SRBIJA I CRNA GORA Pregled javne potrošnje i institucija ......za cilj fiskalnu održivost i tako se značajno razlikuju od razorne politike vođene za vreme prethodnog režima1

Izveštaj br. 23689-YU SRBIJA I CRNA GORA Pregled javne potrošnje i institucija Drugi tom: Srbija Februar 2003. Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Jedinica za Evropu i centralnu Aziju

Dokument Svetske banke

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

iv

Valutne jedinice i ekvivalenti (Kursna stopa efektivna na dan 15. februar 2003.)

Valutna jedinica = jugoslovenski dinar (YUD) 1.00 US$ = 57.9129 YUD

Fiskalna godina 1. januar – 31. decembar

Težinski i merni sistem Metrički sistem

AKRONIMI I SKRAĆENICE AIPS Antikorupcijska inicijativa Pakta za

stabilnost AKV Antikorupcijsko veće BDP Bruto domaći proizvod (Gross Domestic

Product) CFAA Ocena finansijske odgovornosti zemlje

(Country Financial Accountability Assessment)

CPAR Pregled ocene nabavki u zemlji (Country Procurement Assessment Review)

DFID Odeljenje za međunarodni razvoj Velike Britanije (Department for International Development (U.K.))

DJP Direktne jedinice potrošnje DM nemačka marka DRR Direkcija za robne rezerve EAR Evropska agencija za rekonstrukciju

(European Agency for Reconstruction) EFF Extended finansijska institucija (MMF) EPS Elektroprivreda Srbije EU Evropska unija EUR Evro FRS Fond za razvoj Srbije GFS Glavni finansijski službenik IBRD Međunarodna banka za rekonstrukciju i

razvoj (International Bank for Reconstruction and Development)

IDA Međunarodno udruženje za razvoj (International Development Association)

IJP Indirektne jedinice potrošnje KFA Kvazi-fiskalne aktivnosti MEOI Republičko ministarstvo za ekonomske odnose sa

inostranstvom MFE Republičko ministarstvo finansija i

ekonomije MFI Međunarodne finansijske institucije MMF Međunarodni monetarni fond MO Savezno ministarstvo odbrane MTEF Srednjoročni okvir rashoda (Medium-Term

Expenditure Framework)

MTFF Srednjoročni fiskalni okvir (Medium-Term Fiscal Framework)

NATO Severno atlantski sporazum (North Atlantic Treaty Organization)

NBJ Narodna banka Jugoslavije OBIR Odeljenje za budžetsku inspekciju i

reviziju OECD Organizacija za ekonomsku saradnju

i razvoj (Organization for Economic Cooperation and Development)

PJIP Pregled javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Review)

RZZO Republički zavod za zdravstveno osiguranje (Srbije)

SFRJ Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija

SMF Savezno ministarstvo finansija SRJ SR Jugoslavija UJR Upravljanje javnim rashodima UNDP Razvojni program Ujedinjenih

Nacija (United Nations Development Programme)

UST Trezor SAD-a UZP Uprava zajedničkih poslova VBF Vanbudžetski fond VFS Vladina finansijska statistika VIR Vrhovna institucija za reviziju VS Vlada Srbije YUD jugoslovenski dinar ZBS Zakon o budžetskom sistemu ZCIE Zemlje centralne i istočne Evrope

(Central and East Europe Countries) ZOP Zavod za obračun i plaćanje ZZZ Zavod za zaštitu zdravlja

Potpredsednik: Johannes F. Linn Direktor za zemlju: Christiaan Poortman Direktor sektora: Cheryl Gray Vođa sektora: Helga Muller Vođa projektnog tima: Sergei Shatalov

Zahvalnice

Ovaj tom Pregleda javne potrošnje i institucija (PJPI) zasniva se na nalazima misija Svetske banke, koje su posetile Srbiju u toku 2001. i 2002. godine. U Pregledu su analizirani trendovi javnih rashoda i institucionalni okvir javne potrošnje koji može podržati rast i fiskalnu stabilnost. Izrada ove Studije bilo bi neizvodiva bez bliskog učešća i podrške Vlade Srbije i posebno, Božidara Đelića, ministra finansija i ekonomije. Dejan Popović, pomoćnik ministra, predvodio je radnu grupu u Ministarstvu, koja je aktivno učestvovala u svim fazama izrade ovog izveštaja. Plodan dijalog ostvaren sa nizom Vladinih agencija, znatno je unapredio stepen autorovog razumevanja strategije reformi koju sprovode vlasti Srbije. Ovaj izveštaj pripremljen je od strane tima koji je predvodio Sergei Shatalov, a koji su sačinjavali Juan Carlos Ginarte (fiskalna održivost), William Dorotinsky i Mallika Krishnamurthi (upravljanje budžetom), Mamta Murthi (penzije), Pierella Paci (zdravstvo), Gary Stuggins (energetika), Andrew Bird i Michael Reddington (konsultanti DFID-a, upravljanje budžetom), Paulette Castel (konsultant, penzije), Agnes Couffinhal (konsultant, zdravstvo), Aleksandar Kovačević (konsultant, energetika), Julie Lynn (konsultant DFID-a, revizija), te Daniel O’Donoghue i Diana Cook (konsultanti DFID-a, zapošljavanje u državnoj upravi). Darinchuulun Bazarvaani kompetentno je pripremao datoteke i prezentacije za ovaj izveštaj i obezbedio doslednost podataka.

Od koristi za PJPI bili su i dragoceni komentari i sugestije koje su dostavili kolege recenzenti – Stefan Koeberle, David Shand, kao i Nancy Cooke, Annette Dixon, Bernard Funck, Tim Gilbo, Ardo Hansson, Ali Hashim, John Hegarty, Erika Jorgensen, Alma Kanani, Pascale Kervyn de Lettenhove, Maureen Lewis, Michael Mertaugh, Shaun Moss, Helga Muller, Joao Oliveira, Kyle Peters, Gary Reid, Miroslav Ružica, Mary Sheehan, Lazar Šestović, James Stevens, Roberto Tarallo, Siew Chai Ting, Marina Wes i Debbie Wetzel. Ovaj izveštaj je takođe odraz dragocenih sugestija koje su dali Joshua Charap, Johannes Herderschee, Janet Kong, Istvan Szekely i Emmanuel Zervoudakis (MMF). Laura Trimble (savetnik Trezora SAD-a u MFE) pružila je značajnu pomoć u formulaciji preporuka za reforme upravljanja javnim rashodima za naredni period. Studija je uživala izuzetnu podršku vlada zemalja donatora, pre svega Velike Britanije i Francuske, koje su finansirale rad konsultanata, koji su imali veliki doprinos u pripremi PJIP-a.

Iskreno se zahvaljujemo Rory O’Sullivanu i Elaine Patterson, koji su za vreme pripremanja ove studije bili na čelu beogradske kancelarije Svetske banke i davali dragocene smernice timu koji je radio na PJIP; i svom osoblju beogradske kancelarije Svetske banke, posebno Žani Ivanović, čija je izvanredna logistička podrška bila od vitalnog značaja za uspeh svake PJPI misije i Vesni Kostić, koja je organizovala distribuciju ovog izveštaja.

Ova Studija napisana je pod generalnim vođstvom Christiaana Poortmana (direktor za zemlju), Pradeepa Mitre (direktor Sektora), i Helge Muller (rukovodilac Sektora).

Posebno se zahvaljujemo Maji Pejić Medić, koja je prevela ovaj tom; Emily Evershed, koja ga je editovala u celini; te Alison Panton na istaknutim veštinama i posvećenosti u procesiranju istog.

iv

SADRŽAJ

PREDGOVOR.................................................................................................................III

1. POLAZNI USLOVI I DOSADAŠNJI TOK REFORMI....................................... 1 A. UVOD.......................................................................................................................... 1 B. MAKROEKONOMSKI TRENDOVI I SREDNJOROČNA PERSPEKTIVA......... 3 C. DOSADAŠNJI TOK REFORMI.......................................................................................... 7

2. USPOSTAVLJANJE FISKALNE ODRŽIVOSTI .............................................. 10 A. PERSPEKTIVE JAVNE POTROŠNJE I FINANSIRANJA...................................................... 10 B. PROCENA ODRŽIVOG FISKALNOG DEFICITA ................................................................ 13 C. DA LI JE VLADA SRBIJE PREGLOMAZNA?................................................................... 16 D. POTREBE ZA DALJIM TOKOM REFORME...................................................................... 17

3. VANBUDŽETSKI FISKALNI RIZICI ................................................................ 19 A. PREGLED KVAZI-FISKALNIH AKTIVNOSTI .................................................................. 19 B. STUDIJA SLUČAJA U ENERGETSKOM SECTORU ........................................................... 22 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE..................................................................................... 26

4. RASPODELA JAVNE POTROŠNJE................................................................... 28 A. EKONOMSKA KLASIFIKACIJA POTROŠNJE OPŠTE VLADE ............................................ 29 B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROŠNJE ............................................................ 38 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE.................................................................................... 41

5. POTROŠNJA ZA PENZIJE I SOCIJALNU ZAŠTITU..................................... 43 A. PREGLED................................................................................................................... 43 B. PENZIJSKI SISTEM ...................................................................................................... 44 C. SISTEM ZDRAVSTVENOG OSIGURANJA ....................................................................... 49

6. UPRAVLJANJE BUDŽETOM ............................................................................. 57 A. OKVIR I PROCESI ....................................................................................................... 57 B. BUDŽETSKI PROCESI U SAVEZNOJ VLADI................................................................... 59 C. BUDŽETSKI PROCESI U REPUBLIČKOJ VLADI .............................................................. 69 D. SAŽETAK PREPORUKA ............................................................................................... 86

ANEKS 1: METODOLOGIJA ZA PROCENU FISKALNE ODRŽIVOSTI .......... 88

ANEKS 2: FISKALNA DECENTRALIZACIJA U SRBIJI ...................................... 94 MAPA IBRD 31506R: SRBIJA I CRNA GORA....................................................... 105

Lista tabela

Tabela 1.1: SRJ - Stanje spoljnog duga na dan 31. decembar 2000.......................................................... 5 Tabela 2.1: Fiskalne operacije SRJ......................................................................................................... 11 Tabela 2.2: Srbija: procena srednjoročno održivog deficita 1/ ............................................................... 14 Tabela 2.3: SRJ – neki pokazatelji spoljne zaduženosti (u procentima) ................................................ 15 Tabela 4.1: Ekonomska struktura operacija opšte Vlade, u procentima BDP-a...................................... 30

v

Tabela 5.1: Projekcija finansijskog bilansa penzijskog sistema u Srbiji ................................................ 45 Tabela 5.2: Uticaj Izmena i dopuna Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju na penzijski sistem u Srbiji (u procentima BDP-a) ............................................ 47 Tabela 5.3: Javna potrošnja za zdravstvo u Srbiji (u milionima YUD) .................................................. 50 Tabela 5.4: Javna potrošnja za zdravstvo u Srbiji (u milionima YUD) .................................................. 51 Tabela 5.5: RZZO: docnje u potraživanjima i obavezama (u milionima YUD) ..................................... 52 Tabela 6.1: Odnos između izvršenog i planiranog Saveznog budžeta za 2001....................................... 65 Tabela 6.2: Novi budžetski kalendar....................................................................................................... 72 Tabela 6.3: Rashodi u konsolidovanom budžetu u 2001, odnos planiranih i izvršenih rashoda............. 77 Tabela 6.4: Stanje docnji institucija koje se finansiraju iz budžeta......................................................... 77 Tabela 6.5: Razlike u izvršenju budžeta u toku 2001 ............................................................................. 79

Lista grafikona

Grafikon 2.1: Potrošnja opšte Vlade u 2001............................................................................................... 17 Grafikon 4.1: Javna potrošnja na zarade i lična primanja u procentima BDP-a......................................... 31 Grafikon 4.2: Javna potrošnja na robu i usluge isključujući zarade u procentima BDP-a.......................... 34 Grafikon 4.3: Javna kapitalna potrošnja u procentima BDP-a ................................................................... 37 Grafikon 4.4: Javna potrošnja na odbranu u procentima BDP-a ................................................................ 39 Grafikon 4.5: Javna potrošnja na obrazovanje u procentima BDP-a.......................................................... 41 Grafikon 5.1: PIO fond zaposlenih: procena godišnjeg broja novih penzionera ........................................ 46 Grafikon 6.1: Raspodela funkcionalnih rashoda Savezne vlade u 2001..................................................... 60 Grafikon 6.2: Dvosmerni procesi politika i budžeta................................................................................... 62 Grafikon 6.3: Konsolidovani budžet Republike Srbije za 2001 ................................................................. 70 Grafikon 6.4: Indeks odstupanja u budžetu ................................................................................................ 78

Lista okvira

Okvir 1.1: Struktura konsolidovane opšte Vlade u Srbiji........................................................................ 2 Okvir 1.2: Strategija borbe protiv korupcije u Srbiji............................................................................... 9 Okvir 3.1: Kvazi-fiskalne aktivnosti u zemljama u tranziciji................................................................ 20 Okvir 4.1: Sopstvena sredstva budžetskih institucija ............................................................................ 29 Okvir 4.2: Zajmovi i prenos sredstava iz budžeta ................................................................................. 35 Okvir 5.1: Penzijski sistem u Srbiji....................................................................................................... 44 Okvir 5.2: Najniža penzija u Srbiji........................................................................................................ 48 Okvir 6.1: Kriterijumi za ocenu efektivnosti budžetskih procesa ......................................................... 58 Okvir 6.2: Put ka sveobuhvatnom budžetu: Tabela opšteg bilansa ....................................................... 61 Okvir 6.3: Finansijsko upravljanje Saveznog ministarstva spoljnih poslova ........................................ 64 Okvir 6.4: UJR u Ministarstvu odbrane i Vojsci ................................................................................... 66 Okvir 6.5: Primena budžetskih normativa............................................................................................. 71 Okvir 6.6: Republička uprava zajedničkih poslova – računovodstvo Vlade Srbije............................... 73 Okvir 6.7: Centralni sistem za obračun i plaćanje................................................................................. 74 Okvir 6.8: Vanbudžetski fondovi .......................................................................................................... 75 Okvir 6.9: Inkorporacija spoljne pomoći u budžet ................................................................................ 80

LISTA TABELA U ANEKSU

Aneks 1- Tabela 1: Srednji scenario: ključne makroekonomske projekcije ............................................... 89 Aneks 1- Tabela 2: Glavne finansijske pretpostavke (% BDP-a)............................................................... 90 Aneks 1- Tabela 3: Finansijski deficit javnog sektora u Srbiji 1/............................................................... 92 Aneks 2- Tabela 1: Dodela odgovornosti ................................................................................................... 98 Aneks 2- Tabela 2: Struktura poreskog sistema i sistem raspodele/deljenja .............................................. 99

iii

PREDGOVOR

1. U ovom Pregledu javne potrošnje i institucija (PJIP) biće ispitan sistem upravljanja javnim rashodima (UJR) u Srbiji i Crnoj Gori. U Pregledu ćemo se osvrnuti na ključna pitanja održivosti, raspodele, institucionalna pitanja u okviru javne potrošnje i koncentrisaćemo se na Saveznu vladu i dve republičke vlade i na evaluaciju procesa odlučivanja i sprovođenje procesa UJR. Cilj ovog Pregleda je da pruži podršku Vladama Srbije i Crne Gore u formulaciji i sprovođenju održivih fiskalnih politika, koje će za rezultat imati dalji tok reforme prelaska na tržišnu orijentaciju, podršku ubrzanom razvoju i smanjenju siromaštva i koje će olakšati reintegraciju Srbije i Crne Gore u okvir Evropske i međunarodne saradnje.

2. Pregled je pripreman u toku 2001. i 2002, a krajnji datum je 30. jun 2002. U tom periodu, u toku kompleksnog procesa ustavnih promena, prestala je da postoji Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) i nastala je Zajednica Srbija i Crna Gora. Budući da budućnost funkcije javne potrošnje na saveznom nivou nije bila sasvim izvesna u vreme pripreme ovog Pregleda, i budući da je federacija SRJ prilično decentralizovana, u Pregledu smo se samo kratko osvrnuli na pitanja na saveznom nivou – u onoj meri u kojoj bi ona mogla biti relevantna za novu Zajednicu – i nismo pokušali da prejudiciramo oblik funkcije javne potrošnje na nivou državne zajednice. Glavno težište u ovom Pregledu stavljeno je na sisteme javne potrošnje u dve republike, s tim da je ovaj tom posvećen Srbiji, a treći tom posvećen je Crnoj Gori.

3. Politike javne potrošnje za koje se sada opredelila Vlade Republike Srbije imaju za cilj fiskalnu održivost i tako se značajno razlikuju od razorne politike vođene za vreme prethodnog režima1. Od 2000. godine, Republička vlada preduzela je impresivne korake u reformi sistema javne potrošnje. Da bi se ostvarili ciljevi obnove ekonomije i reintegracije u Evropu i jedinstveni ekonomski prostor, potrebno je održati trenutak reformi.

3. Cilj ovog Izveštaja je da pomogne Vladi Srbije u sprovođenju daljeg toka reformi. Tri najvažnije teme koje se ponavljaju u ovom Izveštaju su: (i) održivost javne potrošnje; (ii) strateška raspodela sredstava javne potrošnje, s ciljem maksimizacije stope rasta i dobrobiti unutar fiskalno održivih granica; te (iii) odgovornost izvršenja u sistemu javnih rashoda: standardi upravljanja finansijama i transparentnost protoka javnih sredstava, neophodna za održavanje domaće i inostrane podrške Vladinim programima ekonomskog oporavka.

1 Ovaj pregled samo površno dotiče probleme u periodu do 2000. godine, pošto su ova pitanja analizirana u ranijim studijama. Vidi, npr. Svetska banka, (2001.). Savezna Republika Jugoslavija: prekid sa prošlošću: put ka stabilnosti i razvoju, u dva toma.

iv

4. Uspeh reformi javne potrošnje zavisi od nekoliko teških i strateških odluka. Prvo, ciljevi reformi treba da budu odabrani realistično. Pokušaji da se odjednom postigne onaj stepen sofisticiranosti koji odlikuje najbolje međunarodne primere, nisu ostvarivi u sistemima javne potrošnje koji počivaju na relativno nereformisanim institucijama. Drugo, u poslednjih 18 meseci započeto je sa sprovođenjem velikog broja važnih reformi. Vlada treba da usmeri napore na sprovođenje i produbljivanje već započetih reformi, umesto da lansira veliki broj novih reformi. Treće, najbolje rešenje mora se zasnivati na postojećim strukturama i praksi.

5. Prepoznavši navedene strateške odluke, u preporukama u studiji težište je stavljeno na reforme koje će biti najbolje prilagođene sadašnjim specifičnostima i ograničenjima sistema UJR u Srbiji. Nijedna vlada ne može istovremeno sprovesti reforme svih aspekata javne potrošnje, a nisu ni sve reforme podjednako hitne. U skladu s tim, u preporukama datim u ovom izveštaju određeni su i prioriteti i redosled sprovođenja u kratkoročnom i srednjoročnom periodu, iz istog razloga, sektorska pitanja su u izveštaju obrađena dosta selektivno. U protekloj deceniji, nestabilna fiskalna politika imala je uticaja na sve sektore jugoslovenske ekonomije, i program reformi javne potrošnje je prilično obiman. Ovim izveštajem pokrivena su samo tri sektora koja imaju najveći uticaj na fiskalni položaj SRJ – penzije, zdravstvena zaštita i energetika.

6. PJIP je podeljen ne četiri šire teme: fiskalna održivost, efikasnost raspodele, reforma penzijskog sistema i zdravstvene zaštite i upravljanje budžetom. Za svaku od ovih širih tema, u izveštaju je dato niz preporuka. U prvom tomu date su ključne preporuke u formi sažetka, u drugom i trećem tomu detaljnije su opisane mere koje je neophodno sprovesti u svakom od ovih polja i njihov redosled. U sva tri toma, određeni su prioriteti preporuka, tako što su one najurgentnije date na početku svakog odeljka. U najvećem broju slučajeva, preporuke su podeljene na kratkoročne (koje treba sprovesti u periodu od narednih 12 meseci) i srednjoročne, s kojima se treba suočiti u naredne 2 godine.

7. Vlada Srbije čvrsto je preuzela vlasništvo nad programom PJIP-a i održavala dijalog sa timom PJIP-a za vreme pripreme tog dokumenta. Na zahtev Republičkog ministarstva finansija i ekonomije (MFE), u decembru, u Beogradu je organizovan seminar o politikama na kojem su se raspravljale ključne teme obuhvaćene PJIP-om. U novembru 2002, nacrt PJIP-a razmatran je na seminaru kome su prisustvovali zvaničnici Vlade, a održana je i specijalna prezentacija Odboru za finansije Skupštine Srbije.

8. PJIP se nadograđuje na puno detaljniji pregled fiducijarnih aranžmana i javnih nabavki dat u Oceni finansijske odgovornosti zemlje (CFAA) i Izveštaju o oceni nabavki u zemlji (CPAR) za SRJ, pripremljenim od strane Svetske banke. Ova dva izveštaja pripremana su paralelno sa PJIP-om. Članovi ova tri tima zajedno su vodili razgovore sa Saveznom vladom i dve republičke Vlade, usaglašavali svoje preporuke, i zajedno su distribuirali PJIP i nalaze CFAA izveštaja.

9. I konačno, preporuke date u PJIP-u zasnivaju se na bogatom iskustvu međunarodnih ekspertskih timova koji podržavaju Vladu Srbije u njenim naporima na sprovođenju reforme javne potrošnje i koje su finansirane od strane multilateralnih

v

agencija kao što su MMF, UNDP, kao i vlade Francuske, Italije, Švedske, Švajcarske i Velike Britanije. Konkretnije, poseban doprinos u pripremi ovog izveštaja dalo je Odeljenje za međunarodni razvoj (DFID) Vlade Velike Britanije, koje je obezbedilo i finansiralo konsultante koji su pripremili četiri polazne studije – na teme formulacije budžeta, izvršenja budžeta, revizije budžeta i reforme plata i zapošljavanja u državnoj službi. Vlada Francuske finansirala je konsultante koji su radili na finansiranju zdravstva. 2

10. U prvom tomu PJIP-a dat je pregled programa reforme javne potrošnje za SRJ i dve njene republike. U drugom tomu težište je stavljeno na Srbiju i dat je kratak osvrt na pitanja Savezne vlade. Treći tom posvećen je pitanjima UJR u Crnoj Gori. U celokupnom izveštaju, problemi javne potrošnje na saveznom nivou posmatrani su na isti način, pošto u vreme pripreme ovog izveštaja, oblik buduće zajednice još nije bio izvesan. Isto tako, kratko smo se osvrnuli i na izazove fiskalne decentralizacije ispod republičkog nivoa. 3

11. U ovom tomu, u prvom poglavlju dat je presek polaznih uslova i prvog talasa reformi javne potrošnje u 2001. i 2002. U drugom poglavlju raspravljena su ključna pitanja vraćanja fiskalne održivosti. U trećem poglavlju detaljnije su opisani kvazi-fiskalni rizici i data studija slučaja u energetskom sektoru. U četvrtom poglavlju data je analiza raspodele javne potrošnje opšte Vlade Srbije, sa posebnim težištem na potrošnju za zarade u javnom sektoru. U petom poglavlju detaljno su razmotrene dve najvažnije sfere javne potrošnje: penzijski sistem i sistem finansiranja zdravstvene zaštite. U šestom poglavlju težište je stavljeno na izazove upravljanja budžetom. Treći tom organizovan je na sličnom principu.

2 Sa izuzetkom dokumenta o zdravstvu, ove studije fokusiraju sa na Srbiju. 3 Vidi Aneks II u ovom tomu.

1

1. POLAZNI USLOVI I DOSADAŠNJI TOK REFORMI

A. UVOD 1.1 Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) osnovana je 27. aprila 1992. za vreme oružanog sukoba koji je izbio nakon raspada Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ). U sastav SRJ ulaze dve republike - Srbija i Crna Gora, sa ukupnim brojem stanovništva od 10.6 miliona i BDP-om koji je krajem 2001. procenjen u iznosu od 10.9 milijardi američkih dolara.4 Na Srbiju otpada oko 94 procenata ukupnog stanovništva SRJ i podjednako procentualno učešće u BDP-u. Nakon izbora iz 1997, Vlada Crne Gore zauzela je anti-miloševićki stav i zadržala neutralnost za vreme sukoba na Kosovu. Do 2001. godine, Crna Gora i Srbija postale su dve praktično odvojene ekonomije i njihovi odnosi su se otišli daleko od odnosa predviđenih Ustavom iz 1992.

1.2 Nakon produžene debate o prirodi buduće državne zajednice, 14. marta 2002, predstavnici Savezne vlade i dve republike potpisali su Polazne osnove za uređenje odnosa Srbije i Crne Gore. U skladu sa tim Sporazumom, dve republike saglasile su se da SRJ zameni labavija zajednica pod nazivom Srbija i Crna Gora (SCG). Do sredine 2002, sva tri parlamenta – Savezni parlament i parlamenti Srbije i Crne Gore – potvrdila su Sporazum, i specijalna Komisija sastavljena od predstavnika sva tri parlamenta započela je sa izradom Ustavne povelje nove državne zajednice i Zakona o sprovođenju iste. Ova dva dokumenta završena su početkom 2003, i usvojena, prvo od strane republičkih parlamenata Srbije i Crne Gore, a zatim, 5. februara 2003, i od strane Saveznog parlamenta. Usvajanje nove Ustavne povelje označilo je kraj SRJ i rođenje Srbije i Crne Gore. Novom Poveljom postavljen je opšti okvir državne zajednice, u kojem će Srbija i Crna Gora imati jedan broj zajedničkih institucija, uključujući jednodomni parlament, Predsedništvo i Savet ministara, ali će voditi nezavisnu ekonomsku, fiskalnu i monetarnu politiku. Izbori za parlament državne zajednice održaće se uskoro. Po konstituisanju, parlament će izabrati predsednika državne zajednice. Predsednik će predložiti članove Saveta ministara i upravljati njihovim radom. Savet ministara državne zajednice činiće pet veća: veće inostranih poslova, veće odbrane, veće za ekonomske odnose sa inostranstvom, veće za unutrašnje ekonomske odnose i veće za zaštitu ljudskih prava i prava manjina. Srbija i Crna Gora će zajednički finansirati zajedničke funkcije proporcionalno njihovom učešću u BDP-u državne zajednice. Pošto je krajnji rok za pripremu ovog izveštaja 30. jun 2002, na pitanja javne potrošnje SRJ osvrnuli smo se kratko - u onoj meri u kojoj su ta pitanja relevantna za novu državnu zajednicu, te nismo pokušali prejudicirati oblik funkcija javne potrošnje na nivou državne zajednice.

4 Ova cifra ne uključuje Kosovo, koje je i dalje pod upravom Ujedinjenih Nacija,. u skladu sa Rezolucijom Saveta Bezbednosti UN br. UNSC-1244. Nije obuhvaćeno ovim izveštajem.

2

1.3 U ovom Pregledu, tamo gde je to moguće, koristiće se parametri za konsolidovanu opštu Vladu, koja obuhvata četiri nivoa Vlade, uključujući i Saveznu vladu. Stavljanjem težišta isključivo na Republičku, pokrajinsku i lokalnu vladu potcenila bi se širina javnog sektora, pošto Savezna vlada obuhvata osnovne državne funkcije, kao što su odbrana i međunarodni odnosi. Savezna vlada podržava se isključivo iz osnovice prihoda Srbije, pošto se transferi iz Crne Gore ne usmeravaju na savezni nivo. U okviru 1.1 dat je pregled javnog sektora u SRJ. Okvir 1.1: Struktura konsolidovane opšte Vlade Srbije

U Jugoslaviji, funkcije Vlade raspodeljene su na četiri osnovna nivoa – savezni, republički, pokrajinski i lokalni iliopštinski (vidi šemu u nastavku). Ključne funkcije Savezne vlade bile su inostrani poslovi i odbrana, na kojuotpada najveći deo Saveznog budžeta. Republička vlada bila je nadležna za fiskalnu politiku, javni red i mir, tesektorske i socijalne politike. Pokrajinske i lokalne vlasti bile su nadležne za usluge vodosnabdevanja ikanalizacije, javni saobraćaj i u sve većoj meri, za socijalne funkcije. U aneksu 2 prikazana je raspodela prihoda inadležnosti na četiri nivoa vlasti u SRJ.

Na republičkom nivou postoji pet vanbudžetskih fondova – Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za tržište rada,PIO fond zaposlenih, PIO fond samostalnih delatnika i PIO fond zemljoradnika. Na ove fondove ukupno otpadaoko 28 procenata potrošnje konsolidovane opšte vlade Srbije. Finansiranje ovih fondova obezbeđuje se uglavnomiz obaveznog poreza i doprinosa na zarade, s tim da je finansiranje iz Republičkog budžeta ograničeno nasubvencije siromašnih i izmirenje docnji. Na saveznom nivou postoje dva vanbudžetska fonda – PIO i zdravstvenoosiguranje vojnih osiguranika. Sledeći problemi, nasleđeni iz protekle decenije, podrivaju efikasnost upravljanjajavnim sredstvima: (i) preklapanje funkcija na saveznom i republičkom nivou (što će biti eliminisano kao rezultatustavnih promena); i (ii) centralizacija funkcija na republičkom nivou, što je odraz politike centralizacije za vremeMiloševićevog režima. Ovo poslednje se takođe menja i lokalne vlasti ponovo dobijaju neke od funkcija socijalnezaštite koje su vršile do 1992.

Konsolidovana opšta Vlada Srbije

3

B. MAKROEKONOMSKI TRENDOVI I SREDNJOROČNA PERSPEKTIVA 1.4 Oružani sukobi, međunarodne sankcije i šokovi na tržištu izazvani raspadom SFRJ doveli su do pada stope proizvodnje od 50 procenata u periodu između 1990. i 1993. godine i naglog skoka stope nezaposlenosti i siromaštva. 1994. godine, posle perioda hiperinflacije, nastupio je period laganog oporavka, ali ponovno nametanje međunarodnih sankcija, poremećaji u ponudi i fizičko razaranje infrastrukture za vreme krize na Kosovu, za posledicu su imali ozbiljan pad proizvodnje u 1999. Visoka inflacija i podinvestiranje smanjila su vrednost kapitala i prouzrokovala nestabilan rast i visoku strukturnu nezaposlenost. Ove probleme još više je otežavala razorna fiskalna, monetarna i strukturna politika. Proizvodnja i trgovina bile su ograničene distorzivnim deviznim kursom, neefikasnim eksternim tarifnim režimom, nepovoljnim poslovnim ambijentom i hronično visokom inflacijom. Sredstva su preusmeravana iz produktivnih namena za neprofitabilna javna preduzeća, socijalne programe koji nisu bili finansijski dostupni i preglomazan vladin aparat. Sistem javnih finansija podrivan je široko zastupljenim kvazi-fiskalnim aktivnostima (KFA).5 Visok stepen korupcije još više je preusmeravao sredstva od vitalnih ekonomskih i socijalnih ciljeva.

1.5 Gotovo deset godina lošeg ekonomskog upravljanja i međunarodna izolacija SRJ imali su razorne posledice po ekonomiju i stanovništvo. Zabeleženi BDP po glavi stanovnika je upola manji nego 1989. godine. Nasleđeni makroekonomski disbalansi i spoljni dug predstavljaju ozbiljne izazove za kreatore ekonomske politike. Životni standard je u padu, a procenjuje se da je stopa krajnjeg siromaštva porasla dva puta od 1990.

1.6 Problemi jugoslovenske privrede bili su još više otežani slabom ekonomskom politikom. Proizvodnju i trgovinu ozbiljno je otežavao režim višestrukog kursa jugoslovenskog dinara, kao i obaveze predaje deviznih sredstava i uslovi za ulaganje depozita. Sve u svemu, devizna politika za rezultat je imala precenjen kurs dinara, nedostatak deviznih sredstava i odliv kapitala. Ekspanzija trgovine takođe je dovedena u pitanje kompleksnim tarifnim režimom koji je predstavljao preveliko opterećenje. Hronično visoka inflacija, izazvana lošom politikom upravljanja tražnjom, praktično je onemogućavala dugoročno finansiranje. Konkurencija i efikasnost bili su ozbiljno ograničeni političkim protekcijama, skupim i loše usmerenim pravima socijalne zaštite, restriktivnim zakonima o radu i uopšte slabim imovinskim pravima,. Kao posledica toga, tokom čitave decenije visina ukupnih direktnih stranih investicija bila je zanemariva, a privreda je i dalje ostala zavisna od priliva kapitala za spoljno finansiranje zasnovanog na novom zaduživanju .6

1.7 Dok se u većini zemalja centralne i istočne Evrope razvijala tržišna ekonomija, intervencije vlada SRJ bile su sve izraženije. Za mnoge građane, najočigledniji primer bila je zaplena devizne štednje domaćinstava, s ciljem finansiranja javnih rashoda. I 5 Ovde definisane kao aktivnosti koje se ne vrše pomoću eksplicitno budžetskih mehanizama, i koje imaju, ili u budućnosti mogu imati, merive fiskalne implikacije. 6 Jedina značajnija investicija bila je ona u Telekom Srbije, dok je novo zaduživanje u mnogome bilo ograničeno na kratkoročno finansiranje uvoza nafte i gasa. Na obračunskoj bazi, akumulacija docnji u otplati kamata je takođe predstavljala finansiranje trenutnih deficita na računima stvaranjem dugova.

4

budžetska potrošnja i kvazi-fiskalne aktivnosti bile su od sve veće važnosti u svetlu opadanja nivo ekonomskih aktivnosti i finansijskih sredstava. Iako su budžetske intervencije vršene s ciljem ograničavanja socijalne cene prilagođavanja, prouzrokovale su nagli rast inflacije i predstavljale kočnicu razvoja, što je za rezultat imalo pad vrednosti kapitala, spor privredni rast i rast stope nezaposlenosti.

1.8 I pored toga što je registrovana stopa nezaposlenosti do 2002. porasla na preko 27 procenata, stepen prilagođavanja na tržištu rada bio je disproporcionalno niži u odnosu na pad proizvodnje, zahvaljujući politici koja je zabranjivala otpuštanja. Time je ozbiljan finansijski pritisak svaljen na sektor preduzeća, što je izazvalo ozbiljne gubitke i stvaranje značajnih dugovanja između preduzeća. Finansiranje se obezbeđivalo iz direktnih kredita i snižavanjem cena usluga državnih komunalnih preduzeća, uključujući tu i Elektroprivredu Srbije (EPS). Komunalna preduzeća su redom zapadala u ozbiljne finansijske poteškoće, što je zahtevalo neprekidno finansiranje iz banaka i smanjenje osnovnog kapitala. Cilj ovakvih intervencija bilo je ograničavanje socijalnih posledica smanjenja ekonomske aktivnosti. Na kraju, ovi napori nisu urodili plodom i stopa siromaštva je porasla.

1.9 Veliki deo tereta održavanja različitih privrednih sektora u životu pao je na bankarski sistem. Uprkos ogromnim kašnjenjima u otplati zajmova, banke su i dalje odobravale finansijska sredstva pošto su bile u vlasništvu preduzeća kojima su odobravale zajmove. U velikom broju slučajeva, Narodna banka Jugoslavije (NBJ) je izdavala bankama instrukcije da odobravaju zajmove favorizovanim preduzećima. Pošto su zajmovi retko otplaćivani, likvidnost banaka je sve više zavisila od finansiranja od strane NBJ, što je doprinelo visokim stopama inflacije.7

1.10 Veliki broj preduzeća subvencionisan je u vidu davanja poreskih olakšica i pristupa devizama po precenjenom zvaničnom kursu. Neplaćanje poreza i socijalnih doprinosa često je predstavljalo jedini način da se obezbede sredstava za isplatu plata, posebno u slučaju onih preduzeća koja su imala ograničen pristup kreditima.

1.11 Budžet Srbije i socijalni fondovi ostali su u fokusu finansijskog pritiska na ekonomiju. Prihodi su izgubljeni kao rezultat široko rasprostranjene pojave utaje poreza. Povremeno, uvođeni su novi porezi i naknade s ciljem izmirivanja narastajućih obaveza, ali time je još više preduzeća oterano u sivu ekonomiju. Početkom ove decenije, Vlada je verovatno bila u stanju da prikupi značajna sredstva kroz inflatorni porez, ali, konačno i ta sredstva postala su beznačajna, sa demonetarizacijom ekonomije. Umesto da se potrošnja prilagodi novim realnostima nedostatka sredstava, ravnoteža u knjigama postizan je nagomilavanjem docnji prema dobavljačima, smanjenjem osnovnog javnog kapitala i kašnjenjem u otplati spoljnog duga. Jugoslavija je nagomilala milijarde dolara dugovanja po osnovu kamata i zateznih kamata, i sada nema kreditnu sposobnost na međunarodnim tržištima kapitala.

1.12 Stalno prisutne docnje su bile samo jedan od faktora koji su podrivali finansijske mogućnosti fondova socijalnog osiguranja, i realna vrednost njihovih prihoda opala je kao posledica visoke inflacije i pada dohotka, a davanja su ostala nepromenjena. Stopa

7 Od kraja 1993. do januara 1994. monetarno finansiranje fiskalnih i kvazi-fiskalnih aktivnosti u SRJ prouzrokovalo je najveću inflaciju ikad zabeleženu u svetu. To je pomelo sredstva u bankarskom sistemu, ali ne i najveće obaveze, koje su bile izražene u stranoj valuti.

5

poreza na zarade održavana je na izuzetno visokom nivou, što je za rezultat imalo značajan stepen utaje poreza i zavisnost od sredstava iz transfera centralne vlade i ostalih vidova poreskih i ne-poreskih prihoda, uključujući i različite namenske poreze. Na strani rashoda, situacija je postala neodrživa zbog previsokih davanja, predviđenih za mnogo jaču privredu i brži ekonomski rast, što je dovelo do stvaranja obaveza koje su daleko premašivale kapacitete samofinansiranja sistema naplatom doprinosa. U zdravstvu, loše izabrane ciljne grupe korisnika, izuzetna operativna neefikasnost i skupi lekovi podigli su troškove zdravstvenih usluga na neodrživ nivo, što je još više pogoršalo probleme neplaćanja prisutne u celokupnoj ekonomiji.

1.13 Spoljni dug. Za vreme SFRJ, tadašnja Vlada značajno se zaduživala za finansiranje razvojnih projekata i javne potrošnje. Kao i u mnogim drugim zemljama u osamdesetima, prezaduživanje je dovelo do krize dugovanja i zaključivanja sporazuma o reprogramiranju duga sa Londonskim i Pariskim klubom. Nakon raspada SFRJ, dug bivših jugoslovenskih republika podeljen je u skladu sa formulom koju je ustanovio MMF. Tom prilikom, SRJ je pripalo 36.5 procenata ukupnog duga, ili oko 6.9 milijardi US$.8 Opterećenje koje je u normalnim uslovima moglo biti održivo, sa ekonomskom krizom postalo je neodrživo. Nedovoljni kapaciteti održavanja duga još više su smanjivani nagomilavanjem dugovanja po osnovu redovnih i zateznih kamata.

1.14 U Tabeli 1.1 prikazano je stanje spoljnog duga SRJ na kraju 2000, što se otprilike poklapa sa početkom reformi. Od ukupnog iznosa od 11.3 milijarde US$, preko 83 otpada na docnje, uključujući i dugovanja po osnovu kamata u visini od 4 milijarde US$. Oko 90 procenata neotplaćene glavnice duga odnosilo se na srednjoročne i kratkoročne zajmove uzete pre 1992. Ostatak je otpadao na kredite za uvoz nafte i gasa iz Rusije i Kine i kratkoročne kredite. Najveći dao dugoročnih dugova, ili oko 60 procenata, predstavljao je dug prema Pariskom i Londonskom klubu. Gotovo 22 procenata ukupnog

Tabela 1.1: SRJ – Stanje spoljnog duga na dan 31. decembra 2000. (u milionima US$) Dug po osnovu Dug po osnovu Zatezne Ukupno glavnice kamata kamate Ukupno stanje duga 11304 5436 1519 2462Multilateralni poverioci 2488 1157 354 557

MMF 152 0 0 0IBRD 1781 1004 263 436IFC 132 71 9 52EIB 257 54 74 65Eurofima 126 0 0 0Ostali 40 28 8 4

Zvanični bilateralni poverioci 4736 2408 393 1528Pariski klub 4540 2372 393 1528Ostali 196 36 0 0

Komercijalni poverioci 2864 1370 772 377Londonski klub 1997 811 745 124Ostali 867 559 27 253

Kratkoročni dug 1216 501 0 0Napomene: (1)Ne uključujući oko 500 miliona US$ spoljnog duga SRJ koji su otkupili NBJ i drugi jugoslovenska pravna lica. Izvor: Jugoslovenske vlasti, MMF.

8 U 1992. godini, vlasti su zamrzle devizne depozite u bankarskom sistemu, koji su 1998. zvanično pretvoreni u javni dug. Moglo bi se reći da, pošto su iskazane u stranoj valuti, ove obaveze predstavljaju jedan vid spoljnog duga. Međutim, u ovom Pregledu neće biti tretirane na taj način.

6

duga otpada na obaveze prema multilateralnim poveriocima. 1.15 Zamišljeni udeo Srbije u dugu SRJ se teško može odrediti, ali radne procene se kreću u rasponu od 91 do 96 procenata ukupnog duga. Ukupan iznos praktično otpada na Vladine obaveze. To uključuje eksplicitne dugove nastale po ugovorima ili garancija Savezne i republičkih vlada, kao i obaveze proistekle iz kašnjenja u otplati od strane banaka ili preduzeća. Gotovo 75 procenata ukupnog duga je nastalo po osnovu zvaničnih ugovora ili eksplicitnih garancija Savezne vlade, uključujući i najveći deo multilateralnih zajmova i jedan deo dugova prema Pariskom i Londonskom klubu. Zbog teškog stanja u bankarskom sektoru i u preduzećima, verovatno je da će ukupan negarantovani dug u visini od 2.9 milijarde biti otpisan iz bilansa stanja banaka, koje su ova sredstva pozajmljivale domaćim preduzećima, i biće prenesen na republičke vlade.

1.16 Potrošnja za penzije i zdravstvenu zaštitu predstavlja još jedno polje fiskalnih poremećaja9. Na penzijski sistem u Srbiji trenutno otpada 12.7 procenata BDP-a (na obračunskoj bazi) i u stanju je da izmiruje svoje zakonske obaveze samo uz transfere iz budžeta u iznosu od 4 procenata BDP-a. Nagli porast broja penzionera u poslednjoj deceniji, kao rezultat izuzetno povoljnih uslova za penzionisanje i kriterija za prevremenu penziju, zajedno sa padom proizvodnje i ostvarenih prihoda, podrivali su održivost penzijskog sistema. Isto tako, sistem zdravstvene zaštite u Srbiji ostvaruje visoke fiskalne deficite Ovaj sistem finansira se u okviru državnog sistema obaveznog zdravstvenog osiguranja – Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje (RZZO) - i garantuje univerzalan pristup liberalnom paketu zdravstvenih usluga. Sve slabija veza između doprinosa i prava na zdravstvene usluge smanjuje podsticaje za uplatu doprinosa. Uporedo sa pogoršanjem ekonomske situacije, sve veći broj preduzeća oslobađan je od plaćanja doprinosa i VS je nagomilala ogromne docnje prema RZZO, što je prouzrokovalo ogromna dugovanja RZZO-a prema zdravstvenim ustanovama u sistemu pružanja usluga zdravstvene zaštite i prema ostatku privrede. Ovakav razvoj događaja omogućio je nizak stepen odgovornosti u sistemu pružanja i finansiranja zdravstvenih usluga.

1.17 U vanbudžetskoj sferi, fiskalna održivost bila je ozbiljno ugrožena kvazi-fiskalnim aktivnostima (KFA) koje su u bilansu stanja centralne vlade vršene i na strani prihoda i na strani rashoda. U devedesetim, gotovinski budžeti, u kojima je prikazivana ravnoteža prihoda i rashoda ili zanemariv deficit, skrivali su visoke vanbudžetske deficite. Paralelno sa naglim padom ličnih primanja, Vlada je koristila kvazi-fiskalne aktivnosti za podršku socijalno osetljivih ili uticajnih grupacija i institucija. KFA su vršene proizvoljno i netransparentno i podrivale su tržišnu disciplinu i prava poverilaca. Fiskalna sfera se sve više otimala kontroli. Dok su insajderi izvlačili korist iz takve proizvoljne situacije, cenu su platili oni sa slabijim vezama i ugrožene kategorije društva, pošto nisu imali mogućnosti da pogrešno prikažu tokove sredstava u svoju korist. Strukturne reforme bankarskog sektora i preduzeća iznele su ove skrivene deficite na videlo. 10

1.18 Bankarski sektor i sektor preduzeća u Srbiji skrivaju visoke uslovljene, potencijalne obaveze. Kriza koja je trajala celu poslednju deceniju, stavila je preduzeća u

9 Ova pitanja su detaljnije razmotrena u Poglavlju 5. 10 Ova tema biće detaljnije razmotrena u trećem poglavlju.

7

Srbiji u izolaciju od tehnoloških napredaka i njihovih tradicionalnih tržišta. Javnim preduzećima nedostajala je tržišno orijentisana vlasnička struktura; u najvećim javnim preduzećima, političko uplitanje bilo je uobičajeno. Očuvanje vlasničkog kapitala retko je predstavljalo prioritet, a uprava je bila naviknuta na fleksibilne budžete, redovna izvlačenja iz kriza i neprekidno finansiranje. Rezultat toga bili su stalni gubici, nagomilavanje dugova i docnje u isplati. Do kraja decenije, problem neplaćanja pogodio je sve sektore privrede, i preko jedne polovine preduzeća nije plaćalo svoje dobavljače. Veliki deo tereta održavanja preduzeća u životu pao je na banke i državna komunalna preduzeća. Dugovanja prema ovim sektorima konstantno su nagomilavana i retko izmirivana, što je banke učinilo zavisnim od javne finansijske podrške, prevashodno od kredita za očuvanje likvidnosti od NBJ.

C. DOSADAŠNJI TOK REFORMI 1.19 Za manje dve godine, Vlada Srbije preduzela je impresivne polazne korake na rešavanju zastrašujućih problema nasleđenih iz prethodnog perioda. Ta reformska politika već je dovela do vidljivog poboljšanja ključnih ekonomskih pokazatelja i predstavlja polazne osnove za održiviji oporavak proizvodnje i životnog standarda. Polazne reforme od kritičnog značaja obuhvatale su poreske mere koje su imale za cilj povećanje poreskih prihoda, uz istovremeno podizanje stepena efikasnosti poreskog sistema. Smanjen je broj različitih vidova poreza na promet, a prosečne poreske stope su povećane. Ubrzani su napori na naplati poreza u cilju borbe protiv utaje poreza, posebno u pogledu poreza na promet i akcize11. U cilju povećanja stepena izmirivanja poreskih obaveza, i stimulisanja zapošljavanja i ulaganja, smanjen je porez na zarade.12

1.20 Zajedno, mere na strani prihoda i rashoda ojačale su fiskalnu održivost i počele da smanjuju stanje duga po osnovu rashoda. Dalji napredak na polju fiskalne transparentnosti i upravljanja postignut je odlukom da se ukupna potrošnja za odbranu prikaže u Saveznom budžetu i da se budžet za odbranu stavi pod civilnu kontrolu.

1.21 Na strani rashoda, i pored intenzivnih političkih pritisaka, učešće zarada u BDP-u bilo je relativno konstantno. U Saveznoj administraciji, zarade su zamrznute na nivou iz januara 2001. godine, dok su u Vojsci zarade zamrznute ne nivou iz oktobra 2000. Potrošnja na odbranu, kao najveća komponenta potrošnje na saveznom nivou, nakon kulminacije u 1999. i dalje je u padu. Usvojeni su zakoni koji treba da stave PIO fondove u Srbiji na stabilnije finansijske osnove. MFE Srbije preduzelo je važne korake na povećanju efikasnosti i odgovornosti u upravljanju javnim rashodima (UJR). U 2001. godini, fiskalna transparentnost i upravljanje ojačani su integracijom niza vanbudžetskih programa u Republički budžet. U 2002. godini, ove mere pratilo je uspostavljanje Trezora i jačanje procedura revizije.

1.22 Od kraja 2000. godine, Vlada Srbije napravila je prekid sa praksom usmeravanih bankarskih kredita za privredu. Finansiranje budžetskih deficita iz sredstava centralne banke ograničeno je na najviše 0.6 procenata BDP-a, što treba da omogući samo kratkotrajno pokrivanje manjkova u budžetu. U oktobru 2000 godine, Vlada i NBJ 11 Savezna kasa je takođe imala koristi od jednostavnijeg programa poreza na promet, pošto se porez na promet u Srbiji deli između lokalnih, republičkog i Saveznog budžeta. Formula raspodele određuje se u pregovorima svake godine. 12 Gubitak prihoda u Republičkom budžetu kompenzovan je povećanjem transfera socijalnim fondovima.

8

ustanovile su jedinstven devizni kurs i vezale jugoslovenski dinar za nemačku marku. Početkom 2001 godine, ovaj režim zamenjen je kontrolisanim plivajućim kursom i u 2002. godini, u kontekstu povećane monetizacije jugoslovenskog dinara i akumulacije deviznih rezervi, uveden je ograničeno klizni režim (engl. crawling band). Ovim merama uspešno je smanjena stopa inflacije, uz pad godišnje stope rasta cena na malo sa 114 procenata u 2000. na 39 procenata u 2001. U 2002. godini, očekuje se dalji pad stope inflacije na oko 15 procenata i dostizanje jednocifrene stope inflacije u narednih nekoliko godina, kao rezultat odlučnog sprovođenja ovih politika.

1.23 Značajni polazni rezultati ostvareni su na smanjenju nagomilanih uslovljenih obaveza. U 2000. i 2001, cene električne energije naglo su povećane u par navrata, što je smanjilo razliku do dostizanja ekonomskih cena u energetskom sektoru. To predstavlja ključni korak u rešavanju problema neplaćanja u celokupnoj privredi, uključujući i problem dugovanja po osnovu poreza prema različitim nivoima Vlade. Od kraja 2000. godine, bankama se više ne izdaju Vladine direktive da odobravaju kredite za određene sektore. Restrukturiranje banaka i preduzeća odvija se ubrzano. Likvidacija četiri velike, nesolventne banke početkom 2002, bila je od posebne važnosti za smanjenje fiskalnih rizika u budućnosti. Dalji tok reformi bankarskog sektora biće od suštinske važnosti za povećanje obima finansijskog posredništva i unapređenje poslovne produktivnosti i konkurentnosti u međunarodnim razmerama, kao i za smanjenje fiskalnih rizika. Privatizacionim programom započetim 2001. promovisaće se bolja likvidnost i bonitet u sektoru preduzeća. Dok će reforme na ovom polju verovatno proizvesti značajne kratkoročne fiskalne troškove, zbog rasta potrošnje za potrebe socijalne zaštite, u dugoročnoj perspektivi rizik od ozbiljnih budžetskih šokova biće značajno smanjen.

1.24 Reforme sistema socijalne zaštite i pomoći su započete, pre svega reforma penzijskog sistema, koji predstavlja najveći odliv sredstava iz Republičkog budžeta. Krajem 2001, Vlada je uvela paket parametarskih reformi13 penzijskog sistema, osmišljenih s ciljem da ograniče potrošnju i odrede adekvatan najniži iznos penzija.

1.25 Možda i najvažnija reforma koju treba sprovesti je reforma prakse upravljanja budžetom Republičke vlade, koja smatra da postojećim procedurama budžetiranja nedostaje strateška dimenzija, a produbljivanje reforme UJR navodi kao svoj najveći izazov.14 Polazni rezultati na redizajniranju ključnih procesa javne potrošnje i unapređivanju upravljanja budžetom su impresivni. To je postignuto integracijom različitih vanbudžetskih programa u budžet i hrabrom inspekcijom izvršenja budžeta u 2000, što je dovelo do pokretanja krivičnih postupaka zbog zloupotrebe javnih sredstava protiv desetina zvaničnika prethodnog režima. U 2002, Republika je počela s primenom novousvojenog Zakona o budžetskom sistemu, uključujući i uspostavljanje savremenog trezora, i preduzela mere za proširenje sadržaja budžetske politike (produženje kalendara za pripremu budžeta, kontni plan usklađen sa dobrim međunarodnim standardima). Procedure revizije budžeta su značajno su ojačane.15

13 Parametarske mere su promene parametara u penzijskom sistemu, kao što su starosna granica za penzionisanje i formula za indeksaciju. Te reforme biće razmotrene u Poglavlju 5. 14 Vlada Srbije. Program reformi u Srbiji: finansiranje oporavka. Potreba za međunarodnom pomoći. Jun 2001. 15 Ova pitanja detaljnije su obrađena u šestom poglavlju.

9

Okvir 1.2: Strategija borbe protiv korupcije u Srbiji

Strategija borbe protiv korupcije usvojena od strane Vlade Srbije, lansirana u decembru 2001. godine, zasniva se na sledećih pet principa: (a) stvaranje institucionalnog okvira: nezavisno i efektivno sudstvo, strožiji nadzor nad zakonodavnom vlašću i nezavisno, efektivno javno tužilaštvo i organi unutrašnjih poslova; (b) reforma državne uprave: uspostavljanje standarda profesionalizma i kredibiliteta među službenicima državne uprave, unapređenje resursa na raspolaganju državnim službenicima, strog nadzor nad javnim prihodima, regulisanje javnih nabavki i praćenje decentralizacije javnih prihoda i rashoda; (c) ekonomska reforma: liberalizacija tržišta, makroekonomska stabilnost, smanjenje diskrecionih prava u nadzoru ekonomskih aktivnosti; (d) veće učešće civilnog društva: podizanje stepena javne svesti o neophodnosti borbe protiv korupcije, sloboda informisanja, forumi i javne rasprave nacrta zakona i promocija uloge medija i NVO u borbi protiv korupcije; i (e) stvaranje povoljnog političkog okruženja: transparentnost finansiranja političkih stranaka i imovine u vlasništvu visokih državnih funkcionera, te zabrana sukoba interesa rukovodilaca i službenika državne uprave. Institucionalni kapaciteti potrebni za sprovođenje ove strategije su sledeći:

• nezavisni Savet za borbu protiv korupcije osnovan je u decembru 2001. i menjan u skladu sa razvojem Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije. Savet savetuje Vladu u oblasti reforme pravosuđa i izrade i primene studija o raširenosti korupcije u društvu. U prva dva meseca svog rada, Savet je savetovao Vladu u vezi pripreme nekoliko nacrta zakona, uključujući i Zakon o sprečavanju sukoba interesa, Zakon o finansiranju političkih stranaka i Zakon o imovini vladinih zvaničnika. Savet vrši i funkciju čuvara, prati aktuelne slučajeve korupcije i poziva Vladu na odgovornost za sve uočene previde u programu borbe protiv korupcije.

• Komitet za borbu protiv korupcije na visokom nivou, kojim predsedava predsednik Vlade i koji čine jedan broj ključnih ministara i načelnika ključnih javnih institucija, čija uloga je upravljanje sprovođenjem Vladinog programa borbe protiv korupcije.

• Jedinica za borbu protiv korupcije osnovana kao centar antikorupcijske inicijative u Srbiji, strateški je locirana unutar MFE. Ova kancelarija koordinira sve antikorupcijske inicijative, obezbeđuje razmenu informacija između strana učesnica i podržava antikorupcijske inicijative Vlade i NVO.

• Regionalna mreža od 26 timova za borbu protiv korupcije, osnovana je u januaru 2002. godine, s ciljem zaštite građanskih prava od zloupotrebe položaja visokih državnih funkcionera.

Republička vlada redovno ažurira podatke o napretku u borbi protiv korupcije na svojoj internet stranici i objavljuje ciljeve narednih akcija. Pored pripreme novog Zakona o javnim nabavkama, uspeh postignut nedavno na ovom polju je i zabrana uključivanja članova Vlade Srbije u poslovne aktivnosti. Jedan od prvih rezultata ove inicijative je i usvajanje pet zakona, koje je VS pripremila u jesen 2001. Tu spadaju: Zakon o završnom računu budžeta za 2000. i izveštaj revizije budžeta; Zakon o budžetskom sistemu; Zakon o javnim nabavkama; Zakon o igrama na sreću i Zakon o duvanu. Ključne institucije Vlade Srbije koje učestvuju u borbi protiv korupcije, uključujući Ministarstvo unutrašnjih poslova i beogradsku kancelariju Okružnog pravobranioca, takođe objavljuju izveštaje o svom radu na Vladinoj internet stranici, uključujući i imena bivših vladinih funkcionera i službenika optuženih za zloupotrebu položaja ili sticanja profita za vreme trajanja mandata. U izveštaju Ministarstva unutrašnjih poslova navodi se da je, u periodu od januara do oktobra 2001, pokrenuto 209 krivičnih tužbi protiv zaposlenih u Ministarstvu. Savezna vlada nije prihvatila izazov borbe protiv korupcije sa vidnim žarom koji su pokazale vlade Srbije i Crne Gore. Izvor: World Bank (2002.) Country Procurement Assessment Review (CPAR), nacrt, maj 2002. Strategija borbe protiv korupcije Vlade Srbije dostupna je na adresi www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting_corruption.

1.26 Reforme kojima se jača uprava u javnom sektoru nisu ograničene na upravljanje budžetom. Republičke vlade pokazale su pohvalnu odlučnost u borbi protiv korupcije i u krivičnom gonjenju zloupotreba bivšeg režima (vidi Okvir 1.2.). Vlada je usvojila strategiju borbe protiv korupcije i uspostavila institucionalni okvir za njeno sprovođenje. Srbija je članica Anti-korupcijske inicijative Pakta za stabilnost (AIPS).

10

2. USPOSTAVLJANJE FISKALNE ODRŽIVOSTI

2.1 Srbija je ostvarila značajan napredak u sprovođenja odlučnog programa reformi. Međutim, ove reforme predstavljaju samo prve korake neophodne za obezbeđenje fiskalne i makroekonomske stabilnosti. Kao što će u ovom poglavlju biti pokazano, sigurno je da će u nekim poljima fiskalne obaveze porasti sa razvojem procesa ekonomskog prilagođavanja i međunarodne finansijske i trgovinske integracije. Da bi se obezbedila fiskalna održivost, neophodna su značajna smanjenja u nekim oblastima javne potrošnje. U ovom poglavlju date su procene održivog fiskalnog deficita u Srbiji u srednjoročnoj i dugoročnoj perspektivi i razmotreni načini da se on postigne i održava.

A. PERSPEKTIVE JAVNE POTROŠNJE I FINANSIRANJA 2.2 Tokom nekoliko narednih godina, nivo javne potrošnje u Srbiji će verovatno značajno porasti sa ponovnim preuzimanjem servisiranja spoljnog duga i integracijom drugih novih troškova u budžet. Ovo povlači pitanje da li će rezultirajući fiskalni položaj biti održiv bez značajnih smanjenja ostalih rashoda. U kratkoročnom periodu, rast deficita moguće je finansirati iz prihoda od privatizacije, inostranim donacijama i zajmovima po povoljnim uslovima. U dugoročnom periodu, međutim, bez dubljih fiskalnih reformi, biće teško održati makroekonomsku stabilnost i promovisati razvoj privatnog sektora. Potrebno je izvršiti racionalizaciju Vladine potrošnje na način i u meri koji odgovaraju ulozi Vlade u tržišnoj ekonomiji. Potrebno je sprovesti dalje reforme sistema prihoda, uključujući mere u pogledu poreza na zarade i carine, s ciljem povećanja efikasnosti i smanjenje poreskog opterećenja potencijalnih investitora i poslodavaca. Navedene reforme na strani prihoda trebale bi da budu praćene smanjenjem potrošnje. U suprotnom, sadašnji visoki deficiti mogli bi da postanu stalni i da izazovu inflaciju, uspore razvoj privatnog sektora i uvećaju nacionalni dug. Što je jaz između ostvarene i održive potrošnje veći, predstavljaće ozbiljniju pretnju za makroekonomsku stabilnost i konačno zahtevati će veći obim prilagođavanja.

2.3 Kao što je prikazano u Tabeli 2.1, u 2001, ostvarena konsolidovana potrošnja Republike Srbije porasla je za oko 3.5 procenata BDP-a, a konsolidovana potrošnja na saveznom za 1.2 procentualna poena BDP-a.16 Jednim delom ovaj rast odraz je apsorbovanja nekih do tada vanbudžetskih stavki. To se odnosi na vanbudžetske rashode finansirane iz sopstvenih prihoda javnih ustanova. Takođe, pošto su cene električne energije i gasa povećane kako bi se približile ekonomskim cenama u tim sektorima, bili su potrebni dodatni transferi za siromašna domaćinstva i povećane subvencije

16 Konsolidovani fiskalni računi Republike Srbije uključuju Republički budžet, pet socijalnih fondova i lokalne vlasti. Konsolidovani savezni računi obuhvataju Savezni budžet i dva vojna socijalna fonda, kao i transfere i doprinose na teret poslodavca republičkim socijalnim fondovima. Ovi poslednji nisu uključeni u neto konsolidaciju računa Savezne vlade i Vlade Srbije.

11

preduzeća.17 Time je jedan deo kvazi-fiskalnog deficita prebačen u budžet. Pad potrošnje Savezne vlade u 2001, prouzrokovan je uglavnom smanjenjem potrošnje za vojsku. Tabela 2.1: Fiskalne operacije SRJ Savezna konsolidovana opšta Vlada Republika Srbija: konsolidovana opšta Vlada 2000 2001 2002 2000 2001 2002 2000 2001 2002 2000 2001 2002

Plan. Budžet Plan. Budžet Plan Budžet Plan Budžet

u milijardama YUD u procentima BDP-a u milijardama YUD u procentima BDP-a

Prihodi i donacije 1/ 2/ 27.5 50.0 66.6 7.7 6.9 6.8 105.7 238.8 346.6 29.5 33.0 35.4

od čega donacije 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.4 7.8 0.0 0.5 0.8

Rashodi i neto zajmovi 29.1 49.7 66.4 8.1 6.9 6.8 103.5 241.2 391.2 30.5 34.0 39.7

Roba i usluge 23.7 31.1 34.4 6.6 4.3 3.5 41.6 98.9 139.6 11.6 13.7 14.3

Zarade i lična primanja 3.7 6.7 8.6 1.0 0.9 0.9 29.7 58.7 80.5 8.3 8.1 8.2

Doprinosi na zarade 3.7 6.7 8.6 1.0 0.9 0.9 1.0 0.9 0.9 0.0 0.0 0.0

Ostala roba i usluge 16.3 17.8 17.1 4.6 2.5 1.7 11.9 40.2 59.1 3.3 5.6 6.0

Subvencije 0.0 0.0 0.6 0.0 0.0 0.0 7.1 25.2 39.8 2.0 3.5 4.1

Transferi za domaćinstva 0.0 3.9 7.1 0.0 0.5 0.7 7.4 21.0 31.3 2.1 2.9 3.2

Socijalni fondovi 3/ 4.6 7.7 8.7 1.3 1.1 0.9 39.8 85.8 135.0 11.1 11.8 13.8Ostala potrošnja, ne uključujući otplatu kamata 4/ 0.7 1.5 3.8 0.2 0.2 0.7 0.2 0.2 0.4 0.0 0.0 0.0

Otplata kamata 0.0 1.7 0.1 0.0 0.2 0.0 2.2 3.9 16.4 0.6 0.5 1.7

Kapitalna potrošnja 0.0 3.8 9.0 0.0 0.5 0.9 11.0 5.0 20.3 3.1 0.7 2.1

Opšte rezerve 0.0 0.0 2.8 0.0 0.0 0.3 0.0 0.0 8.7 0.0 0.0 0.6

Neto zajmovi 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6.3 0.0 0.0 0.9 0.0

Bilans -1.6 0.3 0.2 -0.4 0.0 0.0 2.2 -2.3 -44.5 -0.9 -1.0 -4.3

Memorandumi:

BDP SRJ (u milijardama YUD) 358.1 724.1 978.9

Potrošnja lokalnih vlasti n.a. n.a. n.a. 4.1 4.2 5.0

Potrošnja za odbranu 18.6 28.3 41.4 5.2 4.6 4.2 n.a. n.a. n.a.Napomene: 1/ Računi Savezne vlade uključuju vojne penzije i vojni fond zdravstvenog osiguranja; računi Vlade Srbije uključuju Republički budžet, fondove socijalnog osiguranja, i lokalne i pokrajinske vlasti. Konsolidovani poreski prihodi Srbije uključuju doprinose Savezne vlade za socijalno osiguranje na teret poslodavca i transfere Savezne vlade za PIO. 2/ Zbog reklasifikacije nekih kategorija prihoda i rashoda za 2001, nije moguće u potpunosti postići kontinuitet ovih serija. 3/ Uključujući vojne penzije i fond zdravstvenog osiguranja. 4/ Uključujući socijalne transfere i doprinose na teret poslodavca Savezne vlade za republičke fondove socijalnog osiguranja i transfere Savezne vlade za lokalne vlasti. Izvor: Savezno ministarstvo finansija (SMF), MFE Republike Srbije, i procene osoblja Svetske banke i MMF-a. 2.4 U projekciji rashoda Republičke vlade za 2002, predviđen je značajan rast otplate kamata, kapitalnih rashoda i socijalne potrošnje (Tabela 2.1). Zemlja normalizuje odnose sa inostranim poveriocima i u 2002, ponovo će preuzeti obaveze servisiranja duga. U skladu sa uslovima nedavno zaključenog sporazuma sa Pariskim klubom, u nekoliko narednih godina, kamate će verovatno porasti, a amortizacija će se značajno povećati sredinom ove decenije, po isteku grejs-perioda. Dugo odlagana kapitalna potrošnja moraće se povećati kako bi se unapredila javna infrastruktura. Uzimajući u obzir obim neophodnih investicija, stopa javnih investicija u narednih nekoliko godina mogla bi dostići 4 procenata BDP-a. Moguće je da će se transferi za domaćinstva dodatno povećati u cilju ublažavanja uticaja povećanja cena komunalnih usluga na siromaštvo i

17 Ozbiljan fiskalni rizik odve predstavlja to što će navedene subvencije i dalje postojati, i zamenjivati restrukturiranje preduzeća.

12

kompenzacije gubitka prihoda domaćinstava zbog otpuštanja radnika u bankarskom sektoru i preduzećima.18

2.5 U 2001. godini, i pored naglog porasta potrošnje, konsolidovani republički deficit održan je na 1.0 procentu BDP-a. Konsolidovani računi Savezne vlade bili su uravnoteženi. U konsolidovanom budžetu Srbije, poreski prihodi povećani su za 3.5 procentualna poena BDP-a, uključujući i transfer sopstvenih prihoda vanbudžetskih programa u budžet i reforme poreza na promet i akciza, te podizanja stope naplate. Očekuje se da će se pozitivni efekti ovih reformi nastaviti i u 2002. godini, uz povećanje poreskih prihoda od preko 2 procentualna poena BDP-a. Postojeće donacije od inostranih donatora obezbediće dodatni 1 procenat BDP-a. Pa ipak, ova dodatna sredstva neće biti dovoljna za finansiranja projektovanog porasta rashoda i deficit će se povećati na 4.5 procenata BDP-a na zbirnom nivou. Ova razlika uglavnom će biti pokrivena iz prihoda od privatizacije u visini od preko 1 procenta BDP-a i spoljnih kredita u visini od oko 3 procenata BDP-a.

2.6 Međutim, kao i svaku drugu investiciju, ovu strategiju prate troškovi i rizici, kao i određene koristi. Socijalni troškovi, kao rezultat restrukturiranja banaka i preduzeća s ciljem podizanja efikasnosti, na primer, kompenzovaće se povećanjem budžetskih transfera za domaćinstva. Fiskalni efekti ovih troškova zavisiće od obima i stepena ozbiljnosti poremećaja na tržištu, od stepena de-kapitalizacije u preduzećima i sistemu banaka, kao i od toga koliko će kreatori politika imati razumevanja za socijalne tenzije.

2.7 Spoljni faktori će takođe igrati važnu ulogu. Normalizacija odnosa sa inostranim poveriocima i otvaranje prema globalnim tržištima izložiće fiskalne račune nizu rizika. Ovo se odnosi na obe strane u budžetu, i na stranu prihoda i na stranu rashoda. Pošto stopa internog rasta Srbije zavisi od globalnog ekonomskog razvoja, i fiskalni prihodi će biti podložni spoljnim uticajima. Na strani rashoda, kretanja na međunarodnim tržištima kapitala imaće uticaja i na troškove i na dostupnost finansiranja. Izloženost ovim tržištima zbog velikog spoljnog duga Republike, predstavlja značajnu pretnju i za fiskalnu i za makroekonomsku stabilnost. Rast kamatnih stopa, koje su trenutno u velikom broju zemalja ispod istorijskog proseka, mogao bi imati uticaja na servisiranje duga i kapacitete za upravljanje dugom, posebno sredinom ove decenije, po isteku grejs-perioda. U slučaju da rast bude sporiji, kao rezultat produženog perioda svetske recesije ili propusta u politici, kapaciteti za upravljanje dugom značajno bi se smanjili. Imajući u vidu da će uskoro oko 80 procenata duga biti reprogramirano u okviru sporazuma sa Londonskim i Pariskim klubom, malo je verovatno da će, u slučaju nepovoljnog razvoja događaja, postojati mogućnosti za ponovno reprogramiranje spoljnih obaveza po osnovu duga.

2.8 Još jedan rizik koji preti je mogućnost da će zaduživanje postati zamena za fiskalno prilagođavanje, posebno sa poboljšanjem kreditne sposobnosti. U Hrvatskoj, na primer, relativno lak pristup međunarodnim tržištima kapitala u kasnim devedesetim privremeno je otklonio potrebu za fiskalnim reformama. Kao posledica toga,

18 Testiranje materijalnog stanja u sistemima socijalne zaštite je nedovoljno, i potrebno je sprovesti reforme da bi se osiguralo da ovi programi budu adekvatno usmereni. Projektovani rast socijalne potrošnje u 2002. je odraz naglog povećanja broja korisnika koji su izabrali opciju prevremene penzije pre podizanja starosne granice za penzionisanje u januaru 2002. Do povećanja penzija došlo je i zbog indeksacije penzija u skladu sa starom formulom za indeksaciju, zasnovanom na mesečnom rastu zarada, što je možda bilo precenjeno.

13

procentualno učešće nacionalnog duga u BDP-u poraslo je za 25 procentualnih poena BDP-a u periodu od nekoliko godina i može, konačno da ograniči pristup jeftinom stranom kapitalu. Visoki deficiti koji su pre nekoliko godina pokrivani lako dostupnim kapitalom, zahtevali su nagla monetarna ograničenja kojima je uspešno ograničen rast potražnje, ali je na taj način značajan finansijski pritisak stavljen na bankarski sistem. Fiskalno održive rashode nije moguće dugoročno odlagati i na kraju krajeva, biće neophodna prilagođavanja koja mogu izuzetno nepovoljno uticati na perspektivu razvoja i dovesti do povećanja siromaštva.

B. PROCENA ODRŽIVOG FISKALNOG DEFICITA 2.9 Za svrhe ovog Pregleda, izvršena je analiza s ciljem određivanja visine fiskalnog deficita koji je održiv pod različitim indikativnim scenarijima19, i koja je istakla važnost perspektive rasta za fiskalnu održivost. Imajući u vidu jak paket politika s ciljem razvoja stabilne i jake ekonomije i uzevši u obzir opterećenje nagomilanih nefinansiranih obaveza u prethodnom periodu i strukturne poremećaje u privredi, Srbija može realno očekivati stabilan rast od 4 procenta na godišnjem nivou i jednocifrenu stopu inflacije tokom decenije. Rezultati u indikativnom “srednjem” scenariju, poslužili bi kao osnova za dalju donatorsku podršku i privukli bi značajnu pažnju stranih investitora. To bi omogućilo Srbiji da održava relativno visok deficit u kratkoročnom periodu. U srednjoročnom periodu, međutim, ograničena sredstva omogućiće održavanje ukupnog deficita ne većeg od 1 procenta BDP-a. Uzimajući u obzir projektovanu visinu kamata po osnovu javnog duga, Srbija će morati da održava primarni suficit od 1.5 procenata BDP-a.

2.10 Uticaj privrednog rasta. U slučaju da privredni rast bude sporiji od očekivanog, za održavanje makro-fiskalne stabilnosti biće potrebna dodatna fiskalna prilagođavanja. Ozbiljni propusti u pogledu politike ili slab odziv reformama na strani ponude usporiće privredni rast. U navedenom ilustrativnom lošem scenariju, sredstva na raspolaganju za pokrivanje deficita, i iz unutrašnjih i iz stranih izvora, biće znatno niža. U slučaju da stopa privrednog rasta u srednjoročnom periodu bude 2 procenta, visina održivog deficita smanjiće se za više od polovine (Tabela 2.2). To će zahtevati povećanje primarnog suficita na oko 2.5 procenata BDP-a. Takva promena perspektive rasta može ograničiti razvoj, tako što će zahtevati smanjenje tekuće potrošnje i/ili kapitalne potrošnje. Kao što je i dokazano u devedesetim, loše ekonomsko i fiskalno upravljanje može još više otežati ionako težak fiskalni položaj i još više smanjiti potencijale za razvoj.

2.11 Teoretski, fiskalni deficit veći od oko 1 procenta BDP-a mogao bi se održati ako bi stopa privrednog rasta iznosila više od 4 procenta na dugoročnoj osnovi. Brži rast mogao bi se ostvariti ukoliko bi se rast stope investicija i produktivnosti izuzetno ubrzao. Međutim, zbog ozbiljnosti strukturnih problema sa kojima se suočavaju banke i preduzeća, verovatnije je da bi u okviru strogog programa restrukturiranja produktivnost mogla naglo rasti u početku, da bi kasnije postepeno opadala do umerenog nivoa. Održiv 19 Analiza na kojoj se zasnivaju ovi rezultati detaljno je razmotrena u Aneksu 1. Ključni instrument korišćen u analizi održivosti je računovodstveni okvir koji obuhvata račune opšte vlade i NBJ. Ovakav pristup dozvoljava analizu uticaja ekonomskog rasta, finansijskih kretanja i ograničenih sredstava na održivost. Prikazani scenariji i ishodi dati radi ilustracije i ne predstavljaju pokušaj definisanja optimalnog makroekonomskog okvira. Takođe, svrha ove analize nije postavljanje monetarnih i fiskalnih ciljeva, što zahteva dodatne analize i konsultacije, između ostalih, i sa MMF-om.

14

visok stepen produktivnosti i rasta investicija zahtevaće znatno veći obim stranih investicija.

Tabela 2.2: Srbija: procena srednjoročno održivog deficita 1/

Srednji scenario Loš scenario Dobar scenario Rast inostranih

4% 2% 6% kamatnih stopa 2/

Ukupni deficit (% BDP-a) 0.8 0.3 2 0.8

Primarni suficit (% BDP-a) 1.6 2.3 0.6 2.5

Vladine uštede (% BDP-a) 3/ 3.2 2.9 2 2.3

Servisiranje duga/izvoz (%) 24.7 31.9 22.2 26.7Napomena: 1/ odnosi se na proseke u periodu 2007-2010. 2/ pod pretpostavkom da se zaračunavaju na 50 procenata javnog duga i pri stopi rasta BDP-a od 4 procenta. Druge pretpostavke odnose se na srednji scenario. 3/ pod pretpostavkom da će se kapitalna potrošnja održavati na 4procenta BDP-a.

2.12 U slučaju da, kao rezultat ovakvog razvoja događaja, stopa privrednog rasta u Srbiji u srednjoročnom periodu dostigne oko 6 procenata, na dugoročnoj osnovi, mogao bi se održavati deficit u visini od 2 procenta BDP-a. Pod pretpostavkom da se stopa unutrašnjeg zaduživanja i visina prihoda od privatizacije ne promene, ovaj nivo deficita mogao bi se pokriti dodatnim spoljnim zaduživanjem. Međutim, iz perspektive fiskalne održivosti to ne bi bilo poželjno. Uzimajući u obzir ograničenja zaduživanja kod zvaničnih zajmodavaca, alternativno rešenje bilo bi zaduživanje pod komercijalnim uslovima, što podrazumeva kraće periode dospeća i više i varijabilne kamatne stope. Dodatno javno zaduživanje bi unapredilo dugoročnu perspektivu ekonomskog razvoja samo u slučaju da se ta sredstva efikasno iskoriste. Već se očekuje da će u ovoj deceniji stope javnih investicija u Srbiji biti visoke. Čak i više stope investicija ne moraju doneti veće prinose, već mogu samo istisnuti privatne investicije. A ukoliko se dodatno zaduživanje koristi za finansiranje potrošnje, to neće doprineti bržem rastu produktivnosti i može dovesti do smanjenja Vladinih ušteda. Prema tome, sa većim zaduživanjem, u teoriji mogao bi se ostvariti brži ekonomski rast, ali takva strategija bi, na kraju, za rezultat imala usporenje rasta.

2.13 Spoljni faktori. Nepovoljni spoljni šokovi, kao što je značajno smanjenje potražnje za uvozom u Evropi, mogu imati slične efekte na održivi deficit. Niža stopa izvoza može otežati servisiranje spoljnog javnog duga i održavanje makroekonomske stabilnosti bez dodatne fiskalne racionalizacije. Rast inostranih kamatnih stopa takođe bi mogao predstavljati ozbiljan pritisak za budžet. Na primer, pod pretpostavkom da se kamatne stope povećaju za 50 procenata do kraja ove decenije i pod pretpostavkom da se zaračunavaju na polovinu spoljnog duha, održiv primarni suficit morao bi se povećati za gotovo 1 procentualni poen BDP-a. Pošto su globalne kamatne stope trenutno ispod dugogodišnjeg proseka, mogućnost povećanja troškova Republike za kamate se ne može isključiti.

2.14 Ovi indikativni scenariji ukazuju na to da trenutni fiskalni položaj nije moguće održavati u nedogled. Održivi srednjoročni fiskalni deficit procenjuje se na oko 1 procenat BDP-a. Očekuje se da će u 2002. ukupni fiskalni deficit porasti na oko 5 procenata BDP-a (sa 1 procenta koliko je iznosio 2001.), uz povećanje primarnog deficita na 2.5 procenata BDP-a. Do kraja ove decenije, Srbija će morati ostvariti fiskalne uštede

15

u visini od oko 4 procenta BDP-a, kako bi održala primarni suficit na nivou od oko 1.5 procenata BDP. Pošto u će potrošnja na investicije i ekonomske reforme porasti u narednom periodu, troškovi na račun kamata i ostali izdatci mogu biti i veći. Znači da sve što je do sada pomenuto predstavlja konzervativnu procenu obima neophodnih fiskalnih ušteda. S druge strane, jedan faktor koji Srbiji može omogućiti da održava viši deficit bilo bi ostvarenje prihoda od privatizacije u obimu većem od onog projektovanog u ovom izveštaju. Stvarno stanje državne imovine je dosta neizvesno. Ukoliko se pokaže da je državna imovina i dalje ima značajnu vrednost, Vlada bi imala na raspolaganju dodatna sredstava za finansiranje potrošnje.

2.15 Održivost duga. SRJ je započela normalizaciju odnosa sa međunarodnim poveriocima krajem 2000, kada su podignute najvažnije trgovinske i finansijska sankcije i omogućen bolji pristup finansijskim sredstvima od međunarodnih finansijskih institucija i zvaničnih i komercijalnih poverilaca. SRJ je preduzela aktivne korake na reprogramiranju svog duga, i ostvarila značajan napredak na tom polju. Počevši sa izmirenjem dugovanja prema MMF-u, obaveze prema multilateralnim poveriocima (na koje je otpadalo 22 procenta ukupnih dugovanja) su najvećim delom reprogramirane ili u potpunosti isplaćene. U novembru 2001, reprogramiran je i dug prema Pariskom klubu u ukupnom iznosu od 4.5 milijardi US$, uz postepeno smanjenje neto sadašnje vrednosti stanja duga za 66 procenata, uslovljeno uspešnom realizacijom trogodišnjeg produženog aranžmana sa MMF-om. Srbija se nada da će i dug prema Londonskom klubu i ostalim komercijalnim poveriocima biti reprogramiran na sličan način.

Tabela 2.3: SR J – neki pokazatelji spoljne zaduženosti (u procentima) 2001 2002-2005 2006-2010Dug/BDP 107.1 64.1 58.1Dug/izvoz 428.4 250.5 193.9Servisiranje duga/izvoz 2.0 11.3 19.8Otplata kamata/BDP 0.4 2.1 2.2Servisiranje javnog duga/budžetski prihodi 5.5 14.2 22.9Memorandumi: BDP – stopa rasta 5.5 4 4Izvoz robe i usluga – stopa rasta 6.5 12.7 8.1Izvor: procene osoblja Svetske banke i MMF-a. Za vreme pripreme studije, nije bilo moguće odvojiti udele Srbije i Crne Gore u spoljnom dugu. 2.16 Ukoliko se sa komercijalnim poveriocima postigne sporazum o oprostu dve trećine duga i ukoliko se uspešno realizuje program MMF-a, u periodu od 2002. do 2005, stanje duga Srbije smanjiće se sa preko 100 procenata BDP-a na, u proseku, oko 64 procenata BDP-a (Tabela 2.3). Isto tako, odnos duga i izvoza smanjiće se za više od polovine, što će značajno povećati kapacitete za servisiranje duga. Međutim, čak i sa ovako značajnim otpisom duga, teret servisiranja duga postepeno će ponovo dostići relativno visok nivo. U tekućoj deceniji, odnos servisiranja duga i izvoza povećaće se sa 2 procenta, koliko je iznosio u 2001, u proseku na oko 20 procenata u drugoj polovini ove decenije. Udeo ukupnog servisiranja duga u fiskalnim prihodima kretaće se na sličan način. Vlada treba biti veoma oprezna u pogledu dodavanja novih dugova u svoje knjige, bilo u vidu direktnog zaduživanja ili u vidu priznanja vanbudžetskih obaveza, pošto ima malo slobodnog prostora za tako nešto.

16

C. DA LI JE VLADA SRBIJE PREGLOMAZNA? 2.17 Prihodi i rashodi konsolidovane opšte Vlade iznose preko 40 procenata i preko 45 procenata BDP-a, respektivno20 i dalje su u porastu, i pored racionalizacije, koje je ostvarena smanjenjem obima Savezne vlade. Taj porast ne bi trebalo automatski posmatrati u negativnom svetlu. To odražava, između ostalog: (i) na strani prihoda, poresku reformu iz 2001. i inkorporisanje sopstvenih prihoda budžetskih institucija, i (ii) na strani rashoda, inkorporisanje kvazi-fiskalnih aktivnosti u budžet i rast potrošnje za reforme u pogledu restrukturiranja preduzeća i ponovnog preuzimanja servisiranja spoljnog duga. Sve pomenuti trendovi su dobrodošli. Pa ipak, visina potrošnje opšte Vlade dostiže ili prelazi visinu javne potrošnje u velikom broju razvijenijih zemalja. Treba li to da predstavlja razlog za zabrinutost?

2.18 U nekoliko studija dokazana je pozitivna statistička korelacija između visine prihoda i potrošnje opšte Vlade.21 To, međutim, ukazuje samo na činjenicu da su bogatije zemlje u mogućnosti da troše više na državnu službu. Ne postoje pouzdani podaci o tome koji nivo vladine potrošnje se smatra prihvatljivim. Ne postoje tačno određeni pokazatelji da li je određeni stepen javne potrošnje prihvatljiv ili prekomeran. Mnogo toga zavisi od efikasnosti pružanja usluga i spektra društveno očekivanih prava koja se finansiraju iz Vladinog budžeta. Neke od zemalja u tranziciji (npr. Estonija i Letonija) imaju niži stepen javnih prihoda i rashoda u odnosu na BDP nego što je predviđeno u statističkim modelima. Moguće je da to ukazuje na izuzetnu efikasnost ili samo na stav društva da je prihvatljivo da vlada pruža uži spektar javnih usluga ili na obe ove mogućnosti. U nekim drugim zemljama u tranziciji, nizak nivo javnih prihoda i rashoda ukazuje na ozbiljne strukturne i institucionalne probleme, kao što je nemogućnost države da prikupi porez (ovo se odnosi na neke od siromašnijih zemalja Zajednice nezavisnih država). Ipak, druge zemlje, kao što su Poljska i posebno Mađarska, ostvaruju javne prihode i rashode daleko iznad statističkog trenda i imaju veoma obimne vlade u odnosu na visinu prihoda. To ne mora obavezno da bude simptom rasipničkih navika u javnoj potrošnji. Barbone i Polastri22 su dokazali da neke druge promenljive (kao što je socio-kulturna tradicija) puno bolje objašnjavaju odnos potrošnje i BDP-a od visine prihoda. U Jugoslaviji postoji tradicija velikih sistema socijalnog osiguranja. Očekivanja društva (u svim državama na teritoriji bivše SFRJ) da će se ova prava i dalje biti zagarantovana verovatno su najbolje objašnjenje zašto su javni rashodi ,,zapeli” na nivoima koji su konzistentno viši od onih predviđenih u statističkim modelima. U stvari, javna potrošnja u Srbiji u pogledu gotovinskih sredstava je niža od potrošnje u bilo kojoj zemlji na prostorima bivše Jugoslavije, sa izuzetkom Makedonije, kao i od javne potrošnje u velikom broju zemalja kandidata za pristup EU i novijih članica EU kao što su Grčka, Španija i Portugal. Pa opet, mora se reći da je Irska, koja ima vladu najmanjeg obima od svih EU-15 zemalja ostvarila najveću stopu rasta BDP-a u regionu u poslednjih 20 godina.

2.19 Ukupna visina javne potrošnje ne može se ocenjivati nezavisno od njene efikasnosti. Sledeće činjenice ukazuju na to da je stepen efikasnosti javne potrošnje i dalje nizak: 20 Konsolidacija potrošnje na saveznom, republičkom i lokalnim nivoima. U ovom tomu, BDP SRJ uključuje Crnu Goru. 21 Gupta S. i ostali autori (2001.) 22 World Bank (2002.). Regaining Fiscal Sustainability and Enhancing Effectiveness in Croatia: A Public Expenditure and Institutional Review.

17

• Preklapanja funkcija na saveznom / republičkim nivoima vlade, koje prema proceni za rezultat imaju najmanje 1 procenat BDP-a dodatne potrošnje;

• Neodrživi nivoi socijalne potrošnje, na koje ukazuju značajna i neprekidna budžetska podrška za socijalne fondove;

• Prekomerna potrošnja na određene kategorije (npr. plate i lična primanja) i funkcije (npr. odbrana);

• Očigledne teškoće u ograničavanju rasta nediskrecionih rashoda za strukturalne reforme (npr. troškovi kamata; otpremnine); i

• Preostale, iako smanjene, docnje u budžetu i kvazi-fiskalne aktivnosti. Grafikon 2.1: Potrošnja konsolidovane opšte Vlade u 2001. (u procentima ukupnog iznosa) Izvor: procene osoblja Svetske banke. 2.20 U poglavljima 4 i 5 biće razmotrena neka od ključnih polja na kojima je moguće unaprediti efikasnost. Međutim, to je moguće postići samo na nekonsolidovanoj osnovi i u srednjoročnom periodu. Ukoliko se problemi u vezi efikasnosti ne reše, dalji rast javne potrošnje može se nepovoljno odraziti na razvoj.

D. POTREBE ZA DALJIM TOKOM REFORME 2.21 I pored već postignute stabilizacije u Srbiji, neophodne su dublje i brže fiskalne reforme. Rast stope domaće štednje i sprečavanje istiskivanja privatnog sektora, je od izuzetne važnosti za podsticaj zapošljavanja i smanjenje siromaštva. Takođe, od kritične je važnosti smanjiti osetljivost fiskalnih računa na šokove izazvane stečajem ili naglim promenama raspoloženja investitora. Potrebno je preorientisati politiku potrošnje i ostaviti više mesta za diskrecione rashode. Moguće je da će biti potrebno značajno smanjiti veličinu i obim vlade, kako bi se unapredila poslovna klima. Potrebno je odoleti iskušenjima da se određene obaveze premeste izvan budžeta. Vlada mora osigurati da se ne nagomilavaju neplanirana potraživanja u vidu eksplicitnih garancija ili implicitnih obaveza za izvlačenje preduzeća i banaka iz problema. Bolje usmeravanje socijalnih programa je takođe potrebno da bi se sprečilo rasipanje sredstava i oslobodila sredstva za ekonomski najugroženije kategorije društva.

2.22 U nedostatku daljih reformi, verovatno je da će značajan budžetski deficit i dalje biti prisutan. Nije verovatno da će se učešće prihoda u BDP-u značajno povećati, a moglo

Savezni budžet

15% Savezni socijalni fondovi

3%

Republičkibudžet

44%

Lokalne vlasti10%

Republički socijalni fondovi

28%

18

bi se desiti i da zabeleži pad zbog budućih poreskih inicijativa s ciljem stimulisanja privatnih preduzeća. Poreske stope su već sada visoke i najčešće negativno utiču na poslovne investicije i otvaranje novih radnih mesta. Iskustvo sa utajom poreza ukazuje na to da nastojanja da se prihodi povećaju podizanjem poreskih stopa verovatno neće doneti željene rezultate.

2.23 Priliv sredstava međunarodne pomoći i prihoda od privatizacije biće značajan, iako možda samo u prvih nekoliko godina. Inostrani donatori podržali su Vladin srednjoročni plan oporavka i obnove i verovatno je da će i tokom nekoliko narednih godina i dalje obezbeđivati značajna sredstva za zajmove i podršku u vidu donacija. Međutim, uzimajući u obzir ograničenja budžeta u donatorskim zemljama i nastojanja kreatora politika u tim zemljama da izbegnu stvaranje zavisnosti od donatorske pomoći, malo je verovatno da će visok nivo donatorske pomoći dugo trajati. Štaviše, donatorska zajednica se nalazi pod pritiskom da se poveća podrška drugim, puno teže pogođenim regionima u svetu.

2.24 Moguće je da će se u početnom periodu ostvariti visoki prihodi od privatizacije, ali i ti prihodi će postepeno opadati u drugoj polovini decenije. Iznosi planirani za 2002. dostignuti su u prve dve nedelje godine i u izgledu je nekoliko vrlo unosnih prodaja koje će se verovatno zaključiti u sledećih godinu ili dve. Privatizacija državne imovine mogla bi uključiti telekomunikacije, elektroprivredu, banke i ostalu važniju imovinu. Međutim, obezvređenje državne imovine do koje je došlo zbog toga što održavanje i investicije još od ranih devedesetih ukazuje na to da je moguće da će prihodi od privatizacije biti ograničeni.

2.25 Kao što je već pomenuto, zaduživanje za svrhe pokrivanja fiskalnih manjkova mora se pažljivo kontrolisati kako bi se izbegla prezaduženost i smanjivanje investicija u privatnom sektoru. Ovo će biti od sve veće važnosti, kako Srbija bude ostvarivala napredak u programu ekonomskog restrukturiranja i otvarala se za strane poslovne i finansijske interese. Veća poslovna i finansijska otvorenost može značajno povećati efikasnost i stopu rasta. Međutim, strategije rasta orijentisane na spoljne faktore povećavaju i osetljivost fiskalnih računa na tržišne uslove. Nestabilnost prihoda i rashoda mogla bi se značajno povećati u narednih nekoliko godina i kreatori politika treba da formulišu sveobuhvatnu strategiju upravljanja rizikom. Punu pažnju treba posvetiti obimu i strukturi (npr. dospeću i valutnoj strukturi) stanja javnog duga.

2.26 Pored opreznog upravljanja dugom, stabilnost javne potrošnje moguće je unaprediti adekvatnim budžetiranjem rezervi za nepredviđene fiskalne šokove i povećanjem udela diskrecione potrošnje u ukupnoj javnoj potrošnji. Reforme socijalne zaštite i drugih polja postepeno će povećati prostor za diskrecionu potrošnju i stvoriti prostor za amortizaciju fiskalnih šokova. Ove reforme obećavaju da će ograničiti nestabilnost potrošnje, kao i da će zaustaviti rast potrošnje na dugoročnoj osnovi.

19

3. VANBUDŽETSKI FISKALNI RIZICI

3.1 U drugom poglavlju razmotrena su neka od ključnih polja na kojima je potrebno sprovesti mere s ciljem vraćanja fiskalne stabilnosti u Srbiji. Jedno od tih polja je i sfera budžeta. Od ništa manje važnosti za fiskalnu stabilnost su mere za sprečavanje kvazi-fiskalnih aktivnosti (KFA)23. Dok su nedavno sprovedene mere trebale da pomognu da se dalje nagomilavanje skrivenih budžetskih deficita u SRJ stavi pod kontrolu, skriveni deficiti nagomilani u prošlosti su još uvek visoki – mogu se porediti sa stanjem direktnog spoljnog duga - i ozbiljno narušavaju fiskalnu ravnotežu. U ovom poglavlju analiziraćemo rizike proistekle iz kvazi-fiskalnih operacija i predstaviti studiju slučaja u energetskom sektoru, koji i dalje predstavlja najveći rezervoar kvazi-fiskalnih deficita.

A. PREGLED KVAZI-FISKALNIH AKTIVNOSTI 3.2 Sektor preduzeća. Jedan od prvih poslova nove Vlade u 2001. predstavljalo je uvođenje strožije finansijske discipline u preduzećima i prekid direktnih zajmova. To je bilo od ključne važnosti za stavljanje inflacije pod kontrolu i početak procesa restrukturiranja preduzeća. Vladinom strategijom reformi predviđena je privatizacija, restrukturiranje i likvidacija oko 4.600 preduzeća u društvenom vlasništvu u periodu od četiri godine. Vlada Srbije je uočila da međusobne docnje preduzeća i prebijanje dugova slabe disciplinu poštovanja ugovora i prouzrokuju moralne hazarde. Kao posledica toga, u junu 2001, u okviru Vladine uredbe, realizovan je plan za eliminaciju značajnog dela međusobnih docnji preduzeća - oko 65 milijardi YUD, ili 9 procenata BDP-a. Trebalo je da preduzeća otpišu međusobne obaveze i zaključe obavezujuće ugovore kojima bi se poravnali eventualni preostali bilansi. Ova uredba predviđala je i reprogramiranje dugovanja po osnovu poreza za 200 preduzeća u periodu između jedne i tri godine. Međutim, imajući u vidu ozbiljnost finansijskih problema u sektoru, međusobna dugovanja preduzeća i dalje su značajna.

3.3 Strategija reforme sektora preduzeća u Srbiji prepuna je fiskalnih rizika. Smatra se da su samo neka od preduzeća spremna za privatizaciju bez značajnog reprogramiranja dugova. Veliki broj preduzeća moraće biti razbijen na manje, jednostavnije delove sa znatno manjim brojem zaposlenih. Druga preduzeća moraće biti likvidirana. Kao rezultat toga, ponovno zapošljavanje radne snage i reprogramiranje dugova mogu imati ozbiljne posledice po budžet. U 2002. godini, u prvoj godini sprovođenja ovog procesa, troškovi su procenjeni na 0.8 procenata BDP-a. To uključuje i skup presedan u vidu sporazuma zaključenog sa radnicima velike automobilske industrije Zastava.24 Visina budućih troškova za budžet je potpuno neizvesna, ali moguće je napraviti procenu na osnovu izračunatog smanjenja radne snage u celom sektoru. Osoblje Svetske banke procenilo je da bi godišnji troškovi ponovnog zapošljavanja viškova radne snage mogli dostići cifru

23 Detaljan istorijski pregled KFA u SRJ dat je u Svetska banka (2001.). Savezna Republika Jugoslavija: raskid sa prošlošću: put ka stabilnosti i razvoju, Tom 2, poglavlje 2. 24 U skladu sa tim programom, zaposlenima koji predstavljaju višak radne snage ponuđene su tri opcije: (i) standardni program podrške na tržištu rada koji podrazumeva otpremninu u visini od 3 do 5 mesečnih primanja i 24 meseca naknade za nezaposlenost; (ii) jednokratnu otpremninu u iznosu do 4,000 DEM bez prava na primanje naknade za nezaposlenost; i (iii) mogućnost pristupanja novoj podružnici, Kompaniji za zapošljavanje i obuku, gde bi primali 45 procenata zarade u periodu do četiri godine, uz dokvalifikaciju ili rad na javnim razvojnim projektima.

20

između 160 i 180 miliona US$, ili oko 1.0 do 1.5 procenata BDP-a. To uključuje otpremnine i naknade za nezaposlene, ali ne uključuje gubitak poreskih prihoda. Okvir 3.1: Kvazi-fiskalne aktivnosti u zemljama u tranziciji

3.4 Fiskalni troškovi reforme preduzeća zavisiće od Vladine odlučnosti da sprovodi finansijsku disciplinu, kao i od uslova za ponovno zapošljavanje radne snage. To će zahtevati relativno brzu privatizaciju javnih i društvenih preduzeća koja su pod lošom upravom i koja su loše struktuirana, i koja bi mogla poslovati sa profitom pod upravom iskusnih strateških investitora. Odliv javnih prihoda često će se morati zaustavljati likvidacijom neodrživih segmenata preduzeća ili celih preduzeća. U početku, restrukturiranje industrije zahtevaće direktne Vladine intervencije. U dugoročnoj perspektivi, treba unaprediti finansijsku disciplinu i efikasnost poslovanja sprovođenjem

Kvazi-fiskalne aktivnosti (KFA) predstavljaju ozbiljan problem u velikom broju kako zemalja u razvoju, tako ionih razvijenih. KFA na neefikasan i netransparentan način preusmeravaju javne prihode i podrivaju stabilnost iekonomski razvoj. Često, uporedo sa stavljanjem budžetskog deficita pod kontrolu, subvencije iz budžetazamenjuju se kvazi-fiskalnim subvencijama, što je odraz nepostojanja volje i/ili sposobnosti Vlade da uskratipodršku preduzećima od strukturne ili socijalne važnosti, nezavisno od njihovih poslovnih rezultata. Preniskecene i nesprovođenje mera prinudne naplate doveli su do prekomerne potrošnje, nedovoljne stope investicija,nedovoljnih ulaganja u sektor komunalnih preduzeća i izuzetno niske potrošnje na operativne troškove iodržavanje.

U analizi kvazi-fiskalnih aktivnosti, mi sledimo Polakovu i Šika,1 klasifikujući fiskalne rizike Vladinih obaveza učetiri grupe: direktne eksplicitne, direktne implicitne, uslovne eksplicitne i uslovne implicitne. Vladine direktneeksplicitne obaveze predstavljaju određene obaveze sa sigurnošću dospeća i koje su definisane zakonom iliugovorom. Primeri uključuju spoljni dug sa garancijama vlade; u dugoročnijem periodu, direktne eksplicitneobaveze uključuju troškove zakonom garantovanih penzija i zdravstvene zaštite. Vladine direktne implicitneobaveze predstavljaju političke, pre nego zakonske, obaveze vlade do kojih će sa sigurnošću doći. One nastajukao očekivani rezultati politike javne potrošnje. Eksplicitne uslovljene obaveze predstavljaju zakonske obavezevlade da izvrši isplatu u slučaju da se dese određeni događaji, kao što su državne garancije za zajmove bezvladinih garancija. I konačno, implicitne uslovljene obaveze su one obaveze koje nisu zvanično priznate sve dokne iskrsne određeni problem. Polazni događaj, vrednost ugrožena rizikom i visina potrebnih vladinih ulaganjanisu izvesni.

Sve vlade nalaze se u iskušenju da koriste kvazi-fiskalne instrumente, pošto se u okviru tradicionalne prakseupravljanja budžetom, troškovi kvazi-fiskalnih aktivnosti prikazuju nulom. Iz tog razloga, iz političke perspektivekvazi-fiskalni instrumenti mogu izgledati privlačnije od stavki gotovinske potrošnje. Ekonomija zemalja utranziciji posebno je podložna gubicima izazvanim kvazi-fiskalnim praksama, zbog netransparentnih i nestabilnihvlasničkih struktura i neadekvatnog sprovođenja ugovora. Skrivene subvencije obično se opravdavaju socijalnimproblemima (podizanje tarifa komunalnih usluga na ekonomski nivo bi “oštetio siromašne”), nisu ograničene naciljne grupe, i kao takve, dovode do rasipanja javnih prihoda. Što je još gore, velika neprofitabilna preduzećaobično najviše izbegavaju i neredovno izmiruju obaveze za električnu energiju i na taj način efikasno diskriminišunova, mala i srednja preduzeća koja pokreću razvoj i apsorbuju radnu snagu. Skrivene subvencije i nesprovođenjeprinudne naplate stimulišu prekomerno korišćenje ili rasipanje sredstava iz subvencija, smanjuju podsticaje zarestrukturiranje preduzeća i otežavaju razvoj finansijskog sektora (bankarske pozajmice odobrene preduzećimamogu biti trivijalne u poređenju sa finansiranjem putem stvaranja docnji). Zbog toga što su netransparentne,kvazi-fiskalne aktivnosti podstiču korupciju, otuđivanje imovine i odliv kapitala i predstavljaju glavni instrumentza preraspodelu prihoda i bogatstva na uštrb siromašnih.

Lokalne vlasti predstavljaju važnu kariku u lancu neizmirivanja obaveza. Najveći deo budžetskih docnji stvara sena lokalnom nivou, pošto su lokalne vlasti obično manje transparentne od centralnih. I pored toga što je u nekimod slučajeva usvojen pravni okvir koji podržava striktna ograničenja budžeta za lokalne vlade, koje često upregovorima sa centralnom vladom obezbede ,,specijalne režime” i nastavljaju sa praksom docnji u plaćanjusocijalnih troškova. U ovim zemljama, finansijski sektori u početnoj fazi razvoja takođe skrivaju značajan obimKVA, kao što su nefleksibilan režim valutnog kursa i namenski (subvencionisani) krediti. Fiskalni rizik moženastati unutar sistema poslovnih banaka. Napore na oživljavanju finansijskih sistema trebalo bi usmeriti uporedosa jačanjem režima nadzora i omogućavanja inostranog učešća. _______________________________________ 1 Polackova H, i A. Schick, 2002.: vidi takođe Petri M. i Taube G. (2002.) zbog posebnog naglaska na energetski sektor.

21

institucionalnih reformi s ciljem jačanja imovinskih prava, uključujući i stvaranje takvog pravosudnog sistema koji će biti u stanju da efikasnije rešava privredne sporove i sprovodi ta rešenja.

3.5 Rizici u bankarskom sistemu. Decenije loše politike, korupcije, vladinih intervencija i neadekvatne uprave u preduzećima doveli su bankarski sistem u izuzetno tešku financijsku situaciju. Od ranih devedesetih, kreditni portfolio bio je izuzetno nizak i veliki broj velikih banaka održavan je u životu pomoću kredita kod NBJ. Čak i nakon rešavanja problema zamrznutih deviznih depozita i dugovanja prema Pariskom i Londonskom klubu, neto vrednost bankarskog sistema bila je 4.5 milijardi DEM u minusu, (20 procenata BDP) u 2001. Nedugo nakon dolaska na vlast, nova VS razvila je strategiju za oživljavanje bankarskog sistema. Problematičnim bankama zabranjeno je odobravanje novih zajmova. Cilj je bio vraćanje boniteta bankarskom sistemu i sprečavanje visokih fiskalnih troškova rehabilitacije nesolventnih institucija, posebno velikih banaka od malog sistemskog značaja. U 2001. godini, likvidirano je 19 malih banaka, a u januaru 2002. godine, četiri od pet najvećih depozitnih institucija nepovratno je zatvoreno, što je budžet koštalo oko 0.6 procenata BDP-a za otpremnine za zaposlene u bankama i potpunu kompenzaciju neto deponenata.

3.6 Prema zvaničnim procenama, ukupni troškovi restrukturiranja ovog sektora neće preći 1.3 procenata BDP-a prema sadašnjoj vrednosti, što će se gotovo u potpunosti pokriti iz Republičkog budžeta. To uključuje i troškove zatvaranja banaka 2001. godine, četiri velike banke zatvorene 2002, i sve eventualne likvidacije i restrukturiranja 57 preostalih banaka u sistemu. Troškovi obuhvataju otpremnine, osiguranje depozita i dokapitalizaciju. Oko 85 procenata ove sume predstavljaće troškovi likvidacije, od čega će više od tri četvrtine otpadati na kompenzaciju deponenata.

3.7 Iz međunarodne perspektive, ovi troškovi izgledaju izuzetno niski.25 Ustvari, ove procene ne obuhvataju sve troškove i zasnovane su na optimističkom pogledu na buduće troškove. Postojeće procene ne obuhvataju dugove banaka prema Pariskom i Londonskom klubu poverilaca. Ukoliko se ovi iznosi obuhvate, sadašnja vrednost fiskalnih troškova iznosila bi više od 60 procenata BDP-a, što ima izuzetno ozbiljne implikacije po tokove gotovine u budžetu. Oko 20 procenata otplate kamata, što je gotovo 1 procenat BDP-a, biće otplaćeno poveriocima u periodu od nekoliko godina. Uključujući otplate, oko 3 procenta prihoda otpašće na servisiranje ovih obaveza do kraja decenije. Takođe, važno je primetiti da su ove procene budućih troškova restrukturiranja/likvidacije banaka zasnovane na pretpostavkama da će osiguranje depozita biti ograničeno na 5000 YUD po deponentu, u skladu sa zakonom. Međutim, nije izvesno da li će se ovaj limit poštovati. Likvidacijom četiri velike banke u januaru 2002. napravljen je presedan u pogledu potpune kompenzacije. Malo je verovatno da će se smanjiti politički pritisak da se deponenti zaštite u potpunosti. Zbog niske osnovice depozita u bankarskom sistemu, ovo možda neće predstavljati gorući problem. Vremenom, međutim, depoziti u bankama će rasti proporcionalno sredstvima i u nedostatku adekvatnih mera fiskalni rizici mogli bi se znatno povećati.

3.8 Još jedan potencijalno važan izvor fiskalnog rizika može proisteći iz nesprovođenja postojećih bankarskih regulativa. Delom i kao rezultat neadekvatnog sprovođenja standarda opreznosti, mali broj banaka zadovoljava uslove cenzusa kapitala i 25 Radi poređenja na nivou zemlje, vidi Caprio, G, i Klingebiel, D, (1996.).

22

ostalih smernica pažljivosti. Zakon o bankama u Srbiji propisuje primenu standarda Bazelskog sporazuma, ali poštovanje zakona treba još više ojačati.

3.9 Takođe, Vlada Srbije mora pažljivo razmotriti i osigurati da Fond za razvoj ne preraste u bona fide razvojnu banku, kao i da nedavno osnovana javna štedionica predstavlja stvarnu vrednost za ekonomiju i ne stvara nove uslovljene obaveze. U vreme pripreme ovog izveštaja, finansijska situacija Fonda za razvoj (FRS) nije bila izvesna, iako su postojale određene indikacije da značajnu komponenta kreditnog portfolia ovog Fonda čine loši i sumnjivi krediti, uključujući zajmove odobrene preduzećima i velike kredite odobrene socijalnim fondovima. Štaviše, važno je da politike ovih institucija ne smanje privatne zajmove i na taj način dovedu u pitanje održivost i razvoj privatnog finansijskog sistema.

3.10 Strukturne reforme u bankarskom sektoru s ciljem stvaranja efikasnog i profitabilnog sistema posredništva biće od ključnog značaja za minimizaciju kvazi-fiskalnih rizika. Ekonomsku efikasnost i održivost moguće je unaprediti samo u okviru bankarskog sistema zasnovanog na zdravim praksama odobravanja zajmova i osiguranja akcijskog kapitala. Profitabilan, dinamičan i siguran bankarski sistem uliće poverenje deponentima i povećaće stepen štednje za nove finansijske investicije.

B. STUDIJA SLUČAJA U ENERGETSKOM SECTORU 3.11 Kao i u mnogim drugim zemljama, najšire polje za kvazi-fiskalne aktivnosti predstavlja sektor električne energije. Poremećaji administrativnih cena u ovom sektoru sežu daleko pre vremena Miloševića i još uvek se koriste za podršku politički i socijalno osetljivih preduzeća i kategorija društva. U toku 2001. i 2001, ovaj vid subvencija se smanjio, ali je i dalje značajan, i fiskalni efekti mnogo su veći od efekata svakog vida podrške industriji u okviru budžeta. Takođe, niske kontrolisane i subvencionisane cene električne energije, po prirodi, nisu usmerene na određenu ciljnu grupu potrošača i nisu transparentne, što samim tim i podstiče prekomernu potrošnju električne energije. Za razliku od velikog broja drugih zemalja, u Srbiji subvencionisanje električne energije nije se odmah odrazilo na spoljni dug, pošto se proizvodnje električne energije uglavnom zasniva na domaćem uglju. Pa ipak, direktive državnom elektroprivrednom preduzeću EPS u pogledu prodaje električne energije po cenama daleko nižim od proizvodnih, dovela je do nedovoljne stope investicija i odloženog održavanja. Neophodna je hitna zamena i popravka neispravnih delova proizvodnih pogona i distributivne mreže. Havarije u sistemu ili izuzetno hladna zima mogle bi dovesti do uvećane potrebe za uvozom i/ili hitnim popravkama, što bi se, na kraju, moralo pokriti iz budžeta.

3.12 Obim subvencija električne energije može se proceniti na osnovu razlike između cena električne energije u Srbiji i direktnih troškova proizvodnje električne energije. Što se tiče međunarodnih cena električne energije, do sredine 2002, prosečna cena električne energije koju plaćaju potrošači iznosi oko 45 US$ po megavat satu (MWh). Prosečna cena u Srbiji iznosila je svega 21 US$ po MWh.26 Očekuje se da će u 2002. godini ukupna potražnja električne iznositi oko 30,500 MWh.27 Ako uračunamo povećanje cena od 50 procenata iz juna 2002, u 2002. domaćinstva i preduzeća će još uvek dobiti 26 Stope se razlikuju u zavisnosti od geografskog regiona. U Beogradu, prosečne tarife kreću se između 18/MWh US$ i 19/MWh US$. Sredinom 2002, tarife za električnu energiju povećane su za 50%. 27 Ukupna proizvodnje električne energije biće značajno veća od ovoga, zbog gubitaka u mreži.

23

implicitne subvencije u iznosu od oko 580 miliona US$, ili 4.5 procenata BDP-a. Bez poskupljenja, ova subvencija dostigla bi oko 5.7 procenata BDP.28 Pre naglih skokova cena u 2001. i 2002, subvencije električne energije bile daleko više.

3.13 Dugi period subvencionisanja zavisnih grana industrije ostavio je ogroman finansijski pritisak na energetski sektor, čiji prihodi nisu bili dovoljni da se pokriju ni pogonski troškovi, a kamoli da se obezbedi neophodna potrošnja za opremu i održavanje. Troškovi isplate neto zarada generalno se pokrivaju, ali EPS često nije dovoljno likvidan da plati porez i doprinose na isplaćene zarade. Docnje u isplati dobavljača robe i usluga takođe su se nagomilale i poslovni sporazumi zasnivaju se uglavnom na volji dobavljača da tolerišu kašnjenje isplata, pre nego na kvalitetu robe i usluga koji se dostavljaju. Zbog svega navedenog, EPS nije u mogućnosti da obezbedi visok kvalitet električne energije (u smislu napona i stabilnosti frekvencije). Problemi u ovom sektoru smanjuju perspektivu zavisnih grana industrije i ograničavaju proizvodne potencijale privrede. Subvencionisane cene električne energije održavaju troškove proizvodnje na niskom nivou, ali isto tako izazivaju i poremećaje strukture elemenata koji ulaze u cenu i dovode do toga da međunarodna konkurentnost preduzeća iz Srbije zavisi od jeftine energije.

3.14 Najveći izvor finansijskih poremećaja je nemogućnost pokrivanja troškova proizvodnje električne energije. Cene su preniske, ne mogu pokriti troškove i podstiču domaćinstva i preduzeća na prekomernu potrošnju. Neophodna usklađivanja cena su, međutim, skupa i predstavljaju politički kontraverzno pitanje. Tarife nije moguće uskladiti se proizvodnom cenom preko noći zbog opasnosti od ekonomskih i socijalnih nemira29. Očekuje se da će se ekonomske cene dostići u naredne dve do tri godine. Viša cena električne energije može, ustvari, ubrzati restrukturiranje preduzeća.

3.15 Relativno visoka proizvodna cena predstavlja još jedan važan faktor koji stoji iza finansijskih problema u sektoru električne energije. Srbija je bogata ugljem i cena po jedinici uglja je relativno niska. Međutim, troškovi proizvodnje električne energije su visoki po međunarodnim standardima. Imajući u vidu tehnologiju koja se primenjuje u Srbiji, moglo bi se očekivati da prosečni troškovi proizvodnje po megavat satu električne energije budu niži od 20 US$. U praksi, prosečni troškovi dostižu 34/MWh. Dodatni troškovi nastaju iz dva osnovna razloga. Pod jedan, ugalj koji se koristi u Srbiji je lignit male kalorijske vrednosti. Kotlarnice EPS-a mogu se prilagoditi tako da kompenzuju različite kalorijske vrednosti uglja, ali zbog ne vršenja blagovremene analize uzoraka i nedostatka opreme, EPS često nije u mogućnosti da izvrši neophodna prilagođavanja.30

28 Ova procena ne uzima u obzir mogućnost određivanja cene električne energije u zavisnosti od potražnje. Potrebno je izvršiti dodatna istraživanja da bi se utvrdio uticaj cena na potrošnju električne energije. Podaci o distribuciji domaćinstvima ukazuju na to da se može očekivati pojačana reakcija potrošača na rast cena kada se dostignu ekonomske cene. Oko 30 procenata potrošnje električne energije otpada na samo 8 procenata domaćinstava, od kojih bi veliki broj mogao smanjiti zavisnost od električne energije za grejanje. Prosečan udeo troškova za električnu energiju u ukupnoj potrošnji domaćinstva se trenutno procenjuje na 13 procenata, pa bi dalja poskupljenja značajno ograničila budžete domaćinstava. 29 Tokom poslednje decenije, domaćinstva u Srbiji su se sve više oslanjala na subvencije električne energije i trenutno na troškove za električnu energiju otpada 13 procenata budžeta prosečnog domaćinstva. Kako bi se obezbedila kompenzacija povećanja tarifa za najsiromašnija domaćinstva, dodatna sredstva su predviđena za socijalnu zaštitu u 2002. 30 Težište diskusije i dalje ostaje na uglju. Centralno grejanje bazira se na upotrebi gasa, ali snabdeva samo 27 procenata domaćinstava i predstavlja značajan energent samo u zimskom periodu. I pored toga, važno je primetiti da se ovaj podsektor suočava sa finansijskim teškoćama koje su posledica niskih cena i

24

Prednosti niskih cena uglja više se nego kompenzuju većom količinom uglja koja se utroši za proizvodnju jednog megavat sata električne energije. Takođe, kašnjenja u uklanjanju jalovine31 sa kopova, za posledicu ima destabilizaciju isporuke uglja. U budućnosti, troškovi proizvodnje električne energije će se verovatno i dalje povećavati, pošto će se odlagani troškovi ekološke sanacije nagomilati.

3.16 Proizvodni troškovi su visoki i zbog ozbiljne organizacione i tehničke neefikasnosti u celokupnom lancu isporuke električne energije. I u EPS-u i u rudnicima uglja postoji značajan višak radne snage. Što se tiče proizvodnje uglja, koren problema leži u politici zagarantovanih prava na doživotno zaposlenje licima razmeštenim u procesu aproprijacije zemljišta. EPS ima 63,000 zaposlenih na koje godišnje otpada 280 miliona US$ ili 2 procenta BDP-a. Zarade u EPS-u su daleko iznad proseka u Republici.

3.17 Neefikasnost u najvećoj meri proizlazi iz činjenice da su elektroprivredna preduzeća u javnom vlasništvu. Postojeća vlasnička struktura smanjuje motivaciju uprave da kontroliše visinu troškova, smanjuje gubitke u mreži i osigura vrednost imovine. U nedostatku podsticaja ove vrste i u nedostatku sredstava, prioritet uprave postaje blagovremena isplata zarada. Država, kao vlasnik imovine, ne uspeva da obezbedi da uprava osigura postojeća sredstva i neophodne investicije, kako bi se obezbedila izvesnost usluga. Sve dok se interesi uprave i vlasnika ne ujedine i dok prioritet ne postane pružanje visoko kvalitetnih usluga uz niske troškove, potencijal privrednog rasta biće ograničen, a fiskalni rizici će se u dalje nagomilavati.

3.18 Čak i sa većim cenama električne energije i reformama za ublažavanje siromaštva, sektor električne energije neće biti moguće ojačati bez povećanja stope naplate i eliminacije neizmirivanja obaveza u privredi Srbije. Prosečna stopa naplate iznosi svega 75 procenata, s tim da jedna polovina nenaplaćene električne energije otpada na domaćinstva. Jedan broj povlašćenih sektora privrede su praktično oslobođeni od plaćanja električne energije, što je EPS koštalo milione dolara gubitka prihoda. Neizmirivanje obaveza je blisko povezano sa opštim problemom docnji u izmirenju međusobnih obaveza preduzeća. Koren toga leži u preuveličanim bilansima stanja i poremećajima u strukturi troškova, ali to takođe odražava i ponašanje uslovljeno godinama vladine politike tolerisanja neplaćanja.

3.19 Sama država doprinela je stvaranju ovog problema time što nije izvršavala obaveze prema preduzećima i domaćinstvima. Najviša stopa neizmirenja troškova električne energije zabeležena je kod javnih ustanova. Vlada je često bila u situaciji da prebija dugovanja prema EPS-u sa neizmirenim poreskim obavezama. Ta mreža neplaćanja legalizovana je učešćem javnosti i povremenim multilateralnim poravnanjima dugovanja organizovanim od strane Vlade.

3.20 Fiskalne i ekonomske implikacije. Potrebno je usvojiti nov pristup finansiranju električne energije da bi se obezbedila fiskalna održivost. Bez daljih reformi, visoki kvazi-fiskalni rizici u proizvodnji električne energije će se i dalje nagomilavati. Nedostatak održavanja i investicija u novu opremu može dovesti do potpunog kolapsa sistema, što bi zahtevalo značajne neplanirane rashode za popravku ili zamenu oštećenih

nagomilanih značajnih iznosa docnji prema inostranim dobavljačima gasa. Ako se eliminišu kvazi-fiskalni deficiti u energetskom sektoru, reforme u budućnosti moraju rešiti pitanja disbalansa u ovom sektoru. 31 slojevi zemlje i stenja koje je potrebno ukloniti da bi se iskopao ugalj.

25

turbina i druge skupe opreme. Teret koji bi za budžet predstavljao potpuni krah elektroenergetskog sistema mogao bi se meriti desetinama miliona dolara, i to samo za zamenu jedne turbine u velikoj elektrani. Neplanirani rashodi ove veličine mogli bi dovesti u pitanje kapacitete Vlade Srbije da ispuni svoje ostale obaveze. Politika električne energije bi se takođe mogla posredno odraziti na budžet, kroz posledice na širu ekonomiju.

3.21 Politika električne energije može uticati i na važne relativne cene i dovesti do poremećaja podsticaja koje stvaraju te cene. Kada se električna energija koristi kao mehanizam preraspodele prihoda, politika energetike može imati uticaja na donošenje odluka u vezi ekonomije i može negativno uticati na dalje perspektive ekonomskog razvoja. Tarife kojima nije moguće pokriti proizvodne troškove mogu uticati na promenu strukture inputa preduzeća i na smanjenje podsticaja za štednju električne energije i investicije u potencijalno produktivnije tehnologije. To obično negativno utiče na potencijal rasta i na smanjenje siromaštva, i samim tim, praćeno je povećanjem zahteva za sredstvima iz budžeta i smanjenjem budžetskih prihoda iz kojih bi se ti zahtevi mogli finansirati. Isto tako, ako je električna energija jeftina, domaćinstva se uglavnom češće opredeljuju za korišćenje električne energije za grejanje i manje ulažu u izolaciju domova. Ovo ima povratne efekte na energetski sektor u vidu prevelike potražnje za električnom energijom, što za rezultat ima veći pritisak na sistem nego što bi to bilo u slučaju da je energetska politika održivija. U slučaju da se jeftina električna energija bazira na uglju, kao što je to slučaj u Srbiji, još jedna posledica je i prekomerna degradacija životne sredine. Samo je pitanje vremena kada će Vlada biti primorana da poveća izdatke za sanaciju životne sredine.

3.22 Na strani prihoda, finansijski problemi u sektoru električne energije doveli su do značajnog gubitka poreskih prihoda, uključujući tu i prihode od doprinosa za socijalno osiguranje. Ovo, takođe, predstavlja posredan odraz posledica koje EPS ima na finansijsko poslovanje svojih dobavljača. Pošto su troškovi previsoki i pošto tarife električne energije ne mogu pokriti sve troškove, EPS je često nelikvidan i nije u mogućnosti da izvrši sve svoje obaveze. Jedan od načina na koje je EPS rešavao problem nedostatka gotovinskih sredstava je i nenovčana razmena robe i uslugu, uključujući i aranžmane sa drugim i trećim licima. Pa ipak, sve ovo nije bilo dovoljno da se pokriju svi troškovi i nagomilavanje docnji postalo je važno sredstvo finansiranja. U 2001. godini, stanje neizmirenih poreskih obaveza prema Republici dostiglo je oko 230 miliona US$, ili oko 2 procenta BDP-a, od čega oko 1 procentualni poen otpada na docnje u uplati doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje od nezaposlenosti. Pored toga, EPS je stvorio docnje u iznosu od preko 200 miliona US$ prema dostavljačima opreme i usluga.32 Ova neizmirena dugovanja, kao i transakcije nenovčane razmene, doprinose nedovoljnoj likvidnosti sektora preduzeća i oslabiće, konačno, sposobnost svih preduzeća da izmiruju poreske obaveze.

3.23 Sposobnost energetskog sektora u Srbiji da izbegne katastrofalne havarije predstavlja dokaz ingenioznosti i predanog zalaganja zaposlenih na održavanju sistema u funkciji, posebno ako se ima u vidu šteta pretrpljena za vreme sukoba na Kosovu. Takođe, to je i proizvod ogromnih kapaciteta za proizvodnju električne energije

32 Ovaj iznos ne uključuje spoljne dugove na osnovu ugovora za projekte proizvodnje električne energije sklopljenih sa Saveznom vladom.

26

koncentrisanih u Srbiji za vreme bivše Jugoslavije.33 Najnovija poskupljenja električne energije doprinela su stabilizaciji finansijske situacije u sektoru. Međutim, iz bilo koje perspektive, bilo finansijske, tehnološke ili fiskalne, situacija je i dalje neodrživa. Dovoljnu količinu i odgovarajući kvalitet isporuke električne energije biće moguće postići samo ukoliko se eliminišu kvazi-fiskalni deficiti i ukoliko se preduzmu dugo odlagane mere za unapređenje kapitala.

C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE 3.24 Stabilizacija fiskalnih računa u Srbiji započeta je odlučno. Poboljšana je naplata prihoda, a visoko opterećenje na račun poslodavca u vidu poreza na zarade je istovremeno smanjeno. Preduzeti su važni koraci na smanjenju obaveza potrošnje. Međutim, te mere predstavljaju samo prvi korak u dugoročnom procesu reforme. Potrebno je izvršiti daleko veća prilagođavanja, da bi se proširio prostor za preduzetništvo i smanjile prepreke za otvaranje novih preduzeća, uključujući i smanjenje još uvek visokih socijalnih poreza, obnovu javne infrastrukture i osiguranje makroekonomske stabilnosti. Konačno, napredak u eliminisanju poremećaja u fiskalnom sistemu u celini je od esencijalne važnosti za stimulisanje štednje i podizanje stope investicija, kao i za podržavanje razvoja privatnog sektora. PJIP preporučuje sledeće konkretne kratkoročne korake34 za jačanje celokupne fiskalne održivosti.

• Ojačati novoosnovanu makro/fiskalnu jedinicu unutar MFE-a dovoljnim brojem kvalifikovanog osoblja. Dodeliti joj posao uočavanja/merenja fiskalnog rizika koji proističe kako od budžetskih, tako i od vanbudžetskih obaveza. Ova jedinica treba da održava višegodišnji fiskalni model koji će na pravi način odražavati pomenute fiskalne rizike. Do budžeta za 2004, značajno ojačati kapacitete MFE-a za upravljanje dugom, i formulisati sveobuhvatnu strategiju upravljanja fiskalnim rizikom;

• Odrediti potrebne iznose budžetskih rezervi za minimizaciju efekata fiskalnih šokova koji mogu biti prouzrokovani nepredviđenim okolnostima i što je pre moguće obezbediti te iznose;

• Uzdržati se od obrazovanja novih javnih finansijskih institucija, i likvidirati FRS, umesto da se pretvori u javnu investicionu banku.

3.25 Vlada mora još više smanjiti i konačno, eliminisati kvazi-fiskalni deficit u energetskom sektoru. PJIP preporučuje sledeće prioritetne korake u tom sektoru:

• Vršiti prinudnu naplatu, isključivati neplatiše, eliminisati nenovčane razmene i prebijanja kao načine plaćanja električne energije, i zaustaviti nagomilavanje docnji budžetskih institucija prema EPS-u;

• Uspostaviti nezavisni regulatorni organ u čijoj nadležnosti će biti povećanje tarifa električne energije na ekonomski nivo, i osigurati da se smanje troškovi proizvodnje električne energije, pre svega platni fond, kako bi se postigla efikasnija proizvodnja i omogućilo EPS-u da finansira investicije i održavanje; i

33 Pre 1991, Srbija je bila glavni dobavljač električne energije za ostale republike bivše SFRJ. 34 Reformske preporuke date u ovom izveštaju su rangirane i prvo su date one najurgentnije.

27

• Kompenzaciju za povećanje cena električne energije usmeriti na siromašna domaćinstva.35

3.26 Makroekonomska stabilnost zahteva smanjenje i sprečavanje fiskalnih i kvazi-fiskalnih deficita. Veliki disbalansi u javnom sektoru su istovremeni zahtevi za sredstvima koje nije moguće pomiriti imajući u vidu postojeću ekonomsku bazu. U sledećem poglavlju ovog Pregleda detaljnije ćemo analizirati strukturu javne potrošnje, sa posebnim osvrtom na procenu efikasnosti raspodele javne potrošnje.

35 Vlada Srbije priprema rokove i druge modalitete koji će biti preporučeni u Strategiji smanjenja siromaštva.

28

4. RASPODELA JAVNE POTROŠNJE

4.1 Analiza u drugom i trećem poglavlju ukazuje na potrebu za smanjenjem obima i restrukturiranjem javnog sektora. U ovom poglavlju biće analizirana raspodela sredstava javnih prihoda, počev od ekonomske klasifikacije potrošnje konsolidovane vlade i potrošnje za ključne Vladine funkcije. U ovom poglavlju razmotrićemo i one sektore i podsektore u kojima bi se potrošnja mogla povećati, kao i one oblasti za koje se čini da je potrošnja prekomerna, da nije dobro usmerena ili da nije dovoljno efikasna. U ovom poglavlju, posebno težište biće stavljeno na najveće nediskrecione stavke potrošnje – zarade i lična primanja u javnom sektoru. Mnoga druga pitanja raspodele (npr. finansiranje unutar vlade i potrošnja za obrazovanje)36 su možda jednako važna, ali, zbog ograničenog prostora, nisu detaljno obuhvaćene u ovim Pregledom.

4.2 Vlada Srbije u potpunosti prepoznaje potrebu za donošenjem teških odluka u pogledu raspodele potrošnje. U formulisanju svog programa obnove, predstavljenog na donatorskoj konferenciji u junu 2001, Vlada je izvršila sveobuhvatnu analizu i odredila razvojne prioritete, koji odražavaju strukturu raspodele u budžetu.37 U međuvremenu, postoji pet problema koji analizu raspodele javne potrošnje u Srbiji čine komplikovanom. Pod jedan, prema tradicionalnoj klasifikaciji budžeta potpuno različite ekonomske kategorije ili funkcije prikazivane su pod jednom šifrom. Pod dva, pre 2001. godine, budžetski sistem u Srbiji bio je izrazito fragmentarnog tipa i uključivao je desetine vanbudžetskih prihoda namenjenih za određene stavke potrošnje. Ovi prihodi nisu bili u potpunosti konsolidovani u okviru finansijskih izveštaja i vremenske serije pojedinačnih kategorija potrošnje su retko kada bile striktno određene. Pod tri, podaci dostupni na nivou Savezne vlade uvek su manje detaljni od onih na nivou Vlade Republike Srbije. To još više otežava potpunu konsolidaciju računa konsolidovane vlade za period pre 2000. Pod četiri, sopstvena sredstva institucija koja se finansiraju iz budžeta38 konsolidovana su u okviru Republičkog budžeta samo za 2002. godinu (Okvir 4.1). Pod pet, iako je nivo kvazi-fiskalnih aktivnosti (KFA) trenutno drastično niži u poređenju sa praksom bivših vlasti i iako je stvaranje novih budžetskih docnji gotovo zaustavljeno, budžetske docnje iz prošlosti i vanbudžetske obaveze su i dalje prisutne i čine analizu raspodele komplikovanom.

4.3 Nova Vlada Srbije preduzela je važne korake na rešavanju ovih pitanja. Budžet Republike Srbije i Savezni budžet za 2002. pripremljeni su u skladu sa novom GFS

36 Posebno u pogledu ove dve teme, Pregled se bazira na Projektu za unapređenje obrazovanja u Srbiji - SRJ (IDA Projekat br. P075189) i na Dokumentu politike o finansiranju unutar vlade (Oliveira, 2002.). 37 Government of Serbia. Reform agenda of Serbia: Funding Recovery. The Need for International Support, June 2001. 38 U Okviru 4.1 dat je detaljniji pregled sopstvenih sredstava institucija koje se finansiraju iz budžeta.

29

klasifikacijom.39 Sveobuhvatnost budžeta povećana je integracijom svih vanbudžetskih prihoda i rashoda u 2001. i sopstvenih sredstava institucija koje se finansiraju iz budžeta u 2002. Osim sedam vanbudžetskih fondova (pet na nivou Republike Srbije i dva na saveznom nivou; vidi Okvir 1.1) nijedna institucija unutar javnog sektora ne finansira se iz vanbudžetskih sredstava.40 Ovi koraci su za rezultat imali obuhvatniji budžet Republike Srbije, bolje usklađen sa dobrim međunarodnim primerima. Međutim, serije podataka u nekonsolidovanom obliku za Saveznu vladu ne postoje, što ograničava analizu raspodele. Okvir 4.1: Sopstvena sredstva budžetskih institucija

A. EKONOMSKA KLASIFIKACIJA POTROŠNJE OPŠTE VLADE 4.4 U ovom delu detaljno su opisane osnovne ekonomske kategorije javne potrošnje, sa težištem na trendovima u periodu od 2000. do 2002. i razmotrena ključna pitanja iz buduće perspektive.41 Preovlađujuća struktura raspodele sredstava u Srbiji je sledeća:

• Potrošnja na zarade i lična primanja je značajna i iznosi preko 9 procenata BDP-a;

• Potrošnja na robu i usluge, izuzimajući zarade je niža nego u većini ZCEI; • Socijalni transferi premašuju prosek u regionu i bliži su visini transfera u

zemljama sa mnogo višim BDP-om po glavi stanovnika, što izaziva zabrinutost u pogledu finansijske dostupnosti;

• Subvencije nisu zanemarive i iznose oko 2-3 procenta BDP-a; u budžetu za 2002. planiran je rast subvencija, što predstavlja zabrinjavajući trend;

• Kapitalna potrošnja je na najnižem nivou ikad zabeleženom, što ukazuje na smanjenje kapitalnih sredstava, posebno ako se posmatra zajedno sa zanemarivom potrošnjom na održavanje; i

• Otplata kamata je vrlo niska, ali će u doglednoj budućnosti postepeno rasti. 4.5 Ključna karakteristika ovakve slike raspodele je velika nediskreciona komponenta javne potrošnje, koju čine zarade, kamate i socijalna davanja. Do poslednjih povećanja 39 Taj prelaz još uvek nije završen: na primer, roba i usluge koji ne uključuju zarade uključuju zarade lica zaposlenih po ugovoru na određeno vreme i jednokratna davanja. 40 Definicija javnog sektora korištena u ovom Izveštaju ne uključuje javna preduzeća. Sveobuhvatnost budžeta biće detaljnije razmotrena u Poglavlju 6. 41 Ovako stavljanje težišta na poslednjih nekoliko godina moguće je objasniti ograničenim mogućnostima za upoređivanje podataka po godinama.

U 2002, sopstvena sredstva budžetskih institucija procenjena su na oko 10 procenata Republičkogbudžeta, ili 2.4 procenta BDP-a Srbije, ali u jednom broju institucija ostvareni su značajno veći prihodi:od jedne petine ukupnih prihoda za univerzitete do 90 procenata u Republičkoj direkciji za robne rezerve(DRR). Obično, ovi prihodi ostvaruju se korišćenjem iste imovine unutar javnog sektora koja se koristi iza pružanje redovnih usluga. Dugi niz godina, odgovornost za sopstvena sredstva bila je na nižem nivouod one za regularne tokove sredstava u okviru budžeta. Sopstveni prihodi koristili su se za isplatu naknadauz lične dohotke i ostalih davanja ili za pokrivanja tekućih troškova i troškova održavanja. Integracijomove kategorije javnih prihoda u okvir redovnih budžetskih procedura povećaće se stepen transparentnostibudžeta i njegova efikasnost kao instrumenta politike. Sopstvena sredstva budžetskih institucijaintegrisana su u budžet VS samo u 2002. godini, što je povećalo stepen obuhvatnosti budžeta. Isti ovajkorak dovešće do toga da podaci iz budžeta za 2002. neće biti potpuno uporedivi sa podacima zaprethodne periode.

30

ukupne potrošnje došlo je uglavnom zbog rasta nediskrecionih stavki (sa izmirenjem obaveza po osnovu spoljnog duga, te reformom i privatizacijom banaka i preduzeća koje za posledice imaju masovna otpuštanja radne snage i zahtevaju značajnu potrošnju za isplatu otpremnina). Očekuje se da će se ekspanzija nediskrecione potrošnje nastaviti u narednom periodu. Takva povećanja mogu biti prihvatljiva samo ukoliko budu privremene i ukoliko budu praćene strukturnim reformama kojima se postiže povećanje efikasnosti. U suprotnom, trend rasta nediskrecione potrošnje može ukazivati na to da se i dalje sprovode neodržive politike. Dalji rast takve potrošnje nije preporučljiv, jer bi primorao Vladu na podizanje poreskih stopa ili na stvaranje još viših fiskalnih deficita.

4.6 Povećanje efikasnosti sistema javne potrošnje moguće je postići odlučnom strukturalnom reformom. Mađarska predstavlja dobar primer preusmeravanja potrošnje na manji broj funkcija od esencijalne važnosti. Potrošnja mađarske opšte Vlade je uvek bila visoka, ali tokom protekle decenije je u padu, kao rezultat strukturalnih reformi. To je stvorilo prostor za privatna preduzeća, bez žrtvovanja kvaliteta ključnih usluga socijalne zaštite. Još uvek je prisutan rizik da će potrošnja Vlade Srbije i dalje rasti tokom sledećih nekoliko godina, stimulisana jednokratnim prilivom sredstava kako što su sredstva donatorske pomoći i prihodi od privatizacije, što će predstavljati pretnju za fiskalnu održivost u budućnosti. Najnovije studije o Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini ukazuju na to da bi ovaj rizik mogao biti realan42. Tabela 4.1: Ekonomska struktura operacija opšte Vlade, u procentima BDP-a

Napomena: Rashodi su prikazani na bazi gotovine. Podaci za Albaniju, Hrvatsku i Tursku ne uključuju lokalne vlasti. Izvori: izveštaji osoblja Svetske banke i MMF, Vladin Godišnjak finansijske statistike, 2001.

Zarade i lična primanja u javnom sektoru

4.7 Ukupan platni fond. U ovom delu detaljno ćemo analizirati najveće nediskrecione stavke – zarade i lična primanja u javnom sektoru. Pitanja zapošljavanja i zarada su od centralnog značaja za svaku analizu javne potrošnje. Uopšte, na potrošnju centralne vlade (na saveznom i na nivou Republike Srbije) u 2001. godini, otpadalo je gotovo 9 procenata BDP-a. Ovo je relativno visoko, ali ne i bez presedana u kontekstu regiona (Grafikon 4.1). Ova stavka apsorbuje preko 22 procenta ukupne potrošnje 42 Vidi, na primer, Svetska banka. Vraćanje fiskalne stabilnosti i povećanje efektivnosti u Hrvatskoj: pregled javne potrošnje i institucija. mart 2002.

SRJ

Crn

a G

ora

Alb

anija

Bosn

a

Buga

rska

Hrv

atsk

a

Češ

ka R

epub

lika

Mađ

arsk

a

Mak

edon

ija

Rum

unija

Slov

ačka

Slov

enija

Turs

ka

Poljs

ka

Ukupni prihodi i donacije 37,4 37,0 20,5 48,8 38,1 49,9 40,5 43,1 35,1 31,9 39,1 43,0 28,3 41,8Tekući prihodi 37,1 37,0 20,2 47,2 37,2 41,8 40,0 42,0 34,5 31,2 38,3 42,8 28,0 41,1

Poreski prihodi 33,7 34,0 12,5 39,6 28,9 39,7 36,9 35,1 32,3 27,9 33,8 40,4 22,0 35,2Neporeski prihodi 3,5 3,0 3,9 7,6 8,4 2,1 3,1 6,8 2,2 3,4 4,5 2,3 6,0 5,9

Ukupni rashodi i neto zajmovi 38,0 42,3 31,1 51,3 40,5 51,5 42,0 47,6 36,4 33,6 41,7 43,5 31,5 43,1 Tekući rashodi 35,8 40,1 25,0 47,5 38,1 44,7 36,9 45,5 33,6 29,7 37,6 38,9 28,8 41,0

Roba i usluge 7,9 6,4 10,6 8,7 15,3 24,9 8,7 15,6 12,2 10,9 13,4 17,9 10,1 16,0Zarade i lični dohoci 9,2 10,2 5,6 14,1 4,9 11,8 3,6 7,8 8,1 5,1 7,6 9,4 7,4 8,0Otplata kamata 0,7 0,1 5,0 … 9,3 1,5 1,1 8,5 1,9 3,1 4,4 1,3 9,3 3,4Subvencije 3,2 2,1 0,6 1,1 2,8 2,4 7,9 4,2 0,3 2,8 2,8 2,1 0,2 2,8Transferi 14,9 21,3 7,8 15,1 10,6 15,9 20,2 17,1 13,2 13,2 14,1 19,3 8,6 18,7

Kapitalni rashodi 2,1 2,3 6,1 3,7 3,3 6,5 6,0 5,6 2,4 4,4 4,7 4,5 2,6 3,2Ukupni deficit/suficit -0,6 -5,3 -10,6 -2,5 -2,3 -1,5 -1,2 -4,6 -1,3 -1,7 -3,2 -0,5 -8,7 -1,3Primarni deficit/suficit 0,1 -5,2 -5,6 … 6,0 0,1 0,0 4,0 0,6 1,4 0,9 0,8 0,7 2,1Tekući deficit/suficit 1,3 -3,0 -4,8 -0,3 -0,9 3,1 3,0 -3,5 0,9 1,6 -0,1 3,9 -6,3 0,2

2000-2001 prosek 1995-2001

31

konsolidovane vlade – gotovo na nivou OECD zemalja sa visokim prihodima i daleko iznad proseka u regionu (oko 18 procenata u periodu 1995 – 2000) Nivo potrošnje na plate u Srbiji pokazuje relativno mali stepen varijacija, što ukazuje na to da je ovaj nivo potrošnje zaštićen. U Republičkom budžetu za 2002. predviđen je isti nivo potrošnje za ove stavke, kao i u 2001.

4.8 Zapošljavanje u javnim službama. Pošto su osnovne zarade niske, glavni razlog za visok nivo potrošnje je broj zaposlenih u javnom sektoru. Broj zaposlenih u javnom sektoru u Srbiji je oko 400.000 – više od jedne trećine ukupne radne snage43. Stvarni platni fond je još i veći, pošto ovi podaci ne uključuju zaposlene na određeno vreme o čijem zapošljavanju svojevoljno odlučuju pojedinačna ministarstva i čije se plate finansiraju obično iz budžeta za materijalne troškove. Pored toga, ministarstva i indirektne jedinice potrošnje imaju mogućnosti da pored plata, određenih vladinom odlukom, iz sopstvenih prihoda isplaćuju dodatna primanja. Ta dodatna primanja takođe nisu prikazana u okviru stavke za plate u budžetu. Moguće je da je ukupan udeo javne potrošnje koji otpada na plate i dodatna primanja veći nego što je to prikazano u budžetu, a verovatno premašuje i 10 procenata BDP-a. Grafikon 4.1: Javna potrošnja za zarade i lična primanja, u procentima BDP-a

Napomena: za SRJ i Crnu Goru korišćeni su prosečni podaci za period 1997. - 2001, za EU i ZCIE korišćeni su prosečni podaci za period 1995. – 2000. ZCIE su Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Republika Češka, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, BJR Makedonija, Poljska, Rumunija, Republika Slovačka i Slovenija. Zemlje Kohezije su Španija, Grčka, Irska i Portugal. SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: procene osoblja Svetske banke i MMF-a.

4.9 Mehanizam za određivanje zarada koji se koristi u Srbiji je neobičan. Visina pojedinačne zarade određuje se tako što se osnovica za zarade pomnoži sa dva koeficijenta: prvi koeficijent treba da ukaže na potreban stepen kvalifikacije i složenosti radnog mesta, a drugi koeficijent ukazuje na dužinu radnog staža pojedinog radnika. Od 43 Ovo ne uključuje javna preduzeća (kojih u Srbiji ima devet), koja takođe čine deo javnog sektora, kao ni doprinose na teret zaposlenih. Informacije o broju predviđenih radnih mesta, ili o stvarnom broju zaposlenih i visini zarada u javnim službama nisu pouzdani, budući da ne postoji nijedan konsolidovan izvor takvih podataka, bilo na nivou Savezne ili Republičke vlade. Takođe, pribavljanje usklađenih i pouzdanih podataka otežava i činjenica da sistematizacija nije integrisana sa sistemima platnih listi.

s

0 2 4 6 8 10 12

Republika Češka

Bugarska

Rumunija

Republika Slovačka

Albanija

Estonija

Mađarska

Litvanija

Letonija

Poljska

Makedonija

SRJ bez CG 2/

Turska

Slovenija

Crna Gora

EZ-15

Prosek Kohezija 1/

Hrvatska

32

juna 2001. godine, visina zarada izračunava se na bazi bruto osnovica, a većina naknada je inkorporirana u osnovnu zaradu.

4.10 Srbija ima tradicionalni model kontrole broja radnih mesta, prema kojem se o organizacionoj strukturi odeljenja odlučuje na nivou centralne jedinice, i odobrava se hijerarhijska struktura i broj zaposlenih za svako odeljenje, u vidu broja odobrenih radnih mesta, za svako od kojih je određen razred/visina plate. Prema ovom modelu, razlika između radnih mesta predviđenih sistematizacijom i onih nepredviđenih je fundamentalna, i to ne samo zato što sprečava jedinice direktne potrošnje da primaju sredstva za finansiranje neodobrenih radnih mesta. U Srbiji, trenutni broj radnih mesta nije finansijski dostupan, a stvarni broj zaposlenih često je manji od odobrenog. Na primer, Ministarstvo unutrašnjih poslova zapošljava 36.000 radnika u odnosu na 40.453 radnih mesta predviđenih sistematizacijom.

4.11 Iako ovakav pristup donekle obezbeđuje kontrolu nad rastom troškova za isplatu zarada, na ovaj način zadržava se postojeća raspodela radnih mesta po ministarstvima, i pored toga što broj nepopunjenih radnih mesta varira. Ove varijacije često su pre odraz nedostatka kvalifikovanih kadrova, nego vladinih prioriteta. Prema tome, ovakav pristup ograničava mogućnosti Vlade da usmerava sredstva i kadrove na prioritetne oblasti i delatnosti. Potrebno je planiranje broja radnih mesta u sistematizaciji bolje integrisati sa procesima pripreme budžeta, kako bi broj predviđenih radnih mesta bio usklađen sa ograničenim raspoloživim sredstvima i kako bi odlučivanje o potrošnji bilo u skladu sa planom i sa odlukama politika.

4.12 Razlike u visini plata između visoko kvalifikovanih i relativno nekvalifikovanih radnih mesta su male. Na primer, odnos prosečne zarade sudije i prosečne zarade daktilografa u Vrhovnom sudu je manje od tri. Ovo ukazuje na sistematski problem: iako je potrošnja za zarade i lične dohotke relativno visoka po međunarodnim standardima, politika plata ne obezbeđuje adekvatne stimulanse koji bi privukli i zadržali kadrove sa traženim kvalifikacijama.

4.13 U javnim službama u Srbiji razlikuju se dva odvojena procesa isplate zarada i ličnih dohodaka. U slučaju zaposlenih u direktnim jedinicama potrošnje, taj proces je relativno centralizovan, za razliku indirektnih jedinica potrošnje, koje isplaćuju zarade svojim zaposlenima iz sredstava transfera upućenih od strane odgovarajućih direktnih jedinica potrošnje. U slučaju direktnih jedinica potrošnje, mogućnosti za zloupotrebu sredstava ograničene su kontrolom zarada i ličnih dohodaka na zbirnom nivou. Takođe, kapaciteti kontrole jačaju se i uspostavljanjem budžetske inspekcije (vidi poglavlje 6).

4.14 Proces isplate zarada zaposlenima u indirektnim jedinicama potrošnje varira u skladu sa odgovornom direktnom jedinicom potrošnje (DJP).44 Obično, kadrovska uprava i informacije o platnoj listi su u nadležnosti indirektnih jedinica potrošnje. Centralizovana funkcija kadrovske uprave ne postoji i direktne jedinice potrošnje obično nemaju ažurirane liste zaposlenih ili liste radnih mesta u “svojim” indirektnim jedinicama potrošnje. Na primer, dok Ministarstvo prosvete prikuplja neke od informacija o kadrovima u školama, zarade zaposlenih u školama finansiraju se u skladu sa 44 Dva termina predstavljaju karakteristiku budžetskog sistema u bivšim jugoslovenskim republikama: direktne i indirektne jedinice potrošnje. Direktne jedinice potrošnje (DJP) su organi koji primaju sredstva direktno iz budžeta (npr. Ministarstvo prosvete). Indirektne jedinice potrošnje (IJP) predstavljaju drugi nivo korisnika, koji primaju sredstva od direktnih korisnika (npr. javne obrazovne ustanove).

33

sistematizacijom zasnovanom na pretpostavkama da je broj stvarno zaposlenih jednak broju zaposlenih predviđenim sistematizacijom. Iako škole ne primaju sredstva za isplatu zarada za veći broj zaposlenih nego što je to predviđeno sistematizacijom, ne postoji sistematski proces provere da li je stvarni broj prosvetnih radnika u školama jednak broju predviđenim sistematizacijom. Dok najveći broj vladinih zvaničnika veruje broj fiktivnih radnika ne predstavlja značajan problem, unutar postojećeg okvira kontrole, ostavljene su velike mogućnosti za postojanje takvih radnika.

4.15 Preporuke u vezi politike. Rezultati analize pokazali su da postoji potreba za značajnim jačanjem kapaciteta Vlade za praćenje zapošljavanja i visine plata i troškova, kao i za formulaciju politika zapošljavanja i plata u javnom sektoru. Pitanja plata i zapošljavanja predstavljaju samo jedan aspekt reforme javnih službi i moraju se rešavati u kontekstu pitanja uloge države i različitih nivoa vlade, koja su od prvostepene važnosti i koja imaju važne implikacije na funkcije, strukturu, organizaciju i proces vlasti. Integrisan pristup reformi zapošljavanja i plata podrazumeva tri ključne dimenzije u preorientaciji Vlade:

• Veze između uprave javnih službi i vladinih sistema finansijskog upravljanja. Čvrste veze između kadrovskih funkcija i funkcija budžeta su od esencijalne važnosti za adekvatnu upravu Vlade.

• Veze između politika razvoja centralnih javnih službi i odlučivanja o preraspodeli i dekoncentraciji zaposlenih, funkcija i sredstva.

• Povezanost reforme javnih službi centralne vlade i reformi u pojedinim sektorima – posebno u zdravstvu i obrazovanju, kao dva najveća Vladina poslodavca, da bi se osiguralo da programi reformi budu koherentni i konzistentni.

4.16 U kratkoročnom periodu, mogle bi se razmotriti sledeće mere:

• Ustanoviti unutar MFE funkciju praćenja broja zaposlenih i visine novčanih nagrada. Ovim bi se obezbedile informacije o postojećem broju zaposlenih i strukturi zarada potrebne u odlučivanju o daljem toku reformi zapošljavanja i zarada;

• Formulisati eksplicitnu politiku zarada u javnim službama s ciljem podizanja stepena transparentnosti i konzistentnosti, kao i procese revizije visine zarada i veza sa budžetskim procesima. Potrebno je odgovoriti na potrebe za dekompresijom strukture zarada za visoko kvalifikovana i profesionalna radna mesta i razmotriti formulu nagrađivanja na osnovu postignutih rezultata;

• Razmotriti dvosmeran pristup: (i) pregled na visokom nivou koji je usmeren na buduće odluke, prioritete, najviše upravljačke strukture i procese, i (ii) detaljna analiza organizacije i kadrovske strukture po ministarstvima i javnim ustanovama. Od ključnog značaja biće pitanje sagledavanja osnovnih nadležnosti u svakoj od javnih ustanova i strategije za razvoj ovih sposobnosti. Razvoj politike i analiza budžetskih kapaciteta biće od ključne važnosti za uspešno sprovođenje reforme zapošljavanja i plata u javnom sektoru.

34

Ostale ekonomske kategorije 4.17 Roba i usluge. U ovoj kategoriji, zbirne cifre za Srbiju i za Saveznu vladu mogu navesti na pogrešne zaključke. To bi pokazalo da je obim potrošnje za ovu kategoriju u SRJ bez Crne Gore visok, gotovo na najvišem nivou u regionu, zabeleženom u tri baltičke zemlje i u Hrvatskoj (Grafikon 4.2). Međutim, kao i u najvećem broju bivših jugoslovenskih zemalja, ova cifra uključuje i plate za radnike na određeno vreme. Ukoliko se ta komponenta oduzme, slika se radikalno menja. Takođe, i na saveznom i na republičkom nivou vlade slika će se promeniti. U budžetu Savezne vlade, u kojem dominira sektor odbrane, ovo predstavlja najveću pojedinačnu stavku potrošnje (više od polovine ukupne potrošnje). Ovo je najvećim delom odraz potrošnje za vojnu opremu i plate vojnih lica po ugovoru. Ova poslednja komponenta zaslužna je najvećim delom za pad ove kategorije u 2001. Što se tiče konsolidovana Vlade Srbije, ova stavka potrošnje je niska i ima opadajući trend: u periodu od 1997. do 2000. iznosila je u proseku 5,1 procenata BDP-a – što je daleko ispod proseka ZCIE. Što se tiče Republike, moguće je da je potrošnja za robu i usluge nedovoljna za adekvatno održavanje javnih sredstava. Takođe, potrošnja za robu i usluge je manje stabilna od ostalih kategorija potrošnje, što ukazuje na to da se verovatno koristila kao stavka za balansiranje budžeta na kraju budžetskog ciklusa, kada su vršena neophodna smanjenja.

Grafikon 4.2 : Javna potrošnja na robu i usluge (u procentima BDP-a)

Napomena: SRJ i Crna Gora proseci za period 1997 - 2001, druge ZCIE: proseci za period 1995. - 2000. SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: procene osoblja Svetske banke i MMF-a. 4.18 Kamate po osnovu duga. Otplata kamata u SR Jugoslaviji bila je niska, pre svega zahvaljujući situaciji neizmirivanja obaveza u protekloj deceniji. Unutrašnje zaduživanje bilo je dosta ograničeno, pošto je deficit gotovinskih sredstava u budžetu bio nizak. Veliki deo podrške politički osetljivim oblastima (npr. socijalna zaštita, subvencije) obezbeđivan je van budžeta, uključujući i podršku u vidu namenskih kredita od Narodne banke Jugoslavije. Gotovo ukupna suma kamata otplaćivana je po osnovi unutrašnjeg duga i bila je na niskom nivou – gotovo na nivou jedne trećine regionalnog proseka u poslednjih nekoliko godina. Stabilizacionim programom predviđen je vrlo ograničen nivo unutrašnjeg finansiranja, dok je stari dug reprogramiran, a novo inofinansiranje obezbeđeno po izuzetno koncesionim uslovima. Kao rezultat toga, u periodu od 2002. do 2004, rast kamata biće postepen. To će ipak Srbiju približiti proseku

0 1 2 3 4 5 6 7

SRJ bez CG

Hrvatska

Albanija

Rumunija

Bugarska

Republika Slovačka

Crna Gora

Republika Češka

Mađarska

Poljska

Slovenija

Litvanija

Letonija

Estonija

35

u regionu u poslednjem periodu, koji iznosi oko 3 procenta BDP-a. Vlada ne bi smela ishitreno donositi zaključke da postoji prostor za stvaranje novih dugova ili prerano traži izvore komercijalnih zajmova; takve odluke trebalo bi da se zasnivaju na pažljivoj evaluaciji dugoročnih kapaciteta za upravljanje dugom.

4.19 Subvencije i zajmovi odobreni preduzećima. Subvencije iz budžeta usmeravaju se gotovo isključivo za devet velikih javnih preduzeća (JP) kao što su EPS i Jugoslovenska železnica. Pomenuta JP ostvaruju najveće gubitke: tarife u ovim preduzećima su često u nadležnosti Republičke vlade i još uvek se koriste za obezbeđivanje loše usmerenih subvencija ostalim delovima privrede, uključujući i domaćinstva. Oko jedne petine ukupnih subvencija iz budžeta Republike su za poljoprivredu. Iz budžeta Republike Srbije odobravaju se i skromne sume zajmova za preduzeća (Okvir 4.2). Okvir 4.2: Zajmovi i prenos sredstava iz budžeta

U 2001. godini, budžetski zajmovi odobreni preduzećima iznosili su skromnih 1.3 procenta BDP-a i bili su namenjeni gotovo isključivo EPS-u, kao hitna mera. Zajmovi iz budžeta često vladi izgledaju privlačniji od namenskih subvencija, pošto se očekuje da će biti otplaćeni. Međutim, iskustvo pokazuje da je otplata zajmova iz budžeta obično slaba i praćena visokim administrativnim troškovima. Tamo gde se takva sredstva pozajmljuju neprofitabilnim javnim preduzećima, to ide na uštrb profitabilnijih novih preduzeća. Ministarstva finansija retko imaju institucionalne kapacitete za nadzor i upravljanje projektnim rizikom koji prati ovu vrstu zajmova iz budžeta, koji su često nenaplativi i prema tome, pretvaraju se u subvencije. Subvencije i zajmovi iz budžeta imaju slične ekonomske ciljeve, ali subvencije imaju prednosti sa aspekta transparentnosti.

Isti rizici prisutni su i u slučaju prenosa sredstava donatorske pomoći. Mnogi donatori traže specijalne aranžmane (specijalni računi, itd.) za usmeravanje sredstava, pravdajući svoje zahteve činjenicom da će sredstva tako biti sigurnija (,,ograđivanje”). Dva su osnovne rizika koja prate sredstva iz donacija. Jedan rizik je to da svaki aranžman ograđivanja stavlja sredstva izvan budžeta i na taj način smanjuje sveobuhvatnosti budžeta. Drugi rizik je to da se u prenosu ovih sredstava vlada suočava sa svim vidovima rizika koji su uobičajeni za bankarske institucije, a da nije opremljena da se s njima izbori. Može se činiti da je davanje zajmova iz sredstava donacija neizbežna praksa, ali vlada bi trebala biti svesna rizika koji prate pozajmljivanje. Iako je moguće da će u nekoliko narednih godina biti obezbeđene značajne sume sredstava po povoljnim uslovima, čime će se povećati kapitalni budžet Srbije, prenos tih sredstava zahteva mnogo strožije praćenje rizika i veće kapacitete za nadzor nad projektima od postojećih kapaciteta unutar MFE Srbije. Rezultati postignuti u većini zemalja u tranziciji u pogledu naplate zajmova odobrenih iz sredstava donacija su nezadovoljavajući. Ugovaranja ovih usluga sa agentima (kao što je razvojna banka) retko ima za rezultat smanjenje rizika. U trenutnoj situaciji u Srbiji, kada su prava poverilaca na prinudnu naknadu oslabljena, vlada bi trebala da sa nepoverenjem gleda na stvaranje prevelikih portfolia ovakvih zajmova i da u svakom slučaju preduzme korake na jačanju kapaciteta za upravljanje rizikom u ovoj oblasti. Polaznu tačku u ovom poslu predstavlja formulisanje stroge i transparentne politike davanja i naplati zajmova iz budžeta u cilju sprečavanja navedenih poremećaja.

4.20 Do 2001. godine, direktne subvencije preduzećima bile su relativno niske i iznosile u proseku nešto više od 1 procenat BDP-a. To ne ukazuje na dobru fiskalnu praksu, pošto su mnogo veće subvencije preduzećima usmeravane izvan budžeta, u vidu namenskih ili subvencionisanih kredita, izuzimanjem od plaćanja poreza i obaveza po osnovu doprinosa za socijalno osiguranje, kontrolisanjem cena komunalnih usluga i ne izvršavanjem mera prinudne naplate. Iz tog ugla, rast potrošnje za subvencije u 2001. godini dočekan je kao dobar znak višeg stepena obuhvatnosti i odgovornosti u fiskalnom sistemu. Neki od vidova skrivenih subvencija, kao što su namenski zajmovi su u potpunosti ukinuti. Neki se ukidaju postepeno u procesu sprovođenja strukturnih reformi preduzeća i bankarskog sektora. U budžetu za 2002, predviđen je dalji skok subvencija za preduzeća, na 4.1 procenata BDP-a u Srbiji, što iznosi gotovo 11 procenata ukupne budžetske potrošnje u Srbiji. I subvencije se obezbeđuju preko Direkcije za robne rezerve (DRR) koja vrši intervencije cena na ključnim domaćim tržištima, s ciljem održavanja

36

niskih cena osnovnih artikala, kao što je pšenica. To je obimna operacija - u budžetu za 2002. predviđena je u iznosu od oko 0.4 procenta BDP-a. Nije usmerena na određenu ciljnu grupu i izaziva ozbiljne poremećaje na tržištu. Takođe, finansira se prvenstveno iz sopstvenih sredstava DRR-a, što nije dovoljno transparentno. U nekoliko poslednjih godina, Direkcija je akumulisala značajne sume docnji u isplati obaveza prema zemljoradnicima (krajem 2001. docnje su iznosile više od 1,3 procenta BDP-a). I sa aspekta efikasnosti i sa aspekta jednakosti, operacije DRR-a su diskutabilne. Sa druge strane, subvencije za domaćinstva su niske. Domaćinstva primaju podršku iz budžeta, u vidu direktnih transfera, što predstavlja dobru fiskalnu praksu.

4.21 Trenutni nivo subvencija iz budžeta u Srbiji mogao bi biti prihvatljiv samo u slučaju da (i) ne bude pritiska da za daljim povećanjem, i (ii) da takve subvencije budu praćene efikasnim merama strukturne reforme. Ne bi bilo moguće, a ni poželjno, povećati udeo subvencija iznad sadašnjeg nivoa, koji je moguće opravdati samo u slučaju da subvencije budu usmerene na dobro određene ciljne grupe korisnika i obezbeđene u određenom vremenskom periodu, potrebnom da se sprovede likvidacija ili restrukturiranje velikih neprofitabilnih javnih preduzeća. Troškovi i koristi ovih subvencija trebalo bi proceniti u odnosu na alternativne načine potrošnje sredstava iz budžeta.

4.22 Subvencije izvan granica Srbije u 2000. godini iznosile su 0.1 procenat BDP-a Srbije, ali su u proteklim godinama bile mnogo više. Subvencija iz Srbije verovatno su usmeravane jednom korisniku - Republici Srpskoj – jednom od entiteta Bosne i Hercegovine.45 Kao deo napora međunarodne zajednice na stabilizaciji situacije u regionu, prisutan je pritisak da se netransparentni tokovi finansijskih sredstava izvan granica države eliminišu.

4.23 Donacije i socijalni transferi. Nivo socijalnih transfera u Srbiji i njihov procentualni udeo u BDP-u – je u visini onog u bogatijim zemljama, kao što su Slovenija i Mađarska. Istovremeno, posmatrano na gotovinskoj osnovi, prisutne su značajne varijacije. Dok ovo može ukazivati na to da je Vlada u stanju da po potrebi smanji socijalnu potrošnju, postojanje docnji u potrošnji na socijalne namene ne ukazuje na postojanje ovih kapaciteta. Na primer, najveći Republički fond penzijskog i invalidskog osiguranja u Srbiji još uvek ima velika dugovanja prema penzionerima iz 1995. i 1996. (oko 1 procenat BDP-a u 2001. ili jedna trećina ukupnih docnji akumuliranih u penzijskom sistemu). Ogromne socijalne obaveze nije moguće održavati samo u okviru sistema obaveznih doprinosa, već se moraju podržavati dodatnim transferima iz budžeta, u iznosu od jedne četvrtine ukupne budžetske potrošnje u 2002. Podržavanje preglomaznog sistema socijalne zaštite predstavlja ozbiljno opterećenje (vidi Poglavlje 5).

4.24 Skromni iznosi donacija lokalnim vlastima u Srbiji namenjeni su prvenstveno za obnovu u vremenu nakon krize na Kosovu 1999. Čak i tada, transferi na lokalni nivo iznosili su manje 0,5 procenata BDP-a. U 2002. godini, na donacije lokalnim vlastima, iz budžeta Republike Srbije izdvojeno je manje od 1.5 procenata ukupne potrošnje, od čega

45 Podaci o pomenutim subvencijama nisu bili dostupni u Srbiji, i dostavio ih je tim Svetske banke na radu u Bosni. Izvor tih transfera najverovatnije je bila Savezna vlada. Podaci o detaljnoj strukturi nisu dostupni, ali verovatno je da su se ti transferi koristili za finansiranje i civilnih i vojnih potreba. Slične subvencije Federaciji Bosne i Hercegovine davala je Hrvatska.

37

je, opet, najveći deo namenjen za specijalne programe na jugu Srbije. Osnovni instrument za finansiranje lokalnih vlasti je godišnji Zakon o raspodeli prihoda. Osim toga, zbog centralizacije javne potrošnje tokom protekle decenije, smanjen je broj stavki potrošnje lokalnih vlasti.46 U šestom poglavlju (str. 58) i u Aneksu 2 dat je pregled međuvladinih odnosa u Srbiji.

4.25 Kapitalna potrošnja. Tokom protekle decenije, a moguće i duže, u Srbiji se premalo ulagalo u javna sredstva, i to posebno u infrastrukturu. Do 2002. godine, prosečna potrošnja za ovu kategoriju u Srbiji iznosila je manje od 1.5 procenta BDP-a, što ukazuje na hitnu potrebu sanacije i popravke javnih sredstava. Tek u 2000. godini, kapitalna potrošnja doživela je nagli porast, uslovljen naporima na obnovi nakon sukoba na Kosovu. Tek u 2001, zabeležen je značajniji dotok sredstava, koja su se usmeravana za potrebe obnove, ali nisu prikazivana u budžetu. Tek u 2000. godini, veći deo ovih sredstava uključen je u budžet, što je prouzrokovalo impresivan skok (vidi Grafikon 4.3). Ako se ostvari planirani dotok sredstava, to bi povećalo kapitalne rashode više od dva puta u odnosu na realizaciju u 2001. Vlada s pravom smatra da niske investicije u obnovu mogu doneti veliku dobit, pošto osnovna socijalna i fizička infrastruktura već postoji.47 Grafikon 4.3: Javna kapitalna potrošnja, u procentima BDP-a

0

1

2

3

4

5

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Prel.

2002Prog

prosek CEEC

SRJ (F+S)

Napomena: prosek ZCIE je prosečna vrednost podataka iz četrnaest ZCIE (vidi fusnotu za Grafikon 4.1) SRJ je bez Crne Gore. Podaci za 2002. su preliminarni. Izvor: procena osoblja Svetske banke i MMF-a.

4.26 Iako rast kapitalne potrošnje prestavlja pozitivan trend, povezan je sa dva vida rizika. Prvo, prisutan je rizik od stvaranja previše rigidne veze između donatorskih sredstava i kapitalne potrošnje. Ako inostrana pomoć bude manja od očekivane, to bi moglo primorati vladu da ponovo ograniči kapitalnu potrošnju, samo da bi balansirala budžet.48 Drugo, najvažnije pitanje uskoro mora postati ne ,,kolika” već ,,koliko efikasna” je ova kapitalna potrošnja. Kvalitet projekata u oblasti planiranih javnih investicija potrebno je strogo kontrolisati, a kapacitete MFE za upravljanje fiskalnim rizicima u okviru ovih projekata potrebno je unaprediti. 46 Lokalne vlasti finansiraju se iz svojih udela u porezu na promet, i iz nekoliko naknada manjeg obima koje im pripadaju u potpunosti. Odluke o dodeli poreza donose se godišnje. Godišnji Zakon o raspodeli prihoda omogućava značajne razlike u udelima u porezu na promet koji pripada lokalnim vlastima – od 3 procenta (npr. u opštini Obilić) do 95 procenata (npr. u opštini Sombor). 47 Vlada Srbije (2001). Program reformi u Srbiji: finansiranje oporavka. Potreba za međunarodnom pomoći. 48 Najveći deo kapitalne potrošnje finansira se iz ograđenih sredstava iz donacija. Ukoliko priliv donatorskih sredstava presuši, stvarna kapitalna potrošnja biće mnogo manja. To se desilo u 2001, a samim tim i prouzrokovalo razliku između planirane kapitalne potrošnje za 2001. (3.5 procenata BDP-a) i ostvarene potrošnje od 1.2 procenta.

38

B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROŠNJE 4.27 Pouzdane istorijske serije podataka o potrošnji opšte Vlade po funkcijama je teže naći od podataka o potrošnji opšte Vlade po ekonomskim kategorijama. MFE Srbije pripremilo je prvu pouzdanu analizu po funkcijama za period od 1997. do 2000.; ali i tom analizom zahvaćen je samo Republički budžet, na koji otpada manje od polovine ukupne potrošnje opšte Vlade. Funkcionalna analiza potrošnje Savezne vlade dostupna je samo za budžete za 2000. i 2001. Budžet za 2002. je prvi budžet (i na nivou Srbije i na saveznom nivou) pripremljen u skladu sa GFS definicijama funkcija. Za protekle godine, pokušaji izvođenja podataka o potrošnji vlade po funkcijama različitim tumačenjima tradicionalnog administrativnog prikaza budžeta mogu navesti na pogrešne zaključke; neke funkcije se vrše od strane više različitih agencija na različitim nivoima vlade. Iz relativno pouzdanog funkcionalnog prikaza budžeta za 2000. i 2001. godinu, mogu se izvući sledeći zaključci:

• Potrošnja za opšte javne službe je ispod regionalnog proseka ZCIE; • Potrošnja za odbranu je najviša u regionu; • Potrošnja za javni red i bezbednost ne izgleda prekomerna, i moguće je da je,

u stvari, preniska ako se u obzir uzme potreba za modernizacijom sudova i zatvora u Srbiji; pitanja efikasnosti su ovde takođe od krucijalnog značaja;

• Potrošnja na obrazovanje je uporediva sa onom u drugim ZCIE. Takođe, njena efikasnost je slaba, a prisutni su i poremećaji u korist preglomaznog tercijarnog obrazovanja;

• Potrošnja na penzije i zdravstvo nije održiva; potrošnja na ostale stavke socijalne zaštite je takođe značajna; i

• Ekonomska pitanja uključuju najvećim delom subvencije neprofitabilnih javnih preduzeća i poljoprivrede i potrebno ih je držati pod strogom kontrolom, o čemu je već bilo reči.

4.28 Opšte javne službe. Potrošnja za ovu funkciju u Srbiji je manja od one u većine drugih zemalja u regionu i na ovu funkciju izdvaja se preko 40 procenata manje nego što je to slučaj u prosečnim ZCIE. Udeo potrošnje na ovu funkciju u ukupnoj potrošnji povećan je dva puta u periodu između 2001. i 2002. Gotovo najveći deo tog povećanja otpada na jednu podkategoriju, sa ponovnim preuzimanjem obaveza servisiranja državnog duga, na otplatu kamata otpada više od polovine ukupne potrošnje na ovu funkciju u poređenju sa zanemarivim kamatama otplaćivanim proteklih godina. Ako se odbiju kamate, sadašnji nivo potrošnje na ovu funkciju nije daleko od proseka u regionu.

4.29 Odbrana. U SRJ, osnovna obaveza Saveznog budžeta je finansiranje odbrane (preko dve trećine ukupnog iznosa u 2001.). Iako je spoljnim posmatračima teško da daju mišljenje o adekvatnom iznosu sredstava izdvojenih za odbranu, u celom regionu, što potvrđuju i nalazi PJPI iz nekoliko drugih balkanskih zemalja, prisutan je opšti trend smanjenja ovog vida potrošnje. Pod pretpostavkom da će se sigurnosna situacija u regionu i dalje normalizovati, očekuje se da će Srbija pratiti ostale ZCIE u smanjenju potrošnje za odbranu. Ona je već smanjena sa najvišeg nivoa dostignutog u protekloj deceniji (5-6 procenata BDP-a). U svim zemljama, uključujući Srbiju, glavni problem u potrošnji na odbranu je dostupnost informacija i nadležnosti (videti poglavlje 6 u vezi pitanja transparentnosti budžeta). Javno dostupne informacije o odbrambenom sektoru

39

Srbije su ograničene, a neke od nijh i nepouzdane. Mnoge aktivnosti su van-budžeta, kao što su izgradnja puteva i upravljanje nekretninama. Budžetske jedinice potrošnje u sektoru odbrane izgleda da takođe prave velike docnje, naročito u plaćanju snabdevača49. Grafikon 4.4: Javna potrošnja za odbranu, u procentima BDP-a

Napomena: prosek ZCIE je prosečna vrednost podataka iz četrnaest zemalja ZCIE (vidi fusnotu za Grafikon 4.1) SRJ je potrošnja na odbranu na saveznom nivou. Podaci za 2002. uzeti su iz usvojenog budžeta Izvor: procena osoblja Svetske banke.

4.30 Ukoliko posmatramo podkategorije unutar potrošnje na odbranu, ono što je karakteristično za SRJ je visoka potrošnja na stavke koje ne uključuju zarade, i to uglavnom na robu i usluge (preko 60 procenata ukupnog budžeta za odbranu u 2001.). U određenoj meri, ovo se dovodi u vezu sa činjenicom da vojni kompleks uključuje i velike stavke rashoda za osnovna sredstva, koja zahtevaju značajnu potrošnju na održavanje. Međutim, najvažniji faktor predstavlja klasifikacija vojnih lica zaposlenih na određeno vreme i izvođača u okviru stavke za robu i usluge (što je već i opisano). Ukoliko se ukupni platni fond za odbranu uskladi tako da ukaže na ovaj problem klasifikacije, pokazalo bi se da ovo predstavlja najveću komponentu potrošnje na odbranu. Uporedo sa početkom modernizacije vojske u Srbiji i Crnoj Gori, najveća smanjenja moraće da pretrpi platni fond. U 2001. godini, otpušten je veliki broj lica zaposlenih pri Vojsci na određeno vreme, a za lica sa višim činovima predviđena je prevremena penzija. I dok predviđene uštede od demobilizacije mogu da budu značajne, one se mogu ostvariti samo na srednji rok. U kratkom roku, troškovi demobilizacije će biti visoki, pošto je neophodno obezbediti preobuku za demobilisana vojna lica. 4.31 Javni red i bezbednost. Ova funkcija je u nadležnosti Republike. Statistika pokazuje da je potrošnja na ovu funkciju u Srbiji veća od proseka u regionu, iako je razlika manja nego što je to slučaj sa odbranom. Ova funkcija je takođe dobro zaštićena. i dok se očekuje da će se potrošnja na odbranu u narednom periodu smanjiti, možda će postojati potreba za povećanu potrošnju pre svega za modernizaciju sistema sudova i jačanje pravosuđa, u cilju poboljšanja upravljanja i borbe protiv korupcije. S obzirom na

49 Savezno Ministarstvo finansija je procenilo docnje Vojske krajem 2000. na nivou od 1 procenta BDP-a, i izvestilo je da su te docnje tokom 2001. gotovo u potpunosti uklonjene. Ipak, izvori VS su ukazali sredinom 2002 da su docnje Vojske ponovo počele da se povećavaju.

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

prosek CEECSRJ

40

to da javni red i bezbednost dobijaju manje od polovine sredstava koliko se daje za bezbednost u Srbiji, uštede na odbrani moraju se efektivno pre-uposliti za finansiranje takvih unapređenja.

4.32 Penzije i zdravstvena zaštita predstavljaju daleko najveće stavke potrošnje u funkcionalnoj klasifikaciji i na njih otpada preko trećine ukupne potrošnje konsolidovane vlade. Ove dve najvažnije socijalne funkcije biće detaljnije analizirane u Poglavlju 5.

4.33 Potrošnja za obrazovanje, tokom cele protekle decenije bila je u padu i trenutno je među najnižim u Evropi i može se porediti sa potrošnjom za obrazovanje u zemljama s niskim prihodima (Grafikon 4.5). Bogatije ZCIE, kao što su Slovenija, Poljska i Mađarska na obrazovanje troše više od 5 procenata svog BDP-a. To je, međutim, odraz nedostatka podataka, pošto pouzdani podaci o potrošnji lokalnih vlasti na ovo funkciju nisu dostupni. Lokalne samouprave su odgovorne za pokrivanje materijalnih troškova i troškova popravki u školama, dok Republika pokriva platni fond za prosvetu. Plate zaposlenih u prosveti u Srbiji već dugi niz godina su ispod proseka plata u javnom sektoru i u 2002. Republička vlada preduzela je odlučne mere da eliminiše tu razliku. U ovom sektoru potrebne su dalje i šire reforme. Kvalitet obrazovanja ne kontroliše se sistematski i pokazatelji rezultata ne koriste se u kreiranju politike, raspodele sredstava, niti za poređenje sa međunarodnim standardima. Školama su uskraćena osnovna nastavna sredstva i oprema i veliki broj školskih objekata je zastareo i ne može obezbediti normalne uslove za nastavu. Održivost višeg obrazovanja ozbiljno je dovedena u pitanje zamenom zastarelih nastavnih planova i programa, izuzetno visokim troškovima školovanja po svršenom studentu i nejednakom strukturom školarina. Programi u srednje-usmerenom obrazovanju i zanatskim školama (UOZ) i višem obrazovanju u Srbiji ne zadovoljavaju potrebe tržišne ekonomije u Srbiji koja je u razvoju.

4.34 Distribucija potrošnje u okviru ove funkcije ukazuje na probleme koji su uobičajeni u uslovima nedovoljnog finansiranja: (i) prevelika potrošnja na zarade u poređenju sa udelom potrošnje na opremu i materijal (u Srbiji, potrošnja na zarade je pet puta veća od potrošnje na opremu i materijal, dok je u zemljama sa adekvatnije finansiranom potrošnjom na obrazovanje ova proporcija uravnoteženija); (ii) prednost data tercijarnom (univerzitetskom) obrazovanju; i (iii) odsustvo kriterija za raspodelu potrošnje na obrazovanje zasnovanih na postignutim rezultatima. Takođe, tercijarno obrazovanje ostvaruje značajne sopstvene prihode, koji do 2002. nisu bili adekvatno integrisani u republičke budžete. Rezultat takvog sistema je prevelik broj studenata sa kvalifikacijama sa kojima se ne mogu brzo zaposliti.

41

Grafikon 4.5: Javna potrošnja za obrazovanje, u procentima BDP-a

Napomena: podaci za SRJ i Crnu Goru predstavljaju prosek za period 1997-2001; podaci za druge ZCIE predstavljaju prosek za period 1995-2000. SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: procene osoblja Svetske banke i MMF-a. 4.35 Vlada Srbije odredila je reformu obrazovanja kao svoj prioritet.50 Iako je u Vladinoj strategiji reforme naglasak stavljen na pitanja upravljanja i razvojne rezultate u sektoru, i ovi srednjoročni i dugoročni ciljevi stavljeni su u kontekst osnovnih inputa u sektoru, potrebnih da se očuvaju prednosti sistema obrazovanja u bivšoj Jugoslaviji i podstakne kvalitativni napredak. Prvi koraci na implementaciji ove strategije već su preduzeti u budžetu za obrazovanje za 2002, koji je gotovo dva puta veći od budžeta za 2001.

C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE 4.36 U ovom poglavlju analizirali smo raspodelu fiskalnih resursa u Srbiji u proteklih nekoliko godina i predložili pritiske za povećanje efikasnosti raspodele javnih sredstava:

• Zaustaviti dalji rast ukupne javne potrošnje, u cilju eliminacije preklapanja i dupliranja funkcija na različitim nivoima vlade, i pripremiti odabrane sektorske strategije s ciljem ostvarivanja ušteda (na primer, za opšte javne službe i odbranu);

• Dovršiti prelaz na GFS klasifikaciju i obezbediti kreatorima politike instrumente za pravilno merenje efikasnosti i jednakosti raspodele potrošnje po kategorijama;

• Formulisati srednjoročni pristup optimizaciji strukture budžetske potrošnje s ciljem postizanja maksimalne stope rasta i efekata smanjenja siromaštva;

• Ograničiti udeo fonda plata javnih službi u BDP-u, u realnoj vrednosti i početi rad na formulaciji reforme javnih službi; i

• Postepeno ukinuti subvencije za preduzeća koje nisu namenjene za pokrivanje troškova restrukturiranja, uz istovremeno povećanje kapitalne potrošnje na

50 Vlada Srbije. Program reformi u Srbiji: finansiranje oporavka. Potreba za međunarodnom pomoći. Jun 2001.

0 1 2 3 4 5 6 7

SRJ bez CG

Hrvatska

Albanija

Rumunija

Bugarska

Republika Slovačka

Crna Gora

Republika Češka

Mađarska

Poljska

Slovenija

Litvanija

Letonija

Estonija

42

osnovu pažljivo procenjenih, finansijski pouzdanih srednjoročnih planova, u kojima će težište biti stavljeno na podršku razvoja privatnog sektora.

4.37 Najveći stepen ušteda i racionalizacije, doduše, moći će se ostvariti samo u srednjoročnom periodu i zahtevaće sledeće korake:

• Ograničiti vladino zaduživanje i nastaviti obuhvatanje kvazi-fiskalnih deficita u budžet, u cilju sprečavanja ponovne destabilizacije duga;

• Započeti reformu Vojske s ciljem smanjenja potrošnje na odbranu i iskoristiti deo ušteđenih sredstava za jačanje funkcije očuvanja javnog reda i bezbednosti;

• Restrukturirati sistem socijalne zaštite.

4.38 Pregled pitanja raspodele dat u ovom poglavlju biće detaljnije razmotren u sledećem poglavlju u kojem je data detaljna analiza dve najveće socijalne funkcije – penzija i finansiranja zdravstvene zaštite.

43

5. POTROŠNJA ZA PENZIJE I SOCIJALNU ZAŠTITU

5.1. U prethodnom poglavlju sumirali smo najvažnije trendove u raspodeli sredstava javnih prihoda po vladinim funkcijama i ekonomskim kategorijama, te ukazali na dominaciju socijalnih usluga u fiskalnom sistemu Srbije. U ovom poglavlju osvrnućemo se detaljnije na dva glavna elementa socijalne sfere – penzije i sistem finansiranja zdravstvene zaštite. Oba ova sistema karakterišu ozbiljni strukturni disbalansi i neefikasnost, i predstavljaju opasnost za fiskalnu stabilnost Srbije.

A. PREGLED 5.2 U prošlosti, SRJ je održavala sistem socijalne zaštite velikog obima, čije finansiranje i uprava je bila u nadležnosti Republike. Izuzetak čine dva fonda na saveznom nivou – PIO fond i fond zdravstvenog osiguranja vojnih osiguranika.51 Već sredinom osamdesetih, udeo potrošnje na socijalnu zaštitu i pomoć iznosio je gotovo 33 procenta ukupne javne potrošnje. Privreda je u to vreme bila jača i mogla je da podrži većinu, ako ne sve socijalne programe. Od tada, prava socijalne zaštite su se, ustvari, još više povećavala, što je pravdano potrebom da se ublaže teškoće, ali fiskalnoj održivosti nije poklanjana dužna pažnja. U 2001, na različite programe socijalne zaštite (i na republičkom i na saveznom nivou) otpadalo je preko 60 procenata potrošnje opšte Vlade u Srbiji, ili oko 19 procenata BDP-a u Srbiji.

5.3 U Srbiji su zadržane ključne karakteristike sistema socijalne zaštite bivše Jugoslavije, kao što su širok raspon novčanih naknada i usluga socijalne zaštite koje se ostvaruju u okviru sveobuhvatne mreže na nacionalnom nivou. Republički vanbudžetski fondovi isplaćuju penzije, naknade za zdravstvenu zaštitu i naknade u slučaju nezaposlenosti, dok se dečiji dodatak i dečija zaštita, kao i niz drugih naknada manjeg obima, isplaćuju direktno iz budžeta. Nijedan od vanbudžetskih fondova nije održiv bez infuzija sredstava iz budžeta. Ciljne grupe korisnika u okviru sistema socijalne zaštite nisu adekvatno određene i neke od naknada nisu neophodne. Prekomerna centralizacija na republičkom nivou negativno se odražava na efikasnost sistema zdravstvene zaštite i osiguranja.

5.4 U budžetima za 2002. i 2003. godinu, Vlada Srbije i dalje stavlja prioritet na socijalnu zaštitu. Relativno visoki iznosi predviđeni u budžetu moraće biti propraćeni dubljim reformama, kojim će se podići stepen efikasnosti i finansijske održivosti sistema socijalne zaštite, i zaštiti najugroženije kategorije stanovništva preciznijim usmeravanjem. Vlada traži održiva rešenja za finansiranje javnih zdravstvenih usluga, kao i za dublje ukorenjene i kompleksnije probleme penzijskom sistemu.52 Pored toga, Vlada posmatra osiguranje mreže socijalne zaštite za najugroženije kategorije 51 Njihova pozicija se može promeniti kao rezultat ustavnih promena. 52 Vlada Srbije(2001). Program reformi u Srbiji: finansiranje oporavka. Potreba za međunarodnom pomoći.

44

stanovništva i povratak izbeglica i interno raseljenih lica kao svoje strateške prioritete.53 Ovo poglavlje posvećeno je penzijskom sistemu i sistemu zdravstvene zaštite, budući da na ove sisteme otpada značajan deo potrošnje za socijalnu zaštitu. Međutim, sistem socijalne zaštite takođe treba reformisati, kako bi se rešile značajne greške i previdi u određivanju ciljnih grupa korisnika i izvesne kratkoročne negativne socijalne posledice ekonomskog restrukturiranja, i odgovoriti na nove potrebe proistekle iz liberalizacije cena i eventualni rast broja korisnika sa dodelom državljanstva izbeglicama. Ključna pitanja obuhvataju: (i) unapređenje strukture naknada i podržavanje fiskalne održivosti; (ii) promocija jednakosti i rešavanje pitanja izbeglica; (iii) reforma i jačanje kapaciteta za ostvarivanje socijalne pomoći; te (iv) stručno usavršavanje za zaposlene i promocija partnerstva sa privatnim sektorom. Reforme bi trebalo da podrže dugoročnu fiskalnu održivost sistema socijalne pomoći tako što će stvoriti mogućnosti da se u okviru raspoloživih sredstava odgovori na povećane zahteve na teret sistema u budućnosti.

B. PENZIJSKI SISTEM 5.5 Penzijski sistem u Srbiji nije finansijski održiv. U 2001. godini, na penzijski sistem otpadalo je 12.7 procenata BDP-a (na obračunskoj bazi) i sve zakonske obaveze izmirene su samo pomoću transfera iz budžeta u visini od 4 procenta BDP-a. Nagla ekspanzija broja korisnika u protekloj deceniji, jednim delom zbog manje strogih kriterija za sticanje prava, a drugim delom zbog zloupotreba u penzijskom sistemu u pogledu sticanja prava na prevremenu penziju, zajedno sa padom proizvodnje i naplate prihoda, doprinela je smanjenju održivosti. Okvir 5.1: Penzijski sistem u Srbiji

Srbija ima penzijski sistem tipa tekućeg finansiranja kroz tri fonda: PIO fond zaposlenih (najveći fond), PIO fond samostalnih preduzetnika i PIO fond zemljoradnika. Ukupno 1.6 miliona penzionera primaju tri vrste penzija: starosnu, invalidsku i nasleđenu (porodičnu) penziju. Pored penzija, u okviru sistema isplaćuju se i određena socijalna davanja, od kojih je najvažnije dodatak za tuđu pomoć i negu, i uključujući i korisnike ovih davanja, ukupan broj korisnika u okviru sistema penje se na oko 2 miliona. Dva osnovna izvora prihoda penzijskog sistema su sledeći: Doprinosi na zarade: Za zaposlene, doprinosi na platnu listu iznose 19,6 procenata bruto zarade (podeljeno na jednake delove na teret poslodavca i na teret zaposlenog). Samostalni preduzetnici plaćaju 18 procenata od osnovice za osiguranje koja ne sme biti niža od 50 procenata prosečne zarade. Zemljoradnici plaćaju 12 procenata procenjenih prihoda, obično procenjenih na 50 procenata prosečne zarade. Transferi iz budžeta: Transferi iz budžeta pokrivaju: (i) specijalna penzijska prava određenih kategorija radnika, zagarantovana saveznim i republičkim zakonom; (ii) naknade PIO fondu zaposlenih za smanjenje stope poreza na zarade praćeno proširenjem poreske osnovice 1. juna 2001. godine; i (iii) nasleđene deficite u sistemu. Najveći deo transfera koristi se za pokrivanje deficita u sistemu, pošto su transferi za specijalne penzije relativno niski. U skladu sa pravilima koja su važila do 2002. godine, indeksacija penzija sa zaradama vršena je mesečno, u slučaju rasta od 5 procenata. Redovna starosna granica penzionisanja za muškarce bila je 60 godina i 55 godina za žene, s tim što je starosna granica za odlazak u starosnu penziju za određene kategorije radnika bila niža, dok je najniža starosna granica bila 50 godina. U PIO fondu zaposlenih prosečna starosna granica penzionisanja (58 godina za muškarce i 53 za žene) bila je ispod zakonske starosne granice. Izmenama i dopunama Zakona o obaveznom penzijskom i invalidskom osiguranju donesenim krajem 2001. godine između ostalih promena, promenjen je način indeksacije i podignuta starosna granica za penzionisanje (detaljniji prikaz dat u stavu 5.13).

53 Vlada Srbije(2001). Program reformi u Srbiji: finansiranje oporavka. Potreba za međunarodnom pomoći

45

5.6 U odsustvu reformi, očekivao se dalji rast deficita u penzijskom sistemu (vidi Okvir 5.1). Krajem 2001. Vlada je uvela niz parametarskih mera s ciljem ograničenja potrošnje i unapređenje jednakosti raspodele sredstava u sistemu. I pored toga što će ove mere dovesti do smanjenja deficita, neće ga u potpunosti eliminisati, barem ne u kratkoročnom periodu. Od velike važnosti je da se Vlada odupre pritiscima da se poveća visina naknada, posebno kada se ekonomske reforme ubrzaju. Potrebno je izvršiti dodatne analize u pogledu dugoročnog razvoja sistema, čije rezultate bi trebalo uzeti u obzir pri formulaciji dugoročnih reformi penzijskog sistema.

5.7 Zbog nedostupnosti pouzdanih podataka iz ankete domaćinstava, nije moguće izvršiti detaljniju analizu životnog standarda u domaćinstvima penzionera i doprinosa penzionera ukupnim sredstvima domaćinstava.54 Rezultati analize dostupnih podataka ukazuju na to da iako penzioneri nisu podložniji riziku od siromaštva od ostalog stanovništva, određene podgrupe penzionera su izuzetno osetljive. U tu kategoriju spadaju penzioneri koji žive u jednočlanim domaćinstvima ili u domaćinstvima u kojima je penzija jedini izvor prihoda. Rešavanje problema siromaštva ove grupe treba da bude jedan od osnovnih ciljeva reformi socijalne zaštite.

5.8 Potrebe za finansiranjem u scenariju odsustva reformi: u scenariju odsustva reformi, očekivan je rast potrošnje u penzijskom sistemu (vidi Tabelu 5.1). U 2001. godini, deficit u penzijskom sistemu iznosio je 5,3 procenata BDP-a. Ovaj deficit pokriven je najvećim delom iz budžeta (4,1 procenat BDP-a) i, manjim delom, povećanjem docnji (1,2 procenta BDP-a). Do 2005. godine, očekivan je dalji rast deficita u sistemu do 6 procenata BDP-a. Ako se posmatra samo razlika između visine penzija i prihoda od naplaćenih doprinosa, u 2001. godini, deficit je iznosio 3,3 procenata BDP-a i do 2005. godine, očekivan je dalji rast deficita do 4,5 procenta BDP-a.

Tabela 5.1: Projekcija finansijskog bilansa penzijskog sistema u Srbiji (Pre reformi iz 2001, u procentima BDP-a, na obračunskoj bazi) Rashodi Prihodi Bilans

Penzije Ostala davanja

Ostalo Penzije Ostala davanja

Ostalo

1 2 3 4 5 6 7

Penzije

2001 10.6 1.6 0.6 12.7 7.48 0.1 7.5 -5.3 -3.2 2002 10.8 1.6 0.4 12.9 6.7 0.0 6.8 -6.0 -4.1 2003 11.0 1.4 0.4 12.8 6.7 0.0 6.8 -6.0 -4.3 2004 11.2 1.4 0.4 13.0 6.7 0.0 6.8 -6.0 -4.4

2005 11.3 1.4 0.4 13.0 6.7 0.0 6.7 -6.2 -4.5 Izvor: projekcije osoblja Svetske banke, na osnovu projekcija rasta zarada, cena i BDP-a dostavljenih od strane MFE Republike Srbije.

5.9 Na projektovani rast deficita (Tabela 5.1) utiču pre svega dva faktora: (i) neto rast broja penzionera i pored nepromenjenih prava,55 i (ii) smanjenje važeće stope poreza na

54 Pilot Istraživanje siromaštva koje je u 2002. sprovelo Ministarstvo za socijalna pitanja trebalo bi da u velikoj meri pokrije ovaj nedostatak podataka. 55 Projekcije su zasnovane na pretpostavkama da će broj novih penzionera i naslednika penzionera pratiti trend prisutan u poslednje dve decenije, a da će broj novih korisnika invalidskih penzije biti stabilan nakon naglog skoka tokom devedesetih.

46

platnu listu u junu 2001.56 Prvi faktor predstavlja važniju determinantu deficita, pošto se očekuje da će godišnji rast ukupnog broja korisnika biti više od 1 procenat. Sama potrošnja na nove penzionere procenjena je u iznosu od 0,7 procenata BDP u 2002. i očekuje se da će dostići 2,7 procenata u 2005.

5.10 Problemi u sistemu su velikim delom proistekli iz nepovoljnog odnosa osiguranika i penzionera, posebno u slučaju PIO fonda zaposlenih i PIO fonda zemljoradnika. Broj aktivnih davaoca doprinosa u PIO fondu zaposlenih je u naglom padu još od 1990. Trenutni odnos iznosi 1.3 osiguranika na jednog penzionera. Situacija je posebno teška u PIO fondu zemljoradnika gde, i pored naizgled velikog broja osiguranika, izuzetno mali broj njih aktivno doprinosi sistemu. Trenutno, na jednog penzionera u ovom Fondu dolazi 0.5 osiguranika. Grafikon 5.1: PIO fond zaposlenih: procena godišnjeg broja novih penzionera

Republika Srbija – PIO fond zaposlenihProcena godišnjeg broja novih penzionera

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

starosna invalidska porodična Izvor: procena osoblja Svetske banke.

5.11 Nagla ekspanzija broja penzionera doprinela je padu odnosa osiguranika/penzionera. Grafikon 5.1 pokazuje godišnji broj novih penzionera po vrsti penzije: ove cifre su u stalnom porastu. Jednim delom to je proisteklo iz sve veće zastarelosti sistema, a drugim delom iz stagnacije tržišta rada. U osamdesetima, invalidske penzije bile su omiljena prečica za ,,prevremeno penzionisanje”. Sa pooštravanjem kriterija u devedesetim, opao je i broj zahteva za invalidsku penziju, ali je porastao broj zahteva za starosnu penziju. Priliv novih starosnih penzionera povećan je posebno u periodu koji je prethodio promenama legislative 1991. i 1997. godine, što je dovelo do značajnog smanjenja davanja. Sličan skok zabeležen je u 2001, u očekivanju podizanja starosne granice za penzionisanje. Kao rezultat prevremenog penzionisanja, gotovo 30 procenata žena od 54 godine starosti i 45 procenata muškaraca od 59 godina

56 Smanjenje stope doprinosa sa 32 procenta na 19.6 procenata bruto zarada zaposlenih, uz proširenje definicije bruto zarada i uključivanje primanja koja ranije nisu oporezivana, u 2001. godini, nije bilo neutralno u odnosu na prihode i za rezultat je imalo smanjenje sredstava u penzijskom sistemu. Ovo se odražava na smanjenje prihoda od doprinosa sa 7.4 procenata BDP-a u 2001. na 6.7 procenata posle toga.

47

starosti primali su penziju godinu dana pre nego što su navršili godine predviđene zakonom za odlazak u starosnu penziju.

5.12 Dodatni faktor koji stoji iza visoke potrošnje na penzije su i visoke stope zamene (odnos između prosečne penzije i prosečne zarade). Na primer, u PIO fondu zaposlenih u 1999. godini, starosna penzija zamenjivala je prosečnu neto zaradu više nego u potpunosti. Aktuarski obračuni pokazuju da, i pored visoke stope doprinosa, radnici u PIO fondu zaposlenih koji se penzionišu sa navršenim zakonskim godinama za starosnu penziju ostvaruju povrat sredstava od preko 10 procenata, što je prilično velikodušno i daleko iznad onoga što sistem može priuštiti. Faktori koji doprinose ovakvoj velikodušnosti su visoke stope dospeća i uzimanje deset najboljih godina (umesto dužeg radnog staža) kao osnovice za izračunavanje penzije.

5.13 Poslednji razvoj događaja: Svesna činjenice da penzijski sistem postaje sve veće fiskalno opterećenje, krajem 2001, Vlada je zakonom propisala paket parametarskih reformi penzijskog sistema. Ove mere trebale su da ograniče potrošnju i obezbede adekvatne najniže visine penzije. Tačnije,

• Starosna granica za penzionisanje za muškarce (60) i za žene (55) podignuta je na 63 i 58, i stupa na snagu od 1. januara 2002. godine;

• U skladu s tim, najniža starosna granica za sticanje prava na starosnu penziju podignuta je sa 50 na 53 godine;

• Način indeksacije penzija je promenjen i sa indeksacije penzije u odnosu na rast zarada prešlo se na švajcarsku formulu – indeksacija penzija u skladu sa prosekom rasta troškova života i rasta zarada – što će se vršiti četiri puta godišnje; i

• Struktura najniže penzije je pojednostavljena, tako da je jedinstvena visina najniže penzije određena u iznosu od 20 procenata prosečne zarade.

Tabela 5.2: Uticaj Izmena i dopuna zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju na penzijski sistem u Srbiji (u procentima BDP-a)

2001 2002 2003 2004 2005 Doprinosi 7.4 6.7 6.7 6.7 6.7

Penzije 10.6 10.8 11.0 11.2 11.3 Deficit -3.2 -4.1 -4.3 -4.4 -4.5 Švajcarska indeksacija penzija Penzije 10.6 10.8 10.6 10.6 10.5 Deficit -3.2 -4.1 -3.9 -3.8 -3.7 Dizanje zakonske starosne granice za penzionisanje Penzije 10.6 10.8 10.6 10.6 10.5 Deficit -3.2 -3.7 -3.5 -3.5 -3.6 Sve mere Penzije 10.6 10.2 10.1 9.7 9.7 Deficit -3.2 -3.5 -3.4 -2.9 -2.9

Izvor: procene osoblja Svetske banke, na osnovu projekcija rasta zarada, cena i BDP od strane MFE-a. 5.14 Fiskalni efekti odabranih mera: u Tabeli 5.2 prikazani su efekti nekih od mera na fiskalni balans penzijskog sistema. Prvo su razmotrene dve mere koje će za rezultat imati najveće uštede: (i) promene načina indeksacije, i (ii) podizanje starosne granice za penzionisanje. Očekuje se da će prelazak sa indeksacija u skladu sa rastom zarada na

48

indeksaciju u skladu sa švajcarskom formulom za rezultat imati ograničavanje rasta potrošnje na penzije i smanjenje deficita u sistemu u odnosu na scenario odsustva promena. Ukupne uštede u 2002. su na zanemarivom nivou, ali se očekuje da će u 2005. dostići 0.8 procenata BDP-a. Isto tako, podizanje starosne granice za penzionisanje i najniže granice za prevremenu penziju ograničiće rast rashoda i smanjiti deficit. Kao rezultat ove mere, samo u prvoj polovini godine, ostvarene su uštede u iznosu od 0.4 procenta BDP-a i do 2005. dostićiće 0.81 procenat BDP-a.

5.15 Sve ove mere zajedno, dovešće do smanjenja potrošnje na penzije sa 10.6 procenata BDP-a u 2001. do 9.7 procenata BDP-a u 2005. godini, čime će se ostvariti štednja od 0.6 procenata BDP-a u 2002. i dostićiće 1.6 procenat BDP u 2005.godini, u odnosu na scenario odsustva promena. Deficit u penzijskom sistemu će biti u padu. Iako će ove mere zaustaviti trend pogoršanja fiskalne ravnoteže, neće ga u potpunosti eliminisati.

5.16 Jednakost: Pored podizanja starosnih granica za penzionisanje i promene načina indeksacije, ove izmene podrazumevale su i pojednostavljenje strukture najnižih penzija. Ovim izmenama ostvariće se samo ograničene uštede, ali to će igrati važnu ulogu u postepenom smanjivanju stope zamene i istovremeno obezbediti adekvatnu najnižu visinu penzije. (Okvir 5.2). Okvir 5.2: Najniža penzija u Srbiji

Do 2002. godine, struktura najnižih penzija bila je kompleksna i podrazumevala je četiri nivoa u iznosu od 40, 50, 60 i 80 procenata prosečne neto zarade. Ostvarivanje prava zavisilo je od starosti, pola i dužine radnog staža, s tim da je veći iznos najniže penzije isplaćivan onima sa dužim stažom doprinosa.

Najmanji iznos najniže penzije ima važnu ulogu u raspodeli - naime, omogućava onima sa najkraćim stažom doprinosa da obezbede osnovni najniži životni standard u starosti. Višim iznosima najniže penzije (50, 60 i 80 procenata prosečne neto zarade) nagrađuju se oni koji su ostvarili duži staž doprinosa, ali visina ,,nagrade” se teže može opravdati. Ovi najniži iznosi, uz ostale karakteristike penzijskog sistema, podižu ukupnu stope zamene i slabe vezu između visine doprinosa i visine penzija. Gotovo 15 procenata penzionera primaju više iznose najniže penzije.

U skladu sa Izmenama i dopunama Zakona, struktura najnižih penzija je pojednostavljena, tako što je određen jedinstven najniži iznos penzije od 20 procenata prosečne bruto zarade (što je gotovo u visini dotadašnje donje granice od 40 procenata neto zarade). Time se ukidaju viši iznosi najniže penzije. Pošto će se ove promene odraziti tek na nove penzionere, verovatno je da će fiskalni efekti biti niski. Vremenom, međutim, ova promena doprineće postepenom smanjivanju ukupnih stopa zamene i podržaće principe doprinosa i istovremeno obezbediti adekvatan najniži iznos penzija.

Preporuke u vezi politike

5.17 Iako je Vlada Srbije preduzela veliki broj pohvalnih koraka da obuzda potrošnju na penzije, taj program još nije završen. Ovo se samo jednim delom odnosi na stalno prisutne fiskalne deficite za koje je, prema pomenutim procenama, malo verovatno da će biti eliminisani u skladu sa novim zakonom. Još uvek je potrebno izmiriti visoko stanje duga po osnovu penzija.57 Sistem je opterećen značajnim nasleđem invalidskih penzija dodeljenih u prethodnom periodu. Kao što i nagli skok broja zahteva za invalidsku 57 I dok je pohvalan napredak postignut na redukciji stvorenih docnji (posebno u slučaju PIO fonda za zemljoradnike) i redovnijim isplatama, još uvek postoje visoki dugovi koji datiraju iz perioda ekonomske stabilizacije 1994. i 1995. Ovo se odnosi na isplatu nadoknada penzionerima za pad stope zamene u ovom periodu.

49

penziju krajem 2001. godine ukazuje, postoji još dosta mesta za unapređenje procesa rešavanja o invalidskim penzijama. Takođe, u sistemu postoji prekomerna diversifikacija u administrativnom pogledu, sa tri fonda i tri nezavisne administrativne strukture.

5.18 U kratkoročnom periodu, biće važno da se sprovede sledeće:

• Postepeno smanjivati stopu zamene, izmenama formula za izračunavanje penzije i produžavanjem radnog staža koji se uzima za izračunavanje osnovice za penziju;

• Obezbediti veće podsticaje za odlaganje penzionisanja; • Povećati održivost zemljoradničkih penzija; • Strogo kontrolisati procedure rešavanja o sticanju prava na invalidsku penziju,

posebno sa ubrzanjem toka ekonomskog restrukturiranja; • Povećati stopu naplate doprinosa, posebno u sektoru neformalne ekonomije; • Dalje proširiti osnovicu davaoca doprinosa, ukidanjem svih izuzetaka od

plaćanja doprinosa i određivanjem jedinstvenih stopa i osnovica doprinosa za sve kategorije davaoca doprinosa;

• Iznaći načine za ostvarenje administrativnih ušteda harmonizacijom poslovanja sva tri fonda; i

• Ojačati kapacitete za kreiranje modela razvoja penzijskog sistema u dugoročnoj perspektivi i za evaluaciju različitih rešenja politika.

5.19 U srednjoročnom periodu, potrebne su mere za diversifikaciju izvora prihoda penzionera. To će zahtevati program uporednog kreiranja politika i institucionalnog jačanja praćenog zakonodavnim merama. Koraci koje je Vlada nedavno preduzela u oblasti dobrovoljnog penzijskog osiguranja su dobrodošli. Neophodna je dalja procena obima i ostvarivosti obaveznog fondovskog stuba penzijskog osiguranja.

C. SISTEM ZDRAVSTVENOG OSIGURANJA 5.20 Analizu zdravstvene zaštite u Srbiji komplikuje nedostatak pouzdanih podataka o tokovima finansijskih sredstava u i iz sistema, kao i o stepenu efikasnosti korišćenja tih sredstava. Čak i najosnovniji podaci (broj stanovnika, ukupna javna potrošnja za zdravstvo) prilično variraju u izveštajima različitih vladinih agencija.58 Izazov postaje još veći, ako se uzme u obzir kompleksnost sistema. Uz sve to, u 2001, javna potrošnja za zdravstvo u Srbiji procenjena je na gotovo 7 procenata BDP-a, i stabilna je od 2000, nakon pada sa 8.6 procenata koliko je iznosila u 1998. Kada se dodaju procene privatne potrošnje, ukupna potrošnja za zdravstvo dostiže oko 10 procenata BDP-a – među najvišim u regionu, i gotovo na nivou zabeleženom u zemljama sa visokim prihodima, 58 Imajući u vidu kompleksnost finansijskog sistema i činjenicu da konsolidovan budžet zdravstva ne postoji, vrednost ukupne javne potrošnje na zdravstvo morala je biti izvedena iz nepotpunih raspoloživih podataka i pomoću niza opcija i pretpostavki (detaljnije razmotreno u Couffinhal i Paci, 2002.).Privatna potrošnja se može samo grubo proceniti. Ozbiljan problem u Srbiji predstavlja to što osnovni pokazatelji nisu usaglašeni; čak se ni podaci o broju stanovnika se ne slažu. Broj stanovnika koji je Zavod za zaštitu zdravlja koristio u proceni pokazatelja iskorišćenosti i efikasnosti iznosi 7.8 miliona (na osnovu popisa iz 1991.). S druge strane, Zavod za zaštitu zdravlja procenjuje da broj lica pokrivenih zdravstvenim osiguranjem iznosi 9.2 miliona i da ukupan broj stanovnika u Srbiji iznosi 9.9 miliona. Neizvesnost u pogledu broja stanovnika i visine potrošnje ugrađena je i u proračun potrošnje za zdravstvo po glavi stanovnika. To objašnjava zašto su u Tabeli 5.3 date dve vrednosti.

50

kao što su (Tabela 5.4). Međutim, potrošnja na zdravstvo po glavi stanovnika je prilično niska, i kreće se od 107 $ do 67 $, u zavisnosti od korištenih podataka o broju stanovnika.59 Čak i ovako nepouzdani podaci ukazuju na to da sistem zdravstvene zaštite u Srbiji nije održiv i da se zdravstvene usluge lošeg kvaliteta pružaju na neefikasan i nepravedan način, a samim tim i da postoji potreba za značajnim restrukturiranjem. Dublja analiza potvrđuje ovu procenu.

Tabela 5.3: Međunarodno poređenje potrošnje za zdravstvo

Javna (%BDP-a)

Privatna (%BDP-a)

Ukupno (% BDP-a)

Potrošnja po glavi stan. (važeći kurs

USD)

BDP po glavi stan. (važeći kurs

USD)

1990-98 1990-98 1990-98 1990-98 1998 Albanija 3,5 0,5 4 36 915 Belorusija 4,9 1,1 6 83 2471 Bugarska 3,8 0,8 4,7 69 1483 Hrvatska 8,1 1,5 9,6 428 4622 Gruzija 0,5 1,7 2,2 14 643 Mađarska 5,2 2 6,4 290 4654 Letonija 4,2 2,6 6,7 167 2485 Litvanija 4,8 1,5 6,3 183 2902 Makedonija, BJR 5,5 1 6,5 113 1717 Moldavija 6,4 2,1 8,4 33 395 Poljska 4,7 1,7 6,4 264 4086 Rumunija 2,6 1,5 4,1 63 1861 Ruska Federacija 4,6 1,2 4,6 133 1919 Republika Slovačka 5,7 1,5 7,2 284 3953 Slovenija 6,6 0,9 7,6 746 9866 Turska 2,9 2,9 5,8 13 3157 Srbija (visoko) 7,4 3,6 11 107 969 Srbija (nisko) 7,4 1,4 8,8 67 764 Austrija 5,8 2,4 8,3 2153 26136 Belgija 7,9 1 8,9 2184 24496 Nemačka 7,9 2,7 10,6 2697 26195 Grčka 4,7 3,6 8,3 957 11597 Holandija 6 2,5 8,6 2139 24920 Velika Britanija 5,6 1,1 6,7 1686 23793 Zemlje sa srednjim prihodom 2,5 2,6 5 117 1980 Zemlje sa niskim prihodom 2,3 2,5 4,7 62 1112 Zemlje sa višim prihodom 3,4 2,9 6,2 318 4754 Evropa & Centralna Azija 4 1,6 5,2 138 2132 Zemlje sa visokim prihodom 6 3,7 9,7 2702 26023 Evropska EMU 6,7 2,3 8,9 2045 22563

Izvor: baza podataka Svetske banke o zdravstvu, podaci dostupni za poslednju godinu. Podaci za Srbiju su procena autora za 2000.

5.21 Finansiranje sistema zdravstvene zaštite vrši se kombinacijom javnog finansiranja i privatnih doprinosa. Kamen temeljac sistema javnog finansiranja čini Republički zavod zdravstvenog osiguranja (RZZO)60, koji prima namenske doprinose na platnu listu koje plaćaju zaposleni, poslodavci, samostalni preduzetnici, zemljoradnici, te PIO fond i Zavod za tržište rada. U 2000, zaposleni su predstavljali gotovo 60 procenata 59 U zapažanjima pomenutim u Tabeli 5.3 kao “Srbija visoko” koristi se niži broj stanovnika i viša procena privatne potrošnje (40 procenata troškova zaštite). U procenama “Srbija nisko” koristi se najniža cifra privatne potrošnje (20 procenata) i najviši broj stanovnika. 60 Postoji zaseban Savezni fond zdravstvenog osiguranja za vojne osiguranike.

51

davaoca doprinosa, i sa članovima svojih porodica, oko 55 procenata osiguranika, a uplaćivali su preko 80 procenata doprinosa. Druge velike kategorije davaoca doprinosa bili su penzioneri (27 procenata) i zemljoradnici (11 procenata davaoca doprinosa i gotovo 19 procenata osiguranika). Međutim, te poslednje kategorije uplaćuju svega 1.3 procenta doprinosa. Transferi iz budžeta Republike predstavljali su finansijske investicije preko Ministarstva zdravlja, i služili su za finansiranje pružanja zdravstvene zaštite za “ugrožene kategorije stanovništva” (iz MFE).61 Savezna vlada bi trebalo da dostavlja transfere za osiguranje izbeglica. Međutim, u poslednjih nekoliko godina, ovi transferi bili su prilično ograničeni, tako su u 2001. gotovo 99 procenata prihoda RZZO-a činila sredstva od doprinosa. Pored prihoda RZZO-a, javna potrošnja na zdravstvo obuhvata i budžet MZ-a, rashode Ministarstva odbrane na zdravstvo i budžet Republičke direkcije za imovinu, koja pokriva troškove objekata zdravstvenih ustanova. U Tabeli 5.4 data je analiza javne potrošnje na zdravstvo u Srbiji. Preovlađuju privatni rashodi na zdravstvo koji uključuju kombinaciju nedavno uvedenih nominalnih participacija, usluga realizovanih na ograničenom privatnom tržištu i u vojnim zdravstvenim ustanovama i značajne sume nezvaničnih plaćanja. Tabela 5.4: Javna potrošnja za zdravstvo u Srbiji, u milionima YUD 1998 1999 2000 2001 Zavod za zdravstveno osiguranje (RZZO) 9,727.1 11,757.9 20,473.7 40,968.2

Budžet RZZO-a, u procentima BDP-a 6.6% 6.1% 5.7% 5.7% Republičko ministarstvo zdravlja 82.2 77.0 60.1 180.2 Republička direkcija za imovinu (objekti zdravstvenih ustanova)

60.6 79.9 148.4 300.0

Potrošnja na zdravstvo Saveznog ministarstva odbrane 202.0 266.4 494.5 1,000.0 Savezna potrošnja na zdravstvo - - - 0.1 Dodatni javni prihodi zdravstvenih ustanova 1,750.9 2,116.4 3,685.3 7,374.3 Ukupna javna potrošnja na zdravstvo 11,822.8 14,297.6 24,862.0 49,822.7

Ukupna javna potrošnja na zdravstvo,u procentima BDP-a 8.1% 7.4% 6.9% 6.9% Nominalna vrednost BDP-a, u milijardama YUD 146.3 192.9 358.1 724.1

Izvori: Savezna i Republička vlada, procene osoblja Svetske banke.

5.22 Najveće slabosti sistema finansiranja su izbegavanje plaćanja doprinosa i time izazvane stalno prisutne docnje, te ozbiljna zavisnost od neformalnih isplata iz džepa pacijenata. U sistemu koji je zamišljen da obezbedi univerzalnu pokrivenost, u kojem su veze između doprinosa i prava na ostvarivanje usluga zdravstvene zaštite sve slabije, podsticaji za plaćanje obaveznih doprinosa od strane samostalnih delatnika, zemljoradnika su minimalni. Te dve kategorije uplaćuju svega 3 procenta, odnosno 1 procenat ukupnih doprinosa, dok učešće privatnog sektora i ne-javne poljoprivrede u BDP-u iznosi 40 procenata i 20 procenata. Istovremeno, sa pogoršanjem ekonomske situacije, sve veći broj velikih preduzeća oslobađano je od plaćanja obaveznih doprinosa fondovima socijalne zaštite. PIO fondovi i Zavod za tržište rada kasnili su sa uplatom doprinosa, a transferi iz Savezne i Republičke vlade nisu vršeni. Nagomilavanje značajnih docnji prema RZZO-u i davaocima doprinosa RZZO-a postali su pravilo. Sa smanjenjem prihoda RZZO, neformalne isplate iz džepa pacijenata za usluge pružene u javnih ustanovama doživele su nagli rast i dostigle 40 procenata ukupnih troškova zdravstvene zaštite.62

61 Ugrožene kategorije uključuju dugoročno nezaposlene, starije, izrazito mlade i samostalne umetnike. 62 UNICEF (2000.).

52

5.23 Ostvarivanje zdravstvene zaštite. RZZO finansira zdravstvenu zaštitu koja se ostvaruje unutar razgranate mreže javnih ustanova u nadležnosti i u vlasništvu MZ-a. Usluge zdravstvene zaštite u privatnom sektoru su ograničene, ali u razvoju, posebno u takvim oblastima kao što je stomatologija. Privatni sektor u najvećem delu nije regulisan i zapošljava pretežno lekare konsultante, saradnike sa stalnim zaposlenjem u javnim zdravstvenim ustanovama. Mogućnost za eventualne sukobe interesa je očigledna.

5.24 Sistem ostvarivanja zdravstvene zaštite ima dve najvažnije slabe tačke: (i) nedostaju mu neophodni podsticaji za efikasno korišćenje sredstava, i (ii) pruža izuzetno velikodušan paket usluga, uključujući i pokrivanje troškova lečenja u inostranstvu, što očigledno nije finansijski dostupno, ako se uzme u obzir trenutna ekonomska situacija. Zdravstvene ustanove nemaju nezavisne budžete i njihove rashode pokriva RZZO u vidu nadoknada. Osoblje je formalno zaposleno u zdravstvenim ustanovama, s tim da se ukupan fond plata finansira iz sredstava RZZO-a. Odvajanje finansijskih odgovornosti od funkcija odlučivanja, kao rezultat ovakve organizacije, stvara negativne podsticaje i smanjuje efikasnost sistema. Tabela 5.5: RZZO: docnje u potraživanjima i obavezama, u milionima YUD

1999 2000 2001 maj 2002

Docnje u rashodima 4 125 5 923 3 429 4 165 Stanje unutrašnjeg duga 1 477 5 798 4 812 4 375

od čega Dugovanja prema SDF 933 4 679 4 201 4 130 Ostala dugovanja prema bankama 544 1 119 610 245

Ukupne docnje i dug 5 602 11 721 8 241 8 541

Docnje i dug u % BDP-a 2.9% 3.3% 1.1% 0.9% Docnje prema RZZO-u po osnovu doprinosa n.a. 777 1 716 1 3 235 Neto docnje n.a. 10 943 6 525 5 306 Napomene: (1) krajem novembra 2001. Izvori: procene osoblja RZZO-a i Svetske banke.

5.25 Fiskalna održivost. U nedostatku sistema za praćenje rashoda i prinudnu naplatu, RZZO je nagomilao hronične docnje i dugovanja prema civilnim i vojnim zdravstvenim ustanovama, koje su zatim zapale u dugove prema ostalim sektorima privrede.63 Docnje i dugovanja RZZO-a prikazane su u Tabeli 5.5. Procene ukazuju na to da su se u 2001. docnje prema RZZO-u smanjile, ali su još uvek značajne i iznose 1.1 procenata BDP-a. Štaviše, u 2001, docnje prema RZZO-u znatno su povećane, pa sada neto docnje iznose 6.5 milijardi YUD, ili nešto manje od 1 procenta BDP-a. U prvih par meseci 2002, docnje prema RZZO-u su naglo porasle, dok su docnje u rashodima opet porasle i pored poboljšanja neto pozicija.

5.26 Preduslov za održivost je pokrivanje razlike između prihoda i rashoda RZZO-a, što podrazumeva ili povećanje prihoda ili smanjenje rashoda, ili što je preporučljivije, kombinaciju te dve mere.

5.27 Povećanje prihoda. Na tržištu rada na kome stopa formalne zaposlenosti opada, malo je verovatno da će se povećanje prihoda ostvariti na osnovu daljeg povećanja doprinosa na zarade na teret radnika i poslodavaca, na koje već sada otpada preko 81 procenat prihoda RZZO-a. Zbog teškog opterećenja, koje je već stavljeno na radnike koji 63 Podaci o dugovanjima ustanova zdravstvene zaštite nisu bili dostupni u trenutku pisanja izveštaja

53

primaju zarade, dalje povećanje njihovih doprinosa bilo bi nepravično i neefikasno. To ostavlja još svega nekoliko mogućnosti. Pošto se stiče utisak da se ukidaju izuzetci od plaćanja obaveznih doprinosa odobreni poslodavcima, a čini se i da su ostali fondovi socijalne zaštite počeli redovnije da izmiruju svoje obaveze prema RZZO-u, težište bi trebalo prebaciti na: (i) obezbeđenje da Republička vlada dostavlja adekvatna sredstva u vidu transfera za zdravstvenu zaštitu ugroženih kategorija stanovništva; (ii) povećanje stope izmirivanja obaveza po osnovu doprinosa od strane samostalnih preduzetnika i zemljoradnika i osiguranje da uplaćeni doprinosi na pravi način odražavaju platežnu moć; i (iii) formalizacija značajnih iznosa plaćanja iz džepova pacijenata.

5.28 U vezi sa prvim stavom postavlja se pitanje adekvatnog doprinosa vlade. Od Republičke vlade očekuje se da pokrije osiguranje za najugroženije kategorije stanovništva, tako što će uplaćivati doprinose po pripadniku najugroženijih kategorija stanovništva, izračunate na osnovu prosečne zarade. Međutim, nije sasvim izvesno ko sve spada u ovu kategoriju stanovništva i kolika je brojnost ove kategorije. Slično se odnosi i na obavezu Savezne vlade da pokrije troškove zdravstvene zaštite za izbeglice. Važno je održavati ažurirane registre ugroženih kategorija stanovništva i izbeglica, kako bi se uspostavila jasna veza između iznosa transfera i broja registrovanih ugroženih lica. Pored toga, Republička vlada treba da dostavlja transfere u tim iznosima RZZO-u pravovremeno i u punom iznosu.

5.29 Iako je smanjenje izbegavanja plaćanje doprinosa u neformalnom sektoru i sektoru poljoprivrede predstavlja integralan deo vladinih napora na smanjenju utaje poreza, verovatno je da će se to nastaviti i u srednjoročnom periodu, ukoliko se ponovo ne uspostavi jaka veza između doprinosa i prava na usluge. Međutim, jasno je da postoji prostor za povećanje broja davaoca doprinosa među zemljoradnicima. Povećanjem stepena poštovanja zakonskih obaveza od strane ovih grupa, tako da učešće njihovih doprinosa u BDP-u bude jednako učešću ostalih sektora, moguće je povećati prihode RZZO-a za oko 35 procenata, čime bi se pokrilo gotovo 85 procenata procenjenih docnji akumuliranih u 2000.

5.30 Još jedan način povećanja sredstava namenjenih za sistem javnog zdravlja podrazumeva formalizaciju raširene pojave privatnog plaćanja. To se može postići na nekoliko načina. Najočiglednija rešenja su povećanje nominalne vrednosti participacije i smanjenje broja izuzetaka od plaćanja. Drugo rešenje podrazumeva omogućavanje korišćenja sredstava javnih zdravstvenih ustanova u privatne svrhe. To se već dešava, u manjoj meri, barem u Beogradu, s tim da ustanove dodatna sredstva koriste za isplatu dodatnih primanja za lekare. Trenutno se razmatra i mogućnost da se lekarima omogući da imaju privatnu praksu u javnim ustanovama. Dalji napredak u ovoj oblasti zahteva postavljanje adekvatnog regulatornog i nadzornog okvira, čiji razvoj će zahtevati određeno vreme.

5.31 Podizanje stepena efikasnosti sistema. Postojeća razlika između prihoda i rashoda RZZO-a može se takođe pokriti smanjenjem tekućih troškova u sistemu. Oblast u kojoj je potrebno prvo izvršiti intervencije je paket usluga koji se pruža, koji je izuzetno velikodušan po međunarodnim standardima i koji nije finansijski dostupan u sadašnjim prilikama u Srbiji. Prelaz na progresivni sistem, u kojem će RZZO u potpunosti snositi finansijsku odgovornost samo za listu osnovnih usluga, bio bi poželjan.

54

5.32 Još jedno polje na kojem su potrebne intervencije je podizanje efikasnosti pružanja usluga zdravstvene zaštite. Potencijalno značajne uštede moguće je ostvariti povećanjem konkurencije na tržištu farmaceutskih proizvoda. Prema Zavodu za zaštitu zdravlja, 17 procenata rashoda RZZO-a otpada na farmaceutske proizvode, međutim, ova cifra je bliža 11 procenata. Pored toga, veliki deo privatnih rashoda odlazi na kupovinu lekova. Procene potencijalnih ušteda na ovom polju prilično variraju, ali su značajne. Liberalizacija tržišta zahteva dva koraka: (i) proširenje prilično ograničene liste licenciranih lekova i (ii) povećanje stepena transparentnosti i konkurencije u procesima nabavki.

5.33 Prekomerni kapaciteti u sektoru bolnica su izgleda još jedan od razloga za ovako visok nivo potrošnje: i stopa iskorišćenosti kapaciteta (68.7 procenata) i broj pacijenata po lekaru (133) su niski u odnosu na međunarodne standarde, i pored toga što je zvaničan broj bolničkih kreveta na 1,000 stanovnika (5-6) manji od onog u većini zemalja u tranziciji i zemalja OECD-a. Za razliku od toga, čini se da prekomeran broj osoblja u ustanovama primarne zdravstvene zaštite, pre ukazuje na nedovoljnu iskorišćenost službi nego na prevelik broj lekara. Još jedan razlog za zabrinutost je visok broj nemedicinskog osoblja – higijeničara, pomoćnog kuhinjskog osoblja i administrativnog osoblja. Međutim, izgleda da viškovi radne snage nemaju toliko vidljive efekte na troškove. Na zarade otpada 57 procenata ukupnih troškova RZZO-a, što je bolje od međunarodnog proseka, što je posledica niskih zarada zaposlenih u zdravstvu, a delom zbog izuzetno visokog udela nisko plaćenog nemedicinskog osoblja u platnom fondu.

Preporuke u vezi politike 5.34 Najvažniji nalaz ove analize je urgentna potreba za jačanjem odgovornosti u sistemu i potreba za jačanjem finansijske održivosti sistema finansiranja zdravstvene zaštite. Prioritetne mere su:

• Prikupiti adekvatne početne podatke o finansijskom stanju svih delova sistema zdravstvene zaštite i o osnovnim indikatorima performansi, baziranim na trenutno stvarnom stanju sredstava zdravstvene zaštite; i

• Postaviti adekvatni mehanizam za nadgledanje razvoja sistema i protoka sredstava između njegovih različitih agenata.

5.35 Poboljšana fiskalna održivost zahtevaće veliki broj aktivnosti na prihodnoj strani, kao i poboljšanje efikasnosti sistema. Na prihodnoj strani naglasak bi trebao da bude na:

• U pripremi budžeta za 2003: (i) sastaviti listu pripadnika ugroženih kategorijama stanovništva, čija će se zdravstvena zaštita finansirati iz opštih poreskih prihoda u vidu transfera u skladu sa brojem ugroženih lica iz Republičkog budžeta, na osnovu najniže zarade; (ii) sravniti docnje prema RZZO-a i docnje RZZO-a; (iii) osigurati redovan i pravovremeni prenos sredstava za RZZO iz Republičkog budžeta;

• Blagovremeno izvršiti prenos nadležnosti za godišnje overavanje zdravstvenih knjižica za sve kategorije osiguranih lica, po pružanju potvrde o uplaćenim doprinosima i/ili pravima, na RZZO. Sa primenom novog Zakona o zdravstvenom osiguranju (do kraja 2003.), ograničiti finansijsku odgovornost

55

RZZO-a na pružanje zdravstvenih usluga licima sa uredno overenom zdravstvenom knjižicom;

• Formalizovati isplate iz džepova pacijenata tako što će se: dva puta povećati iznos participacije i smanjiti broj izuzetaka od plaćanja u budžetu za 2003. i postići saglasnost o progresivnom sistemu participacija, s tim da će RZZO snositi puno finansijsku odgovornost samo za osnovnu listu usluga u budžetu za 2004.; i

• U budžetu za 2004, odrediti visinu transfera za RZZO iz Republičkog budžeta - tako da odražava broj lica svrstanih u ugrožene kategorije stanovništva - odnosno, doprinose po pripadniku ugroženih kategorija u iznosu od 5,95 procenata najniže zarade.

5.36 Svaki vid mera na strani rashoda zahtevaće detaljnu analizu uzroka niske stope iskorišćenosti i predviđanja iskorišćenosti zasnovane na realnim trendovima rasta. U svetlu ovih nalaza, prioritet će postati izrada akcionog plana za restrukturiranje sistema pružanja usluga. Od suštinske važnosti za ovaj plan su sledeće mere:

• Odmah povećati broj farmaceutskih proizvoda sa licencom, ponovnim uvođenjem lekova kojima je istekla registracija; do kraja 2003, usvojiti novi Zakon o lekovima, i regulisati farmaceutske proizvode novim Zakonom o javnim nabavkama;

• Do kraja 2003, izraditi generalni plan za restrukturiranje bolničkog sektora, sa posebnim težištem na smanjenju viška radne snage, posebno nemedicinskog osoblja;

• Povećati kapacitete za merenje efikasnosti ovog sistema i pojedinačnih pružalaca zdravstvene zaštite, tako što će se: koristiti i proširiti baza podataka o receptima izdatim od strane RZZO-a, u kratkoročnom periodu; i uspostaviti širi informacioni sistem u zdravstvu do 2004.;

• Kada se gore navedena dokumentacija prikupi, redizajnirati ugovore između RZZO-a i pružalaca zdravstvenih usluga, kako bi se stvorili adekvatni podsticaji za ograničavanje troškova; i

• Usvojiti novi Zakon o zdravstvenoj zaštiti, koji će se primeniti u pripremi budžeta za 2004, i kojim će se zdravstvenim ustanovama dati nadležnost za odlučivanje o njihovim zaposlenim i upravljanje njihovim budžetima.

5.37 Uopšte, imajući u vidu trenutni nedostatak pouzdanih informacija, efektivna i fiskalno održiva strategija za sektor zdravstva u Srbiji zahtevaće:

• Više podataka o situaciji i poslovnim rezultatima u sistemu pružanja usluga; • Adekvatne informacije o protoku finansijskih sredstava unutar RZZO-a i

zdravstvenih ustanova; i • Precizniju procenu privatnih rashoda na zdravstvenu zaštitu i javnih rashoda na

farmaceutske proizvode.

5.38 Efektivan način prikupljanja informacija o sistemu pružanju usluga i tokovima finansijskih sredstava predstavlja Kvantitativna analiza pružanja usluga, koja uključuje, ali nije ograničena na analizu ustanova. Svetska banka vrši ovu vrstu analiza u sve većem broju zemalja. Srbija bi mogla imati izuzetno veliku korist ako bude dodata na listu. Precizne informacije o privatnim rashodima mogu se dobiti sprovođenjem ankete

56

domaćinstava i od suštinske važnosti su za razvoj preciznih nacionalnih izveštaja o zdravstvu. Anketa procene siromaštva, sprovedena u Srbiji 2002, predstavlja važnu priliku da se prikupe ove informacije.

57

6. UPRAVLJANJE BUDŽETOM

A. OKVIR I PROCESI 6.1 I Savezna i Republička vlada dele zajedničke procese UJR, a razlike se odnose prvenstveno na odgovornosti na različitim nivoima vlade i stepen napretka u sprovođenju reformi. Do 2002, zajedničke karakteristike UJR ovih vlada uključivale su sledeće:

• Budžetski sistem zasnovan na gotovinskim sredstvima; • Sistem formulacije budžeta orijentisan na ulazne elemente i zasnovan na

budžetskim normativima određenim izvan budžetskih procesa; • Jednogodišnji okvir planiranja budžeta koji ne obezbeđuje okvir za evaluaciju

novih ili postojećih višegodišnjih politika obaveza rashoda; • Decentralizovan platni promet, uz značajne funkcije računovodstva i

adekvatnog poslovanja na nivou resornih ministarstava; • Nepostojanje formalnog sistema Trezora, konsolidovanog fonda Trezora i

funkcija upravljanja gotovinskim sredstvima i dugom; • Procesi politike odvojeni od budžetskih procesa ili odlučivanja o finansiranju;

6.2 U ovom poglavlju predstavićemo konceptualni okvir za evaluaciju sistema javne potrošnje, a zatim će uslediti opis formulacije budžeta i procesa izvršenja budžeta Savezne vlade i Vlade Republike Srbije, uključujući i vanbudžetske fondove. Nakon toga sledi procena postojećih procesa i preporuke za poboljšanja. Težište je stavljeno na kratkoročna institucionalna pitanja koja je potrebno rešiti kako bi se obezbedili instrumenti potrebni Vladi za sprovođenje održivog fiskalnog prilagođavanja.

6.3 Sporazum od 14. marta 2002. iz korena je promenio strukturu sistema javne potrošnje u Srbiji i Crnoj Gori i značajno smanjio suzio ulogu Savezne vlade. I pored toga, neka od pitanja u vezi strukture Savezne vlade su važna. Prvo, nezavisno od toga kakva će biti nova struktura, verovatno je da će se nadograđivati na postojeće strukture i procese na saveznom nivou, pa je prema tome, revizija upravljanja Saveznim budžetom još uvek izuzetno relevantna. Drugo, neka od pitanja (npr. upravljanje sredstvima odbrane) biće i dalje relevantna u pogledu strukture novoosnovane zajednice, na koji god način ona bude konstituisana.

Okvir za evaluaciju sistema UJR 6.4 Budžetski procesi u svakoj zemlji imaju tri osnovna cilja: (i) fiskalna disciplina na zbirnom nivou – što podrazumeva obezbeđenje da budžeti budu konsistentni sa realnim makro-fiskalnim okvirom i održivim fiskalnim programom i da se izvršavaju u skladu sa planom; (ii) efikasnost raspodele – što zahteva da raspodela sredstava odražava politike i prioritete Vladinog programa; i (iii) tehnička efikasnost – što zahteva

58

da se sredstva koriste efikasno, efektivno i za namenske svrhe. U Okviru 6.1 date su karakteristike efektivnih UJR sistema, u skladu sa ovim ciljevima.

Okvir 6.1: Kriterijumi za ocenu efektivnosti budžetskih procesa Elementi Formulacija budžeta Izvršenje budžeta

Zbirna fiskalna disciplina

Višegodišnji makro-fiskalni okvir za formulaciju politika javnih prihoda, rashoda i dugovanja unutar realnog ekonomskog okvira, kao podrška predviđanju kriza, te određivanje stepena restrukturiranja.

Ukupni budžet trebao bi biti: (i) eksplicitan i određen pre određivanja alokacija za pojedine stavke potrošnje; (ii) konsistentan sa širim makroekonomskim okvirom; i (iii) održiv u srednjoročnoj perspektivi.

Postojeće politike, zakoni i normativi i programi usklađeni sa godišnjim budžetom kako bi se osiguralo da su finansijski dostupni.

Nove politike koje imaju implikacije na rashode ili prihode usvajaju se tokom godine samo ako je to finansijski dostupno u srednjoročnom okviru, ako su poznati izvori finansiranja i dodatna budžetska sredstva odobrena za finansiranje u okviru budžeta.

Budžet je sveobuhvatan, tačan, godišnji, u skladu sa zakonom i transparentan.

Sistem kontrole zaduživanja ograničava obaveze do visine raspoloživih sredstava, kao podrška izbegavanju stvaranja docnji u periodu racionalizacije.

Upravljanje gotovinskim sredstvima u okviru Trezora još više doprinosi usklađivanju rashoda sa prihodima.

Platni promet u okviru Trezora i interna kontrola podržavaju pravilnost plaćanja.

Računovodstveni sistem i informacioni sistem za finansijsko upravljanje (ISFU) kao podrška sveobuhvatnim, blagovremenim i tačnim informacijama o potrošnji i prihodima Vlade i uprave resornih ministarstava.

Fiskalni i bankarski računi se redovno sravnjuju. Godišnji računi se zatvaraju blagovremeno. Upravljanje dugom osigurava politiku održivog duga,

blagovremeno stvaranje dugovanja radi upravljanja tokovima sredstava i ostvarivanje planirane potrošnje.

Interna revizija uočava i ispravlja protivpravno i nenamensko trošenje sredstava i zloupotrebe; osigurava integritet finansijskih informacija.

Eksterna revizija osigurava pravednost i tačnost finansijskog izveštavanja, efektivan rad interne revizije i sistema kontrole.

Efikasnost raspodele

Raspodela rashoda između i unutar sektora je u skladu sa Vladinim politikama i prioritetima.

Najviše granice potrošnje po sektorima određene na početku procesa rashoda, kako bi se stimulisalo određivanje prioriteta na nivou ministarstava.

Postojeće politike, zakoni, normativi i programi usklađeni sa godišnjim budžetom, kako bi se osiguralo da se sredstava koriste u skladu sa prioritetima, te eventualni programi za restrukturiranje.

Preraspodela sredstava sa manje prioritetnih programa na više prioritete i sa manje efektivnih na više efektivne programe, između i unutar sektora.

Kontrola stvaranja obaveza i Trezora izvršava budžet u skladu sa planom.

Zakonske, transparentne procedure za usklađivanje budžeta tamo gde je to neophodno.

Redovnost izveštavanja ISFU omogućava upravi da sprovodi akcije za ispravljanje nepravilnosti uočenih u odobrenom budžetu.

Tehnička efikasnost

Planiranje budžeta (u okviru najviše granice sredstava, te podržano izvršenjem budžeta u skladu sa planom) kao podrška podizanju produktivnosti i razvoju uprave i programa.

Budžetski procesi kao podrška analizi i reviziji poslovanja, strukture, kadrova i organizacije, politike, normativa.

Struktura programske klasifikacije unutar ministarstava kao podrška težišta stavljenog na ciljeve, rezultate.

Osnovne informacije o rezultatima programa omogućavaju povezivanje sredstava sa rezultatima, pritisak stavljen na povećanje stepena efikasnosti.

Evaluacija programa podržava povremenu reviziju efekata i efikasnosti programa.

Izvršenje budžeta (kontrola obaveza i gotovinskih sredstava) ograničava kritične rashode, ali podržava fleksibilno trošenje sredstava na programskom nivou (odnosno, na nivou nekadrovske ekonomske klasifikacije, uz strukturu sezonske potrošnje) radi efikasnosti (kontrola nije previše detaljna i ne sprečava upravljanje programom).

ISFU podržava upravu programa. Sistem državne uprave podržava kvalitetne kadrove u

javnom sektoru, fleksibilnu preraspodelu kadrovskih resursa, restrukturiranje radne snage.

Sistem nabavki podržava efikasno, blagovremeno ugovaranje.

Interna revizija je u stanju da uoči mogućnosti za unapređenje ekonomičnosti i efikasnosti.

Izvor: Prilagođen izvod iz Pregleda javne potrošnje i institucija u Albaniji, Svetska banka, (2001). 6.5 Pored toga, vremenom je proisteklo pet osnovnih principa javnih finansija za usmeravanje razvoja sistema javne potrošnje.64 Ukoliko jedan ili više ovih principa nedostaju, sistema UJR neće biti efektivan instrument za formulaciju i sprovođenje politika, pozivanje institucija na odgovornost za postignute rezultate i, šire gledano, za upravljanje javnim sektorom.

64 Schick, A. (1999.).

59

• Sveobuhvatnost – svi prihodi i rashodi i sve vladine institucije uključeni su u budžet i integrisani u sistem UJR;

• Tačnost – prikazuju se stvarne transakcije i protok sredstava; • Jednogodišnji okvir – budžet pokriva određeni vremenski period (tj. Jednu

godinu); • Zakonitost – potrošnja se vrši isključivo u skladu sa zakonom; i • Transparentnost – informacije o potrošnji su dostupne javnosti, blagovremeno

i u jasnom i standardnom formatu.

6.6 Imajući u vidu potrebu za fiskalnom restrukturiranjem i osiguranjem u vidu mreže socijalne zaštite, kriteriji za fiskalnu disciplinu na zbirnom nivou i efikasnost raspodele predstavljaće polaznu osnovu za procenu sistema upravljanja budžetom i na saveznom i na republičkom nivou. Iako je u određenoj meri pažnju potrebno posveti tehničkoj efikasnosti u smislu postavljanja temelja, na ovom polju ne očekuju se brzi rezultati sve dok se ne reše pitanja makro-fiskalne stabilnosti. Sledeći deo sadrži opis budžetskog sistema na saveznom nivou (formulacija, zatim i izvršenje), nakon čega će uslediti procena sistema i preporuke za izmene. Zatim sledi rasprava o upravljanju budžetom Vlade Srbije.

B. BUDŽETSKI PROCESI U SAVEZNOJ VLADI65

Formulacija budžeta 6.7 Nadležnosti na nivou Savezne vlade bile su ograničene i detaljno propisane Ustavom iz 1992. U praksi, funkcije na nivou Savezne države bile su, pre svega, odbrana, ekonomski odnosi sa inostranstvom, carina, sudovi na nacionalnom nivou i druga odabrana pitanja od nacionalne važnosti, kao što je Nacionalno geodetsko istraživanje. Najveći deo potrošnje odvijao se na republičkom nivou, dok su korisnici potrošnje na saveznom nivou pre svega bila vojna lica. U Grafikon 6.1 data je procena strukture konsolidovanog Saveznog budžeta u 2001. Najveći deo potrošnje na saveznom nivou otpada na odbranu i prateće aktivnosti (73 procenta, od čega 16 procenata otpada na vojne penzije i finansiranje zdravstvene zaštite).

6.8 Sopstveni prihodi Savezne vlade bili su ograničeni. Preko polovine prihoda Savezne vlade ostvarivalo se na republičkom nivou i usmeravalo u vidu transfera kao podrška za rashode Savezne vlade, što je samim tim činilo da koordinacija između Savezne i Republičke vlade bude od izuzetne važnosti. Državna zajednica Srbije i Crne Gore zavisiće u potpunosti od transfera iz dve republike, tako da će fiskalna koordinacija biti od vitalnog značaja za njen opstanak.

6.9 Na saveznom nivou, do 2002, ostvaren je izuzetno mali napredak na unapređenju formulacije i izvršenja budžeta. U toku pripreme budžeta za 2002. godinu, Savezno ministarstvo finansija (SMF) usvojilo je revidiranu klasifikaciju budžeta i budžetski memorandum, zasnovan na smernicama VS. Pored toga, u SMF-u se razmatra pitanje 65 Analiza praksi javne potrošnje na saveznom nivou izvršena je najviše zbog toga što će verovatno uticati na operacije potrošnje nove državne zajednice. Sa druge strane, verovatno je da će se broj institucija potrošnje na nivou državne zajednice dramatično smanjiti: na primer, neće postojati zaseban budžet Zajednice.

60

uspostavljanja Trezora i konsolidovanog fonda Trezora, kao i izmene i dopune Zakona o računovodstvu, kako bi se podržao novi sistem klasifikacije, uveden od strane Republičkog MFE u pripremi budžeta za 2002.66 Grafikon 6.1: Raspodela funkcionalne potrošnje Savezne vlade u 2001. (% ukupnog iznosa)

Zdravstvo0,1%

Javni red i bezbednost

0,7%

Ekonomski poslovi1,9%

Vojni penzijski i zdravstveni

fondovi15,7%

Rekreacija, kultura i religija0,2%

Ostala socijalna zaštita4,5%

Ostalo9,7%

Opšte javne službe9,7%

Odbrana57,5%

Izvor: SMF, procena osoblja Svetske banke. 6.10 Budžetski proces. Formalno, proces pripreme budžeta na saveznom nivou počinjao je u septembru, pozivom korisnicima Saveznog budžeta da dostave svoje zahteve. Ovaj poziv sadržao je i procene inflacije koje treba da se ukalkulišu u budžetske zahteve. Budžetski korisnici pripremali su svoje budžetske zahteve u skladu sa svojim prioritetima i programima, pokušavajući da finansiraju sve zakonske normative i očekivanja, i dostavljali budžetske zahteve do 15. oktobra. U periodu između 15. oktobra i 15. novembra, SMF je održavao rasprave sa DJP i dostavljao osnovne smernice svoje ekonomske politike za narednu godinu. U smernicama ekonomske politike naznačavana je visina očekivanih prihoda i povećanja plata u javnom sektoru i generalno, ograničavala ukupna potrošnja u javnom sektoru na 49.5 procenta društvenog proizvoda. Po pravilu, 9 procenata otpadalo je na Saveznu vladu, 4-5 procenata otpadalo je na Republiku Crnu Goru, a 35-36 procenata na Republiku Srbiju.

6.11 Usklađivanje budžetskih zahteva sa raspoloživim prihodima Savezne vlade obično je počinjalo sa budžetima odobrenim za prethodnu godinu, koji su se usklađivali sa stvarnim promenama potrošnje, a zatim i sa određenim ,,politikama”, koje su obično prikazane u vidu ekonomske klasifikacije. Na primer, plate mogu biti prikazane jedinstveno kao X procenata, troškovi nabavke opreme kao Y procenata, do visine ukupnih prihoda Savezne vlade.

6.12 Jedno naizgled tehničko sredstvo, pod nazivom Tabela opšteg bilansa igrala je kritičnu ulogu u koordinaciji različitih nivoa vlade. Tabela opšteg bilansa određivala je procentualna učešća javne potrošnje Savezne i Republičke vlade (u skladu sa već pomenutim pravilom) i u toku pripreme Tabele, održavani su pregovori sa republičkim vladama na kojima je odlučivano o odgovarajućem učešću svakog nivoa vlade u

66 Zakon o računovodstvu bio je na saveznom nivou, a od republika se očekivalo da ga poštuju. Tehnički gledano, usvajanje nove budžetske klasifikacije u skladu sa GFS od strane Republike Srbije predstavljalo je kršenje ovog Zakona, ali usvajanjem iste klasifikacije od strane SMF novi sistem je barem prećutno odobren.

61

prihodima. Ovi pregovori održavali su se prevashodno na tehničkom nivou, ali su imali uticaja na procese politika i odobravani su od strane Kabineta na svakom nivou Vlade (vidi Okvir 6.2). Okvir 6.2: Put prema sveobuhvatnom budžetu – Tabela opšteg bilansa

6.13 Nakon što su nacrt budžeta odobrili SMF i JDP na saveznom nivou, nacrt se istovremeno dostavljao na razmatranje pred četiri Odbora Kabineta, pre nego što se dostavljao Vladi SRJ. Ti odbori su: Ekonomski odbor (ključna ministarstva nadležna za ekonomiju i razvoj, na nivou budućih pomoćnika ministara); Odbor za budžet (sva ministarstva, na nivou pomoćnika ministara); Odbor za finansijski sistem i javne rashode (sva ministarstva, na nivou ministara); i Odbor za bezbednost (ministarstva odbrane i unutrašnjih poslova, na nivou pomoćnika ministara). Ove revizije predstavljale su priliku za procenu ukupne politike i implikacija te politike na budžet, kao i za postizanje konsenzusa između tehničkog osoblja i kreatora politike pre nego što se budžet formalno dostavi Vladi. Kao rezultat ovih revizija, izvrši se mali broj izmena: ovaj proces je u celosti usmeren na postizanje konsenzusa.

6.14 Nakon 15. novembra, budžet je dostavljan Vladi SRJ, a nakon toga i Saveznom parlamentu. Uloga Saveznog parlamenta bila je da usvoji opšti okvir javne potrošnje - Opšti bilans. Izvršne vlasti bile su nadležne za detalje u budžetu. Nakon što je parlament usvojio budžet, vlade Srbije i Crne Gore imale su okvir za razvoj sopstvenih budžeta.

6.15 Dokumenti u opticaju unutar ministarstava, između resornih ministarstava i Ministarstva finansija i između Ministarstva finansija i Kabineta prevashodno su bili u tabelarnom obliku i sadržavali cifre. Propratnog teksta bilo je malo, analiza implikacija ili

Za razliku od prakse u nekim od zemalja u tranziciji, budžetski procesi u SRJ bili su obuhvatniji i pokrivali su prihode i rashode centralne vlade, lokalnih vlasti i vanbudžetskih fondova. Sveobuhvatnost je postizana u procesu pripreme Opšteg bilansa, koji je dostavljan parlamentu zajedno sa Saveznim i Republičkim budžetom.

Priprema Opšteg bilansa predstavljala je i još uvek predstavlja važan element procesa pripreme godišnjeg budžeta. U Srbiji, za ovaj proces nadležna je posebna jedinica unutar MFE, što uključuje nekoliko različitih poslova:

• Razvoj budućih projekcija (tokom budžetske godine) za svaki od osnovnih izvora sredstava. • Predloge raspodele prihoda od poreza na promet i akciza između Savezne i republičkih vlada. • Na nivou republika, predloge raspodele prihoda od poreza na promet i akciza između Republičke vlade i lokalnih

vlasti. U Srbiji, prihodi od ovih poreza čine oko 50 procenata ukupnih prihoda lokalnih vlasti. • Procena finansijskih potreba fondova socijalnog osiguranja, mere u kojoj je te potrebe moguće zadovoljiti iz

prihoda od doprinosa i potrebe za dodatnim transferima iz Republičkog budžeta. Određivanje Bilansa budžeta ima ozbiljne implikacije posebno na Savezni budžet, koji se u okviru ovog procesa ograničava. Što se tiče budžeta Republike Srbije, Bilans je značajan zbog toga što ostatak određuje budžet centralne vlade. U poslednjih nekoliko godina, programi potrošnje u okviru Republičkog budžeta bili su ograničeni jer je bilo potrebno obezbediti sredstva za pokrivanje deficita fondova socijalnog osiguranja. U narednom periodu, rast obaveza po osnovu servisiranja spoljnog duga će očigledno zahtevati povećanje alokacije za savezni nivo.

Iako sveobuhvatan u pogledu pokrivenosti, Opšti bilans se još uvek prevashodno smatra matematičkom analizom i analizi prihoda i pitanjima politike rashoda ne posvećuje se puna pažnja. Time se ukazuje na širi problem prilično ograničene mere u kojoj se budžet smatra instrumentom za izvršenje Vladine politike i ističe značaj usvajanja strateškog pristupa u planiranju budžeta.

Međutim, Opšti bilans zasnivao se na bruto računanju, što znači da su se neki od rashoda računali dva puta. Na primer, transferi iz Republičkog budžeta za Fond zdravstvenog osiguranja računaju se u rashode u Republičkom budžetu i takođe kao rashodi Fonda zdravstvenog osiguranja. Kad bi se izračunala na neto osnovi, stvarna potrošnja bila bi niža od one prikazane u Tabeli opšteg bilansa, što ostavlja određenu mogućnost za planiranje potrošnje. U 2002, Republičko MFE preduzelo je važan korak tako što je Opšti bilans po prvi put pripremljen na neto bazi.

62

Odlučivanje o politikama

Zakoni/Normativi

Sistematizacija(zaposleni i organizacija)

Program/Aktivnost

Godišnji budžet

Budžet je finansijska funkcija obezbeđivanja sredstava za postojeće programe.

Procesi politika odvijaju se obično izvan budžeta, što uključuje odlučivanje o politikama, zakonima i pratećim pravilima i normativima, strukturi zaposlenih i organizaciji ministarstava.

Procesi politika Budžetski procesi

rasprave o različitim opcijama nisu bile sadržane, kao ni podaci o kadrovskim pitanjima i poslovanju. Pojedinačna ministarstva su bila primorana da sama analiziraju informacije i razvijaju svoje opcije. Budžet je pripreman za period od jedne godine i nije uključivao višegodišnji okvir ili procene.

6.16 Proces politika. Proces usvajanja budžeta u SRJ karakterisalo je odsustvo ozbiljne analize i rasprava o politikama i usklađivanja sredstava sa važećim zakonima i normativima. Ovo je odraz istorijskog nasleđa ovog procesa, gde se na finansiranje gledalo kao na analizu koja se sprovodi jednom godišnje s ciljem da se popune postojeći programi, a politike su se usvajale i sprovodile pomoću drugih sredstava.

6.17 U SFRJ i u najvećoj meri, u Saveznoj Republici Jugoslaviji, politički procesi odvijali su se uglavnom, izvan Vlade – unutar vladajuće partije, a kapaciteti za analizu i razvoj politika unutar Vlade bili su skromni. Kakav god da se politički dijalog odvijao u Vladi, odvijao se izvan budžetskih procesa, bez obzira na implikacije na rashode (vidi Grafikon 6.2). Profesionalni organi i resorna ministarstva razvijala su normative za sektore i ti normativi su često inkorporirani u zakone koji su činili osnovu za sprovođenje programa i budžetske zahteve. Resorna ministarstva, izvan budžetskog ciklusa, bila su odgovorna za usvajanje ,,sistematizacije”, kojom se detaljno određuje organizaciona struktura i kadrovska pitanja u svakom od ministarstava, s ciljem sprovođenja zakona u njihovoj nadležnosti. Skraćeni budžetski ciklus je odraz odsustva politike u procesu usvajanja budžeta. Svrha budžeta bila je isključivo raspodela raspoloživih sredstava na postojeće obaveze i programe, umesto da služi kao instrument za racionalizaciju politike, ciljeva, zakona i sredstava ili za iznalaženje najefikasnijeg načina raspodele potrošnje za postizanje datih ciljeva.

Grafikon 6.2: Dvosmerni procesi politika i budžeta

Izvor: osoblje Svetske banke.

Izvršenje Saveznog budžeta 6.18 Na nivou Savezne vlade, relativno veći naglasak stavljen je na izvršenje budžeta nego na formulaciju budžeta. Ne postoji Trezor i izvršenje budžeta (upravljanje gotovinskim sredstvima) je u nadležnosti Odeljenja za budžet unutar Ministarstva

63

finansija. Ne postoji sistem kontrole zaduživanja. Svako ministarstvo odgovorno je da potrošnju drži u granicama budžeta i odobrenih gotovinskih sredstava. Nije postojalo odeljenje za upravljanje dugom, iako nadzor nad spoljnim obavezama vrši SMF, Sektor za ekonomske odnose sa inostranstvom, a nadzor nad obavezama po osnovu duga u određenoj meri vrši Odeljenje za budžet.

6.19 Po usvajanju budžeta, resorna ministarstva pripremala su detaljne mesečne finansijske planove u kojima se prikazuju prihodi i finansijske potrebe. Ovi planovi predstavljali su osnovu za mesečne transfere sa glavnih računa prihoda na račune resornih ministarstava. Resorna ministarstva imaju kontrolu nad svojim računima i bila su odgovorna da obezbede da njihova potrošnja bude u okviru odobrenog budžeta. Resorna ministarstva slobodno su raspolagala svojim sredstvima i Ministarstvo finansija nije imalo uvid i nadzor nad korišćenjem ovih sredstava.

6.20 Budžet je izvršavan po stavkama ili pozicijama, s tim da su korisnici budžeta za potrošnju na ovom nivou direktno odgovorni SMF-u. Ovo predstavlja veći stepen kontrole nego što je to neophodno za finansijsku odgovornost i fiskalnu disciplinu. U drugim zemljama, ovakav stepen kontrole otežavao je efikasno poslovanje. Ministarstva su odgovorila na taj način što su održavala unutrašnje rezerve sredstava namenjenih za potrošnju koja bi se mogla koristiti za ublažavanje nedostatka sredstava namenjenih za potrošnju u okviru SMF-a. Detaljna kontrola, decentralizovan sistem finansijskog izveštavanja i nepostojanje jake funkcije interne revizije, ili potpuno odsustvo funkcije eksterne revizije, stvorilo je mogućnosti za netačno prikazivanje rashoda i fiktivno prikazivanje potrošnje u granicama odobrenog budžeta.

6.21 Savezno ministarstvo finansija pratilo je gotovinske tokove na dnevnoj bazi. Svakog dana pripreman je tabelarni izveštaj u kojem su prikazivane pozicije prihoda, transfera i rashoda, kao i neto obaveze/potraživanja za svaki mesec tekuće godine i svaki dan tekućeg meseca. Ministarstvo finansija pripremalo je mesečni program isplata za dane redovnih isplata u tom mesecu (plate, penzije i ostale redovne isplate). Nije postojao sistematski proces procene i usklađivanja prihoda i rashoda.

6.22 Formalno, upravljanje novčanim sredstvima podrazumevalo je osiguravanje raspoloživosti sredstava za izmirivanje najvažnijih redovnih isplata, ali SMF je svakodnevno razmatralo zahteve za dodatne isplate i odobravalo prioritetne zahteve. Ova svakodnevna trijaža ostavljala je mogućnost da se raspoloživa sredstva utroše na finansiranje hitnih stavki početkom nedelje, na uštrb još hitnijih stavki krajem iste nedelje. Određivanje prioriteta za isplatu trebalo bi vršiti sistematski, s tim da se predračun zahteva za tekući mesec dostavlja unapred i obaveze kontrolišu s ciljem ograničavanja potrošnje unutar projekcije raspoloživih prihoda.

6.23 Ozbiljna finansijska odgovornost bila je stavljena na ministarstva u kojima se vrši potrošnja. U Okviru 6.3 dat je kratak opis finansijske uprave unutar Ministarstva spoljnih poslova, unutar kojeg je uvek postojao relativno dobro razvijen sistem izvršenja budžeta. Preduzimani se napori na boljoj integraciji ministarstava, uključujući i Ministarstvo odbrane i Vojsku, u ukupni sistem javne potrošnje, ali ova inicijativa je odložena i njen nastavak zavisi od rešenja Sporazuma o novoj Zajednici i posledica koje će taj Sporazum imati na Savezne organe.

64

Okvir 6.3: Finansijsko upravljanje Saveznog ministarstva spoljnih poslova

6.24 Revizija. U Saveznoj vladi ne postoji vrhovna institucija za eksternu reviziju,67 a kapaciteti centralnog Budžetskog inspektorata za internu reviziju su prilično ograničeni. Savezni budžetski inspektorat sastoji se od šest inspektora i direktno je odgovoran SMF-u. Inspektorat primenjuje tradicionalne procedure provere usklađenosti stvarne potrošnje sa važećim zakonima, što podrazumeva inspekciju u vidu revizije računa. SMF ili Savezna vlada malo pažnje posvećuju poslovima Inspektorata i tokom najvećeg dela prethodne decenije Inspektoratu je bilo onemogućeno da vrši svoju funkciju ili se nije postupalo u skladu sa nalazima inspekcije.68

Kako sistem funkcioniše? 6.25 U pogledu fiskalne discipline na zbirom nivou, u stabilnim uslovima, sistem upravljanja javnim rashodima na saveznom nivou funkcionisao je relativno dobro.

67 Sa tehničkog aspekta, centralizovan nacionalni sistem plaćanja (ZOP) jeste u određenoj meri vršio ulogu eksterne revizije. ZOP je bio smešten izvan vlade i bio nadležan za sve privatne i javne transfere i nije imao sopstvene inspektore i revizore. ZOP je navodno imao mogućnost i dostavljao je određene izveštaje parlamentu. Sa promenama na relacijama između Savezne i Republičke vlade i tranzicijom na tržišnu ekonomiju, ZOP više nije u mogućnosti da ispunjava svoju ulogu. 68 Najočigledniji primer desio se 1996. godine, kada je u toku inspekcije carinskih službi otkriveno da se preko 50 procenata carinskih prihoda usmerava za nelegalnu upotrebu. Izveštaj o nalazima inspekcije dostavljen je Vladi, ali nikakve dalje mere nisu preduzete.

Ministarstvo spoljnih poslova (MSP) je jedno od malog broja saveznih ministarstava koje će ostati deo VladeZajednice. MSP održava automatizovan sistem finansijskog upravljanja i kontinuirano prima podatke o potrošnji izbudžetskih jedinica (prvenstveno ambasada). Zbirni finansijski izveštaji pripremaju se na mesečnoj bazi idostavljaju ministru. U Ministarstvu postoji tim revizora koji kontrolišu zakonitost i ispravnost potrošnje u svimjedinicama. Na nepravilnosti u pogledu potrošnje uočene tokom meseca ili u mesečnim izveštajima reaguje seodmah. Ako su računovodstveni službenici unutar budžetske jedinice odgovorni za prekomernu potrošnju, pozivajuse na ličnu odgovornost i obavezni su da nadoknade prekomerno potrošena sredstva. U slučaju da oni nisuodgovorni, prekomerna potrošnja te jedinice prenosi se u budžet te jedinice za narednu godinu (s tim da se neobezbeđuju dodatna sredstva). Ministarstvo je podložno čestim proverama od strane SMF-a i formalnoj kontroli od strane Saveznog budžetskoginspektorijata i Saveznog inspektorijata za devizne poslove. Ministarstvo vanjskih poslova dostavlja kvartalneizveštaje o potrošnji SMF-u. U praksi, Ministarstvo održava unutrašnje rezerve sredstava odobrenih za potrošnju tokom godine za potrebeublažavanja problema centralnog protoka gotovinskih sredstava ili zadovoljavanja neplaniranih potreba. Odeljenjefinansija unutar MSP-a aktivno radi na razvoju politika i programa za unapređenje efikasnosti, kao što jeograničavanje korišćenja službenih telefona u privatne svrhe. Ministarstvo ima i mali izvor sopstvenih prihoda kojise ostvaruju u ambasadama i prikazani su u budžetu. Naplata se usmerava u SMF, koje ova sredstva vraća MSP uvidu alokacije iz godišnjeg budžeta. Ministarstvo vraća ova sredstva budžetskim jedinicama u vidu alokacije, iakone u skladu sa sredstvima ostvarenim u svakoj od budžetskih jedinica. Unutar Ministarstva postoji posebna jedinica za upravljanje imovinom, koja je nezavisna od Ministarstva pravde iu čijoj nadležnosti je imovina u inostranstvu. U Ministarstvu izjavljuju da su procesi nabavke uvek konkurentni ida je odobrenje centralnog odeljenja finansija neophodno za investicione rashode, nezavisno od vrednostiinvesticija. Formulacija budžeta zasnovana je pre svega na ulaznim informacijama i povećanjima, počev od prioriteta ipotrošnje u tekućoj godini i usklađivanja sa ekonomskim pretpostavkama koje dostavlja MF. SMF ne određujegornju granicu sredstava za Ministarstvo. Kapitalna potrošnja razvija se paralelno, u saradnji sa SMF-om, njihovimPravnim odeljenjem i Direkcijom za državnu imovinu. Vladino odobrenje potrebno je za stavke u iznosu od preko50,000 US$. Unutar MSP-a, svaka budžetska jedinica odgovorna je za usklađivanje politike i organizacije sa raspoloživimsredstvima. Centralno odeljenje finansija nadležno je samo za politiku na nivou ministarstava i organizacionapitanja, što se integriše budžetom, obično tokom izvršenja.

65

Uopšteno govoreći, Savezna vlada održavala je budžet izbalansiranim i rashodi su bili u visini prihoda u četiri od poslednjih pet godina. Izuzetak čini 2000. godina, kada je sistem uspevao da održi ukupnu potrošnju na nivou proseka, ali smanjenja u toku godine, odsustvo Trezora i sistema kontrole zaduživanja neizbežno su dovela do stvaranja značajnog nivoa docnji. U 2000. godini, iako su i prihodi i rashodi prebacili nivoe planirane u budžetu, bili su u okviru od 4 procenta preko planiranih nivoa. U 2001. godini, ostvaren je neto suficit i otplaćene docnje iz 2000.; međutim, u 2002, prema nekim izveštajima, docnje su se ponovo povećale. U Tabeli 6.1 dato je izvršenje Saveznog budžeta u 2001. u odnosu na odobreni budžet. Tabela 6.1: Odnos između izvršenog i planiranog Saveznog budžeta za 2001. (u milionima YUD) Budžet Izvršenje Razlika

Ukupni prihodi 48,024 49,401 3%Ukupni rashodi 45,874 47,811 4%Deficit (-)/Suficit (+) 2,150 1,590 -26%Izvor: SMF, procene osoblja Svetske banke.

6.26 U pogledu efektivnosti raspodele, prioriteti određeni u politici su, generalno, ostvarivani u budžetskoj raspodeli. Ograničen delokrug Savezne vlade, uz odbranu na koju je otpadao najveći deo potrošnje na saveznom nivou, ograničio je i pitanja efikasnosti raspodele. U 2001. godini, udeo potrošnje za potrebe odbrane u ukupnoj potrošnji na saveznom nivou opao je sa 83 procenta koliko je iznosio u 2000. na 73 procenta. U budućnosti, pitanja međusektorske raspodele između odbrane/spoljnih poslova i sektora socijalne zaštite (prevashodno, rashodi Republike) u značajnoj meri će se preklapati sa pitanjima raspodele unutar Vlade Zajednice/Republike. Odlučivanje o visini prihoda koji će se odvajati za funkcije Zajednice odrediće i politiku potrošnje na odbranu i politiku potrošnje na socijalnu zaštitu.

6.27 Tehnička efikasnost. Potrebno je sprovesti dodatne analize i prikupiti dodatne podatke da bi se došlo do jasnog zaključka. Svetska banka nedavno je izvršila pregled nabavki (CPAR) u kome se navodi da ugovaranje bazirano na konkurenciji nije opšte prihvaćena praksa na svim nivoima Vlade. Nije sprovedena reforma državne uprave na saveznom nivou i potrošnje na kadrovska pitanja čini značajan deo Saveznog budžeta.69 Vrlo je verovatno da je nemogućnost resornih ministarstava da vrše preraspodelu ljudskih resursa, i na taj način odgovore na novostvorene uloge i odgovornosti, dovela do određenog stepena neefikasnosti u sistemu. Svakodnevna trijaža gotovinskih sredstava, odsustvo višegodišnjeg plana i odvojeni procesi budžeta gotovinskih sredstava verovatno su doveli do toga da raspodela sredstava ne bude optimalna i da troškovi po jedinci budu veći. Sve u svemu, sistem na saveznom nivou nije karakterisala visoka tehnička i operativna efikasnost.

6.28 Sveobuhvatnost. Savezni budžet bio je generalno sveobuhvatan i uključivao je sopstvene prihode, sredstva iz donacija, i vojne penzije i zdravstvenu zaštitu. Svi vladine institucije bile su integrisane u budžet i njihova integracija u sistem opšte javne potrošnje bila je u toku. Potrebno je uložiti dodatne napore na potpunoj integraciji potrošnje na

69 Na saveznom nivou, plate i doprinosi na teret poslodavce iznosili su 31 procenat ukupnih tekućih rashoda predviđenih u Saveznom budžetu za 2001. godinu i 43 procenta, uključujući doprinose za vojne penzije na teret poslodavca.

66

odbranu i Vojsku unutar procesa UJR, i to posebno u pogledu interne i eksterne revizije (vidi Okvir 6.4.). Potrebno je uspostaviti registar vladinih organa kako bi se jasno definisao javni sektor i osiguralo da su svi organi zaista uključeni u budžet.

6.29 Tačnost. Podaci na osnovu kojih bi se procenila tačnost računa nisu bili dostupni. Međutim, nevršenje eksterne revizije i adekvatne interne revizije predstavljalo je ozbiljan rizik od prikazivanja netačnih podataka o potrošnji. Prema izveštajima Saveznog budžetskog inspektorata, nepravilnosti uočene u računima su česte, ali se prevashodno odnose na greške u rutinskim procedurama, a ne na namerno prikazivanje pogrešnih podataka.

6.30 Jednogodišnji okvir. Budžeti i računi pokrivali su period od jedne kalendarske godine (1. Januar – 31. decembar).

Okvir 6.4: UJR u Ministarstvu odbrane i Vojsci

6.31 Zakonitost. Nije bilo dokaza o sistematskoj nezakonitoj potrošnji ili potrošnji izvan budžeta70, ali nepostojanje jakog odeljenja za internu kontrolu i potpuno odsustvo

70 Osim transfera Republici Srpskoj, koji su navodno upućeni sa saveznog nivoa – vidi stav 4.22.

Ministarstvo odbrane tradicionalno ima veći stepen autonomije u upravljanju finansijama, a pored toga, neki odvidova Vojske imaju visok stepen autonomije u odnosu na Ministarstvo odbrane. Od septembra 2001. godine, Odeljenje za finansije (funkcije upravljanja budžetom i finansijama) premešteno je iznadležnosti načelnika Vojske u nadležnost civilnog Ministarstva odbrane i sada je direktno odgovorno ministru.Obavešteni smo da je u toku integracija svih kontrola plaćanja i finansijske kontrole u sisteme na nivou Vlade.Odeljenje za finansije vrši kontrolu svih plaćanja u pogledu pravilnosti i usklađenosti sa propisanim procedurama.Rečeno je da će sopstveni prihodi Ministarstva biti integrisani u budžet za 2002. Registar imovine u vlasništvuMinistarstva ili Vojske ne postoji, niti je stavljen na raspolaganje Vladi. Dva vanbudžetska fonda (VBF) su u vezi sa Vojskom: PIO fond vojnih osiguranika i Savezni fond za zdravstvenuzaštitu vojnih osiguranika. Kao i kod ostalih VBF-a, radi se prevashodno o administrativnim jedinicama u čijojnadležnosti je isplata potraživanja i koji posluju u skladu sa pravilima u pogledu izveštavanja i odgovornosti, kojase razlikuju od pravila koja važe za redovne budžetske korisnike. U pogledu kapitalne potrošnje, Ministarstvo sarađuje sa Direkcijom za državnu imovinu unutar Ministarstvapravde i, kako smo obavešteni, poštuju se konkurentne tenderske procedure. Međutim, Ministarstvo odbraneslobodno raspolaže svojom imovinom i još uvek nije integrisano u jedinstven sistem na nivou Vlade. Obim vojneimovine i vojnih preduzeća nije poznat i nije obuhvaćen privatizacionim pregledom. Prema podacima iz CPARizveštaja Svetske banke za 2002. godinu, dve trećine potrošnje Vojske otpada na ne-vojnu robu (odnosno,prehrambene proizvode, imovinu, odevne predmete), ali se nabavka ove robe ne vrši u skladu sa civilnim pravilimanabavki. Kao i u ostalim ministarstvima, formulacija budžeta zasniva se na ulaznim elementima i povećanju. Kapitalnibudžet priprema se paralelno sa procesima tekuće potrošnje, s tim da se ulažu se napori da se kapitalna potrošnjaVojske posmatra na isti način kao i svi ostali kapitalni programi. Nepostojanje jedinstvenog sistema kontrole zaduživanja na nivou Vlade ograničava kapacitete za usklađivanje utoku godine, i u 2000. godini, stvorene su docnje u visini od 3.5 milijarde YUD (13 procenata ukupne potrošnjeSavezne vlade u 2000.) i to prvenstveno u isplati penzija i zarada za zaposlene. Kako smo obavešteni, Ministarstvoje do sada otplatilo sve docnje i ne stvaraju se nove docnje; drugi Vladini izvori tvrde da su se docnje ponovopojavile u 2002. Ministarstvo odbrane podložno je reviziji/kontroli budžeta od strane Saveznog budžetskog inspektorata, ali ove sene odnosi i na vojne službe, za koje je nadležno posebna služba za reviziju. 1995. godine, Savezni budžetskiinspektorat izvršio je kontrolu civilnih računa Ministarstva odbrane i u decembru 2001. ponovna kontrola bila je utoku. U decembru 2001, kao rezultat budžetske inspekcije, počeće suđenje jednom generalu (bivšem načelnikuOdeljenja za finansije) zbog korupcije. Što se tiče vojnih službi, načelnici imaju na raspolaganju inspektorat malogobima (2 inspektora) za internu reviziju. Informacije o radu ovih inspektora nisu dostupne. Na petom zasedanju Vrhovnog saveta odbrane, održanom 1. aprila 2002. godine, raspravljani su problemifinansiranje Vojske Jugoslavije, organizacije Inspektorata odbrane i kadrovska pitanja unutar Vojske i Saveznogministarstva odbrane. Od tog vremena, integracija procedura upravljanja budžetom je odložena i zavisiće oddefinicije strukture nove Zajednice.

67

funkcije eksterne revizije ukazuje na to da je rizik od neodobrene potrošnje bio visok. Zaposleni u državnoj službi pokazivali su visok stepen poštovanja zakona i propisanih procedura i atmosfera kontrole bila je na priličnom nivou. Potpuni slom ambijenta i aparata kontrole tokom devedesetih desio se pre na političkom nivou nego na nivou državnih službenika.

6.32 Transparentnost procesa Saveznog budžeta i finansija nije bila adekvatna. I pored toga što je budžet objavljivan u Službenom glasniku, potrošnja na mesečnom nivou i još detaljniji izveštaji o formulaciji i izvršenju budžeta nisu bili dostupni široj javnosti. Izuzetno mali broj podataka o potrošnji na odbranu bio je dostupan Vladi ili javnosti. 6.33 Preporuke u vezi procesa i institucija. I u oblasti formulacije i u oblasti izvršenja budžeta prisutni su značajni rizici za fiskalnu stabilnost, o čemu će više reči biti u daljem tekstu. 6.34 Formulacija budžeta. Nedostatak višegodišnjeg okvira, uključujući i analizu implikacija koje će sadašnje politike i nove odluke u vezi politika (tekuće i kapitalne potrošnje) imati u periodu nakon isteka jedne godine, kao i nedostatak ozbiljne analize i dijaloga integrisanih u budžetske procese predstavljali su značajan rizik za fiskalnu održivost na saveznom nivou, i mora im se posvetiti pažnja, i pored značajnog smanjenja obima Vlade Zajednice.

• Preporuke: Potrebno je da organi nadležni za fiskalne poslove pripreme nacrt višegodišnjeg makro-fiskalnog okvira, ugrađenog u dokument fiskalne politike71 koji će se pripremati na početku procesa usvajanja budžeta, i na taj način, određivati parametre ukupne makroekonomske i fiskalne politike za budžet. Potrebno je uključiti i najozbiljnije pretnje i izazove za fiskalnu poziciju Zajednice u srednjoročnom periodu. (U narednim godinama, ovo je moguće proširiti i uključiti i gornje granice ustanovljene za svaki sektor. U ovom trenutku, najviše granice treba određivati u skladu sa odlukama politike.). Dokument bi trebalo da sadrži postojeću Tabelu opšteg bilansa (na neto osnovi) i trebalo bi da se distribuira republikama, kao i Vladi državne zajednice.

6.35 Potrebno je ojačati dijalog o budžetu između republičkih vlada i Vlade Zajednice i nacrta revidiranog budžeta od strane odbora Kabineta. U budućnosti, rasprave sa ministarstvima u kojima se vrši potrošnja u toku pripreme budžeta trebalo bi da obuhvate i rasprave o harmonizaciji zakonskih normativa, politika i sredstava.

• Preporuka: Potrebno je da organi nadležni za fiskalne poslove izrade posebne dokumente politike za ministarstva koji će uključivati reviziju trendova u potrošnje, ostvarenih prošlih rezultata (finansijskih i programskih), sve nalaze revizije, kao i sagledavanje najvažnijih pitanja u vezi politike. Dokumenti bi trebalo da sadrže i sažetak zahteva određenog Ministarstva i nekoliko mogućih izvora finansiranja. Ovi dokumenti bi se prosleđivali Kabinetu, po

71 Dobar primer dokumenta fiskalne politike dat je u Poglavlju 3 Poljskog Ekonomskog programa za pristup EU, dostupan na: http://www.worldbank.org/eca/euenlargement/publications_other.htm#pep

68

usvajanju fiskalnog okvira i predstavljali bi osnovu za raspravu o budžetu u Kabinetu.

6.36 Ono što u ovom momentu najpotrebnije jeste detaljan pregled funkcija na nivou novoosnovane Zajednice u poređenju sa nasleđenim funkcijama Savezne države, i brzo izvršiti preraspodelu ili prenos funkcija.

• Preporuke: Obrazovati komisiju Kabineta Zajednice koja će izvršiti reviziju postojećih funkcija na saveznom nivou u svetlu novog Sporazuma o Zajednici i usvojiti plan za preraspodelu ili prenos funkcija, odobren od strane Kabineta. Da bi se podržao taj posao, potrebno je da Vlada Zajednice: napravi inventar svih trenutnih Vladinih poslova i okvir za odlučivanje šta da se uradi sa kojim od poslova, dostavi komisiji potpun inventar sve imovine Savezne države, pravilno procenjene, radi donošenja odluka o prodaji ili zadržavanju imovine; iznese preporuke u vezi politike i strukture za privatizaciju i prihode od prodaje imovine, kako bi se osiguralo da sredstva budu pravilno prikazana i opravdana u budžetu.

• Preporuka: treba nastaviti s primenom revidirane klasifikacije budžeta, koja je usklađena sa GFS klasifikacijom, i korišćena u 2002. Treba proceniti da li su potrebne izmene starog saveznog Zakona o računovodstvu da bi se podržala konzistentna klasifikacija i računovodstveni sistem na nivou Zajednice i republika. U budućnosti, potrebno je razmotriti usvajanje programa klasifikacije koji će se zasnivati na poslovima svakog Ministarstva. Pomenute mere mogu doprineti ovim naporima.

• Preporuka: Pripremiti moderan Zakon o budžetskom sistemu koji će se primenjivati u Zajednici, zasnovan na dobrim međunarodnim primerima, čime će se sve poslove na nivou Zajednice inkorporirati u procese formulacije i izvršenja budžeta i zahtevati redovno javno izveštavanje o potrošnji tokom godine i na kraju godine.

6.37 Izvršenje budžeta. Nepostojanje Trezora i sistema kontrole zaduživanja, službe za upravljanje dugom, eksterne revizije i slaba interna revizija, predstavljaju podjednako ozbiljne rizike za adekvatno finansijsko upravljanje i održivu politiku. Upravljanje gotovinskim sredstvima na dnevnoj bazi može dovesti u pitanje prioritete određene u budžetu i otvoriti mogućnosti za korupciju i neefikasnost.

Preporuke:

• Implementirati formalnu funkciju trezora za rashode na nivou Zajednice, uključujući kontrolu zaduživanja, upravljanje gotovinskim sredstvima i upravljanje dugom. Trenutnu situaciju u upravljanju gotovinskim sredstvima moguće je poboljšati zamenom svakodnevne trijaže neplaniranih isplata nedeljnom trijažom. Dalje poboljšanje ovog procesa podrazumevalo bi razvoj sistematskog metoda za projektovanje prihoda i rashoda;

• Razviti jedinstveni registar imovine na nivou Vlade i funkciju upravljanja imovinom; takođe, razviti procedure za privatizaciju ili prenos imovine;

• Uspostaviti jak sistem interne revizije za Vladu Zajednice, uključujući i centralno odeljenje u Kabinetu premijera i odeljenja u svakom većem ministarstvu; u svim odeljenjima, zaposliti dovoljan broj visoko

69

kvalifikovanih stručnjaka. Inkorporirati u potpunosti sve organe Vlade i sve sopstvene prihode unutar sistema UJR, uključujući i Ministarstvo odbrane i Vojsku;

• Angažovati privatnu revizorsku kuću da izvrši eksternu reviziju računa Savezne vlade za 2001. i 2002. i objaviti izveštaj revizije. Obavezati se na vršenje nezavisne revizije i u godinama nakon 2002.

C. BUDŽETSKI PROCESI U REPUBLIČKOJ VLADI 6.38 Za razliku od Savezne vlade, Republika Srbija je postigla značajan napredak na reformi javnih finansija od oktobra 2000. Ove reforme obuhvataju: implementaciju dalekosežnih reformi poreskog sistema; usvajanje novog zakona o budžetskom sistemu; razvoj realnog makro-fiskalnog okvira i kapaciteta za prognoziranje; kontrolu uslovljenih obaveza na teret budžeta; uspostavljanje kancelarije Trezora i postavljanje načelnika Trezora; uvođenje novog sistema budžetske klasifikacije i pokušaj racionalizacije procedura formulacije budžeta; detaljna revizija računa za 2000. godinu, i pokretanje tužbi protiv lica odgovornih za uočene nepravilnosti, kao i obavezivanje na sprovođenje sličnih aranžmana kontrole odgovornosti i transparentnosti računa za naredne godine. Navedene reforme praćene su dobrom fiskalnom disciplinom i ograničenjem potrošnje u 2001. i 2002.

Opšta pitanja u vezi budžeta 6.39 U poređenju sa strukturama na saveznom nivou, jedna važna razlika sistema UJR Republike Srbije je mnogo širi obim i veća kompleksnost. Konsolidovani budžet Srbije čine tri različita elementa:

• Republički budžet, iz kojeg se finansira kapitalna i tekuća potrošnja Vladinih ministarstava i organa;

• Budžeti lokalnih vlasti, koje čine budžet Autonomne Pokrajine Vojvodine i budžeti 191 opštine;72 i

• Budžeti pet nezavisnih fondova socijalne zaštite (vidi Okvir 6.8).

6.40 Grafikon 6.3 pokazuje relativni značaj ovih elemenata u Konsolidovanom budžetu Republike Srbije za 2001.73 Ukupna konsolidovana potrošnja u toku godine iznosila je 241 milijardu YUD (34 procenta BDP-a), od čega je gotovo 42 procenata izdvojeno za potrošnju socijalnih fondova.

6.41 Novi Zakon o budžetskom sistemu. U februaru 2002. godine, novi Zakon o budžetskom sistemu (ZBS) usvojen je od strane parlamenta, čime je prestao da važi Zakon o javnim prihodima i rashodima iz 1991. Novi Zakon je odraz najnovijih dobrih međunarodnih primera i njime je stavljen naglasak na niz značajnih principa. Prvo, još jednom je naglašena potreba da budžetski procesi obuhvate sve vidove javnih prihoda i rashoda, uključujući i prihode i rashode lokalnih vlasti i socijalnih fondova. Drugo, budžetski kalendar predviđa razvoj strateškog okvira budžeta, koji će biti odobren od 72 Pregled pitanja finansiranja unutar Vlade dat je u Aneksu 2. 73 Podaci u ovom odeljku odnose se samo na konsolidovanu vladu Republike Srbije i ne uključuju savezni nivo.

70

strane Vlade pre početka detaljne pripreme godišnjeg budžeta. Treće, postavljen je zahtev da predlozi budžeta budi projektovani dve godine unapred, i da se, na taj način stave u srednjoročni kontekst razvoja budžeta. Četvrto, ovim se uvodi funkcionalna, ili namenska klasifikacija budžetskih rashoda i tako olakšava bolja povezanost Vladinih politika i programa sa raspodelom sredstava. Grafikon 6.3: Konsolidovani budžet Republike Srbije za 2001.

PIO fondovi 28%

RZZO 13%

Republički budžet45%

Lokalne vlasti 13%

Zavod za tržište rada

1%

Izvor: MFE, Republika Srbija

Formulacija budžeta 6.42 Prvi ciklus formulacije budžeta u skladu sa novim ZBS-om desio se 2002. Pre toga, formulacija Republičkog budžeta bila je slična već opisanim procesima na saveznom nivou. To je podrazumevalo pristup od dna prema vrhu, zasnovan na potrebama i primeni zakonskih normativa. Zakonski normativi primenjivali su se izvan budžetskih procesa i bez obzira na finansijsku dostupnost (vidi Okvir 6.5). Uloga MFE-a u budžetskom procesu bila je limitiranje ili ograničavanje rashoda u visini raspoloživih sredstava. U toku budžetskog procesa, analize ili političke diskusije u pogledu makroekonomskih pitanja, sektora ili programa sprovođene su u minimalnoj meri.

6.43 Budžetski kalendar. Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima iz 1991. budžetski kalendar nije detaljno preciziran. U protekloj deceniji, budžetski proces i proces razmatranja budžeta pred parlamentom doživeo je priličnu eroziju. Kao i u slučaju budžetskih procesa na saveznom nivou, budžet Republike Srbije pripreman je u prilično ograničenom vremenskom roku, koji je onemogućavao adekvatnu analize budžetskih pitanja i politika.

6.44 Važna karakteristika novog zakona o budžetu je i to što je ostavljeno daleko više vremena za pripremu budžetskih zahteva od strane resornih organa (2 meseca); za reviziju budžetskih zahteva od strane MFE-a i pripremu Nacrta budžeta (2½ meseca); i za razmatranje i odobrenje budžeta od strane Kabineta i parlamenta (2 meseca). Implementacija ovog novog vremenskog rasporeda trebalo bi da doprinese da se naglasak stavi na budžeta kao instrumenta za realizaciju Vladinih politika i programa. Tabela 6.2 prikazuje novi budžetski kalendar.

71

Okvir 6.5: Primena budžetskih normativa Pre implementacije novog ZBS-a, proces formulacije budžeta u Srbiji podrazumevao je tehniku primene budžetskih normativa. Te tehnike podrazumevaju korišćenje određenih ulaznih racija na koje se obračunavaju standardni troškovi po jedinici. Ovi normativi određuju se podzakonskim aktima i regulativama.

Prednost primene tehnika budžetskih normativa leži u njihovoj jednostavnosti. Određivanje budžeta postaje jednostavna formula množenja cene sa količinom, što smanjuje potrebe za analitičkim sposobnostima nadležnih za pripremu i evaluaciju budžetskih zahteva. Korišćenje normativa za izračunavanje davanja socijalne zaštite se ne može izbeći, ali njihova mehanička primena će verovatno doprineti manjoj efikasnosti u sistemu pružanja javnih usluga i to tako što će:

• rezultirati u fiksnom obimu poslova i samim tim menadžeri programa neće osećati odgovornost da uvode inovacije koje će za cilj imati poboljšanje produktivnosti i kvaliteta javnih usluga;

• stimulisati menadžere da u većoj meri koriste ulazne informacije kako bi maksimizirali svoje budžetske alokacije; • svesti analizu budžeta u resornim ministarstvima na proces kontrole pravilne primene normativa, umesto na

preispitivanje pretpostavki na kojima se budžet zasniva i razmatranje alternativnih rešenja. Dodatni rizik predstavlja i to što se normativi određuju s tim da se ne poklanja dovoljna pažnja ograničenim resursima ili činjenici da su zastareli ili neadekvatni u sadašnjim uslovima. Ovo predstavlja ozbiljan problem u Srbiji i rezultira u tome da se budžetski zahtevi resornih ministarstava moraju značajno umanjivati. Takođe, prisutan je rizik da na potrošnju na programe davanja socijalne zaštite, koje je možda puno teže smanjiti, otpadna sve veći deo rashoda u budžetu na račun potrošnje na javne službe i infrastrukturu.

Pristupi pripremi budžeta usvojeni u drugim zemljama Evrope naglasak stavljaju na analizu budžeta na nivou programa, na razmatranje alternativnih uređenja za postizanje programskih ciljeva i na odlučan dijalog sa Ministarstvom finansija u vezi nivoa finansiranja i poslovnih rezultata. U okviru takvog procesa, zakonske normative zamenjuju smernice za raspodelu sredstava, koje su predmet redovne revizije i ažuriranja. U slučaju programa davanja, visina davanja najčešće je regulisana kao deo godišnjeg budžetskog procesa i na taj način se visina davanja povezuje sa visinom raspoloživih sredstava i uzima u obzir potreba za pravljenjem kompromisa u određivanju prioriteta javne potrošnje u drugim sektorima. Takav pristup formulaciji budžeta postavlja dodatne analitičke zahteve i za Ministarstvo finansija i za resorna ministarstva. Ovo je, međutim, od posebne važnosti u zemljama u tranziciji, čije se vlade suočavaju sa širokim programima reformi javnih službi i programa socijalnih davanja s ciljem unapređenja održivosti i efikasnosti programa javne potrošnje. Time se naglasak stavlja na značaj koji vlade daju reformi sistema planiranja budžeta i jačanja politika, programa i kapaciteta budžeta.

Izvor: Bird, A (2001.) 6.45 Čak i pre donošenja novog ZBS-a, u pripremi budžeta za 2002. usvojene su modifikovane procedure. To je podrazumevalo uvođenje detaljnije budžetske klasifikacije u skladu sa GFS klasifikacijom MMF-a, i zahteve za dostavljanjem budžetskih zahteva uz prateća objašnjenja i opravdanja zahteva. Od ministarstava se zahteva i da u budžetskom zahtevu posebno naznače sredstva potrebna za finansiranje: (i) postojećeg obima aktivnosti; (ii) aktivnosti koje su u toku i koje neće biti moguće finansirati iz postojeće budžetske alokacije; (iii) planirane kapitalne rashode; i (iv) nove programe. I pored izuzetno ograničenog vremenskog roka za pripremu budžeta za 2002. godinu, nove procedure za rezultat su imale kvalitetnije budžetske zahteve dostavljene od strane resornih ministarstava.

6.46 Međutim, iako je bilo moguće koristiti novi format budžeta i informacija za racionalniju raspodelu sredstava budžetskim korisnicima, umesto toga, u svom radu Odeljenje za budžet oslonilo se na staru praksu modifikovanja elemenata ekonomske klasifikacije iz prošlogodišnjeg budžeta do postizanje planiranog iznosa u budžetu za 2002. Kao rezultat toga, odobreni iznosi potrošnje nisu bili usklađeni sa novom klasifikacijom, pa se nisu mogli pokriti ni budžetski zahtevi korisnika, što je otežalo izvršenje budžeta i kontrolu zakonitosti.

72

Tabela 6.2: Novi budžetski kalendar

Datum Aktivnost 30. april • MFE priprema Budžetski memorandum koji određuje strateški okvir za razvoj

budžeta. 15. maj • Vlada usvaja srednjoročni makro-fiskalni okvir.

• Budžetski memorandum podrazumeva reviziju fiskalnih implikacija Vladinih politika i strategija.

1. jun 15. jun

• Preporuke strategija i opcija za pripremu budžeta u okviru Budžetskog memoranduma dostavljene lokalnim vlastima.

• MFE izdaje Instrukcije za Republički budžet u kojima su utvrđene najviše granice sredstava za sve budžetske korisnike.

• Odeljenje za finansije izdaje Instrukcije za pripremu lokalnih budžeta.

15. jul • Direktni budžetski korisnici podnose nacrte predloga budžeta na teret Opštinskog budžeta Odeljenju za finansije.

1. avgust • Direktni budžetski korisnici i socijalni fondovi podnose nacrte predloga budžeta na teret Republičkog budžeta MFE-u.

15. septembar • Odeljenje za finansije podnosi Predlog opštinskog budžeta Opštinskom veću.

1. oktobar 5. oktobar 15. oktobar

• Revizija i ažuriranje predloga raspodele sredstava po sektorima. • Opštinsko veće podnosi Predlog budžeta Skupštini opštine i MFE-u. • MFE dostavlja Nacrt republičkog budžeta Vladi.

1. novembar • Vlada usvaja Nacrt republičkog budžeta i zajedno sa Budžetskim memorandumom prosleđuje ga parlamentu.

15. decembar 25. decembar

• Republička skupština odobrava Republički budžet. • Skupština opštine odobrava Opštinski budžet. • Odeljenje za finansije dostavlja odobreni Opštinski budžet MFE-u.

Izvor: Republika Srbija, MFE. Ključni podaci naglašeni su masnim slovima.

Izvršenje budžeta 6.47 Do 2003, sistem izvršenja budžeta u Republici Srbiji funkcionisao je slično sistemu na saveznom nivou - na gotovinskoj osnovi, bez kontrole zaduživanja. Sistem izvršenja bio je usmeren na racionalizaciju raspoloživih gotovinskih sredstava za izmirenje nastalih obaveza.

6.48 Prema Zakonu o javnim prihodima i rashodima iz 1991. godine, u roku od dva meseca nakon što parlament odobri budžet, DJP dostavljaju detaljne finansijske planove MFE-u, radi odobrenja od strane Vlade. U finansijskim planovima, koji obuhvataju i sopstvene prihode resornih ministarstava, budžetskim korisnicima je ostavljena mogućnost da odlučuju o daljoj raspodeli sredstava u okviru odobrenih sredstava za svaku stavku u budžetu. Nakon što ga odobri Vlada, DJP izvršava finansijski plan pod kontrolom MFE-a.

6.49 DJP bile su odgovorne da njihovo poslovanje bude u okviru budžeta i najveći broj korisnika koristio je usluge Uprave za zajedničke poslove (UZP) koja je u njihovo ime obavljala niz finansijskih i drugih funkcija (vidi Okvir 6.6). Do oktobra 2001, svaka DJP imala je zasebni račun (računi 637) kod Zavoda za obračun i plaćanje Narodne banke Jugoslavije (ZOP). MFE je vršilo transfer sredstava sa računa budžeta (račun 630) na račune 637 DJP-a za svrhe pokrivanja odobrenih rashoda. Uloga MFE-a bila je ograničena na transfer gotovinskih sredstava na račune ministarstava, a ministarstva su bila odgovorna za plaćanje računa.

73

Okvir 6.6: Uprava zajedničkih poslova: računovodstvo VS

6.50 Gašenjem najvećeg broja računa ministarstava u oktobru 2001. godine, Vlada je učinila prvi korak u pravcu uspostavljanja jedinstvenog računa trezora. Isplate ministarstvima čiji su računi ugašeni vrše se direktno sa računa MFE. Ovo je moguće postići samo za ona ministarstva za koja UZP vodi računovodstvene knjige. Ministarstva koja su zadržala sopstvene račune su: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Republička uprava javnih poslova, Zavod za geodeziju i Ministarstvo prosvete.

6.51 Upravljanje gotovinskim tokovima. Kontrola koju MFE ima nad izvršenjem budžeta svodi se na kontrolu gotovinskih tokova, s tim da su transferi sredstava sa glavnog Vladinog računa ograničeni raspoloživim sredstvima. MFE prati gotovinske tokove na dnevnoj bazi i priprema mesečni program za najvažnije stavke potrošnje (plate, penzije i ostale redovne isplate). MFE svakodnevno priprema tabelu prihoda, transfera i rashoda, neto potraživanja/dugovanja za svaki mesec tekuće godine i svaki dan u tekućem mesecu. To predstavlja osnovu za odgovaranje na zahteve direktnih jedinica potrošnje za transfere gotovine ili isplate, ali ne postoji sistematizovan proces prognoziranja i sravnjivanja prihoda i rashoda, ili planiranja unapred izdavanja kratkoročnog duga za pokrivanje očekivanih sezonskih varijacija gotovinskih tokova.

6.52 Iako se gotovinom u praksi upravlja tako što se obezbeđuju potrebna sredstva za finansiranje najvažnijih redovnih isplata, MFE svakodnevno razmatra druge platne naloge ministarstava i odobrava prioritetne naloge. Ova svakodnevna trijaža može značiti

UZP pruža usluge u vidu podrške ministarstava i drugih DJP. Služba ima pet odeljenja koja su nadležnaza finansije i materijalna pitanja, obradu podataka, popravke, održavanje i upravljanje objektima,saobraćaj i ugostiteljstvo. Odeljenju za finansije i materijalna pitanja ima 72 zaposlena koji suorganizovani u pet podsektora koji prate račune svih direktnih budžetskih korisnika (ministarstava,institucija i službi, itd.) sa izuzetkom Ministarstva unutrašnjih poslova, Republičke uprave javnihprihoda i određenog broja manjih institucija i službi. UZP je odgovorna za procesiranje i autorizaciju isplata i vođenje detaljne računovodstvene evidencijesvih prihoda i rashoda. To obuhvata i ,,sopstvene’’ prihode koji se od 1. januara 2001. smatrajubudžetskim prihodima. UZP prati rashode prilikom primanja platnih naloga i prema tome, koristimodifikovan sistem obračunskog računovodstva. Glavna knjiga svakog ministarstva se kontinuiranoažurira i zbirni izveštaji dostavljaju se ministarstvima na zahtev. U ovim izveštajima prikazani surashodi i prihodi iz budžeta i ,,sopstveni’’ prihodi, a samim tim, prikazane su i docnje. Finansijska funkcija UZP-a ne posmatra se kao deo centralnog sistema kontrole, već kao jedinica kojapojedinim budžetskim korisnicima pruža usluge standardizovanog finansijskog računovodstva, praćenjai ostalih aranžmana podrške u skladu sa zahtevima pojedinih budžetskih korisnika. Prema tome, UZPnije direktno odgovorna MFE-u za izvršenje budžeta. UZP priprema mesečni izveštaj za svakog od budžetskih korisnika, u kojem se rashodi porede saiznosima planiranim u budžetu i sa prihodima. Direktne jedinice potrošnje koriste informacije od UZPau pripremi mesečnih izveštaja o izvršenju finansijskog plana koji se dostavljaju MFE-u. Vlada pratiizvršenje budžeta na osnovu mesečnih izveštaja od DJP. Međutim, u MFE postoji ozbiljan nedostatakkadrova koji onemogućava svaku ozbiljnu analizu izvršenja budžeta, uočavanje bitnijih odstupanja kojadovode u opasnost budžetsku disciplinu i koja mogu zahtevati (Vladinu) intervenciju. U teoriji, kontrolu obaveza mogu vršiti direktne jedinice potrošnje, ali se to ne čini. Direktne jedinicepotrošnje preuzimale su obaveze i formalno bile odgovorne da posluju u okviru budžeta, ali praćenjerashoda za njihov račun vršila je UZP.

74

da se urgentne stavke početkom nedelje odobravaju na uštrb još hitnijih stavki krajem iste nedelje. U idealnim prilikama, redosled prioriteta trebalo bi utvrđivati sistematično u skladu sa unapred procenjenim potrebama za sledeći mesec, uz istovremenu kontrolu i održavanje rashoda u okviru projekcije raspoloživih sredstava. 6.53 Svaki vid javnih prihoda (porezi, carinske akcize, itd) usmerava se na zasebni račun prihoda Vlade kod ZOP-a (vidi Okvir 6.7), a dnevni izveštaji koje ZOP dostavlja MFE-u omogućavaju detaljniju analizu javnih prihoda. Obračun glavnog računa rashoda Vlade vrši MFE, tako što prati dnevne prihode (u ZOP-u) i izvršene transfere i rashode (u sistemu UZP-a). Okvir 6.7: ZOP – Centralni sistem za obračun i plaćanje

6.54 Budžetsko izveštavanje. Izveštavanje o izvršenju budžeta bilo je ograničeno. U skladu sa Zakonom o javnim prihodima i rashodima iz 1991. godine, ,,Bilans stanja budžeta’’, zajedno sa izveštajem o izvršenju budžeta, dostavlja se Vladi do 28. februara naredne godine. U praksi, ovaj izveštaj dostavlja se i Odboru za ekonomiju i finansije parlamenta. Odbor je kao jednu od slabosti uočio nedostatak kvartalnih i polugodišnjih izveštaja o implementaciji budžeta.

6.55 Novi ZBS predviđa češće i redovnije izveštavanje o rashodima, obavezama, gotovinskim isplatama na teret budžeta, obustave programa potrošnje (u periodu od više od 45 dana) i ostalih izveštaja koji će omogućiti stvaranje sveobuhvatne slike odvijanja procesa javnih finansija tokom godina.

Upravljanje budžetima vanbudžetskih fondova

6.56 Upravi vanbudžetskih fondova ostavljeno je malo slobode u formulaciji i izvršenju budžeta. Za razliku od više diskrecionih programa, formulacija budžeta VBF-a ne podrazumeva direktno planiranje projekata i programa, već projekciju rashoda. U formulaciji budžeta koriste se prvenstveno podaci o izvršenju rashoda za proteklu godinu, koji se usklađuju sa inflacijom, poznatim demografskim i bihevioralnim tendencijama i izmenama u zakonima kojima se regulišu davanja. Formulacija politika za ovakvu vrstu

U bivšoj Saveznoj Republici Jugoslaviji, a verovatno i u sistemu novoosnovane Zajednice, ZOP jedeo Narodne banke Jugoslavije i predstavlja instituciju na saveznom nivou. ZOP je nadležan zanacionalni sistem obračuna i plaćanja, kao i za funkciju prikupljanja i statistiku prihoda Vlade. ZOPtakođe poseduje određene kapacitete za reviziju.

Funkcija koju ZOP vrši u pogledu prikupljanja sredstava je od kritične važnosti za Vladu. Svapravna lica su obavezna da imaju račun kod ZOP-a i isplate je moguće izvršiti isključivo u sistemuZOP-a. Prema tome, ZOP je posedovao podatke o stanjima na ličnim i poslovnim računima iautomatski je odbijao odgovarajuće iznose na račun poreza i usmeravao ih Vladi. Ovaj automatskisistem obezbeđivao je visoku stopu naplate poreskih prihoda na zvaničnim računima, ali naravno,nije obuhvatao poslove na sivom ili crnom tržištu.

Za razliku od Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije i Hrvatske, u Srbiji i Crnoj Gori ZOP nepodržava računovodstvenu baza podataka i ne vrši funkciju računovodstva za Vladu. ZOP, međutim,dostavlja Vladi izveštaje o prihodima, mada u zbirnom formatu i ne za pojedinačne budžetskekorisnike.

75

programa podrazumeva odlučivanje o promenama stopa naknada ili prava za sticanje naknada (regulative i zakone). Okvir 6.8: Vanbudžetski fondovi

6.57 U pogledu izvršenja budžeta, VBF mogu uraditi malo toga da unaprede izvršenje budžeta u toku godine (vidi Okvir 6.8). Upravi nije ostavljena sloboda da menjaju visinu davanja ili uslove za sticanje prava, i preostaju im jedino neki administrativni instrumenti za kontrolu gotovinskih tokova, kao što je odlaganje izmirenja računa. Međutim, dobra uprava VBF-a u drugim zemljama aktivno usmerava potrošnju primenjujući administrativne instrumente koji su im na raspolaganju. Na primer, generalni direktor Fonda zdravstvenog osiguranja u Mađarskoj, razotkrio je problem pogrešnog šifriranja pacijenata na bolničkom lečenju i zapretio pokretanjem disciplinskih mera protiv bolnica i lekara koji su unosili pogrešne šifre. Pre nego što je to otkriveno, svih porođaji obično su evidentirani pod šifrom ,,komplikacije na porođaju” i na taj način dobijane su više stope naknada sredstava od Fonda. Posle razotkrivanja pogrešnog šifriranja, procenat ,,komplikacija na porođaju” opao je sa 90 procenata na regionalni prosek.

6.58 Za MFE, rizik u pogledu VBF predstavljaju niska stopa naplate prihoda, koja mora da se kompenzuje transferima iz budžeta, izdavanje duga od strane VBF-a za pokrivanje povremene nelikvidnosti i rizik od neophodnog izbavljanja VBF-a iz

Vanbudžetski fondovi u bivšim jugoslovenskim republikama imaju određene zajedničke karakteristike: • Zakonom su propisane visine davanja, uslovi za sticanje prava, stope doprinosa, a ponekad i operativna

pitanja (u slučaju zdravstva, može se desiti da je Fond obavezan da zaključuje ugovore sa svimdostavljačima);

• Uprava Fonda obično podrazumeva operacije naplate i plaćanja računa, umesto menadžmenta programa ilianalize politika;

• U velikom delu fondova uloga revizije je mala ili nikakva (izuzetak obično čine fondovi zdravstvenogosiguranja);

• Funkciju odlučivanja o politikama za Fond vrši nadležno Ministarstvo, koje često vrši reviziju završnihizveštaja o budžetu;

• Budžeti se pripremaju na osnovu određenih formula, pošto su ključni parametri u pogledu fondova u principufiksni.

Administracija fonda ima može malo uticati na upravljanje potrošnjom. Mali broj opštih strategija koje su im naraspolaganju uključuju sledeće: • Održavanje visoke stope naplate prihoda; • Odlaganje rešenja o sticanju prava (ako je to u njihovoj moći) ili revizija prava trenutnih korisnika; • Jačanje kapaciteta za reviziju nelegalno stečenih prava, pronevera ili zloupotrebe (ako je moguće); • Odlaganje isplate davanja (stvaranjem docnji). Najrašireniji metodi su maksimizacija naplate prihoda i odlaganje isplate.

Česte strukturne slabosti vanbudžetskih fondove uključuju: • Izmene zakonom garantovanih davanja ili kriterijuma za sticanje prava koje nisu praćene izmene stope

doprinosa; • Opasnost od transformacije ZOP-a pre no što se povećaju kapaciteti za naplatu unutar Fonda; • Zakonska oslobađanja od plaćanja doprinosa odobrena preduzećima ili industriji; • Nefondovski organi Vlade mogu uticati na visinu davanja u fondu i uslove za sticanje prava (u slučaju

zdravstva, može se desiti da je Ministarstvo zdravlja nadležno za nove kapitalne investicije koje za poslediceimaju više tekuće troškove, ili za odobravanje novih količina lekova koje prevazilaze potražnju; što se tičeprograma invalidnina, organi izvan Fonda mogu odlučivati o sticanju prava i vršiti reviziju stečenih prava);

• Strukture upravnih odbora loše funkcionišu i ne zastupaju adekvatno interese uprave Fonda pred Vladom; • Vlada ne uplaćuje doprinose za državne službenike i najugroženije kategorije stanovništva.

76

problema docnji. MFE mora držati ovaj rizik pod kontrolom i pažljivo pratiti trendove potrošnje u VBF.

6.59 Od jednake važnosti za MFE je i kontrola nad celokupnim sistemom javne potrošnje. Iskustvo velikog broja zemalja pokazuje da što je nedostatak gotovinskih sredstava u budžetu vlade osetljiviji, osetnija je tendencija da se funkcije prenose na VBF ili na lokalne vlasti, bez odgovarajućeg povećanja sredstava i nadležnosti. Pored toga, u slučaju da je su tokovi gotovinskih sredstava u Republičkom budžetu ograničeni, može se činiti da smanjenje isplata za VBF ili lokalne vlasti predstavlja najjednostavnije rešenje, budući da će oni i dalje obavljati poslove i funkcije u svojoj nadležnosti – u praksi, to predstavlja jedan vid iznuđenog zajma Republici iz sredstava VBF i lokalnih vlasti. Preporučuje se da MFE pažljivo prati dodelu funkcija VBF-ima i lokalnim vlastima i zakone kojima se to reguliše. To podrazumeva veću ulogu Ministarstva finansija od uloge koju ono tradicionalno ima, ali i značajan primer i vodeću ulogu i odgovornost koju samo MFE može igrati. Praktičan aspekt takvog praćenja svodi se na sistem izveštavanja o budžetu, što se može postići kroz zbirne fiskalne izveštaje, kao i na reviziju i procenu troškova svih zakona od strane MFE-a pre no što ih usvoji parlament, što je i predviđeno novim ZBS-om.

Uprava ispod nacionalnog nivoa 6.60 Trenutno, upravljanje budžetom vlasti ispod nacionalnog nivoa je rudimentarno. Vlasti ispod nacionalnog nivoa funkcionišu kao administrativni instrumenti Republičke vlade. Međutim, odgovornosti i očekivanja u pogledu funkcionisanja Vlade ispod nacionalnog nivoa se povećavaju (Tabela 2.1). Republika Srbija započela je decentralizaciju fiskalnih odgovornosti i moći lokalnih vlasti, čime je zaustavljen trend centralizacije koji je bio prisutan poslednjih deset godina. U februaru 2002. godine, Republička skupština donela je novi Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS), čime su redefinisane administrativne strukture, odgovornosti i prava lokalnih vlasti. Međutim, još uvek treba odgovoriti na niz izazova: (a) obim decentralizacije i stepen fiskalne autonomije; (b) redosled i dinamika implementacije reformi; i (c) osnovni mehanizmi podsticaja. Ovi izazovi biće detaljno razmotreni u Aneksu 2.

6.61 Kapaciteti za upravljanje finansijama na podnacionalnom nivou Vlade, kao i obim i brzina decentralizacije i podsticaji u sistemu potrošnje, praćeni su rizicima za Republički budžet. Kao i u slučaju VBF, MFE treba da pažljivo prati buduće trendove na nivoima ispod nacionalnog i aktivno upravlja rizikom od prekomerne potrošnje, zaduživanjem i ostalim navedenim aktivnostima na tim nivoima. Najnovija iskustva Argentine, Turske i drugih zemalja mogu poslužiti kao ilustracija cene koja se plaća ako se ova pitanja zanemare.

Kako funkcioniše sistem? 6.62 U pogledu zbirne fiskalne discipline, u UJR sistemu Republike Srbije postizani su različiti rezultati. Kao što je i prikazano u Tabeli 6.3, za 2001. godinu, Republički budžet izvršen je gotovo u skladu sa planom i bio bi izvršen na nivou neznatno nižem od planiranog ako se izuzmu neto zajmovi odobreni nesolventnim bankama, što je povećalo rashode u toku godine. Nisu stvarane docnje, što je omogućeno delom i nagomilavanjem

77

docnji izvan budžeta. Lokalne vlasti i vanbudžetski fondovi, i to posebno PIO fondovi, nisu bili toliko uspešni. Tabela 6.3: Konsolidovani budžetski rashodi u 2001. Odnos planiranih i ostvarenih rashoda (u milionima YUD ) Opis stavke Budžet Izvršenje Odnos

Republički budžet 129,369 132,339 1.02

Lokalne vlasti 27,989 31,396 1.12

PIO fondovi 72,874 79,399 1.09

RZZO 38,513 39,459 1.02

Ukupno 274,102 286,468 1.04

Izvor: Republika Srbija, MFE. 6.63 Rezultati celokupnog sistema UJR, uključujući i VBF-e, bili su loši. Svake godine u periodu od 1997. do 2001. stvarane su docnje. Stanje docnji 1997. godine dostiglo je 2.8 procenata BDP-a i svoj vrhunac zabeležilo je 1999. godine, kada su dostiglo 8.7 procenata BDP-a, da bi zatim palo na 4.4 procenta BDP-a 2001. U Tabela 6.4 prikazane su docnje institucija koje se finansiraju iz Republičkog budžeta u periodu od 1997. do 2001. Tabela 6.4: Stanje docnji institucija koje se finansiraju iz budžeta 1997 1998 1999 2000 2001

(krajem oktobra)

(u procentima BDP-a) Republika Srbija 0.2 0.9 2.8 1.0 0.0 PIO fondovi 2.4 3.9 3.5 2.7 3.2 RZZO 0.0 2.1 2.3 3.1 1.2 Zavod za tržište rada 0.0 0.0 0.1 0.3 0.0 Izvor: MFE, Republika Srbija

6.64 Od 1997. do 2000. godine, odnos prihoda predviđenih u budžetu i ostvarenih prihoda iznosio je 99 procenata. Ovaj ubedljiv dokaz prikriva značajna odstupanja u pojedinim kategorijama prihoda. To je u određenoj meri objašnjavano radom centralnog sistema platnog prometa (ZOP-a), koji je naplaćivao prihode dosta efikasno. To bi se moglo promeniti kada Srbija pređe sa ZOP-a na privatni platni sistem i dobrovoljno plaćanje poreza.

78

Grafikon 6.4: Indeks odstupanja u budžetu

6.65 Fragmentisanost sistema izvršenja, uz VBF-e koji posluju izvan normalnih budžetskih procedura, kao i nedostatak sistema kontrole zaduživanja doprineli su ovako različitim rezultatima.

6.66 U pogledu efikasnosti raspodele, odnosno, toga da li sistem UJR izvršava budžet u skladu sa Vladinim politikama utvrđenim u odobrenom budžetu, rezultati sistema UJR na nivou Republike nisu toliko uspešni.

6.67 Odstupanja između odobrenog i izvršenog budžeta prema funkcionalnoj i administrativnoj klasifikaciji donekle ukazuju na efikasnost raspodele. U Tabeli 6.4 prikazana su odstupanja u budžetu u fiskalnoj godini 2000. Za 2000. godinu, rashodi pojedinačnih direktnih jedinica potrošnje kretali su se između 10,5 procenata i 277 procenata budžeta. Osam direktnih jedinica potrošnje ostvarile su rashode ispod 80 procenata, a 12 direktnih jedinica potrošnje ostvarile su rashode iznad 120 procenata. Prema funkcionalnoj klasifikaciji, za 2001. godinu, odstupanja između odobrenih i izvršenih rashoda su u proseku iznosila 30 procenata i kretale su se između 239 procenata preko budžeta i 22 procenta ispod budžeta. Ovako značajna odstupanja mogu se pripisati lošoj formulaciji budžeta, uključujući nedostatak višegodišnjih planova, i činjenici da je izvršenje budžeta zasnovano na racionalizaciji gotovinskih sredstava bez obzira na prioritete u budžetu.

6.68 U pogledu tehničke efikasnosti, kao i u već razmotrenom sistemu na saveznom nivou, ne postoje detaljni podaci o troškovima po jedinici pruženih usluga, niti o komparativnim troškovima nabavke. Međutim, tri pozicije u budžetu zajedničke za najveći broj direktnih jedinica potrošnje (plate, materijalni troškovi i posebne namene) ukazuju na različitu dostupnost finansiranja sa kojom se suočava prosečan član uprave. Postignuti rezultati su prilično neujednačeni, kao što se može videti iz podataka u Tabeli

Indeks odstupanja u budžetu predstavlja jednostavnu meru za predvidljivost budžeta – da li budžet predstavlja tačnu procenu krajnjih rashoda. Indeks odstupanja u budžetu prikazuje sumu apsolutnih odstupanja u budžetu kod svih budžetskih korisnika iskazanih u procentima prvobitno odobrenog budžeta. Za 2000. godinu, indeks odstupanja u budžetu iznosio je 18.2 procenata. Za 10 najvećih ministarstava i službi, ovaj indeks iznosio je 17.9 procenata, dok su pojedine jedinice potrošnje prikazale znatno veća odstupanja.

Odstupanja u budžetu - 10 najvećih budžetskih korisnika (budžet za 2000.)

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0%

Unutrasnji poslovi

Obrazovanje

Briga o porodici

Visoko obrazovanje

Finansije i ekonomija

Pravda

Poljoprivreda, sumarstvo i vodoprvreda

Rad i zaposljavanje

Opstine

Nauka, tehnologija i razvoj

79

6.5. koji se zasnivaju na transferima sa računa budžeta 630 na dan 5. decembra 2001. Takve razlike u visini sredstava mogu imati samo negativan uticaj na efektivnost programa i pružanje usluga. Štaviše, za potrebe nedavno pripremljenog izveštaja Svetske banke (CPAR), sprovedena je anketa cena najtraženijih lekova u apotekama i uočeno je da su se mogle ostvariti uštede u visini od 26 procenata, da su se primenjivale procedure javnog konkursa. Tabela 6.5: Razlike u izvršenju budžeta – u toku 2001. Ukupan

budžet Isplaćeno do

05/12/01 Neto

neisplaćeno Procentualna

iskorišćenost na dan 05/12/01

u milionima YUD Zarade 34,552 29,873 4,679 86.5% Materijalni troškovi 4,972 2,724 2,248 54.8% Posebni troškovi 6,511 6,048 463 92.9% Ukupno 46,036 36,639 9,397 79.6% Izvor: MFE, Republika Srbija 6.69 Moguće je da je struktura isplata poremećena praksom racionisanja gotovine. Nezavisno od razloga, rezultat u praksi su formulacija i izvršenje budžeta koji se bitno razlikuju. To nije odgovarajuća osnova za pružanje usluga.

Opšta ocena procesa formulacije budžeta 6.70 Od ključne važnosti za uspešno izvršenje budžeta je da budžet bude realističan, što podrazumeva održavanje prihoda i rashoda u ravnoteži i raspodelu sredstava koja je u skladu sa obaveznim programom ili pružanjem usluga. Ovu ravnotežu potrebno je uzeti u obzir u početnoj fazi pripreme budžeta, a ne računati da će se na balansiranju raditi ad hoc tokom izvršenja budžeta. U suprotnom, mere preduzete na kontrolisanju gotovinskih tokova negativno će se odraziti na Vladine službe, rasipanje sredstava i dovesti u pitanje napore koji se ulažu na razvoju.

6.71 Iako su neki od ovih negativnih ishoda tipični za Srbiju i mogu se objasniti politikom vođenom za prethodnog režima, oni ukazuju i na slabosti u osnovama sistema UJR, karakteristične za zemlje u kojima je ekonomija bila centralizovana. Te slabosti uključuju: (i) nerealne makroekonomske analize na kojima se zasniva budžet i kao rezultat toga, planirana potrošnja nije održiva; (ii) tendencija da se budžet posmatra prvenstveno kao administrativni instrument, umesto kao instrument vladine politike, što onemogućava rešavanje pitanja strateške raspodele sredstava; i (iii) nesmanjena zavisnost od ulaznih informacija u vidu zakonskih normativa za planiranje budžeta, što predstavlja davno napuštenu praksu, u kojoj se malo pažnje poklanja proceni visine raspoloživih sredstava.

6.72 Vlada izabrana krajem 2000. započela je rad na rešavanju ovih pitanja. Značajan napredak postignut je na vraćanju fiskalne discipline na zbirnom nivou i predvidljivosti, odnosno esencijalnih preduslova za zdravo upravljanje budžetom. Međutim, reforma formulacije budžeta još je u početnoj fazi i ozbiljni izazovi sa kojima se tek treba suočiti uključuju: (i) uspostavljanje okvira za politike i prioritete s ciljem usmeravanja raspodele sredstava namenjenih za javne rashode; (ii) definisanje planova za ostvarenje (rezultata i

80

ishoda) potrošnje u budžetu; (iii) revizija standarda i normativa za pružanje usluga u javnim službama; i (iv) izgradnja kapaciteta za praćenje izvršavanja budžeta. Okvir 6.9: Inkorporacija spoljne pomoći u budžet

Izvor: Bird, A. (2001).

6.73 U nastavku ovog dela razmotrićemo neka od centralnih pitanja u vezi sa uspostavljanjem efektivnog i strateškog procesa planiranja budžeta. To podrazumeva: (i) sveobuhvatnost budžeta; (ii) vremenski okvir za planiranje budžeta; (iii) realističnost u pripremi budžeta; (iv) povezivanje vladinih politika i strategija; (v) transparentnost i odgovornost u formulaciji budžeta; i (vi) institucionalne kapacitete za pripremu budžeta.

6.74 Sveobuhvatnost procesa pripreme budžeta. Da bi Vlada mogla da vrši efektivno fiskalno upravljanje, procesi pripreme budžeta treba da obuhvataju sve javne prihode i rashode. Sa pripremom Opšteg bilansa, proces pripreme budžeta u Srbiji već je ima jedan instrument kojim se integrišu prihodi i rashodi Republičke vlade, lokalnih vlasti i socijalnih fondova.

6.75 Obuhvatnost procesa pripreme budžeta moguće je unaprediti na dva aspekta: (i) praćenje trendova potrošnje VBF i lokalnih vlasti i upravljanje ukupnim rizikom od strane MFE; i (ii) budžetske operacije lokalnih vlasti i socijalnih fondova treba da budu predmet približnog nivoa strateške revizije kao i Republički budžet. Trenutno, MFE vrši

Trenutno Srbija prima značajan priliv sredstava međunarodne podrške. Jedinica za koordinaciju pomoći za razvoj(DACU) unutar Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom (MEOI) procenjuje da su u 2002. isplaćenasredstava spoljne pomoći u ukupnoj vrednosti od 780 miliona US$, od čega 47 procenata čine sredstva namenjenaza finansijsku podršku (podrška budžetu i javne investicije) i 53 procenta u vidu nenovčane podrške (humanitarnapomoć, pomoć u robi, tehnička podrška i podrška za projekte upućena direktno kroz humanitarne agencije).

Iako spoljna pomoć predstavlja važan izvor sredstava za Vladu, ova sredstva su samo jednim delom prikazana ubudžetu. U budžetu za 2002, ukupna visina stranog finansiranja procenjena je na 3.5 milijarde YUD (46.2 milionaUS$), od čega 2.7 milijarde YUD (35.9 miliona US$) otpada na podršku budžetu. Prema tome, 22 procenta spoljnepomoći trenutno nije prikazano u budžetu, što u velikoj meri umanjuje obuhvat budžeta i za rezultat ima značajannivo potrošnje ostvarene izvan Vladinih procedura kojima se obezbeđuje odgovornost upotrebe javnih sredstava.Osiguranje da sredstava spoljne pomoći u budu potpunosti inkorporirana u budžet prati niz praktičnih pitanja iproblema:

• Prvo, iskustvo drugih zemalja ukazuje na to da često nije lako uspostaviti funkcionalne sisteme i procedure zapraćenje ,,robnih’’ rashoda u budžetu. Srećom, u slučaju Srbije, ovo će verovatno predstavljati samo privremeniproblem, budući da se može očekivati da će nivo donatorske pomoći (koje je često obezbeđena ,,u robi”) nagloopadati u narednim godinama. Prema tome, verovatno ne bi bilo praktično pokušavati da se takvi rashodi uključeu budžet.

• Drugo, aranžmani za upravljanje i administraciju inostrane finansijske pomoći u okviru projekata javnihinvesticija značajno se razlikuju od onih za domaća sredstva, i službenici nadležni za budžet u resornimministarstvima ne posmatraju za sada ovaj vid sredstava kao deo budžeta ministarstava. Kao posledica toga, iakoje u Instrukcijama za pripremu budžeta za 2002. predviđeno da resorna ministarstva dostavljaju detaljne planoverashoda u okviru projekata finansiranih iz sredstava spoljne pomoći, ovo je naišlo na dosta ograničen odziv. Toukazuje na to da postoji potreba da se informacije o ugovorima za finansiranje projekata i planiranim isplatamasa kojima raspolaže DACU koriste kao osnov za postizanje dogovora sa resornim ministarstvima u pogledu listeprojekata čije procene treba uključiti u budžet.

• Treće, značajan deo ino-finansiranja odobrava se autonomnim javnim korporacijama i potrebno je razmotriti ukojoj meri ovo treba prikazati u budžetu. Ako ugovor o finansiranju sklopljen sa Vladom uključuje i odredbukojom se reguliše prenos sredstava inostranih zajmova ili donacija onda taj prenos sredstava treba u potpunostiprikazati u budžetu. Ako je ugovor sklopljen sa javnim preduzećem, ali uz Vladine garancije, onda treba bitiprikazan u budžetu pod stavkom za neplanirane obaveze u Budžetu. U pripremi budžeta za 2003. godinu, potrebno je da MFE preduzme dodatne napore da osigura da se svasredstva inostrane pomoći odobrena za javne investicije u potpunosti prikažu u budžetima odgovarajućihresornih ministarstava Da bi se ovo postiglo, biće potrebna bliska saradnja između DACU i MFE.

81

samo ograničen obim analize budžeta lokalnih vlasti i socijalnih fondova, iako ovi budžeti imaju znatan uticaj na ukupan fiskalni okvir i raspoloživa sredstva u Republičkom budžetu. Za 2001. godinu, lokalne vlasti premašile su odobreni budžet za 12 procenata, a PIO fond za zaposlene za 9 procenata, što je negativno uticalo na Republički budžet. Finansijske zahteve lokalnih vlasti i VBF treba razmatrati u širem okviru međusektorskih i sektorskih politika i prioriteta. Centralni element u procesu planiranja budžeta treba da bude detaljnija analiza operacija socijalnih fondova i finansija na različitim nivoima vlade. U pogledu lokalnih vlasti, umesto preispitivanja dostavljenih budžetskih zahteva, godišnji budžet treba posmatrati kao priliku za reviziju trendova potrošnje lokalnih vlasti i sagledavanje potencijalnih problema koje bi ti trendovi mogli predstavljati za Republiku, kao i za reviziju bilansa republičkih prihoda i prihoda lokanih vlasti i odgovornosti i potencijalnih disbalansa ili pitanja u vezi postignutih rezultata koje treba rešiti. Sa napretkom procesa decentralizacije, ova revizija biće od sve veće važnosti za lokalne vlasti.

6.76 Vlada je prima značajne iznose inostrane pomoći. Ova sredstva su već uključena u budžet, u onoj meri u kojoj su namenjena za opštu budžetsku podršku. Međutim, najveći deo namenjen je za potrebe investicija za obnovu i razvoj javne infrastrukture i službi, i taj deo još uvek nije integrisan u budžet. (Okvir 6.9). Zbog činjenice da se ova sredstva koriste kao podrška javnih rashoda i da će, u slučaju da potiču iz kredita i zajmova, dodatno povećati troškove servisiranja duga u budućnosti, važno je da se posmatraju kao integralan deo budžetskog okvira. Štaviše, kapitalni projekti podrazumevaće tekuće troškove i troškove održavanja, koji će se morati ukalkulisati u višegodišnji okvir budžeta, kako bi se osiguralo da ovi troškova budu održivi.

Preporuka: Potrebno je dodatno proširiti obuhvatnost budžeta uključivanjem u njegov okvir: (i) detaljniju analizu i pregled programa i trendova potrošnje socijalnih fondova i lokalnih vlasti; i (ii) sve projekte finansirane iz sredstava stranih donacija i tradicionalnih sporazuma o kreditima/zajmovima.

6.77 Vremenski okvir za pripremu budžeta. Fundamentalna slabost procesa formulisanja budžeta u Srbiji bila je to što je nedostajao srednjoročni plan. Imajući u vidu nestabilne prilike u poslednjih nekoliko godina, jednogodišnji okvir za pripremu budžeta je najviše što se realno moglo ostvariti. Međutim, kako se makro-fiskalna i fiskalna disciplina budu obnavljale, indikativne ciljeve budžetskih rashoda trebalo bi projektovati u srednjoročnoj perspektivi, uzimajući u obzir da se implikacije Vladinih politika i programa na javnu potrošnju osećaju obično u periodu od nekoliko godina. Višegodišnji vremenski okvir za planiranje javne potrošnje na zbirnom nivou omogućio bi veću predvidljivost u planiranju godišnjih budžeta od strane resornih ministarstava. Ovaj zahtev predviđen je novim zakonom o budžetu, kojim je propisano da se predračun prihoda i rashoda dostavlja kako za budžetsku godinu, tako i za naredne dve godine.

Preporuka: MFE bi trebalo da postepeno uvodi trogodišnji vremenski okvir za planiranje budžeta, kako bi se omogućilo stvaranje srednjoročnog okvira sredstava u kojem bi svako resorno ministarstvo moglo planirati reformu i restrukturiranje programa potrošnje.

6.78 Realističnost u pripremi budžeta. Srbija je počela da ostvaruje značajan napredak u razvoju realističnog višegodišnjeg okvira za razvoj budžeta. Fiskalni ciljevi

82

postavljeni u budžetu za 2001. godinu su najveći delom ispunjeni, što je, bilo u skladu sa Vladinom opštom politikom makroekonomske stabilizacije i kontrolisane inflacije. Da bi se ovaj napredak nastavio, biće potrebno da MFE još više ojača svoje kapacitete za makroekonomsku i fiskalnu analizu.

6.79 U drugim aspektima, međutim, proces pripreme budžeta i dalje nije dovoljno realan. Kao posledica toga što se indikativne najviše granice sredstava po sektorima ne određuju pre nego što resorna ministarstva počnu sa pripremom budžeta, dostavljeni budžetski zahtevi značajno premašuju raspoloživa sredstva. MFE mora umanjivati ove početne predračune, često i bez konsultacija i rasprave sa resornim ministarstvima na koje se to odnosi. Kao rezultat toga, stvarni proces pripreme budžeta počinje tek nakon što je budžet usvojen, sa pripremom finansijskih planova resornih ministarstava, koji pokazuju na koji način oni nameravaju da iskoriste sredstva.

Preporuke: (a) Razviti realističan i opravdan srednjoročni makro-fiskalni okvir koji će biti polazna tačka za pripremu godišnjeg budžeta. To će zahtevati jačanje kapaciteta za makroekonomsko prognoziranje i upravljanje unutar MFE-a.

(b) U skladu sa makro-fiskalnim okvirom, odrediti realistične najviše granice sredstava po sektorima u okviru kojih bi svako resorno ministarstvo pripremalo svoj plan rashoda.

6.80 Povezanost sa Vladinim politikama i strategijama. Budžet bi trebalo da bude jedan od najvažnijih instrumenata za realizaciju i implementaciju vladinih politika. Proces formulacije godišnjeg budžeta predstavlja prirodan način integracije vladinih politika i procesa odlučivanja o raspodeli sredstava, kojim se te politike i sprovode u delo, kao i sa organizacijom odgovornom za implementaciju politika i programa i osnovnih postavki. U Srbiji, ovo još uvek nije postignuto i proces formulacije budžeta i dalje se posmatra prvenstveno kao matematička analiza balansiranja prihoda i rashoda. Priprema budžeta je inertan proces, zasnovan na povećanjima. Na primer, Instrukcije za pripremu budžeta obično sadrže smernice u pogledu stope povećanja koja se primenjuje na osnovne ekonomske stavke potrošnje (npr. zarade) i uključuju detaljnu listu standardnih troškova koje treba uzeti u obzir u pripremi budžeta. U ovom procesu naglasak je stavljen na već postojeće aktivnosti, bez obzira na efektivnost.

6.81 U planiranju rashoda težište je stavljeno na primenu ulaznih podataka, s tim da se ne posvećuje pažnja ciljevima, učinku i rezultatima javnih rashoda, a kamoli pitanjima efikasnosti i efektivnosti javnih službi ili njihovom doprinosu u ostvarivanju Vladinih politika.

6.82 Budžet se prikazuje u sumiranom formatu koji, za većinu sektora, daje prilično ograničene podatke o tome kako će se sredstva dodeljena resornim ministarstvima i institucijama raspodeljivati na najvažnije programe u sektoru.

6.83 Budžetska dokumentacija ne omogućava u dovoljnoj meri raspravu o osnovnim pitanjima politike prihoda i rashoda i različitim rešenjima koja bi predstavljala osnovu za pripremu budžeta.

Preporuke: (a) Treba usvojiti više strateški pristup planiranju rashoda koji povezuje: (i) sektorske politike i programske prioritete; sa (ii) planiranim programskim učinkom i rezultatima; i

83

(iii) raspodelom sredstva u budžetu. U procesu formulacije budžeta treba staviti veći naglasak na specifikaciju planiranog programskog učinka i sagledavanje rezultata.

(b) Treba razviti kapacitete za praćenje izvršenja budžeta i ostvarivanja planiranih programskih rezultata i u MFE-u i u ministarstvima.

6.84 Institucionalni kapaciteti za pripremu budžeta. U najvećem broju zapadnih zemalja, ministarstva finansija vršenjem svoje nadležnosti praćenja planiranja i ostvarenja javnih rashoda, igraju važnu ulogu u koordinaciji procesa kreiranja vladinih politika i programa u svim sektorima. U Srbiji, u prethodnom periodu, ova uloga nije bila naglašena i budžet je posmatran prvenstveno kao administrativna analiza. Ovo se odrazilo na mali broj odeljenja za planiranje budžeta i ograničen uticaj koji ta odeljenja imaju na strukturu resornih ministarstava, kao i na profil budžetskih službenika, koji su po kvalifikaciji najčešće računovođe i knjigovođe. U resornim ministarstvima ne postoje čvrste veze između politika i funkcija pripreme budžeta, dok uloga MFE-a u olakšavanju koordinacije politika kroz budžetske procese nije široko priznata. Potreba za unapređenjem obuke i profesionalnim usavršavanjem budžetskih službenika u MFE-u i odeljenjima za budžet unutar resornih ministarstava (i VBF i lokalnih vlasti) biće sve izraženija. Iako je to pitanje koje će se rešavati u srednjoročnom i dugoročnom periodu, potrebno je sada istražiti opcije za povećanje mogućnosti za obuku i profesionalno usavršavanje.

Ocena postojećeg procesa izvršenja budžeta 6.85 Izvršenje budžeta ne podrazumeva samo efektivnu finansijsku kontrolu, upravljanje gotovinom i dugom, već i podršku efikasnom pružanju usluga u okviru odobrenih sredstava. Neke od dimenzija izvršenja budžeta koje imaju uticaja i na finansijsku kontrolu i na pružanje usluga i koje u Srbiji predstavljaju problem uključuju: (i) kontrolu gotovinskih tokova; (ii) kontrolu zaduživanja; (iii) odgovornost i transparentnost; i (iv) fleksibilnost.

6.86 Kontrola gotovinskih tokova. Postojeći aranžmani podrazumevaju strogu kontrolu gotovinskih tokova, u nadležnosti MFE-a. Međutim, ova kontrola postiže se racionisanjem gotovinskih sredstava, što ima proizvoljan uticaj na dostavljače i jedinice nadležne za pružanje usluga. U drugim zemljama, u situaciji kada su isplate neizvesne, dostavljači obično reaguju povećavanjem cena kako bi pokrili povećani rizik odložene ili neizvršene isplate. Jedan deo negativnih posledica koje racionisanje gotovinskih sredstava ima po dostavljače moguće je ublažiti izradom i objavljivanjem smernice i prioriteta za određivanje raspodele gotovinskih sredstava i prioriteta u isplati platnih naloga. Negativan uticaj na Vladine programe može se smanjiti sistematičnijim prognoziranjem prihoda za tekuću godinu, što bi omogućilo MFE-u da ravnomernije planira potrošnju, kao i da bolje integriše planiranje gotovinskih sredstava sa upravljanjem dugom, kako bi se osiguralo pravovremeno odobravanje zajmova i raspoloživost gotovinskih sredstava za zadovoljenje zahteva potrošnje. Ravnomernija raspodela gotovinskih sredstava moći će se ostvariti i ako se postojeća praksa svakodnevne trijaže zameni nedeljnom trijažom.

84

6.87 Kontrola obaveza. Trenutno, sistematska kontrola obaveza ne postoji. Postoji ad hoc kontrola obaveza koju vrše budžetski korisnici u zavisnosti od prilika, iako je ovaj vid kontrole doveden u pitanje neizvesnostima koje predstavlja racionalisanje gotovinskih sredstava. Na primer, Direkcija za imovinu odobrava izvršenje građevinskih ugovora u fazama i na taj način prilagođava obaveze sa očekivanom visinom raspoloživih gotovinskih sredstava. To najčešće za rezultat ima rast ugovorenih troškova. Kontrolom zaduživanja – u početnoj fazi u lancu potrošnje – odlažu se stvarni efekti na trošenje gotovinskih sredstava, ali je verovatnoća za stvaranje docnji manja, a programima se pruža veća podrška u vidu isporuke robe i usluga za poslove koji su u toku. Štaviše, malo je verovatno da će sve pozicije u budžetu predstavljati jednak rizik za fiskalnu ravnotežu. Neke od pozicija, kao što su kadrovska pitanja, imaju dugoročnije implikacije (pravila za otpuštanje viška radne snage u državnoj upravi, kao i isplata penzija), imaju veći udeo u budžetu i zahtevaju strožiju kontrolu obaveza. Druge, kao što su putni troškovi, predstavljaju manji problem iz perspektive MFE-a i Vlade u celini i ne zahtevaju toliko pažnje.

6.88 Odgovornost i transparentnost. Ni sve direktne jedinice potrošnje, ni sve transakcije, nisu uključene u računovodstveni sistem UZP-a. Celokupno finansijsko upravljanje i izveštavanje bi se popravilo ukoliko bi se sve direktne jedinice obuhvatile u jedinstven sistem. To bi doprinelo i razvoju jedinstvenog sistema trezora.

6.89 Izveštaji o izvršenju budžeta objavljuju se samo u sklopu završnih godišnjih računa. Jedini redovni konsolidovani izveštaj je izveštaj o tokovima gotovinskih sredstava na računu “630” koji priprema MFE. Iako direktne jedinice potrošnje dostavljaju MFE-u mesečne izveštaje, a ZOP priprema polugodišnje završne račune za svako pravno lice, ovi izveštaji se ne objavljuju, a ograničeni kadrovski resursi u MFE-u, u praksi, onemogućavaju detaljnu kontrolu ovih izveštaja.

6.90 Stepen transparentnosti može se povećati redovnim objavljivanjem konsolidovanih izveštaja u kojima su prikazani stvarni rashodi i docnje, kao i tokovi gotovinskih sredstava. Javnost takvih podataka mogla bi delom nadomestiti ograničene kapacitete MFE-a za detaljnu kontrolu.

6.91 Fleksibilna upotreba sredstava u cilju boljeg pružanja usluga. Postojeća budžetska klasifikacija ostavlja budžetskim korisnicima određeni stepen fleksibilnosti u upotrebi sredstava. Iako detaljni finansijski planovi moraju biti odobreni od strane Vlade, korisnici slobodno raspolažu sredstvima i u okviru jedne stavke u budžetu preraspodeljuju sredstva na različite detaljnije namene. Budući da je broj stavki po budžetskom korisniku relativno nizak, ovo omogućava priličan stepen fleksibilnosti. Međutim, nema virmana između stavki i to bi moglo otežati promene u strukturi sredstava, kojima bi se mogla unaprediti produktivnost.

6.92 Doprinos koji izvršenje budžeta može dati efikasnijem pružanju odobrenih usluga je u ovom momentu ograničen nedostatkom programske strukture u klasifikaciji budžeta. Vremenom, bilo bi korisno da MFE sarađuje sa resornim ministarstvima na uočavanju najvažnijih programa u svakom od njih i radilo na razvoju budžetske klasifikacije za ministarstvo koje tačno odredi svoje ciljeve. Kasnije, mogli bi se sagledati učinak ili rezultati programa, kako bi se veza između ulaznih elemenata i ciljeva/učinka mogla još više ojačati.

85

6.93 Lična odgovornost. Neophodna protivteža fleksibilnosti je lična odgovornost za rezultate. Kao što je i pomenuto kada smo govorili o fleksibilnosti, jedna od prepreka za unapređenje pružanja usluga je i ograničena sloboda uprave u raspolaganju sredstvima. Za veliki broj budžetskih korisnika proces izvršenja budžeta predstavlja administrativni a ne upravni proces. Drugim rečima, svrha izvršenja budžeta je poštovanje pravila, a ne odgovornost za postignute rezultate. Uprava će moći da se razvija, a samim tim i efikasnost pružanja usluga će se poboljšati, samo u slučaju da postoje određeni kapaciteti za slobodno odlučivanje o organizaciji načina realizacije programa.

6.94 Preduslov za prekid prakse detaljne centralizovane kontrole upotrebe sredstava je uspostavljanje mera ili pokazatelja uspešnosti na osnovu kojih se može procenjivati upotrebu sredstava iz budžeta. Da bi se postigla odgovornost izvršenja ne samo u pogledu korišćenja sredstava iz budžeta, već i u pogledu pružanja usluga, potrebno je preduzeti polazne korake na povezivanju ova dva polja. U početku, potrebno je da svaka DJP odredi Glavnog finansijskog službenika (GFS), koji će za izvršenje budžeta biti odgovoran MFE-u. GFS bi trebalo da postiže sporazum sa MFE o kvartalnim budžetskim alokacijama i usklađuje obaveze DJP sa budžetskim alokacijama. Unutar organizacije korisnika, proces dodele odgovornosti uprave bio bi povezan sa odgovornošću za izvršenje budžeta GFS-u. Kako se poslovne mere budu detaljnije razrađivale, postepeno će popuštati centralizovana interna kontrola.

6.95 Interna revizija. U okviru veće fleksibilnosti u upotrebi sredstava od strane uprave programa i veće odgovornosti za rezultate, potrebno je uveriti MFE-u i Kabinetu da fundamentalno računovodstvo, izveštavanje, evidencija, nabavke i ostala pravila u sistemu upravljanja sredstvima funkcionišu. Štaviše, Vlada mora da ima načina da prati da li se politike sprovode i da li je realizacija Vladinih programa efektivna. Funkcija interne revizije obezbeđuje takvu podršku Vladi i MFE-u.

6.96 Trenutno, kapaciteti Budžetske inspekcije unutar MFE su ograničeni i usmereni su isključivo na kontrolu zakonitosti. Budžetska inspekcija u direktnim budžetskim korisnicima, socijalnim fondovima i ostalim institucijama javnog sektora je još slabija. Ne postoji tradicija sistema revizije ili korišćenja tehnika revizije post hoc uzoraka.

6.97 Interna revizija je širi koncept od koncepta tradicionalne funkcije budžetske inspekcije u Srbiji. Interna revizija podrazumeva kontrolu i procenu poslova, organizovanih unutar određene organizacije. Interna revizija je servis Vlade i instrument za kontrolu uprave. Pomoću interne revizije, Vlada može da proveri da li se procedure za sprečavanje eventualne pronevere, rasipanja ili zloupotrebe sredstava javnih prihoda pravilno sprovode i da li te procedure i sistemi funkcionišu. Ulogu interne revizije određuje Vlada i interna revizija može adekvatno odgovoriti na zahteve Vlade u pogledu toga da li se njene politike sprovode.

6.98 U Srbiji, funkcija interne revizije biće uspostavljana kao nadogradnja na postojeći Budžetski inspektorat. U skladu sa članovima 63 do 67 ZBS-a, predviđeno je uspostavljanje Službe za budžetsku inspekciju i reviziju (SBIR), koja će u početku biti uspostavljena samo u okviru Ministarstva finansija, kao jedinica na nivou Vlade. U kasnijim fazama, predviđena je mogućnost da neka od većih ministarstava uspostave sopstvene jedinice za internu reviziju, koje će funkcionisati u skladu sa standardima SBIR-a. U početku, SBIR će se koncentrisati na tradicionalnu reviziju zakonitosti, s tim da kada se izgrade dovoljni kapaciteti, očekuje se da će SBIR vršiti i reviziju poslovanja.

86

6.99 U skladu sa ZBS, SBIR će biti nadležan za reviziju: (i) direktnih i indirektnih budžetskih korisnika; (ii) organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; i (iii) javnih preduzeća čiji je osnivač Vlada, preduzeća u kojima Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad kapitalom ili upravom, kao i pravnih lica u kojima sredstva javnih fondova čine više od 50 procenata ukupnih prihoda. Takođe, lokalne vlasti su obavezne da uspostave Službu za reviziju i inspekciju. MFE bi trebalo da osnuje Odeljenje za internu reviziju i zaposli adekvatne kadrove što je pre moguće, kako bi doprinelo da se osigura integritet upravljanja sredstvima.

6.100 Razvoj trezora. Sistem trezora podržava kontrolu tokova gotovinskih sredstava, računovodstvo i izveštavanje, te finansijsko upravljanje u okviru programa. Pokrenut je program za razvoj jedinstvenog sistema trezora, finansiran od strane EU. Imajući u vidu vreme potrebno za izradu specifikacije sistema, javni poziv za podnošenje ponuda, odabir uspešnih ponuđača i kreiranje i implementaciju sistema, moraju se razmotriti načini za unapređenje upravljanja resursima.

6.101 Jedan broj funkcija koje bi mogle predstavljati osnov za razvoj trezora i unapređenje izvršenja budžeta već postoji. Na primer, treba objediniti podatke koji već postoje u UZP-u, MFE-u i fondovima, kako bi se dobio konsolidovani pregled izvršenja budžeta. UZP je do sada posmatrana samo kao servis podrške za pojedina ministarstva. UZP može, takođe, obezbediti zbirne i konsolidovane podatke o izvršenju budžeta, potrebne za dobijanje centralnog uvida i kontrole nad izvršenjem budžeta.

6.102 Imajući u vidu značajnu ulogu koju UZP već sada ima, bilo bi logično da se prelazni aranžmani za računovodstvo i finansijsku obradu zasnivaju na postojećem sistemu UZP-a. MFE bi trebalo da razmotri mogućnost izmeštanja finansijske kontrole i funkcije računovodstva iz UZP-a i obrazovanja jezgra sektora za kontrolu rashoda i računovodstvo unutar Trezora.

6.103 Finansijske procese dve velike i nekoliko manjih direktnih jedinica potrošnje ne obavlja UZP. Pošto će jedinstven Trezor zahtevati potpunu integraciju svih finansijskih procesa, potrebno je preduzeti polazne korake na obuhvatanju svih direktnih jedinica potrošnje u sistem UZP-a.

6.104 Zavod za obračun i plaćanje – ZOP. Iako se Vlada opredelila za tranziciju i jačanje privatnog bankarskog sektora i iako je došlo do promena u ZOP-u, jedna od najozbiljnijih pretnji za javne finansije u narednom periodu predstavlja prebrzo ukidanje ZOP-a, pre nego što se uspostave sistemi koji će ga zameniti. Ovo se praktično odnosi na naplatu prihoda i administraciju. Gubitak ili smanjenje poreskih prihoda i prihoda iz doprinosa za socijalno osiguranje predstavljali bi nepotreban teret za državnu kasu, koji bi se mogao izbeći, i to u trenutku kada se Srbija suočava sa pritiscima u svim sektorima. Preporučljivo je da se reformi ZOP-a priđe pažljivo, kao što je to u protekloj deceniji urađeno u Sloveniji, kako bi se izbeglo smanjenje prihoda sa čime se u poslednjih nekoliko godina suočavaju BJR Makedonija i Bosna i Hercegovina.

D. SAŽETAK PREPORUKA 6.105 Osnovni zadatak u formulaciji budžeta predstavlja povezivanje politika, sredstava, zakona i organizacija nadležnih za implementaciju, s ciljem ublažavanja politike prezaduživanja i početka usmeravanja na ciljeve Vladine potrošnje. Da bi se osigurala

87

održiva politika zaduživanja, od velike važnosti je da se osigura da se politike razvijene izvan budžetskih procesa povežu sa okvirom sredstava i da su finansijski dostupne pre nego što se usvoje.

6.106 Druga tema u vezi formulacije budžeta je osvajanje sveobuhvatnog okvira sredstava i višegodišnje perspektive. Sveobuhvatnost je od kritične važnosti za kontrolisanje rizika za budžet, čime se osigurava ostvarivanje Vladinih prioriteta. Višegodišnji okvir predstavlja osnov za procenu posledica sadašnje politike u budućnosti i postepeno unapređivanje efektivnosti potrošnje tokom vremena.

6.107 Još jedno pitanje koje se iz sličnih razloga postavlja u vezi izvršenja budžeta je i pitanje sveobuhvatnosti. Odsustvo potpune slike razvoja trendova potrošnje u toku fiskalne godine onemogućava Vladu da blagovremeno preduzme adekvatne mere i vrati programe u okvir plana.

6.108 Još dve tehničke teme tiču se mehanizama za izvršenje budžeta. Sistem trezora, uključujući kontrolu zaduživanja, kao i kapaciteti za internu reviziju, predstavljaju važne Vladine instrumente za upravljanje sredstvima, praćenje upotrebe sredstava, podršku programa pružanja usluga u resornim ministarstvima i informisanje javnosti o upotrebi javnih sredstava i postignutim rezultatima.

6.109 Uspostavljanjem sistema trezora i službe interne revizije, može se ostvariti nagli zaokret u pogledu odgovornosti i nadležnosti, počev od samog centra Vlade – koji nije adekvatno opremljen da efikasno upravlja pružanjem usluga iz centra – do uprave samih programa. Ovaj zaokret može za rezultat imati unapređenje pružanja usluga i ekonomičniju i efikasniju upotrebu sredstava – a da centar Vlade ne izgubi informacije ili kontrolu nad upravom. Uloga centralnih institucija, kao što je MFE, postaje kormilarenje državnim brodom, umesto veslanja. Međutim, da bi se izvukle sve koristi koje ova reforma pruža, formulacija budžeta mora biti realistična i mora podrazumevati integraciju politika i zakona. Zakonski normativi kojima se postiže ujednačeno pružanje usluga mogu otežati ostvarivanje dobiti od ,,dekoncentracije” i prebacivanja nadležnosti na upravu programa.

88

ANEKS 1: METODOLOGIJA ZA PROCENU FISKALNE ODRŽIVOSTI

1. U ovaj aneksu prikazaćemo načine za procenu dugoročno održivog fiskalnog deficita Srbije. U ovoj analizi, alternativne procene održivog duga biće upoređene sa sadašnjom fiskalnom pozicijom, radi utvrđivanja obima potrebnog prilagođavanja rashoda. Procenjeni održivi deficit uslovljen je nizom indikativnih pretpostavki i projekcija. Pretpostavke se odnose na implementaciju reformi politika i rezultirajuće promene na makroekonomskom planu. U najvećem delu diskusije, težište je stavljeno na ''srednji'' scenario rasta. Prikazani su i slučajevi ''visokog'' i ''niskog'' rasta.

2. Cilj ove analize nije postavljanje optimalnog makro-fiskalnog okvira ili definisanje niza poželjnih monetarnih i fiskalnih ciljeva u Srbiji. Definicija takvog okvira zahteva dodatne analize i konsultacije, između ostalih, i sa Međunarodnim monetarnim fondom. Ova analiza treba samo da predstavi čitaocima jedan koristan okvir za analizu fiskalne održivosti. Osnovni analitički instrument koji je ovde predstavljen može se prilagođavati za potrebe ispitivanja fiskalnih implikacija alternativnih makroekonomskih uslova i odluka politika.

3. Osnovna pretpostavka u ovoj analizi je da bi reforme javnih finansija, praćene strukturnim merama u preduzetničkom i finansijskom sektoru, mogle značajno da poboljšaju makroekonomske rezultate u Srbiji, što bi za rezultat imalo stabilan ekonomski rast i stabilne cene. Što je manje čvrsto opredeljenje za reforme, makroekonomska perspektiva je nepovoljnija i održivi deficit je niži. S obzirom na stepen opredeljenosti politikama, održivi fiskalni deficit zavisi i od projektovane dostupnosti finansiranja. To je jednim delom određeno učinkom na makroekonomskom planu, time što je po prirodi stvari u jakoj ekonomiji dostupno više sredstava. Ali, to zavisi i od sposobnosti kao i volje međunarodne zajednice da angažuje sredstava.

4. Okvir koji objedinjuje pretpostavke i projekcije makroekonomskih rezultata i finansijskih sredstava bazira se na teoretskim modelima koji objedinjuju opšte fiskalne račune Vlade sa operacijama centralne banke.74 Konsolidovani deficit u javnom sektoru definisan je kao zbir deficita opšte Vlade i promene u neto vrednosti centralne banke. Budući da su osnovne obaveze centralne banke beskamatne bankarske rezerve i gotovina u cirkulaciji, ovakva definicija deficita omogućava obuhvatanje i inflacionog poreza, kao načina finansiranja. Takav pristup takođe omogućava povezivanje pojma fiskalne održivosti sa makroekonomskom održivošću i rezultatima u celini. Održivi fiskalni deficit je jednostavno ono što može da se finansira kako iz inostranih tako i iz domaćih

74 Takvi modeli opisani su u: Anand, R. i Van Wijnbergen, S, (1989.).

89

sredstava, i što omogućava nisku inflaciju, stabilan ekonomski razvoj i održive tekuće bilanse.

5. Preciznije, analiza je bazirana na sledeće dve računovodstvene formule:

(1) Deficit Narodne banke = razlika u neto vrednosti = razlika u novčanim rezervama – razlika u neto inostranim sredstvima – razlika u kreditima odobrenim bankama – razlika u kreditima odobrenim Vladi – razlika u kreditima za ostatak privrede. (2) Deficit opšte Vlade = razlika u kreditima iz sredstava Narodne banke + razlika u kreditima iz banaka + inostrano zaduživanje + inostrane donacije + prihodi od privatizacije.

Sabiranjem ova dva pojedinačna deficita dobija se konsolidovani deficit u javnom sektoru. Radi pojednostavljenja analize, pretpostavimo da je deficit NBJ posle 2001. jednak nuli. Procenjeni održivi deficit zavisi od toga kako će se svaka od ovih varijabli vremenom odraziti na kretanja deficita.75 To kako se svaka od ovih varijabli vremenom menja je, zauzvrat, faktor koji utiče na specifične finansijske i makroekonomske pretpostavke.

6. Ključna pretpostavka na kojoj se zasniva “srednji” scenario je da stalni napori koji se ulažu na stabilizaciji i prestrukturiranju privrede moraju da urode plodom. Stabilnost cena postićiće se poboljšanjem finansijske discipline. Tempo strukturnih reformi bi se nastavio tokom sledećih nekoliko godina, uz dalje poteze koji će obezbediti zdrav bankarski sistem i bitno povećati ulogu privatnog sektora. Za očekivati je da bi uspeh postignut u tim oblastima obezbedio stabilan rast i razvoj finansijskog sistema (Aneks 1-Tabela 1). Može se očekivati stabilan rast BDP-a od oko 4 procenta godišnje, što je otprilike prosečan stepen rasta u zemljama Centralne Evrope u kojima se odmaklo s reformama, neposredno nakon tranzicione recesije u ranim devedesetim. Može se očekivati da će privatno finansijsko posredništvo značajno da se poboljšava, što će se ogledati u većem stepenu investicija i većoj monetarizacije ekonomije.

Aneks 1 - Tabela 1: Srednji scenario: ključne makroekonomske projekcije Prosek Prosek 2001. 2002. –2005. 2006. –2010. Rast BDP-a 5.5 4 4Domaća štednja (% BDP-a) - 5.7 1.4 8.8Privatne investicije (% BDP-a) 13.4 14.2 16.5Inflacija 89 11.3 5M2 priliv novčanih sredstava (% BDP-a) 9.7 16 26.8Beskamatni CAB (% BDP-a) - 4.6 - 3.3 - 1Izvor: procene osoblja Svetske banke.

7. Kao i svaka druga zemlja, Srbija ima pristup mnoštvu opcija za finansiranje. Nove obaveze mogle bi se finansirati povećanjem realnih poreskih prihoda, povećanjem domaćih zajmova, povećanjem inostranih sredstava, prihoda od emisije ili prihoda od 75 Kao što je ukazano dvema jednačinama, kredit NBJ za Vladu izražen je u neto vrednosti u konsolidaciji ta dva računa. Ova varijabla je time odabrana da bude rezidualna stavka na računima NBJ.

90

privatizacije. Međutim, zbog krhke ekonomske situacije, treba biti oprezan u pogledu oslanjanja na navedene izvore finansiranja. U Aneksu 1 – Tabela 2 dat je niz pretpostavki u vezi sa ograničenjima sredstava u ovoj deceniji. U principu, poreski prihodi se mogu povećati kako bi se olakšao veći deo novog opterećenja za budžet. Ipak, učešće tih prihoda u BDP-u je i ovako dosta visoko i povećanjem poreskih stopa bi još više smanjilo preduzetničke investicije koje stvaraju nova radna mesta. Povećanje poreza moglo bi, u stvari da ima za rezultat smanjenje prihoda u kratkoročnom periodu uzrokovano sporijim privrednim rastom, kao i sve raširenijom utajom poreza.

Aneks 1 - Tabela 2: Glavne finansijske pretpostavke (% BDP-a) Prosek Prosek 2001. 2002. –2005. 2006. –2010. Neto inozajmovi 0.9 2 1 Strane donacije 0.6 0.6 0.2 Privatizacija 0 1 0 Domaći zajmovi* - 0.1 0 0 Napomena: *Ne uključuje finansije Narodne banke, koje su oduzete iz neto konsolidacije. Izvor: procena osoblja Svetske Banke. 8. Budući da je Srbije prezadužena i pošto je potrebno podstaći razvoj privatnog sektora, pristup kreditima će, takođe, verovatno biti prilično ograničen. Kao i u slučaju povećanja poreza, oslanjanje na domaće zajmove moglo bi preusmeriti značajna sredstva iz privatnog poslovnog sektora, i smanjiti izglede za bolju likvidnost i investicije u tom sektoru. Zaduživanje Vlade može takođe da dovede do povećanja domaćih kamatnih stopa, a može i da poveća premije za rizik koje investitori zahtevaju od investicija u Srbiji. Produženi aranžman MMF-a, odobren 13. maja 2002, ograničava korišćenje domaćih kredita za premošćivanje povremenih perioda nelikvidnosti. Za potrebe ove analize, ovaj iznos finansiranja, ipak nije uključen, zbog konsolidacije centralne banke i računa opšte Vlade.

9. U budućnosti, biće moguće oslanjati se u većoj meri na domaće kredite, bez značajnog poremećaja privatnih podsticaja. Zapravo, tako ograničeno buduće zaduživanje na tržištu menica ili obveznica trezora moglo bi biti poželjno, kao podrška razvoju domaćeg tržišta kapital. U ovom Pregledu nije određen optimalan obim kredita iz privatnog sektora. Međutim, fiskalni rizici koji prate zaduživanje i mogućnost smanjivanja investicija u privatnom sektoru ukazuju da domaće zaduživanje treba ograničiti na prilično nizak iznos, barem u kratkoročnom periodu.

10. Radi ilustracije, pretpostavlja se da je razlika u kreditu NBJ negativna i da njen značaj opada. U prošlosti, krediti centralne banke odobravani bankama ili preduzećima bili su prilično visoki i u znatnoj meri uzrokovali destabilizaciju, iz makroekonomske perspektive. Međutim, prirodno je očekivati da NBJ povremeno daje zajmove pojedinim bankama, možda čak i najvećem delu bankarskog sistema, po potrebi, za očuvanje likvidnosti.

11. Verovatno je da će u toku sledeće decenije biti dostupni samo skromni iznosi stranih zajmova. U početku, zajmovi će biti ograničeni na zvanične poverioce, ali sa obnovom kreditne sposobnosti Srbije, biće moguće i veće privatno učešće. To će

91

zahtevati da smanjenje zaduženosti, merene stanjem duga i obavezama servisiranja duga, uz istovremeno povećanje kapaciteta države da servisira dug.

12. Radi pojednostavljenja, pretpostavlja se da razliku u neto inostranim sredstvima diktira želja da se rezerve održavaju u visini tromesečnog izvoza. Prema tome, ova varijabla u najvećoj meri zavisi od trgovinskih pretpostavki na kojima se zasniva srednji scenario rasta.76 U kratkoročnom periodu, pretpostavlja se da će i izvoz i uvoz zabeležiti visoku stopu rasta. U dugoročnom periodu, međutim, pretpostavlja se da će se stopa rasta smanjiti na održiv nivo. Pretpostavlja se da će u toku ove decenije izvoz robe i usluga rasti po prosečnoj stopi od 10 procenata. Pretpostavlja se da će uvoz rasti po prosečnoj stopi od 8 procenata godišnje.

13. Inostrana sredstva dostupna Srbiji u narednim godinama verovatno će uključivati znatne iznose budžetskih donacija. Očekuje se da će u 2002. ove donacije dostići 100 miliona američkih dolara, ili oko 1 procenat BDP-a. Takav nivo podrške mogao bi se održati u narednih nekoliko godina, ali mali su izgledi da će se održati znatno duže. Zbog usporavanja svetske ekonomije, mnogi od velikih donatora sami se suočavaju sa nepovoljnijom fiskalnom situacijom, dok se u isto vreme potražnja za donatorskom podrškom širom sveta povećava. Štaviše, donatori su oprezni u pogledu stvaranja finansijske zavisnosti i pre žele da ograniče obim i trajanje budžetske podrške. Srbija verovatno neće moći da obezbedi sadašnji nivo podrške tokom cele decenije.

14. Privatizacija bi mogla obezbedi značajna sredstva, ali, takođe, samo u kratkoročnom periodu. Ukupni prihodi od privatizacije mogli bi u 2002. dostići 350 miliona američkih dolara, ili oko 3 procenta BDP-a, ukoliko se uspešno realizuju planovi da se ubrza prodaja državne imovine. U projekciji budućih prihoda od privatizacije, međutim, važno je imati na umu da je državna imovina u lošem stanju, zbog nedostatka investicija i održavanja u protekloj deceniji. Malo je verovatno da će nesmanjen priliv sredstava od privatizacije biti dostupan u srednjoročnom periodu.

15. U iznosu od 10 procenata BDP-a, stopa monetarizacije privrede u Srbiji je prilično niska u poređenju sa regionalnim standardima. Godine visoke inflacije i opasnost od nesolvetnosti banaka smanjile su javnu potražnju za depozitima i gotovinskim saldima. Od ranih devedesetih, ovo je ograničavalo sposobnost Vlade da se samofinansira iz emisionih prihoda. To je jedna od lekcija naučenih na težak način u periodu hiperinflacije. U skladu s tim, u interesu Vlade Srbije je da se monetarno finansiranje fiskalnih deficita izbegne. Uz reformu bankarskog sistema i veću stabilnost cena, međutim, potražnja za realnim novcem će verovatno značajno porasti u sledećoj deceniji. Radi ilustracije, pretpostavlja se da će se novčani multiplikator i odnos M3 novca i BDP-a povećati i dostići prosek u Centralnoj Evropi (oko 5 odnosno 30 procenata BDP-a, respektivno). Određeni obim deo javne potrošnje moćiće se finansirati iz emisionih prihoda čak i uz nisku stopu inflacije.

76 U principu, na ovu varijablu može uticati i nestabilan devizni kurs, ali u ovoj analizi, efekti revalorizacije su zanemareni.

92

16. Projektovani iznosi finansiranja mogu se sumirati kao zbir neto domaćeg finansiranja, neto inostranog finansiranja i razlika u primarnim rezervama (Aneks 1 - Tabela 3). U srednjoročnom periodu, Srbija može očekivati rast neto inostranog finansiranja, definisanog kao zbir neto zaduživanja i donacija umanjenog za akumulaciju rezervi, na oko 1,5 procenta BDP-a i zatim pad na oko 0,5 procenta BDP-a. Inostrano zaduživanje predstavljaće najveći deo ove komponente i dostići u proseku gotovo 2 procenta BDP-a u prvoj polovini decenije.77 Zbog činjenice da će tokom ovog perioda na servisiranje duga otpadati sve veći deo prihoda, u drugoj polovini decenije inostrano zaduživanje moraće pasti na oko 1 procenat BDP-a. To bi dovelo do pada servisiranja spoljnog duga i udela javnog duga u BDP-u na oko 60 procenata. Inostrane donacije biće u početku od velike važnosti, ali će njihov značaj postepeno opadati do 2010, sa jačanjem srpske ekonomije i završetkom projekata obnove.

Aneks 1-Tabela 3: Finansiranje deficita javnog sektora u Srbiji 1/ 2001 2002-05 2006-07 2008-10

Ukupno finansiranje 1.4 4.6 1.4 0.8 Neto inofinansiranje -2 1.5 0.3 0.1 Razlika u spoljnom dugu 0.9 2.4 1.2 0.8 Strane donacije 0.6 0.9 0.3 0.2 Razlika u neto stranim sredstvima 3.5 1.8 1.1 0.8 Neto domaće finansiranje 0 2.1 0.4 0.3 Razlika u kreditima NBJ za privredu 0 -0.9 -0.4 -0.3 vladino domaće zaduživanje 2/ -0.1 0 0 0 Privatizacija 0 1.2 0 0 Razlika u novčanim rezervama 3.4 1.0 0.7 0.4 Memorandumi: Primarni bilans -1.2 -1.9 1.2 1.6 Dug u javnom sektoru(% BDP-a) 132.1 82.9 70.5 59.7 Servisiranje duga/prihodi (%) 5 13 21.1 20.4 Napomene:1/ Definicija javnog sektora uključuje opštu vladu Srbije i NBJ. 2/ Pristup finansiranju kod NBJ u visini od 0.6% BDP-a nije uzet u obzir zbog konsolidacije računa opšte Vlade i centralne banke. Izvor: procene osoblja Svetske banke. 17 U ilustrativnom scenariju, može se očekivati da će u periodu od 2002. do 2005. neto domaće finansiranje biti u visini od 1.7 procenta BDP-a, što je jednako zbiru domaćih zajmova i prihoda od privatizacije umanjeno za kredite kod NBJ odobrene privredi. To je pre svega moguće zahvaljujući prihodima od privatizacije. Ipak, mogućnosti za privatizaciju imovine visoke vrednosti mogle bi se iscrpiti u drugoj polovini decenije. Domaće zaduživanje bi se ograničilo nastojanjem da se spreči smanjenje investicija u privatnom sektoru. Shodno tome, malo je verovatno da će do kraja ove decenije Vlada Srbije biti ozbiljno zavisna od domaćeg finansiranja.

18. Finansijska ograničenja, uz planirani rast od 4 procenta, niska inflacija i udeo javnog duga u BDP-a od oko 60 procenata ukazuju na to da će krajem decenije održivi deficit u javnom sektoru iznositi oko 1 procenat BDP-a. Uz predviđenu otplatu kamata u visini 2,8 procenta BDP-a, fiskalna održivost će zahtevati da Vlada ostvaruje primarni

77U praksi, inostrano finansiranje uključuje prilagođavanje stanja javnog duga kao rezultat sporazuma sa Pariskim klubom. U ovoj analizi, međutim, težište je stavljeno samo na stvarne gotovinske tokove koji se finansiraju u budžetu.

93

suficit u visini od gotovo 2 procenta BDP-a. Vlada bi mogla da održava veći deficit, ali bi morala da prihvati višu stopu inflacije i nižu stopu privrednog rasta. Ukoliko se deficit bude finansirao sredstvima iz inostranog zaduživanja, teret servisiranja duga će rasti. Stvaranjem više novca deficit bi se mogao povećati, ali to bi za posledicu imalo višu stopu inflacije. Povećanje domaćeg zaduživanja s ciljem finansiranja većih obaveza, istisnulo bi privatne investitore sa tržišta kapitala, a i povećao bi se teret servisiranja duga. Jedna od mogućnosti je da se ostvare veći prihodi od privatizacije nego što je predviđeno u ovoj analizi, što bi direktno proporcionalno povećalo održivi fiskalni deficit.

94

ANEKS 2: FISKALNA DECENTRALIZACIJA U SRBIJI

Postojeća administrativna struktura 1. Dve konstitutivne republike SRJ imaju znatnu političku, administrativnu, i fiskalnu autonomiju. Savezni ustav dozvoljava svakoj od republika da autonomno organizuje svoju vladu, i predviđa da je “Lokalna samouprava zagarantovana, u skladu sa Ustavima republika članica”. Opštine se smatraju osnovnim jedinicama samouprave.78

2. Republika Srbija nominalno ima dva nivoa vlade ispod republičkog nivoa: pokrajine (Vojvodina i Kosovo) i opštine (191 jedinica). Bez obzira na ovu trostepenu strukturu, Republička vlada Srbije ima direktne veze sa opštinama. Do 2002, Pokrajina Vojvodina imala pretežno ulogu koordinatora i, zanemarive fiskalne nadležnosti.79

3. Vladu Autonomne Pokrajine Vojvodine (45 opština) sačinjavaju izabrani poslanici u Skupštini Pokrajine i Izvršni odbor. Do 2001. godine, budžet Pokrajine je bio veoma nizak (tek dovoljan za plate poslanika u Skupštini i članova Izvršnog odbora, i druge administrativne troškove), pošto Vlada Pokrajine nije imala onu ulogu u pružanju javnih usluga koju su imale opštinske i republičke vlade. Republika Srbija i dalje stvara neke budžetske rashode u Pokrajini Kosovo, uključujući i isplatu plata prosvetnim radnicima. Ostatak Republike Srbije (118 opština) nema posrednu samoupravu, i te lokalne vlasti su direktno povezane sa centralnom Republičkom vladom.

4. Ustav Republike Srbije definiše opštinu kao teritorijalnu jedinicu u kojoj se ostvaruje lokalna vlast. Opštine nemaju druga ovlašćenja osim onih određenih zakonom i mogu da ostvaruju samo ona prava (u vezi sa obavezama i sredstvima) određena u zakonu. Zakon takođe predviđa i da dve ili više teritorijalno celovite opštine mogu da dobiju status grada. Opštinske/gradske, administrativne i političke strukture takođe se baziraju na skupštinama sastavljenim od izabranih delegata, kao i na izvršnim odborima, čiji se predsednici biraju indirektno među njihovim članstvom. Smatra se da je postojeći sistem Skupštine opštine i Izvršnog odbora neefikasan zbog konfuznosti u odlučivanju u pogledu izvršnih vlasti - posebno u odnosu na autoritet predsednika Izvršnog odbora. Novi Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS)80, donesen u proleće 2002. godine, uneo je značajne inovacije ukidanjem Izvršnog odbora i direktnim biranjem predsednika opštine (i gradonačelnika) od strane građana, istovremeno ga čineći jedinim odgovornim autoritetom za izvršne funkcije u njegovoj nadležnosti.

78 Republika Crna Gora sastoji se od 21 opštine, bez ikakvog posrednog stepena samouprave između opština i Republičke vlade. 79 Pokrajina Kosovo nije obuhvaćene ovim izveštajem. 80 Propisano Ukazom predsednika broj 4, od 20. februara 2002.

95

Fiskalne relacije i reforme decentralizacije na različitim nivoima vlade 5. U Republici Srbiji, trenutno je u razmatranju decentralizacija i prenos fiskalnih odgovornosti i ovlašćenja na lokalne samouprave. Novim Zakonom o lokalnoj samoupravi redefiniše se administrativna struktura, odgovornosti i prava lokalnih samouprava s ciljem usklađivanja fiskalnih sistema na različitim nivoima vlade sa Poveljom Saveta Evrope o lokalnim samoupravama. Takođe, u proleće 2002. godine, donet je “Zakon o određivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine”81 čime je Vojvodini dat određeni stepen fiskalne autonomije i nadležnosti nad najvećim delom javnih troškova (uključujući obrazovanje, primarnu zdravstvenu zaštitu i sanitaciju, socijalnu zaštitu, kulturu, turizam, sport, stambena pitanja, zaštitu životne sredine, urbanizam, poljoprivredu, rudarstvo i energetiku), kao i upravljanje prilivima sredstava i izdatcima regionalnih fondova socijalnog osiguranja (PIO, zdravstvena zaštita, i naknada u slučaju nezaposlenosti)82. Ove izmene u zakonodavnom okviru, ipak, još uvek treba da budu regulisane.

6. Međunarodno iskustvo pokazuje da održiv proces fiskalne decentralizacije zahteva odgovarajući opšti koncept ostvarivih reformi od samog početka, sa jasno određenim strateškim usmerenjem i dobro isplaniranim redosledom implementacije politika. Vlada Republike Srbije svesna je da će dosledan koncept reforme decentralizacije zahtevati prethodno definisanje sledećeg: (a) obima decentralizacije i stepena fiskalne autonomije; (b) određivanja redosleda i dinamike implementacije reforme; (c) dodele odgovornosti, pristupa resursima (uključujući adekvatnu regulativu zaduživanja) i imovinskih prava lokalnih vlasti; i (d) eksplicitno dobro usmerena strateška orijentacija za implementaciju fiskalne decentralizacije, uključujući i kredibilnu izgradnju institucionalnih i ljudskih kapaciteta.

7. Definisanje obima decentralizacije i fiskalne autonomije je od esencijalnog značaja na samom početku reformi da bi se stvorila adekvatna očekivanja. Iako je Republika Srbija počela da povećava lokalnu fiskalnu autonomiju (tako što je lokalnim vlastima data mogućnost da odrede iznos poreza na zarade u rasponu od 1.0 do 3 procenta), u tom smeru treba još mnogo toga da se učini. Osim poboljšanja efikasnosti raspodele, kroz promovisanje adekvatnijeg određivanja prioriteta javne potrošnje na lokalnom nivou i na nivou pokrajina, efikasnost je moguće povećati poboljšanjem kvaliteta i smanjenjem troškova pružanja javnih usluga. Tehnička efikasnost se obično poboljša kada decentralizacija dosegne dublje nivoe implementacionih jedinica, kao što su škole, dajući menadžerima slobodu da donose odluke u vezi strukture ulaznih elemenata u pružanju usluga, kao i adekvatan pregled uspešnosti i odgovornosti.

8. Redosled i dinamika implementacije reformi su od presudnog značaja za održavanje makroekonomske stabilnosti. U 2001. godini, Republika Srbija započela je dodelu novih izvora prihoda vlastima na nižem stepenu hijerarhije, pre nego što je jasna

81 Takođe, poznat kao “Omnibus zakon”; propisan je predsedničkom Uredbom 2, 6. februara 2002. 82 Do koje mere je trenutno finansiranje adekvatno još uvek je pod pitanjem. Zakon uključuje sledeće nejasne napomene (čl. 66): “Sredstva za implementaciju određenih nadležnosti navedeni u ovom Zakonu, u oblasti gde Autonomna Pokrajina preuzima osnivačka prava, biće pokrivena iz budžeta Autonomne Pokrajine”.

96

dodela odgovornosti odobrena. To predstavlja rizičnu strategiju implementacije decentralizacije, pošto, po pravilu lokalne/regionalne vlasti obično angažuju sredstva odmah, pa će dodela novih odgovornosti zahtevati i dodelu dodatnih sredstava. Da bi se osigurala makroekonomska stabilnost, dodela izvora prihoda datom nivou Vlade treba ili da usledi nakon ili istovremeno sa dodelom odgovornosti.

9. Da bi se povećala efikasnost raspodele, dodelu odgovornosti, resursa i vlasništva nad sredstvima lokalnim vlastima moraju pratiti i adekvatni podsticaji. Održiva implementacija decentralizacije u Republici Srbiji zahteva da osnovne institucije i mehanizmi podsticaja budu funkcionalni, počevši sa postizanjem ravnoteže između odgovornosti i sredstava na raspolaganju lokalnim vlastima. To bi zahtevalo znatna prilagođavanja raspodele prihoda i potrošnje, kao i transfera između različitih nivoa vlade (vidi Aneks 2 - tabele 1 i 2 u nastavku). Osnovne odgovornosti lokalnih vlasti su uglavnom one koje se odnose na javne službe i sanitaciju (npr. vodosnabdevanje, kanalizaciju, centralno grejanje, sakupljanje i uklanjanje otpada, čišćenje ulica, groblja). Te usluge pružaju preduzeća koje se ne finansiraju iz budžeta, od kojih je većina zapala u finansijske teškoće zbog nerealnih tarifnih politika i niskih stopa naplate. Ova situacija dovodi do neostvarene potrošnje, akumulacije docnji, i ,,kanibalizacije” kapitala preduzeća, što će se negativno odraziti na lokalne i republičke budžete. Jedino održivo dugoročno rešenje je tarifni sistem koji omogućava potpuno pokrivanje troškova i efikasniji sistem pravosuđa koji bi doprineo implementaciji kaznenih mera. U međuvremenu, računi vlada treba da budu transparentniji tako što će prikazivati subvencije obezbeđene za sistem javnih komunalnih službi.

10. Novi ZLS je značajno poboljšao definiciju i specifikaciju velikog broja dodeljenih odgovornosti, čija je dodela i dalje asimetrična i vrši se, navodno, u zavisnosti od lokalnih kapaciteta za implementaciju. Bez obzira na to, najveći broj regulatornih nadležnosti i nadležnosti odlučivanja i dalje ostaje na Republičkoj vladi, a oblasti nedefinisanih i zajedničkih odgovornosti su još uvek značajne. Raspodela prihoda u Republici Srbiji je krajnje kompleksna i zajedno sa revizijom poreskog sistema, treba da se bolje usmeri. Budući da su jednostavnost, transparentnost i predvidljivost suštinska svojstva efikasnog sistema raspodele sredstava, svi parametri u ovom sistemu treba da se regulišu organskim zakonom (umesto godišnjih redovnih zakona o budžetu), uključujući i one bazirane na formuli ujednačavanja mehanizama transfera.

11. Bez potpunog povraćaja imovinskih prava, trenutna politika decentralizacije mogla bi da poveća neefikasnost. Odgovornosti za održavanje javne imovine trebalo bi da budu na onom nivou vlade na kom se imovina nalazi, inače, podsticaji za pravilno održavanje neće imati očekivane rezultate i imovina će brže gubiti na vrednosti. Ovo je urgentno i od izuzetne važnost za normalno funkcionisanje decentralizovanog fiskalnog sistema i za uspeh reforme decentralizacije.

12. U Republici Srbiji usvojen je slobodan pristup zaduživanju lokalnih vlasti, koji je, međutim, podložan 25 procentnom odnosu neizmirenog duga i godišnjeg prihoda, bez obzira na prirodu duga. Zbog nestabilne finansijske situacije u većini komunalnih (i ostalih) preduzeća, prisutni su značajni rizici za Republički budžet u pogledu eksplicitnih i implicitnih garancija, uključujući kredite i docnje prema dobavljačima i zaposlenima.

97

Vlada Srbije trebalo bi da razmotri ili izgradnju adekvatno regulisanog finansijskog sistema za lokalne vlasti, ili sprečavanje zaduživanja na nižim hijerarhijskim stepenima vlade u potpunosti.

13. Uspešnost fiskalne decentralizacije generalno zavisi od dobro formulisane strategije, institucionalnih okvira i kapaciteta za implementaciju. Trenutnom pristupu, od vrha ka dnu, nedostaju dva kritična elementa: (a) informacije do kojih se došlo u konsultaciji sa svim zainteresovanim stranama i mogućnost ostvarenja održivog političkog razumevanja; i (b) definisanje jasnih, eksplicitnih, dugoročnih ciljeva. Umesto trenutnog pristupa, Vlada Srbije mogla bi da definiše i vodi doslednu, dobro artikulisanu stratešku orijentaciju za fiskalnu decentralizaciju. Zatim, Vlada bi mogla da razmotri pokretanje ove strategije uspostavljanjem Stalnog komiteta pri Savetu ministara, Tehničke savetodavne grupe, i Agencije za praćenje implementacije za fiskalnu decentralizaciju.

14. Uobičajena prepreka za uspešnu finansijsku decentralizaciju je neadekvatnost lokalnih tehničkih i administrativnih kapaciteta za implementaciju fiskalne politike. Republička vlada treba da razmotri: (a) odgovarajuće aranžmane za adekvatno finansiranje i preuzimanje vodeće uloga u procesu izgradnje kapaciteta; i (b) usklađivanje implementacije reformskih mera fiskalne decentralizacije sa razvojem apsorpcione sposobnosti lokalnih vlasti.

98

Aneks 2 - Tabela 1: Dodela odgovornosti

Raspodela poreskih prihoda u Republici Srbiji Nadležnost Savezna vlada

Republika Pokrajine Opštine (i gradovi)

Monetarna politika Centralna banka finansijski sistem,

ponuda novca, kamatne stope i

kursevi.

Međunarodni odnosi Diplomatija, spoljni dug

Trgovina i carina Administracija carinskih dažbina i spoljne trgovine.

Odbrana Vojna i civilna bezbednost (policija)

Opšta državna teritorijalna uprava

Reguliše, autorizuje i finansira administrativne funkcije (pravni sistem, dozvole, registar birača itd.), vatrogasne

brigade, zaštita potrošača.

Komunikacije i javni saobraćaj

Reguliše Savezni sistem

Reguliše i upravlja republičkom infrastrukturom, uključujući autoputeve i

saobraćajnu mrežu.

Upravljaju javnom rasvetom i lokalnim javnim saobraćajem

Urbanizam Reguliše urbanističko i

regionalno/prostorno planiranje, turizam1

Proširena 2002. Omnibus zakonom (vidi stav 5 ovog

Aneksa)

Promovišu razvoj lokalne privrede

Kultura, rekreacija i sport

Reguliše i održava pozorišta, muzeje, biblioteke, objekte za sport i rekreaciju,

uključujući javne objekte kulture. 1

Održavaju parkove, pozorišta, muzeje, biblioteke, sportske objekte, uključujući

javne objekte od kulturnog značaja. Zaštita životne sredine i

javna kanalizacija Reguliše aktivnosti, uključujući zaštitu

životne sredine. Regulišu i upravljaju uslugama sakupljanja

i uklanjanja otpada, čišćenja ulica i održavanja groblja.

Javna komunalne usluge Reguliše snabdevanje gasom i električnom energijom. Usluge pružaju

vanbudžetska republička javna preduzeća.

Regulišu upravljanje sistemom vodosnabdevanja, kanalizacije, centralnog grejanja. Usluge isporučuju vanbudžetska

republička javna preduzeća. Obrazovanje Reguliše i obezbeđuje veći deo

obrazovanja (osnovno, srednje, i visoko) osim predškolskog.

Isključiva odgovornost za plate prosvetnih radnika na svim nivoima.

Isključiva nadležnost nad predškolskim obrazovanjem. Odgovorne za materijalne troškove (uključujući održavanje školskih zgrada) za osnovno (u nekim slučajevima i

srednje) obrazovanje. Zdravstvena zaštita Reguliše i obezbeđuje osnovnu

zdravstvenu zaštitu. Bolnice, javne zdravstvene ustanove. Nadležna za plate

u zdravstvu. Finansira se iz vanbudžetskog RZZO-a.

Socijalna zaštita Reguliše davanja za penzijsko i invalidsko osiguranje i za nezaposlenost.

Davanja se finansiraju od strane odgovarajućih vanbudžetskih fondova.

Nadležnost Autonomne Pokrajine

Vojvodine. Proširena

2002. Omnibus zakonom

(vidi stav 5 ovog

Aneksa) Odgovorne za jaslice, vrtiće, domove za

nezbrinute, stare i hendikepirane, beskućnike, siromašne familije, socijalni

stambeni program.1 Napomena: najveće oblasti nedefinisanih ili zajedničkih odgovornosti su rekonstrukcija infrastrukture, imigracija, izbeglice i politika azila i azilanti. 1 Od kraja devedesetih sav kapital pripada državi. Lokalne vlasti nemaju imovinska prava. Opštine su odgovorne za održavanje, proširenje i funkcionisanje lokalnih socijalnih ustanova, javnih komunalnih preduzeća i stambenog fonda i imaju pravo na odgovarajuće naknade za korišćenje imovine koja je pod njihovom nadležnošću.

99

Aneks 2-Tabela 2: Poreska struktura i sistem raspodele/deljenja

Podela poreza u Republici Srbiji Porez1 Vrsta i Stopa Primenjuje se na Poreska osnova

Federalna vlada

Republika Pokrajine Opštine Carinske dažbine2

Prema vrednosti (različite stope, sa velikim varijacijama)

Uvoz Mesto ulaza Reguliše, naplaćuje i prisvaja

Akcize Posebne (regulisano po apsolutnoj vrednosti dinara)

Nafta & naftni derivati, duvan, pivo i alkohol, so za ishranu i luksuzna roba.

Na bazi derivacije

6% 96% Reguliše, administrira, (Zakon iz aprila 2001.)

Porez na lična primanja = 14% na bruto zaradu

Platna lista

Na bazi derivacije (zadržava se generalno na mestu ostvarenja prihoda)

90-95% Reguliše i administrira

5% Vojvodina 0% ostali

5% Porez na lična primanja—PLP3

Lokalni porez na primanja = do 3.5%

Platna lista Na bazi derivacije (zadržava se generalno na mestu ostvarenja prihoda)

Lokalne vlasti regulišu, ali Republička vlada administrira.

100% Regulisana stopa (1-3.5%). Namenjeno za stambenu izgradnju.

Porez na prihode od poljoprivrede = 20%

Prihodi od poljoprivrede


Reguliše i administrira

100% Neobuhvaćen porez na prihode

Ostali planski PLP porezi = 20%

Autorska prava, rente, kapitalna dobit, igre na sreću, dividende, kamate, i drugi prihodi koji se smatraju zaradom


100% Reguliše i administrira

Porez na dobit preduzeća (CIT)

20% Oporezivi profit pravnih lica

Na bazi derivacije

90-100% 5 Reguliše i administrira

10% 5 Vojvodina 0% ostali

17% Republički porez na unutrašnji promet robe & usluga.

Kumulativno po prodajnim transakcijama robe i usluga

Na bazi derivacije

23% 77% (deljeno sa opštinama) Reguliše i administrira

Opštine uzimaju učešće “na godišnjoj regulatornoj bazi”. Kriteriji nisu unapred poznati. Učešće zavisi od situacije u kojoj se opština nalazi. 6

3% Savezni porez na unutrašnji promet robe i usluga.

Kumulativno po prodajnim transakcijama robe i usluga

Mesto prodaje 100% Reguliše

Administrira

Porez na promet

20% Savezni porez na promet na robu iz uvoza

Kumulativno po prodaji uvezene robe i usluga

Mesto prodaje 100% Reguliše

Porez na finansijske transakcije

0.3% Po vrednosti svake novčane transakcije

Mesto transakcije

100%

100

Aneks 2-Tabela 2: Poreska struktura i sistem raspodele/deljenja (nastavak) Porez na imovinu (nepokretnosti)

0.4% na nekretnine 0.25% na akcije

Zemljište, zgrade, strukture, akcionari

Na bazi derivacije

Reguliše, administrira

100% 7

Prenos imovine (pokloni i nasleđe)

5% za transfere 3-5% za poklone i nasleđe —progresivno

Nekretnine, nasleđe i pokloni

Na bazi derivacije

Administrira i administrira

100%

Putarine Godišnje (posebno)

Porez na motorna vozila Cestarine Ostale takse za vozila

Na bazi derivacije

60% Reguliše, administrira

40%

komunalne usluge, stanarina, prirodni resursi, izgradnja, reklamiranje, itd.

Na bazi derivacije

Reguliše administrativne takse. Administrira

100% Regulišu stope (naplaćuju jedan deo)

Nameti, kazne, rente8, naknade za korišćenje javnih usluga

Razno (uglavnom posebne naknade)

Pravo na korišćenje telekomunikacionih uređaja itd.

Na bazi derivacije

100% reguliše i administrira

Doprinosi za socijalno osiguranje

19.6% za penzijsko & invalidsko; 11.9% za zdravstvenu zaštitu; 1.1% za nezaposlenost

Doprinos zaposlenih i poslodavaca je 50-50%, na platnom izveštaju

PIO fondovi RZZO Zavod za tržište rada

100% fondovima Reguliše, administrira

Prihodi od privatizacije

100% Reguliše, administrira

NAPOMENE:

1 U Republici Srbiji sve javne prihode reguliše Republičke skupštine, a administrira ih Republičke vlade (kroz Republičku upravu javnih prihoda i ZOP). Postoje tri izuzetka: (a) “Carinske dažbine”, koje reguliše Savezne skupštine i administrira ih Savezna carina; (b) “Porez na promet uvezene robe”, koji administrira Savezna carina i prenosi, radi preuzimanja vlasništva, odgovarajućim vladama ili republikama; i “lokalne dažbine” (izuzev administrativnih) za koje opštine određuju iznos i koje, u nekim slučajevima, naplaćuju direktno. 2 Regulisano od strane Savezne vlade, i Savezne uprave carina koja je nadležna za administriranje carinskih dažbina. 3 Republika Srbija ima samo predodređene poreze na lična primanja. Pošto ne postoji univerzalni porez, koji bi dopuštao odbitak već plaćenog (ili zadržanog) poreza, PLP doprinosi (iznad minimalnog nivoa) dvostruko se oporezuju. 4 Od aprila 2001, pokrajinski budžet Vojvodine deli 5% od PNZ sakupljenog u Pokrajini. 5 Do aprila 2001, za svaku regiju. Od aprila 2001, pokrajinski budžet Vojvodine deli 10% poreza na profit sakupljenog u pokrajini. 6 Učešće Republike Srbije od 77 procenata u republičkom porezu na promet domaće robe i usluga dalje se deli sa opštinama kojima pripada. Učešće opština u ovom učešću Republike u porezu na promet varira prema “potrebama” opština i “reguliše” se na godišnjem nivou (u godišnjem republičkog Zakonu o budžetu) bez eksplicitnih kriterija. Do 2000, učešće je bilo 5 procenata za sve opštine osim Beograda i ostala tri velika grada (Novi Sad, Kragujevac, Niš). U 2001, učešće Grada Beograda iznosilo je 15.1 procenat, učešće ostala tri velika grada 10 procenata, a za sve druge povišeno je na 8 procenata. Ta učešća su, međutim, inicijalno određena u fiksnoj nominalnoj vrednosti (najviša granica) u godišnjem republičkog Zakonu o budžetu i to predstavlja maksimalni iznos (plafon) onoga što će opštine da prime iz centra, bez obzira na iznos prikupljenog poreza. Osim toga, Grad Beograd, od 2000. ima dodatno učešće od 15 procenata u tom porezu, bez nominalnog ograničenja. To poslednje, i porez na zarade, predstavljaju najveći i najdinamičniji izvor prihoda za Grad Beograd (koji je, zahvaljujući tome, ostvario suficit u budžetu za 2001.). 7 Status posle aprila 2001. Do tog datuma bio je deljeni porez. 8 Iako je sva javna imovina još uvek u vlasništvu Vlade Republike Srbije, opštine mogu da izdaju pod zakup imovinu pod njihovom kontrolom i zadržavaju prihode. Taj izvor prihoda može u nekim slučajevima biti veoma bitan kao lokalni prihod. Za opštine Grada Beograda, na primer, ovo je jedan od najznačajnijih izvora prihoda.

Izvori: procene MFE-a Republike Srbije, RUJP-a i ZOP-a, Oliveira, J. (2002.).

101

IZVORI Allen, R. i Tommasi, D. urednici (2001.). Managing Public Expenditure-A Reference

Book for Transition CountriesOECD. Alijansa za lokalne zajednice: Odživi razvoj: finansijski status privrede. Beograd.

Različita izdanja. Anand, R, van Winbergen, S. (1989.). Inflation and the Financing of Government

Expenditures: An Introductory Analysis with an Application to Turkey World Bank Review 1989.

Barbone, L. i Polastri, R.1998.: Hungary’s public finances in an international context, In: Public Finance Reform During the Transition: The Experience of Hungary

Beta Monitor. South-East Europe Economic ReviewBird, A.(2002.). Strengthening Budget Formulation in the Republic of Serbia, A Background Paper for FRY Public Expenditure and Institutional ReviewDFID.

Bloemenkamp, S. (2002.). Measuring Governance in South East Europe Bogićević B, Krstić G, Mijatović B. (2001.). Siromaštvo u Srbiji i reforma državne

pomoći siromašnima. Centar za liberalno-demokratske studije. Beograd. Brixi, H, i Schik A. (2002.). Government at RiskOxford University Press. Caprio, G, i Klingebiel, D. (1996.). Bank Insolvancies: Cross Country Experiences Castel P. (2001.). Serbia: Simulation and Projections of the Financial Balance of the

Pension System, A Background Paper for FRY Public Expenditure and Institutional Review

Chu, Kee-Young i ostali autori (1995.). Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis

Couffinhal, A, i Paci, P. (2002.). Background paper for the FRY Public Expenditure and Institutional Review

Dabla-Norris, E. Matovu, J.M. Composition of Government Expenditures and Demand for Education in Developing Countries

Daley, N. (2001.). Development of Methodology for Reviewing Public Expenditure Management: Latvia-Final Report, PDP Australia Pty. Ltd.

Dorotinsky, W.D, Dybula, i Verbeek. J.(2001.). Poland: Public Expenditure Management Principles for Extra-budgetary Funds

Dorotinsky, W.D, Knack S, Manning N, i Kugler M. (2001.). Policy Volatility, Budgetary Volatility, and Poverty

Evropska agencija za rekonstrukciju. (2002.). Terms of Reference. Support of the Ministry of Finance and Economy in establishing a Treasury function and developing a Public Procurement System

Evropska komisija. (2001.). Federal Republic of Yugoslavia. Country Strategy Paper Evropska komisija. Federal Republic of Yugoslavia. Monthly Economic Report Fiskalni sistem Republike Srbije. (2000.). Beograd. Funck, B. (2002.). Expenditure Policies Towards EU Accession Vlada Srbije (2001.). Program reformi u Srbiji: Finansiranje oporavka. Potreba za

međunarodnom pomoći. Vlada Srbije (2001.). Vladina strategija borbe protiv korupcije.

www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting corruption Grupa 17. Ekonomski pregled. Beograd, različita izdanja.

102

Gupta, S, Leruth L, de Mello L, i Chakravarti S. (2001.). Transition Economies: How Appropriate is the Size and Scope of Government

Holmes, M. (1998.). Public Expenditure Management Handbook Horvath, B, i Szekely I. (2001.). The Role of Medium-Term Fiscal Frameworks for

Transition Countries: The Case of Bulgaria Institut za ekonomske studije. Mesečne analize i prognoze. Beograd, različita izdanja. Jugoslovenski pregled: Pregled činjenica i informacija, Beograd, različita izdanja. Jugoslavija danas. Beograd, različita izdanja. Međunarodni monetarni fond. (2001.). Federal Republic of Yugoslavia - Request for a

Stand-By Arrangement Međunarodni monetarni fond. (2001.). Goverment Finance Statistical Yearbook Međunarodni monetarni fond. (2002.). Federal Republic of Yugoslavia: 2002 Article IV

consultation, Third Review Under the Stand-By Arrangement and Request for an Extended Arrangement – Staff Report

Međunarodni monetarni fond. (2001.). Goverment Finance Statistical Manual Lazarević, G. (2001.). Reorganizacija i nove osnove upravljanja inostranim dugovima.

Beograd. Lazarević, G. (2001.). Značaj reorganizacije finansijskih obaveza prema inostranstvu za

obnovu i razvoj. Beograd. Martinez-Mendez, P. (2001). Subnational Treasury Systems: A Concept Note Ministarstvo finansija i ekonomije. Predlog zakona o završnom računu budžeta

Republike Srbije za godinu 2000. Beograd, različite godine. Ministarstvo zdravlja i zaštite životne okoline. (2001.). Nacrt zakona o zdravstvenom

osiguranju. Beograd. Mrak, M. 1998. Appointment and Succession on External Debts: The Case of the SFR

Yugoslavia Odluka o učešću osiguranih lica u troškovima zdravstvene zaštite. (2001.). Službeni

glasnik RS. Beograd. OECD. (2001.) Journal on Budgeting and Governance Oliveira, J. (2002.). Intergovernmental Fiscal Relations in the Republic of Serbia, FRY Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije, Službeni glasnik RS. Br.

76/91, 41/92, 18/93, 22/93, 22/93, 37/93, 67/93, 45/94, 42/98 i 54/99. 2001. Petri, M. i Taube, G. (2002.) Energy Sector Quasi-Fiscal Activities in the Countries of

the Former Soviet Union Pinto, B, Drebentsov V, i Morozov A. (2000.). Dismantling Russia’s Nonpayments

System: Creating Conditions for Growth Popović, D. i Dragutinović, D. (2000.). Oporavak i tranzicija jugoslovenske ekonomije.

Mimeo, Univerzitet u Beogradu. Polazne osnove za uređenje odnosa Srbije i Crne Gore. (2002). Reddington, Michael (2002.). Strengthening Budget Execution in the Republic of Serbia,

A Background Paper for FRY Public Expenditure and Institutional Review Republička uprava zajedničkih poslova Srbije. Finansijski plan prihoda i rashoda.

Beograd, različita izdanja. Republika Srbija (1999.). Ekonomski aspekti ostvarivanja zdravstvenog osiguranja. Republika Srbija (2002.). Zakon o budžetskom sistemu.

103

Republika Srbija (2002.). Zakon o uspostavljanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine.

Republika Srbija (2002.). Zakon o lokalnoj samoupravi. Republika Srbija (2002.). Zakon o javnim nabavkama. Republika Srbija, Ministarstvo finansija i ekonomije (2002.). Instrukcije za pripremu

budžeta za 2002. i Predlog finansijskog plana. Republika Srbija, Ministarstvo finansija i ekonomije, Odeljenje za finansijsku inspekciju i

kompenzaciju (2001.). Izveštaj o nalazima kontrole i materijalnim pokazateljima zakonite i namenske upotrebe sredstava iz budžeta sa detaljnijim namenama u ministarstavima i republičkim organima i organizacijama.

Republika Srbija, Ministarstvo finansija i ekonomije (2001.). Izveštaj o budžetskoj reformi. Mimeo.

Republika Srbija, Ministarstvo finansija i ekonomije (2002.). Tranzicija u Srbiji: ekonomske reforme i borba protiv korupcije i kriminala.

Republika Srbija (2001.). Ispitivanje replikacije funkcija u saveznim i republičkim organima i nivoa sredstava za finansiranje.

Schiavo-Campo, S. i Tommasi, D. (1999.). Managing Government Expenditure Schick, A. (1999). A Contemporary Approach to Public Expenditure Management Simić, S. i ostali autori (2001.). Osnove za reformu sistema zdravstvene zaštite u

Republici Srbiji. Beograd. Situacija socijalne pomoći. 2000. Jugoslovenski pregled. Tom XLI Br. 4. Antikorupcijska inicijativa Pakta za stabilnost. (2002.). General Assessment Report for

FRY/Serbia Švedska nacionalna kancelarija za reviziju (2001. i 2002.). Establishment of Public

External Audit and Public Internal Financial Control in Serbia, Feasibility Mission Reports

Ter-Minassian, T, Parente, P, Martinez Mendez, P. (1995.). Setting up a Treasury in Economies in Transition

Sistem javnih prihoda u Srbiji: Beg od tržišne orijentacije. 2000. Kancelarija Ujedinjenih Nacija za kordinaciju humanitarnih poslova. (2002.).

Humanitarian Situation, Protection and Assistance: Internally Displaced Persons in Serbia and Montenegro

UNICEF, 2000. Misija mobilnog tima za procenu u Jugoslaviji. Nedeljni ekonomski bilten. Beograd, različita izdanja. Svetska banka (2001.). Federal Republic of Yugoslavia: Breaking with the Past: The

Path to Stability and Growth Svetska banka (2001.). Albania: Public Expenditure and Institutional Review Svetska banka (2001.). Features and Functions of Supreme Audit Institution Svetska banka (2002.). Federal Republic of Yugoslavia: Legal and judicial diagnostic Svetska banka (2001.). Federal Republic of Yugoslavia: Transitional Support Strategy Svetska banka (2002.). FRY: Country Financial Accountability Assessment Svetska banka (2002.). FRY: Country Procurement Assessment Review Svetska banka (2001.). FRY Poverty Household Survey and Poverty Assessment: A

Concept. Svetska banka (1988.). Monetary Policy and Stabilization in Yugoslavia

104

Svetska banka (2002.). Regaining Fiscal Sustainability and Enhancing Effectiveness in Croatia: A Public Expenditure and Institutional Review

Svetska banka (2002.). Serbia: Anticorruption Diagnostic Svetska banka (2002.). Serbia: Assistance Strategy for Health Svetska banka (2001.). Turkey: Reforming Budgetary Institutions for Effective

Government-Public Expenditure and Institutional Review Svetska banka (2002.). Ukraine: Review of the Budget Process-Public Expenditure and

Institutional Review Svetska banka 1987. Yugoslavia: The Challenge of Adjustment Zakon o budžetu Republike Srbije. Službeni glasnik RS. Beograd, različite godine. Zakon o finansiranju Savezne Republike Jugoslavije. Službeni list SRJ, Br. 53/92 i 26/95. Zakon o kreditnim poslovima sa inostranstvom. Službeni list SRJ, Br. 42/92, 24/94,

28/96. Zakon o ministarstvima. Službeni glasnik RS. Br. 7/91, 8/91, 44//91,76/91, 20/92, 87/92,

67/93, 23/96, 5/97, 47/99, 38/00, 4/01. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju. Službeni glasnik RS. Br. 52/96, 46/98. Zakon o sanaciji, stečaju i likvidaciji banaka. Službeni list SFRJ, Br. 84/89, 63/90;

Službeni list SRJ, Br. 37/93, 26/95, 28/96, 44/99. Zakon o Saveznom budžetu. Službeni list SRJ, Beograd, različite godine. Zakon o izmirenju obaveza po osnovu devizne štednje građana. Službeni list SRJ.

Beograd, 1998. Zakon o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora. Službeni list SRJ. Br. 55/78. Zakon o zdravstvenom osiguranju. Službeni glasnik RS. Br. 18/92, 26/93, 53/93, 67/93,

48/94, 25/96, 46/98, 54/99. Beograd, 2001. ZOP. Finansijski rezultati poslovanja preduzeća i zadruga po oblicima svojine. Beograd,

različite godine.

105

MAPA IBRD 31506R: SRBIJA I CRNA GORA

Documents

SRBIJA I CRNA GORA Pregled javne potrošnje i institucija ......za cilj fiskalnu održivost i tako se značajno razlikuju od razorne politike vođene za vreme prethodnog režima1