DERECHO ADMINISTRATIVO – UNIDAD 3

Situación Jurídica y Relación Jurídica.

La noción de relación jurídica es común a toda la teoría general del derecho, la que fue definida como "AQUELLA RELACIÓN INTERSUBJETIVA QUE ENLAZA ELEMENTOS DEL ORDENAMIENTO JURIDICO Y QUE PRODUCE EFECTOS JURIDICOS", lógicamente este concepto de Relación Jurídica recibe matices según sea la naturaleza de la especial relación de alteridad a la que se aplica; cada rama del derecho incorporará su propia perspectiva al concepto, de esta manera el término genérico "RELACION JURIDICA" deberá adicionársele la calificación que identifique a cada una de las especies que le pertenecen.

Las características específicas de la Relación Jurídica Administrativa son las siguientes:

a)La Relación Jurídica Administrativas es expresión de una relación de Justicia Distributiva: en la relación jurídica de derecho público, en particular la Relación Jurídica Administrativa, la virtud de la justicia que le rige es la distributiva, lo que vienen impuesto por la naturaleza del sujeto deudor y del objeto del acto justo.b)El sujeto deudor es la Administración Pública: el sujeto deudor es el Estado, ya que él es el único responsable de la realización y distribución del bien común. Corresponde aclarar que la expresión de "Estado" se utiliza aquí con carácter restringido, limitado a uno solo de sus tres órganos constitucionales: EL PODER EJECUTIVO.c)El sujeto acreedor es el particular administrado: la calidad de sujeto acreedor de la relación jurídica administrativa, sólo puede ser invocada por los beneficiarios del bien común, es decir los súbditos del Estado.d)Integran la noción de relación jurídica administrativa las relaciones interorgánicas e interadministrativas: son necesarias para la plena realización del bien común, es decir que permiten que la Relación Jurídica Administrativa propiamente dicha se realice y se consiga suobjetivo de forma plena. Por esta razón, corresponde considerarla a los efectos de la Relación Jurídica Administrativa, se las denomina Relaciones Jurídicas Administrativas "accesorias", que hipotéticamente preexisten a la Relación Jurídica Administrativa en sentido estricto.e)El fin es la realización y distribución del bien común: este sentido teleológico es el que caracteriza más plenamente la Relación Jurídica Administrativa que se establece por y para la realización y distribución del bien común en beneficio de un determinado sujeto acreedor especifico, comparativamente considerado como sujeto acreedor virtual o hipotético.f) La medida de las prestaciones recíprocas es proporcional: se hace presente tanto en el seno de la relación específica como también en el mismo vínculo de comparación de la relación jurídica virtual. g)Se encuentra sometida a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado: por tener como objeto la realización y distribución del bien común, por la presencia del Estado en la relación de alteridad y por la proporcionalidad de las prestaciones recíprocas el régimen que regula la Relación Jurídica Administrativa es un régimen jurídico típico de derecho público, es decir exorbitante del derecho privado, que se configura como modelo sistematizador de las distintas especies de Relaciones Jurídicas Administrativas, lo que permite englobarlas en un sistema jurídico unitario -el Derecho Administrativo- y estudiarlas conforme a un método común y característico. Las prerrogativas de la Administración como la garantía de los administrados constituyen notastípicas de esta especial relación jurídica y, por ende se ejercen en el seno de esa relación.

De este modo, la Relación Jurídica Administrativa queda constituida como el vínculo intersubjetivo que se establece para la realización del bien común de acuerdo con las exigencias de la justiciadistributiva, generando un intercambio proporcional de prestaciones recíprocas entre el sujeto deudor -la administración pública centralizada y descentralizada- y el sujeto acreedor -el administrado-, suponiendo un vínculo de comparación con relaciones virtuales y la preexistencia accesoria de relaciones interorgánicas e interadministrativas y sometido a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado sistematizado en el derecho administrativo.

1

El AdministradoComo toda relación jurídica, la relación administrativa tiene el carácter de intersubjetiva y que supone la presencia de distintas partes o sujetos que reglan, a través de ella, sus recíprocos derechos y deberes. El sujeto público de la Relación Jurídica Administrativa es el más importante por cuanto, precisamente, su presencia califica dicha relación jurídica como administrativa o regida por el derecho administrativo. Resulta también de interés analizar la figura del administrado, pues su situación en dicha relación jurídica puede ofrecer distintas particularidades desconocidas en el ámbito del derecho privado; si bien el administrado es el sujeto pasivo de la potestad administrativa, tiene el carácter de sujeto acreedor desde el punto de vista de la relación del justicia administrativa.

2.Situaciones Jurídicas de carácter activo: derecho subjetivo e interés legítimo. Consecuencias de la distinción. Criterios de diferenciación

Vinculado no ya con la capacidad sino con la Situación que ostenta o puede ostentar el administrado en dicha relación, el derecho administrativo presenta, como particularidad propia y desconocida del derecho privado, la distinción entre conceptos de derecho subjetivo e interéslegítimo e, incluso una tercera categoría, el Interés Simple.

Corresponde aclarar que aquí se considera el término capacidad como un momento estático del administrado en su relación con la administración pública. En cambio la SITUACIÓN es un concepto dinámico, que da idea de actividad, actual o potencial. Se trata de la posibilidad de actuación, o esta actuación concreta, que tiene el administrado, capaz para ser sujeto de la Relación Jurídica Administrativa, en el seno de esta relación.

Mientras la capacidad regula las condiciones necesarias para ser admitido como sujeto en la relación administrativa, la situación contempla el estado en que se encuentra el sujeto dentro de la relación; en tanto la capacidad, en principio se desvincula de consideraciones y exigenciasemergentes de la justicia distributiva, la situación considera al sujeto administrado desde el punto de vista de su participación concreta en la relación de justicia distributiva.

La situación jurídica del administrado en el seno de la relación iusadministrativa presenta dos categorías: el administrado titular de un derecho subjetivo o titular de un interés legítimo.

El Dr. Llambías define al Derecho subjetivo como: "la facultad reconocida por el ordenamiento jurídico para exigir de las demás personas un determinado comportamiento". Empero en el seno de la relación iusadministrativa, se pretende destacar la distinción entre el derecho subjetivo y el interés legítimo, distinción sobre la cual la doctrina elaboró distintas respuestas.

La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo tiene importantísimos efectos prácticos, fundamentalmente en orden a la protección jurídica del administrado, tanto en lo que hace a las pretensiones que pueden esgrimir ante la administración, como en cuanto a la vía (judicial y/o administrativa) y especie de procedimiento que puede emplear para hacer valer dicha pretensión.

Los Criterios de Distinción muestran que el interés legítimo recibe una consideración o un rango de inferior jerarquía que el derecho subjetivo. En definitiva, si el derecho subjetivo se tiene en exclusivo interés de su titular y el interés legítimo en beneficio de la comunidad y además (sóloademás) en beneficio concurrente del titular, es lógico que desde la perspectiva del derecho administrativo, el primero reciba un grado de protección jurídica más perfecta e intensa que el 2do.

2

El interés simple

Mantiene en cambio, su importancia el análisis de la situación de los administrados que frente a una irregular acción u omisión de la Administración Pública, o de los cualquiera de los restantes órganos estatales, manifiestan su interés en "denunciar" tal situación a los efectos de que dicha irregularidad sea corregida y castigados los responsables de la misma. En este caso el administrado, en cuestión, no sufre ningún perjuicio, sino que entre el concreto administrado y la Administración Pública no se ha entablado ningún vínculo jurídico; la incorrecta conducta de la Administración Pública no se dirige contra un simple denunciante, ni siquiera demanera indirecta.Por ello quien no puede denunciar un peligro actual o potencial, derivada de la conducta administrativa, no se encontrará habilitado para ser parte en un recurso administrativo o en una acción judicial. Sin embargo la legislación administrativa, acuerdan al administrado un derecho de denunciar esa conducta perjudicial para el bien común, pero en definitiva, serán los propios mecanismos de control de la Administración Pública los que examinaran y valoraran la conducta denunciada, independientemente de la existencia de dicha denuncia.

Los intereses difusos

Se habla de interés difuso cuando no es solo un sector determinado de la población el que aparece directamente dañado, sino que es el conjunto de los habitantes de una manera personal y directa la víctima respecto de la cual el D° objetivo tiene necesariamente que acordar un esquema de protección, dando legitimación para obrar al grupo o individuo que alegue su representación sin necesidad de norma especifica al respecto.Esta ampliación de legitimación no solo atañe a los administrados considerados individualmente, en tanto ciudadanos, habitantes o transeúntes, sino que la mayoría de los ordenamientos reconoce a las ONG’S la facultad de accionar en defensa de determinados intereses colectivos (asociaciones de consumidores y usuarios, organizaciones ambientalistas, etc).Asimismo, la casi totalidad de Estados, tanto nacionales como provinciales, han incorporado la figura del Defensor del Pueblo u Ombudsman, funcionario con autonomía funcional al que se le reconoce legitimación para actuar en defensa de los interés colectivos o difusos.

Derechos de incidencia colectiva

La Constitución reformada del 94, consagra como novedad de nuestro ordenamiento jurídico, la figura del AMPARO JUDICIAL de los llamados derechos de incidencia colectiva (art. 43 de la C.N.).La fórmula constitucional abarca tanto a los titulares de los derechos subjetivos (por ejemplo la persona que sufre un daño ambiental concreto y determinado) como a los intereses personales y directos (o intereses legítimos) o bien, los intereses meramente colectivos (también llamadosdifusos) aunque variando el reconocimiento de la legitimación en cada caso.Cuando se trata de una violación de un derecho subjetivo o de un interés legitimo, la aptitud para promover el proceso corresponde al "afectado" que es la persona que sufre concretamente, la lesión o amenaza de perjuicio, quien además precisa acreditar la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta del acto lesivo.En cambio y en ello radica la principal innovación constitucional, la protección de los derechos de incidencia colectiva se opera a través de una ampliación de la legitimación a favor de personas que no se encuentran personalmente afectadas por el acto lesivo como el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propenden a la defensa de esa clase de derechos o intereses ( de incidencia colectiva) lo que no implica consagrar una acción estrictamente subjetiva, ya que, en todos los supuestos se tendrá que acreditar tanto la arbitrariedad o ilegalidad manifiestas como la lesión oamenaza de lesión de esos derechos.

3

Los derechos del consumidor y de los usuarios.

La ley de defensa del usuario y del consumidor admitió la legitimación de asociaciones de usuarios y consumidores para actuar en juicio contra los proveedores de bienes y servicios, incluidos los servicios públicos, lo que no ha podido sino ser interpretado con la amplitud que el texto legal consagra. Es además una ley federal de orden público, que consagra el principio de en la duda a favor del usuario o consumidor y otorga amplio acceso judicial para su tutela.

La legitimación de las asociacionesEn el plano legislativo, la legitimación amplia para la defensa de derechos de incidencia colectiva ha sido reconocida expresamente en la ley de defensa del consumidor, desde luego aplicable a los servicios públicos privatizados, donde las asociaciones y organizaciones de este tipo han sido admitidas en forma extensiva. En efecto, el art. 56 se refiere a las “organizaciones que tengan como finalidad la defensa, información y educación del consumidor,” de lo cual no se refiere a ningún tipo de asociación en particular, en lo que se refiere a la legitimación.El mismo principio amplio cabe aplicar, a nuestro juicio, cualquiera sea la forma jurídica de la organización no gubernamental, o incluso estatal o pública no estatal, que tenga tales finalidades (fundaciones, gremios, cooperativas, etc.). El art. 55 destaca que “Las asociaciones de consumidores constituidas como personas jurídicas están legitimadas para accionar cuando resulten objetivamente afectados o amenazados intereses de los consumidores, sin perjuicio de la intervención del usuario o consumidor prevista en art 58.”

La legitimación adicional obligatoria del ministerio públicoEl art. 52 de la ley otorga “Acciones Judiciales” en los siguientes términos: “Sin perjuicio de lo expuesto, el consumidor y usuario podrán iniciar acciones judiciales cuando sus intereses resulten afectados o amenazados. La acción corresponderá  al consumidor o usuario, a las asociaciones de consumidores constituidas como personas jurídicas, a la autoridad de aplicación nacional o local y al ministerio público. El ministerio público cuando no intervenga en el proceso como parte, actuará obligatoriamente como fiscal de la ley.” Concluye el art. 52 antes citado diciendo que “En caso de desistimiento o abandono de la acción de las referidas asociaciones legitimadas, la titularidad activa será asumida por el ministerio público.” Aquí la legitimación para la defensa de los derechos de incidencia colectiva es cuádruple: el interesado, las asociaciones, la autoridad de aplicación y el ministerio público, quien tiene además obligación de proseguir las acciones en caso de desistimiento de la asociación actora.

Proceso de conocimientoPor último, el art. 53 dispone que “Se aplicarán las normas del proceso de conocimiento más abreviado que rijan en la jurisdicción del tribunal ordinario competente.” Hay quienes pretendieron que esto implicaba la obligación de utilizar la acción de amparo, con su múltiple restricción a un plazo de quince días, limitación de debate y prueba, requerimiento de ilegalidad manifiesta, etc. No era una afirmación seria. El proceso de conocimiento más abreviado es el proceso sumarísimo; nada impide que se opte por el ordinario si el actor elige la vía que otorga mayor debate y prueba.

Cláusulas nulas y recomposición del contrato. Interpretación más favorable al consumidor o usuario El art. 37 de la ley de DC 24.240 dispone además que “Sin perjuicio de la validez del contrato, se tendrán por no convenidas: a) Las cláusulas que desnaturalicen las obligaciones o limiten la responsabilidad por daños; b) Las cláusulas que importen renuncia o restricción de los derechos del consumidor o amplíen los derechos de la otra parte; c) Las cláusulas que contengan cualquier precepto que imponga la inversión de la carga de la prueba en perjuicio del consumidor.”Continúa el mismo art. 37 señalando que “La interpretación del contrato se hará en el sentido más favorable para el consumidor. Cuando existan dudas sobre los alcances de su obligación, se estará a la que sea menos gravosa. En caso en que el oferente viole el deber de buena fe en la etapa previa a la conclusión del contrato o en su celebración o transgreda el deber de información8 o la legislación de defensa de la competencia o de lealtad comercial, el consumidor tendrá derecho a demandar la nulidad del contrato o la de una o más cláusulas. Cuando el juez declare la nulidad parcial, simultáneamente integrará el contrato, si ello fuera necesario.” En el caso de aumento de

4

tarifas de servicios públicos, el juez puede así no solamente anular la nueva tarifa sino también restablecer la vigencia de la anterior, como ocurre cuando se anula por inconstitucional un aumento por sobre la tarifa precedente. La regla de que “la abrogación de una norma abrogatoria no hace renacer la norma abrogada” (MESSINEO) cede ante el principio de orden público nacional de la ley de defensa del consumidor, que establece la recomposición parcial de la relación jurídica declarando la nulidad de solamente una parte de ella.

En caso de duda a favor del consumidor Igualmente resulta de interés el art. 3° en cuanto dispone que “En caso de duda, se estará siempre a la interpretación más favorable para el consumidor,” principio que reitera el art. 37. Dicho pcipio establece de pleno derecho un criterio jurídico a favor del derecho del usuaro o consumidor, con lo cual el otorgamiento de una medida cautelar debe cumplir con este precepto legal de una ley de orden público nacional, sin poder oponer a ello la presunción de legitimidad de los reglamentos o actos administrativos, sean ellos nacionales o locales. El art. 65 es en tal aspecto categórico: “La presente ley es de orden público, rige en todo el territorio nacional.” La verosimilitud del derecho está dispuesta a favor del usuario por expresa disposición de la ley nacional de orden público que por lo demás se ajusta en un todo al texto y al espíritu del art. 42 de la Constitución, razón por la cual no puede pensarse tampoco en su posible inconstitucionalidad. Lamentablemente estos claros preceptos y principios jurídicos, para más de orden público, no siempre reciben debido acatamiento judicial cuando se trata de aplicarlos a la administración pública.

Plazos de caducidad y prescripciónNo puede por vía de una supuesta aplicación obligatoria del decreto-ley de amparo, o del decreto-ley de procedimiento administrativo, aplicarse un plazo de caducidad que nada tiene que ver con el cómputo de la prescripción que prevé la ley de defensa del consumidor. La ley de defensa del consumidor es una ley federal de orden público que tutela derechos y garantías constitucionales federales y supranacionales: su ámbito de aplicación temporal y su expresa finalidad de beneficiar al usuario o consumidor, no pueden quedar cercenados por la aplicación de normas de derecho procesal o procesal administrativo locales que, a la inversa, cercenan los derechos del interesado, o conceden plazos más restrictivos para la defensa de sus derechos e intereses. Existiendo dos modos posibles de computar el plazo de interposición de la demanda, o la disyunción entre un plazo de prescripción y uno de caducidad, esta ley federal de orden público obliga necesariamente a adoptar la solución más favorable al usuario o consumidor, cuando la defensa de sus derechos o intereses le lleve a impugnar un acto, hecho u omisión de la administración pública nacional, provincial o municipal. Queda con ello dicho que, a nuestro entender, si la defensa de los referidos derechos se intenta fuera del plazo de noventa días que prevé el decreto-ley nacional de procedimiento administrativo pero dentro del plazo de prescripción de la ley de defensa del usuario y consumidor, corresponde aplicar el plazo más favorable al usuario o administrado.Este es a nuestro juicio el criterio general con el cual resolver situaciones de esta índole: a favor del mayor control, de la mayor apertura de la vía judicial, del mayor acceso a la justicia eficaz.

Cómputo de la prescripción Tanto en lo que hace al derecho de fondo como en cuanto al proceso, cabe recordar algunas normas de interés para los derechos de incidencia colectiva. Así p. ej. el art. 50 de la ley 24.240 establece que “Las acciones y sanciones emergentes de la presente ley prescribirán en el término de tres (3) años. La prescripción se interrumpirá por la comisión de nuevas infracciones o por el inicio de las actuaciones administrativas o judiciales.” La infracción cometida a través de una tarifa ilegal o excesiva consiste en lesionar los derechos e intereses económicos de los usuarios. Cuando es de carácter sistemático o constante no da lugar al comienzo del cómputo de la prescripción. Esta norma, que al igual que todo el resto de esta ley es de orden público, debe también interpretarse, conforme al mismo texto de la ley, de la forma más favorable al usuario o consumidor: en la duda, por ende, el derecho en cuestión no se encuentra prescripto.

5

Situaciones de carácter pasivo.La obligación.Potestades y deberes públicos

Analizadas las situaciones jurídicas activas del administrado, es decir las que le asignan poderes públicos sobre la Administración Pública, corresponde abordar las distintas situaciones pasivas donde la posición del particular consiste en soportar tanto el ejercicio genérico de las potestadescomo el ejercicio concreto de los derechos subjetivos de la administración, a través de las sujeciones y la imposición o establecimiento de deberes y obligaciones.

LA SUJECIÓN, indica una situación según el cual las personas físicas o jurídicas se encuentran sometidas a las potestades administrativas, ello implica la posibilidad eventual de soportar las consecuencias del ejercicio del poder jurídico que ella despliega sobre un ámbito que le pertenece al administrado.

El ejercicio de la Potestad, supone, por su parte el nacimiento de las demás figuras jurídicas subjetivas, esto es de derechos subjetivos, intereses legítimos, deberes y obligaciones. Supongamos que el Estado a ejercido la potestad expropiatoria mediante ley que declare la utilidad pública y la administración toma posesión del bien sin abonar la indemnización.En tal caso, el administrado posee un verdadero derecho subjetivo a promover la acción denominada de expropiación irregular o inversa.

La teoría de los Deberes públicos, ha tenido hasta ahora un escaso desarrollo doctrinario y jurisprudencial en el derecho administrativo, justamente preocupado por la necesidad de garantizar los derechos del administrado antes los avances del poder público. Al respecto se ha sostenidoque resulta recuente llamar la atención, acerca del escaso desarrollo de la teoría de los deberes públicos, que contrasta con la abundante literatura que a lo largo de los últimos cien años se ha dedicado a los derechos de este carácter. Pero esta observación encuentra explicación en los propios orígenes del Estado de Derecho en cuanto forma histórica de solución de la permanente tensión entre el poder, que tiende por esencia a la dominación, sin reconocer fronteras ni obstáculos a su continúa expansión, y el derecho cuyo papel es, justamente, el de acordar el legítimo ejercicio de aquél dentro de los limites determinados, que aseguren a los ciudadanosun ámbito de libertad.En el campo del derecho Público ése es, y no puede dejar de ser, el problema primario y la especifica forma de plantearse la lucha por el Derecho, sea cual fuere el origen del poder, su fuente de legitimidad o sus concretos titulares. Esto supuesto resulta inevitable que en la teoría de los deberes públicos no haya tenido en la historia contemporánea un desarrollo semejante a los derechos. En definitiva aquellos se desprenden de los reconocimientos mismos de las potestades públicas y de cuyo ejercicio en particular surgen eventualmente, lo cual hace innecesaria su afirmación especifica; los derechos, en cambio, necesitan constantemente de esa afirmación estando como están en trance permanente de ser desconocidos o conculcados.

La diferencia entre el deber y la obligación, es relativamente sencilla, si se parte de la concepción de que recaen sobre el administrado en atención a intereses que no le pertenecen sino que corresponden a una persona distinta o a la comunidad.El deber, nace de la norma general y no de una relación jurídica ínter subjetiva, por ejemplo el deber de cumplir con las prescripciones legales de policía sanitaria -vacunación-, el deber educación primaria, etc.). La obligación en cambio supone un vinculo proveniente de una relación jurídica de la cual surge el poder reconocido a favor de otros sujetos a obtener el cumplimiento de la conducta debida. En este caso, la conducta debida aparece impuesta en consideración a los intereses propios delderecho subjetivo.

Para que la administración pueda exigir del deber o la sanción, en caso de incumplimiento, se requiere el dictado de un acto administrativo que determine concretamente la obligación del administrado, por ejemplo la convocatoria al servicio militar de un ciudadano supone el cumplimiento de un deber genérico de todo argentino de armarse en defensa de su patria que prescribe el art. 21 de la C.N.

6