio Civil brasileño.

Los incisos I a V cubren los aspectos del ingreso por concurso y a cargos de confianza. Los VI y VII se refieren al ejercicio de la libre agremiación del servidor público y su derecho de huelga7. El VIII hace referencia a la incorporación de personas con discapacidad en la AP, asunto sobre el cual ya nos extendimos al ver el ingreso. El IX trata sobre los plazos de contratación por tiempo determinado en caso de excepcional interés público8; los incisos X a XV tratan aspectos de la remuneración del servidor público. De estos incisos, el XI es el que resulta más interesante para su análisis, ya que establece un techo máximo nacional para los salarios de la Administración Pública brasileña: nadie puede recibir más salario que un Ministro del Superior Tribunal Federal. Se fija así una remuneración a partir de la cual pueden establecerse todos los salarios en la carrera de la AP en cualquier momento. Esto es lo que nos interesa en función de nuestro trabajo, sin embargo, el inciso es más completo, ya que además fija todos los techos salariales para los diversos niveles de la estructura del Estado: para la Unión, los Estados Provinciales, el Distrito Federal y los Municipios.

El inciso XVI, en su encabezado, se refiere a las limitaciones en la ocupación de cargos públicos, salvo cuando no exista superposición horaria. En tres divisiones internas, marca las excepciones o reglamentaciones sobre los cargos docentes, de investigación científica o de profesionales de la salud. Las especificaciones sobre las prohibiciones de acumulación de cargos se extienden en el inciso XVII.

Como puede observarse, el texto constitucional presenta un detalle pormenorizado de lo que debe ser la organización de la Administración Pública, esto se evidencia aún más en los


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incisos siguientes —XVIII a XX—, dedicados a la creación de organismos estatales y mixtos de diverso tipo, y en el XXI, se aborda lo referido a obras, compras y contratos.

Los doce parágrafos del artículo 37 tratan temas vinculados a restricciones, prohibiciones y asuntos de improbidad administrativa, cuestión esta última que, junto con sus sanciones, va a ser desarrollada por la Ley 8429/1992.

El único límite que impone el inciso XI para los salarios es el de un juez del Tribunal de Justicia y está consignado en el artículo como de “hasta un 90,25 % del salario mensual del de los ministros del STF”. En la práctica, el salario del presidente de la Unión es el equivalente al de un ministro del STF y el salario de los diputados de los Estados equivale, por leyes reglamentarias, al 75 % de aquel de un diputado federal, mientras que el de un gobernador no está limitado por ley —salvo a aquel del techo nacional que mencionamos—, pero está fijado a través de disposiciones particulares de cada Estado Federal, siguiendo los patrones legales generales.

Insistimos en que estas disposiciones legales tan claras y, en algunos aspectos, taxativas respecto de los límites salariales para los agentes estatales, ayudan a corregir cualquier distorsión que se produzca en toda la pirámide salarial de la Administración Pública. Los salarios de un ministro del Superior Tribunal Federal o del presidente no tienen carácter simbólico, sino que representan el vértice desde el cual se fijan los salarios para el resto del personal.

Otro inciso que ya mencionamos, y que puede resultar útil para su análisis, es el XVI. En este se pauta la acumulación de cargos públicos. Como dijimos, no hay incompatibilidades en la medida en que no exista superposición horaria entre ellos, pero esto está limitado —como también se mencionó— a un determinado tipo de cargos. Se puede acumular:

a) Dos cargos de profesor, sin importar el nivel en el que se ejerce la profesión.

b’) Un cargo de profesor más otro de profesional de nivel medio.

b”) Un cargo de profesor más otro científico.

c) Dos cargos o empleos de profesional de la salud, de profesión reglamentada.

Dividimos en dos el punto b) que figura en la CF, porque de este esquema nos interesa poner el acento en la segunda parte de la división interna del inciso, que señalamos con b”).

Si bien no hay definición legal en torno a lo que significa “cargo científico”, su reglamentación se ha dado a través de interpretaciones legales de diversas fuentes. Como la del Decreto 1282, del 11 de marzo de 1992, del Gobierno del Estado de Mato Grosso, que lo define como (citado en Cavalcante Scutti, 2006): “Art. 2.° (…) §1º (…) aquel que para cuyo ejercicio sea indispensable y predominante la aplicación de conocimientos científicos obtenidos en un nivel superior de enseñanza”.

Del mismo modo, otras fuentes coinciden en la definición (cf. Cavalcante Scutti, 2006). Esto nos interesa porque para nuestra legislación sería la descripción de un profesional de la Administración Pública. O sea, aquel que tiene estudios superiores de diversas disciplinas y que los pone en práctica en su cargo.


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La CF brasileña de 1988 heredó el espíritu de los textos constitucionales anteriores, para los cuales era necesario promover el ingreso de profesionales dentro de la AP, ya que no existían suficientes. En la actualidad se mantienen con ese criterio ya perimido las salvedades mencionadas a la acumulación de cargos públicos.

El inciso XVII completa al anterior, extendiendo a todos los tipos de empleo estatal las limitaciones impuestas en el inciso, incluso a las empresas públicas o las sociedades de economía mixta.

Otro punto importante a analizar es el de los parágrafos, que complementan diversas cuestiones planteadas en el encabezado del artículo 37. El parágrafo 1.° es de los más importantes y se trató en el análisis del principio de impersonalidad. El parágrafo es la representación misma de este principio al indicar que, al dar transparencia —publicidad— a los actos de gobierno, al servidor público se le prohíbe su promoción personal. Las obras o actos de un gobierno determinado tienen que ser anunciadas o promovidas como pertenecientes a este, nunca a un servidor público particular. Cualquiera sea la importancia del emprendimiento, desde la obra más importante por su volumen, hasta el menor acto de administración.

Nos interesa destacar el parágrafo 4.º, que ya mencionamos en la descripción del principio de moralidad, por cuanto sirve de sustento a este principio y al ya comentado Código de Ética Profesional del Servidor Público Civil del Poder Ejecutivo Federal y demás códigos que regulan las conductas de los funcionarios públicos de la Unión y los Estados Federales.

El parágrafo 4.° se centra en la definición de las gravísimas sanciones que acarrea la improbidad administrativa. Pensamos que conviene transcribirlo en forma completa:

§ 4.° - Los actos de improbidad administrativa comportarán la suspensión de los derechos políticos,

la pérdida de la función pública, la indisponibilidad de los bienes y el resarcimiento al erario, en la

forma y grado previstas en ley, sin perjuicio de la acción penal que le cupiera.

La gravedad de las sanciones impuestas por la CF está a la vista en este parágrafo. Se habla de la suspensión de los derechos políticos —principalmente, votar y ser votado—, porque para la legislación brasileña tales derechos por improbidad administrativa solo pueden suspenderse, no anularse.

El siguiente parágrafo que resulta importante destacar es el 6.º, que trata sobre la responsabilidad del Estado sobre los daños causados. Esta postura jurídica de responsabilidad objetiva del Estado se plasma recién en 1988 a través de este parágrafo. Antes de la sanción de la CF de 1988, y desde 1916, se aplicaba, por medio del Código Civil, la teoría de la responsabilidad subjetiva del Estado, la cual necesitaba de comprobación de dolo o culpa por parte del agente público. Desde la asunción de esta doctrina en la legislación, tal comprobación es independiente del daño causado.

El artículo 38 de la CF se destaca porque está destinado a los servidores públicos de la administración directa, autárquica y fundacional —Administración Directa o Centralizada— que obtienen cargos electivos; en sus cinco incisos, menciona que el agente federal, estatal o municipal quedará apartado de su cargo y, siendo elegido como intendente (prefeito) o


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concejal (vereador), puede optar por recibir su remuneración como servidor público o aquella proveniente del cargo ganado. Un funcionario concursado que pertenece a la administración indirecta, por ejemplo, a una sociedad de economía mixta o a una empresa del Estado, no tiene este derecho, sino que debe renunciar a su cargo para asumir el puesto electivo. Los puestos electivos cuentan para el cómputo de la antigüedad en el ejercicio del cargo a cualquier efecto, a excepción de las promociones internas, caso en el cual solo se cuentan los años efectivos de ejercicio.

El artículo 39 es muy importante, por cuanto hace referencia al régimen jurídico único y a los planes de carrera para la Administración Pública:

Art. 39. La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios instituirán, en el ámbito de su

competencia, un régimen jurídico único y planes de carrera para los servidores de la administración

pública directa, de las autarquías y de las fundaciones públicas.

Sufrió una primera modificación por la Enmienda 19/1998, pero fue restablecido por una ADI (Acción Directa de Inconstitucionalidad) dada por el STF en el 2007. Entre la sanción de la CF de 1988 y la EC 19/1998, la discusión giró en torno al régimen que tratamos antes y que divide a los funcionarios públicos entre celetistas y estatutarios9. Con la Enmienda se eliminó, en el encabezado del artículo, la referencia al régimen jurídico único, con lo que se consagró el fin de la obligatoriedad de un único régimen para la administración directa, autárquica y fundacional. En agosto de 2007, el STF declaró la inconstitucionalidad de la enmienda en la modificación del encabezado del artículo 39. Por ello, y aunque la medida tuvo carácter liminar, la administración pública directa no pudo contratar más funcionarios bajo el régimen celetista, quedando esa modalidad contractual —como se vio anteriormente— restringida a la administración indirecta o descentralizada, o sea, sociedades de economía mixta, empresas del Estado y todos aquellos otros tipos de organismos que la constituyen. Con esta acción liminar del STF, desde esa fecha se afirmó la Ley 8112/1990 como único régimen estatutario para el agente de la Administración Pública y en una decisión ex nunc, se prohíbe la contratación de personal bajo el régimen celetista en la administración directa, autárquica y fundacional.

Los parágrafos del artículo 39 (1 a 21) hacen referencia a asuntos como la fijación del salario de acuerdo con la naturaleza del cargo (§ 1), la creación y promoción de escuelas de gobierno para la Unión, los Estados y el Distrito Federal (§ 2), la extensión de algunas garantías contempladas en el artículo 7.° de la CF (derechos del trabajador) y los criterios de admisión a la Administración Pública sujetos a la ley (§ 3) y el resto a otros asuntos vinculados a salarios y jubilaciones.

El artículo 40 con sus veintiún parágrafos trata temas previsionales. Asegura al servidor civil un régimen previsional de carácter contributivo y solidario, a través de la contribución del respectivo organismo público, de los servidores activos e inactivos y de los pensionados.

La Constitución detalla cada una de las condiciones bajo las cuales se produce la jubilación o pensión del agente —algunas las hemos tratado antes en el apartado correspondiente al egreso— y porcentajes salariales.


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El artículo 41 está dedicado al régimen de estabilidad del agente estatal y al detalle de las condiciones bajo las cuales puede ser separado de su cargo. Respecto a la estabilidad, como se comentó, el agente la alcanza a los tres años de haber asumido el cargo; mientras tanto, se encuentra en un período de prueba (estágio probatório), período durante el cual se evalúa si el candidato resulta apto para el cargo concursado. Las evaluaciones periódicas en esta etapa son realizadas por sus jefes inmediatos, con lo que se puede apreciar si el agente resulta apto o no para el cargo. Al final del período de prueba, el agente tiene que cumplir con una “evaluación especial de desempeño” terminada la cual, adquiere estabilidad. A partir de la Enmienda Constitucional 19 del 4 de junio de 1998, esta estabilidad es relativa, por cuanto puede ser invalidada por una “evaluación periódica de desempeño negativa” (CF art. 41, inc. III). Ello se identifica como un caso de “exoneración por insuficiencia de desempeño”. La frecuencia de las evaluaciones periódicas es fijada por la Unión, por cada Estado o por el Distrito Federal a través de una Ley Complementaria.

Agregamos que, aunque en la práctica, el resultado de una evaluación negativa es la separación del servidor público, esta no tiene carácter sancionatorio, como es el caso de la aplicación de los incisos I y II del parágrafo 1.º. En estos se establece que el servidor público pierde su cargo en virtud de sentencia judicial transitada en juzgado y mediante un proceso administrativo en el que se le debe asegurar una amplia defensa. El resultado también es el mismo —la pérdida del cargo—, sin embargo, este deviene de una sanción.

Cabe aclarar, para distinguir algunos conceptos, que desde la toma de posesión del cargo, el agente es un “servidor efectivo en el cargo”, mientras que, luego de la aprobación de la evaluación especial, se vuelve un “servidor estable en el cargo efectivo”. El concurso siempre es para un cargo efectivo, mientras que la estabilidad es una característica del servidor público.

La ley fundamental para la actuación y regulación del servidor civil, y que se deriva de los principios constitucionales, es la 8112 del 11 de diciembre de 1990. Esta ley regula tanto los cargos efectivos como los cargos en comisión y tiene aplicación federal; establece la base jurídica del Servicio Público Federal. Como dice en su artículo 1.º, la “Ley instituye el Régimen Jurídico de los Servidores Públicos Civiles de la Unión, de las autarquías, inclusive aquellas bajo régimen especial, y de las fundaciones públicas federales”. A pesar de ello, en general, es absorbida por las legislaciones de los Estados Federales y adaptada en sus particularidades para regular a sus propios servidores públicos.

En el Título I, se definen términos y modalidades contractuales para el servidor público.

En su Título II, la ley trata aspectos de concurso y designación, vacancia, remoción, readaptación10 y sustitución del servidor público. Varias de estas cuestiones han sido desarrolladas antes en este trabajo haciendo referencia a la Ley, por lo que no insistiremos en ellas; además, casi todas aparecen en el texto constitucional, aunque de forma más resumida.

Cada uno de los aspectos de la carrera laboral del servidor civil son tratados en la ley, siendo el detalle de cada uno de ellos un análisis necesario, pero que excede las limitaciones de este trabajo.

En el Título III, se tratan los derechos y beneficios del servidor civil. Se destacan las indemnizaciones, gratificaciones y adicionales; las vacaciones y las licencias regulares y las


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especiales11. Además, la contabilización del tiempo de servicio y las ausencias y el derecho de peticionar o requerir a las autoridades.

En el Título IV, se establece el régimen disciplinario, que comprende los deberes, las prohibiciones, las particularidades respecto de la acumulación de cargos en la Administración, las responsabilidades y —por último, en una detallada enumeración— las sanciones o penalidades a aplicar frente a faltas de todo tipo.

El Título V trata sobre todos los aspectos del proceso administrativo disciplinario. En esta sección se contemplan todos los instrumentos destinados a investigar y determinar las responsabilidades de los servidores públicos por infracciones y violaciones en el ejercicio de sus atribuciones o con relación a las atribuciones del cargo en el que se encontrara. Los procesos disciplinarios (sumarios) se llevan a cabo por una comisión constituida por tres servidores civiles estables designados ad hoc por la autoridad competente, y el servidor es apartado preventivamente del cargo mientras el proceso se sustancia. Se establece que debe mediar un plazo de veinte días como máximo entre el inicio del proceso y el veredicto de la autoridad sumariante (art. 167). Finalmente, se establece la posibilidad de la revisión del proceso, tanto de oficio como a pedido, cuando se introduzcan nuevas pruebas que constaten la inocencia del sancionado o que la pena dada sea inadecuada.

El Título VI trata sobre el derecho del servidor a un plan de seguridad social, tanto para él como para su familia. La cobertura social y los beneficios y garantías son similares a los previstos por la legislación argentina, y comprenden las licencias médicas, planes médicos, pensiones, coberturas por fallecimiento. El régimen de jubilaciones contemplado se comentó con anterioridad en la sección correspondiente al egreso del servicio civil. Los restantes títulos de la ley —VII, VIII y IX—, de forma.

1.1.2. Notas acerca del régimen escalafonario

Las carreras en la Administración Pública brasileña se organizan de una forma diferente que en nuestro país. Existen numerosos escalafones que contemplan diferentes áreas y funciones; debemos tener en cuenta que, al ingresar por concurso, el agente se inserta dentro de uno de ellos y asciende en el marco de este.

Para entender la evolución de los planes de cargos y de la estructura de carreras en el ámbito de la Administración Pública directa o centralizada, es necesario analizar la reforma administrativa que implantó el régimen militar brasileño de 1964. Con el Decreto-Ley 200 de 1967, se establecieron directrices generales de organización y funcionamiento de la Administración Pública brasileña, seguida de la Ley 5645 de 1970. Este último fue el instrumento normativo de la organización del sistema de personal civil de la Unión y el nuevo marco para una nueva etapa en la utilización de técnicas de clasificación y evaluación de cargos en el servicio civil federal. En esa ley se aprueba el Plan de Clasificación de Cargos (PCC) de todo el servicio civil de la Unión, dejando de lado las carreras militares y de la magistratura, más allá de los cargos electivos del Poder Legislativo, regidos por estatutos específicos.

La Ley 5645 estableció una clasificación compuesta por “grupos”, constituidos según la correlación y afinidad, la naturaleza de los trabajos o el nivel de conocimientos aplicados; “categorías funcionales”, compuestas por cargos de actividades correlativas; “cargos”,


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definidos como la suma general de atribuciones a ser ejercidas por un funcionario. De este modo, los cargos eran agrupados en categorías funcionales y estas componían los grupos.

Esa característica de la reforma marca hasta el día de hoy a la Administración Pública brasileña y, aunque se designe a servidores públicos de carrera en cargos de dirección y asesoramiento superior, estos nombramientos no suceden con base en la evolución de la carrera o en el principio del mérito administrativo, sino en criterios de confianza o políticos.

Las observaciones de analistas brasileños muestran que este tipo de estructura contribuye a la desmotivación de los agentes públicos que ocupan cargos efectivos, ya que su acceso a funciones de mayor responsabilidad administrativa está sujeta a designaciones políticas y no de mérito (Graef y Carmo, 2009).

Como vemos, las carreras encuentran un techo en las designaciones de funcionarios de confianza, que cada vez son más numerosas. La ley preveía la posibilidad de crear otros grupos o desmembrar grupos ya existentes con características propias. Había diferentes grupos de actividades técnico-operacionales, como Tributación y Fiscalización, Servicios Jurídicos, Planeamiento, Control Interno, Diplomacia, Seguridad e Informaciones, Investigación Científica y Tecnológica, Salud Pública, Control de Tráfico Aéreo, Actividades Aeroespaciales, Servicios de Transporte Oficial o Procesamiento de Datos, por mencionar algunas pocas a modo de ejemplo. Pensemos que cada uno de los grupos constituían carreras en las que el agente ingresaba y se desarrollaba hasta alcanzar su techo escalafonario. Los criterios establecidos para definir los diferentes grupos de carreras estaban divididos en actividades de nivel superior y actividades de nivel medio.

A estas carreras que correspondían a ciertas áreas de la administración, se vincularon actividades que podían resultar comunes a toda la Administración o a varios organismos. Surgieron así Categorías Funcionales Transversales (Categorias Funcionais Transversais), que reunían las actividades comunes a todos los organismos, y en muchos casos, reflejaban las reglamentaciones profesionales vigentes para toda la sociedad. Tales fueron los casos de las categorías de médico, enfermero, psicólogo, en el área de la salud; de las categorías de las distintas especialidades de la ingeniería, de administrador, de contador y otras de las áreas administrativas. Se fueron creando, en la misma transversalidad, otras categorías que abarcaban actividades de profesionales de diferentes formaciones de contenido conexo. Estos fueron los casos de la carrera de Técnico en Asuntos Educacionales (TAE) que integraba la dotación tanto del Ministerio de Educación como el área de formación profesional del Ministerio de Trabajo, o en las de capacitación y desarrollo de recursos humanos del Sistema de Personal Civil de la Unión (SIPEC) y de Técnico en Asuntos Culturales, igualmente compartida por diferentes organismos.

A partir de este proceso y estos ejemplos, puede entenderse el sistema brasileño de desarrollo de carreras que tuvo lugar desde 1984 y cómo esta modalidad configuró un sistema cada vez más diversificado y complejo con la creación de nuevas carreras, tanto específicas como transversales, con sus respectivos escalafones.

En 1987, a través del Decreto-Ley 2346, fue creada la Carrera de Finanzas y Control, y luego la de Presupuesto.


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En la década de los 90, fue creado el Plan de Carreras de Ciencia y Tecnología, con la intención de abarcar a todos los cuadros del personal de organismos y entidades relacionadas con ciencia y técnica —a excepción de las desarrolladas por las empresas públicas, que continuaban con sus propios escalafones y desarrollo de carrera—, incluidos el Ministerio de Ciencia y Tecnología y sus entidades vinculadas (agencias ejecutivas como el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico y sus institutos de investigación), tanto como unidades y entidades de investigación vinculados a otros ministerios.

El mismo concepto de carrera por área de actividad gubernamental, involucrando a servidores públicos de órganos de la administración directa e indirecta, tanto como la estructuración de cargos orientados hacia actividades técnicas específicas como para el área de gestión, estuvo presente también en la Carrera de Especialista en Medioambiente, en el año 2003 (Graef y Carmo, 2009). En la tónica de creación de carreras que involucraran a cuadros de personal de ambas administraciones, también fue estructurada la Carrera de Previsión, de la Salud y del Trabajo.

Previamente, en los años 90, había tenido lugar la reforma del Estado, con la cual cobró fuerza otro modelo de carreras. A ello también colaboró la creación, a partir de 1996, de las Agencias Reguladoras y de las Autarquías Especiales, integrantes de la administración indirecta o descentralizada. La mayor autonomía otorgada a esas agencias estimuló la idea de la estructuración de planes de carrera que abarcaran a la totalidad de su cuadro de personal, aun con la diferenciación en carreras especializadas en la actividad de regulación y carreras orientadas para actividades de soporte administrativo. Se trató de un modelo típicamente autárquico, esto es, apoyado en una visión que tiene como objetivo la organización autónoma de la entidad para el cumplimiento de su misión específica. En la senda de la estructuración de los cuadros y planes de carrera de las Agencias Reguladoras, otros organismos descentralizados optaron por ese camino y también implantaron una estructuración de su cuadro de personal en el modelo autárquico. De este modo, surgieron una gran cantidad de carreras y escalafones propios que hicieron más complejo el panorama de la Administración Pública brasileña.

Esta aproximación a la estructura escalafonaria brasileña nos permite observar una falta de unidad en cuanto a directivas centralizadas que reflejen una visión integrada de la Administración Pública, ya que podemos constatar la preponderancia de planes de carrera por organismo (modelo autárquico) en la administración descentralizada y carreras organizadas por especialidad (actividades sectoriales específicas o actividades especializadas de carácter transversal, comunes a todos o varios organismos) en la administración directa o centralizada, mientras se dan actividades de dirección y asesoramiento superior, ya sea a través de la inserción de gestores gubernamentales de carrera12 en la mayoría de los ministerios y en la Presidencia de la República, o de funcionarios de confianza que llegan al cargo a partir de su designación política.


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2. Chile



El punto de partida para comprender la estructura normativa referida al servicio civil chileno es el artículo 38 de la Constitución de ese país, sancionada en 1980, pues allí quedan fijados los criterios generales sobre los cuales una ley orgánica debe legislar en lo que respecta a la organización de la Administración Pública, la carrera y las condiciones de ingreso.

Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública,

garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba

fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y

el perfeccionamiento de sus integrantes (Artículo 38 de la Constitución).

Con base en este precepto constitucional, en 1986 fue sancionada la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (18575), en la que quedan establecidas los principios básicos de la Administración del Estado; entre otros aspectos, se definen algunas condiciones y principios generales sobre el ingreso a la Administración Pública para los trabajadores de planta, es decir, aquellos que acceden a través de un concurso público.

Tres años después, en 1989, con el mismo objetivo de reglamentar los principios esbozados en la Constitución chilena, fue sancionado el Estatuto Administrativo (Ley 18834), que regula las relaciones entre el Estado y el personal de la Administración central. Dicho Estatuto, cabe decir, opera supletoriamente respecto de leyes especiales, pues en Chile, cada servicio es autónomo en materia de gestión de personas.

Desde un punto de vista formal, el Estatuto se compone de 164 artículos, más 19 artículos de carácter transitorios. En él se regulan las relaciones entre el Estado y el personal de los ministerios, intendencias, gobernaciones y los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa (Artículo 1).

En el Estatuto se especifican las características de la carrera funcionarial, entre otras, las modalidades y condiciones de ingreso, los mecanismos de promoción y ascenso, de capacitación, y las formas y razones de egreso de la Administración Pública. A su vez, la legislación estipula los beneficios diferenciales a los que se accede según la modalidad contractual (planta, contrata, honoraria).

En términos más conceptuales, puede afirmarse que el Estatuto contiene, de manera detallada, una descripción de los derechos, deberes y obligaciones del funcionario público.

Todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidad en el empleo, y a ascender en el respectivo

escalafón, salvo los cargos de exclusiva confianza; participar en los concursos; hacer uso de feriados,

permisos y licencias; recibir asistencia en caso de accidente en actos de servicio o de enfermedad

contraída a consecuencia del desempeño de sus funciones, y a participar en las acciones de

capacitación (artículo 89).


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También se fijan las condiciones de la jornada laboral: su extensión debe ser de cuarenta y cuatro (44) horas semanales, distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias (artículo 65); así como el régimen de licencias médicas (artículo 111). Además se incluyen determinadas prohibiciones para los funcionarios, como por ejemplo, de acuerdo con el artículo 84 (inciso b), un funcionario no puede intervenir, en razón de sus funciones, en asuntos en que tengan interés él, su cónyuge, sus parientes consanguíneos hasta el tercer grado inclusive o por afinidad hasta el segundo grado y las personas ligadas a él por adopción.

El artículo 85 también es digno de mencionar. Allí se establecen una serie de incompatibilidades: “En una misma institución no podrán desempeñarse personas ligadas entre sí por matrimonio, por parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado inclusive, de afinidad hasta el segundo grado, o adopción, cuando entre ellas se produzca una relación jerárquica”.

Ante faltas cometidas, el Estatuto prevé distintas medidas disciplinarias en contra de los funcionarios, que varían en relación con la gravedad de las infracciones. Básicamente, hay cuatro medidas (artículos 121 a 125): la censura, que consiste en una reprensión por escrito, de la cual se dejará constancia en su hoja de vida, mediante una anotación de demérito de dos puntos en el factor de calificación correspondiente; la multa, que consiste en la privación de un porcentaje de la remuneración mensual; la suspensión, o sea, la privación temporal del empleo con goce de un 50 a un 70 % de las remuneraciones y sin poder hacer uso de los derechos y prerrogativas inherentes al cargo; la destitución, mediante la cual se pone fin a los servicios de un funcionario.

El Estatuto Administrativo ha sido reformado en sucesivas ocasiones desde el retorno de la democracia. En dichas reformas, señala Llano (2014), ha predominado un enfoque gerencialista con el que se buscó llevar adelante un proceso modernizador.

Al respecto, la Ley 19553, sancionada por el Congreso Nacional en 1998, estableció un sistema de retribución variable y mixto vinculado con el desempeño institucional (PMG) e individual.

Por su parte, en 2003 fue sancionada una norma que vino a significar un verdadero punto de inflexión en la regulación del servicio civil chileno. Se trata de la Ley de Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública (19882), que, entre otras cosas, reemplazó el incentivo individual (de la Ley 19553) por uno colectivo.

Sin embargo, la novedad más importante que introduce la Ley de Nuevo Trato Laboral es la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP). Con ello, se establece, para los cargos de primer y segundo nivel de servicios públicos, un sistema de ingreso basado en un criterio mixto de mérito y confianza. Estos funcionarios, además, cuentan con sistemas diferenciados de evaluación de desempeño.

La Ley de Nuevo Trato Laboral también incorpora la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC), un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y dependiente del Ministerio de Hacienda, al que se le encarga la tarea de participar activamente en el proceso de profesionalización y mejoramiento de la gestión pública, impulsando y asesorando a servicios, organismos y autoridades de gobierno en materia de Gestión Estratégica de Personas.


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Finalmente, como fue dicho antes, existen leyes específicas de cada servicio, mediante las cuales se definen la estructura organizacional y dotación de personal permanente (planta), así como el número de cargos directivos, profesionales, técnicos y administrativos.


Como ya se mencionó en apartados anteriores, de acuerdo con el Estatuto Administrativo (Ley 18834), básicamente, existen dos tipos de funcionarios: el de planta (titular, suplente o subrogante), a quien se le aplica el régimen de carrera y posee un cargo de carácter permanente, y a contrata, que es aquel que desempeña una función de carácter transitoria (con una renovación anual) y accede parcialmente a los beneficios de la carrera funcionaria. La legislación también distingue a los funcionarios de exclusiva confianza, definidos como aquellos que están sujetos a la libre designación y remoción del presidente de la República o de la autoridad facultada para disponer el nombramiento.

Una última categoría distinguible es la de personas contratadas a honorarios. De acuerdo con el Estatuto Administrativo, la Administración Pública puede contar con la asistencia calificada y específica de personas que no tienen la calidad de funcionarios públicos a través de la formalización de un contrato temporal. Hay dos tipos de personas contratadas a honorario:

• Honorarios asimilados a grado: los que ajustan su estipendio a uno de los grados de la escala de remuneraciones de la institución.

• Honorarios a suma alzada: los que pactan como estipendio una suma alzada que puede o no guardar relación con la escala de sueldos de la institución.

Según el artículo 7 de dicho Estatuto, los cargos de exclusiva confianza son:

• Los de la planta de la Presidencia de la República.

• En los Ministerios, los secretarios regionales ministeriales y los jefes de División o Jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores a dichas jefaturas, existentes en la estructura ministerial.

• En los servicios públicos, los jefes superiores de los servicios, los subdirectores, los directores regionales o jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores a dichas jefaturas, existentes en la estructura del servicio.

3. España

3.1. España


El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP), norma estatutaria que rige el servicio civil, luego de formular considerandos generales, comienza explicitando objeto y ámbito de aplicación: el primero sigue la disposición de la constitución española en su artículo 149.1, que establece la competencia exclusiva del Estado, en su párrafo 18, sobre “Las bases del régimen


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jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios...”. Ampliando ello, también determina las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Esto implica que indica cuál es la precedencia normativa aplicable dicho personal, pero además establece disposiciones de derecho positivo aplicables al personal laboral que innovan respecto al régimen laboral ordinario.

La determinación de las normas aplicables al personal laboral no está exenta de controversia, puesto que no siempre el EBEP es taxativo y en algunos casos ha sido judicializado (ver Quesada Lumbreras, 2011). Dicho esto, el espíritu del EBEP de establecer unas reglas y principios comunes para todo el personal que presta sus servicios en la Administración Pública, con independencia del vínculo que les una a la organización, pareciera tener la consecuencia de que el personal laboral obtiene reglamentación que complementa la establecida por el ET.

Según el autor citado:

por primera vez en nuestra historia, el propio EBEP determina cuáles son las normas aplicables al

personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas y, más concretamente, establece el

contenido de muchas de ellas, las que les son peculiares o características (…), el criterio fundamental

para alcanzar ese resultado ha sido extender al personal laboral principios y reglas tradicionalmente

propios del personal funcionario y no tanto, a la inversa (Quesada Lumbreras, 2011: 418).

En términos de las innovaciones, el ejemplo paradigmático se vincula con los derechos y deberes. Mientras que en el ámbito privado estos son negociados y fijados por las partes, en la relación de servicio que une al personal laboral con el Estado, “los derechos y deberes tienen su origen en un acto condición (nombramiento del funcionario público) que colocaba a su destinatario en una situación legal y reglamentaria: el estatuto funcionarial” (Quesada Lumbreras, 2011: 425).

De forma similar sucede con los principios de selección, especialmente los de publicidad y transparencia y con las retribuciones.

Por su parte, el ámbito en que tiene regencia incluye a los organismos de las administraciones del Estado, autonómicas y locales (en estos dos últimos casos, se suman las disposiciones propias de esas jurisdicciones), a las universidades públicas y a los organismos de derecho público que dependan de los anteriores, con ciertas salvedades asociadas a características particulares, como ser las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas; los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los órganos estatutarios de las comunidades autónomas; jueces, magistrados, fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia; personal militar de las Fuerzas Armadas; personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; personal retribuido por arancel; personal del Centro Nacional de Inteligencia; personal del Banco de España y del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

Estipulado el ámbito, el EBEP clasifica a quienes allí trabajan y, por ende, son considerados “empleados públicos” (es decir, que integran el servicio civil). Existen cuatro categorías: a) Funcionarios de carrera; b) Funcionarios interinos; c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal; d) Personal eventual. También describe al “Personal Directivo Profesional”.


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El Título sobre derechos y obligaciones de los “empleados públicos” es el más extenso de esta norma y, por tanto, estipula ampliamente ambos tópicos. Respecto de los primeros, los desagrega en los siguientes componentes: desde los derechos individuales y colectivos del empleado público hasta el derecho a la carrera profesional y a la promoción interna, pasando por los derechos retributivos, el derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional, de reunión, y el derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones.

En cuanto a las obligaciones, establecidas como código de conducta, se diferencian principios generales que lo informan, principios éticos y principios de conducta.

Posteriormente, el EBEP trata la adquisición y pérdida de la relación de servicio. Para la primera cuestión, se establecen principios rectores como marco general; requisitos generales que deben cumplir quienes quieran ingresar al empleo público, así como especificaciones particulares para extranjeros, personal español de organismos internacionales y personas con discapacidad; los sistemas selectivos y órganos que llevarán a cabo la selección; y, por último, las condiciones para adquisición de la condición de funcionario de carrera.

Las posibilidades de dejar de ser empleado público también están contenidas en este Estatuto. Existen cinco formas: a) La renuncia a la condición de funcionario; b) La pérdida de la nacionalidad; c) La jubilación total del funcionario; d) La sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter firme; e) La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tuviere carácter firme. También, está establecido cómo se realiza la rehabilitación de la condición de funcionario.

La ordenación de la actividad profesional es el tema siguiente. Aquí se pautan cuestiones centrales para un aparato administrativo: cómo debe planificarse la oferta de empleo y cómo se registra el plantel laboral del Estado; la estructura de los puestos de trabajo, con cuerpos y escalas según clasificación profesional, para los funcionarios de carrera; los procedimientos para la provisión de puestos de trabajo y las posibilidades de movilidad del personal.

El Régimen disciplinario también queda establecido en el EBEP, en lo relacionado a los principios que la rigen, el tipo de faltas posibles, las sanciones correspondientes, el proceso por el cual se llega a las sanciones y su prescripción.

Por último, se establece la Conferencia Sectorial de Administración Pública, como órgano de cooperación entre las Administraciones Públicas de los diferentes niveles del Estado en España.


En lo que respecta a disposiciones de carácter escalafonario, el Estatuto Básico del Empleado Público establece un sistema de cuerpos y escalas clasificados de acuerdo con la titulación exigida para el acceso en los siguientes grupos:

Grupo A, dividido en dos subgrupos, A1 y A2: Para el acceso a los cuerpos o escalas de este grupo, se exigirá estar en posesión del título universitario de grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario, será este el que se tenga en cuenta.


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La clasificación de los cuerpos y escalas en cada subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.

Grupo B: para el acceso a los cuerpos o escalas del grupo B, se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

Grupo C: dividido en dos subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso:

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

La legislación previa establecía un grupo E para aquellos sin titulación. Frente a ello, el EBEP establece en su disposición adicional sexta que, además de los grupos clasificatorios ya enumerados, las administraciones públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo.

A su vez, en cada grupo pueden existir Cuerpos, en razón de la titulación exigida para el ingreso y a las características comunes de las funciones que tengan asignadas. Al interior de cada Cuerpo, pueden existir Escalas en función del carácter específico de las funciones que les determinen dentro de las que correspondan al Cuerpo al que pertenecen. Los Cuerpos pueden clasificarse en Generales (los que realizan funciones comunes en el ejercicio de la actividad administrativa) o Especiales (los que desempeñan un oficio o profesión en concreto). Sumado a esto, hay un rango de niveles que establece grados dentro de cada grupo. Así, se encuentran treinta (30) niveles, distribuidos a través de los grupos: A1 entre 20 y 30; A2 entre 16 y 26; B (en proceso de reencasillamiento); C1 entre 11 y 22; C2 entre 9 y 18; y las agrupaciones del antiguo grupo E entre 7 y 14.

Según el INAP español13, los cuerpos en que se diferencia el empleo público son los siguientes: a) Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado; b) Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Administración del Estado; c) Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado; d) Cuerpo de Gestión de Sistemas e Informática de la Administración del Estado; e) Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado; f) Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado; g) Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado.

a) Es un Cuerpo generalista clasificado en el subgrupo A1, por lo que para poder presentarse a las pruebas selectivas de acceso al mismo se exige estar en posesión del título universitario de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o Grado. Una característica singular es su carácter pluridisciplinar, integrando a profesionales con diversa formación de base. El Cuerpo está adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y sus funciones, orientadas hacia el desarrollo de tareas directivas, se concretan en la realización de actividades de dirección, gerencia, asesoramiento y estudio en relación con las distintas políticas públicas desarrolladas por la Administración General del Estado. Estas funciones se desempeñan en los diferentes ámbitos de actuación de la actividad pública (presupuestación, contratación, gestión de recursos humanos, formación, etc.).

b) Este Cuerpo está clasificado en el subgrupo A1, por lo que la titulación requerida para acceder a esta oposición es la de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o Grado. Las


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funciones desempeñadas por los miembros del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Información de la Administración del Estado se desarrollan habitualmente en el entorno de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Sus miembros asumen responsabilidades en la dirección de las unidades administrativas relacionada con estas áreas tecnológicas, así como en la dirección de proyectos informáticos y de telecomunicaciones.

c) Este Cuerpo está clasificado en el Grupo A2, por lo que la titulación requerida para acceder a esta oposición es la de Diplomatura Universitaria o título de Ingeniero Técnico, Arquitecto Técnico o Grado. Sus funciones se refieren al desarrollo de tareas de gestión administrativa y apoyo de nivel intermedio, comunes a la actuación de la administración y se desempeñan fundamentalmente en las áreas de tramitación y ordenación de los procedimientos administrativos, así como en la gestión de recursos humanos o económico-financieros, en la actividad contractual, patrimonial o de carácter subvencional. Igualmente, participan en el desarrollo de políticas sectoriales cuya competencia corresponda a la Administración General del Estado, entre las que destacan las políticas sociales, medioambientales o económicas.

d) Este Cuerpo está clasificado en el Grupo A2, por lo que la titulación requerida para acceder a esta oposición es la de Diplomatura Universitaria o título de Ingeniero Técnico, Arquitecto Técnico o Grado. Las funciones desempeñadas por los miembros de este Cuerpo se desarrollan habitualmente en el entorno de los sistemas de información, asumiendo responsabilidades en el diseño, desarrollo y operación de los sistemas informáticos, incluyendo análisis y especificación de requisitos, diseño técnico, dirección de proyectos, relaciones con usuarios, apoyo técnico, y administración de sistemas, datos, redes de comunicaciones y seguridad. Su carrera administrativa suele comenzar en puestos de naturaleza técnica (como análisis y programación), pudiendo llegar hasta la dirección de proyectos de administración electrónica.

e) Para acceder a este Cuerpo se requiere el título de Bachiller o Técnico. Sus miembros desempeñan tareas administrativas de trámite y colaboración.

f) Este Cuerpo está clasificado en el Grupo C1, por lo que la titulación requerida para acceder a esta oposición es la de Bachiller Superior, Bachillerato Unificado Polivalente, Título de Bachiller-LOGSE, Formación Profesional de Segundo Grado o equivalente, Técnico, o tener aprobadas pruebas de acceso a la Universidad para mayores de veinticinco años. Las funciones desempeñadas por sus miembros son una parte esencial en el desarrollo y mantenimiento de los sistemas de información automatizados de la AGE. Entre ellas se puede destacar las de análisis y programación de aplicaciones, apoyo a usuarios, mantenimiento hardware, instalación de equipos y sistemas, operación de sistemas en grandes centros de datos, y apoyo auxiliar en la gestión de sistemas, redes, datos y seguridad. Su carrera administrativa suele comenzar en puestos de programación u operación básicos, pudiendo alcanzar las de análisis y diseño técnico de aplicaciones y sistemas.

g) Este Cuerpo está clasificado en el Grupo C2, por lo que la titulación requerida para acceder a esta oposición es la de Graduado Escolar, Bachiller Elemental, Enseñanza Secundaria Obligatoria – LOGSE, Formación Profesional de primer grado o equivalente. Sus miembros realizan las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, especialmente aquellas de carácter mecanográfico, de cálculo sencillo, archivo, registro y similares. En concreto de ellas merecen ser destacadas aquellas referidas a la tramitación de expedientes (gasto, contratos, personal, certificados…); las de atención al ciudadano,


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bien sea presencial o telefónica; las de gestión de archivos y documentación; grabación y mantenimiento de bases de datos, así como funciones de apoyo al resto de miembros de las unidades administrativas en las que presten servicio

4. Estados Unidos

4.1 Régimen estatutario del servicio civil


La norma de carácter estatutario que regula el servicio civil federal es la Civil Service Reform Act (CSRA) de 1978, que produjo la reforma más comprensiva del servicio civil desde que, con la sanción de Pendleton Civil Service Reform Act en 1883, se instaurara el sistema de mérito en el Gobierno federal.

En los Estados Unidos, se recurre al sistema de digesto jurídico (code) para compilar la legislación vigente, ordenándola según unidades temáticas y suprimiendo aquellas normas o fragmentos de normas que resultaran derogados. En función de la jerarquía de las normas involucradas, existen dos digestos a nivel federal, el Código de los Estados Unidos de América (US Code), que incluye las leyes federales —como la CSRA— y decretos presidenciales, y el Código de Regulaciones Federales, que compila las regulaciones emanadas de los diferentes departamentos y agencias.

Más específicamente, la normativa sobre el servicio civil se encuentra en ambos casos en el Título 5 de cada uno de los códigos. En el caso del US Code, dicho título se denomina “Organización del Gobierno y Empleados” y se divide en tres partes (“Las agencias en general”, “Funciones y responsabilidades del servicio civil” y “Empleados”)14. La materia que nos ocupa está regulada en la segunda y, fundamentalmente, la tercera parte. El apartado sobre “Funciones y responsabilidades del servicio civil” está referido a las atribuciones de dos organismos creados por la CSRA, la Office of Personnel Management y la Merit Systems Protection Board. En lo que respecta a la tercera parte, “Empleados”, se divide en diez subpartes (A a J).

Entre las principales disposiciones contenidas en dicho apartado, podemos mencionar la definición de los principios que guían el sistema de mérito (Subparte A, Capítulo 23), mecanismos de selección, requisitos de ingreso y promoción (Subparte B, Capítulo 33), capacitación, evaluación de desempeño, incentivos por buen desempeño (Subparte C, Capítulos 41, 43 y 45), normas escalafonarias de clasificación de puestos y retribuciones (Subparte D, Capítulos 51 y 53), asistencia, jornada laboral, licencias, vacaciones (Subparte E), diferentes aspectos que hacen a la negociación colectiva —derechos de los trabajadores, reconocimiento de las organizaciones sindicales, atribuciones de los sindicatos y de la Federal Labor Relations Authority, pautas que regulan el desarrollo de la negociación colectiva— (Subparte F, Capítulo 71), medidas disciplinarias por mala conducta o mal desempeño —adverse action— (Subparte F, Capítulo 75), recursos contra medidas disciplinarias y quejas por “prácticas de personal prohibidas” ante la Merit Systems Protection Board (Subparte F, Capítulo 77) y, por último, diversas cuestiones que hacen al régimen de seguridad social en el marco del servicio civil federal (Subparte G), como régimen jubilatorio (Capítulos 83 y 84), indemnización por accidentes de trabajo (Capítulo 81), seguro de desempleo (Capítulo 85),


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seguro de vida (Capítulo 87) y cobertura médica (Capítulo 89).

En lo que respecta a las regulaciones sobre servicio civil emanadas de las agencias gubernamentales que reglamentan la normativa compilada en el US Code, el título quinto del Código de Regulaciones Federales se divide en volúmenes, capítulos, subcapítulos, partes y parágrafos. Nuestra descripción se centrará en los primeros dos capítulos, que compilan aquellas regulaciones dispuestas por los organismos que rigen el servicio civil, la Office of Personnel Management (OPM) y la Merit Systems Protection Board (MSBP). Los capítulos restantes remiten a disposiciones específicas atinentes a cada departamento o agencia del gobierno federal.

El primer capítulo, referido a las normas dictadas por la OPM, se divide en los subcapítulos A y B. El subcapítulo A contiene las denominadas “reglas del servicio civil”, con disposiciones generales sobre nombramientos en el servicio competitivo y exceptuado, procedimientos para estipular excepciones al servicio competitivo, prácticas prohibidas (vinculadas a no discriminación, transparencia del proceso de selección, etc.), requisito de ciudadanía para el ingreso (y excepciones), autorización a la OPM para interpretar las normas que regulan el servicio civil federal, etc. El subcapítulo B es mucho más extenso y contiene disposiciones reglamentarias meticulosas sobre la carrera administrativa en el servicio civil federal. Entre las principales, podemos mencionar regulaciones sobre los diferentes sistemas de empleo que imperan al interior del servicio civil federal —servicio competitivo, exceptuado y Servicio Ejecutivo Superior— (Partes 212, 213, 214, 300 y 302), restricciones vinculadas al empleo de familiares de los funcionarios (Parte 310), mecanismos de selección (Partes 330, 332 y 337), requisitos para el ingreso —ciudadanía, idoneidad, aptitud física, investigación de antecedentes para determinar idoneidad/aptitud— (Partes 338, 339 y 731), reducción de personal —reduction in force— (Parte 351), capacitación (Parte 410), gestión y evaluación del desempeño en los diversos escalafones (Parte 430), incentivos al buen desempeño —incentive awards— (Parte 451), medidas disciplinarias por mal desempeño —performance based actions— (Parte 432), regímenes salariales —escalafones, salario básico, incrementos por promoción horizontal y vertical, suplementos, salario mínimo, tope salarial, etc.— (Partes 511, 530, 531, 532, 534, 535, 536, 537, 550 y 551), jornada laboral (Parte 610), licencias (Parte 630), medidas disciplinarias —adverse actions— (Parte 752), régimen jubilatorio (Partes 831, 837 a 839, 841 a 848 y 850), seguro de vida (Parte 870) y cobertura médica (Parte 890). En lo que respecta al segundo capítulo, contiene disposiciones de la MSPB que regulan los procedimientos de recursos y apelaciones que puedan interponer los servidores públicos federales ante dicho organismo.


En materia escalafonaria, podemos distinguir los siguientes sistemas de clasificación de puestos y escala salarial: el Escalafón General (General Schedule), el Sistema Federal de Salarios (Federal Wage System), el Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service) y el Escalafón Ejecutivo (Executive Schedule).

El Escalafón General corresponde al servicio competitivo y comprende a la mayor parte de los trabajadores de cuello blanco (white collar), es decir, administrativos y profesionales, del servicio civil federal. En el marco del servicio exceptuado, las agencias pueden establecer sus propias escalas salariales que, no obstante, suelen referenciarse y, en muchos casos, asimilarse al Escalafón General15.


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Dicho escalafón está compuesto por 15 grados (grades) —que resultarían asimilables a lo que en el servicio civil federal argentino denominamos “nivel”— siendo el 1 el más bajo y el 15 el más alto—. Esto quiere decir que a mayor grado del puesto, mayor es su nivel de complejidad, responsabilidad y calificaciones requeridas. A su vez, al interior de cada grado existen diez (10) pasos (steps), asimilables a lo que en nuestro sistema denominamos “grado”, que permiten la promoción horizontal del agente en función de su antigüedad calificada (es decir, la combinación de la permanencia con un desempeño aceptable), de modo análogo a lo que ocurre en nuestro país a nivel nacional. Cada promoción de paso representa un incremento de aproximadamente el 3 % del salario del agente involucrado. Se estima que para ascender del paso inferior al superior de un grado determinado, hacen falta unos 18 años. No obstante, la acreditación de un desempeño destacado permite una promoción horizontal más acelerada.

En cuanto a la promoción vertical en el marco del Escalafón General, se puede ascender periódicamente de grado —luego de haber permanecido al menos un año— hasta alcanzar el máximo grado posible que admita el puesto según el perfil oportunamente publicado al momento de la búsqueda laboral. Una vez alcanzado ese nivel, para seguir ascendiendo, es preciso someterse a procedimientos competitivos.

Por último, cabe puntualizar una serie de cuestiones acerca de la conformación de los salarios comprendidos en este escalafón. En lo que respecta a los incrementos salariales anuales, estos no surgen de la negociación colectiva, sino que se los determina con base en la evolución del Índice de Costo Laboral (Employment Cost Index), elaborado por la agencia oficial de estadísticas (Bureau of Labor Statistics), que busca capturar las variaciones salariales en el sector privado industrial y los gobiernos locales y estaduales. Por su parte, el salario está conformado, además de los componentes asociados al desempeño, por un salario básico al que eventualmente se le adiciona un suplemento en función del área geográfica donde se desempeña el agente (locality pay), que busca compensar las diferencias regionales en el costo de vida que existen al interior de los Estados Unidos.

El Sistema Federal de Salarios (Federal Wage System) comprende a los trabajadores de cuello azul (blue collar), es decir, trabajadores manuales que requieren de un régimen salarial diferenciado, dado que se les paga por hora. El sistema persigue los siguientes objetivos: por un lado, garantizar que todos los empleados federales ubicados en una misma área geográfica cobren idéntica remuneración y, por el otro, equiparar sus salarios a los que rigen en actividades similares en el sector privado. Este régimen salarial es concebido como un sistema de tasa predominante (prevailing rate system), dado que procura equiparar las remuneraciones de los servidores públicos con aquellas que prevalecen en el sector privado. Dichos sistemas están contemplados en las Secciones 5341 a 5349 del Código de los Estados Unidos de América y en la Parte 532 del Código de Regulaciones Federales. El sistema se nutre de la articulación entre la OPM, las agencias gubernamentales y los sindicatos (estos dos últimos actores conforman un comité asesor del órgano rector denominado Federal Prevailing Rate Advisory Committee. A su vez, la OPM ha delegado en el Ministerio de Defensa (Department of Defense - DOD), que se constituye en agencia líder (leading agency) en la materia y tiene la responsabilidad de confeccionar los regímenes salariales de las diferentes categorías ocupacionales a partir de un procedimiento basado en la realización de encuestas sobre salarios a empleadores de cada área geográfica. Cabe destacar que todo el proceso de determinación de salarios en el marco de este sistema cuenta con una importante participación de las organizaciones sindicales.


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El Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service) tiene, al menos en su concepción, una fuerte orientación al desempeño que se traduce en un régimen salarial definido a nivel individual con un componente de salario básico y otro de pago ligado al desempeño. El salario básico se fija dentro de un rango delimitado por un nivel mínimo —una suma equivalente al 120 % de la retribución correspondiente a un grado 15 paso 1 del Escalafón General— y un máximo que, en principio, se equipara con la retribución percibida por el nivel III del Escalafón Ejecutivo (escalafón de autoridades superiores al que nos referiremos luego), pero que puede elevarse al nivel II por razones de desempeño destacado. En efecto, las remuneraciones equiparadas por encima del nivel III del Escalafón Ejecutivo están reservadas para aquellos miembros del SES que registren los niveles de desempeño más elevado o que, al momento de su ingreso, posean las competencias más valoradas por la agencia a la que se incorporan.

Como adelantamos, al salario básico se le adiciona un componente de suma fija asociado al desempeño (no rige para quienes fueran designados políticamente) que puede fluctuar, a criterio de la agencia gubernamental empleadora, entre el 5 y el 20 % del salario básico del agente (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 5381 a 5385 y Código de Regulaciones Federales, Título V, Capítulo I, Subcapítulo B, § 534.401 a § 534.408). También se estipulan distinciones como “Ejecutivo destacado” y “Ejecutivo meritorio”, reguladas por la Sección 4507 del Código de los Estados Unidos de América.

Por último, el “Escalafón Ejecutivo” (Executive Schedule) corresponde a las autoridades superiores del Gobierno Federal, más específicamente, comprende a todos aquellos funcionarios con cargos de una jerarquía superior a la del Servicio Ejecutivo Superior hasta el nivel de ministro. Este escalafón consta de cinco niveles, siendo el I el más alto y el V el más bajo. El presidente de la Nación tiene la potestad de incorporar nuevos cargos a los niveles IV y V del Escalafón Ejecutivo (Código de los Estados Unidos de América, Título V, Secciones 5311 a 5318).

5. Francia



En la década del 80, se dicta el estatuto general de los funcionarios del Estado, de las colectividades territoriales y de la administración hospitalaria. Por lo tanto, las normas estatutarias que rigen el servicio civil francés son las siguientes: Ley 83-634 (julio 1983) de los Derechos y Obligaciones de los funcionarios; Ley 84-16 (enero 1984) de la Función Pública del Estado; Ley 84-53 (enero 1984) de la Función Pública Territorial (o sea, local) y la Ley 86-33 (enero 1986) de la Función Pública en Hospitales Públicos. Es decir que el servicio civil francés se estructura en tres ramas: Estatal (Fonction publique de l’Etat), Hospitalaria (Fonction Publique hospitaliére) y Territorial (Fonction Publique territoriale). Si bien el estatuto está compuesto por tres leyes formalmente separadas, en realidad, estas constituyen un conjunto articulado.

La Ley de los Derechos y Obligaciones de los Funcionarios es de aplicación general tanto para la administración del Estado como para el personal de las administraciones territoriales (art. 1.°). Entre los derechos, se legisla sobre licencias, derecho a la formación permanente,


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condiciones de trabajo, etc. En lo que respecta a obligaciones, se regula sobre materias como secreto profesional, incompatibilidades, responsabilidad, etc. A su vez, el texto contempla, entre otras cuestiones, un capítulo dedicado a garantías como libertad de opinión, derecho sindical, derecho de huelga, etc.

La Ley de la Función Pública del Estado regula las cuestiones relativas al acceso a la función pública y el desarrollo de carrera en el Estado. Así, el Capítulo III trata del acceso, el IV de la estructura de las carreras, las situaciones de revista están contempladas en el V, las promociones en el VI, las remuneraciones en el VII y el régimen disciplinario en el Capítulo VIII.

En cuanto a la Ley de la Función Pública Territorial, esta es resultado de la política de descentralización que Francia impulsa a partir de 1981. Se trata de un replanteamiento de la situación de los funcionarios públicos territoriales, tratando de salvar las diferencias con la administración del Estado y atender a las especificidades de las regiones, departamentos y municipios. En su extenso articulado (140 artículos), la ley 84-53 comprende cuestiones como los órganos de la administración territorial (cap. II) y la estructura de carreras (cap. IV).

A su vez, casi todos los sectores cuentan con normas estatutarias propias, aunque, de manera general, se contempla, más allá de la diversidad de los empleos, normas que garanticen la igualdad de oportunidades de cada especialidad a través de mecanismos transparentes de selección. No obstante, existen casos, tratándose de empleos de primer nivel de calificación, en el que el procedimiento de selección es directo y sin concurso.

Es preciso resaltar también que determinados sectores del Estado francés se rigen por normas particulares. Tal es el caso de la Asamblea Nacional, el Banco de Francia, organismos de Seguridad Social y grandes empresas públicas (RATP, SNCF, EDF, GDF).

6. México



Las normas estatutarias que rigen el servicio civil mexicano —art. 123.B Constitución Nacional, Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, y la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal— distinguen entre “trabajadores de base” y “trabajadores de confianza”. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que regula el desempeño de los trabajadores de base (art. 2.°) fue aprobada en 1963 y consta de 10 títulos y 165 artículos. De hecho, en su artículo 5.°, excluye específicamente de sus alcances a los trabajadores de confianza. Esta norma define como trabajador a “toda persona que presta un servicio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales” (art. 3.°).

En cuanto a su estructura, la ley está conformada de la siguiente manera: el Título Primero contiene disposiciones generales; el Título Segundo, relativo a los derechos y obligaciones de los trabajadores y de los titulares; el Título Tercero trata del escalafón; el Título Cuarto, relativo a la organización colectiva de los trabajadores y de las condiciones generales de trabajo; el Título Quinto, versa sobre los riesgos profesionales y de las enfermedades no profesionales;


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el Título Sexto, denominado de las prescripciones; el Título Séptimo, contempla lo relativo al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje y del Procedimiento ante este; el Título Octavo, se refiere a los medios de apremio y de la ejecución de los laudos; el Título Noveno, relativo a los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores; el Título Décimo se refiere a las correcciones disciplinarias y las sanciones respectivas.

En México, la estabilidad en el empleo consiste en el derecho que se le reconoce al trabajador de permanecer en el cargo que se desempeña, a no ser despedido sin causa debidamente justificada por el funcionario competente y, en caso de despido injustificado, a ser reinstalado o indemnizado.

Los trabajadores de base gozan de estabilidad según lo previsto en la fracción IX del apartado B para los trabajadores al servicio del Estado. Para alcanzar tal situación, se requiere que hayan transcurrido como mínimo seis meses de servicio sin nota desfavorable en su expediente y siempre y cuando tengan el nombramiento para ocupar una vacante con ese efecto. El derecho al cargo más que un derecho autónomo es el presupuesto y la condición de los otros derechos que consagra la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque equivale a una prerrogativa para permanecer dentro del servicio público una vez que se adquiere la inamovilidad. Sin embargo, los trabajadores con estabilidad pueden ser removidos por haber incurrido en causas graves debidamente comprobadas ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Por su parte, los trabajadores de confianza se rigen por la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, sancionada durante la presidencia de Vicente Fox en 2003 con el objetivo de crear un régimen específico de alta dirección. De acuerdo con lo que señala uno de sus artículos, tiene por objeto establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema del Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal centralizada que incluye tanto las Secretarías, Consejería Jurídica como a los Departamentos Administrativos.

De acuerdo con el artículo 2 de la ley, se define al Servicio Profesional de Carrera de la siguiente manera: El Sistema del Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad.

El Sistema depende del titular del Poder Ejecutivo Federal y está dirigido por la Secretaría de la Función Pública. Los principios rectores del Sistema del Servicio Profesional de Carrera son: la legalidad, la eficiencia, la objetividad, la calidad, la imparcialidad, la equidad y la competencia por mérito.

El artículo 4 señala que los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso, se encuentran en su primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales y los que ingresen por motivo de un convenio. Por su parte, el servidor público de carrera ingresará al sistema a través de un concurso de selección y solo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos en la ley.


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El artículo 10 del Capítulo Primero establece que los servidores públicos de carrera tendrán los siguientes derechos: “Tener estabilidad y permanencia en el servicio en los términos y bajo las condiciones que prevé esta Ley”. La estabilidad en los cargos depende de lo establecido por el Subsistema de Evaluación del Desempeño, según lo establece el artículo 54 de la Ley: “La Evaluación del Desempeño es el método mediante el cual se miden, tanto en forma individual como colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas asignadas a los servidores públicos, en función de sus habilidades, capacidades y adecuación al puesto”.

Su propósito es establecer los mecanismos de medición y valoración del desempeño y la productividad de los servidores públicos de carrera, que serán, a su vez, los parámetros para obtener ascensos, promociones, premios y estímulos, así como garantizar la estabilidad laboral.

Sin embargo, el artículo 63 explica que la pertenencia al servicio no implica inamovilidad de los servidores públicos de carrera y demás categorías en la administración pública, pero sí garantiza que no podrán ser removidos de su cargo por razones políticas o por causas y procedimientos no previstos en esta o en otras leyes aplicables (Quiroga Leos, 1984).

La sanción de esta ley en México se enmarca en el proceso tendiente a establecer regímenes diferenciados para la alta dirección pública, como hemos visto en la región (Chile) y en los países anglosajones analizados (Estados Unidos y Reino Unido), teniendo en cuenta la necesidad de combinar el criterio de mérito con el de confianza para la selección de quienes ocupen estos cargos.


En la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se entiende por “escalafón” al sistema organizado en cada dependencia para efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores y autorizar las permutas. Así, tienen derecho a participar en los concursos para ser ascendidos, todos los trabajadores con un mínimo de seis meses en la plaza del grado inferior. Cada dependencia del Estado debe contar con un Reglamento de Escalafón que debe ser formulado de común acuerdo por el titular y el sindicato respectivo.

Para realizar el ascenso, se han adoptado varios sistemas, como la elección libre tomando en cuenta la antigüedad, el mérito adquirido y el de las aptitudes o capacidades del aspirante. En efecto, el sistema escalafonario que regula el ascenso debe tomar en cuenta los conocimientos, aptitudes, antigüedad, disciplina y puntualidad. Se entiende:

a) Por conocimientos: la posesión de los principios teóricos y prácticos que se requieren para el desempeño de una plaza.

b) Por aptitud: la suma de facultades físicas y mentales, la iniciativa, laboriosidad y la eficiencia para llevar a cabo una actividad determinada.

c) Por antigüedad: el tiempo de servicios prestados a la dependencia correspondiente, o a otra distinta cuyas relaciones laborales se rijan por la presente ley, siempre que el trabajador haya sido sujeto de un proceso de reasignación con motivo de la reorganización de servicios, o de los efectos de la desconcentración administrativa aun cuando la reasignación tuviere lugar por voluntad del trabajador.


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En el caso de los trabajadores de base, los regímenes escalafonarios están definidos en reglamentos dictados por cada dependencia del Estado federal.

En cuanto al Sistema del Servicio Profesional de Carrera, el escalafón comprende los siguientes rangos:

a) Director General.

b) Director de Área.

c) Subdirector de Área.

d) Jefe de Departamento.

e) Enlace.

Los rangos anteriores comprenden los niveles de adjunto, homólogo o cualquier otro equivalente, cualquiera que sea la denominación que se le dé. La creación de nuevos cargos en las estructuras orgánicas en funciones equivalentes a las anteriores, sin importar su denominación, deberán estar homologados a los rangos que la ley prevé.

Con relación a los cargos de libre designación, la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus atribuciones, deberá emitir los criterios generales para su determinación. Estos deberán cumplir con los requisitos que previamente establezcan las dependencias para cada puesto y estarán sujetos a los procedimientos de evaluación del desempeño, no así a los de reclutamiento y selección que establece la ley (Martínez Puón, 2003).

Es importante mencionar que los servidores públicos de libre designación y los trabajadores de base o sindicalizados de la Administración Pública Federal tendrán acceso al Servicio Profesional de Carrera, sujetándose en su caso a los procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento previstos en este ordenamiento. Para la incorporación al sistema del trabajador de base o sindicalizado, será necesario contar con licencia o haberse separado de la plaza que ocupa, no pudiendo permanecer activo en ambas situaciones.

7. Reino Unido



Históricamente, el contenido formal de funcionamiento del Servicio Civil en el Reino Unido estuvo basado en las facultades otorgadas por las Prerrogativas Reales, reforzadas por algunos principios constitucionales de larga data. De manera que la concepción originaria del Servicio Civil estuvo basada en su servicio a la Corona, por lo cual no se consideraba necesario que tuviera una codificación constitucional independiente, y la permanencia de los servidores civiles respondía a las necesidades de la Corona —aunque en los hechos la discrecionalidad fue duramente cuestionada ya desde fines del siglo xix—.

A pesar de los diversos procesos de reforma y transformación que atravesó la estructura administrativa, las normativas referidas al funcionamiento del Servicio Civil son consideradas muy recientes. En las últimas décadas, se llevaron a cabo una serie importante de debates


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en torno a la legislación referida al Servicio Civil, proceso que culminaría con la Reforma Constitucional y Ley de Gobierno del año 2010 (Harris, 2013).

A partir de ese momento, el régimen estatutario que rige el funcionamiento del Servicio Civil del Reino Unido se compone principalmente de la Reforma Constitucional y Ley de Gobierno del año 2010, los Principios de Reclutamiento al Servicio Civil del año 2015 y el Código de Gestión del Servicio Civil, también correspondiente al año 2015.

Es importante señalar que la administración del Estado del Reino Unido otorga una importante capacidad de acción y decisión a los diversos departamentos y agencias, con lo cual estos documentos normativos son considerados, en alguna medida, como marcos de referencia en el cual dichos departamentos y agencias deben actuar.

Reforma Constitucional y Ley de Gobierno del año 2010La Reforma Constitucional y Ley de Gobierno del año 2010 (Constitutional Reform and Governance Act 2010) establece en el Capítulo 1 las bases estatutarias para la gestión del Servicio Civil del Reino Unido. Esta Ley de Gobierno se aplica restrictivamente al Servicio Civil del Reino Unido y quedan fuera de la aplicación de la normativa el Servicio Secreto de Inteligencia, el Servicio de Seguridad, el Cuartel General de Comunicaciones del Gobierno, el Servicio Civil de Irlanda del Norte y el Servicio de Corte de Irlanda del Norte.

En la sección segunda de este primer capítulo, se establece la creación de la Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commision) como un cuerpo corporativo, independiente de los ministerios y encargado de controlar y procesar los mecanismos de reclutamiento de nuevos servidores públicos en las diversas áreas del servicio civil.

La sección tercera, está dedicada a establecer las facultades del ministro del Servicio Civil, el cual tiene como función principal la gestión del Servicio Civil —menos el Servicio Diplomático, que queda en manos de la Secretaría de Estado—. Dentro de estas funciones se destacan la intervención del ministro del Servicio Civil en materia de remuneración de los servidores civiles y las condiciones de retiro del servicio civil. Otro punto importante dentro de estas funciones es la creación de un Código de Conducta del Servicio Civil (establecido en la sección quinta del documento de Reforma) que contemple los principios fundamentales de integridad, honestidad, imparcialidad y objetividad a los cuales deben adherir y respetar los servidores del Estado.

La sección decimoprimera determina la necesidad de redactar y publicar los Principios de Reclutamiento del Servicio Civil, tarea encomendada a la Comisión del Servicio Civil. Estos principios, como veremos más adelante, detallan los diversos mecanismos de acceso y competencia (competition) para acceder a las diversas áreas de la administración del Estado. Asimismo, en las secciones 12 a 14, se destacan las facultades de la Comisión para intervenir en los diversos procesos de selección, concurso y nombramiento.

Principios de Reclutamiento del año 2015Los Principios de Reclutamiento del año 2015 (Recruitment Principles 2015) fueron redactados y publicados por la Comisión del Servicio Civil. En este documento se establecen los mecanismos por los cuales se deben llevar adelante los procesos de concurso (competition) y los requisitos que deben ser respetados para cumplir con el ideal de imparcialidad, objetividad y justicia que rigen a estos principios.


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Estos principios son considerados un marco de referencia para las diversas agencias y departamentos que componen el Servicio Civil, y son amoldables a las necesidades y particularidades de cada una. En la estructura de este documento, se establecen los ideales que deben cumplimentar todos los procesos de concurso, destacados en las secciones 3 a 6. Por su parte, en las secciones 8 a 13, se detallan los medios por los cuales se deben organizar los jurados de cada concurso y los casos en los cuales el Comisionado del Servicio Civil debe presidirlos. En las secciones 14 a 24, se enumeran los pasos a seguir en la publicación de la convocatoria al concurso, el desarrollo de las entrevistas, el análisis de los postulantes, etc. La toma de decisión y la designación en el cargo son estipuladas en las secciones 25 a 29.

Si bien la Comisión es la principal encargada de controlar los procesos de selección mediante concurso, es posible que los ministros participen e intervengan en estos, principalmente en los concursos destinados a ocupar las Secretarías Privadas, como se detalla en las secciones 32 a 47.

Por último, los principios reconocen, en las secciones 49 a 53, una serie de situaciones excepcionales en las cuales no es necesaria una convocatoria a concurso para ocupar determinados cargos. Por último, se establecen los medios por los que se debe proceder a la hora de declarar disconformidad en caso de considerar que algunos de los principios no han sido respetados a la hora de llevar a cabo los concursos.

Código de Gestión del Servicio Civil del año 2015El Código de Gestión del Servicio Civil del año 2015 (Civil Service Management Code 2015) es un documento en el cual se establecen los principales mecanismos de regulación e instrucción para el desarrollo de las funciones del Servicio Civil. La necesidad de desarrollar un Código de estas características se encuentra estipulada en la Reforma Constitucional del año 2010. Este es considerado una guía de referencia para el conjunto de los departamentos y agencias que componen la administración del Estado.

El Código se estructura en 11 capítulos, y repasaremos brevemente cada uno de ellos. El primero está dedicado a los mecanismos de reclutamiento al Servicio Civil (aspecto ya analizado en los Principios de Reclutamiento), los arreglos institucionales y de trabajo, las características de las cartas de designación, los mecanismos de reempleo, el carácter del Programa de Desarrollo y Ascenso Rápido (Fast Stream Development Programme) entre otros aspectos.

El capítulo 2 está destinado a especificar la política de igualdad de oportunidades que rige en el Servicio Civil, esto es, que no debe haber ningún tipo de discriminación por cuestiones de raza, género, étnicas, etc. Los aspectos relacionados con la salud y seguridad en el trabajo son contemplados en el capítulo 3; en este caso, se sintetizan las principales regulaciones de la Ley de Salud y Seguridad en el Trabajo del año 1974 y la Gestión en la Regulación de Salud y Seguridad del año 1992.

El capítulo 4 está dedicado a las regulaciones de la Conducta y Disciplina que los servidores públicos deben respetar para cumplir con los principios de imparcialidad, integridad y honestidad en sus tareas. Algunos de los aspectos destacados tienen que ver con la confidencialidad en el manejo de las informaciones públicas, la participación y afiliación política de los agentes, entre otros aspectos.

Los problemas relacionados con el funcionamiento del Servicio Civil Superior (Senior


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Civil Service) son planteados en el capítulo 5. En este caso, se hace especial referencia a la capacidad de los departamentos y agencias para designar los puestos a ser ocupados por agentes del Servicio Civil Superior. El sexto capítulo del código hace referencia a los problemas relacionados con los grados y clasificación del personal, los mecanismos de revisión del desempeño de los agentes, las medidas a tomar en caso de bajo desempeño o limitada eficiencia y los pasos a seguir en el sistema de promoción y transferencia lateral de los servidores públicos.

El capítulo 7 está dedicado a establecer los mecanismos de remuneración del personal, el sistema de pensiones y beneficios, los alquileres de propiedades estatales para agentes del servicio civil, etc. Asimismo, el capítulo 8 cubre los aspectos relacionados con los gastos del personal del estado, gastos en el extranjero, viajes, uso de transportes oficiales, compensación por pérdidas de recursos o propiedades, etc.

El establecimiento de las horas de trabajo, el régimen de licencias por maternidad, vacaciones, accidentes, etc., y de asistencias son contemplados en el noveno capítulo del documento. La movilidad de los agentes al interior y hacia afuera de los departamentos y agencias es tratada por el capítulo 10. En este punto se establecen los mecanismos de movilidad del Servicio Civil Superior y los traslados de personal en los casos de convenios o relaciones formales con organismos internacionales.

El egreso del Servicio Civil es regulado mediante el capítulo 11. Aquí se detallan todos los mecanismos de egreso y las facultades que tienen los departamentos y agencias en este proceso. Por último, los servidores públicos cuentan con instancias de apelación y representación legal establecidos en el capítulo 12.


Los diversos grados del Servicio Civil del Reino Unido varían al interior de cada departamento o agencia según las necesidades y funciones de cada uno. Sin embargo, existe, a modo de guía, una clasificación de grados expuestos por el gobierno del Reino Unido:

• Administradores (Administrative Officers/Assistants AO/AA): forman la mayoría de los agentes del Servicio Civil; sus tareas pueden variar desde la atención al público, gestión de centros de atención al cliente, asistencia administrativa a superiores, entre otras funciones.

• Director Junior (Executive Officer EO): son los grados más bajos de directores con responsabilidad al interior de un departamento.

• Director Medio (Senior/Higher Executive Officers SEO/HEO): pueden ser directores de un equipo o programa de políticas al interior de una agencia o departamento.

• Director Superior (Grade 7/6s): son aquellos puestos que pueden liderar un pequeño equipo, ser responsable de algún aspecto de las políticas de una organización o desempeñar una función de dirección de un programa o un área geográfica de aplicación de políticas.

Con respecto al Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), su estructura interna es administrada por la Secretaría de Gabinete y se compone de SCS 1 (Deputy Director), SCS 2 (Director), SCS 3 (Director General) y SCS 4. Sus responsabilidades y tareas varían y están a disponibilidad de las


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necesidades de la organización en la que prestan servicio, ya que son los principales asesores de los ministros y encargados de llevar a cabo las políticas designadas por estos.

Según información brindada por el Institute for Government, de 2010 a 2015, se produjo una importante reducción en torno al 31 % del personal contenido en el grado AA/AO en el conjunto de los departamentos y agencias. A su vez, el grado EO ha mantenido una importante estabilidad (en torno al 26 %), mientras que las categorías SEO/HEO y los grados 6/7 tuvieron un crecimiento sostenido en el quinquenio mencionado (del 20 al 24 % y del 7 al 9 %, respectivamente). El SCS, por su parte, ha mantenido una estabilidad en torno al 1 % del total de los agentes del Servicio Civil (Andrews, 2015).

Algunas conclusiones provisorias

Frente a la aparente diversidad en los regímenes estatutarios y escalafonarios de cada país analizado, la comparación nos muestra que las construcciones legales dentro de las que se maneja la administración pública son relativamente similares. Las burocracias estatales poseen, en la mayoría de los casos, una estructura formal que nos permite reconocer con facilidad las estructuras y las funciones que desarrollan y los actores principales que intervienen. Podemos afirmar que, en la aproximación al objeto de estudio, las diferencias entre sistemas son mínimas.

Quizá uno de los puntos interesantes para destacar sea el tipo de norma que sustenta el régimen administrativo-legal, aun cuando este no sea un factor que distancie en lo esencial a los sistemas estatutarios abordados. Así como casi todos encuentran su mandato principal en los textos constitucionales, existe una gradación entre ellos dada por el nivel de detalle expuesto por la constitución. El caso más llamativo —en un extremo— es el de Brasil, con una constitución excesivamente reglamentarista, que condiciona cualquier norma sancionada con posterioridad. En el otro extremo, la Constitución de los Estados Unidos aparece sin ninguna mención a la organización administrativa.

En general, podemos ver que los sistemas de administración pública de los distintos países están sujetos en su reglamentación a normas subordinadas, de carácter infraconstitucional, en la mayoría de los casos, reglados por normas ordinarias o reglamentarias. En el caso de Brasil, tal reglamentación estará más acotada por el texto constitucional; en los restantes, se trata de normas dictadas según el modelo administrativo escogido por cada país.

Al analizar las normas reglamentarias, observamos que los grandes temas (reclutamiento, promoción, capacitación, evaluación de desempeño, régimen de licencias, régimen previsional, etc., que hacen a la organización del servicio civil) son comunes a los países en cuestión. Las diferencias surgen en función del grado de correspondencia con cada uno de los tipos ideales de gestión de los recursos humanos en la administración pública: “cerrado” o “de carrera” y “abierto” o “de puesto” o “empleo”.

En este sentido, conviven sistemas con escalafones claramente estructurados, como el caso francés, en el que la carrera administrativa se organiza en torno a grados y cuerpos, con el británico, e el que solo existen marcos de referencia flexibles y un mayor grado de autonomía


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por parte de cada departamento o agencia. Esto, a su vez, se relaciona con otra dimensión a comparar, que tiene que ver con el grado de diversificación escalafonaria al interior del servicio civil. Inclinado hacia el modelo de carrera, pero con un alto grado de heterogeneidad en materia de escalafones, al punto que se definen casi a nivel de organismo, tenemos el caso brasileño.

Si particularizamos en las diferencias que presentan algunos de los países, podemos señalar que las legislaciones reglamentarias constituyen, en ciertos casos, escalafones diferenciados para los puestos de alta dirección o confianza, por considerar que en función de sus atributos particulares merecen una regulación diferenciada. Ese es el caso de Chile, México, Estados Unidos y el Reino Unido. Mientras que Brasil y España hablan de puestos de confianza o directivos —según la terminología empleada en cada país—, pero no estructuran un escalafón diferenciado específico que regule esas carreras.

Notas


1. Siguiendo un orden de prioridades, los principios rectores están en el caput del artículo: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência…”.

2. Como se dijo anteriormente, la redacción del inciso fue modificada por la Enmienda Constitucional 19 del 4 de junio de 1998, a fin de incorporar a extranjeros en cargos públicos por concurso, según norma legal, en particular en la cobertura de plazas de investigación y docencia de nivel superior.

3. El STF, en sesión plenaria del 21 de agosto de 2008, determinó apoyándose en el art. 37, caput, que el nepotismo constituye una violación a la Constitución Federal. Súmula Vinculante 13: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”. Portal del Supremo Tribunal Federal. Brasilia, Sessão Plenária 21/08/2008. [en línea] [consulta: 13 de agosto de 2016] <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia>

4. El Código de Ética Profesional del Servidor Público Civil del Poder Ejecutivo puede consultarse en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm

5. La publicación de los actos administrativos se volvió obligatoria desde el Decreto 572 del 12 de diciembre de 1890; actualmente, se impone por el Decreto 4520 del 16 de diciembre de 2002.

6. En la redacción de las leyes en Brasil, se contempla la inclusión de parágrafos (representados con el símbolo §) dentro de los artículos, además de los incisos y de las divisiones internas del inciso (alíneas). Los parágrafos, al igual que las otras subdivisiones, sirven para distinguir aspectos específicos de un artículo (Saraiva, 2013).

7. El derecho de huelga del servidor público está reglamentado por una ley ordinaria —o sea, una ley que no requiere de una mayoría absoluta—; aun así hasta el presente, no se ha reglamentado.

8. Reglamentado por Ley 8745/1993.

9. Ver apartado 1.1 del Módulo 1.

10. La “readaptación” del servidor público (readaptação) es un instituto particular por el cual este es reubicado en un cargo compatible con la disminución que hubiera sufrido en sus capacidades físicas o mentales, verificadas en una inspección médica (Ley 8112/1990, art. 24). La readaptación se lleva a cabo en un cargo de atribuciones afines, respetándose las habilitaciones exigidas, nivel de escolaridad y equivalencia salarial; en caso de inexistencia de un cargo vacante, el servidor público ejercerá sus atribuciones hasta la ocurrencia de una vacante (Íd. § 2.º). En los casos en que no sea juzgado incapaz para el servicio público, el readaptado será pasado a retiro o jubilación (Íd. § 1º).


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11. Dentro de esta categoría estamos resumiendo varias modalidades que, en la legislación argentina, son consideradas licencias, pero en la ley que nos ocupa las encuadran bajo otros conceptos (por ej., afastamentos —alejamientos transitorios del cargo—, vg. licencia para estudios en el exterior o misiones oficiales, y concessões —concesiones— vg. día para donar sangre o licencias por matrimonio o fallecimiento de familiar) (Ley 8112/1990, Título III, Capítulos IV, V y VI, respectivamente).

12. Funcionarios equivalentes a los Administradores Gubernamentales de la Argentina, con carrera propia en gestión gubernamental.

13. Ver: http://www.inap.es/pruebas-selectivas.

14. Las partes se dividen, a su vez, en subpartes, capítulos y secciones.

15. En el marco del servicio exceptuado, los denominados escalafones A, B, C y D agrupan puestos del servicio civil federal, de acuerdo al tipo de razón que justifica la excepción (ver apartado 2.2.4 del Módulo 1).

Referencias por país

Brasil

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Experiencias de reformaHitos | Modificaciones | Tendencias

Experiencias de reforma Hitos | Modificaciones | Tendencias

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Introducción

El presente capítulo se propone analizar las principales reformas administrativas en el servicio civil de Brasil, Chile, España, Estados Unidos, Francia, México y Reino Unido, procurando identificar las principales tendencias de cambio, sus influencias y efectos.

El estudio de los casos brasilero y chileno enfatiza la importante influencia del enfoque de la Nueva Gestión Pública en las significativas y aún vigentes reformas del servicio civil registradas en la década de los 90, aunque el primero se distingue por el carácter pragmático y formal de la política de reforma. Por su parte, las recientes innovaciones españolas tendieron a consolidar un esquema híbrido entre elementos weberianos y gerencialistas, producto de la idiosincrasia y de las oscilaciones experimentadas por el proceso político español. Es similar la desripción en la trayectoria del servicio civil británico, cuyo rasgo singular es la permanente tensión desplegada entre las tendencias al patrimonialismo, la modernización, la burocratización y la necesidad de la modernización.

En Estados Unidos, el análisis destaca el influjo del paradigma de la Nueva Gestión Pública en el surgimiento de regímenes específicos de personal organizados para cada agencia en particular, cuyo efecto principal, aunque no único, es la disgregación sistémica del servicio civil federal. Junto con este fenómeno, las reformas norteamericanas intentaron medir y evaluar el desempeño organizacional e individual en el sector público y promover su mejora, generalmente a través de incentivos de carácter monetario.

El caso francés se distingue por la prolongada estabilidad de las reglas y de su respectivo espíritu asociado a las nociones de reclutamiento, carrera administrativa basada en el mérito, subordinación jerárquica, principios de neutralidad e igualdad de los funcionarios. En México, en contraste, la organización del servicio civil de carrera estuvo sometida a una tensión permanente entre la necesidad de contar con una función pública profesional y eficiente y la


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voluntad de mantener el control político por parte de los Ejecutivos nacionales. Sin embargo, durante los últimos años, resaltan ciertos pasos concretos en la búsqueda de un sistema con reglas claras y aceptadas.

La estructura del capítulo es la siguiente. Después de esta introducción, se dedica una sección al estudio del sendero de reformas del servicio civil de cada uno de los casos seleccionados

1. Brasil

1.1 Experiencias de reforma

1.1.1. Hitos y modificaciones

1.1.1.1. Introducción

Las reformas administrativas constituyen puntos críticos en la historia del Estado brasileño. Los diferentes modelos fueron surgiendo a lo largo del tiempo, respondiendo a presiones internas (por disfunciones en el modelo burocrático) e influencias externas (como en el caso del New Public Management). Esto llevó mayormente a que las reformas administrativas fueran pragmáticas pero formales, enfocadas en la legislación en lugar de en la práctica administrativa diaria.

1.1.1.2. La organización de la administración pública hasta el primer intento de reforma

Las organizaciones públicas surgen en el período colonial con el traslado de la corte portuguesa a Río de Janeiro en 1808 y un aparato administrativo con características marcadamente patrimonialistas. Hay que recordar que el regente Juan VI llevó consigo a unos diez mil cortesanos y burócratas, los que impusieron una administración con las mismas características dejadas en Europa.

El cambio luego de la independencia hacia el Imperio, en 1822, no produjo modificaciones en el sistema administrativo. A pesar de alterar la forma de gobierno monárquico, tampoco se verificaron cambios significativos con la proclamación de la república en 1889, ya que se mantuvo el nepotismo y el clientelismo derivado del sistema patrimonial anterior (Pádua Ribeiro, 2013).

El poderío de la nobleza se demostraba desde el monopolio de los cargos públicos hasta en la influencia en las decisiones políticas a través de los Consejos de la Corona, con lo cual en esta etapa el servicio civil resulta en una única noción amplia de la monarquía portuguesa, que abarcaba desde el rey hasta el último de sus súbditos y vasallos que ejercieran un rol —por modesto que este fuera— durante la administración colonial y, con posterioridad, durante el Imperio.

Existía un “patriciado administrativo” al que se le confería una autoridad que resultaba en una “marca de nobleza”, dado que los cargos en la administración eran otorgados a los hombres tenidos como de “sangre limpia” o de “buen linaje”, según las Ordenações Filipinas1 (Costa Moura, 2016).

Módulo 3 • Experiencias de reforma

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Así, la planta administrativa estaba formada por una minoría que comandaba, disciplinaba y controlaba la vida económica y social, y que era mantenida y articulada por una estructura de clase que configuraba las políticas públicas.

El modelo patrimonialista era, a su vez, autoritario e ineficiente. No existían la igualdad jurídica ni las garantías constitucionales contra las arbitrariedades, sino una dependencia de los individuos al poder de la autoridad que era ejercida por el soberano y su cuadro administrativo. Este controlaba directamente los recursos económicos y militares, sin que existiera una disociación entre el patrimonio público y el privado (Saldanha, 2001). Existía además una marcada ineficiencia en la organización y falta de efectividad en el funcionamiento de la administración, manifestada en el cobro de tributos no reglamentados, en la confusión en las competencias de los agentes públicos y en el exceso de burocracia.

Si tomamos como hito la organización de la administración y su funcionariado en el Brasil colonial, es porque la estructura de la administración se mantuvo hasta bien entrado el siglo xx con ligeros cambios que no constituyeron una reforma real2 y mantuvieron a la Administración Pública con el mismo modelo oligárquico y patrimonialista, marcado por el predominio de la corrupción, del nepotismo y de la ineficiencia en la gestión estatal, en una economía con bajo grado de competitividad y concentración de la función pública en una sociedad todavía eminentemente aristocrática (Costa Moura, 2016).

En las instituciones administrativas, la burocracia estamental formada por agentes seleccionados sobre la base de criterios de confianza personal permaneció direccionada en sus fines hacia sus intereses privados y no hacia los colectivos. La llegada al poder de Getúlio Vargas y la aceleración del proceso de industrialización en la década del 30 comportará el intento de un cambio de este modelo hacia un patrón burocrático, que denotará un formalismo exacerbado, jerarquía y control rígido de los procesos en la búsqueda de impersonalidad y eficacia en la actuación administrativa.

1.1.1.3. Del patrimonialismo al modelo burocrático: la República Nova

El primer gran hito como reforma integral de la administración pública brasileña se produce con el final de la República Velha y el nacimiento de la República Nova, con el ascenso de Getúlio Vargas al principiar la década de 1930. Efectivamente, hubo una tentativa de profesionalizar la administración del Estado con la creación del Departamento de Administración del Servicio Público (DASP). A través del DASP, se promovió la estructuración básica del aparato administrativo instituyendo el concurso público, las normas para la admisión en el Estado y la capacitación de los servidores civiles. Esta fase, conocida como la de la Reforma Burocrática, fue acompañada de una serie de otras medidas políticas y sociales, y representó el primer intento por transformar la administración pública, eliminando prácticas cuya aplicación se mostraba agotada.

En este modelo, basado en los postulados weberianos sobre el ejercicio de una autoridad racional-legal, el poder emana de las normas, de las instituciones formales, y no del perfil carismático o de la tradición; por ello su base está constituida por la formalidad, la impersonalidad y el profesionalismo.

La formalidad impone deberes y responsabilidades a los miembros de la organización, la configuración y legitimidad de una jerarquía administrativa, los documentos escritos


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de los procedimientos administrativos, la formalización de los procesos decisionales y la formalización de las comunicaciones externas e internas. Las tareas de los servidores públicos están formalmente establecidas, de forma de garantizar la continuidad del trabajo y la estandarización de los servicios prestados por el Estado, para evitar al máximo la discrecionalidad individual en la ejecución de las rutinas. La impersonalidad —prescrita en la Constitución Federal (art. 37.°, encabezado)— establece que la relación entre los miembros de la organización y el ambiente externo está basada en funciones y líneas de autoridad claras, y que las posiciones jerárquicas pertenecen a la organización.

El modelo burocrático buscó modernizar el aparato estatal, basándose en los paradigmas taylorista, fayolista y weberiano, pautados por la teoría de la administración importada desde los países más desarrollados. La burocracia que se inspiró en estos paradigmas fue constituida por principios que enfatizaban la racionalización de la administración pública en la búsqueda de una mayor eficiencia a través de la profesionalización, el formalismo, la impersonalidad y la jerarquía funcional (Costa Moura, 2016).

En efecto, en su plataforma política de 1930, Vargas planteó la necesidad de una gestión administrativa económica, a través de la reducción de cargos; eficiente, por medio de garantías para los agentes civiles a fin de poder exigir un mayor rendimiento en sus tareas; e impersonal, con la creación de criterios de selección y promoción de los agentes.

Sus primeras reformas en la búsqueda de mayor economía y eficiencia en la administración fueron decretos autorizando al ministro de Hacienda a delegar atribuciones en directores y jefes de servicio de la Administración Económica, a fin de reducir el trámite del despacho cotidiano de los asuntos públicos y la organización de una comisión especial en ese ministerio, para establecer patrones oficiales en la provisión de materiales necesarios para el funcionamiento del servicio civil.

Además, instituyó una comisión legislativa para la reforma de la legislación vigente. La gestión Vargas produjo innúmeros actos legislativos expedidos entre 1930 y 1934 que ordenaron la organización o reorganización de reparticiones, creación y extinción de organismos y cargos, transferencia de organismos para otros ministerios y acciones análogas que marcaron la directiva de reforma administrativa (Hirst, 1981).

Creó además el Consejo Federal del Servicio Público, responsable de implantar el sistema de mérito, con concursos para el ingreso a la carrera administrativa con imparcialidad y objetividad en la evaluación de los exámenes3. La gestión Vargas también realizó los estudios preliminares para lo que sería el Estatuto de los Funcionarios, la revisión de las partidas presupuestarias propuestas por los ministerios —que hasta entonces no se hacía, sino que las dotaciones eran aceptadas a pedido de los ministros—, la clasificación por orden de antigüedad, la institución en servicio del personal, la selección de servidores civiles que ocupaban interinamente los cargos y la creación del Instituto Nacional de Previsión, entre otras medidas (Wahrlich, 1982).

El modelo burocrático no consiguió combatir el patrimonialismo y fue criticado por su obediencia acrítica a las normas. Según Bresser Pereira (1998), la reforma de la administración burocrática nunca se concluyó, aun cuando consiguió aplicarse como una forma de reducir el clientelismo, el nepotismo y la corrupción, contribuyendo a


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aumentar la eficiencia en una época en la que no existían normas claras que organizaran la administración pública. Recordemos que, por ejemplo, el concurso para el ingreso y otras reglas para la carrera administrativa en esta época, si bien existieron, no adquirieron carácter obligatorio hasta 1967.

Siguiendo a Bresser Pereira (2009), el pequeño Estado liberal del siglo xix fue sustituido por el gran Estado social-democrático del siglo xx, asumiendo nuevos roles sociales (educación, salud, transporte, seguridad social y asistencia social, cultura e investigación científica) y económicos (estabilidad macroeconómica, regulación de los servicios públicos y de los monopolios, consolidación de la infraestructura pública, política industrial y del comercio exterior), pero la administración pública burocrática no garantizó que fueran prestados al público servicios de buena calidad o de bajo costo. La situación de la administración pública brasileña se modificó poco a pesar de todas esas reformas.

1.1.1.4. La continuidad del modelo burocrático. Kubitschek y Goulart: crear bases para una reforma

Siguiendo el modelo burocrático, el gobierno de Juscelino Kubitschek (1956-1961) contribuyó a la modernización de la gestión pública a través de un plan de metas que tenía como eslogan “hacer que el Brasil crezca cincuenta años en cinco”. El planeamiento fue la clave de ese proceso. Se creó entonces la Comisión de Estudios y Proyectos Administrativos (CEPA) que tendría como incumbencias el asesoramiento del Presidente en todo lo que refiriese a proyectos de reforma administrativa (Lustosa da Costa, 2008).

Por su parte, el gobierno de João Goulart (1961-1964), tuvo una aproximación al movimiento sindical y a los sectores nacional-reformistas. Es un período en el que aparece la participación social en las reformas de la administración pública a través de una administración integrada a la política y con un proceso decisorio ejercido por medio de diferentes actores sociales. En el Gobierno de Goulart se buscó una política de estabilización a través de la contención salarial, creando el Plan Trienal de Desarrollo Económico y Social. Este fue elaborado por el ministro de Planeamiento Celso Furtado y tenía como objetivo reducir la inflación y mantener las tasas de crecimiento de la economía. El Plan Trienal abarcaba la realización de las denominadas “reformas de base”: reforma agraria, fiscal, educacional, bancaria y electoral. Con todo, los proyectos de reforma del gobierno Goulart no tuvieron éxito y la oposición aumentó sus críticas sobre el presidente. Todo ese escenario de protesta e inestabilidad terminó en el golpe realizado por los militares en 1964 que desplazó a Goulart de la presidencia e instauró una dictadura que duraría veinte años (Navarro de Toledo, 2004).

A pesar de la crisis, el gobierno de Goulart creó la Comisión Amaral Peixoto, que dio inicio a nuevos estudios para la realización de la reforma administrativa. Su principal objetivo era promover una amplia descentralización administrativa y una mayor delegación de competencias.

Más allá de los avances aislados durante los gobiernos de Kubitschek, Quadros4 y Goulart, lo que se observa es la continuidad de las prácticas clientelistas que dañaban a la burocracia existente, además de una falta total de inversiones en su profesionalización. A cada desafío que se presentaba en la administración pública, las medidas con las que se respondía eran la creación de nuevas estructuras ajenas a la administración existente, con la consecuente postergación en la reformulación y profesionalización de los servidores civiles.


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En estos dos gobiernos, se vieron reformas no paradigmáticas, fueron esfuerzos reformistas que no tuvieron como resultado grandes cambios o impactos en las estructuras de la administración del sector público brasileño. Por ello, gran parte de los estudios no menciona estos esfuerzos como factores de cambio en la administración pública, sino solamente como un contexto, un marco, del que derivó una segunda reforma bajo un régimen no democrático.

A pesar de todo ello, las iniciativas descriptas, tanto como la creación de comisiones, aunque no hayan sido implementadas, proporcionaron una nueva visión de la administración pública con la introducción de conceptos, directrices y objetivos más racionales, que sirvieron de base para futuras reformas en el aparato administrativo brasileño. Algunas de las grandes innovaciones introducidas por la reforma de 1967 estaban en la letra o en el espíritu de los informes de la CEPA o de la Comisión Amaral Peixoto. De hecho, el ministerio extraordinario creado para la Reforma Administrativa elaboró cuatro proyectos que nunca consiguieron la aprobación del Congreso5.

1.1.1.5. El golpe de Estado militar y la segunda reforma administrativa: una modernización autoritaria

El 1.° de abril de 1964 se produjo una intervención militar que dio paso a un régimen represivo de carácter netamente autoritario. Se depuso al presidente y a algunos gobernadores, seguidamente tuvo lugar la revocación de todos los mandatos electivos y la suspensión de los derechos políticos; a ello acompañó la extinción de los partidos políticos y la suspensión de las elecciones. Un programa autoritario de supresión de garantías, cercenamiento del Congreso, centralización de decisiones, concentración de recursos y anulación de la Federación.

De cierta forma, el gobierno militar realizó el programa de reformas de base pensado desde la democracia —elaboró el Estatuto de la Tierra, promovió una reforma tributaria, reorganizó el sistema bancario, reestructuró la enseñanza universitaria y realizó una amplia reforma administrativa—. En 1965, se inició la reforma tributaria que se consolidó con la Constitución de 1967, uniformizando la legislación, simplificando el sistema y reduciendo el número de impuestos. Esto trajo una brutal concentración de recursos en manos de la Unión, produciendo el vaciamiento financiero de Estados provinciales y municipios que quedaron a merced de transferencias dadas a voluntad como dádivas.

El nuevo gobierno, en los siguientes meses de hacerse con el poder —todavía en 1964— retiró del Congreso el proyecto de ley elaborado por la Comisión Amaral Peixoto para reexaminar el tema de la reforma por parte del Poder Ejecutivo. Instituyó entonces la COMESTRA (Comisión Especial de Estudios de la Reforma Administrativa), presidida por el ministro extraordinario para el Planeamiento y la Coordinación Económica, con el objetivo de proceder al “examen de los proyectos elaborados y la preparación de otros considerados esenciales para la obtención de rendimiento y productividad en la administración federal” (Wahrlich, 1974: 44).

Del trabajo de esta comisión y de las revisiones que siguieron en el ámbito ministerial, resultó el Decreto-Ley 200, del 25 de febrero de 19676, un sistemático y ambicioso plan para la reforma de la administración federal. El dispositivo legal era una especie de ley orgánica de la administración pública, que fijaba principios, establecía conceptos y señalaba estructuras y providencias. El Decreto-Ley se apoyaba en una doctrina consistente y definía preceptos claros de organización y funcionamiento de la maquinaria administrativa (Lustosa da Costa, 2008). La reforma prescribía que la administración pública debería guiarse por los principios


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de planeamiento, coordinación, centralización, delegación de competencias y control. En segundo lugar, establecía la distinción entre la administración directa, los ministerios y demás organismos directamente subordinados al presidente de la República, y la indirecta, constituida por los organismos descentralizados, entes autárquicos, fundaciones, empresas públicas y sociedades de economía mixta. En tercer lugar, fijaba la estructura del Poder Ejecutivo Federal, indicando los organismos de asistencia inmediata del presidente de la República y distribuyendo los ministerios entre los sectores político, económico, social, militar y de planeamiento, además de señalar los organismos esenciales comunes a los diferentes ministerios. En cuarto lugar, diseñaba los sistemas de actividades auxiliares, dotación de personal, presupuesto, estadística, administración financiera, contabilidad y auditoría y servicios generales. En quinto lugar, definía las bases de un control externo e interno. En sexto lugar, indicaba directrices generales para un nuevo plan de clasificación de cargos. Y, finalmente, estatuía normas de adquisición y contratación de bienes y servicios.

Entre 1967 y 1979, la coordinación de la reforma administrativa estuvo a cargo de la Subsecretaría de Modernización y Reforma Administrativa (SEMOR), que tenía bajo su responsabilidad los aspectos estructurales, sistémicos y procesales y del Departamento Administrativo del Servicio Público (DASP), que pasó a encargarse de los recursos humanos y cambió su denominación por Departamento Administrativo del Personal Civil (DAPC)7. En esta etapa, la SEMOR realizó frecuentes exámenes de la estructura organizacional y analizó proyectos de otros departamentos, orientando la creación, fusión o extinción de órganos y programas que dieran mayor eficacia a la gestión pública. Se realizaron numerosos estudios que constituyeron contribuciones importantes para la formulación de la estructura teórica y de metodologías que dieran base a la modernización administrativa. El DAPC tuvo como principal proyecto la elaboración de un nuevo plan de clasificación de cargos, que estaba pautado en una clasificación por categorías, en oposición al anterior, aprobado en 1960, que se basaba en un sistema de clasificación por deberes y responsabilidades. El plan no consiguió modificar la estructura jerárquica de cargos en la administración pública, lo que significó que el sistema de mérito continuó restringido a los puestos iniciales de las carreras administrativas.

Pese a la brecha entre las metas establecidas y las metas cumplidas, el Decreto-Ley 200 contribuyó a la consolidación de un modelo de administración para el desarrollo. Esta nueva concepción sustituiría el modelo clásico de burocratización basado en las ideas de Taylor, Fayol y Weber. Adaptado a la nueva condición política de Brasil, que atravesaba una dictadura militar, su objetivo era expandir la intervención del Estado en la vida económica y social. La modificación del carácter del funcionario de estatutario a celetista8 y la creación de instituciones de administración descentralizada se orientaban a facilitar las pretensiones intervencionistas del gobierno.

El intento de modernización del aparato del Estado, especialmente durante la década de 1960, tuvo como consecuencia la multiplicación de entidades de la administración indirecta: fundaciones, empresas públicas, sociedades de economía mixta y entes autárquicos (autarquias). La expansión y la multiplicación de nuevos centros de administración indirecta buscaban una mayor agilidad y flexibilidad de actuación de esas entidades, una mejor atención de las demandas del Estado y de la sociedad, facilidad de aporte de recursos y, naturalmente, facilidad en el reclutamiento, selección y remuneración de los agentes públicos.


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Pese a los progresos, la reforma de 1967 no consiguió eliminar la brecha creciente entre las burocracias públicas instaladas en la administración directa y en la indirecta, ni garantizar la profesionalización del servicio civil. Algunos analistas aseveran que la administración indirecta pasó a ser usada como una fuente de reclutamiento en la que se prescindió, en general, del concurso público (Lima Júnior, 1998).

La reforma administrativa propuesta en el Decreto-Ley 200 se quedó a medio camino y fracasó. La crisis política del régimen militar, que ya se había iniciado a mediados de la década de 1970, agravó más la situación de la administración pública, ya que se identificó a la burocracia estatal con un sistema autoritario en pleno proceso de degeneración.

1.1.1.6. La tercera reforma administrativa en la Nueva República

En 1985, se cerró el período de autoritarismo y de la dictadura militar, al iniciarse el proceso de redemocratización del país9. El gobierno civil recién instalado después de más de dos décadas de dictadura heredaba un aparato administrativo marcado aún por una excesiva centralización. A pesar de representar el primer intento de reforma gerencial de la administración pública, el Decreto-Ley 200 había dejado secuelas negativas en su intención de intervenir en la rigidez burocrática. En primer lugar, el ingreso de agentes sin concurso público permitió la reproducción de viejas prácticas patrimonialistas. En segundo lugar, la negligencia con la administración directa, burocrática y rígida, que no tuvo cambios significativos mientras estuvo vigente el Decreto-Ley, debilitó el núcleo estratégico del Estado. Esta situación resultó agravada por el sentido oportunista del régimen militar, que había dejado de invertir en la formación de cuadros especializados para los altos cargos del servicio público.

La situación posdictadura no era muy alentadora. Paralelamente al desafío de la redemocratización, había que lidiar con una severa crisis económica marcada por las crecientes desigualdades sociales. Las distorsiones del aparato administrativo que se habían generado hasta el momento dificultaban cualquier tentativa de reversión de la situación. La misión más urgente que se presentaba a mediados de la década de 1980 era la instalación de sistemas administrativos capaces de promover el desarrollo, que hicieran que el país pudiera disponer de toda la potencialidad de sus recursos. Es importante destacar que el proceso de reforma está estrechamente ligado al contexto político, social y cultural del país, lo que significa que no se puede solo poner énfasis en los aspectos legales y técnicos.

La tercera reforma administrativa tuvo lugar con la promulgación de la Constitución de 1988. Esta buscó terminar con las prácticas patrimonialistas, restableció las bases legales para el ejercicio de la democracia e implementó instrumentos que reforzaban la descentralización de la acción gubernamental. Incentivó la municipalización de la gestión pública, concediendo mayores poderes a los municipios y estimulando la creación de los consejos municipales en diferentes áreas de interés público. Según afirma gran parte de la literatura, es en la década de 1980 que emerge una vertiente social de reforma y gestión del Estado, que alcanza su punto más alto con la elaboración de la Constitución. Las diferentes fuerzas políticas ofrecieron sus propuestas, se procuró alentar diversos canales de participación popular y crear instrumentos para ejercer un mayor control social sobre las acciones sociales. A pesar de ello, los vicios de la institucionalidad política —clientelismo, demagogia, corrupción, burocratismo— se impusieron a los principios democratizantes (Paes de Paula, 2005).


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Previamente a la promulgación constitucional, el gobierno de José Sarney (1985-1990) instituyó una comisión con numerosos miembros, cuyos objetivos eran ambiciosos, ya que, en un primer momento, pretendía redefinir el papel del Estado (en las tres esferas de gobierno); establecer las bases del funcionamiento de la administración pública; reformular las estructuras del Poder Ejecutivo federal y de sus organismos y entidades; racionalizar los procedimientos administrativos en vigor; más allá de trazar metas para áreas consideradas prioritarias, como la organización federal, los recursos humanos y la informatización del sector público. Por esos años, todavía tenían vigencia los programas heredados del gobierno de Figueiredo10 de privatización y desburocratización.

La gestión pretendía fortalecer a la administración directa, con el razonable argumento de que había sido totalmente descuidada en detrimento de la administración indirecta, la que, año tras año, desde el comienzo de las reformas, acusaba altos niveles de expansión. A fin de frenar el crecimiento de los organismos de la administración indirecta y de promover el desarrollo de la directa, se elaboró una primera versión de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que sucedería al Decreto-Ley 200.

Las metas principales de la política de recursos humanos del gobierno de Sarney eran poner en valor a la administración pública y promover la renovación de sus cuadros. A tales efectos, se crearon la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y el Centro de Desarrollo de la Administración Pública (CEDAM), ambos bajo dependencia de la Secretaría de Recursos Humanos. El primero sería responsable de la formación de nuevos dirigentes del sector público, y el segundo tendría la función de entrenar y capacitar a los servidores públicos. Como complemento de esta política, la Secretaría de la Administración Pública (SEDAP) intentó recuperar el sistema de mérito, elaborando un nuevo plan de carrera, una revisión del estatuto del agente público y un plan de retribuciones.

En la práctica, ni la comisión ni el grupo ejecutivo que la sucedió consiguió implementar las medidas que preconizaron. La amplia reforma modernizadora y democrática fue dejada de lado para dar lugar a la más tradicional estrategia de reforma administrativa: la racionalización de los medios de administración. El gobierno no fue capaz de reactivar los antiguos sectores más eficientes de la administración pública —planeamiento, recaudación impositiva, comunicaciones, política agrícola—, que fueron desmantelados durante el gobierno de Figueiredo. Por su parte, también como medidas de racionalización, el gobierno Sarney disolvió el Banco Nacional de Vivienda (Banco Nacional de Habitação – BNH), el que enfrentaba una grave crisis en el financiamiento de viviendas y, con él, la política de vivienda, cuya responsabilidad fue transferida a la Caja Económica Federal (CEF). También se avanzó muy poco en la implementación del Sistema Único de Salud (SUS), que fue duramente defendido en la Constituyente.

Respecto a la política de recursos humanos del sector público, el gobierno no consiguió instituir un sistema de carreras, apoyando el crecimiento profesional en la formación de los servidores públicos que justificase la existencia de esos organismos. Dejó para su sucesor el proyecto de un régimen único para los servidores civiles, determinado por la Constitución de 1988, que, cediendo a presiones de intereses corporativos, establecía más de cien derechos, unos dos o tres deberes y algunos pocos dispositivos sobre el proceso disciplinario y las sanciones que les cabrían en casos de faltas graves11. De este esquema, la función pública no salió fortalecida en absoluto, más bien, continuó siendo considerada como un emblema de privilegio.


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La Constitución de 1988, en el deseo de reducir las disparidades entre la administración central y la descentralizada (direta e indireta), terminó por eliminar la flexibilidad con la que contaba la administración indirecta que, a pesar de casos de ineficiencia y algunos abusos en términos de remuneración, constituía el sector dinámico de la administración pública. Fue equiparada, a efectos de mecanismos de control y procedimientos, a la administración directa. La aplicación de un régimen jurídico único (RJU) a todos los servidores civiles transformó abruptamente a miles de empleados bajo el régimen celetista en estatutarios, generando un problema todavía no resuelto para la gestión previsional de los agentes públicos, ya que aseguró jubilaciones con salario integral para todos los que fueron incorporados al nuevo régimen, sin que nunca hubiesen contribuido para ese sistema. Además de eso, el RJU institucionalizó ventajas y beneficios que permitieron un crecimiento vegetativo y fuera de control de los gastos de personal, creando serios obstáculos para el equilibrio de las cuentas públicas y a los esfuerzos de modernización administrativa en todos los niveles de gobierno.

Los analistas coinciden en que, a pesar de un retroceso en términos de gerenciamiento, la Constitución de 1988 produjo avances significativos, en particular en lo referido a la democratización de la esfera pública. Respondiendo a las demandas de participación en las decisiones públicas, se institucionalizaron mecanismos de democracia directa, lo que favoreció un mayor control social de la gestión estatal. Además, se incentivó la descentralización político-administrativa y se recuperó la importancia del planeamiento (Lustosa da Costa, 2008).

1.1.1.7. Collor, Franco, Cardoso y la reforma gerencial del Estado

La cuarta reforma —vamos a extendernos en ella por considerarla la más importante— se inició con la llegada a la presidencia de Fernando Collor de Mello en 1990. Fue el primer gobierno civil de los treinta años anteriores elegido por voto directo en un siglo de vida republicana. Su idea básica era la de un Estado mínimo: el combate a los “marajás” —funcionarios del Estado que acumulaban “extras” al salario básico mediante procesos fraudulentos— y al “Estado-elefante”. Según analistas, esto resulta irónico, ya que fue un gobierno marcado con los mayores índices de corrupción en la historia del país (Padua Ribeiro, 2013). Inclusive, en 1992, terminó en el impeachment del presidente Collor, por corrupción y esquemas ilegales del gobierno.

Para cumplir con sus propósitos reformadores, el gobierno creó una nueva moneda —el cruzeiro, que sustituyó al cruzado novo—, congeló los ahorros populares, puso tasas sobre haberes financieros y rediseñó la estructura gubernamental. En menos de 24 horas, produjo 23 medidas provisorias, 7 decretos y 72 nominaciones para cargos, a los cuales siguieron una innumerable cantidad de decretos ministeriales e instrucciones normativas de entidades autárquicas. Con el objetivo de reducir la intervención del Estado en la vida social, creó una serie de restricciones y regulaciones temporarias para que, de a poco, los ciudadanos perdiesen la memoria inflacionaria y pudiesen usufructuar los beneficios del ejercicio de las nuevas libertades.

La reforma se orientaba hacia la desestatización y a la reducción del gasto público, con lo que se implementó una purga de los planteles administrativos que resultó en grandes cantidades de exoneraciones y despidos de servidores civiles y funcionarios. Para acompañar el proceso, fue instituido el Programa Nacional de Desestatización (PN de Desestatização) con lo que se dio comienzo a la privatización de numerosas empresas estatales.

La eliminación de algunos organismos que cumplían funciones importantes y los despidos en todas las áreas de gobierno generaron vivas discusiones. Se cuestionó fuertemente el


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desmantelamiento del aparato de promoción cultural y el fundamento ético de los despidos masivos en medio de una coyuntura económica recesiva. Más allá del cuestionamiento sobre la eficacia en términos de efectiva reducción de gastos, los argumentos a favor y en contra se fundamentaban en paradigmas de racionalidad diferentes, basados en varias concepciones sobre el Estado y sus funciones, y los límites de su intervención. Se perdió, en esa perspectiva, lo que tenía de consensual —antes de asumir Collor— la necesidad de redefinir el rol del Estado y de redimensionar el tamaño del gobierno.

El breve Gobierno de Collor provocó, en la administración pública, una total disgregación y un daño cultural y psicológico impresionante. La administración pública sintió profundamente los golpes propinados por este y los servidores civiles llegaron a lo más bajo de la autoestima y valoración social, a través de esa campaña política muy destructiva y disgregadora. (Figueiredo Torres, 2004).

La reforma administrativa tuvo una marcha errática e irresponsable tanto en la desestatización como en la racionalización12. Las medidas de racionalización se llevaron a cabo de forma equivocada y perversa. Algunas tuvieron que ser revisadas y se desistió. Muchas de las fusiones de organismos, principalmente las de ministerios, no eran convenientes porque creaban estructuras inmensas —como la fusión entre los ministerios de Economía y de Infraestructura— sujetas a presiones de intereses poderosos y dificultaban la supervisión y el control que intentaban favorecer.

Los recortes de personal, examinando la administración como un todo, no trajeron una significativa reducción de costos. La reforma administrativa desmanteló los aparatos de promoción de la cultura y contribuyó o, por lo menos, sirvió de pretexto para la paralización de todos los programas sociales. Con el inicio de la crisis de su gobierno, Collor volvió al sistema de concesiones políticas para ganar apoyos, desmembrando y creando nuevos ministerios.

Después del impeachment del presidente Collor, en 1992 asumió la presidencia el vice, Itamar Franco. En 1994, al final de su Gobierno, fue ejecutado el plan de control inflacionario más exitoso de esa época: el Plan Real (Plano Real) elaborado por el ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, posteriormente electo como presidente. Al lanzar el Plan y obtener la estabilidad económica del país, fue posible volver sobre la agenda de reformas, con lo cual, la cuarta reforma administrativa fue retomada en 1995, en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con la creación del Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Estado (MARE), bajo la coordinación del ministro Luis Carlos Bresser Pereira con el objetivo de cuidar de las políticas y directrices referentes a la reforma del Estado. Esta reforma fue conocida como la “Reforma Gerencial del Estado Brasileño”.

El modelo gerencial propuesto implicaba, en la práctica, adaptar y transferir los conocimientos gerenciales desarrollados en el sector privado al sector público. El gerencialismo defendía el tratamiento de los servicios públicos como negocio y la inserción de la lógica empresarial en el sector público. El modelo provino de los Estados Unidos y del Reino Unido, con base en la New Public Administration del gobierno de Ronald Reagan a comienzos de la década de 1980 y teorizada sistemáticamente en el libro de Osborne y Gaebler en 1990, La reinvención del gobierno. En 1979, en el Reino Unido, durante el gobierno de Margaret Thatcher, surgió la New Public Management (Nueva Gerencia Pública), que tuvo una orientación más liberal aún y fue divulgada


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por el mundo en las décadas siguientes. Thatcher se comprometió a cambiar el funcionamiento del servicio público aumentando la eficiencia administrativa del Estado. Para esto, en un primer momento, redujo la cantidad de agentes estatales y, por consecuencia, los costos: de setecientos mil agentes, los llevó a seiscientos mil. Estableció la descentralización del aparato del Estado al separar las actividades de planeamiento y ejecución de gobierno, privatizó las empresas estatales, tercerizó los servicios públicos y utilizó las herramientas gerenciales provenientes del sector privado, como por ejemplo, la reingeniería, el downsizing o la búsqueda de la excelencia, entre otros. El modelo gerencial brasileño tuvo la influencia de estos dos movimientos y una actualización más con la idea de “la tercera vía” de Anthony Giddens, consejero de Tony Blair en 1994, el que hablaba de un camino alternativo al neoliberalismo y a la antigua social democracia (Paes de Paula, 2005).

En el Brasil de los años 90, el debate sobre la reforma del Estado fue liderado por Luis Carlos Bresser Pereira, ya sea como académico, ya sea como ministro. En uno y otro rol, sus argumentos y propuestas fueron básicamente siempre los mismos y se resumieron en el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE). El documento, dividido en nueve partes, presenta un estado de situación de la administración pública brasileña desde 1930, su evolución, diagnóstico y estrategia de cambio.

El PDRAE tenía como propuesta explícita inaugurar la llamada “administración gerencial”, que el autor referenciaba como una panacea para sacar a Brasil de los males del estatismo patrimonialista y de la burocracia. La premisa de la que partía era que la crisis latinoamericana era una crisis del Estado. Con base en ese diagnóstico, el PDRAE indicó como pilares del proyecto de reforma, los siguientes:

1. Ajuste fiscal duradero;

2. Reformas económicas orientadas hacia el mercado que, acompañadas de una política industrial y tecnológica, garanticen la competencia interna y creen condiciones para enfrentar la competencia internacional;

3. Reforma previsional;

4. Innovación de los instrumentos de política social, dándoles un mayor alcance y promoviendo una mejor calidad en los servicios sociales;

5. Reforma del aparato del Estado, con vistas a aumentar su gobernanza, o sea, su capacidad de implementar, de forma eficiente, políticas públicas.

Según el PDRAE, el gobierno brasileño en el ámbito de los tres poderes no carecía de gobernabilidad —es decir, de poder para gobernar dada su legitimidad democrática—, sino que enfrentaba un problema de gobernanza, en la medida en que su capacidad para implementar políticas públicas estaba limitada por la rigidez e ineficiencia de la máquina administrativa (PDRAE, 1995).

La reforma del Estado consistía en que este asumiera su rol de regulador y proveedor de servicios y no de ejecutor de estos. En esta perspectiva, se buscó el fortalecimiento de sus funciones de regulador y coordinador, particularmente, en el nivel federal y en la progresiva descentralización vertical para los niveles de estados provinciales y municipales. Para ello es necesario cambiar en tres planos: en el plano institucional-legal, a través de una reforma


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de la Constitución y de las leyes; en el plano cultural, por medio de la internalización de una nueva visión de lo que es la administración pública; en el plano de la gestión, en el que se hace concreta la reforma.

Para esta tarea, el PDRAE propone:

1. Redefinición de los objetivos de la administración pública, orientándose hacia el ciudadano-cliente;

2. Perfeccionamiento de los instrumentos de coordinación, formulación e implementación y evaluación de políticas públicas;

3. Flexibilización de normas y simplificación de procesos;

4. Rediseño de estructuras para que sean más descentralizadas;

5 Profundización de las ideas de profesionalismo y de capacitación permanente de los servidores públicos; estas son ideas que vienen de la administración pública burocrática, pero que jamás fueron plenamente desarrolladas.

La administración pública burocrática se caracteriza por la profesionalización, la idea de carrera, la jerarquía funcional, la impersonalidad, el formalismo, en síntesis, por el poder racional-legal. Los controles administrativos, buscando evitar la corrupción y el nepotismo, son siempre a priori. Se parte de una desconfianza previa en los administradores públicos y en los ciudadanos que les dirigen las demandas (PDRAE, 1995). El control rígido de los procesos se orienta hacia la administración de personal, las compras y el procesamiento de demandas. La administración pública gerencial está “orientada predominantemente por los valores de eficiencia y calidad en la prestación de servicios públicos y por el desarrollo de una cultura gerencial en las organizaciones” (PDRAE, 1995: 15). No niega todos los principios de la administración pública burocrática, ya que tiene una clara noción del interés público y conserva, aunque flexibilizándolos, “la admisión según criterios rígidos de mérito, la existencia de un sistema estructurado y universal de remuneración, las carreras, la evaluación constante de desempeño, el entrenamiento sistemático” (PDRAE, 1995: 16). La principal diferencia está en la forma de control “que deja de basarse en los procesos para concentrase en los resultados” (PDRAE, 1995: 16).

Según los postulados presentes en el PDRAE, la administración pública gerencial se orienta hacia una definición precisa de los objetivos que el administrador público deberá alcanzar en su unidad; la garantía de autonomía del administrador en la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros que le fueron puestos a disposición; su control y fiscalización posterior a los resultados.

Las categorías de la reforma dejaban ver el carácter evolutivo y voluntarista de la propuesta. Se sugiere que Brasil tuvo una administración patrimonialista, que evolucionó hacia un modelo burocrático y que la administración está yendo hacia el “gerencialismo”, una especie de fin de la historia de la administración pública (Lustosa da Costa, 2008).


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De acuerdo con el PDRAE, también había que distinguir tres niveles de actuación del Estado:

• Central o estratégico, con la incumbencia de formular, supervisar y evaluar la implementación de las políticas públicas compuestas por el Gobierno, la cúpula de los tres poderes de la República y el Ministerio Público;

• Descentralizado, responsable por la ejecución de las políticas y actividades exclusivas como regulación, fiscalización, seguridad o previsión social básica;

• De funciones no exclusivas del Estado, en las cuales bienes y servicios públicos en hospitales, escuelas, centros culturales y centros de investigación pueden ser provistos por organizaciones estatales o de la sociedad civil —asociaciones sin fines de lucro o mismo empresas privadas— sujetas al control social.

La producción de bienes y servicios para el mercado quedaría a cargo de las empresas privadas. A cada uno de esos niveles funcionales correspondería un tipo específico de agencia pública.

Esto resume toda la base conceptual de la reforma gerencial brasileña, estableciendo, en una matriz, diferentes tipos de administración pública y niveles de actividad, para definir proyectos de intervención. Muestra que la administración gerencial es el tipo más adecuado a la gestión de agencias autónomas, organizaciones públicas no estatales o no gubernamentales y empresas privadas.

En 1999, con el segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, el Ministerio de la Administración Federal y de la Reforma del Estado (MARE) se disolvió y sus funciones fueron absorbidas por la Secretaría de Gestión del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, al alegar que solo un ministerio que controla el presupuesto tendría condiciones para implementar la reforma gerencial. Con la transferencia de las funciones, se terminó enfocando en el ajuste fiscal en lugar del rediseño institucional del Estado. El énfasis puesto en el ajuste fiscal derivó en la Ley de Responsabilidad Fiscal, que entró en vigencia en el 2000, que estableció normas de finanzas públicas y límites al endeudamiento y un mayor rigor en la ejecución del presupuesto. A pesar de que la ley constituyó un avance y un marco en el control de las finanzas públicas, ese no era el centro de la pretendida reforma. Más allá de eso, el modelo gerencial presentó fallas, al demostrar una inserción social limitada y marcar una gestión autoritaria y centrada en las decisiones de los burócratas públicos.

1.1.2. Tendencias

1.1.2.1. La reforma de la administración pública brasileña: una historia que continúa. ¿Hacia un modelo sistémico?

El intento de integrar la administración y la política con la participación popular en los procesos decisorios de la gestión pública comienza a ganar relevancia en el escenario contemporáneo. Las luchas sociales registradas en las décadas de 1970 y 1980 impulsaron una gestión más participativa, de diálogo y deliberación. El Partido de los Trabajadores (PT) había creado la expectativa de generar nuevos canales de participación en los que los ciudadanos pudieran intervenir activamente en las decisiones públicas. Se esperaba, con la victoria de Luiz Inácio “Lula” da Silva en las elecciones del 2002, la consolidación de mecanismos institucionales de participación social en el Estado y una mayor democratización de las estructuras políticas. La propuesta del gobierno de Lula de hacer que las prácticas de administración societal trascendiesen la esfera local hacia un nivel más amplio de gobierno no se realizó (Paes de


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Paula, 2005). En sus dos mandatos (2003-2010), Lula continuó reproduciendo las prácticas gerencialistas de la reforma de 1995. De cualquier modo, agregó a sus proyectos un mayor énfasis en programas sociales y en la inclusión social. La mayoría de los programas no presentó una integración de la administración con la política, por lo que hubo una influencia mayor de las prácticas gerenciales. La población no participaba ni tenía injerencia en las decisiones que eran realizadas por una gestión tecnócrata que muchas veces no conocía las demandas populares. Las experiencias exitosas que involucraban participación popular fueron aisladas.

Al inicio del primer período de gobierno de Lula, en el 2003, en el armado del Plan Plurianual (2004-2007) que tenía como eslogan “un Brasil para todos y todas”, el gobierno federal se abrió a un debate democrático con la sociedad y sus diversos sectores. Con posterioridad, se constató que el proceso participativo de consulta no se llevó a cabo y los espacios institucionales de participación popular no fueron concretados.

Según algunos analistas, la administración pública del gobierno de Fernando Henrique y la del de Lula tuvieron características de un modelo sistémico, que se presenta como estructurado en red, realizando una integración con la iniciativa privada, las entidades y la sociedad civil. El Estado en red tiende a promover alianzas y una mayor proximidad del ciudadano con la figura del poder público. Los resultados de estas acciones conjuntas son mucho más efectivos y proporcionan una mayor sinergia de lo que sería si fuera intentado en forma aislada. Hubo varios programas del gobierno de Lula que configuran la tendencia a este tipo de modelo sistémico.

En el año 2010 —y luego en el 2014—, la candidata apoyada por Lula, Dilma Rousseff, ganó las elecciones y en su primer discurso, prometió la “mejora de los servicios públicos” y un trabajo “permanente y continuado para elevar la calidad del gasto público”. La promesa no fue cumplida y no se llevó a cabo ningún tipo de reforma durante su gestión; más bien, al igual que en el período de Lula, se continuó con las prácticas gerencialistas de la gestión de Fernando Henrique.

El impeachment a la presidenta en agosto de 2016 abre un interrogante sobre las futuras reformas a la administración y al modelo que adoptará la administración del vicepresidente Michel Temer, perteneciente al Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB).

2. Chile

2.1. Chile



Esta sección se propone reconstruir la historia del servicio civil chileno. No es el objetivo realizar un análisis exhaustivo, sino identificar momentos e hitos fundamentales que contribuyan a comprender la situación actual. Para ello, se tomará como eje analítico central las reformas normativas que, de una u otra manera, han influido en la estructuración del servicio civil. Junto con ello, será necesario hacer referencia, aunque sea en forma breve y concisa, al contexto político en el cual se llevaron adelante cada una de las reformas normativas y, especialmente, tener en cuenta el modelo de administración pública vigente en cada momento histórico.


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2.1.1.2. La Constitución de 1925

El hito fundante del empleo público desde el punto de vista normativo es la Constitución de 1925, en la que se estableció en su artículo 72 (inciso 7), entre otras atribuciones presidenciales, la de “proveer (…) empleos civiles y militares que determinen las leyes, conforme al Estatuto Administrativo”. Cabe recordar que la Constitución anterior sancionada en 1833 no hacía referencia, por el contrario, a estatuto alguno.

Más en general, suele considerarse que en esta etapa previa, particularmente entre 1890 y 1925, la administración pública se había convertido en un botín para las oligarquías y los partidos políticos que las representaban:

Los partidos políticos tomaron por asalto no solo el presupuesto fiscal, sino también la burocracia

del Estado. Era así como podían conquistar y contentar clientela y organizarse nacionalmente; por

eso los servicios públicos que abarcaban el país entero —ferrocarriles, profesorado, correos— fueron

el blanco preferido de esta penetración partidista (Vial, 2001: 43).

Este período, cabe decir, se corresponde, en términos generales, con un tipo de Estado excluyente (Fernández Darraz, 2003) y se va a contraponer con lo que dio en llamarse, a partir de la década del 40 del siglo xx, “Estado de bienestar”.

También en 1925, en cumplimiento del mandato emanado de la nueva constitución, fue sancionado el Estatuto 741/1925, cuyo principal aspecto a resaltar es el de haber instaurado criterios de mérito y de competencia para acceder a trabajar en el Estado y lograr ascensos.

En lo sucesivo, se sancionaron distintos Estatutos Administrativos. De acuerdo con la periodización que hace Rajevic Mosler (2014), el último de un extenso período fue el 338/1960, que tuvo vigencia hasta el golpe militar del 11 de septiembre de 1973.

Sin pretender caer en un excesivo simplismo que eclipse las particularidades de cada momento histórico, es posible afirmar que, ya desde mediados de la década del 20, y especialmente entre los años 40 y 70, el Estado chileno ha ido ampliándose tanto en tamaño como en sus capacidades y funciones, erigiéndose en un Estado de bienestar. Como grandes hitos de este proceso, se destacan la instauración de la Caja de Empleados Públicos con el fin de otorgar previsión social a sus miembros (1924); la creación del Ministerio de Bienestar Social (1924) y de Educación Pública (1927); la constitución del Servicio Nacional de Salud (1952) y el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (1965).

2.1.1.3. La dictadura militar: el período pinochetista

El gobierno de facto encabezado por Augusto Pinochet suspendió parcialmente la Constitución de 1925 hasta abolirla en forma completa en 1980, además de declarar que todo el personal de los servicios, reparticiones, organismos, empresas, dotaciones y demás instituciones de la Administración del Estado con expresa excepción del Poder Judicial y de la Contraloría General de la República, pasaran a tener la calidad de “empleados interinos”.

No pueden desconocerse, tampoco, los cambios profundos que instauró la dictadura militar en lo referente al tamaño y las funciones estatales. Al respecto, antes del golpe, el Estado controlaba más de 400 empresas y bancos, mientras que en 1980 quedaban en manos estatales


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solamente 45 empresas (incluido un banco). Este proceso privatizador fue acompañado por una disminución del empleo público medido en términos del producto bruto interno: mientras que en 1971-72, el empleo público representaba el 20 % del PBI chileno, en 1981 esa cifra se redujo al 12 % (Meller, 1998).

En materia de reformas administrativas,

la dictadura militar realizó cambios que respondían a la concepción “weberiana” de la época:

centralización de decisiones, rigideces estatutarias, controles ex ante y fuerte control y

centralización de las decisiones presupuestarias (Marshall y Waissbluth, 2007), observándose solo

algunas iniciativas de modernización funcionales al modelo económico en las instituciones del

área económica (reforma tributaria, descentralización del servicio de tesorerías) (Ferret y Guzmán

Betancourt, 2015: 31).

En tal sentido, se destaca la sanción, en diciembre de 1976, del Decreto-Ley 1608/1976, cuyo objeto fue implantar “la segunda etapa de la carrera funcionaria” y que estableció, además, un nuevo sistema de escalafones o cargos al que debería adaptarse la Administración Pública junto con un sistema de promoción, y complementado con el Decreto-Ley 90/1977, que estableció escalafones tipo y los correlativos requisitos de ingreso y promoción.

Asimismo, la Constitución de 1980 también implicó cambios en el ordenamiento normativo de la administración pública: eliminó la referencia al Estatuto Administrativo y en su lugar estableció, en el artículo 38, inciso 1.°, con el título “Bases Generales de la Administración del Estado”, lo siguiente: “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”.

En cumplimiento de este mandato constitucional, en 1986, aún en dictadura, se dictó la Ley 18575/1986 de Bases Generales de la Administración del Estado, en la que, entre otros aspectos, se definen algunas condiciones y principios generales sobre el ingreso en el Estado para los trabajadores de planta, es decir, aquellos que acceden a través de un concurso público. Tres años después, en 1989, con el mismo objetivo de reglamentar los principios esbozados en la Constitución chilena, fue sancionado el Estatuto Administrativo (Ley 18834), que regula las relaciones entre el Estado y el personal de la Administración central. Dicho Estatuto, cabe decir, opera supletoriamente respecto de leyes especiales, pues en Chile cada servicio es autónomo en materia de gestión de personas (ver Módulo 2, apartado 7.2.1).

La oleada privatizadora, asimismo, reconoce una segunda etapa en la década del 80, que se conjugó con otras dos políticas, la reducción del gasto y del tamaño del sector público, todas ellas tendientes a reducir el déficit fiscal.

En resumen, puede afirmarse que la dictadura militar que rigió hasta 1989 supuso transformaciones estructurales en cuanto al rol y al tamaño del Estado, pero al mismo tiempo persistió en el modelo tradicional weberiano en materia de administración pública.


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2.1.1.4. Democracia y modernización

Con la recuperación de la democracia en 1990 y los sucesivos gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (en adelante, Concertación), se dio inicio, en forma progresiva, a un proceso modernizador del Estado. En efecto, los cambios promovidos en las últimas décadas han seguido una lógica gradual, fuertemente influenciada por el paradigma de la “Nueva Gerencia Pública”, entre los que se destacan sucesivas reformas del Estatuto Administrativo (Llano, 2014).

El período comprendido entre 1990 y 1994, durante la presidencia de Patricio Aylwin (la primera de la Concertación), se distingue por la aspiración de recuperar la capacidad operativa del sector público (Morales Casetti, 2014) y presenta las siguientes características: un freno al proceso de reducción del Estado; la creación de nuevos organismos gubernamentales; la regulación del sector privado; y la mejora en la calidad de las instituciones públicas (Ferret y Guzmán Betancourt, 2015). También es, en esta etapa, que se produce una democratización de los gobiernos municipales (iniciada en 1990 y aprobada finalmente en 1992) y se mejoraron las condiciones de trabajo en el sector público, a través de incrementos salariales y el reconocimiento y formalización de asociaciones de funcionarios (Marshall y Waissbluth, 2007).

Por su parte, entre 1994 y 2000, bajo el mandato presidencial de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (también de la Concertación), se producen importantes transformaciones en la gestión pública con la introducción de tecnologías de la información, mecanismos de transparencia y probidad, mejora en la calidad de los servicios públicos y la participación ciudadana y gestión de los recursos humanos. Hay, claramente, un impulso al proceso de modernización con una impronta “gerencialista” (Cunill Grau, 2009), en la que se destacan el énfasis en la eficiencia y en la gestión de resultados.

En esa dirección, en 1994 se crea el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública que deriva, primero, en la firma de compromisos de modernización por parte de los servicios públicos y, más adelante, en 1997, en la elaboración del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública. Como parte de dicho Plan, en 1998 se sanciona la Ley 19553, en la que se fijó la aplicación de dos mecanismos de retribución variable asociados al desempeño institucional (PMG) e individual, y además se aumentaron los salarios base a través de una “asignación de modernización” (para más detalles ver Módulo 2, apartado 7.2.1). De esta manera, como señalan Marshall y Waissbluth (2007: 4), “se instala por primera vez una agenda modernizadora transversal”.

Hay reformas burocráticas muy importantes en este período. Entre ellas, se destaca la Reforma Procesal Penal, que redundará en la modernización de la administración del Poder Judicial, y el sistema de concesiones de obras públicas, cuya ley se aprobó en la presidencia de Aylwin, pero que se consolidó en los gobiernos de Frei Ruiz–Tagle y Lagos (Ferret y Guzmán Betancourt, 2015).

Durante el tercer gobierno consecutivo de la Concertación, en este caso el de Ricardo Lagos (2000-2006), se consolidaron algunos de los ejes planteados en la administración anterior. En ello influyó decisivamente el contexto político, signado por una crisis a finales de 2002, a raíz de una serie de escándalos de corrupción asociados con el pago de sobresueldos y el financiamiento de las campañas electorales.


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En tales circunstancias, surgen una serie de proyectos acordados entre el gobierno y la oposición (los llamados Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento de 2003), entre los cuales se destacan la instauración de un Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), la creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil; la modernización y profesionalización de la carrera funcionaria; y el reemplazo del sistema de incentivos salariales individuales vigente por un sistema de incentivos para equipos de trabajo. Algunas de estas medidas tomaron expresión institucional con la sanción, en 2003, de la Ley de Nuevo Trato Laboral (19882) (para más detalles, ver Módulo 2, apartado 7.2.1).

En relación con el gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010), los mayores hitos se encuentran en el plano de la transparencia de la gestión pública. En dicho período, en efecto, se introdujo el principio de “transparencia activa”, esto es, la obligación que tienen los organismos públicos de entregar cierta información relevante y actualizada, en forma mensual, respecto de cómo están organizados sus contratos y contrataciones, así como distintos modos de relación con la ciudadanía (transferencias, mecanismos de participación), entre otros.

Como parte de este mismo ímpetu hacia una mayor transparencia, fue sancionada en 2008 la Ley de Transparencia (sobre Derecho de Acceso a la Información Pública, 20285), que permite a cualquier persona tener conocimiento de la información que en encuentra en cualquier entidad estatal. Además, se creó el Consejo para la Transparencia en el mismo año.

En otro plano, pero también importante desde el punto de vista estatal, se destaca, en este primer gobierno de Bachelet, la creación del Ministerio de Energía y el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental con la creación del Ministerio de Medio Ambiente. En materia de política social, se puede mencionar la Reforma Previsional, que agregó un pilar solidario financiado por el Estado al sistema de pensiones privado, con un fuerte énfasis en la mejora de las condiciones de jubilación de las mujeres y de los trabajadores más perjudicados por el sistema de AFP (Ferret y Guzmán Betancourt, 2015).

El gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), de la Coalición por el Cambio, es decir, el primero desde el fin de la dictadura que no era de la Concertación, ha mantenido, a pesar de algunos cambios, los ejes centrales del impulso modernizador iniciado en 1990 (Llano, 2014). En ello influyó decisivamente la entrada de Chile a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 2010 y la necesidad de converger hacia los estándares exigidos por dicha institución, centrados en la modernización estatal como vía para lograr mejoras en la competitividad.

Como parte de esta continuidad modernizadora, se destacan “la política de gobierno electrónico, con iniciativas como ChileAtiende y el fortalecimiento de la transversalidad en la gestión del Estado, con la creación del Ministerio de Desarrollo Social y los planes de desarrollo regional” (Ferret y Guzmán Betancourt, 2015: 32). El programa ChileAtiende consiste en una red multiservicio del Estado con el objetivo de acercar los beneficios y servicios de las instituciones públicas a las personas a través de distintos canales de atención (un portal electrónico, telefónicamente, y con más de 200 puntos de atención a lo largo del país). Llanos (2014) resume el espíritu modernizador de la administración Piñera a través de los siguientes ejes de acción: la promoción de la gestión de las personas, el incremento de la descentralización y el fortalecimiento y la mejora de las instituciones públicas.


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Para concluir, es necesario mencionar que, durante la segunda presidencia de Bachelet (2014-2018), se ha impulsado una nueva reforma que tiene como objetivos el perfeccionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública y el Fortalecimiento de la Dirección Nacional del Servicio Civil. Por intermedio de la sanción de la Ley 20955 (al momento de la redacción de este trabajo, aún no fue promulgada), se modificó la Ley de Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública (19882 de 2003) (para más detalles, ver Módulo 2, apartado 7.2.1). Dicha ley, cabe recordar, dispuso la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC). Con ello, se estableció para los cargos de primer y segundo nivel de servicios públicos un sistema de ingreso basado en un criterio mixto de mérito y confianza.

Entre las modificaciones que trae aparejada la nueva normativa, se destacan tres aspectos sustanciales:

• Se da mayores facultades al Servicio Civil para impartir normas en materia de gestión y desarrollo de personas a los ministerios y sus servicios dependientes o relacionados, tendientes a estandarizar cuestiones relativas a reclutamiento y selección de personas, concursos de ingreso y promoción, programas de inducción y capacitación, sistemas de promoción y calificaciones, así como otras referidas a buenas prácticas laborales.

• Se concede al presidente de la República la facultad de poder eximir de la aplicación del mecanismo de selección de los altos cargos directivos públicos hasta doce (12) cargos de jefes superiores de servicio que se encuentren afectos al Sistema de Alta Dirección Pública. Para ello, los decretos deberán dictarse dentro de los tres meses siguientes al inicio del respectivo período presidencial. En todos los casos, los nombramientos deben cumplir con los perfiles de cargos establecidos por la ADP.

• Se determina la eliminación de la figura de “directivos transitorios y provisionales” (TyP) para transparentar y fortalecer el sistema de selección cuando se genera una vacante de ADP, indicando que solo podrá ser ejercida por quien subroga legalmente o por un directivo de la institución en ejercicio y elegido a través del mismo sistema.

2.1.2. Tendencias

A fuerza de sintetizar, es posible distinguir dos modelos burocráticos diferentes en la historia chilena: desde 1925, fecha en que formalmente se instaura un régimen de empleo público, hasta 1990, rigió, en esencia, el modelo tradicional weberiano. A partir de ese momento, que coincide con la reapertura democrática, y hasta la actualidad, se ha ido desplegando en forma creciente un enfoque gerencialista vinculado con el modelo conocido como Nueva Gerencia Pública.

Esta periodización debe diferenciarse, asimismo, de la correspondiente al tipo de Estado que se ha configurado en cada momento histórico. En efecto, aunque con distintas denominaciones, suele afirmarse que, hasta la década del 30, Chile tuvo un Estado “oligárquico”, excluyente, reducido en su tamaño y funciones, de tipo liberal.

Una segunda etapa comienza a gestarse en forma embrionaria a mediados de los años 20 y, ya de manera más contundente, en los años 40, que da lugar al Estado de bienestar. Su vigencia perdurará tres décadas. El quiebre se produce a partir del golpe militar en 1973, que da inicio a un proceso de desmonte de las instituciones de bienestar y la edificación de un Estado reducido, más asociado a una lógica neoliberal. Finalmente, con el retorno de la democracia a partir de 1990, el Estado chileno recupera alguna de sus funciones y capacidades.


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3. España

3.1. Experiencias de reforma



Los sistemas contemporáneos de función pública tienen su origen en la instauración de los regímenes constitucionales en Europa y en América desde finales del siglo xviii, de los cuales la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (26 de agosto de 1789) es un hito de vital importancia.

En este marco, si bien existen experiencias previas, entre las cuales el reclutamiento por mérito que impuso Federico Guillermo en Prusia, en 1713 es una de las originarias, España fue el primer país en adoptar un estatuto general de la función pública en 1852 (Longo, 2004).

Con este origen, España se inscribe en el modelo de la «perspectiva del Recht-staat», para la cual

la principal fuerza integradora de la sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones básicas son la

elaboración de las leyes y el uso de la coerción necesaria para aplicarlas. Los valores típicos de

este modelo cultural son la seguridad jurídica, el respeto del precedente y la preocupación por la

equidad, cuando menos en el sentido de igualdad ante la ley (Longo, 2004: 74).

Evidentemente, desde entonces muchos cambios se han sucedido al calor de los diferentes momentos históricos vividos tanto en el ámbito político como en el social. Por ende, si nos queremos situar en la España democrática de los últimas décadas, los antecedentes están constituidos por algunos hitos desarrollados durante diferentes momentos del siglo xx.

3.1.1.2. Los inicios del sistema funcionarial moderno

La normativa que emerge recién comenzado el siglo xx incluye a la Ley de 1904 y su reforma, la Ley de Bases del 22 de julio de 1918, la cual establece el sistema de carrera o cerrado.

La primera da lugar a normativa específica para distintos ministerios, a la que se conoció como leyes ministeriales de empleados que, más allá de diferencias puntuales, les garantiza a los funcionarios de estos órganos el estatus jurídico de tales. Este comprende principalmente las siguientes definiciones: implantación de un sistema de categorías y relativa estabilidad en el empleo (Arroyo Yanes, 1995: 51).

Lo más relevante, entonces, es que esta normativa sienta un sistema de carrera, que gira en torno de la noción de “categoría”, sin vinculación con el nivel de los puestos de trabajo desempeñados. En este marco, el ascenso de categoría está previsto por antigüedad, por oposición restringida o por designación libre.

Como ley de transición, prefigura la Ley de Bases de 1918, denominada Estatuto de Maura, que dominará la escena por las siguientes cuatro décadas. Como peculiaridad, puede anotarse que “nunca se publicó el texto articulado de la misma, sino que se aplicó de forma directa que


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se completó con la regulación específica que cada ministerio dictó para desarrollar aquella” (Palomar Olmeda, 1996: 22).

El gran logro de esta Ley fue consolidar “un sistema de carrera basado en dotar de categoría personal a los funcionarios generales de los ministerios civiles, fijando un régimen común de acceso y ascenso a las funciones públicas, en el que destacaba la extensión del sistema selectivo de oposición y la valoración de la antigüedad en la promoción profesional” (Arroyo Yanes, 1995: 53).

El ya mencionado extenso período de su vigencia y los avatares políticos y administrativos sucedidos provocaron paulatinas desviaciones e incumplimientos de sus previsiones. Por ejemplo, los trastrocamientos producidos por el golpe de Franco se hicieron sentir también en el empleo público, en particular con la intensificación de la discrecionalidad de las promociones en detrimento de la preponderancia de la antigüedad y del mérito.

3.1.1.3. Las modificaciones normativas del franquismo

Hacia fines de la década de 1950 y principios de la siguiente, confluyen varios factores que derivan en la necesidad de actualizar la administración pública y la relación con sus empleados. El auge económico ocurrido entre 1959 y 1973 y la concomitante transformación del Estado dan lugar a la incorporación de una serie de servicios a sus prestaciones y al consecuente crecimiento del empleo público. Al mismo tiempo, se van arrastrando problemas desde el inicio de la época dictatorial, en ese entonces agravados por la incipiente apertura política, que en términos del empleo público pone en agenda la cuestión del reconocimiento del asociacionismo o la sindicación de los funcionarios y el ejercicio de nuevos derechos políticos (Medero y Medero, 2010).

Este contexto da pie al Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado del 26 de julio de 1957, al Decreto del 21 de septiembre de 1960 y, posteriormente, a la implementación de una serie de normativas, de entre las cuales la Ley de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado (1963) constituye para Medero y Medero (2010: 179) “el primer intento serio en el siglo xx de ordenar a los empleados de la administración, y que perdura en sus formas esenciales y principios hasta la actualidad”.

Es necesario detenerse en esta etapa, puesto que se verifican varias innovaciones respecto de la situación previa. En primer orden de importancia, se distinguen las categorías de funcionarios de carrera, funcionarios de empleo eventuales o interinos y personal laboral. En este sentido, Medero y Medero (2010: 185) describen que “se configuran los puestos de trabajo como un elemento clave de la carrera administrativa, al mismo tiempo que se institucionaliza la técnica de clasificación, aunque nunca se lleva a cabo una verdadera clasificación de los puestos de trabajo”. Vale decir, se sustituye el sistema de “categorías profesionales” por el de “puesto de trabajo” como eje de la regulación de la función pública y se habilita la posibilidad de acceder a los puestos sin necesidad de agotar el ascenso en el escalafón (Castillo y Olmedo, 2002).

En la misma línea, se dividen los cuerpos en generales y especiales, con base en los requisitos de acceso y a las funciones atribuidas, y así se delimitan las posibilidades de carrera al concretar la situación profesional del funcionario y los potenciales puestos que podría desempeñar y se suprimen las categorías, con lo cual todos los miembros del cuerpo son formalmente iguales, pero se diferencian por el puesto concreto que desempeñan.


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También, se fija el nivel directivo como el límite de la carrera administrativa y se crea la figura de “diplomados directivos”, funcionarios con esta categoría específica dentro de los cuerpos técnicos a los que pertenecían, a los cuales se les permitía ocupar puestos de mandos especialmente concursados (Crespo Montes, 2001).

Estas modificaciones van en la dirección de una reordenación según el modelo británico de la función pública, al incorporar elementos que flexibilizan las características típicamente weberianas, pero reconfirman algunas ya existentes que evitan que el sistema español abandone definitivamente el modelo clásico de la función pública cerrada (Santamaría Pastor, 1998).

Entre estos últimos, cabe citar primordialmente que se consolida al concurso de méritos como sistema formal para la provisión de puestos (se menciona como procedimiento excepcional a la libre designación), se mantienen elementos propios del sistema de carrera, como los ligados a la estructura corporativa implicados en el ingreso y permanencia en un cuerpo, junto con la exigencia de titulación, y se determinan una serie de garantías jurídicas de estabilidad en el puesto, en el ámbito territorial (el límite de un traslado forzoso era la propia localidad de destino) y en el ámbito funcional (la estabilidad se enmarcaba en el propio ministerio).

De no menor importancia para las empleadas públicas y para un servicio civil moderno, en 1961 se suprimen las históricas restricciones al acceso a los cuerpos y escalas para las funcionarias, quienes a partir de entonces tuvieron la posibilidad de la carrera profesional.

La normativa mencionada en este apartado es importante puesto que, según Catalá Polo (2002: 52), “continúa siendo el molde y el esquema básico que configura la relación funcionarial, el cuadro de derechos y deberes individuales y la estructura profesional; por tanto, el esqueleto y el modelo de función pública española”. Castillo y Olmedo (2002) afirman que, a partir de entonces, el modelo español es mixto, pero inclinado hacia el sistema de empleo.

Dentro de este conjunto de modificaciones, existe una de especial interés para el sistema de empleo público, relacionada con la oferta de formación. Efectivamente, el artículo 13.8 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado estableció, entre las competencias de la Presidencia del Gobierno, la de “cuidar de la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos Especiales y, en general, de todo lo relativo a su régimen jurídico”.

Con el fin de ejecutar tales objetivos, el 22 de septiembre de 1958 se creó el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF) con el rango de “Sección” en la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. A lo largo del tiempo y mediante distintas normas, este se transformó en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)13. Desde su inicio como CFPF, “su actividad supuso un nuevo relieve y una reorientación de la formación tradicional de los funcionarios españoles al introducir el estudio de las disciplinas de la Ciencia de la Administración junto a la del Derecho Administrativo” (INAP, s/f: s/p).

Como veremos a continuación, la inauguración de la democracia y la sanción de la nueva Constitución española (1978) trajeron aparejados cambios en el modelo de servicio civil hasta entonces vigente. Esto no podía ser de otro modo, dado que el nuevo ordenamiento constitucional cambió el sistema de gobierno, al garantizar las autonomías y, por ende, crear un nuevo nivel (meso) de administración.


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3.1.1.4. El retorno de la democracia en el servicio civil

La salida de la dictadura franquista transforma a la sociedad y al Estado españoles, lo que en términos normativos se traduce en la sanción de una nueva Constitución española. Además de cambios en una serie de ámbitos, lo más importante para el empleo público se relaciona con el surgimiento de un nivel de gobierno intermedio: las comunidades autónomas. Esta novedad provoca que la administración pública quede compuesta por tres niveles, independientes entre sí, pero que no pueden contradecir el modelo aprobado por el Estado central.

Esta característica se pone en vigencia expresamente a través de una reserva constitucional sobre la legislación básica en la materia a favor del Estado central en el artículo 149.1.18ª, por el cual se le otorga las competencias exclusivas sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario.

También en lo tocante a las administraciones subnacionales, entre los empleados del gobierno local se distinguen dos grupos: los funcionarios propios de las corporaciones locales y los funcionarios de habilitación nacional. Estos últimos tienen reservadas las funciones de secretaría y asesoramiento legal y fiscalización interna de la gestión económica y financiera.

Esta primera modificación, derivada de la transformación de la arquitectura institucional del Estado español, dio paso luego a un proceso de reforma administrativa propiamente dicha, con la sanción de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Este puede ser considerado el primer hito en materia de servicio civil de la por entonces naciente democracia española.

En la senda de su predecesora, esta modernización “continúa apostando por la clasificación de los puestos de trabajo como elemento clave de su reforma, pero completándola con un sistema formal de garantías de progresión y estabilidad en función de los puestos desempeñados” (Medero y Medero, 2010: 185). Vale decir, si bien la estructuración del nuevo modelo se basa en un sistema de carrera, varios elementos lo empujan hacia el sistema de empleo (por ejemplo, al convertir el régimen laboral en una alternativa ordinaria al régimen funcionarial común), configurando un sistema mixto que hace hincapié en las relaciones de puestos de trabajo, como instrumento de ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios.

Las disposiciones de esta primera reforma, que se pensó con carácter transitorio, convivieron con otras de la reforma franquista ya reseñada y tuvieron lagunas visibles que, hasta la sanción del EBEP en 2007, se intentaron cubrir con modificaciones puntuales, como la limitación de la libre designación, la posibilidad de remoción en puestos obtenidos mediante concurso, ya sea por causas organizativas o por falta de capacidad para el desempeño (terminando con la idea de que el puesto tiene un carácter vitalicio) y la legalidad de la movilidad forzosa.

Una iniciativa importante, pero que no llegó a transformarse en hito puesto que su implementación resultó parcial, fue el tratamiento diferenciado del personal directivo. La ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) aboga en su exposición de motivos por la “profesionalización de las función directiva”. Sin embargo, “lo único que se hizo fue, salvo excepciones muy singulares, reservar normativamente —algo que ya se realizaba en la práctica— los puestos de naturaleza directiva a funcionarios


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públicos pertenecientes a cuerpos o escalas para cuyo ingreso se exigiera titulación superior” (Jiménez Asencio, 2007: 82).

De tal forma, aunque alterando más la letra formal que la práctica, la LOFAGE termina con la posibilidad de nombrar en cargos directivos a personas de fuera de la administración pública, acabando con el spoils system partidario, pero legitimando un spoils system de circuito cerrado o corporativización de la alta administración a favor de los cuerpos de élite. Jiménez Asencio llama la atención sobre el hecho de que debe tenerse en cuenta no solo la modalidad de nombramiento, sino también la de cese. En tal sentido, el libre cese “que es discrecional en todo momento y que puede ser adoptado completamente al margen de cuáles sean los resultados de la gestión y el desempeño profesional (…) es el modelo vigente hoy en día” (2007: 83).

3.1.1.5. El Estatuto Básico de la Función Pública

La aprobación y puesta en práctica del Estatuto Básico de la Función Pública (EBEP), del 13 abril de 2007, configura el siguiente paso en los hitos del régimen de empleo público español en su etapa democrática. Tal vez, la mayor innovación de esta norma radica en que “todo aquello que implique la participación directa o indirecta en las potestades públicas o en el salvaguardia de los intereses generales del Estado le corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera” (Medero y Medero, 2010: 189).

Esto es así puesto que el EBEP desanda la distinción entre funcionarios de carrera y funcionarios de empleo, y establece la categoría de personal laboral, cuya característica es prestar servicios retribuidos en virtud de un contrato de trabajo con el Estado, en cualquiera de las modalidades previstas en la legislación laboral. Por el contrario, los funcionarios de carrera están vinculados a la administración pública por una relación estatutaria regulada por el derecho administrativo de carácter permanente.

Además de esta cuestión principal, el EBEP introduce otras varias modificaciones relevantes, pero en la misma senda de articular un sistema de carrera con elementos más flexibles. De tal forma,

se recupera el concepto de categoría como elemento indicativo de la progresión y garantizador

de la consolidación de un determinado estatus profesional; se abre la posibilidad de una carrera

administrativa articulada en torno al desempeño del puesto de trabajo; se introduce la evaluación

del desempeño; se crea una nueva modalidad de carrera profesional, la llamada “carrera horizontal”,

en la que el ascenso a los grados y categorías se podrá realizar desde el propio puesto de trabajo

y estará ligada, entre otros aspectos, al resultado de la evaluación; se produce un cambio en la

concepción de la inmovilidad del funcionario, así, la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por

concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño; se favorece la consolidación del empleo

temporal, ya que se permite a las administraciones públicas efectuar convocatorias de consolidación

de empleo a puestos o plazas de carácter de interinidad o temporalidad; se potencia la formación

como elemento básico de la carrera administrativa; se fija una reglamentación específica para los

directivos… (Medero y Medero, 2010: 190).

Sobre la función directiva, el EBEP no avanza gran cosa, y según el especialista Jiménez Asencio (2007), la redacción del artículo en la que se establece dista de estar clara en una gran cantidad de cuestiones, con lo cual queda a criterio de la reglamentación posterior cualquier mejora posible.


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Desde la sanción del EBEP en 2007, se han realizado modificaciones y mejoras para los empleados públicos, que son recogidas en el Texto Refundido del EBEP, del año 2015, por lo que esta publicación aporta pocas novedades, más allá de cambios menores que no alteran la estructura y filosofía del anterior. Vale decir, como todo Texto Refundido no innova, sino que refunde, aclara o armoniza. Refunde, pero no refunda.

De todas formas, vale aclarar que el nuevo EBEP sigue incompleto porque la mayoría de las Comunidades Autónomas no ha lo desarrollado con sus propias leyes. Sucede lo mismo en el Estado central, donde todavía no se ha aprobado la ley de la función pública. Esto podría explicarse por el poco tiempo transcurrido desde la sanción del nuevo texto del EBEP y la reciente parálisis política que afectó a España, debido a las dificultades para formar gobierno durante el período que va de diciembre de 2015 a octubre de 2016.

3.1.2. Tendencias

Según lo observado a lo largo de más de un siglo de historia, si bien en España es posible identificar una lenta marcha hacia la adquisición de modalidades de empleo público de tipo gerencial, ello no significa el sacrificio definitivo de la administración clásica weberiana o, por lo menos, de algunas características asociadas a ella. A su vez, el proceso no ha sido lineal y sin contratiempos, ni se ha seguido un diseño planificado y coherente. Por el contrario, presenta marchas y contramarchas en función de las tendencias políticas prevalecientes en cada momento. Por lo tanto, no es estrictamente correcto concluir que las administraciones públicas españolas han pasado a revistar en el “modelo abierto” de empleo público. En cambio, es más preciso afirmar que el vigente es un modelo que se fue deslizando hacia la laboralización, la segmentación de cuerpos, la intención de diferenciar a la alta gerencia, etc., pero que combina estas características propias del modelo anglosajón con la permanencia de la carrera, si bien no enteramente weberiana, en un esquema híbrido, producto de la idiosincrasia y las oscilaciones experimentadas por el proceso político español.

4. Estados Unidos



4.1.1.1. Los antecedentes del “sistema de mérito”: ascenso y caída del spoils system

Durante el período inmediatamente posterior a la independencia de los Estados Unidos, la naciente administración pública federal se organizó en torno al denominado modelo de los gentlemen, heredado de la etapa de dominación británica. En el marco de este sistema, los empleos estatales eran ocupados por “notables”, es decir, “…personas preparadas, que eran pocas y procedentes de la clase terrateniente y de la alta burguesía comercial del Este” (Prats i Catalá, 2002: 11). Este modelo entró en crisis como producto de la imposibilidad de satisfacer demandas sociales más complejas y crecientes derivadas de la expansión demográfica y territorial del país.

La llegada a la presidencia de Andrew Jackson (1829-1837) marcó la incorporación a la política y la administración del Estado de los “hombres comunes” (commonmen), en detrimento de los


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notables. Este proceso derivó en la conformación de un sistema clientelar de asignación de los empleos estatales administrado por los partidos políticos que fuera denominado “spoils system”14.

Durante la vigencia del spoils system, el criterio prevaleciente para la contratación de buena parte de la plantilla de empleados públicos tenía que ver con la adhesión al gobierno de turno, en detrimento de la idoneidad para el cargo, y se llegó al extremo de que se sucedieran, con cada cambio de administración, masivas incorporaciones y desvinculaciones (Office of Personnel Management, s/f).

Sobre este punto existe una divergencia en la literatura especializada entre quienes refieren al spoils system como la versión decimonónica estadounidense del sistema patrimonialista de administración pública, es decir, como sinónimo de patronazgo, y quienes, como Prats i Catalá (2002), distinguen entre el sistema de patronazgo o confianza política —destaca aspectos positivos como su rol democratizador y el fuerte compromiso militante con el servicio a la ciudadanía— y su perversión, el spoils system.

Según Prats i Catalá, “...el patronazgo funcionó relativamente bien hasta la Guerra Civil. A partir

de entonces, explotaron dos hechos que derribaron el andamiaje institucional del patronazgo: una

fortísima expansión económica y una no menos fuerte expansión de los servicios y de los empleos

públicos” (2002: 12).

Sumado a esto, el progresivo deterioro de la calidad de la administración pública derivado de la rotación permanente y las escasas calificaciones de los nombrados resintió su imagen ante la ciudadanía y alentó diversos proyectos de reforma (Office of Personnel Management, s/f).

Luego de varios intentos frustrados, un hecho trágico vino a dar el impulso definitivo a los afanes transformadores. En efecto, en 1881, el asesinato del presidente Garfield a manos de un activista frustrado por no haber accedido a un nombramiento a pesar de haber apoyado al candidato ganador, contribuyó decisivamente para que en 1883 fuera sancionada la Pendleton Act, que, como veremos a continuación, significó una progresiva transición hacia un sistema de empleo público meritocrático en el gobierno federal de los Estados Unidos de América (Office of Personnel Management, s/f).

4.1.1.2. El fin del spoils system y la instauración del “sistema de mérito”: la sanción de la Pendleton Act

La sanción de la Ley “Pendleton” (Pendleton Act) en 1883 puso fin al spoils system hasta entonces vigente para la provisión de cargos en el servicio civil federal al establecer el denominado “sistema de mérito” (merit system), tributario de los principios que rigen la administración burocrática profesional.

En efecto, la instauración del sistema de mérito se vincula con la consolidación del “modelo burocrático” en Europa occidental y su incorporación al contexto estadounidense bajo el influjo de las ideas “progresistas”, como alternativa superadora del sistema de patronazgo, cuya ineficacia se volvió evidente e insostenible ante la ampliación y mayor complejidad de las tareas a cargo del gobierno federal (Moynihan, 2004).

El nuevo régimen para el servicio civil sancionado por la Ley Pendleton se estructuraría en torno al principio del “mérito”, con el objetivo de profesionalizar y mejorar el desempeño de la


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administración pública. Entre las principales disposiciones de la ley, se destacan la instauración de la evaluación abierta y competitiva como mecanismo de selección y requisito para el ingreso al servicio civil federal, la prohibición del despido sin causa y la introducción de garantías contra las presiones y exigencias dirigidas a obtener aportes de campaña e involucrar a los servidores públicos federales en actividades político-partidarias. La ley también preveía la estructuración de la carrera administrativa y la conformación de un régimen salarial previsible (Ingraham, 2006 y Moynihan, 2004).

No obstante representar un hito decisivo en la historia del servicio civil federal, la reforma fue incremental y sinuosa. En un principio, el sistema de mérito abarcaba exclusivamente al 10 % de los nuevos empleados, aunque el presidente estaba facultado para ampliar su cobertura. En efecto, así sucedió, pero el proceso no estuvo exento de idas y venidas, teniendo en cuenta que tanto el presidente como el Congreso se valieron de la potestad con que contaban de exceptuar posiciones del servicio competitivo. Por ejemplo, durante la presidencia de Franklin Roosevelt, el porcentaje de servidores públicos incluidos en el servicio competitivo se redujo como producto de que las nuevas agencias creadas en el marco del New Deal15 tendieron a ser exceptuadas. Recién durante la presidencia de Eisenhower, setenta años después de la sanción de la Ley Pendleton, se registra un predominio definitivamente marcado del sistema de mérito, con un 86 % de los servidores públicos alcanzados por las disposiciones de la ley. No obstante, pese a estos avances, los puestos directivos superiores continuaron siendo un ámbito dominado por las designaciones de carácter político (Ingraham, 2006; Milkovich y Wigdor, 1991 y Moynihan, 2004).

4.1.1.3. Hacia la consolidación del régimen escalafonario: las Classification Acts de 1923 y 1949

Con la aprobación de la Classification Act en 1923 se da el primer paso consistente hacia la conformación de un sistema escalafonario en el servicio civil federal. En efecto, la norma estipuló la creación de un sistema de clasificación unificado de puestos de trabajo con la definición de sus tareas y responsabilidades y la asignación del nivel salarial correspondiente que, por principio, debía ser nacionalmente uniforme. Esta ley es considerada también el primer intento serio de descripción de los perfiles laborales y evaluación del desempeño de los servidores públicos al interior del conjunto del gobierno federal (Milkovich y Wigdor, 1991).

La Classification Act fue objeto de reforma en 1949. Entre las principales transformaciones, se destacan la creación del “Escalafón General” (General Schedule) que, con modificaciones, rige en la actualidad; la instauración del sistema de supergrado —que abarcaba los grados 16 a 18 del Escalafón General, un antecedente del actual “Servicio Ejecutivo Superior” (Senior Executive Service)— y la delegación de cierta autoridad clasificatoria a las agencias gubernamentales. En lo que respecta al Escalafón General, en un principio, este constaba de 18 grados; con la reforma de 1978, los grados superiores (16 a 18) serían reconvertidos en el Servicio Ejecutivo Superior, que da paso al actual sistema de 15 grados (Milkovich y Wigdor, 1991).

4.1.1.4. Propuestas de reforma administrativa en el gobierno federal: las Comisiones “Brownlow” (1937) y “Hoover” (1949 y 1953)

Cabe resaltar, en el marco de este recorrido por las experiencias de reforma del servicio civil federal, las diferentes propuestas de reforma administrativa surgidas de comisiones asesoras,


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integradas por expertos en administración pública, convocadas durante las presidencias de Franklin Roosevelt (Comisión “Brownlow”), Harry Truman (Comisión “Hoover”) y Dwight Eisenhower (segunda Comisión “Hoover”)16.

La reforma administrativa trata de“un proceso fundamentalmente intraburocrático, consistente en

intentos deliberados de mejoramiento de uno o más aspectos de la gestión pública: la composición

o asignación de sus recursos humanos, la racionalidad de sus normas y arreglos estructurales, la

obsolescencia de sus tecnologías, el comportamiento de su personal, etc.” (Oszlak, 1994: 10).

Por lo tanto, teniendo en cuenta que, naturalmente, una de las dimensiones fundamentales que hacen al funcionamiento de la administración pública es la gestión de sus recursos humanos, la reforma del servicio civil es uno de los aspectos pasibles de ser incluidos en los proyectos de transformación administrativa. En efecto, toda reforma administrativa suele o bien incluir propuestas de cambios en la regulación del servicio civil, o bien impactar en su funcionamiento como consecuencia de modificaciones en otras áreas de la gestión pública.

En 1937, durante la presidencia de Franklin Roosevelt, sesionó el Comité sobre Gestión Administrativa (Committe on Administrative Management), más conocido como Comisión Brownlow por ser presidido por el experto en administración pública Louis Brownlow. Las propuestas de reforma administrativa de la Comisión pueden resumirse en un programa de cinco puntos que comprendía las siguientes cuestiones: optimizar la organización del trabajo del Poder Ejecutivo incorporando seis asistentes ejecutivos del presidente; fortalecer las herramientas de administración a cargo del presidente (presupuesto, investigación, planificación, recursos humanos); ampliar fuertemente el alcance del servicio civil y la carrera administrativa hasta incluir en el sistema de mérito a todos los puestos de trabajo que no impliquen toma de decisiones en materia de políticas públicas; simplificar la estructura organizativa del Poder Ejecutivo, reduciendo la dispersión de las múltiples agencias gubernamentales al enmarcarlas en los departamentos (ministerios) existentes y a crearse; promover la rendición de cuentas del ejecutivo al Congreso a través de un sistema de auditoría ex post de las transacciones financieras, a cargo de un Auditor General independiente (Roosevelt, 1937).

En lo que a nosotros concierne, cabe destacar la propuesta de reforma del servicio civil que consistía en una fuerte apuesta a la profesionalización de la administración pública, dado que se preveía extender el alcance del sistema de mérito a todos los cargos públicos a excepción de secretarios, subsecretarios y secretarios asistentes, que podríamos asimilar aproximadamente en nuestro sistema a los puestos de ministro, secretario y subsecretario. También se planteaba una recomposición salarial para los puestos de alta dirección y la creación de un nuevo organismo, el Civil Service Administrator, en reemplazo de la Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commission) (Roosevelt, 1937).

Las recomendaciones de la Comisión Brownlow fueron parcialmente receptadas por la Ley de Reorganización (Reorganization Act) de 1939, en los cambios de estructura organizativa del Poder Ejecutivo —que derivaron en la creación de la Oficina Ejecutiva del Presidente por parte de Roosevelt (Executive Office of the President)— y en la incorporación de asistentes presidenciales (Fesler, 1987).


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Las recomendaciones de la Comisión Hoover17 de 1949 pueden resumirse en los siguientes aspectos: la consolidación del rol presidencial como jefe de la administración pública (este enfoque coincide con el esbozado por la Comisión Bronwlow); la descentralización administrativa como mecanismo para dotar de mayor eficiencia a la gestión pública y el fortalecimiento de las herramientas administrativas a cargo del presidente —también volviendo sobre una cuestión planteada por la Comisión Brownlow— en el plano presupuestario, de personal y de suministros y mantenimiento (Lederle, 1949).

En lo que respecta a nuestra investigación, resulta de interés fundamentalmente lo observado en torno al funcionamiento del servicio civil. En este sentido, la Comisión Hoover identifica los siguientes puntos débiles del sistema de personal del gobierno federal: procesos de reclutamiento lentos y engorrosos; falta de iniciativa para conformar un cuerpo de administradores del máximo nivel de calificación con una mirada del gobierno en su conjunto (lo que puede vincularse con los objetivos perseguidos con la creación del Servicio Ejecutivo Superior) y la escasa atención prestada por el Congreso al régimen salarial del servicio civil federal. En el plano más general de la reforma administrativa, puede destacarse a su vez la idea de introducir la noción de desempeño en el presupuesto público, a tono con el pasaje del presupuesto tradicional al presupuesto por programas y el nuevo intento de simplificación y reducción de la dispersión de la estructura organizativa del gobierno federal (Lederle, 1949).

En cuanto a la segunda Comisión Hoover, en materia de servicio civil, se destaca la insistencia en la necesidad de crear un cuerpo administrativo superior orientado a ocupar puestos de alta dirección en diferentes organismos del gobierno federal, lo que constituye un nuevo antecedente del Servicio Ejecutivo Superior finalmente establecido en 1978 (Fesler, 1957).

Las recomendaciones de la Comisiones Hoover fueron en parte receptadas por la Ley de Reorganización (Reorganization Act) de 1949 y en sucesivos planes de reorganización aprobados durante los gobiernos de Truman y de Eisenhower.

Más allá de la actuación de las Comisiones reseñada en este apartado, otros hitos de reforma son la sanción de la Hatch Act en 1939 (que estableció restricciones a la actividad política de los servidores públicos)18; la introducción de mecanismos de evaluación de desempeño e incentivo y la creación del Escalafón C (Schedule C) en 1956, que posibilitó la cobertura de ciertos puestos mediante designaciones políticas (Fesler, 1987 y Milkovich y Wigdor, 1991).

En lo que respecta a la introducción de mecanismos de evaluación e incentivo del desempeño de los servidores públicos, los principales antecedentes son la sanción de la Ramspect Act en 1940, que derivó en la conformación de un sistema de clasificación de la eficiencia y la aprobación de la Performance Rating Act en 1950, que reemplazó el sistema de clasificación vigente y exigió a las agencias que establecieran sistemas de evaluación de desempeño que debían ser aprobados por la Comisión del Servicio Civil. El sistema establecido constaba de tres niveles de clasificación: excelente, satisfactorio e insatisfactorio (Milkovich y Wigdor, 1991).

A su vez, se registraron avances tendientes a la incorporación de incentivos económicos al buen desempeño, como la sanción de la Incentive Awards Act de 1954 que introdujo bonificaciones para quienes registraran desempeño sobresaliente, y la Salary Reform Act de 1962, que agregó como requisito para la promoción horizontal la demostración de un nivel


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de desempeño considerado aceptable y estableció la posibilidad de otorgar una promoción de paso (step) —concepto similar al grado en nuestro sistema— extraordinaria (quality step increase) por desempeño destacado. Este fue el sistema de evaluación e incentivo del desempeño que rigió hasta la sanción de la Civil Service Reform Act, que trataremos a continuación (Milkovich y Wigdor, 1991).

4.1.1.5. Un intento de reforma integral del servicio civil: la Civil Service Reform Act (1978) y su accidentada implementación en los 80

La sanción de la Civil Service Reform Act (CSRA) en 1978 a instancias del presidente Carter es, sin duda, un hito fundamental entre las experiencias de reforma del servicio civil del gobierno federal, dado que se trató del cambio más abarcativo y profundo de las normas que rigen el sistema de mérito desde la aprobación de la Ley Pendleton.

A continuación, reproducimos y ampliamos la referencia a las principales transformaciones incorporadas por la CSRA e introducimos una serie de consideraciones acerca de las particularidades del proceso de implementación de la reforma.

Entre las principales disposiciones de la CSRA, se destaca la definición explícita de una serie de principios que guían el sistema de mérito: diversidad, talento, tratamiento justo de los empleados, igualdad de remuneración, integridad, eficiencia, desempeño adecuado, amparo ante acciones hostiles por razones político partidarias y protección para quienes denuncien irregularidades (Moynihan, 2004).

Por su parte, como producto de la sanción de la ley, se crean tres organismos encargados de la regulación del empleo público a nivel federal: la Oficina de Administración de Personal (Office of Personnel Management), la Junta de Protección de los Sistemas de Mérito (Merit Systems Protection Board) —estos dos organismos surgen de la eliminación y escisión de las funciones de la antigua Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commission)— y la Autoridad Federal de Relaciones Laborales (Federal Labor Relations Authority) —encargada de la conducción de la negociación colectiva en el ámbito del gobierno federal— (Moynihan, 2004).

Mientras que la Office of Personnel Management (OPM) tiene como función asesorar al presidente en la formulación de las políticas de administración del personal y proceder a su implementación, la Merit Systems Protection Board (MSPB) se encarga de resolver las quejas de aquellos empleados que aleguen ser víctimas de “prácticas de personal prohibidas” (establecidas en el Código de los Estados Unidos de América, Título V, Sección 2302 b) y los recursos ante medidas disciplinarias, garantizándoles un trato justo, especialmente velando por evitar la discriminación, el favoritismo, el nepotismo y las represalias por motivos políticos o contra quienes hayan denunciado irregularidades (Campbell, 1978 y Moynihan, 2004).

Otras decisiones de importancia adoptadas a través de la aprobación de la CSRA fueron la creación del Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service), concebido como un sistema especial para los directivos superiores, el reconocimiento por ley del derecho a la negociación colectiva (no obstante, con un alcance restringido), la autorización de excepciones a las reglas de empleo público a fin de permitir la adopción de nuevos regímenes de personal de carácter experimental, la descentralización de diversos aspectos que hacen a la gestión de las relaciones laborales a nivel de ministerio o agencia, la reducción de la posibilidad de interposición de recursos y la simplificación de la sustanciación de los procesos, la instauración


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de un período de prueba para los ingresantes y la introducción de mecanismos de evaluación y pago por desempeño (Moynihan, 2004).

El proceso de implementación de la reforma del servicio civil dispuesta por la CSRA fue muy accidentado, teniendo en cuenta la no reelección de su impulsor, Jimmy Carter, y su reemplazo por un presidente de una orientación política marcadamente diferente como Ronald Reagan. Entre las principales implicancias para el curso de la reforma derivadas de la elección de Reagan, se destacan la restructuración y recorte de funciones de la OPM (la mayoría de las actividades de planificación, evaluación e investigación fueron eliminadas) y la postergación o descarte de varios aspectos previstos por la reforma (Milkovich y Wigdor, 1991).

La creación del Servicio Ejecutivo Superior apuntaba a romper con la práctica establecida según la cual los puestos superiores eran mayoritariamente ocupados por funcionarios provenientes del sector privado, sin experiencia previa en el servicio civil, a fin de mejorar la eficacia de la administración pública y dotar de mayores perspectivas de carrera a los cuadros administrativos más capaces (Dreyfus, 2012).

En efecto, se buscaba:

…atraer, gracias a nuevas perspectivas de carrera, a los que hasta ese momento han preferido los

empleos privados y de prevenir la fuga de los mejores funcionarios a fin de asegurar que los puestos

de concepción (donde se crean políticas) sean ocupados por profesionales de la administración de

probada competencia y cuya performance sea evaluada (Dreyfus, 2012: 208).

No obstante haber dado cumplimiento a una antigua recomendación de los comités de expertos, se considera que la instauración del régimen de alta dirección no logró cumplir con dichos objetivos por las características del sistema de evaluación de desempeño implementado, a las que nos referiremos a continuación, y por el carácter punitivo, políticamente motivado, que los afectados percibieron en los traslados decididos durante los primeros años del gobierno de Reagan (Dreyfus, 2012).

Recordemos que uno de los atributos destacados del régimen del Servicio Ejecutivo Superior (SES) era la instauración de un régimen específico de evaluación y bonificación del desempeño destacado para sus integrantes. La introducción de este régimen generó, en un principio, muchas expectativas entre quienes pasarían a conformar el SES, dado que se lo percibía como una oportunidad para mejorar sus ingresos que se veían sometidos a un tope salarial. No obstante, la reglamentación del régimen resultó restrictiva y frustró estas expectativas, lo que contribuyó a generar escepticismo al interior del conjunto del servicio civil, dado que, por tratarse de la primera experiencia de implementación de los regímenes de incentivo al desempeño instaurados por la CSRA, fue considerado un caso ejemplificador (Milkovich y Wigdor, 1991).

La reforma también previó un sistema de evaluación del desempeño para los mandos intermedios, ubicados en los grados 13 a 15 del Escalafón General. En efecto, el Sistema de Pago por Mérito (Merit Pay System) entró en vigencia en octubre de 1981 y significó una alteración del patrón tradicional de incrementos salariales automáticos vinculados a la antigüedad en el servicio. Ciertas características del sistema establecido, fundamentalmente los límites presupuestarios (se impedía el incremento del gasto respecto del régimen anterior,


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por lo que todo incremento salarial tenía que ir en detrimento de los trabajadores que no se hacían acreedores a la mejora), contribuyeron a su pérdida de legitimidad y reemplazo por el Sistema de Administración y Reconocimiento del Desempeño (Performance Management and Recongnition System), aprobado en 1984 (Milkovich y Wigdor, 1991).

Este régimen sería luego discontinuado y reemplazado durante la década del 90 en el marco del proceso de reforma administrativa comandado por el vicepresidente de Clinton, Al Gore, inicialmente denominado National Performance Review, que discutiremos en el siguiente apartado.

4.1.1.6. La era Clinton y la “reinvención del gobierno”: National Performance Review

Este Programa se nutría de las ideas “gerencialistas” ligadas a la corriente administrativa de la Nueva Gerencia Pública (New Public Management), más específicamente, estaba influido por el enfoque de “reinvención del gobierno”, propugnado por Osborne y Gaebler (1994) que, según lo planteado por los autores, apuntaba a volver al gobierno “más emprendedor”, incorporando una perspectiva empresarial al sector público.

El proceso de reforma administrativa impulsado por la National Performance Review19 buscaba lograr un gobierno que “cueste menos y trabaje mejor” (Gore, 1993), a partir de la introducción de herramientas de “gestión por resultados” y de concebir al ciudadano como “cliente” a satisfacer.

En este sentido, entre los instrumentos de la reforma, se destaca la sanción de la Ley de Desempeño y Resultados Gubernamentales (Government Performance and Results Act), que instauró un marco para la implementación de la planificación estratégica y el presupuesto orientado al desempeño, al instruir a la Oficina de Administración y Presupuesto (Office of Management and Budget) para que requiriera a las agencias gubernamentales la elaboración de un plan anual de desempeño que incluya metas, indicadores de cumplimiento de metas y presupuesto necesario (Carroll, 1995).

La reforma administrativa también incluyó cambios en el sistema de compras y contrataciones, a través de instrumentos como la Federal Acquisition Streamlining Act de 1994, la Federal Acquisition Reform Act de 1996 y la lnformation Technology Management Reform Act de 1996 (Thompson, 2000).

En lo que hace a la dimensión estrictamente ligada a la administración del personal, la reforma apuntó a la reducción de la dotación del gobierno federal, siguiendo un criterio más bien fiscalista que de eficiencia administrativa (Carroll, 1995) y también intentó reformar el régimen del servicio civil, objetivo que no se logró.

En efecto, el gobierno de Clinton intentó una amplia reforma del servicio civil federal, tendiente a una mayor flexibilidad del sistema, a partir de dotar a los directivos de mayor discrecionalidad en el manejo de la política de personal y a las agencias de mayor autonomía en la clasificación de los puestos de trabajo y la definición del régimen salarial. Los sindicatos del sector público se opusieron a dichos lineamientos de reforma y lograron que la propuesta fuera abandonada (Thompson, 2000).


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No obstante, se avanzó en la reforma de aspectos parciales que hacen a la regulación del servicio civil, como la evaluación y el incentivo del desempeño. En 1993 se derogó el sistema de evaluación de desempeño hasta entonces vigente (Sistema de Administración y Reconocimiento del Desempeño) y se dispuso una transición ordenada para su abandono. En 1995 se produjo una revisión de las regulaciones sobre la materia que se caracterizó fundamentalmente por la descentralización de los procesos, otorgando mayor autonomía a las agencias gubernamentales para el desarrollo de sus propios programas de evaluación de desempeño, en el marco de ciertos lineamientos generales (OPM, s/f).

Como veremos en el apartado final, esta cuestión ha sido constantemente revisitada durante los últimos cuarenta años, en los que la preocupación por dotar a la administración de personal de un perfil orientado al desempeño aparece con insistencia y se suceden distintos proyectos de reforma, en general, ligados a la introducción de esquemas de pago por desempeño y vinculación de la promoción y el desempeño, impulsados por gobiernos de diferente signo político.

A su vez, resta señalar que, ante el fracaso de la propuesta de reforma del servicio civil, el gobierno de Clinton decidió cambiar de estrategia y avanzar caso por caso, exceptuando a determinadas agencias gubernamentales de la observancia del Título V del Código de los Estados Unidos de América, lo que contribuyó a la desagregación del régimen del servicio civil federal, otra de las tendencias recurrentes a ser analizadas en el apartado final.

Una de las estrategias utilizadas en este sentido, la creación de Organizaciones basadas en el Desempeño (Performance–based Organizations), constituyó una innovación administrativa de carácter más amplio que la mera reforma del sistema de recursos humanos. En efecto, se trata de una experiencia que se enmarca en los procesos de “agencialización” del sector público, con el Programa Next Steps británico como exponente precursor y principal. Las agencias autorizadas a funcionar como Organizaciones basadas en el Desempeño durante la gestión de Gore fueron la Oficina de Programas de Asistencia Financiera a Estudiantes (OFSAP, por sus siglas en inglés) del Ministerio de Educación y la Oficina de Patentes y Marcas del Ministerio de Comercio (PTO, por sus siglas en inglés). En ambos casos, se les otorgó la facultad de apartarse de las normas relativas a personal y a compras vigentes (Thompson, 2001).

También se avanzó con la tradicional política de exceptuar organismos del servicio competitivo y permitirles la conformación de regímenes de personal alternativos. Durante el Gobierno de Clinton, se vieron alcanzadas por dicha iniciativa la Administración Federal de Aviación (Federal Aviation Administration) y la Agencia de Administración Tributaria, el Internal Revenue Service (IRS) (Thompson, 2001).

Otra de las herramientas de las que se valieron los “reinventores” ya estaba prevista en la CSRA, pero el Gobierno de Clinton la empleó más extensivamente. Se trata de la facultad de establecer “proyectos de prueba” (demostration projects) en materia de personal que permiten experimentar en ámbitos acotados con cambios en el régimen del servicio civil federal. La expectativa de los reformadores era que los proyectos, que apuntaban a una flexibilización de la normativa sobre recursos humanos, pudieran luego ser aplicados al servicio competitivo en su conjunto. Los proyectos de prueba alcanzaron durante esta etapa a cinco colectivos de trabajadores: el perteneciente a los laboratorios científico-tecnológicos


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del Ministerio de Defensa, el personal de compras del Ministerio de Defensa, el personal técnico del FBI, el personal técnico de las unidades policiales del Ministerio de Hacienda (Department of Treasury) y la Universidad Haskell de Naciones Aborígenes (Haskell Indian Nations University) del Ministerio del Interior (Thompson, 2001).

4.1.1.7. “Guerra contra el terror” y reforma del servicio civil: los fallidos intentos de instaurar nuevos regímenes de personal en organismos de seguridad y defensa

El gobierno de George W. Bush está indudablemente signado por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y las invasiones a Irak y Afganistán en el marco de la “guerra contra el terror”, lanzadas en respuesta a los atentados, que tuvieron a su vez su correlato en la política de administración del personal del gobierno federal.

En efecto, los aspectos más salientes de la gestión Bush en materia de recursos humanos tienen que ver con la creación frustrada de nuevos sistemas de personal para los empleados del Ministerio de Seguridad Interior (Department of Homeland Security) —creado como consecuencia de los atentados— y los trabajadores civiles del Ministerio de Defensa.

Estas reformas se condicen con las tendencias ya señaladas como prevalecientes en las políticas de recursos humanos del gobierno federal —la disgregación sistémica del régimen del servicio civil federal y el énfasis en la evaluación e incentivo del desempeño— y marcan una continuidad con lo actuado por el gobierno de Clinton. De hecho, el marco teórico que subyace al programa “Agenda de Administración del Presidente” (President’s Management Agenda, PMA), explicitado por instrumentos como la Herramienta de Programación de Evaluación y Calificación (Program Assessment Rating Tool, PART), se nutre fundamentalmente de los postulados de la Nueva Gerencia Pública.

La PMA tenía como pilar al Program Assessment Rating Tool (PART) para evaluar casi 1000

programas federales durante la presidencia de Bush. Las agencias eran evaluadas en lo que respecta

a su progreso en el desarrollo de un plan estratégico, la demostración del cumplimiento de las

metas y objetivos de cada programa, la implementación de contratación competitiva, la vinculación

de la política de personal con la planificación estratégica y la inversión en tecnologías de gobierno

electrónico, que teóricamente reducirían la necesidad de personal adicional (Durant, Stazyk & Resh,

2010: 28, traducción propia).

La principal diferencia entre las iniciativas de ambos gobiernos radica en el ámbito colaborativo y participativo generado por el Gobierno de Clinton a través del Consejo de Asociación Nacional (National Partnership Council) en busca de apoyo sindical para la National Performance Review, sustento al que sin duda contribuyó la ampliación de los asuntos sujetos a negociación colectiva en el ámbito del gobierno federal, dispuesta por el decreto de creación del Consejo. En cambio, Bush decidió discontinuarlo ni bien asumió y avanzó en la creación de los sistemas de personal específicos previamente mencionados, menos concesivos que el régimen general, lo que colocó a los sindicatos en abierta oposición a las reformas y fue uno de los factores que incidió decisivamente para el fracaso de su implementación (Durant, Stazyk & Resh, 2010; Oszlak, 2006 y Riccucci & Thompson, 2007).

La crisis de seguridad desatada a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 permitió al gobierno de Bush avanzar con su agenda de reforma del servicio civil en organismos específicos ligados a la seguridad y la defensa. Se trató de un cambio de estrategia similar


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al operado oportunamente por Clinton, luego de no lograr promover una reforma más abarcativa, estancada en el Congreso, en los meses que transcurrieron desde la asunción de Bush hasta los atentados (Kellough, Nigro & Brewer, 2010 y Riccucci & Thompson, 2007).

En noviembre de 2002, se sancionó la Ley de Seguridad Interior (Homeland Security Act) que creó el Ministerio de Seguridad Interior (Department of Homeland Security). El nuevo organismo agruparía bajo su dependencia a 22 agencias ligadas a la seguridad interna con un total de 170.000 empleados, hasta entonces desperdigadas en distintos departamentos. A su vez, la ley preveía que el personal transferido se regiría por un régimen especial, exceptuado de las disposiciones del Título V del Código de los Estados Unidos de América, delegando su reglamentación en el titular del nuevo ministerio y en el director de la OPM (Kellough, Nigro & Brewer, 2010).

La norma otorgaba amplias libertades para reformular el sistema de personal, estableciendo como únicos lineamientos que este debía resultar “flexible y contemporáneo” y que debían respetarse los principios del sistema de mérito En efecto, la legislación permitía proceder con amplia discrecionalidad en la regulación de asuntos como evaluación de desempeño, clasificación de puestos de trabajo, regímenes salariales, relaciones laborales, medidas disciplinarias y recursos (Durant, Stazyk & Resh, 2010 y Kellough, Nigro & Brewer, 2010).

El sistema de personal del Ministerio de Seguridad Interior se terminó de confeccionar en 2005 y fue denominado MAX HR. Entre sus principales disposiciones, se destacan un alcance más acotado del conjunto de cuestiones susceptibles de negociación colectiva respecto del ya de por sí restringido ámbito de discusión propio de los organismos de seguridad y la extensión del período de prueba de uno a dos años (Kellough, Nigro & Brewer, 2010).

En lo que respecta al personal civil del Ministerio de Defensa, en noviembre de 2003, se creó por ley el Sistema de Personal de Seguridad Nacional (National Security Personnel System), con reglas similares a las instauradas en el Ministerio de Seguridad Interior: la autorización al ministro de Defensa y al director de la OPM para reglamentar el nuevo régimen, su caracterización como “flexible y contemporáneo” y la necesidad de que contemple un sistema de pago por desempeño (Kellough, Nigro & Brewer 2010).

Como atinadamente señalan Durant, Stazyk & Resh (2010), una transformación de este tipo no estaría exenta de controversias dado que, si bien las excepciones al régimen general constituyen una tradición asentada en el servicio civil federal de los Estados Unidos, con la conformación de los nuevos sistemas de personal y ante la perspectiva de que más organismos buscaran conformar sus propios escalafones, la tendencia a la disgregación del sistema de personal se veía muy acentuada, con casi la mitad de los servidores públicos federales revistando en alguno de los regímenes exceptuados de las disposiciones del Título V.

Como podía preverse, la implementación de los nuevos regímenes de personal fue resistida judicialmente y en el ámbito legislativo por parte de los sindicatos del sector público20, que lograron revertir ambas reformas. En efecto, el sistema MAX HR fue abandonado en 2008 cuando el Ministerio de Seguridad Interior anunció que sus empleados volverían a regirse por las disposiciones del Título V del Código de Estados Unidos de América, después de que el Congreso en primera instancia le denegara financiamiento adicional y luego derogara las regulaciones sobre medidas disciplinarias, recursos, relaciones laborales y pago por


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desempeño dispuestas por el nuevo sistema (Kellough, Nigro & Brewer, 2010 y Riccucci & Thompson, 2007).

En cuanto al Sistema de Personal de Seguridad Nacional, ya durante la presidencia de Obama, en 2009, luego de una disputa judicial impulsada por las organizaciones sindicales y de haber revertido aspectos parciales de las reforma, el Congreso dispuso la abolición del régimen y el reencasillamiento de los empleados afectados en el Escalafón General (Kellough, Nigro & Brewer, 2010 y Riccucci & Thompson, 2007).

4.1.1.8. Obama y el recurrente llamado, no atendido, a un nuevo escalafón

La era Obama no estuvo exenta de intentos y anuncios tendientes a una reforma del régimen del servicio civil federal, fundamentalmente en lo que hace a la modernización y reemplazo del Escalafón General, esfuerzos que resultaron, una vez más, infructuosos. A pesar de las repetidas convocatorias del expresidente Obama en pos de una Comisión para la Reforma del Servicio Público Federal (Commission on Federal Public Service Reform), esta nunca logró conformarse y los proyectos de reforma del servicio civil no avanzaron en el Congreso, presumiblemente debido a la cerrada defensa gremial de la vigencia del Escalafón General (Davidson, 2014 y 2015).

Entre los principales cambios que tuvieron lugar en este período, además de la derogación definitiva del Sistema de Personal de Seguridad Nacional del Ministerio de Defensa, se destaca la reinstauración de un mecanismo de diálogo de la administración con las organizaciones sindicales, similar al que funcionó durante el mandato de Clinton, esta vez denominado “Concejo Nacional de Relaciones Gerenciales-laborales Federales” (National Council on Federal Labor – Management Relations) (Thompson, 2010).

4.1.2. Tendencias

4.1.2.1. La preocupación por el desempeño y su evaluación: avances y dificultades

Durante nuestro breve recorrido por la historia del servicio civil federal de los Estados Unidos, una de las regularidades presentes, sobre todo a partir de la sanción de la CSRA, pero con antecedentes durante la década del 50 como la Performance Rating Act y la Incentive Award Act, es el intento de medir y evaluar el desempeño organizacional e individual en el sector público y promover su mejora, generalmente a través de incentivos de carácter monetario. En lo que respecta al régimen de personal, estas iniciativas apuntan a introducir al desempeño como variable que condiciona el progreso en la carrera pública, en detrimento del mero paso del tiempo como criterio de promoción. Esta tendencia se consolida con la irrupción de las ideas gerencialistas y la adopción de la Nueva Gestión Pública como paradigma para la reforma administrativa por parte de los gobiernos de Bill Clinton y G.W. Bush.

No obstante la persistencia en la implementación de iniciativas, hasta su consolidación como dimensión del sistema de personal, el balance de la literatura académica es ambiguo y un tanto escéptico respecto de su eficacia.

Si nos atenemos a la situación en el servicio civil federal relevada por Oszlak, parece confirmarse esta mirada suspicaz:


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Por lo general, los empleados escalan automáticamente la grilla salarial y en su mayoría no creen que

el desempeño tenga algo que ver con los incrementos salariales, tal como surge de una encuesta de

la propia OPM. Inclusive, la forma en que se califica al personal federal no se basa en el desempeño.

Basta considerar que apenas el 1 por ciento del mismo suele ser calificado por debajo del indicador

“totalmente exitoso” (Oszlak, 2006: 57).

En efecto, no parece haber evidencia consistente de incrementos de la productividad pública alcanzados a través de herramientas de este tipo. Los datos disponibles sobre la implementación de sistemas de pago por desempeño en el sector público estadounidense indican que los casos de éxito son más bien excepcionales. Una de las razones para su fracaso tiene que ver con que el presupuesto que se les asigna no es lo bastante generoso para volverlos atractivos entre sus potenciales beneficiarios. No obstante, incluso planes con suficiente financiamiento resultan vulnerables frente a recortes presupuestarios y cambios en los puestos de conducción. Además, se presentan situaciones en que la propia dirigencia no se encuentra convencida de acordar pagos extra por lo que se percibe como obligaciones ordinarias de los agentes públicos. Otro aspecto que conspira contra su efectividad se vincula con la divergencia entre los valores y motivaciones de quienes se vuelcan a la función pública respecto de quienes se desempeñan en el ámbito privado; en muchos casos, el empleo público se concibe como una vocación de servicio más que como una búsqueda de ganancia económica. A su vez, existen dificultades para determinar el grado óptimo de discrecionalidad que debe otorgarse a los directivos para evaluar a sus subordinados. Agregaríamos que, con una excesiva libertad en este sentido, se corre el riesgo de someter a los servidores públicos a presiones políticas que atenten contra la neutralidad propia del servicio civil (Bowman, 2010 y Milkovich y Wigdor, 1991).

4.1.2.2. Hacia una mayor disgregación sistémica y heterogeneidad escalafonaria: ventajas y desventajas

Durante el último cuarto de siglo, se profundizó la disgregación sistémica en el servicio civil federal. Esto fue producto del surgimiento de nuevos regímenes específicos de personal organizados para cada agencia en particular. Si bien esta ha sido una práctica arraigada en los Estados Unidos desde que, junto con la instauración del sistema de mérito, se acordara la facultad de otorgar excepciones al régimen general, se volvió mucho más frecuente bajo el influjo del paradigma de la Nueva Gestión Pública. En efecto, el régimen de personal del servicio civil federal se volvió mucho más heterogéneo como resultado de las políticas aplicadas por los gobiernos de Bill Clinton y G.W. Bush. De hecho, de haber conservado su vigencia los sistemas de personal de los ministerios de Seguridad Interior y Defensa impulsados por Bush, prácticamente la mitad de los servidores públicos federales se hubieran encontrado al margen del régimen general.

A lo largo del trabajo, vimos cómo, si bien existen antecedentes históricos de descentralización de la política de personal, la sanción de la CSRA brindó nuevas condiciones para avanzar en esta dirección. También, cómo la irrupción de la corriente gerencialista aceleró el proceso, en la medida en que se valió de los regímenes específicos de personal como ámbitos de ensayo para reformas globales —las que finalmente no se concretaron— y propició la “agencificación” del sector público como vía hacia una mayor eficacia administrativa.

En relación con esto último, la ventaja principal de la disgregación sistémica es la posibilidad de atender a las especificidades de cada agencia gubernamental. No obstante reconocer este aspecto positivo, la literatura académica consultada señala los peligros de lo que


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denomina la “balcanización” del sistema, entre los que se destacan la erosión del principio de equidad interna al retribuir de manera diferenciada a empleados con similar experiencia, calificaciones y desempeño; la profundización de las diferencias en la calidad de los recursos humanos de cada agencia, producto de que algunas cuentan con mayores posibilidades que otras de atraer personal calificado como consecuencia de las flexibilidades que tienen acordadas; los obstáculos para la movilidad del personal de un organismo a otro producto de la heterogeneidad escalafonaria (Thompson, 2010).

A modo de propuesta superadora de las tensiones detectadas, se plantea la necesidad de avanzar hacia un régimen de personal “federado” que combine uniformidad y flexibilidad, otorgando a las agencias mayor margen de maniobra en materia de clasificación de puestos de trabajo y regímenes salariales, pero conservando un marco regulatorio común a todo el gobierno federal (Thompson, 2010).

5. Francia



5.1.1.1. La reforma administrativa en Francia

En este apartado discutiremos la evolución de la administración pública francesa y, en particular, los procesos de centralización y de concesión de las autonomías territoriales, en la inteligencia de que esa secuencia permitirá extraer conclusiones que sirvan como elementos comparativos21.

Como primera aproximación, digamos que el sistema administrativo francés se estructuró con base en reglas que tendieron a permanecer en el tiempo y, de hecho, muchas de ellas se mantienen vigentes actualmente, como por ejemplo, las nociones de reclutamiento, carrera administrativa basada en el mérito, subordinación jerárquica, principios de neutralidad e igualdad de los funcionarios.

No obstante las continuidades señaladas, a lo largo de este proceso, se sucedieron una multiplicidad de reflexiones, proyectos y medidas sobre el futuro del Estado, caratuladas con rótulos tales como “Reforma Administrativa”, “Modernización del Estado”, “Renovación del Servicio Público” o “Reforma del Estado”. De hecho, en los últimos cuarenta años —como en gran parte de los países occidentales—, la idea de la reforma administrativa cobró particular relevancia en los discursos políticos y en la agenda de los gobernantes.

A continuación, nos referiremos al hito fundante de la administración pública francesa actual, la Revolución iniciada en 1789.

5.1.1.2. La Revolución

Entre las ideas que inspiraron el estallido de la Revolución Francesa, se destaca el desarrollo de la teoría de la división de poderes, con Locke y Montesquieu como principales exponentes, que a su vez representa el punto de partida de la administración contemporánea y del derecho administrativo actual.


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La división de poderes se interpretó y se legalizó como una separación del poder del Estado. Esa tríada que componen el Poder Judicial, Ejecutivo y Legislativo y el reparto consecuente de órganos y funciones se reflejó en esa época de la historia de Francia en diversas normas, como la declaración de la Asamblea Constituyente de 1790, luego plasmada en el Código Penal de 1791, en la Constitución de ese año y en la Constitución de 1800, que sentaron los pilares de la Administración moderna. En efecto, la Asamblea Constituyente de 1790 reafirmó el principio de división de poderes estableciendo que el poder público debía ser juzgado por una jurisdicción específica, que fue constituida como Conseil d’État —por el Consulado— y que hoy, con funciones que incluso fueron ampliadas, sigue formando parte esencial del esquema institucional francés.

5.1.1.3. La influencia de Napoleón en la Administración moderna

El primer Imperio Francés, conocido como la Francia napoleónica o Imperio napoleónico, abarcó en su esplendor un territorio extenso que llegó a buena parte de Europa —salvo el Reino Unido y Portugal— y dominios coloniales conocidos como territorios de ultramar. La era del Imperio napoleónico va desde 1804, año en que Bonaparte se proclamó emperador, hasta junio de 1815, en que se produjo su abdicación final.

En lo que hace a la administración pública bajo el Imperio, cada ministro trabajaba para el emperador, que tenía la suma del poder público. Sin embargo, a fin de colaborar con las tareas relacionadas con los servicios públicos, se establecieron administraciones paralelas dirigidas por directores nacionales que, en la práctica, funcionaban en forma independiente de los ministerios.

Así, en 1804 se creó la Dirección General de Correos, en 1805 la Dirección Forestal, en 1806 la Dirección General de Renovación y Conscripción Militar, en 1808 la Dirección General de Víveres de Guerra, en 1808 la Dirección General de Minas y otras.

En ese tiempo, Napoleón se dedicó más a la reorganización administrativa que a la guerra. Creó el Banco de Francia y el Cuerpo de Prefectos. Durante el período mencionado, surgen además íconos que tendrán relevancia en el mundo entero, como el Código Civil en 1804, el Tribunal del Trabajo en 1806 o la universidad en 1808.

5.1.1.4. Las reformas administrativas posteriores

Durante el siglo xix y comienzos del xx, se sucedieron distintos intentos de reforma administrativa que no prosperaron. Los cambios recién pudieron concretarse bajo circunstancias sumamente extraordinarias como la ocupación nazi, con la sanción del Estatuto de Vichy de 1941. Ese texto supone el primero de conjunto relativo a la función pública francesa, que en la práctica fue más testimonial que efectivo.

En 1946 se sancionó una ley por la que se estableció un nuevo Estatuto General de Funcionarios, creándose la Dirección General de la Función Pública y el Consejo Permanente de la Administración Civil. Esta fue reemplazada en 1959 para adaptar el texto a la Constitución de 1958. El Estatuto se restringía solo a servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo, es decir que excluía a los funcionarios judiciales, militares, administradores de corporaciones públicas industriales y comerciales y empleados parlamentarios.


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En 1981 se dio inicio a un proceso de descentralización de la administración pública francesa que implicó un replanteamiento del servicio civil, fundamentalmente en lo que atañe a la administración territorial y su revalorización. Así pues, en esta línea de reforma administrativa, se dicta la ley 84-53 en 1984, que regula, en forma exhaustiva, el servicio civil en la administración pública territorial.

Según Schrameck (1986), la reforma se inspiró en tres principios básicos: la unicidad de la función pública territorial; la paridad entre la función pública territorial y la del Estado; la especificidad de la función pública territorial y la del Estado.

A esas reformas emblemáticas, hay que sumarle las que se produjeron entre 2000 y 2010 (Sauvé, 2013). Se trató de reformas structurantes, vale decir orgánicas, sin que por ello se descuidara la profesionalización de las carreras, las que se encaminaban a través de los Estatutos particulares por “cuerpos”. La idea fue reestructurar la administración pública francesa, en el contexto de los límites que se imponían a partir de la competencia de los ministerios.

El cuadro legal implementado se estructuró en torno a la Ley Orgánica relativa a las Leyes de Finanzas (Loi organique sur les lois de finances, LOLF), que permitió renovar en profundidad las reglas de presupuesto que venían de una Ordenanza de 1959. La LOLF se proponía renovar la gestión pública, instaurar una cultura administrativa basada en los resultados, los objetivos del área y los programas e informes anuales de cumplimiento.

Siguiendo un orden cronológico, en 2005 se creó la Dirección General de la Modernización del Estado (DGME) concebida como una estructura transversal que permitiera el seguimiento de la reforma del Estado. En 2012 la DGME fue reconvertida en Secretaría General para la Modernización de la Acción Pública (SGMAP). En todo caso, los objetivos eran similares: una reconfiguración de la administración estatal con el propósito de racionalizar las estructuras entonces vigentes, agilizar los procedimientos administrativos, reducir los costos de la administración y promover un mejor servicio a los usuarios.

Presentada en dos fases, julio de 2007 y junio de 2010, aparece la Revisión General de las Políticas Públicas (RGPP), que tiende, con objetivos propios, más bien de orden presupuestario, a lograr que las instituciones del Estado cumplan de una manera más racional y eficaz las tareas encomendadas y administren de la mejor forma los medios de los que disponen.

Por último, la RéATE (Reforma de la Administración Territorial del Estado) persigue la finalidad —a través de los Prefectos de Región— de reforzar los lazos entre el Estado y las colectividades territoriales.

5.1.2. Tendencias

Según Sauvé (2013), los principales aspectos de la LOLF y de la RGPP exhiben resultados positivos, aun en el caso de los niveles departamentales o regionales. Como vimos, Francia cuenta con un Estatuto General que tiene pretensiones de agotar la materia en lo que concierne a la relación estatutaria de los funcionarios públicos, con un desarrollo formativo notorio. No obstante, pese a la homogeneidad que se alienta, la reforma sigue chocando con los reglamentos particulares de cada cuerpo, que inevitablemente afectan la generalidad.


164

El desafío actual, más allá de las consideraciones precedentes, pasa por encontrar un punto de equilibrio entre las competencias del Estado y las colectividades locales.

6. México




La mayoría de los países de América Latina ha introducido importantes reformas del sector público, con distintos niveles de éxito a lo largo de las últimas décadas, basados en un consenso sobre la importancia de mejorar las prácticas en la administración pública.

Todos los gobiernos de la región, conscientes de este desafío, en 2003 suscribieron la Carta Iberoamericana de la Función Pública, que define las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de servicio civil, y provee un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión para lograrlo (Strazza, 2014).

El caso mexicano es ilustrativo al respecto. Pese a su relevancia geopolítica y económica, México no dispuso, hasta hace poco tiempo, de normas que estuvieran orientadas a profesionalizar el servicio civil. Solo en los últimos años, se puede afirmar que la administración del personal público ha evolucionado considerablemente hacia la instauración del servicio civil de carrera.

El control político que durante setenta años ejerció el PRI, significó también el control del Estado y sus recursos. Como consecuencia, los políticos utilizaron el aparato del Estado y los recursos del gobierno para proporcionar recompensas a los miembros del partido a cambio de apoyo en la confección y puesta en marcha de políticas gubernamentales.

La historia de México arroja pistas para comprender por qué la idea de contar con un servicio civil de carrera demoró tanto tiempo en cristalizarse.

6.1.1.2. Breve recorrido de la independencia al porfiriato

Desde sus orígenes, la administración pública mexicana ha tenido que readecuarse casi de manera permanente. En 1821 surgen los primeros ministerios, y en el de Relaciones Exteriores, es donde empiezan a aparecer signos de preocupación por la estabilidad de lo que se entendía como una carrera en el servicio. En 1834 se organiza el cuerpo consular; sus funciones se actualizaron en 1871 por medio de un reglamento en el que se buscó hacer consistentes las disposiciones internas con las que dictaba el derecho internacional.

En 1888 se organiza el cuerpo diplomático y se crean las misiones para ese servicio. Los nombramientos eran prerrogativa del presidente de la República y eran ratificados por el Senado. Se lo vuelve a reformar en 1896 para distinguir las funciones del cuerpo diplomático de las conferidas a las llamadas legaciones consulares. Desde esos primeros intentos, apareció claramente la tensión entre una propuesta de orden cualitativo de contar con un servicio profesional y el recurso presupuestal que se requería para ello, controlado por un ministerio distinto.


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Durante el porfiriato se estableció una carrera para empleados en la Escuela de Contaduría y Administración, que debían cursar los interesados en trabajar en la administración pública. Lo que en realidad sucedía era que los puestos se otorgaban discrecionalmente y hasta se vendían. Se publicó una guía práctica del empleo, que puede reconocerse como un antecedente de lo que hoy sería un sistema de méritos para la promoción y el ascenso.

En 1906 los sobrevivientes de la Asociación Mutualista de Empleados Públicos intentaron establecer un incipiente servicio civil, pero, desde entonces, los impedimentos de orden político obraron contra su puesta en marcha. La Asociación estaba identificada con la corriente liderada por los hermanos Flores Magón, enfrentados al régimen de Díaz (Quiroga Leos, 1987).

6.1.1.3. El México revolucionario

A partir de la Revolución y mayormente en la posrevolución, el interés central fue la estabilidad política; se alentó la integración de agrupaciones formales que estuvieran bajo la égida del sistema, preferentemente bajo la del partido oficial. De ahí que resulte una situación dual; por un lado, se toman decisiones y surgen organizaciones con claros deseos de modernizar y profesionalizar y, por el otro, también aparecen agencias cuya naturaleza y tareas tienen que ver con la defensa de derechos (Pardo, 2005).

Aparecen preocupaciones dentro del amplio espectro de la instauración y protección de derechos de los trabajadores al servicio del Estado, organizados en sindicatos, y más tarde, incluso, en una federación que los aglutina. De ahí se pasa a la necesidad de demostrar que no son cuerpos profesionalizados en el sentido estricto del término, pero sí honorables; un punto que resultaba importante defender, puesto que la función pública quedó atrapada en esquemas en los que la incorporación de funcionarios, su permanencia y promoción estaba no solo lejos de corresponderse con el modelo burocrático, sino bien montada en prácticas caracterizadas por su discrecionalidad, arbitrariedad, clientelismo y corrupción.

En 1922 aparecen nuevos sindicatos afiliados a la Confederación Regional Obrera Mexicana, la CROM. El presidente Álvaro Obregón hizo algún intento, que no se materializó nunca, de contar con un reglamento de inamovilidad y otro de pensiones para los maestros. De igual manera fomentó la aparición de la Confederación Nacional de Administración Pública, que buscaba agrupar funcionarios capaces de promover la integración de un servicio civil, además de garantizar derechos económicos y sociales; una de sus principales metas era establecer la Agrupación de Prevención Social para reglamentar el servicio civil de carrera.

En 1924 se crea la Asociación Mexicana de Empleados Oficiales, que tuvo la intención de proponer una ley del servicio civil para sentar las bases de una carrera administrativa. No se concretó esta idea, pero un año más tarde entró en vigor la Ley Orgánica de la Contraloría, así como el Reglamento de Exámenes para ingresar en ese órgano. En 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles de Retiro, que tuvo como propósito fundamental integrar un sistema de seguridad social.

En 1931 el presidente Pascual Ortiz Rubio expidió la Ley Federal del Trabajo, cuyo artículo segundo señalaba que las relaciones entre el Estado y los servidores públicos se regirían por leyes del servicio civil, las cuales nunca se expidieron. En 1934 el número de servidores públicos había aumentado y se empezaba a manifestar inquietud por la estabilidad laboral.


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De ahí que el presidente Abelardo Rodríguez expidiera un acuerdo para normar la organización y el funcionamiento del servicio civil. Esta disposición abarcaba un buen número de servidores públicos y en ella se enumeraba los que quedaban fuera. A pesar de que exceptuaba algunos niveles, establecía una cierta obligatoriedad, la que quedó estipulada en los transitorios, en los que se señalaba que el acuerdo estaría vigente hasta el 30 de noviembre del mismo año en que se expidió. La brevedad de su vigencia impidió que se lograra aplicar y nunca se acompañó de una disposición con carácter de ley (Pardo, 2005).

En 1935 el propio partido oficial, el Partido Nacional Revolucionario (PNR) —luego denominado Partido Revolucionario Institucional (PRI)—, presentó una propuesta para el establecimiento del servicio civil y para la creación de una institución abocada a formar, de manera profesional, a los servidores públicos.

En 1942 el sociólogo Lucio Mendieta y Núñez elaboró un proyecto para la creación del Instituto de Administración Pública, entre cuyas tareas estaba la de proponer cambios para mejorar la función pública y la de definir los contenidos de las carreras relacionadas con dicho campo. Este proyecto se materializó años después, en 1955, con la creación del Instituto Nacional de Administración Pública, con carácter de asociación civil, entre cuyas funciones prioritarias estaba la de incidir en la profesionalización del servicio público.

En lugar de promover la aprobación de la Ley de Servicio Civil, en 1938 el presidente Lázaro Cárdenas expidió un estatuto general, el de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en el que se establecieron reglas básicas para regular las relaciones laborales entre el Estado y sus trabajadores. En este documento no se hacía ninguna referencia al acuerdo emitido por el gobierno anterior sobre el servicio civil. A partir de ese momento se establece la distinción, que causaría enormes problemas a la larga, entre los trabajadores identificados como de base y los de confianza. Se disponía las condiciones generales de trabajo, los derechos de los trabajadores y la regulación de la jornada laboral, entre los aspectos más relevantes. Un asunto también importante fue la inclusión en el estatuto del derecho de huelga.

En este contexto, empezaron a aparecer organizaciones de trabajadores cuyo cometido era la defensa de derechos “laborales” El presidente Lázaro Cárdenas receló de la posibilidad de que un estatuto de carrera permitiera el ingreso, pero sobre todo la permanencia, de personas que no habían demostrado lealtad suficiente a la “tarea revolucionaria”. Era una manera indirecta de señalar que le preocupaba la permanencia de funcionarios o sectores de la burocracia que fueran incondicionales del proyecto callista. Sin embargo, al tiempo que consolidó su posición, incorporó normas que garantizaran ciertos derechos a los trabajadores al servicio del Estado, con lo que se aseguró la lealtad de estos grupos, aunque no que fueran necesariamente los más profesionalizados.

Con esos ordenamientos de carácter propiamente laboral, se intentó garantizar algunos derechos a cambio de lealtad al proyecto político en turno y se menoscabó la idea de contar con cuerpos profesionalizados que pusieran sus habilidades y vocación más al servicio de la tarea y de la institución que de las personas. Sin embargo, esas capacidades profesionales empezaron a ser necesarias a una administración más compleja.


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6.1.1.4. Reforma constitucional y sanción de la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado

En otro hito del accionar en pos de la “defensa de derechos”, en 1957 se constituye el Bloque de Unidad Obrera, que agrupa las centrales de trabajadores más importantes y resulta un antecedente del Congreso del Trabajo. Este mismo año entra en vigor la Ley de Estímulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la Federación. Se establece la Dirección de Pensiones Civiles y Retiro, que en 1960 se convertiría en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores al Servicio del Estado, el ISSSTE.

Estas decisiones culminaron con la adición al artículo 123 de la Constitución del apartado B, con diversas fracciones, que es la base orgánica de la nueva función pública. Dicho apartado consigna los derechos constitucionales burocráticos sobre jornada de trabajo, descanso, vacaciones, salario, designaciones, escalafón, suspensión, cese, derechos de asociación, seguridad social y conflictos laborales. Esta adición fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960.

En 1963 se promulgó la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), como reguladora del apartado B, en la que se mantuvo la distinción entre trabajadores de confianza y de base. En el artículo 5.° de esta ley, se señala que son trabajadores de confianza los que forman parte de la planta de la presidencia y los que necesitan de la aprobación expresa del presidente. Y, dentro del Poder Ejecutivo, los que en cada dependencia y entidad se encuentren en el apartado B y desempeñen funciones de dirección: directores generales, subdirectores, jefes de departamento y de área, y adjuntos.

En 1970 se promulgó una nueva Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del apartado A del propio artículo 123, que sustituyó a la existente desde 1931. En este sentido, un problema adicional está dado porque los trabajadores de algunos organismos del llamado sector paraestatal (empresas del Estado) estaban y están amparados por el apartado A, lo que vuelve aún más compleja la cuestión de los derechos laborales.

Durante el gobierno del presidente Adolfo López Mateos, se reforma el apartado B a fin de dejar claramente establecido que “la relación jurídica que une a los trabajadores en general con sus respectivos patrones es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos con el Estado”. A su vez, las reformas del período permitieron la incorporación de los trabajadores de las administraciones estatales y municipales, que habían quedado excluidos en la primera versión.

Tanto en el apartado B del artículo 123 como en la ley reglamentaria LFTSE, se hace referencia a funcionarios públicos, servidores públicos, trabajadores al servicio del Estado, trabajadores del Estado y servidores de la nación como si fueran prácticamente equivalentes. Aunque en el artículo 108 de la Constitución se señala qué funcionarios pueden ser sujetos a juicio político, sigue sin haber una clara distinción entre funcionarios y empleados públicos. También, se tiende a tratar de manera indistinta a los llamados de confianza y de base, aunque formalmente existan distinciones entre ellos, puesto que los de base son los únicos cuyos derechos están consignados por la ley.

En 1965 se creó la Comisión de Administración Pública (CAP), a la que se le encomendó la elaboración de un diagnóstico sobre la situación de la administración pública. Dicho informe arrojó datos importantes sobre deficiencias que ya desde entonces presentaba la estructura administrativa.


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El presidente Luis Echeverría expidió dos importantes acuerdos, el del 28 de enero y el del 11 de marzo de 1971, en los que se sentaron las bases de un ambicioso programa de reforma a la administración pública. En 1975 entró en vigor la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.

El Gobierno del presidente José López Portillo propuso un plan aún más importante: el Programa de Reforma Administrativa para el Gobierno Federal 1976-1982. Se encomendó su puesta en marcha a la Coordinación General de Estudios Administrativos que, con funciones ampliadas, sustituyó a la Dirección General de Estudios Administrativos. Más tarde la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal sufrió adecuaciones para hacerla consistente con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expedida en 1976, una muestra evidente de la importancia que se concedió a la necesidad de reformar la administración pública.

6.1.1.5. Los primeros pasos hacia la profesionalización del servicio civil durante los 80 y los 90

A partir de los años ochenta, la administración pública mexicana empezó a sufrir un cambio importante: se planteó, de manera explícita, la idea de su profesionalización; sin embargo, las reformas apuntaron a hacer más eficiente la administración, particularmente en la provisión de servicios públicos, pero no necesariamente resultó de ello la puesta en marcha de un servicio civil de carrera (Pardo, 2005).

Los esfuerzos iniciados en el gobierno encontraron obstáculos y los propios organismos encargados de ejecutar esa reforma en particular no encontraron los modos de salvarlos. Desde los años ochenta hasta la aprobación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, en el año 2003, los organismos y dependencias públicas fueron adoptando formas de contratación, promoción, capacitación y aun despido inspiradas en esquemas de carrera, pero que correspondían más a una decisión voluntaria, lo que obligaba a que cada organismo ajustara sus sistemas de profesionalización y empleo a propósitos específicos.

De igual forma, los años noventa van a ser testigo de la introducción de variables derivadas de los nuevos paradigmas administrativos que, de alguna manera, obligaban a contar con mecanismos que favorecieran la transparencia y rendición de cuentas, lo que a su vez debía crear un ambiente favorable para generar un servicio profesional de carrera regulado por una ley. Sin embargo, no fue sino hasta octubre de 2003 cuando entra en vigor la ley que normaría la carrera profesional para el servicio público.

En 1982 se creó la Coordinación General de Modernización de la Administración Pública, dependiente de la Subsecretaría de Control Presupuestal y Contabilidad de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), que encaminó sus tareas de una manera más decidida para poner en marcha un servicio de carrera. El presidente Miguel de la Madrid afirmó que se debería dar prioridad “al establecimiento de un servicio civil, que fundamentado en la equidad y en la eficiencia, proporcione estabilidad, profesionalización, honestidad y capacidad de innovación”.

Para 1984 se contaba ya con un proyecto que incluía una nueva clasificación de puestos, una propuesta sobre remuneraciones, formas para seleccionar aspirantes a las plazas, entre otros aspectos. Con este proyecto aprobado, se aspiraba a contar con un sistema en el que los mejores puestos fueran otorgados a los más capacitados en función de los requerimientos inherentes a cada cargo.


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En 1992 se publicó el decreto que reformaba la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para regresar a la Secretaría de Hacienda las atribuciones que en materia de administración de personal tenía la recién desaparecida SPP. Se instituyó el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y se añadió a la ley del ISSSTE la fracción que lo regula. Se volvió a reformar la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos. Ante la falta de una disposición que regulara el sistema de manera integral, fueron apareciendo sistemas de profesionalización en distintos organismos. Estas experiencias se pueden calificar de desiguales, pero introducen elementos para contar con cuerpos más especializados y profesionales.

Al iniciarse el gobierno del presidente Ernesto Zedillo, la SECOGEF fue transformada en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM); se le encargó “la modernización, supervisión y el manejo de los procesos administrativos del sector público, esperando que identificara caminos para profesionalizar el empleo público”.

6.1.1.6. La Ley del Servicio Profesional de Carrera

En julio de 2000, ganó las elecciones presidenciales el Partido Acción Nacional, después de que el PRI gobernara de manera ininterrumpida por más de setenta años. En la campaña electoral, Vicente Fox, como los anteriores candidatos a la presidencia de la República, ofreció instaurar el servicio profesional de carrera; esta vez la promesa fue cumplida. Al llegar el cambio de partido en el poder, además de distinto signo político, tanto en el Congreso como en el Ejecutivo empieza a revivirse la idea de poner en marcha el servicio civil de carrera.

La iniciativa surgió de la Cámara de Senadores. Su factura primero fue priista y después el Partido Acción Nacional elaboró otra. En verdad, no provocó un debate acalorado, y se logró aprobarla, con una amplia mayoría, también en la Cámara de Diputados. Una explicación para entender por qué sucedió así es que, de alguna manera, era compartida por los dos partidos mayoritarios, a los que incluso se sumó el Partido de la Revolución Democrática, que presentó otra iniciativa que abonaba en el interés de contar con un servicio civil de carrera (Guerrero, 2011).

La Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal (LSPCAPF) entró en vigor el 7 de octubre de 2003 y fue reglamentada un año más tarde. En la exposición de motivos de la iniciativa de ley, se señaló: “[se propone este] mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base al mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad”. La ley está concebida como una “herramienta para la administración de personal en la administración pública que garantice el ingreso, el desarrollo y la permanencia del servicio público a través del mérito y la evaluación permanente de su desempeño, en un marco de transparencia y legalidad”. El Sistema del Servicio Profesional de Carrera se planteó como misión “buscar, atraer, motivar, desarrollar y retener a las mejores mujeres y hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, asegurando que su neutralidad política sea un factor estratégico de la competitividad del país”.

El órgano encargado de operar el sistema es la Secretaría de la Función Pública (SFP) que reemplazó a la SECODAM. En efecto, la LSPCAPF señala en su artículo 6.° que la SFP será la encargada de dirigir, coordinar, dar seguimiento y evaluar el funcionamiento del sistema en las dependencias y vigilar que sus principios rectores sean aplicados debidamente.


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Se creó también la Subsecretaría de la Función Pública y, como organismo dependiente de ella, la Unidad del Servicio Profesional y Recursos Humanos de la Administración Pública Federal, con la responsabilidad de coordinar el trabajo de los comités técnicos y de sus direcciones de recursos humanos y áreas afines. El Servicio Profesional de Carrera abarca los niveles de director general, de área, subdirector de área, jefe de departamento y funcionarios de enlace. Esta Unidad desaparecería en junio de 2005 para transformarse en la Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización de la Administración Pública Federal.

El esquema del servicio profesional está organizado en siete subsistemas. En primer lugar, nos referiremos al subsistema de planeación, que se propone administrar los recursos humanos de manera ágil e integrar un banco de talentos de los servidores de carrera. El objetivo que persigue este subsistema es planear de una forma integral, conocer cuantitativa y cualitativamente las necesidades de recursos de la administración pública federal y generar información para el adecuado desempeño de los demás subsistemas.

En cuanto al subsistema de ingreso, se establecen tres modalidades: ingreso en el sistema de quienes ocupan cargos en la administración pública federal y desean ocupar sus mismos puestos; ingreso de candidatos externos para ocupar vacantes que se han generado a partir de la entrada en vigor de la ley y que serán evaluados por los comités técnicos de profesionalización y selección; ingreso en el sistema para los niveles de enlace a través de ferias de reclutamiento en coordinación con instituciones educativas. En este subsistema se debe regular el proceso de selección de candidatos para cada puesto, garantizando la igualdad de trato y un reclutamiento basado en el mérito. Para plazas de nueva creación, deben intervenir los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección, que se encargan del proceso de ingreso.

En lo que respecta al subsistema de desarrollo profesional, se deben regular los procesos para determinar los planes de carrera de los servidores públicos a fin de identificar posibles trayectorias de desarrollo, así como los requisitos y las reglas con que han de cumplir los servidores públicos pertenecientes al sistema.

En el marco del subsistema de capacitación y certificación de capacidades, se prevé crear un perfil de puestos con base en un modelo de competencias que incluya tres bloques: desarrollo de capacidades de visión del servicio público, capacidades gerenciales y capacidades técnicas. Dentro de este subsistema, se deben establecer los modelos de profesionalización que permitan a los funcionarios superarse institucional, profesional y personalmente dentro de cada dependencia.

En lo que refiere al subsistema de evaluación, una de sus responsabilidades fundamentales es crear indicadores de desempeño para los servidores públicos con base en las metas de la institución en la que trabajan. Los resultados de estas evaluaciones servirán para determinar la permanencia en el cargo, compensaciones salariales y posibles ascensos. Dentro del subsistema de separación, se especificarán las causas y el retiro del cargo, así como las amonestaciones y sanciones. A su vez, mediante el subsistema de control y evaluación, se evalúa el funcionamiento del sistema de servicio civil en la administración pública federal y se sugieren mejoras.

La Ley del Servicio Profesional de Carrera significa una oportunidad para imprimir mayor


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coherencia al propósito de la profesionalización de la administración pública mexicana; debe entenderse como un medio privilegiado para promover una mejor gestión pública. Sin embargo, es importante considerar que una ley del servicio civil es solo un componente más de una reforma y su diseño (por más adecuado, completo y consensuado que sea) no significa necesariamente que se evitarán complicaciones posteriores. En realidad, la sanción de la Ley del Servicio Profesional de Carrera es un punto de partida que viene a proporcionar el marco normativo indispensable para la consolidación de un servicio civil profesionalizado en la administración pública mexicana.

6.1.2. Tendencias

Durante el período de prolongada hegemonía del PRI en México, los mecanismos altamente flexibles vigentes que permitían, si no el despido, la salida o el cambio de puesto de los funcionarios llamados de confianza, así como el sostenimiento de la compleja red de camarillas, dieron origen a un sistema altamente estable en el mediano y largo plazo y profesionalizado por goteo (Pardo, 2005).

A su vez, la ausencia de un servicio civil de carrera ponía en evidencia fallas en lo relativo a la equidad del trabajo al servicio del Estado, sobre todo de aquellos que no estaban amparados por la legislación laboral, los funcionarios identificados como de confianza. Puede decirse que estos contaban con prerrogativas que hubieran podido esgrimirse como argumento para lograr que quedaran consignadas normativamente, lo que hubiera redundado en una presión favorable a la consagración legal del servicio profesional de carrera.

La controversia en torno al servicio civil de carrera traducía una tensión permanente entre la necesidad de contar con una función pública profesional y eficiente y la voluntad de mantener el control político.

No obstante las contradicciones señaladas, durante la etapa en cuestión, se dan algunos pasos concretos en la búsqueda de un sistema con reglas claras y aceptadas por los distintos actores involucrados, pero estas propuestas enfrentan, por un lado, el conflicto de grupos que sostienen modelos no solo distintos, sino encontrados y, por el otro, diferencias personales que contribuyen, de manera más importante de lo que se supone, a obstaculizar la aprobación de proyectos de factura gubernamental.

La derrota del PRI en 2000 y la consecuente alternancia política alteró los equilibrios construidos en el marco del sistema de partido dominante, en el que el propio partido y su burocracia sirvieron de canales para la incorporación de cuadros y su necesaria movilidad. Cuando este escenario cambió, se replanteó la necesidad de un servicio de carrera para la función pública y, finalmente, en 2003 se sancionó la LSPCAPF. En ella se establecen reglas para el ingreso, permanencia, desarrollo y retiro de los funcionarios. Es un ordenamiento, sin duda, perfectible, y habrá que esperar a que se vayan materializando sus disposiciones para poder hacerle las adecuaciones que requiera.


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7. Reino Unido7.1. Experiencias de reforma



El recorrido histórico del Servicio Civil en el Reino Unido puede resumirse a grandes rasgos en seis grandes períodos, en los cuales es posible señalar algunos elementos distintivos y que contienen en su seno diversos procesos de reforma o modificaciones en la cultura organizativa del Servicio Civil. Como afirman Horton y Vandenabeele (2008), el primer período se encuentra comprendido entre los años 1854 y 1920, y se considera el momento de constitución y evolución de la estructura del Servicio Civil moderno; el segundo momento refiere a la consolidación del Servicio Civil durante las décadas del 20 y del 40 del siglo pasado; los años de la segunda posguerra constituyen el tercer período, en el cual se consolidan las estructuras del Estado benefactor; las dos décadas que se extienden desde los años 60 hasta fines de los 70 constituyen un cuarto período, cuando la administración del Estado vivió períodos de impasse en torno a su estructura y funcionamiento; el quinto período se abre con las reformas de los años 80 impulsadas desde los gobiernos conservadores, que se extendieron hasta mediados de la década de 1990; por último, los autores señalan los años finales del siglo xx y de principios del siglo xxi como un proceso de modernización estatal.

En cada uno de estos períodos, es posible destacar una serie de reformas que antecedieron a muchas de las características organizativas y funcionales del Servicio Civil en el Reino Unido.

7.1.1.2. El informe Northcote y Trevelyan

Durante la primera mitad del siglo xix existían, en el conjunto de los departamentos administrativos pertenecientes a la Casa del Servicio Civil (Home Civil Service), prácticas típicas de una forma patrimonialista de Estado; la venta de cargos era aún moneda corriente y los nombramientos se realizaban, en gran medida, con base en el nepotismo y el favoritismo, de acuerdo con los designios de ministros y miembros del Parlamento.

Hacia el año 1853, se llevó a cabo una investigación con una propuesta de reforma administrativa impulsada por Stafford Northcote, miembro del Parlamento, y Charles Trevelyan, subsecretario de la Tesorería, que se materializó en un informe titulado “La organización del Servicio Civil permanente” (The Organization of the Permanent Civil Service).

En este informe, los autores establecían una serie de puntos nodales sobre los cuales debía organizarse el funcionamiento de la administración estatal: en primer lugar, proponían la incorporación de una clara división en tareas directivas y tareas ejecutivas; en segundo lugar, señalaban la importancia de establecer un sistema de reclutamiento basado en exámenes que comprobaran la aptitud de los aspirantes a un cargo; en tercer lugar, el reclutamiento debía organizarse a partir de la libre competencia organizada en torno a concursos y ser controlado por un órgano independiente para impedir abusos y distorsiones; la cuarta medida comprendía la necesidad de realizar las promociones con base en el mérito de los agentes y la supervisión de sus superiores; por último, se destacaba que la movilidad al interior del Servicio Civil debía garantizar un espíritu de cuerpo de los agentes públicos.


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Sin embargo, a pesar de que en 1855 se impulsó la creación de una Comisión de la Función Pública, mediante una Orden del Consejo (Order in Council), las medidas propuestas por Northcote y Trevelyan no fueron aplicadas hasta la década de 1870, bajo el gobierno de William Gladstone, que fortaleció las competencias de la Comisión. De esta manera, el ingreso al Servicio Civil ya no quedaría en manos de la discrecionalidad política, sino en las del mismo cuerpo de funcionarios. Durante este período también se estructuró una división al interior del Servicio Civil en dos clases, una superior y una inferior, con modalidades diferenciadas de acceso, y se comenzó a organizar un sistema de carrera.

En este sentido, el Servicio Civil fue concebido bajo una serie de principios característicos que pretendían funcionar como un ethos de los servidores públicos: el apego a la verdad, la honestidad, la integridad, la solidaridad, el respeto, el compromiso, la neutralidad política, la profesionalidad, la lealtad a la Corona y al primer ministro, entre otros. Sin embargo, la implementación de estas medidas no erradicaron por completo las prácticas clientelistas y ciertos favoritismos llevados adelante por algunos funcionarios y ministros, como denunciaría la comisión Mac Donnell en 1912, a propósito de la ausencia de publicaciones de los puestos vacantes en la administración, lo que llevó hacia 1918 a la obligación estricta de publicar y difundir todos los puestos vacantes y los llamados a concurso por intermedio de la Comisión de la Función Pública (Dreyfus, 2012).

7.1.1.3. La consolidación de posguerra entre 1920 y 1940

En el año 1919, fue publicado el Informe Haldane, que proponía la reconstrucción del Servicio Civil luego de la plena reorientación del Estado hacia el esfuerzo de la guerra, y se estructuraba bajo el concepto de reafirmar los núcleos principales de Northcote y Trevelyan. En los años posteriores, la administración del Estado estuvo en crecimiento permanente dadas las nuevas y crecientes funciones a las que debía responder, dando lugar a la creación de nuevos departamentos y agencias. El Servicio Civil fue dividido en dos grandes clases: una clase de administradores generales y una clase ejecutiva encargada de implementar la mayor parte de las políticas de gobierno. Este esquema organizativo comenzó a ser adaptado a todos los departamentos y agencias con el fin de unificar la estructura del aparato estatal y garantizar la movilidad transversal de los agentes en caso de ser necesario, así como unificar los niveles salariales y de promoción en todos los organismos.

Durante este período, el Servicio Civil no solamente creció en magnitud e importancia, sino que además fue mayor la responsabilidad y la interpenetración entre política y administración. A medida que las funciones y la intervención del Estado se incrementaban a lo largo de los años 20 y 30, los políticos y ministros comenzaron a delegar muchas decisiones y formulaciones de política en los organismos del Servicio Civil, de manera que la burocracia ganó peso en la toma de decisiones de política pública.

A este proceso de crecimiento se le sumó la gran incorporación de agentes a causa de la desmovilización de las Fuerzas Armadas, lo que hizo crecer la fragmentación del Servicio Civil, desbalanceando su funcionamiento e incrementando su heterogeneidad. Esta situación devino en la necesidad de reorganizar la administración con base en un control mayor de su funcionamiento desde la Tesorería del Estado encabezado por Warren Fisher, quien buscó imprimir una mayor centralización y estandarización a la cultura organizativa cuyo fin era construir un “espíritu de cuerpo” de la burocracia pública (Horton y Vandenabeele, 2008).


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7.1.1.4. La consolidación de la segunda posguerra 1945-1970

La Segunda Guerra Mundial tuvo un impacto desestructurador sobre el Servicio Civil. De manera similar al proceso de la Gran Guerra, el primer Gobierno de Churchill (1940-1945) se vio obligado a redireccionar el funcionamiento del Estado en función de las necesidades de la guerra. La enorme movilización de civiles al frente de batalla hizo necesaria la ocupación de lugares claves dentro del Estado por numerosos y nuevos agentes sin experiencia previa.

Finalizado el conflicto, comenzó un nuevo proceso de crecimiento del Estado en el marco del auge económico de los años 50 y 60, motorizado por la fuerte intervención estatal y por procesos de nacionalización económica de la era de los Estados de bienestar y el predominio de las ideas keynesianas.

Como contrapartida, en torno a la década de 1960, fue creciendo un clima de opinión fuertemente crítico hacia el funcionamiento del Servicio Civil, que se sintetizaba en la denuncia de la escasa profesionalización y de la falta de neutralidad política en que la administración estatal había incurrido en los años de posguerra. A raíz de esto, el gobierno laborista de Harold Wilson (1964-1970) en 1966 conformó la Comisión Fulton, encargada de investigar las disfuncionalidades del Servicio Civil. Esta comisión propuso un “nuevo estilo” para la administración del Estado, basado en un nuevo profesionalismo, el despliegue de estructuras más simplificadas y la remoción del secreto como práctica. Dentro de sus recomendaciones, establecía la necesidad de jerarquizar al Servicio Civil Superior como gestores de alto nivel, mientras que adjudicaba la aplicación de estas reformas en un Departamento del Servicio Civil. Su objetivo de fondo era profesionalizar a la administración y consolidar su rol a la hora de adquirir su rol de creadores de política pública (Dreyfus, 2012).

El gobierno aceptó en gran medida las propuestas de la Comisión Fulton y organizó los organismos de aplicación de la reforma. Creó el Departamento del Servicio Civil y repartió las responsabilidades entre una Secretaría permanente de la Tesorería, una Secretaría permanente del Gabinete de Ministros y una Secretaría del Departamento del Servicio Civil. Al mismo tiempo, se dio lugar a la creación de un Colegio del Servicio Civil (Civil Service College) como instancia de formación y capacitación de los agentes, pero sus alcances fueron limitados al caer el gobierno laborista.

En 1970, un gobierno conservador ganó las elecciones, y su primer ministro Edward Heath (1970-1974) propuso un nuevo impulso a los proyectos de reforma, a partir de un documento titulado “La reorganización del gobierno central” (Reorganization in Central Government). Desde esta perspectiva, se llevó adelante la fusión de departamentos en grandes unidades multifuncionales y se introdujo nuevas herramientas racionales de gestión. Sin embargo, las dificultades económicas y políticas de principios de los años 70 llevaron a que estas reformas no fueran aplicadas sino de manera muy parcial y no lograron los objetivos y alcances esperados.

7.1.1.5. Los cambios en el Servicio Civil desde 1979 hasta 1997

El ascenso de Margaret Thatcher (1979-1990) marcó una nueva era para el Servicio Civil en un contexto de profundos cambios políticos, sociales y económicos. Thatcher impulsó un proceso radical de reforma del Servicio Civil y buscó instalar un discurso y una actitud confrontativas hacia las prácticas burocráticas. Su iniciativa estaba dirigida a establecer un mayor control político sobre la burocracia estatal, incorporar asesores de empresas que


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implementaran nuevas prácticas de gestión y ocupar algunos lugares claves con funcionarios de confianza. De esta manera, se instalaba como ideología predominante de las iniciativas de reforma los elementos centrales de la Nueva Gestión Pública, que se presentaba como alternativa superadora del paradigma weberiano.

La reforma se propuso reducir el personal, acabar con los gastos públicos considerados innecesarios y desarrollar sistemas financieros y de información para asesorar a los agentes principales del Servicio Civil y los ministros. A su vez, se llevó adelante la disolución del Departamento del Servicio Civil, por ser considerado un espacio de defensa de intereses corporativos junto con un proceso de privatizaciones y de mercantilización de áreas que habían estado bajo la órbita pública.

Este proceso de reforma impulsado por los gobiernos conservadores introdujo cuantiosos elementos de management y racionalización basados en tres principios: economía, eficiencia y efectividad. En este marco, en el año 1982, una Iniciativa de Gestión Financiera (Financial Management Initiative) fue impulsada desde el gobierno central para coordinar y controlar el proceso de reforma.

Dentro de este proceso de cambios, en el año 1987, se publicó el informe Los Siguientes Pasos (The Next Steps), el cual recomendaba que las funciones ejecutivas debían ser implementadas por agencias, las que, a su vez, debían estar encabezadas por jefes ejecutivos que operaran en la cotidianeidad con base en marcos de referencia determinados. Además, estipulaba que los gastos de cada departamento debían ser realizados bajo la supervisión del Tesoro, a la par que recomendaban la incorporación de valores del sector privado y la privatización de nuevas áreas en el Servicio Civil.

En los años 90, el gobierno conservador de John Mayor (1990-1997) continuó adelante con el proceso de reforma iniciado por Thatcher. La renovación vino de la mano de las Cartas de Ciudadanía (Citizens Charter), que introdujeron una nueva concepción en la relación entre Estado y sociedad, en la que el primero tenía como función principal la prestación de servicios a una sociedad entendida bajo el concepto de “clientela”, que recibía y evaluaba la calidad de los servicios y el papel de los servidores públicos; de manera que la dinámica del Servicio Civil comenzó a ser comprendida en una clave de competitividad por la prestación de servicios de calidad (Horton y Vandenabeele, 2008).

Este proceso de reforma no estuvo exento de conflictos y resistencias. En 1994 el gobierno impulsó un proceso de consulta sobre los principales núcleos de transformación del Servicio Civil a partir de un documento titulado “Continuidad y cambio” (Continuity and Change). En esta consulta se reflejó la importancia que la Oficina de Gabinete —que reemplazó al Departamento del Servicio Civil— y los funcionarios de más alto rango le otorgaban a la profesionalización de la burocracia estatal y manifestaban una clara oposición a los aspectos más controvertidos y radicales de las reformas; en ese sentido, se exponía la necesidad de rescatar los principios básicos de la conformación del Servicio Civil moderno, sobre todo en los aspectos relacionados con la selección y promoción con base en el mérito, la profesionalización de los agentes, la responsabilidad en la formulación e implementación de políticas, la permanencia, etc. Además, la postura de los funcionarios en este proceso de consulta sostuvo que los procesos de reforma posteriores debían ser impulsados por un cuerpo de funcionarios especializado y bien entrenado que trabajaran de manera cercana


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y asesoraran a los ministros en materia de gestión del Servicio Civil. Este proceso llevaría posteriormente a la renovación y consolidación del Servicio Civil Superior moderno en 1996.

Hacia el año 1995, el gobierno impulsó un nuevo informe titulado “Siguiendo adelante con el cambio y la continuidad” (Taking forward Continuity and Change), en el que se retomaban algunas de las propuestas por un Servicio Civil basado en los valores tradicionales. Dentro de las principales medidas, el documento establecía la creación de un Código del Servicio Civil y extendía los poderes de la Comisión del Servicio Civil para asegurar los mecanismos de reclutamiento.

Se puede señalar que las principales cristalizaciones de los procesos de reforma iniciados a partir del gobierno de Thatcher tuvieron que ver con intensificar un proceso de fragmentación del cuerpo del Servicio Civil en los diversos departamentos y agencias en los que fueron reorganizadas las estructuras de la administración; asimismo, se extendió la práctica de las contrataciones, que minaron la permanencia en los cargos y los ascensos; y, a su vez, se consolidó la introducción de mecanismos de management y valores de mercado junto con criterios de eficiencia y calidad en la prestación de servicios en muchas áreas del Estado (Dreyfus, 2012).

7.1.1.6. El Servicio Civil en el siglo xxi

En 1997, liderado por Tony Blair (1997-2007), el laborismo retornó al poder después de dieciocho años de gobiernos conservadores e impulsó una propuesta de renovación política denominada “tercera vía”, con la que buscaba alejarse del liberalismo económico de los conservadores y de las políticas socialdemócratas del viejo laborismo.

Entre sus principales propuestas, se destaca el objetivo de llevar a cabo un proceso de modernización que combinaba elementos del mercado con las tradicionales jerarquías del Servicio Civil bajo un creciente control del primer ministro. La publicación de “La Modernización del Gobierno” (Modernizing Government), lejos de rechazar las medidas impulsadas por los gobiernos conservadores, las retomaba y las combinaba con aspectos de modernización, así como aspectos tradicionales de la estructura del Servicio Civil. En ese sentido, estableció un programa de reformas del Servicio Civil Superior y fortaleció la importancia del papel del Servicio Civil en la formulación e implementación de políticas, a la par que reconocía la importancia de incorporar los nuevos procedimientos y tecnologías informáticas junto con la reestructuración de las áreas administrativas en función de nuevos modelos de gestión.

En la Reforma Constitucional del año 2010 (Constitutional Reforma and Governance Act 2010), se creó una serie de dimensiones y propuestas estatutarias para el funcionamiento del Servicio Civil, como la renovación de la Comisión del Servicio Civil, el establecimiento de Códigos de Conducta y de Gestión del Servicio, además de otros aspectos menores. Este proceso cobró mayor impulso en el año 2012, en el marco del gobierno conservador de David Cameron (2010-2016), cuando se planteó un nuevo proceso de cambios en la misma línea de modernización del siglo xxi, que tomaría cuerpo con la publicación del Plan de Reforma del Servicio Civil (Civil Service Reform Plan 2012). Este Plan reconoce como necesidad primaria la reducción de los gastos de la administración, un rediseño de las estructuras de los departamentos y agencias, una mayor profesionalización y capacitación de los agentes, entre otras dimensiones.

El Plan de Reforma estipula la permanencia de una serie de rasgos del Servicio Civil, sobre


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todo los aspectos relacionados con la imparcialidad y neutralidad de los agentes, junto con el sistema de reclutamiento basado en el mérito y la libre competencia con base en los concursos, controlados por un organismo autónomo, la Comisión del Servicio Civil.

Con relación a la estructura organizativa, el Plan de Reforma propone una reducción en los modelos organizacionales con el objetivo de promover la eficiencia, adaptar las estructuras a la creciente incorporación de tecnologías digitales y avanzar en la reducción de costos. Esto demanda un liderazgo fuerte y una coordinada estrategia de aplicación a lo largo de los ministerios, departamentos y agencias.

El segundo elemento tiene que ver con el impulso a los planes de entrenamiento y capacitación de los agentes civiles. En ese sentido, aborda un fortalecimiento de los mecanismos de formación en las áreas de formulación de políticas públicas, adaptadas a las necesidades de cada ministerio en particular.

El tercer punto se concentra en la implementación y formulación de políticas y sus mecanismos de evaluación. En ese sentido, intenta fomentar proyectos factibles de aplicación de políticas, con criterios estandarizados de tiempos de aplicación y evaluación.

El cuarto aspecto refiere a la dimensión de la construcción de liderazgos al interior del Servicio Civil. En ese sentido, se propone la realización de una serie de proyectos de fortalecimiento institucional, de desarrollo de talentos y destrezas de los agentes encargados de ocupar puestos de alta jerarquía, así como manejar las nuevas herramientas de gestión, información, financieras, etc.

Por su parte, en consonancia con lo estipulado en la Reforma Constitucional de 2010, en el año 2015, se elaboraron el Código de Gestión del Servicio Civil (Civil Service Management Code), que estipula los lineamientos principales de funcionamiento de la estructura administrativa, y los Principios de Reclutamiento (Recruitment Principles) elaborados por la Comisión del Servicio Civil y que establecen los procesos y condiciones para ingresar al Servicio Civil.

7.1.2. Tendencias

Los hitos de reforma del Servicio Civil en el Reino Unido que hemos presentado en las páginas anteriores demuestran una larga y compleja historia de cambios y continuidades en la estructura de la organización administrativa del Estado. Sin lugar a dudas, un elemento que llama la atención es la persistencia a lo largo del tiempo de características y rasgos constitutivos de la formación del Servicio Civil moderno que fueron impulsados por las propuestas del informe Northcote y Trevelyan, rasgos que fueron revitalizados sobre todo en los procesos de reforma radical de los años 80 y 90.

La trayectoria del Servicio Civil a lo largo del siglo xx sufrió fuertes variaciones producto de las cambiantes situaciones políticas y sociales por los que atravesó el Estado británico. En ese sentido, los procesos de reforma dieron lugar a una tendencia en la que se estructuran formas y culturas organizativas que combinan la pervivencia de los elementos constitutivos del Servicio con procesos de cambio, en algunos casos radicales. En este sentido, las prácticas tradicionales de jerarquía, profesionalización, neutralidad, sistema de concursos, etc. que dieron origen al Servicio Civil moderno son estructuradas de una manera híbrida con procesos de modernización, agencialización, fragmentación, prácticas de liderazgo, entre otras dimensiones.


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En síntesis, lo particular de la trayectoria del Servicio Civil en el Reino Unido ha sido la permanente tensión desplegada entre las tendencias al patrimonialismo, la modernización, la burocratización y la necesidad de la modernización.

AÑOS PAÍS HITOS DE EXPERIENCIAS DE REFORMAS

1808-22 Brasil Establecimiento de la Corte - Inicio del aparato administrativo patrimonialista.

1830-80 EE. UU. Sistema de patronazgo – Spoils system.

1852 España Estatuto General de la Función Pública.

1854 Reino Unido Informe Northcote-Trevelyand: recomendaciones sobre la organización del servicio civil.

1870 Reino Unido Gobierno Gladstone: aplicación de recomendaciones del Informe Northcote-Trevelyand.

1883 EE. UU. Ley Pendleton. Instauración del “Sistema de Mérito”.

1889 Brasil Proclamación de la República y mantenimento del sistema patrimonial con cambio de élites.

1890-1924 Chile Estado excluyente – clientelismo patrimonial.

1904-18 España Leyes para el establecimiento de la carrera administrativa (Estatuto de Maura).

1919 Reino Unido Informe Haldane: propuestas de reconstrucción del servicio civil luego de la Primera Guerra Mundial, reafirmando esfuerzos del Informe Northcote-Trevelyand.

1925 Chile Constitución de 1925 Art. 72 inc. 7 – Estatuto Nº 741.

1930 Brasil Creación del Departamento de Administración del Servicio Público.

1937 EE. UU. Comisión Bronwlow.

1941 Francia Creación del Estatuto de Vichy y primera organización del servicio civil.

1945-60 Reino Unido Nuevo proceso de crecimiento del Estado. Consolidación del Estado keynesiano de bienestar.

1945 Francia Creación de la Escuela Nacional de Administración.

1946 Francia Estatuto General de Funcionarios, creación de la Dirección General de la Función Pública y del Consejo Permanente de la Administración Civil.

1949 EE. UU. Reforma de la Classification Act – Creación del Escalafón General (General Schedule). Primera Comisión Hoover.

1953 EE. UU. Segunda Comisión Hoover.

1955 México Creación del Instituto Nacional de Administración Pública, con carácter de asociación civil.

1958 España Creación del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF), organismo antecesor del actual Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP - 1977).

1959 Francia Reforma del Estatuto General de Funcionarios, abarcando todos los niveles de la administración.

1960 Chile Estatuto 338/1960.

1960 México Reforma Constitucional: adición del Art. 123b que regula las relaciones del empleo público.

1963 España Ley de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado.

1963 Brasil Comisión Amaral-Peixoto para la reforma administrativa del Estado.

1963 México Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (Reglamentaria del Art. 123b de la Constitución).

1966 Reino Unido Comisión Fulton: “nuevo estilo para la administración del Estado”.

1967 Brasil Sanción del Decreto-Ley 200 - Reforma de la Administración Pública Federal.

1970 Reino Unido “Reorganization in central government”: racionalización y fusión de departamentos.

1976 Chile Decreto Ley 1.608/1976 - 2ª etapa de la carrera funcionarial: nuevo sistema de escalafones.

1978 España Constitución Española. Surgimiento de un nivel de gobierno intermedio: Comunidades Autónomas.


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AÑOS PAÍS HITOS DE EXPERIENCIAS DE REFORMAS

1978 EE. UU.Sanción de la Civil Service Reform Act. Creación de la Oficina de Administración de Personal, Junta de Protección del Sistema de Mérito y la Autoridad Federal de Relaciones Laborales. Creación del Servicio Ejecutivo Superior.

1979 Reino Unido Ascenso de Margaret Thatcher: reforma radical del servicio civil. Mayor control político sobre la burocracia. Predominio de la “Nueva Gestión Pública”.

1980-81 Chile Pase a todo el personal como “empleados interinos” y reducción de planta.

1981 Francia Proceso de descentralización de la administración pública.

1981-84 EE. UU. “Sistema de pago por mérito”.

1984 España Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

1984-93 EE. UU. “Sistema de Administración y Reconocimiento del Desempeño”.

1986 Chile Bases Generales de la Administración del Estado -Ley 18.575- durante la dictadura militar.

1987 Reino Unido Informe The Next Steps: “agencialización” del Estado.

1988 Brasil Nueva Constitución Federal intenta terminar con las prácticas patrimonialistas y descentraliza la acción gubernamental.

1989 Chile Estatuto Administrativo que regula relaciones entre el Estado y el personal de la Administración Central (Ley 18.834).

1990 Brasil Programa Nacional de Desestatización – Reducción de plantas funcionales y privatizaciones de empresas del Estado.

1990-2000 Chile Impulso a reformas gerencialistas en el marco del proceso de redemocratización.

1991 Reino Unido Citizen’s Charter: antecedente de la Carta Compromiso con el Ciudadano.

1993-2000 EE. UU. “Reinvención del Gobierno” – National Performance Review/Partnership for Reinventing Government.

1995 Brasil Creación del Ministerio de la Administración Federal y Reforma Gerencial del Estado Brasileño. Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado.

1997 Reino Unido Modernizing Government: retoma las reformas anteriores de Thatcher-Major y las combina con nuevas tecnologías administrativas (Gobierno electrónico) y recupera elementos tradicionales del servicio civil.

2001-09 EE. UU. President’s Management Agenda (PMA). Program Assesstment Rating Tool (PART).

2002-08 EE. UU. Creación del Ministerio de Seguridad Interior y de un régimen específico de gestión de los recursos humanos (Sistema MAX HR).

2003 Chile Ley de Nuevo Trato Laboral Nº 19.882 – Creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP).

2003-09 EE. UU. Sistema de Personal de Seguridad Nacional: Régimen específico para el Personal Civil del Ministerio de Defensa.

2003 México Sanción de la Ley del Servicio Profesional de Carrera.

2007 España Estatuto Básico de la Función Pública (EBEP).

2008 Chile Ley de Transparencia sobre Derecho de Acceso a la Información Pública Ley 20.285.

2008-15 EE. UU. Concejo Nacional de Relaciones Gerenciales-Laborales Federales.

2010 Reino Unido Reforma Constitucional y Ley de Gobierno. Renovación de la Comisión del Servicio Civil.

2010-16 Chile Continuidad modernizadora – Aplicación de políticas de Gobierno electrónico.

2012 Reino Unido Civil Service Reform Plan 2012: Reducción de gastos en la administración, rediseño de las estructuras de los departamentos y agencias. Mayor profesionalización y capacitación de los agentes.

2015 España Texto Refundido del EBEP.

2015 Reino UnidoPrincipios de Reclutamiento, redactados y publicados por la Comisión del Servicio Civil: Establece los mecanismos para llevar adelante los concursos. Código de Gestión del Servicio Civil: establece mecanismos de regulación del Servicio Civil.


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Notas


1. Las Ordenações Filipinas o Código Filipino es una compilación jurídica creada en tiempos de Felipe II de España (Felipe I de Portugal), durante el dominio español en Portugal. Al terminar la Unión Ibérica (1580-1640), el Código Filipino continuó en vigencia en Portugal y sus colonias durante el reinado de Juan IV.

2. Tal el caso de las reformas llevadas adelante por el Marqués de Pombal entre 1755 y 1759. Estas constituyeron la demarcación del cambio desde un patrimonialismo “tradicional” —con un estereotipo del cargo como título de nobleza— hacia un patrimonialismo “estamental” —con la racionalización de los asuntos públicos y la separación conceptual y jurídica del patrimonio público del doméstico—. De todos modos, el intento de creación de una burocracia profesionalizada ignoró la tradicional interpenetración entre la burocracia y las relaciones sociales de parentezco, amistad, “padrinazgo” y sobornos, de modo que las estructuras absolutistas no se emanciparon ni siquiera con la independencia política de Brasil, sino que permanecieron con la misma maquinaria administrativa y los mismos privilegios y costumbres (Schwartz, Stuart B. “Burocracia e sociedade no Brasil colonial”. São Paulo, SP: Editora Perspectiva, 1979, p. 251, citado en Costa Moura, 2016).

3. Se crearon mecanismos de pruebas no identificables y se aplicaron exámenes objetivos de respuestas múltiples (multiple choice) y se reglamentaron también las promociones, estableciendo sistemas de coeficientes numéricos, entre otras medidas.

4. El gobierno de Janio Quadros duró apenas siete meses de 1961 y tomó medidas no solo escasas, sino también irrelevantes.

5. Fue a partir de ellos que se concibió el Decreto-Ley 200 de 1967, base de la reforma impulsada por el gobierno de facto. Su estatuto básico prescribe cinco principios fundamentales:

1. El planeamiento (principio dominante).

2. La expansión de las empresas estatales (sociedades de economía mixta y empresas públicas) como también, de organismos independientes (fundaciones públicas) y semiindependientes (entes autárquicos).

3. La necesidad de fortalecimiento y expansión del sistema de mérito para el reclutamiento de los agentes civiles, sobre el que se establecían diversas reglas.

4. Directivas generales para un nuevo plan de clasificación de cargos.

5. El reagrupamiento de departamentos, divisiones y servicios en dieciséis ministerios: Justicia, Interior, Relaciones Exteriores, Agricultura, Industria y Comercio, Hacienda, Planeamiento, Transportes, Minas y Energía, Educación y Cultura, Trabajo, Previsión y Asistencia Social, Salud, Comunicaciones y, separadamente para cada arma, los ministerios de Ejército, Marina y Aeronáutica.

6. Decreto-Ley 200 del 25 de febrero de 1967. Disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm

7. El DASP fue un organismo del gobierno creado por el Decreto-Ley 579 el 30 de julio de 1938 durante el gobierno de Getúlio Vargas. Había sido parte de los esfuerzos de reforma de la administración pública y fue previsto por la Constitución de 1937. Más allá de proporcionar elementos para la mejora de la administración pública, tenía que brindar asesoría técnica al presidente y elaborar la propuesta de presupuesto para aquella. Con el Decreto-Ley 200 de 1967 se modifica su nombre y competencias. Como anécdota, digamos que en 1975 se le volvió a cambiar el nombre y se restablecieron parte de sus antiguas competencias por Ley 6228.

8. Las diferencias en las modalidades de contrataciones fueron vistas en el apartado 1.1. del Módulo 1. Recordemos que el régimen celetista es la modalidad habitual de contratación en la administración descentralizada, en el que el servidor civil no alcanza la estabilidad dentro de la administración pública, que sí puede obtener —transcurridos tres años y los exámenes de aptitud para el cargo— aquel que ingresó bajo el régimen estatutario.

9. Ese año fue electo como presidente Tancredo Neves, quien falleció antes de asumir el cargo y fue reemplazado por el vicepresidente José Sarney.


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10. El general João Figueiredo fue presidente de la República durante el período 1979-1985.

11. Ley 8112 del 11 de diciembre de 1990, que más tarde fue modificada en profundidad por la Ley 9527 del 10 de diciembre de 1997, como se vio en la primera parte de este trabajo.

12. La desestatización parte de la premisa de que no es tarea del Estado realizar determinadas funciones, mientras que la racionalización se apoya en el criterio de la eficiencia y parte del presupuesto de que, entre las funciones indelegables, el Estado puede, con menos recursos, realizar el mismo volumen de actividades o, en otros casos, con el mismo volumen de recursos, realizar un mayor número de actividades (Lustosa da Costa, 1991).

13. En 1961, el Centro fue transformado en organismo autónomo mediante la Ley 93/1961. En 1966, el Reglamento orgánico del CFPF fue la primera regulación completa de la organización, en la que constaban las funciones y el régimen jurídico del organismo. Al mismo tiempo se le cambió el nombre a Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP). Finalmente, durante la transición política, más precisamente en 1977, se modificó la denominación del órgano que, a partir de ese momento, se llamó Instituto Nacional de Administración Pública, y adoptó, de esta manera, su denominación definitiva y hoy vigente.

14. La expresión (cuya traducción literal sería “sistema del botín”) deriva de la frase “to the victor belong the spoils” (el botín pertenece al vencedor), atribuida al senador Marcy durante un debate parlamentario de 1832.

15. Se denominó New Deal (“Nuevo Acuerdo”) al conjunto de políticas de estímulo económico y protección social impulsadas por el presidente Franklin Roosevelt a partir de su asunción como presidente en 1933 con el objetivo de superar la depresión económica que siguió a la crisis de 1930.

16. Franklin Roosevelt fue presidente durante 1933-1945. Falleció mientras ocupaba el cargo por cuarta vez consecutiva. Lo sucedió Harry Truman, quien completó su mandato y fue reelecto, ocupando el cargo hasta enero del 1953. Luego, Dwight Eisenhower fue presidente durante el período 1953-1961.

17. Ambas Comisiones “Hoover” fueron encabezadas por el expresidente de la Nación Herbert Hoover.

18. Más específicamente, los servidores públicos federales tienen prohibido incurrir en las siguientes acciones: candidatearse para un cargo público representando a un partido político; utilizar su autoridad para influir en los resultados electorales; solicitar o desalentar la participación en una actividad política de quienes tramiten ante la agencia en que se desempeñan; solicitar, recibir o aceptar donaciones o contribuciones destinadas a partidos políticos o a candidatos pertenecientes a partidos políticos. A su vez, hay un grupo de empleados federales que se desempeña en agencias de seguridad, defensa, inteligencia, organización de las elecciones, etc., que además tiene prohibida toda participación en campañas político partidarias (Office of Special Counsel, 2014).

19. Su nombre luego fue modificado, a tono con las ideas que le daban sustento, por “Asociación nacional para la reinvención del gobierno” (National Partnership for Reinventing Government).

20. En el ámbito del servicio civil federal, rige la pluralidad sindical. Entre los sindicatos más representativos, puede mencionarse a la Federación Estadounidense de Empleados del Gobierno (American Federation of Government Employees – AFGE), que representa a casi 700.000 trabajadores y se encuentra afiliada a la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations - AFL–CIO); la Unión de Empleados del Tesoro Nacional (National Treasury Employees Union – NTEU), que representa a aproximadamente 150.000 servidores públicos federales y no se encuentra afiliada a ninguna central obrera y la Federación Nacional de Empleados Federales (National Federation of Federal Employees – NFFE), que representa a 100.000 empleados públicos y también está adscripta a la AFL-CIO.

21. Una síntesis accesible del proceso histórico de la reforma administrativa francesa puede verse en Tulard (1980).

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El caso argentino y conclusiones

El caso argentino y conclusiones

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Mario Arkus, Leonardo Grottola*

Introducción

El presente capítulo se propone analizar la evolución y las principales reformas del servicio civil en la Argentina registradas desde 1943, cuando el gobierno de facto surgido de la denominada “Revolución del 4 de junio” sancionó el Estatuto del Servicio Civil para la Administración Nacional. Esta norma constituye el primer precedente de reglamentación acabada del régimen de empleo público nacional (Armelino, 2015) que comprendía a todo el personal civil que cumpliera funciones permanentes.

El análisis de las experiencias de reforma en la Argentina permite detectar ciertas preocupaciones y propósitos recurrentes, entre las que se destacan innovaciones orientadas a consolidar la vigencia del principio de idoneidad, a alentar la capacitación permanente de los servidores públicos y a promover la “racionalización” de estructuras y dotaciones. Asimismo, un conjunto de cambios significativos asociados a las tendencias internacionales implicó el creciente énfasis en el desempeño y en la capacitación, vinculado con las oportunidades de desarrollo de la carrera.

Con respecto al grado óptimo de homogeneidad-heterogeneidad escalafonaria deseable en el ámbito del servicio civil nacional, un interrogante crucial de esta investigación, se observa que no solo en el caso argentino, sino también en la experiencia internacional, existe una tensión latente entre la necesidad de cierta uniformidad de la carrera pública y la contemplación de la especificidad de algunas organizaciones y tareas. En este capítulo procuraremos describir la progresiva consolidación de la negociación colectiva en el ámbito estatal y la conformación de un régimen jurídico híbrido, de carácter estatutario-convencional.

La estructura del capítulo es la siguiente. Después de esta introducción, se destina una sección a las principales reformas del servicio civil argentino desde 1943 y, finalmente, se ofrece una conclusión e implicancias comparadas.


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Hacia la formalización de un régimen estatutario para el servicio civil nacional: los primeros antecedentes

En 1943, el gobierno de facto surgido de la denominada “Revolución del 4 de junio” sancionó, mediante el Decreto 16672, el “Estatuto del Servicio Civil para la Administración Nacional”. Dicha norma, que constituye el primer precedente de reglamentación acabada del régimen de empleo público nacional (Armelino, 2015), comprendía a todo el personal civil que cumpliera funciones permanentes y regulaba su ingreso y carrera administrativa. Hasta entonces, este se regía por el derecho administrativo y por algunas de las leyes laborales y de la seguridad social existentes hasta entonces.

A pesar de su breve vigencia, ya que el Estatuto del 43 fue reemplazado por un nuevo instrumento jurídico a finales del año siguiente, entendemos que, más allá de los resultados efectivamente obtenidos, resulta un antecedente de importancia por enunciar una serie de ideas y principios de organización orientados a modificar el estado de cosas existente en la administración pública de ese momento.

Teniendo en cuenta el carácter autoritario del gobierno y la presencia, en su interior, de sectores que buscaban el apoyo de la clase trabajadora a partir de la introducción de ciertas instituciones ligadas a lo que luego se denominaría “Estado de bienestar”, el contenido del Estatuto refleja dichas tendencias y tensiones al combinar un sesgo marcadamente restrictivo de ciertas libertades políticas e individuales, expresado en prohibiciones y sanciones, con la instauración de beneficios sociales para los trabajadores del Estado nacional.

Avanzando en el análisis específico de sus disposiciones, el Estatuto distinguía al personal comprendido dentro del servicio civil de aquellos con funciones transitorias, militarizadas o sujetos a regímenes especiales. A su vez, establecía que resultaba de aplicación a todo el personal con funciones permanentes perteneciente a los tres poderes del Estado, al que clasificaba en tres categorías: a) administrativo y técnico profesional, b) obrero y de maestranza y c) de servicio (arts. 1 y 2, Decreto 16672/43).

El ingreso al servicio civil siempre tenía lugar a través del puesto inferior correspondiente a cada categoría. En la categoría de administrativo y técnico profesional, se accedía por medio de un examen, con el certificado de estudios primarios, al que se agregaba una prueba de competencia y dactilografía. La posesión de casi cualquier título de nivel superior al primario, o una vaga constancia de antecedentes “científicos y culturales, publicaciones y trabajos” que probaran “aptitud para el desempeño del cargo”, eximían del examen de ingreso o se tenían en cuenta para su calificación. Solo se accedía por concurso a los cargos técnicos que requirieran de título habilitante. Las categorías “obrero y maestranza” y “de servicio” estaban eximidas de todo examen o concurso. Los trabajadores efectivizados en estas dos últimas categorías podían solicitar su pase a la administrativa, de existir vacantes y cumplir con los requisitos (arts. 3 al 5, Decreto 16672/43).

La estabilidad en el cargo se alcanzaba luego de transcurridos seis meses desde la designación del agente, período durante el cual esta era considerada provisional y podía ser revocada

Módulo 4 • El caso argentino y conclusiones

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por mal desempeño. Una vez alcanzada la designación definitiva, el agente no podría ser “…suspendido, separado de su puesto, declarado cesante, en disponibilidad o exonerado…” sin ser sometido al proceso sancionatorio regulado por el propio estatuto, cuyo régimen disciplinario contemplaba medidas expulsivas como la cesantía o exoneración para las faltas más graves (arts. 8, 9, 47 y 48, Decreto 16672/43). Si bien la normativa solo parece contemplar la pérdida de estabilidad por razones disciplinarias, de forma subrepticia introduce los motivos organizacionales, al disponer un sistema indemnizatorio para los casos de “separación sin causa” o “por supresión del cargo en el presupuesto” (art. 12, Decreto 16672/43).

La cobertura de vacantes, salvo en los puestos inferiores, procedía por un estricto régimen de promoción interna, absolutamente vedado para ingresantes desde fuera del servicio civil. En efecto, de acuerdo con el estatuto, todas las vacantes producidas en los cargos públicos deberían ser cubiertas por “riguroso ascenso en la escala jerárquica, dentro de la respectiva repartición y categoría” (art. 14, Decreto 16672/43). Del mismo modo, para las jefaturas de carácter permanente, que comprendían las funciones de dirección, organización y asesoramiento (una suerte de “alta dirección” con estabilidad), el estatuto exigía que la cobertura de vacantes procediera exclusivamente entre agentes de la dependencia que reunieran las condiciones para el ascenso. En caso de no existir personal en la repartición con aptitudes para el desempeño del cargo, la selección debería hacerse entre el personal de cualquier otra dependencia del Estado que se desempeñara en un puesto de grado inmediato inferior al de la vacante y que contara con al menos diez años de antigüedad en la función pública (art. 15, Decreto 16672/43).

En este sentido, un aspecto que destaca hasta qué punto el estatuto ponía énfasis en el respeto a la carrera administrativa es que incluso aquellos puestos considerados “de confianza”, destinados al asesoramiento de autoridades superiores, debían ser ocupados por personal perteneciente al servicio civil nacional, que se desempeñaría en el marco de una adscripción temporaria, con retención de su cargo titular (art. 16, Decreto 16672/43).

Entre otras medidas, el estatuto ordenó la creación de juntas de calificaciones, de renovación bienal, para evaluar al personal, constituir cuadros de promociones, a la vez que seguir y ordenar los legajos personales de los integrantes del servicio civil (arts. 17 a 21, Decreto 16672/43). Además, estableció un régimen de bonificaciones familiares para los agentes de las categorías inferiores a medias del escalafón, que se financiaría con una contribución obligatoria del 0,25 % mensual de los haberes de todos los trabajadores, el cual, de ser insuficiente, sería cubierto por el Estado (art. 22, Decreto 16672/43).

Continuando con la estipulación de beneficios, se reglamentaron las licencias ordinarias pagas de acuerdo con la antigüedad del agente. Estas guardaban similitud con las dispuestas por regímenes de décadas posteriores, aunque la cantidad de días otorgados fuera menor (art. 23, Decreto 16672/43). Del mismo modo, se reglamentaron las licencias extraordinarias (accidentes o enfermedades) y las ocasionales (cambios de estado civil, fallecimientos de familiares, etc.) (arts. 24 y 25, Decreto 16672/43).

Un aspecto interesante del Estatuto estaba constituido por su Sección III; en ella se enumeraban las obligaciones del agente. Su análisis resulta de interés porque de las similitudes y diferencias con los deberes propios de toda relación de trabajo asalariada surge la especificidad del sector público, tal como es concebido por los autores del régimen estatutario en cuestión.


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A continuación, enunciamos aquellas que resultan más estrictamente particulares de los servidores públicos: mantener el secreto en los asuntos del servicio aun habiendo cesado en el cargo (inc. d); “observar conductas que no ofendan al orden o a la moral pública” (inc. e); “proceder con cortesía y diligencia en el trato con el público y con los demás agentes del Servicio Civil” (inc. f); “rehusar dádivas, obsequios o recompensas privadas que se le ofrezcan como retribución de actos inherentes a sus funciones” (inc. g); “observar fielmente las disposiciones de no acumulación de cargos e incompatibilidades” (inc. k); declaración patrimonial de bienes y alteraciones en sus derechos patrimoniales (inc. l) y la permanencia en el cargo, en caso de renuncia hasta la aceptación de esta (inc. m) (art. 26, incs. d, e, f, g, k, l y m, Decreto 16672/43).

Entre los deberes de los servidores públicos estipulados estatutariamente, se destaca la agremiación obligatoria (art. 26, inc. j, Decreto 16672/43). Este aspecto de la relación de empleo público se encuentra regulado por la Parte IV del Estatuto. La “agremiación mutualista obligatoria” regía para el personal de carácter permanente y puede ser considerada casi como una extensión de los derechos del servidor civil. En efecto, el lenguaje coercitivo del Estatuto, que prohíbe en forma expresa la negativa o resistencia a la agremiación mutualista obligatoria o a los servicios de asistencia social, con consecuencias que van desde la pérdida de los derechos a indemnización por daños o incapacidad del trabajador hasta la exoneración en el puesto, se ve morigerado por las amplias prestaciones señaladas por la legislación a las que resulta difícil imaginar que algún trabajador quisiera renunciar (arts. 35 a 37, Decreto 16672/43).

De cualquier forma, se destaca la fuerte intervención del Estado en la entidad gremial que agrupe a los agentes del servicio civil, dado que, además de organizarla o seleccionarla entre las existentes al momento, es el propio Poder Ejecutivo quien organizaría y garantizaría el funcionamiento y los beneficios que la entidad habría de proporcionar a sus afiliados (art. 38, Decreto 16672/43).

El sesgo autoritario del régimen y el espíritu que anima al Estatuto también queda de manifiesto en la prohibición a los servidores civiles de participar en actividades políticas1. La afiliación a partidos políticos o cualquier intervención del agente en actividades de proselitismo o propaganda, fuera de la reglamentación estipulada, sería sancionada severamente. Incluso se creó un régimen especial de sanciones para este tipo de falta administrativa, para enfatizar de este modo la gravedad con la que se consideraría el incumplimiento de lo dispuesto. A tal punto la reglamentación era estricta en este sentido que la sola afiliación a un partido o participar de sus actividades ameritaba una solicitud de licencia sin goce de haberes, con reserva del cargo y sin derecho al ascenso. Esta debería mantenerse hasta un año después de cancelada la afiliación o cesada la actividad (arts. 30 a 33, Decreto 16672/43).

Continuando con el análisis de las prohibiciones, resulta pertinente referirse a los contenidos de la Sección VIII del Estatuto, que trata sobre las actividades vedadas al servidor civil. Esta constituye un antecedente conceptual de los códigos de ética para la función pública que van a ser redactados con posterioridad, teniendo en cuenta que apunta fundamentalmente a prevenir situaciones vinculadas a lo que hoy denominamos “conflicto de intereses”. También, se reprime el abuso de la autoridad conferida por el cargo ocupado para solicitar contribuciones económicas o personales destinadas al financiamiento o realización de actividades políticas. A su vez, a tono con el perfil autoritario del gobierno surgido de la “Revolución del 4 de Junio”, entre las prohibiciones se incluye la de “ejercer actividades o profesar ideologías contrarias al orden público o a las instituciones de la Nación” (art. 69, Decreto 16672/43).


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A fin de contextualizar las disposiciones del primer Estatuto, es útil recordar que el “Gobierno de la Revolución” —en realidad, tres gobiernos con la misma tendencia, dos de vida efímera, pero con diferencias internas notorias— fue un proceso autoritario transitorio de base nacionalista, que se dio en medio de una confrontación bélica mundial. Dada esta situación, además complejizada por las crecientes demandas del movimiento obrero, no era posible instaurar una dictadura nacionalista siguiendo el modelo de los años treinta (Altamirano, 2001). En este marco, se explica la necesidad de afirmar principios de orden dentro de la administración del Estado, pero a la vez dar respuestas a los trabajadores de todos los sectores, incluso a aquellos que integraban el servicio civil (Halperín Donghi, 2000). Esto permite comprender en parte la contradicción entre la concesión de derechos a los trabajadores y las restricciones a la libertad político-sindical que tuvo el Estatuto de diciembre de 1943.

Como dijimos antes, a finales de 1944, se procedió a dictar un nuevo ordenamiento jurídico que se denominó “Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública”, establecido por Decreto 33827. Este surgió de la intervención del secretario de Trabajo y Previsión, Cnel. Juan Domingo Perón, y de la entidad reconocida como representante gremial de los agentes del Estado, la “Liga Argentina de Empleados Públicos”. Si bien constituye en varios de sus artículos una síntesis del anterior instrumento, elimina, en gran parte, las reiteraciones referidas a las sanciones y mucho del lenguaje autoritario que aquel presentaba.

En el análisis de este Estatuto, no puede pasar inadvertido el peso político que conlleva el “visto” del Decreto 33827. En él se mencionan las recomendaciones efectuadas por el gremio reconocido, la “Liga Argentina de Empleados Públicos”, y por la Secretaría de Trabajo y Previsión para que la nueva legislación resulte avalada ante el Poder Ejecutivo. Este reconocimiento parece apuntar, por un lado, a demostrar el apoyo de la organización gremial y, por el otro, a resaltar la presencia de la nueva Secretaría dirigida por Perón y creada por su iniciativa2.

De hecho, del análisis del texto del nuevo Estatuto, no surge algo que justifique la elaboración de un nuevo instrumento legal para reemplazar al anterior. Resulta evidente que, bajo el pretexto de producir un estatuto con menos iteraciones y más sintético, hubo intención de hacer participar a la entidad gremial en la nueva redacción, a la par que dejar en claro la participación de Perón en las gestiones. Se logró, como ya comentamos, una morigeración en cuanto a las sanciones o amenaza de sanciones por violación de los deberes del funcionario público y se plasmó un documento más ejecutivo que el anterior.

Si bien los artículos se redujeron de ochenta y seis a cincuenta para el nuevo Estatuto, esto no da cuenta acabada de las modificaciones realizadas. Se acortaron la mayoría de los textos y se eliminaron una cantidad de detalles, dejando para reglamentaciones posteriores algunas disposiciones generales.

Para ejemplificar una ligera descompresión del régimen, manifiesta en la nueva legislación, podemos ver que los artículos referidos a la prohibición de la actividad política del Estatuto anterior se resumieron en una breve y ambigua redacción: “Queda prohibido a los agentes del Servicio Civil de la Nación intervenir en actividades de partidos políticos, salvo las excepciones que con respecto a funcionarios técnicos profesionales o docentes establezca la reglamentación” (art. 29, Decreto 33827).


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Como puede apreciarse, la prohibición taxativa anterior permanece, pero se flexibiliza sometiéndola a una futura reglamentación, que tendrá lugar con la sanción en diciembre de 1945 del Decreto 32577, aprobado con motivo de las elecciones generales previstas para el 24 de febrero de 1946. Los considerandos del decreto dicen que la intención es que las normas de prescindencia que el Poder Ejecutivo se ha propuesto para la actividad política de sus agentes “sean más claramente interpretadas y cumplidas”. En síntesis, el Decreto dictamina contra la participación pública de los agentes estatales en actividades políticas —omite referencias a la afiliación— y la suscripción de manifiestos o declaraciones políticas contra las autoridades o instituciones del Estado. Además, fija las sanciones derivadas de sumarios administrativos para los infractores y las excepciones para los agentes estatales profesionales que cumplan funciones docentes (profesores universitarios o de enseñanza media) o en instituciones sanitarias (médicos, odontólogos y otros).

En lo que respecta a la agremiación mutualista obligatoria (art. 33), esta se mantuvo, eliminándose el articulado referido a sus beneficios, aportes de los trabajadores e intervención del Estado en la organización gremial, en espera de la reglamentación, la cual no se realizó (art. 33, Decreto 33827). A pesar de esto último, entendemos que el estatuto de 1944 mantiene la concepción de la “agremiación mutualista” como una organización con funciones orientadas al bienestar, asimilables a las que actualmente cumplen las obras sociales sindicales3.

La continuidad en la administración del servicio civil en los años del peronismo (1946-1955)

Con el ascenso del peronismo luego de las elecciones del 24 de febrero de 1946, continuó en vigencia el “Estatuto del Personal Civil de la Administración Nacional” que había sido sancionado en 1944. La preocupación del Gobierno, expresada a través de las directivas de Perón en sus discursos y escritos, estaba centrada en la organización en todos los niveles: popular, del Gobierno y del Estado. Con este espíritu se concretaron los dos Planes Quinquenales (1947-1951 y 1953-1957, proyectados y elevados al Congreso Nacional cada uno el año anterior a su puesta en vigencia), los cuales incluyeron, dentro de una planificación general, reformas del Estado y de la organización del servicio civil.

Una de las primeras reformas, en el marco del Primer Plan Quinquenal, fue la creación, a través de la Ley 12954, del “Cuerpo de Abogados del Estado”. Este significó la centralización de las acciones legales del Estado. El Cuerpo tenía como misión “el asesoramiento jurídico y la defensa ante los tribunales, del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran la administración” (art. 1, Ley 12954). Se determinó que constituyera una carrera especial dentro de la administración con un escalafón propio y que el ingreso a ella tuviera lugar solo mediante concurso en el que el postulante, además de los conocimientos de su profesión de abogado, demostrara dominio del derecho administrativo y de la organización del Estado (art. 9, Ley 12954). El Cuerpo, al centralizar las funciones mencionadas, quedaría como único organismo autorizado para designar —o avalar la designación— y capacitar a los abogados del Estado. De acuerdo con la reglamentación de la ley, formulada mediante Decreto 34952/47, en cada organismo con dependencias legales, se crearía una delegación que estaría constituida “por las Direcciones de Asuntos Jurídicos o Legales, y Asesorías Letradas o Legales que los respectivos presupuestos les asignen” (art. 7, Decreto 34952/47). La Dirección General del


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Cuerpo estaría a cargo del Procurador General del Tesoro de la Nación (art. 2, Ley 12954).

El Primer Plan Quinquenal, desglosado en una serie de proyectos de ley, fue elevado al Congreso Nacional el 19 de octubre de 1946. En el consolidado del plan, se inscriben una serie de proyectos de reforma administrativa centrados fundamentalmente en la capacitación del personal. En este sentido, se señala que las categorías escalafonarias más bajas se encuentran saturadas de personal, por lo que no es momento para plantear medidas para el ingreso, pero que sí deben

…prepararse los sistemas de selección de los funcionarios para ingresar en cualquier rama de la

Administración asegurándoseles inamovilidad, ascensos periódicos, facilidad para que los más

inteligentes y estudiosos puedan tomar parte en concursos para plazas de mayor categoría dentro

del cuerpo a que pertenecen y realizar así y por sus propios medios mejor carrera, prestigiando y

dignificando la función ante el país y ante la propia conciencia del funcionario (Presidencia de la

Nación, 1946a: 78).

Se prevé, además, la creación de escuelas de funcionarios y la exigencia de una formación seria en la función pública, para evitar el ingreso discrecional (Presidencia de la Nación, 1946a).

Del análisis de ambos planes quinquenales, surge que los dos gobiernos peronistas pusieron énfasis, al menos desde el discurso, en la capacitación y en la formación previa de los ingresantes al servicio civil. Otra constante del discurso oficial, como se mencionó arriba, es la reiterada referencia a la excesiva cantidad de empleados que poseía la administración pública. Esto se condescendía con las bases para la racionalización postuladas desde el Primer Plan. Había que simplificar organismos, reagrupando aquellos con funciones superpuestas y estructurando técnicamente los servicios. En cuanto a los procedimientos administrativos, debían agilizarse mediante la supresión de giros y pases innecesarios de expedientes para una rápida resolución de los asuntos. En cuanto al personal técnico-administrativo, era necesario reajustar todos sus cuadros, limitando el número de funcionarios a través de la amortización de vacantes, al menos en un 15 %, y de la racionalización del trabajo. Estos objetivos serían asequibles con la creación de una cultura administrativa y técnica específica, con cursos y estímulos al personal. Estos últimos deberían contemplar la productividad y contracción del agente a la función y brindar premios a los mejores trabajos presentados. La creación de tribunales de clasificación completaba el proceso de reforma. Estos tribunales estaban destinados al sector docente del Estado, en sus tres niveles, y a las instancias de selección del personal ingresante al escalafón administrativo-profesional y del Cuerpo de Abogados del Estado (Presidencia de la Nación, 1946a y 1946b).

El primer gobierno peronista envió un proyecto de ley al Congreso para que se le permitiera, por un lapso de tres años y de acuerdo a los preceptos constitucionales, distribuir y organizar las secretarías de Estado “en la forma que mejor responda a la defensa nacional y a las necesidades políticas, sociales, económicas y financieras del país”. A pesar de ello, en el discurso inaugural de su presidencia, Perón había aclarado que no multiplicaría innecesariamente los organismos administrativos. No obstante, la cantidad de empleados públicos creció como producto de la incorporación de trabajadores provenientes de empresas de servicios nacionalizadas, como la Unión Telefónica y las compañías de ferrocarriles (Potash, 1981). En cuanto a los regímenes de ingreso, escalafones, salarios y laborales en general que regirían a los empleados incorporados como consecuencia de las nacionalizaciones, se les aplicaron


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el Estatuto de 1944, las leyes laborales y el derecho administrativo vigente y la numerosa legislación sectorial creada a partir de 1947, como las Comisiones Paritarias en las que se discutían cuestiones vinculadas al trabajo en diversos sectores económicos.

Con la sanción de la Constitución Nacional de 1949 y la Ley 13529, que reglamentó el número de ministerios y sus funciones, el número de las carteras se elevó a veinte. Esto impactó en la cantidad de empleados que se incorporaron a la administración, asunto respecto del cual, ni la bibliografía que analiza el período ni las publicaciones oficiales aportan datos suficientes.

Un hito que representó la consolidación de las relaciones entre el gobierno y el sindicalismo con matriz partidaria fue la conversión de la mencionada Liga Argentina de Empleados Públicos, entidad reconocida como representante gremial de los agentes del Estado, en la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN). La primera, surgida en la década de los treinta, había tenido una finalidad más mutualista que sindical hasta su intervención, propiciada por el mismo Perón, en la aprobación del Estatuto de 1944. El 5 de febrero de 1948, se constituyó la nueva organización y sus estatutos fueron aprobados por Resolución 115/48 de la Secretaría de Trabajo y Previsión el 30 de abril de ese mismo año.

En 1951 se creó el Consejo Nacional de Racionalización. Este organismo colegiado estaría integrado por un representante de cada uno de los departamentos del Estado (art. 4, Decreto 5291/51). Sus funciones “tenderán a lograr: a) La organización científica del Gobierno y administración […] y b) La racionalización correspondiente para lograr la mayor simplicidad y alto grado de perfectibilidad orgánico funcional en los departamentos del Estado” (art. 1, Decreto 5291/51). Se ha querido ver en la creación del Consejo un antecedente del ISAP y del posterior INAP; probablemente, tal visión resulte forzada, ya que, en este caso, se trataba de un organismo sin autonomía y destinado a una tarea ejecutiva y de organización de los diferentes órganos estatales. Más allá de estas especulaciones, lo cierto es que no se registra evidencia de reformas administrativas de importancia que puedan atribuirse al accionar del Consejo.

Una medida de gobierno que resultó importante en la gestión del personal de la administración pública durante los gobiernos peronistas fue la sanción del Régimen de Licencias para el Personal Civil del Estado. A través del Decreto 12720/53 y atendiendo los lineamientos del Segundo Plan Quinquenal, se reglamentaron las licencias de los trabajadores, aplicando los criterios que se encontraban en consonancia con las conquistas de los derechos laborales de la época, en un contexto de profunda transformación del rol del Estado, con ampliación de sus funciones. Así fue que el Régimen consideraba desde las licencias ordinarias por vacaciones hasta aquellas por enfermedad o maternidad, y otras por asuntos familiares o particulares, o para realizar estudios o actividades culturales en el país o en el extranjero. Asimismo, se incluían las licencias para desempeñar cargos electivos o de representación política por todo el período que durara esta, tanto en cargos de cualquiera de los niveles del Estado como en aquellos de representación gremial de los trabajadores.

En cuanto a los niveles salariales de los trabajadores del servicio civil, con la creciente inflación de fines de los años 40, los sueldos se iban ajustando periódicamente a fin de neutralizar sus efectos negativos sobre el nivel de vida. Sin embargo, el personal militar recibía aumentos mucho más generosos (Potash, 1981).


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Como pudo apreciarse en este primer período, en el que se introdujeron los primeros elementos legales específicos para ordenar el servicio civil, los cambios sustantivos se realizaron durante el gobierno de la Revolución del 4 de Junio. El período peronista se mantuvo en consonancia con sus políticas generales de gobierno en beneficio de los trabajadores y sus organizaciones representativas, sin introducir cambios significativos en la estructura de la administración nacional.

El nuevo estatuto de la "Revolución Libertadora" y la consagración constitucional del derecho a la estabilidad

El régimen de la autodenominada Revolución Libertadora, surgido del golpe de Estado que derrocó al gobierno peronista el 16 de septiembre de 1955, emprendió un proceso de reforma de la administración pública. Como testimonio de este objetivo se aprecia que, en los considerandos de cada decreto y en diferentes documentos oficiales del gobierno, se repiten argumentos sobre la necesidad de ordenar legalmente la administración y de dignificar al servidor civil. En función de este diagnóstico, se decidió redactar un nuevo estatuto para el personal, que reemplazó al vigente desde 1944.

Para avanzar en la consecución del nuevo régimen estatutario, se conformó, mediante Decreto 6131/56, una comisión dependiente directamente de la Presidencia de la Nación para establecer “en forma orgánica y legal los deberes y derechos de los servidores del Estado para que la dignificación deseada se convierta en realidad”. En la primera parte de los considerandos, se advertía que era “un mandato democrático asegurar que en adelante los servidores del Estado no se conviertan en instrumentos de política”. La comisión estaba integrada por un representante de Presidencia de la Nación, un asesor letrado, uno o dos miembros de cada uno de los diecisiete ministerios y un miembro por cada uno de los gremios (la Unión del Personal Civil de la Nación y la Asociación de Trabajadores del Estado) que nucleaban a los trabajadores estatales4. El decreto fijaba un plazo improrrogable de 90 días para que la comisión cumpliera con la tarea encomendada, que, no obstante, debió prorrogarse (Considerandos, arts. 2 y 3, Decreto 6131/56).

El trabajo desarrollado por la comisión dio origen al estatuto aprobado por el Decreto-Ley 6666/57, denominado Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional. De acuerdo con lo declamado por sus redactores, el nuevo estatuto constituía un instrumento para “la dignificación de la Administración Pública y, con ello, de quienes la integran y le dedican sus esfuerzos mediante el desempeño de una función que, al par de ennoblecedora, implica deberes de cumplimiento ineludible” (Considerandos, Decreto-Ley 6666/57).

Entre otras disposiciones, el decreto que aprobó el estatuto preveía su entrada en vigencia a partir del ejercicio financiero del siguiente año (1958), una nueva programación de estructuras de la administración y la posibilidad de nombrar personal solo en los cargos inferiores del presupuesto de cada organismo (arts. 2 y 3, Decreto-Ley 6666/57). Esta última regla quedó sin efecto con la sanción del Decreto-Ley 13769/57, que autorizó designaciones en todos los niveles del Estado. En lo que respecta al ámbito de aplicación del régimen del Decreto-Ley


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6666/57, se dispuso que este regiría sobre los agentes que revistaran en planta permanente de la administración pública nacional, se invitó al Poder Judicial a implantar el estatuto en el marco de su jurisdicción y se estableció que comprendería transitoriamente al personal del Congreso nacional hasta la constitución del Cuerpo Legislativo de la Nación (arts. 5 y 6, Decreto 6666/57).

Organizado en siete capítulos, el "Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional" muestra una mayor sistematicidad respecto de los reglamentos anteriores. En el primer capítulo, precisa su ámbito de aplicación (“personas que, en virtud de nombramiento emanado de actividad competente, prestan servicios remunerados en organismos dependientes del Poder Ejecutivo nacional”) y las excepciones (personas que desempeñen funciones por elección popular, ministros, secretarios de Estado y subsecretarios; personal integrante del gabinete de ministros, miembros del clero oficial, etc.). Dentro de las excepciones, se destacan el personal de las empresas del Estado, el de los organismos regidos por convenios colectivos de trabajo y aquellos comprendidos en el “Estatuto del docente” (arts. 1 y 2, Anexo, Decreto-Ley 6666/57). Como puede apreciarse, hay un nivel de especificidad mayor en cuanto a la delimitación de la pertenencia al servicio civil nacional.

El Capítulo II se refiere al ingreso. En él se establece como primer requisito para acceder al servicio civil la “acreditación de la idoneidad, por el puesto inferior de la carrera correspondiente y en la forma que establezca la reglamentación” (art. 3, Anexo, Decreto-Ley 6666/57). Las disposiciones estatutarias fueron reglamentadas primero a través del Decreto 1471/58, al que nos referiremos luego, y, más adelante, ya durante el gobierno Frondizi (1958-1962), con la creación del Escalafón para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional, aprobado por medio del Decreto 9530/58. Dada la complementación que observan ambas legislaciones, pasaremos por alto por el momento la cronología y la consideración sobre los diferentes regímenes políticos que dieron lugar a una y otra.

En efecto, el Escalafón de 1958 determinaba las condiciones de ingreso (art. 23, Anexo, Decreto 9530/58) para cada una de las seis “clases” en la que se ubicaba al personal5, exigiendo la superación de un concurso y titulaciones en diversos niveles para las cuatro clases superiores y lectoescritura y aptitudes para el cargo en las dos inferiores. La reglamentación de las características de los concursos públicos para la ocupación de cargos en el servicio civil también fue formulada por el escalafón (art. 28, Anexo, Decreto 9530/58), que además dispuso la bonificación por posesión y ejercicio de la especialidad por títulos habilitantes reconocidos para los agentes ubicados en las dos clases superiores (art. 29, Anexo, Decreto 9530/58). A su vez, en lo que constituye un antecedente inaugural en materia de evaluación de desempeño, se estableció un régimen sumamente detallado de calificación del personal (arts. 34 a 42, Anexo, Decreto 9530/58). Como cabría esperar, se fijaron las pautas para el desarrollo de la carrera del servidor civil en el marco de una estructura de “clases” y “agrupamientos” instituida por el escalafón (arts. 2 al 11, Anexo, Decreto 9530/58).

Otro aspecto a destacar en el marco del análisis del Decreto 9530/58 tiene que ver con la instauración de un régimen de excepciones al escalafón para la designación en cargos directivos. En efecto, se estableció que, por “razones especiales y de carácter circunstancial, que hagan a la conducción de planes de gobierno”, el Poder Ejecutivo podría efectuar designaciones en la categoría inicial de la “clase superior” (A). Luego de tres años de desempeño efectivo y consecutivo del cargo, el agente podría participar de los concursos a


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fin de ratificar su encuadramiento en el escalafón (art. 10, Decreto 9530/58).

Retomando el estudio del Estatuto de 1957, es preciso referirse a la consagración del derecho a la estabilidad del servidor público. Según la norma, se adquiría estabilidad en el empleo después de tres años de servicios efectivos y continuos, o de cinco de servicios efectivos discontinuos a partir del ingreso a la administración nacional (art. 11, Anexo, Decreto-Ley 6666/57).

En paralelo con los dispositivos estatutarios, la reforma constitucional de 19576 introdujo el artículo 14 bis que, en lo que respecta estrictamente a la regulación del empleo público, entre sus preceptos relativos al mundo del trabajo, estableció la “estabilidad del empleado público”7. Esto significó reforzar el instituto de la estabilidad, dándole carácter constitucional. Aun cuando por la reglamentación se pudiesen modificar las condiciones y requisitos del empleo público, no sería fácil soslayar el mandato constitucional en este aspecto8.

Al mismo tiempo, el Estatuto establecía el derecho del servidor civil a la promoción. Esta debía producirse dentro de un lapso máximo de tres años y basarse en calificaciones que se realizaran, cuando menos, en forma anual. La calificación periódica debía ser el resultado de tres instancias jerárquicas. Con esta medida quedaba asegurada la carrera en la administración, a través de una calificación supuestamente imparcial y basada en los méritos demostrados por el servidor civil. En consonancia con lo señalado respecto del Escalafón de 1958, estas disposiciones constituyen un valioso antecedente en materia de vinculación entre progreso en la carrera y desempeño, dado que el estatuto en cuestión exigía ciertas calificaciones mínimas para promover y hacía pasible de “retrogradación” al empleado que no las alcanzara durante dos años consecutivos (art. 12, Anexo, Decreto-Ley 6666/57).

Otros aspectos de importancia considerados por el estatuto tienen que ver con los tipos de licencias y el derecho a la jubilación. En este sentido, se estableció que el personal no podría ser obligado a jubilarse hasta transcurridos dos años de haber cumplido el extremo necesario para obtener el beneficio (arts. 17 a 20, Anexo, Decreto-Ley 6666/57).

Se desprende de lo analizado hasta aquí que la comisión redactora del Estatuto no quería apartarse demasiado de lo establecido en los ordenamientos anteriores y generar un contraste que evidenciara animosidad en contra de los servidores civiles. No obstante, se presentaban ciertas ambigüedades como la que señalamos a continuación. Se disponía la unificación de las escalas salariales de todos los organismos de la administración: “A igualdad de situación de revista y de modalidades de la prestación de servicios, el personal gozará de las mismas remuneraciones que correspondan a la función, cualquiera sea el organismo en que actúe” (art. 8, Anexo, Decreto-Ley 6666/57). Sin embargo, la igualdad quedaba condicionada, ya que su aplicación procedería “en forma paulatina y de acuerdo a las posibilidades del Tesoro” (art. 8, Decreto-Ley 6666/57).

Otra disposición de carácter equívoco se encuentra entre los impedimentos para el ingreso. Se establece que no podrá acceder al servicio civil quien tuviera “actuación pública contraria a los principios de la libertad y de la democracia, de acuerdo con el régimen establecido por la Constitución Nacional y el respeto a las instituciones fundamentales de la Nación Argentina” (art. 4, inc. i, Anexo, Decreto 6666/57). Más allá de la contradicción de que un gobierno militar se arrogara la defensa de la libertad y la democracia, esta restricción aparentemente orientada a la protección del régimen republicano estaba sin duda dirigida contra funcionarios del gobierno y simpatizantes del movimiento peronista, proscripto desde el golpe de 1955.


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En consonancia con lo que acabamos de plantear, en el marco de una extensa descripción del régimen disciplinario (arts. 34 a 45, Anexo, Decreto 6666/57), con un minucioso retrato del sistema de sanciones asimilable al del estatuto de 1943, se pena el quebrantamiento de las prohibiciones, tales como “realizar propaganda o coacción política con motivo o en ocasión del desempeño de sus funciones, cualquiera sea el ámbito donde se realicen las mismas” (art. 7, inc. e, Anexo, Decreto 6666/57). Si bien la redacción del artículo se distancia de la restricción taxativa de actividades políticas para el servidor público de los dos estatutos anteriores, considerando el ambiente de persecución ideológica imperante en la época, la expresión resulta lo bastante ambigua como para que pudiera interpretarse como una limitación similar.

En otro orden de cosas, corresponde destacar como hito enmarcado en espíritu racionalizador propio del período la creación del Servicio de Asesoramiento y Estudios Técnicos en la Administración Pública (SAETAP), por medio del Decreto 3577/57. Este organismo es considerado el verdadero inicio del estudio racional de los problemas de la administración nacional (Giambruno y Vega, 1963). El Servicio, dependiente de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, dictó los primeros cursos de organización y métodos a partir del 2 de noviembre de 1957 y se debe a este órgano la formación de una importante biblioteca técnica especializada en asuntos de administración.

Poco tiempo antes de entregar el poder al gobierno Frondizi, la Revolución Libertadora produjo otros dos hechos relevantes: la reglamentación del Estatuto del Personal Civil que mencionamos previamente (Decreto 1471/58) y la creación del Instituto Superior de Administración Pública (ISAP), antecedente inmediato del actual Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), por medio del Decreto-Ley 4027/58.

En lo que respecta a la reglamentación del estatuto, en materia de ingreso, se levantó la prohibición que regía para el nombramiento de personal en los cargos inferiores, se establecieron los requisitos para el acceso a las “clases”, que iban de la A (personal superior) a la F (personal de servicio), y se determinó que se consideraría “puesto inferior” (a través del cual se ingresaba al servicio civil) a la última “categoría” de cada “grupo” (art. 3, Anexo, Decreto 1471/58). También, se reglamentó el procedimiento para confirmar o no al personal designado provisoriamente (todo nombramiento tenía ese carácter durante el transcurso de los primeros seis meses), que tendría que ser calificado a tales fines por dos instancias superiores durante el cuarto mes de trabajo en el servicio civil (art. 5, Anexo, Decreto 1471/58).

Como balance provisorio de los ordenamientos considerados hasta el momento, no podemos decir que el estatuto de 1957 fuera ni un avance ni un retroceso en cuanto a los derechos y deberes de los servidores civiles. Quizá el aspecto más relevante de las medidas tomadas en el gerenciamiento de la administración pública se dio al margen de los reglamentos internos y lo constituyó la consagración constitucional de la estabilidad del empleado público.

En cuanto a la creación del ISAP, en sus considerandos, el decreto que la dispuso menciona las siguientes razones que justifican su conformación: la necesidad de un organismo de asesoramiento técnico e investigación para la mejora de los servicios del Estado, el objetivo de promover los principios de racionalización y modernización administrativa, la voluntad de controlar el exceso de burocracia y la intención de poner al alcance del personal la preparación técnica adecuada para hacer frente a sus tareas, cualquiera sea su jerarquía (Decreto-Ley 4027/58).


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Con la creación del ISAP, se pretendía atender a todos los niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) como un servicio de intercambio de experiencias y conocimientos a través de la asistencia técnica y la realización de cursos (art. 1, Decreto 4027/58). El nuevo organismo dependería del presupuesto de Presidencia de la Nación, pero tendría personalidad jurídica y autarquía administrativa (art. 3, 2.° párr., Decreto 4027/58)9.

Su estructura orgánica fue pensada con una dirección técnico-administrativa y en tres dependencias:

a) Cursos de Administración Pública, comprendiendo el Curso Superior de Administración Pública y cursos y seminarios de entrenamiento especializado para capacitación y promoción;

b) Servicio de Organización y Métodos, destinado a la realización de los trabajos de asesoramiento y preparación de circulares e instrucciones generales, proyectos y normas sobre organización administrativa;

c) Departamento de Biblioteca, Investigaciones y Publicaciones, a cargo de la documentación especializada, la información, estudios técnicos y la preparación y difusión del material didáctico. En este mismo departamento, se contempló también la tarea de realizar una Revista de Administración Pública cuyo primer número se publicó en abril de 1961 (art. 5, Decreto 4027/58).

Gráfico 1. Organigrama del ISAP en 1965

Fuente: Romualdo, 2017: 141.

CONSEJO CONSULTIVO

DIRECCIÓNRevista de

Adm. PúblicaEl presupuesto

Dirección de“0 1 8”

Modelación yajuste de las estructuras,

los sistemas yprocedimientos,las dotacionesy equipos de

trabajo

Información y promoción

Comite ejecutivo

Administración y personal

Centro de estudios de plana mayor

jefes de cursosayudantescursantes

Centro de investigaciones

técnicas

especialistasayudantes

laboratorio documental

El serviciocivil

Dirección deadiestramiento

Capacitación delas dotacionesde personal

(nivel medio)

Adiestramientoen servicio

1. Universidades del país2. Programas de promoción de las ciencias administrativas:, Organismos internacionales3. Centros naciones de investigación, adiestramiento y documentación en la materia


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La creación del ISAP también respondía al objetivo de alentar la formación de los altos funcionarios del Estado, a través de la realización de un Curso Superior de Administración Pública, lo que constituye un antecedente de capacitación específicamente orientada a la alta dirección. El curso en cuestión demandaba la dedicación a tiempo completo por parte de los participantes durante al menos cuatro meses. La designación de los candidatos, a propuesta de los diferentes ministerios, estaría a cargo del Poder Ejecutivo, pero el Director Ejecutivo del ISAP podría seleccionar o rechazar candidatos por motivos de preparación, edad o experiencia administrativa (arts. 10, inc. j y 13, inc. a, Decreto 4027/58).

El ISAP tuvo su Reglamento Orgánico aprobado por Decreto 6343/58 del 29 de abril de 1958 (ISAP, 1959) y continuó desenvolviendo sus actividades hasta 1970. En su desarrollo alcanzó algunas de las características que hasta hoy tiene el INAP, organismo que lo sucedió en 1973, creado durante el gobierno —también de facto— de Alejandro A. Lanusse.

En 1964, durante la presidencia de Illia, se consideró que el Instituto debía trasladarse a la Secretaría de Hacienda y se determinó que los cursos para capacitación del personal de nivel medio y auxiliar, y los trabajos de control de estructuras, procedimientos y gastos públicos se efectuaran por los organismos ejecutivos ya existentes dentro de la estructura de dicha Secretaría de Estado. Se suponía —según los considerandos del decreto— que ese era el ámbito natural de ejecución (Decreto 5829/64).

Luego, en 1965, el ISAP tuvo una reforma en su estructura y funciones, y se redactó un nuevo Reglamento Orgánico (Decreto 855/65). A partir de estas modificaciones, el Instituto se dedicó con exclusividad a la investigación y formación de la alta dirección pública .

Aun dos meses antes de la caída del gobierno democrático, en abril de 1966, se produjo un nuevo traslado, que incluyó al Instituto en la estructura básica de la Oficina Nacional de Presupuesto, con el objetivo declarado de que ese organismo contara con un aparato administrativo capacitado para colaborar en la ejecución de un programa de reforma a los sistemas presupuestarios y contables (Decreto 2614/66). A partir de esa reforma, el ISAP quedó prácticamente reducido a la realización de cursos y seminarios de posgrado y a la publicación de la Revista de Administración Pública.

En 1970 se decidió disolver el Instituto, con el argumento de que la capacitación de los servidores públicos se hacía a través de universidades nacionales y privadas, por lo que no se justificaba la existencia de un organismo con funciones superpuestas a las que en materia de formación técnica y profesional correspondía a esos centros de estudio. Los bienes muebles del ISAP se transfirieron a la Secretaría de Hacienda, a excepción de la biblioteca que fue destinada a la Secretaría General de la Presidencia (Ley 18582).

Modernización y austeridad: la reforma administrativa de Frondizi

El gobierno Frondizi representa un hito importante entre las experiencias reformistas reseñadas en este trabajo, teniendo en cuenta que impulsó una reforma administrativa tendiente a modernizar el funcionamiento del Estado y, al menos en lo declamatorio, a la


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racionalización y austeridad en su estructura y dotaciones. Esta política respondía a un diagnóstico que señalaba al estado deficitario de las cuentas públicas nacionales como una de las problemáticas principales a ser abordadas por el gobierno. A tono con estas preocupaciones, Frondizi, en su discurso inaugural, señaló que:

La situación económica del país es dramática. El tesoro nacional está exhausto y los recursos

normales que deben concurrir a sufragar las expensas de la Administración Pública no alcanzan en

forma alguna a cubrir los enormes gastos comprometidos. […] Los gastos del Estado han alcanzado

considerable volumen […] este déficit no podrá reducirse […]. Como prueba de la deformación de las

finanzas públicas a que ha llegado el país, bastará señalar que el 43 % de los gastos corrientes de la

administración pública […] tendrá que ser atendido con recursos distintos a los provenientes de las

normales fuentes impositivas. […] Es evidente que el país ha perdido el contralor sobre los gastos

del Estado […]. El gobierno encarará el problema y dará cumplimiento estricto de las obligaciones

contraídas (Frondizi, 1958, 1.° de mayo: 4-5).

En materia de regulación del servicio civil, teniendo en cuenta que por Ley 14467, se declararon válidos todos los decretos leyes dictados por la dictadura militar que no hubieran sido derogados por el Congreso de la Nación, el Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional (Decreto 6666/57) continuaba vigente.

Complementando al estatuto, como ya fuera mencionado, el gobierno Frondizi aprobó el Escalafón para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional (Decreto 9530/58). Dicha norma estipulaba un sistema de:

…Clases y Grupos y la carrera del trabajador era su progreso dentro de ellos desde la categoría

inferior a la inmediata subsiguiente. En el caso de la Clase A, era anual y automática y, en el resto,

por un sistema de módulos según puntajes de la calificación anual que se acumulara” (Salas y

Wegman, 2016: 49).

El escalafón resultó un preámbulo del Plan de Racionalización Administrativa, que Frondizi, enmarcado en el Programa de Estabilización para afirmar el plan de expansión de la economía argentina. Nuevamente, el discurso de presentación del programa hizo foco en la crítica al sobredimensionamiento del Estado y en la necesidad de austeridad:

La Nación, las provincias y las municipalidades cuentan con 1.800.000 funcionarios, empleados y

operarios que con sus familias significan siete millones de habitantes. Más del 80 % de los ingresos

del Estado se va en sueldos, y ello explica que no haya dinero para hacer viviendas, ni caminos, ni

escuelas, ni siquiera para reparar pavimentos o dar más luz a nuestras oscuras calles.

Pero ello no es todo. Solamente el Estado Nacional cuesta más de 100.000 millones de pesos al

país. Apenas la mitad de ese monto se cubre con recursos provenientes de tasas, impuestos y

otras contribuciones. El resto debe ser cubierto con créditos o emisión, o sea que la administración

pública gasta el doble de lo que percibe. Por lo tanto, de cada peso moneda nacional que gasta el

Estado, cincuenta centavos no están previstos dentro de sus recursos normales. O sea que cada

vez que el gobierno paga, la mitad de ese pago gravita directamente sobre el bolsillo del pueblo,

como confiscación de hecho, que envilece el salario del trabajador, destruye el progreso real de la

República y acelera la inflación (Frondizi, 1958, 29 de diciembre: s/p).


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El Plan de Racionalización Administrativa, aprobado por Decreto 10974/58, tenía como objetivos “reorganizar la estructura orgánica y funcional de la Administración Nacional, ajustando la existencia de los organismos y dependencias a las necesidades reales de la misma y evitando la superposición de tareas” (art. 1, inc. a, Decreto 10974/58). A la vez, buscaba evitar el exceso de personal, reduciendo las dotaciones y distribuyéndolas de forma más adecuada. Como consecuencia de ello, regiría la prohibición de nuevos nombramientos en la administración centralizada y descentralizada.

La primera medida de este tipo fue el congelamiento de las estructuras orgánicas de todas las dependencias al 11 de agosto de 1958, con su consecuente impacto en términos de autoridades superiores, puestos directivos y necesidades de personal en general (Decreto 10975/58). A su vez, deberían recortarse todo tipo de gastos considerados superfluos, tales como honores, agasajos, banquetes y reuniones oficiales, y se dispondría la reglamentación estricta del sistema de viajes al exterior y comisiones (Decreto 10977/58). Las nuevas disposiciones también afectarían al uso de los automóviles oficiales y al de los teléfonos, los que deberían ser utilizados dentro de estrictas normas de economía.

Además de los recortes anunciados, el Plan de Racionalización Administrativa proponía medidas proactivas, tales como la capacitación del personal en sus diferentes niveles, la agilización del procedimiento administrativo, el inicio de la publicación de un Manual de la Administración Pública y del Digesto de la Administración Pública y del Diccionario Administrativo; a la vez que la concreción de medidas tendientes a mejorar la atención al público y la disciplina del personal.

El conjunto de medidas a tomarse a partir de la implementación del Plan de Racionalización Administrativa fue denominado genéricamente Plan de Racionalización y Austeridad (art. 4, Decreto 10974/58). A fin de garantizar la ejecución del Plan, se creó el Comité Ejecutivo para el Plan de Racionalización y Austeridad (CEPRA, art. 6, Decreto 10974/58). El CEPRA era un órgano de control, integrado por el secretario Técnico de la Presidencia de la Nación, el director del ISAP, el director General del Servicio Civil de la Nación y el jefe de Presupuesto de Contralor Financiero de la Secretaría de Hacienda. También por Decreto 10976/58, se determinó la creación de una Comisión de Organización y Métodos, presidida por el director del ISAP, con la misión específica de realizar estudios de las estructuras, organización, procedimientos y trámites para proponer reformas para lograr una mayor eficacia en los servicios administrativos.

Las medidas llevadas a cabo por el gobierno y sugeridas por el CEPRA incluyeron la privatización de empresas públicas y bienes del Estado, la descentralización de los servicios públicos (transferidos a provincias y/o municipios), la eliminación de organismos y la reducción de la dotación de agentes estatales (Zavala, 2000). En este último caso, entre el año 1961 y 1962, se verificó una reducción en números netos de unos 110.000 servidores públicos sobre los 932.000 existentes al inicio del gobierno Frondizi (Bonifacio, 1986). En palabras del propio presidente, el plan apuntaba a metas determinadas de reducción de la dotación de personal:

En estos días completaremos las medidas para reorganizar la administración pública y convertirla en

un organismo ágil y barato. Para los primeros meses del presente año [1962], los agentes del Estado

nacional quedarán reducidos a la mitad con respecto al número registrado cuando asumimos el

Gobierno. Hemos avanzado mucho en este camino, sin recurrir a cesantías en masa y por el simple


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procedimiento de congelar vacantes y expedir jubilaciones conforme a las leyes vigentes. Con la

misma técnica, concluiremos en breve el proceso de racionalización administrativa (Frondizi, 2012:

258 y Rullansky, 2017: 177-178).

Truncado por un nuevo golpe de Estado en marzo de 1962, el gobierno Frondizi no pudo llevar a cabo su plan de austeridad. El CEPRA, un organismo que generó fuertes resistencias en el ámbito de la administración pública, fue disuelto al año siguiente (Giambruno y Vega, 1963).

Los primeros 70: el intento fallido de establecer un nuevo estatuto y escalafón. La creación del INAP como plataforma para la formación del servidor civil

El período 1962-1972, atravesado por gobiernos civiles y militares, vio proliferar oficinas de Organización y Métodos, tanto en la administración central como en las empresas del Estado, aunque no produjeron cambios significativos en los comportamientos burocráticos (De Riz, 2000). En efecto, no hubo modificaciones sustanciales ni en la organización ni en la legislación, que afectara directamente al servicio civil ni a la administración en general. Antes bien, continuaron con los instrumentos y estatutos que regían desde las gestiones anteriores.

Durante el periodo en cuestión, el volumen de empleo público nacional tuvo un crecimiento acorde con la diversificación funcional del Estado experimentada durante la década. De ningún modo puede decirse que se haya conseguido reducir los planteles a partir de alguna intención racionalizadora, salvo en el área de las empresas públicas, cuyas cifras fueron oscilantes, aunque con tendencia decreciente (Bonifacio, 1986).

No obstante lo dicho, durante la última etapa de la dictadura de la Revolución Argentina encabezada por Alejandro Lanusse, existió la inquietud de realizar modificaciones tanto en el estatuto como en el escalafón vigente. En función de este objetivo, se creó la Comisión Nacional para el Estudio y Actualización del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional Central y Organismos Descentralizados por Decreto 3770/71. La Comisión estaba integrada por un representante de la Secretaría General de la Presidencia, uno del Ministerio de Trabajo, uno del Ministerio de Hacienda y Finanzas y uno de UPCN.

Como fruto del trabajo de la Comisión, a pocos meses de la entrega del poder al gobierno democrático, el 22 de febrero de 1973, se aprobaron una serie de importantes innovaciones. En efecto, se sancionó el Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública (Ley 20172), el Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública (Decreto 1428/73) y se creó el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP, Ley 20173).

En el nuevo ordenamiento estatutario y escalafonario, se reconocía el derecho a la estabilidad, la igualdad de oportunidades en la carrera y la capacitación. A su vez, preveía la acreditación de la idoneidad con carácter previo al ingreso, el que tendría lugar por el nivel inferior de cada agrupamiento. Entre sus particularidades también puede destacarse que el nuevo régimen


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contemplaba un período de prueba de seis meses de servicio efectivo, al término de los cuales, de superar las evaluaciones correspondientes, el nombramiento se tornaba definitivo. En lo que respecta al escalafón del Decreto 1428/73, la carrera estaba organizada en veinticuatro categorías (siendo la vigesimocuarta la más alta) y cuatro agrupamientos con promociones automáticas por antigüedad y, en ocasiones, por edad (Salas y Wegman, 2016).

Ambas normas gozaron de escasa operatividad. En lo que respecta al estatuto, este fue derogado una vez asumido el gobierno democrático mediante Decreto 255/73, que restableció la vigencia del Decreto 6666/57. Mientras que, en cuanto al escalafón del 1428/73, su contenido original resultó profundamente alterado, quedando reducido a su mínima expresión por las sucesivas reformas que se le practicaron mediante los Decretos 255/73, 1526/73 y 1776/74.

En efecto, el Decreto 1428/73 resultó derogado aunque, llamativamente, se dejaron en pie determinadas disposiciones de manera transitoria hasta que se aprobara un nuevo ordenamiento (que, dicho sea de paso, tardó dieciocho años en sancionarse). Entre otros aspectos, se eliminaron todas las normas vinculadas con concursos y con los requisitos formales de acceso a los distintos cargos, manteniéndose en vigor casi únicamente la denominación de los agrupamientos, las categorías y las retribuciones. Además, se dispuso la aplicación supletoria de las normas del escalafón del Decreto 9530/58 cuando fuere necesario completar o aclarar al régimen subsistente. Por último, se facultó a las autoridades con competencia para efectuar designaciones de personal para proceder a la cobertura de las vacantes existentes o que se generaran en un futuro con las personas que, a su juicio, reunieran la idoneidad requerida para los cargos a cubrir.

En conclusión, puede afirmarse que este conjunto de disposiciones generó un vacío normativo, que tendió a consolidar la discrecionalidad en materia de designaciones y ascensos. De hecho, este proceder resultó prácticamente institucionalizado por la norma que facultara a los funcionarios a juzgar la idoneidad de los ingresantes y promovidos.

Por último, en cuanto al INAP, puede afirmarse que, en cierta medida, el nuevo organismo venía a reemplazar al ISAP10, pero con una extensión mayor hacia todos los niveles del servicio civil. En efecto, el INAP proyectaba dos grandes finalidades: la capacitación y formación de todos los recursos humanos del sector estatal y el desarrollo de investigaciones especializadas sobre administración pública. Se creaba como un organismo descentralizado dependiente de la Secretaría General de la Presidencia. Su estructura estaba a cargo de un presidente y ocho vocales, designados por el Poder Ejecutivo; cuatro de ellos elegidos a propuesta de las dos entidades gremiales con mayor representatividad, dos por cada una de ellas (arts. 1, 2 y 4, Ley 20173).

La última dictadura militar: normas de prescindibilidad y la sanción del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública

En lo que respecta a las políticas de empleo público, la última dictadura militar, por un lado, instrumentó normas orientadas a la prescindibilidad de los trabajadores estatales, es decir, a facilitar la reducción de las dotaciones y, por otro lado, en 1980 sancionó un nuevo régimen


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estatutario, denominado Régimen Jurídico Básico de la Función Pública (RJBFP, Ley 22140, reglamentada por Decreto 1797/80).

El estatuto nuevamente consagraba el derecho a la estabilidad y el requisito de acreditación de la idoneidad para el ingreso a la planta permanente mediante mecanismos de selección. Dichos procesos selectivos serían reglamentados por un futuro “escalafón básico” para la administración pública nacional a dictarse (art. 3, 6 y 7, Anexo, Ley 22140). No obstante, la falta de desarrollo normativo reglamentario y la descomposición del gobierno militar con posterioridad a la Guerra de Malvinas conspiraron contra la efectiva implementación de los procesos selectivos, por lo que continuó rigiendo de hecho un régimen discrecional de reclutamiento y promoción (Orlansky, 2006 y Salas y Wegman, 2016).

No obstante no haberse concretado hasta la sanción del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) en 199111, esta previsión resulta interesante por enmarcarse en la concepción de escalafón transversal a los diferentes organismos que componen la administración pública, que englobe las funciones estatales y tareas de los servidores públicos más comunes, más allá de contemplar “…ordenamientos especiales cuando las necesidades de un determinado sector lo aconsejen…” (art. 6, 3.° párr., Anexo, Ley 22140). Este criterio rigió el diseño del SINAPA y continuó prevaleciendo al momento de la elaboración del actual Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).

El RJBFP reconoció como principios para la organización del personal permanente del Servicio Civil de la Nación a los siguientes: “…estabilidad en el empleo, capacitación y carrera administrativa” (art. 3, 1.° párr., Anexo, Ley 22140). Las disposiciones del RJBFP denotan un mayor énfasis en la capacitación como atributo de la carrera administrativa y preanuncian el abandono definitivo de la mera antigüedad como factor definitorio al momento de la promoción de los agentes. De hecho, dispone que “El personal permanente podrá ascender a través de los procedimientos que se establezcan, cuando reúna los requisitos de capacitación, calificación, antigüedad, y existan vacantes en las categorías correspondientes” (art. 18, 2.° párr., Anexo, Ley 22140). Una característica notable de la concepción de la capacitación por parte de los autores del RJBFP, tal vez a tono con el carácter autoritario del régimen que lo impulsara, consiste en el hecho de que se la considerara un deber del servidor público (art. 27, inc. m, Anexo, Ley 22140) a diferencia del criterio actual, ya esbozado en el estatuto de 1973, que la entiende, además de como requisito para la promoción horizontal, como un derecho de los agentes públicos.

A tono con la insinuación de tendencias que se consolidarían luego, el RJBFP parece también influido por el creciente énfasis en el desempeño como atributo de gestión de los recursos humanos de las administraciones públicas. En efecto, además de exigir reunir “requisitos de calificación” para poder ascender, reintroduce sanciones al mal desempeño, ya contempladas en el estatuto del Decreto 6666/57. En esta oportunidad, las calificaciones deficientes reiteradas son consideradas causal de cesantía (art. 32, inc. i, Anexo, Ley 22140).

Otra disposición que reaparece y que puede vincularse, como en el caso del “deber” de la capacitación, al carácter autoritario del gobierno tiene que ver con las restricciones a la actividad política por parte de los agentes. En efecto, con una redacción orientada en apariencia a la protección ante abusos de autoridad, pero tan ambigua como para ser interpretada de manera ampliamente prohibitiva, los servidores civiles tenían vedado: “realizar con motivo o


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en ocasión del ejercicio de sus funciones, propaganda, proselitismo, coacción ideológica o de otra naturaleza, cualquiera fuese el ámbito donde se realicen las mismas” (art. 28, inc. e, Anexo, Ley 22140)12.

Por último cabe señalar que el RJBFP estableció un período de prueba de un año, con calificaciones del desempeño a los cuatro y ocho meses, luego del cual se adquiría la estabilidad en el empleo (art. 10, Anexo Ley 22140 y Decreto 1797/80). En lo que respecta a licencias, si bien se remitía al régimen oportunamente vigente, la misma dictadura militar había aprobado el año anterior un detallado reglamento que sigue rigiendo en la actualidad (Decreto 3413/79).

La creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales como hito en la regulación del empleo público durante la recuperación democrática

En el marco del proceso de recuperación democrática, el gobierno Alfonsín buscó avanzar en la profesionalización del servicio civil (afectada por la suspensión de los procesos de selección y promoción por mérito desde mediados de los 70) y fortalecer su compromiso con el régimen democrático a través de la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG), por Decreto 3687/84, luego reemplazado por el Decreto 2098/87, que a su vez instauró el estatuto y escalafón del CAG.

En efecto, ante el restablecimiento democrático, el gobierno Alfonsín planteó la necesidad y voluntad de reinstaurar la vigencia del principio de idoneidad como requisito de ingreso al servicio civil. Dicho objetivo, consideraba, se lograría como resultado de un proceso incremental, del cual la creación del CAG consistía en un paso fundamental (Anexo III, Decreto 2098/87).

El CAG fue concebido como cuerpo de élite, enmarcado en la tradición francesa de la École Nationale d’Administration (ENA). Se esperaba que sus miembros desempeñaran “…el rol de ‘agentes de cambio de una administración democrática’ (Piemonte, 2005; Pulido, 2005 y Negri, 2000)”. (citado por Iacoviello, Llano y Strazza 2011: 5). Es decir que los integrantes del CAG, al provenir de un ámbito de excelencia y en el marco de su movilidad permanente, actuarían como una suerte de catalizadores de los procesos de mejora y transformación de la administración pública.

Los administradores gubernamentales cumplirían “…funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción o coordinación de nivel superior…” en cualquier organismo dependiente de la administración pública nacional (art. 3, Anexo I, Decreto 2098/87). Por lo tanto, se trata de un antecedente de régimen específico de alta dirección pública en el servicio civil nacional argentino.

El proceso de selección consistía en la aprobación de un curso de carácter teórico-práctico (acorde a la influencia de la experiencia de la ENA) organizado por el INAP (arts. 4 y 12, Anexo


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I, Decreto 2098/87). El curso de ingreso al CAG era de al menos 2 años (de acuerdo a la convocatoria, la duración osciló entre los 24 y los 36 meses), implicaba dedicación exclusiva (los cursantes eran remunerados) e incluía el desarrollo de una pasantía en una organización estatal, apuntándose a la formación de “expertos generalistas” (Pulido, 2005).

Si bien los integrantes del CAG revistaban en la planta permanente de la por entonces Secretaría de la Función Pública, se los destinaría y trasladaría sucesivamente a distintos organismos de la administración pública nacional que requirieran sus servicios. A tal punto la movilidad era un atributo valorado positivamente por el régimen que no se permitía permanecer en idéntico destino por más de tres años (arts. 9, 10 y 12, Anexo II, Decreto 2098/87). A su vez, se exigía a los ingresantes al CAG una permanencia en el sector público nacional de al menos seis años, y se preveía un resarcimiento económico a favor del Estado en caso de que el administrador gubernamental interrumpiera su prestación antes de cumplido ese lapso (art. 14, Anexo I, Decreto 2098/87).

A pesar del entusiasmo inicial, el CAG fue perdiendo impulso, hasta que las convocatorias para ingresar se discontinuaron. La última data de 1993. El languidecimiento del proyecto se explica, según Iacoviello, Llano y Strazza, porque el CAG “…generaba resistencia entre los funcionarios políticos, al no estar alineados políticamente con el partido gobernante y, entre los funcionarios de línea, al percibirlos como una competencia y una limitación a su llegada a los niveles superiores” (2011: 5).

Como consecuencia de las erráticas políticas en este sentido, la situación actual del CAG puede reseñarse sucintamente de la siguiente manera: “El Cuerpo subsiste, pero no se ha vuelto a convocar para incorporar nuevos integrantes. Ello ha causado que, junto con el régimen de retiro voluntario del año 2000, el Cuerpo haya quedado reducido a la mitad de sus integrantes, quienes a su vez presentan edades avanzadas”. (Salas y Wegman, 2016: 57).

La reforma del Estado de los 90: privatización y descentralización

La década del 90 está, sin duda, signada, en materia de administración pública, por el denominado proceso de “reforma del Estado”, caracterizado por la privatización de las empresas públicas, la descentralización de funciones hacia niveles de gobierno subnacionales y la liberalización de la economía. Este proceso implicó una profunda transformación del rol del Estado y trajo aparejados importantes cambios en las dotaciones de personal, tanto en lo que respecta a su tamaño como a su composición.

Si bien desde ámbitos gubernamentales y académicos se pretendió dar a la reforma un carácter inaugural, existían antecedentes de políticas de esta orientación, entre los cuales la modernización administrativa impulsada por Frondizi tal vez resulte el exponente más fiel.

El proceso reformista encarado por el gobierno Menem se materializó a través de una serie de instrumentos normativos, entre los que se destacaban las leyes 23696 y 23697 de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, respectivamente, complementadas por un conjunto


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de decretos que reglamentaban y precisaban sus disposiciones (Decreto 435/90, Decreto 1457/90 y Decreto 2476/90).

La Ley de Reforma del Estado estableció las reglas de juego para llevar a cabo la privatización de las empresas públicas y, en este sentido, dispuso un procedimiento para realizar privatizaciones totales o parciales de aquellas empresas declaradas “sujetas a privatización”, delegando en el Poder Ejecutivo la facultad de privatizar, concesionar servicios y liquidar empresas.

El proceso privatizador tuvo un profundo impacto en las dotaciones públicas, dado que implicó la transferencia al sector privado de una importante cantidad de trabajadores —según Orlansky (2006), en 1989 las empresas públicas empleaban a algo más de 300.000 personas, lo que representa aproximadamente un tercio de los empleados públicos nacionales de ese entonces— que pasaron a desempeñarse en las nuevas empresas privatizadas o fueron despedidos. Sobre este punto, cabe puntualizar que, si bien la Ley 23696 contenía disposiciones que procuraban la conservación de los puestos de trabajo y contemplaba medidas paliativas, en la práctica, “la privatización significó en la mayoría de los casos una reducción de personal a través del despido con fuertes indemnizaciones” (Orlansky, 2006: 69).

La Ley de Emergencia Económica de 1989 contenía disposiciones de índole diversa que, en general, tenían como denominador común que suponían la suspensión o eliminación de mecanismos de intervención del Estado en la economía, como subsidios y subvenciones, regímenes de promoción industrial, minera y de “compre nacional”. Estas medidas tenían la particularidad de procurar simultáneamente dos objetivos de política pública: por un lado, avanzar hacia la liberalización de la economía y, por el otro, promover la austeridad presupuestaria pública. Las pautas estrictamente relacionadas con el empleo público contenidas en la ley, agrupadas en su Capítulo XVIII, se enmarcan claramente en este segundo objetivo. Entre sus principales estipulaciones se destacan: el congelamiento de designaciones y contrataciones; la facultad de reubicación del personal en pos de la racionalización de las dotaciones; la revisión de los regímenes de empleo público vigentes; la prohibición de la indexación de las remuneraciones y la baja, aun gozando de estabilidad, del personal designado sin concurso que revistara en las dos máximas categorías escalafonarias, bastando para su justificación la enunciación de razones de servicio, fijándose un régimen indemnizatorio.

El Decreto 435/90 aprobó un variado conjunto de medidas tendientes a “…la continuación y profundización del programa de estabilización económica y de reforma del Estado”. Entre las políticas de austeridad sancionadas por el decreto con implicancias inmediatas respecto del empleo público, se encuentran tanto las referidas a personal como a estructuras. En efecto, esta norma tiene la particularidad de procurar reducir el gasto mediante la simplificación de la estructura administrativa del Estado, estableciéndose un máximo de 32 subsecretarías en el conjunto de ministerios, con la consecuente eliminación de puestos políticos y la eventual supresión de cargos simples.

A su vez, el decreto amplió y precisó las disposiciones estrictamente referidas al personal dispuestas a partir de la declaración de la emergencia económica. En este sentido, estableció un tope salarial para los empleados de la administración pública; la renegociación de los convenios colectivos de trabajo vigentes en organismos descentralizados y empresas públicas; la prohibición de la realización de horas extra y del otorgamiento de ascensos en las


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categorías de revista de los empleados; la intimación a jubilarse de aquellos en condiciones de hacerlo al momento de la entrada en vigencia del decreto; la puesta en disponibilidad de quienes se encontraran en condiciones de jubilarse en los dos años siguientes y el congelamiento de las vacantes.

La instrumentación del proceso de reforma del Estado continuó a través del dictado de un nuevo decreto de necesidad y urgencia, el 1757/90 que, entre sus diversas disposiciones, contenía, en su Capítulo II “De la reforma administrativa”, nuevas medidas vinculadas a la gestión de los recursos humanos del Estado. Entre las decisiones adoptadas en el marco del decreto, se destaca la creación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) con el explícito objetivo de “…producir una efectiva reducción del personal ocupado…” (art. 36, Decreto 1757/90) como resultado de la reducción de unidades organizativas derivada de la simplificación de las estructuras de la administración pública nacional, de las privatizaciones y de la descentralización de funciones.

En efecto, las funciones asignadas al CECRA (art. 32, Decreto 1757/90), que enunciamos a continuación, tienen que ver fundamentalmente con este propósito: “Promover la reorganización de la estructura orgánica y funcional de los organismos (…) ajustando la existencia de los mismos a las necesidades reales y evitando la superposición de tareas…”; “Determinar la magnitud de las reducciones en las dotaciones de personal que deberán alcanzarse en cada una de las jurisdicciones (…) en función del proceso de reestructuración del Estado encarado por el Gobierno Nacional”; “Ejercer el contralor del cumplimiento de las pautas de reducción de dotaciones de personal…”; “Formular y promover la ejecución de la racionalización administrativa que resulte de las políticas de privatización, desregulación, desburocratización, descentralización y transferencia de organismos”.

En relación con la política de reducción de personal, se dispuso la caducidad de las designaciones del personal no permanente el 31 de diciembre de 1990, debiendo solicitarse explícitamente la continuidad más allá de esa fecha de los empleados considerados necesarios, la cual debía ser aprobada por el CECRA (art. 43, Decreto 1757/90).

Además de las tareas vinculadas con la reducción de las dotaciones de personal, se otorgaron al CECRA prerrogativas para transformar la regulación de las relaciones laborales y la carrera administrativa en el empleo público, tales como: “Promover la elaboración de regímenes escalafonarios acordes con el modelo de administración pública moderna y eficiente asegurando una adecuada carrera administrativa y una eficaz capacitación del personal”; “Proponer mejoras en los niveles y estructuras de las remuneraciones a través de una progresiva compatibilización con las retribuciones del mercado laboral…”; “Formular una amplia revisión de las normas vigentes sobre licencias, compatibilidades y horarios tendiente a un mejor aprovechamiento de la jornada laboral y rendimiento del personal” y “Proponer los instrumentos necesarios para la revisión de los regímenes de estabilidad y disponibilidad, como asimismo propiciar sistemas de jubilación anticipada, retiro voluntario selectivo…” (art. 32, Decreto 1757/90).

Se dispuso que el CECRA fuera conformado por representantes del Ministerio de Economía y de secretarías dependientes de la Presidencia de la Nación (entre ellas, la por entonces Secretaría de la Función Pública). Como dato curioso, cabe destacar que, en lo que puede considerarse la única concesión al sector laboral, se incluyó como “miembro externo” del


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Comité a un representante de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN), uno de los sindicatos mayoritarios del sector público nacional13.

Otra medida de austeridad dispuesta por el Decreto 1757/90 con implicancias para los empleados estatales consistió en la reducción del período de disponibilidad y de los montos indemnizatorios disponibles para los trabajadores que fueran dados de baja luego de pasar por tal condición (arts. 50 y 51, Decreto 1757/90).

Seguidamente, el Decreto 2476/90 abundó en decisiones vinculadas a la implementación de la reforma del Estado que precisaban disposiciones anteriores e incorporaban nuevas iniciativas. Esta norma apuntaba a efectivizar la “racionalización” (es decir, simplificación y reducción) de las estructuras organizativas de la administración pública nacional dispuesta por el Decreto 435/90. En este sentido, se estipuló la caducidad el 31 de enero de 1991 de las estructuras organizativas de personal permanente, las cuales serían reestructuradas a propuesta de cada jurisdicción por parte del CECRA (arts. 1 y 2, Decreto 2476/90). Entre los criterios que debían observarse al momento de proceder a la reestructuración de estructuras, se estableció, complementando el límite de 32 subsecretarías dispuesto por el Decreto 435/90, un máximo de tres direcciones nacionales o generales por subsecretaría y tres aperturas inferiores por dirección nacional o general y se dispuso que las nuevas estructuras debían contemplar una reducción del 34 % de los cargos —correspondientes a actividades sustantivas— en la administración central y de un 40 % en los organismos descentralizados (art. 4, Decreto 2476/90)14.

A tono con la política de reducción de las dotaciones impulsada por el conjunto de normas reseñadas, el Decreto 2476/90 estableció que, ante la caducidad de las plantas no permanentes dispuesta mediante Decreto 1757/90, aquellos organismos que consideraran necesario conservar parte de ese personal debían solicitar explícitamente al CECRA la aprobación de nuevas plantas no permanentes, las cuales no podrían exceder el 50 % de los cargos no permanentes vigentes hasta entonces. Es decir que el personal en estas condiciones se reduciría, por lo menos, a la mitad (art. 9, Decreto 2476/90).

Continuando con el análisis de las medidas dirigidas a obtener una reducción de las plantas de personal, se destaca la instauración de un régimen de retiro voluntario con indemnizaciones un 80 % superiores a las correspondientes a la situación de disponibilidad (arts. 63 a 67, Decreto 2476/90) y la tercerización de tareas de apoyo como, por ejemplo, la limpieza (art. 47, Decreto 2476/90). A modo de medida paliativa ante el ajuste de dotaciones previsto, se creó un Programa de Reconversión Laboral, destinado a los agentes en situación de disponibilidad que apuntaría a facilitar su inserción en el sector privado y el desarrollo de emprendimientos (arts. 69 a 74, Decreto 2476/90).

Entre las medidas de austeridad sancionadas por este decreto, cabe mencionar la unificación de la banda horaria de trabajo en la administración pública nacional (quedó establecida de 9.00 a 13.00 y de 13.30 a 17.30 por art. 6, Decreto 2476/90) que, si bien de carácter organizativo, apuntaba a evitar la acumulación de cargos por parte del mismo agente.

En otro orden de cosas, en materia de regulación del empleo público, el Decreto 2476/90 contenía disposiciones orientadas a la reformulación de los regímenes escalafonarios del servicio civil. En efecto, por un lado, se fijó un plazo de 90 días para que la por entonces


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Secretaría de la Función Pública propusiera al CECRA un proyecto de nuevo escalafón (art. 57, Decreto 2476/90), proceso que daría lugar a la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), al que nos referiremos luego y, por el otro, se aprobó un régimen de cargos con funciones ejecutivas que buscaba jerarquizar los puestos directivos considerados de mayor responsabilidad y atraer a los recursos humanos más calificados para ocuparlos (arts. 50 a 56, Decreto 2476/90).

Por último, resulta de interés destacar que el decreto en cuestión contemplaba la reestructuración del INAP (a propuesta de la Secretaría de la Función Pública, con aprobación del CECRA), de acuerdo a las siguientes funciones y parámetros organizativos:

a) Organización de las actividades de capacitación del Estado, con especial énfasis en la formación de altos gerentes públicos;

b) Creación de una Escuela de Gobierno;

c) Creación de un Sistema Nacional de Capacitación que ejecutará las actividades descentralizadas de formación en los niveles intermedios e inferiores de la estructura administrativa y que contemplará la creación de una estructura no inferior a la de departamento en cada jurisdicción;

d) Elaboración de un régimen general de concursos y evaluación para la selección del personal en la Administración Pública Nacional;

e) Diseño de pautas para la medición de productividad en el funcionamiento administrativo (art. 36, Decreto 2476/90).

Como puede apreciarse a partir del análisis del conjunto de normas reseñado, el proceso de reforma del Estado traía aparejadas profundas implicancias para el empleo en el sector público nacional. En efecto, el objetivo explícito de los reformadores apuntaba a una reducción de las dotaciones de personal y de las estructuras organizativas de la administración pública nacional que redundaría en dos efectos positivos según esta mirada: la reducción del gasto público y una mayor eficiencia derivada de la transferencia de funciones al sector privado.

Una característica común a los procesos de “racionalización” de dotaciones y estructuras es que en efecto tuvieron lugar inicialmente, pero luego fueron revertidos. De hecho, se estima que producto de los diferentes mecanismos dispuestos en las normas antes mencionadas (retiros voluntarios, jubilaciones, pases a disponibilidad por supresión de cargos, caducidad de plantas transitorias), el Estado nacional se desprendió de aproximadamente 125.000 empleados (Orlansky, 2006 y Oszlak, 2003).

No obstante lo impactante de esta disminución, esta no se sostuvo en el tiempo, ya que, pasada la etapa de mayor zozobra económica y penuria fiscal (1989-1990), por diversos motivos —redimensionamiento de los organismos más estrictamente “políticos” del Estado nacional (como Presidencia y Ministerio del Interior), creación de organizaciones producto de la redefinición del rol del Estado (entes reguladores, organismos de control) y hasta reingresos—, el Estado nacional retomó la incorporación de personal, con creciente predominio de nuevas y flexibles modalidades contractuales, como las establecidas en el Decreto 92/95 y las realizadas en el marco de proyectos financiados por organismos multilaterales, que permitían eludir el congelamiento de vacantes vigente producto de la declaración de


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emergencia económica y, en ocasiones, abonar honorarios superiores a los previstos en los escalafones ordinarios (Orlansky, 2006 y Oszlak, 2003).

Un proceso similar de retracción inicial luego revertido se produjo con las estructuras de la administración pública nacional. En efecto, producto de las medidas contempladas en las normas previamente reseñadas —tope de 32 subsecretarías, regla de tres aperturas inferiores—, “…disminuyó por un tiempo, en forma significativa, el número de instituciones y unidades” (Oszlak, 2003: 9). No obstante, según Orlansky, “Hacia mediados de 1993, en el área del Poder Ejecutivo Nacional se contaba ya la existencia de 98 subsecretarías (…) [mientras que] el total de ministerios, secretarías y subsecretarías superaba el número de 150…” (2006: 98). Oszlak reseña este proceso haciendo hincapié en que el renovado crecimiento de la estructura estatal se dio una vez que este ya se había desligado de sus funciones económicas, productivas y de prestación de servicios, producto de la reforma estatal:

En los años siguientes, sucesivas reestructuraciones “celulares” y espontáneas fueron modificando

el numerus clausus pretendidamente racional, elevándolo hasta el punto de alcanzar casi 200

secretarías y subsecretarías, cuando ya se había reducido sustancialmente el papel del Estado

nacional y rebajado considerablemente la dotación de su personal. Es decir, con muchas menores

funciones como consecuencia de la aplicación de las reformas de primera generación, el aparato

estatal continuó creciendo estructuralmente, sin que tal inflación institucional se viera justificada

por razones operativas (2003: 9).

En el marco de la denominada “Segunda Reforma del Estado”15, se dispuso una nueva racionalización de las estructuras, aunque menos ambiciosa que la de la primera etapa reformista. En efecto, por Decreto 660/96, se aprobó un organigrama con un total de 124 secretarías y subsecretarías que, no obstante, implicaba un importante objetivo de reducción teniendo en cuenta que las estructuras vigentes inmediatamente antes de la reforma oscilaban entre las 170 y 180 secretarías y subsecretarías. Si se observa el organigrama vigente hacia el final del gobierno Menem, se aprecia que los efectos de la racionalización de estructuras tienden de nuevo a desvanecerse, dado que se alcanza un total de secretarías y subsecretarías cercano a las 170.

Luego de este recorrido por el conjunto de medidas y disposiciones vinculadas al proceso de reforma del Estado y del análisis de su impacto en el empleo público nacional, nos encontramos en condiciones de afirmar que las reducciones efectivamente operadas y sostenidas en el tiempo en materia de personal público fueron aquellas derivadas de la transferencia de organizaciones al sector privado (privatización) y al sector público subnacional (descentralización).

En efecto, según datos de Oszlak (2003), la reducción bruta de la dotación del Estado nacional como producto de las reformas habría comprendido a aproximadamente 750.000 empleados y se explicaría en un casi 85 % por políticas de descentralización y privatización. Más precisamente, un 52 % de la contracción puede ser atribuida a políticas de descentralización (transferencia de servicios educativos y de salud; creación del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires), un 32 % a la privatización de empresas públicas y solo el 16 % restante a retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas. Este conjunto de procesos —además del recurso estadístico de pasar a contar por separado a los empleados dependientes de las universidades nacionales, que eleva artificialmente la reducción bruta a casi 900.000 empleos


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nacionales— permitió exhibir una disminución del empleo público nacional durante el período reformista de casi 1 millón 200 mil a aproximadamente 300.000 agentes, según estimaciones de Orlansky (2006).

Esta aparente reducción del tamaño de la dotación estatal empalidece si pasamos a considerar al total de trabajadores empleados por el sector público argentino, que incluye al gobierno federal, las provincias y los municipios. En efecto, según datos censales se observa que, pese a la dinámica reformista, el empleo público total experimentó un crecimiento del 4,2 % en términos absolutos, dado que pasó de 2.221.348 trabajadores en 1991 a 2.313.793 agentes en 2001. Si bien en términos relativos —con relación a la Población Económicamente Activa (PEA)— estos valores representan una retracción del peso del empleo público del 16,8 % en 1991 al 15,2 %, esta reducción de un punto y medio porcentual no resulta de un carácter muy significativo.

En conclusión, más que una reducción de la dotación del Estado, las reformas implicaron un cambio en su composición en términos de funciones y nivel de gobierno empleador. En lo que respecta a la cuestión funcional, las ramas productivas pasaron a tener una participación marginal en el empleo público como resultado de las privatizaciones y las actividades de apoyo perdieron terreno como producto de la tercerización. Si nos referimos al Estado nacional, aumentó el peso tanto de las dotaciones ligadas a las áreas más estrictamente políticas (por el crecimiento absoluto de sus estructuras y dotaciones) como de aquellas vinculadas a sus funciones represivas (fuerzas armadas y de seguridad, en este caso por la retracción de las áreas productivas y de servicios educativos y de salud). Por último, en cuanto a la composición del empleo por niveles de gobierno, se incrementó notablemente la importancia del nivel subnacional (provincias y municipios), pasando de representar un 50 % del empleo público total antes de las reformas (considerando a la vieja Municipalidad de Buenos Aires en el ámbito municipal) a casi un 80 % una vez concluido el proceso reformista.

La reforma del Estado de los 90: discurso “gerencialista” y escalafón “weberiano”. La adopción del SINAPA

En el marco del proceso de reforma del Estado y como resultado de la necesidad de reformulación escalafonaria dispuesta por el Decreto 2476/90, en mayo de 1991, se sancionó el Decreto 993/91, que dispuso la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) en reemplazo del escalafón del Decreto 1428/73, hasta entonces el más extendido entre el personal civil de la administración pública nacional.

El SINAPA resultaría de aplicación a todo el personal comprendido en el escalafón del Decreto 1428/73, con excepción de los agentes pertenecientes a Lotería Nacional. Debe aclararse a su vez que ciertos grupos de trabajadores ya habían sido escindidos del escalafón del Decreto 1428/73, como, por ejemplo, los embarcados, el personal profesional de establecimientos hospitalarios y asistenciales dependientes del Ministerio de Salud16 y los no docentes de las universidades nacionales.


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Mientras que los colectivos de trabajadores mencionados quedaron al margen del SINAPA, se incorporó a dicho escalafón a personal ajeno al régimen del Decreto 1428/73. Por un lado, a los trabajadores de la Administración de Parques Nacionales que no integraran el Cuerpo de Guardaparques Nacionales (regulados hasta entonces por el Decreto 1133/88) y, por el otro, a los agentes que revistaran en los siguientes organismos científico-técnicos: Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP), Instituto Nacional de Prevención Sísmica (IN-PRES), Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCyTH), Dirección Nacional del Antártico e Instituto Nacional de Tecnología Minera (Intemin).

La estructura del SINAPA constaba de tres agrupamientos (General, Científico-Técnico y Especializado), seis niveles (denominados de la “A” a la “F”, siendo el A el nivel superior17) y entre ocho y diez grados de acuerdo al nivel. Esta breve descripción nos remite a uno de los rasgos salientes del escalafón, la mayor simplicidad de su estructura respecto de regímenes escalafonarios anteriores, como por ejemplo, el del Decreto 1428/73, que constaba de siete agrupamientos y veinticuatro categorías (denominación equivalente a los niveles del SINAPA).

Cuadro 1. Estructura del Escalafón SINAPA

Agrupamiento Nivel Cantidad de grados

General

A 8

B 9

C 10

D

E

F

Científico-Técnico

A 8

B 9

C 10

D

E

F

EspecializadoA 8

B 9

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95.

La conformación de la estructura también nos revela una de las innovaciones introducidas por el nuevo sistema, la distinción conceptual entre promoción vertical (de un nivel a otro) y horizontal (de un grado a otro, dentro del mismo nivel). A su vez, esta novedad nos lleva a considerar otro aspecto aún más importante asociado a la creación del SINAPA: el intento de acentuar los rasgos meritocráticos de la carrera del personal civil de la administración pública nacional, plasmado en diversas iniciativas que consideraremos a continuación.

En primer lugar, se destaca el abandono de la antigüedad como único factor determinante del progreso en la carrera administrativa, criterio que había tendido a prevalecer en los regímenes vigentes hasta entonces. En efecto, el nuevo escalafón estableció al concurso como requisito ineludible para toda promoción de nivel e incorporó la capacitación permanente y el desempeño satisfactorio como condiciones adicionales al mero paso del tiempo para la promoción de grado, configurándose lo que se denomina un régimen de “antigüedad calificada”. En función de estos objetivos, se encomendó al INAP la conformación


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de un Sistema Nacional de Capacitación, encargado de supervisar “…la realización de los cursos, seminarios y demás actividades de capacitación que se desarrollen en las distintas jurisdicciones…” (art. 55, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95), y se estableció un régimen de evaluación anual del desempeño.

Como puede apreciarse, estas disposiciones se hallan en consonancia con la tendencia verificada a nivel mundial, que hemos podido corroborar a lo largo del trabajo de comparación entre países, a poner énfasis en el desempeño de los servidores públicos, introduciendo herramientas para su evaluación e incentivo, como las paradigmáticas políticas de “pago por desempeño”. En el caso del SINAPA, se contemplan diversos institutos enmarcados en este tipo de políticas, fundamentalmente, el adicional por grado, condicionado, además de por el paso del tiempo y la certificación de créditos de capacitación, a la obtención de evaluaciones de desempeño positivas. También pueden mencionarse la bonificación por desempeño destacado y los incentivos (arts. 65, 68, 75 y 76, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95).

Otra novedad sustancial que trajo aparejada la sanción del nuevo escalafón fue la distinción entre cargos simples y con función ejecutiva (es decir, los puestos gerenciales del Estado, direcciones nacionales/generales, jefaturas) y, más importante aún, la posibilidad de acceder a estos últimos mediante procesos de selección competitivos y abiertos. Abundando en las características del régimen de cargos con función ejecutiva, podemos señalar que “Las funciones ejecutivas fueron asignadas a cargos de Nivel A o B, excepcionalmente de Nivel C, y según su trascendencia en las políticas públicas a su cargo, valoradas en 5 niveles de criticidad (I a V) con suplementos salariales importantes” (Salas y Wegman, 2016: 60)18.

A su vez, además de la posibilidad de acceder a cargos directivos, resulta de interés resaltar la decisión de dotar de estabilidad en el cargo por un período determinado (entre 5 y 7 años19) a los ganadores de los procesos de selección. Esta particularidad denota que el nuevo régimen escalafonario no solo apuntaba a reforzar los rasgos meritocráticos de la carrera administrativa, sino que se inscribía en el intento de consolidación de una organización burocrática enmarcada en el modelo weberiano, que concibe a la estabilidad en el empleo como un elemento favorable a la profesionalización, por contribuir a aislar a los servidores públicos de las presiones políticas e incentivar las expectativas de progreso, al dotar a la carrera de un horizonte temporal certero en el cual desarrollarla.

En este sentido, resulta interesante resaltar que estas características del SINAPA se contraponen al discurso de tinte “gerencialista” característico de los impulsores de la reforma del Estado. Si bien el modelo gerencial o abierto no resulta incompatible con el profesionalismo de la administración, sí alienta la flexibilidad contractual, no solo en cargos simples, sino especialmente en los directivos, como herramienta para alcanzar mejores desempeños individuales y organizacionales.

En lo que respecta a concursos, su instauración como mecanismo de selección para el ingreso a la carrera administrativa no representa una novedad, teniendo en cuenta que los escalafones previos establecían procedimientos similares. No obstante, su reintroducción implicó un cambio de situación trascendente dado que, por primera vez, “…el ingreso por concurso para acreditar idoneidad empezó a tener aplicación masiva, efectiva y sistemática” (Salas y Wegman, 2016: 59), con la particularidad además de que los procesos de selección se reanudaron luego del largo período que va desde la suspensión de los previstos en el anterior


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escalafón, estipulada por el Decreto 255/73, hasta la implementación efectiva del SINAPA. Durante esta etapa, “…la totalidad de los agentes designados en la Administración Pública Nacional ingresaron sin concurso previo” (Salas y Wegman, 2016: 67).

El SINAPA establecía dos modalidades concursales: general y abierta. En las convocatorias generales, podrían participar los agentes de planta permanente pertenecientes a la Administración Nacional, Provincial o Municipal y el personal contratado y transitorio que revistara en la jurisdicción en la que debiera cubrirse la vacante. Estas convocatorias regían para la cobertura de cargos correspondientes a los niveles A, B, D, E y, cuando no se exigiera título universitario o terciario, C. En las convocatorias abiertas, podrían participar todos los postulantes procedentes de los ámbitos público y privado que acrediten las condiciones exigidas. Este sistema se aplicaría para la cobertura de cargos de Nivel F (es decir, el inicial), del Nivel C en cuya convocatoria se exigiese título universitario o terciario, para el ingreso al Agrupamiento Especializado, cuando hubiere sido declarada total o parcialmente desierta la selección general y para los cargos con función ejecutiva de nivel de criticidad I al V (arts. 21 y 35, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95).

En comparación con el régimen del Decreto 1428/73, el SINAPA consagraba una mayor apertura en los procesos de selección al reemplazar las convocatorias internas, que solo comprendían a los agentes pertenecientes a la jurisdicción donde se registraran vacantes a cubrir, por generales que, como viéramos, abarcaban al personal de los tres niveles de gobierno y al ampliar el alcance de las convocatorias abiertas, que no solo comprenderían las categorías iniciales, sino también a los puestos de categoría C que requirieran título universitario/terciario y, fundamentalmente, a los cargos con función ejecutiva (arts. 62 y 64, Decreto 1428/73 y arts. 21 y 35, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95).

A modo de balance, el análisis del, acaso, principal legado del SINAPA, la implementación de procesos de selección para cargos de alta dirección, presenta claroscuros. Entre los aspectos positivos, se destaca, siguiendo a Salas y Wegman (2016), la decisión del Poder Ejecutivo de autolimitarse en la facultad de designar discrecionalmente a los ocupantes de los cargos directivos del Estado y de respetar la vigencia del nombramiento de los postulantes seleccionados durante el período de estabilidad acordado. En contrapartida, se señala como elementos contraproducentes que

…la falta de regulación detallada de los procesos y la mera confianza depositada sobre la integridad

y experticia de (…) [los Comités de Selección] para asegurar la calidad de la comprobación de

méritos e idoneidad, incrementaba las probabilidades de prácticas defectuosas o distorsivas. La

restricción a una terna no ordenada admitía la posibilidad legal de designar a quien no fuera el

mejor, es decir, a quien no tuviera el mayor puntaje (Salas y Wegman, 2016: 62).

Por último, resta destacar que la propia normativa que creara el SINAPA sentó las bases jurídicas para la adecuación del escalafón al avance en la puesta en práctica de mecanismos de negociación colectiva en el ámbito de la administración pública, en aplicación del Convenio 154, adoptado por la Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Fomento de la Negociación Colectiva, ratificado por Ley 23544 (art. 14, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95), aspecto que discutiremos en próximos apartados.


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Sentando las bases para la negociación colectiva: ratificación de los Convenios 151 y 154 de la OIT y sanción de la Ley 24185

Otro aspecto saliente en lo que hace a la organización del servicio civil en el ámbito nacional, además del proceso de reforma del Estado que describiéramos previamente, está dado por la progresiva transición de un régimen estatutario-escalafonario, en el que el sector gremial solo interviene en calidad de veedor, a un sistema convencional de derecho público, en el que los representantes de los trabajadores forman parte de la decisiones que se adoptan en la materia.

Estas transformaciones se gestaron en la década del 80 con la ratificación por parte de nuestro país de los convenios 151 sobre la “Protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública” y 154 sobre “Fomento de la negociación colectiva”, adoptados por la Conferencia de la OIT. Dichos convenios fueron respectivamente ratificados por las leyes 23328, sancionada en julio de 1986, y 23544, aprobada en diciembre de 1987. En el caso del convenio 154, la ley ratificatoria —mediante la formulación de una reserva— excluyó expresamente al personal militar y de seguridad de la posibilidad de entablar negociaciones colectivas de trabajo20.

Sin perjuicio de los antecedentes mencionados, a comienzos de los noventa, se dio un paso fundamental para la vigencia efectiva en el ámbito de la administración pública nacional de los principios contemplados en los convenios ratificados, con la sanción, en noviembre de 1992, de la Ley 24185, que estableció las disposiciones por las que se regirían las negociaciones colectivas a celebrarse entre la Administración Pública Nacional y sus empleados21.

En efecto, la Ley 24185 y su Decreto Reglamentario 447/93 abordan las siguientes cuestiones:

• El universo de empleados públicos comprendidos en la negociación colectiva. En este sentido, se reitera la exclusión del personal militar y de seguridad y, a su vez, se exceptúa a las autoridades superiores de la administración central y descentralizada, el clero oficial, el personal diplomático que requiera acuerdo del Senado, el personal incluido en el régimen de convenciones colectivas de trabajo (en este último caso, con la oportunidad de adherir a este régimen) etc. (art. 3, Ley 24185).

• El ejercicio de la representación de las partes en el marco de la negociación colectiva. Por supuesto, se reconoce el rol de las asociaciones sindicales (uniones o federaciones con personería gremial y ámbito de actuación nacional) en la representación de los trabajadores estatales y se establece que, de haber varios sindicatos en tales condiciones, el criterio para determinar su peso en la comisión negociadora será la cantidad de afiliados cotizantes con que cuente cada uno de ellos. En lo que respecta al Estado, se asignó el rol de representante de la parte empleadora al Ministerio de Economía y a la Secretaría de la Función Pública (actualmente continuados por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Modernización), mientras que el Ministerio de Trabajo se constituyó en autoridad de aplicación, es decir, que debería actuar como una suerte de árbitro neutral entre las partes (arts. 5 y 10, Ley 24185).


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• Los diferentes niveles de negociación. Se estableció uno general y otro sectorial. Mediante el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial, las partes podrán negociar las materias no tratadas a nivel general, las materias expresamente remitidas por el nivel general y las materias ya tratadas en el nivel general, para adecuarlas a la organización del trabajo en el sector (art. 5, Decreto 447/93).

• El contenido de la negociación colectiva. Se puntualizó que esta comprende todas las cuestiones laborales que hacen a la relación de empleo, tanto en lo que respecta al plano salarial como al resto de las condiciones de trabajo, con la excepción de una serie de aspectos que la administración se reserva como innegociables, a saber: la estructura orgánica de la Administración Pública Nacional, las facultades de dirección del Estado y el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.

También se establecieron aspectos como el contenido de las actas que aprueben los acuerdos alcanzados, el plazo para la instrumentación mediante acto administrativo por parte del Poder Ejecutivo Nacional, los mecanismos de autorregulación de conflictos y los criterios para la interpretación de las convenciones colectivas surgidas al amparo de esta ley (arts.11, 14, 18 y 19, Ley 24185).

Para concluir con las referencias a los contenidos de la Ley 24185, resulta oportuno abundar sobre las implicancias de sus disposiciones en materia de representación laboral. En lo que a esto respecta, cabe señalar que estas consolidaban a UPCN y a ATE como interlocutores del Estado empleador:

Así las cosas, la ley para la administración pública dispuso un menudo conjunto de reglas para formalizar un modelo de negociación altamente centralizada, tanto por el alcance de su cobertura como por las características de las entidades gremiales habilitadas. Sobre esta última, se reservó dicho poder a los sindicatos con personería gremial autorizados para actuar en todo el territorio donde el Estado nacional posee organismos y dependencias. (…) Congruentemente, los acuerdos surgidos de las negociaciones entre los sindicatos nacionales y el Estado regirían para todos los empleados de la administración pública nacional. Dada esta amplitud, la ley fijó la realización de convenciones sectoriales e incluyó aquí a los sindicatos reconocidos de esas áreas (Armelino, 2015: 37).

No obstante el impulso que la sanción de la Ley 24185, a comienzos de los noventa, parecía brindar al efectivo desarrollo de la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública nacional, esta no logró prosperar hasta una vez concluido el proceso de reforma del Estado sobre el final del gobierno Menem22.

En efecto, allá por abril de 1998, comenzaron las reuniones entre gobierno y sindicatos con el objetivo de acordar el primer convenio colectivo para la administración pública nacional. El proceso de negociación no estuvo exento de controversias, fundamentalmente ligadas a las divergencias entre los dos sindicatos de empleados públicos nacionales, ATE y UPCN. Las contradicciones llegaron a su punto máximo cuando, en septiembre de 1998, ATE abandonó las conversaciones, que continuaron con el único aval de UPCN. A pesar de las dificultades, en enero de 1999, el Decreto 66/99 homologó el primer Convenio Colectivo de Trabajo General (CCTG) de la administración pública nacional (Armelino, 2015 y Orlansky, 2006).


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Si bien el contexto político y económico conspiró contra la efectiva implementación del CCTG23, hacemos nuestra la interpretación de los autores consultados, quienes coinciden en señalar la importancia en sí misma de la aprobación de este primer convenio, que consolidó el nuevo paradigma convencional que rige las relaciones laborales en la administración pública nacional:

Consecuentemente, este CCTG tuvo una aplicación incipiente y escasa en la realización concreta

del funcionariado y de la Administración, sin perjuicio de enfatizar en el logro que supuso por

ser expresión de una primera negociación de envergadura, del efectivo cumplimiento de la ley,

del consenso y acuerdo alcanzado más allá de los méritos relativos de sus contenidos (Salas y

Wegman, 2016: 93).

Podríamos decir que, más allá de los cambios puntuales ya referidos, el Convenio es una innovación

en sí misma, ya que es la primera vez que el Estado debe negociar con sus trabajadores, que debe

garantizar una serie de derechos y cumplir con ciertas obligaciones y que tiene que aceptar

en casi todos los aspectos laborales una serie de lineamientos que están dentro del Convenio

(Orlansky, 2006: 134).

A modo de conclusión de este apartado, a continuación, reseñamos las principales disposiciones contempladas en el Convenio:

• Condiciones de ingreso. Se establecen como requisitos para incorporarse a la administración pública nacional el de nacionalidad (pasible de excepciones), condiciones de conducta, idoneidad para el cargo o función y aptitud psicofísica. En este punto, cabe resaltar la ratificación explícita del principio de idoneidad como criterio fundamental para la admisión en el servicio civil (art. 10, Anexo I, Decreto 66/99). A su vez, la centralidad de este precepto se ve reforzada por la consagración entre los “principios ordenadores de la función pública” a la “igualdad, mérito y capacidad” (art. 15, Anexo I, Decreto 66/99).

• Naturaleza de la relación de empleo. Se distingue entre personal permanente y no permanente, avanzando en la reglamentación del derecho a la estabilidad. En este sentido, se destaca la fijación de un período de prueba de un año que media entre la designación y la adquisición de la estabilidad definitiva, destinado a comprobar fehacientemente la idoneidad en el cargo de los ingresantes (art. 24, Anexo I, Decreto 66/99).

• Polifuncionalidad. En lo que representa quizá el principal reflejo en la regulación del empleo público de las ideas que tendieron a prevalecer durante los noventa respecto de la reforma de las relaciones laborales, se introducen como criterios que guían la gestión de los recursos humanos en el Estado nacional “… los principios de polivalencia y flexibilidad funcional con el objeto de contribuir a la obtención de mejores niveles de productividad, posibilitando, a tal fin, la asignación de funciones y/o tareas distintas de las que resultan propias” (art. 37, Anexo I, Decreto 66/99).

• Carrera administrativa. Esta dimensión del convenio resulta especialmente destacada porque, en lo esencial, lo dispuesto por ella se conserva en el acuerdo que rige en la actualidad (segundo CCTG, homologado por Decreto 214/06). Además, es importante destacar que lo estipulado en materia de carrera administrativa permitía asegurar una cierta homogeneidad en el diseño de cada escalafón, cuya definición procede a nivel de la negociación sectorial.


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Entre los principales atributos del sistema de carrera delineado en el marco del primer CCTG, sobresalen elementos que reafirman, refuerzan y amplían las innovaciones introducidas por el escalafón SINAPA, tendientes a profundizar los rasgos meritocráticos de la administración y a ampliar su alcance a un universo más extendido de empleados públicos nacionales. En este sentido, se destacan la consagración de la promoción horizontal, condicionada a la capacitación y el desempeño, como herramienta adicional de progreso en la carrera (art. 45, Anexo I, Decreto 66/99); la aclaración de que en ningún caso la mera antigüedad posibilita el ascenso (art. 47, Anexo I, Decreto 66/99); la exigencia de que los sistemas de selección “…aseguren la comprobación fehaciente de la idoneidad, méritos, competencias y actitudes laborales adecuadas para el ejercicio de las funciones” (art. 48, Anexo I, Decreto 66/99), contemplando pautas de “…evaluación objetiva de antecedentes, experiencias relacionadas con el cargo, conocimientos, habilidades y aptitudes” (art. 52, Anexo I, Decreto 66/99); la obligación de respetar el orden de mérito para proceder a las designaciones, salvo en el caso de puestos directivos, en los que se podrá autorizar escoger de una terna (art.53, Anexo I, Decreto 66/99); la ratificación de la tendencia a una mayor apertura y competencia en las convocatorias, al impedir restringir, por convenio sectorial, las convocatorias abiertas y establecer que las convocatorias generales deben abarcar, al menos, al personal comprendido por el convenio sectorial respectivo (art.54, Anexo I, Decreto 66/99).

A su vez, si bien se trata de institutos en sí mismos, cabe hacer una referencia en este marco, dado que se procura vincularlos estrechamente con las posibilidades de progreso en la carrera, a las disposiciones del CCTG en materia de evaluación de desempeño y capacitación. En cuanto a lo primero, se enuncia una serie de lineamientos a respetar24 y se fija una frecuencia, al menos, anual de evaluación del personal (art. 60, Anexo I, Decreto 66/99). Respecto de la capacitación, se reitera la obligación de los servidores públicos de cumplir con los requisitos de formación fijados a nivel sectorial y se encomienda al INAP la elaboración de las pautas metodológicas y de los lineamientos generales para la formulación, por parte de cada organismo, de los planes anuales de capacitación y la certificación de las actividades de capacitación (arts. 65 y 66, Anexo I, Decreto 66/99).

Otros aspectos de interés contemplados en el marco del convenio tienen que ver con la creación de la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (COPAR), con participación del Estado empleador y de los gremios, con la función de interpretar el CCTG e intervenir en la solución de conflictos que afecten a un conjunto significativo de trabajadores; la reglamentación de los mecanismos de resolución de conflictos; la regulación del ejercicio de la representación gremial; la fijación de un “aporte solidario” por parte del Estado empleador destinado a las entidades gremiales signatarias del CCTG a modo de contribución al financiamiento de sus actividades; la definición de las condiciones y medio ambiente de trabajo y la creación de la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo del Sector Público (CyMAT), encargada de velar por su cumplimiento; el compromiso de eliminar medidas o prácticas discriminatorias y de garantizar la igualdad de oportunidades y trato a las mujeres trabajadoras.


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La instauración de un marco regulatorio del empleo público: Ley 25164 y Decreto 1421/02

El proceso negociador inaugurado hacia el final del gobierno Menem, que diera lugar a la aprobación del primer convenio colectivo de la administración pública nacional, culminó a finales de 1999, con la sanción de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (Ley 25164), que vino a reemplazar finalmente al estatuto instituido por el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública (Ley 22140). Esta ley, reglamentada por el Decreto 1421/02, junto con el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (el convenio homologado por el Decreto 214/06, que reemplazó al del Decreto 66/99) y los respectivos convenios sectoriales, constituye el conjunto de normas que actualmente rigen las relaciones laborales en la administración pública naciona25.

En resumen, la Ley 25164 establece pautas para su interpretación en relación con las normas surgidas en el marco de la negociación colectiva y criterios para designar un órgano rector en materia de empleo público; delimita el universo de empleados públicos alcanzados por sus disposiciones; estipula los requisitos e impedimentos para el ingreso a la administración pública; define la naturaleza de la relación de empleo público; enumera derechos y deberes de los servidores públicos y señala aquellas prohibiciones a las que deben sujetarse; regula el régimen disciplinario, prevé las causales de egreso y autoriza la creación de un Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral, el actual FOPECAP.

En primer lugar, en lo que respecta a la armonización de las normas estatutarias y escalafonarias,

la Ley Marco puntualiza que “Los derechos y garantías acordados en esta ley a los trabajadores

que integran el servicio civil de la Nación constituirán mínimos que no podrán ser desplazados en

perjuicio de estos en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la citada Ley

24185” (art. 1, Anexo, Ley 25164).

Es decir que las convenciones colectivas pueden mejorar la condición de los trabajadores, ampliar los derechos reconocidos por la ley, pero de ninguna manera restringirlos.

En cuanto al órgano rector de empleo público, la Ley Marco faculta al Poder Ejecutivo para establecerlo en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. No obstante esta última previsión, en la actualidad, es el Ministerio de Modernización, continuador, en función de lo normado por el Decreto 13/15, de la Subsecretaría de la Gestión Pública, originalmente designada como órgano rector por el Decreto 1421/02.

El personal comprendido por las disposiciones de la Ley Marco abarca a aquel que integra el Servicio Civil de la Nación, es decir, quienes “…prestan servicios en dependencias del Poder Ejecutivo, incluso entes jurídicamente descentralizados”, con las siguientes excepciones: autoridades superiores (presidente y vicepresidente, ministros, secretarios, subsecretarios, máximas autoridades de organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social y funcionarios de rango equivalente), personal militar y de seguridad, personal diplomático enmarcado en la Ley de Servicio Exterior de la Nación, personal comprendido en convenciones colectivas de trabajo regidas por la Ley 1425026 y el clero (art. 3, Anexo I, Ley 25164).


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Para concluir con la caracterización del universo de empleados con relación de empleo público con el Estado nacional, cabe hacer una mención puntual al caso de los trabajadores regidos por la Ley de Contrato de Trabajo (LCT, Ley 20744) y al de los que se encontraban enmarcados en convenciones colectivas reguladas por la Ley 14250, dado que su situación reviste ciertas particularidades. En ambos casos, si bien la Ley Marco, en principio, excluye a dichos colectivos laborales del alcance de sus previsiones, a su vez, contempla la posibilidad de que los trabajadores y el Estado empleador convengan, en el marco de la negociación colectiva, su inserción en la relación de empleo público. Así ocurrió con los trabajadores bajo LCT de organismos públicos adheridos al segundo CCTG homologado por el Decreto 214/06.

En lo que respecta a requisitos para el ingreso, la Ley Marco reglamenta el principio constitucional que establece que la idoneidad es la única condición para el acceso a la función pública (art. 16 CN), introduciendo algunas limitaciones adicionales como nacionalidad argentina (con excepciones), acreditación de las condiciones de idoneidad mediante los regímenes de selección correspondientes, aptitud psicofísica (art. 4, Anexo, Ley 25164). El cuadro de los requisitos de ingreso se complementa con las disposiciones del artículo 5.° de la Ley Marco, que consagra los impedimentos para ingresar al Estado nacional. Se trata de lo que regularmente se llaman “requisitos negativos” para el ingreso. Son antecedentes perjudiciales de la persona que, de existir, evidencian una presunta carencia de idoneidad, como por ejemplo, el haber sido condenado por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal.

Al definir la naturaleza de la relación de empleo público, la Ley Marco distingue cuatro clases de servidores públicos: el personal que revista en el régimen de estabilidad (planta permanente), los contratados, el personal de gabinete de las autoridades superiores y, por último, el personal designado con carácter ad honorem (art.7, Anexo, Ley 25164).

Según la Ley Marco, “El régimen de estabilidad comprende al personal que ingrese por los mecanismos de selección que se establezcan, a cargos pertenecientes al régimen de carrera cuya financiación será prevista para cada jurisdicción u organismos descentralizados en la Ley de Presupuesto” (art.8, Anexo, Ley 25164). A su vez, la norma precisa que dichos mecanismos de selección habrán de garantizar los principios de transparencia, publicidad y mérito. La reglamentación del Decreto 1421/02 reafirma este concepto al señalar expresamente que aquellos nombramientos no surgidos de los procesos de selección establecidos en cada caso no tienen nunca carácter permanente ni dan derecho a la incorporación al régimen de estabilidad (art. 8, Anexo I, Decreto 1421/02).

En el caso de los trabajadores contratados, la normativa en cuestión estipula una serie de lineamientos que regulan el régimen de contrataciones. En cuanto a su duración, los contratos siempre deben celebrarse por tiempo determinado; en lo que atañe a las tareas objeto de la prestación de servicios, estas deberían comprender exclusivamente aquellas de carácter transitorio o estacional, que no puedan ser ejercidas por personal de planta permanente; se establece un máximo de personal contratado con relación a la dotación permanente27 y, en materia retributiva, se equipara a los trabajadores contratados a los niveles y grados de la planta permanente (art. 9, Anexo I, Decreto 1421/02).

El personal “de gabinete” comprende a quienes cumplen funciones de asesoramiento y asistencia administrativa de las autoridades superiores del estado nacional. Este personal


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carece de estabilidad, dado que cesa en sus funciones junto con la autoridad que lo designara y su nombramiento puede ser cancelado en cualquier momento (art. 10, Anexo I, Decreto 1421/02)28.

Otro aspecto que merece ser destacado en el marco del análisis de la regulación de la naturaleza de la relaciones de empleo público es la cuestión de la movilidad de los agentes. En este sentido, la Ley Marco (art. 15, Anexo, Ley 25164) y su reglamentación (art. 15, Anexo I, Decreto 1421/02) contemplan cuatro institutos de movilidad (comisión de servicios, traslado, permuta y adscripción), además de la “asignación transitoria de funciones” para el caso de tareas correspondientes a niveles superiores al de revista del agente. Cabe aclarar que los institutos de movilidad mencionados solo se aplican al personal que revista en el régimen de estabilidad. A continuación, describimos brevemente las características de cada uno de ellos:

• Comisión de servicios. Tiene lugar cuando un agente es afectado en forma transitoria y en interés del organismo en que se desempeña a la realización de tareas fuera de este. Puede encomendarse por hasta seis meses, aunque admite prórroga.

• Traslado. Se produce en el caso en que el agente es afectado definitivamente a prestar servicios en otro organismo, asignándosele funciones acordes con su nivel escalafonario.

• Permuta. Dos agentes en igual situación escalafonaria pueden intercambiar sus puestos.

• Adscripción. Procede cuando otro organismo distinto al de revista del agente (en este caso no se limita a la administración pública nacional, sino que puede pertenecer a otro poder del Estado u otro nivel de gobierno) solicita sus servicios y este accede desempeñarse transitoriamente allí. La adscripción puede otorgarse por un período máximo de un año, aunque admite prórroga.

• Asignación transitoria de funciones/Subrogancia. Se encomienda al agente el desempeño de funciones de nivel superior (el convocado debe reunir los requisitos para ese puesto) porque el cargo se encuentra vacante o su titular ausente (por encontrarse de licencia, haber sido apartado ante la sustanciación de un sumario o por situaciones de movilidad). En el marco del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), la subrogancia puede acordarse por hasta tres años, aunque el plazo es prorrogable de continuar vacante el puesto. Durante el tiempo que dure el reemplazo, debe abonarse al agente la diferencia entre el cargo de revista y el que subroga.

Entre la enumeración de derechos y deberes de los funcionarios públicos por parte de la Ley Marco, se destaca la reglamentación del derecho a la estabilidad que garantiza la Constitución Nacional. En este sentido, la legislación precisa que la estabilidad comprende el empleo, el nivel y grado alcanzados por el agente y la remuneración correspondiente a dicha posición escalafonaria. El ingresante adquiere la estabilidad una vez obtenido el certificado definitivo de aptitud psicofísica para el cargo y luego de prestar servicios efectivos durante el período de prueba de un año, en el que debe acreditar su idoneidad superando evaluaciones periódicas de su desempeño y cumplimentando actividades de capacitación (art. 17, Anexo, Ley 25164)29.

A su vez, resulta interesante relacionar el análisis de la reglamentación del derecho a la estabilidad en el empleo público con las causales de egreso estipuladas por la Ley Marco (art. 42, Anexo, Ley 25164). En este sentido, puede concluirse que la enumeración taxativa de causas que habilitan a disponer la baja de un agente formulada por dicha norma viene a


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reafirmar el carácter “propio” de la estabilidad en el empleo público, aspecto que, en otros, distingue a este régimen del que impera en el sector privado.

En efecto, para el personal con estabilidad30, salvo motivos de egreso como jubilación, fallecimiento o renuncia, las causales de egreso se ciñen casi exclusivamente a lo disciplinario (las sanciones expulsivas contempladas en el régimen de empleo público nacional son la cesantía y la exoneración31), mientras que la regulación resulta más bien restrictiva en materia de bajas de personal por razones organizativas.

De hecho, para proceder a la desvinculación de un servidor público en virtud de políticas de reestructuración organizacional (supresión del organismo o dependencia en que revistaba o abolición de sus funciones) que trajeran aparejada la eliminación del cargo que ocupaba, no debe poder reubicarse al agente (o este no aceptar la nueva posición ofrecida) ni al momento de producirse la eliminación del cargo ni durante el período de disponibilidad (de 6 a 12 meses según la antigüedad del agente) en que cuenta con prioridad para ocupar cargos vacantes en la administración pública nacional (art. 11, Anexo, Ley 25164). Asimismo, cabe aclarar que existen restricciones adicionales que buscan evitar la eliminación de cargos con fines clientelares, dado que durante dos años no puede crearse un nuevo organismo con funciones similares, más allá de cual sea su denominación, y los cargos eliminados no pueden ser ocupados por personal contratado ni de gabinete (art. 14, Anexo, Ley 25164).

Por último, resta referirse a la creación del Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral, el actual FOPECAP, dispuesta por la Ley Marco y su decreto reglamentario con el “…objetivo [de] elaborar programas de capacitación, recalificación de puestos de trabajo y toda otra acción tendiente a facilitar la movilidad funcional y la readaptación de los empleados públicos a los cambios tecnológicos, funcionales u organizacionales propios de la administración moderna” (art. 44, Anexo, Ley 25164). Se definió que el FOPECAP funcionara en el ámbito del INAP (art. 43, Anexo I, Decreto 1421/02) y, a través del Convenio Colectivo de Trabajo General (homologado por Decreto 214/06), se establecieron pautas para su conformación y financiamiento (arts. 75 y 77, Anexo I, Decreto 214/06). La integración del FOPECAP responde al carácter convencional del actual régimen de empleo público nacional en nuestro país, dado que su Comisión de Administración está conformada por cinco representantes titulares y cinco suplentes del Estado empleador y por cinco representantes titulares y cinco suplentes de las entidades sindicales signatarias del CCTG. El Fondo se financia con el 0,2 % de la remuneración bruta, mensual, normal, habitual y permanente de los agentes comprendidos en el CCTG, surgido del aporte solidario del Estado empleador y las entidades sindicales, que contribuyen respectivamente con la mitad de ese valor.


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Hacia la consolidación de la negociación colectiva en el sector público: el Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto 214/06) y sectoriales. El caso del escalafón SINEP (Decreto 2098/08)

Luego de no registrarse avances en el gobierno De la Rúa y en el marco del estallido de la crisis de diciembre de 2001, durante el interinato de Eduardo Duhalde, se procedió a la reglamentación de la Ley Marco mediante la sanción del Decreto 1421/02 y, una vez asumido Néstor Kirchner en 2003, se retomó el proceso de negociación colectiva en el sector público, con el ingreso de ATE al Convenio del Decreto 66/99 en 2004 como primer logro en este sentido. Luego se sucedieron la aprobación del segundo Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto 214/06) y diversos convenios sectoriales, entre ellos, el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), homologado por Decreto 2098/08, por lo que la consolidación de la negociación colectiva en la administración pública nacional puede ser considerado el principal hito en materia de regulación del empleo público durante los gobiernos Kirchner.

A continuación, reseñamos brevemente las principales disposiciones del 2° CCTG, fundamentalmente en lo que respecta a los cambios y avances respecto del que fuera homologado por Decreto 66/99. En primer lugar, cabe señalar que el segundo convenio amplía su alcance en lo que respecta al personal regido por la Ley de Contrato de Trabajo. Mientras que el CCTG sancionado en 1999 limitaba su aplicación, en el caso de los trabajadores regidos por LCT, solo a cuestiones como ingreso y deberes y prohibiciones, el convenio actualmente vigente no formula restricciones de este tenor, en tanto que dispone que sus normas serán aplicables a dicho colectivo laboral “…con las salvedades que se formulen para cada instituto en particular” (art. 1, Anexo I, Decreto 214/06). Otra novedad de interés radica en que explicita como objetivo deseable avanzar hacia una mayor homogeneidad en materia de regímenes escalafonarios, al autorizar la articulación “…en un convenio sectorial el régimen de personal de dos o más de los organismos o escalafones (…), cuando las funciones o características laborales de estos motivaran o justificaran su tratamiento unificado” (art. 8, Anexo I, Decreto 214/06).

En lo que respecta al ingreso al servicio civil, se asimila la enunciación de requisitos e impedimentos a la redacción de la Ley Marco. Además, refuerza una vez más los rasgos meritocráticos de los sistemas de selección de los ingresantes al puntualizar que estos deberán respetar los principios de transparencia, publicidad, igualdad de oportunidades y mérito para evaluar la idoneidad (art. 19, Anexo I, Decreto 214/06).

En materia de estabilidad, además de reiterar lo dispuesto en la Ley Marco y su reglamentación, retomando previsiones contenidas en el SINAPA y, por su puesto, ampliando su ámbito de aplicación, se regula la estabilidad funcional de los puestos de alta dirección (el convenio los denomina “gerenciales o críticos”). En este sentido, se establece que los convenios sectoriales podrán acordar hasta cinco años de estabilidad funcional en dichos cargos siempre que “…se hubiese accedido por regímenes de selección abiertos, con períodos de duración establecidos previamente y en las condiciones que se establezcan en los sistemas de carrera de los convenios sectoriales” (art. 21, Anexo I, Decreto 214/06). A diferencia del SINAPA, no


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existe la posibilidad de prorrogar el período de estabilidad funcional por dos años más por buen desempeño como preveía ese escalafón. En cambio, las causales de remoción del cargo durante el período de estabilidad son idénticas a las contempladas por el SINAPA: sanciones disciplinarias, mal desempeño y redefinición de la estructura orgánica. Otra innovación de interés es que se amplía la posibilidad de contar con estabilidad funcional a quienes ejerzan funciones de jefatura (Salas y Wegman, 2016).

A tono con la reversión de las políticas tendientes hacia una mayor flexibilidad en las relaciones laborales que tuvo lugar durante esta etapa, en el nuevo convenio, se suprimió el apartado que consagraba la “polifuncionalidad” de los agentes públicos. En cambio, queda establecido que todo agente que integre la planta permanente “…será destinado a las tareas acordes con la categoría o nivel que hayan alcanzado…” (art. 40 Anexo I, Decreto 214/06). A su vez, se formulan lineamientos generales para regular la movilidad de los agentes de una dependencia a otra.

Tal como adelantáramos, el apartado referente al desarrollo de la carrera pública nacional presenta escasas innovaciones respecto de lo normado por el primer CCTG. Los principales cambios tienen que ver con previsiones tendientes a evitar el direccionamiento de las convocatorias (deberán confeccionarse perfiles comunes que contengan los requisitos mínimos necesarios para cubrir cargos similares, art. 58, Anexo I, Decreto 214/06), la obligación de consultar previamente a las organizaciones sindicales para aprobar los procesos de selección de personal (art. 60, Anexo I, Decreto 214/06) y la garantía de una mayor paridad de género en la integración de los órganos de selección, al determinar que no podrán estar integrados por más de un 60 % de personas de un mismo sexo (art. 64. Anexo I, Decreto 214/06)32. Otras reformas importantes son la creación de la Comisión de Igualdad de Oportunidades y Trato (CIOT), que implicó la jerarquización de la comisión paritaria asesora sobre la materia dispuesta por el primer CCTG, la cual pasó a tener facultades ejecutivas, y la definición de pautas para la conformación y financiamiento del FOPECAP (Salas y Wegman, 2016).

Una vez acordado el nuevo convenio colectivo general de la administración pública nacional, el siguiente paso estaría dado por el avance de las negociaciones a nivel sectorial. Si bien se registraron progresos en el marco de la vigencia del primer CCTG, como la homologación de los convenios colectivos de trabajo sectoriales correspondientes al personal de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN, Decreto 1640/05) y del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, Decreto 127/06), la sanción del Decreto 214/06 contribuyó a consolidar la negociación colectiva a nivel sectorial. En este marco, se celebraron una serie de convenios sectoriales de los que damos cuenta a continuación:

• Personal del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA, Decreto 40/2007).

• Personal del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI, Decreto 109/2007).

• Personal de Orquestas, Coros y Ballets Nacionales (Decreto 973/2008).

• Sistema Nacional de Empleo Público (Decreto 2098/2008).

• Personal del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA, Decreto 1032/2009).


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• Personal Profesional de los Establecimientos Hospitalarios y Asistenciales e Institutos de Investigación y Producción dependientes del Ministerio de Salud (Decreto 1133/09).

• Personal Civil y Docente Civil de las Fuerzas Armadas y de Seguridad y Personal del Instituto de Obra Social de las Fuerzas Armadas (Decreto 2539/2015).

El régimen escalafonario del servicio civil argentino oscila entre la tendencia a la homogeneización preconizada por el SINAPA y alentada por el convenio homologado por Decreto 214/06 y la preservación de un sistema heterogéneo que busca reconocer las particularidades de ciertas organizaciones y actividades en el ámbito de la administración pública nacional. De alguna manera, el producto de la negociación colectiva sectorial al que acabamos de hacer referencia refleja esta realidad. No obstante la persistencia de la diversidad de escalafones, corresponde que pongamos la lupa en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), régimen que vino a reemplazar al SINAPA, y que, al igual que él, procura ser lo suficientemente genérico como para comprender en su interior a la mayor cantidad de perfiles de puestos de trabajo vinculados a las diferentes funciones que ejerce el estado nacional. La focalización de nuestro análisis en el SINEP se justifica, además de por su carácter transversal (engloba a trabajadores de todos los ministerios y buena parte de las entidades descentralizadas), por tratarse del escalafón con mayor cantidad de empleados de la administración pública nacional.

La estructura del SINEP incorpora un nuevo agrupamiento, el profesional, a los instituidos por el SINAPA (general, científico-técnico y especializado). Constituye un desprendimiento del agrupamiento general que busca resaltar la especificidad de aquellos puestos que requieren para su desempeño de título universitario de carreras de duración no inferior a cuatro años. Esta redefinición de los agrupamientos tuvo su correlato salarial con la instauración de un suplemento por agrupamiento como instrumento de diferenciación y jerarquización de aquellos agrupamientos que requieren mayores credenciales educativas. En efecto, se estableció el pago de una suma adicional consistente en un porcentaje de la asignación básica de nivel, del 50 % para el agrupamiento especializado, 40 % para el científico-técnico y 35 % para el profesional. El nuevo escalafón modifica la estructura de grados uniformándola en 10 grados por nivel. Se mantienen los seis niveles del SINAPA aunque, continuando con el criterio de consolidar los atributos meritocráticos del servicio civil, se elevan los requisitos para el acceso a los mismos. A modo de ejemplo, para poder integrar el escalafón, deberá acreditarse como mínimo contar con el título secundario (Salas y Wegman, 2016 y arts. 11, 13, 14, 18 y 83, Anexo, Decreto 2098/08).

A su vez, el SINEP innova en su estructuración al introducir el instituto del “tramo” en el marco de la promoción horizontal. La instauración del tramo apunta a un reconocimiento de las mayores competencias y capacidades que adquiere el trabajador en el ejercicio de su puesto de trabajo. El escalafón contempla tres tramos: general, intermedio y avanzado. El ascenso de tramo tiene un correlato salarial, el adicional por tramo, que opera como premio e incentivo a la mayor capacitación y habilidades laborales adquiridas por el trabajador. Quienes revistan en el tramo general no perciben adicional por tramo, quienes acceden al tramo intermedio gozan de un adicional del 15 % de la asignación básica de nivel, mientras que el adicional correspondiente al tramo avanzado es del 30 % de dicha asignación. Para promover de tramo, es preciso postularse (no es obligatorio hacerlo), acreditar los requisitos para la promoción al grado inicial de dicho tramo y la aprobación de una actividad de capacitación especial o la certificación de competencias laborales específicas. El tramo general comprende los 10


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grados de la carrera; para promover al tramo intermedio, es preciso revistar, al menos, en el grado 4 y para alcanzar el tramo avanzado, es necesario encontrarse, por lo menos, en el grado 8 del escalafón (Salas y Wegman, 2010 y arts. 17, 30 y 82, Anexo, Decreto 2098/08).

Cuadro 2. Estructura del Escalafón SINEP

Agrupamiento Nivel Cantidad de grados Tramo

General

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B

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BFuente: Elaboración propia sobre la base de Decreto 2098/08.

En materia de promoción horizontal, el nuevo escalafón simplificó y homogeneizó la cantidad de evaluaciones de desempeño positivas necesarias para promover. Mientras que en el SINAPA el número de calificaciones positivas exigidas variaba de acuerdo a nivel y grado, en el SINEP, en todos los casos, se pasa al grado siguiente, de cumplir con los requerimientos de capacitación, luego de tres calificaciones no inferiores a “bueno” o dos “destacadas”. Otra innovación de interés en este marco tiene que ver con la introducción del “grado extraordinario” para permitir que aquellos trabajadores que alcancen el décimo grado puedan seguir promoviendo mientras dure su relación de empleo (Salas y Wegman, 2016 y arts. 26 a 29, Anexo, Decreto 2098/08).

En cuanto a la promoción vertical, el SINEP consolida el régimen de concursos como único mecanismo para escalar a un nivel superior e introduce una mejora respecto del SINAPA que vuelve más atractivo el ascenso de nivel:

…se aseguró un régimen de asignación de Grado cuando el funcionario ascendiera al Nivel superior

mediante una fórmula que permite reconocer un grado en el nuevo nivel alcanzado por cada dos o

tres de los adquiridos en el Nivel anterior, según este último fuera inmediato inferior al nuevo o no,

respectivamente, y siempre que las tareas del nuevo cargo superior fueran contiguas o relacionadas

con las ejercidas en el cargo inferior (Salas y Wegman, 2016: 107).

Otra innovación significativa en el marco del SINEP está dada por la introducción del “cambio de agrupamiento”, que permite pasar a desempeñarse en los agrupamientos profesional o científico-técnico a aquellos agentes que revistando en el agrupamiento general obtuvieran la titulación universitaria requerida. La solicitud de cambio de agrupamiento solo podrá


231

concederse de registrarse necesidades de servicio en puestos de trabajo con perfiles acordes a la titulación obtenida. En el caso de aquellos postulantes que revistaran en niveles inferiores al más bajo de los agrupamientos profesional y científico-técnico (el nivel D), con el cambio de agrupamiento, promueven a dicho nivel (Salas y Wegman, 2016 y art. 32, Anexo, Decreto 2098/08).

El SINEP consolida la implantación del énfasis en el desempeño y la capacitación, inaugurada en nuestro país con la aprobación del SINAPA, al reintroducir las evaluaciones y los estímulos de índole monetaria. En este sentido, reitera en buena medida la estructura de adicionales, bonificaciones e incentivos dispuesta por el escalafón al que sustituyera, con la instauración del “adicional por tramo” como principal innovación.

En cuanto al régimen para la alta dirección, el SINEP mantiene el criterio del SINAPA de someter a aquellos que pretendan acceder a cargos con función ejecutiva a procesos de selección competitivos y abiertos, otorgándoles estabilidad funcional, en este caso, por cinco años. Los cargos con función ejecutiva se clasifican en cuatro niveles: Nivel I (Dirección Nacional), Nivel II (Dirección de Primera Apertura), Nivel III (Dirección de Segunda Apertura) y Nivel IV (Coordinación General, Regional o Temática). Para aspirar a la cobertura de una función ejecutiva, se deberá acreditar los requisitos correspondientes al nivel A en el supuesto de funciones clasificadas en el nivel I y II, al nivel B en el caso de funciones clasificadas en el nivel III y a los niveles B o C, según el caso, para aquellas clasificadas en el nivel IV (Decreto 2098/08, Anexo, arts. 19 y 20).

A su vez, el escalafón SINEP clasifica las funciones de jefatura en tres niveles: Nivel I (Jefatura de Departamento, Coordinación Programática o de Proyecto Especial), Nivel II (Jefatura de División) y Nivel III (Supervisión). Se accede a estos cargos mediante el sistema de selección general, lo que incrementa las oportunidades de promoción interna, gozando de estabilidad funcional por el término de tres años. Para aspirar a la cobertura de funciones clasificadas en el nivel I, se deben reunir, como mínimo, los requisitos exigidos para el nivel escalafonario C, para las del nivel II, los del nivel escalafonario D y, para las del nivel III, los del nivel escalafonario E. Además, es preciso revistar en, al menos, el Tramo Intermedio del nivel escalafonario correspondiente al puesto a cubrir (Decreto 2098/08, Anexo, arts. 21 al 23).

A modo de conclusión, corresponde referirse a los procesos de selección en el marco del SINEP y su comparación con lo establecido por el SINAPA. El escalafón vigente consagra al concurso como mecanismo selectivo y admite dos modalidades concursales: el concurso de oposición y antecedentes y el curso-concurso (art. 34, Anexo, Decreto 2098/08). Los procesos de selección son regulados por el convenio colectivo sectorial y, más específicamente, reglamentados por la Resolución 39/10 de la ex Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que aprueba el Régimen de Selección de Personal para el SINEP. Entre los aspectos más prominentes que nos interesa destacar de esta dimensión del escalafón SINEP, sobresalen, por un lado, la profundización de la tendencia hacia un mayor grado de apertura de los procesos de selección y, por el otro, la reglamentación mucho más detallada de los procedimientos, que acotó la discrecionalidad de los comités de selección (uno de los atributos más controversiales del SINAPA), dotando así de mayor transparencia a dichos procesos.

En lo que respecta al primer punto, el SINEP estipula que las convocatorias a cubrir cargos en el escalafón deberán ser de carácter abierto cuando se trate de los dos niveles inferiores


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del agrupamiento General, todos los niveles de los agrupamientos Profesional y Científico-Técnico, el nivel inferior del agrupamiento Especializado, de las funciones ejecutivas y cuando hubieran sido declarados desiertos los procesos por convocatoria general. Esta disposición incrementó notablemente las posibilidades de acceso desde fuera de la organización en distintas etapas de la carrera, al menos en el caso de los perfiles profesionales (arts. 43 y 44, Anexo, Decreto 2098/08)33 .

En lo que respecta a la reglamentación de los procedimientos, mencionamos a continuación un conjunto de reglas que restringe las potestades del órgano de selección respecto de las facultades que le otorgaba el SINAPA. En efecto, en el convenio sectorial y su régimen de selección de personal se definen las etapas del proceso de selección (evaluación de antecedentes curriculares y laborales, evaluación técnica, entrevista laboral y evaluación del perfil psicológico34); la ponderación asignada a cada una de esas etapas y su correspondiente peso respectivo en la calificación final del postulante; la obligación de someter a dictamen del órgano rector de empleo público la propuesta de perfiles de requisitos y competencias laborales de los puestos de trabajo concursados35; el deber de explicitar y divulgar en el marco de la convocatoria las Bases del Concurso que, si bien son definidas por el Comité de Selección, deben respetar los perfiles ya aprobados (arts. 16 y 34 a 36, Anexo, Decreto 2098/08 y arts. 6,10, 18, 19, 33 y 41 a 43, Resolución 39/10, ex Secretaría de la Gestión Pública)36.

Consideraciones finales

A manera de conclusión, señalamos el hallazgo de algunas llamativas constantes en el discurso y el accionar gubernamental en materia de servicio civil en el marco del recorrido histórico emprendido por este trabajo. En efecto, más allá del carácter autoritario o democrático del régimen, de las diferentes orientaciones políticas de los sucesivos gobiernos y a pesar del carácter inaugural que pretendió asignárseles por parte de la retórica oficial a diferentes iniciativas reformistas, hay ciertas preocupaciones y propósitos recurrentes. Entre ellos, podemos mencionar los intentos, al menos declamados, de consolidar la vigencia del principio de idoneidad, alentar la capacitación permanente de los servidores públicos y promover la “racionalización” de estructuras y dotaciones, en función de un reiterado diagnóstico sobre el carácter presuntamente sobredimensionado de la administración pública nacional.

A su vez, es preciso resaltar las principales transformaciones ocurridas a lo largo de la historia. Cabe destacar, a tono con la tendencia internacional, el creciente énfasis en el desempeño y su vinculación, junto con la capacitación, con las oportunidades de desarrollo de la carrera, que se expresa, por ejemplo, en el definitivo abandono de la mera antigüedad como factor determinante de las posibilidades de ascenso. Otra de las metamorfosis ocurridas en el caso argentino, si bien vinculada con la difundida corriente hacia la “laboralización” del sector público, tiene ribetes más originales. Nos referimos a la progresiva consolidación de la negociación colectiva en el ámbito estatal y la conformación de un régimen jurídico híbrido, de carácter estatutario-convencional. También, resulta un cambio notorio la vocación por una mayor apertura de los escalafones, es decir, por habilitar mayores posibilidades de acceso al servicio civil en distintas etapas de la carrera, abandonando el criterio tradicional de ingreso por la categoría inferior.


233

Además, nos parece interesante destacar el creciente arraigo adquirido con el tiempo por parte de ciertos principios y prácticas. Fundamentalmente, podemos mencionar el fortalecimiento de los rasgos meritocráticos del servicio civil nacional, al menos como aspiración de la normativa vigente, plasmada en términos concretos con la implementación masiva del concurso como mecanismo de selección en dos oleadas recientes que siguieron a la aprobación respectiva de los escalafones SINAPA y SINEP. En términos organizacionales, la historia parece sugerir cierto consenso en la necesidad de contar con un órgano especializado en la formación de los servidores públicos y la promoción de un servicio civil profesionalizado y eficaz, tareas hoy encomendadas al INAP.

Por último, entre las cuestiones pendientes, podemos mencionar la delimitación del grado óptimo de homogeneidad-heterogeneidad escalafonaria deseable en el ámbito del servicio civil nacional. Como hemos podido observar, no solo en el caso argentino, sino también en la experiencia internacional, existe una tensión latente entre la necesidad de cierta uniformidad de la carrera pública y la de contemplar la especificidad de algunas organizaciones y tareas. Si bien entendemos que se trata de una controversia irresuelta y sujeta a permanentes vaivenes, la situación actual presenta algunos avances que contribuyen a su demarcación. Por un lado, el SINEP constituye una expresión de la aspiración a un sistema transversal lo suficientemente comprensivo y, por el otro, en los últimos años, se ha avanzado en la concreción de diversos convenios colectivos sectoriales. Otra aspiración, plasmada en las normas, pero no efectivamente concretada, es la de contar con una alta dirección pública, seleccionada mediante procesos más competitivos y menos discrecionales. En este sentido, aún permanece como desafío para el servicio civil nacional argentino la articulación institucionalizada de los principios de “confianza” y “mérito”.


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Notas

* Colaboraron en el análisis de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional y SINEP: Leticia Allega, Martín Astarita, Camilo Ayala, Maximiliano Rey y Máximo Zin.

1. Una mirada más complaciente respecto de estas disposiciones podría vincularlas con la pretendida neutralidad del servidor público e incluso rastrear antecedentes internacionales como la Hatch Act de Estados Unidos, a la que nos refiriéramos oportunamente al estudiar dicho país.

2. Hechos como este constituyen mojones en la estrategia de acercamiento a los sindicatos y la clase obrera puesta en práctica por Perón, cuyo apoyo va a resultar el sustento fundamental de su rápido ascenso político.

3. La política de agremiación resultaba funcional a la estrategia de seducción de las entidades gremiales desplegada por Perón para garantizarse su respaldo a través de la promoción de políticas de bienestar.

4. Como nota de color, diremos que el representante de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) en la comisión, Manuel Serafín Fandiño (a. Alejandro Silvetti), era un conocido sindicalista y periodista anarquista gallego que había sido expulsado del país por aplicación de la Ley de Residencia y que regresó en los años 20 usando el alias mencionado.

5. Las clases en las que se organizaba al personal civil eran mucho más específicas que las de los escalafones y estatutos anteriores. El escalafón contemplaba categorías que iban desde “personal superior” (clase A), “personal jerarquizado” (clase B) y “personal profesional” (clase C) hasta “personal técnico, especializado y administrativo” (clase D), “personal de maestranza y obrero” (clase E) y “personal de servicios auxiliares” (clase F).

6. El gobierno militar de la Revolución Libertadora dispuso, en 1956, la anulación de la Constitución sancionada en 1949 mediante una simple proclama. En el intento de salvar este vicio, el 12 de abril de 1957, Aramburu, líder del régimen de facto, convocó a una Convención Constituyente con el propósito de legitimar la derogación de la Constitución del 49, manteniendo la proscripción de los candidatos del peronismo. El funcionamiento de la Convención no estuvo exento de controversias. Al reunirse por primera vez, los convencionales de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) plantearon la nulidad de la convocatoria por haber sido realizada por el gobierno de facto y se retiraron, con lo que la Convención quedó muy cerca de no alcanzar el quorum. No obstante estas dificultades, la Constituyente sesionó durante dos meses en los cuales convalidó la vigencia de la Constitución histórica e introdujo como única, aunque sustancial, reforma el artículo 14 bis, que reunía disposiciones sobre derechos de los trabajadores y de la seguridad social, ligados al “constitucionalismo social” que inspirara a la Constitución del 49.

7. “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, […] protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.” (art. 14 bis, 1.er párr., Constitución de la Nación Argentina).

8. No obstante quedar plasmado constitucionalmente el derecho a la estabilidad del empleado público a partir de la instauración del artículo 14 bis, continuó habiendo discrepancias acerca de su alcance y características. Entre las cuestiones en disputa se encontraban el carácter operativo o programático de la cláusula que estipulaba el derecho a la estabilidad, la naturaleza propia o impropia de la estabilidad regulada por la Constitución, es decir, si el derecho a la estabilidad puede ser “expropiado” por el empleador mediante el pago de las indemnizaciones correspondientes (estabilidad impropia, rige en el empleo privado) o no (estabilidad propia). La discusión fue zanjada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Madorrán”, resuelto por el máximo tribunal en 2007. En efecto, como bien lo resaltaran Salas y Wegman (2016), la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según surge del mencionado fallo, considera que las disposiciones del artículo 14 bis constituyen cláusulas operativas y entiende a la estabilidad de empleado público como “propia”.

9. En 1964 el ISAP mantuvo su autarquía, pero se decidió subordinarlo funcionalmente a la Secretaría de Estado de Hacienda (Romualdo, 2017).

10. Dicho organismo había sido disuelto por Onganía en febrero de 1970.

11. En efecto, hasta los inicios de la década del noventa, el personal del Estado se regía entonces por el RJBFP —como estatuto general—, el 1428/73 con todas sus modificaciones —como escalafón general— y, coexistiendo, personal con estatutos y escalafones especiales, personal extraescalafonario y ,entre otros, el amparado en convenios colectivos de trabajo bajo la tutela de la Ley 14250 y el integrante de


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los Cuerpos del Estado, como Guardaparques (Decreto 1455/87 y modificatorios) o Administradores Gubernamentales (Decreto 2098/87).

12. La reglamentación suavizaba esta disposición al aclarar que “la prohibición de este inciso no obsta al ejercicio regular de la acción política que el agente efectúe de acuerdo a sus convicciones…” (art. 28, inc. e, Anexo, Decreto 1797/80).

13. El otro sindicato con preponderancia a nivel federal, la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) no fue incluido formalmente en el CECRA, lo que constituyó uno de los primeros signos del carácter de interlocutor privilegiado asignado por el gobierno a UPCN, condición que conservaría durante todo el gobierno Menem (Armelino, 2015).

14. A su vez, se estableció un tope para los cargos correspondientes al personal de apoyo, los cuales no podrían superar al tercio de los ocupados en actividades sustantivas.

15. La Segunda Reforma del Estado, regulada por el Capítulo II de la Ley 24629 y los decretos reglamentarios 558/96 y 660/96, fue lanzada en 1996 con el objetivo de “…mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por las distintas jurisdicciones de la Administración Pública Nacional…”.

Concretamente, consistía en una reorganización del sector público nacional que contemplaba la supresión, fusión, modificación y/o transferencia a las provincias de organismos públicos en función de razones de eficiencia, tales como evitar la superposición de funciones y el sostenimiento de organizaciones cuyos objetivos se hayan tornado innecesarios en la consideración del gobierno.

Más allá de que la literatura consultada (Bozzo y López, 1999, Orlansky, 2006 y Oszlak, 2003) es conteste en afirmar que los resultados de la Segunda Reforma fueron escasos, como lo testimonia el análisis sobre su impacto sobre las estructuras administrativas, cabe destacar, entre sus medidas, la decisión de solicitar a la Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME) —creada por el Decreto 558/96 en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros en reemplazo del CECRA y encargada de elaborar el proyecto de nuevo organigrama de la Administración Pública Nacional— “…la revisión del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, estatutos y escalafones especiales y las normas regulatorias que afectan la productividad del trabajo en la Administración Pública Nacional” (art. 23, Decreto 558/96). Como producto de la actividad de la URME en este sentido, fue elevada una propuesta de ley de empleo público que se encuentra entre los antecedentes de la sanción de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (Ley 25164) que tuviera lugar en 1999.

16. En esta misma época, se sancionó un nuevo escalafón para dicho personal mediante Decreto 277/91, denominado “Carrera de Personal Profesional de los establecimientos hospitalarios y asistenciales e institutos de investigación y producción dependientes de la Subsecretaría de Políticas de Salud y Acción Social”, que contiene varias previsiones que son consideradas antecedentes de las del SINAPA (Salas y Wegman, 2016).

17. El agrupamiento especializado solo comprende a los dos niveles más altos, A y B.

18. Los procesos de selección para cobertura de cargos con función ejecutiva dotaban a la autoridad competente para designar de facultades discrecionales, dado que podía elegir a cualquiera de los candidatos de la terna propuesta por el Comité de Selección o, de considerar que ninguno reunía el perfil requerido, declarar desierto el llamado y proceder a una nueva convocatoria (art. 42, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95).

19. En principio, la designación de un funcionario en un cargo con funciones ejecutivas era por cinco años. No obstante, de obtener una calificación “sobresaliente” en las dos últimas evaluaciones de desempeño, accedía a la posibilidad de mantenerse en el cargo por dos años más. Durante el período de estabilidad, el agente solo podía ser removido por razones disciplinarias, por obtener una calificación “deficiente” en la evaluación de desempeño o por disolución de la unidad organizativa a su cargo (art. 54, Anexo I, Decreto 993/91, t.o. Res. 299/95).

20. No así al personal civil que integre dichas fuerzas.

21. La reserva formulada por la Ley 23544 también establecía que las disposiciones del convenio se harían efectivas al “…entrar en vigencia la nueva legislación que regulará el desempeño de la función pública, en la cual se fijarán las modalidades particulares para la aplicación del aludido convenio, que será considerado por el Honorable Congreso de la Nación en el término de trescientos sesenta y cinco (365) días computados a partir de la promulgación”. Esta condición resultó (tardíamente) satisfecha con la aprobación de la Ley 24185.

22. En caso del escalafón SINAPA, si bien, como vimos, preveía su adaptación producto del devenir de las negociaciones colectivas a desarrollarse, su sanción no fue expresión de un proceso formal de negociación colectiva, sino que resultó una expresión de la voluntad estatal derivada de su poder de imperio.


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23. El CCTG fue cuestionado judicialmente por ATE, que logró suspender su vigencia por algunos meses. Al poco tiempo de lograrse la convalidación judicial del convenio, a fines de 1999, se produjo el cambio de signo político en el gobierno, por lo que las iniciativas de la administración anterior fueron sometidas a revisión. A esto se sucedió la crisis de 2001, que trajo aparejados la caída del gobierno de De la Rúa y el colapso económico del país. Esta sucesión de hechos impidió que se avanzara con la puesta en práctica de las normas de empleo público surgidas de la negociación colectiva.

24. Objetividad y confiabilidad; validez de los instrumentos a utilizar; analogía de los criterios de evaluación para funciones equivalentes; distribución razonable de las calificaciones en diferentes posiciones que permitan distinguir adecuadamente desempeños inferiores, medios y superiores; instrumentación de acciones tendientes a mejorar los desempeños inadecuados (art. 59, Anexo I, Decreto 66/99).

25. Cabe aclarar que el personal de ciertos organismos (empresas públicas, entes reguladores) se rige por la Ley de Contrato de Trabajo, pero se le aplican (con las salvedades explícitamente enunciadas en el convenio) las normas emanadas del CCTG homologado por Decreto 214/06.

26. Esta ley regula la negociación colectiva en el ámbito privado y fue adoptada por algunos organismos públicos como la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA), etc.

27. El CCTG vigente (homologado por Decreto 214/06) fijó el tope de contrataciones en un 15 % del personal permanente que reviste en cada jurisdicción (art. 156, Anexo I, Decreto 214/06).

28. Los empleados de planta permanente que presten funciones como personal de gabinete retornan a su cargo de origen al cesar en dicho puesto.

29. El carácter de las evaluaciones de desempeño y las actividades de capacitación llevadas a cabo por los ingresantes al régimen de estabilidad durante el período de prueba fue precisado en el segundo CCTG homologado por el Decreto 214/06 y, en el caso del SINEP, en el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial (homologado por Decreto 2098/08) y en la Resolución 384/14 de la ex Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

30. En lo que respecta al personal sin estabilidad, por su puesto, existen otras causales de egreso. En el caso de los contratados, la conclusión o rescisión contractual concluye la relación laboral, mientras que la designación de los agentes de planta permanente puede ser cancelada, durante el período de prueba, de no cumplir con las condiciones de idoneidad exigidas por la legislación.

31. Resulta sintomático de la influencia del énfasis en el desempeño y el consecuente intento de vincularlo con el progreso en la carrera que registramos como tendencia internacional que, en el caso del Estado nacional argentino, entre las conductas sancionadas con la cesantía se encuentre el desempeño ineficaz durante un período prolongado (art. 32, inc. g, Anexo, Ley 25164).

32. El art. 56 del primer CCTG establecía: “Al menos uno de los integrantes de los órganos de selección deberá ser mujer”.

33. No obstante, a fin de estimular las posibilidades de ascenso interno y contemplar la situación del personal contratado, se permitió reservar hasta un 30 % de las vacantes que debían concursarse a través de procesos abiertos para convocatorias generales, es decir, acotadas al universo del personal permanente y no permanente que revistara en el SINEP.

34. En el caso de adoptarse la modalidad de “curso-concurso”, este comprende las etapas de evaluación técnica y entrevista laboral. Puede disponerse que mediante el curso se dé cumplimiento a una o a ambas etapas mencionadas (art 52, Anexo, Decreto 2098/08 y art. 70, Anexo I, Resolución 39/10, ex Secretaría de la Gestión Pública).

35. El SINEP prevé la creación de un Nomenclador Clasificador de Puestos y Funciones a fin de avanzar en la tipificación de los perfiles de puestos de trabajo y así reducir aún más la discrecionalidad en su construcción. Mientras no se apruebe el nomenclador o se pretenda concursar un puesto no incorporado al nomenclador, se debe lograr el dictamen favorable del órgano rector de empleo público para el perfil propuesto.

36. Ya sea que estén incluidos en el Nomenclador Clasificador de Puestos y Funciones o hayan sido dictaminados favorablemente por el órgano rector de empleo público.


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Decreto 32.577/45, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 11 de enero de 1946

Decreto 34.952/47 Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 13 de noviembre de 1947

Decreto 5.291/51, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 21 de marzo de 1951

Decreto 12.720/53, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 21 de julio de 1953

Decreto 6.131/56, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 16 de abril de 1956

Decreto 3.577/57 Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 9 de abril de 1957

Decreto-Ley 6.666/57, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 26 de junio de 1957

Decreto-Ley 13.769/57, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 6 de noviembre de 1957

Decreto 1.471/58, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 13 de febrero de 1958

Decreto-Ley 4.027/58, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 14 de abril de 1958

Decreto 9.530/58, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 13 de noviembre de 1958




Decreto 5.829/64, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 10 de agosto de 1964

Decreto 855/65, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 18 de febrero de 1965

Decreto 2.614/66, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 27 de abril de 1966

Decreto 3.770/71, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 21 de septiembre 1971

Decreto 1.428/73, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 26 de febrero de 1973

Decreto 255/73, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 3 de julio de 1973

Decreto 1526/73, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 16 de octubre de 1973

Decreto 1776/74, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 18 de junio de 1974

Decreto 3413/79, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 11 de enero de 1980

Decreto 1797/80, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 8 de septiembre de 1980

Decreto 3.687/84, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 23 de noviembre de 1984

Decreto 2098/87, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 8 de julio de 1988

Decreto 1133/88 Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 3 de noviembre de 1988

Decreto 435/90, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 6 de marzo de 1990

Decreto 1457/90, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 10 de agosto de 1990

Decreto 2476/90, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 28 de noviembre de 1990



Decreto 993/91, Texto Ordenado por Resolución N° 299/95, Secretaría de la Función Pública, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 12 de septiembre de 1995


Decreto 558/96, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 28 de mayo de 1996


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Decreto 1640/05, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 23 de diciembre de 2005











Ley 12954, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 10 de marzo de 1947.

Ley 13.529, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 15 de julio de 1949

Ley 14.250, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 20 de octubre de 1953

Ley 14.467, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 29 de septiembre de 1958

Ley 18.582, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 17 de febrero de 1970




Ley 22.140, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 25 de enero de 1980


Ley 23.544, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 15 de enero de 1988

Ley 23.696, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 23 de agosto de 1989


Ley 24.185, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 21 de diciembre de 1992

Ley 24.629, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 8 de marzo de 1996

Ley 25.164, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 8 de octubre de 1999

Resolución 115/48 de la ex Secretaría de Trabajo y Previsión, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 15 de mayo de 1948.

Resolución 39/10 de la ex Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 25 de marzo de 2010.

Resolución 384/14 de la ex Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 25 de agosto de 2014.


Mujeres en el Servicio CivilAnálisis de casos en perspectiva comparada

Mujeres en el Servicio Civil Análisis de casos en perspectiva comparada

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Débora Lopreite

Introducción

El presente trabajo tiene el objetivo de presentar una clarificación conceptual de la transversalidad de género en el sector público, presentando diversas aristas de la problemática, introduciendo datos sobre la situación de la misma y haciendo eje en algunas iniciativas implementadas para avanzar en la igualdad de género en la toma de decisiones.

En este sentido, se destacan algunas tendencias de la presencia de mujeres en el sector público, como así también ejemplos de las políticas más relevantes en materia de transversalidad de género en el sector público en diversos países de nuestra región así como de las nacionales que han hecho punta con tales desarrollos. De tal forma se busca aportar a la difusión de este tipo de cuestiones y de las experiencias que en diferentes lugares del mundo intentan avanzar en políticas antidiscriminatorias y promoción de la igualdad de oportunidades.

Se hace notar que las experiencias mencionadas corresponden a la mayoría de los países seleccionados dentro del trabajo sobre servicio civil comparado (Chile, España, Estados Unidos, Francia, México y Reino Unido), pero que no reflejan necesariamente los casos en los que se han generado las iniciativas de buenas prácticas más relevantes en la materia.

¿Por qué es deseable fomentar la presencia de mujeres en la vida pública? Diversas miradas

Es vista como esencial para la competitividad de las naciones debido a que, en la diversidad de liderazgos, es más probable que se encuentren soluciones innovadoras para la promoción del crecimiento inclusivo.


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La diversidad de género en las instituciones públicas —como en parlamentos, ejecutivos y sistema judicial— es crucial, dado que estas instituciones toman decisiones y crean reglas que afectan los derechos de las personas, comportamientos y elecciones.

La participación plena de las mujeres en la vida pública —desde actividades económicas y políticas hasta legales— tiene enormes beneficios para todas las sociedades. De hecho, la incorporación de 70 millones de mujeres al mercado laboral en los últimos 20 años, es un elemento crucial en lo que hoy en día se denomina el milagro económico latinoamericano, aquel que logró tasas de crecimiento promedio de alrededor del 5 % entre 2002 y 2008 y que en paralelo redujo drásticamente la pobreza extrema y permitió que la clase media creciera a niveles históricos (CEPAL, 2017).

En lo que hace puntualmente a la Administración Pública, esta es la piedra angular del Estado. Es el principal instrumento a través del cual se ponen en práctica políticas y programas nacionales. Bajo un Estado de derecho, los principios de imparcialidad, responsabilidad, justicia, igualdad y no discriminación deberían regir la administración pública y el funcionariado debería ser un modelo en el que las mujeres y los varones participaran y lideraran de forma igualitaria, incluido, asimismo, el proceso de toma de decisiones.

Sin embargo, a nivel mundial la situación es bien distinta y a pesar de que existe un objetivo internacionalmente compartido (Krook, 2008) de que al menos haya un 30 % de mujeres en posiciones de liderazgo tanto en la administración pública como en política, las mujeres siguen estando subrepresentadas en la toma de decisiones en la administración pública (Ríos Tobar, 2008; OCDE, 2012). En numerosos países, tanto desarrollados como en desarrollo, la administración pública sigue siendo a menudo una institución patriarcal, que perpetúa las tradiciones, actitudes y prácticas basadas en el género (OCDE, 2012).

¿Qué es la Transversalidad de género?

Por transversalidad de género se entiende la incorporación de la perspectiva de género en el proceso de evaluar las implicancias para mujeres y hombres de cualquier actividad planificada, incluso las leyes, políticas o programas, en todos los ámbitos y a todos los niveles. Es una estrategia para hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, así como las de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y la desigualdad no se perpetúe. El objetivo final es lograr la igualdad de género. Es una estrategia global adoptada primero por las Naciones Unidas y la Comisión Europea, y luego difundida de manera transnacional (ONU Mujeres, 2014).

Existe consenso en que hay barreras manifiestas para la participación de las mujeres en la vida pública, y diversas agendas se han formado en pos de erradicar la discriminación de género y de promover políticas públicas en la forma de programas, agencias y medidas específicas para impulsar la igualdad de oportunidades en la Administración Pública. En particular, los países miembros de la OCDE han realizado importantes avances en la temática, alentados por los desarrollos previos en el ámbito de la Comisión Europea de Naciones y de las Naciones Unidas. En este sentido, el diseño e implementación, pero también la evaluación y el monitoreo constante, en la forma de realización de encuestas entre los países miembros

Módulo 5 • Mujeres en el Servicio Civil

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y producción de informes de la OCDE, tienen la finalidad de mostrar resultados de gestión, hacer visible las buenas prácticas en materia de equidad de género y diseminar las lecciones extraídas y sus beneficios de manera global. Por su parte, en el contexto de América Latina, los avances son dispares. Si bien existen organizaciones internacionales como CEPAL o PNUD que promueven buenas prácticas de equidad de género e igualdad de oportunidades, los compromisos asumidos por los gobiernos varían. Esto está vinculado —posiblemente— a la disparidad regional en términos de desarrollo económico y social, y de compromiso político con la cuestión.

Las políticas de género en países de la OCDE

Por décadas las mujeres han estado mejor representadas en el sector público que en el sector privado, en gran medida debido a las mejores condiciones de empleo (políticas amigables con las familias y las mujeres) y a las políticas de igualdad de oportunidades. Sin embargo, a pesar de la relativa buena representación de las mujeres en el sector público, ellas tienden a estar concentradas en los trabajos de las escalas más bajas y de menor remuneración. Por ejemplo, en los países de la OCDE, las mujeres ocupan cerca del 65 % de las secretarías en las administraciones centrales. Las mujeres tienen más probabilidades que los varones de ocupar trabajos de medio tiempo o de tener contratos temporarios, explicado mayormente por sus responsabilidades familiares y domésticas. Mientras que esos arreglos laborales ayudan a balancear la vida laboral y doméstica de esas trabajadoras en el corto y mediano plazos, tendrán menos oportunidades de desarrollo laboral, se enfrentarán a salarios más bajos y altas tasas de pobreza en la vejez. Estos arreglos laborales también son menos compatibles con el liderazgo ejecutivo y las posiciones gerenciales: menos del 1 % de las mujeres empleadas a medio tiempo están en posiciones gerenciales (OCDE, 2012).

Para cerrar estas brechas de género, los países de la OCDE, por ejemplo, están introduciendo una serie de medidas, las cuales incluyen políticas de discriminación positiva. Ellas pueden ser iniciativas de acción afirmativa para grupos específicos con eje en la diversidad, y/o leyes de igualdad de trato y oportunidades. Pero también, desarrollo de programas de capacitación y entrenamiento en técnicas de liderazgo, como iniciativas de mentoreo, aseguramiento de igual remuneración por igual tarea y conciliación de vida laboral y familiar. Algunos países, además, están expandiendo sus sistemas de cuidado infantil o subsidiando sus costos. Algunos otros casos están adoptando medidas más directamente asociadas con la reducción de la brecha de género, transformando el empleo de medio tiempo en tiempo completo, reduciendo la brecha salarial entre varones y mujeres, y apoyando a las mujeres a embarcarse en diversos desarrollos de carrera profesional.

Características generales de las mujeres en el sector público en países de la OCDE

Las mujeres conforman el 57 % de la fuerza laboral total del sector público y el 50 % de la fuerza laboral en la administración central. Se concentran en menores ocupaciones que los varones. Ocupan más del 65 % de los puestos de secretarias y asistentes administrativas, el 27 % de puestos gerenciales y el 35% de puestos directivos relativos a mandos medios. El 30 % de las mujeres está empleado en puestos de medio tiempo y ocupan el 80 % de todos los empleos de medio tiempo. El 54 % de las mujeres que trabajan medio tiempo lo hace en agrupamientos profesionales y el 36 %, en puestos administrativos. Menos del 1 % de


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las gerencias generales y del 5 % de las gerencias intermedias están cubiertos por mujeres empleadas de medio tiempo. La brecha salarial en el sector público es menor que en el empleo en general, el cual es en promedio del 16 % en los países de la OCDE (OCDE, 2012).

Las conclusiones más importantes de un estudio realizado por la OCDE y el Banco Mundial sugieren que mujeres y varones que trabajan en el sector público son dos o tres años más viejos que el promedio de los que lo hacen en el sector privado (OCDE, 2012). Las mujeres casadas con hijos tienen más probabilidades de ser empleadas en el sector público. Hay más trabajadores casados (de ambos sexos) en el sector público. En promedio, las mujeres en el servicio público tienden a tener más hijos que aquellas que trabajan en el sector privado. El sector público atrae mujeres más educadas. La segregación ocupacional es menor que en el sector privado en la mayoría de los países, pero las diferencias son más pequeñas en Dinamarca, Grecia, Italia y Portugal. El empleo en el servicio público tiende a facilitar a las mujeres acceder a puestos de mayor jerarquía, aunque la brecha de género se mantiene (Anghel, de la Rica y Dolado, 2011).

En lo que sigue, se presenta un análisis de las cuestiones más importantes de la problemática de género en el sector público con un relevamiento de experiencias de casos nacionales.

1. Políticas de recursos humanos sensibles al género en el sector público

En los países de la OCDE, la reducción de la brecha de género en el sector público —aunque limitada— se debe a algunas de las medidas tomadas, de ahí su importancia.

En primer lugar, los principios y valores del mérito y la diversidad han contribuido a aumentar la presencia de mujeres en el empleo público. La mayoría de las administraciones públicas de estos países incluye los valores de justicia, representatividad, profesionalismo, transparencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios públicos a sus ciudadanos. Alcanzar igualdad en la representación entre varones y mujeres es esencial para mejorar la provisión de servicios públicos. En segundo lugar, la promoción de la diversidad puede fortalecer la confianza en los gobiernos, ya que aumenta su capacidad de respuesta y legitimidad. La cuestión de la diversidad en el sector público contribuye a la gestión de las buenas prácticas gubernamentales, dado que contribuye a mejorar la relación entre el Estado y los ciudadanos y fortalece la confianza del gobierno en general. Además, puede impulsar modificaciones importantes en lo que hace a la gestión de los recursos humanos en el Estado.

En este sentido, los países de la OCDE han introducido una serie de políticas y programas para garantizar igualdad de oportunidades y eliminar la discriminación basada en cuestiones de género:

Evaluación permanente de la situación de las mujeres en la mano de obra del sector público: como por ejemplo, Alemania, Australia, Bélgica, España, Francia, Japón, Islandia, Nueva Zelanda, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza.


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Definición de objetivos de equidad de género y diversidad a través de sistemas de cupos/cuotas: En algunos países como Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, España, Francia, Países Bajos y Suiza establecieron cupos, en especial, en áreas donde las mujeres estaban subrepresentadas. Esto se lleva a cabo a través de la preferencia en la selección y las contrataciones y promociones a mujeres igualmente calificadas, al mismo tiempo que se mantiene el criterio de mérito.

Rendición de cuentas para la diversidad de género: A través del establecimiento de mecanismos de promoción y respeto al apropiado balance de género y diversidad. Algunos países como Alemania y España establecieron objetivos de equidad de género en sus metas de gobierno y los especificaron dentro de los acuerdos de desempeño del personal de Alta Dirección Pública y mandos medios.

Leyes y políticas para asegurar el balance de género en el servicio público: Estas leyes buscan prohibir y prevenir la discriminación de género en el sector público y promueven la diversidad en la fuerza laboral. Ejemplos existen en Alemania, Canadá, Islandia y Japón.

Programas de promoción y oportunidades de liderazgo y mentoreo: Por el lado de la oferta, la capacitación y el desarrollo del liderazgo son las medidas más usadas para promover el avance en la carrera para varones y mujeres, como en Alemania, Austria, Bélgica, Gran Bretaña, Japón, Suecia, Suiza. El objetivo es asistir a los empleados y empleadas con el desarrollo de sus planes de carrera y adquisición y fortalecimiento de competencias necesarias e influir en su éxito. Algunos países como Austria, Alemania y Suiza establecieron derechos de prioridad de género en el proceso de selección para candidatos igualmente calificados. Por ejemplo, el servicio civil de Austria otorga preferencia a mujeres y a personas con discapacidad.

De forma esquemática, medidas generales son necesarias para contrarrestar los efectos de la inequidad en la persistente brecha de género. Estas medidas también incluyen desterrar los estereotipos e involucrar más a los varones en actividades de trabajo doméstico no remunerado y hacer uso más frecuentemente de las licencias y beneficios laborales como licencias por parentalidad/paternidad y trabajo de medio tiempo. Esto involucra establecer mecanismos efectivos de rendición de cuentas para la promoción de la equidad de género en todos los niveles del servicio público y el apoyo de las mujeres en el desarrollo de las habilidades y capacidades necesarias para acceder a puestos ejecutivos y de liderazgo.

Cerrar las brechas de género en ciertas categorías ocupacionales y puestos gerenciales requiere, además, desarrollar estrategias de políticas para influenciar las decisiones respecto del campo de estudios y combatir los estereotipos en educación. Se ha notado extensamente que el género es un determinante significativo de la elección de las carreras, incluso cuando se controla por las habilidades individuales, la calidad percibida de los planes de estudio y los antecedentes familiares.

Además, varios países miembros de la OCDE han tomado medidas localizando responsabilidades en la promoción e implementación de políticas de equidad de género en diferentes instituciones dentro del servicio público como parte de las estrategias de gerenciamiento de los recursos humanos. La concentración y la ubicación de las responsabilidades por la equidad de género en las políticas de gerenciamiento de los recursos humanos. En este sentido, la ubicación de estas oficinas de equidad de género


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puede ser un factor importante de centralización y racionalización de los esfuerzos de diseño e implementación de políticas. Sin embargo, su ubicación en dependencia directa de la máxima autoridad política puede configurar un elemento crítico para lograr dichos objetivos, también puede generar efectos no deseados como la excesiva formalización y aislamiento. La mayoría de los países de la OCDE han asignado responsabilidades para la promoción y la implementación de medidas de equidad de género en diferentes instituciones dentro del servicio público como parte de un plan estratégico de gestión de los recursos humanos con perspectiva de género.

Resumen de experiencias sobre mujeres en sector público

Francia - La ENA y el servicio público incorporan medidas de equidad de género

La Escuela Nacional de Administración de Francia (ENA) admitió un 45 % de mujeres estudiantes en 2013, comparado con un 28,75 % en 2012. Este incremento en la tasa de admisión al programa de estudios se logró basándose solamente en las competencias de los candidatos mediante un examen universal, antes que en la evaluación individualizada y personalizada de la/os candidata/os durante el proceso de selección. Con el objetivo de asegurar diversidad e igualdad de oportunidades en el acceso a la formación por parte de varones y mujeres, la ENA anunció planes para llevar adelante reformas en el proceso de admisión y permitir un mayor foco en las competencias y habilidades de la/os candidata/os.

Además, Francia ha tomado decisiones específicas dentro de su servicio público para avanzar medidas de equidad de género. En particular, ha desarrollado mecanismos de rendición de cuentas para establecer responsabilidades institucionales a unidades centrales encargadas de llevar adelante medidas de equidad de género en las gerencias de recursos humanos. En particular, ha creado un ministerio específico responsable por el gerenciamiento de los recursos humanos en el ámbito de gobierno central.

España - Experiencia para reducir la segregación ocupacional en la era digital y la sociedad de la información

En las últimas décadas, España ha realizado avances notables en cuanto a la promoción de la equidad de género. Entre 1998 y 2007, el empleo de las mujeres aumentó 18,9 puntos porcentuales (de 35,8 % a 54,7 %), el número de representantes mujeres en el Congreso de los diputados creció 23 puntos porcentuales (de 13,3 % a 36,3 % entre 2004 y 2011) y el gabinete se conformó con un 50 % de ministras mujeres (De Luis, 2012). La sanción de la Ley 3/2007, que establece la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Varones, seguida del Plan Estratégico para la Igualdad de Oportunidades 2008-2011 (en adelante el Plan Estratégico), contribuyeron, en gran medida, a esta nueva situación.

El Plan de Acción para la Igualdad entre Mujeres y Varones en la Sociedad de la Información 2009-2011 (en adelante el Plan de Acción) fue diseñado en el marco del Plan Estratégico y el marco del Plan Avanza (la política de la Sociedad de la Información de España lanzado en 2006). De acuerdo con el Plan de Acción, todos los programas para el desarrollo de la sociedad de la información incluyen la consideración efectiva del principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y varones en su diseño e implementación. El gobierno promueve la incorporación


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efectiva y completa de las mujeres en la sociedad de la información a través del desarrollo de programas específicos, especialmente en cuanto al acceso y la capacitación, considerando a las mujeres en áreas rurales, zonas que están más excluidas del acceso a la tecnología. El Plan de Acción está articulado alrededor de siete ejes de intervención para alcanzar la equidad de género en la sociedad de la información, de este modo puede convertirse en un vehículo para la igualdad. Ellos son: i) Incrementar la inclusión de las mujeres en la Sociedad de la Información; ii) Mejorar e incrementar el uso de las tecnologías de información y comunicación por parte de las mujeres; iii) Desarrollar contenido que promueva la igualdad de género en la Sociedad de la Información; iv) Incrementar la presencia y relevancia de las mujeres en el sector de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones; v) Promover conocimiento acerca de la igualdad de género en la Sociedad de la Información; vi) Promover de forma continua el cambio, la difusión y la comunicación de los valores de equidad en la Sociedad de la Información; vii) Influir en las políticas y en los actores de la comunicación, información y tecnología con el objetivo de incrementar la igualdad de género en la Sociedad de la Información.

El Plan de Acción es un paso importante para reducir la segregación de género y la brecha ocupacional entre mujeres y varones, y es un ejemplo de un plan que promueve la equidad de género en el sector público. Los ministerios de aplicación son el Ministerio de Igualdad, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Ministerio de Educación. Además, el Programa para la Equidad de Género en la Sociedad de la Información es otra iniciativa del Plan Avanza, el cual otorga financiamiento a las ONG que llevan adelante proyectos que contribuyan a la enseñanza de habilidades en las TIC (Tecnologías de Información y Comunicación) y a la expansión de su empleabilidad. A requerimiento del gobierno de España, la OCDE condujo una evaluación externa del Plan Avanza que concluyó en que se registró un progreso considerable en cuanto a cerrar la brecha digital —según locación geográfica, edad, situación socio-económica y sexo— en España. El estudio también revela que, entre las cuatro áreas seleccionadas, cerrar la brecha digital de género (por sexos) fue la menos exitosa, aunque el 60 % de los entrevistados consideraron que el Plan Avanza ha tenido impactos positivos en la brecha de género. Entre los entrevistados, cerca del 16 % definió el impacto como considerable y cerca del 47 %, limitado). Estos resultados demostraron la complejidad de lidiar con las cuestiones de género y establecieron la base para los objetivos del Plan Avanza 2.

2. Políticas de conciliación de vida laboral y doméstica en el sector público

Las oportunidades de trabajo de las mujeres están inherentemente relacionadas con las miradas sociales acerca de los roles como esposas y amas de casa, y como principales responsables por el cuidado y bienestar de sus familias. En este sentido, se entiende que los factores determinantes de las limitadas oportunidades de las mujeres en el mercado laboral remunerado están dados por sus obligaciones domésticas y los estereotipos respecto del ejercicio de la maternidad. Esto tiene importantes consecuencias, por ejemplo en la brecha salarial entre varones y mujeres como consecuencia de la segregación horizontal (por categorías o grupos ocupacionales) y vertical (por jerarquía o cargo de responsabilidad) en el mercado de empleo. Estas cuestiones se plasman con algunas diferencias en el sector público y en el sector privado. En el caso del sector público, se reconocen la existencia de mejores oportunidades de conciliar vida laboral y doméstica más fácilmente que en el sector privado.


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En este sentido, las políticas que ayudan a las mujeres y varones a conciliar su vida laboral con sus responsabilidades domésticas están asociadas con resultados positivos en varios aspectos. En el plano laboral, redunda en mayor compromiso, bajo ausentismo, mayor satisfacción laboral o profesional, menos estrés laboral, etc. En el plano personal, los beneficios están asociados con mayor satisfacción familiar y personal, mejor integración y adaptación de la familia, vida saludable, entre otras.

La mayoría de los países de la OCDE incluyen medidas tendientes a la conciliación, como horas de trabajo flexibles, trabajo de medio tiempo, licencias por maternidad, paternidad y/o parentalidad, y también licencias para cuidado de personas a cargo. Además, la mayoría de los países tienen medidas especiales para adecuar las necesidades de las mujeres embarazadas y de las madres que amamantan a sus hijos.

En la mayoría de los países, no hay diferencias significativas en cuanto a la extensión de las licencias por maternidad y paternidad entre trabajadores del sector privado y del sector público.

Recientemente, algunos países han introducido reformas específicas para extender la licencia por paternidad, por ejemplo, en Japón. Pero varios países han avanzado en lo que se denomina “licencia por parentalidad”, esto es la licencia es opcional, pudiendo elegir y/o alternarse en el uso de esta la madre o el padre, como es el caso de Canadá en el gobierno federal o de Suecia, válido tanto en el sector público como en el privado.

3. La brecha salarial de género

La brecha salarial en el empleo total ha disminuido entre los países de la OCDE, pero permanece significativa.

El sector público en países de la OCDE exhibe una segregación horizontal (ocupacional) más baja y menor brecha salarial entre mujeres y varones. La clasificación de los puestos de trabajo y la escala salarial disminuyen la probabilidad de una mayor brecha salarial. Por ejemplo, en Gran Bretaña, la brecha salarial de género en el sector privado fue de 18,4 %, mientras que en el sector público fue de 9,8 % (OCDE, 2012).

De todos modos, la brecha salarial de género existe y persiste en el sector público de los países de la OCDE y refleja el área de trabajo, el grado de educación alcanzada, la experiencia y estabilidad laboral, la edad, la antigüedad laboral y la responsabilidad en puestos directivos. El trabajo de medio tiempo y por contratos, las responsabilidades familiares y las elecciones de carrera profesional asociadas con las mujeres pueden explicar la brecha salarial persistente. La brecha salarial es frecuentemente más grande en el punto más alto de la distribución salarial, lo que refleja la existencia del denominado “techo de cristal”. Otros factores, como la discriminación —difícil de medir—, también juegan un rol importante en la persistencia de la brecha salarial.

Los pasos proactivos dados por la mayoría de los países de la OCDE para asegurar igualdad de oportunidades entre mujeres y varones han contribuido a disminuir la brecha laboral entre mujeres y varones en general, y en la administración central en particular. Las mujeres están ahora mejor representadas en el empleo público, pero la desigualdad de género es persistente


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en las posiciones directivas y gerenciales, en el trabajo de medio tiempo y por contratos, según las categorías ocupacionales y, por consiguiente, en los ingresos. La evidencia sugiere que los avances realizados en disminuir la brecha de género en el sector público están asociados con medidas proactivas implementadas para alcanzar la igualdad de género. Como resultado de esto, se confirma la importancia del desarrollo e implementación de políticas sensitivas al género para mejorar los resultados del sector público.

La modernización del sector público y el fortalecimiento de los principios básicos del servicio público, como la diversidad y la meritocracia, pueden haber contribuido a incrementar la presencia de mujeres en el empleo público. La mayoría de las administraciones públicas de los países miembros de la OCDE abrazan los valores de justicia, responsabilidad, profesionalismo, transparencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios públicos a los ciudadanos de sus países. Dichos valores son esenciales para la provisión de servicios de calidad. Asimismo, la promoción de la diversidad puede ayudar a aumentar la legitimidad y la confianza en el gobierno y la administración pública demostrando responsabilidad, eficacia y legitimidad. Contribuye, además, a modernizar los sistemas de gestión de recursos humanos, a través de la actualización y adecuación continua de los procedimientos de reclutamiento, selección, promoción, capacitación y evaluación.

Estados Unidos - Experiencia - Esfuerzos para reducir la persistente brecha salarial de género en la fuerza laboral en general y en el sector público en particular

En mayo de 2013, el entonces presidente Barack Obama promulgó un memorándum para solucionar las “injustas desigualdades salariales” en el gobierno federal, las que van “en detrimento de las mujeres, familias y la economía” (OCDE, 2012). El Decreto hacía hincapié en la responsabilidad específica de la Administración Pública Federal, como el más grande empleador de la nación. El expresidente requirió la colaboración de una amplia estrategia para promover la equidad salarial (Strategy for Advancing Pay Equality) para combatir la desigualdad salarial de género. Esta incluyó un análisis para evaluar si los cambios en el sistema general de clasificación servirían para reducir la brecha salarial, la propuesta de guías a las agencias para promover la transparencia en relación con los salarios básicos y la recomendación de acciones y/o estudios legislativos y/o administrativos adicionales que deberían adoptarse para disminuir la brecha salarial. El proyecto de ley de pago justo (The Paycheck Fairness Act), con el objetivo de fortalecer la ley de igualdad salarial de 1963 y proveer a las mujeres con más herramientas para cuestionar la desigualdad salarial, no ha sido aprobado todavía. El proyecto se ha venido presentando desde 1997. La última vez fue en 2014 y fue bloqueado por el Partido Republicano en el Senado.

4. Dimensiones institucionales de la igualdad de género: las agencias de equidad de género y derechos de las mujeres

Corresponde antes que nada definir qué se entiende por igualdad de género. La igualdad de género describe la ausencia de diferencias evidentes o imperceptibles entre las personas por razones de género. Las disparidades pueden incluir discriminación en relación con


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oportunidades, recursos, servicios, beneficios y poder de decisión e influencia en los asuntos públicos.

La capacidad de los gobiernos de superar la desigualdad de género en el sector público —como así también en general— está relacionada con su habilidad para diseñar e implementar políticas con perspectiva de género en todas las áreas de políticas públicas (social, trabajo, educación, seguridad, etc.).

¿En qué situación se encuentran los países de la OCDE respecto de la implementación de estrategias de transversalidad de género? Un estudio realizado por la OCDE respecto de los marcos institucionales nacionales sobre políticas públicas y liderazgo con perspectiva de género reveló que la implementación del enfoque de género se mantiene como un desafío. Los Estados que respondieron la encuesta del estudio identificaron cinco barreras o límites para la efectiva implementación de la transversalidad de género: i) Mecanismos de control y monitoreo en el sector público para avanzar en la igualdad de género; ii) Ausencia de reconocimiento dentro del servicio público sobre el impacto que las diferentes opciones de políticas pueden generar; iii) Ausencia de mecanismos de monitoreo sobre el impacto de la desigualdad de género y las iniciativas de transversalidad; iv) Ausencia de formación y conocimiento técnico específico sobre análisis de género dentro del servicio público; v) Falta de recursos financieros y habilidad limitada para adoptar un enfoque integral sobre las reformas de equidad de género.

Si bien todos los países miembros de la OCDE han adoptado instituciones de igualdad de género, existe una variedad de enfoques y de instituciones para abordar la cuestión. Los diferentes arreglos institucionales pueden sintetizarse de la siguiente manera (OCDE, 2012):

1) Una agencia central con estatus ministerial con alta visibilidad institucional, ocupada por femócratas, es decir, tecnócratas de alta formación profesional con expertise en temas de género y políticas públicas. La presencia de una institución con estas características envía un mensaje político de que la temática de igualdad de género constituye una prioridad. El hecho de tener un ministerio le da una alta visibilidad política. Sin embargo, estas agencias necesitan un claro mandato político y recursos financieros suficientes para ser eficaces. Incluso con mandatos y recursos claros, estas instituciones sin liderazgo y apoyo político confrontan obstáculos significativos para avanzar en las reformas de género. Algunos países de la OCDE con este tipo de agencias son Bélgica, Francia, Nueva Zelanda y Portugal.

2) Las instituciones de género están unificadas o contenidas en otros ministerios, en general, relacionados con cuestiones sociales o de desarrollo humano, como en Alemania, Austria, Corea del Sur, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Marruecos, Noruega, República Checa y Turquía. La ubicación de agencias de género dentro o a la par de otras agencias con mandatos diferentes puede crear oportunidades para avanzar en cuestiones de género, en especial, para trabajar con algunas áreas con objetivos específicos, pero si están en una situación marginal, esto puede restringir su desarrollo estratégico y su capacidad de monitorear efectivamente la transversalidad de género a través de un conjunto amplio de políticas públicas. La atención a las cuestiones de género puede entrar en rivalidad con los temas de otras carteras. Adicionalmente, sobre todo en las agencias que combinan temas de género con temas de familia y niñez, tienden a subsumir la problemática reduciendo a las mujeres a roles de madres y proveedoras de cuidado.


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3) Otro tipo de agencias están localizadas dentro de la oficina del jefe de Estado, como el presidente. Este es el caso de Estados Unidos e Israel. Este tipo de agencias tienen más oportunidad de coordinar esfuerzos para monitorear y facilitar el proceso decisorio y de transversalizar la perspectiva de género a través de todas las políticas. Sobre todo, cuentan con el apoyo y mandato presidencial, lo que les da una mayor porción de poder e influencia en los asuntos del gobierno. Sin embargo, también pueden recibir un mandato específico en asuntos considerados prioritarios a nivel nacional. Por ejemplo, en Japón una agencia central en cuestiones de género se creó con el objetivo de abordar la problemática de las tasas decrecientes de natalidad y de generar políticas de conciliación de vida laboral y doméstica y de cuidado no parental como una posible solución a la temática, definida como prioritaria.

4) Otra modalidad está dada por la existencia de consejos o comisiones de trabajo que funcionan como organismos autónomos con independencia funcional en consulta permanente con el gobierno u otras instituciones como el congreso. Este es el caso de México y otros países de América Latina. Este tipo de organismo provee flexibilidad en relación con sus actividades y modos de intervención, pero se encuentra distanciado del centro político de las decisiones, y esta situación puede limitar su capacidad política y su influencia sobre las políticas en particular. Los consejos consultivos sin un estatus constitucional independiente pueden quedar marginados por los gobiernos que no den prioridad a las cuestiones de género.

Cada uno de estos arreglos institucionales presenta fortalezas y debilidades. Cuestiones como la autoridad, la visibilidad, el financiamiento, la capacidad y la rendición de cuentas se verán afectadas por estos diversos tipos institucionales. En general, las instituciones centralizadas de igualdad de género funcionan como un punto focal de género para la promoción de las políticas de género y diversidad, y son responsables de asegurar un enfoque integral desde el gobierno. Por su parte, el órgano central de coordinación es responsable por el desarrollo de estrategias y políticas de amplio espectro, de monitoreo, de promoción de beneficios, de guía y apoyo a los ministros y agencias responsables de la implementación.

Las capacidades y presupuestos limitados pueden restringir significativamente la habilidad de las instituciones de género para cumplir con su compromiso. Ciertamente, cerca del 30 % de los países que respondieron la encuesta de la OCDE sobre instituciones nacionales de género, políticas públicas y liderazgo identificaron la falta de financiamiento entre las barreras más importantes para impulsar las políticas de género.

Experiencias nacionales de agencias de asuntos de género

México - El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)

El INMUJERES funciona como un organismo descentralizado, no localizado en ninguna unidad o agencia del gobierno mexicano. El Instituto tiene la siguiente estructura:

• Un consejo de gobierno compuesto por los titulares de los departamentos de la Administración Pública Nacional;

• Un consejo consultivo que actúa como un órgano asesor y es representante de organizaciones políticas y privadas, la sociedad civil y las instituciones académicas;


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• Un consejo social que actúa como un órgano de análisis y evaluación de políticas públicas y proyectos, y el cual está compuesto por miembros de distintos sectores políticos y sociales (del ámbito público y privado) y que son personas distinguidas en la temática de igualdad de género;

• Miembros invitado/as permanentes, incluidos dos representantes de la Corte Suprema de Justicia y dos representantes del Colegio Federal de Jueces, junto con otros integrantes de partidos políticos con representación parlamentaria.

De acuerdo con el artículo 25 de la Ley General sobre Equidad entre Mujeres y Varones, es responsabilidad del INMUJERES:

• Proponer orientaciones para políticas nacionales;

• Coordinar programas para la igualdad entre mujeres y varones para las agencias y entidades de la administración pública nacional;

• Promover, coordinar y evaluar programas y servicios relativos a la igualdad de género;

• Determinar las características y los plazos de la información que debe ser proporcionada por los organismos de la administración pública nacional

• Formular propuestas sobre asignación de recursos requeridos por los programas sobre equidad entre mujeres y varones;

• Apoyar la coordinación entre las instituciones de la administración pública nacional con el objetivo de educar y capacitar al personal en temas de equidad entre mujeres y varones;

• Fomentar la participación de la sociedad civil en la promoción de la igualdad de género.

El INNMUJERES tiene también el mandato de coordinar las agencias de mujeres en cada uno de los estados subnacionales de México.

España - El ministerio y la Unidad de Equidad en las universidades

Con el objetivo de integrar la perspectiva de género (gender mainstreaming) en todas las políticas públicas, España creó Unidades de Equidad en todos los ministerios (Ley de creación 3/2007 de 2007 para la Implementación de Medidas de Equidad entre Mujeres y Varones (Artículo 77). Todos los ministerios, dentro de su área de competencia, deben implementar medidas relacionadas con el principio de igualdad entre mujeres y varones y, en particular: i) Proveer información estadísticamente relevante; ii) Conducir estudios y encuestas para analizar la situación de la desigualdad entre varones y mujeres en sus respectivas áreas de actividad; iii) Asesorar a las áreas responsables de los ministerios en la formulación de los informes de impacto de género; iv) Capacitar a los empleados con respecto al alcance y el significado del principio de igualdad de género; v) Monitorear el cumplimiento de las políticas efectivamente implementadas a través de la Ley 3/2007 y el principio de equidad de género.

El Instituto de las Mujeres ofrece cursos de capacitación para los empleados de los ministerios, los que se han convertido en el punto focal para evaluar el progreso de las medidas de equidad y transversalidad de género la administración pública. Asimismo, a través de la Ley 4/2007,


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las universidades también comenzaron a crear Unidades de Equidad. Casi 30 Unidades de Equidad se han creado en diferentes universidades de España. Además, el Instituto de las Mujeres organizó un curso de verano en agosto de 2010 para evaluar el avance en equidad de género a nivel de la universidad (la presencia de mujeres y varones en los centros de control educativo y órganos de gobierno, la introducción de nuevos temas con perspectiva de género y la creación de cursos de posgrado específico, entre otras medidas).

Estados Unidos - El Consejo de Mujeres y Niñas de la Casa Blanca

En marzo de 2009, el entonces Presidente Obama firmó un decreto creando el Consejo de Mujeres y Niñas. El Consejo continúa el trabajo comenzado por el Consejo interagencias post-Beijing y la Oficina de la Casa Blanca sobre las iniciativas para las mujeres. Su objetivo es proveer una respuesta federal coordinada a los desafíos que se les presentan a mujeres y niñas, y asegurar que el gabinete y todas las agencias del gobierno central tengan en cuenta como sus políticas y programas responden e impactan en las necesidades de mujeres y niñas.

El Consejo está ubicado en la Casa Blanca con el objetivo de ser un punto focal para la coordinación y la cooperación de programas e iniciativas para las mujeres y niñas. Funciona como un recurso y un foro para las agencias, con el objetivo de lograr un enfoque integral de equidad de género. Los miembros del Consejo son los responsables máximos de cada agencia federal ante la oficina de la Casa Blanca. La entonces Ssecretaria de Estado Madeleine Albright había afirmado que el gobierno tiene la responsabilidad de promover los derechos de las mujeres y que ese no es el trabajo de una sola agencia, sino de todas. Durante el mandato del Presidente Obama, la oficina de la Casa Blanca tuvo como objetivo destacado la erradicación de la violencia de género en cooperación con la Oficina de Violencia de Género del Departamento de Justicia. También se enfocó en las políticas de fortalecimiento familiar y en la salud de las mujeres. Otros temas se relacionan con la promoción de capacidades laborales y el emprendedorismo para las mujeres y con el avance de las mujeres en las ciencias, la ingeniería y la tecnología. El Consejo tiene, además, el mandato de asesorar al presidente para la propuesta de reformas legislativas y programas y políticas existentes que sean relevantes para mujeres y niñas (CWG, s/f).

El Consejo es presidido por una asesora superior del presidente para el Enlace de Asuntos Intergubernamentales y Públicos. Los miembros incluyen a secretarios de Estado, Tesorería, Interior, Agricultura, Comercio, Trabajo, Salud y Recursos Humanos y Educación, entre otros. El Consejo está en consulta permanente con las ONG, como así también, gobiernos locales y estaduales, representantes políticos y otros representantes sectoriales (CWG, s/f). Hasta el momento se desconoce cuáles son los planes de la administración Trump respecto de este organismo creado por su predecesor.

Chile - SERNAM (Servicio Nacional de la Mujer)

A través de la creación del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), se institucionalizó la tarea de promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Ley 19023, aprobada el 3 de enero de 1991).

Su misión es “promover en la sociedad la igualdad, autonomía, equidad, no discriminación y una vida libre de violencia para las mujeres en toda su diversidad y la implementación


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de políticas, planes y programas que transversalicen la equidad de género en el Estado” (www.sernam.cl).(…)…a partir de la creación del SERNAM, se han ido estableciendo instrumentos transversales en materia de equidad de género:

• Los planes de igualdad de oportunidades: elaborados con amplia participación de la sociedad civil que formulan y articulan las políticas públicas orientadas a las desigualdades de género y las discriminaciones que afectan a las mujeres;

• Las agendas de género: expresan el mandato del gobierno y forman parte de su programa, definen las orientaciones y los compromisos de género (políticas, programas) que debe seguir la gestión de Ministerios y Servicios para consolidar políticas públicas que fortalezcan la igualdad de oportunidades y derechos para los hombres y las mujeres;

• Compromisos ministeriales: respecto a la incorporación del enfoque de género a las políticas y programas sectoriales;

• Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG): se aplican a nivel de la gestión para implementar el enfoque de género en los productos estratégicos de todos los servicios. (Dirección Nacional del Servicio Civil, 2014: 125).

5. Otras experiencias de transversalidad de género en el sector público: el presupuesto sensible al género (PSG)

Otra modalidad de incorporación de la perspectiva de género es a través del presupuesto. El Presupuesto Sensible al Género (PSG) es una importante aplicación del análisis basado en el género. Implica aplicarlo al presupuesto gubernamental para diferenciar el impacto del gasto en mujeres y varones. Se concibe al PSG como una aplicación de la transversalidad de género al proceso presupuestario. Significa entonces implementar un presupuesto basado en el género, incorporando la perspectiva de género a todos los niveles del proceso presupuestario y restructurando los ingresos y gastos para promover la igualdad de género. El PSG incorpora la perspectiva de género en cada fase del ciclo presupuestario y promueve la reestructuración de ingresos y gastos para estimular la transparencia y la rendición de cuentas en pos de la igualdad de género (Bakker, 2006).

El PSG es importante porque el presupuesto gubernamental revela las prioridades del gobierno en materia de políticas públicas y determina el compromiso del gobierno con los objetivos de igualdad de género.

En una primera aproximación, el presupuesto aparece como un instrumento de política pública neutral respecto del género. Se ocupa de cuestiones financieras agregadas, como los ingresos y gastos, el superávit y déficit fiscal. En este nivel de análisis, no existe un análisis de la/os ciudadana/os en el presupuesto. De todas formas, los hacedores de políticas no deberían asumir que los gastos y los impuestos impactan de igual manera en varones y mujeres, puesto que mujeres y varones generalmente ocupan posiciones sociales y económicas diferentes (Bakker, 2006).


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Gran Bretaña - Experiencia sobre el presupuesto sensible al género y el rol crítico de la sociedad civil

El Grupo del Presupuesto de las Mujeres (Women´s Budget Group) (en adelante WBG) es un think tank independiente establecido en el Reino Unido en 1989. Está compuesto por académica/os y representantes de las organizaciones de la sociedad civil y de los sindicatos (WBG, s/f). Durante el gobierno del Partido Laboralista elegido en 1997, se llevaron a cabo encuentros de manera regular con funcionarios del gobierno y representantes de partidos políticos. El objetivo más importante fue proveer feedback —a través de comentarios y críticas constructivas— al anteproyecto presupuestario del gobierno, priorizando el análisis del impacto presupuestario sobre el sistema de impuestos y de seguridad social especialmente en los grupos vulnerables. En la actualidad, el WBG es una organización voluntaria compuesta por más de 200 investigadores, experto/as en políticas públicas y activistas cuyo trabajo incluye el análisis presupuestario, además de investigaciones sobre varios aspectos de las políticas económicas y sociales del Reino Unido.

El trabajo en organizaciones por fuera del gobierno tiene beneficios, pero también presenta desafíos y posibles obstáculos. Por un lado, el análisis de WBG tiene la capacidad de difundir, sensibilizar entre la sociedad civil y proveerle una plataforma de interacción y diálogo con el gobierno. Por otro lado, estar fuera del gobierno limita su influencia y acceso a la información, porque las partidas presupuestarias reflejan decisiones y asignaciones ya aprobadas. De este modo, es más difícil influenciar el contenido o la formulación del presupuesto. Enfrentado a conversaciones con los funcionarios del gobierno, el WBG necesita encontrar un balance entre la representación de las expectativas e intereses de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan por la igualdad de género en el Reino Unido y la necesidad de comportarse como un socio responsable para identificar soluciones políticamente viables. Desconocer los fundamentos del WBG puede comportar pérdida de credibilidad y legitimidad para el gobierno, mientras que ignorar su responsabilidad frente al gobierno por parte del WBG puede crear resistencias por parte del gobierno y restringir oportunidades actuales y futuras para influenciar la política presupuestaria.

El acceso fluctuante de la información entre la sociedad civil y los funcionarios del gobierno depende de cada administración. Esto demuestra el rol clave que juega la voluntad política para avanzar en este tema, como así también, el contexto social y las demandas de las asociaciones respecto de mecanismos de control ciudadano como los presupuestos participativos y, más específicamente, el PSG. El control que ejerce la sociedad civil a través del WBG tiende a ser reactivo y reformista antes que proactivo y transformador, lo que refleja una limitación importante a las iniciativas de cualquier intervención externa en el proceso del presupuesto sensible al género, aun cuando exista voluntad política del gobierno de turno, para avanzar en este proceso.

La situación del PSG en América Latina

En líneas generales, el análisis de los presupuestos que han incorporado un enfoque de género muestra una gran heterogeneidad de estrategias de incidencia, en su mayoría aún insuficientes para la magnitud del objetivo planteado. En varios países se ha logrado incidir en el desarrollo de clasificadores del gasto con enfoque de género, que permiten hacer visibles las partidas presupuestarias para la igualdad de género a nivel de programas o de presupuestos vinculados a la planificación y dar cuenta del gasto dirigido a las mujeres.


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La visibilidad presupuestaria de las estrategias para la igualdad de género requiere de múltiples interacciones entre los actores y, si bien en general esto ha ido en aumento en los países de la región, las diferencias entre los procesos de construcción de los planes de igualdad de género y su presencia en los presupuestos nacionales parecen acrecentarse, salvo excepciones. Ello tiene relación con las resistencias culturales e ideológicas a la igualdad de género presentes en la administración pública, especialmente en América Latina, pero también con algunas cuestiones de orden general entre presupuesto y planificación, entre ellas:

Los planes de igualdad de oportunidades son instrumentos de largo plazo, a diferencia del presupuesto que es de corto plazo (anual en la mayoría de los países de la región).

Los planes en general forman parte de la política gubernamental, tienen una visión programática y se elaboran en virtud de los problemas que se quiere enfrentar. El presupuesto, por su parte, es un instrumento de naturaleza legal, sometido a la aprobación del Poder Legislativo, tiene un carácter sectorial y responde a la estructura organizativa de la administración pública. Esto implica que las políticas de igualdad y las políticas de género que ya han sido sometidas a la priorización entre actores del gobierno pasan a ser negociadas en el contexto del debate ideológico y político presente en los parlamentos, lo que muchas veces significa que las políticas dirigidas hacia las mujeres pasan a un segundo plano.

La ley de presupuesto es de carácter general, muestra cómo se utilizarán los recursos y tiene una lógica inercial y recurrente. Aun cuando existen políticas que modifican la composición presupuestaria, estas no siempre tienen relación con los planes. Tienen una estructura compleja, con clasificadores y códigos que se reiteran año a año, y crear nuevas clasificaciones es parte de un debate previo en el proceso, que no siempre se realiza en el año calendario del debate presupuestario.

A todo lo expuesto se suma que los equipos técnicos y de funcionarios responsables de dirigir los procesos presupuestarios no son los mismos que los que están vinculados al desarrollo de políticas y programas, no son altamente especializados en estas materias y, lo que es más relevante, no están conectados con los procesos de debate político de los contenidos de la política y menos aún, con los contenidos de aquellas que se han elaborado de manera participativa o con carácter de innovación ciudadana.

Desde el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la CEPAL (OIG, s/f), se han analizado las leyes de presupuesto de 24 países y en el 95 % de los casos se puede identificar una glosa destinada a alguna actividad para superar brechas de desigualdad de género. A su vez, en casi todos los países analizados, se puede identificar una glosa referida a la institucionalización de mecanismos para la igualdad de género. En la Argentina, por ejemplo, un análisis del presupuesto asignado al Consejo Nacional de las Mujeres en 2015 y 2016 muestra un incremento del 132 %. Además, en 8 de los 24 países de América Latina, se pueden identificar políticas de combate de la violencia contra las mujeres. Sin duda, esta visibilidad responde a estrategias de transversalidad del enfoque de género con las que se busca incidir a través de los instrumentos de planificación.

El incremento del gasto en políticas de igualdad de género que puede observarse en algunos países, como Brasil y México entre 2014 y 2015, son tendencias que responden a estrategias específicas de incidencia en el presupuesto público. Brasil contaba con una ley nacional de


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presupuesto con gasto etiquetado para la implementación de los programas, así como con leyes específicas de violencia que incluyen asignación de partidas presupuestarias, e incluso con una ley nacional de presupuesto con identificación de fondos asignados para los mecanismos de las mujeres, para oficinas especializadas y para los sectores de salud y educación. De igual modo, en México se crea el Sistema Institucional de Control de Egresos (SICE) y la subfunción 12: Programa Igualdad de Género, y se efectúa el análisis del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2015, que permite constatar un incremento interanual del 8,8 % en el ítem “erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres”, en relación con el ejercicio fiscal 2014.

Experiencia del PSG en México

Fruto de la presión de la sociedad civil mexicana, en 2003 la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados comenzó a etiquetar y reasignar gastos para atender la problemática más urgente de las mujeres (salud reproductiva, pobreza y violencia), promover la igualdad de género y apoyar el proceso de transversalidad de la perspectiva de género (CEPAL, 2017).

Con el sustento legal de la entrada en vigor de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (2006), la ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007) y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006), en la que se dispone que la administración de los recursos públicos se realice sobre la base, entre otros, del criterio de equidad de género (art. 1), se incorporaron, en el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2007, dos artículos transitorios relacionados con la perspectiva de género (art. 17 y 18). Asimismo, en el PEF del ejercicio fiscal siguiente, se incorporó, además de un artículo sobre la perspectiva de género, un anexo de programas de Presupuesto Etiquetado para las Mujeres e Igualdad de Género (PEMIG). El presupuesto etiquetado significa asignar fondos o partidas específicas orientadas a reducir las desigualdades de género en diversas áreas de políticas, visibilizándolo o etiquetándolo. A partir de la inclusión del anexo de programas con PEMIG en el PEF, las erogaciones para mujeres y la igualdad de género se han triplicado, manteniendo una tendencia de incremento en cada ejercicio fiscal (CEPAL, 2017).

El análisis del PEMIG se elabora por ramos, programas y acciones a realizar. En virtud de la distribución presupuestal de las acciones a llevar a cabo, se observa que, en el ejercicio fiscal 2015, los recursos están dirigidos principalmente a promover la igualdad entre mujeres y varones y, en menor medida, a erradicar la violencia y fomentar acciones para eliminar cualquier tipo de discriminación (CEPAL, 2013).

El PEMIG aprobado en el PEF 2015 contempla 25 ramos (partidas), 6 de los cuales concentran el 87,4 % del presupuesto etiquetado. Eso evidencia que el poder público tiene como prioritarios, en la política nacional de igualdad entre mujeres y hombres, los gastos en desarrollo social, salud y educación pública, además del desarrollo agrario, territorial y urbano, agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación, y finalmente, economía.

El etiquetado del gasto (para mujeres y la igualdad de género) es una acción afirmativa importante y una estrategia para incorporar la perspectiva de género en el gasto público. Implica trabajar en la asignación presupuestaria adecuada, definir su especificidad y garantizar el seguimiento del presupuesto con miras a asegurar que los recursos se utilicen en beneficio de las mujeres, tengan un impacto en la desigualdad y ayuden a acortar las brechas de género (CEPAL, 2017).


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Conclusiones

Este trabajo ha abordado una temática de gran vigencia tanto en los países desarrollados como en los de nuestra región y de urgente tratamiento si se aspira a una sociedad con mayores niveles de integración y justicia.

Tanto la OCDE, como la CEPAL y el PNUD, sólo por mencionar algunas agencias internacionales citadas al inicio de este trabajo, han impulsado el debate conceptual y las buenas prácticas respecto de esta temática, las cuales han adquirido gran riqueza y complejidad, dando lugar a una serie de teorizaciones sobre los diferentes planos en que puede abordarse la transversalidad de género.

Sin embargo, la situación de las mujeres dista de ser la esperada, aún en los países desarrollados, tal cual muestran los datos sobre los países de la OCDE recopilados por esta misma, expuestos en el inicio de este trabajo. La diferencia con el hombre en distintas instancias, desde roles laborales hasta salarios pasando por discriminaciones puntuales, es notable y no sólo remite a cuestiones institucionales o políticas, sino que también encuentra sus causas en factores culturales y económicos.

De allí que los desafíos a los que se encuentran empujadas nuestras sociedades no sean fáciles de resolver. Por el contrario, las diversas dimensiones que componen la temática lo hacen un problema complejo para el cual es necesario adoptar enfoques diversos.

El trabajo muestra una serie de políticas, implementadas por diversos países, que además de dar cuenta de contextos nacionales diversos, marcan la necesidad de este abordaje en distintos flancos:

• en primer lugar es indudable que, por lo menos como esfuerzo al interior del aparato estatal, las políticas propias del área de los recursos humanos deben estar orientadas hacia el mérito y la diversidad. En dicho sentido son de vital importancia las políticas que establecen mecanismos que eviten la discriminación en la selección y avance en la carrera pero también las destinadas a comprometer a los varones como así también a evitar sesgos que dificulten el ingreso de las mujeres en determinados ámbitos y/o cargos. Francia y España ilustran este punto;

• en segundo lugar, la adecuación entre vida laboral y demás roles de la mujer, lo cual implica la necesidad de establecer políticas que tengan presente las limitaciones que la atención de la vida familiar pueda necesitar. En tal sentido, la flexibilidad de la carga laboral, mediante diversas adecuaciones o permisos laborales van en dicha senda y constituyen un gran aporte de los países europeos;

• en tercer lugar, la brecha salarial es un fenómenos persistente, aunque las políticas que favorecen la no discriminación parecieran impactar sobre el mismo. En tal sentido, se observa la reciente experiencia de Estados Unidos, que marca tanto los esfuerzos como las resistencias que poseen estos temas;

• en cuarto lugar, la existencia de órganos del propio estado que trabajen para fomentar latransversalidad de género. El diseño institucional de los mismos puede adoptar diferentes formatos, desde el rango ministerial hasta consejos autónomos, pasando por


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una serie de situaciones intermedias, cada uno de los cuales tiene virtudes y debilidades. Tres casos iberoamericanos y Estados Unidos son ejemplos de esta diversidad en las formas que pueden adoptar estos formatos institucionales;

• en quinto lugar pero no por ello menos importante, sino todo lo contrario si tenemos en cuenta que el presupuesto del estado es una de las principales referencias de sus acciones, el “presupuesto sensible al género” (PSG) es una herramienta de vital importancia, puesto que introduce el análisis del impacto de los ingresos y gastos del estado para la igualdad de género y por ende permite operar sobre el mismo. Gran Bretaña y México son mostrados como países en que se desarrollan iniciativas de este tipo, además de mostrar la situación de Amércia Latina en general.

En síntesis, el trabajo realiza un recorrido tanto por cuestiones conceptuales, vinculadas con los aspectos de la transversalidad de género como por casos concretos de políticas públicas en diferentes países, que pueden ser entendidos como ejemplos para ilustrar distintas formas de encarar los desafíos a los que se enfrenta la temática.

Cuadro 1- experiencias nacionales de políticas de transversalidad de género

Políticas de recursos humanos sensibles al género

Políticas de conciliación de vida laboral y doméstica

Brecha salarial de género

Agencias de equidad de género

Presupuesto sensible al género

Francia: ingreso a la ENA y rendición de cuentas sobre medidas de equidad de genero

En la mayoría de los países de la OCDE: horas de trabajo flexibles; trabajo de medio tiempo; licencias por maternidad, paternidad y/o parentalidad; licencias para cuidado de personas a cargo; medidas especiales para las necesidades de las mujeres embarazadas o de las que amamantan

Estados Unidos: Strategy for Advancing Pay Equality y mayo de 2013, el entonces presidente Barack Obama promulgó un memorándum para solucionar las “injustas desigualdades salariales”.

México: El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)

Gran Bretaña: Experiencia sobre el presupuesto sensible al género

España: Ley 3/2007 (Igualdad Efectiva entre Mujeres y Varones); Plan Estratégico para la Igualdad de Oportunidades 2008-2011 y Plan de Acción para la Igualdad entre Mujeres y Varones en la Sociedad de la Información 2009-2011

Japón: reformas específicas para extender la licencia por paternidad.

España: El ministerio y la Unidad de Equidad en las universidades

Estados Unidos: El Consejo de Mujeres y Niñas de la Casa Blanca

Chile: SERNAM (Servicio Nacional de la Mujer)


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SERIE DE INVESTIGACIONESEvaluación de impacto de la capacitación

Antecedentes de investigación y marco conceptualAnálisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto delas políticas de capacitación: casos nacionales e internacionales

El estado del arte en la evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la Administración Pública

Camilo Ayala, Juan Von Zeschau, Norberto Vázquez

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Resumen

El proyecto se inscribe en el campo de la investigación aplicada y tiene como objetivo avanzar en la construcción de conocimientos sobre evaluación de impacto de la capacitación con el propósito de aportar insumos teórico-metodológicos y procedimentales al INAP para la mejora continua en sus actividades de formación continua. Para alcanzar este propósito, el trabajo se organiza en distintos módulos: en el primero, presentamos el marco conceptual que guía al estudio y realizamos una breve caracterización del proceso realizado; en el segundo, damos a conocer los casos de estudio nacionales e internacionales ; en el tercero, describimos la experiencia de diseño de un modelo de evaluación de impacto de un curso de capacitación realizado en forma conjunta con la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación del INAP; en este mismo módulo, detallamos los instrumentos elaborados en el marco del mencionado modelo.

Objetivos generales

• Ofrecer insumos teórico-metodológicos tendientes a la elaboración de un modelo de evaluación de impacto de la capacitación para el INAP.

• Colaborar en los procesos de mejora continua de la oferta formativa del INAP mediante un sistema que evalúe el impacto de la capacitación que brinda el organismo.

Objetivos específicos

• Construir un estado del arte sobre la evaluación de impacto de las políticas de capacitación destinadas a agentes públicos.

• Identificar y caracterizar distintos abordajes teórico-metodológicos de la evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la administración pública.

Evaluación de impacto de la capacitación

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• Identificar y sistematizar distintos abordajes de investigación generados para abordar experiencias de evaluación de impacto de la capacitación en el Estado.

• Colaborar en la elaboración de un modelo de evaluación de impacto de la capacitación de los cursos INAP.

Presentación de los módulos

En este apartado se describe brevemente cada módulo (sus contenidos y abordaje), que permitieron alcanzar los objetivos que hemos planteado.

En el primer módulo, se construye el marco teórico y se reconocen y analizan los antecedentes de esta investigación. El material utilizado fue de diversa índole: libros y manuales referidos a metodología de la investigación y a evaluación, artículos presentados en jornadas académicas y en organismos públicos nacionales e internacionales, tesis de posgrado, informes de evaluación, etc.

Los productos generados son los siguientes:

1) Construcción de un marco conceptual sobre evaluación de impacto de las políticas de capacitación destinadas a agentes públicos. En este sentido, se buscó, en primer lugar, enmarcar el tema analizando el lugar que se le asigna a la evaluación en el campo de las políticas públicas y el rol de la capacitación en la gestión del Estado; posteriormente, se consideraron los distintos tipos de evaluación y las particularidades que asume la evaluación de impacto, y se caracterizaron los distintos abordajes teórico-metodológicos predominantes en la evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la administración pública.

2) Identificación de distintos abordajes de investigación sobre la evaluación de impacto de los procesos de formación en el ámbito estatal. A partir del análisis y sistematización de los antecedentes de investigación existentes sobre la temática, se buscó reconocer los objetivos de investigación elaborados para abordar a este objeto de estudio, las técnicas e instrumentos utilizados, las variables consideradas y los resultados obtenidos.

La construcción de una perspectiva teórica y el análisis de investigaciones precedentes generaron las condiciones para analizar las experiencias de evaluación de impacto de la capacitación que identificamos en el ámbito nacional e internacional.

El trabajo realizado en este módulo permitió crear una serie de categorías para el análisis sistemático y comparable de las experiencias. A medida que se fue avanzando en esta tarea, se agregaron categorías emergentes que pasaron a formar parte de la matriz de datos que se fue desarrollando.

En esta etapa, el abordaje fue de tipo cualitativo, y se recurrió básicamente a la técnica de análisis de contenido. A su vez, distintos interrogantes guiaron el camino que se fue construyendo: ¿qué características asumen las experiencias de evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la administración pública? ¿A qué tipo de destinatario van dirigidas las capacitaciones en las que se evalúa el impacto? ¿Hay objetivos y contenidos de capacitación en los cuales se torna más frecuente este tipo de evaluación? ¿Predomina en el ámbito de la capacitación de la administración pública algún abordaje o modelo sobre

Introducción • Argentina: evolución del empleo público en el Estado nacional (2003-2015)

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los demás? ¿Cuáles son los resultados generados por estas evaluaciones? ¿Qué aspectos obstaculizaron y cuáles facilitaron la implementación de este tipo de evaluación? ¿Qué aprendizajes surgen de estas experiencias?

A partir del desarrollo de estos objetivos específicos, se generaron una serie de insumos necesarios y de utilidad para diversificar y profundizar el proceso de evaluación de la capacitación que actualmente lleva adelante el INAP.

Los productos son los siguientes:

1) Una perspectiva teórico-metodológica que enmarca las distintas posibilidades de evaluación de la capacitación que pueden desarrollarse desde el INAP.

2) Una caracterización y comparación de experiencias de evaluación de impacto de la capacitación desarrolladas en la Argentina y en otros países, en las que pudieron identificarse los diferentes diseños de evaluación utilizados para llevar adelante este tipo de medición, y se consideraron dificultades, logros y lecciones aprendidas.

Este abordaje teórico-metodológico nos ha servido de base para el desarrollo del segundo módulo. En este, hemos desarrollado categorías analíticas y variables de estudio con las cuales realizamos un relevamiento de experiencias de evaluación de impacto de la capacitación en la administración pública internacional y nacional.

A partir de este objetivo, hemos buscado generar una serie de insumos que sean de utilidad para diversificar y profundizar el proceso de evaluación de la capacitación que actualmente lleva adelante el INAP.

En ese sentido, efectuamos una caracterización y comparación de experiencias de evaluación de impacto de la capacitación desarrollada en el mundo y en lo local (tanto nacional como subnacional), en la que buscamos identificar los diferentes diseños de evaluación utilizados para llevar adelante este tipo de medición, y consideramos dificultades, logros y lecciones aprendidas. En ese marco, desarrollamos una matriz de datos potencialmente ampliable, en la que se ordenaron los casos internacionales de evaluación de impacto de la capacitación.

El recorrido efectuado permitió transitar otra etapa que se describe en el tercer módulo: el proceso de asesoramiento técnico y acompañamiento a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación (INAP) en el diseño de un modelo de evaluación de impacto de un curso de capacitación.

Se describe allí el curso de capacitación sobre el cual se realizó la experiencia y el camino recorrido para construir un procedimiento de evaluación de impacto, las dimensiones que fueron consideradas como aspectos centrales del curso, las variables y la construcción de sus correspondientes sistemas de categoría, el tipo de información que se buscó obtener, etc.

Se trata de una instancia cualitativamente diferente, en la que se puso en práctica el conocimiento adquirido con el fin de elaborar un producto concreto. Las reuniones de trabajo, intercambio de materiales y opiniones generaron un enriquecimiento mutuo entre nuestro equipo de trabajo y la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación, guiado por


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la elaboración de instrumentos y procedimientos adecuados a una instancia de formación, y evitando la extrapolación acrítica de experiencias que podrían haber sido exitosas en otros contextos.

Finalmente, presentamos el proyecto de evaluación de impacto del curso de capacitación en el formato en que fue aplicado y realizamos una serie de reflexiones a modo de conclusiones y aprendizajes obtenidos.

SERIE DE INVESTIGACIONESEvaluación de impactode la capacitación Módulo 1

Antecedentes de investigacióny marco conceptual

Antecedentes de investigación y marco conceptual


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Antecedentes de investigación

Se ha avanzado en la identificación de materiales de diverso tipo (estudios realizados por universidades, informes proporcionados por organismos públicos, investigaciones académicas, etc.) que refieren a experiencias de evaluación de impacto de las políticas de capacitación en el ámbito de la administración pública. Esto permitió dar cuenta del conocimiento acumulado sobre la temática y quedar en posición de analizar los principales núcleos de investigación considerados por distintos investigadores, las fuentes de información destacadas y las dimensiones de análisis centrales referidos a nuestra problemática.

Marco conceptual

Con el propósito de identificar las distintas concepciones teóricas existentes, y de manera simultánea con lo mencionado en el punto anterior, se está realizando un análisis de la producción desarrollada por distintos autores del campo académico y de materiales producidos desde organismos públicos e instituciones nacionales e internacionales vinculados a la capacitación y a la evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la administración pública.

Fuentes de información y diseño de instrumentos

En esta etapa del proceso de identificación de antecedentes de investigación y de la construcción del marco conceptual, se consideró la producción académica referida a evaluación de impacto de la capacitación (artículos y ponencias presentadas en jornadas, encuentros, manuales, libros, informes oficiales, etc.), así como también a la producción teórica elaborada por organismos públicos de distintos países.

Hemos trabajado sobre dieciocho producciones académicas de diversa índole: tesis de doctorado, artículos y ponencias, manuales y guías referidos a la evaluación de impacto de la capacitación.


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A partir de estos antecedentes, se pudo obtener información relevante tanto para construir una mirada teórica sobre el objeto de estudio como para tener acceso al conocimiento generado por otros investigadores.

Los procesos de evaluación en el campo de las políticas públicas

Tanto en el ámbito académico como en el de la gestión de políticas públicas es ampliamente reconocida la importancia de evaluar las políticas que implementa el Estado. Esta relevancia responde a la necesidad de analizar las múltiples funciones relativas a la construcción de información válida y confiable sobre los procesos de intervención que impactan en las condiciones de vida de la población. Rossi y Freeman resumen estas funciones a partir de los motivos por los cuales se suelen llevar adelante las evaluaciones:

Las evaluaciones se realizan por motivos diferentes, a saber: para juzgar la valía de los programas

en marcha y para estimar la utilidad de los intentos de mejorarlos; para evaluar la utilidad de los

programas innovadores y de las iniciativas; para incrementar la efectividad de la conducción de

los programas y de su administración, y para reunir varios requerimientos contables. Asimismo, las

evaluaciones pueden contribuir al conocimiento teórico y metodológico de las ciencias sociales

(1989: 11).

A raíz de lo anterior, en los últimos años se ha avanzado significativamente no solo en la producción bibliográfica sobre la temática, sino también en la generación de espacios de reflexión y análisis sobre los procesos evaluativos y la construcción de conocimientos que estos implican. Sin embargo, la institucionalización de la evaluación en las políticas públicas no ha tenido el mismo desarrollo, lo cual es tema de análisis tanto en el ámbito académico como en el de la gestión pública.

A su vez, existen posturas críticas sobre las evaluaciones que se llevan a cabo. Estas sostienen que las bases teóricas de los programas son débiles y no son especificadas a lo largo del programa ni de su evaluación (Sulbrandt, 1994). En esa línea se plantea que las políticas públicas muchas veces son resultado de comprensiones parciales de la realidad, fragmentadas y no actualizadas, y que carecen de un marco contextual y analítico adecuado (Martínez Nogueira, 2012).

En el plano específico de la evaluación de impacto de los procesos de capacitación que brinda el Estado a sus integrantes, la situación es similar. Amaya (2004) y Rutty (2007) han realizado una exhaustiva búsqueda de documentación destinada a identificar y sistematizar prácticas de evaluación de impacto de la capacitación y coinciden en afirmar que, a pesar de las recomendaciones efectuadas por los diversos autores dedicados a la temática y del interés desplegado por los formadores, son pocas las experiencias que se han desarrollado efectivamente o que se han hecho públicas. Esto se debe en buena medida a la confluencia de dos factores: el primero tiene un carácter general y hace referencia al estado de avance de la institucionalización de la evaluación en el ámbito de las políticas públicas; el segundo tiene una índole más específica relacionada con las dificultades metodológicas y estructurales que presenta la evaluación de impacto de la formación.

Módulo 1 • Antecedentes de investigación y marco conceptual

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El lugar asignado a la capacitación en la administración pública

Así como se señala la importancia de la evaluación en la construcción de información útil, se asigna un lugar central a la capacitación como camino necesario para la construcción de competencias de los agentes públicos y como herramienta necesaria para la modernización del Estado.

En este sentido, existe un amplio consenso respecto al lugar clave que está llamada a ocupar la capacitación. Para mencionar solo algunas fuentes, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003)1 resalta en su Preámbulo el papel del Estado con relación a la gobernabilidad, el progreso económico y la reducción de la desigualdad social, para lo cual la profesionalización de la función pública es una condición necesaria. Por su parte, la OIT insta a los gobiernos, a los empleadores y a los trabajadores a renovar continuamente su compromiso con el aprendizaje permanente: “Reconociendo que la educación, la formación y el aprendizaje permanente son fundamentales y que deberían formar parte sustancial y guardar coherencia con las políticas y programas integrales en los ámbitos económico, fiscal, social y de mercado de trabajo, que son importantes para un crecimiento económico sostenible, la creación de empleo y el desarrollo social”2.

Si bien se trata de una necesidad propia de las sociedades modernas, su importancia se ha acentuado en las últimas décadas a partir de los avances tecnológicos que imponen constantemente nuevos desafíos a las organizaciones y a sus integrantes, que presentan nuevos retos que no pueden ser enfrentados con nuestra formación convencional.

Al respecto, el especialista Le Boterf et al (1993) trabajan el concepto de competencia, refiriéndose a un saber actuar, es decir, un saber integrar, movilizar y transferir un conjunto de recursos (conocimientos, saberes, aptitudes, razonamientos, etc.) en un contexto dado para enfrentar diferentes problemas o para realizar una tarea. Para estos autores, la competencia es una construcción que no puede prescindir de instancias de capacitación continua de carácter teórico-práctico.

En este marco, la capacitación es entendida aquí como el “conjunto de actividades sistemáticas y planificadas para proveer a los miembros de la organización de las habilidades necesarias para cumplir con las demandas actuales y futuras de sus puestos de trabajo” (Rutty, 2007: 21). Desde esta concepción, entendemos que la capacitación está llamada a ocupar un lugar central en la política de recursos humanos de las organizaciones, tanto del ámbito privado como del público. En este último caso, tal como señala Bonifacio (2003), las acciones formativas deben mejorar el desempeño de las organizaciones y las competencias de las personas en el marco de políticas de desarrollo del personal, dotadas de estándares de calidad capaces de utilizar de modo óptimo los recursos internos y de poder ser evaluadas para retroalimentar el proceso de gestión.

Así, reconociendo que a partir de determinados objetivos las organizaciones destinan recursos materiales y humanos a la formación de sus miembros, se torna necesario apreciar en qué medida las acciones realizadas contribuyen al alcance de su misión. Al respecto, la OIT recomienda acompañar las actividades destinadas al desarrollo de los recursos humanos con


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instancias que permitan “evaluar el impacto que tienen las políticas en materia de educación, formación y aprendizaje permanente; así como tener en cuenta parámetros de referencia en relación con países, regiones y sectores de características comparables, a la hora de tomar decisiones de inversión en materia de educación y formación” (Billorou, Pacheco y Vargas, 2011: 7). Por lo mencionado, existe consenso con relación a la necesidad de evaluar sistemáticamente los resultados de las acciones de capacitación que se implementan: “La evaluación de la formación en las organizaciones es una estrategia necesaria para garantizar la calidad de las acciones formativas que se llevan a cabo en su seno y para impulsar el proceso de aprendizaje constante que el entorno actual exige” (Pineda Herrero, 2000: 1).

En lo que refiere al ámbito público, el Estado destina recursos para la capacitación de sus diversos agentes bajo la premisa de contribuir a mejorar su desempeño. Por lo tanto, determinar si la capacitación impartida por las entidades públicas se hace adecuadamente es una necesidad imperiosa y permanente. En este sentido, el Estado debe estar en condiciones de analizar cuáles son los resultados e impactos de la formación, así como también las consecuencias sobre el desarrollo del personal y el mejoramiento del funcionamiento de las organizaciones, más allá de la satisfacción inmediata de los participantes en los cursos (Guía para evaluar los Planes Institucionales de Capacitación, 2004: 10). Así, preguntas como “¿qué pasó después del curso?”, “¿mejoró el desempeño del servidor?”, “¿la organización pudo lograr mejores resultados?”, entre otras, buscan respuesta en los procesos de evaluación de la formación impartida.

La evaluación de la capacitación al servicio del aprendizaje

Como lo señalan Osuna y Márquez (2001), la evaluación de políticas públicas constituye un área de investigación aplicada que construye conocimiento a partir de diversas técnicas desarrolladas en otros campos de las Ciencias Sociales. De manera complementaria, Nirenberg, Brawerman y Ruiz afirman que se trata de

una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de

recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos

fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos

o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción

presente y mejorar la acción futura (2007: 32).

A su vez, es importante recordar que algo específico de la evaluación, más allá de la modalidad que esta adopte en distintas circunstancias y escenarios, es la comparación de una realidad bajo estudio con un patrón de deseabilidad construido a partir de ciertos valores a los cuales se adhiere. En ese sentido, Cohen y Franco reconocen que, si bien existen distintos modelos de evaluación, hay un elemento común en la mayoría de ellos:

…por un lado, la pretensión de comparar un patrón de deseabilidad (imagen-objetivo hacia la

cual está orientada la acción) con la realidad (lo que realmente sucedió como consecuencia de la

actividad que se desplegó) y, por otro lado, la preocupación por alcanzar los objetivos planteados,

cualesquiera sean, con eficacia. Evaluar es fijar el valor de una cosa; para hacerlo requiere efectuar


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un procedimiento mediante el cual compara aquello a evaluar respeto a un criterio o patrón

determinado (1992: 61).

La mencionada comparación inherente a todo proceso de evaluación se lleva a cabo a partir de procedimientos, técnicas e instrumentos provenientes de la investigación en Ciencias Sociales, lo cual nos remite al proceso de medición y al concepto de dato como producto de un proceso realizado por el investigador/evaluador.

Como lo afirma Baranger (1992, basándose en Galtung, 1966), la estructura de cualquier dato es esencialmente el producto de un acto clasificatorio que conlleva toda una serie de elecciones teórico-metodológicas.

Más allá de los distintos formatos en que pueda presentarse, en todo dato es posible reconocer una estructura tripartita y aislar a los componentes que conforman esta estructura en unidad de análisis, variable y categoría (sistema de categorías). De esta manera, toda medición implica, en última instancia, un acto clasificatorio, ya que medir consiste en obtener información necesaria para clasificar a una unidad de análisis en una categoría de la variable con que se está trabajando3.

Así, teniendo en cuenta que un dato es el producto de un procedimiento de medición, es necesario señalar que todo proceso de medición debe cumplir con requisitos que son fundamentales respecto a la calidad de la información que ha de generar, y entre estos requisitos se encuentran los de validez y confiabilidad.

Validez refiere aquí al grado en que un instrumento sirve al propósito para el cual se utilizará y nos ofrece la información que requerimos. Es decir, un instrumento tiene validez si “mide lo que se desea medir”. En el plano específico de la evaluación de la capacitación, refiere a que “Un buen instrumento debe contener una muestra de las capacidades y contenidos de aprendizaje. Estos serían indicadores de la conducta aprendida” (Cruz Escalante et al., 2009: 35). En cambio, confiabilidad “refiere al grado de confianza que tenemos en la información que nos brinda dicho instrumento. Una información es confiable si los resultados o información obtenida de un individuo o un grupo de sujetos es más o menos el mismo en mediciones repetidas. En tal sentido, en la medida que se recoja más evidencias de los aprendizajes de los estudiantes se tendrá más confianza en la información que ofrece el instrumento de evaluación.

Es importante que los instrumentos comprendan reactivos, preguntas, ítems y/o situaciones que correspondan a los contenidos de aprendizaje trabajados. Así tendremos mayor certeza que la información obtenida es fiable” ((Cruz Escalante et al., 2009: 35).

A su vez, los instrumentos pueden ser diseñados para medir (evaluar) una diversidad de dimensiones vinculadas a la capacitación y a las competencias existentes o adquiridas en el curso: satisfacción con el curso, conocimiento (pre- y poscapacitación), habilidades, actitudes, valores, transferencia al entorno laboral, entre otras. Mientras que la información a obtener puede ser de tipo cuantitativa y/o cualitativa.

El cuadro que se presenta a continuación sintetiza algunas de las herramientas comúnmente utilizadas en los procesos de evaluación:


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Instrumentos utilizados en procesos de evaluación de la capacitación

Instrumento Características Aplicación

Prueba oral Permite medir conocimientos. Preguntas abiertas, posibilita la repregunta.

Ex ante (mide conocimientos previos al inicio del curso: diagnóstico/línea de base).

Ex post (mide conocimientos adquiridos a partir del curso).Prueba escrita

Permite medir conocimientos, pudiendo variar en su grado de estructuración: puede implicar preguntas abiertas (respuestas a desarrollar) y/o preguntas cerradas (opciones de respuesta prefijadas a través de un multiple choice, verdadero o falso, etc.).

Mapas mentales

Consiste en una representación en forma de diagrama que organiza una cierta cantidad de información. Parte de un concepto central, alrededor del cual se organizan ideas o palabras relacionadas con dicho concepto.

Al finalizar el curso, para evaluar adquisición e integración de conocimientos.

Solución de problemas

Presenta una situación problemática, el cursante debe plantear su resolución. Vincula el conocimiento adquirido con un caso práctico relacionado con su contexto laboral, requiere integración y apropiación de conocimientos.

Puede utilizarse para diagnosticar conocimientos y habilidades, aunque es más adecuada su aplicación al finalizar el curso a modo de prueba.

Método de casos

Asociado a la utilización de la técnica de solución de problemas, implica el relato de una situación ocurrida en un contexto semejante al que están inmersos los cursantes y en la que habrá que tomar decisiones.

Al finalizar el curso, para evaluar adquisición de conocimientos, su integración y aplicación.

Cuestionario

Puede incluir preguntas cerradas y abiertas, aportando información cuantitativa y cualitativa, y recabando información variada: opiniones, preferencias, motivos, etc.

Reacción (satisfacción de los participantes ante una actividad de capacitación).

Escala

Presenta una serie de afirmaciones que contienen información con respecto a algún aspecto de la capacitación recibida/ posibilidades de transferencia de conocimientos, etc. El respondiente debe indicar su grado de acuerdo/aceptación.

Permite que el respondiente se posicione respecto a una situación o experiencia referida a la capacitación recibida y/o a las posibilidades que ofrece el medioambiente laboral para aplicar los conocimientos adquiridos, etc.

Entrevista

Variando en su grado de estructuración, aportan información cualitativa en profundidad, referida a opiniones, representaciones, puntos de vista, motivos, conocimientos.

Aplicable tanto para evaluar conocimientos adquiridos como para indagar opinión, sugerencias, autoevaluación, representaciones, etc.

Grupo focal

El moderador introduce temas para la discusión y el debate, facilitando la circulación de la palabra, propiciando el surgimiento de distintos puntos de vista. En este sentido, por su dinámica y tipo de información generada, es más (no es equivalente) que la sumatoria de entrevistas individuales.

Al igual que la entrevista, puede utilizarse en distintos momentos del proceso de evaluación, teniendo en cuenta que permite detectar motivos, puntos de vista y representaciones, aporta información complementaria para entender por qué suceden las cosas de determinada manera.

Observación (de desempeño)

La observación del comportamiento del trabajador en su puesto de trabajo busca evaluar la conducta deseada con base en una pauta, la que debe ser lo más precisa posible, utilizando una “rúbrica o pauta de evaluación”.

Puede ser utilizada como una de las herramientas para identificar problemas (detección de necesidades de capacitación) antes de planificar el curso, o bien para detectar cambios en la forma de realizar las tareas luego de haber realizado el curso (transferencia).

Muestra de trabajo

Analiza “productos” del desempeño de una persona, no su comportamiento. Los “productos” pueden ser documentos u otros trabajos que genere el trabajador en su desempeño (planillas, pautas, informes, etc.), que demuestren que aplica los comportamientos buscados y reforzados en la capacitación.

Es recomendable cuando el desempeño de una persona no es fácilmente observable.


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Teniendo en cuenta estas consideraciones generalizables a distintos procesos de evaluación del aprendizaje, en el contexto al que esta investigación refiere, nos enfocamos en los sistemas de formación profesional orientados a construir competencias, al entender que estas constituyen una combinación de conocimientos, capacidades y comportamientos que se pueden utilizar e implementar directamente en un contexto profesional (Le Boterf, 2000).

En este campo, la planificación de las actividades de capacitación tiene origen y fundamento en un proceso de detección de necesidades de capacitación (DNC), en el cual se identifica problemas existentes y se determina cuáles de estos problemas son abordables desde la capacitación.

Aquí también se plantea la posibilidad de realizar una primera medición, previa a la implementación del curso sobre los conocimientos existentes en los futuros cursantes, que se constituye en una instancia sumamente importante. Como ya fue mencionado, toda evaluación remite al ejercicio de comparación entre “la realidad” y un parámetro previamente establecido, por lo cual es necesario, por un lado, conocer el desempeño del agente previamente a la capacitación (línea de base) y, por el otro, definir estándares claros y modelos aceptables de desempeño (establecer los objetivos de desempeño y sus conductas asociadas) que permitan estimar la brecha entre el desempeño efectivo y el esperado por la organización.

El propósito será valorar si la actividad de capacitación logró generar los cambios esperados; para ello, se debe establecer el nivel de desempeño y los conocimientos previos a la capacitación y posterior a ella, y procurar identificar los cambios existentes ente ambos momentos y la medida en que esos cambios pueden ser adjudicados a la capacitación brindada.

Con estos elementos a mano, creemos que estamos en condiciones de delinear más claramente una conceptualización de lo que se denomina “evaluación de impacto”. Si bien la evaluación de impacto no es una práctica extendida en los hechos, existe un amplio consenso respecto de la necesidad de ampliar los marcos de su aplicación.

A grandes rasgos, pueden distinguirse dos grandes orientaciones metodológicas aplicables a la evaluación de impacto de la capacitación: la experimental y la funcional. La orientación experimental busca establecer relaciones de causa y efecto, en las que los contenidos y las actividades de la capacitación representan el estímulo y los resultados en términos de cambios de conducta de los capacitados. En estos términos, un diseño experimental implica la consideración de una serie de requisitos: la conformación en forma aleatoria de un grupo experimental (al que se le aplica la capacitación) y un grupo control (no sometido a la capacitación), la elección de una serie de indicadores que permitan constituir una línea de base y la contemplación de distintos momentos de medición (se aplica un estudio longitudinal en el que se miden los valores que alcanzan los indicadores, en un mínimo de dos oportunidades: antes de la capacitación y luego de transcurrido un tiempo determinado de su finalización). Esta orientación permite determinar en qué medida la capacitación mejoró (no alteró o empeoró) el desempeño, aislando en gran medida el efecto de otras variables, que son ajenas a la capacitación, sobre los resultados.


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A pesar de lo anterior, en el campo específico de la evaluación de impacto de la capacitación, existen reparos sobre las posibilidades de implementación de esta orientación:

Entendemos a la formación laboral como un fenómeno complejo en el cual la mayoría de las veces

es imposible asignar una relación de causa-efecto a sus resultados. Creemos fuertemente que la

formación laboral puede promover mejoras en las prácticas laborales y el trabajo en equipo, pero

esta incidencia no puede ser aislada de otras características de los individuos, los equipos de trabajo

y las organizaciones (Amaya, 2004: 18).

De esta manera, “Se ha observado que los modelos teóricos disponibles sobre evaluación de impacto no son aplicados en la práctica, pues no pueden dar cuenta de la complejidad del fenómeno y no responden a las necesidades que expresan los actores y organizaciones” (Rutty, 2007: 8).

Posiblemente, este sea uno de los motivos por el cual se verifica una mayor aplicación del segundo modelo, el operacional, en los casos bajo estudio. Al respecto, Rodríguez (2005) afirma que es un modelo aceptado y probado en múltiples organizaciones con suficiente éxito.

La orientación operacional considera aspectos propios de la gestión organizacional en lo referido a un sistema, en que se determinan los niveles de logro según los diferentes aspectos considerados en él. Este modelo contempla cuatro niveles de evaluación, cada uno relacionado con ciertos elementos del proceso integral de la capacitación:

1. Nivel I (reacción o satisfacción): se orienta a medir el grado de satisfacción de los alumnos con respecto a la formación que acaban de recibir. Se considera que una percepción positiva del curso constituye una base necesaria para el aprendizaje de sus contenidos y, a su vez, sirve para identificar los aspectos positivos y negativos con el fin de mejorarla en ediciones futuras. En esta instancia, “El evaluador reúne información sobre las opiniones de los participantes sobre determinadas características básicas del curso: los objetivos, contenidos, utilidad, la forma de dar clase o tutoría del profesor y sus métodos, lo apropiado de las instalaciones, el ritmo y claridad de las explicaciones, materiales didácticos utilizados, etc” (Ruíz de Adana Pérez, 2011: 1).

2. Nivel II (aprendizaje): su propósito es medir los conocimientos y habilidades adquiridos por los alumnos a lo largo del curso. Para ello se suele realizar una prueba de control de conocimientos antes y después de la acción formativa. También se puede recurrir a otros procedimientos como entrevistas con los alumnos del curso o pruebas de habilidades, realización de un trabajo de campo, etc. (Ruíz de Adana Pérez, 2011: 1). Análogamente a lo manifestado en el nivel anterior, se considera que un adecuado aprendizaje constituye una condición necesaria para la transferencia de los conocimientos adquiridos en el marco de las actividades que se desarrollan en el ámbito laboral.

3. Nivel III (aplicación o transferencia): se orienta a medir en qué grado se aplica lo aprendido a la actividad cotidiana en el ámbito laboral, así como también identificar los factores que dan respuesta a la pregunta: “¿Están los participantes utilizando en su trabajo las competencias


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desarrolladas?”. En esta instancia clave del proceso de evaluación, es importante incorporar al proceso de medición y al análisis de los resultados la dimensión institucional, ya que hay climas organizacionales que favorecen y otros que inhiben la implementación de cambios en el desarrollo de tareas cotidianas.

4. Nivel IV (resultados): da respuesta a la pregunta: “¿cuál es el impacto operacional?”, cuyo propósito es determinar el impacto que produjo una acción de capacitación; si el impacto puede expresarse en pesos, se puede identificar el retorno sobre la inversión (ROI, por su sigla en inglés).

El cuadro que figura a continuación sintetiza al modelo operacional en sus distintas etapas:

Modelo operacional: niveles que componen el proceso de evaluación de impacto

Nivel I ReacciónMide el grado de satisfacción de los asistentes respecto de la formación recibida.

Nivel II AprendizajeMide el grado de conocimientos y habilidades que los asistentes adquirieron en la formación.

Nivel III TransferenciaMide el grado de aplicación de los conocimientos y habilidades adquiridos en el lugar de trabajo y los elementos que favorecen u obstaculizan dicha aplicación.

Nivel IV ResultadosMide el grado de impacto operacional del proceso de formación sobre el desempeño cotidiano del asistente, el funcionamiento de la organización, etc.

Con relación a estos cuatro niveles contemplados en el modelo, Ruiz de Adana Pérez considera que

…en general, se puede afirmar que los dos primeros niveles, reacción y aprendizaje, se aplican

de una forma directa al curso y son notablemente más fáciles de valorar. Los otros dos niveles,

transferencias y resultados, necesitan de un departamento de formación con capacidad de diseñar

los estudios de evaluación, además de tener en cuenta que las medidas obtenidas son más difíciles

de evaluar de forma clara y concisa (2011: 1).

Finalmente, es necesario señalar que, en este modelo, el impacto de la capacitación está estrechamente vinculado a los dos últimos niveles (transferencia y resultados), ya que la finalidad es que los conocimientos y habilidades adquiridos puedan ser utilizados en el ámbito laboral, para lograr mejoras en el desempeño que se vean reflejadas en cuestiones como incremento de la producción, mejora de la calidad, reducción de costos, etc. Al respecto, es necesario señalar que la transferencia a la que se hace referencia no depende exclusivamente de la calidad y adecuación del curso y/o de la voluntad y actitud de los cursantes, también es decisivo el clima laboral en el que se desempeña el agente, que puede constituir un escenario obstaculizador o disuasivo para implementar conductas innovadoras o, por el contrario, generar un contexto estimulante para poner en práctica lo aprendido.

Notas1. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003. Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolución N.º 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”), Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003.

2. OIT. Recomendación 195 sobre el Desarrollo de los Recursos Humanos. Educación, formación y aprendizaje permanente. Adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo, 90.ª reunión, Ginebra, 17 de junio de 2004.


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3. “…el dato deberá aparecer como el producto de la imbricación de dos estructuras: la que permite atribuir una propiedad a un objeto y la que posibilita estructurar sistemáticamente conjuntos de propiedades” (Baranger, 1992: 1).

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Análisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto de las políticas de capacitación: casos nacionales e internacionales

Análisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto de las políticas de capacitación: casos nacionales e internacionales


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Resumen

El presente proyecto se inscribe en el campo de la investigación aplicada, teniendo como objetivo avanzar en la construcción de conocimientos sobre evaluación de impacto de la capacitación con el propósito de aportar insumos teórico-metodológicos y procedimentales al INAP para la mejora continua en sus actividades de formación continua.

Para alcanzar este fin, se propone realizar un análisis comparado de los sistemas de evaluación de capacitación en la Argentina y elaborar un análisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto de las políticas de capacitación en distintos países de Latinoamérica, Europa y el resto del mundo.

A partir del desarrollo de estos objetivos, se espera generar una serie de insumos que sean de utilidad para diversificar y profundizar el proceso de evaluación de la capacitación que actualmente realiza el INAP.

Los productos esperados son los siguientes:

• La caracterización y comparación de experiencias de evaluación de impacto de la capacitación desarrollada en la Argentina y el mundo, en la que puedan identificarse los diferentes diseños de evaluación utilizados para llevar adelante este tipo de medición, considerando dificultades, logros y lecciones aprendidas.

• La generación de una matriz de datos potencialmente ampliable, en la que se ordenen los casos nacionales e internacionales de evaluación de impacto de la capacitación.


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Marco conceptual

Se trabaja desde dos dimensiones esenciales: por un lado, el relevamiento de los antecedentes de investigación, constituido por los trabajos académicos realizados sobre el tema; por otro lado, la construcción de un marco conceptual a partir de dichas investigaciones.

Con el propósito de identificar las distintas concepciones teóricas existentes (y de manera simultánea con lo mencionado en el punto anterior), se analiza la producción desarrollada por diferentes organismos públicos e instituciones nacionales e internacionales vinculados a la capacitación y a la evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la Administración Pública, para ofrecer así nuevos insumos y una redefinición permanente del marco conceptual. En suma, los proyectos están en constante diálogo y redefinición.

Fuentes de información y diseño de instrumentos

La muestra es de cincuenta casos (50): nueve (9) casos nacionales y cuarenta y un (41) casos internacionales. La fuente principal de información es el relevamiento a través de internet de bibliografía, páginas web de organismos públicos internacionales, informes de consultoría y estudios académicos.

Por su parte, para llevar a cabo el análisis y la comparación de casos nacionales e internacionales, nuestra principal fuente de información está constituida por las páginas de internet de diversos organismos e instituciones universitarias en las que se publican estudios y avances de investigación centrados en evaluación de impacto.

La información obtenida es segmentada a partir de categorías definidas por el equipo de investigación y cargada en una matriz de datos cualitativa, que permite realizar un análisis comparado, identificando semejanzas y diferencias en las distintas formas de medir el impacto que genera la capacitación brindada.

Metodología

Con el fin de elaborar un análisis comparado, el equipo de investigación desarrolla una caracterización y comparación de experiencias de evaluación de impacto de la capacitación con base en una muestra amplia de países. En esta se identifican los diferentes diseños de evaluación utilizados para llevar adelante este tipo de medición, y se consideran dificultades, logros y lecciones aprendidas.

Tal como lo afirman Correa et al., “la investigación cualitativa involucra una multiplicidad de procedimientos y estilos que llevan a pensar que no existe una única manera de realizar la producción y el análisis de datos. Sin embargo, diversos autores coinciden en reconocer que este análisis implica manipular, transformar e interpretar la información buscando alcanzar un mayor

Módulo 2 • Análisis comparado. Casos nacionales e internacionales

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conocimiento sobre la realidad estudiada” (2013: 2). Más allá de esto, debe señalarse que existe consenso acerca de algunas características que asume el proceso de sistematización, ordenamiento y análisis de información y construcción de datos: no se trata de un proceso de secuencia lineal con un claro ordenamiento de etapas; por el contrario, debido al tipo de información con que se trabaja y al propósito final que orienta a este abordaje, “hay interdependencia mutua de las partes individuales del proceso de investigación” (Flick, 2004: 55).

En lo que refiere a este proyecto, el análisis de los casos y su segmentación temática inicialmente se llevó a cabo desde una serie de categorías surgidas del marco conceptual, pero siempre buscando mantener una actitud flexible y abierta que permitiera identificar categorías emergentes. En este sentido, la intención ha sido sostener una interacción constante entre teoría y datos a partir de espacio de intercambio y discusión continua del equipo de investigación: “El proceso de análisis en la investigación cualitativa es dinámico y flexible, se define en la interacción con los datos, es circular, puesto que exige una reflexión permanente en la que el investigador va y vuelve sobre lo trabajado, de acuerdo a los descubrimientos que va realizando y a su sistematización. Ello implica un rol activo del investigador que debe tener una mirada abierta, alerta, creativa y perspicaz” (Correa et al., 2013: 16).

Por lo mencionado, el diseño se fue construyendo en el propio proceso de investigación, ya que varias de las decisiones teórico-metodológicas se fueron tomando a partir del análisis de los casos; siguiendo a Maxwell (1996), los diferentes elementos que integran el proceso de investigación van a articularse de manera que interactúen unos con otros (preguntas de investigación, propósitos, métodos, contexto conceptual y validez).

En lo que refiere a las decisiones para construir la muestra, bajo la modalidad conocida como “muestra según propósitos” (Maxwell, 1996: 6), se tomaron casos con atributos específicos, seleccionando solo aquellos en los que la fuente manifestó haber llevado a cabo una evaluación de impacto del proceso de capacitación.

Como señala Hernández Sampieri: “En los estudios cualitativos, el tamaño de muestra no es importante desde una perspectiva probabilística, pues el interés del investigador no es generalizar los resultados de su estudio a una población más amplia. Lo que se busca en la indagación cualitativa es profundidad. Por lo tanto, se pretende calidad en la muestra, más que cantidad. Nos conciernen casos que nos ayuden a entender el fenómeno de estudio y a responder a las preguntas de investigación” (2008: 562).

De lo expresado se desprende que acciones como la selección de casos y su análisis son operaciones simultáneas guiadas por la teoría (tanto la existente como la que se va construyendo en el mismo proceso), teniendo en cuenta que el análisis implica abordar la información contenida en cada uno de los casos, segmentarla y ordenarla a partir de criterios significativos e interpretarla tomando como guía los objetivos planteados en la investigación1.

Algunas categorías cumplen una función de orden clasificatorio, por ejemplo, el país en el cual se desarrolla la experiencia y las características del organismo (en este último caso, también fue importante considerar en qué tipo de organismos es más frecuente el desarrollo de evaluaciones de impacto de la capacitación).


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Otras categorías están directamente vinculadas con el proceso de gestión de la capacitación desde una visión integral. Esto es, considerar el proceso de evaluación en estrecha relación con componentes de la planificación de la capacitación, ya que no puede analizarse el proceso de evaluación sin contemplar cuestiones como los destinatarios de la capacitación, los objetivos planteados y los temas abordados para así poder analizar el alcance y coherencia de otros elementos propios de la evaluación: existencia de una línea de base, objetivos que orientan la evaluación, características del diseño de evaluación, técnicas e instrumentos de recolección de información, indicadores, resultados obtenidos, sugerencias y recomendaciones efectuadas y, finalmente, dificultades y obstáculos que se presentaron durante el proceso de evaluación.

La intención es que la información obtenida a partir de cada caso, al ser segmentada en estas categorías, permita alcanzar los objetivos propuestos:

• Identificar las experiencias de evaluación de impacto de la capacitación en organismos públicos;

• Identificar y caracterizar los diferentes diseños de evaluación utilizados para llevar adelante este tipo de medición, considerando dificultades, logros y lecciones aprendidas.


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Análisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto de las políticas de capacitación en la Argentina

Introducción

En esta primera parte, hemos realizado una selección de casos nacionales en los cuales se han llevado a cabo procesos de evaluación de impacto de políticas de capacitación en el ámbito público. A partir de la información brindada por organismos públicos, informes oficiales y análisis académicos, hemos obtenido información relevante sobre las iniciativas de capacitación y sobre las modalidades de evaluación a que fueron sometidas. El criterio de selección estuvo determinado por la declaración de cada organismo de haber llevado adelante algún tipo de iniciativa de evaluación de impacto de la capacitación en el ámbito de la administración pública. Este criterio nos ha permitido realizar un recorte de experiencias relevantes y ha sido complementado con el análisis de diversas variables; la importancia de esto último reside en el hecho de que, en muchas ocasiones, diversos organismos o agencias declaran haber realizado evaluaciones de impacto cuando, en realidad, un análisis mínimamente riguroso de los informes permite inferir que las prácticas responden a otros tipo de evaluación o no cuentan con los elementos suficientes para ser consideradas como evaluación de impacto.

En nuestro caso, hemos relevado 9 casos de nuestro país que se dividen en nacionales y subnacionales :

Organismos nacionales

1. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria: experiencia de evaluación de impacto de cursos de mejoramiento de técnicos profesionales (Rutty, 2007).

2. Administración Federal de Ingresos Públicos: experiencia de evaluación de impacto del Curso de Administrador Tributario, dictado en el marco del organismo (Rutty, 2007).

Organismos subnacionales

3. Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires (año 2004): evaluación de impacto del proyecto “Diseño de objetos con JAVA” (Amaya, 2004).

4. Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Jujuy (2003-2004): evaluación del curso “Gestión de hospitales”. (Amaya, 2004).

5. Ministerio de Educación de la Provincia de la Rioja-Departamento Chilecito: experiencia de evaluación de impacto de capacitación en prácticas docentes (Quiroga, 2005).

6. Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires (2006): análisis de evaluación de impacto del curso “Inducción: principios básicos sobre el Estado Provincial” (Angelini, Contardo, Pagani, 2006).

7. Dirección de Vinculación con Políticas Públicas y Capacitación de la Municipalidad de La Plata: evaluación de impacto de diversas experiencias de formación de agentes municipales (Pagani, 2009).


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8. Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires (agosto de 2013): evaluación de impacto del Programa de Capacitación Profesional para Secretarias y Asistentes Privados (Martens, 2013).

9. Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires (septiembre de 2013): evaluación de impacto de diversos cursos de capacitación para agentes provinciales (Contardo, et al., 2013).

Como se puede apreciar, los casos sobre evaluación de impacto relevados son poco numerosos. Las razones de esto remiten a diversos problemas: en primer lugar, hemos reparado en la poca disponibilidad de información pública respecto de las estrategias de evaluación en las iniciativas de capacitación, es decir que muchas de las iniciativas de evaluación de impacto no son presentadas y analizadas en informes periódicos o estadísticos, en los cuales se sinteticen los principales resultados, avances y límites; en segundo lugar, como hemos mencionado más arriba, muchas iniciativas de evaluación no son consideradas como evaluación de impacto propiamente dicha, por ejemplo, hay nutridos casos en los cuales la evaluación se limita medir la satisfacción de los asistentes al curso de capacitación, lo que en términos metodológicos no es suficiente para considerarla como “evaluación de impacto”; como señalamos en el primer módulo, es un aspecto central el poseer una definición clara y precisa, en términos teóricos y metodológicos, acerca de qué es la evaluación de impacto, para evitar confusiones en su definición y aplicación y diferenciar así distintas modalidades de evaluación. En tercer lugar, se presenta de manera evidente que la evaluación de impacto no es aún una práctica arraigada en la cultura organizacional de nuestras administraciones públicas (nacional y subnacionales), problema que no es exclusivo de este tipo de evaluaciones, sino una falencia instalada en las prácticas evaluativas de las políticas públicas en general, con lo cual es menester desarrollar estrategias en pos de fortalecer este aspecto de la dinámica de la gestión pública.

Al igual que en los casos internacionales (como se verá más adelante), las experiencias de evaluación de impacto en la Argentina han sido analizadas a partir de una serie de variables que permiten distinguir diversas estrategias, identificar potencialidades y dar cuenta de los problemas más relevantes en los procesos.

Organismos relevados

Como hemos señalado, los organismos analizados se han dividido en organismos bajo jurisdicción nacional y organismos correspondientes al área subnacional. En el primer caso, las experiencias de evaluación de impacto se han desarrollado en instituciones de gran dimensión y con tradiciones organizativas de larga trayectoria, como la AFIP y el INTA. Estos organismos cuentan con una gran cantidad de empleados desplegados a lo largo del país (alrededor de 4000 en el caso de la AFIP y en torno a los 3000 en el caso del INTA). Las iniciativas de evaluación en estos organismos han sido muy relevantes para la formación de empleados y funcionarios, pero al mismo tiempo han tenido un carácter discontinuado. Es de destacar que estos no son organismos creados ni especializados en impartir procesos de formación.

A su vez, los casos más numerosos se concentran en el área subnacional. En estos es posible realizar una clasificación entre los organismos destinados a tareas de capacitación y los organismos que no cumplen necesariamente esas funciones. Entre los primeros se destacan los Institutos Provinciales de Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires y de la Provincia de Jujuy, y la Dirección de Vinculación con Políticas Públicas y Capacitación de la


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Municipalidad de La Plata.

El IPAP de la Provincia de Buenos Aires cuenta con cuatro experiencias de evaluación de impacto de la capacitación. Como se puede observar, los casos de evaluación se concentran en los años 2004, 2006 y 2013, por lo que es posible preguntarnos si existe una discontinuidad en la práctica de la evaluación o si hay un vacío de información relevante sobre otras experiencias desarrolladas.

Por su parte, el IPAP de la Provincia de Jujuy cuenta con una experiencia de capacitación y evaluación de impacto del año 2004. Mientras que la Dirección de Vinculación con Políticas Públicas y Capacitación de la Municipalidad de La Plata manifiesta experiencias de capacitación y evaluación de empleados públicos a lo largo de 2008.

En relación con los organismos que no se dedican a las funciones de capacitación como tarea específica, el único caso subnacional abordado hasta la fecha ha sido el del Ministerio de Educación de la Provincia de la Rioja, Departamento Chilecito.

Organismos

Nacionales

AFIP INTA IPAP(B.A.)

IPAP(Jujuy)

Min. Edu.(La Rioja)

Mun. deLa Plata

Subnacionales

Destinatarios de la capacitación

Las experiencias relevadas se componen de un arco diverso de iniciativas de capacitación, en las cuales es muy variable el perfil de los destinatarios. En estos casos nacionales, se han podido sistematizar los siguientes perfiles:

1. Agentes que cumplen funciones especializadas. Son los casos del IPAP de la Provincia de Buenos Aires, donde se impartieron capacitaciones a profesionales de informática que se desempeñan en el centro de cómputos del Servicio Penitenciario (2004) y a secretarias y secretarios asistentes de altos funcionarios de la Administración Pública Provincial (2013); el IPAP de Jujuy, donde participaron profesionales y personal jerárquico de hospitales públicos; el INTA, donde se impartieron capacitaciones para técnicos especializados del organismo.

2. Profesionales que participan de alguna instancia de formación de posgrado. Es el caso de la AFIP, donde se realizó una evaluación de impacto del curso de Administrador Tributario, un curso interno con carácter de tecnicatura brindado en el marco del propio organismo.


296

3. Docentes de área inicial. Es el caso del Ministerio de Educación de la Provincia de La Rioja, departamento de Chilecito, en el que participaron de la capacitación maestras de jardines de infantes de la región.

4. Perfiles sin especificar. Es el caso del IPAP en 2006 y 2013, y la experiencia de la Municipalidad de La Plata.

Europa

Oceanía

Latinoamérica

Norteamérica

49%

14%

32%

5%Fuente: elaboración propia.

Temas abordados en la capacitación

A partir de la información presente, se han seleccionado las temáticas de los procesos de capacitación en:

1. Cursos con temática general o poco específica. En este caso, se destacan el proceso de formación del IPAP de Jujuy en el que se brindó una formación orientada a la “Gestión y Coordinación de Hospitales”, la capacitación en prácticas docentes del Ministerio de Educación riojano, la experiencia de inducción en el IPAP bonaerense en 2006 y la serie de cursos brindados en septiembre de 2013, y el relevamiento elaborado en la Municipalidad de La Plata.

2. Cursos generales sobre herramientas específicas para tareas en la administración pública. Por ejemplo, el caso del IPAP de la Provincia de Buenos Aires del año 2004, en el que la capacitación estuvo referida al manejo de herramientas informáticas.

3. Capacitaciones orientadas a las tareas específicas de la función o el puesto que el agente desempeña. Se trata del caso del IPAP de la Provincia de Buenos Aires, en el cual se desplegaron instancias de formación para secretarias y secretarios de altos funcionarios en el año 2013.

4. Cursos de perfeccionamiento interno brindados por el propio organismo. Esta dimensión es muy patente, sobre todo en los casos de organismos nacionales (AFIP e INTA), en los que las capacitaciones se elaboraron en función del desempeño técnico y profesional de los agentes.


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Objetivos de la capacitación

En este apartado mencionaremos los objetivos que orientan las iniciativas de capacitación. Este es un elemento importante, pues es un indicio clave para analizar, posteriormente, en qué medida la capacitación cumplió o no los objetivos propuestos y su pertinencia en función de las tareas o puestos de los diversos agentes. En estos casos hemos podido observar la existencia de dos tipos de objetivos:

1. Objetivos muy generales o sin especificación: en muchos de los informes analizados, los objetivos de la capacitación carecen de especificación o cuentan con expresiones muy generales. Un ejemplo de ello podemos encontrarlo en el informe de experiencias de la Municipalidad de La Plata, en la cual la variedad y generalidad de casos analizados no especifican los objetivos de los cursos.

2. Objetivos específicos o de mejoramiento técnico según las funciones desarrolladas en el organismo: las experiencias en organismos nacionales se destacan por un buen diseño de los objetivos a alcanzar; a su vez, los cursos específicos dictados en el IPAP de Jujuy y de Buenos Aires (2004) poseen una clara explicitación de los objetivos de los respectivos cursos.

Existencia de una línea de base

Las medidas para analizar las necesidades del personal o la realización de un diagnóstico previo a la capacitación es uno de los aspectos más problemáticos de los casos relevados, ya que la mayoría de los procesos no brindan información alguna sobre diagnósticos o líneas de base previas a la capacitación. Incluso en el caso del INTA, en el que sí se manifiesta una línea de base, esta se constituye a partir de un diagnóstico realizado colectivamente por los propios participantes sobre sus necesidades, es decir, sin una guía elaborada de análisis por parte de los organizadores de la capacitación que establezca marcos de referencia para el posterior proceso de evaluación.

Objetivos de la evaluación

En este punto, la mayoría de las experiencias posee un carácter más homogéneo. Se destaca por el hecho de que la evaluación se propone analizar en qué medida el proceso de formación logró mejorar las tareas y funciones de los destinatarios; en algunos casos, también se suma la preocupación por analizar de qué manera la formación mejoró las condiciones de trabajo o el clima laboral en la organización; en los organismos nacionales de AFIP y de INTA, el objetivo de la evaluación también propone realizar un seguimiento del desempeño y si hay movimientos ascendentes en la carrera del destinatario de la capacitación.

Características del diseño de evaluación de impacto

Este punto busca reflejar de qué forma se llevó adelante el proceso de evaluación. Los casos se “miden” según el grado de aplicación del modelo de Kirkpatrick. En ese sentido, el grado de aplicación de este modelo es muy variado y se puede sistematizar de la siguiente manera:

1) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma completa: en este marco podemos englobar la formación brindada en el IPAP de Jujuy, los casos del IPAP de Buenos Aires y la


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experiencia de formación en el Ministerio de Educación de La Rioja. En estos casos se destaca la importancia otorgada a la satisfacción de los asistentes al curso, la medición de los conocimientos aprendidos y sobre todo, el seguimiento posterior con los asistentes para analizar la incidencia de la capacitación en sus desempeños laborales, a partir de encuentros y talleres en períodos posteriores a la realización del curso.

2) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma incompleta: en esta categoría podemos señalar los casos de la Municipalidad de La Plata del año 2009, dado que la información a la que hemos podido acceder no brinda datos adecuados sobre el alcance y la integralidad del proceso de evaluación.

3) Modelo Kirkpatrick acompañado con instancias de indagación cualitativa u otros agregados metodológicos: en este ítem se destacan los casos nacionales de AFIP y de INTA, en los cuales el análisis metodológico de la evaluación de impacto fue acompañado por estudios de los procesos de aprendizaje (por ejemplo, la articulación entre horas de trabajo y horas de estudio de los agentes) y otras dimensiones.

Técnicas e instrumentos de recolección de información utilizados

Entre las técnicas e instrumentos utilizados para llevar a cabo las evaluaciones, predomina, de manera contundente, la utilización de encuestas de satisfacción a los participantes y/o a los organizadores de la formación. En algunos casos, estas encuestas se complementan con entrevistas y cuestionarios ex post para analizar los alcances y límites de la formación tanto a los asistentes como a sus superiores (por ejemplo, en los casos nacionales de la AFIP y del INTA). En otros casos, como en el IPAP de Buenos Aires, se realizaron encuentros con los participantes en los meses posteriores a la finalización del curso y se realizaron puestas en común, a través de preguntas orientadas, para analizar las posibilidades de transferencia. El informe de agosto de 2013 sobre la experiencia de formación de secretarias y asistentes privados brinda numerosos ejemplos sobre las entrevistas y encuentros ex post, y las expresiones de los asistentes al curso sobre las dificultades y potencialidades con las que se encontraron en su lugar de trabajo para transferir los conocimientos adquiridos.

Sin embargo, estos casos carecen de estudios más profundos sobre el clima institucional, las relaciones interpersonales y las condiciones materiales en el que la transferencia se desenvuelve, salvo dos excepciones: la experiencia del Ministerio de Educación riojano, que aporta algunos indicios en ese sentido, pues contó con un seguimiento de las prácticas y el desempeño posteriores a la formación de las docentes, y los casos de AFIP y de INTA, los cuales brindan datos sobre encuestas realizadas a los superiores inmediatos de los agentes que participaron de la formación e indagan sobre la incidencia de la formación en el desempeño cotidiano del agente.

Resultados obtenidos en la evaluación

En la mayoría de estos casos, se reflejan resultados positivos, fundamentalmente se manifiesta satisfacción con los temas y objetivos de la capacitación. Sin embargo, casi todos expresan un nivel muy grande de generalidad que no va más allá de expresiones superficiales y que no permiten analizar en qué medida los conocimientos aprendidos fueron aplicados al lugar de trabajo o al mejoramiento de la organización. Quizá los estudios más completos al respecto se concentran en las experiencias del IPAP de Jujuy y del IPAP de Buenos Aires, en los que


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la realización de talleres con los participantes del curso brindó información más relevante sobre los alcances de la experiencia de formación, pero no ahondan mucho más en otras dimensiones. La superficialidad de los informes a la hora de analizar resultados es un indicio de los límites que la aplicación de la evaluación de impacto posee en la actualidad, pues no permiten determinar necesidades de reforma, mejora, etc. de la propia práctica evaluativa.

Sugerencias y recomendaciones efectuadas a partir de los resultados de la evaluación

En consonancia con el punto anterior, las sugerencias y recomendaciones muestran un gran nivel de generalidad o, directamente, una ausencia marcada. En los casos en los que existen sugerencias, estas se limitan a señalar las modalidades de interacción entre docente y participantes en los cursos impartidos.

En los casos nacionales, las recomendaciones derivadas de la evaluación remiten a la importancia que los cursos brindados tienen en el desempeño organizacional y fomentan su continuidad; sin embargo, como analiza Rutty (2007), muchos de los programas de formación recomendados fueron discontinuados.

Dificultades y obstáculos que se presentaron durante el proceso de evaluación

En este punto, la mayoría de los casos relevados responde a las dificultades para la transferencia de conocimientos al ámbito donde se desarrollan las funciones de los participantes. En algunos casos, estos problemas se adjudican a las relaciones interpersonales o a cuestiones relacionadas con la trama organizacional.

Por ejemplo, las experiencias relevadas en el IPAP de la Provincia de Buenos Aires manifiestan diversos obstáculos a la hora de la transferencia de las competencias y conocimientos adquiridos en la capacitación hacia el puesto de trabajo; entre las más destacadas, se encuentran la resistencia al cambio por parte de los superiores y compañeros de trabajo, que se presenta como el escaso compromiso de las autoridades y del personal para motivar la aplicación de los aprendido en el curso; la falta de recursos económicos y/o materiales que faciliten la transferencia, entre otros.

En ese sentido, los principales problemas compartidos por estas experiencias se resumen en el análisis presentado por Pagani (2009) sobre las experiencias de evaluación en la municipalidad platense:

la práctica de quienes trabajamos en capacitación nos ha demostrado que estas “transferencias”

nunca son lineales, pues interfieren diversos factores: la demanda puede fundamentarse en

necesidades que exceden los alcances de una capacitación; dificultad en integrar las necesidades de

capacitación en todas sus dimensiones (organizacional, puesto de trabajo e intereses individuales);

en ocasiones, sería necesario profundizar el compromiso de las autoridades con las actividades de

capacitación, etc


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Análisis comparado de los sistemas de evaluación de impacto de las políticas de capacitación en el resto del mundo

Este segundo bloque del trabajo consiste en el análisis de los casos internacionales que hemos relevado hasta el momento. La información se cargó en una matriz de datos creada a tal efecto, con el fin de realizar una comparación inicial en relación con las siguientes categorías de análisis:

País en el cual se desarrolla la evaluación de impacto. Se relevaron, analizaron y sistematizaron casos de los siguientes países: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Perú, Uruguay, España, Francia, Alemania, Países Bajos, Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda.

Organismos públicos. Se relevaron cuarenta y un organismos de todo el mundo. Se ordenaron los casos con base en dos ejes: según “funciones” (es decir, organismos con funciones exclusivas de capacitación y sin funciones exclusivas) y según “tipo de evaluación” (organismos que realizaron evaluación interna u organismos que apelaron a la evaluación externa).

Destinatarios de la capacitación. Los destinatarios de la capacitación se agrupan de la siguiente manera: i) agentes con funciones ejecutivas (funcionarios, directores de empresas públicas, personal jerárquico en general); ii) agentes con tareas profesionales, técnicas o especializadas; iii) agentes de agrupamiento general (administrativos, servidores públicos sin título de grado, personal sin tareas especializadas); iv) destinatarios generales o imprecisos (convocatoria indistinta, diversos niveles de jerarquía en la Administración Pública, directivos de las ONG).

Temas abordados por la capacitación. Con relación a esta categoría, se realizó la siguiente sistematización de la temática de los cursos: i) tema sin especificar o muy general (por ejemplo: “Formación necesaria y básica para el área”); ii) estudios de posgrado relacionados con la función que cumple el agente en la Administración Pública; iii) específicos de la función, que puede ser jerárquica o no (atención al público, fiscalización ambiental, planificación financiera, etc.); iv) cursos orientados a valores (por ejemplo: perspectiva de género y violencia familiar); v) cursos que incluyen competencias y capacidades generales a desarrollar en la administración pública (por ejemplo: procedimientos administrativos, conocimientos informáticos, trabajo interdisciplinario). De manera análoga a lo observado respecto a los destinatarios, la variedad de temas de capacitación sobre los cuales se puede hacer evaluación de impacto es importante; además, llama la atención que en muchas experiencias no se especifique el/los tema de capacitación sobre los cuales se ha efectuado la evaluación.

Objetivos que orientan la capacitación. Según lo relevado, se realizó la siguiente sistematización de los objetivos: i) sin especificar (por ejemplo, aquellos objetivos demasiado generales: “responder a las demandas de capacitación del organismo”, “contar con capital humano competente y motivado”, “mejorar el desempeño laboral”, “contribuir a la transformación cualitativa del trabajo”); ii) específicos (por ejemplo, capacitación para asumir nuevos derechos laborales).


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Existencia de línea de base. Esta dimensión remite a la existencia o no de un diagnóstico que releve las necesidades de capacitación del personal o una línea de base que identifique los conocimientos y habilidades con que cuentan los agentes antes de recibir la capacitación.

Objetivos que orientan la evaluación. Se sistematizó la información en los siguientes grupos: i) objetivos de la evaluación sin identificar; ii) objetivo de contribuir a mejorar la capacitación (generar insumos para decidir mejoras y cambios que permitan adaptar la capacitación a las necesidades de la organización); iii) objetivo de evaluar los impactos de un posgrado (modificación del comportamiento de los agentes gerenciales que acceden a una maestría); iv) analizar la incidencia/la efectividad de la capacitación recibida/relevar las competencias adquiridas; vi) analizar el impacto de la capacitación incluyendo el contexto y apoyo institucional (en qué medida la institución propicia la utilización de los conocimientos adquiridos); vii) identificar cambios en distintas dimensiones/niveles (no enfocarse solo en el agente capacitado: indagar acerca de las experiencias de mejora ocurridas en las personas, los equipos de trabajo y la organización) con base en dónde se pone el énfasis: i) la evaluación al servicio de mejorar la capacitación; ii) la evaluación destinada a identificar los cambios en el comportamiento/desempeño laboral del capacitado (si utiliza lo aprendido y si se perciben modificaciones en el equipo de trabajo, en la organización, etc.).

Características del diseño de evaluación de impacto. Esta es una de las categorías más relevantes del estudio, puesto que brinda indicios, experiencias y pautas sobre el diseño de la evaluación de la capacitación. Se sistematizan los casos de la siguiente manera: i) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma completa; ii) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma incompleta; iii) Modelo mixto (aspectos del Modelo Kirkpatrick acompañados por instancias de indagación cualitativa u otros agregados metodológicos); iv) otros modelos de evaluación; v) Sin especificar.

Indicadores seleccionados. Los indicadores seleccionados, además de definir qué miden, deben especificar cómo se medirán, quién los medirá, la frecuencia de medición, así como su interpretación. En una primera sistematización, se ordenaron los indicadores de la siguiente manera: i) indicadores relacionados con el curso (el objetivo de la actividad de capacitación, temas, duración de la actividad); ii) indicadores relacionados con el expositor/docente (el dominio sobre el tema expuesto, si logró motivar a los participantes, el intercambio propiciado); iii) indicadores relacionados con la organización de la actividad (si es presencial: características de la organización en términos de adecuación a la actividad y a las características y número de participantes, mobiliario, iluminación e higiene de las instalaciones, respeto a los horarios establecidos); iv) indicadores relacionados con la evaluación de reacción de los participantes en el curso; v) indicadores relacionados con la medición del procedimiento; vi) indicadores relacionados con los participantes (sociodemográficos, género, edad, educación, posición, unidad de ejercicio); vii) indicadores relacionados con la medición de impacto de la capacitación (impacto sobre los profesionales y las empresas/organizaciones respecto de la creación y desarrollo de competencias, al desarrollo de la cultura innovadora y al mejoramiento del desempeño en el área); viii) indicadores relacionados con la organización/organismo (apoyo material y psicosocial de la institución al agente ya capacitado); ix) indicadores relacionados con la evaluación de desempeño del agente capacitado.

Técnicas e instrumentos de recolección de información utilizados. Las técnicas e instrumentos muestran un abanico amplio y se referencian tanto en el abordaje cualitativo,


302

en el cuantitativo, como así también a la triangulación, lo que depende, en gran medida, del nivel de evaluación en el que se aplican. En una primera sistematización, se describe la utilización frecuente de encuestas autoadministradas, escalas de actitudes, entrevistas semiestructuradas, observación participante y no participante, y grupos de discusión.

Resultados obtenidos en la evaluación. Esta variable se refiere a cualquier resultado, grupo de datos, dato o conclusión a la que se haya arribado a partir de la evaluación de impacto. Los resultados se sistematizan de la siguiente manera: i) sin resultados o resultados no publicados; ii) resultados enunciados, pero sin solidez (por ejemplo, “se mejoró el desempeño de los agentes”); iii) resultados vinculados a la satisfacción del curso; iv) resultados vinculados al impacto de la capacitación; v) resultados vinculados a otros aspectos (apoyo institucional, mejora organizacional, aplicación en el puesto de trabajo de lo aprendido).

Sugerencias y recomendaciones efectuadas a partir de los resultados de la evaluación. Al igual que la anterior dimensión, las sugerencias y recomendaciones mostraron una gran dispersión. Se ordenaron de la siguiente manera: i) sin información sobre recomendaciones y sugerencias efectuadas; ii) recomendaciones y sugerencias que validan la capacitación/evaluación realizada; iii) recomendaciones y sugerencias que aportan nuevos elementos o modificaciones a la propuesta original.

Dificultades y obstáculos que se presentaron durante el proceso de evaluación. Esta categoría se refiere a los problemas, condicionantes e impedimentos del contexto y de los actores implicados en el proceso de evaluación. Las dificultades y obstáculos enunciados se ordenaron de la siguiente forma: i) sin información de acceso público; ii) dificultades relacionadas a la metodología de la investigación (alcance de la muestra, instrumentos no pertinentes); iii) dificultades ligadas a las fuentes de información (poca o nula posibilidad de entrevistar a jefes directos, agentes capacitados, etc.); iv) dificultades relacionadas con el “apoyo a la transferencia” (ambiente laboral, apoyo institucional luego de la capacitación, rol de los jefes y el equipo de trabajo, recursos materiales disponibles); v) dificultades vinculadas con la capacitación en sí (inadecuada programación de actividades, objetivos poco precisos, definición difusa de las funciones de los agentes o los puestos de trabajo).

Regiones y países seleccionados

La muestra que agrupa los casos internacionales abarca un amplio espectro de regiones, ya que uno de los objetivos del trabajo es identificar diferencias y coincidencias en las experiencias e inferir si hay o no algún tipo de modelo o tendencia que predomine a nivel internacional. Se dividió esta muestra en cuatro grandes grupos: países latinoamericanos (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Perú, Uruguay; se excluye a la Argentina que tendrá su apartado específico), países norteamericanos (Canadá y Estados Unidos), países del continente europeo (Alemania, España, Francia, Países Bajos, Reino Unido) y países de Oceanía (Australia y Nueva Zelanda). Asimismo, se segmentaron los casos en niveles de desarrollo socioeconómico alcanzado: países centrales y países periféricos.


303

Organismos

En total, se relevaron cuarenta y un (41) organismos de diferentes países que declaran haber llevado adelante algún tipo de evaluación de impacto de la capacitación de sus agentes3. El criterio de selección de los casos fue la “declaración de interés”: se analizaron todos aquellos organismos que de forma pública declararon haber realizado algún tipo de evaluación de impacto de la capacitación, independientemente de las modalidades operativas y metodológicas que se hayan adoptado en la realidad. Esa corroboración se realizará más adelante. La decisión de incluir estos organismos se basa en el interés por tomar una muestra lo más amplia posible y verificar, a su vez, la existencia de postulados que muchas veces no se manifiestan en acciones concretas4.

Se tomaron como experiencias subsidiarias unos pocos y precisos organismos públicos que tienen una comprobada experiencia en la evaluación de la capacitación de recursos humanos en el sector privado (el caso emblemático es el Servicio Público de Empleo Estatal del gobierno español), a efectos de incorporar experiencias exitosas que puedan sumar aportes positivos a la presente investigación.

Como se observará más adelante, en lo que a organismos se refiere, el escenario es extremadamente heterogéneo: conviven organismos que centralizan e instrumentan por sí mismos la evaluación de las capacitaciones que ellos imparten, junto con organismos que ceden la evaluación a equipos externos, sean públicos y privados. Simultáneamente, tanto organismos de nivel nacional como de nivel provincial y municipal declaran realizar o haber realizado evaluaciones de impacto.

Los casos internacionales que se relevan son los siguientes:

Europa

1. Alemania: Escuela de Gobernanza Hertie.

2. Alemania: Universidad de Postdam.

3. Alemania: Academia Federal de Administración Pública (BAköV).

Gráfico 1. Distribución de casos según región

Europa

Oceanía

Latinoamérica

Norteamérica

49%

14%

32%

5%Fuente: elaboración propia.


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4. España, Comunidad Autónoma de Andalucía: Instituto Andaluz de Administración Pública.

5. España: Unidad Integral de Formación Continuada (UIFC) liderada por la Subdirección de Calidad, Investigación y Gestión del Conocimiento, Complejo Hospitalario Torrecárdenas (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010).

6. España: Unidad de Formación Continuada del Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010).

7. España: Unidad de Protección de la Salud del Área de Gestión Sanitaria Este de Málaga-Axarquía, Servicio Andaluz de Salud (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010).

8. España: Dirección de Personal del Hospital Universitario Virgen Macarena y Área (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010).

9. España: Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).

10. Francia: Escuela Nacional de Administración.

11. Países Bajos: Escuela de Administración Pública de los Países Bajos (NSOB).

12. Países Bajos: Buró del Servicio Público (Bureau ABD).

13. Reino Unido: Escuela Nacional de Gobierno.

América Latina

14. Brasil: Evaluación de impacto del curso de excelencia en la atención al público, realizado por la Universidad Federal de Pará en cooperación con el ENAP.

15. Brasil: Escuela Nacional de Administración Pública - ENAP (Estudio externo presentado en el XXXIII Encuentro de ANPAD: “Apoyo para la transferencia del conocimiento: Un estudio de caso en la Administración Pública”).

16. Brasil: IBAMA (Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables). Estudio realizado en el marco de la 8.a Edición de la Especialización en Gestión Pública de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), Brasil.

17. Brasil: “Estudio de caso realizado por la Escuela de Enfermeros de Brasil en el marco de la aplicación de la Política Nacional de Educación Continua en Salud (PNECS)”.

18. Chile: Servicio Civil del Gobierno de Chile-Modelo de Gestión de la Capacitación en el Estado.

19. Colombia: Departamento Administrativo de la Función Pública.

20. Costa Rica: Centro de Capacitación y Desarrollo - CECADES (dependiente de la Dirección General de Servicio Civil). Es el órgano central del Subsistema de Capacitación y Desarrollo del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica.

21. Cuba: Complejo Agropecuario e Industrial Arrocero “Sur del Jíbaro”.

22. Cuba: Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento.


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23. Cuba: Empresa Azucarera Amancio Rodríguez.

24. Cuba: Departamento de Yaguaray.

25. Perú: INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Perú). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil de Perú.

26. Perú: OSINERGMIN (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, Perú). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil de Perú.

27. Perú: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional.

28. Uruguay: Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP).

29. Uruguay: Banco Central del Uruguay (BCU).

30. Uruguay: Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU).

31. Uruguay: Administración Nacional de Puertos (ANP).

32. Uruguay: Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL).

33. Uruguay: Administración Central del Estado uruguayo. Estudio realizado por el Observatorio de la Gestión Humana del Estado de Uruguay, dependiente de la Oficina Nacional del Servicio Civil.

América del Norte

34. Canadá: Escuela de la Función Pública, Gobierno de Canadá.

35. Estados Unidos: Escuela de Gobierno de Harvard JFK.

36. Estados Unidos: Instituto Federal Ejecutivo (FEI) y Oficina de Administración Pública (OPM).

37. Estados Unidos: Escuela de Asuntos Públicos de la Universidad Americana (SPA).

38. Estados Unidos: Centro para la Excelencia en el Liderazgo Público “George Washington” (CEPL).

39. Estados Unidos: Escuela de Posgrado.

Oceanía

40. Australia y Nueva Zelanda: Escuela de Gobierno (ANZSOG).

41. Nueva Zelanda: Centro de Desarrollo de Liderazgo.

Como se observa en el listado, los casos analizados son muy heterogéneos. Los organismos que tradicionalmente se dedican a la capacitación de agentes públicos son una parte importante de la muestra5. No obstante, hay también muchos otros que se alejan de los organismos de evaluación y capacitación tradicionales. Los ejemplos más llamativos son las evaluaciones de la capacitación realizada en empresas públicas de Cuba6.

Con base en la muestra, se está en posibilidad de realizar una tipología de los casos según sus “funciones” y su “tipo de evaluación”.


306

Según sus “funciones”, las instituciones se dividen en dos grupos: aquellas que tienen funciones específicas de capacitación de agentes públicos (similares al INAP de la Argentina) y aquellas que, además de realizar tareas o poseer áreas de capacitación en su organigrama, cumplen otros roles o funciones (sea el caso de centros de salud, departamentos de asistencia social, bancos, empresas públicas de telecomunicaciones, órganos de fiscalización ambiental, etc.). El objetivo es distinguir experiencias que sean más cercanas a las del INAP argentino.

Además, se plantea una segunda división relacionada con el “tipo de evaluación”. La evaluación de impacto de la capacitación puede ser interna, mixta o externa. La evaluación interna es aquella que realiza la misma institución que se encarga de capacitar a sus agentes. Por lo general, el organismo dispone de información, recursos y personal dedicado a la evaluación y conoce con profundidad lo que ocurre al interior de sus áreas; es decir, son capaces de poder llevar a cabo una evaluación de impacto por sí solos. Como contrapartida, se suele mencionar que la evaluación interna puede ofrecer un menor grado de objetividad/rigurosidad de sus estudios, debido a que los evaluadores no pueden tomar distancia de su objeto de estudio, sumado a los intereses cruzados (y a veces contradictorios) de funcionarios, evaluadores, sindicatos y/o empleados.

La evaluación externa, en principio, es presentada con atributos que hacen a una mayor rigurosidad, ya que no está sujeta a las disputas e intereses políticos/gremiales de la organización objetivo. No obstante, según la bibliografía y experiencias relevadas, la organización puede percibir como una amenaza ese tipo de evaluación, limitando el acceso a las fuentes y a la información institucional al verse “auditada” por un evaluador ajeno y desconocido. Por lo general (teniendo en cuenta la muestra), los organismos públicos que forman parte de este grupo tercerizaron la evaluación de impacto: son evaluaciones encomendadas a universidades públicas y/o privadas, estudios realizados por fundaciones ligadas a partidos políticos (think tanks), consultoras privadas, organismos internacionales o investigaciones académicas de particulares.

La evaluación mixta combina ambas modalidades. La institución encargada de la capacitación solicita la evaluación de impacto a un evaluador externo, pero esta tarea se realiza bajo su supervisión y acompañamiento. En principio, no se identificaron muchas experiencias con estas características. Por último, hay organismos que realizan evaluación de impacto de la capacitación de los que no se dispone información sobre si la modalidad es externa, interna o mixta.


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Tipo de evaluacion Organismo

Interna España

• Comunidad Autónoma de Andalucía: Instituto Andaluz de Administración Pública

• Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)

Chile

• Servicio Civil del Gobierno de Chile-Modelo de Gestión de la Capacitación en el Estado

Colombia

• Departamento Administrativo de la Función Pública

Costa Rica

• Centro de Capacitación y Desarrollo – CECADES

Canadá

• Escuela de la Función Pública, Gobierno de Canadá

Mixta Uruguay

• Administración Central del Estado uruguayo, estudio realizado por el Observatorio de la Gestión Humana del Estado de Uruguay, dependiente de la Oficina Nacional del Servicio Civil

Externa Brasil

Evaluación de impacto del curso de excelencia en la atención al público, realizado por la Universidad Federal de Pará en cooperación con el ENAP

Sin información Alemania

• Academia Federal de Administración Pública (BAköV)

Francia

• Escuela Nacional de Administración

Países Bajos

• Escuela de Administración Pública de los Países Bajos (NSOB)

• Buró del Servicio Público (Bureau ABD)

Reino Unido

• Escuela Nacional de Gobierno

Estados Unidos

• Instituto Federal Ejecutivo (FEI) y Oficina de Administración Pública (OPM)

Australia y Nueva Zelanda

• Escuela de Gobierno (ANZSOG)

Fuente: elaboración propia.


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Tipo de evaluacion Organismo

Interna España

• Unidad Integral de Formación Continuada (UIFC), Complejo Hospitalario Torrecárdenas

• Unidad de Formación Continuada del Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada

• Unidad de Protección de la Salud del Área de Gestión Sanitaria Este de Málaga-Axarquía, Servicio Andaluz de Salud

• Dirección de Personal del Hospital Universitario Virgen Macarena y Área

Perú

• Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional

Uruguay

• Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP)

• Banco Central del Uruguay (BCU)

• Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)

• Administración Nacional de Puertos (ANP)

• Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)

Externa Cuba

• Complejo Agropecuario e Industrial Arrocero “Sur del Jíbaro”

• Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento

• Empresa azucarera Amancio Rodríguez

• Departamento de Yaguaray

Perú

• INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Perú). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil

• OSINERGMIN (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil

Brasil

• Escuela Nacional de Administración Pública - ENAP (estudio externo presentado en el XXXIII Encuentro de ANPAD: Apoyo para la transferencia del conocimiento: Un estudio de caso en la Administración Pública)

• IBAMA (Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables). Estudio realizado en el marco de la 8.a Edición de la Especialización en Gestión Pública de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP)

• "Estudio de caso realizado por la Escuela de Enfermeros de Brasil en el marco de la aplicación de la Política Nacional de Educación Continua en Salud (PNECS)

Sin información Alemania

• Escuela de Gobernanza Hertie

• Alemania: Universidad de Postdam

Estados Unidos

• Escuela de Gobierno de Harvard JFK

• Escuela de Asuntos Públicos de la Universidad Americana (SPA)

• Centro para la Excelencia en el Liderazgo Público “George Washington” (CEPL)

• Escuela de Posgrado

Nueva Zelanda

• Centro de Desarrollo de Liderazgo

Fuente: elaboración propia. Fuente: elaboración propia.

Asimismo, como nota al pie, existen diferentes niveles de organismos públicos que llevan adelante algún tipo de evaluación de impacto. En la muestra, organismos de la administración pública central conviven con organismos de otros niveles de gobierno (provincias, comunidades autónomas, municipios, etc.) y, en algunos casos, existe la experiencia de entidades públicas


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descentralizadas que realizaron la capacitación y también la evaluación por encargo de otro organismo público (por ejemplo, la evaluación que la Universidad de Pará realizó sobre los cursos dictados a agentes públicos federales por encargo del ENAP)7.

Destinatarios de la capacitación

Con base en la muestra, los cursos de capacitación (en los que se evalúa el impacto) estuvieron destinados a agentes públicos con distintos grados jerárquicos y niveles de instrucción. De las capacitaciones que los organismos eligen para evaluar el impacto: ¿quiénes son sus destinatarios? Esta es una de las preguntas que se intentan contestar en este apartado. Ahondar acerca de los destinatarios del curso permite conocer en qué tipo de capacitaciones predomina la evaluación de impacto.

Los destinatarios se agruparon de la siguiente manera: i) agentes con funciones ejecutivas (funcionarios, directores de empresas públicas, personal jerárquico en general); ii) agentes con tareas profesionales, técnicas o especializadas; iii) agentes de agrupamiento general (administrativos, servidores públicos sin título de grado, personal sin tareas especializadas); iv) destinatarios generales o imprecisos (convocatoria indistinta, diversos niveles de jerarquía en la Administración Pública, directivos de las ONG)8.

Gráfico 2. Casos según destinatarios de la capacitación

Con base en los datos, se puede concluir que un bajo porcentaje de las evaluaciones de impacto de la capacitación están destinadas a agentes del agrupamiento general (personal con tareas administrativas no especializadas): el caso de los empleados administrativos federales que revisten tareas de atención al público, capacitados por la Universidad Federal de Pará-ENAP, en Brasil.

El resto de los casos se reparten entre las demás categorías, ocupando un llamativo primer lugar la categoría “destinatarios generales o imprecisos”. Los destinatarios de ese grupo son extremadamente difusos y amplios: “agentes públicos”, “empleados estatales”, “trabajadores de la administración pública”, “funcionarios del sector público”. La imprecisión no distingue países, se encuentra en casos de Costa Rica, Uruguay, España, Chile, Colombia, Australia, Nueva Zelanda, Alemania y Estados Unidos.

Agentes con funciones

Agentes con tareasprofesionales/tecnicas/especilizadas

Agentes de agrupamiento general

Destinatarios generales

42% 27%

29%2%



310

Por su parte, poco más de un cuarto de la muestra evalúa el impacto de la capacitación sobre agentes con funciones ejecutivas, ya sea funcionarios de alto rango, agentes y profesionales de alta jerarquía, gerentes y directores de empresas públicas. Entre esos casos, los más llamativos son las capacitaciones destinadas a los gerentes del Complejo Agropecuario e Industrial Arrocero “Sur del Jíbaro”, los gerentes del sector empresarial representado por empresas del Ministerio de la Industria Básica (MINBAS) y los gerentes de la Empresa Azucarera Amancio Rodríguez. Estas tres experiencias de capacitación son de la República de Cuba. El resto de los casos que componen este grupo son de Nueva Zelanda, Francia, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos, y son capacitaciones destinadas (según se menciona superficialmente) a agentes públicos de alta jerarquía.

En paralelo, el 29 % de los casos tiene como destinatarios a empleados públicos con tareas profesionales, técnicas o especializadas. En esta categoría se decidió incluir destinatarios de gran heterogeneidad: profesionales y técnicos vinculados a la salud (Brasil, Cuba y España), empleados de las agencias de defensa de la competencia y protección al consumidor (Perú), agentes del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Perú), servidores públicos federales con título de grado (Brasil), inspectores ambientales federales (Brasil), agentes públicos del Área de Contratación, Gestión del Material y de Bienes Inmuebles (Canadá), oficiales y suboficiales de la Policía Nacional (Perú). El criterio utilizado fue el de seleccionar capacitaciones cuyos destinatarios sean agentes públicos que tengan un alto grado de especificidad profesional en las tareas que realizan.

Como conclusión preliminar: el análisis de los casos permite afirmar que, en general, se realiza evaluación de impacto en cursos con todo tipo de destinatarios, independientemente de su nivel jerárquico y la especificidad de sus funciones. Más allá de esto, es importante señalar que la imprecisión para delimitar las características de los destinatarios es muy frecuente.

Temas abordados por la capacitación

La temática abordada por la capacitación es un aspecto importante a la hora de analizar la evaluación de impacto de la capacitación a agentes públicos. Permite observar la variedad de temas de capacitación sobre los cuales se puede hacer evaluación y, además, comprobar si la evaluación de impacto es considerada como posible para cualquier tema o si tiende a aplicarse a un tipo de temática específica.

Así, esta variable (junto con otras de las que se trabajan en el estudio) permite conocer en qué tipo de capacitaciones predomina la evaluación de impacto. ¿Qué capacitaciones eligen los organismos para evaluar el impacto? ¿Las que capacitan sobre qué temáticas? ¿Qué grado de especificidad tienen las capacitaciones? Las respuestas a esas preguntas pueden ofrecer también información vinculada a la selección de las técnicas de investigación y el diseño final de la evaluación de impacto.

Según lo relevado, se realizó la siguiente sistematización acerca de la temática de los cursos: i) tema sin especificar o muy general (por ejemplo: formación necesaria y básica para el área); ii) estudios de posgrado relacionados con la función que cumple el agente en la administración pública; iii) temática específica de la función que cumple el agente (que puede ser jerárquica o no: atención al público, fiscalización ambiental, planificación financiera, etc.); iv) curso orientado a valores (por ejemplo: perspectiva de género y violencia familiar); v) curso


311

que incluye competencias generales a desarrollar en la administración pública (por ejemplo: procedimientos administrativos, conocimientos informáticos, trabajo interdisciplinario).

Gráfico 3. Tipo de temática abordada en la capacitación evaluada

Como se evidencia en el gráfico 3, la mayoría de la muestra se agrupa en “Temas muy amplios e indeterminados, o sin acceso público a la información sobre su contenido”. La imposibilidad de ahondar en los temas y cursos realizados por los organismos representa una dificultad para el estudio, aunque la amplitud de los casos analizados atenúa, en parte, este obstáculo: en términos absolutos, once casos pertenecen a otras categorías de las que se dispone de mayor información9.

Llama la atención que en muchas experiencias no se especifique el/los tema/s de capacitación sobre los cuales se ha realizado la evaluación. Ese dato alerta sobre la solidez del diseño y los resultados de algunas evaluaciones de impacto, ya que es difícil establecer una relación conceptual entre la temática y las técnicas que se utilizaron para analizar la transferencia de conocimientos del curso hacia los agentes públicos.

Objetivos de la capacitación/resultados esperados

La investigación procuró analizar los objetivos que orientan las diferentes capacitaciones. Su importancia es central, ya que refieren a los resultados que cada organismo pretende obtener de la formación llevada adelante, qué aptitudes y nuevas habilidades se espera que los empleados obtengan al final de los cursos. Los objetivos dan pie a la posibilidad de evaluar, ya que correctamente formulados, posibilitan la implementación de las acciones programadas a la vez que facilitan el monitoreo y la evaluación. Solo si se tienen objetivos de capacitación claros, la evaluación de impacto, por distintos medios, puede evaluar si se llegó a ese objetivo, y si no se llegó, por qué razón. En ese sentido, se considera que la calidad y claridad de los objetivos facilitan, obstruyen o condicionan la posibilidad de evaluación de las actividades de formación desarrolladas. En otras palabras, objetivos poco claros o demasiado amplios no permiten constituir parámetros adecuados para comparar lo que se esperaba lograr con lo efectivamente logrado.

Muy aplios e indeterminadoso sin acceso a la info. sobre su contenidos

Específicos de la función que cumpleel agente en el marco de estudios de posgrado

Epecíficos de la función que cumple elagente no enmarcado en de estudios de posgrado

Relacionados con valores generales a desarrollar en la APN

Relacionados con conocimientos y capacidadesgenerales a desarrollar en la APN


15%

2%

73%

5%

5%Temas


312

Con base en lo relevado, se ordenaron los “objetivos de los cursos de capacitación” en dos grupos: i) objetivos sin especificar; ii) objetivos definidos en torno a temática específica. La primera categoría se refiere a objetivos demasiado generales, por ejemplo: “responder a las demandas de capacitación del organismo”, “contar con capital humano competente y motivado”, “mejorar el desempeño laboral”, “contribuir a la transformación cualitativa del trabajo”. La segunda categoría se refiere a objetivos más específicos y determinados, por ejemplo: “capacitación para asumir nuevos derechos laborales”.

Gráfico 4. Tipos de objetivos de la capacitación evaluada

Objetivos sin especificar

Obetivos definidos en tornoa temática específica

Sin información

41% 37%

22%


Como se observa en el gráfico 4, de los cuarenta y un casos relevados, solo el 22 % declara de forma precisa los objetivos de su capacitación10. El 41 % de los casos analizados no ofrecen información acerca de los objetivos de las capacitaciones, y el 37 % son muy indeterminados11.

Sobre un alto porcentaje de casos, no se pudieron reconocer objetivos (ni siquiera vagos), debido a que no se dispone de ningún tipo de información. Desde ya, existe la posibilidad de que esos objetivos estén claros en las misiones y funciones del organismo o en los cursos de capacitación, pero que no sean de acceso público.

A modo de conclusión preliminar, se destaca la importancia de contar con objetivos claros, específicos y bien desarrollados para poder realizar con éxito la evaluación de impacto de la capacitación. Objetivos de formación que no remitan a aspectos medibles en términos de situación/escenario que se quiere alcanzar no permiten generar parámetros para llevar a cabo la evaluación.

Existencia de línea de base

Esta dimensión remite a la existencia o no de un diagnóstico que releve las necesidades de capacitación del personal o una línea de base que identifique los conocimientos y habilidades con que cuentan los agentes antes de recibir la capacitación. Los casos se agrupan en categorías simples: i) No (no hay línea de base); ii) Sí (hay línea de base).

La elaboración de un diagnóstico/línea de base, si bien es sumamente importante, es difícil de realizar por distintos motivos, entre ellos, los tiempos de la gestión, recursos económicos disponibles, personal capacitado para realizar los estudios, etc.


313

En ese sentido, solo unos pocos casos muestran haber realizado una línea de base. Se contabilizan tres organismos, dos de ellos de Cuba: la empresa azucarera Amancio Rodríguez (Cuba), el sector Salud del Departamento de Yaguaray (Cuba) y el Servicio Público de Empleo Estatal (España).

La empresa azucarera Amancio Rodríguez (Cuba) destinó su capacitación a personal directivo. Según se declara en el informe, el diagnóstico preliminar (realizado fundamentalmente a través de los resultados precedentes de otras investigaciones dirigidas por la empresa) estableció que existían insuficiencias en el proceso de capacitación de cuadros y que este déficit podía limitar la efectividad en los resultados de la organización y su contribución al desarrollo socioeconómico local. Ese diagnóstico se constituyó como la línea de base.

El Departamento de Yaguaray (Cuba) realizó una capacitación destinada al personal de economía del sector de la salud. Para ello, se estableció una línea de base fundamentada en las necesidades de capacitación. Como resultado del diagnóstico aplicado a los trabajadores del área (y los resultados de la evaluación del desempeño), se detectaron necesidades de capacitación que motivaron a realizar las actividades capacitantes.

El caso español que establece línea de base no está destinado exclusivamente a agentes públicos. El Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) realiza capacitaciones a desempleados y empleados del sector público y privado, los cuales son objeto de los planes de capacitación del organismo. Pese a ser un caso muy particular de la muestra seleccionada, es uno de los poco organismos que establecen una línea de base en sus “Planes Anuales de Evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del conjunto del subsistema de formación profesional para el empleo”.

Es llamativo que, del total de los 41 casos de la muestra, solo 3 establecen una línea de base o diagnóstico preliminar.

Objetivos de la evaluación

La investigación procuró analizar los objetivos que orientan las diferentes evaluaciones. Estos refieren a los resultados que cada organismo pretende obtener de la evaluación de impacto llevada adelante. Desde ya, a efectos de la presente investigación, se tomaron como válidos los objetivos de la evaluación que se declaran en cada uno de los informes relevados. Esto significa que, en una primera aproximación, los casos se ordenan según lo expresado públicamente (en los informes, en los estudios, etc.) por los organismos, sin profundizar en lo que en realidad se evalúa12. En el próximo apartado, se discriminarán los casos que en verdad realizan una evaluación de impacto propiamente dicha.

Para una primera aproximación, se sistematizaron los objetivos de la evaluación relevados en las siguientes categorías: i) objetivo sin especificar; ii) objetivo de medir el impacto en el puesto laboral; iii) objetivo de observar y analizar las variables de apoyo a la transferencia de la formación; iv) objetivo de brindar insumos para mejoras en la capacitación futura13.

Como se observa en el gráfico 5, un grupo importante de los organismos relevados (el 24 %) no especifican los objetivos de la evaluación. Este dato no indica que esos objetivos no existan, sino que, en principio, no serían accesibles al público en general. Sin lugar a dudas,


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las dificultades para el acceso a los datos, como se dijo en repetidas ocasiones, obstaculiza la investigación. La gran mayoría de estos casos pertenecen a Estados Unidos y a Europa.

Los organismos que declaran objetivos, no obstante, son el porcentaje mayoritario de los casos. El 76 % de la muestra declara objetivos de evaluación, aunque más no sea en un carácter formal. Es llamativo también que el 51 % de los organismos declaran tener como objetivo la evaluación del impacto, es decir, establecen como meta de la evaluación completar todos los pasos del modelo Kirkpatrick (satisfacción, aprendizaje, transferencia e impacto). En este 51 %, destaca la presencia de una gran cantidad de casos de España, Brasil y Cuba.

Una porción relevante de la muestra establece objetivos más modestos: el 22 % de los organismos tiene el objetivo de “brindar insumos para mejoras en la capacitación futura”. Esto significa que —más que medir el impacto de la capacitación en el desarrollo de las tareas cotidianas de los capacitados— la evaluación pretende obtener información que permita ajustar contenidos de los cursos desarrollados, evaluar si la formación recibida por los agentes públicos se adapta a las necesidades de los individuos y de la organización, y, en última instancia, utilizar la evaluación final como referencia para la toma de decisiones con relación a eliminar o repetir experiencias formativas, además de mejorar o variar su rumbo y/o contenido.

Gráfico 5. Tipos de objetivos de la evaluación

Sin especificar

Brindar insumos para mejoras en la capacitación futura

Medir el impacto en el puesto laboral

Observar y analizar las variablesde apoyo a la transferenciade la formación

3%

22%24%

51%


Solo un caso (que representa el 3 % de la muestra) se enfoca en observar y analizar las variables de apoyo a la transferencia de la formación: la Escuela Nacional de Administración Pública - ENAP. Es un estudio externo presentado en el XXXIII Encuentro de ANPAD, titulado “Apoyo para la transferencia del conocimiento: Un estudio de caso en la Administración Pública”. El “apoyo a la transferencia” se refiere a la verificación de las percepciones de los graduados de los cursos acerca del apoyo prestado por sus organizaciones a la hora de la transferencia al contexto de trabajo de nuevos conocimientos, habilidades y actitudes aprendidas. El estudio del ENAP se pregunta: ¿en qué medida los egresados de los cursos de posgraduación lato sensu del ENAP percibieron un contexto de apoyo favorable para la aplicación y el desarrollo de sus nuevas competencias aprendidas? La variable (apoyo a la transferencia) es un hallazgo conceptual interesante que se utiliza en otros casos analizados, aunque en ningún otro es tan central como en el caso ENAP presentado en el encuentro ANPAD.


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Ahora bien, como se dijo más arriba, un total de 31 casos tiene objetivos definidos que guían la evaluación de la capacitación (el 76 % mencionado con anterioridad). Si bien la mayoría postula como objetivo central la evaluación del impacto de la capacitación, la heterogeneidad en su enunciación es la regla. La tabla presentada a continuación evidencia esta diversidad.

Cuadro 2. Casos según objetivos de la evaluación

País Organismo Objetivos de la evaluación declarados

Alemania Escuela de Gobernanza Hertie Evaluar impacto de la capacitación.

Alemania Universidad de Potsdam Evaluar los beneficios/límites de los cursos de capacitación.

Australia y Nueva Zelanda Escuela de Gobierno (ANZSOG) Revisar permanentemente los programas de capacitación.

Brasil Universidad Federal de Pará en cooperación con la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP)

Evaluar el impacto de una acción de capacitación de la Universidad Federal de Pará, relevando las competencias adquiridas por medio de la acción de capacitación y el uso de estas competencias en el puesto de trabajo.

Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP). Estudio externo.

Verificar las percepciones de los graduados de los cursos de posgrado a Escuela Nacional de Administración Pública-ENAP sobre el apoyo prestado por sus organizaciones a la hora de la transferencia al contexto de trabajo de nuevos conocimientos, habilidades y actitudes aprendidas.

Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA) - Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP)

Evaluar el impacto del evento de aprendizaje “Curso de fiscalización ambiental” con el fin de establecer el grado de efectividad del curso para el logro de una mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos. Hasta la realización del estudio, el impacto del curso se evaluaba con relación a sus resultados inmediatos en dos niveles: la reacción y el aprendizaje de los capacitados. Pero esa evaluación no es suficiente para saber si esta capacitación contribuye eficazmente a la mejora de las capacidades de fiscalización del medio ambiente y las funciones institucionales del IBAMA. Este estudio se centra en la ampliación del alcance de la evaluación del curso Inspección Ambiental para (i) determinar los efectos a largo plazo (el comportamiento en el ámbito de la oficina y la utilización de los conocimientos, habilidades y actitudes adquiridas por los participantes) y (ii) determinar la relación empírica entre el aprendizaje percibido, y su impacto en la profundidad y amplitud de la praxis de los graduados del curso.

Escuela de Enfermeros de Brasil

Evaluar el impacto de la capacitación en la prevención y tratamiento de úlceras por presión, en cobertura y en profundidad, observar y analizar las variables de apoyo a la transferencia de la formación ofrecida por la organización, y verificar las relaciones entre el apoyo la transferencia y el impacto de formación. El estudio pretende responder a las siguientes preguntas: “¿tiene la formación un impacto en el trabajo?” y “¿el entorno proporciona las condiciones necesarias para aplicar lo aprendido en el lugar de trabajo?”.

Canadá Escuela de la Función Pública

Evaluar los cursos de formación. La evaluación se llevó a cabo en respuesta al Plan de Evaluación de Cinco Años de la Escuela. Dieciséis de los cursos diseñados para especialistas funcionales del área objeto del estudio estaban bajo peligro por esta evaluación, incluidos todos los cursos identificados como formación necesaria y básica.

Chile Servicio Civil del Gobierno de Chile

Mejorar la calidad de la capacitación que entrega el sector público, fortaleciendo su impacto sobre el desempeño de los funcionarios en el puesto de trabajo, con relación a las necesidades de la institución y las capacidades de las personas.


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Colombia Departamento Administrativo de la Función Pública

Verificar, en primera instancia, el impacto de la formación y capacitación en los servidores; en segundo lugar, medir los resultados organizacionales y por último, realizar los ajustes necesarios.

Costa Rica Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) - Dir. General de Servicio Civil

Utilizar la evaluación como referencia en la toma de decisiones para repetir experiencias formativas, mejorar o variar el rumbo o contenido.

Cuba Complejo Agropecuario e Industrial Arrocero “Sur del Jíbaro”

Evaluar el impacto de la Maestría en Dirección que permita conocer los cambios realizados a la gestión empresarial en el CAI Arrocero “Sur del Jíbaro”.

Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento

Analizar el impacto del conocimiento transferido por medio de la capacitación que brinda el Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento, al sector empresarial representado por empresas del Ministerio de la Industria Básica (MINBAS) de la República de Cuba.

Empresa Azucarera Amancio Rodríguez

Comprobar la posible incidencia de la capacitación del personal directivo de la Empresa Azucarera Amancio Rodríguez.

Departamento de Yaguaray

Medir la efectividad de la capacitación en el personal de economía del sector de la salud en este departamento y el desempeño de los economistas con base en la capacitación recibida. La evaluación de la capacitación ha de orientarse siempre a la mejora del proceso formativo, la transferencia de aprendizaje y a la evaluación del impacto de la capacitación en las organizaciones.

España Instituto Andaluz de Administración Pública, Comunidad Autónoma d e Andalucía

1º) Evaluar la satisfacción general de los participantes con el curso, en su conjunto y con diversos elementos (adecuación a sus necesidades, utilidad para el desempeño del trabajo, profesorado, etc.). 2º) Analizar el impacto del curso sobre determinados aspectos relacionados con el puesto de trabajo (mejora de la forma de organizar el trabajo, facilitar la realización de las tareas, reducción del tiempo dedicado a cada actividad, mejorar la colaboración y la relación con los compañeros y superiores, etc.).

Unidad Integral de Formación Continuada (UIFC), Complejo Hospitalario Torrecárdenas

Analizar si la formación en deshabituación tabáquica de los profesionales hospitalarios influye en el abandono del hábito tabáquico de los usuarios.

Unidad de Formación Continuada del Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada

Determinar el grado en el que las acciones formativas planificadas, desarrolladas e implementadas desde los planes de desarrollo individuales de la organización sanitaria dan respuesta efectiva a las necesidades de los puestos de trabajo, desde la mejora de la calidad, consecución de objetivos, desempeño profesional y la mejora en la satisfacción de servicio al usuario.

Unidad de Protección de la Salud del Área de Gestión Sanitaria Este de Málaga-Axarquía, Servicio Andaluz de Salud

Evaluar si la formación recibida por los profesionales de Protección de la Salud del AGS Este de Málaga-Axarquía se adapta a las necesidades de los individuos y de la organización.

Dirección de Personal del Hospital Universitario Virgen Macarena y Área

Mejorar los indicadores de impacto identificados en el estudio de planificación de la actividad formativa para asegurar la confidencialidad del paciente y de los datos del personal del HUVM y Área.

Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)

Valorar el funcionamiento y resultados de la formación profesional para el empleo.

Nueva Zelanda Centro de Des. de Liderazgo Evaluar el impacto de la capacitación.

Países Bajos Escuela de Admin. Pública (NSOB) Evaluar el impacto de la capacitación.


317


Perú Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)

Brindar insumos para mejoras en la capacitación.

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN)

Identificar brechas entre los requerimientos de los puestos y el perfil de cada trabajador, desde el que se elabora el Plan de Capacitación por Competencias, para cubrir las brechas identificadas. Ese análisis se complementa con la evaluación de desempeño (metas individuales) que tiene como fin evaluar el desempeño de cada trabajador en su puesto de trabajo. Se enfatiza en: Orientar la gestión hacia la mejora continua y enfoque hacia el cliente; Generar conocimiento y aprendizaje sistemático; Promover una cultura orientada al logro de resultados; Mejorar el proceso de toma de decisiones en los diferentes niveles de la organización; Comprometer al personal con los lineamientos estratégicos establecidos.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - Escuela de Capacitación de la Policía Nacional

Evaluar el impacto del programa de capacitación (después de 3 años de ejecutado) con el fin de conocer cuáles fueron los cambios y avances que redundaron en una mejor calidad de vida y un mejor desempeño profesional, además de validar el curso de capacitación.

Uruguay Banco Central del Uruguay (BCU)

Obtener información que permita ajustar contenidos de cursos desarrollados internamente, evaluar la futura participación de funcionarios en instancias de capacitación externas y valorar el grado de aprovechamiento del curso.

Administración Central del Estado uruguayo - Observatorio de la Gestión Humana, Oficina Nacional del Servicio Civil

Fortalecer los sistemas de capacitación y formación de los diferentes niveles de conducción de servidores públicos. El objetivo del estudio realizado en 2011 por el Observatorio fue determinar si los organismos nacionales realizan evaluación de resultados de la capacitación impartida y sus respectivos mecanismos. Con ese objetivo, el estudio toma el siguiente universo del Poder Ejecutivo: 1- Presidencia de la República. 2 - Ministerio de Economía y Finanzas. 3 - Ministerio de Relaciones Exteriores. 4 - Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca. 5 - Ministerio de Industria, Energía y Minería. 6 - Ministerio Turismo y Deporte. 7 - Ministerio Transporte y Obras Públicas. 8 - Ministerio de Educación y Cultura. 9 - Ministerio de Salud Pública. 10 - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 11 - Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. 12 - Ministerio de Desarrollo Social.

Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP)

Evaluar si a través de la capacitación el funcionario adquirió o desarrolló la competencia requerida.

Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)

Evaluar indirectamente la eficacia de la formación.

Administración Nacional de Puertos (ANP)

Evaluar el impacto de la capacitación.

Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)

Evaluar el impacto de la capacitación.

Pese a que los objetivos son ambiciosos (“evaluar el impacto de la capacitación”, “analizar el impacto del conocimiento transferido”, etc.), en la práctica, los estudios e informes avanzan poco (y de manera muy superficial) sobre el análisis y la medición del impacto que tuvo la o las capacitaciones impartidas por el organismo. La brecha entre lo que se enuncia públicamente y lo que se realiza en la práctica se analizará en el siguiente apartado.


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Características del diseño de evaluación

Esta es una de las variables más relevantes del estudio, puesto que brinda indicios, experiencias y pautas sobre el diseño de la evaluación de la capacitación.

En un relevamiento superficial, se evidenció un predominio del primer nivel del modelo Kirkpatrick (evaluación de satisfacción). Por esta razón, los casos se sistematizaron alrededor de ese eje, es decir, su proximidad (o no) al Modelo Kirkpatrick “puro” o aplicado de forma completa. Las categorías en las que se ordenaron los casos —según el diseño de su evaluación de impacto— son las siguientes: i) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma completa; ii) Modelo Kirkpatrick aplicado de forma incompleta; iii) Modelo mixto (aspectos del Modelo Kirkpatrick acompañados por instancias de indagación cualitativa u otros agregados metodológicos); iv) otros modelos de evaluación; v) sin especificar14.

Como puede observarse, en el gráfico 6, la gran mayoría de los casos aplican el Modelo Kirkpatrick, aunque de forma incompleta (el 51 %), llegando a avanzar en alguno de sus niveles (reacción, aprendizaje, transferencia). Solo un 12 % de los casos analizados completa de forma total los cuatro niveles de la evaluación de impacto operacional.

Gráfico 6. Tipos de diseños de la evaluación

Modelo Kirkpatrick aplicado de manera completa

Modelo Kirkpatrick aplicado de manera incompleta

Modelo mixto

Otros modelos de evaluación

Sin especificar


7%

22%

51%8%

12%

Asimismo, el 8 % incorpora aspectos del Modelo Kirkpatrick, aunque le hace sustanciales modificaciones. A esos casos, los agrupamos en la categoría “Modelo mixto”. En suma, el 71 % de los casos relevados incorpora, en mayor o menor medida, elementos conceptuales y técnicos del Modelo Kirkpatrick. Solo el 7 % de la muestra utiliza otros modelos de evaluación, mientras el 22 % no especifica el diseño de su evaluación.


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Cuadro 3. Casos según características del diseño de evaluación de impacto

País Organismo Características del diseño de evaluación de impacto

Alemania Escuela de Gobernanza Hertie

Nivel I (Reacción). La evaluación se reduce a analizar el grado de satisfacción de los destinatarios de la capacitación a partir de una Red de Alumnos y Graduados de la institución.

Alemania Universidad de Postdam

Modelo alternativo. La evaluación se limita a encuentros regionales con alumnos de la capacitación para discutir sobre los beneficios/límites que esta tuvo en sus respectivas funciones.

Australia y Nueva Zelanda

Escuela de Gobierno (ANZSOG)

Nivel I (Reacción). La Escuela de Gobierno desarrolla una revisión permanente de los programas de capacitación a partir de encuestas a los participantes con el objetivo de medir el grado de satisfacción. Asimismo, cada año envía a los participantes egresados del curso y sus respectivos supervisores en cada lugar de trabajo una encuesta sobre los beneficios/problemas de la capacitación en el desempeño de las funciones.

Brasil Evaluación de impacto del curso de excelencia en la atención al público, realizado por la Universidad Federal de Pará en cooperación con el ENAP

Nivel III (Transferencia). Al término del curso, la universidad siempre realiza una evaluación de reacción para medir el grado de satisfacción de los participantes. Más allá de esa evaluación regular, la universidad realizó una investigación adicional. El método utilizado siguió el modelo de evaluación de impacto en profundidad y amplitud, descrito por Abbad (1999), que incluyó la aplicación de entrevistas no estructuradas, análisis documental y preguntas basadas en instrumentos-cuestionarios de Escala Likert y Escala de Concordancia. Si bien en el estudio se augura una mejoría de la productividad derivada de la transferencia de conocimiento, no se mide dicho progreso.

Escuela Nacional de Administración Pública - ENAP (estudio externo presentado en el XXXIII Encuentro de ANPAD: “Apoyo para la transferencia del conocimiento: Un estudio de caso en la Administración Pública”)

Modelo alternativo. Evaluación de apoyo institucional a la transferencia. El estudio se pregunta: ¿en qué medida los egresados de los cursos de pos-graduación lato sensu del ENAP percibieron un contexto de apoyo favorable para la aplicación y el desarrollo de sus nuevas competencias aprendidas? Se parte del supuesto de que el apoyo organizacional es una variable clave. Por lo tanto, se establecieron las siguientes hipótesis: H1: La percepción de los graduados es que las organizaciones públicas no proporcionan apoyo organizativo a la transferencia de conocimientos al regresar a su puesto de trabajo; H2: Existe muy poca preparación de las organizaciones en su papel de corresponsables de la aplicación de las habilidades desarrolladas por los graduados de los cursos de posgrado. Fue realizada una amplia revisación bibliográfica cubriendo los principales conceptos relacionados con los contextos facilitadores del aprendizaje. La investigación fue cuantitativa, de campo tipo survey.

IBAMA (Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables). Estudio realizado en el marco de la 8.a Edición de la Especialización en Gestión Pública de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), Brasil

Modelo mixto (Nivel IV -Impacto-, a la que suma la evaluación del apoyo a la transferencia). Se trata de una investigación cuali- y cuantitativa, basada en entrevistas a los participantes del curso de IBAMA. El estudio analiza cuatro variables: (i) las características personales y profesionales, (ii el medio ambiente laboral que apoya u obstaculiza el aprendizaje; (ii) el tiempo de finalización del curso y (iv) los resultados-impacto en términos de comportamiento en el cargo. Esta investigación es descriptiva: pretende recoger, registrar, interpretar y analizar los datos de los cuestionarios de satisfacción y tiene como objetivo poner a prueba la relación de la variable “capacitación” con el impacto en la profundidad, la amplitud del impacto y el apoyo para el aprendizaje. También es un estudio documental, ya que se analizan los documentos relacionados con el curso para establecer la relación entre las metas educativas (aprendizaje) y las metas de rendimiento (en términos del perfil que debe tener el inspector). Incorpora para el análisis la evaluación de desempeño del agente capacitado. Para medir el impacto en profundidad hace referencia a la percepción del encuestado sobre la aplicación en su trabajo diario del aprendizaje adquirido en el curso.


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Brasil Estudio de caso realizado por la Escuela de Enfermeros de Brasil en el marco de la aplicación de la Política Nacional de Educación Continua en Salud (PNECS)

Modelo mixto (Nivel IV -Impacto-, a la que suma la evaluación del apoyo a la transferencia). Con el objetivo de evaluar el impacto de la capacitación en la prevención y tratamiento de úlceras por presión, se realizó un estudio en el Hospital Municipal Dr. Moysés Deutsch (HMMD), con un servicio de atención exclusivo para el Sistema Único de Salud (SUS). La población objetivo del estudio comprendió a 89 enfermeras activas por más de 90 días en la institución que trabajan en las unidades con una mayor incidencia de úlceras por presión. El método elegido fue de estudio cuantitativo y descriptivo, basado en la opinión de los agentes capacitados y sus superiores. Es interesante la incorporación de variables “contextuales” que se evalúan a efectos de dimensionar su incidencia (negativa o positiva) en la transferencia de conocimientos. El impacto se mide sobre la base de las percepciones de los agentes capacitados y sus superiores.

Canadá Escuela de la Función Pública, Gobierno de Canadá

Nivel IV (Impacto) (?). Durante la fase de planificación de la evaluación, se consultó a los responsables de la formación, con el fin de establecer el alcance de la evaluación. Se hizo hincapié en el examen de 16 cursos, dado su papel clave en la política de formación de la escuela. El período analizado fue 2006-2010. Es interesante el análisis diferenciado según gobiernos subnacionales y capacitaciones con alta especificidad. Es interesante destacar que se incorporaron al estudio los siguientes elementos: a) Evidencia de factores externos a la formación, que han influido en el logro de los resultados esperados; b) Evidencia de una relación causal entre la atribución y las actividades de capacitación, productos y resultados esperados; c) Opiniones de los informantes clave sobre la adecuación y eficacia de las actividades de formación, los procesos y las estructuras de gobierno.

Chile Servicio Civil del Gobierno de Chile-Modelo de Gestión de la Capacitación en el Estado

Modelo Kirkpatrick (no se especifica el grado de avance). Se centra en la transferencia de la capacitación al puesto de trabajo y el servicio que se presta desde allí.

Colombia Departamento Administrativo de la Función Pública

Nivel I (Reacción).

Com. Aut. de Andalucía, España

Instituto Andaluz de Administración Pública

Nivel I (Reacción). Tradicional en su base, con agregados menores: se realiza la evaluación de satisfacción al finalizar el curso y una segunda encuesta un año después.

Costa Rica Centro de Capacitación y Desarrollo – CECADES (dependiente de la Dirección General de Servicio Civil). Es el órgano central del Subsistema de Capacitación y Desarrollo del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica

Nivel II (Aprendizaje). La evaluación se realiza sobre una muestra representativa tanto de los cursos incluidos en el plan institucional de capacitación del año anterior como de los participantes (siempre que haya transcurrido un plazo entre seis meses y un año posterior a la finalización de la actividad formativa). Para los niveles de evaluación de aprendizaje, se evalúan las actividades de capacitación del personal, junto con la evaluación general del instructor. Acerca del resto de los niveles del Modelo Kirkpatrick no hay evidencia de avance.

Cuba Complejo Agropecuario e Industrial Arrocero “Sur del Jíbaro”

Nivel IV (Impacto). Durante la fase preparatoria, se caracterizó el subsistema de capacitación y del clima organizacional. Durante la fase ejecutoria, se incorporó la observación participante, las reuniones de grupo, con el fin de conocer el tema tratado y la dinámica de grupo y el comportamiento de sus integrantes. Se implementaron los niveles I, II y III del Modelo Kirkpatrick. El nivel IV se basa en un análisis económico.


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Cuba Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento

Nivel II (aprendizaje). Aplicación de cuestionario a los participantes en la edición X del Diplomado de Dirección del Mantenimiento. Elaboración de cuestionarios sobre impacto de la capacitación sobre el individuo, el área de mantenimiento y la empresa, para ser aplicados como encuesta y entrevista en empresas seleccionadas del MINBAS, a diplomantes, jefes de área de Mantenimiento y directivos. Comparación de los resultados obtenidos a nivel de expertos, diplomantes y jefes y directivos de empresas.

Empresa Azucarera Amancio Rodríguez

Modelo alternativo. Evaluación del impacto de la superación. El modelo presupone el análisis de tres niveles: evaluación, superación e impacto. La superación es un proceso de carácter continuo, prolongado y permanente que transcurre durante el desempeño de las funciones directivas, persiguiendo el mejoramiento profesional y humano del sujeto y que tiene como objetivos de carácter general: ampliar, perfeccionar, actualizar, complementar conocimientos, habilidades, capacidades; y promover el desarrollo y consolidación de valores.

Departamento de Yaguaray

Nivel IV (Impacto). Además de cuestionarios a los participantes al curso, se realizó una revisión documental: evaluación del desempeño, informes de visitas de control realizadas, calidad de los balances financieros. Para evaluar el impacto, se le realizó una entrevista a los jefes de los evaluados (vicedirector económico, jefe de departamento, supervisora), con el propósito de conocer el desempeño meses después de la capacitación, con atención a la elevación de la calidad de la información y el proceso, la disminución de los errores en la operación, el aumento en los niveles de satisfacción y las mejoras en la organización del proceso.

España Unidad Integral de Formación Continuada (UIFC) liderada por la Subdirección de Calidad, Investigación y Gestión del Conocimiento, Complejo Hospitalario Torrecárdenas (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010)

Nivel IV (Impacto). El estudio dice abordar la medición de la satisfacción, conocimientos adquiridos, transferencia e impacto. En cuanto a la repercusión sobre los pacientes, se ha incluido como indicador de calidad en las historias clínicas el hábito tabáquico e intervenciones realizadas. Asimismo, se declara haber establecido una consulta física para la deshabituación e indicadores de abandono de este hábito.

Unidad de Formación Continuada del Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010)

Nivel II (aprendizaje). Análisis comparativo entre la experiencia de los profesionales capacitados y el inmediato superior.

Servicio Andaluz de Salud Nivel II (aprendizaje). Aparte de la encuesta de reacción, cabe destacar que en todos los casos se hacen dos mediciones adicionales, la primera seis meses después de finalizar la actividad, y la segunda al año.

Dirección de Personal del Hospital Universitario Virgen Macarena y Área (Estudio presentado en VII Congreso Nacional de Formación Continuada en Salud. Málaga 2010)

Nivel IV (Impacto). La actividad formativa fue evaluada haciendo especial énfasis en los resultados de impacto en la organización en cuanto a la mejora de protección de los datos de carácter personal se refiere.


Nivel I (Reacción), sumado a estudios de seguimiento de los trabajadores en sus puestos.


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Nueva Zelanda Centro de Desarrollo de Liderazgo

Nivel I (Reacción). La evaluación se reduce a analizar el grado de satisfacción de los destinatarios de la capacitación a partir de encuestas.

Países Bajos Escuela de Administración Pública de los Países Bajos (NSOB)

Nivel I (Reacción). La evaluación analiza el grado de satisfacción de los destinatarios a partir de reuniones y conferencias periódicas.

Perú INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Perú). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil de Perú

Nivel III (Transferencia). INDECOPI aplica dos niveles de evaluación, de reacción y de transferencia. En ese sentido, la implementación la evaluación de la capacitación se realiza a través de la Subgerencia de Gestión Humana, que está adscripta a la Gerencia de Administración y Finanzas.

OSINERGMIN (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, Perú). Estudio realizado por la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil de Perú

Nivel III (Transferencia). Se cruzan los resultados de las encuestas realizadas a los agentes capacitados y la percepción de sus superiores inmediatos.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional

Modelo mixto. Nivel I (Reacción) junto con agregados novedosos. Es llamativo que el estudio se realice 2 años después de dictado el curso y que no se trate solo de una encuesta de satisfacción. En este sentido, es un estudio de impacto de largo plazo, que mide una política de capacitación de alcance nacional, y que pretende medir los resultados en materia de conocimientos adquiridos por los policías capacitados, su desempeño laboral, la relación con sus parejas, y la satisfacción del público atendido por ellos.

Uruguay Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP)

Nivel I (Reacción). Poco específico: De reacción y por la evaluación de competencias “Respecto a los mecanismos de evaluación de la capacitación se utiliza para algunos cursos una evaluación de reacción. También se utiliza la herramienta de evaluación de desempeño por competencias...”.

Banco Central del Uruguay (BCU)

Nivel II (aprendizaje). Poco específico: De reacción y de aprendizaje. “Se realizan evaluaciones de reacción para obtener información que permita ajustar contenidos de cursos desarrollados internamente, o evaluar la futura participación de funcionarios en instancias de capacitación externas. Asimismo, se realizan evaluaciones de aprendizaje (pruebas, trabajos finales) para valorar el grado de aprovechamiento del curso”.

Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)

Nivel I (Reacción). Poco específico: Se mide satisfacción, pero también cada área mide su contribución a los objetivos de rentabilidad, eficiencia y eficacia general del Banco, contribuyendo a evaluar indirectamente la eficacia de la formación. Los jefes y gerentes tienen una comunicación fluida con la Gerencia Ejecutiva de Gestión Humana y con Capacitación para el mejoramiento sobre la marcha de los planes de capacitación.

Administración Nacional de Puertos (ANP)

Nivel II (Aprendizaje). La evaluación se realiza mediante cuestionarios de evaluación dirigidos a los participantes y sus superiores inmediatos. Se valora el contenido de curso, el docente, las instalaciones, las técnicas y equipos utilizados desde la óptica del participante. Asimismo, se evalúa el aprendizaje de los cursos por parte de los participantes a través de pruebas o presentación de certificados.


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Uruguay Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)

Nivel III (Transferencia). La transferencia o aplicación de lo aprendido en el puesto de trabajo se mide aplicando, para determinados programas, cursos o conjuntos de cursos, encuestas de seguimiento poscapacitación a participantes y responsables de los sectores involucrados.

Administración Central del Estado uruguayo, estudio realizado por el Observatorio de la Gestión Humana del Estado de Uruguay, dependiente de la Oficina Nacional del Servicio Civil

Nivel II (Aprendizaje). En febrero del 2011, a través del observatorio de la Gestión Humana del Estado de Uruguay, se realizó un diagnóstico de los resultados de las acciones de capacitación implementadas por las entidades públicas. Para ello, se tomó como fuente de información primaria: 1. El módulo capacitación de la encuesta sobre Gestión Humana aplicada a las Unidades Ejecutoras de la Administración Central durante los meses de junio a octubre de 2009. Se consideran para este estudio 46 entidades, excluidos el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior. 2. Entrevistas realizadas por parte del Observatorio especialmente para este estudio en septiembre de 2010.

A partir de un análisis superficial se desprende que existe una gran diferencia entre la cantidad de organismos que declararon tener como objetivo “medir el impacto de la capacitación en el puesto laboral” (51 %; ver variable anterior “Objetivos de la evaluación”)y los que efectivamente desarrollaron una medición del impacto (solo el 12 %). Existe una gran confusión acerca del concepto “Impacto”, ya señalado con anterioridad. Según la muestra analizada, de los 21 casos que implementaron el Modelo Kirkpatrick de forma incompleta, la mayoría (10 casos) completaron solo el Nivel I (Reacción), 7 casos alcanzaron el Nivel II (Aprendizaje) y solamente 4 casos desarrollaron la evaluación hasta el Nivel III (Transferencia).

Resultados obtenidos en la evaluación

Esta variable se refiere a cualquier resultado, dato, grupo de datos o conclusión a la que se haya arribado a partir de la evaluación de impacto.

Los resultados se sistematizan de la siguiente manera: i) sin resultados o resultados no publicados; ii) resultados enunciados, pero sin solidez (por ejemplo, “se mejoró el desempeño de los agentes”); iii) resultados vinculados a la satisfacción del curso; iv) resultados vinculados al impacto de la capacitación; v) resultados vinculados a otros aspectos (apoyo institucional, mejora organizacional, aplicación en el puesto de trabajo de lo aprendido)15.

Como se observa en el gráfico 8, la mayoría de los casos se agrupan en la primera categoría. El 64 % no hace público los resultados de su evaluación de impacto de la capacitación (en caso de poseer estos resultados). Adicionalmente, un 7 % enuncia los resultados de su evaluación, aunque sin solidez empírica ni conceptual. El porcentaje de casos sin resultados/resultados poco sólidos alcanzaría entonces un 71 %.


324

Por su parte, el 5 % de los casos publican resultados vinculados a la satisfacción del curso. Son dos casos de España: el Instituto Andaluz de Administración Pública y el Servicio Público de Empleo Estatal.

Es llamativo que solo un 12 % de los organismos relevados exhiba resultados vinculados al impacto de la capacitación. Estos son el IBAMA (Brasil), la Escuela de Enfermeros (Brasil), la Escuela de la Función Pública (Canadá), el Complejo Hospitalario Torrecárdenas (España) y el Hospital Universitario Virgen Macarena y Área (España).

No obstante, un 12 % adicional de la muestra publica resultados que están vinculados indirectamente al impacto de la capacitación ofrecida, aunque incorpora otros aspectos. Estos 5 casos fueron agrupados en la última categoría. La Universidad Federal de Pará en cooperación con el ENAP (Brasil) midió la aplicación de lo aprendido en sus cursos de atención al público. Un estudio acerca de las capacitaciones ofrecidas por el ENAP (Brasil) se focalizó en el apoyo institucional a la transferencia del aprendizaje al puesto laboral. El Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento (Cuba) realizó una evaluación acerca de la aplicación de lo aprendido en sus cursos. La OSINERGMIN (Perú) evaluó el impacto de la capacitación en la mejora institucional del organismo. La evaluación realizada por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional (Perú), midió las mejoras de su personal en materia de atención al público en casos de violencia de género.

Cuadro. Resultados obtenidos

Organismo Resultados obtenidos de la evaluación

Universidad Federal de Pará en cooperación con el ENAP, Brasil

Según el informe, una media del 85 % de los egresados adquirió nuevos conocimientos, capacitándose para realizar una atención de excelencia. Este mismo porcentaje está utilizando las competencias adquiridas en su ambiente de trabajo. Se concluyó que el Curso de Excelencia contribuyó a una significativa transferencia de conocimientos al ambiente de trabajo y una mejor preparación de los egresados para el desempeño de sus actividades, mejorías que influencian en el grado de productividad. Asimismo, los jefes que participaron demostraron que el resultado de la capacitación generó mayor aceptación a la participación de los servidores en los cursos y, consecuentemente, resultará en favorecer que los servidores a su cargo participen de futuros cursos.

Resultados vinculados aotros aspectos

Sin resultados o resultados no publicados

Resultados enunciados pero sin solidez

Resultados vinculados enunciados a la satisfacción del curso

Resultados vinculados alimpacto de la capacitación


5%

12%

64%7%

12%

Gráfico 7. Tipos de resultados


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Escuela Nacional de Administración Pública - ENAP (estudio externo), Brasil

Los resultados alcanzados confirman preliminarmente las hipótesis establecidas para el estudio. Hay evidencia empírica de que muchas de las habilidades aprendidas no son aplicadas al trabajo por falta de apoyo organizacional. Se demuestra que un alto nivel de satisfacción con el curso (reacción) y buenas notas en las evaluaciones de aprendizaje, conviven, en contrapartida, con baja percepción de la aplicación de lo fue aprendido. Disponibilidad, suficiencia y calidad de los recursos situacionales forman una taxonomía de situación que influencian directamente en el desempeño. Otro factor que puede impedir la adecuada transferencia de las habilidades aprendidas está relacionado con el comportamiento de los gerentes y supervisores. En la mayoría de las organizaciones, las autoridades no tienen ninguna responsabilidad por el éxito de la aplicación de nuevos comportamientos a la hora del retorno al puesto de trabajo del agente capacitado. El clima laboral es otro factor relevante. Los resultados de las encuestas permiten inferir que la aplicación del conocimiento se debe a iniciativas individuales que no cuentan con apoyo organizacional, especialmente del superior inmediato.

IBAMA, Brasil La investigación ha demostrado que el curso tiene impacto en el rendimiento de los servidores capacitados, y esta instrucción contribuye a la mejora de la fiscalización ambiental y, por lo tanto, a las funciones institucionales de IBAMA. El estudio demostró la no predicción de las variables sexo y edad sobre el impacto de desempeño de los individuos. Las variables que son susceptibles de generar impacto son la educación, el cargo, la unidad de trabajo y el año en que cursó. La mayor carga horaria del curso a partir de 2010 demostró ser un predictor positivo de impacto, porque los entrevistados percibieron la mejora de sus capacidades.

Escuela de Enfermeros, Brasil Se observaron efectos positivos en cobertura y en profundidad, y las variables que apoyan la transferencia están fuertemente relacionadas con los factores situacionales de apoyo y sus principales predictores. Los resultados sugieren que la percepción de los alumnos sobre el apoyo recibido influye directamente en el impacto de la capacitación en el lugar de trabajo.

Escuela de la Función Pública, Canadá

El estudio concluye que la formación de la Escuela sigue siendo pertinente y logra los resultados esperados. Se han identificado áreas de mejora en términos de eficacia en la formación para grupos específicos de agentes públicos. También, se han detectado zonas donde se puede mejorar la eficiencia de la capacitación. Como dato relevante, cuando se les preguntó a los entrevistados por sus opiniones sobre la importancia de la formación de la Escuela, el 90,3 % estuvo de acuerdo en que esta era “importante” para las funciones del área. Comentarios sugieren que los encuestados perciben que la capacitación fue importante para mejorar sus cualificaciones profesionales.

Instituto Andaluz de Administración Pública, España

Se presenta informe de resultados de la evaluación de la transferencia y del impacto de la formación (anual: la serie comienza en 2006 y se interrumpe en 2011). Los resultados de satisfacción son muy altos.

Centro de Estudio de Innovación y Mantenimiento, Cuba

Se obtuvieron los siguientes resultados:

Impacto de la capacitación en la creación y desarrollo de competencias laborales.

1. La capacitación ofertada permitió la creación y desarrollo de competencias para la totalidad de los encuestados, mientras que el 88 % de ellos reconoció que había desarrollado nuevos conocimientos y habilidades para la utilización de tecnologías vitales para su actividad profesional.

2. De las catorce competencias fundamentales que se pretendían crear o desarrollar por medio de la actividad de posgrado, diez de ellas fueron desarrolladas por entre el 46,15 y el 73,07 % de los encuestados, según fuera la competencia listada.

3. Las catorce competencias listadas fueron consideradas como presentes en el desempeño laboral por entre el 50 y el 96,15 % de los encuestados, según fuera la competencia analizada.

4. El impacto positivo del diplomado sobre el rendimiento laboral es reconocido por el 96,15 % de los encuestados, que aseguran que las competencias creadas y desarrolladas les permitió mejorar su desempeño en el trabajo. El 50 % pudo poner en acción los conocimientos y habilidades adquiridas después de un tiempo, mientras el 34,61 % pudo hacerlo inmediatamente.


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Impacto de la capacitación en el mejoramiento del desempeño del taller o empresa:

1. El 57,69 % de los encuestados consideró que los conocimientos y habilidades adquiridos y puestos en acción lograron mejorar el desempeño de su área de actividad o de la empresa.

2. Los ámbitos que se señalan por la mayoría en el que se constata este impacto son disminución de las interrupciones; mejoría en la organización del área de mantenimiento; establecimiento de una nueva concepción de la actividad de mantenimiento en la empresa; elevación de la disponibilidad de los equipos y alargamiento de la vida útil del equipamiento.

Complejo Hospitalario Torrecárdenas, España

El estudio, aunque breve, ofrece resultados cuantitativos de todos los niveles de evaluación de impacto, con base en la medición del número de personas que abandonan el hábito tabáquico sobre el total de personas que acuden a la consulta.

Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada, España

El estudio declara que “ha sido un proceso de mejora continua, basado en la calidad y en la orientación al usuario. A través de la evaluación de impacto, optimizamos los recursos en cuanto a las necesidades reales de formación, costes temporales, económicos y orientación a la satisfacción al usuario”. No da mayores especificaciones.

Servicio Andaluz de Salud, España

Con respecto a los objetivos de capacitación, de los resultados obtenidos puede concluirse que en todos los casos el grado de cumplimento de los objetivos propuestos es muy elevado, encontrándose en un rango de consecución que va de 7,15 en el año 2005 a 9,14 puntos en el año 2009. Con relación a las mediciones de impacto, el grado de consecución de los objetivos de formación es muy elevado, obteniéndose un valor medio del 83,5 %.

Hospital Universitario Virgen Macarena y Área, España

Con un nivel de confianza del 95 %, el estudio concluye que la intervención ha tenido efectos significativos sobre los documentos con datos personales que se trasladan por el centro y sobre los documentos con datos personales visibles en las unidades auditadas. Asimismo, destaca el mantenimiento en el nivel anterior “0” en cuanto a los carteles que se publican en los diversos tablones de anuncio del hospital, considerándose este valor como el óptimo para este indicador.

Además , pese a no obtener resultados significativos desde el punto de vista estadístico en el indicador de impacto “Demandas al centro por incumplimiento de la LOPD”, se puede inferir la influencia de la actividad formativa debido a que los otros indicadores están jerarquizados en niveles inferiores con respecto a este, lo que posibilita la ausencia de demanda.

1. Se redujo el número de demandas hasta 0.

2. Se produjo un incremento significativo en cuanto a la adquisición de conocimientos teóricos.

3. Se produjo un aumento significativo del número de medidas para la protección de datos en las diferentes unidades.

4. Disminuyó de manera significativa el número de documentos transportados con datos personales visibles en el hospital.

5. Se redujo de forma significativa el número de documentos accesibles con datos personales en las unidades.


Elaboración y presentación de Informe Anual, presentación de resultados a la Comisión Estatal de Formación para el Empleo (órgano consultivo).

OSINERGMIN, Perú Los resultados de la evaluación del desempeño (una de las formas de medir impacto) fueron positivos. Se ha generado un incremento significativo en el año 2008, producto de la gestión de competencias (reducción de brechas entre el perfil y el puesto y la gestión de capacitación) y el alineamiento de las metas individuales con los objetivos estratégicos. Los resultados de la evaluación de competencias correspondiente al 2008 también evidencia la efectividad de las actividades de capacitación desarrolladas. En cuanto al análisis de la capacitación de habilidades gerenciales, para el desarrollo y aprendizaje de los líderes, se puede apreciar que la evaluación a los líderes en la encuesta de clima ha arrojado una mejora del 67 % de su calificación respecto al año anterior, mientras que el 33 % ha disminuido.


327


Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional, Perú

La evaluación evidenció cambios positivos en las actitudes de los policías capacitados, así como el mejoramiento de su labor en la atención de personas víctimas de violencia familiar y sexual. Algunos resultados: el 80 % de usuarias han manifestado estar satisfechas con la atención recibida por los efectivos capacitados, percibiéndose un buen trato, interés y calidez en la atención. El 97 % de las parejas de los efectivos policiales expresaron un mejoramiento de la relación después de la capacitación. Otro dato importante es que el 93 % de los atestados elaborados por los policías capacitados presentan información completa y de calidad sobre la denuncia. Estos resultados permitieron analizar la factibilidad de la reproducción futura de cursos similares.

Administración Central del Estado - Oficina Nacional del Servicio Civil, Uruguay

De los datos obtenidos surge que 15 (52 %) de los 29 organismos que tienen poder de decisión sobre la capacitación manifiestan utilizar algún tipo de evaluación, mientras que un 31 % (9 casos) no evalúa y un 17 % (5 casos) no contesta o no posee información sobre este aspecto. Entre las 14 unidades ejecutoras, 4 dicen que no realizan evaluación de la capacitación y 1 no contesta. De las 9 que lo hacen, 6 mencionan diferentes modalidades: la realiza el superior en el desarrollo de las tareas; a través de encuestas a los asistentes a los cursos; con pruebas de rendimiento; por medio de informes y presentaciones una vez finalizado el curso, estadísticas de cantidad de funcionarios capacitados, etc. y 3 no mencionan de qué manera evalúan la capacitación de sus funcionarios.

En este sentido, si tenemos en cuenta estos 10 últimos ejemplos de ambas categorías, un 24 % de los casos ofrecen algún tipo de resultado sobre la evaluación de impacto (o metodologías muy similares). No obstante, sigue siendo un porcentaje menor de la muestra total.

Sugerencias y recomendaciones efectuadas a partir de los resultados de la evaluación

Esta variable se refiere a todas las indicaciones y propuestas realizadas por el estudio y/u organismo sobre los resultados de la evaluación de impacto de la capacitación. Las sugerencias y recomendaciones se ordenaron de la siguiente manera: i) sin recomendaciones y sugerencias; ii) recomendaciones y sugerencias que validan la formación realizada; iii) recomendaciones y sugerencias que aportan nuevos elementos o modificaciones a la propuesta original16.

Como se observa, la gran mayoría de los organismos (66 %) no realizan recomendaciones ni sugerencias con base en sus evaluaciones. Un 7 % valida por medio de la evaluación la formación realizada, y un 27 % realiza recomendaciones y sugerencias que aportan nuevos elementos o modificaciones a la propuesta original.

Gráfico 8. Tipos de recomendaciones

Sin recomendaciones y sugerencias

Recomendaciones y sugerenciasque validan la formación realizada

Recomendaciones y sugerenciasque aportan nuevos elementos omodificaciones a la propuesta original

27%

7% 66%



328

Las recomendaciones y sugerencias realizadas son las siguientes:

Cuadro 5. Sugerencias y recomendaciones

Organismo Sugerencias y recomendaciones efectuadas a partir de los resultados de la evaluación


Se propone una ampliación futura de la investigación, con la propuesta de aplicar cuestionarios o entrevistas a aquellos que reciben la atención de los egresados, además de buscar información relacionada al conocimiento del servidor sobre el papel que desempeña en la institución, sus responsabilidades funcionales y sociales. El estudio destaca que solamente a partir de esta concientización será posible una Universidad Federal de Pará cada vez más integrada, con servidores productivos y motivados, más comprometidos con los objetivos institucionales.


Según el estudio, el análisis del contexto es un factor crucial para el éxito de los programas de capacitación. El ENAP debe invertir esfuerzos en ese aspecto fundamental: orientar a las áreas donde trabajan los egresados sobre las principales acciones de gerenciamiento en el sentido de ofrecer apoyo a la transferencia del conocimiento.

El ENAP puede:

Organizar oportunidades para desempeñar, en el lugar de trabajo, las habilidades que fueron aprendidas y para ampliar la retención y generalización de las habilidades. Los gerentes inmediatos tienen un papel fundamental a la hora de proporcionar oportunidades de desempeño y promover desafíos interesantes que lleven al desenvolvimiento de habilidades de los empleados que se sienten motivados.

Implementar recomendaciones de los egresados a las prioridades de capacitación;

Desarrollar un sistema de incentivos para reforzar positivamente la aplicación de las habilidades aprendidas. El clima y la cultura organizacional pueden afectar los resultados de la capacitación por medio de castigos y recompensas a la transferencia de lo aprendido.

Promover una cultura organizacional (cultura de aprendizaje continua, clima para transferencia) que fortalezca la transferencia.

IBAMA, Brasil Conforme a las declaraciones de los entrevistados, no basta con que los servidores participen en el curso y adquieran nuevos conocimientos, habilidades y actitudes en un determinado momento de su carrera profesional. Es necesario también un constante mejoramiento del servidor en aquellas competencias adquiridas, pues la legislación y las tecnologías sufren constantes alteraciones. En cuanto al apoyo organizacional, es necesario que el individuo reciba ayuda y apoyo material y psicosocial, ya que esa variable coincide con la del rendimiento y el impacto de la capacitación. Se sugiere investigar con mayor profundidad el perfil de los liderazgos que dificultan o facilitan la transferencia del conocimiento a la organización, pues ellas ejercen un papel fundamental en la aplicación de lo aprendido. Asimismo, el ambiente organizacional ejerce un papel influenciador, estimulador o dificultador del aprendizaje en las diversas unidades de trabajo.

Escuela de Enfermeros, Brasil

Los factores situacionales de apoyo (de los superiores y autoridades) son fuertes predictores de impacto, seguido de las consecuencias asociadas a la utilización de nuevas habilidades (es decir, el sistema de premios y castigos). Cuanto mejores sean las condiciones del entorno y la estructura, mayor será el impacto de la capacitación en el lugar de trabajo. Los estudios indican la necesidad de investigar la relación entre el impacto y otros niveles de resultados, además de explorar el entorno posterior a la capacitación.


Se realizaron dos recomendaciones. Recomendación 1: Identificar áreas de mejora para alinear mejor la oferta formativa con las necesidades de aprendizaje de los especialistas en gestión de bienes inmuebles y consultar a las partes interesadas claves para determinar los próximos pasos. Recomendación 2: Afinar la formación según necesidades de recursos y realidades de las regiones.

Instituto Andaluz de Administración Pública, España

En el informe se plantea como objetivo futuro reducir la proporción de alumnos no motivados por la aplicación al puesto actual; además es necesario mejorar la motivación de transferencia en el personal más joven y en el que tiene niveles más bajos de cualificación o jerarquía.


Continuar perfeccionando la formulación de las competencias aproximándolas a variables factibles de medir con indicadores cuantitativos y cualitativos.


329



Se establecen varias conclusiones:

Es una obligación de las Unidades de Formación diseñar programas atractivos que conjuguen las líneas prioritarias del servicio de salud y las necesidades sentidas y demandadas por sus profesionales. Asimismo, es necesario y prioritario evaluar la transferencia y el impacto que producen para establecer áreas de mejora y rediseñar las actividades con el fin de garantizar los mejores resultados en salud para los ciudadanos (ciclo PDCA).

Su experiencia demuestra que una formación de calidad se convierte en una herramienta excelente para mejorar la salud de los ciudadanos.

Los resultados del impacto inducen a pensar que se trabaja bien en la deshabituación tabáquica, pero no se refleja en la historia clínica del paciente.

Se debe mejorar en la detección del hábito tabáquico y fomentar su registro. El Hospital establece que, para las siguientes ediciones, la docente recalque la importancia de su valoración y su registro.

Se emite el informe a las Direcciones y se propone incluir un ítem sobre valoración e intervención en las historias clínicas.

La formación actual obliga a que esta sea inter- e intradisciplinar, la formación por categorías profesionales debe mantenerse, pero siempre dentro de programas formativos que abarquen a otros colectivos, incluidos los profesionales no sanitarios.

Invertir en formación tiene un coste elevado pero calculable, no invertir en ella supone un coste incalculable para nuestro sistema sanitario.

Aplicabilidad: este programa formativo es replicable en cualquier escenario sanitario y los resultados derivados del impacto demuestran la necesidad de invertir en formación de calidad.

Hospital Universitario Virgen de las Nieves de Granada, España

Necesidad de establecer criterios objetivos para el plan de formación y desarrollo profesional. Implicar a los profesionales de manera interdisciplinar. Crear cultura entre los responsables de los servicios y los profesionales.

Servicio Andaluz de Salud, España

Se resalta la importancia de plantear los objetivos de capacitación de forma clara: “Al inicio de cada actividad formativa, los docentes hacen una presentación sobre los objetivos que se pretenden conseguir; (...) este dato pone de manifiesto que es de vital importancia una definición clara de los objetivos en el momento de diseñar las acciones formativas y que una exposición sobre lo que se pretende conseguir, involucra al alumnado en el logro de los mismos”. Además , se sugiere manifestar los objetivos de la capacitación porque ya se orienta la formación al impacto futuro: “Por otro lado, la propia definición de impacto incluye la ‘utilidad’ de las acciones formativas, tanto para el alumnado como para la organización; en los indicadores a evaluar, en este sentido, cada acción formativa está diseñada de forma que se potencien las habilidades y competencias profesionales consiguiendo de esta forma mejorar la percepción de ‘utilidad’ por parte del alumnado y orientar los esfuerzos según los intereses de la organización”. De los resultados obtenidos se desprende que los programas de formación específicamente diseñados para la Unidad de Protección de la Salud del Área de Gestión Sanitaria Este de Málaga Axarquía tienen gran utilidad tanto para los profesionales que incrementan sus competencias profesionales como para la organización que ve cómo aumenta la calidad en las actuaciones de estos profesionales. El presente estudio demuestra la utilidad, tanto para los profesionales como para la organización, de diseñar planes de formación específicos para los diferentes grupos de profesionales que conforman el sistema sanitario; en este sentido, la experiencia demuestra que una participación activa de estos profesionales en el diseño de las actividades (temática, duración, metodología) aumentan el grado de expectativas con respecto a la actividad y mejoran el grado de satisfacción de los profesionales. Se hace necesario definir perfectamente los objetivos, conociendo previamente la situación de partida, para así evaluar el logro conseguido. La evaluación de los niveles de logro obtenidos por el alumnado permite mejorar el desempeño, y determinar si existe la necesidad de volver a capacitar, detectar errores en el diseño de la acción formativa y proporciona información al alumnado para mejorar el conocimiento que tiene de sí mismo y de su trabajo.


330



1. El modelo de evaluación de Kirkpatrick es una herramienta eficaz para medir el impacto de la formación en los niveles establecidos, que proporciona resultados científicamente probados.

2. Las actividades formativas continuaran en esta línea para reforzar los resultados y mejorar los indicadores de impacto.

3. Con las respuestas dadas y creando un foro de comunicación con un grupo importante de profesionales, se está elaborando el manual de buenas prácticas para el tratamiento de datos de carácter personal.


Las sugerencias están relacionadas con mejorar la automatización en la recopilación de datos para la evaluación, completar los indicadores de inserción, profundizar en los indicadores existentes y continuar avanzando en las evaluaciones

OSINERGMIN, Perú Se sugiere mejorar la capacitación a los mandos gerenciales.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en coordinación con la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional, Perú

Se evaluó positivamente. Se recomendó instrumentar este tipo de cursos en toda la policía nacional. El personal policial debería ser asignado al área Familia en la comisaria para darle sostenibilidad a los cursos de capacitación. Incluir en el currículo de formación policial temática sobre género.

Dificultades y obstáculos que se presentaron durante el proceso de evaluación

Esta categoría se refiere a los problemas, condicionantes e impedimentos del contexto y de los actores implicados en el proceso de evaluación. Las dificultades y obstáculos enunciados se ordenaron de la siguiente forma: i) sin información de acceso público; ii) dificultades relacionadas a la metodología de la investigación (alcance de la muestra, instrumentos no pertinentes); iii) dificultades ligadas a las fuentes de información (poca o nula posibilidad de entrevistar a jefes directos, agentes capacitados, etc.); iv) dificultades relacionadas con el “apoyo a la transferencia” (ambiente laboral, apoyo institucional luego de la capacitación, rol de los jefes y el equipo de trabajo, recursos materiales disponibles); v) dificultades vinculadas con la capacitación en sí (mala diagramación, objetivos errados, definición difusa de las funciones de los agentes o los puestos de trabajo).

Gráfico 9. Tipos de dificultades y obstáculos

Dificultades vinculadas ala capacitación en sí.

Sin información deacceso público

Dificultades relacionadas a la metodología de la información

Dificultades relacionadas con el “apoyo a la transferencia”


Dificultades ligadas a la fuente de información

5%

83%

2%5%

5%


331

Pocos estudios de impacto hacen públicas las dificultades y obstáculos que les tocó superar durante el proceso de evaluación: solo un 17 %. El 83 % restante no menciona ningún tipo de dificultad.

Cuadro 6. Descripción de dificultades y obstáculos

Organismo Dificultades/obstáculos identificados en el proceso de capacitación/evaluación


La investigación tuvo limitaciones por el hecho de no haber podido alcanzar la totalidad de jefes inmediatos para la aplicación de los cuestionarios, por falta de acceso a estos.


La capacitación por sí sola no es garante de impacto positivo y duradero en el ambiente de trabajo. Es fundamental la adopción de estratégicas de gestión poscapacitación que garanticen un ambiente organizacional que permita la transferencia de las habilidades aprendidas. El apoyo organizacional influencia el proceso de aprendizaje y la motivación de las personas. Un ambiente poco acogedor y muy restrictivo a las nuevas habilidades genera desmotivación y perjudica el aprendizaje y la transferencia en el de nuevas competencias.

Escuela de Enfermeros, Brasil

Los expertos señalan que si no hay apoyo para la transferencia, la capacitación por sí sola no será suficiente para generar cambios en el ambiente de trabajo, ni a nivel de equipo ni organizacional. Las variables que apoyan la transferencia se consideran los factores predictores de impacto. Las organizaciones necesitan llevar a cabo evaluaciones de estos condicionantes estructurales antes de enviar sus equipos de entrenamiento que pueden no ser eficaces cuando regresan a sus lugares de trabajo.


La Escuela ha sido capaz de lograr la formación del área. Sin embargo, el logro de resultados no es consistente según especialidades de los agentes públicos o según ubicaciones geográficas. La evidencia sugiere retos para la implementación de la capacitación: roles y responsabilidades de los agentes no están adecuadamente definidos, la comunicación y la coordinación son inestables y algunos de los supuestos que subyacen a las actividades del proyecto de formación son incompatibles con las realidades y recursos existentes.


El principal obstáculo encontrado radicó en la necesidad de compaginar la formación con la escasa posibilidad de contratación para sustituciones. Para solventar este escollo, se condensaron los contenidos reduciendo el componente cuantitativo y se desarrolló en el horario de trabajo que menos afectara a la labor asistencial.


Se declara no haber obtenido resultados significativos desde el punto de vista estadístico en el indicador de impacto.

Administración Central del Estado uruguayo, estudio realizado por el Observatorio de la Gestión Humana del Estado de Uruguay, dependiente de la Oficina Nacional del Servicio Civil, Uruguay

En su mayoría, las actividades de evaluación se enfocan en la evaluación de reacción de la capacitación o en evaluaciones más informales, como la aplicación de lo aprendido en el desarrollo de tareas. Con mucha menor frecuencia, aparecen actividades para identificar el aprovechamiento de los cursos, como pruebas de rendimiento u obtención de certificados o diplomas.

No se valora la eficacia de la formación en términos de una estrategia organizacional, lo que estaría relacionado con objetivos de mejora o desarrollo de competencias a mediano y largo plazo. Uno de los aspectos que aparece con mayor debilidad es el de la evaluación de la capacitación, fundamentalmente existen serias carencias respecto a la evaluación de impacto.

Las estrategias organizacionales utilizadas para la evaluación de planes de capacitación dejan en evidencia que es esta una dimensión que debería ser más desarrollada tanto conceptual como instrumentalmente. Los avances en materia de evaluación de la capacitación son incipientes, la información que se tiene disponible muestra que solo algunas entidades del Estado realizan estas actividades. El hallazgo más saliente es que no se percibe una política unificada con respecto a la capacitación de los funcionarios públicos. Las actividades de evaluación se enfocan en su mayoría en la evaluación de reacción de la capacitación o en evaluaciones más informales como es la aplicación de lo aprendido en el desarrollo de tareas, con mucha menor frecuencia aparecen actividades para identificar el aprovechamiento de los cursos, como pruebas de rendimiento u obtención de certificados o diplomas.


332

A modo de conclusión

El análisis sobre los diversos casos nacionales de evaluación de impacto de las políticas de capacitación demuestra los problemas y avances que este tipo de evaluaciones tiene en la Argentina. En primer lugar, como parte de la cultura evaluativa de políticas públicas en general, podemos señalar que este tipo de evaluaciones no se encuentra extendido ni instalado en el ciclo de las políticas de capacitación. En segundo lugar, los casos presentados permiten identificar diversas dimensiones de aplicación de la evaluación de impacto; cada caso, tanto con sus aportes como con sus límites, nos permite resignificar la importancia de un abordaje integral de la evaluación de impacto.

De esta manera, comprender la interrelación de cada momento de la evaluación de impacto y su puesta en práctica es un paso fundamental para garantizar valoraciones útiles y proponer mejoras de los diversos procesos de formación de los agentes que forman parte de los diversos niveles de la Administración Pública en nuestro país. Así, la evaluación de impacto se vuelve un instrumento central para aumentar la eficiencia del funcionamiento del Estado.

Por una parte, el estudio de los casos internacionales exhibe los problemas y avances que las evaluaciones de impacto de la capacitación tienen en el mundo. En primer lugar, se resalta la confusión acerca del significado del concepto “evaluación de impacto de la capacitación”. Si bien muchos informes declaran el objetivo de evaluar impacto, no todos avanzan más allá de la evaluación de “satisfacción”.

Por otra parte, es llamativa la falta de información de acceso público. En la matriz de datos, muchas de las categorías analizadas quedaron incompletas por falta de datos. Esto no significa que no existan, sino que podrían no haber sido publicados.

Una conclusión relevante es que, excepto en algunos casos, la mayoría de los organismos (con base en lo publicado) no realizan una sistemática evaluación de su oferta de capacitación. Más bien, se evalúan uno o dos cursos sin realizar un abordaje global. Esto se puede deber a la necesidad de recursos (materiales, tiempo, personal) requeridos para llevar adelante una evaluación que encare todos los cursos de capacitación ofrecidos. En general, los casos relevados muestran que la institución selecciona un “caso testigo” para realizar su evaluación de impacto.

Con base en los casos analizados, el Modelo Kirkpatrick goza de gran aceptación. La mayoría de los organismos lo eligen por encima de otros. Pueden no llegar a completarse los cuatro niveles que componen al mencionado modelo, pero este marco teórico-metodológico guía casi la totalidad de las evaluaciones realizadas. El aporte metodológico más interesante —que fue relevado particularmente en casos de Brasil y España— que incorpora la variable “apoyo institucional a la transferencia”.

Asimismo, las dificultades y obstáculos que surgen durante la evaluación no son, por lo general, publicados. No obstante, la mayoría menciona las dificultades que surgen a la hora de avanzar hasta el último nivel (impacto) del Modelo Kirkpatrick. Esto puede deberse a la falta de recursos, ausencia de voluntad política y/o poca cooperación institucional. Es un dato a tener en cuenta, en caso de que el INAP de la Argentina desee encarar este proceso.


333

La evaluación de impacto propiamente dicha parece requerir —con base en la muestra analizada— de un grupo de evaluadores capacitados, con los recursos apropiados, un fuerte acompañamiento de los decisores políticos, un equilibrio entre la autonomía con respecto al área de capacitación (para poder evaluar con perspectiva y margen de acción) y la cooperación, sin la cual no se podría acceder a las fuentes de información.

Es preciso añadir que todos estos requisitos deben ser sostenidos por un largo período de tiempo.

Notas1. Concretamente, el análisis cualitativo remite a un proceso en el cual, a los fines analíticos, pueden distinguirse distintas etapas: reducción de la información, segmentación, codificación, categorización.

2. Como parte de los criterios metodológicos, hemos tratado de focalizar la búsqueda de experiencias de evaluación en un marco temporal comprendido en los últimos quince años.

3. Un breve comentario que se refiere a las dificultades de acceso a la información pública: la información sobre los casos seleccionados muchas veces se obtuvo a través de estudios externos (trabajos de consultoría privada, investigaciones académicas, informes de organismos internacionales), por lo cual, en muchos casos, no se encontró información oficial de los organismos, sino que el acercamiento fue realizado dindirecta.

4. La evaluación de impacto de la capacitación de los agentes públicos se utiliza, en algunos casos, como “eslogan” de gestión, pero no se profundiza en la aplicación de este tipo de mecanismos. La declaración pública de interés en la evaluación, sin la subsiguiente acción que lo respalde, es una forma de demostrar las dificultades que se plantean a la hora de concretar una evaluación de impacto de la capacitación según la teoría académica contemporánea.

5. Algunos ejemplos son el Servicio Civil de Perú, la Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica, la Oficina Nacional del Servicio Civil de Uruguay, la Escuela Nacional de Administración Pública de Brasil, la Escuela de la Función Pública de Canadá, la Escuela de Capacitación de la Policía Nacional de Perú, el Instituto Andaluz de Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía (España), el Servicio Civil del Gobierno de Chile, el Departamento Administrativo de la Función Pública de Colombia, la Escuela de Gobierno (ANZSOG) de Australia y Nueva Zelanda, la Escuela Nacional de Administración de Francia, la Academia Federal de Administración Pública (BAköV) de Alemania, la Escuela de Administración Pública (NSOB) y el Buró del Servicio Público (Bureau ABD) de los Países Bajos, la Escuela Nacional de Gobierno del Reino Unido, el Instituto Federal Ejecutivo (FEI) y la Oficina de Administración Pública (OPM) de Estados Unidos.

6. Asimismo, hay evaluaciones llevadas adelante por la Universidad Federal de Pará (en cooperación con el ENAP) y por otros centros educativos no estatales que declaran efectuar evaluaciones de impacto de la capacitación dirigida a agentes públicos: Centro para la Excelencia en el Liderazgo Público George Washington, Escuela de Posgrado y la Escuela de Gobierno de Harvard JFK (las tres de Estados Unidos); la Universidad de Postdam (Alemania). Ninguna de estas instituciones forma parte de la administración pública.

7. En un futuro se puede plantear otra desagregación: i) organismo de la administración pública central; ii) organismo de otros niveles de gobierno (provincia, comunidad autónoma, municipio); iii) otros organismos (organismos descentralizados, universidades, fundaciones ligadas a partidos políticos/think tanks, consultoras privadas, estudios académicos).

8. El detalle de los destinatarios figura en el Anexo 1.

9. El detalle de la clasificación de los casos por tema de evaluación se encuentra en el Anexo 2.

10. El detalle de os objetivos vinculados a los organismos se presenta en el Anexo 3.

11. Por su parte, una serie de ejemplos de los objetivos que ingresan en estas categorías puede apreciarse en el Anexo 4.

12. Abundan los casos en los que se declara tener como objetivo central “la evaluación de impacto de la capacitación”. Como se verá más adelante, los organismos que (por lo menos, públicamente) dicen medir “impacto”, en la práctica solo evalúan “satisfacción”, “aprendizaje” o, a lo sumo, “apoyo institucional a la transferencia”.


334

13. Por su parte, una serie de ejemplos de los objetivos que ingresan en estas categorías puede apreciarse en el Anexo 5.

14. Por su parte, una serie de ejemplos de los casos que ingresan en estas categorías puede apreciarse en el Anexo 6.



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337

Anexo 1


338

Anexo 2


339

Anexo 3-4


340

Anexo 5


341

Anexo 6


342

Anexo 7


343

Anexo 8


Diseño de un proceso de evaluación de impacto para curso INAP

Diseño de un proceso de evaluación de impacto para curso INAP


347

Presentación

En este módulo se describe el proceso de asesoramiento técnico y acompañamiento del Equipo de Evaluación de Impacto de la Capacitación de la Dirección de Investigaciones (INAP) a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación (INAP) en el diseño de un modelo de evaluación de impacto de uno de sus cursos de formación.

Por tratarse de una experiencia inicial en este tipo de evaluación, este asume también el carácter de prueba piloto en el organismo, por lo tanto, procuramos describir el proceso detalladamente, poniendo de manifiesto reflexiones, aprendizajes y logros identificados, con la intención de enriquecer la etapa evaluativa en otras instancias de formación. Al mismo tiempo, el trabajo que presentamos en este módulo tuvo el objetivo de articular las dimensiones teórico-metodológicas con la práctica cotidiana del organismo, es decir, llevar a la práctica los insumos principales que retomamos de los diversos aportes teóricos en esta materia (Módulo I) y que relevamos a partir de las experiencias de evaluación de impacto en nuestro país y en otros casos internacionales (Módulo II).

Para alcanzar este propósito, el documento se organiza de la siguiente manera: primero, caracterizamos el curso de capacitación objeto de la medición de impacto; segundo, hacemos referencia a las reuniones e intercambios llevados adelante entre el equipo de la Dirección de Investigaciones del INAP y los miembros de la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación, instancias en las que se discutió y resolvió acerca de las dimensiones y variables a considerar, la construcción de sus sistemas de categorías, los instrumentos a diseñar para cada etapa, el tipo de información que generan los instrumentos, entre otras cuestiones. Tercero, el presente documento realiza una serie de reflexiones a modo de conclusiones y aprendizajes obtenidos en esta experiencia.


348

1. El curso de capacitación: principales características

Para llevar adelante esta primera experiencia de evaluación de impacto de los cursos que brinda el INAP, se eligió el de “Formación para el perfil de asistente administrativo”, que se brinda bajo una modalidad virtual y está conformado por dos módulos:

• MÓDULO I: El rol del asistente y los procedimientos administrativos – Apto Para Tramo (APT).

• MÓDULO II: Los procedimientos administrativos y la atención a los agentes – APT.

Según consignan las bases de la convocatoria al curso1, el puesto de asistente administrativo se orienta a “proveer a la gestión integral de la documentación administrativa, el registro y procesamiento simple de datos, la administración de archivos y la relación con usuarios internos y externos para el efectivo funcionamiento de la unidad organizativa”.

Las tareas correspondientes al puesto refieren a:

1. Asistir en la organización y realización integral de las diversas tareas administrativas.

2. Redactar con adecuada gramática y/o transcribir textos con corrección ortográfica, en formato y tiempo adecuados.

3. Verificar lo efectuado por otros auxiliares administrativos y colaborar con su entrenamiento.

4. Recibir, registrar clasificar y distribuir la documentación que ingrese y egrese de la unidad organizativa.

5. Archivar, recuperar y tramitar la documentación ingresada o salida, realizar el seguimiento de expedientes o actuaciones.

6. Realizar tareas de armado general y foliatura de expedientes o verificar las realizadas por otros auxiliares administrativos.

7. Mantener actualizado los archivos y bases de datos que correspondan. h

8. Utilizar con destreza los medios de tele transmisión (fax, correo electrónico, etc.) en el envío documental y/o de informaciones.

9. Ingresar datos en las bases respectivas, operar planillas de cálculo, y asistir en la elaboración de presentaciones gráficas.

10. Contribuir en la actualización de la agenda de autoridades, asistiendo en la organización de citas, entrevistas, eventos, reuniones, seminarios, etc.

11. Atender al público y usuarios internos, sea personal o telefónicamente, informando adecuadamente dentro de las materias de su competencia y conocimiento o, cuando sea necesario, haciendo las derivaciones pertinentes solicitando referencias para comunicación posterior y registrándolas adecuadamente.

12. Atender al aprovisionamiento de materiales, útiles y elementos para el trabajo de la unidad organizativa y con los responsables administrativos respectivos.

Módulo 3 • Diseño de un proceso de evaluación de impacto para curso INAP

349

13. Colaborar con la gestión del control interno de la asistencia o de las incidencias del personal, de las rendiciones de fondos, con la tramitación de pasajes y viáticos y/o con otras diligencias equivalentes.

14. Colaborar con la atención administrativa a otros integrantes de la unidad organizativa.

Por su parte, el puesto “supone responsabilidad sobre resultados de tareas individuales o grupales”, con sujeción a objetivos, métodos, procedimientos y/o técnicas específicas con relativa autonomía ante su superior.

El curso responde a necesidades de capacitación detectadas oportunamente: “En el contexto de la promoción de Tramo Escalafonario se detectó la necesidad de relevar las funciones ligadas a diversos puestos de trabajo, como es el caso del Asistente Administrativo, y se delineó un plan de capacitación basado en el enfoque de competencias laborales (…). Se identificaron las competencias que el trabajador en ejercicio evidencia en su puesto de trabajo y se diseñó la presente propuesta de formación”2.

Teniendo en cuenta las funciones propias del puesto y la heterogeneidad de áreas de desempeño3, en el Módulo I, se pone énfasis en el desarrollo de las capacidades que se infieren de las siguientes competencias:

• Organizar las actividades del sector teniendo en cuenta procedimientos administrativos, normativa vigente y lineamientos del responsable del área.

• Administrar la documentación del área considerando los lineamientos del superior, los procedimientos administrativos y la normativa vigente.

Los objetivos del Módulo I fueron planteados en dos bloques:

Bloque I: El espacio de trabajo

• Conocer la estructura organizativa, los procesos, las funciones y las temáticas de la jurisdicción para lograr mayor eficiencia en las tareas que realiza.

• Reconocer las funciones que despliega el asistente administrativo y reflexionar sobre el impacto de sus acciones en función del logro de los objetivos del sector en que se desempeña.

Bloque II: Redacción de documentación en la APN

• Conocer las reglas gramaticales, sintácticas y léxicas para la construcción de documentos según normativa vigente.

En lo que respecta a estrategias metodológicas y recursos didácticos, se recurre a actividades individuales y grupales, utilizando distintas técnicas tales como lecturas guiadas, grupos de discusión, análisis, resolución de casos, debate a partir de la presentación de documentos, foro virtual, actividades integradoras finales, etc.

Se busca la promoción de un aprendizaje práctico, integral y activo, recuperando el valor de la experiencia (propia y de los otros participantes) a partir del acercamiento a situaciones vinculadas con la realidad del trabajo.


350

La contribución esperada de este curso es que los agentes disminuyan los errores en la redacción de documentos y mejoren la organización de su trabajo a partir del reconocimiento de la estructura organizativa y normativa vigente en la jurisdicción.

Inicialmente, la evaluación propuesta por los diseñadores del curso se constituye a partir de tres tipos:

• Evaluación diagnóstica: al inicio del curso o de cada tema nuevo, para que el docente pueda efectuar un diagnóstico del grupo y realizar los ajustes necesarios en las actividades y secuencia de los contenidos.

• Evaluación de proceso: realizada en forma continua y sistemática. Monitoreo de las actividades previstas para cada bloque temático: individual y/o grupal.

• Evaluación de resultados o final: de carácter eminentemente práctica para que los participantes puedan demostrar las capacidades adquiridas para el accionar propio del campo laboral.

Es importante señalar que, complementariamente a estas evaluaciones, se implementan encuestas a los cursantes para conocer sus opiniones acerca del curso al cual asistieron. La instrumentación de este tipo de relevamiento es un paso central en el proceso de evaluación de impacto de la capacitación propuesto por la Dirección de Investigaciones. Desde esta perspectiva, el curso de “Formación para el perfil de asistente administrativo” contempla el Nivel I del Modelo Funcional de evaluación de impacto de la capacitación (reacción o satisfacción), el cual se orienta a medir el grado de satisfacción de los alumnos con respecto a la formación que acaban de recibir. A partir de esa base, la Dirección de Investigaciones pudo proponer otras instancias de evaluación complementarias que permiten llevar a cabo una de evaluación de impacto de la formación.

Cuadro 1. Principales elementos que componen al módulo 1

Curso: “Formación para el perfil de asistente administrativo”

MÓDULO I: El rol del asistente y los procedimientos administrativos

ObjetivosEstrategias

metodológicas y recursos didácticos

Contribución esperada Evaluación

Conocer la estructura organizativa, los

procesos, las funciones y las temáticas de la

jurisdicción para lograr mayor eficiencia en las

tareas que realiza.

Actividades individuales y grupales. Técnicas:

lecturas guiadas, grupos de discusión, análisis, resolución de casos, debate a partir de la presentación de

documentos, foro virtual, actividades integradoras finales etc. Recuperación

de la experiencia (propia y de los otros participantes) a partir del acercamiento a situaciones vinculadas con

la realidad del trabajo.

Que los agentes disminuyan los errores

en la redacción de documentos y mejoren la organización de su

trabajo a partir del reconocimiento de la

estructura organizativa y normativa vigente en la

jurisdicción

Diagnóstica

De procesos

Reacción/Satisfacción con el curso

De resultados

De impacto

Reconocer las funciones que despliega el

asistente administrativo y reflexionar sobre el

impacto de sus acciones en función del logro de

los objetivos del sector en que se desempeña.

Conocer las reglas gramaticales,

sintácticas y léxicas para la construcción

de documentos según normativa vigente.


351

Por su parte, el módulo II del curso pone énfasis en el desarrollo de las siguientes competencias:

• Atender a los agentes internos y externos teniendo en cuenta la demanda, el destinatario y los lineamientos del área.

• Administrar la documentación del área considerando los lineamientos del superior, los procedimientos administrativos y la normativa vigente.

La contribución esperada del módulo II refiere a que los agentes mejoren la organización de su trabajo y las relaciones interpersonales, y disminuyan los reprocesos en su sector.

Por su parte, los objetivos que se plantean en relación con los dos bloques de contenidos son los siguientes:

Bloque I:

• Aplicar reglas de cortesía durante la atención a los agentes reconociendo los canales y vías de comunicación en función del logro de los objetivos del área.

• Analizar el proceso de comunicación interpersonal en la atención a los agentes favoreciendo el establecimiento de relaciones formales en el marco de un contexto institucional.

• Desarrollar habilidades comunicacionales para detectar las necesidades de los agentes, orientar y brindar información pertinente.

Bloque II:

• Identificar los procesos de la gestión administrativa en el área o programa donde se desempeña.

• Optimizar los procesos de gestión administrativa para la mejora en el desempeño y la profesionalización de su función.

• Aplicar la normativa que corresponde ante cada uno de los casos particulares que surgen en la actividad diaria.

Las estrategias metodológicas y los recursos didácticos, al igual que la evaluación, asumen características similares a las del módulo I.


352

Cuadro 2. Principales elementos que componen al módulo 2

Curso: “Formación para el perfil de asistente administrativo”

MÓDULO II: Los procedimientos administrativos y la atención a los Agentes

ObjetivosEstrategias

metodológicas y recursos didácticos

Contribución esperada Evaluación

Aplicar reglas de cortesía durante la atención a los agentes reconociendo los canales y vías de comunicación

en función del logro de los objetivos del área.

Actividades individuales y

grupales. Técnicas: lecturas guiadas,

grupos de discusión, análisis, resolución de casos, debate a partir

de la presentación de documentos, foro virtual, actividades integradoras finales etc. Recuperación de la experiencia

(propia y de los otros participantes) a partir

del acercamiento a situaciones vinculadas

con la realidad del trabajo.

Que los agentes mejoren la

organización de su trabajo y las relaciones

interpersonales y disminuyan los reprocesos en su

sector.

Diagnóstica

De procesos

Reacción/Satisfacción con el curso

De resultados

De impacto

Analizar el proceso de comunicación interpersonal en la atención

a los agentes favoreciendo el establecimiento de relaciones

formales en el marco de un contexto institucional.

Desarrollar habilidades comunicacionales para detectar las necesidades de los agentes, orientar

y brindar información pertinente.

Identificar los procesos de la gestión administrativa en el área o programa

donde se desempeña.

Optimizar los procesos de gestión administrativa para la mejora en el desempeño y la profesionalización

de su función.

Aplicar la normativa que corresponde ante cada uno de los casos particulares que surgen en la

actividad diaria.

2. La construcción de un procedimiento de evaluación de impacto

A partir de una solicitud de la Dirección Nacional de INAP, a lo largo del año 2016, en forma conjunta con la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación, se trabajó en la elaboración de un procedimiento para evaluar el impacto del curso de capacitación “Formación para el perfil de asistente administrativo”. Para realizar el proceso, se llevaron a cabo una serie de reuniones con el objetivo de aunar esfuerzos y producir sinergia entre ambas áreas, así como establecer objetivos y delimitar criterios comunes de trabajo.

En un primer encuentro, la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación presentó el curso seleccionado y los tiempos de trabajo estimados. Por su parte, la Dirección de Investigaciones hizo lo propio comentando los principales recorridos de la investigación realizada sobre evaluación de impacto de la capacitación (módulos I y II).

A los fines analíticos, en este proceso pueden reconocerse distintas etapas:

1. Adopción de una propuesta metodológica consensuada.

2. Construcción consensuada de instrumentos de evaluación.


353

3. Validación del instrumento en campo.

4. Implementación de la versión final de los instrumentos.

Etapa 1:

La adopción de una propuesta metodológica requirió el análisis conjunto de las potencialidades y dificultades que ofrecen los distintos modelos de evaluación de impacto de la capacitación (básicamente, el experimental y el funcional), considerando, complementariamente, la forma en que fueron aplicados en distintos organismos estatales tanto en la Argentina como en otros países (módulo II de esta investigación). En simultáneo, fueron analizadas las prácticas de evaluación de la capacitación que suele efectuar el INAP y las características del curso “Formación para el perfil de asistente administrativo”.

Estas actividades permitieron al equipo de la Dirección de Investigaciones elaborar una propuesta de evaluación que contempla distintos instrumentos para obtener información en cada una de las fases del proceso de capacitación.

Cuadro 3. Propuesta de evaluación para el curso de Asistente Administrativo

Etapa Medición Fuentes Dimensión Temporal

1. Línea de Base/Diagnóstico

Conocimientos y desempeño del Agente

previos al curso

Agente (Cuestionario)

Inmediata (previa al inicio del curso)

2. Monitoreo

Seguimiento de las etapas del proceso

de capacitación y la participación de los

asistentes

Tutores (Guía de seguimiento)

Inmediata (a lo largo del curso)

3. Reacción/SatisfacciónSatisfacción con el curso

Evaluación del curso


Tutor/a

(Cuestionario)

Superior Inmediato (Cuestionario)

Inmediata (Inmediatamente

finalizado el curso)

4. Aprendizaje Incorporación de contenidos del curso

Agente (Evaluación para aprobar

el curso)

Inmediata (Inmediatamente

finalizado el curso)

5. TransferenciaCambios generados en el contexto organizacional a partir de la capacitación


Superior inmediato (Cuestionario)

Remota (se aplica al menos

seis meses después de finalizado el curso)

6. Condiciones institucionales de la transferencia

Factores institucionales que facilitan o inhiben

la transferencia de conocimientos a la

práctica laboral cotidiana

Agente (cuestionario)

Remota (se aplica al menos

seis meses después de finalizado el curso)

Línea de base: Como ya fue señalado en el módulo I de esta línea de investigación, la elaboración de un diagnóstico que incluya una línea de base constituye un requisito básico de este tipo de evaluaciones, ya que no puede apreciarse en qué medida se produjeron cambios si antes no se miden los valores iniciales de los indicadores que representan aspectos sobre los cuales se trabajará en el curso. Por este motivo, en esta primera instancia, se busca obtener información sobre aspectos vinculados a los conocimientos previos que posee el agente.


354

Para relevar la información, se trabaja sobre dos fuentes de información, con el fin de triangular la información obtenida (y lograr de esta manera mayor confiabilidad y validez): los agentes administrativos inscriptos en el curso y sus superiores inmediatos.

A los inscriptos se les efectúa una evaluación diagnóstica, diseñada por la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación cuyo propósito -además del ya mencionado de servir como línea de base- es que el docente pueda efectuar un diagnóstico del grupo y realizar los ajustes necesarios en las actividades y secuencia de los contenidos.

El Módulo I del curso prevé la realización de distintas actividades orientadas a indagar sobre conocimientos referidos a una variedad de temas como:

• Identificación de la unidad organizativa en la que reporta y relaciones que se establecen al interior del organismo.

• Funciones desempeñadas como asistente administrativo, dificultades y problemas enfrentados en el desempeño de las mismas.

• Redacción y corrección de documentos.

A continuación, figura el instrumento autoadministrado para realizar el diagnóstico sobre los conocimientos previos de los asistentes al curso (Ver Anexo 1.1).

Complementariamente al instrumento de evaluación destinado al asistente del curso, el equipo de la Dirección de Investigaciones diseñó un instrumento —una encuesta— para recabar información por parte del superior inmediato. Con este fin, se consideraron seis dimensiones de las cuales se derivaron distintos indicadores para “barrer” la totalidad de sus contenidos. Se consideró adecuado elaborar un escalograma (Ver Anexo 1.2).

La versión aplicada de la encuesta y de la carta que acompañó el envío a los superiores de los agentes puede verse en el anexo 1.

Evaluación de proceso: A lo largo de la implementación del curso, se lleva a cabo una evaluación de proceso con el fin de monitorear el desarrollo de las actividades previstas en cada bloque temático. El foco de interés está puesto en:

• Los tiempos y forma en que se desarrollan las actividades individuales y grupales previstas.

• La participación de los cursantes en los foros (frecuencia y calidad de las interacciones con el tutor y con el resto de los participantes).

• La elaboración y entrega de los productos solicitados (calidad de las producciones realizadas, incorporación de nuevos conocimientos), etc.

Esta instancia la realiza cada tutor/a que se encuentra a cargo del curso, utilizando una grilla especialmente diseñada para este fin.


355

Reacción o satisfacción: Se orienta a medir el grado de reacción o de satisfacción de los alumnos con respecto a la formación que acaban de recibir. Se considera que una percepción positiva del curso constituye una base necesaria para el aprendizaje de los contenidos y, a su vez, sirve para identificar los aspectos positivos y negativos con el fin de mejorarla en ediciones futuras. En esta instancia, “El evaluador reúne información sobre las opiniones de los participantes sobre determinadas características básicas del curso: los objetivos, contenidos, utilidad, la forma de dar clase o tutoría del profesor y sus métodos, lo apropiado de las instalaciones, el ritmo y claridad de las explicaciones, materiales didácticos utilizados, etc.” (Ruíz de Adana Pérez, 2011: 1).

Se solicitó opinión sobre las siguientes dimensiones del curso:

• Grado de alcance de los objetivos planteados para el curso.

• Claridad y utilidad de los contenidos.

• Desempeño del tutor/a en términos de claridad, aportes, orientación en las actividades planteadas, etc.

• Desarrollo de las clases: claridad y orden.

• Material de lectura: claridad y utilidad (aporte de nuevos conocimientos).

• Aspectos metodológicos y organizativos del curso: adecuación del tiempo destinado a desarrollar cada tema y a realizar cada actividad, pertinencia de las consignas del foro.

• Contribución del curso a su formación y desempeño.

• Plataforma tecnológica: acceso y navegabilidad.

• Aportes de la Mesa de ayuda para resolver problemas administrativos y dificultades técnicas o informáticas.

Se optó por diseñar un instrumento en forma de escala autoadministrada (ver Anexo 1.3, Encuesta de Satisfacción).

Complementariamente, se aplica el siguiente instrumento destinado a relevar las apreciaciones de tutores/as con relación al curso brindado. Se busca, en esta instancia, conocer las percepciones respecto a distintas dimensiones del proceso de formación:

• Nivel de alcance de los objetivos planteados.

• Adecuación y suficiencia de los contenidos.

• Apreciaciones sobre su propio desempeño.

• Efectividad del foro como espacio de intercambio y reflexión.

• Nivel de producción de los cursantes.

El instrumento utilizado para esta instancia se puede ver en el Anexo 1.4.


356

Aprendizaje: La evaluación de aprendizaje tiene como propósito medir los conocimientos y habilidades adquiridos por los alumnos a lo largo del curso. Para ello se suele realizar una prueba de control de conocimientos antes y después de la acción formativa. También, se puede recurrir a otros procedimientos, como entrevistas con alumnos del curso, o pruebas de habilidades, o realización de un trabajo de campo, etc. (Ruíz de Adana Pérez, 2011: 1). Análogamente a lo manifestado en el nivel anterior, se considera que un adecuado aprendizaje constituye una condición necesaria para la transferencia de los conocimientos adquiridos en el marco de las actividades que se desarrollan en el ámbito laboral.

Considerando que en las capacitaciones que brinda el INAP se busca fortalecer las competencias de los miembros de la Administración Pública, la incorporación de conocimientos se orienta hacia fines prácticos, y en consecuencia, la evaluación del aprendizaje se realiza a partir del análisis y resolución de casos prácticos, así como de la elaboración de productos en los que deben aplicarse conocimientos y procedimientos adquiridos a lo largo del curso, tal como lo muestra el instrumento que figura a continuación:

Bloque: El espacio de trabajo

Consigna de trabajo: 1. Lea el siguiente caso y luego responda una serie de preguntas que se plantean al final.

Como parte del proceso de Reforma del Estado, propiciada mediante la sanción de la Ley Nº 26.000, en el organismo en el cual usted presta servicios se produce un cambio de autoridades.

Al llegar a su puesto de trabajo, se presenta una persona diciendo que a partir de ese día, fue designada como el nuevo Director del área.

Dice llamarse Gustavo López, ingresa al despacho del que hasta ese momento era su Director y cierra la puerta. A los diez minutos comienza a llamar, de a uno por vez, a los integrantes de la secretaría y empieza a interrogarlos respecto de las funciones y horarios que cumplen.

A su turno, usted le explica que es la Secretaria de la Privada de la Dirección.

El nuevo Director le encomienda entonces, las siguientes tareas:

a. Elaboración de un informe con los nombres, los números de teléfonos particulares y celulares de los integrantes de la secretaría privada. Año de ingreso de cada uno de ellos con indicación de la gestión en la cual ingresaron y afiliación gremial.

b. Listado de las funciones de cada uno de los integrantes.

c. Listado del personal afiliado a las asociaciones sindicales e identificación del gremio al que se encuentran afiliados.

d. Listado sobre las actividades diarias de la secretaría.

e. Organización de una agenda diaria detallando cada uno de los ítems que incluiría.

f. Descripción de alguno de los procesos informatizados del área.

g. Elaboración de un informe sobre los principios del procedimiento administrativo que él debería conocer, teniendo en cuenta que su actual jefe siempre se desempeñó en la actividad privada, incluyendo los distintos tipos de actos administrativos que se dictan en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.


357

2. Preguntas: 2.1 ¿Qué puede decir usted respecto de la presentación del nuevo Director? ¿Es correcto

que se haya presentado solo y que luego ingrese al despacho de su ex jefe llamando a los integrantes de la secretaría para conocerlos y preguntar sobre sus funciones y horarios?

2.2 ¿Qué principios del procedimiento administrativo ve reflejados en el caso planteado?

2.3 ¿Qué derechos se ven vulnerados en la solicitud de información que le requirió su nuevo Director?

2.4 ¿Qué normativa necesita conocer un asistente administrativo para desempeñarse en su puesto de trabajo? No necesita mencionar los números de las normas, es suficiente con la identificación de los temas.

Bloque: Redacción de la documentación en la APN

Consigna de trabajo: Revise y luego reelabore la nota que se expone a continuación; para ello tenga en cuenta:

1) Si se encuentran todos los componentes de la situación comunicativa.

2) Si el orden de la información es adecuado.

3) Si la cohesión lexical es correcta: repetición innecesaria de palabras, conectores, elipsis, etc.

4) Si el uso de los gerundios es adecuado.

5) Si están bien o faltan las preposiciones antes de las subordinadas que comienzan con el pronombre “que”.

6) Si los signos de puntuación y el uso de mayúsculas es correcto.

7) Si la nota cumple con los requisitos establecidos en el Decreto N° 333/85.

Tengo el agrado de dirigirme a Usted en relación y con el propósito que difunda la siguiente información. El 5 de Febrero se organizará una reunión con los jefes de departamento. La misma tendrá como objetivo el tema: como pensar la reforma del estado y sus consecuencias. La reunión se llevará a cabo en el INAP, teniendo en cuenta que estará destinada solamente a los jefes de departamento, tendrán que efectuar una convocatoria que solamente incluya a los jefes de departamento. Los mismos deberán concurrir a las 15 horas y se estima de que la reunión no durará más de dos horas. La reunión se previó activando los actores que intervienen en este tipo de coyuntura junto a los jefes de departamento que estén dispuestos a escuchar las nuevas innovaciones en el marco de la reforma Estatal y la modernización del estado.

Transferencia:

Consideradas ya las anteriores instancias:

• Conocimientos previos línea de base que permite identificar los saberes con que cuentan los participantes, focalizando en los indicadores sobre los cuales se medirán los cambios generados al finalizar la instancia de capacitación.

• Monitoreo, que permite constatar si las actividades se fueron desarrollando según los tiempos y secuencia en que fueron planificadas para alcanzar los objetivos propuestos,


358

efectuando las correcciones consideradas necesarias según las desviaciones que se hayan producido en la implementación.

• Reacción o satisfacción que hace posible saber en qué medida el curso ha cumplido con las expectativas de los participantes, considerando cuestiones la utilidad y pertinencia de los materiales y de las actividades, el desempeño de los tutores, entre otros.

• Aprendizaje que identifica los conocimientos y destrezas adquiridos a lo largo del proceso de capacitación.

Es necesario pasar a otra instancia que es decisiva con relación al logro de competencias, ya que estas constituyen una combinación de conocimientos, capacidades y comportamientos que se pueden utilizar e implementar directamente en un contexto profesional, por lo cual se busca dar respuesta a preguntas como: ¿se pudieron aplicar conocimientos adquiridos en el curso a las actividades laborales cotidianas?, ¿cuáles de estos conocimientos y destrezas pudieron utilizarse efectivamente?.

Para alcanzar estos objetivos, se diseñaron dos instrumentos complementarios: uno destinado a ser respondido por el agente y el otro por el superior inmediato. Ambos adoptaron la misma modalidad que se venía utilizando: escalas autoadministradas referidas a las mismas dimensiones e indicadores a los fines de poder comparar sus percepciones (Ver Anexos 1.5 y 1.6).

Por su parte el instrumento que se aplica al Superior Inmediato para conocer sus percepciones acerca de la transferencia de conocimientos se pueden ver en el Anexo 1.7 y 1.8.

El apoyo institucional a la transferencia de conocimientos y habilidades

Como fue expresado anteriormente, la transferencia de conocimientos y habilidades adquiridos en un curso es una cuestión compleja, ya que depende de varios factores que contemplan a la calidad del curso impartido y a las aptitudes y actitudes de los cursantes.

En esta instancia, la transferencia se puede ver dificultada o posibilitada por las características que asume el ámbito laboral donde se desempeña el agente que, para los fines de la evaluación de impacto, consideramos multidimensional a partir de los siguientes aspectos de los cuales se derivan los correspondientes indicadores:

• - Apoyo institucional (en general).

• - Trabajo en equipo/relación con los otros integrantes del grupo de trabajo.

• - Adecuación del equipamiento e infraestructura (material de trabajo).

• - Características del superior inmediato.

• - Transferencia de conocimientos y habilidades.

Manteniendo el formato utilizado en otros instrumentos, se diseñó el custionario que puede verse en el Anexo 1.9.


359

Conclusiones

En este tercer módulo, hemos descripto el proceso de asesoramiento técnico y acompañamiento por parte del Equipo de Evaluación de Impacto de la Capacitación de la Dirección de Investigaciones (INAP) a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación (INAP) en el diseño de un modelo de evaluación de impacto de uno de sus cursos de formación.

Desde ya, se ha tratado de una experiencia inicial y ha asumido el carácter de prueba piloto en nuestro organismo; por esta razón, procuramos describir el proceso detalladamente con la intención de enriquecerlo a partir de una serie de reflexiones y, a su vez, proveer insumos para próximas instancias de evaluación de la formación en el INAP.

Al mismo tiempo, se intentó articular las dimensiones teórico-metodológicas con la práctica cotidiana de las áreas involucradas del INAP, es decir,llevar a la práctica a los diversos aportes teóricos que se desarrollaron en el módulo I y los aportes obtenidos del análisis de las experiencias nacionales e internacionales que se relevaron en el módulo II de la presente línea de investigación. En ese sentido, se considera haber cumplido con el propósito de asesorar y apoyar el diseño y la implementación de distintos instrumentos inspirados en el modelo de evaluación de la capacitación diseñado por Donald Kirkpatrick, al que se le incorporó una instancia de relevamiento de información centrada en el apoyo institucional a la transferencia de conocimiento.

Hay una serie de conclusiones preliminares que nos ofrece esta primera experiencia piloto. Por un lado, es necesario destacar la relevancia de un diseño adecuado del curso de capacitación a evaluar. Objetivos indefinidos, destinatarios difusos o incoherencia interna de los contenidos son algunos de los obstáculos que pueden entorpecer —o incluso hacer naufragar— la posibilidad de evaluar el impacto de la capacitación. En otras palabras: si quienes diseñan el curso de capacitación no tienen en claro qué pretenden lograr, difícilmente la evaluación logre mensurar el impacto. Afortunadamente, en el caso de los módulos del Curso para Asistente Administrativo, ocurrió todo lo contrario. El diseño de la capacitación realizado por la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación ofrece todas las herramientas necesarias para que se pueda llevar a cabo su evaluación y procurar estimar su impacto.

Por otro lado, es preciso destacar el profundo y metódico trabajo de coordinación institucional que se llevó adelante. La tarea de establecer pautas y criterios comunes —es decir, la construcción de un “mismo idioma”— es fundamental a la hora de encarar una innovación organizacional como la de 2016. La incorporación de un lenguaje y de un instrumental técnico que era ajeno a las áreas involucradas implicó una serie de reuniones periódicas de intercambio de saberes y conocimientos, para la consecuente unificación. El equipo de Evaluación de Impacto de la Dirección de Investigaciones tuvo que incorporar elementos y conceptos de la capacitación destinada a asistentes administrativos, mientras que el equipo de la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación debió sumar nuevas herramientas tendientes a la evaluación de los cursos bajo su responsabilidad. Además, se compartió información de relevancia (número de inscriptos, resultados de encuestas anteriores, perfil de los asistentes, perfil del cuerpo docente, entre otros aspectos), lo que impactó positivamente en la fluidez interinstitucional a partir del intercambio realizado. En suma, en estas instancias se discutió y resolvió acerca de las dimensiones y variables a considerar, la construcción de sus sistemas de


360

categorías, los instrumentos a diseñar para cada etapa y el tipo de información que generan los instrumentos, entre otras cuestiones.

En cuanto a los productos elaborados, se cumplió con lo propuesto. Se elaboraron instrumentos de recolección para los diferentes niveles del modelo de evaluación de impacto:

1. Línea de Base/Diagnóstico;

2. Monitoreo;

3. Reacción;

4. Aprendizaje;

5. Transferencia;

6. Condiciones institucionales de la transferencia.

No solo se elaboraron instrumentos tanto para el asistente como para el superior inmediato (este último, aspecto clave para una adecuada evaluación), sino también se incorporó el concepto de “apoyo institucional” a la transferencia. Debido a su complejidad, hemos destacado que la dimensión citada está presente en una porción muy reducida de las experiencias que se relevaron a nivel mundial; de este modo, su incorporación al instrumental evaluativo del INAP constituye un importante logro institucional, que esperamos tenga un impacto favorable en la modernización del organismo.

Las tareas descriptas en este módulo se iniciaron en agosto de 2016 y se finalizaron en marzo de 2017.Ese período de tiempo incluye el diseño, articulación, consenso y validación de las propuestas metodológicas por parte de ambas áreas del INAP. En lo referido a la implementación, todavía se está desarrollando la aplicación de algunos instrumentos, debido a que, en los últimos niveles de evaluación, se deben dejar pasar hasta seis meses —luego de finalizada la capacitación— para poder realizar una adecuada medición.

En materia de recursos humanos, la Dirección de Investigaciones se abocó a la tarea poniendo a disposición un equipo compuesto por tres investigadores, mientras que la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación colaboró con cuatro agentes.

Asimismo, es importante destacar algunas cuestiones a valorar para próximas intervenciones, con base en las experiencias cosechadas:

• Tiempo que conlleva implementar un proceso de evaluación: dado que se trató de una experiencia piloto de evaluación de impacto, el cronograma concertado en un inicio tuvo que reajustarse permanentemente. Esta primera experiencia permite contar con una estimación más afinada de los plazos de diseño e intervención de futuras propuestas de este tipo.

• Estabilidad de los objetivos: dado el tiempo que conllevó el trabajo, su particularidad de prueba piloto y las permanentes reuniones alrededor de la definición de los conceptos e implementación de las tareas, fue habitual que se confundieran los objetivos del proyecto, se agregaran y/o suprimieran otros, y se desvirtuaran las metas. En este sentido, fue valorable no haber perdido ni desdibujado la identidad de la investigación.


361

• Diseño de la evaluación como una pieza clave del proceso: los instrumentos de evaluación (productos) fueron resultado de una ardua tarea de investigación y relevamiento bibliográfico y de experiencias nacionales/internacionales, descriptas en el módulo 1 y en el módulo 2, respectivamente. Este recorrido fue esencial a la hora de contar con insumos para un correcto diseño del proyecto de intervención. En este sentido, el proyecto fue construido ad hoc para resolver la problemática puntual del INAP, sin ser —bajo ningún concepto— un “enlatado” que se importa sin más a nuestra realidad institucional. Esta oportunidad investigativa permitió incorporar visiones innovadoras acerca de la evaluación de impacto de la capacitación, como son las experiencias de España y de Brasil, entre otras. Asimismo, los resultados de la investigación se pusieron en discusión en las reuniones entre la Dirección de Investigaciones y la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación, integrando nuevas perspectivas y modificando el diseño primario. Al respecto, es importante tener presente en todo momento que una propuesta de evaluación de este tipo, por su carácter longitudinal, requiere la vinculación de los datos obtenidos en las distintas etapas de implementación, porque es más que “la sumatoria” de los instrumentos diseñados y aplicados.

Finalmente, es importante señalar que la propuesta aquí presentada es replicable contemplando cada una de las etapas (Cuadro 3) y adaptando cada instrumento. Para esta adaptación, deben tenerse en cuenta:

• Características de los participantes del curso: funciones laborales, tareas que desarrollan, nivel de instrucción predominante.

• Necesidades de capacitación detectadas.

• Características del curso: objetivos, contribución esperada; contenidos y actividades, etc.

Notas1. Bases del concurso C.C.T.S. Decreto 2098/2008 . Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/concursos/biblio/DTO%202098-08%20SISTEMA%20NACIONAL%20DE%20EMPLEO%20PUBLICO.pdf

2. Estos aspectos son destacados en el documento de capacitación del INAP: •El rol del asistente y los procedimientos administrativos -APT-. INAP, Capacitación” Disponible en: http://capacitacion.inap.gob.ar/?cursos=el-rol-del-asistente-y-los-procedimientos-administrativos-apt

3. Los asistentes administrativos ocupan áreas sustantivas y de apoyo en la Administración Publica Nacional. Muchos de ellos se especializan en distintas áreas a partir de su formación y/o experiencia laboral, como por ejemplo, Tesorería, Patrimonio, Jurídico, Capacitación, entre otras.

Bibliografía

Bases Concurso C.C.T.S. Decreto 2098/2008. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/concursos/biblio/DTO%202098-08%20SISTEMA%20NACIONAL%20DE%20EMPLEO%20PUBLICO.pdf

Lemos, E. (2002). “La formación de instructores y la acreditación de competencias técnico-docentes en el aseguramiento de la calidad de la capacitación”. Ver en: http://aaeap.org.ar/wp-content/uploads/2016/02/La_formacion_de_instructores_y_la-acreditacion_lemos.pdfRuiz de Adana Pérez, R. (2011): Modelo de Kirkpatrick de evaluación de la formación continuada. Disponible en: http://ricardoruizdeadana.blogspot.com.ar/2011/03/modelo-dekirkpatrick-de-evaluacion-de.html


362

Anexo 1. Instrumentos de evaluacion y encuestas de satisfacción

2017 “AÑO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES”

INAP – Secretaría de Empleo Público Ministerio de Modernización

Instrumento de evaluación diagnóstica para el Asistente administrativo Módulo I

Acerca del mapa del Estado 1. Responda las siguientes preguntas:

a. ¿En qué organismo/jurisdicción trabaja?

……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..

b. El sector público donde se desempeña

Nacional Provincial Municipal

c. ¿De qué poder del Estado depende ese organismo?

Ejecutivo Legislativo Judicial

d. ¿Qué función cumple el Programa/Área/Dependencia/Proyecto (menciónelo) donde usted trabaja?

……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..

e. ¿Cuáles son las funciones que usted cumple donde trabaja?

Organizar las actividades del sector

Atender a los agentes internos y externos

Administrar la documentación del área

Otros (especifique)

Acerca de la comunicación 2. ¿Cuáles de estas temáticas/asuntos debieran originar un memo, una nota o un informe? Indique con una X.

Temáticas Nota Memo Informe

a. Solicitud de insumos para la oficina.

b. Invitación a un evento interorganismos.

c. Convocatoria a reunión de jefes de departamento.

d. Explicitación de una nueva normativa vigente.

e. Solicitud de documentación originada en otro organismo.

f. Evaluación de la implementación de un nuevo programa en la jurisdicción.

3. Lea y analice la siguiente nota. Identifique los errores (cohesión, uso de mayúsculas, ortografía, de formato, otros), marque en el texto, con letras sucesivas (a, b,..), los errores detectados y luego complete el cuadro de clasificación describiendo brevemente en qué consiste cada error.

1.1


363

2017 “AÑO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES”

INAP – Secretaría de Empleo Público Ministerio de Modernización

a. En relación con su actitud hacia el trabajo, indique con qué frecuencia...

1. reporta dificultades en el trabajo. 2. propone y/o toma iniciativas para la resolución de problemas. 3. propone mejoras en los procesos o innovaciones en sus tareas. 4. solicita ayuda a otros integrantes del área cuando es necesario

b. Dificultades y expectativas ¿Cuáles son las dificultades más frecuentes que encuentra en su desempeño como Asistente Administrativo? (Puede seleccionar más de una)

1. No contar con las herramientas informáticas y/o conectividad adecuadas 2. Problemas vinculares en el equipo de trabajo 3. Falta de oportunidades de capacitación específica 4. Cambios permanentes en el organismo (rotación de personal, superposición de criterios para el

trabajo, etc.) 5. Infraestructura laboral inadecuada 6. Otros (especificar)

c. Expectativas 1. ¿Qué lo llevó a inscribirse en este curso? 2. ¿Cuáles son sus expectativas en este espacio de formación?


364

2017

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368

FORMACIÓN PARA EL PERFIL DE ASISTENTE ADMINISTRATIVO. MÓDULO I: EL ROL DEL ASISTENTE Y LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - APT IN-DC-18149

Encuesta de Satisfacción

SOBRE EL CURSO


¿En qué nivel considera que se cumplieron los siguientes objetivos de formación?

Respuestas No contesta Nulo Bajo Mediano Alto Muy

Alto

a- Conocer la estructura organizativa, la temática, los procesos y las funciones de la jurisdicción en la que se desempeña, para lograr mayor eficiencia en las tareas que realiza.

b- Reconocer las funciones que despliega el/la asistente administrativo y el impacto de sus acciones en el área.


¿En qué nivel considera que los contenidos...

Respuestas No contesta Nulo Bajo Medio Alto Muy

alto

a- fueron desarrollados con claridad y en forma ordenada en las clases y en el material de lectura?

b- le permitieron reflexionar sobre sus tareas cotidianas para realizar ajustes o mejoras?

c- le permitieron incorporar nuevos conocimientos, herramientas o estrategias para su mejor desempeño?

1.3


369


Desempeño tutor

¿En qué nivel considera que la tutora ...


alto

a- resultó clara en sus intervenciones?

b- respondió a sus dudas e inquietudes en un tiempo adecuado?

c- brindó orientaciones para la realización de actividades y/o trabajo final?

d. realizó devoluciones o comentarios a los trabajos de entrega obligatoria o a la evaluación?

e- estimulo la participación en los espacios de comunicación?

Bloque II: Redacción de documentación en la APN

Objetivos

¿En qué nivel considera que se cumplieron los siguientes objetivos de formación?


Alto

a- Conocer las reglas gramaticales, sintácticas y léxicas para la construcción de documentos según normativa vigente


370


Contenidos

Bloque II: Redacción de la documentación en la APN

¿En qué nivel considera usted que los contenidos...


alto

a- fueron desarrollados con claridad y en forma ordenada en las clases y en el material de lectura?

b- le permitieron reflexionar sobre sus tareas cotidianas para realizar ajustes o mejoras?

c- le permitieron incorporar nuevos conocimientos, herramientas o estrategias para su mejor desempeño?

Ambos Bloques

Contribución Esperada

¿En qué medida considera que el curso le permitió construir conocimientos y adquirir herramientas......

Respuestas No

contesta Nulo Bajo Medio Alto Muy alto

a- ... que favorecieron el reconocimiento de la estructura organizativa y la normativa vigente en la jurisdicción?

b- ... para mejorar los procesos de escritura de textos administrativos y lograr mayor eficiencia y eficacia en la comunicación institucional?


371


Aspectos Metodológicos

¿En qué nivel considera que...


alto

a- el tiempo destinado a cada una de las clases le resultó adecuado?

b- las actividades propuestas, le parecieron pertinentes en función de los temas tratados?

c- las consignas de los FOROS fueron significativas para reflexionar sobre las distintas actividades que lleva a cabo diariamente en su trabajo?

¿Qué otros temas sugiere ver o profundizar? Siempre relacionado con su puesto de trabajo como asistente administrativo:


372


PLATAFORMA TECNOLOGICA Acceso y Navegabilidad ¿En qué nivel considera que:

Respuestas No respondió

No realicé esta acción

Pocas veces Frecuentemente La mayoría de

las veces

a- ¿La plataforma resultó de fácil acceso y navegación?

b- ¿Pudo bajar y subir los archivos con facilidad?

Comentarios y/o sugerencias sobre la plataforma tecnológica:

Respuestas No respondió Inadecuado Regular Adecuado

a) ¿Cómo evalúa el proceso de inscripción al curso?


373


GESTION ADMINISTRATIVA ¿Cómo evalúa la labor de la mesa de ayuda para... Respuestas No respondió No Solicité Inadecuado Regular Adecuado

a- ...resolver problemas administrativos?

b- ...resolver las dificultades técnicas y/o informáticas?

Comentarios y/o sugerencias sobre la gestión administrativa. Finalmente, ¿cómo valoraría globalmente la actividad? Marque con una cruz en el casillero correspondiente a la opción elegida.

No respondió

Poco satisfactorio

Medianamente satisfactorio Satisfactorio

Muy satisfactorio Total

Comentarios y/o sugerencias sobre el curso:


374

1

Encuesta de evaluación del curso Tutor

CURSO: XXXXXXXXXXXXX

Estimado tutor: A partir del intercambio con los participantes en los Foros, las preguntas de los cursantes, los trabajos entregados, nos gustaría conocer su opinión sobre las siguientes cuestiones Consigna: Marque con una X en el casillero correspondiente a la respuesta elegida.

1) ¿En qué nivel considera que se cumplieron los objetivos del curso?

Nulo 1

Bajo 2

Mediano 3

Alto 4

Muy alto 5

Fundamente su opinión: …………………………………………………

2) ¿En qué nivel fueron adecuados y suficientes los contenidos en relación con los objetivos?

Nulo 1

Bajo 2

Mediano 3

Alto 4

Muy alto 5

Fundamente su opinión: ……………………….

3) ¿Cómo califica su desempeño como tutor/a?

Poco satisfactorio

1

Medianamente satisfactorio

2 Satisfactorio

3 Muy

satisfactorio 4

Justifique su apreciación: ………………………………………………………………

4) ¿En qué nivel considera que los foros Nulo 1

Bajo 2

Mediano 3

Alto 4

Muy alto 5

a) resultaron un espacio de intercambio?

b) estimularon la reflexión de los participantes?

Fundamente su opinión: ………………………………………………………………

1.4


375

2

5) ¿Cómo evalúa el nivel de producción de los cursantes en las distintas actividades presentadas y en el trabajo final?

Nulo 1

Bajo 2

Mediano 3

Alto 4

Muy alto 5

Por último, ¿cuáles considera que fueron fortalezas y debilidades de su trabajo docente en esta actividad? Agradecemos sus expresiones y el tiempo dedicado. Esta información nos permitirá hacer reajustes que mejorarán las propuestas de capacitación.


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2. E

n re

laci

ón c

on s

u ac

titud

hac

ia e

l tra

bajo

, los

con

ocim

ient

os a

dqui

ridos

en

el c

urso

me

han

apor

tado

par

a

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

2.a)

com

pren

der l

a vi

sión

y m

isió

n de

l org

anis

mo

en e

l que

me

dese

mpe

ño.

2.b)

pla

nific

ar y

real

izar

acc

ione

s qu

e as

egur

en e

l cum

plim

ient

o de

las

met

as y

ob

jetiv

os o

rgan

izac

iona

les.

2.c)

iden

tific

ar y

repo

rtar a

tiem

po d

ificu

ltade

s qu

e su

rgen

en

el tr

abaj

o.

2.d)

mej

orar

la c

alid

ad d

e m

i tra

bajo

.


383

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Si c

onte

stó

resp

ecto

a a

lgun

a de

est

as fr

ases

“En

desa

cuer

do” o

“Muy

en

desa

cuer

do”,

le p

edim

os q

ue e

xplic

ite la

s ca

usas

por

las

cual

es

cons

ider

a qu

e lo

vis

to e

n el

cur

so n

o ha

pod

ido

cons

titui

rse

en u

n ap

orte

:

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¡Muc

has

grac

ias

por s

u tie

mpo

!

3. E

n re

laci

ón c

on la

s po

sibi

lidad

es d

e fu

tura

s de

cap

acita

ción

, el h

aber

pa

rtic

ipad

o en

est

e cu

rso

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

3.a)

me

lleva

a p

rocu

rar i

ncor

pora

r nue

vas

habi

lidad

es e

n m

i áre

a de

com

pete

ncia

.

3.b)

gen

eró

inte

rés

por p

artic

ipar

en

otra

s in

stan

cias

de

capa

cita

ción

.

Fina

lmen

te, c

on e

l pro

pósi

to d

e pr

ogra

mar

futu

ras

capa

cita

cion

es, l

e ag

rade

cere

mos

que

enu

mer

e co

mpe

tenc

ias,

des

treza

s y/

o co

noci

mie

ntos

que

ser

ía im

porta

nte

inco

rpor

ar o

pro

fund

izar

a lo

s fin

es d

el m

ejor

des

empe

ño d

e su

s ta

reas

:


384

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Cur

so:

ASI

STEN

TE A

DM

INIS

TRA

TIVO

- M

ÓD

ULO

II

Des

tinat

ario

: A

sist

ente

al c

urso

de

capa

cita

ción

Etap

a:

Tran

sfer

enci

a de

con

ocim

ient

os a

l ent

orno

labo

ral

Car

ta d

e pr

esen

taci

ón d

el in

stru

men

to:

Estim

ado

XX:

Com

o ya

ade

lant

áram

os o

portu

nam

ente

, en

est

a et

apa

proc

uram

os m

edir

el i

mpa

cto

que

ha t

enid

o el

cur

so d

e ca

paci

taci

ón b

rinda

do a

As

iste

ntes

Adm

inis

trativ

os; p

ara

ello

, es

de s

uma

impo

rtanc

ia c

onta

r con

su

opin

ión

acer

ca d

e lo

s ap

orte

s qu

e ha

reci

bido

del

cur

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n cu

anto

a

nuev

os c

onoc

imie

ntos

y h

abilid

ades

, as

í co

mo

tam

bién

la p

osib

ilidad

que

ha

teni

do u

sted

de

aplic

ar e

stos

con

ocim

ient

os e

n su

s ta

reas

di

aria

s en

el p

uest

o de

trab

ajo.

En e

ste

sent

ido,

agr

adec

emos

su

cola

bora

ción

exp

resa

ndo

su g

rado

de

acue

rdo/

desa

cuer

do c

on l

as s

igui

ente

s af

irmac

ione

s m

arca

ndo

con

una

X un

niv

el d

e ca

da ít

em:

1.6


385

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Si c

onte

stó

resp

ecto

a a

lgun

a de

est

as fr

ases

“En

desa

cuer

do” o

“Muy

en

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cuer

do”,

le p

edim

os q

ue e

xplic

ite la

s ca

usas

por

las

cual

es

cons

ider

a qu

e lo

vis

to e

n el

cur

so n

o ha

pod

ido

cons

titui

rse

en u

n ap

orte

:

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1. E

n re

laci

ón a

la c

omun

icac

ión

con

los

usua

rios,

los

cono

cim

ient

os

adqu

irido

s en

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urso

me

han

apor

tado

par

a…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

1.a)

pod

er b

rinda

r inf

orm

ació

n co

rrect

a en

lo q

ue re

spec

ta a

mis

com

pete

ncia

s.

1.b)

resp

onde

r ade

cuad

amen

te a

nte

la d

iver

sida

d de

dem

anda

s.

1.c)

reso

lver

situ

acio

nes

prob

lem

átic

as


386

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Si c

onte

stó

resp

ecto

a a

lgun

a de

est

as fr

ases

“En

desa

cuer

do” o

“Muy

en

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cuer

do”,

le p

edim

os q

ue e

xplic

ite la

s ca

usas

por

las

cual

es

cons

ider

a qu

e lo

vis

to e

n el

cur

so n

o ha

pod

ido

cons

titui

rse

en u

n ap

orte

:

____

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_

2. E

n re

laci

ón c

on s

u ac

titud

hac

ia e

l tra

bajo

, los

con

ocim

ient

os a

dqui

ridos

en

el

curs

o m

e ha

n ap

orta

do p

ara…

:

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

2.a)

com

pren

der l

a vi

sión

y m

isió

n de

l org

anis

mo

en e

l que

me

dese

mpe

ño.

2.b)

pla

nific

ar y

rea

lizar

acc

ione

s qu

e as

egur

en e

l cu

mpl

imie

nto

de l

as m

etas

y o

bjet

ivos

or

gani

zaci

onal

es

2.c)

iden

tific

ar y

repo

rtar a

tiem

po d

ificu

ltade

s qu

e su

rgen

en

el tr

abaj

o.

2.d)

mej

orar

la c

alid

ad d

e m

i tra

bajo

.


387

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Si c

onte

stó

resp

ecto

a a

lgun

a de

est

as fr

ases

“En

desa

cuer

do” o

“Muy

en

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cuer

do”,

le p

edim

os q

ue e

xplic

ite la

s ca

usas

por

las

cual

es

cons

ider

a qu

e lo

vis

to e

n el

cur

so n

o ha

pod

ido

cons

titui

rse

en u

n ap

orte

:

____

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____

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____

____

____

_

¡Muc

has

grac

ias

por s

u tie

mpo

!

3. E

n re

laci

ón c

on la

s po

sibi

lidad

es d

e fu

tura

s de

cap

acita

ción

, el h

aber

pa

rtic

ipad

o en

est

e cu

rso…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

3.a)

me

lleva

a p

rocu

rar i

ncor

pora

r nue

vas

habi

lidad

es e

n m

i áre

a de

com

pete

ncia

.

3.b)

gen

eró

inte

rés

por p

artic

ipar

en

otra

s in

stan

cias

de

capa

cita

ción

.

Fina

lmen

te, c

on e

l pro

pósi

to d

e pr

ogra

mar

futu

ras

capa

cita

cion

es, l

e ag

rade

cere

mos

que

enu

mer

e co

mpe

tenc

ias,

des

treza

s y/

o co

noci

mie

ntos

que

ser

ía im

porta

nte

inco

rpor

ar o

pro

fund

izar

a lo

s fin

es d

el m

ejor

des

empe

ño d

e su

s ta

reas

:


388

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Cur

so:

ASI

STEN

TE A

DM

INIS

TRA

TIVO

- M

ÓD

ULO

I

Des

tinat

ario

: Su

perio

r Inm

edia

to

Etap

a:

Tran

sfer

enci

a de

con

ocim

ient

os a

l ent

orno

labo

ral

Car

ta d

e pr

esen

taci

ón d

el in

stru

men

to:

Estim

ado

XX:

Com

o ya

ade

lant

áram

os o

portu

nam

ente

, en

est

a et

apa

proc

uram

os m

edir

el i

mpa

cto

que

ha t

enid

o el

cur

so d

e ca

paci

taci

ón b

rinda

do a

As

iste

ntes

Adm

inis

trativ

os. P

ara

ello

, es

de s

uma

impo

rtanc

ia c

onta

r co

n su

opi

nión

ace

rca

de lo

s ca

mbi

os c

ondu

ctua

les

y ac

titud

inal

es q

ue

haya

pod

ido

obse

rvar

en

el A

sist

ente

y e

l gra

do e

n qu

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s co

noci

mie

ntos

y h

abilid

ades

apr

endi

dos

en la

cap

acita

ción

han

sid

o tra

nsfe

ridos

a

un m

ejor

des

empe

ño e

n el

pue

sto

de tr

abaj

o.

En e

ste

sent

ido,

agr

adec

emos

su

cola

bora

ción

exp

resa

ndo

su g

rado

de

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rdo/

desa

cuer

do c

on l

as s

igui

ente

s af

irmac

ione

s m

arca

ndo

con

una

X un

niv

el d

e ca

da ít

em:

1.7


389

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

1. E

n re

laci

ón c

on la

est

ruct

ura

orga

niza

tiva

y re

laci

ones

que

se

esta

blec

en

en e

l mar

co d

e la

APN

, el A

sist

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ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

…

Esca

la

Muy

de

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rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

1.a)

la id

entif

icac

ión

de ro

les

y fu

ncio

nes

de la

juris

dicc

ión.

1.b)

el r

espe

to d

e la

s lín

eas

jerá

rqui

cas

en s

u ár

ea d

e tra

bajo

.

1.c)

reco

noce

r los

des

tinat

ario

s de

la d

ocum

enta

ción

adm

inis

trativ

a or

igin

ada

en s

u ár

ea d

e tra

bajo

.

1.d)

der

ivar

ade

cuad

amen

te la

doc

umen

taci

ón a

las

área

s co

rresp

ondi

ente

s.

2. E

n re

laci

ón c

on la

org

aniz

ació

n de

su

trab

ajo,

el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

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Esca

la

Muy

de

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rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

2.a)

la p

lani

ficac

ión

de s

us ta

reas

.

2.b)

la o

rgan

izac

ión

de la

s ac

tivid

ades

teni

endo

en

cuen

ta la

s ne

cesi

dade

s de

l áre

a.

2.c)

la o

rgan

izac

ión

en e

l mom

ento

de

desa

rrolla

r sus

tare

as.

2.d)

la fi

naliz

ació

n de

sus

tare

as e

n lo

s tie

mpo

s ad

ecua

dos.


390

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

2.e)

la a

ctua

lizac

ión

cons

tant

e de

la d

ocum

enta

ción

y la

s ba

ses

de d

atos

(man

ual y

/o

digi

tal)

bajo

su

resp

onsa

bilid

ad.

2.f)

la d

ispo

nibi

lidad

hac

ia s

us s

uper

iore

s de

la d

ocum

enta

ción

que

ges

tiona

.

2.g)

el s

egui

mie

nto

de tr

amita

cion

es (d

ocum

ento

s, in

sum

os, p

rodu

ctos

, etc

.) ba

jo s

u re

spon

sabi

lidad

.

2.h)

la a

tenc

ión

a us

uario

s in

tern

os a

decu

adam

ente

, sea

per

sona

l o te

lefó

nica

men

te,

dent

ro d

e la

s m

ater

ias

de s

u co

mpe

tenc

ia y

con

ocim

ient

o.

2.i)

aplic

ar la

regl

amen

taci

ón y

/o p

roce

dim

ient

os d

el á

rea

de tr

abaj

o en

el d

esar

rollo

de

sus

activ

idad

es.

2.j)

verif

icar

la in

form

ació

n co

nten

ida

en lo

s do

cum

ento

s.

3. E

n re

laci

ón c

on s

us c

ompe

tenc

ias

técn

ico-

com

unic

acio

nale

s, e

l Asi

sten

te

ha lo

grad

o un

a m

ejor

ía e

n cu

anto

a…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

3.a)

reda

cció

n de

text

os s

egún

el f

orm

ato

esta

blec

ido

en la

nor

ma.

3.b)

reda

cció

n de

text

os c

orre

ctos

des

de e

l pun

to d

e vi

sta

gram

atic

al.

3.c)

util

izar

con

des

treza

los

med

ios

de e

nvío

doc

umen

tal y

/o d

e in

form

acio

nes

(fax,

co

rreo

elec

tróni

co, e

tc.).


391

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

4. E

nre

laci

ón c

on s

u ac

titud

hac

ia e

l tra

bajo

, el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

4.a)

su

com

prom

iso

con

la v

isió

n y

mis

ión

del o

rgan

ism

o.

4.b)

pla

nific

ar y

real

izar

acc

ione

s qu

e as

egur

en e

l cum

plim

ient

o de

las

met

as y

ob

jetiv

os o

rgan

izac

iona

les.

4.c)

repo

rtar a

tiem

po d

ificu

ltade

s en

su

traba

jo.

4.d)

pro

pone

r y/o

tom

ar in

icia

tivas

par

a la

reso

luci

ón d

e pr

oble

mas

pro

pios

o e

n el

ár

ea.

4.e)

mos

trars

e co

mpr

omet

ido

con

la c

alid

ad d

e su

trab

ajo.

4.f)

favo

rece

r al c

lima

de c

ordi

alid

ad e

n el

gru

po.

4.g)

rela

cion

arse

pos

itiva

men

te c

on s

us p

ares

en

térm

inos

de

cola

bora

ción

en

el

traba

jo.

4.h)

pro

pone

r mej

oras

en

los

proc

esos

de

traba

jo y

/o in

nova

cion

es e

n la

s ta

reas

.

4.i)

solic

itar a

yuda

a o

tros

inte

gran

tes

del á

rea

cuan

do e

s ne

cesa

rio.


392

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

5. E

n re

laci

ón c

on e

l com

prom

iso

con

el a

pren

diza

je, e

l Asi

sten

te h

a lo

grad

o un

a m

ejor

ía e

n cu

anto

a…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

5.a)

pro

cura

r inc

orpo

rar n

ueva

s ha

bilid

ades

en

su tr

abaj

o o

área

de

com

pete

ncia

.

5.b)

inte

resa

rse

por p

artic

ipar

en

inst

anci

as d

e ca

paci

taci

ón.

Fina

lmen

te, c

on e

l pro

pósi

to d

e pr

ogra

mar

futu

ras

capa

cita

cion

es, l

e ag

rade

cere

mos

que

enu

mer

e co

mpe

tenc

ias,

des

treza

s y/

o co

noci

mie

ntos

que

ser

ía im

porta

nte

inco

rpor

ar o

pro

fund

izar

a lo

s fin

es d

el m

ejor

des

empe

ño d

e su

s ta

reas

:


393

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Cur

so:

ASI

STEN

TE A

DM

INIS

TRA

TIVO

- M

ÓD

ULO

II

Des

tinat

ario

: Su

perio

r Inm

edia

to

Etap

a:

Tran

sfer

enci

a de

con

ocim

ient

os a

l ent

orno

labo

ral

Car

ta d

e pr

esen

taci

ón d

el in

stru

men

to:

Estim

ado

XX:

Com

o ya

ade

lant

áram

os o

portu

nam

ente

, en

est

a et

apa

proc

uram

os m

edir

el i

mpa

cto

que

ha t

enid

o el

cur

so d

e ca

paci

taci

ón b

rinda

do a

As

iste

ntes

Adm

inis

trativ

os.

Para

ello

, es

de

sum

a im

porta

ncia

con

tar

con

su o

pini

ón a

cerc

a de

los

cam

bios

con

duct

uale

s qu

e ha

ya p

odid

o ob

serv

ar e

n el

Asi

sten

te y

el g

rado

en

que

los

cono

cim

ient

os y

hab

ilidad

es a

pren

dido

s en

la c

apac

itaci

ón h

an s

ido

trans

ferid

os a

un

mej

or

dese

mpe

ño e

n el

pue

sto

de tr

abaj

o.

En e

ste

sent

ido,

agr

adec

emos

su

cola

bora

ción

exp

resa

ndo

su g

rado

de

acue

rdo/

desa

cuer

do c

on l

as s

igui

ente

s af

irmac

ione

s m

arca

ndo

con

una

X un

niv

el d

e ca

da ít

em:


394

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

1. E

n re

laci

ón a

la c

omun

icac

ión

con

los

usua

rios,

el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

1.a)

brin

dar i

nfor

mac

ión

corre

cta

de s

u ár

ea/m

ater

ia d

e su

com

pete

ncia

.

1.b)

man

tene

r un

trato

am

able

y u

na e

scuc

ha a

ctiv

a

1.c)

resp

onde

r ade

cuad

amen

te a

nte

la d

iver

sida

d de

dem

anda

s.

1.d)

resp

etar

las

línea

s je

rárq

uica

s.

1.e)

reso

lver

situ

acio

nes

prob

lem

átic

as.

1.f)

asum

ir ac

titud

es e

mpá

ticas

con

él/l

os o

tros.

2. E

nre

laci

ón c

on s

u ac

titud

hac

ia e

l tra

bajo

, el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

2.a)

mos

trars

e co

mpr

omet

ido

con

la v

isió

n y

mis

ión

del o

rgan

ism

o.

2.b)

pla

nific

ar y

real

izar

acc

ione

s qu

e as

egur

en e

l cum

plim

ient

o de

las

met

as y

ob

jetiv

os o

rgan

izac

iona

les.

2.c)

repo

rtar a

tiem

po d

ificu

ltade

s en

el t

raba

jo.

2.d)

pro

pone

r y/o

tom

ar in

icia

tivas

par

a la

reso

luci

ón d

e pr

oble

mas

.


395

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

¡Muc

has

grac

ias

por s

u tie

mpo

!

2.e)

mos

trars

e co

mpr

omet

ido

con

la c

alid

ad d

el re

sulta

do d

e su

trab

ajo.

2.f)

favo

rece

r un

clim

a de

cor

dial

idad

en

el g

rupo

.

2.g)

rela

cion

arse

pos

itiva

men

te c

on s

us p

ares

en

térm

inos

de

cola

bora

ción

en

el

traba

jo.

2.h)

pro

pone

r mej

oras

en

los

proc

esos

o in

nova

cion

es e

n su

s ta

reas

.

2.i)

solic

itar a

yuda

a o

tros

inte

gran

tes

del á

rea

cuan

do e

s ne

cesa

rio.

1. E

nre

laci

ón c

on e

l com

prom

iso

con

el a

pren

diza

je,

el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

ac

uerd

o En

de

sacu

erdo

M

uy e

n de

sacu

erdo

3.a)

pro

cura

r inc

orpo

rar n

ueva

s ha

bilid

ades

en

su tr

abaj

o o

área

de

com

pete

ncia

.

3.b)

inte

resa

rse

por p

artic

ipar

en

inst

anci

as d

e ca

paci

taci

ón.

Fina

lmen

te, c

on e

l pro

pósi

to d

e pr

ogra

mar

futu

ras

capa

cita

cion

es, l

e ag

rade

cere

mos

que

enu

mer

e co

mpe

tenc

ias,

des

treza

s y/

o co

noci

mie

ntos

que

ser

ía im

porta

nte

inco

rpor

ar o

pro

fund

izar

a lo

s fin

es d

el m

ejor

des

empe

ño d

e su

s ta

reas

:


396

2017

“AÑ

O D

E L

AS

EN

ER

GÍA

S R

EN

OV

AB

LES

”

Cur

so:

ASI

STEN

TE A

DM

INIS

TRA

TIVO

- M

ÓD

ULO

II

Des

tinat

ario

: Su

perio

r Inm

edia

to

Etap

a:

Tran

sfer

enci

a de

con

ocim

ient

os a

l ent

orno

labo

ral

Car

ta d

e pr

esen

taci

ón d

el in

stru

men

to:

Estim

ado

XX:

Com

o ya

ade

lant

áram

os o

portu

nam

ente

, en

est

a et

apa

proc

uram

os m

edir

el i

mpa

cto

que

ha t

enid

o el

cur

so d

e ca

paci

taci

ón b

rinda

do a

As

iste

ntes

Adm

inis

trativ

os.

Par

a el

lo,

es d

e su

ma

impo

rtanc

ia c

onta

r co

n su

opi

nión

ace

rca

de lo

s ca

mbi

os c

ondu

ctua

les

que

haya

pod

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obse

rvar

en

el A

sist

ente

y e

l gra

do e

n qu

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s co

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mie

ntos

y h

abilid

ades

apr

endi

dos

en la

cap

acita

ción

han

sid

o tra

nsfe

ridos

a u

n m

ejor

de

sem

peño

en

el p

uest

o de

trab

ajo.

INA

P –

Sec

reta

ría d

e Em

pleo

Púb

lico

Min

iste

rio d

e M

oder

niza

ción

1.8


397

2017

“AÑ

O D

E L

AS

EN

ER

GÍA

S R

EN

OV

AB

LES

”

En e

ste

sent

ido,

agr

adec

emos

su

cola

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ción

exp

resa

ndo

su g

rado

de

acue

rdo/

desa

cuer

do c

on la

s si

guie

ntes

afir

mac

ione

s m

arca

ndo

con

una

X un

niv

el d

e ca

da ít

em:

1. E

n re

laci

ón a

la c

omun

icac

ión

con

los

usua

rios,

el A

sist

ente

ha

logr

ado

una

mej

oría

en

cuan

to a

…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

acue

rdo

En

desa

cuer

do

Muy

en

desa

cuer

do

No

aplic

a

1a) b

rinda

r inf

orm

ació

n co

rrec

ta d

e su

áre

a/m

ater

ia d

e su

com

pete

ncia

.

1b) m

ante

ner u

n tra

to a

mab

le y

una

esc

ucha

act

iva

1c) r

espo

nder

ade

cuad

amen

te a

nte

la d

iver

sida

d de

dem

anda

s.

1d) r

espe

tar l

as lí

neas

jerá

rqui

cas.

1e) r

esol

ver s

ituac

ione

s pr

oble

mát

icas

.

1f) a

sum

ir ac

titud

es e

mpá

ticas

con

él/l

os o

tros.

INA

P –

Sec

reta

ría d

e Em

pleo

Púb

lico

Min

iste

rio d

e M

oder

niza

ción


398

2017

“AÑ

O D

E L

AS

EN

ER

GÍA

S R

EN

OV

AB

LES

”

2. E

n re

laci

ón c

on s

u ac

titud

hac

ia e

l tra

bajo

, el/l

a as

iste

nte…

Es

cala

Muy

de

acue

rdo

De

acue

rdo

En

desa

cuer

do

Muy

en

desa

cuer

do

No

aplic

a

- se

mue

stra

com

prom

etid

o co

n la

vis

ión

y m

isió

n de

l org

anis

mo.

- ha

bitu

alm

ente

pla

nific

a y

real

iza

acci

ones

que

ase

gure

n el

cum

plim

ient

o de

las

met

as y

obj

etiv

os o

rgan

izac

iona

les.

- re

porta

difi

culta

des

en e

l tra

bajo

.

- pr

opon

e y/

o to

ma

inic

iativ

as p

ara

la re

solu

ción

de

prob

lem

as.

- se

mue

stra

com

prom

etid

o co

n la

cal

idad

del

resu

ltado

de

su tr

abaj

o.

- fa

vore

ce e

l clim

a de

cor

dial

idad

en

el g

rupo

.

- se

rela

cion

a po

sitiv

amen

te c

on s

us p

ares

en

térm

inos

de

cola

bora

ción

en

el tr

abaj

o.

- pr

opon

e m

ejor

as e

n lo

s pr

oces

os o

inno

vaci

ones

en

las

tare

as.

- so

licita

ayu

da a

otro

s in

tegr

ante

s de

l áre

a cu

ando

es

nece

sario

.

3. E

n re

laci

ón c

on e

l com

prom

iso

con

el a

pren

diza

je, e

l/la

asis

tent

e…

Esca

la

Muy

de

acue

rdo

De

acue

rdo

En

desa

cuer

do

Muy

en

desa

cuer

do

No

aplic

a

- bu

sca

inco

rpor

ar n

ueva

s ha

bilid

ades

en

su tr

abaj

o o

área

de

com

pete

ncia

.

- se

inte

resa

por

par

ticip

ar e

n in

stan

cias

de

capa

cita

ción

.

INA

P –

Sec

reta

ría d

e Em

pleo

Púb

lico

Min

iste

rio d

e M

oder

niza

ción


399

2017

“AÑ

O D

E L

AS

EN

ER

GÍA

S R

EN

OV

AB

LES

”

¡Muc

has

grac

ias

por s

u tie

mpo

!

Res

pond

a:

A fin

de

prog

ram

ar fu

tura

s ca

paci

taci

ones

, enu

mer

e co

mpe

tenc

ias,

des

treza

s y/

o co

noci

mie

ntos

que

el a

gent

e ne

cesi

taría

adq

uirir

o p

rofu

ndiz

ar c

on e

l fin

de

mej

orar

el d

esem

peño

en

sus

tare

as:

____

____

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___

INA

P –

Sec

reta

ría d

e Em

pleo

Púb

lico

Min

iste

rio d

e M

oder

niza

ción


400

2017

“AÑ

O D

E LA

S EN

ERG

ÍAS

REN

OVA

BLES

”

INAP

– S

ecre

taría

de

Empl

eo P

úblic

o

M

inis

terio

de

Mod

erni

zaci

ón

Cur

so:

ASI

STEN

TE A

DM

INIS

TRA

TIVO

– M

ÓD

ULO

I y

II

Des

tinat

ario

: A

sist

ente

al c

urso

de

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401

2017

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402

2017

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403

2017

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e m

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bajo

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oró

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404

2017

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406

Anexo 2. Nota metodológica – modelo de medición de impacto en la capacitación

Jonatan Yampolsky

En este apartado se presenta un modelo de medición del impacto de la capacitación que se ha realizado en base a las discusiones y la experiencia que ha sido presentado en este módulo de investigación.

Basándose en las áreas de mejor aplicabilidad y la precisión del objeto a ser medido, se optó por seguir la línea no experimental, que considera aspectos propios de la gestión organizacional y determina los niveles de logro según el contexto y los objetivos del propio sistema. Este modelo, desarrollado por Donald Kirkpatrick en 1959, plantea cuatro niveles de evaluación, considerando a cada uno como base necesaria para el siguiente:

1. Reacción o satisfacción: implica evaluar si los contenidos de la capacitación le resultaron pertinentes a los capacitados, así como el desempeño de los docentes, organización, etc...

2. Aprendizaje: evalúa el conocimiento y las habilidades adquiridos, tomando exámenes a los capacitados.

3. Transferencia de conocimiento o aplicación de lo aprendido: busca valorar hasta qué punto esta formación está siendo aplicada en los entornos de trabajo.

4. Resultado: mide el grado de impacto operacional del proceso de formación sobre el desempeño cotidiano del asistente, así como también sobre el funcionamiento de la organización.

Si bien el modelo plantea estos 4 niveles, con objeto de poder evaluar el conocimiento inicial de cada uno de los capacitados, se agregó un estadío previo a modo de “línea de base”, en el que se busca determinar el bagaje cognoscitivo que el participante trae consigo previo a la capacitación. Esta medida es particularmente importante ya que filtra a aquellos empleados que muestren conocimiento de la temática impartida en el curso, pero no a causa de la capacitación sino por haberlos tenido previamente.

Se recurrió a la triangulación de abordajes (cuantitativo y cualitativo) que, en términos de técnicas e instrumentos de evaluación permitió complementar a la profundidad propia de la evaluación cualitativa, los beneficios de comparabilidad y medición general que los números otorgan.

En este punto, es importante entender que un modelo no es más que una simplificación de una realidad y que su representatividad dependerá, no solo de lo inclusivo que es a nivel determinación de variables, sino de las premisas, condiciones de las cuales se parta e interpretación de los resultados que se obtengan.

Modelo

El presente modelo ha buscado llevar a un lenguaje medible y comparable las conclusiones obtenidas desde los análisis cualitativos realizados. De este modo, la piedra angular de la valuación siguen siendo las encuestas, pero se busca cuantificar sus efectos para obtener un valor objetivo. La escala utilizada a tales fines será de 0 a 1.


407

Así, la misión del presente modelo es objetivizar y estandarizar el impacto de la capacitación mediante la generación de una medida comparable aplicable a cada una de ellas, independientemente de su temática.

La visión es generar una base que muestre el impacto de cada una de las capacitaciones, y permita su comparabilidad, de modo de poder decidir cuáles han sido las más eficaces a nivel impacto.

La metodología a utilizar será la estandarización numérica tomando como base el concepto de “probabilidad condicionada” (es decir, que la ocurrencia del paso dos depende de que ocurra el paso 1, y así sucesivamente).

Desde lo operativo, el método consiste en plantear un cuestionario atinente a cada una de las etapas, ponderar por importancia cada pregunta y en base a la respuesta generar un valor entre 0 y 1.

1. La línea de base es un estadío crítico, ya que superar cierto valor de conocimiento mínimo implica que la persona encuestada no será elegible para ser evaluada. Ejemplo de la línea de base:

Estadio Critico Pregunta Ponderacion 5 4 3 2 1 Total Total Ponderado

1) Linea de base (A)

a 40,0% x 3 1,2

b 30,0% x 3 0,9

c 30,0% x 2 0,6

Total 100,0% 0,53 0,54

El presente ejemplo del modelo de línea de base plantea que la pregunta a) es más importante que la b) y la c). A cada una de las respuestas se le asigna un valor (5 es la mejor y 1 la peor), y se genera a partir de allí un total ponderado.

Así, se podría establecer una regla sobre la cual se esgrime el modelo: si el total ponderado es menor a 0,70, el individuo está en condiciones de incorporar conocimiento suficiente para poder ser evaluado. En caso contrario, queda excluido de los análisis.

2. El monitoreo y la reacción son miradas complementarias sobre el mismo punto. Implica evaluar si los contenidos de la capacitación le resultaron pertinentes a los capacitados, así como el desempeño de los docentes, organización, etc. Siendo que ambos puntos muestran el mismo condicionamiento al aprendizaje, se promediará el puntaje de ambos para obtener un único valor (B). Ejemplo:

Estadio de evaluación (B) Pregunta Ponderacion 4 3 2 1 Total Total Ponderado

2.a) Monitoreo

a 20,0% x 3 0,6

b 15,0% x 3 0,5

c 15,0% x 2 0,3

Pregunta Ponderacion 4 3 2 1 Total

2.b) Reacción

a 20,0% x 3 0,6

b 15,0% x 1 0,2

c 15,0% x 4 0,6


408

Total 100,0% 0,67 0,68

3. El aprendizaje posee una relación subordinada y directa respecto del punto anterior, ya que se habrá aprendido de máxima lo que se haya enseñado en el curso (C). Así, esta dimensión focaliza en lo efectivamente internalizado de lo que se ha efectivamente enseñado en la capacitación. Ejemplo:

Pregunta Ponderacion 5 4 3 2 1 Total Total Ponderado

3) Aprendizaje (C)

a 50,0% x 2 1,0

b 30,0% x 3 0,9

c 20,0% x 2 0,4

Total 100,0% 0,58 0,58

4. Sin condiciones institucionales que respalden lo aprendido, el nuevo conocimiento no servirá a la hora de ser aplicado. La falta de apoyo institucional (sea falta de condiciones materiales, apoyo político o cualquier otra cosa que pudiera afectar el trabajo) condicionará fuertemente el punto siguiente de transferencia de conocimiento. Por otro lado, aunque existan las mejores condiciones, de no haber aprendizaje anterior, la obtención de resultados no será exitosa (D). Así, en la misma línea que los puntos anteriores, los contextos de aplicabilidad del conocimiento adquirido condicionan la efectividad de la capacitación. Ejemplo:


4) Cond. Institucionales (D)

a 40,0% x 2 0,8

b 30,0% x 2 0,6

c 30,0% x 3 0,9

Total 100,0% 0,58 0,58

5. La transferencia del conocimiento proviene de la conjunción de aprendizaje y la posesión de medios propicios para su desarrollo. Pero para pasar de la probabilidad al acto efectivo, son necesarios otros factores que atañen al individuo, como la voluntad o capacidad de determinar su aplicabilidad a las distintas situaciones (E). Ejemplo:


5) Transf. de conocimiento (E)

a 60,0% x 3 1,8

b 20,0% x 4 0,8

c 20,0% x 4 0,8

Total 100,0% 0,92 0,85

6. Finalmente, para obtener el grado de efectividad de la capacitación, se realizará una Productoria (multiplicación) entre los valores B, C, D y E, que marcará la confluencia entre lo enseñado, lo aprendido, las condiciones existentes para la aplicación de lo aprendido y los factores del individuo que conviertan esta probabilidad de transferencia en certeza. Este valor estará entre 0 y 1 y mientras más cercano a 1, mayor será la probabilidad de impacto de conocimientos. Debe recordarse en este punto que para un valor fidedigno, la línea de base inicialmente medida, debe ser inferior a 0,7.


409

Anexo 3. Proyecto de Asistencia Técnica de la Dirección de Investigaciones del INAP a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación del Instituto Nacional de la Administración Pública

Resumen

La presente propuesta consiste en que la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) brinde asistencia técnica a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación del INAP para la realización de la primera prueba piloto del proyecto de Evaluación de Impacto de la Capacitación INAP 2016.

En una primera instancia (a pedido de la Dirección del Sistema de Capacitación del INAP), se realizará una prueba piloto sobre la actividad de capacitación “Formación para el Asistente Administrativo”. En una segunda instancia, y con base en los resultados del estudio inicial, se ampliará el horizonte de la evaluación a otro curso de capacitación que imparte el INAP (el Diplomado de Gestión de la Capacitación).

La puesta en práctica de la iniciativa permitirá medir el impacto que la capacitación impartida desde el INAP tiene en los agentes de la Administración Pública Nacional, aportando herramientas para la toma de decisiones tendientes al fortalecimiento del servicio civil y contribuyendo a la difusión de información sistematizada sobre el sector público nacional, en el marco de las iniciativas de apertura de datos impulsadas por el Ministerio de Modernización en su Plan de Modernización del Estado (Decreto 434/2016). A su vez, brindará información valiosa al momento de diseñar el plan de capacitación del INAP.

Fundamentos

Para avanzar en la profesionalización del empleado público es necesaria la capacitación continua con el fin de consolidar una carrera administrativa regida por el mérito y la igualdad de oportunidades, derechos expresados en los artículos 16 y 18 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (Ley 25164/1999).

A fin de poder desarrollar acciones concretas en este sentido, es necesario contar con información fidedigna sobre el impacto de la capacitación en los agentes de la Administración Pública Nacional (APN). Indagar en el impacto real de las capacitaciones en la labor cotidiana de los servidores públicos representa un elemento crítico a la hora de delinear un diagnóstico de situación, detectando fortalezas y debilidades de la gestión. En efecto, tomar dimensión de la transferencia del conocimiento al puesto de trabajo (y en qué medida) resulta indispensable para el diseño e implementación de políticas de capacitación para el servicio civil.

Es por ello que se propone llevar a cabo una investigación que, mediante el análisis de lineamientos teóricos y la recuperación de experiencias de evaluación de impacto de las actividades de formación, tanto a nivel nacional como internacional, permita asistir con fundamentos sólidos el trabajo de la Dirección de Sistema de Capacitación del INAP, al mismo tiempo que permita elaborar y desarrollar una evaluación del impacto de la capacitación que brinda el INAP.


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Además de insumos para la toma de decisiones en lo que respecta a la capacitación del servicio civil, la implementación de un estudio de estas características permitirá poner a nuestro país en la vanguardia de evaluación de impacto de la capacitación, considerando las experiencias a nivel internacional.

Otras ventajas vinculadas a una iniciativa de esta índole en el ámbito de Ministerio de Modernización remiten a contar con más herramientas para la implementación de políticas de capacitación y mejora organizacional, cumplimiento de metas de gestión, planificación estratégica y con nueva información sobre el sector público que pueda ser divulgada a la ciudadanía en el marco de las políticas de apertura de datos que impulsa el Ministerio.

Por último, cabe destacar que la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) constituye un ámbito privilegiado para la puesta en práctica de la presente propuesta dado que cuenta con un grupo de profesionales especializados en investigación social capaces de asistir en el diseño de la construcción de la muestra y del instrumento de recolección de información, asistir al procesamiento y el análisis de los datos obtenidos, colaborar con los informes correspondientes a resultados y conclusiones del estudio, documentar la experiencia e, incluso, certificarla bajo normas externas.

Marco teórico

Se han identificado dos grandes tipos u orientaciones metodológicas aplicables a la evaluación de la capacitación: el diseño experimental (de difícil aplicación y muy vinculado al ámbito académico); y la orientación operacional. Esta última considera aspectos propios de la gestión organizacional, determinando los niveles de logro según el contexto y los objetivos del propio sistema. Este modelo elaborado originalmente por Donald Kirkpatrick (1959) se encuentra ampliamente difundido en el ámbito de las organizaciones públicas y privadas.

La presente investigación toma al modelo Kirkpatrick como referente conceptual para analizar las diversas experiencias. Se trata de un modelo que plantea distintos niveles de evaluación considerando a cada uno como base necesaria para el siguiente:

1. Reacción o satisfacción de los participantes: En este primer nivel se busca indagar cómo reaccionan los participantes frente a la formación. Específicamente, se quiere conocer cómo valoran la pertinencia de los contenidos, el desempeño de los docentes, la organización, la metodología, el cumplimiento de los objetivos. Se considera que la reacción positiva al curso constituye una base necesaria para el siguiente nivel.

2. Aprendizaje: En este nivel se valora el conocimiento adquirido por los participantes, considerando los objetivos del curso y la contribución esperada como parámetro. Se trata de estimar la eficacia de la acción formativa a la hora de desarrollar las competencias de los participantes, a través de algún tipo de prueba de evaluación. Si el participante no ha aprendido, no se podrá avanzar en los siguientes niveles.

3. Transferencia o aplicación: Este nivel supone avanzar un paso más en el conocimiento de los efectos de la formación. Además de los cambios en las competencias de las personas, se busca valorar hasta qué punto esta formación está siendo aplicada en los entornos de trabajo. Asimismo, se contempla el rol clave que deben cumplir los distintos actores involucrados en los procesos de formación y transferencia de conocimientos al lugar de trabajo (Lemos, E. 2002).


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4. Impacto: En este nivel se busca la valoración de la relación “causa-efecto”; el impacto, en este sentido, puede considerarse en término de modificaciones en el desempeño del participante, del equipo de trabajo del cual forma parte y/o del organismo al que pertenece.

Objetivo general

Brindar asistencia técnica a la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación del INAP para la realización de una prueba piloto sobre la actividad de capacitación “Formación para el Asistente Administrativo”.

A requerimiento del INAP se realizará la asistencia para el diseño y ejecución de encuestas a los asistentes al curso, como así también a sus superiores inmediatos.

Actividades a realizar por la Dirección de Investigaciones

• Asistencia y colaboración para el diseño de los instrumentos (cuestionarios) para llevar a cabo los relevamientos.

• Asistencia para la creación en el sistema TeleINAP del correspondiente enlace para la carga de las encuestas.

• Asistencia para la creación de los administradores y usuarios correspondientes para el manejo de las encuestas.

• Asistencia para el procesamiento de los datos y presentación en formato electrónico para análisis del INAP.

Modalidad de encuestas

La instrumentación de las encuestas será mediante cuestionarios de carácter anónimo.

Los mismos se encontrarán disponibles en la plataforma teleINAP, que cuenta con una herramienta para el diseño de encuestas. teleINAP es una plataforma de e-learning que permite el desarrollo de actividades de formación diseñadas por el INAP, y por organismos de la Administración Pública Nacional.

Asimismo, es utilizada para la gestión de contenidos y proyectos colaborativos, los cuales son desarrollados e implementados por diversos equipos de trabajo, en diversos ámbitos de la Administración Pública.

Las personas a encuestar completarán el cuestionario en línea, evitando costos asociados a encuestadores y data entries. Los resultados podrán observarse en simultáneo y, al completarse las respuestas, el sistema permitirá descargar la base de datos para ser procesados en cualquier programa estadístico.

El sistema Moodle, sobre el cual corre la plataforma TeleINAP, permite además identificar tanto a los asistentes al curso que han completado la encuesta como los que no, brindando la posibilidad de hacer un seguimiento personalizado. Dicho sistema cuenta con la posibilidad de crear accesos con usuario y clave para los Administradores de las Encuestas y las personas designadas para completar las mismas.


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Cabe aclarar que los administradores de la encuesta pueden ver, en línea, la cantidad de encuestas completadas y no completadas. En el caso de los que no respondieron la misma, el sistema permite avisar a esos usuarios para que la completen.

Cada persona que debe completar la encuesta solamente verá en línea los datos de su carga.

Una vez completada, los administradores pueden bajar un archivo del tipo Excel que contiene todos los datos recolectados.

Muestreo

Las unidades de recolección de información están constituidas por:

A) Todos los asistentes al curso de Asistente Administrativo.

B) Todos los superiores inmediatos de los asistentes al curso.

Con base en esto, por tratarse en esta etapa de una prueba piloto a aplicar a un solo curso de capacitación, se considera viable tomar a la totalidad de los asistentes al curso y a sus correspondientes superiores inmediatos.

Fecha de inicio del proyecto

1º de julio de 2016

Cuadro con plazos de ejecución programados

Actividad Plazos de ejecución

Convocatoria al curso (difusión)

Inscripción de los postulantes

Difusión fecha de inicio del curso

Envío de materiales

Envío de notificación sobre la realización de la evaluación de impacto

(Superior inmediato – Coordinador Técnico de capacitación – Asistentes al curso).

Instrumentación nivel 0: Línea de base. Cuestionario a asistentes y superiores inmediatos.

Instrumentación nivel 1: Satisfacción. Cuestionario a asistentes.

Instrumentación nivel 2: Aprendizaje. Pruebas y/o otros instrumentos diseñados por los tutores del curso.

Instrumentación nivel 3: Transferencia. Cuestionarios a asistentes y superiores inmediatos.

Instrumentación nivel 4: Impacto. Cuestionarios a asistentes y superiores inmediatos. Análisis cuali

Procesamiento y análisis de información

Elaboración del informe

Presentación conjunta


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Cronograma anual de actividades

Mes

Actividad 7 8 9 10 11 12

Convocatoria al curso (difusión)

Inscripción de los postulantes

Difusión fecha de inicio del curso

Envío de materiales

Envío de notificación sobre la realización de la evaluación de impacto

Instrumentación nivel 0: Línea de base. Cuestionario a asistentes y superiores inmediatos.

Instrumentación nivel 1: Satisfacción. Cuestionario a asistentes.

Instrumentación nivel 2: Aprendizaje. Pruebas y/o otros instrumentos diseñados por los tutores del curso.

Instrumentación nivel 3: Transferencia. Cuestionarios a asistentes y superiores inmediatos.

Instrumentación nivel 4: Impacto. Cuestionarios a asistentes y superiores inmediatos. Análisis cuali




Actividades realizadas durante el período para el cumplimiento del cronograma

La Dirección del Sistema de Capacitación realizará la difusión y convocatoria al curso, la inscripción de los postulantes, la difusión fecha de inicio del curso, el envío de materiales, y el envío de la notificación a los superiores inmediatos de los asistentes al curso, al Coordinador Técnico de Capacitación y a los asistentes al curso sobre la realización de la evaluación de impacto de la capacitación. Las siguientes etapas serán realizadas en coordinación con la Dirección de Investigaciones.

Instrumentación nivel 0: Línea de base. El objetivo de esta etapa es construir una “línea de base”, un piso previo con el cual comparar los resultados de los posteriores niveles de evaluación. Los instrumentos seleccionados tentativamente son: i) cuestionario a asistentes al curso; ii) cuestionario a los superiores inmediatos de dichos asistentes.

Instrumentación nivel 1: Satisfacción. De acuerdo al modelo Kirkpatrick, el primer nivel de intervención es la medición de la satisfacción de los asistentes con respecto al curso realizado. Para ello (y según la bibliografía relevada), se propone la aplicación de un cuestionario a los asistentes. Dicho cuestionario ya es aplicado por la Dirección del Sistema de Capacitación, por lo cual la Dirección de Investigaciones puede realizar aportes o propuestas de modificación de algunos ítems solo en caso de que sea solicitado por el área responsable de la capacitación.

Instrumentación nivel 2: Aprendizaje. El segundo nivel del modelo Kirkpatrick propone la medición del grado de aprendizaje de los asistentes al curso. Con ese fin, se propone tentativamente la utilización de los datos que se desprendan de las pruebas, actividades y/u otros instrumentos diseñados por los tutores del


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curso para la evaluación de lo efectivamente aprendido.

Instrumentación nivel 3: Transferencia. Este nivel pretende medir la transferencia y la aplicación de lo aprendido. Siguiendo al modelo Kirkpatrick, se busca valorar en qué grado la formación impartida está siendo aplicada en el puesto de trabajo. Con base en la bibliografía y los casos analizados hasta el momento, se propone la utilización de. i) cuestionario a asistente; ii) y cuestionario a superiores inmediatos.

Instrumentación nivel 4: Impacto. En el último nivel del modelo Kirkpatrick se pretende dar cuenta del impacto de la capacitación. Se puede homologar al nivel 3 (transferencia), desprendiéndose de ella. En ese caso, se puede agregar un análisis cualitativo (focus group, entrevistas en profundidad, etc.) que permita mostrar otras dimensiones del impacto de la capacitación.


En esta etapa se procesa y analiza la información volcada en la plataforma TELE-INAP.


Esta etapa corresponde a la elaboración de los informes finales, tanto el de la Dirección de Investigaciones como el informe de la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación.


Las dos áreas presentarán de forma conjunta los resultados finales del estudio en un seminario a realizarse en el Ministerio de Modernización.

Posibilidad de ampliar el estudio

La Dirección de Investigaciones está en condiciones de elaborar estudios de carácter cualitativo (entrevistas en profundidad, focus group, etc.) una vez finalizada la última etapa de la evaluación propuesta, a efectos de complementar con otras técnicas metodológicas el abordaje realizado hasta el momento.

Equipo técnico INAP

Coordinador de la publicación

Mg. Pablo A. Blanco

Búsqueda bibliográfica

Natalia Baez, Pedro Dimitri, Claudia Prego

Edición y corrección

Patricia Iacovone

Arte de tapa, diseño y diagramación editorial

Andrés Bermejo Fernández, Federico Cannone

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Impresión: Imprenta del Ministerio de ModernizaciónAv. Roque Sáenz Peña 511 – CABAFebrero 2018