BRIEFING Politicile UE - rezultate pentru cetățeni

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European Autor: Ionel Zamfir with Alina Dobreva Serviciul de cercetare pentru deputați

PE 628.271 – iunie 2019 RO

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

REZUMAT Încă de la începuturile sale, Uniunea Europeană (UE) a fost un proiect de integrare menit să mențină pacea între statele sale membre - un obiectiv fundamental pe care a reușit să-l atingă timp de peste 60 de ani. Fiind o comunitate de state care împărtășesc aceeași viziune, UE se bazează, de asemenea, pe anumite valori fundamentale, cum ar fi democrația și statul de drept, pe care Uniunea dorește să le promoveze atât pe plan intern, cât și pe plan extern, și care ghidează toate politicile sale.

Pe baza acestei viziuni, UE a elaborat politici specifice pentru a sprijini democrația și pacea în lume. Obiectivul său este și de a include promovarea păcii și a democrației în toate celelalte acțiuni externe ale sale din domenii precum politicile comerciale, de dezvoltare, de extindere și de vecinătate, politica externă și de securitate comună și relațiile politice și diplomatice cu țări terțe și cu instituții multilaterale. Uniunea și-a creat reputația unei „puteri pașnice”, ghidată de o viziune normativă, și cea a unui actor eficient în domeniul păcii și al democrației.

Consolidarea păcii și a democrației la nivel mondial nu a fost însă niciodată o sarcină ușoară, iar contextul geopolitic actual prezintă noi provocări. Proliferarea și accentuarea gravității și a duratei conflictelor, dintre care unele în vecinătatea imediată a UE, apariția unor noi amenințări, precum terorismul sau proliferarea nucleară, și criza sistemelor liberale au determinat extinderea și intensificarea eforturilor sale. Aceste aspecte au condus, de asemenea, la un nou tip de acțiune, care se articulează în jurul conceptului de „societăți reziliente”, bazate pe pilonii păcii și democrației, care se consolidează reciproc, precum și la acordarea unei atenții speciale statelor fragile. În acest context, sondajele recente au arătat că cetățenii așteaptă ca UE să fie și mai activă în promovarea păcii și a democrației pe plan extern - ceea ce, cu siguranță, îi întărește voința de a realiza noi progrese în acest domeniu esențial.

Acest document este o actualizare a unui document de informare anterior, publicat înaintea alegerilor europene din 2019.

În această notă de informare

Situația actuală Așteptările cetățenilor cu privire la

implicarea UE Cadrul UE Realizări în legislatura parlamentară

2014-2019 Potențialul pentru viitor

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

2

Situația actuală După experiențele tragice provocate de război în secolul trecut, pacea a devenit piatra de temelie a sistemului multilateral internațional, reprezentat, în special, de Organizația Națiunilor Unite (ONU). Astăzi, pacea este o valoare universal acceptată la care aspiră toate națiunile. Conform unei teorii larg acceptate în domeniul academic, democrația reprezintă o garanție a păcii. Dovezile empirice privind conflictele anterioare arată că este mult mai puțin probabil ca națiunile democratice să-și declare război una alteia sau altor națiuni nedemocratice. Democrațiile care funcționează s-au dovedit a fi și cele mai în măsură să promoveze drepturile omului și un nivel de viață decent , în comparație cu țările cu regimuri autoritare. Chiar dacă nu este încă acceptată în mod universal, democrația în varianta sa liberală, care protejează drepturile fundamentale și se bazează pe statul de drept și pe separarea puterilor, era cel mai consacrat sistem din lume la sfârșitul anului 2017.

Contextul geopolitic actual creează provocări atât pentru pace, cât și pentru democrație. În ultimii ani au fost înregistrate tot mai multe conflicte, deși mai limitate ca natură decât războaiele la scară largă din secolul trecut. Multe dintre ele sunt interne, urmând o tendință deja mai veche: din anii 1950, conflictele civile au depășit , în mod clar, ca număr războaiele interstatale. Conflictele au devenit mai îndelungate, iar impactul lor umanitar mai grav, numărul persoanelor strămutate fiind în creștere , iar atrocitățile fiind comise la scară mai largă. Actorii nestatali implicați în conflicte recente, cum ar fi ISIL/Da’esh și Boko Haram, au încălcat cele mai fundamentale principii ale dreptului internațional umanitar și ale legislației privind drepturile omului, prin acte care necesită un răspuns ferm din partea comunității internaționale. Dificultatea de a atenua astfel de conflicte și de a eradica grupurile violente radicale pune în evidență necesitatea de a preveni în primul rând conflictele prin consolidarea rezilienței societăților. Aceasta este și viziunea adoptată de UE. O abordare cuprinzătoare similară este necesară și în situații de post-conflict și de reconstrucție.

Beneficiile păcii sunt neîndoielnice pentru întreaga umanitate. Costurile conflictelor sunt imense. Institutul pentru economie și pace a estimat că, în 2016, conflictele și violența generează costuri de 14,3 mii de miliarde USD, adică 12,6 % din PIB-ul mondial. Prin comparație, ajutorul pentru dezvoltare acordat în 2016 de țările OCDE a reprezentat numai 1 % din această sumă, și anume 142,6 miliarde USD. Reducerea conflictelor ar putea juca un rol major în reducerea sărăciei în lume, deoarece țările afectate de conflicte sunt adesea cele mai sărace.

La fel ca și pacea, nici democrația nu ar trebui considerată ca fiind de la sine înțeleasă. Al „treilea val” de democratizare, care a pornit la începutul anilor 1970, cu mișcările democratice din sudul Europei, și a culminat la sfârșitul Războiului Rece, când răspândirea democrației liberale în lume părea de neoprit (o viziune exprimată cel mai bine în idea de „sfârșit al istoriei”), s-a estompat. În prezent, putem constata o stagnare sau chiar un regres al democrației, în funcție de punctul de vedere adoptat. În vreme ce în mass-media abundă considerațiile legate de regresul democrației, datele științifice privind starea democrației indică mai degrabă o stagnare a nivelului democrației în lume, cu o reducere relativ mică a numărului de democrații liberale în perioada 2007-2017. Pe parcursul aceleiași perioade, mai multe țări s-au transformat din autocrații în democrații electorale1 decât invers. Cele mai democratice regiuni ale lumii, și anume Europa și continentele americane, au înregistrat o scădere mai mare a standardelor democratice decât alte părți ale lumii, de exemplu Africa Subsahariană, deși de la un nivel diferit. În ultimul deceniu, creșterea inegalităților economice în urma crizei economice, nemulțumirea cetățenilor față de politicieni, partide politice și instituții publice, apariția unor amenințări la adresa securității, cum ar fi extremismul violent, terorismul și amenințările hibride care profită de caracterul deschis al democrațiilor liberale, precum și dificultățile cu care se confruntă regimurile democratice pentru a face față migrației neregulamentare au contribuit cu toate la creșterea nivelului de nemulțumire a cetățenilor față de sistemele democratice. Pe de altă parte, regimurile autoritare s-au adaptat noilor realități, adoptând o fațadă de democrație, în spatele căreia reprimă partidele de opoziție, apărătorii drepturilor omului și libertățile care constituie baza democrației, și anume libertatea de exprimare, de întrunire și de asociere. Întrucât acestea limitează spațiul în care funcționează apărătorii drepturilor omului și

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

3

societatea civilă, este din ce în ce mai dificil să se ofere sprijin acestor factori centrali ai democratizării.

Așteptările cetățenilor cu privire la implicarea UE2

Sprijinul extern pentru democrație răspunde așteptărilor populației atât din interiorul, cât și din afara Uniunii. Numeroase persoane la nivel mondial continuă să prefere democrația în detrimentul altor sisteme de guvernământ, în pofida unei anumite nemulțumiri legate de modul în care funcționează guvernele lor democratice. Mai mult decât atât, persoanele din anumite regiuni ale lumii, de exemplu din Africa, doresc mai multă democrație.

Conform unei serii de sondaje Eurobarometru efectuate pentru Parlamentul European cu privire la „percepții și așteptări”, sprijinul cetățenilor Uniunii pentru o implicare și mai puternică a acesteia în susținerea democrației și a păcii în lume a crescut de la 68 % în 2016 la 73 % în 2018 (a se vedea figura 2). Diferența opiniilor de la un stat membru la altul este mare. Cel mai puternic sprijin pentru intensificarea acțiunilor UE de promovare a democrației și păcii în lume se înregistrează în Cipru (92 %) și Franța (85 %). Susținerea cea mai slabă pentru intensificarea acțiunilor UE în acest domeniu se înregistrează în Bulgaria (49 %) și Austria (51 %).

Creșterea generală a sprijinului pentru o mai mare implicare a UE în promovarea democrației și a păcii este de 5 puncte procentuale (a se vedea figura 3). La nivelul statelor membre, creșterea cea mai importantă se înregistrează în România (o creștere de 14 puncte procentuale) și în Polonia (o

Figura 2: Așteptările ca UE să acționeze mai mult decât în prezent: diferența, în puncte procentuale, între 2016 și 2018

Sursa: EPRS, pe baza Eurobarometrului 85.1-2016; 89.2 - 2018.

Figura 1: Procentul de respondenți care ar dori ca UE să intervină mai mult decât în prezent

Sursa: EPRS, pe baza Eurobarometrului 85.1-2016; 89.2 - 2018.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

4

creștere de 13 puncte procentuale). În cinci state membre există o scădere a dorinței de implicare mai mare a UE în promovarea democrației și a păcii, însă această tendință este doar în două dintre ele semnificativă - în cazul Italiei (o scădere cu 8 puncte procentuale) și al Austriei (o scădere cu 7 puncte procentuale).

În 2016, proporția de europeni care estimau că acțiunea UE de promovare a democrației era insuficientă a fost considerabil mai mare decât cea a celor care au estimau că acțiunea UE privind promovarea democrației era adecvată (51 % față de 37 %). În 2018, însă, proporția celor două grupuri este aproape egală, deoarece 45 % o apreciază ca fiind insuficientă și 42 % ca fiind adecvată. O parte din această schimbare o reprezintă creșterea cu cinci la sută a proporției europenilor care consideră că implicarea UE în acest domeniu este adecvată.

Schimbarea pozitivă în evaluarea implicării UE în domeniu este cea mai importantă în Grecia (o creștere cu 18 puncte procentuale) și în Ungaria (o creștere cu 16 puncte procentuale). Tendința opusă este înregistrată în doar trei state membre - în măsura cea mai mare în Malta, unde proporția de cetățeni care evaluează în mod pozitiv acțiunea UE de promovare a democrației și a păcii în lume a scăzut cu opt puncte procentuale. Diferențele dintre statele membre în ceea ce privește evaluarea acțiunii UE sunt în continuare semnificative, procentul persoanelor care consideră că această acțiune este adecvată variind de la 25 % în Franța până la 62 % în Republica Cehă.

Promovarea democrației și a păcii în lume este un domeniu de politică în care există un decalaj în ceea ce privește așteptările legate de implicarea actuală și cea dorită din partea UE. Amploarea sa a rămas aceeași, deoarece îmbunătățirea evaluării acțiunii UE este echilibrată de așteptările tot mai mari în ceea ce privește sporirea acțiunilor UE pentru promovarea democrației și a păcii în lume.

Cadrul UE Cadrul juridic Acționând ca o organizație care a reușit să asigure pacea între statele sale membre încă de la crearea sa și să susțină cu succes procesele de democratizare în Europa, UE continuă să joace un rol important atât în regiunea sa, cât și în restul lumii, reprezentând un exemplu și inspirând și ajutând și pe alții să împărtășească valorile sale fundamentale, printre care pacea, democrația și drepturile omului. Acest rol este consacrat în tratate.

Din punct de vedere istoric, articolul J alineatul (1) din Tratatul de la Maastricht (care a intrat în vigoare în 1993 și a acordat Uniunii competențe importante, inclusiv pentru a elabora politici externe coerente) a introdus promovarea democrației și menținerea păcii ca principiu fundamental al politicii externe și de securitate comune și al cooperării pentru dezvoltare a UE. Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), astfel cum a fost modificat de Tratatul de la Lisabona, recunoaște democrația ca valoare fundamentală a Uniunii și ca obiectiv general și principiu director al acțiunii externe a UE. Uniunea contribuie la pace, securitate și prevenirea conflictelor și prin intermediul acțiunii sale externe. În cadrul politicii sale de securitate și apărare comune (PSAC), Uniunea poate recurge la resursele civile și militare furnizate de statele membre în cadrul unor misiuni în afara

Figura 3: Perceperea acțiunii UE ca fiind adecvată în prezent: diferența, în puncte procentuale, între 2016 și 2018

Sursa: EPRS, pe baza Eurobarometrului 85.1-2016; 89.2 - 2018.

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

5

frontierelor sale, pentru a asigura menținerea păcii, prevenirea conflictelor și consolidarea securității internaționale, în conformitate cu principiile Cartei ONU.

În temeiul TUE, Uniunea s-a angajat, de asemenea, să respecte principiile multilateralismului, precum și dreptul internațional și Carta ONU. Obiectivul 16 din cadrul obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD) ale ONU, în privința căruia UE și-a asumat, de asemenea, angajamentul, conține obiective care sunt relevante în mod direct pentru democrație și pace, și anume (16.1.) „Reducerea semnificativă a tuturor formelor de violență și a ratei mortalității pretutindeni” și (16.7.) „Asigurarea unui proces decizional dinamic, favorabil incluziunii, participativ și reprezentativ la toate nivelurile”.

Cadrul financiar

UE a alocat o parte din resursele sale financiare externe pentru a finanța programe dedicate în mod specific democrației și păcii. 13 % din ajutorul total pentru dezvoltare acordat de UE (a se vedea figura 4) este destinat acțiunilor care sprijină guvernanța și societatea civilă, în timp ce un procent mai mic sprijină asigurarea păcii.

Sprijinul UE pentru guvernanță și societatea civilă acoperă o mare varietate de acțiuni (a se vedea figura 5). Unele dintre acestea vizează consolidarea capacității guvernelor de a obține anumite rezultate (gestionare administrativă și a finanțelor publice, descentralizare, reformă juridică și judiciară etc.), în timp ce altele sprijină actorii democratici (de exemplu, legislatorii și partidele politice) și acțiunile democratice (alegerile, participarea democratică etc.). Se preconizează că sprijinul destinat îmbunătățirii bunei guvernări în general, de exemplu printr-o mai bună gestionare a finanțelor publice sau prin măsuri de combatere a corupției, va consolida instituțiile democratice și va crea deschideri democratice atunci când acestea sunt absente, dar eficacitatea acestuia pentru promovarea democratizării, în special în regimurile autoritare, este, în continuare, controversată.

Figura 4: Ponderea ajutorului oficial pentru dezvoltare acordat de UE (AOD) pentru sectorul păcii și al guvernanței (2014-2016)

Sursa: Comitetul de asistență pentru dezvoltare (CAD) al OCDE, Creditor Reporting System Aid Activity database on Official Development Aid

Guvernul & societatea civilă,

total13%

Conflict, pace & securitate,

total3%

AOD din partea UE pentru alte

sectoare84%

Principalele documente de politică

Concluziile Consiliului din noiembrie 2009 privind sprijinirea democrației în relațiile externe ale UE, precum și agenda UE anexată definesc orientările majore ale acțiunii UE. Cel mai important, politica UE trebuie să fie adaptată caracteristicilor locale. Ea ar trebui să se bazeze pe dialog și parteneriat cu țările terțe, ținând seama de faptul că acestea, prin intermediul instituțiilor lor, al actorilor politici, al organizațiilor societății civile și al altor părți interesate, sunt responsabile de procesul de democratizare internă, în timp ce UE joacă doar un rol de asistență. Planul de acțiune privind drepturile omului și democrația 2015-2019 subliniază mai multe priorități care sunt relevante pentru democrație, și anume sprijinirea integrității proceselor electorale și consolidarea organelor de gestionare a alegerilor; maximizarea impactului procesului de observare electorală; sprijinirea capacității instituțiilor parlamentare; sprijinirea instituțiilor publice în consolidarea bunei guvernări și a statului de drept; impulsionarea societății civile și abordarea amenințărilor la adresa acesteia; sprijinirea apărătorilor drepturilor omului și a libertății de exprimare online și offline. Strategia globală a UE, adoptată în iunie 2016, prezintă o viziune a unei „societăți reziliente”, bazată pe ipoteza că legătura dintre democrație și pace este bidirecțională, deoarece una o presupune și o consolidează pe cealaltă. Aceasta susține o abordare integrată a conflictelor și a crizelor, utilizând toate politicile și instrumentele de prevenire și soluționare a conflictelor.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

6

În bugetul UE, principalul program care vizează promovarea democrației este Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO). Din punct de vedere financiar, acesta rămâne cel mai mic instrument de finanțare externă al UE, el dispunând de 1,33 miliarde EUR în perioada 2014-2020. Aproximativ un sfert din fondurile sale sunt rezervate pentru asistența electorală, în special pentru finanțarea misiunilor UE de observare a alegerilor; restul sunt dedicate, în principal, finanțării organizațiilor societății civile și sprijinirii apărătorilor drepturilor omului care se află în pericol. Instrumentul european de vecinătate (IEV) se axează pe promovarea drepturilor omului și a statului de drept, instituirea unei democrații reale și durabile și dezvoltarea unei societăți civile prospere. Pe perioada cadrului financiar multianual (CFM) 2014-2020, acesta dispune de un buget total de 15,43 miliarde EUR. Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD), dotat cu un pachet financiar de 19,66 miliarde EUR în cadrul actualului CFM, reprezintă principalul instrument financiar al bugetului UE pentru finanțarea ajutorului destinat țărilor în curs de dezvoltare. Programele sale geografice, cărora le sunt dedicate aproape două treimi din bugetul său, trebuie să cheltuiască cel puțin 15 % din fondurile care le sunt alocate pentru drepturile omului, democrație și buna guvernare.

În afara bugetului UE, principalul program care contribuie la promovarea democrației este Fondul european de dezvoltare (FED). Lansat în 1959, FED are ca scop furnizarea de ajutor pentru dezvoltare țărilor din Africa, zona Caraibilor și Pacific. FED este finanțat prin contribuții voluntare directe din partea statelor membre ale UE. Resursele sale financiare pentru CFM 2014-2020 se ridică, în total, la 30,5 miliarde EUR. O parte semnificativă (potrivit unor estimări, o treime) din fondurile FED sunt direcționate către sprijinirea unor diverse aspecte ale guvernanței. Prioritățile sunt stabilite împreună cu guvernele țărilor partenere, prin programe naționale indicative.

Figura 5: Ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE pentru sectorul public și societatea civilă, pe sectoare (2014-2016)

Figura 6: Ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE pentru conflict, pace și securitate, pe sectoare (2014-2016)

Sursa: Comitetul de asistență pentru dezvoltare (CAD) al OCDE, Creditor reporting system Aid Activity database on Official Development Aid.

Politica din sectorul public și

gestionarea administrativă

34%

Participarea democratică și

societatea civilă21%

Dezvoltarea juridică și judiciară

16%

Drepturile omului

8%

Descentralizare și sprijin pentru administrația de la

nivel subnațional8%

Managementul finanțelor

publice7%

Alegerile4% Altele

2%

Gestionarea și reforma

sistemelor de securitate

47%

Consolidarea păcii civile,

prevenirea și soluționarea conflictelor

48%

Participarea la operațiuni

internaționale de menținere a

păcii2% Reintegrarea și

controlul armelor de calibru mic și a

armamentului ușor1%

Eliminarea minelor și a

resturilor explozive de

război2%

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

7

Fondul European pentru Democrație, o fundație independentă de drept privat, sprijinită în comun de către instituțiile UE și o serie de state membre ale UE, oferă finanțare pentru liderii locali ai schimbărilor democratice din vecinătatea Europei care se află în dificultate. Fiind foarte flexibil, acesta se poate adapta la circumstanțele locale, pentru a evita restricțiile impuse de guvernele autoritare.

Principalul instrument dedicat păcii este Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace (IcSP), dotat cu un buget de 1 miliard EUR pentru perioada 2014-2020. Acesta se concentrează pe gestionarea crizelor și consolidarea păcii (și anume, pregătirea pentru situații de criză, răspunsul în situații de criză, prevenirea conflictelor și consolidarea păcii) și pe abordarea amenințărilor mondiale și transnaționale (de exemplu, terorismul, securitatea cibernetică și traficul ilicit). IcSP a fost modificat în 2017 pentru a permite noi oportunități de finanțare pentru consolidarea capacităților militare în țările terțe, cu o sumă suplimentară de 100 milioane EUR alocată în acest scop. Aceste modificări îi permit Uniunii să contribuie la consolidarea capacității actorilor militari din țările partenere prin activități de formare și mentorat, furnizare de echipamente neletale și îmbunătățiri ale infrastructurii. Fondurile UE nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor militare recurente, a achizițiilor de arme și muniții sau a instrucției care este concepută exclusiv pentru a contribui la capacitatea de luptă a forțelor armate.

Realizări în legislatura parlamentară 2014-2019 Inițiative de politică în domeniul democrației Pentru a afirma în cadrul acțiunii sale externe valorile fundamentale ale democrației și drepturilor omului, Uniunea a conceput acțiuni specifice, unele independente, altele interconectate cu alte politici importante, precum ajutorul pentru dezvoltare, comerțul și politica externă și de securitate comună.

În ultimii ani, UE și-a extins eforturile politice și diplomatice în favoarea democrației. Înființat relativ recent, Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) joacă un rol important de responsabilizare pe teren, facilitând dialogurile cu autoritățile naționale și cu societatea civilă. Chiar dacă nu are un dialog dedicat în mod specific asistenței pentru democrație, UE include aspecte legate de democrație în cadrul dialogurilor sale politice și privind drepturile omului cu țările partenere. Democrația a fost adăugată ca o dimensiune centrală a strategiilor privind drepturile omului și democrația pe care le elaborează delegațiile UE, cu scopul de a identifica prioritățile pentru acțiunea Uniunii.

În politica comercială, UE își folosește influența de cel mai mare bloc comercial din lume pentru a promova respectarea drepturilor omului, a democrației și a statului de drept în țările partenere. În cursul actualului mandat parlamentar, UE a inclus în mod constant dispozițiile privind democrația și drepturile omului în noile acorduri bilaterale pe care le-a negociat, inclusiv cu partenerii care, în mod normal, nu au probleme legate de democrație, cum ar fi Japonia și Canada.3 Parlamentul a insistat în mod repetat asupra includerii unei astfel de clauze în toate noile acorduri.4 Preferințele comerciale unilaterale ale UE conțin un mecanism similar care permite suspendarea lor în cazuri de încălcări sistematice și grave ale drepturilor omului, inclusiv ale drepturilor civile și politice. Sistemul generalizat de preferințe plus al UE (SGP +) oferă stimulente comerciale suplimentare pentru țările în curs de dezvoltare care ratifică și respectă un ansamblu vast de convenții internaționale, inclusiv Pactul internațional privind drepturile civile și politice. Analizele efectuate periodic de către Comisie (în 2016 și în 2018) au confirmat că, deși problemele persistă, s-au înregistrat progrese concrete în țările vizate de acest sistem, inclusiv în privința standardelor democratice. Reformele politice și juridice întreprinse în Sri Lanka au convins UE să reintroducă în mai 2017 regimul preferențial SGP+ pentru această țară. Revizuirea din 2018 a SGP+ pentru fiecare țară a evidențiat „o deschidere importantă a spațiului democratic și a societății civile”. UE a inițiat procedura de suspendare a preferințelor comerciale cu Cambodgia, având în vedere situația foarte precară

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

8

a drepturilor omului și a drepturilor muncii în această țară. Represiunea politică și restricțiile severe privind mass-media, precum și activitatea partidelor de opoziție constituie un motiv de îngrijorare. Dacă țara nu ia măsuri pentru a le soluționa, sancțiunile vor intra în vigoare în august 2020.

Integrarea democrației în domeniul ajutorului pentru dezvoltare a fost un obiectiv major al actualului CFM. UE a continuat să condiționeze finanțarea furnizată direct guvernelor în cadrul bugetelor lor naționale („sprijin bugetar”) de îndeplinirea standardelor democratice. Noile orientări privind sprijinul bugetar , publicate în 2017, consolidează această abordare. O mare parte a ajutorului pentru dezvoltare și cooperare al UE este condiționată de respectarea drepturilor omului și a standardelor democratice, în conformitate cu clauza inclusă în acordurile-cadru bilaterale ale UE, precum Acordul de la Cotonou cu grupul țărilor din Africa, zona Caraibilor și Pacific. Din 2014, clauza a fost aplicată o singură dată — în legătură cu criza politică din Burundi, care a dus la suspendarea ajutorului pentru dezvoltare acordat guvernului. Noul consens european privind dezvoltarea , adoptat în iunie 2017, recunoaște legătura strânsă dintre democrație și dezvoltare, afirmând că societățile democratice cu instituții responsabile sunt „condiții prealabile” ale dezvoltării durabile. Țările fragile și afectate de conflicte merită o atenție specială.

UE este una dintre cele mai importante organizații internaționale în domeniul observării alegerilor. Recunoscând că alegerile libere și corecte reprezintă unul dintre cele mai importante elemente ale democrației, în cursul mandatului 2014-2019, UE a trimis peste 30 de misiuni de observare a alegerilor în diferite țări, în principal țări din Africa, dar și din America Latină, precum și din alte părți ale lumii. Parlamentul European joacă un rol foarte important în acest sens. Delegația sa este integrată în misiunile UE de observare a alegerilor, care este întotdeauna prezidată de un membru al Parlamentului European. Mai mult, aceasta a fost de multe ori implicată în misiunile de observare electorală internaționale organizate de Oficiul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) al Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE). Asistența electorală din partea UE vine în completarea procesului de observare a alegerilor și constă în acordarea de sprijin tehnic sau material procesului electoral, inclusiv prin sprijinirea ONG-urilor. Finanțarea UE a fost vitală pentru organizarea de alegeri în țările aflate în tranziție, de exemplu în Somalia în 2016, unde UE a furnizat 40 % din finanțarea donatorilor, care a acoperit aproximativ 60 % din costul total al alegerilor.

Politica de extindere a UE se bazează pe criteriile de la Copenhaga , stabilite în 1993, care prevăd mai multe cerințe politice pentru statele candidate, și anume stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului, precum și respectarea și protecția minorităților. Această abordare este considerată ca fiind foarte eficientă. Strategia UE 2017 pentru Balcanii de Vest recunoaște că, pentru ca aceste țări să „își consolideze democrațiile, sunt necesare în continuare reforme cuprinzătoare și convingătoare în domenii esențiale”, în special în ceea ce privește statul de drept. Comisia Europeană și-a exprimat îngrijorarea în raport cu Turcia în ceea ce privește erodarea sistemului de control și echilibru și separarea puterii executive și judiciare.

Politica europeană de vecinătate (PEV) a continuat să aplice principiul „mai mult pentru mai mult” definit în 2011, în urma schimbărilor politice din regiune. Acest principiu condiționează asistența și relațiile mai strânse ale UE de realizarea de progrese în țările partenere cu privire la democrație, drepturile omului și statul de drept. Revizuirea din 2015 a PEV pune un accent mai puternic pe nevoia de stabilitate în țările din vecinătatea sudică și pledează pentru o abordare diferențiată față de aceste țări. Strategia globală a UE 2016 include un capitol privind investițiile în reziliența statală și societală din țările învecinate cu UE.

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

9

Unul dintre aspectele principale ale regresiei democrației din ultimii ani a fost „reducerea spațiului de acțiune” a societății civile din multe țări. Comunicarea din 2012 ”Rădăcinile democrației și ale dezvoltării durabile: angajamentul Europei față de societatea civilă în ceea ce privește relațiile externe”a recunoscut rolul esențial al societății civile în promovarea democrației și a unei societăți pluraliste, precum și în promovarea păcii și a soluționării conflictelor. UE a luat măsuri suplimentare pentru a colabora permanent cu organizațiile societății civile din țările terțe, de exemplu prin crearea unor foi de parcurs pentru colaborarea cu societățile civile din țările partenere.

Inițiative de politică în domeniul păcii Recunoscând legătura strânsă dintre democrație și pace, ca piloni ai unor societăți reziliente

care se consolidează reciproc, Strategia globală din 2016 a introdus promovarea rezilienței și a consolidării capacităților în țările terțe ca obiective călăuzitoare ale acțiunii externe a UE.

Ca răspuns la numărul din ce în ce mai mare de conflicte, UE acordă o atenție deosebită țărilor fragile, un sfert din ajutorul UE fiind acordat statelor celor mai fragile din lume. Noul Fond de dezvoltare durabilă al UE oferă stimulente pentru investiții în Africa și în vecinătatea Uniunii. Ca urmare a unui amendament propus de Parlamentul European, o atenție deosebită se acordă țărilor fragile pentru a stimula dezvoltarea lor socioeconomică și pentru a le mări reziliența. De asemenea, UE a adoptat strategii cuprinzătoare în Cornul Africii și în Sahel, care interconectează diferite politici, cum ar fi securitatea, dezvoltarea și ajutorul umanitar.

UE este activă în desfășurarea de acțiuni de menținere a păcii și de stabilizare în lume. Uniunea și statele sale membre contribuie în proporție de 33 % la finanțarea misiunilor ONU de menținere a păcii. În prezent, UE desfășoară 16 misiuni și operațiuni militare PSAC pe trei continente, cu obiective variate (formare militară, consolidarea capacităților, combaterea pirateriei, statul de drept și reforma sectorului securității, asistență la frontieră etc.). Personalul civil și militar din cadrul acestora include peste 5 000 de oameni (a se vedea figura 7). Majoritatea misiunilor UE au loc în Africa, funcționând adesea în paralel cu operațiunile ONU de menținere a păcii sau cu misiunile Uniunii Africane. Șase din cele 16 misiuni actuale sunt operațiuni militare active ale UE și beneficiază de o finanțare specială din partea statelor membre.

Acțiunile Parlamentului European

Parlamentul European a adoptat propriile sale măsuri pentru a sprijini democrația parlamentară în țările terțe identificate ca parteneri prioritari pentru acordarea de asistență în vederea consolidării democrației. Unele dintre aceste măsuri vizează în mod specific consolidarea încrederii și facilitarea dialogului și a consensului în ceea ce privește chestiunile legislative la nivelul forțelor politice aflate în conflict în mediile parlamentare caracterizate de lipsa de încredere politică, de exemplu, în Ucraina. Grupul său de susținere a democrației și de coordonare a alegerilor (DEG), înființat în formatul actual (alcătuit din 15 membri) în 2012, are rolul de a oferi îndrumare politică și supraveghere în ceea ce privește observarea alegerilor, promovarea democrației parlamentare, inclusiv formarea personalului și a parlamentarilor, precum și gestionarea activităților de sprijinire a parlamentelor din țările aflate în faza de preaderare.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

10

Figura 7 - Misiuni/operațiuni PSAC

Sursa datelor: Serviciul European de Acțiune Externă (din Peace and Security Outlook, EPRS, 2019)

UE promovează pacea prin intermediul participării la mediere și diplomație, inclusiv prin intermediul ONU. Uniunea și-a dezvoltat propria capacitate de sprijinire a medierii, bazată pe Conceptul din 2009 privind consolidarea capacităților UE în domeniul medierii și al dialogului. Eforturile sale de mediere sunt depuse prin intermediul mai multor actori, printre care reprezentanții speciali ai UE, delegațiile UE și misiunile PSAC. În anii recenți, UE a fost implicată în eforturile de mediere în Afganistan, Siria, Yemen, Libia și Republica Centrafricană. O serie de inițiative de mediere au fost desfășurate de deputații în Parlamentul European. Parlamentul a solicitat îmbunătățirea politicilor și instrumentelor UE de prevenire și de gestionare a conflictelor.5 În conformitate cu abordarea sa cuprinzătoare privind conflictele, în 2017, UE a lansat prima sa misiune de stabilizare preventivă în zona centrală din Mali.

Potențialul pentru viitor Perspectivele bugetare La 14 iunie 2018, Comisia a publicat propunerea sa privind un nou instrument de finanțare externă pentru CFM 2021-2027. Acesta instituie Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională (NDICI), care reunește majoritatea instrumentelor externe anterioare într-unul singur, cu scopul de a spori flexibilitatea. Acest lucru va permite folosirea și refolosirea fondurilor neutilizate pe o bază multianuală. Partea tematică a acestui nou instrument include patru programe privind drepturile omului și democrația, organizațiile societății civile, stabilitatea și pacea și provocările globale, cu un buget total propus de 7 miliarde EUR. În conformitate cu această propunere, pentru componenta privind drepturile omului și democrația va fi alocată o sumă în valoare de 1,5 miliarde EUR (o ușoară creștere în raport cu cele 1,3 miliarde EUR alocate IEDDO în cadrul actualului CFM), iar pentru componenta de stabilitate și de pace, 1 miliard EUR (același buget ca și pentru actualul IcSP). Programul tematic privind drepturile omului și democrația va păstra caracteristicile definitorii ale IEDDO, prin faptul că va oferi asistență în mod independent de consimțământul guvernelor țărilor terțe și va avea o acoperire globală.

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

11

Propunerea Comisiei menționează explicit că, în general, ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE trebuie să urmeze o abordare cuprinzătoare în ceea ce privește sprijinirea democrației la nivelul tuturor aspectelor legate de guvernarea democratică. În conformitate cu această abordare, programul de vecinătate geografică, care continuă actualul IEV, stabilește o „abordare bazată pe performanță”, pentru a reflecta angajamentul țărilor vecine „de construire a unei democrații solide și durabile și progresele înregistrate în acest proces”. În ceea ce privește sprijinul bugetar acordat țărilor în curs de dezvoltare, propunerea reafirmă abordarea existentă, conform căreia aceasta se bazează „pe angajamentele comune față de valorile universale, democrație, drepturile omului [și] statul de drept”.

Strategii și dezbateri politice Sprijinirea democrației și a păcii în lume este o politică complexă, ale cărei rezultate nu sunt întotdeauna clare și vizibile imediat. Progresul democratic este adesea nelinear, iar consolidarea democratică necesită o perspectivă pe termen mai lung. După cum s-a subliniat în Strategia globală a UE, pacea se menține cel mai eficient prin prevenirea conflictelor și construirea unor societăți reziliente, acest lucru realizându-se, de asemenea, în timp. Aceste obiective pe termen lung sunt uneori greu de conciliat cu imperativul eficienței și eficacității politicii pe termen scurt. În plus, prin însăși natura sa, democrația este expresia voinței cetățenilor și, prin urmare, nu poate fi impusă din exterior. După cum se recunoaște în mod explicit în diferite documente de politică ale UE, sprijinul extern pentru democrație al UE poate juca doar un rol de asistență în relația cu actorii naționali și locali, care continuă să fie responsabili de existența proceselor autentice de schimbare necesare pentru construirea și consolidarea democrației.

În contextul actual de regres democratic și accentuare a autoritarismului din numeroase țări, sprijinirea democrației trebuie să răspundă la dubla provocare a deschiderii unor spații democratice în regimurile autoritare, pe de o parte, și a sprijinirii democrațiilor emergente fragile (cum ar fi Tunisia în vecinătatea UE), pe de altă parte. Ca reacție la accentuarea tendințelor autoritare, UE acționează de preferință focalizându-și sprijinul la nivelul societății civile independente. Noua propunere financiară a Comisiei recunoaște, cu toate acestea, că reducerea spațiului societății civile creează dificultăți suplimentare în ceea ce privește sprijinirea democrației și această „situație îngreunează activitatea legată de chestiunile respective”. Prin urmare, este necesar să se identifice noi modalități de sprijinire a societății civile în contexte din ce în ce mai restrictive. În ceea ce privește democrațiile care au nevoie încă de consolidare, lipsa reformei sau chiar deteriorarea statului de drept și a

Parlamentul European și-a adoptat poziția privind proiectul de regulament privind IVCDCI în martie 2019 cu o majoritate covârșitoare de 420 de voturi pentru, 146 împotrivă și 102 abțineri. Rezoluția adoptată de plen propune mai multe amendamente, unele cu privire la sprijinul UE pentru democrație, drepturile omului și societatea civilă:

- subliniază accentul pus pe democrație și drepturile omului, prin introducerea unor trimiteri suplimentare la articolele respective din Tratatul UE, la documentele de politică ale UE în domeniu, precum și la normele internaționale privind drepturile omului;

- propune o creștere cu 4 miliarde EUR a bugetului IVDCI, în comparație cu propunerea Comisiei Europene, inclusiv o creștere a finanțării UE pentru organizațiile societății civile. Fondurile pentru activitățile legate de drepturile omului și democrație la nivel mondial ar trebui majorate la cel puțin 2 miliarde EUR în cadrul componentei tematice a drepturilor omului;

— Parlamentul insistă asupra unei condiționalități democratice mai puternice. Consideră că, în cazul încălcărilor persistente ale principiilor democrației, ale statului de drept, ale bunei guvernanțe, ale respectării drepturilor omului și ale libertăților fundamentale, sprijinul UE ar trebui suspendat parțial sau integral. Comisia este împuternicită să decidă suspendarea ajutorului, ținând seama de rezoluțiile PE.

Progresele viitoare în acest dosar depind de modul în care noul Parlament și celelalte instituții decid să procedeze.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

12

standardelor democratice în mai multe țări candidate, precum și în țările din vecinătate, cum ar fi Ucraina, în pofida eforturilor considerabile ale UE, subliniază dificultățile cu care se confruntă acțiunea UE de sprijinire a democrației. Parlamentul European a solicitat în mod repetat o poziție mai fermă a UE cu privire la standardele democratice în relațiile cu partenerii săi. De exemplu, în rezoluțiile sale din 2016 și 2017 , Parlamentul a cerut înghețarea negocierilor UE cu Turcia, ultima dată ca răspuns la reforma constituțională care nu a respectat principiile fundamentale ale separării puterilor și nu a garantat suficient control și echilibru, încălcând astfel criteriile de la Copenhaga.

O altă provocare o reprezintă caracterul evolutiv al proceselor democratice în contextul apatiei și nemulțumirii politice a cetățenilor. În multe țări, există un sprijin popular puternic pentru o implicare mai bună și mai directă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor. Pentru o mai bună incluziune a unor grupuri mai puțin active sau nemulțumite din punct de vedere politic (cum ar fi tinerii), trebuie explorate noi forme de participare politică, adaptate la era digitală. Acțiunile și instrumentele de finanțare externe ale UE au început să abordeze astfel de probleme.

Provocările la adresa democrației, combinate cu noi tipuri de amenințări și factori de insecuritate, cum ar fi schimbările climatice, terorismul și migrația necontrolată, necesită abordări inovatoare și cuprinzătoare, care să interconecteze diferite domenii de politici. Reapariția unei concurențe strategice interstatale pe termen lung, generată de puteri autoritare (Rusia și China), dar și, mai recent, de Statele Unite, asertivitatea unor „regimuri-paria” (Coreea de Nord) și acțiunile unor actori nestatali violenți, cum ar fi grupurile teroriste, restructurează în profunzime mediul global de securitate și necesită răspunsuri adecvate din partea UE. Uniunea este ferm angajată în favoarea acțiunilor multilaterale, dar, având în vedere că alte mari puteri sunt uneori în favoarea unor acțiuni unilaterale și că concurența geostrategică mondială este în creștere, este esențial ca UE să își consolideze capacitatea de a acționa în mod mai autonom pe scena internațională, după cum a subliniat președintele Comisiei, Jean-Claude Juncker, în discursul său din septembrie 2018 privind starea Uniunii. În special într-o perioadă în care Statele Unite, care de zeci de ani au fost forța principală a unui sistem multilateral bazat pe valori, pare să-și slăbească angajamentul față de agenda valorilor liberale, este necesar ca UE să intervină pentru a sprijini acest sistem.

Prin însăși natura sa, Uniunea rămâne o putere normativă care aderă la valorile fundamentale consacrate în tratatele sale, inclusiv prin asigurarea păcii prin integrare - un model pe care îl promovează și în afara sa. Politica sa externă va reflecta în mod necesar aceste ambiții interne. Chiar dacă își consolidează capacitățile militare, ea rămâne în principal o putere pașnică, care pune un accent special pe cooperarea multilaterală, pe diplomație și pe mediere în vederea soluționării conflictelor. Cu toate acestea, UE se confruntă cu sarcina dificilă de a asigura un consens între statele sale membre în ceea ce privește promovarea valorilor sale fundamentale în lume. Aceasta rămâne o provocare importantă, astfel cum a recunoscut președintele Comisiei, dl Juncker, în discursul său din 2018 privind starea Uniunii. Una dintre soluțiile avute în vedere este utilizarea votului majoritar, de exemplu atunci când se decide cu privire la misiunile civile ale UE. În plus, în anumite cazuri, promovarea valorilor fundamentale de către Uniune poate intra în conflict cu interesele economice și de securitate pe termen scurt ale statelor sale membre, cum ar fi cele legate de comerț și investiții (de exemplu, exporturile de arme sau importurile de petrol și de minerale, care sunt extrem de necesare, din regimuri nedemocratice), sau de controlul migrației neregulamentare și de abordarea amenințărilor la adresa securității (necesitând uneori cooperarea cu regimuri nedemocratice).

Sprijinirea drepturilor omului și a democrației nu este doar un angajament pentru susținerea unor principii, ci și, potențial, o modalitate de a ajuta UE să facă față propriilor provocări politice interne. De exemplu, consolidarea sistemelor democratice care respectă drepturile omului din țările fragile care generează migrație neregulamentară către UE, cum ar fi cele din Africa Subsahariană, este considerată un mod foarte eficient de abordare a cauzelor profunde ale migrației neregulamentare. Datele disponibile arată că jumătate dintre migranții din întreaga lume provin din țări autoritare, iar o parte semnificativă a acestora migrează către democrații liberale. O lume mai pașnică și mai democratică va determina, cu siguranță, o mai bună securitate a Europei.

Sprijinul UE pentru democrație și pace în lume

13

PRINCIPALELE DOCUMENTE DE REFERINȚĂ EPRS, „Peace and Security Outlook, Peace and Security in 2019: Overview of EU action and outlook for the future”, Elena Lazarou și alții, mai 2019. EPRS, „Democracy support in EU external policy”,Ionel Zamfir, februarie 2018. Gómez Isa F. et al., „Challenges to the Effectiveness of EU Human Rights and Democratisation Policies”, FRAME Deliverable No 12.3, 2016. Raportul anual pe 2016 privind drepturile omului și democrația în lume, Consiliul UE, octombrie 2017.

NOTE FINALE

1 Democrațiile electorale sunt sisteme politice în care au loc alegeri relativ libere și pluraliste, dar prezintă deficiențe grave în ceea ce privește statul de drept și controlul și echilibrul guvernării, precum și drepturile liberale. Clasificarea democrațiilor ca liberale sau electorale și datele corespunzătoare provin din Raportul anual privind democrația 2018 al V-DEM.

2 Această secțiune a fost redactată de Alina Dobreva, iar grafica a fost realizată de Nadejda Kresnichka-Nikolchova. 3 Acordurile comerciale includ o trimitere la o clauză utilizată în acordurile-cadru de cooperare, care prevede că

democrația și drepturile omului sunt „elemente esențiale”, a căror încălcare de către una dintre părți ar permite celeilalte părți să ia măsurile adecvate, inclusiv suspendarea acordului. Acordurile de parteneriat strategic semnate cu Japonia în 2018 și cu Canada în 2016, în același timp cu acordurile de liber schimb cu aceste țări, includ o clauză privind democrația, a cărei valabilitate se extinde la cea din urmă. Parlamentul European aprobă ambele tipuri de acorduri.

4 A se vedea, de exemplu, Rezoluția Parlamentului European din 25 februarie 2016 referitoare la deschiderea negocierilor pentru un acord de liber schimb UE-Tunisia [2015/2791 (RSP)], Recomandarea Parlamentului European din 14 septembrie 2017 adresată Consiliului, Comisiei și Serviciului European de Acțiune Externă cu privire la negocierile privind modernizarea pilonului comercial al acordului de asociere UE-Chile [2017/2057 (INI)].

5 A se vedea, de exemplu, Rezoluția din 7 iunie 2016 referitoare la raportul UE pentru 2015 privind coerența politicilor în favoarea dezvoltării (2015/2317(INI)); Rezoluția din 14 februarie 2017 referitoare la revizuirea Consensului european privind dezvoltarea(2016/2094(INI)); Rezoluția din 5 aprilie 2017 referitoare la abordarea deplasărilor refugiaților și migranților (2015/2342(INI)).

DECLINAREA RESPONSABILITĂȚII ȘI DREPTURI DE AUTOR Prezentul document li se adresează deputaților și membrilor personalului Parlamentului European și a fost elaborat ca material de referință pentru a-i sprijini în desfășurarea activității lor parlamentare. Conținutul acestui document reprezintă exclusiv responsabilitatea autorului (autorilor) și orice opinii exprimate în acesta nu reprezintă neapărat poziția oficială a Parlamentului European.

Reproducerea și traducerea documentului în scopuri necomerciale sunt autorizate, cu condiția ca sursa să fie menționată și ca Parlamentul European să fie anunțat în prealabil și să primească o copie a materialului.

© Uniunea Europeană, 2019.

Sursa foto: © iberoz / Fotolia.

eprs@ep.europa.eu (contact)

www.eprs.ep.parl.union.eu (intranet)

www.europarl.europa.eu/thinktank (internet)

http://epthinktank.eu (blog)