BAB I

Pengertian Ilmu Administrasi

Ilmu Administrasi didefinisikan sebagai terkumpulnya sekelompok pengetahuan

teratur yang mengandung sistem, asas, prosedur, teknik, dan pedoman kerjasama.

Pengetahuan teratur yang berasaskan administrasi ini disebut ilmu administrasi.

Menurut Sarjana Luther Gulick, ilmu administrasi ditegaskan sebagai sistem

pengetahuan. Dengan pengetahuan tersebut manusia dapat mengerti hubungan,

meramalkan akibat, dan mempengaruhi hasil pada sesuatu keadaan dimana orang-

orang secara teratur bekerjasama untuk mencapai tujuan bersama.

Ilmu administrasi adalah bagian dari ilmu sosial. Administrasi berasal dari

Bahasa Latin yaitu Ad = intensif dan ministrate = melayani, membantu, memenuhi.

Administrasi merujuk pada kegiatan atau usaha untuk membantu, melayani,

mengarahkan, atau mengatur semua kegiatan di dalam mencapai suatu tujuan.

Menurut Henri Fayol administrasi dapat dirumuskan sebagai berikut: planning,

organizing, commanding, coordinating and controling (Perencanaan,

Pengorganisasian, Memberi Komando, Koordinasi dan mengadakan Pengawasan).

Menurut Herber A. Simon dalam bukunya “Administrative Behavior”: In its broadest

sense, administration can be defined as the activities of group cooperating to

accomplish common goals. Administrasi ditegaskan sebagai aktivitas kelompok yang

mengadakan kerjasama untuk mencapai tujuan bersama.

1

Leonard D. White Dalam bukunya “Introduction to the Study of Public

Administration”: Admnistration is a process common to all group effort public

private, civil or military, large scale or small scale. Dalam arti, administrasi adalah

suatu proses yang biasanya terdapat dalam kelompok baik serupa usaha negara atau

perseorangan, sipil atau militer, secara maksimal maupun minimal.

Tujuan administrasi secara minimal terkait pada administrasi yang dilakukan

pada suatu organisasi dalam ruang lingkup yang kecil, sedangkan secara maksimal

dilakukan dalam ruang lingkup yang lebih luas dan biasanya berkaitan dengan

administrasi publik. Dalam artian minimal contohnya administrasi di FKM, karena

hanya mencakup wilayah FKM saja sedangkan tujuan administrasi secara maksimal

contohnya dalam sistem administrasi pembuatan KTP di Indonesia.

Berdasarkan hal tersebut diatas, administrasi adalah proses penyelenggaraan

kerja yang dilakukan bersama-sama untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Administrasi, baik dalam pengertian luas maupun sempit di dalam

penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi manajemen, yang terdiri dari

perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Jadi administrasi

adalah penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang yang menyelenggarakan

kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan

secara bersama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Dalam dunia kerja saat ini istilah administrasi dan manajemen tentu sudah

banyak menjadi acuan dalam mencapai suatu tujuan khususnya dalam bidang

perkantoran. Administrasi berasal dari bahasa Yunani yang berarti suatu proses

2

kerjasama antara dua orang atau lebih untuk mencapai suatu tujuan bersama yang

telah ditetapkan sebelumya. Sedangkan manajemen adalah suatu proses mengatur,

mengendalikan, dan melaksanakan proses kerjasama untuk mencapai tujuan yang

telah ditetapkan.

3

BAB II

Ruang Lingkup Ilmu Administrasi

Ditinjau dari segi perkembangannya, administrasi dapat dibagi atas dua bagian

yaitu administrasi publik dan administrasi privat (administrasi bisnis).

A. Administrasi Publik (Administrasi Negara)

Administrasi publik secara singkat dan sederhana dapat didefinisikan sebagai

keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu

negara dalam usaha mencapai tujuan negara. Administrasi publik adalah mesin untuk

pelaksanaan secara umum penyelenggaraan negara yang dipahami oleh para wakil

rakyat. Pemerintah sebagai pemegang kepercayaan publik akan menggunakannya

untuk kepentingan umum dan tidak untuk kepentingan tertentu secara pribadi atau

kelompok. Administrasi publik berarti administrasi pada organisasi yang bersifat

publik, artinya, kenegaraan atau antarnegara. Administrasi publik terdiri atas:

1. Ilmu Administrasi Negara

2. Ilmu Administrasi Internasional Publik

Secara teoritis ilmu administrasi terbagi menjadi dua, yaitu ilmu administrasi

publik murni dan ilmu administrasi terapan. Ilmu administrasi publik murni

mengembangkan teori yang berlaku secara universal diseluruh dunia sedangkan ilmu

administrasi terapan yang mengembangkan ajaran yang tidak bersifat universal.

Fungsi administrasi negara selalu disesuaikan dengan fungsi atau tujuan dari suatu

negara yang dijadikan tugas pemerintah.

4

a. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah yang klasik dan selalu pokok

sejak zaman dulu adalah “pemerintah”.

b. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah yang kedua adalah tata usaha

negara yang dijalankan oleh organisasi birokrasi negara.

c. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah ketiga adalah tata pengurusan

rumah tangga negara, terdiri atas rumah tangga intern dan ekstern.

d. Fungsi negara sekaligus tugas negara keempat yaitu pembangunan.

e. Fungsi negara kelima yakni melestarikan lingkungan hidup.

Setiap administrasi negara dewasa ini terdiri atas:

a. Administrasi pemerintahan.

b. Administrasi pengolahan informasi yang dijalankan oleh dinas biro negara.

c. Administrasi rumah tangga.

d. Administrasi pembangunan

e. Administrasi lingkungan.

Hukum administrasi negara sangat penting, artinya suatu perbuatan dan keputusan

yang diambil oleh para pejabat administrasi negara harus berdasarkan hukum

administrasi negara. Hukum administrasi negara terdiri atas:

a. Hukum yang mengatur seluk beluk (wewenang, organisasi, aktivitas-

aktivitas, personil, keuangan, materiil, dan peradilan administratif)

administrasi negara yang disebut hukum administrasi negara heteronom.

b. Hukum yang diciptakan oleh administrasi negara sendiri melalui peraturan

pemerintah, keputusan presiden, menteri, direktur jenderal, peraturan

5

daerah tingkat I dan II, gubernur, bupati, camat, kepala dinas dan

sebagainya, yang kemudian disebut hukum administrasi negara otonom.

Meskipun telah dikatakan bahwa pembagian administrasi menjadi administrasi

publik dan administrasi privat, namun sebagian besar kegiatan dalam bidang

administrasi privat dilakukan oleh sektor keniagaan. Maka untuk mempermudah

klasifikasi di atas, klasifikasi yang lebih sering terlihat adalah administrasi publik dan

administrasi bisnis tanpa melupakan bahwa pembagian yang lebih tepat adalah antara

administrasi publik dan administrasi privat. Namun karena administrasi bisnis yang

sangat menonjol dalam beberapa waktu terakhir ini, maka administrasi bisnis dapat

didefinisikan sebagai keseluruhan kegiatan mulai dari produksi barang dan jasa

sampai tibanya barang dan jasa tersebut di tangan konsumen.

Dalam dunia keniagaan sekarang ini dikenal dua macam pokok industri yaitu

industri yang menghasilkan barang dan industri yang menghasilkan jasa. Akan tetapi

karena perkembangan administrasi yang sangat dinamis, maka klasifikasi yang sangat

sederhana di atas sudah semakin kompleks. Misalnya, dengan semakin pentingnya

peranan suatu pemerintah dalam meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya, maka

menjadi suatu hal yang lumrah apabila pemerintah pun turut berkecimpung dalam

kegiatan keniagaan.

Hal ini terbukti dengan adanya “public corporations” yang meskipun dikuasai

oleh negara namun kegiatan, motif bekerja, dan struktur organisasi secara

keseluruhan bersifat keniagaan. Oleh karena itu, timbul kegiatan yang bersifat “public

6

business administration” yang merupakan gabungan antara administrasi publik dan

administrasi privat.

B. Administrasi Bisnis (Administrasi Niaga)

Administrasi bisnis adalah administrasi niaga yang mengejar tercapainya tujuan

yang bersifat keniagaan atau business objectives. Dalam pengertian ini, maka

administrasi niaga tersebut dijalankan oleh setiap manajer di dalam suatu organisasi

niaga. Dalam sektor kesehatan misalnya seperti rumah sakit dan klinik.

Lingkungan Organisasi Niaga

Tekanan dalam negeri dan tekanan luar negeri mempengaruhi kebijakan

pemerintah. Kebijakan pemerintah, sektor kenegaraan, dan sektor nonkenegaraan

mempengaruhi politik rencana pembangunan aspek kelembagaan. Organisasi niaga

merupakan inti dari bidang usaha. Faktor yang mempengaruhi bidang usaha adalah:

1. Politik pembangunan aspek-aspek kelembagaan.

2. Pasaran uang dan modal.

3. Pasaran tenaga kerja dan manajemen.

4. Kegiatan perekonomian pada umumnya.

5. Pengaruh masyarakat, kebudayaan, pendidikan, kebutuhan,

pertambahan penduduk.

6. Perkembangan prasarana dan teknologi.

7

Dari penjelasan di atas, dapat digambarkan dengan skema di bawah ini:

Tekanan dalam negeri Kebijakan pemerintah Tekanan luar negeri

Sektor Politik Rencana Sektor kenegaraan Pembangunan Aspek-aspek nonkenegaraan Kelembagaan

Pasaran uang Pasaran tenaga dan modal kerja dan

Manajemen

Kegiatan-kegiatan Pengaruh masyarakat, Perekonomian pada kebudayaan, pendidikan, umumnya kebutuhan, pertambahan

penduduk Perkembangan prasarana

Dan teknologi

Gambar 1. Skema Lingkungan Organisasi Niaga

C. Perbedaan-Perbedaan Pokok Antara Administrasi Publik dan Administrasi

Bisnis

Sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan, ilmu administrasi mempunyai

sekelompok prinsip, rumus, dan dalil yang bersifat universal. Telah terlihat pula

bahwa dalam proses penerapan prinsip, rumus, dan dalil itu, faktor ekologis harus

selalu diperhitungkan. Sehingga penerapan diatas harus didasarkan pada pendekatan

adaptasi agar bisa menghasilkan hasil yang diharapkan. Karena prinsip, rumus, dan

8

Bidang usaha

Organisasi niaga

dalil yang universal, maka pada hakikatnya tidak ada perbedaan yang hakiki pada

penerapan prinsip, rumus, dan dalil tersebut dalam kegiatan sehari-hari.

Dengan kata lain, prinsip, rumus, dan dalil yang sama berlaku bagi administrasi

publik dan administrasi bisnis bahkan juga digunakan untuk bidang adminstrasi yang

lain seperti administrasi di bidang militer, organisasi keagamaan, sosial maupun

internasional. Meskipun demikian, dalam perwujudan nyata, terdapat perbedaan-

perbedaan dalam prinsip, rumus, dan dalil administrasi itu jika diterapkan di bidang

kenegaraan/publik dan jika diterapkan di bidang keniagaan/bisnis.

Faktor yang menyebabkan adanya perbedaan-perbedaan itu adalah:

1. Faktor Tujuan

a. Administrasi publik bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran seluruh

rakyat. Terlepas dari sistem politik dan perekonomian yang dianut oleh

suatu negara, semua negara modern mengatakan bahwa negara itu adalah

“welfare state”.

b. Administrasi bisnis bertujuan mengusahakan keabadian dalam

kelangsungan organisasi yang dimungkinkan oleh adanya akumulasi

modal, penambahan investasi, diversifikasi produk yang dihasilkan, dan

perolehan keuntungan yang lebih wajar.

2. Faktor Motif

a. Administrasi publik dalam proses pelaksanaan kegiatannya bermotifkan

pemberian servis atau pelayanan yang seefisien, seekonomis dan seefektif

mungkin kepada setiap warga negara yang harus dilayaninya. Pemberian

pelayanan yang efisien, efektif, dan ekonomis tersebut merupakan conditio

9

sine qua non administration. Karena seperti yang telah dikatakan bahwa

tujuan yang hendak dicapai oleh negara tidak terbatas, sedangkan alat

pemenuhan kebutuhan tersebut sangat terbatas. Karenanya input (sumber-

sumber) yang dipergunakan harus diupayakan agar seminimal mungkin

dengan menghasilkan output (hasil) yang semaksimal mungkin.

b. Administrasi bisnis dalam operasinya bermotifkan keuntungan yang wajar

atas modal yang telah ditanam karena keuntungan yang wajar itu berarti

bahwa:

1) Organisasi niaga itu berhasil memuaskan sebagian kebutuhan

konsumennya.

2) Berhasil memberikan pembagian yang memuaskan kepada kaum

pemilik modal yang ditanam di dalam organisasi.

3) Memungkinkan reinvestasi modal demi perluasan usaha dan

diversifikasi produk dan yang terpenting.

4) Lebih menjamin kelangsungan hidup organisasi.

3. Sifat Pelayanan

a. Administrasi publik berarti aparatur pemerintah berkewajiban melayani

semua warga negara dengan perlakuan yang sama karena warga negara itu

di mata hukum memiliki kedudukan yang sama. Oleh karenanya harus

diberi pelayanan dengan sifat yang sama pula. Hal ini sangat penting

karena dalam abad modern sekarang ini pemerintah beserta seluruh

personalia aparaturnya adalah abdi kepada rakyat.

10

b. Administrasi bisnis dalam pemberian pelayanannya sering membedakan

sifat servis yang diberikan, karena motifnya untuk mencari keuntungan.

Perbedaan sifat pelayanan itu bisa didasarkan kepada tingkat daya beli

pelanggan, tingkat keuntungan yang diduga akan diperoleh dari pelanggan

tersebut. Meskipun dalam dunia perniagaan, berlaku perumpamaan bahwa

pelanggan adalah raja, tetapi raja yang dipandang kecil masih dibedakan

dengan raja yang dianggap besar.

4. Wilayah Yurisdiksi

a. Administrasi publik mempunyai wilayah kekuasaan yang sama luasnya

dengan wilayah kekuasaan negara.

b. Administrasi bisnis dalam organisasi bisnis tidak mempunyai wilayah

kekuasaan. Yang dimiliki hanya wilayah operasi yang luasnya dapat sama,

lebih kecil, atau lebih besar dari wilayah kekuasaan negara.

5. Kekuasaan

a. Administrasi publik memperoleh kekuasaannya dari rakyat melalui

lembaga perwakilan karena dalam suatu negara yang demokratis rakyatlah

yang merupakan sumber dari semua kekuasaan.

b. Administrasi bisnis jika bisa dikatakan mempunyai kekuasaan, kekuasaan

itu terletak pada besarnya modal, keterampilan (skill) teknis dan

managerial yang dimiliki serta kemampuan untuk memanfaatkan hasil-

hasil kemajuan di bidang teknologi lebih dulu dari kompetitornya.

6. Orientasi Politik

11

a. Adminstrasi publik dan seluruh aparat dan personalianya sebagai abdi dari

rakyat berorientasi politik netral. Artinya sebagai alat pelaksanaan

kebijakan demi kepentingan rakyat. Ia tidak memihak dan berdiri di atas

semua golongan, aliran, dan lapisan (stratification) yang ada di dalam

masyarakat.

b. Administrasi bisnis menjalankan politik pilihannya secara memihak dan

menganut aliran yang dianggapnya akan membantu usaha-usahanya dalam

mengabdikan kehidupan organisasi. Dengan perkataan lain, aliran politik

suatu organisasi bisnis identik dengan orientasi politik sebagian besar

pemilik modal dalam organisasi.

7. Cara Kerja

a. Pada umunya jalannya proses adminstrasi publik lebih lamban

dibandingkan dengan administrasi bisnis. Kelambanan ini adalah akibat

dari pendekatan legalitas yang dipergunakan oleh administrasi publik yang

sifatnya memang lebih menonjol dibandingkan dengan administrasi bisnis.

b. Oleh karena dihadapkan kepada kompetisi yang sering bersifat sangat berat

maka dalam proses administrasi bisnis kegiatan-kegiatannya lebih sering

didasarkan kepada pendekatan programatis daripada legalitas. Sebagai

akibat dari kompetisi itu pula, maka sifat inovatif sangat diperlukan oleh

administrasi bisnis. Karena sifat inovatif itu merupakan cara terpenting

untuk memenangkan persaingan, baik persaingan yang bersifat domestik,

regional, maupun internasional.

12

Dari penjelasan diatas dapat diketahui bahwa masing-masing administrasi

mempunyai kelebihan dan kekurangan. Misalnya pada administrasi publik yang

terkesan lebih lamban karena mencakup wilayah yang luas serta sistem meskipun

tujuannya hanya untuk melayani rakyat sebaik-baiknya. Begitu juga dengan

administrasi bisnis yang dalam memberikan pelayanan masih sering membeda-

bedakan servis yang diberikan kepada konsumen.

Sekiranya relevan untuk menekankan bahwa perkembangan administrasi sangat

dinamis, misalnya dengan semakin pentingnya peranan suatu pemerintah dalam

meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya. Maka suatu hal yang umum bahwa

pemerintah pun turut berkecimpung dalam kegiatan keniagaan. Hal ini terbukti

dengan adanya berbagai tipe dan bentuk Badan Usaha Milik Negara seperti

Perusahaan Jawatan, Perusahaan Umum, dan perusahaan yang meskipun dikuasai dan

dimiliki oleh negara, namun keseluruhannya bersifat keniagaan.

Karena itu timbul kegiatan yang bersifat public business administration seperti

terlihat dalam Gambar 2 di bawah ini:

PublicAdministration

BusinessAdministration

Gambar 2. Skema Kegiatan Public Business Administration

13

Public BusinessAdministration

Contoh aplikasi nyata dari administrasi di Fakultas Kesehatan Masyarakat

Universitas Airlangga adalah adanya struktur kepemimpinan dan keanggotaan yang

tugasnya telah ditentukan. Dekanat membentuk beberapa sub bagian guna

pengelompokan kerja, seperti Sub Bagian Mahasiswa, Subbagian Akademik yang

semuanya memiliki tugas masing-masing.

14

BAB III

Perkembangan Ilmu Administrasi

Administrasi dapat disebut sebagai seni namun juga sebagai ilmu. Secara

umum, seni dan ilmu sama-sama berlaku umum di masyarakat manapun, keduanya

berkembang dari pemikiran manusia, dan berkembang sesuai perkembangan zaman.

Namun tentu saja terdapat perbedaan mengenai konsep ilmu dan seni.

Sesuatu bisa dianggap sebagai ilmu jika sesuatu tersebut berkembang menjadi

teori, berdasarkan prinsip tertentu, dan dibutuhkan penelitian untuk membuktikan

kebenarannya. Dalam pelaksanannya harus disesuaikan dengan kaidah yang

sistematik dan harus bersifat siap uji. Misalnya jika ingin membuat suatu penelitian,

maka kita harus membuat proposal terlebih dulu dan tidak boleh langsung melakukan

wawancara. Namun seni tidak memerlukan kaidah yang sistematik. Misalnya

seseorang yang ingin membuat lukisan, maka ia boleh menggunakan alat apapun

seperti tangan, kaki, wajah, atau yang lainnya.

Pelaksanaan administrasi sendiri bisa dikatakan sebagai ilmu dan seni yang

penerapannya tergantung pada situasi yang terjadi. Misalnya ketika terjadi kebakaran

dalam ruang kuliah, maka dosen sebagai seorang manager dalam kelas harus

mengambil keputusan secara cepat dan tepat yaitu menyuruh semua mahasiswa

keluar ruangan untuk menyelamatkan diri. Hal ini mencerminkan administrasi

sebagai seni. Sedangkan, bagaimana seorang manager yang ada di FKM memberikan

pelayanan yang seefektif mungkin pada semua mahasiswa FKM sesuai prosedur

adalah contoh administrasi sebagai ilmu.

15

A. Perkembangan Administrasi dan Manajemen Sebagai Seni

Perkembangan administrasi dan manajemen sebagai seni dapat dibagi menjadi

lima fase, yaitu sebagai berikut:

1. Tahap Prasejarah yang berakhir pada tahun 1M.

2. Tahap Sejarah yang berakhir pada tahun 1886.

3. Tahap Modern yang dimulai pada tahun 1886.

4. Tahap Postmodern yang dimulai pada abad 21.

5. Tahap Informatika

Berikut akan dijelaskan mengenai fase-fase perkembangan administrasi sebagai

seni yang dimulai sejak zaman prasejarah.

1. Fase Prasejarah

Prasejarah atau nirleka (nir: tidak ada, leka: tulisan) adalah istilah yang

digunakan untuk merujuk kepada masa di mana catatan sejarah yang tertulis

belum tersedia. Pada zaman prasejarah, orang melakukan jual beli dengan

cara barter atau menukar barang. Barter merupakan suatu kerjasama antara

dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan yaitu memenuhi kebutuhan, di

mana dua orang atau lebih tersebut sebelumnya telah membuat suatu

kesepakatan atau kebijakan di dalamnya tentang suatu takaran dalam barter.

Misalnya seekor kambing ditukar dengan sebuah kulit harimau.

Jadi, kegiatan barter itu sendiri sesuai dengan pengertian administrasi,

yaitu suatu proses kerjasama antara dua orang atau lebih untuk mencapai

suatu tujuan bersama yang telah ditetapkan sebelumya. Bukti-bukti sejarah

menunjukkan bahwa masyarakat purba telah menjalankan roda administrasi

16

berdasarkan apa yang sekarang disebut sebagai prinsip administrasi dan

manajemen. Ditinjau dari segi waktu dan tempat, tahap prasejarah ini dapat

dibagi pula menjadi enam tahap perkembangan, yaitu sebagai berikut:

a. Mesopotamia

Mesopotamia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi dan

manajemen. Terutama di bidang pemerintahan, perdagangan, komunikasi,

pengangkutan, dan telah digunakannya logam sebagai alat tukar menukar, alat

ukur dan hitung yang sudah barang tentu memperlancar perdagangan.

b. Babilonia

Telah diterapkan administrasi dibidang pemerintahan, perdagangan,

komunikasi, dan pengangkutan. Sistem administrasi dibidang teknologi

juga telah berhasil dengan adanya Taman Gantung. Dalam Code of

Hammurabi dikembangkan managerial guide line were set forth (garis

panduan yang ditetapkan), mengenai pentingnya effective leader style

dalam didirikannya Menara Babel setinggi 650 kaki yang tampak agung.

Hal ini membuktikan bahwa produksi dan managering control berjalan

dengan baik.

c. Mesir

Sistem desentralisasi dan penggunaan staf penasehat pada 2000 tahun

SM, peninggalan sejarah berupa Piramida yang diperkirakan 100.000

orang selama 20 tahun, pekerjaan ini membutuhkan sistem administrasi

yang handal.

17

d. Cina

Sekitar tahun 1100 SM, Cina telah menyadari perlunya perencanaan,

pengorganisasian, kepemimpinan dan pengawasan. Masyarakat dan

pemerintahan Tiongkok Kuno telah berhasil menciptakan suatu sistem

administrasi kepegawaian yang sangat baik. Sistem tersebut paling

menonjol dan merupakan perkembangan yang belum pernah terjadi

sebelumnya.

Demikian baiknya ciptaan tersebut sehingga banyak prinsip

administrasi kepegawaian modern yang terkenal dengan istilah merit

system itu, dipinjam dari prinsip administrasi kepegawaian Tiongkok

Kuno.

Ada tiga orang yang tokoh administrasi dan manajemen yang telah

memberi sumbangan yang sangat besar ke arah perkembangan

administrasi dan manajemen, yaitu:

1) Konfusius

Beliau terkenal tidak hanya sebagai seorang ahli filsafat, tidak pula

sebagai rohaniawan yang agung, akan tetapi juga sebagai negarawan

dan administrator yang besar. Pada masa jabatanya sebagai perdana

menteri, Konfusius telah menyusun apa yang ia sebut sebagai

ketentuan-ketentuan Administrasi Negara (Rules of Public

Administration), yang merupakan kode etik bagi para pejabat

pemerintah pada waktu itu.

18

2) Chow

Beliau telah menciptakan apa yang disebut The Constitution of

Chow yang merupakan syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh setiap

pegawai negeri. Syarat itu cukup berat sekalipun dilihat dengan

kacamata modern, yaitu:

(a) Kejujuran.

(b) Kecakapan.

(c) Pengabdian kepada kepentingan umum.

(d) Pengetahuan yang mendalam tentang kondisi negara.

(e) Kemampuan untuk bekerja keras.

(f) Produktivitas kerja.

3) Mo Ti.

Beliau dipandang sebagai perdana menteri yang berpandangan

sosialisme pertama di dunia. Dan sumbangannya yang terpenting

adalah bidang perbaikan administrasi pertanian.

e. Romawi

Dipelopori oleh Cicero dalam buku “de Officiis” dan “de Legibus” (the

Law). Didalamnya dijelaskan tentang pemerintahan romawi yang

berhasil memerintah dan menguasai daerah yang luas dengan berbagi

tugas pemerintahan dalam departemen yang disebut Mangitrates yang

dipimpin oleh magistrator. Disamping itu ada administrasi perhubungan

dan administrasi perpajakan. Oleh Deocletian, struktur empire

diorganisasi dan dibagi dalam 100 Provinsi.

19

Organisasi militer juga menyumbang perkembangan studi

administrasi, penggunaan staf, keseragaman cara dalam pelaksanaan

tugas-tugas, dan penerapan disiplin. Bahkan pernah digunakan juga oleh

Alexander Agung, Hannibal (182 SM), Caesar, dan Napoleon.

f. Yunani Kuno

Sumbangan terbesar dari Yunani Kuno, meskipun tidak langsung

dalam ruang lingkup administrasi tetapi sangat jelas mempengaruhi

jalannya proses administrasi dan manajemen, ialah pengembangan

konsep demokrasi. Sebagaimana diketahui, demokrasi dalam Bahasa

Yunani terdiri dari dua kata, yaitu demos yang berarti rakyat dan kratos

yang berarti kekuasaan. Berarti kekuasaan berada di tangan rakyat.

Letak perbedaan konsep demokrasi kala itu dan sekarang sebenarnya

terletak pada perbedaan interprestasi tentang rakyat. Yang tergolong

kepada rakyat dari sesuatu polis (negara kota) pada zaman Yunani Kuno

hanya terbatas kepada mereka yang memenuhi syarat-syarat sebagai

berikut:

1) Pria.

2) Dewasa (21 tahun).

3) Lahir di Athena (sebagai polis terbesar dan terpenting).

4) Orang tua warga Negara Athena.

Dengan pembatas ini pun Yunani Kuno telah berhasil menciptakan

parlemen pertama di dunia yang pada waktu itu disebut dewan orang-

20

orang tua yang bijaksana. Urusan dibidang pertahanan dan keamanan

diatur tersendiri oleh suatu dewan yang disebut dewan militer. Suatu ciri

khas dari masyarakat Yunani Kuno ialah bahwa setiap orang yang

tergolong sebagai rakyat, paling sedikit satu kali dalam hidupnya harus

menjadi pegawai negeri tanpa bayaran.

2. Fase Sejarah

Seiring dengan gelapnya sejarah dunia pada umumnya selama 15 abad

pertama dari sejarah dunia modern, bidang administrasi dan manajemen pun

turut mengalami kegelapan. Berarti tidak banyak yang diketahui tentang

perkembangan administrasi dan manajemen dalam 15 abad itu. Dibangunnya

Gereja Katholik Roma telah mempunyai pengaruh besar terhadap

perkembangan administrasi dan manajemen. Dengan kata lain, Gereja

Katholik Roma telah memberikan sumbangan yang besar terhadap

perkembangan administrasi dan manajemen.

Di Eropa timbul tiga kelompok sarjana yang terdapat pada tiga negara

yang berbeda-beda pada waktu yang bersamaan, yang tanpa diketahui pada

tahap permulaannya. Mereka mempunyai pandangan yang pada garis

besarnya sama. Ketiga kelompok ahli tersebut ialah sebagai berikut:

a. Kaum Kameralist yang terdapat di Jerman dan Austria

b. Kaum Merkantilist di Inggris

c. Kaum Fisiokrat di Perancis

21

Ketiga kelompok ini adalah ahli ekonomi, karena sorotan analisis mereka

adalah pelopor-pelopor manajemen ilmiah. Inti teori-teori mereka ialah

perekonomian suatu negara hanya akan bisa kuat apabila kegiatan

administrasi dan manajemen dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Akan

tetapi karena manajemen ilmiah belum dikenal pada waktu itu, mereka

digolongkan ke dalam golongan ahli ekonomi.

Ketiga kelompok ahli tersebut adalah pelopor-pelopor administrasi dan

manajemen ilmiah, di mana administrasi dan manajemen ilmiah tersebut

merupakan hasil karya mereka. George Von Zincke selama hidupnya telah

menghasilkan 537 karya ilmiah dan 175 diantaranya membahas administrasi

pertanian.

Perkembangan semakin pesat dari administrasi dan manajemen zaman

sejarah, hal ini telah diperkirakan dengan timbulnya Revolusi Industri I di

Inggris yang mempunyai akibat yang sangat luas di bidang administrasi dan

manajemen. Timbulnya Revolusi Industri I di Inggris telah dipercepat oleh

penemuan mesin-mesin produksi, seperti mesin uap oleh James Watt.

Revolusi Industri I tersebut telah mengakibatkan terjadinya perubahan

radikal dalam filsafat administrasi dan manajemen yang tadinya merupakan

filsafat yang job centered, lambat laun berubah menjadi filsafat yang human

centered.

Di bidang kepegawaian, sebagai akibat semakin besarnya perusahaan

industri, semakin banyak pula jumlah pegawai yang diperkerjakan. Hal ini

dapat mengakibatkan hilangnya sistem apprenticeship and guild dan

22

terbentuknya serikat-serikat buruh yang kian hari kian menyadari hak dan

kewajiban terhadap organisasi di tempat ia bekerja. Perubahan ini pula yang

menjadi basis dikembangkannya kegiatan industri yang dikenal dengan

industrial relations.

Peranan besar yang telah dimainkan oleh Charles Babbage, seorang

sarjana dan professor matematika pada Universitas Cambridge. Pada

mulanya sekitar abad ke-18 menulis sebuah buku yang berjudul ”The

Ecnomy of Manufacture”. Dalam buku tersebut menekankan pentingnya

efisiensi dalam usaha mencapai tujuan.

Namun selama hampir satu abad hasil karya ini terlupakan dan baru

diselidiki kembali setelah lahirnya Gerakan Manajemen Ilmiah (Scientific

Management Movement) yang dipelopori oleh Frederick Winslow Taylor di

Amerka Serikat. Gerakan ini dimulai pada tahun 1886 dan sekaligus

menandai dua hal, yaitu:

a. Berakhirnya status administrasi dan manajemen sebagai seni tidak hanya

semata-mata, tetapi memulai berdwistatus karena administrasi dan

manajemen itu diakui pula sebagai ilmu pengetahuan.

b. Berakhirnya tahap sejarah dalam perkembangan administrasi dan

manajemen dan tibanya zaman modern yang dimulai pada tahun 1886

dan yang masih berlangsung terus hingga kini.

3. Zaman Modern

Fase selanjutnya dari perkembangan administrasi dan manajemen diberi

nama Zaman Modern yang ditandai oleh lahirnya Gerakan Manajemen

23

Ilmiah yang dipelopori oleh Frederick W. Taylor di Amerika Serikat.

Gerakan Manajemen Ilmiah tersebut lahir pada tahun 1986 karena pada

tahun itulah Taylor, sebagai seorang sarjana pertambangan, yang berkerja

pada Midvale Steel Company di Philadelphia. Taylor mulai mengadakan

penyelidikan dalam rangka usaha untuk meninggikan efisiensi perusahaan

dan meningkatkan produktivitas para pekerja.

Taylor memperhatikan bahwa efisiensi perusahaan tidak terlalu tinggi jika

tuntutan produktifitas tinggi. Sementara produktifitas buruh rendah karena

mereka terlalu banyak menganggur sehingga menjadi tidak produktif. Karena

itu, Taylor mengadakan studi yang disebut dengan Time and Motion Study

untuk mempelajari penggunaan waktu oleh kaum buruh serta gerak-gerik

mereka dalam melaksanakan pekerjaan. Hasil penyelidikan yang dijalankan

oleh Taylor itu kemudian dituliskannya dalam sebuah buku yang berjudul

”The Principles Of Scientific Management” yang diterbitkan pada tahun

1911. Perhatian Taylor dalam penyelidikan terutama pada kaum buruh,

manajemen dan bawahan.

Sebagai ahli pikir, Fayol telah mencari penyebab dari kegagalan

perusahaan dalam mencapai tujuannya. Hasil pemikiran Fayol tertuang

dalam buku yang terbit pada tahun 1916 dengan judul ”Administration

General et Industrelle” pada tahun 1930 diterjemahkan dalam Bahasa

Inggris dengan judul ”General and Industrial Management”. Taylor

menyoroti para pelaksana dan pimpinan tingkat rendah sedangkan Fayol

menyoroti tingkat atas dalam suatu organisasi.

24

Hasil kedua tokoh administrasi dan manajemen itu saling mengisi dan

melengkapi tanpa diketahui oleh satu sama lain. Karena sumbangan yang

besar itu, Frederick W. Taylor diberi julukan sebagai Bapak Gerakan

Manajemen Ilmiah sedangkan Henry Fayol diberi julukan Bapak Teori

Administrasi Modern.

4. Zaman Postmodern

Beberapa penulis, seperti Lyotard dan Baudrillard, percaya bahwa

modernitas berakhir pada akhir abad 20 dan dengan demikian fase

postmodern telah dimulai. Postmodernitas adalah keadaan atau kondisi

menjadi postmodern sebagai reaksi terhadap apa yang telah terjadi, seperti

dalam seni postmodern.

Modernitas didefinisikan sebagai suatu masa atau kondisi longgar yang

diidentifikasi dengan Era Progresif, Revolusi Industri, atau Pencerahan.

Dalam filsafat dan teori kritis, postmodernitas mengacu pada keadaan atau

kondisi masyarakat yang dikatakan ada setelah modernitas, kondisi historis

yang menandai alasan untuk akhir modernitas. Penggunaan ini dianggap

berasal dari para filsuf Jean-François Lyotard dan Jean Baudrillard.

Salah satu proyek modernitas adalah melakukan pembinaan dalam

kemajuan yang ada dengan memasukkan prinsip-prinsip rasionalitas dan

hirarki dalam kehidupan publik. Untuk mencapai kemajuan juga dibutuhkan

ilmu seperti ilmu positivis, marxisme, dan strukturalisme yang mati.

Administrasi dalam fase ini lebih menekankan pada tenaga kerja yang

lebih fleksibel namun lebih kritis dan menggunakan ilmu positivisme,

25

marxisme, dan tidak terpaku pada struktur untuk mencapai kemajuan. Yang

mengakomodasi konsep kritis dan konsep positif adalah adanya sistem top

down, di mana dari atasan memberi perintah pada bawahan yang mutlak

harus dilaksanakan oleh bawahan, misalnya pada pemerintahan yang otoriter.

Selanjutnya, adanya sistem bottom up, di mana dari kalangan pekerja atau

bawahan memberi masukan dan menyampaikan aspirasinya pada atasan,

misalnya pada pemerintahan yang demokrasi. Contohnya adalah Restoran

Cepat Saji McDonald dimana manajer ikut serta dalam pelayanan kepada

konsumen.

Ilmu positif maksudnya selalu mengandalkan data, perhitungan, dan

mengutamakan objektivitas. Ilmu kritis maksudnya zaman sekarang

merupakan era informasi maka lebih mengandalkan teknologi informasi,

sehingga lebih menuntut orang untuk lebih kritis. Jadi orang yang dituntut

untuk lebih kritis, di dalamnya menggunakan ilmu positif agar penggunaan

teknologi informasi bisa digunakan untuk suatu hal dan dalam batas yang

sewajarnya dalam arti mengendalikan teknologi informasi. Walaupun

termasuk dalam tahap postmodern, tenaga kerja yang memiliki sifat lebih

kritis dan menggunakan ilmu positif perlu untuk diterapkan dalam

administrasi di masa sekarang dengan tujuan agar bisa tercapai kemakmuran

dalam pembangunan pada era informatika sekarang ini.

26

B. Perkembangan Administrasi sebagai Ilmu

Perkembangan administrasi sebagai ilmu sejak lahirnya sampai sekarang dapat

ditinjau dari lima tahap perkembangan yaitu:

1. Tahap Survival (1886-1930)

Dalam waktu yang cukup lama, para ahli melakukan spesialisasi dalam

bidang administrasi untuk memperjuangkan diterimanya administrasi sebagai

salah satu cabang ilmu pengetahuan yang berdiri sendiri yang setaraf dengan

ilmu pengetahuan lainnya.

2. Tahap Konsolidasi dan Penyempurnaan (1930-1945)

Tahap ini dikatakan tahap konsolidasi dan penyempurnaan, karena pada

waktu itu prinsip, dalil serta rumus dari ilmu administrasi lebih

disempurnakan sehingga kebenarannya tidak dapat lagi dibantah.

3. Tahap Human Relation (1945-1959)

Pada tahun ini perhatian para ahli dibidang administrasi mulai beralih.

Yaitu pada faktor manusia serta hubungan formal dan informal yang

mungkin perlu diciptakan, dibina serta dikembangkan oleh dan antarmanusia

pada semua tingkatan organisasi demi terlaksananya kegiatan yang harus

dilaksanakan dalam suasana yang intim dan harmonis.

4. Tahap Behaviouralisme (1959 hingga sekarang)

Pada tahap ini yang disoroti bukan lagi hanya manusianya sendiri sebagai

makhluk hidup yang mempunyai martabat, kepribadian, tujuan, cita-cita,

serta keinginan yang khas. Akan tetapi sudah meningkat kepada penyelidikan

27

tentang tindak tanduk manusia dalam kehidupan berorganisasi dan alasan

mengapa manusia itu melakukan tindakan tersebut. Tindakan manusia yang

merugikan organisasi diteliti dan diusahakan bagaimana caranya agar

tindakan tersebut dapat diubah, sehingga merupakan tindakan yang

menguntungkan organisasi. Tindakan-tindakan yang sudah ada dan telah

menguntungkan organisasi perlu ditingkatkan guna mencapai tujuan yang

lebih efektif, ekonomis, dan efisien.

5. Tahap Informatika

Hal ini dapat dilihat misalnya dengan tata cara administrasi modern, yaitu

kurangnya fungsi-fungsi dari manusia dalam beberapa bidang tertentu dalam

pelaksanaan administrasi. Ditandai dengan adanya sistem komputer, dimana

dengan sistem ini menunjukkan bahwa tahap matematika dari perkembangan

ilmu administrasi sudah diambang pintu. Sehingga dengan demikian banyak

tugas-tugas administrasi yang akan beralih dari tangan manusia kepada

mesin-mesin terutama kegiatan-kegiatan yang bersifat rutin.

Dengan demikian perlu disadari bahwa peranan manusia dalam proses

administrasi tidak akan berkurang, mungkin yang berubah hanya sifat

pekerjaannya. Fungsi-fungsi seperti pengambilan keputusan, penentuan

kebijakan, perencanaan, pengawasan dan banyak kegiatan lainnya masih

tetap dan hanya dapat dijalankan manusia. Karena mesin tidak dengan

sendirinya dapat mengambil suatu keputusan, kecuali hanya mengemukakan

data, dan data mana yang merupakan pegangan dasar bagi manusia untuk

mengambil keputusan.

28

Perkembangan administrasi di Indonesia sendiri saat ini telah memasuki tahap

perkembangan informatika. Pada tahap ini administrasi ditujukan pada prinsip tata

cara administrasi modern atau bisa disebut hand to machine yang berarti pekerjaan

tangan manusia dialihkan ke mesin. Salah satunya adalah dengan sistem kerja

komputer, di mana sebagian besar pekerjaan tangan manusia digantikan atau dibantu

oleh komputer.

Namun tidak semua kegiatan manusia bisa dikerjakan oleh komputer. Misalnya

pekerjaan manusia untuk menentukan tujuan dan membuat kebijakan atau peraturan

dari suatu kegiatan tentunya tidak bisa digantikan oleh komputer. Beberapa manfaaat

dari administrasi yang dibantu oleh sistem komputer antara lain dapat membantu

pemerintah dalam meningkatkan mutu berbagai jenis pelayanan kepada masyarakat,

membantu proses transparansi dan akuntabilitas, serta memberdayakan berbagai

lapisan masyarakat yang selama ini memiliki akses yang terbatas dalam

menyampaikan aspirasinya.

29

BAB IV

Pemikiran Administrasi dan Manajemen

Dalam konsep pemikiran administrasi dan manajemen terbagi menjadi 3, yaitu

sebagai berikut:

A. Administrasi ≠ Manajemen

Pada konsep pemikiran ini menganggap bahwa administrasi berbeda dengan

manajemen. Administrasi berfungsi untuk menentukan tujuan yang akan dicapai

(organizational goal) dan untuk menentukan kebijakan umum yang mengikat seluruh

organisasi (general and over all policies). Sedangkan manajemen berfungsi untuk

melakukan semua kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan

dalam batas kebijakan umum yang telah ditentukan pada tingkat administrasi.

Beberapa ahli yang membedakan administrasi dengan manajemen diantaranya:

1. Dalton E. Mc Farland

Dalam bukunya yang berjudul “Management”: Administration directed

toward determining the principal purpose and wisdom, while management

directed towards the implementation of activities with the intention of

complete / achieve the objectives and implementation policy. Pengertian

tersebut menyatakan bahwa administrasi ditujukan terhadap penentuan tujuan

pokok dan kebijakannya, sedangkan manajemen ditujukan terhadap

pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan dan

pelaksanaan kebijakan.

2. Ordway Tead

30

Dalam bukunya “Management Principles and Practice” menyatakan

jelas-jelas membedakan administrasi dengan manajemen: (Administration is

a process and the agency responsible for monitoring purposes, which

outlined the organization and management, operated, and etc).

“Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung jawab

terhadap pemantauan tujuan, dimana organisasi dan manajemen digariskan,

dijalankan, dan sebagainya”.

(Management is a process and objectives that directly provide guidance

counseling activities of an organization in realizing its goal of permanent

set). Manajemen adalah suatu proses dan tujuan yang secara langsung

memberikan petunjuk bimbingan kegiatan dari suatu organisasi dalam

merealisasikan tujuan yang tetap ditetapkan”.

B. Administrasi = Manajemen

Dalam pemikiran ini administrasi dan manajemen tidak dibedakan. Apa yang

dimaksud dalam arti administrasi berlaku pula dalam arti manajemen. Selain ada

beberapa ahli yang membedakan administrasi dan manajemen tapi ada pula yang

menyamakannya. Berikut pendapat dari beberapa pakar:

1. William H. Newman

Dalam bukunya yang berjudul “Administrative Action”: The term

administration is used for non-business activities, and management is used

for business activities. Istilah administrasi digunakan untuk kegiatan non-

bisnis dan manajemen digunakan untuk kegiatan bisnis.

31

2. M.E. Dimock

(Administration and management is a planned approach towards

solving the various problems that mostly exists in every individual or group

either state or private). Administrasi dan manajemen adalah suatu

pendekatan yang terencana terhadap pemecahan masalah yang kebanyakan

terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara atau swasta.

C. Manajemen ~ Administrasi

Dalam pemikiran ini hubungan administrasi dengan manajemen saling berkaitan

yakni manajemen merupakan sebuah inti dari administrasi. Dalam pelaksanaan

kegiatannya, manajemen mengikuti alur kebijakan administrasi untuk mencapai

tujuan yang telah disepakati.

Administrasi, baik dalam pengertian luas maupun sempit di dalam

penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi-fungsi manajemen, yang terdiri dari

perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Agar terjadi

kerjasama untuk mencapai tujuan, diperlukan proses penggerakan yang disebut

manajemen. Dengan demikian administrasi mencapai tujuan melalui manajemen.

Dibutuhkan sebuah wadah, kerangka, atau struktur agar kegiatan kerjasama

tersebut berhasil dengan baik dan dapat mencapai tujuan. Wadah, kerangka, atau

struktur dimana kerjasama itu dilakukan disebut organisasi. Jadi administrasi adalah

penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang-orang yang menyelenggarakan

kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan

secara bersama-sama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang yang telah ditetapkan.

32

Telah disepakati bahwa administrasi tidak lebih rendah atau lebih tinggi dari

manajemen. Manajemen merupakan bagian dari administrasi. Hanya istilah yang

banyak digunakan saat ini adalah manajemen.

33

BAB V

Persamaan dan Perbedaan Administrator dan Manajer

Administrator adalah orang yang bertanggung jawab untuk melaksanakan

administrasi dari suatu bisnis atau organisasi. Sedangkan manajer adalah orang yang

bertanggung jawab mengontrol atau memantau sebuah organisasi atau kelompok

anggota staf. Berikut akan dijelaskan mengenai persamaan dan perbedaan antara

administrator dengan manajer.

A. Persamaan

1. Manajer memiliki konsep serupa dengan administrator, yakni keduanya

membutuhkan adanya perbuatan atau penataan, keduanya juga membutuhkan

dua orang manusia atau lebih yang bekerjasama untuk mencapai tujuan yang

sudah direncanakan dan untuk memecahkan suatu masalah.

B. Perbedaan

1. Dari segi fungsi, administrator memiliki tugas utama menentukan tujuan

menyeluruh yang hendak dicapai organisasi, serta menentukan kebijakan

umum yang mengikat seluruh organisasi. Sedangkan manajer berfungsi untuk

melakukan semua kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian

tujuan dalam batas kebijakan umum yang telah ditentukan pada tingkat

administrasi.

2. Dari segi peran, peran administrator lebih luas dari pada manajer, karena

manajer adalah salah satu unsur (subbagian) yang merupakan inti dari

administrasi sebagai pelaksana yang bersifat operasional.

34

3. Pada dasarnya administrasi sama dengan manajemen, hanya saja istilah

administrasi lebih cenderung ke administrasi publik. Sedangkan manajemen

lebih cenderung ke administrasi bisnis.

35

BAB VI

Birokrasi dan Ruang Lingkupnya

A. Pengertian Birokrasi

Birokrasi berasal dari kata “bureau” yang berarti meja atau kantor; dan kata

“kratia” (cratein) yang berarti pemerintah. Jadi pada mulanya, istilah ini digunakan

untuk menunjuk pada suatu sistematika kegiatan kerja yang diatur atau diperintah

oleh suatu kantor melalui kegiatan-kegiatan administrasi.

Weber mengemukakan dalilnya mengenai “tipe ideal” yang ketiga mengenai

kekuasaan yang merupakan dasar dari peradaban masyarakat modern, yang

dinamakan kekuasaan “legal-rasional”. Hal itu diyakini berdasarkan sebuah

kepercayaan akan hak kekuasaan dari bentuk aturan-aturan normatif dan hukum-

hukum yang ditinggikan pada kekuasaan dibawah suatu aturan kepada perintah

pokok.

Tipe yang ketiga ini merupakan dasar dari konsep Weber mengenai birokrasi.

Menurut Max Weber, birokrasi merupakan wewenang “legal-rasional” yang muncul

dalam institusional. Birokrasi memegang peran sentral dalam pemerintahan dan

pengendalian masyarakat modern. Bagi Weber, birokrasi sangat diperlukan untuk

memelihara peradaban dalam masyarakat modern.

Birokrasi sangat penting dalam kegiatan administrasi dan manajemen karena

birokrasi adalah sebuah sistematika kegiatan kerja, tanpa sistematika kerja proses

36

administrasi dan manajemen tidak akan terkoordinasi dengan baik dan angka

keberhasilan pencapaian tujuan rendah.

Penentuan kebijakan peraturan mengenai kebijakan adminitrasi memang

menggunakan birokrasi karena birokrasi merupakan sistematika kegiatan kerja dalam

proses administrasi, tetapi di negara demokrasi, kebijakan tersebut harus

dimusyawarahkan terlebih dahulu agar mendapat persetujuan dari berbagai pihak.

37

B. Ruang Lingkup Birokrasi

Dalam bukunya “The Theory Of Sosial And Economic” (Teori Organisasi Sosial

dan Ekonomi), Weber memaparkan beberapa karakteristik ideal birokrasi sebagai

berikut:

1. Pembagian Kerja/Spesialisasi (Division of Labor)

Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-

kegiatan pemerintahan menjadi bagian yang terpisah dan memiliki fungsi

yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya spesialisasi

fungsi. Tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap orang bertanggung

jawab atas pekerjaannya masing-masing.

Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli

yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang

bertanggung jawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas yang telah

diberikan. Oleh karena itu, tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh

pegawai yang memiliki keahlian khusus (specialized expert) dan

bertanggung jawab demi tercapainya tujuan secara efektif dan efisien.

2. Adanya Prinsip Hirarki Wewenang (The Principle of Hierarchy)

Ciri khas yang kedua adalah adanya wewenang yang disusun secara

hirarkis atau berjenjang. Hirarki itu berbentuk piramida yang memiliki

konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar

wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya.

Hirarki wewenang mengindikasikan adanya hirarki tanggung jawab.

38

Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang

lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang

lebih tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggung jawab

kepada atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan

kepada atasan.

Contoh hirarki wewenang dalam ruang lingkup birokrasi adalah jabatan

lebih tinggi memiliki wewenang yang tinggi pula namun dengan penghuni

yang lebih sedikit sedang jabatan dibawahnya memeliki wewenang yang

lebih rendah namun dengan penghuni lebih banyak sehingga kalau

digambarkan seperti piramida. Contohnya Dekan memiliki wewenang yang

lebih tinggi dari Dosen, namun penghuni jabatan Dekan lebih sedikit dari

Dosen.

3. Adanya Sistem Aturan (System of Rules)

Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main. Aturan main

itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang jabatan di berbagai

posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan itu juga menjamin koordinasi

berbagai tugas yang berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan

berbagai kegiatan itu. Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan

berdasarkan sistem aturan yang ditaati secara konsisten.

Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya uniformitas kinerja setiap

tugas dan rasa tanggung jawab masing-masing anggota organisasi bagi

pelaksanaan tugasnya. Sistem yang distandarkan ini dirancang untuk

menjamin adanya keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas, tanpa

39

memandang jumlah personil yang melaksanakan dan koordinasi tugas-tugas

yang berbeda. Aturan-aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung

jawab setiap anggota organisasi dan hubungan di antara mereka, namun tidak

berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin.

4. Hubungan Impersonal (Formalistic Impersonality)

Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus

menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan

bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini

dimaksudkan untuk memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan

persamaan pelayanan administrasi. Tidak dimasukkannya pertimbangan

personal adalah untuk keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment

menyebabkan perlakuan yang sama terhadap semua orang sehingga

mendorong demokrasi dalam sistem administrasi.

5. Sistem Karier (Career System)

Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para

pejabat menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan,

bukan melalui pemilihan, seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih

tergantung pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat

pemilih. Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada

senioritas atau prestasi, atau keduanya, namun dalam kondisi tertentu,

birokrat itu juga memperoleh jaminan pekerjaan seumur hidup.

Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa birokrasi

menjalankan fungsi “administratif”, yaitu menerapkan kebijakan publik yang

40

dibuat melalui mekanisme proses “politik” yang dilakukan oleh pejabat

politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses

politik itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik.

Pejabat yang bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh

mengabdi pada rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau

kelompok politik tertentu.

Secara umum ada dua hal yang sangat berperan bagi organisasi pemerintah

(birokrasi) di dalam mengimplementasikan konsepsi mengenai pelayanan publik

tersebut. Yang pertama adalah faktor komitmen untuk melaksanakan kebijakan yang

sudah ada. Disini birokrasi dituntut untuk mempunyai komitmen yang jelas melalui

visi dan misi organisasi untuk melaksanakan fungsi pelayanan dengan baik.

Yang kedua adalah faktor aparatur pelaksana (birokrat) yang menjalankan

fungsi pelayanan tersebut. Disini setiap individu yang menjalankan fungsi pelayanan

harus mengacu pada komitmen organisasional yang telah dituangkan di dalam visi

dan misi organisasi tersebut. Jika kedua hal tersebut dijadikan sebagai acuan di dalam

pelaksanaan fungsi pelayanan, maka akan membentuk suatu etika yang dijadikan

sebagai pedoman di dalam setiap perilaku birokrat untuk melaksanakan tugasnya

dengan sepenuh hati.

41

CONCLUSION

Based on the above discussion, we can conclude that:

1. Administration is the process of organizing the work done together to achieve

those objectives realized through its implementation and management

functions. So the administration is its implementation, and management is the

ones who organize the work.

2. Basically, there are two administration’s scope as science, namely the state

administration or public administration and private administration. However,

because most of the activities performed in private administration is business

sector, the administration’s scope more often divided into public and business

administration. Explanation of scope of the administration of the two above

are:

b. Public administration is the overall activities of the government and whole

apparatus in order to achieve state objectives by providing effective,

efficiently and economically services on all citizens.

c. Administration is the overall business activity carried out starting from

production until the arrival of the goods or services are in the hands of

consumers. These service activities carried out by the owners of capital

and capital for running a business is still running with small output and

large inputs.

d. Nevertheless, these two scopes have the same principal, called

management.

42

Distinguishing Public Administration Business AdministrationPurpose Enhance public welfare Maintain the continuity

of organizationMotif Provision the effective,

efficient and economical service

Aover capital investment

Characteristic of service

Universal Varies

Territorial Jurisdiction

Exist Nothing

Authority From citizen Amount of capital, technical and managerial skills

political orientation Neutral politic Spesific ideologyWork method Slow Fast

3. Administration as an art, evolved from prehistoric era which began to have

trade and government administration, such as start using coins as a means of

measuring and calculating instrument in the administration of business.

Furthermore, developed in the era of history characterized by rapid

advancement in the field of industrial administration from the Industrial

Revolution I. After that, the administration developed into the modern era is

marked with the reduction in employees in a company that is a good

administration. In the postmodern era, the administration growing more

inclined towards a more flexible employee. As a science, the administration

developed from survival era, consolidation and refinement era, the human

relations era, behaviouralisme era, and mathematics era.

4. Administration and Management Thingking

a. Administrative ≠ Management

43

Administrative functions to determine the objectives to be achieved

(goals of the organization) and to determine the general policy that binds

all organizations (public and above all the policy). Whereas management

functions to perform all the activities that need to be implemented in

achieving the objectives within the limits of public policy that has been

determined at the administrative level.

b. Administration = Management

This thought is expressed that the administration and management

are not distinguished. What is the meaning in the sense of administration

also applicable on management. If there is any difference, it may perhaps

be in their usage in practice.

c. Management ~ Administration

In this sense the administration relationship with the management of

inter-related, management is a core of the administration. In other words,

management is part of the administration or one element of the

administration. In implementing its activities, the management is to

follow the policy of the administration to achieve the objectives agreed

upon. So the administration is wider than management.

The theory shows that management is part of administration and

management can not be separated from administration which according to our

group the most correct opinion. If management strictly separated and apart

from the administration, the organization and administration will be left

behind, and administrative aspect are not regarded as important.

44

5. Basically the understanding of administrator and manager are not different,

but over the development period began there were differences in terms of

functions and roles. In business administration tend to use the term manager.

While the administrators themselves tend to be used within the scope of

public administration.

6. Bureaucracy comes from the word “bureau” that has meaning as desk or

office; and the word “kratia” (cratein) that means as government. Bureacracy

is tightly related in administration. Bureaucracy gives many positive effects in

public’s need if bureaucracy built like the ideal characteristical. Bureaucracy

is not always gives negative effects and not like many people think that

bureaucracy just for ruler’s sake. Scope of Bureaucracy are :

a. Division of labor

b. The principle of hierarchy

c. System of rules

d. Formalistic impersonality

e. Career system

45

LAMPIRAN

No Nama NIM Kel BAB Pertanyaan1. Pradina M.A 101011229 8 I Berdasarkan definisi

administrasi dari tokoh ketiga yang dijelaskan, apa tujuan usaha-usaha dalam administrasi yang dilakukan secara maksimal? (dijelaskan di hal.2)

2. Ulil Nur F.A 101011108 8 II Apa perbedaan antara administrasi publik dan manajemen publik ditinjau dari segi pengertian, ciri, maupun contoh? (dijelaskan pada hal.9-12)

3. Friendika Rinanda

101011236 7 II Jelaskan kelemahan dari administrasi publik dan administrasi bisnis? (dijelaskan pada hal.9-13)

4. Cahya Pawika Ratri

101011270 7 II Mengapa administrasi publik terkesan bekerja lebih lamban daripada administrasi bisnis padahal administrasi bisnis memiliki wilayah operasi yang lebih luas dibanding administrasi publik? (dijelaskan pada hal.12)

5. Chaerul Reza 101011101 5 II Bagaimana aplikasi nyata dari administrasi di dalam Fakultas Kesehatan Masyarakat? (dijelaskan pada hal.13)

6. Mohammad Ainun Nashor

101011036 10 II Mengapa dalam proses administrasi publik bisa berjalan lebih lamban, padahal administrasi publik hanya terpacu untuk melayani rakyat dengan sebaik-baiknya? (dijelaskan pada hal.12)

7. Alvian Kevin Wijaya

101011249 6 III Ilmu administrasi adalah penggabungan antara ilmu dan

46

seni, apa perbedaan antara ilmu dan seni dalam administrasi? Dan apakah ada hubungannya? (dijelaskan pada hal.15)

8. Wasiadi H. F 101011042 7 III Jelaskan bagaimana administrasi dan manajemen dapat dilakukan pada masa prasejarah yang notabene belum mengenal tulisan? (dijelaskan pada hal.16-20)

9. Himmatuzzakiya 101011242 7 III Mengapa perkembangan administrasi dimulai dari munculnya uang logam? Sedangkan sebelum itu masyarakat sudah mengenal adanya sistem barter. Apakah barter tidak termasuk dalam administrasi? (dijelaskan pada hal.16)

10. Dwi Indah A 101011257 5 III Apakah maksud dari ilmu positif dalam ilmu kritis yang dijelaskan pada fase postmodern? Perlukah untuk diterapkan dalam administrasi di masa sekarang? (dijelaskan pada hal.25-26)

11. Hazyiyah Ghaisani

101011220 10 II dan IV

Bagaimana teknik manajer dalam administrasi bisnis? Dan apa perbedaan antara administrasi publik dan manajemen publik? (dijelaskan pada hal.26&35)

12. Samir Husein 101011262 6 III Menurut Anda, bagaimana perkembangan administrasi di Indonesia? (dijelaskan pada hal.28)

13. Kartika Mega R 101011239 3 IV Dikatakan bahwa administrasi tidak sama dengan manajemen. Berarti ada dua kemungkinan yaitu administrasi bisa lebih tinggi

47

atau lebih rendah dari manajemen, tolong jelaskan maksud dari dua kemungkinan tersebut! (dijelaskan pada hal.32)

14. Yuwaditya D.B 101011054 3 V Jelaskan secara lebih detail tentang perbedaan antara administrator yang erat kaitannya dengan administrasi publik sedangkan manajer erat kaitannya dengan administrasi bisnis? (dijelaskan pada hal.33-35)

15. Ruri Arista C 101011052 6 VI Berikan contoh yang menjelaskan prinsip hirarki wewenang pada ruang lingkup birokrasi! (dijelaskan pada hal.37-38)

16. Hikmah Ridho H 101011271 7 VI Jelaskan apa hubungan birokrasi dalam ilmu administrasi? (dijelaskan pada hal.dijelaskan pada hal.35-36)

17. Umi Salamah 101011219 9 VI Seberapa pentingkah birokrasi dalam sebuah administrasi dan manajemen? (dijelaskan pada hal.35-36)

18. Dwika Sari Sasoka

101011103 6 VI Penentuan kebijakan yang mengenai pengaturan-pengaturan negara ditentukan oleh ranah birokrasi atau ranah Administrasi Negara/ Publik? (dijelaskan pada hal. 36)

48

Daftar Pustaka

Fayol, Henri. 1917. Administration Industrielle Et Generale: Prevoyance,

Organitation, Commandemend, Coordination, Control. Paris: Dunod et Pinat.

Gulick, luther. 1937. Papers on the Science of Administration. New York: Institute of

Public Administration.

Harmon, Michael M. and Mayer, Richard T. 1986. Organization Theory for Public

Administration. Toronto: Little, Brown and Company.

Hughes, Owen E. 1994. Public Management and Administration, An Introduction.

New York: St. Martin's Press Inc.

Jr, R. Schermerhorn. 1996. Management and Organizational Behaviour. USA: John

Wiley & Sons.

Koontz, Harold and O’Donnell, Cyril. 1959. Principles of Management : An Analysis

of Managerial Functions. Second Editions. New York: Mc Graw-Hill.

McFarland, Dalton E. and Ordway Tead. 1970. Management: Principles and

Practice. New York: The Macmillan Company.

Morow, William L. 1975. Public Administration, Politics and The Political System.

New York: Random House Inc.

Newman, William H. and M. E. Dimock. 1953. Administrative Action: The

Techniques of Organization & Management. New York: McGraw-Hill Book

Company.

Shafritz, Jay M. and Russell, EW. 1997. Introducing Public Administration. New

York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc.

49

Simon , Herbert Alexander. 1997. Administrative Behavior. Prentice-Hall. New

Jersey: World Scientific Publishing Company.

Steward, Debra W. and Garson, G. David. 1983. Organizational Behavior and Public

Management. New York: Marcel Dekker, Inc.

Stillman, Richard. 1984. Public Administration: Concepts and Cases. New York:

Houghton Mifflin Co.

Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization. London:

Collier Macmillan Publishers.

White, Leonard D. 1955. Introduction to the Study of Public Administration. New

York: MacMillan.

Viewed March 10th 2011, <http://mrkopetz.wordpress.com/2008/06/23/defenisi-

birokrasi/>.

Viewed March 10th 2011, <http://itjen-depdagri.go.id/rss.php>.

Viewed March 12nd 2011, <http://oxforddictionaries.com>.

Viewed March 10th 2011,

<http://en.wikibooks.org/wiki/Management_Concepts_and_Applications/

Management>.

Viewed March 14th 2011, http://en.wikipedia.org/wiki/Postmodern_era

50