St.meld. nr. - Regjeringen.no...St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene Tilråding fra Finansdepartementet av 10. desember 2004, godkjent i statsråd

Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:Statens forvaltningstjenesteKopi- og distribusjonsservicewww.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 27 86

Andre kan bestille fra:Akademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 8134 Dep0033 OSLOTelefon: 22 11 67 70Telefaks: 22 42 05 51Grønt nummer: 800 80 960

Publikasjonen finnes på Internett:http://odin.dep.no/Forsidefoto: Olav Heggø, Fotovisjon

Trykk: Mediehuset GAN – 12/2004

St.meld. nr. 12(2004–2005)

Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

St.m

eld

.n

r.1

2 (2

00

4–

20

05

)P

ensjonsreform – trygghet for pensjonene

63158_Pensjonsordningen.qxp 02.12.2004 08:28 Side 1

2 St.meld. nr. ? 2002-2003Om innenlands bruk av naturgass mv.

Innhold

1 Sammendrag og konklusjoner ......... 71.1 Innledning .............................................. 71.2 Hovedpunkter i Regjeringens

forslag ................................................... 101.3 Bakgrunn............................................... 121.4 Utfordringer for pensjonssystemet

(kapittel 2) ............................................. 131.5 Hovedprinsipper (kapittel 3) ............... 151.6 Modernisert folketrygd (kapittel 4).... 161.7 Fleksibel pensjonering (kapittel 5) .... 181.8 Supplerende pensjonsordninger

(kapittel 6) ............................................. 201.9 Offentlige tjenestepensjoner

(kapittel 7) ............................................ 211.10 Fondering av folketrygden

(kapittel 8) ............................................ 211.11 Uføre- og etterlattepensjon

(kapittel 9) ............................................ 221.12 Deling av pensjonsrettigheter

mellom par (kapittel 10) ...................... 231.13 Ikrafttredelse og overgangs-

ordninger (kapittel 11)......................... 241.14 Økonomiske og administrative

konsekvenser (kapittel 12) ................. 24

2 Utfordringer for pensjonssystemet .............................. 27

2.1 Innledning og sammendrag ................ 272.2 Pensjonskommisjonens rapport.......... 282.2.1 Økonomiske utfordringer for

pensjonssystemet ................................. 282.2.2 Pensjonspolitiske utfordringer............ 292.3 Høringsuttalelser.................................. 312.4 Departementets vurderinger............... 322.4.1 Økonomiske utfordringer for

pensjonssystemet ................................. 322.4.2 Pensjonspolitiske utfordringer............ 38

3 Hovedprinsipper................................ 413.1 Innledning og sammendrag ................ 413.2 Et økonomisk bærekraftig

pensjonssystem..................................... 423.3 En forsvarlig minstesikring for alle .... 443.4 Fortsatt statlig ansvar for standard-

sikringen i pensjonssystemet .............. 463.5 Rettferdig fordeling .............................. 483.6 En fleksibel pensjonsalder

som stimulerer til fortsatt arbeidsinnsats ....................................... 50

3.7 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold..................................... 51

3.8 Et så enkelt, forståelig og forutsigbart pensjonssystem som mulig ..............................................52

4 Modernisert folketrygd .....................534.1 Innledning og sammendrag .................534.2 Pensjonskommisjonens forslag ..........544.2.1 Standardsikring .....................................544.2.2 Grunnsikring .........................................554.2.3 Fleksibel pensjonering .........................554.2.4 Delingstall ..............................................554.2.5 Verdisikring ...........................................564.2.6 Et klarere individuelt eierskap

til folketrygden ......................................564.2.7 Innfasing ................................................564.2.8 Vurdering av andre

pensjonsmodeller ..................................564.3 Effekter av

Pensjonskommisjonens forslag ...........574.3.1 Kompensasjonsgrad og ytelsesprofil ..584.3.2 Konsekvenser av modernisert

folketrygd for kvinner og menn...........634.4 Høringsuttalelser...................................684.4.1 Valg av modell .......................................684.4.2 Standardsikring .....................................684.4.3 Grunnsikring .........................................694.4.4 Delingstall ..............................................704.4.5 Verdisikring ...........................................704.4.6 Pensjonspremie .....................................704.4.7 Informasjon............................................714.5 Departementets vurderinger ...............714.5.1 Pensjonssystemets innretning.............714.5.2 Standardsikring .....................................744.5.3 Pensjonsopptjening ved ulønnet

omsorgsarbeid.......................................764.5.4 Spørsmålet om pensjonsopptjening

for studenter og vernepliktige .............774.5.5 Grunnsikring .........................................784.5.6 Delingstall ..............................................804.5.7 Verdisikring ..........................................824.5.8 Egen pensjonspremie

i skattesystemet.....................................844.5.9 Informasjon............................................86

5 Fleksibel pensjonering......................885.1 Innledning og sammendrag .................885.2 Pensjonskommisjonens forslag ...........895.2.1 Sentrale avveininger .............................895.2.2 Hovedtrekk

i Pensjonskommisjonens forslag .........905.3 Høringsinsuttalelser..............................92

5.4 Departementets vurderinger............... 945.4.1 Noen sentrale vurderinger .................. 945.4.2 Sammenhengen mellom

pensjonsnivå og uttakstidspunkt......... 975.4.3 Kombinasjon av arbeidsinntekt

og pensjon ........................................... 1015.4.4 Aldersgrenser ..................................... 1035.4.5 Krav til tidligere inntekt for å kunne

ta ut alderspensjon før 67 år .............. 1045.4.6 Hvor store grupper vil kunne ta ut

tidligpensjon........................................ 1075.4.7 Seniorpolitikk...................................... 1095.4.8 Forholdet til ordningene

med avtalefestet pensjon.................... 1105.4.9 Skatt og pensjon ................................. 112

6 Supplerende pensjonsordninger .......................... 114

6.1 Innledning og sammendrag .............. 1146.2 Nærmere om mulig utforming av

en obligatorisk løsning....................... 1156.2.1 Kommisjonens forslag ....................... 1166.2.2 Høringsinstansenes merknader........ 1166.2.3 Departementets vurderinger............. 1186.3 Konsekvenser av modernisert

folketrygd for lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven ............ 128

6.3.1 Innledning ........................................... 1286.3.2 Generelt om

Pensjonskommisjonens forslag ....... 1306.3.3 Fleksibel pensjonsalder m.v. ............. 1306.3.4 Opptjeningstid og sluttlønns-

prinsippet i lov om foretakspensjon.. 1326.3.5 Delingstall .......................................... 1336.3.6 Beregnet folketrygd i lov om

foretakspensjon................................... 1346.3.7 Problemstillinger knyttet

til selve overgangen til modernisert folketrygd.................. 134

6.3.8 Skattemessig behandling av supplerende pensjonsordninger ....... 135

6.4 Om et utvidet krav til informasjon fra ordningene ................................... 136

6.4.1 Krav til informasjon til medlemmet ..................................... 136

6.4.2 Om behovet for ytterligere informasjon ......................................... 137

7 Tjenestepensjoner i offentlig sektor ............................... 138

7.1 Innledning og sammendrag .............. 1387.2 Pensjonskommisjonens forslag ........ 1387.2.1 Forholdet mellom folketrygden

og offentlige tjenestepensjoner ......... 139

7.2.2 Nærmere om samordning..................1397.2.3 Hvorfor nettoordning

i offentlig sektor ..................................1407.2.4 Pensjonskommisjonens alternative

modeller til nettoordning....................1417.2.5 Indeksering og delingstall..................1417.2.6 Fleksibilitet og 85-års regelen............1427.2.7 Pensjonskommisjonens forslag

til prosess .............................................1437.2.8 Fondering av

Statens Pensjonskasse........................1437.3 Pensjonsordningen for statsråder,

stortingsrepresentanter m.v...............1437.4 Høringsuttalelser.................................1447.5 Departementets vurderinger .............1457.5.1 Forslag om utvalg ...............................1477.5.2 Spørsmålet om «negativ effekt».........1477.5.3 Pensjon for statsråder,

stortingsrepresentanter m.v. .............1477.5.4 Særaldersgrenser................................1477.5.5 Finansiering.........................................1487.5.6 Fondering av

Statens Pensjonskasse........................148

8 Fondering av folketrygden .............1508.1 Innledning og sammendrag ...............1508.2 Etablering av Statens pensjonsfond ..1518.2.1 Pensjonskommisjonens forslag .........1518.2.2 Høringsuttalelser.................................1528.2.3 Departementets vurderinger .............1538.3 Innskuddselement i folketrygden

og forholdet til kapitalmarkedet ........1588.3.1 Pensjonskommisjonens forslag .........1588.3.2 Departementets vurderinger ............159

9 Uførepensjon og etterlattepensjon .........................160

9.1 Innledning og sammendrag ...............1609.2 Hovedtrekk ved gjeldende

ordninger .............................................1609.2.1 Uførepensjon .......................................1609.2.2 Pensjon til etterlatte ............................1619.3 Pensjonskommisjonens

vurderinger ..........................................1629.3.1 Uførepensjon .......................................1629.3.2 Pensjon til etterlatte ............................1639.4 Høringsuttalelser.................................1649.5 Departementets vurderinger .............1649.5.1 Uførepensjon .......................................1649.5.2 Pensjon til etterlatte ............................167

10 Deling av pensjonsrettigheter mellom par.........................................171

10.1 Innledning og sammendrag ...............171

10.2 Pensjonskommisjonens vurderinger ......................................... 171

10.3 Høringsuttalelser................................ 17210.4 Departementets vurderinger............. 17310.4.1 Innledning ........................................... 17310.4.2 Deling av pensjonsrettigheter

i modernisert folketrygd.................... 17310.4.3 Deling av pensjonsrettigheter

i supplerende pensjonsordninger ..... 17410.4.4 Spørsmålet om å ta hensyn til

verdien av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie ......................... 175

11 Ikrafttredelse og overgangsordninger................... 177

11.1 Innledning og sammendrag .............. 17711.2 Innfasing av nye opptjeningsregler .. 17711.3 Delingstall og fleksibel

pensjonering ...................................... 17911.3.1 Innfasing av fleksibel pensjonering

og delingstall ...................................... 17911.3.2 Personer med lang opptjeningstid

på iverksettingstidspunktet .............. 17911.4 Indeksering ......................................... 181

11.5 Omsorgsopptjening.............................18111.5.1 Omsorgsopptjening innenfor

modernisert folketrygd.......................18111.5.2 Tilbakevirkende omsorgsopptjening

innenfor dagens system......................181

12 Økonomiske og administrative konsekvenser ....................................184

12.1 Innledning og sammendrag ...............18412.2 Økonomiske konsekvenser

av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd ..................185

12.2.1 Pensjonsopptjening.............................18512.2.2 Delingstall ............................................18512.2.3 Indeksering..........................................18612.2.4 Fleksibel pensjonering .......................18712.2.5 Andre forslag .......................................18812.2.6 Samlede virkninger

av modernisert folketrygd..................18812.3 Administrative konsekvenser

av endringer i folketrygden................19112.4 Administrative konsekvenser

av obligatorisk supplerende pensjonsordning................................. 192

St.meld. nr. 12(2004–2005)


Tilråding fra Finansdepartementet av 10. desember 2004, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Bondevik II)

1 Sammendrag og konklusjoner

1.1 Innledning

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å giøkonomisk og sosial trygghet ved å sikre inntek-ten til de som ikke kan forventes å forsørge segved eget arbeid som følge av alderdom, varig ned-satt funksjonsevne eller tap av forsørger. Måletom trygghet omfatter grunntrygghet og standard-trygghet. Grunntrygghet innebærer at alle pensjo-nister er garantert en minste inntekt som pensjo-nist, uavhengig av tidligere inntekt. Formålet er åforhindre fattigdom. Standardtrygghet innebærerat pensjonen skal stå i forhold til inntekten somyrkesaktiv, slik at den enkelte ikke går for myened i materiell levestandard som pensjonist.

Grunnsikring og standardsikring ivaretar der-med svært ulike oppgaver, og fram til folketryg-den ble innført, omfattet den offentlige alders-trygden bare en grunnsikring av relativt beskje-den størrelse. Med innføringen av folketrygden i1967 ble det offentlige ansvaret utvidet til også åomfatte deler av standardsikringen, ved at alleyrkesaktive skulle tjene opp en pensjon som sto iforhold til inntekten som yrkesaktiv. Samtidigskulle alle pensjonister fortsatt være sikret enminstepensjon uansett tidligere arbeidsinntekt.

Innføringen av folketrygden, og den sterkeøkningen som er skjedd i minstepensjonen over

tid, har bidratt til en markert bedring av pensjo-nistenes levestandard. Omfanget av absolutt ogrelativ fattigdom blant alderspensjonistene erkraftig redusert. Dette har ikke minst kommet dealderskullene til gode som har hatt liten elleringen pensjonsopptjening i folketrygden. Samti-dig har sterk vekst i den yrkesaktive befolkningenbidratt til å begrense veksten i de samlede pen-sjonsutgiftene regnet som andel av verdiskapin-gen i samfunnet. Alt i alt synes de opprinneligemålsettingene med folketrygden å ha blitt inn-fridd på en god måte.

Folketrygden er også et viktig redskap for ånå fordelingspolitiske mål. Regjeringen leggervekt på at folketrygden skal videreføres som enoffentlig obligatorisk velferdsordning med en godfordelingsprofil. Dette skal ivaretas gjennom engod minstesikring og en forbedret ordning medpensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfra-vær. Folketrygden skal være bærebjelken i detframtidige velferdssamfunnet. Det fordrer at pen-sjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid.

Pensjonskommisjonens rapport viser imidler-tid at folketrygden står overfor økende utfordrin-ger:– Disse utfordringene knytter seg særlig til pen-

sjonssystemets langsiktige bæreevne. Økono-mien i folketrygden vil komme under økende

8 St.meld. nr. 12 2004–2005Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

press som følge av svakere vekst i den yrkesak-tive befolkningen, høyere gjennomsnittligeytelser og stigende levealder blant pensjonis-tene. Mens en 67-åring i gjennomsnitt kunneforvente å leve i 14 år da pensjonsalderen blesenket til 67 år i 1973, vil dette kunne øke til 22år i 2050. Uten reformer i dagens system vildette kunne bidra til mer enn en dobling av fol-ketrygdens utgifter til alderspensjoner fram til2050 regnet som andel av verdiskapingen isamfunnet, fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 15 pst. i 2050.

– De problemene dette reiser forsterkes av atpensjonssystemet i dag gir for svake insentiverfor eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid.Et framtidsrettet pensjonssystem bør derfor gistørre insentiver til å stå i arbeid enn dagenssystem, samtidig som det gir mer fleksibilitetmed hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt.

– Siden 1970 har også folketrygdens rolle i stan-dardsikringen blitt svekket. Forholdet mellomhøyeste og laveste alderspensjon i folketryg-den har falt fra 4,2 i 1970 til 2,2 i dag. Besteårs-regelen og taket på antall opptjeningsår bidrarsamtidig til å gjøre sammenhengen mellominntekt som yrkesaktiv og pensjon unødvendigkomplisert, og åpner for store forskjeller i pen-sjonsutbetalingene til personer som har hattsamme livsinntekt uten at dette ofte har noenklar fordelingsmessig begrunnelse.

– Over tid har det også skjedd store endringer ifamiliemønsteret, med nye samlivsformer ogmindre stabile parforhold, uten at det harskjedd noen samlet gjennomgang av hvordandette bør påvirke regelverket i folketrygden.

– Betydningen av arbeidsmarkedsbaserte pen-sjonsordninger utover folketrygden vil troligfortsette å øke, og dette aktualiserer behovetfor å fastsette minstekrav til slike ordninger.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det gitt en omtale avden foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjo-nen om mål, prinsipper og veivalg for pensjons-systemet i framtida, som ble lagt fram i september2002. Regjeringen varslet der at den ønsket å gjen-nomføre en bredt forankret trygghetsreform avfolketrygden. Regjeringen viste i denne sammen-heng til at for å gi trygghet for den enkeltes pen-sjon og alderdom, må pensjonssystemet væreøkonomisk bærekraftig. Samtidig må en pensjons-reform ivareta pensjonsrettigheter som alleredeer opparbeidet.

Flertallet i Finanskomiteen understreket ibudsjettinnstillingen betydningen av at Pensjons-

kommisjonen i sitt videre arbeid la vekt på beho-vet for å skape et offentlig pensjonssystem somlar seg finansiere over tid og som inngir tillit hosfolk flest. Det ble videre vist til at det er vesentligat pensjonssystemet blir mer oversiktlig, slik atden enkelte lett kan få oversikt over egen pensjon,og at en reform av folketrygden bør gi løsningersom stimulerer folk flest til å stå lenger i arbeid.Et flertall i komiteen, bestående av Arbeiderpar-tiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet ogVenstre, mente at Pensjonskommisjonens forelø-pige rapport dannet et godt utgangspunkt for detvidere arbeid med et nytt pensjonssystem.

Regjeringens hovedmål for en reform er at:– Pensjonssystemet må gi trygghet for folke-

trygdens framtid ved at systemet gjøres økono-misk bærekraftig.

– Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeids-innsats.

– Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjo-nister en garantert minstepensjon.

Oljeinntektene setter Norge i en gunstigere finansi-ell stilling enn de fleste andre land til å møte vek-sten i pensjonsutgiftene. Det er likevel nødvendig ågjennomføre reformer slik at velferden og økono-mien er bærekraftig på sikt. En pensjonsreform ernødvendig for å gi trygghet for pensjonsutbetalin-gene til morgendagens pensjonister, samtidig somvi unngår at belastningen på framtidige yrkesaktiveblir for stor. Det viktigste bidraget for å sikre etbærekraftig pensjonssystem er å ta vare på den vik-tige ressursen arbeidskraften er, blant annet gjen-nom at arbeidsføre eldre kan stå lenger i arbeid.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alleutenom medlemmene fra Fremskrittspartiet ogSosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten innfor en reform av alderspensjonen i folketrygdensom er oppsummert i forslaget til en modernisertfolketrygd. Modernisert folketrygd vil innebæreden mest omfattende reformen av pensjonssyste-met siden folketrygden ble innført i 1967, dvs. pånesten førti år. Et tilsvarende tidsperspektiv børligge til grunn for pensjonsopptjeningen i et nyttpensjonssystem, både for å sikre et forutsigbartpensjonssystem for den enkelte og for å unngå atstadige endringer i pensjonssystemet skal føre tilet mer og mer komplisert og lite oversiktlig regel-verk. Et slikt tidsperspektiv vil bety at pensjonsre-formen vil påvirke utbetalingene fra folketrygdengodt inn i det neste århundret. En vellykket pen-sjonsreform krever derfor bred politisk oppslut-ning.

Pensjonskommisjonens utredning gir etter

2004–2005 St.meld. nr. 12 9Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

Regjeringens syn et godt grunnlag for en pen-sjonsreform som sikrer trygghet i alderdommenfor den enkelte, samtidig som en ivaretar samfun-nets behov for et bærekraftig pensjonssystem ogbehovet for å stimulere til fortsatt arbeidsinnsatsetter hvert som levealderen øker. Regjeringenspolitikk er å styrke arbeidslinjen. Vår arbeidskrafter vår viktigste ressurs og dermed grunnlaget forframtidig velferd. Det er viktig at ulike velferds-ordninger, skattesystemet og pensjonsordningenestimulerer til arbeid. Det skal lønne seg å jobbe.Dette er en viktig del av Regjeringens utgangs-

punkt også for pensjonsreformen. I oppfølgingenav Pensjonskommisjonens arbeid har Regjeringenlagt vekt på å bygge på den brede enigheten ikommisjonen. Hovedpunktene i Pensjonskommi-sjonens forslag til en modernisert folketrygd ergjengitt i boks 1.1.

På bakgrunn av høringsuttalelsene og dengenerelle debatten etter at kommisjonen la framsin rapport mener Regjeringen at det må vurderesendringer for å styrke kvinneprofilen i moderni-sert folketrygd. Dette kan gjøres ved å bedre ord-ningen med pensjonsopptjening til personer med

Boks 1.1 Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd

Pensjonskommisjonen foreslo en modernisertfolketrygd basert bl.a. på følgende:– Nærmere sammenheng mellom den enkeltes

inntekt og pensjon. Proporsjonal pensjonsopp-tjening skjer fra første krone. Det foreslås enøvre grense for årlig arbeidsinntekt som girgrunnlag for pensjonsopptjening på 8 G. Pen-sjonsopptjeningen svarer til 1,25 pst. av årligarbeidsinntekt. Dette tilsvarer en årlig pen-sjonspremie på ca. 17½ pst. Dette gir en kom-pensasjonsgrad i folketrygden på 54 pst. avden gjennomsnittlige lønnsinntekten førskatt ved 43 års opptjening.

– Livsløpsopptjening. Alle år i arbeid skal gi pen-sjonsopptjening. Dette vil skape en tydeligeresammenheng mellom arbeidsinntekt og pen-sjon enn i dag. Dette innebærer at dagensbesteårsregel og 40-årsregel fjernes.

– Grunnsikring ved garantipensjon. Alle garan-teres en pensjon fra folketrygden som minstsvarer til nivået på dagens minstepensjon,uansett tidligere arbeidsinntekt og innbeta-ling. Garantipensjonen avtrappes gradvis motopptjent pensjon i folketrygden, med 60 pst.mot inntektspensjonen utover 1 G. Det inne-bærer også at lave inntekter gir opptjening utover garantinivået.

– Gunstigere pensjonsopptjening ved ulønnetomsorg for egne barn under skolepliktig alderog for syke, funksjonshemmede eller eldre.Alle får godskrevet pensjonsopptjening tilsva-rende en inntekt på 4½ G. Dersom manhadde høyere inntekt enn dette før man gikkut i omsorgspermisjon, vil størrelsen på inn-tekten bestemme pensjonsopptjeningen.Dette gjelder opp til et tak på 6 G.

– Et robust pensjonssystem selv om levealderenøker. Dette gjøres ved en ordning med etdelingstall, som jevner ut følgen av at leveal-deren endres. De samlede utbetalingene iløpet av tiden som pensjonist blir de samme.Hvis nye kull av pensjonister forventes å levelenger enn tidligere kull, blir den årlige pen-sjonen fra folketrygden noe lavere. Denenkelte kan ved å jobbe lenger motvirkedenne reduksjonen i ytelsene. Delingstalletskal være likt for kvinner og menn.

– Indeksering. Pensjonsrettighetene reguleresunder opptjening i takt med lønnsutviklingen.Løpende utbetalte alderspensjoner reguleresårlig med en faktor som tilsvarer gjennom-snittet av pris- og lønnsveksten.

– Fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden frafylte 62 år. Jo lenger man fortsetter i arbeid,desto høyere blir den årlige pensjonen ogomvendt. Hovedprinsippet er at den enkelteselv skal dekke hoveddelen av kostnadenedersom han eller hun velger å gå av tidlig,samtidig som vedkommende får tilsvarendehøyere pensjon ved å arbeide lenger. Samti-dig åpnes det for fri adgang til å kombinerearbeid og pensjon fra fylte 62 år i folketryg-den, uten avkorting av pensjonen motarbeidsinntekten.

– Egen pensjonspremie vil gi tydeligere sam-menheng mellom hva som betales inn og hvaman får tilbake fra folketrygdens alderspen-sjon. Dette skal i seg selv ikke føre til endrin-ger i det samlede skatte- og avgiftsnivået, ogandre skatter og avgifter kan tilpasses slik aten oppnår dette. Premien fordeles mellomarbeidstaker og arbeidsgiver.


ulønnede omsorgsoppgaver, og ved å åpne for envidere adgang til å ta ut tidligpensjon.

I tråd med de signalene som ble gitt i forbin-delse med inntektsoppgjørene i vår, gis det i mel-dingen en bred drøfting av ulike alternativer for åøke omfanget av supplerende pensjonsordninger iarbeidslivet. Regjeringen ønsker en konstruktivdrøfting av også dette spørsmålet i Stortinget medsikte på å komme fram til bred enighet om ensamlet pensjonsreform.

1.2 Hovedpunkter i Regjeringens forslag

Regjeringen slutter seg til hovedprinsippene i for-slaget om modernisert folketrygd fra flertallet iPensjonskommisjonen, men ser at det kan værebehov for endringer og videre utredninger påenkelte punkter. Regjeringen tar ikke stilling tilkonkrete opptjeningsregler for ny inntektspen-sjon, og foreslår ikke i denne meldingen konkretebeløpsgrenser og satser i et nytt pensjonssystem.Etter Stortingets behandling av denne meldingenvil imidlertid Regjeringen komme tilbake med etkonkret forslag til utforming av folketrygden deren ser folketrygden og en obligatorisk supplerendepensjonsordning i sammenheng. Her vil også for-slag om detaljerte opptjeningsregler fremmes.

Regjeringen foreslår at folketrygden skal vide-reføres som en bærebjelke i det framtidige vel-ferdssamfunnet og at en pensjonsreform skalbygge på følgende hovedprinsipper:1. En modernisert folketrygd med en tydeligere

sammenheng mellom inntekt og pensjon, somstimulerer til arbeid. Det vil si en folketrygdmed livsløpsopptjening og større grad av pro-porsjonalitet enn i dagens folketrygd. Opptje-ningen gjelder fra første krone og opp til enøvre grense, og settes til en nærmere fastsattprosentsats av årlig inntekt. Jo flere år somyrkesaktiv, desto høyere blir kompensasjons-graden, og omvendt.

2. Reglene om pensjonsopptjening ved ulønnetomsorgsarbeid forbedres. Regjeringen legger iutgangspunktet opp til at det gis opptjening tilsva-rende tidligere arbeidsinntekt med et tak tilsva-rende fødselspengegrunnlaget. Uansett tidligereinntekt sikres en høyere minimumsopptjeningved ulønnet omsorgsarbeid enn det som følgerav dagens regler. Regjeringen vil også foreslå til-bakevirkende omsorgsopptjening i dagens folke-trygd, og vil komme med et konkret forslag etterat Stortinget har behandlet denne meldingen.

3. Alle får hvert år godskrevet opptjening i folke-trygden av pensjonsrettigheter fra egen inn-tekt og basert på omsorgsarbeid på en pen-sjonskonto. Den årlige opptjeningen byggesopp til en beregnet pensjonsformue. Kontoenvil vise hvordan den enkeltes pensjonsrettig-heter utvikler seg over tid som følge av ny opp-tjening og regulering i takt med lønnsutviklin-gen. Pensjonsformuen omgjøres ved pensjone-ring til en livsvarig ytelse ved å dele formuenpå forventet gjenstående leveår. En pensjons-konto som viser at den enkeltes pensjonsrettig-heter vokser år for år, styrker den enkelteseierskap til pensjonssystemet.

4. Alle sikres en garantipensjon uansett tidligerearbeidsinntekt. Nivået settes lik dagens min-stepensjon, og differensieres som i dag ettersivilstand (105 408 kroner for enslige og noelavere pr. person for gifte/samboende). Garan-tipensjonen avtrappes mot opptjent inntekts-pensjon. På denne måten målrettes garantipen-sjonen mot de som trenger det mest. Avtrap-pingen skjer gradvis, slik at også personer medlave inntekter får pensjon ut over garantinivået.

5. Det innføres et delingstall som sikrer at folke-trygdens utgifter blir om lag upåvirket av atlevealderen i befolkningen øker. For en gittpensjonsalder innebærer delingstallet at denårlige pensjonen blir noe lavere hvis nye kull avpensjonister forventes å leve lenger. Denenkelte kan kompensere for dette ved åarbeide lenger. Delingstallet skal være likt forkvinner og menn, noe som særlig er til fordelfor kvinner siden kvinner i gjennomsnitt leverlenger enn menn. Hver enkelt gis informasjonom konsekvensen av delingstallet for egenpensjon i god tid før pensjonering.

6. Det foreslås å innføre fleksibel pensjonerings-alder i folketrygden fra 62 år. Samtidig åpnesdet for å kombinere arbeid og pensjon utenavkorting mot arbeidsinntekt. Den årlige pen-sjonen tar utgangspunkt i at den beregnedepensjonsformuen fordeles over forventet antallgjenværende leveår for det årskullet man tilhø-rer. Samlet pensjonsutbetaling som pensjonistblir dermed om lag like stor uavhengig av nåren tar ut pensjonen. Jo lenger en fortsetter iarbeid, desto høyere blir den årlige pensjonenog omvendt. Den enkelte må selv dekke hoved-delen av kostnadene dersom han eller hun vel-ger å gå av tidlig. Det gis årlig informasjon tilden enkelte om forventet pensjonsnivå vedulike pensjoneringstidspunkt. For å gi flereadgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen,


vil Regjeringen også fremme en alternativmodell som gir en videre adgang til å benytteden fleksible pensjonsordningen enn i Pen-sjonskommisjonens forslag. Et slikt alternativvil bety en økning i andelen som kan ta ut heleeller deler av den opptjente pensjonen før 67 årsammenliknet med Pensjonskommisjonensforslag. I den alternative modellen foreslås detvidere at den øvre aldersgrensen på 70 år for åtjene opp pensjon i folketrygden fjernes.

7. Regjeringen vil sikre gode muligheter for flek-sibel pensjonering. Det skal imidlertid alltidlønne seg å arbeide, og det legges derfor opp tilen vurdering av den statlige støtten til supple-rende tidligpensjonsordninger i forbindelsemed oppfølgingen av Regjeringen Jaglandsbrev til partene i arbeidslivet våren 1997 omeventuell utfasing av opptjeningsrettigheter ifolketrygden for AFP-pensjonister fra og med2007. Uavhengig av denne vurderingen vil par-tene i arbeidslivet stå fritt til å avtale tillegg tilfolketrygden, herunder videreføre de bidragarbeidsgiver og arbeidstaker i dag yter i forbin-delse med AFP. Utbetalingene til denne ordnin-gen beløp seg i 2003 til om lag 6 mrd. kroner,hvorav privat sektor stod for om lag halvpar-ten. Statens samlede bidrag til ordningene i pri-vat sektor, inkludert verdien av skatteforde-lene og pensjonspoengene i folketrygden, varknapt 1 mrd. kroner.

8. Den enkeltes opparbeidede pensjonsrettighe-ter reguleres i takt med lønnsutviklingen, noesom vil framgå av de årlige kontoutskriftene,der en også anslår hva pensjonen vil utgjøreved pensjonsuttak fra ulike alderstrinn.Løpende utbetalte alderspensjoner reguleresårlig med en faktor som tilsvarer gjennomsnit-tet av pris- og lønnsveksten. Dette sikrer pen-sjonistenes kjøpekraft og en del av den gene-relle velstandsutviklingen.

9. Det etableres et Statens pensjonsfond basertpå Statens petroleumsfond og Folketrygdfon-det. I de årlige budsjettdokumentene til Stor-tinget presenteres utviklingen i fondet målt iforhold til størrelsen på statens pensjonsfor-pliktelser i folketrygden. Dermed vil detframgå at pensjonsforpliktelsene i betydeliggrad vil overstige verdien av Pensjonsfondetselv om alle oljeinntektene settes inn i fondet.Pensjonene i folketrygden skal imidlertid fort-satt finansieres løpende over statsbudsjettetetter hvert som de kommer til utbetaling («payas you go»-prinsippet). En fondsløsning sommer direkte knytter sammen fondskapitalen

med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gi sværtstore årlige svingninger i statens utgifter vedendringer i oljepris, kapitalavkastning og pen-sjonsforpliktelser.

10. Handlingsregelen for bruken av oljeinntektervidereføres som den operative retningslinjenfor finanspolitikken. Gjennom handlingsrege-len sikter en mot en langsiktig, jevn og forsvar-lig innfasing av oljeinntektene i norsk øko-nomi. En innretting av budsjettpolitikken medsikte på at de ufonderte forpliktelsene knyttettil alderspensjonen ikke skal øke som andel avlandets verdiskaping, slik Pensjonskommisjo-nen foreslår, er ikke egnet som en operativ ret-tesnor for finanspolitikken fra år til år. Til detvil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastningog pensjonsforpliktelser kunne gi for storeårlige svingninger i offentlige budsjetter. Detvil imidlertid bli redegjort for utviklingen i for-holdet mellom fondskapitalen og pensjonsfor-pliktelsene i budsjettdokumentene til Stortin-get, på linje med utviklingen i generasjons-regnskapet og andre beregninger for denlangsiktige handlefriheten i statsfinansene.

11. Regjeringen går inn for å etablere en obligato-risk supplerende pensjonsordning på toppenav modernisert folketrygd. Dette kan skje vedat en stiller minstekrav til de eksisterende sup-plerende pensjonsordningene eller ved en inn-skuddsordning for alle. Hvilken modell somendelig bør velges, må ses i sammenheng medden helhetlige pensjonsreformen en kommerfram til i forbindelse med behandlingen i Stor-tinget.

12. De offentlige tjenestepensjonsordningene børtilpasses modernisert folketrygd, slik at dissetjenestepensjonsordningene ikke motvirkereffektene av pensjonsreformen. Et offentligutvalg med deltakelse bl.a. fra partene iarbeidslivet får som mandat å utrede en ny tje-nestepensjonsordning for offentlig sektor.Utvalgets forslag til modell skal ligge innenforsamme økonomiske ramme som dagens ord-ning.

13. Særaldersgrenser knyttet til bestemte yrkes-grupper foreslås gjennomgått i samarbeid medpartene i arbeidslivet.

14. Folketrygdens uførepensjonsordning utredesnærmere av et eget utvalg. Regjeringen kom-mer tilbake med konkret forslag om tekniskvidereføring av ordningen med etterlattepen-sjon.

15. Som hovedregel blir det i dag ikke tatt hensyntil opptjente pensjonsrettigheter ved skils-


misse. Det er ønskelig at det i større grad tashensyn til verdien av pensjonsrettigheter i for-bindelse med skifte av felleseie enn i dag.Regjeringen tar sikte på å sikre dette gjennompraktikable regler i ekteskapsloven.

16. Modernisert folketrygd innfases gradvis. Etalternativ kan være Pensjonskommisjonensforslag om ikrafttredelse fra 2010, der personersom er født i 1950 eller tidligere får pensjons-opptjening fullt ut etter dagens system. Perso-ner som er født i 1965 eller senere, får sin pen-sjon fullt ut beregnet etter det nye systemet.Personer som er født i årene 1951-1964, vil fåpensjon forholdsmessig basert på henholdsvisdagens system og nytt system. Regjeringen vili det videre arbeid også vurdere en lengre inn-fasingsperiode. Forslagene om delingstall,fleksibel pensjonering og endret indekseringforeslås i utgangspunktet å tre i kraft fra 2010.Disse forslagene vil gjelde både dagens systemog nytt system.

Hovedprinsippene ovenfor samsvarer i all hoved-sak med den brede enigheten om en pensjonsre-form i Pensjonskommisjonen. Forslagene måogså ses som et ledd i Regjeringens generelle sat-sing på å styrke arbeidslinjen. Alternativet til enpensjonsreform som bidrar til å dempe veksten ipensjonsutgiftene, vil være en desto strammerepolitikk på andre områder gjennom økte skattereller kutt i de offentlige utgiftene.

Regjeringen vil imidlertid fremme en alterna-tiv modell for fleksibel pensjonering som gir flereadgang til å ta ut tidligpensjon. Dette kan skje vedat det gis adgang til å ta ut hel eller delvis pensjonfra 62 år, selv om pensjonen på uttakstidspunktetblir lavere enn garantipensjonen, og ved at adgan-gen til tidlig uttak av pensjon knyttes til den sam-lede ytelsen fra folketrygden og supplerende pen-sjonsordninger. I forbindelse med vurderingen avden statlige støtten til AFP-ordningen, jf. punkt 7ovenfor, vil det også bli vurdert innført en over-gangsordning som gir personer som går av medtidligpensjon og som har mer enn 40 opptje-ningsår i dagens folketrygd, uttelling for disse.Regjeringen vil også foreslå tilbakevirkendeomsorgsopptjening i dagens folketrygd, og ikkebare i modernisert folketrygd. Regjeringen vilkomme tilbake med et konkret forslag etter atStortinget har behandlet denne meldingen.Videre foreslår Regjeringen at det etableres enordning for obligatorisk pensjonssparing somkommer i tillegg til folketrygden. Den nærmere

utformingen av en slik obligatorisk tilleggsord-ning vil på samme måte som for dagens supple-rende pensjonsordninger, måtte ses i sammen-heng med utformingen av alderspensjonen i folke-trygden, både mht. ytelsesnivå, ytelsesprofil ogadgang til fleksibel pensjonering. Hvilken modellsom endelig bør velges, må derfor ses i sammen-heng med den helhetlige pensjonsreformen enkommer fram til i forbindelse med behandlingen iStortinget.

Pensjonskommisjonen anslo at de forslagenesom ble lagt fram, ville bidra til å redusere utgif-tene til alderspensjon i folketrygden med om lag20 pst. i 2050 målt i forhold til utviklingen i BNPfor Fastlands-Norge. Regjeringen legger til grunnomtrent samme innsparing på lang sikt. Gunsti-gere opptjeningsregler for de som har utført uløn-nede omsorgsoppgaver før dagens ordning bleinnført i 1992, samt en videre tilgang til ordningenmed fleksibel pensjonering vil imidlertid kunne ginoe høyere pensjonsutgifter i den første periodenetter 2010 enn med Pensjonskommisjonens for-slag.

1.3 Bakgrunn

Regjeringen Stoltenberg nedsatte 30. mars 2001en kommisjon med medlemmer fra partiene påStortinget og uavhengige eksperter for å utredehovedmål og prinsipper for en reform av det sam-lete pensjonssystemet. Kommisjonen ble gitt føl-gende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prin-sipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidetskal ta utgangspunkt i de problemer og utfor-dringer dagens pensjonssystem står overfor.

Et framtidig pensjonssystem må ivaretahensynet til langsiktighet, stabilitet og over-siktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyt-tet til en aldrende befolkning og tiltakende tid-ligpensjonering.

Tidligere norske utredninger, samt utred-ninger og erfaringer fra pensjonsreformer iandre land, vil være viktig bakgrunnsmaterialefor kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert medhøyere ytelser vil føre til en sterk økning i pen-sjonsutgifter utover i dette århundret. Kommi-sjonen skal blant annet vurdere utviklingen itidligpensjoneringen og behovet for slike ord-ninger i framtiden. Kommisjonen må avveiehensynet til at et framtidig pensjonssystemskal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet medhensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig


som rettighetene sikres for arbeidstakere somhar behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet måbaseres på at man trekker opp hva som skalvære statens ansvar og hva som kan omfattesav arbeidsmarkedsbaserte ordninger og indivi-duelle ordninger. Et spørsmål som må vurde-res, er om en fondering av pensjonsytelsenekan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssys-tem på sikt. Kommisjonen skal også vurdereforholdet til supplerende ordninger, samt hvil-ken betydning endringer i familie- og samlivs-mønstre kan ha for utformingen av pensjons-systemet. Kommisjonen skal vurdere hvordanpensjonsordningene kan bidra til å ivareta for-delings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samletsett som komplisert, der regelverket for ulikeordninger griper inn i hverandre. Blant anneter samordningsregelverket mellom de offent-lige tjenestepensjonsordningene og folke-trygden omfattende. Kommisjonen må vur-dere tiltak som kan bidra til forenklinger oggjøre et framtidig pensjonssystem mer over-siktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepen-sjon og pensjoner til etterlatte er knyttetsammen med regelverket for alderspensjon. Iden grad kommisjonen foreslår å endre folke-trygdens alderspensjon må den også vurderehvilke systemendringer dette gir for folketryg-dens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde forframtidig opptjening av pensjon. Ved alterna-tive utforminger av pensjonssystemet, børkommisjonen derfor også utrede overgangs-ordninger.

Kommisjonen skal legge fram sin utred-ning for Finansdepartementet og Sosial- oghelsedepartementet innen 1.10.2003.»

Pensjonskommisjonen fikk høsten 2003 utsatt fris-ten for sitt arbeide noe, og kommisjonen la framsin sluttrapport 13. januar 2004 som NOU 2004:1Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon forframtida. Det vises til kapittel 2 i utredningen somgir en oversikt over kommisjonens sammenset-ning og arbeid.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alleutenom medlemmene fra Fremskrittspartiet ogSosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten innfor en reform av alderspensjonen i folketrygdensom er oppsummert i forslaget til en modernisertfolketrygd. Kommisjonen la til grunn en gradvisinnføring av modernisert folketrygd fra 2010.

Pensjonskommisjonens rapport ble sendt påhøring den 14. januar. Det er kommet inn om lag

100 høringsuttalelser som ligger på nettsidenwww.pensjonsreform.no. En oppsummering avhøringsuttalelsene på de ulike områdene er gitt ikapitlene 2-12.

1.4 Utfordringer for pensjonssystemet (kapittel 2)

Fra slutten av dette tiåret vil en markert aldring avbefolkningen stille pensjonssystemet overforøkende utfordringer. I den første perioden etter2010 vil dette særlig ha sammenheng med at destore fødselskullene etter krigen og fram til tidligpå 1970-tallet nå nærmer seg pensjonsalderen. Pålengre sikt vil imidlertid aldringen av befolknin-gen i økende grad skyldes at den enkelte pensjo-nist kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dettefører til at befolkningen over 65 år vil kunne blinesten fordoblet fram til 2050 regnet som andel avbefolkningen i yrkesaktiv alder, fra vel 22 pst. idag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de gjen-nomsnittlige alderspensjonene kunne øke medrundt 30 pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnetsom følge av at dagens folketrygd ennå ikke erfullt innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister iframtiden vil ha hatt høyere yrkesdeltakelse ogdermed også høyere pensjonsopptjening enndagens pensjonister.

I de siste befolkningsframskrivingene fra Sta-tistisk sentralbyrå, som lå til grunn for Pensjons-kommisjonens arbeid, anslås forventet gjenstå-ende levealder for en 67-åring å øke fra om lag 17år i dag til 22 år i 2050. Den var 14 år da pensjons-alderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973.

Kombinasjonen av en økende andel eldre oghøyere gjennomsnittspensjon vil føre til en drama-tisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketryg-den. Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- ogetterlattepensjoner i folketrygden vil kunne økefra 9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomieni dag til nesten 20 pst. i 2050 ved en videreføringav dagens pensjonssystem. Det meste av detteskyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås åøke fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen.Dette er en vesentlig sterkere økning enn i restenav OECD-området, som vil resultere i offentligepensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet forde andre OECD-landene.

Selv om vi bygger opp betydelige reserver iPetroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velfer-den også i framtiden være arbeidsinnsatsen tilden yrkesaktive delen av befolkningen og de inn-tektene dette gir oss. Den sterke økningen i pen-


sjonsutgiftene i dagens folketrygd vil derfor inne-bære en uholdbar belastning på de yrkesaktive.Ikke minst reiser den sterke økningen i levealde-ren spørsmålet om hvilke konsekvenser dette børfå for pensjonssystemet.

Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare tiløkte pensjonsutgifter, men vil også gi økte offent-lige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten iandelen av befolkningen over 80 år trekke i retningav en betydelig vekst i utgiftene til helse- ogomsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i hel-setilstanden for denne aldersgruppen kan mode-rere veksten noe. Beregninger viser at det langsik-tige finansieringsbehovet for offentlig sektor veden videreføring av dagens pensjonssystem og vel-ferdstjenester er betydelig større enn det som dek-kes gjennom dagens skattenivå, jf. St.meld. nr. 8(2004–2005) Perspektivmeldingen 2004.

Denne konklusjonen gjelder under et relativtvidt spenn av forutsetninger for sentrale størrel-ser som oljepris, befolkningsutvikling, økonomiskvekst mv. Eksempelvis vil selv en langsiktig olje-pris på 230 2005-kroner pr. fat – eller noe over 35dollar med dagens valutakurs – bare i begrensetgrad løse utfordringene for offentlige finanser. Tilsammenlikning ble det i Pensjonskommisjonensrapport lagt til grunn en langsiktig oljepris på 1402003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke utformesslik at det bare viser seg bærekraftig ved en sværthøy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-åreneillustrerer med stor tydelighet at det er mye van-skeligere å justere kursen dersom det viser seg atoljeprisen blir lavere enn forventet, enn dersomden blir høyere enn forventet. Dette tilsier atutformingen av den økonomiske politikken måvære robust i forhold til endringer i anslagene foroljeprisen. Beregningene i Perspektivmeldingenillustrerer også at det først og fremst er humanka-pitalen – dvs. verdien av arbeidskraften – som harbetydning for framtidig velferd, mens petroleums-ressursene relativt sett har liten betydning.

Det er en utfordring i pensjonssystemet åfinne fram til et opplegg som sikrer at byrdene for-deles jevnt mellom generasjonene. Folketrygdenhar i dag ikke noen mekanisme for dette. Detbetyr at de yrkesaktive må ta de økonomiskebelastningene når andelen pensjonister øker i for-hold til yrkesaktive.

I dagens folketrygd reguleres opparbeidedepensjonsrettigheter og løpende pensjoner i taktmed grunnbeløpet i folketrygden, som igjen føl-ger lønnsutviklingen. Opparbeidede pensjonsret-tigheter bør fortsatt lønnsindekseres i opptje-ningsfasen slik at de har samme verdi uavhengig

av om de er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrie-ren. For å øke kompensasjonsgraden idet en gårav med pensjon, og med tanke på de økonomiskeutfordringene vi står overfor, er det imidlertidikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseresi takt med lønnsveksten. Pensjonistene bør imid-lertid få en indeksering av pensjonene som minstsikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele pen-sjonsperioden.

I tillegg til de statsfinansielle problemstillin-gene er det en rekke andre systemmessige utfor-dringer som er blitt mer og mer tydelige gjennomde snart 40 årene som er gått siden hovedlinjene idagens pensjonssystem ble trukket opp: – Pensjonssystemet ble konstruert med sikte på

å tilgodese personer med varierende inntekterover livsløpet. Også personer med stigendeinntekter drar fordel av dagens opptjeningsre-gler. Personer med lange yrkeskarrierer fårderimot ikke uttelling for alle år som yrkesak-tiv. Dette fører til dårlig samsvar mellom inn-tekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til delstilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange opp-fatter dette som urettferdig.

– Folketrygden er konstruert slik at man kan havært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttel-ling i form av pensjon utover minstepensjonsni-vået. Det kan oppleves som urimelig at perso-ner med en viss yrkeskarriere får samme pen-sjon som personer uten yrkestilknytning.

– Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon ifolketrygden før fylte 67 år. Utbredelsen av tid-ligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En storgruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkeltearbeidstakergrupper har også særaldersgren-ser gjennom tjenestepensjonssystemet. Like-vel er det en relativt stor gruppe arbeidstakeresom ikke har noe reelt tilbud om fleksibel pen-sjonering.

– De fleste særaldersgrensene i tjenestepen-sjonsordningene ble fastsatt for lang tid til-bake, og de gjenspeiler ikke de omfattendeendringene som har skjedd i arbeidsmarkedeti de senere årene.

– AFP-ordningen er utformet slik at man fårsamme pensjon ved 62 år som om man haddestått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter i dagstore deler av arbeidslivet, og gir samlet settsvake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år.

– De offentlig tjenestepensjonsordningene garan-terer en samlet pensjonsytelse. Det innebærerat offentlig ansatte er skjermet mot endringer idet obligatoriske pensjonssystemet. Samordnin-gen mellom folketrygden og offentlige pen-


sjonsordninger er meget kompleks, og for defleste er det vanskelig å forstå hvordan pensjo-nen beregnes. Så lenge private og offentligepensjonsordninger er ulike, kan de i noen gradvirke mobilitetshemmende på arbeidskraft mel-lom privat og offentlig sektor.

Et framtidsrettet pensjonssystem bør gi størreinsentiver til å stå i arbeid enn dagens system,samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyntil valg av pensjoneringstidspunkt for grupper ogenkeltpersoner som har behov for dette.

1.5 Hovedprinsipper (kapittel 3)

En hovedutfordring i arbeidet med å moderniserefolketrygden vil bli å etablere et bærekraftig pen-sjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byr-defordeling mellom generasjonene. Dette krevertiltak for å dempe utgiftsveksten i folketrygden ogat staten sparer en betydelig del av oljeinntektenei årene framover. En pensjonsreform som ikkebidrar til dette, vil vanskelig kunne opprettholdesover tid. Resultatet vil i så fall bli mindre trygghetfor framtidige pensjoner og at pensjonssystemetblir stadig mer komplisert etter hvert som nyereformer tvinger seg fram. Både ut fra hensynettil å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet tilinntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskeligat så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsut-giftene kommer gjennom tiltak som bidrar til åbegrense veksten i antall pensjonister ved at flereer i arbeid. Jo lenger en kan komme på detteområdet, desto mindre behov vil det være for til-tak som innebærer reduksjon i pensjonene ellerøkt beskatning.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsre-form nå, vil det tvinge seg fram endringer i pen-sjonssystemet, i andre offentlige utgifter eller iskatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulikemåter: – Ett alternativ er å redusere pensjonsutbetalin-

gen til hver alderspensjonist med opptil 20 pst.Dette betyr at en person med jevn inntekt påom lag 350 000 kroner vil få sin årlige pensjonredusert med over 35 000 kroner.

– Et annet alternativ er å kutte i andre offentligeutgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødven-dig. Innstrammingsbehovet tilsvarer all offent-lig støtte til barnehager, barnetrygd og kon-tantstøtte.

– Et tredje alternativ er å øke skattene. En per-son med inntekt på 350 000 kroner må i så fall

betale 17 500 kroner mer i skatt hvert år gjen-nom hele sitt yrkesaktive liv.

I tråd med hovedlinjen i pensjonsreformene iandre OECD-land bør en fortsatt økning i leveal-deren blant pensjonistene møtes med tiltak for åøke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen.En måte å få til dette på er å nedjustere den årligepensjonen en har rett til fra 67 år i takt med framti-dige økninger i levealderen blant pensjonistene.Samtidig bør den enkelte få mulighet til å kom-pensere for dette ved å arbeide noe lenger. Deframtidige alderspensjonsutgiftene i folketrygdenvil dermed bli omtrent de samme uansett hvordanlevealderen utvikler seg framover. Samtidig unn-går en å foreta større innstramminger enn nød-vendig hvis levealderen øker mindre enn detprognosene tilsier. Innføring av et delingstall vilalene kunne redusere folketrygdens utgifter tilalderspensjoner med om lag 15 pst. i 2050 sam-menliknet med om dagens system videreføres.Dette tilsvarer om lag halvparten av det anslåtteinnstrammingsbehovet i statsfinansene oversamme periode. Folketrygdens utgifter til alders-pensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet frammot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsattkunne bli større enn veksten i de fleste andreOECD-landene.

Regjeringen mener at det fortsatt må være enklar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pen-sjonister en forsvarlig minsteinntekt på om lagsamme nivå som i dag, og at dette bør finansieresgjennom det alminnelige skattesystemet. Bak-grunnen for dette er at det bare er det offentligesom kan sikre alle pensjonister en akseptabel pen-sjon og levestandard uavhengig av hvor stor inn-tekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunn-sikringen i pensjonssystemet må derfor være enoffentlig oppgave.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjo-nen i at grunnsikringen i større grad enn i dag børmålrettes mot de gruppene som har hatt lav inn-tekt i yrkesaktiv alder. Grunnsikringen bør derforavtrappes mot opptjent pensjon, og falle helt borthvis den opptjente pensjonen overstiger et visstnivå. Avtrappingen bør imidlertid skje noe mergradvis enn i dag, slik at flere får pensjon utoverminstepensjon enn i dagens pensjonssystem.Etter Regjeringens syn er det sterke fordelings-messige hensyn som taler for at garantipensjonenfor enslige pensjonister bør være noe høyere ennfor gifte og samboende pensjonister. En vil idenne sammenheng vise til den opptrappingen av


grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonis-ter som er skjedd siden 2003. I statsbudsjettet for2005 er for øvrig minstepensjonen for gifte ogsamboende pensjonister trappet ytterligere oppfra 1. mai 2005. Grunnpensjonen for pensjonist-ektepar er foreslått økt til 1,7 G (0,85 G på hver).Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.

Etter Regjeringens syn bør folketrygden fort-satt ha et betydelig ansvar for standardsikringen idet samlede pensjonssystemet, blant annet for åsikre samme pensjonsytelser til kvinner og mennsom har hatt like stor opptjening. Ytelsene fra fol-ketrygden bør også fortsatt bli bestemt uavhen-gig av avkastningen i kapitalmarkedet, på sammemåte som i dag. Pensjonsreformen bør imidlertidbidra til å styrke sammenhengen mellom den inn-tektsavhengige pensjonen i folketrygden og inn-tekten som yrkesaktiv. Dette taler for at en beve-ger seg mot større grad av livsløpsbasert opptje-ning, dvs. at en får samme pensjon uansetthvordan inntekten fordeler seg over periodensom yrkesaktiv, og at den inntektsavhengige pen-sjonen skal være proporsjonal med samlet inntektsom yrkesaktiv. For å hindre at dette slår uheldigut for personer med ulønnede omsorgsoppgaverknyttet til barn og pleietrengende, kan en samti-dig forbedre ordningen med pensjonsopptjening ifolketrygden for disse gruppene. Kombinasjonenav livsløpsbasert opptjening og høyere pensjons-opptjening for de som har ulønnede omsorgsopp-gaver vil etter Regjeringens syn gi et vesentligmer rettferdig pensjonssystem enn i dag. Samti-dig vil pensjonssystemet bli enklere ved at dagensbesteårsregel og taket på 40 års pensjonsopptje-ning faller bort.

Alderspensjonen i folketrygden kan i dag førsttas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonenmot eventuell arbeidsinntekt utover to grunnbe-løp. Pensjonskommisjonen viser til at en fast pen-sjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store for-skjellene en har mellom arbeidstakerne med hen-syn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller ogønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferds-synspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte fårstørre mulighet til selv å velge når en skal pensjo-nere seg enn det som er mulig i dagens folke-trygd. Behovet for en mer fleksibel pensjonerings-alder i folketrygden må også ses i sammenhengmed forslaget om å innføre et delingstall knyttet tilutviklingen i forventet levealder, og at den enkelteskal kunne kompensere for delingstallet ved åarbeide noe lenger. Regjeringen støtter derfor for-slaget om at det bør innføres fleksibel pensjone-ringsalder i folketrygden.

I likhet med Pensjonskommisjonen menerRegjeringen at det vil være vanskelig å innføre enfleksibel pensjoneringsalder hvis ikke den enkeltei større grad enn i dag må ta hensyn til de sam-funnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidli-gere og gevinstene ved å gå av senere. Den årligepensjonen må derfor bli høyere desto lenger enfortsetter som yrkesaktiv.

Fleksibel pensjon i folketrygden vil innebæreat de som tar ut tidligpensjon vil få lavere årligpensjon enn om de hadde fortsatt i arbeid til 67 år,og nivået på pensjonen vil også ligge lavere ennunder dagens AFP-ordning. Partene i arbeidslivetvil imidlertid kunne videreføre de tilskuddenesom i dag gis til AFP-ordningen, ved at en avtalertillegg til folketrygden for arbeidstakergruppersom har behov for tidligpensjon. Slike tillegg børutformes slik at de i størst mulig grad stimulerertil arbeid. Regjeringen legger opp til å vurdere detstatlige bidraget til supplerende tidligpensjons-ordninger i forbindelse med den allerede varsledevurderingen av opptjeningsrettighetene i folke-trygden for AFP-pensjonister fra og med 2007.

Det samlede pensjonssystemet omfatter i til-legg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pen-sjonsordninger og individuell pensjonssparing.De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningenekjennetegnes i dag av store forskjeller mellompensjonsordningene i offentlig og privat sektor,og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privatsektor ikke har slike ordninger. De offentlige tje-nestepensjonene er i dag utformet som «brutto-ordninger», dvs. at det er den samlede ytelsen frafolketrygden og tjenestepensjonsordningen somer bestemt i ordningen. Som Pensjonskommisjo-nen peker på, vil dette innebære at en reform avfolketrygden vil være uten betydning for deoffentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra fol-ketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjons-ordningen. En reform av folketrygden må omfattehele befolkningen, også de offentlig ansatte.

1.6 Modernisert folketrygd (kapittel 4)

Pensjonskommisjonens forslag

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen samletseg om forslaget til modernisert folketrygd. Kom-misjonen gikk inn for et allment pensjonssystemder det er en klarere sammenheng mellom denenkeltes arbeidsinntekt og pensjon enn i nåvæ-rende folketrygd. Systemet omfatter en stan-dardsikring og en grunnsikring.


Grunnsikringen i kommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd ivaretas ved at personeruten inntektspensjon får en garantipensjon på nivåmed minstepensjonen i dag. Det foreslås at garan-tipensjonen avtrappes gradvis mot inntektspensjo-nen. Dermed vil også de med lavere inntekter fånoe igjen for pensjonsopptjeningen. Garantipen-sjonen avtrappes med 60 pst. mot inntektspensjo-nen utover 1 G (58 778 kroner pr. 1. mai 2004).Det foreslås at garantipensjonen differensieresetter sivilstand på samme måte som minstepensjo-nen i dag.

Standardsikringen i kommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd ivaretas gjennom en inn-tektspensjon der pensjonsopptjeningen er propor-sjonal med arbeidsinntekten. Inntektspensjonener kjernen i modernisert folketrygd. Forslagetgår ut på at pensjonsopptjeningen skal svare til enårlig pensjon på 1,25 pst. av livsinntekten ved pen-sjonering fra 67 år og gitt forventet gjenståendelevealder i 2010. Pensjonskommisjonen foreslår atdet skilles ut en egen pensjonspremie i skattesys-temet, og omtaler i rapporten hvordan opptjenin-gen kan defineres på grunnlag av en slik premie,anslått til 17 ½ pst. av arbeidsinntekten. Opptjentepensjonsrettigheter reguleres årlig i takt medlønnsveksten. De to tilnæringene gir samme pen-sjonsnivå i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Detble foreslått at pensjonsopptjeningen skal regnesav arbeidsinntekten opp til et tak tilsvarende 8 G(470 200 kroner).

Modernisert folketrygd innebærer at dagensregler om full pensjon etter 40 års opptjening ogberegning av pensjonsytelse basert på de 20 besteinntektsårene (besteårsregelen), erstattes av etsystem med livsløpsopptjening. Dette fører til atpersoner med lange yrkeskarrierer får full uttel-ling for alle inntektsårene, og at personer med likinntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon.

Kommisjonen foreslår en forbedret ordningfor pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgs-arbeid. Det gis opptjening tilsvarende arbeids-inntekt på 4,5 G (264 500 kroner), mot i dag 4 G(235 100 kroner). Dersom inntektsgrunnlaget erhøyere, godskrives inntekt opp til 6 G (352 700kroner). Beregninger i kommisjonens rapportviser at et flertall av kvinnene kommer bedre utenn menn ved en overgang til livsløpsbasert opp-tjening kombinert med gunstigere regler for pen-sjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

En proporsjonal inntektspensjon der alleyrkesaktive år regnes med, vil styrke sammen-hengen mellom arbeidsinntekt og pensjon. Folke-trygden vil i så fall ikke lenger bygge på at en opp-

når full pensjon etter et bestemt antall opptje-ningsår. I stedet vil hvert år i arbeid gi øktpensjon. Jo lenger man arbeider, jo høyere pen-sjon vil man få. Forslaget stimulerer således tilarbeid. Kompensasjonsgraden ved pensjoneringnår en er 67 år blir med Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd om lag 54 pst.av gjennomsnittlig inntekt etter 43 år i arbeid.Dette er anslått å være gjennomsnittlig opptje-ningstid med en videreføring av dagens folke-trygd når det i tillegg til yrkesaktivitet tas hensyntil omsorgsopptjening og at uførepensjonisteropparbeider rett til alderspensjon. Kompensa-sjonsgraden blir høyere ved å arbeide lenger, ogomvendt. Dagens skatteregler vil gi en betydelighøyere kompensasjonsgrad etter skatt enn førskatt, spesielt for lave inntekter. For en gjennom-snittlig inntekt er kompensasjonsnivået med kom-misjonens forslag 64 pst. etter skatt, mot 54 pst.før skatt.

Regjeringens vurdering

Regjeringen er enig i hovedprinsippene i moder-nisert folketrygd som foreslått av flertallet i Pen-sjonskommisjonen med en tydeligere sammen-heng mellom inntekt og pensjon. Det innebærerlivsløpsopptjening og større grad av proporsjonali-tet enn i dagens folketrygd. Opptjeningen gjelderfra første krone, og settes til en nærmere fastsattprosentsats av årlig inntekt. Jo flere år som yrkes-aktiv, desto høyere kompensasjonsgrad, ogomvendt.

Regjeringen tar i denne meldingen ikke stil-ling til konkrete beløpsgrenser, satser og andreenkeltelementer i nye opptjeningsregler. Regjerin-gen vil komme tilbake til Stortinget med et kon-kret forslag om slike regler etter at Stortinget hartatt stilling til de hovedprinsipper for et nytt pen-sjonssystem som Regjeringen foreslår i dennemeldingen.

Regjeringen går inn for at folketrygden utfor-mes slik at alle hvert år godskrives opptjening avpensjonsrettigheter fra arbeidsinntekt ogomsorgsarbeid på en egen pensjonskonto. Kon-toen vil vise forventet årlig pensjon og hvordanden enkeltes beregnede pensjonsformue utviklerseg over tid som følge av ny opptjening og lønns-utvikling. Den samlede opptjeningen gjøres omved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å deleberegnet pensjonsformue på forventet gjenstå-ende leveår. Et slikt system gir grunnlag for godinformasjon til den enkelte om utviklingen i pen-sjonsrettigheter og forventet framtidig pensjons-


nivå fra folketrygden. Pensjonen vil være uavhen-gig av sivilstand for inntektspensjon utover nivå-ene som berøres av garantipensjonen.

Det foreslås at den årlige pensjonen til nyealderspensjonister fastsettes på grunnlag av etdelingstall som reflekterer forventet gjenståendelevealder på pensjoneringstidspunktet. Delingstal-let er en faktor som sikrer at folketrygdens utgif-ter blir om lag upåvirket av økt levealder i befolk-ningen. Den enkelte kan imidlertid motvirkeeffekten av delingstallet ved å utsette pensjone-ringstidspunktet. Med kommisjonens forslag vilhvert økt leveår kunne kompenseres med åarbeide om lag 8 måneder lenger. Delingstalletblir fastsatt for hvert årskull, og endres ikke etterat man har gått av med pensjon. Innføring avdelingstall i inntektspensjonen er det viktigste til-taket for å gjøre folketrygden bærekraftig på langsikt.

Det legges til grunn samme delingstall formenn og kvinner selv om kvinner i gjennomsnittlever lenger enn menn. Lik pensjonsopptjening vildermed gi lik årlig pensjon, uavhengig av kjønn.Dette er en fordel for kvinner.

Etter gjeldende retningslinjer skal folketryg-dens grunnbeløp reguleres «minst på linje med»lønnsutviklingen. Det innebærer at både oppar-beidede pensjonsrettigheter og løpende pensjo-ner følger lønnsutviklingen for yrkesaktive. Detforeslås at opptjente pensjonsrettigheter fortsattskal lønnsindekseres fram til pensjoneringstids-punktet. Pensjoner under utbetaling foreslåsregulert i takt med gjennomsnittet av pris- oglønnsveksten. Garantipensjonen foreslås lønnsin-deksert fratrukket effekten av delingstallet.Det innebærer at garantipensjonen kan bli regu-lert knapt et halvt prosentpoeng lavere enn lønns-veksten, under forutsetning av Statistisk sen-tralbyrås anslag for utviklingen i framtidig leve-alder.

Regjeringen mener at en reform av folketryg-den basert på hovedtrekkene i modernisert folke-trygd er et godt svar på de utfordringene pen-sjonssystemet står overfor. Reformen gir en sam-let ivaretakelse av målene om et bærekraftigpensjonssystem, insentiver til arbeid og sosial for-deling.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om at pensjonssystemet bør inneholdetydelige fordelingselementer som innebæreroverføringer fra de som har høy inntekt til de somhar lav inntekt. Regjeringen vil vurdere garanti-pensjonens nivå og utforming nærmere, ogønsker å bedre ordningen med pensjonsopptje-

ning ved ulønnet omsorgsarbeid. Så lenge kvin-ner har lavere yrkesaktivitet og lønnsnivå ennmenn, vil en tettere sammenheng mellom arbeids-inntekt og pensjon i gjennomsnitt være mer for-delaktig for menn enn for kvinner. På den annenside vil de foreslåtte forbedringene av ordningenmed omsorgsopptjening styrke kvinners pen-sjonsrettigheter vesentlig mer enn menns. Effek-ten av endringer i pensjonssystemet må også vur-deres i lys av sannsynlige endringer i kvinnersyrkesmønster framover. Et pensjonssystem medsterke arbeidsinsentiver kan stimulere kvinner tilå delta og styrke sin posisjon i arbeidslivet. Regje-ringen legger til grunn at arbeidet for likestilling iarbeidslivet vil bidra til at lønnsforskjeller mellomkvinner og menn utjevnes, hvilket også vil med-føre at pensjonsopptjeningen blir mer lik mellomkjønnene.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkretforslag til utformingen av folketrygden der denneses i sammenheng med en obligatorisk supple-rende pensjonsordning etter at Stortinget har ved-tatt hovedprinsippene for en pensjonsreform.

1.7 Fleksibel pensjonering (kapittel 5)

Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferds-gode. Samtidig er det viktig å ta hensyn til sam-funnets behov for arbeidskraft og for å begrenseveksten i pensjonsutgiftene. Arbeidskraften er vårviktigste ressurs, og pensjonssystemet må væreutformet slik at det er mer lønnsomt å arbeide ennå gå av med pensjon.

I dag kan alderspensjonen i folketrygden førsttas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjo-nen for de som har arbeidsinntekt over 2 G. Pen-sjonskommisjonen foreslo en ordning med fleksi-bel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år, og derpensjonen blir høyere desto lenger man ventermed å ta den ut. Den foreslo videre at det gis friadgang til å kombinere arbeid og alderspensjonfra folketrygden, uten at pensjonen avkortes motarbeidsinntekt.

Pensjonskommisjonens forslag om innføringav fleksibel pensjoneringsalder i folketrygdeninnebærer en utvidelse i forhold til dagens pen-sjonssystem, både ved at alle selv kan velge tids-punktet for uttak av pensjon, og ved at man kankombinere tidligpensjon med arbeid uten avkor-ting mot arbeidsinntekt.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om fleksibel pensjonsalder i folketrygden.Mange av høringsinstansene mener det bør være


en sammenheng mellom pensjonen og pensjone-ringstidspunktet, men er samtidig bekymret overat forslaget fra Pensjonskommisjonen ikke girgod nok mulighet til fleksibilitet, særlig for kvin-ner og personer med lav inntekt. Pensjonskommi-sjonen foreslo at alle som ville få en pensjon somvar høyere enn garantipensjonen, skulle kunne taut pensjon før 67 år. For å gi flere adgang til tidliguttak av folketrygdpensjonen, mener Regjerin-gen at en også bør vurdere en alternativ modellsom på enkelte punkter gir en videre adgang til åbenytte den fleksible pensjonsordningen enn medPensjonskommisjonens forslag. I den alternativemodellen foreslås det:– At det også gis adgang til å ta ut hele eller deler

av opptjent pensjon fra 62 år, selv om pensjonenpå uttakstidspunktet blir lavere enn garanti-pensjonen, forutsatt at pensjonen fra 67 årminst er på nivå med garantipensjonen.

– At adgangen til tidlig uttak av pensjon skalkunne avhenge av den samlede ytelsen fra fol-ketrygden og supplerende pensjonsordninger.Dette krever nærmere utredning. Forslagetom en obligatorisk supplerende ytelse, jf.avsnitt 1.8, bør inngå i denne vurderingen.

– At den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjeneopp pensjon i folketrygden fjernes. Dette sik-rer at den enkelte får mulighet til å kompen-sere for effekten av delingstallet, som over tidvil kunne føre til lavere pensjonsnivå.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivet skalfå anledning til det, må arbeidsgiverne ta vare påde eldre arbeidstakerne. I denne sammenhengener seniorpolitiske tiltak for å styrke de eldresplass i arbeidslivet, som Nasjonalt krafttak forseniorpolitikk i arbeidslivet og IA-avtalen, viktigevirkemidler.

Regjeringen støtter i hovedsak Pensjonskom-misjonens forslag til hvordan pensjonen skalpåvirkes av alderen for pensjonsuttak. Når manåpner for at den enkelte selv skal velge når manvil gå av, må den årlige pensjonen bli høyere destolenger man venter med å ta ut pensjon. Dette ernødvendig for at forslaget ikke skal innebære engenerell senking av pensjonsalderen til 62 år. Engenerell senkning av pensjonsalderen vil truebærekraften i pensjonssystemet. Det er ogsåandre grunner til at det er viktig å beholde deeldre i arbeidsmarkedet. Lavere arbeidsstyrkepåvirker i seg selv verdiskapingen negativt, og deter uheldig hvis man mister den erfaringen eldrearbeidstakere har.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-

nen i at det fortsatt må være en klar og prioritertstatlig oppgave å sikre alle pensjonister en for-svarlig minsteinntekt. Pensjonskommisjonen iva-retok dette hensynet ved å kreve at tidligpensjo-nistene minst må ha en pensjon på nivå medgarantipensjonen. I den alternative modellen sombeskrives i denne meldingen, ivaretas hensynetgjennom et krav om at de som tar ut pensjon førde fyller 67 år, må ha rett til en varig pensjon fra 67år som minst tilsvarer garantipensjonen, når dettas hensyn til garantitillegget og eventuelt supple-rende pensjoner. Dette sikrer at ingen vil få utbe-talt lavere pensjon enn dagens minstepensjon fra67 år, og at alle med pensjonsopptjening overnivået på garantipensjonen vil kunne ta ut heleeller deler av den opptjente pensjonen fra 62 år.Mange flere vil dermed kunne benytte seg avadgangen til å ta ut pensjon tidlig enn medPensjonskommisjonens forslag.

Som omtalt i avsnitt 1.6, vil inntektspensjonen imodernisert folketrygd bli fastsatt på grunnlag aven beregnet pensjonsformue. Ved pensjonerings-tidspunktet, uavhengig av om dette er ved foreksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes denårlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med etdelingstall som reflekterer forventet gjenståendelevetid. Delingstallet vil være likt for kvinner ogmenn.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at pensjonen ikke skal avkortes mot arbeids-inntekt. Dette avhenger imidlertid av at sammen-hengen mellom pensjonsnivå og avgangstids-punkt blir sterk nok. For sterk subsidiering avtidligpensjonistene kan føre til at for mange tar uttidligpensjon. Ugiftene for staten øker da, bådefordi utgiftene pr. pensjonist øker, og fordi det blirflere pensjonister. I tillegg fører lavere arbeids-styrke til redusert verdiskaping.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjo-nering i folketrygden, mente Pensjonskommisjo-nen at staten bør konsentrere sine økonomiskebidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, ogavvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene. Ibrev fra Regjeringen Jagland til LO og NHO i for-bindelse med inntektsoppgjøret for 1997, het det atordningen med at personer som tar ut tidligpensjonfår poengår i folketrygden som tidligpensjonist, vilbli vurdert utfaset med virkning fra 1. januar 2007.Regjeringen vil samtidig også vurdere den øvrigestatlige støtten til AFP-ordningene. Partene iarbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg tilfolketrygden for enkeltgrupper. Slike tillegg børimidlertid utformes slik at de i størst mulig grad sti-mulerer til arbeid. Utbetalingene til AFP beløp seg i


2003 til om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektorutgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer detdirekte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i pri-vat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tilleggkommer verdien av skattefordelene og pensjonspo-engene i folketrygden som tidligpensjonist. Alt i altkan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sek-tor anslås til knapt 1 mrd. kroner.

I forbindelse med vurderingen av den statligestøtten til AFP-ordningene vil det også bli vurdertinnført en overgangsordning som gir personersom går av med tidligpensjon og som har flereenn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd, uttel-ling for disse, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.13.

1.8 Supplerende pensjonsordninger (kapittel 6)

I dag har flertallet av lønnstakerne medlemskap ien supplerende pensjonsordning i tillegg til folke-trygden. En økende andel i privat sektor har slikeordninger, og i offentlig sektor omfattes alle somjobber mer enn 14 timer pr. uke. Likevel anslår Pen-sjonskommisjonen at 8-900 000 sysselsatte fallerutenom. Av disse kan det nå anslås at i størrelsesor-den 5-600 000 er sysselsatt i foretak som kan opp-rette supplerende pensjonsordning med skattefavo-risering, uten at foretaket så langt har gjort dette.

Pensjonskommisjonen regner med at pensjo-ner i arbeidsforhold vil spille en større rolle iframtiden. De supplerende pensjonsordningeneberører således mange, og vil omfatte enda flereog større beløp hvis de blir gjort obligatoriske.

Et flertall i Pensjonskommisjonen gikk medulike begrunnelser inn for at det blir etablert etobligatorisk element i pensjonssystemet på top-pen av modernisert folketrygd. Regjeringenønsker å følge opp dette.

Flere modeller er vurdert av Regjeringen i for-bindelse med arbeidet med denne meldingen. Iutformingen av en obligatorisk løsning har en bl.a.lagt vekt på at pensjonssparing innebærer at denenkelte avstår fra lønn for å få pensjon, og at ethøyt nivå på den obligatoriske pensjonsytelsenfører til at lønnstakerne må avstå fra store beløp idag for å overføre konsummuligheter til alder-dommen. Regjeringen har videre lagt vekt på at deadministrative kostnadene ved ordningen må hol-des lave, og at en obligatorisk løsning ikke i unø-dig grad skal fortrenge eksisterende ordninger.De alternative modellene som har blitt vurdert, er: – En innskuddsordning som kommer på toppen av

modernisert folketrygd: I denne modellen er det

individuelle innskuddskonti som forvaltes avgodkjente pensjonsinnretninger. Skatte-myndighetene står for innkreving av innskudd.Ordningen, som i hovedsak tilsvarer den sven-ske premiepensjonsordningen, skal omfattealle og være lik for alle. Grunnlaget for pen-sjonsopptjening er den enkeltes samlede lønns-inntekt fra alle arbeidsgivere i løpet av året opptil et tak, ikke inntekt fra det enkelte arbeidsfor-hold. Kontiene skal være for alderspensjon ogha investeringsvalg. Det skal være anledning tilå avstå fra å velge forvalter, og dette må ivaretasved et investeringsalternativ i offentlig regi. Eninnskuddsordning som er knyttet direkte tilden enkelte person og ikke til arbeidsgiver, ergodt tilpasset et mer fleksibelt arbeidsmarkedmed hyppigere jobbskifter enn tidligere. Regje-ringen viser til at denne modellen bygger på for-slaget fra KrFs representant i Pensjonskommi-sjonen, som fikk subsidiær tilslutning fra repre-sentantene for Høyre og Venstre.

– Obligatoriske minstekrav til supplerende pen-sjonsordninger: I denne modellen innføres enlovpålagt forpliktelse til å opprette en ordningfor supplerende alderspensjon i det enkelteforetak. Minstestandarder innarbeides i eksis-terende lovgivning, og etablerte ordningersom oppfyller disse, vil kunne fortsette som før.I utgangspunktet legges det til grunn at det vilvære tilstrekkelig at arbeidstakerne selv pas-ser på at arbeidsgiver etterlever pålegget omminsteordning. Arbeidsgiver og arbeidstakervil i forhandlinger kunne utforme sin pensjons-ordning innenfor de rammer lovgivingen set-ter, slik at styringsretten for pensjonsordnin-gen fortsatt forankres i det enkelte foretak.Denne modellen ble foreslått av Arbeiderparti-ets og Sosialistisk Venstrepartis representan-ter i Pensjonskommisjonen.

– En innskuddsordning med mulighet til å «ståutenfor»: Denne modellen kombinerer inn-skuddsordningen i den første modellen medmulighet for de som er medlemmer av god-kjente pensjonsordninger til å «stå utenfor».Dermed slipper de sistnevnte dobbelt medlem-skap. I arbeidet med denne meldingen er enkommet til at denne modellen er problematiski forholdet til eksisterende ordninger, og at deadministrative problemene knyttet til innkre-ving av tilskudd til ordningen er store.

Det er styrker og svakheter ved alle de ulikemodellene. Regjeringen er opptatt av at de grup-pene som står uten alderspensjon fra andre ord-


ninger enn folketrygden, skal sikres økt pensjons-dekning gjennom et obligatorisk element i pen-sjonssystemet på toppen av modernisert folke-trygd. Regjeringen mener at de to førstemodellene er gode alternativer for en obligatoriskordning, mens den siste modellen må frarås. Hvil-ken modell som endelig bør velges, må ses i sam-menheng med den helhetlige pensjonsreformenen kommer fram til gjennom behandlingen i Stor-tinget. En obligatorisk supplerende pensjonsord-ning kan ikke vurderes løsrevet fra endringene ifolketrygden.

Etter at Stortinget har tatt stilling til en framti-dig alderpensjon i folketrygden, vil Regjeringenkomme tilbake med et mer detaljert forslag tilhvordan en obligatorisk supplerende pensjons-ordning skal utformes.

Pensjon fra arbeidsgiver vil være et supple-ment til pensjon fra folketrygden. Foretak i privatsektor oppretter i hovedsak pensjonsordningeretter lov om foretakspensjon og lov om inn-skuddspensjon i arbeidsforhold. Ordninger etterdisse lovene gis en skattemessig gunstig behand-ling. Mange av pensjonsordningene etter disselovene er utformet i nært samspill med folketryg-den. Ved endringer i folketrygden vil det derforvære behov for å vurdere tilpasninger i de tolovene. Det pekes i avsnitt 6.3 på sentrale bestem-melser i lovene som vil påvirkes av Pensjonskom-misjonens forslag til endringer i folketrygden.Dette gjelder blant annet fleksibel pensjonsalder,hvor det kan være hensiktsmessig at det gisanledning til å ta ut pensjon fra foretaks- og inn-skuddspensjonsordninger fra samme tidspunktsom i modernisert folketrygd. Også enkelteandre virkninger av reformen i folketrygden forslike ordninger drøftes, herunder livslang opptje-ning og delingstall i folketrygden. Hvilke endrin-ger som vil bli nødvendige, vil bli utredet nær-mere og lagt fram som egen sak overfor Stortin-get når endringene i folketrygden er vedtatt.

1.9 Offentlige tjenestepensjoner (kapittel 7)

Pensjonskommisjonen foreslo å legge om deoffentlige tjenestepensjonene, slik at de framstårsom et direkte supplement til pensjon fra folketryg-den. I dag sikres offentlig ansatte gjennom brutto-garantien en samlet pensjon fra folketrygden ogtjenestepensjonsordningen. Det innebærer atoffentlig ansatte er skjermet mot endringer i folke-trygden. Pensjonskommisjonen la til grunn at hele

befolkningen må omfattes av en pensjonsreform. Pensjonskommisjonen la til grunn at supple-

rende pensjoner skal kunne tas ut fra samme tids-punkt som modernisert folketrygd, forutsatt at debygger på de samme prinsipper som den fleksibleordningen i folketrygden. Kommisjonen mente atordningene som regulerer tidlig uttak av pensjonog kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon, børvære de samme i tjenestepensjonsordningenesom i modernisert folketrygd. Kommisjonenmente også at økende levealder må få virkning forytelsen i tjenestepensjonsordningene, jf. forslagetom delingstall i modernisert folketrygd. Videremente kommisjonen at forslaget til indeksering avutbetalt pensjon bør få virkning for de offentligetjenestepensjonsordningene.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at innføringen av modernisert folketrygdogså må få virkninger for de offentlige tjenestepen-sjonene. Hvordan dette kan ivaretas og hvilkenutforming en ny offentlig tjenestepensjonsordningskal ha, må i tråd med Pensjonskommisjonens for-slag skje i nært samarbeid med partene i arbeidsli-vet i offentlig sektor. Dette vil bli gjort gjennom etoffentlig utvalg som settes ned etter at Stortingethar tatt stilling til hvordan folketrygdens alderpen-sjon skal utformes. Utvalgets forslag til en ny pen-sjonsordning i offentlig sektor må ligge innenforsamme økonomiske ramme som dagens tjeneste-pensjonsordning, dvs. lik dagens bruttoordningfratrukket dagens folketrygd.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsret-tighetene i Statens Pensjonskasse skulle fonde-res. Regjeringen mener at de hensyn som Pen-sjonskommisjonen la til grunn kan ivaretas på enannen måte, og foreslår derfor at Statens Pen-sjonskasse ikke fonderes.

1.10 Fondering av folketrygden (kapittel 8)

Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betyde-lige midler i Statens petroleumsfond. Hensynet tilbærekraftige offentlige finanser, og et pensjons-system som er opprettholdbart over tid, krever atstaten også i årene framover bygger opp betyde-lige fordringer. Denne fordringsoppbyggingenkan i stor grad ses på som en omplassering av for-mue fra petroleumsreserver på havbunnen tilfinansielle aktiva.

Norge har så langt lyktes i å forvalte petrole-umsinntektene på en god måte. Gjennom Petrole-umsfondet har de store overskuddene i statsfi-


nansene som følger av petroleumsinntektene, blittkanalisert til utlandet i form av finansinvesterin-ger. Hensikten er bl.a. å bygge opp en finansiellbuffer for staten for å møte variasjoner i oljeinn-tektene og den kraftige økningen i pensjonsutgif-tene som følge av en økende andel eldre i befolk-ningen, samt å opprettholde en variert nærings-struktur som kan legge grunnlag for en balansertutvikling i norsk økonomi. Kombinasjonen avstore løpende overskudd i statsfinansene ogønsket om økte bevilgninger på mange områdergjør det imidlertid svært krevende å føre en øko-nomisk politikk som også ivaretar de langsiktigeutfordringene knyttet til en aldrende befolkningog nedgangen i petroleumsinntektene på en til-fredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktigbærekraft forsterkes av at andre aldersrelaterteoffentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstje-nester for eldre må forventes å øke betydeligframover i takt med aldringen av befolkningen.

Erfaringer fra en rekke land viser at det er kre-vende for staten å bygge opp finansiell formue.Pensjonskommisjonen mente dette ville bli letteredersom fondsoppbyggingen skjer i et pensjons-fond. Kommisjonen foreslo derfor å etablere etnytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petro-leumsfond og Folketrygdfond. Regjeringen gårinn for å følge opp dette forslaget.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag leg-ger Regjeringen opp til at fondsoppbyggingenfortsatt skal være av generell karakter, slik at stør-relsen på fondet og framtidige avsetninger ikkedirekte knyttes til utviklingen i statens pensjons-forpliktelser i folketrygden. I samsvar med dettevil pensjonssystemet i folketrygden fortsatt væreutlikningsbasert («pay-as-you-go»). En fondsløs-ning som mer direkte knytter sammen fondskapi-talen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gisvært store årlige svingninger i statens utgifterved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pen-sjonsforpliktelser.

Handlingsregelen for bruken av oljeinntektervidereføres som den operative retningslinjen forfinanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sikteren mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfasing avoljeinntektene i norsk økonomi. En innretting avbudsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte pen-sjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNPfor Fastlands-Norge, slik Pensjonskommisjonenforeslo, er ikke egnet som en operativ rettesnor forfinanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endrin-ger i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforplik-telser kunne gi for store årlige svingninger i offent-lige budsjetter. En slik rettesnor er først og fremst å

regne som et pedagogisk hjelpemiddel for å illus-trere bærekraften i finanspolitikken på lang sikt.Den kan dermed supplere andre og mer fullsten-dige indikatorer for opprettholdbarheten i offent-lige finanser. Som en oppfølging av Pensjonskom-misjonens forslag, vil Regjeringen i nasjonalbud-sjettdokumentene gi en utvidet omtale avutviklingen i den samlede kapitalen i Petroleums-fondet og Folketrygdfondet målt i forhold til størrel-sen på statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et viktig formål med Statens petroleumsfondhar vært at valutainntektene fra oljevirksomhetenskal plasseres i utlandet slik at en ikke får storeforstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i dennorske kronen. Dette hensynet må etter Regjerin-gens oppfatning også ivaretas innenfor et statligpensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor fortsatt iall hovedsak plasseres i utlandet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposi-sjon om etableringen av Statens pensjonsfondhvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institu-sjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tari den forbindelse sikte på å foreslå en navneend-ring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet tilhenholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel ogStatens pensjonsfond innenlandsdel.

1.11 Uføre- og etterlattepensjon (kapittel 9)

Pensjonskommisjonen utredet ikke konsekven-sene av sine forslag for uføre- og etterlattepen-sjon, og viste til at dette må håndteres i det viderearbeidet.

Uførepensjonen beregnes i dag på sammemåte som alderspensjonen, og med framtidig opp-tjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år.Tidsbegrenset uførestønad beregnes derimotikke som pensjonene i folketrygden, men utgjør66 pst. av inntekt det nærmest foregående åreteller gjennomsnittet av de tre foregående årene-opp til 6 G. Minste stønad er 1,8 G, som i dag til-svarer 105 800 kroner.

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 årskal sikre inntekt når ektefellen dør dersom dengjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv.Pensjonen beregnes på grunnlag av avdødes opp-tjening og avkortes i forhold til faktisk eller for-ventet inntekt over et fribeløp. Det gis også påvisse vilkår avledet tilleggspensjon til gjenlevendeektefelle med egen alders- eller uførepensjon. Nårén eller begge foreldre er døde, gis det barnepen-sjon til fylte 18 år (i visse tilfeller til 20 år).


Målsettingen om at uførepensjonsordningenskal sikre et verdig livsopphold til personer sompga. uførhet ikke kan få en akseptabel inntekt, måvidereføres også i et nytt pensjonssystem. Det måimidlertid avklares om beregningsreglene for ufø-repensjonen fortsatt skal følge systemet foralderspensjon, eller løsrives og følge prinsippenefor tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsy-telser i folketrygden. Et annet sentralt spørsmåler hvordan alderspensjonen skal utmåles for per-soner som har mottatt uførepensjon.

Den grunnleggende utfordringen er imidler-tid forholdet mellom uførepensjon og fleksibelalderspensjon. Den årlige alderspensjonen somfor eksempel kan tas ut fra 62 år, vil bli betydeliglavere enn om man tar ut pensjonen fra 67 år,mens uførepensjon ikke vil ha tilsvarende avkor-ting. Dette kan øke presset på uførepensjonsord-ningen. Insentivene i den fleksible alderspensjo-nen kan bli svekket dersom man ikke har etablertgode mekanismer som begrenser uførepensjons-ordningen til dem som er reelt uføre.

Det legges til grunn at stønadsordningene veduførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regje-ringen vil sette ned et utvalg for å utrede framti-dens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter atStortinget har behandlet pensjonsmeldingen.Utvalget skal kartlegge problemområder og giforslag til endringer i dagens stønadsordningerved uførhet for å finne fram til ordninger som kanfungere ved siden av et nytt framtidig alderspen-sjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalgetgi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmålesog hvordan alderspensjonen skal utmåles for per-soner som har mottatt uførepensjon.

Regjeringen ønsker å videreføre ordningenemed folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefel-ler og barn, og vil komme tilbake til Stortingetmed forslag til teknisk tilpassing av ytelsene tiletterlatte til et nytt framtidig alderspensjonssys-tem i folketrygden.

1.12 Deling av pensjonsrettigheter mellom par (kapittel 10)

Pensjonskommisjonen drøftet deling av pensjon imodernisert folketrygd, og foreslo at dette spørs-målet ble utredet nærmere.

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i fol-ketrygden mellom par har vært tatt opp flere gan-ger, hovedsakelig på grunn av den økonomiskesituasjonen for en del eldre, skilte kvinner, menogså av likestillingspolitiske hensyn. Blant annet

på grunn av reglene for beregning av tilleggspen-sjon og samspillet mellom særtillegget og tilleggs-pensjonen har man tidligere ikke sett det hen-siktsmessig eller mulig å legge fram forslag omdeling av pensjonsopptjening i folketrygden. Deter imidlertid gjennomført andre tiltak som harforbedret pensjonsforholdene for kvinner, blantannet godskriving av pensjonspoeng vedomsorgsarbeid, økning av minstepensjonen ogforbedring av pensjonsrettighetene for skilte. Deter også gjort endringer i ekteskapslovgivningenfor å kunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinnersøkonomiske situasjon.

Deling av pensjonsformue i modernisert folke-trygd er teknisk mulig, men Regjeringen vil ikkegå inn for dette pga. uønskede fordelingseffektersom kan oppstå. Heller ikke i de supplerende pen-sjonsordningene mener Regjeringen det er hen-siktsmessig å innføre deling av pensjonsopptje-ning. Deling vil innebære omgjøring av rett tilopptjent pensjon, og kan vanskelig gjennomføres iytelsesbaserte ordninger som bygger på forsi-kringstekniske prinsipper. En deling vil kunneføre til økte utbetalinger, og kan ikke pålegges for-sikringsselskapet/pensjonskassen. Krav omdeling bare i enkelte ordninger, f.eks. innskudds-ordninger, vil virke urimelig. Regjeringen vil der-for ikke gå inn for dette.

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetenekan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettig-hetene ved skifte av felleseie ved skilsmisse, dvs.ved oppløsning av ekteskap og registrert partner-skap. En ektefelle kan etter nåværende lov holderettigheter i trygdeordninger, offentlige eller pri-vate pensjonsordninger eller krav om livsforsik-ring eller livrente utenfor skiftet. Etter en lovend-ring fra 1998 kan det likevel gis kompensasjon fordette på skiftet når den ene ektefellen blir urime-lig dårlig stilt.

Pensjonsrettigheter skiller seg fra andre eien-deler som er gjenstand for deling, ved at det gjel-der verdier som først kommer på rettighetshave-rens hånd en gang i framtiden (når vedkom-mende blir alderspensjonist), og på de vilkår somframgår av pensjonsordningen (vedkommendemå bli så gammel at han eller hun når pensjonsal-der). Pensjonsrettigheter kan ikke avhendes, ogkan dermed ikke omgjøres til kontanter på skiftet.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av fel-leseie reiser således andre spørsmål enn deling avandre typer formuesverdier. Siden opparbeidedepensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofteer begrensede midler i boet for øvrig, må det eta-bleres mekanismer som tar hensyn til dette. En


regel om at verdien av pensjonsrettigheter skaldeles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombi-neres med en adgang til å utsette delingen av ver-dien av pensjonsrettigheten til denne rent faktiskkommer på rettighetshaverens hånd. Dette reiserimidlertid flere praktiske og tekniske spørsmålsom må utredes nærmere før det kan konklude-res. Blant annet må man ved vurderingen ta hen-syn til at ektefeller gjerne vil ha et ønske om å bliferdige med hverandre også økonomisk etterskilsmissen. Det må videre vurderes om en slikendring i ekteskapsloven bør begrenses til bare ågjelde langvarige ekteskap.

Regjeringen vil i det videre oppfølgingsarbei-det vurdere reglene i ekteskapsloven med siktepå å finne fram til praktikable regler som i størregrad innebærer at det tas hensyn til verdien avpensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av fel-leseie.

1.13 Ikrafttredelse og overgangsordninger (kapittel 11)

Pensjonskommisjonen foreslo at modernisert fol-ketrygd trer i kraft fra 2010. Nye opptjeningsre-gler fases gradvis inn. Etter forslaget skal perso-ner som er født i 1950 eller tidligere, få sin pen-sjonsopptjening beregnet fullt ut etter dagensregelverk. Personer som er født i 1965 ellersenere, vil få sin pensjon beregnet fullt ut etter detnye systemet. Personer som er født i årene 1951 –1964, vil få sin pensjon beregnet forholdsmessigbasert på henholdsvis dagens system og nytt sys-tem. Med dette opplegget vil de første som får sinpensjon delvis basert på det nye systemet, værepersoner født i 1951. Nytt system vil være fullt utinnfaset for 62-åringer som tar ut alderspensjon i2027.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at nye opptjeningsregler skal innføres grad-vis. Et alternativ er Pensjonskommisjonens for-slag, men Regjeringen mener det også kan vurde-res en lengre innfasingsperiode.

Regjeringen går inn for at delingstall gis virk-ning for nye alderspensjonister fra og med 2010,og samtidig åpnes det for fleksibel pensjoneringfra og med fylte 62 år.

Nytt system for indeksering av pensjoner gisvirkning for alle alderspensjonister fra og med2010. Opptjente pensjonsrettigheter reguleresmed lønnsutviklingen. Løpende utbetalte alders-pensjoner reguleres årlig med en faktor som til-svarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

Minstepensjonistene vil få pensjonen lønnsindek-sert, men fratrukket effekten av delingstallet.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens for-slag om gunstigere omsorgsopptjening i moder-nisert folketrygd enn i dagens system. Denne ord-ningen gis tilbakevirkende kraft for personer født i1951 eller senere for den delen av pensjonen somtjenes opp etter modernisert folketrygd.

Regjeringen foreslår også å gå lenger ennkommisjonen ved å gi tilbakevirkende omsorgs-opptjening også i dagens folketrygd. Regjeringenhar vurdert ulike alternativer, og vil komme til-bake med et konkret forslag når det er tatt stillingtil hovedprinsippene for en pensjonsreform.

I forbindelse med forslaget til fleksibel pensjo-nering tok Pensjonskommisjonen til orde for åutrede eventuelle overgangsregler for personermed lang opptjening i 2010. Bakgrunnen er atenkelte vil ha mer enn 40 års opptjeningstid idagens folketrygd uten at dette får betydning forpensjonen. I det nye systemet ville alle år vært tel-lende. For å avdempe virkningene av avkortingenved tidligpensjonering, foreslo kommisjonen engunstigere ordning for disse enn det som følgerav de ordinære reglene.

Regjeringen legger opp til en vurdering av denstatlige støtten til eventuelle supplerende tidlig-pensjonsordninger i forbindelse med oppfølgin-gen av Regjeringen Jaglands brev til partene iarbeidslivet våren 1997 om eventuell utfasing avopptjeningsrettigheter i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007. I denne sammen-heng vil Regjeringen også vurdere en eventuellegen overgangsordning for personer med langopptjeningstid.

Eventuelle gunstige overgangsordninger forvisse grupper vil øke folketrygdens utgifter i enperiode, men vil ikke påvirke de langsiktige effek-tene av modernisert folketrygd vesentlig.

1.14 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 12)

De økonomiske konsekvensene av Pensjonskom-misjonens forslag til modernisert folketrygd erusikre, og bygger på et sett med forutsetninger.Usikkerheten vil generelt øke jo lenger fram i tiden gjør beregninger for. Modernisert folketrygder imidlertid mer robust mot endrede demogra-fiske forutsetninger enn dagens system, gjennominnføring av delingstallet.

Forslagene vil ha relativt liten effekt på pen-sjonsutgiftene i de første årene etter 2010 sam-


menliknet med å videreføre dagens system. Påsikt vil forslagene innebære en gradvis større inn-sparingseffekt som følge av innføringen avdelingstall og endret indeksering.

Innføringen av delingstall innebærer en jev-nere byrdefordeling mellom generasjonene hvislevealderen øker over tid. Den enkelte kan mot-virke effekten av delingstallet ved å arbeide noelenger. Pensjonskommisjonen har anslått at for-slaget isolert sett vil innebære 18 pst. laverealderspensjon ved pensjonering ved 67 år i 2050enn om dagens system videreføres. For folketryg-dens utgifter til alderspensjon kan delingstalletisolert sett innebære en innsparing på 15 pst. i2050. Endret indeksering vil berøre alle alders-pensjonister fra 2010, og er isolert sett anslått åinnebære en innsparing på 8 pst. i 2050. De sam-lede virkningene av delingstall og endret indekse-ring vil være noe lavere enn summen av virknin-gene hver for seg som følge av samspillseffekter.Endrede opptjeningsregler vil isolert sett bidra tilen liten økning i folketrygdens utgifter sammen-liknet med dagens system.

Et siktemål med Pensjonskommisjonens for-slag til modernisert folketrygd er å stimulere tilhøy yrkesaktivitet. Dette kommer blant annet tiluttrykk i ordningen for fleksibel pensjon, der pen-sjonen justeres etter alderen ved uttak, slik at denblir høyere desto lenger en person er yrkesaktiv.Det er videre foreslått større grad av proporsjonali-tet mellom inntekt og pensjon og at inntekt i alle årsom yrkesaktiv teller med i pensjonsopptjeningen.

Samlet sett har Pensjonskommisjonen anslåttat forslaget til modernisert folketrygd vil kunnemedføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjoni 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norgepå om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføredagens system. Innsparingene kan forklares medøkt verdiskaping (6 pst.), færre alderspensjonister(7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.).Anslagene er usikre, og virkningene vil avhengeav hvordan den enkelte vil tilpasse seg det nyesystemet. Pensjonskommisjonen anslo at pen-sjonsreformen samlet sett ville gi en bedring avstatens budsjettbalanse på 2-3 pst. av BNP forFastlands-Norge på lang sikt. Nye beregninger fraStatistisk sentralbyrå kan tyde på at reformen vilbidra til sterkere økning i sysselsetting og verdi-skaping, og dermed økt skattegrunnlag, sammen-liknet med tidligere beregninger. Pensjonsrefor-men vil i så fall gi en sterkere bedring av offent-lige finanser.

Forslagene fra Pensjonskommisjonen må sespå bakgrunn av den anslåtte meget sterke veksten

i utgiftene som dagens system innebærer. Selvmed de foreslåtte innstrammingene er pensjons-utgiftene anslått å dobles som andel av BNP forFastlands-Norge, og økningen vil fortsatt væresterkere enn i de fleste andre OECD-land.

Pensjonskommisjonens forslag om fleksibelpensjon i folketrygden fra 62 år fra 2010 innebæ-rer at personer som helt eller delvis omfattes avdagens regelverk også kan velge pensjonerings-tidspunkt ut fra individuelle ønsker og behov. Denårlige pensjonen justeres slik at folketrygdensutgifter over tid blir om lag upåvirket av pensjone-ringstidspunkt. Den enkeltes pensjon blir høyerejo senere pensjonen tas ut. Innføringen av fleksi-bel pensjonering innebærer at fem nye årskullkan ta ut alderspensjon i folketrygden fra 2010.Reformen kan dermed øke antall alderspensjonis-ter i folketrygden i de første årene etter 2010, ogsåledes bidra til noe økte utgifter i folketrygden i2010 og de nærmeste etterfølgende årene. Øknin-gen vil avhenge av hvor mange som velger å ta utpensjon fra folketrygden før fylte 67 år. De økteutgiftene de første årene etter 2010 vil i hovedsakmotsvares av reduserte utgifter til alderspensjonsenere.

Utgiftsveksten de første årene etter 2010 vilavdempes ved at insentivene til å vente med å taut pensjon blir sterkere, og at en del derfor vilvente med å ta ut pensjon. Utgiftsøkningen påkort sikt må også ses i sammenheng med denvurderingen som skal foretas av statens bidrag tilAFP-ordningen.

For at trygdeetaten skal kunne håndtere over-gangen til og driften av et nytt pensjonssystem, erdet nødvendig med betydelige forberedelser, her-under tilpasninger i etatens IKT-systemer. En viktigdel av disse forberedelsene er å kartlegge hvoromfattende endringer i trygdeetatens IKT-systemersom er nødvendige for å gjennomføre reformen.

På det nåværende tidspunkt er det ikke muligå gi et sikkert kostnadsoverslag for de samledeinvesteringer knyttet til implementeringen av pen-sjonsreformen, blant annet fordi det ikke er tattendelig stilling til den konkrete utformingen avpensjonsreformen. Av samme grunn er det hellerikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forbere-delsene vil ta. Erfaringer fra den svenske pen-sjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løs-ninger for alders- og uførepensjon kan være sværtressurskrevende i tid, penger og antall årsverk.Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsä-kringsverket i Sverige har til nå kostet om lag 2mrd. kroner.

Siden den konkrete utformingen av pensjons-


reformen ikke er klar, har Rikstrygdeverketanslått kostnadene i forbindelse med gjennomfø-ringen av pensjonsreformen basert på Pensjons-kommisjonens forslag til modernisert folketrygd.Rikstrygdeverket har på dette grunnlag anslåttdisse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Riks-trygdeverket har videre utarbeidet en foreløpigplan for arbeidet som indikerer at forberedelsenevil ta fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostna-der og tidsplan omfatter ikke innføring av en nyuførepensjonsordning og en obligatorisk supple-rende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp erderfor beheftet med stor usikkerhet.

IKT-utviklingsprosessen i trygdeetaten børstartes opp så snart som mulig for å sikre at pen-sjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved åsikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en ogsåbidra til å begrense kostnader og risiko, samtidigsom en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverk-

settelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetterbåde at nye regler er på plass i god tid og at tryg-deetaten får tilstrekkelig tid til de administrativeforberedelsene av reformen.

Regjeringen kommer tilbake med et konkretforslag til nødvendige tiltak og tidsplaner forimplementering av pensjonsreformen etter athovedprinsippene for pensjonsreformen er vedtatt.

Innføring av en obligatorisk supplerende pen-sjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folke-trygden vil innebære økte kostnader for foretaksom ikke allerede har slike ordninger. Hvor storedisse kostnadene vil bli, vil avhenge av utformin-gen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbaketil dette når den legger fram et mer detaljert for-slag til utformingen av en obligatorisk supple-rende pensjonsordning etter at Stortinget har tattstilling til hovedprinsippene for en pensjons-reform.


2 Utfordringer for pensjonssystemet

2.1 Innledning og sammendrag

Fra slutten av dette tiåret vil en markert aldring avbefolkningen stille pensjonssystemet overforøkende utfordringer. I den første perioden etter2010 vil dette særlig ha sammenheng med at destore fødselskullene etter krigen og fram til tidligpå 1970-tallet nå nærmer seg pensjonsalderen. Pålengre sikt vil imidlertid aldringen av befolknin-gen i økende grad skyldes at den enkelte pensjo-nist kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dettefører til at befolkningen over 65 år vil kunne blinesten fordoblet fram til 2050 regnet som andel avbefolkningen i yrkesaktiv alder, fra vel 22 pst. idag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de gjen-nomsnittlige alderspensjonene kunne øke medrundt 30 pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnetsom følge av at dagens folketrygd ennå ikke erfullt innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister iframtiden vil ha hatt høyere yrkesdeltakelse ogdermed også høyere pensjonsopptjening enndagens pensjonister.

I de siste befolkningsframskrivingene fra Sta-tistisk sentralbyrå, som lå til grunn for Pensjons-kommisjonens arbeid, anslås forventet gjenstå-ende levealder for en 67-åring å øke fra om lag 17år i dag til 22 år i 2050. Den var 14 år da pensjons-alderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973.

Kombinasjonen av en økende andel eldre oghøyere gjennomsnittspensjon vil føre til en drama-tisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketryg-den. Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- ogetterlattepensjoner i folketrygden vil kunne økefra 9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomieni dag til nesten 20 pst. i 2050 ved en videreføringav dagens pensjonssystem. Det meste av detteskyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås åøke fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen.Dette er en vesentlig sterkere økning enn i restenav OECD-området, som vil resultere i offentligepensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet forde andre OECD-landene.

Selv om vi bygger opp betydelige reserver iPetroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velfer-den også i framtiden være arbeidsinnsatsen tilden yrkesaktive delen av befolkningen og de inn-

tektene dette gir oss. Den sterke økningen i pen-sjonsutgiftene i dagens folketrygd vil derfor inne-bære en uholdbar belastning på de yrkesaktive.Ikke minst reiser den sterke økningen i levealde-ren spørsmålet om hvilke konsekvenser dette børfå for pensjonssystemet.

Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare tiløkte pensjonsutgifter, men vil også gi økte offent-lige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten iandelen av befolkningen over 80 år trekke i ret-ning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- ogomsorgstjenester, selv om en gradvis bedring ihelsetilstanden for denne aldersgruppen kanmoderere veksten noe. Beregninger viser at detlangsiktige finansieringsbehovet for offentlig sek-tor ved en videreføring av dagens pensjonssystemog velferdstjenester er betydelig større enn detsom dekkes gjennom dagens skattenivå, jf.St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen2004.

Denne konklusjonen gjelder under et relativtvidt spenn av forutsetninger for sentrale størrel-ser som oljepris, befolkningsutvikling, økonomiskvekst mv. Eksempelvis vil selv en langsiktig olje-pris på 230 2005-kroner pr. fat – eller noe over 35dollar med dagens valutakurs – bare i begrensetgrad løse utfordringene for offentlige finanser. Tilsammenlikning ble det i Pensjonskommisjonensrapport lagt til grunn en langsiktig oljepris på 1402003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke utformesslik at det bare viser seg bærekraftig ved en sværthøy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-åreneillustrerer med stor tydelighet at det er mye van-skeligere å justere kursen dersom det viser seg atoljeprisen blir lavere enn forventet, enn dersomden blir høyere enn forventet. Dette tilsier atutformingen av den økonomiske politikken måvære robust i forhold til endringer i anslagene foroljeprisen. Beregningene i Perspektivmeldingenillustrerer også at det først og fremst er humanka-pitelen – dvs. verdien av arbeidskraften- som harbetydning for framtidig velverd, mens petrole-umskursen relativt sett har liten betydning.

Det er en utfordring i pensjonssystemet åfinne fram til et opplegg som sikrer at byrdene for-deles jevnt mellom generasjonene. Folketrygden


har i dag ikke noen mekanisme for dette. Detbetyr at de yrkesaktive må få de økonomiskebelastningene når andelen pensjonister øker i for-hold til yrkesaktive.

I dagens folketrygd reguleres opparbeidedepensjonsrettigheter og løpende pensjoner i taktmed grunnbeløpet i folketrygden, som igjen føl-ger lønnsutviklingen. Opparbeidede pensjonsret-tigheter bør fortsatt lønnsindekseres i opptje-ningsfasen slik at de har samme verdi uavhengigav om de er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrie-ren. For å øke kompensasjonsgraden idet en gårav med pensjon, og med tanke på de økonomiskeutfordringene vi står overfor, er det imidlertidikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseresi takt med lønnsveksten. Pensjonistene bør imid-lertid få en indeksering av pensjonene som minstsikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele pen-sjonsperioden.

I tillegg til de statsfinansielle problemstillin-gene er det en rekke andre systemmessige utfor-dringer som er blitt mer og mer tydelige gjennomde snart 40 årene som er gått siden hovedlinjene idagens pensjonssystem ble trukket opp: – Pensjonssystemet ble konstruert med sikte på

å tilgodese personer med varierende inntekterover livsløpet. Også personer med stigendeinntekter drar fordel av dagens opptjeningsre-gler. Personer med lange yrkeskarrierer fårderimot ikke uttelling for alle år som yrkesak-tiv. Dette fører til dårlig samsvar mellom inn-tekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til delstilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange opp-fatter dette som urettferdig.

– Folketrygden er konstruert slik at man kan havært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttel-ling i form av pensjon utover minstepensjonsni-vået. Det kan oppleves som urimelig at perso-ner med en viss yrkeskarriere får samme pen-sjon som personer uten yrkestilknytning.

– Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon ifolketrygden før fylte 67 år. Utbredelsen av tid-ligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En storgruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkeltearbeidstakergrupper har videre særalders-grenser gjennom tjenestepensjonssystemet.Likevel er det en relativt stor gruppe arbeidsta-kere som ikke har noe reelt tilbud om fleksibelpensjonering.

– De fleste særaldersgrensene i tjenestepen-sjonsordningene ble fastsatt for lang tid til-bake, og de gjenspeiler ikke de omfattendeendringene som har skjedd i arbeidsmarkedeti de senere årene.

– AFP-ordningen er utformet slik at man fårsamme pensjon ved 62 år som om man haddestått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter i dagstore deler av arbeidslivet og gir samlet settsvake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år.

– De offentlige tjenestepensjonsordningenegaranterer en samlet pensjonsytelse. Det inne-bærer at offentlig ansatte er skjermet mot end-ringer i det obligatoriske pensjonssystemet.Samordningen mellom folketrygden og offent-lige pensjonsordninger er meget kompleks, ogfor de fleste er det vanskelig å forstå hvordanpensjonen beregnes. Så lenge private ogoffentlige pensjonsordninger er ulike, kan de inoen grad virke mobilitetshemmede påarbeidskraft mellom privat og offentlig sektor.


2.2 Pensjonskommisjonens rapport

2.2.1 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet

Folketrygden er en integrert del av det norskestatsbudsjettet, og bærekraften i pensjonssyste-met kan ikke vurderes atskilt fra bærekraften ioffentlig forvaltnings finanser. Over tid må offent-lig forvaltning tilpasse de samlede utgifteneinnenfor de rammene som de samlede inntektenesetter. Det framtidige handlingsrommet i budsjett-politikken snevres inn dersom det føres en poli-tikk som over tid snur nettofordringer til netto-gjeld for den norske staten. Det finnes flereeksempler på land som har havnet i en situasjonder raske og omfattende budsjettilpasninger harblitt nødvendige, med smertefulle følger for detoffentlige tjenestetilbudet og den generelle øko-nomiske utviklingen. Høy yrkesaktivitet og storepetroleumsinntekter gir Norge et godt statsfinan-sielt utgangspunkt. Kombinasjonen av den forven-tede aldringen av befolkningen og den måten detnorske samfunnet har valgt å løse velferdsoppga-vene på, vil likevel stille offentlig sektor overforstore finansielle utfordringer utover i dette århun-dret. Denne erkjennelsen gjenspeiles i Pensjons-kommisjonens rapport.

I sin rapport pekte Pensjonskommisjonen påat pensjonsutgiftene i folketrygden vil øke betyde-lig raskere enn verdiskapingen i fastlandsøkono-


mien i tiårene framover dersom dagens reglervidereføres. Den viktigste årsaken til denne utvik-lingen er at antall eldre forventes å øke kraftig iforhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealde-ren øker over tid. I tillegg hadde Norge store fød-selskull etter annen verdenskrig som nå nærmerseg pensjonsalderen, mens fødselstallene senerehar gått ned. Fra 1972 til 2001 økte antall syssel-satte med om lag 650 000, mens antall alderspen-sjonister økte med om lag 280 000. Basert på Sta-tistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger laPensjonskommisjonen til grunn at dette forholdetfor perioden 2001 til 2050 vil være snudd, og at tal-let på alderspensjonister vil stige med 650 000,mens antall sysselsatte bare vil øke med 300 000.

Pensjonskommisjonen anslo at utgiftene tilalders-, uføre- og etterlattepensjon om lag villedobles i perioden 2001 til 2050, regnet som andelav BNP for Fastlands-Norge. For årene etter 2010viser framskrivingene i Pensjonskommisjonensrapport en meget sterk økning i utgiftene tilalderspensjon. Dette skyldes blant annet atøkende levealder fører til at antall personer over67 år stadig vil stige som andel av befolkningen ialderen 20-66 år, jf. figur 2.1, som viser utviklingeni middelalternativet i Statistisk sentralbyrås sistebefolkningsframskriving. Antall alderspensjonis-ter ble beregnet om lag å dobles fram mot 2050,forutsatt en økning i forventet gjenstående levetidfor 67-åringer på rundt fem år. Fortsatt oppgang ikompensasjonsgraden til de trygdede ble også

anslått å ville bidra til den sterke veksten i alders-pensjonen utover i dette århundret. Den viktigstegrunnen til at ytelsene pr. pensjonist vil øke ster-kere enn lønningene til de yrkesaktive i årenesom kommer, er at nye pensjonister vil ha tjentopp høyere tilleggspensjon enn de som faller fra.

Samtidig som utgiftene til pensjoner bleanslått å øke sterkt framover, la Pensjonskommi-sjonen til grunn at statens petroleumsinntekter vilavta betydelig i årene som kommer, og at enbærekraftig økning i bruken av petroleumsinntek-ter derfor bare i liten grad kan bidra til å løse deutfordringene som en aldrende befolkning stillerstatens finanser overfor. I denne sammenheng mådet tas hensyn til at et økende antall eldre også viltrekke i retning av betydelig vekst i utgifter tilhelse og omsorg.

Pensjonskommisjonen baserte sine drøftin-ger av mulige reformer på at skattene som andelav BNP for Fastlands-Norge måtte øke fra vel 47pst. i 2002 til om lag 56 pst. i 2050, dersom statenskulle kunne møte de økende utgiftene knyttet tilbl.a. pensjoner, helse og omsorg ved en viderefø-ring av dagens ordninger. Gitt uendrede skattere-gler, la kommisjonen til grunn at vel en tredel avdette vil bli dekket opp gjennom økte skatteinnbe-talinger fra pensjonister etter hvert som deresinntekter øker. Det gjenstående innstrammings-behovet ble anslått til om lag 5 pst. av BNP forFastlands-Norge i 2050. Oppdaterte framskrivin-ger presentert i Perspektivmeldingen underbyg-ger hovedtrekkene i det bildet som ble tegnet, jf.nærmere omtale i avsnitt 2.4.1 nedenfor.

2.2.2 Pensjonspolitiske utfordringer

Pensjonskommisjonen pekte på at folketrygdenhar bidratt til en markert bedring av pensjoniste-nes levestandard og langt på vei avskaffet fattig-dommen blant eldre. Sett under ett har pensjonis-tene hatt en bedre inntektsutvikling enn de yrkes-aktive. Det skyldes at minstepensjonene har øktog at nye kull av pensjonister har tjent opp høyerepensjon i og utenom folketrygden.

Pensjonssystemet i folketrygden skal sikre atalle får en minsteinntekt som pensjonist (grunn-sikring), slik at en forhindrer fattigdom. Dettehensynet ivaretas av minstepensjonen (grunnpen-sjon og særtillegg). Folketrygden skal dessutengi pensjoner som står i forhold til inntekten somyrkesaktiv (standardsikring). Dette hensynet iva-retas gjennom at det opptjenes tilleggspensjon avpensjonsgivende inntekt gjennom de yrkesaktive

Figur 2.1 Forsørgingsbyrden overfor eldre

cçêÜçäÇÉí=ãÉääçã=~åí~ää=éÉêëçåÉê=ST=™ê=çÖ=çîÉê=çÖ=~åí~ää=éÉêëçJåÉê=á=~äÇÉêÉå=OMJSS=™êK=mêçëÉåí

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

60

1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100

0

10

20

30

40

50

60

Forsørgingsbyrde overfor eldre


årene (maksimalt 40 år). Den kommer i tillegg tilgrunnpensjonen, som alle får.

Da folketrygden ble innført fra 1967, var for-holdet mellom den maksimale pensjonen det varmulig å tjene opp og minstepensjonen 4:1. Detteforholdet har etter hvert avtatt til nærmere 2:1.Folketrygden har altså utviklet seg i retning av etflatere system enn man opprinnelig tok sikte på.

Pensjonskommisjonen pekte på at det er fleregrunner til denne utviklingen:– Reglene for beregning av tilleggspensjonen

har blitt endret. Opprinnelig skulle tilleggspen-sjonen beregnes av inntekter opp til 8 gangerfolketrygdens grunnbeløp (G). Fra 1970 skullei tillegg en tredel av inntekt mellom 8 og 12 Gtas med. Fra 1992 beregnes tilleggspensjonenfullt ut av inntekter opp til 6 G, mens det regnesmed en tredel av inntekter mellom 6 og 12 G.Samtidig beregnes tilleggspensjon for år fra ogmed 1992 etter en pensjonsprosent på 42, motopprinnelig 45 pst.

– Folketrygdens grunnbeløp har ikke fullt utfulgt lønnsutviklingen for yrkesaktive. Grunn-beløpet er en faktor som pensjonsrettigheteropparbeides i forhold til, og en faktor for bereg-ning av pensjon og regulering av løpende pen-sjoner. Utviklingen av grunnbeløpet har bl.a.hatt betydning for regulering av pensjonene.Den har også ført til at langt flere enn før tjenerover 6 G, og dermed ikke opptjener tilleggs-pensjon fullt ut av inntekten.

– Minstepensjonen har økt vesentlig. Dette skyl-des særtillegget, som i sin funksjon er en min-stegarantert tilleggspensjon, og som avkorteskrone for krone mot tilleggspensjonen. Særtil-legget ble innført i 1969 og utgjorde 7,5 pst. avG. Etter hvert har særtillegget økt betydeligfram til 1998 da den ordinære særtilleggssat-sen ble fastsatt til 79,33 pst. av G. Dette har førttil at minstesikringsnivået i folketrygden harøkt betydelig, og mer enn både pris- og lønns-veksten.

Pensjonskomisjonen konstaterte at folketrygdenhar fått redusert sin funksjon som standardsik-ring for personer med høyere inntekter enn gjen-nomsnittet. Systemet er imidlertid betydeligendret med hensyn til minstesikringsnivå, ogkompensasjonsgraden er relativt høy for midlereog lavere inntekter. Kommisjonen stillte på dennebakgrunn spørsmål ved om folketrygden nå harfunnet en hensiktsmessig balanse mellom forde-ling, sparing og forsikring.

Kommisjonen pekte på problemer ved at folke-

trygdens grunnbeløp omfatter både regulering avopparbeidete pensjonsrettigheter og regulering avløpende pensjoner. Kommisjonen mente det er vik-tig at opparbeidete rettigheter reguleres på linjemed lønn, slik at de ikke taper i verdi over tid. Nårdet gjelder løpende pensjoner, er det viktig at pen-sjonistene beholder kjøpekraften. På bakgrunn avde økonomiske utfordringene pensjonssystemetstår overfor, er det imidlertid ikke like opplagt atløpende pensjoner bør følge lønnsutviklingen.

Beregningsreglene i folketrygden fører imange tilfeller til at det er dårlig samsvar mellompensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren settunder ett og størrelsen på pensjonen. Folketryg-dens tilleggspensjon beregnes av maksimalt 40 årmed pensjonsgivende inntekt over grunnbeløpetav 53 mulige år (fra og med fylte 17 til og medfylte 69 år). Det er imidlertid bare de 20 årenemed høyest opptjening (besteårsregelen) sombestemmer nivået på pensjonen. Dermed kan per-soner med svært ulik inntekt over livsløpet få retttil omtrent identisk pensjon, og personer med likestor livsinntekt kan få svært ulik pensjon.

Dagens system slår uheldig ut for personermed lang yrkeskarriere og en jevn inntekt i yrkes-livet («sliterne»), mens det er til fordel for perso-ner med stigende inntekt over livsløpet eller vari-erende inntekt fra år til år. Sammenhengen mel-lom de innbetalingene man gjør i løpet avyrkeskarrieren og de ytelsene man får som pen-sjonist, er svak og uklar, og kan virke tilfeldig.

Inntekten som pensjonen beregnes av, pen-sjonsgrunnlaget, kan fastsettes på ulike måter. Etsluttlønnsprinsipp er gunstig for personer med sti-gende inntekt, men gir ofte dårlig samsvar mel-lom utbetalt pensjon og samlet arbeidsinntekt oginnbetaling over livsløpet. Et annet prinsipp er åbenytte gjennomsnittet av inntekten for alle inn-tektsår. Dagens ordning i folketrygden der pen-sjonsgrunnlaget fastsettes på grunnlag av et antallav de beste pensjonsgivende årene, er en mellom-løsning.

Pensjonskommisjonen pekte på at det gir bestsamsvar mellom pensjonen og samlet arbeidsinn-tekt og innbetaling til pensjonen gjennom heleyrkeslivet, å legge alle inntektsårene til grunn forberegning av pensjonen. Et prinsipp der alle inn-tektsårene teller likt og bidrar til å øke pensjonenså lenge man arbeider, vil også gi insentiver til åstå lenger i arbeid.

Familiestrukturen og forsørgingsmønsteretendres, og betydningen av den tradisjonelle én-inntektsfamilien som forsørgingssystem er blittmindre. Både antallet én-personhusholdninger,


enslige forsørgere og samboerpar har økt. Kvin-ner har fortsatt som oftest lavere inntekt over livs-løpet enn menn, men Pensjonskommisjonenpekte på at økt yrkesdeltaking, høyere lønn ogpensjonsopptjening ved omsorg for barn har styr-ket kvinnenes posisjon i pensjonssystemet. På sikter det grunn til å tro at kvinners og menns yrkes-karrierer i større grad blir like. Utviklingen gårsåledes i retning av at det forutsettes at hver vok-sen forsørger seg selv, og at kvinner og menn harindividuelle rettigheter der det tas mindre hensyntil sivilstand enn før.

I folketrygden gjenspeiles utviklingen motindividbasering av at grunnpensjonen til par, somer noe lavere enn for enslige, de siste årene er økti forhold til grunnpensjonen for enslige. På denannen side har imidlertid samboere blitt likestiltmed ektepar når det gjelder utmåling av grunn-pensjon. Pensjonskommisjonen viste til at perso-ner som lever sammen, vil ha lavere kostnaderpga. stordriftsfordeler, og at det derfor fortsatt ergrunnlag for å differensiere ytelser som ikke kananses individuelt opptjent etter husholdningensstørrelse.

Pensjonskommisjonen pekte på at pensjonsalde-ren i folketrygden på 67 år er relativt høy sammen-liknet med pensjonsalderen i andre land, men atdenne alderen ikke gir noe reelt bilde av avgangsal-deren fra arbeidslivet. Pensjoneringsatferden harblitt endret de senere årene, og pensjoneringenskjer gjennomgående tidligere enn før. Ordningenemed avtalefestet pensjon (AFP) har bidratt til dette.Enkelte yrker har dessuten særaldersgrenser. Denøkte tidligpensjoneringen gir grunn til bekymring.Både de økende forpliktelsene i folketrygden fram-over og omsorgen for eldre pleietrengende måfinansieres. Dessuten er det fare for mangel påarbeidskraft i årene framover på grunn av synkendeungdomskull og store årskull som nærmer seg slut-ten av yrkesaktiv alder.

Pensjonskommisjonen mente at det er behovfor mer fleksible pensjonsordninger i folketryg-den. Det er viktig at det er en reell fleksibilitetoppover. Eldre som ønsker og har helse til det,bør kunne fortsette lenger i arbeid, helt eller del-vis. Pensjonssystemet bør innrettes slik at detbelønner personer som står lenge i arbeid. Bådedet generelle pensjonssystemet som omfatter alle,og arbeidslivet bør legges bedre til rette for dette.En del eldre yrkesaktive som er slitne etter langeyrkeskarrierer, har imidlertid behov for å gå avfør fylte 67 år. Disse bør få anledning til det. Vel-standsutviklingen fører også med seg ønsker ommer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelse.

En rekke arbeidstakere har supplerende pen-sjonsordninger i tillegg til folketrygden. Pensjons-kommisjonen pekte på at utbredelsen av tjeneste-pensjoner har økt siden folketrygden ble etablert.I privat sektor er dette såkalte nettoordningersom gir en ytelse i tillegg til folketrygden. For atdet skal oppnås blant annet skattefritak for pen-sjonsinnskudd, må ordningen tilfredsstille kra-vene i lov om foretakspensjon eller lov om inn-skuddspensjon i arbeidsforhold. Foretakspensjo-nene er såkalte ytelsesordninger, der pensjonener definert i forhold til et pensjonsgrunnlag (oftesluttlønn). I ordninger med innskuddspensjon erdet innskuddet (premien) som defineres. Pensjo-nen fastsettes på grunnlag av den kapitalen somer spart opp og avkastningen som er oppnådd.

De offentlige tjenestepensjonsordningene ersåkalte bruttoordninger der samlet pensjonsy-telse fra folketrygden og tjenestepensjonsordnin-gen er definert i regelverket (bruttogarantien).Det garanterte pensjonsbeløpet er 66 pst. av slutt-lønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Bruttoga-rantien i det offentlige tjenestepensjonssystemetinnebærer at eventuelle endringer i folketrygdenikke får noen betydning for det garanterte pen-sjonsbeløpet. Dersom ytelsene fra folketrygdenreduseres, vil tjenestepensjonens forpliktelserøkes tilsvarende, samtidig som tjenestepensjonenreduseres ved økte ytelser fra folketrygden.

Tilpasningen mellom offentlig tjenestepensjonog folketrygd skjer gjennom et omfattende, detal-jert og svært komplisert regelverk, og det erbehov for tiltak som kan bidra til forenklinger oggjøre systemet mer oversiktlig. Kommisjonenpekte på at det kan være aktuelt og hensiktsmes-sig å vurdere løsninger som gjør de offentlige tje-nestepensjonsordningene om til mer rendyrkedesupplerende ordninger.

2.3 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene synes å slutte seg tilhovedtrekkene i beskrivelsene av de økonomiskeutfordringene for pensjonssystemet. Flerehøringsinstanser peker likevel på at det er viktig åbelyse usikkerheten i tallfestingen av utfordrin-gene. I tråd med dette etterlyses flere beregnings-alternativer, både når det gjelder forutsetningeneom den demografiske utviklingen og på andreområder. Statistisk sentralbyrå skriver blant annetfølgende i sin høringsuttalelse:

«Dersom flere alternativer hadde vært tattmed, ville det gått klart fram at Norge vil få


økende aldring og forsørgingsbyrde framover,nesten uansett hvilke forutsetninger som gjø-res (så lenge de er realistiske og rimelige).Bruk av flere alternativer ville imidlertid habelyst usikkerheten for de økonomiske størrel-sene.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at kom-misjonen gir et mangelfullt bilde av finansierings-grunnlaget for folketrygden, blant annet ved å sebort fra muligheten til å heve premien for arbeids-taker/arbeidsgiver. Det vises til at premien er kraf-tig på vei opp i handelspartnernes pensjonsordnin-ger, og at folks betalingsvilje også i Norge vil økemed økende levealder og lenger nytte av folke-trygden. Videre mener LO at beregningene under-vurderer bidraget fra Petroleumsfondet. Ogsåandre arbeidstakerorganisasjoner stiller spørs-målstegn ved Pensjonskommisjonens beregnin-ger. Blant annet antydes det at de overvurdererden framtidige økningen i levealderen. Utdan-ningsforbundet og Norsk sykepleierforbund har fåttutført alternative befolkningsframskrivinger somviser konsekvensene for befolkningsutviklingen avlangsommere vekst i levealderen enn i mellomal-ternativet i Statistisk sentralbyrås befolknings-framskrivinger.

Det er ikke mange høringsinstanser som utta-ler seg spesifikt om de pensjonspolitiske utfor-dringene. Flere arbeidstakerorganisasjoner erskeptiske til å forlate dagens opptjenings- ogutmålingsregler i folketrygden, og til å endredagens offentlige tjenestepensjoner. Andre, bl.a.arbeidsgiverorganisasjonene, støtter Pensjons-kommisjonens pensjonspolitiske vurderinger.Høringsuttalelsene knyttet til de ulike elementenei modernisert folketrygd er nærmere omtalt ikapittel 4.

2.4 Departementets vurderinger

2.4.1 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet

Departementet er enig i Pensjonskommisjonensvurderinger av de økonomiske utfordringene forpensjonssystemet. Aldringen av befolkningen ogøkende gjennomsnittlig alderspensjon i folketryg-den gir et sterkt underliggende press i retning avøkte offentlige utgifter framover. Selv om høyyrkesdeltakelse og store petroleumsinntekter giret godt utgangspunkt, er den framtidige utgifts-veksten så sterk at den bare i begrenset grad kanfinansieres av kapitalen som bygges opp i Petrole-

umsfondet. Dette underbygges av beregninger iSt.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen2004 – utfordringer og valgmuligheter for norskøkonomi, som ble lagt fram i november i år.

Pensjonskommisjonens anslag for innstram-mingsbehovet i offentlige finanser var basert påframskrivinger som ble utarbeidet til Revidertnasjonalbudsjett 2003. I Perspektivmeldingen pre-senterer Regjeringen en oppdatering og videreut-vikling av disse beregningene, basert på en sam-let gjennomgang av beregningsopplegg og forut-setninger. I de nye framskrivingene settesutviklingen i pensjonsutgiftene fram mot 2060 inni en helhetlig ramme for utviklingen i norsk øko-nomi og offentlige finanser. Samtidig er det lagtvekt på å belyse usikkerheten i denne typenberegninger ved å se på konsekvensene av alter-native forutsetninger på en rekke områder. Fram-skrivingene illustrerer behovet for en pensjonsre-form og andre tilpasninger i statens utgifter og/eller inntekter, og underbygger det bildet somtegnes i Pensjonskommisjonens rapport.

Etter 2010 ventes antall personer som er 67 årog over, å øke sterkt i forhold til antall personer ialdersgruppen 20-66 år. Andelen eldre over 80 årventes å øke særlig sterkt. Dette trekker i retning aven betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgs-tjenester, særlig fra rundt 2020. Dersom det skjeren gradvis bedring i helsetilstanden til personerover 80 år i takt med oppgangen i gjennomsnittliglevealder, modereres utgiftsveksten noe.

Framskrivingene av befolkningssammenset-ningen bygger på en fortsatt betydelig økning iforventet levealder, jf. nærmere drøfting i Per-spektivmeldingen. Usikkerheten om denne utvik-lingen er stor, men det vises til at økningen i for-ventet levealder for menn over 67 år gjennom detsiste tiåret har vært større enn det som i gjennom-snitt er lagt til grunn i middelalternativet for fram-skrivingene fram til 2060.

Sammenhengen mellom alder og netto overfø-ringer (inklusive konsum av tjenester) fra offentligforvaltning er illustrert i figur 2.2. Det framgår avfiguren at barn og unge er en netto utgiftspost foroffentlig forvaltning, mens aldersgruppen 19-64år i gjennomsnitt er netto bidragsytere. Pensjonis-tene er netto mottakere av overføringer, både iform av pensjon og helse- og omsorgstjenester.Dette blir mer markert, desto eldre pensjonistenblir. Dette mønsteret i netto overføringer illustre-rer hvilke utfordringer offentlige finanser samletsett blir stilt overfor når tallet på eldre øker rela-tivt til antall personer i yrkesaktiv alder.

Den beregnede utviklingen i utgiftene til


alders-, uføre- og etterlattepensjon ved en videre-føring av dagens trygdesystem er illustrert i figur2.3. Figuren viser disse utgiftene som andel avverdiskapingen i fastlandsøkonomien, basert påmiddelalternativet i Statistisk sentralbyråsbefolkningsframskriving. Samlet sett er utgifteneanslått å øke fra 9,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 19,3 pst. i 2050, og 20,5 pst. i 2060.Det meste av veksten skyldes utgiftene til alders-pensjon, som anslås å øke fra 6 pst. av verdiska-pingen i fastlandsøkonomien i 2003 til 15 pst. i2050 og 16 pst. i 2060. Anslagene for utviklingen ipensjonsutgiftene fram til 2050 ligger tett opp tiltilsvarende tall i Pensjonskommisjonens rapport.

En del av de anslåtte framtidige pensjonsutbe-talingene er allerede opptjent som rettigheter forden enkelte pensjonist, mens resten vil bli tjentopp i den tiden som gjenstår fram til utbetalings-tidspunktet. Nåverdien av de framtidige utbetalin-gene som allerede er opptjent som rettigheter,kan oppfattes som en forpliktelse for staten. Med-regnet nåverdien av uføre- og etterlattepensjoneranslås statens samlede pensjonsforpliktelser i fol-ketrygden til om lag 4 400 mrd. kroner ved utgan-gen av 2004 når det i tråd med beregningene iPerspektivmeldingen legges til grunn en real-rente på 4 pst. og 2 pst. årlig reallønnsvekst. Destatlige pensjonsforpliktelsene anslås å øke med istørrelsesorden 200-250 mrd. 2004-kroner pr. årframover. Dersom det som i Pensjonskommisjo-nens beregninger av forpliktelsene i stedet leggestil grunn 1½ pst. reallønnsvekst, kan statens sam-lede pensjonsforpliktelser i folketrygden vedutgangen av 2004 anslås til om lag 4000 mrd. kro-

ner. Forskjellen illustrerer at anslagene er sterktavhengig av hva som forutsettes om den økono-miske utviklingen framover i tid, og understrekerdermed usikkerheten i denne typen beregninger.

Anslag for hvor store forpliktelsene er sierikke noe om statens muligheter for å innfri dem.Spesielt er det grunn til å peke på at en oppjuste-ring av forpliktelsene som skyldes antatt høyerereallønnsvekst, vil ha et motstykke i at også fram-tidige skatteinntekter blir høyere. En vurdering

Figur 2.2 Netto overføringer etter alder i 2004. Gjennomsnitt. 2004-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

200000

-100000

0

100000

200000

300000

400000

500000

200000

-100000

0

100000

200000

300000

400000

500000

Netto overføringer etter alder i 2004

Figur 2.3 Folketrygdens utgifter til alders- og

uførepensjon, statens netto kontantstrøm fra

petroleumsvirksomheten og disponible

petroleumsinntekter etter handlingsregelen

mêçëÉåí=~î=_km=Ñçê=c~ëíä~åÇëJkçêÖÉ


0

5

10

15

20

25

2004 2012 2020 2028 2036 2044 2052 2060

0

5

10

15

20

25

Pensjoner

Statens netto kontantstrøm

Disponible petroleums-inntekter etter handlingsregelen

Noen langsiktige utviklingstrekk


av bærekraften til pensjonssystemet krever derforen helhetlig analyse av utviklingen i norsk øko-nomi og i offentlige finanser.

Den beregnede veksten i utgiftene til alders-pensjon i Norge er betydelig sterkere enn i tilsva-rende beregninger for andre OECD-land, jf. tabell2.1. Norge har i dag relativt lave utgifter til alders-pensjoner sammenliknet med mange andre land,mens det anslåtte nivået i 2050 er høyere enn forde fleste OECD-landene. Den største forskjellenmellom framskrivingene for Norge og andre landsynes å ligge i bidraget fra pensjonssystemet. Alleland venter en kraftig økning i antall pensjonister,

men Norge er et av svært få land som samtidiganslår en økning i kompensasjonsgraden. Denviktigste grunnen til at ytelsene pr. pensjonistøker sterkere enn lønnsveksten, er at nye pensjo-nister vil ha tjent opp høyere tilleggspensjon enntidligere.

Som i Pensjonskommisjonens rapport tarberegningene av utviklingen i offentlige finanser iPerspektivmeldingen utgangspunkt i handlingsre-gelen for bruken av petroleumsinntektene. Somen teknisk forutsetning legges det til grunn atdagens pensjonssystem videreføres. Videre er deti alle beregningsalternativene forutsatt uendret

1 Data er fra 2040 i stedet for 2050.2 Gjennomsnittet inkluderer Tsjekkia, Ungarn, Japan, Sør-Korea og Polen i tillegg til landene i tabellen. Tallene for EU-landene

i tabellen er oppdatert etter at dette gjennomsnittet ble beregnet. Endringene er imidlertid gjennomgående små.3 Finansdepartementets beregninger, bl.a. basert på SSBs nyeste befolkningsframskrivinger. Nasjonalregnskapstallene for 2000 er

dessuten revidert av SSB etter at OECD la fram sine beregninger.Kilde: EU, OECD og Finansdepartementet.

Tabell 2.1 Offentlige aldersrelaterte utgifter i noen OECD-land. Pst. av BNP i 2000 og 2050, samt endring i pro-

sentpoeng fram til 2050

2000 Endring 2000-2050 2050Alders-

pensjonHelse/

omsorgAlders-

pensjonHelse/

omsorgAlders-

pensjonHelse/

omsorg

Australia 3,0 6,8 1,6 6,2 4,6 13Belgia 8,8 6,2 3,3 2,1 12,1 8,3Canada 5,1 6,3 5,8 4,2 10,9 10,5Danmark 6,1 6,6 2,9 2,8 9,0 9,4Finland 8,1 8,1 4,7 2,9 12,8 11,0Frankrike1 12,1 . 3,8 . 15,9 .Tyskland 11,8 . 5,0 . 16,8 .Italia 14,2 . 0,3 . 14,5 .Nederland 5,2 7,2 5,7 3,2 10,9 10,4New Zealand 4,8 6,7 5,7 4,0 10,5 10,7Spania 9,4 . 7,9 . 17,3 .Sverige 9,2 8,1 1,7 3,0 10,9 11,1Storbritannia 4,3 5,6 -1,1 1,8 3,2 7,4USA 4,4 2,6 1,8 4,4 6,2 7,0Østerrike 9,5 . 2,5 . 12,0 .Gjennomsnitt av utvalgte OECD-land2 7,4 6,0 3,4 3,3 10,8 9,0Norge 4,9 5,2 8,0 3,2 12,9 8,4Memo:Norge, nye tall i pst. av BNP3 4,5 . 9,9 . 14,4 .Norge, nye tall i pst. av Fast-lands-BNP3 5,9 . 9,2 . 15,1 .


dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker avoffentlige tjenester, gitt at allerede vedtatte refor-mer gjennomføres. I noen av beregningsalternati-vene er det lagt til grunn alternative forutsetnin-ger om befolkningens sammensetning og helsetil-stand, og omfang av uføretrygding, og dettemedfører at utviklingen i offentlige utgifter likevelvarierer noe mellom alternativene. Med basis idisse sentrale forutsetningene beregnes et udek-ket finansieringsbehov for offentlig forvaltning,som er illustrert ved en tilpasning av det generelleskattenivået. Figur 2.4 nedenfor viser beregnetudekket finansieringsbehov fram mot 2060 underulike forutsetninger om oljepris, produktivitets-vekst, internasjonalt rentenivå, befolkningsutvik-ling, helsetilstand, yrkesdeltaking, arbeidstid ogproduktivitetsvekst. Det er tatt hensyn til at øktepensjonsutgifter delvis har et motstykke i størreinnbetalinger av skatt og avgifter fra mottakerne.Ifølge beregningene er det ved videreføring avdagens folketrygd, dekningsgrad, ressursbruk pr.bruker av offentlige tjenester og skattenivå etbetydelig udekket finansieringsbehov innenfor etrelativt bredt variasjonsområde for utviklingen iandre sentrale størrelser. En heldig kombinasjonav de forholdene som er belyst, kan teoretisk setttenkes å lukke det beregnede finansieringsgapetfor offentlig sektor uten nye politiske tiltak, menmed en mer uheldig kombinasjon blir gapet sværtstort.

På noen punkter er det i Perspektivmeldingeninnarbeidet oppdaterte opplysninger og anslag iforhold til det Pensjonskommisjonen la til grunnfor sine drøftinger. Med utgangspunkt i ny infor-masjon om utviklingen i oljemarkedet er den lang-siktige oljeprisen oppjustert til 180 2005-kroner pr.fat. Dette er i tråd med langsiktige oljeprisanslagfra internasjonale organisasjoner som IEA (Detinternasjonale energibyrået) og EIA (det ameri-kanske energibyrået). Sammenliknet med Pen-sjonskommisjonens beregninger, som var basertpå en oljepris på 140 2003-kroner pr. fat, redusererisolert sett denne oppjusteringen det beregnedeinnstrammingsbehovet i offentlige finanser i 2050med i størrelsesorden 1½ pst. av BNP for Fast-lands-Norge. På den annen side er utgiftssiden iberegningene oppjustert på grunn av at veksten ikommunesektorens lønnskostnader de sisteårene ikke fullt ut var innarbeidet i de tidligereberegningene, og dette bidrar til å øke beregnetfinansieringsbehov i 2050 med i størrelsesorden1½ prosentpoeng. I tillegg er det mindre justerin-ger på en rekke andre poster. Samlet sett innebæ-rer innarbeidingen av oppdaterte opplysninger

mv. at det udekkede finansieringsbehovet i Per-spektivmeldingens referanseberegning i 2050anslås i samme størrelsesorden som i Pensjons-kommisjonens rapport, til tross for oppjusterin-gen av oljeprisanslaget.

Beregningene i Perspektivmeldingen går framtil 2060, dvs. 10 år lengre enn beregningene i Pen-sjonskommisjonens rapport. Det udekkede finan-sieringsbehovet i referanseberegningen øker medvel 2½ prosentpoeng mellom 2050 og 2060. Dettehar to hovedårsaker. For det første vil forsør-gingsbyrden overfor eldre øke fra om lag 40 til omlag 42 pst., jf. figur 2.1, noe som vil bidra til atutgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstje-nester vokser sterkt i forhold til verdiskapingen ifastlandsøkonomien. Dessuten er Petroleumsfon-det beregnet å falle fra om lag 150 pst. av BNP forFastlands-Norge til om lag 125 pst. i denne perio-den. En slik utvikling i fondet innebærer at bidra-get fra petroleumsinntektene til å finansiere deoffentlige utgiftene faller med om lag ett prosent-poeng regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge når gjeldende handlingsregel for brukenav petroleumsinntekter over statsbudsjettet leg-ges til grunn.

Den forventede svekkelsen av offentligefinanser kan ikke møtes ved skatteøkninger utenbetydelig risiko for at skattegrunnlagene påvirkesi negativ retning. Mens økt beskatning av arbeidkan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt påkapitalavkastning redusere skattegrunnlaget vedå gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge.Sammenhengen mellom skattesatser og skatte-grunnlag har trolig blitt forsterket gjennom inter-nasjonaliseringen av norsk økonomi. Det næreøkonomiske samkvemmet med andre land settergrenser for hvor mye skattesatsene i Norge kanavvike fra skattesatsene i utlandet. Det norskeskattenivået er i dag relativt høyt i europeisk sam-menheng. Så lenge det ikke gjennomføres endrin-ger i pensjonssystemet som gir en nærmere sam-menheng mellom den enkeltes inntekt og pen-sjon, er det rimelig å anta at virkningene avskatteøkninger vil være de samme selv om delerav disse gjennomføres i form av en høyere pen-sjonspremie. En del av det beregnede finan-sieringsbehovet vil dermed måtte dekkes ved atdet gjennomføres tiltak som bidrar til å begrenseveksten i pensjonsutbetalingene sammenliknetmed dagens system. I motsatt fall vil det bli sværtvanskelig å finansiere de offentlige tjenestetilbu-dene innenfor helse, omsorg, utdanning og andreviktige fellesoppgaver framover.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken inne-


bærer at forventet realavkastning av Petroleums-fondet skal tilsvare det oljekorrigerte underskud-det på statsbudsjettet. Petroleumsinntektene for-ventes framover å avta betydelig i forhold til

dagens nivå, jf. figur 2.3. Med en vekst i BNP forFastlands-Norge på 2 pst., kreves det at netto kon-tantstrømmen minst tilsvarer 2 pst. av BNP forFastlands-Norge dersom fondskapitalen ikke skal

Figur 2.4 Det udekkede finansieringsbehovet i forhold til 2003

s~êá~ëàçå=~î=ëÉåíê~äÉ=ÑçêìíëÉíåáåÖÉêK=mêçëÉåí=~î=_km=Ñçê=c~ëíä~åÇëJkçêÖÉ

Kilde: Finansdepartementet

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

Referansebanen

Høy produktivitetsvekst

Lav produktivitetsvekst

C. Ulike renteforutsetninger D. Ulike forutsetninger om arbeidstid

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

Referansebanen

Høy oljepris

Lav oljepris

A. Ulike oljeprisforutsetninger

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

Referansebanen

Færre uføre

Bedret helsetilstand

F. Ulike forutsetninger om befolkningsutviklingen

B. Ulike forutsetninger for produktivitetsvekst

E. Bedret helsetilstand og færre uføre

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

Referansebanen

Lav rente

Høy rente

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18Referansebanen

Økt arbeidstid

Redusertarbeidstid

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

2010 2020 2030 2040 2050 2060

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

Ref eransebanen

Ungdomsalternativ et

Aldringsalternativ et

Det utdekkede finansieringsbehovet i forhold til 2003 ved ulike forutsetninger.

Prosent av BNP for Fastlands-Norge


avta i forhold til verdiskapingen innenlands. Avfiguren framgår det at netto kontantstrømmen ireferansebanen kommer ned på dette nivåetomkring 2040. Den begrensede veksten i fondetrelativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien erhovedforklaringen på at petroleumsinntektene påvarig basis ikke kan bidra til å finansiere offent-lige utgifter i særlig mye større grad enn i dag.Mens pensjonsutgiftene i folketrygden fram til2060 er beregnet å øke med om lag 11 prosentpo-eng målt som andel av Fastlands-BNP, er forven-tet realavkastning i Petroleumsfondet i gjennom-snitt for perioden fram mot 2060 i beregningenebare om lag 1½ prosentpoeng høyere enn detstrukturelle budsjettunderskuddet i 2004. Når dettas hensyn til at økte pensjonsutbetalinger delvishar et motstykke i større innbetalinger av skatt ogavgifter fra mottakerne, er nettoøkningen i pen-sjonsutgiftene beregnet til om lag 7½ prosentpo-eng.

Den framtidige utviklingen i oljeprisen ersvært usikker. I øyeblikket ligger prisen høyt i ethistorisk perspektiv, og prisene i det såkalte futu-resmarkedet tyder på at mange markedsaktørertror de vil ligge høyere framover enn det de flesteså for seg for ett år siden. I 1998 var imidlertidoljeprisen i gjennomsnitt bare på vel 100 2004-kro-ner pr. fat. Den gangen trodde mange at den laveprisen skulle vedvare i lang tid.

For å belyse hvilken betydning framtidig olje-pris har for bærekraften i offentlige finanser bledet i Perspektivmeldingen gjennomført beregnin-ger med to alternative oljeprisbaner fra 2010. Iden ene ble det lagt til grunn 130 2005-kroner pr.fat, i den andre 230 2005-kroner. Konsekvensenefor finansieringsbehovet i offentlige finanser erillustrert i figur 2.4A.

Beregningene illustrerer at selv ikke en olje-pris på 230 kroner pr. fat er tilstrekkelig til å fjernetrykket mot offentlige finanser. En så høy oljeprishar vi bare hatt i 3 av årene etter oljeprisfallet i1985. Departementet vil også understreke at pen-sjonssystemet ikke kan utformes slik at det bareviser seg bærekraftig ved en svært høy oljepris.Utformingen av den økonomiske politikken måvære robust i forhold til endringer i anslagene foroljeprisen.

Figur 2.4 illustrerer også virkningen av endrin-ger av forutsetninger på andre områder. Det fram-går for det første at produktivitetsveksten i privatsektor har liten betydning for finansieringsbeho-vet for offentlig sektor ved en videreføring avdagens ordninger. Sterk produktivitetsvekst vil gihøy vekst i skattegrunnlagene, som igjen vil inne-

bære en vesentlig økning i offentlig sektors inn-tekter. Samtidig vil imidlertid offentlige utgifterstige som følge av at lønnsveksten må antas åfølge produktivitetsveksten, og dermed gi øktelønnskostnader i offentlig sektor og økning ilønnsindekserte overføringer. Den samlede effek-ten på budsjettunderskuddet er derfor relativtliten. Gjennomføring av Pensjonskommisjonensforslag om delvis prisindeksering av pensjoner,slik at reallønnsvekst bidrar til at pensjonsutgif-tene utgjør en lavere andel av lønnsinntektene, vilkunne endre på dette bildet.

Dersom produktiviteten øker også i produk-sjonen av offentlig finansierte tjenester, vil det blirom for et bedre tjenestetilbud med den ressurs-bruken som er lagt til grunn i referansebanen.Alternativt kunne en slik produktivitetsgevinst tasut i form av lavere ressursbruk pr. bruker, slik atfinansieringsbehovet reduseres noe. Det er imid-lertid grunn til å anta at potensialet for produktivi-tetsforbedringer innenfor utdanning, helse- ogomsorgstjenester mv. er mindre enn for økono-mien generelt.

Selv om økt produktivitetsvekst i seg selv ikkeløser utfordringene fra en aldrende befolkning, vilen gunstig produktivitetsutvikling bedre økono-miens evne til å møte disse utfordringene. Bereg-ningene understreker imidlertid at det også i enslik situasjon vil være nødvendig med politiskebeslutninger for å overføre det realøkonomiskehandlingsrommet til bærekraftige offentligefinanser.

Varige endringer i rentenivået vil påvirke sta-tens disponible inntekt via avkastningen på Sta-tens petroleumsfond. Høyere realrente vil gi ethøyere nivå på statens disponible realinntekt, somreduserer det udekkede finansieringsbehovet.Tilsvarende vil lavere rentenivå gi lavere disponi-bel realinntekt og økt udekket finansieringsbe-hov, jf. figur 2.4C.

Økt tilgang på arbeidskraft vil bedre situasjo-nen for offentlige finanser, enten den økte tilgan-gen skyldes flere personer i arbeidsdyktig aldereller økt gjennomsnittlig arbeidstid. Gjennom desiste ti-årene har det vært en betydelig vekst iyrkesdeltakingen knyttet til kvinnenes inntog påarbeidsmarkedet. Kvinners yrkesdeltaking nær-mer seg nå mennenes, og en ytterligere tilnær-ming mellom kjønnene på dette området vil barekunne være en mer begrenset kilde til vekst iantall sysselsatte framover. Økt tilgang på arbeids-kraft må derfor i større grad komme gjennom øktyrkesdeltaking blant begge kjønn, og at de yrkes-aktive jobber flere timer i løpet av livet. Spesielt vil


høyere yrkesdeltaking blant personer som ellershovedsakelig ville vært forsørget av offentlige stø-nader, både bidra til lavere stønadsutgifter og høy-ere skatteinntekter, og vil dermed ha en særliggunstig effekt på offentlige finanser. Dette under-streker betydningen av å gjennomføre en pen-sjonsreform som bidrar til å øke arbeidsinnsatsen.Ifølge beregningene i Perspektivmeldingen kanen reduksjon av antall uføretrygdede med 20 pst.redusere det udekkede finansieringsbehovet medvel 2½ prosentpoeng regnet som andel av BNP forFastlands-Norge i 2060 sammenliknet med refe-ransebanen, jf. figur 2.4E. Det forutsettes at detlavere nivået på antall uføretrygdede motsvaresav et tilsvarende antall flere sysselsatte. Beregnin-gen tar imidlertid ikke hensyn til at redusertomfang av uførepensjonering for eksempel kanskyldes en generell bedring av helsetilstanden ibefolkningen, som samtidig reduserer behovetfor helse- og omsorgstjenester.

Figur 2.4E viser også resultatene av en bereg-ning der det er lagt til grunn at den økte levealde-ren fram mot 2060 ikke slår ut i mer sykdom ogpleiebehov, men at den enkelte i stedet får flereleveår som frisk. Andelen uføretrygdede er densamme som i referansebanen. Med de forutsetnin-gene som er lagt til grunn, vil mindre behov forhelse- og omsorgstjenester isolert sett reduseredet udekkede finansieringsbehovet med i under-kant av 4 prosentpoeng regnet som andel av BNPfor Fastlands-Norge i 2060 sammenliknet med refe-ransebanen. Beregningen bygger på at den forut-satte økningen i forventet levealder slår ut i en likestor økning i antall friske leveår. Denne forutsetnin-gen må anses som relativt optimistisk, og innebæ-rer eksempelvis at en mann på 83½ år i 2060 i gjen-nomsnitt vil ha behov for samme ressurser tilhelse- og omsorgstjenester som en mann på 80 år idag, jf. nærmere drøfting i Perspektivmeldingen.

Ungdoms- og aldringsalternativene er basertpå Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivin-ger, med sikte på å gi et vidt spenn for utviklingeni befolkningens sammensetning. Beregningeneillustrerer at forutsetninger om befolkningsutvik-lingen har stor betydning for størrelsen på detframtidige finansieringsbehovet, jf. figur 2.4F.Med gunstige forutsetninger om utviklingen ibefolkningens sammensetning reduseres finan-sieringsbehovet betydelig, men forsvinner ikke.Beregningene illustrerer også at det udekkedefinansieringsbehovet kan bli betydelig større enndet som framgår av referansealternativet.

Den forventede økningen i gjennomsnittliglevealder forklarer mye av den beregnede øknin-

gen i pensjonsutgifter regnet som andel av BNPfor Fastlands-Norge. Samtidig er utviklingen ilevealderen framover usikker, jf. drøftingen over.Gjennomsnittlig levealder kan komme til å økemer eller mindre enn det som er lagt til grunn iberegningene. Dette medfører betydelig usikker-het om det framtidige finansieringsbehovet i fol-ketrygden, og understreker behovet for et robustpensjonssystem. Pensjonskommisjonens forslagom å innføre en automatisk stabilisator i pensjons-systemet i form av et delingstall er derfor sværtviktig.

2.4.2 Pensjonspolitiske utfordringer

Som Pensjonskommisjonen har pekt på, har pen-sjonistenes levestandard blitt markert bedresiden folketrygden ble innført. Nye kull pensjo-nister tjener opp høyere pensjon enn tidligere.Dessuten har minstepensjonene økt vesentlig.Spørsmålet er imidlertid om pensjonssystemeter utformet slik at det kan møte framtidens utfor-dringer. Dette gjelder både i forhold til deøkende økonomiske utfordringene folketrygdenstår overfor og i forhold til de kravene som detellers er naturlig å stille til et moderne allmentpensjonssystem.

Det er en utfordring å finne fram til et oppleggsom sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom gene-rasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen meka-nisme for dette. Dette fører til at når andelen pen-sjonister øker i forholdet til yrkesaktive, blir denøkonomiske belastningen større på de yrkesaktive,som finansierer pensjonene. Dette er et grunnleg-gende problem ved et allment pensjonssystem,som må være robust i forhold til endringer ibefolkningssammensetning, yrkesdeltaking, leve-alder og samfunnsøkonomi. Mangel på en meka-nisme som balanserer byrdene mellom generasjo-nene, vil medvirke til at pensjonssystemet blir sår-bart og kan komme under press. En slikmekanisme vil dermed bidra til at pensjonssyste-met blir stabilt, forutsigbart og bærekraftig.

Hvordan man regulerer pensjonsrettighetersom tjenes opp og pensjoner som utbetales, harstor betydning for bærekraften i pensjonssyste-met. Det er en utfordring å finne fram til et opp-legg som er stabilt og som både sikrer verdien avopptjente pensjonsrettigheter og en rimelig kjøpe-kraft for pensjonistene. Det er ikke gitt at det ermest hensiktsmessig å regulere både opptjentepensjonsrettigheter og løpende pensjoner medsamme faktor. Det er dette en gjør i dag, gjennomat både opptjente rettigheter (pensjonspoeng) og


pensjonene som utbetales fastsettes i forhold tilfolketrygdens grunnbeløp.

Etter Regjeringens syn er det grunnleggenderiktig at pensjonsrettighetene i opptjeningsfasenikke taper i verdi i forhold til inntektsutviklingenblant arbeidstakerne. Rettighetene som er opp-tjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren bør fåsamme vekt. Med tanken på de økonomiske utfor-dringene vi står overfor, er det ikke opplagt atløpende pensjoner skal indekseres i takt medlønnsveksten. En svakere indeksering av pensjo-nene gjør det mulig å opprettholde et høyere nivånår pensjonen begynner å løpe enn om indekse-ringen er sterkere. Det er imidlertid påkrevd atpensjonistene opprettholder kjøpekraften i helepensjonsperioden.

I dag regnes pensjonen av maksimalt 40 år, ogbare de 20 beste årene har betydning for pen-sjonsnivået. Pensjonssystemet ble dermed utfor-met med sikte på å tilgodese personer med varier-ende inntekter over livsløpet, for eksempel bøn-der og fiskere. Også personer med stigendeinntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler,for eksempel akademikere. Reglene fører til dår-lig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrierenog pensjonen, og gir til dels tilfeldige pensjons-messige utslag. Personer med samme livsinntektkan få ulik pensjon, mens personer som harsamme pensjon kan ha hatt svært ulik livsinntekt.Mange vil oppfatte dette urettferdig. Figur 2.5 gireksempler på hvordan dagens folketrygd kan slåut med ulik inntektsprofil over yrkeskarrieren.

Dagens folketrygd fører også til at personermed et langt yrkesliv ikke får uttelling for alle årsom yrkesaktiv. Dette er lite i samsvar med utvik-lingen mot økt levealder, der det er ønskelig –både for den enkelte og for samfunnet – atarbeidstakerne står lenger i arbeid.

Det er en utfordring å finne gode mekanismerfor inntekter som gir pensjon i skjæringspunktetmellom standardsikring og grunnsikring. Idagens folketrygd er minstepensjonen sammen-satt av grunnpensjon og særtillegg, der særtilleg-get avkortes krone for krone mot tilleggspensjon.Det betyr at man kan ha vært yrkesaktiv i mangeår uten at det gir uttelling i form av pensjon utoverminstepensjonsnivået. Det kan oppleves som uri-melig at personer med en viss yrkeskarriere fårsamme pensjon som personer uten yrkestilknyt-ning.

Som Pensjonskommisjonen har pekt på, harfolketrygden utviklet seg i retning av et flateresystem enn man opprinnelig tok sikte på, se figur2.6. Det har sammenheng med at minstepensjo-

nen har økt betydelig gjennom innføring av særtil-legget som etter hvert ble trappet vesentlig opp.På den annen side har tilleggspensjonen blittredusert ved at pensjonsprosenten ble senket fra45 til 42, og ved at opptjeningen ble redusert forinntekter over 6 G. Reduksjonen av kompensa-sjonsgraden i folketrygden har ført til at pensjons-nivået for inntektsnivåer som omfattes av folke-trygden har falt i forhold til det som bør inngå i etpensjonssystem som tar sikte på standardsikring.Dette kan føre til svikt i oppslutningen om folke-trygden fra grupper med inntekt over 6 G, og atdisse i større grad enn ønskelig blir avhengig avordninger ved siden av folketrygden.

Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon ifolketrygden før fylte 67 år. Likevel har mangeslike muligheter gjennom ordninger med tidlig-

Figur 2.5 Utslag av dagens opptjeningsregler

i folketrygden (G = 58 778 kroner)

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Livsinntekt Person 115 mill. kroner

50 år

159 990 kroner

Eksempel 1 Ulik livsinntekt men samme pensjon


20 år20 år

159 990 kroner

Pensjon pr. år


50 år

118 030 kroner

Eksempel 2 Samme livsinntekt men ulik pensjon


40 år

159 990 kroner

Pensjon pr. år

Livsinntekt Person 112,5 mill. kroner

50 år

139 010 kroner

Eksempel 3 Mindre livsinntekt men større pensjon


20 år20 år

159 990 kroner

Pensjon pr. år

Eksempler på livsinntekt og pensjon


pensjon eller ved at de omfattes av særaldersgren-ser gjennom tjenestepensjonssystemet. Utbredel-sen av slike ordninger er imidlertid ulikt fordelt.De fleste særaldersgrensene ble fastsatt for langtid tilbake, og de gjenspeiler ikke de omfattendeendringene som har skjedd i arbeidsmarkedet ide senere årene og som har ført til at mange yrkersom tradisjonelt var belastende etter hvert harendret karakter.

De avtalefestede pensjonsordningene med tid-ligpensjon (AFP) omfatter store arbeidstaker-grupper, men det kan oppfattes som urettferdig atikke alle har denne muligheten. AFP-ordningene

er utformet slik at man får samme pensjon ved 62år som om man hadde stått i arbeid til 67 år. Ord-ningene omfatter i dag store deler av arbeidslivet,og gir således samlet sett svake insentiver til å ståi arbeid etter 62 år, jf. avsnitt 5.4.8.

Svært mange arbeidstakere omfattes av sup-plerende tjenestepensjonsordninger, men likeveler det mange som faller utenfor. Ordningene erulikt utformet og varierer med hensyn til kompen-sasjonsgrad. For mange vil supplerende ordnin-ger representere ikke ubetydelige rettigheter utover folketrygden. Mange vil oppfatte det somurettferdig at de ikke omfattes av noen supple-rende ordning.

De offentlige tjenestepensjonsordningene erutformet som bruttoordninger og garanterer ensamlet pensjonsytelse av folketrygd og tjeneste-pensjon. Endringer i folketrygden får ikke virk-ning for det garanterte pensjonsnivået. Det inne-bærer at offentlige ansatte er skjermet mot end-ringer i det obligatoriske pensjonssystemet. I ensituasjon der man står overfor en omfattendereform av folketrygden, vil mange reagere på atreformen ikke får konsekvenser for alle grupper.

Samordningen mellom folketrygden og offent-lige tjenestepensjonsordninger er meget kom-pleks. Det er ofte vanskelig å forstå hvordan pen-sjonen beregnes, for eksempel i tilfeller der det eropptjent delpensjon. Så lenge private og offentligepensjonsordninger er ulike, kan de i noen gradvirke mobilitetshemmende på arbeidskraft mel-lom privat og offentlig sektor.


Figur 2.6 Utviklingen av forholdet mellom

minstepensjon og maksimal pensjon fra

folketrygden


1G

2G

3G

4G

5G

67 69 70 92 98

Maksimalpensjon

Minstepensjon

3,94G

1,79G

4,75G

1:4,15 1:2,2

Forholdet mellom minstepensjon og maksimal pensjon fra folketrygden


3 Hovedprinsipper


En hovedutfordring i arbeidet med å moderniserefolketrygden vil bli å etablere et bærekraftig pen-sjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byr-defordeling mellom generasjonene. Dette krevertiltak for å dempe utgiftsveksten i folketrygden ogat staten sparer en betydelig del av oljeinntektenei årene framover. En pensjonsreform som ikkebidrar til dette, vil vanskelig kunne opprettholdesover tid. Resultatet vil i så fall bli mindre trygghetfor framtidige pensjoner og at pensjonssystemetblir stadig mer komplisert etter hvert som nyereformer tvinger seg fram. Både ut fra hensynettil å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet tilinntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskeligat så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsut-giftene kommer gjennom tiltak som bidrar til åbegrense veksten i antall pensjonister ved at flereer i arbeid. Jo lenger en kan komme på detteområdet, desto mindre behov vil det være for til-tak som innebærer reduksjon i pensjonene ellerøkt beskatning.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsre-form nå, vil det tvinge seg fram endringer i pen-sjonssystemet, i andre offentlige utgifter eller iskatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulikemåter: – Ett alternativ er å redusere pensjonsutbetalin-

gen til hver alderspensjonist med opptil 20 pst.Dette betyr at en person med inntekt på om lag350 000 kroner vil få sin årlige pensjon redu-sert med over 35 000 kroner.

– Et annet alternativ er å kutte i andre offentligeutgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødven-dig. Innstrammingsbehovet tilsvarer all offent-lig støtte til barnehager, barnetrygd og kon-tantstøtte.

– Et tredje alternativ er å øke skattene. En per-son med inntekt på 350 000 kroner må i så fallbetale 17 500 kroner mer i skatt hvert år gjen-nom hele sitt yrkesaktive liv.

I tråd med hovedlinjen i pensjonsreformene iandre OECD-land bør en fortsatt økning i leveal-deren blant pensjonistene møtes med tiltak for å

øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen.En måte å få til dette på er å nedjustere den årligepensjonen en har rett til fra 67 år i takt med framti-dige økninger i levealderen blant pensjonistene.Samtidig bør den enkelte få mulighet til å kom-pensere for dette ved å arbeide noe lenger. Deframtidige alderspensjonsutgiftene i folketrygdenvil dermed bli omtrent de samme uansett hvordanlevealderen utvikler seg framover. Samtidig unn-går en å foreta større innstramminger enn nød-vendig hvis levealderen øker mindre enn detprognosene tilsier. Innføring av et delingstall vilalene kunne redusere folketrygdens utgifter tilalderspensjoner med om lag 15 pst. i 2050 sam-menliknet med om dagens system videreføres.Dette tilsvarer om lag halvparten av det anslåtteinnstrammingsbehovet i statsfinansene oversamme periode. Folketrygdens utgifter til alders-pensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet frammot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsattkunne bli større enn veksten i de fleste andreOECD-landene.

Regjeringen mener at det fortsatt må være enklar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pen-sjonister en forsvarlig minsteinntekt på om lagsamme nivå som i dag, og at dette bør finansieresgjennom det alminnelige skattesystemet. Bak-grunnen for dette er at det bare er det offentligesom kan sikre alle pensjonister en akseptabel pen-sjon og levestandard uavhengig av hvor stor inn-tekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunn-sikringen i pensjonssystemet må derfor være enoffentlig oppgave.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjo-nen i at grunnsikringen i større grad enn i dag børmålrettes mot de gruppene som har hatt lav inn-tekt i yrkesaktiv alder. Grunnsikringen bør derforavtrappes mot opptjent pensjon, og falle helt borthvis den opptjente pensjonen overstiger et visstnivå. Avtrappingen bør imidlertid skje noe mergradvis enn i dag, slik at flere får pensjon utoverminstepensjon enn i dagens pensjonssystem.Etter Regjeringens syn er det sterke fordelings-messige hensyn som taler for at garantipensjonenfor enslige pensjonister bør være noe høyere enn


for gifte og samboende pensjonister. En vil idenne sammenheng vise til den opptrappingen avgrunnpensjonen til gifte og samboende pensjonis-ter som er skjedd siden 2003. I statsbudsjettet for2005 er for øvrig minstepensjonen for gifte ogsamboende pensjonister trappet ytterligere oppfra 1. mai 2005. Grunnpensjonen for pensjonistek-tepar er foreslått økt til 1,7 G (0,85 G på hver). Detvises til nærmere omtale i kapittel 4.

Etter Regjeringens syn bør folketrygden fort-satt ha et betydelig ansvar for standardsikringen idet samlede pensjonssystemet, blant annet for åsikre samme pensjonsytelser til kvinner og mennsom har hatt like stor opptjening. Ytelsene fra fol-ketrygden bør også fortsatt bli bestemt uavhen-gig av avkastningen i kapitalmarkedet, på sammemåte som i dag. Pensjonsreformen bør imidlertidbidra til å styrke sammenhengen mellom den inn-tektsavhengige pensjonen i folketrygden og inn-tekten som yrkesaktiv. Dette taler for at en beve-ger seg mot større grad av livsløpsbasert opptje-ning, dvs. at en får samme pensjon uansetthvordan inntekten fordeler seg over periodensom yrkesaktiv, og at den inntektsavhengige pen-sjonen skal være proporsjonal med samlet inntektsom yrkesaktiv. For å hindre at dette slår uheldigut for personer med ulønnede omsorgsoppgaverknyttet til barn og pleietrengende, kan en samti-dig forbedre ordningen med pensjonsopptjening ifolketrygden for disse gruppene. Kombinasjonenav livsløpsbasert opptjening og høyere pensjons-opptjening for de som har ulønnede omsorgsopp-gaver vil etter Regjeringens syn gi et vesentligmer rettferdig pensjonssystem enn i dag. Samti-dig vil pensjonssystemet bli enklere ved at dagensbesteårsregel og taket på 40 års pensjonsopptje-ning faller bort.

Alderspensjonen i folketrygden kan i dag førsttas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonenmot eventuell arbeidsinntekt utover to grunnbe-løp. Pensjonskommisjonen viste til at en fast pen-sjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store for-skjellene en har mellom arbeidstakerne med hen-syn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller ogønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferds-synspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte fårstørre mulighet til selv å velge når en skal pensjo-nere seg enn det som er mulig i dagens folke-trygd. Behovet for en mer fleksibel pensjonerings-alder i folketrygden må også ses i sammenhengmed forslaget om å innføre et delingstall knyttet tilutviklingen i forventet levealder, og at den enkelteskal kunne kompensere for delingstallet ved åarbeide noe lenger. Regjeringen støtter derfor for-

slaget om at det bør innføres fleksibel pensjone-ringsalder i folketrygden.

I likhet med Pensjonskommisjonen menerRegjeringen at det vil være vanskelig å innføre enfleksibel pensjoneringsalder hvis ikke den enkeltei større grad enn i dag må ta hensyn til de sam-funnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidli-gere og gevinstene ved å gå av senere. Den årligepensjonen må derfor bli høyere desto lenger enfortsetter som yrkesaktiv.

Fleksibel pensjon i folketrygden vil innebæreat de som tar ut tidligpensjon vil få lavere årligpensjon enn om de hadde fortsatt i arbeid til 67 år,og nivået på pensjonen vil også ligge lavere ennunder dagens AFP-ordning. Partene i arbeidslivetvil imidlertid kunne videreføre de tilskuddenesom i dag gis til AFP-ordningen, ved at en avtalertillegg til folketrygden for arbeidstakergruppersom har behov for tidligpensjon. Slike tillegg børutformes slik at de i størst mulig grad stimulerertil arbeid. Regjeringen legger opp til å vurdere detstatlige bidraget til supplerende tidligpensjons-ordninger i forbindelse med den allerede varsledevurderingen av opptjeningsrettighetene i folke-trygden for AFP-pensjonister fra og med 2007.

Det samlede pensjonssystemet omfatter i til-legg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pen-sjonsordninger og individuell pensjonssparing.De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningenekjennetegnes i dag av store forskjeller mellompensjonsordningene i offentlig og privat sektor,og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privatsektor ikke har slike ordninger. De offentlige tje-nestepensjonene er i dag utformet som «brutto-ordninger», dvs. at det er den samlede ytelsen frafolketrygden og tjenestepensjonsordningen somer bestemt i ordningen. Som Pensjonskommisjo-nen pekte på, vil dette innebære at en reform avfolketrygden vil være uten betydning for deoffentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra fol-ketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjons-ordningen. En reform av folketrygden må omfattehele befolkningen, også de offentlig ansatte.

3.2 Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem

Pensjonskommisjonen viste til at utgiftene til pen-sjoner i folketrygden er anslått å øke betydelig iførste halvdel av dette århundret, og vesentligsterkere enn de offentlige pensjonsutgiftene i defleste andre vestlige land. Selv om utgangsnivåeter lavere enn i mange andre land, vil utgiftsnivået


til alders- og uførepensjon i Norge på lengre siktkunne bli vesentlig høyere enn i de fleste andrevestlige land dersom det ikke foretas endringer.Kommisjonen viser i denne sammenheng til atflere andre land har iverksatt eller er i ferd med åiverksette reformer og tiltak for å begrenseutgiftsveksten.

Pensjonskommisjonen viste til at den har settdet som en hovedutfordring å etablere et bære-kraftig pensjonssystem i den forstand at det gir enrimelig byrdefordeling mellom generasjonene,der bidraget fra hver generasjon står i et rimeligforhold til de pensjonsytelsene generasjonen mot-tar. Manglende langsiktig bærekraft vil innebæreat pensjonssystemet før eller senere må endres,og dette omstillingsbehovet vil bli større jo lengeren utsetter de omstillingene som er nødvendige.En pensjonsreform som ikke sikrer en rimeligbyrdefordeling mellom generasjonene vil derforvanskelig kunne opprettholdes over tid. Behovetfor å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av atogså andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyt-tet til helse- og omsorgstjenester for eldre må for-ventes å øke betydelig framover i takt med aldrin-gen av befolkningen. Den yrkesaktive befolknin-gen vil derfor i større grad måtte bidra finansieltselv om en sikrer at pensjonssystemet isolert settgir en rimelig byrdefordeling over tid.

Pensjonskommisjonen viste til at en høyyrkesdeltakelse vil bidra til at det blir flere til ådele byrdene, selv om høy yrkesdeltaking ogsågir høyere pensjonsopptjening og dermed øktepensjonsutgifter over tid. Stigende statlige pen-sjonsutgifter kan også finansieres ved å øke detgenerelle skattenivået, gjennom økte pensjons-premier eller ved å redusere veksten i pensjonsut-giftene eller andre offentlige utgifter. Hvor sterkeinnstramminger som er nødvendige, avhengerblant annet av på hvilket tidspunkt de foretas. Jolenger man venter med nødvendige tiltak, destostørre kan behovet for innstramming bli senere.

Pensjonskommisjonen viste til at langsiktigeframskrivinger indikerer at det fram mot 2050 erbehov for å styrke de offentlige finansene med omlag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Pensjons-kommisjonen mener at en betydelig del av detteanslåtte innstrammingsbehovet bør dekkes gjen-nom tiltak som kan dempe veksten i pensjonsut-giftene. Kommisjonen la fram forslag som eranslått å redusere utgiftene til alderspensjonermed om lag 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i2050 sammenliknet med om dagens system vide-reføres. Statens budsjettbalanse kan netto bedresmed 2 – 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge når det

tas hensyn til reduserte pensjonsutgifter, økt sys-selsetting og at både lønnstakere og pensjonisterbetaler skatt. Forslaget innebærer dermed at omlag halvparten av det anslåtte samlede netto inn-strammingsbehovet tas gjennom endringer ialderspensjonen. Folketrygdens utgifter til alders-pensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet frammot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsattkunne bli større enn veksten i de fleste andreOECD-landene.

Kommisjonen viste til at det både ut fra hensy-net til å holde en høy arbeidsstyrke og hensynettil inntektsnivået hos pensjonistene, er ønskelig atså mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgif-tene kommer gjennom tiltak som bidrar til åbegrense veksten i antall pensjonister ved at flereer i arbeid. Jo lenger en kan komme på detteområdet, desto mindre behov vil det være for til-tak som innebærer reduksjon i pensjonene ellerøkt beskatning.

For å få til dette foreslo Pensjonskommisjonenat det innføres et delingstall i folketrygden knyttettil forventet levealder til pensjonistene. Utgangs-punktet for delingstallet er at pensjonister fraulike årskull skal få like store ytelser fra folketryg-den totalt sett gjennom perioden som alderspen-sjonist uansett hvordan levealderen utvikler seg.Dette innebærer at de som går av med pensjon iframtiden, isolert sett vil få noe lavere årlig pen-sjon fra 67 år enn tidligere årskull hvis levealde-ren fortsetter å øke. Samtidig skal den enkeltekunne motvirke dette ved å fortsette noe lenger iarbeid. Forslaget må også ses i sammenheng medat framtidens pensjonister vil nyte godt av dengenerelle velstandsveksten i samfunnet, og at dederfor trolig vil få vesentlig høyere levestandardenn de som pensjonerer seg når reformen innfø-res, selv om de skulle velge å pensjonere seg vedsamme alder som før.

Forslaget om delingstall anslås isolert sett åredusere folketrygdens utgifter til alderspensjonmed om lag 15 pst. i 2050 sammenliknet meddagens system. Forslaget vil dermed gi et viktigbidrag til å sikre bærekraften til pensjonssyste-met, samtidig som folketrygden blir mye mindresårbar overfor en annen utvikling i levealderenframover enn lagt til grunn. En fordel ved dette erat en ikke gjennomfører sterkere tiltak enn detsom følger av den faktiske utviklingen i levealde-ren til pensjonistene. Hvis levealderen øker sva-kere en forutsatt, vil dette derfor automatisk føretil at årlig pensjon blir tilsvarende mye høyere.

De øvrige forslagene fra Pensjonskommisjo-


nen innebærer totalt sett relativt små endringer ifolketrygdens pensjonsutgifter på lang sikt. Pen-sjonskommisjonen foreslo blant annet at denårlige reguleringen av alderspensjonen etter atman har gått av med pensjon skal baseres på gjen-nomsnittet av lønns- og prisveksten, og ikkelønnsveksten som i dag. Forslaget innebærer iso-lert sett en betydelig innsparing, men motsvaresav at pensjonsnivået på pensjoneringstidspunktetkan settes tilsvarende mye høyere.

I tillegg til de tiltakene som foreslås for å dempeveksten i pensjonsutgiftene, er det etter Pensjons-kommisjonens vurdering behov for at staten byg-ger opp betydelige fordringer i årene framovergjennom overskudd på budsjettet. For å øke forstå-elsen for dette mente Pensjonskommisjonen at deter behov for tiltak som etablerer en klarere sam-menheng mellom statens formuesoppbygging,pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordrin-gene i den økonomiske politikken.

Kommisjonen har i denne sammenheng vur-dert om staten bør foreta en separat fondering avhele eller deler av folketrygdens forpliktelserknyttet til alderspensjonene gjennom å etablere etforsikringsbasert pensjonsfond. Kommisjonenfant ut fra en samlet vurdering at dette ikke vilvære hensiktsmessig. Kommisjonen la i dennesammenheng vekt på at en trolig bare vil kunnefondere en begrenset del av de pensjonsforpliktel-sene som allerede er bygget opp, og at en slikmodell vil kunne føre til store variasjoner i fonds-avsetningene over tid. Et forsikringsbasert pen-sjonsfond med stor grad av autonomitet i forholdtil resten av statsfinansene vil også kunne gjøredet vanskeligere å foreta helhetlige avveiingermellom pensjonsutgiftene og statens utgifter oginntekter på andre områder.

Ut fra en samlet vurdering kom derfor Pen-sjonskommisjonen fram til at statens fondsopp-bygging fortsatt bør skje i form av en generellfondsoppbygging som både reflekterer utviklin-gen i statens petroleumsinntekter og pensjonsfor-pliktelsene. For å styrke sammenhengen mellomden statlige formuesoppbyggingen og pensjons-forpliktelsene gikk imidlertid kommisjonen innfor at det etableres et nytt Statens pensjonsfondbasert på dagens Petroleumsfond og Folketrygd-fond. Kommisjonen foreslo også at det i de årligebudsjettdokumentene fra Regjeringen ble lagtstørre vekt på å få fram utviklingen i pensjonsfor-pliktelsene og hvor stor del av disse forpliktelsenesom reelt sett er fondert. Kommisjonen gikk ogsåinn for at det etableres en langsiktig retningslinjeom at de ufonderte forpliktelsene knyttet til

alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke somandel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

Regjeringen slutter seg i hovedsak til Pen-sjonskommisjonens vurderinger av behovet for ådempe utgiftsveksten knyttet til alderspensjonenei folketrygden og kommisjonens forslag om å eta-blere et nytt Statens pensjonsfond. De langsiktigeframskrivingene som ligger til grunn for kommi-sjonens anbefalinger er riktignok, som påpekt avflere av høringsinstansene, usikre. Ikke minstgjelder dette utviklingen i petroleumsinntekteneog levealderen til pensjonistene framover. En vil idenne sammenheng vise til beregningene i kapit-tel 2, som illustrerer at selv en vesentlig høyereoljepris enn lagt til grunn, bare i begrenset gradvil løse de langsiktige utfordringene for offentligefinanser. Holdepunktene når det gjelder de lang-siktige perspektivene for folketrygdens utgifter eretter Regjeringens vurdering så gjennomarbei-dede og godt funderte, at det vil være lite forsvar-lig å ikke ta hensyn til dem når vi skal vurdereframtidens pensjonssystem. Etter Regjeringenssyn er det derfor et klart behov for å gjennomføretiltak som kan dempe veksten i pensjonsutgifteneframover, slik at vi reduserer risikoen for å måtteforeta mer dramatiske endringer i pensjonssyste-met om noen år. Regjeringen vil også peke på at etav målene til Pensjonskommisjonen har vært åutforme et pensjonssystem som er robust overforulike framtidige utviklingsbaner. Dersom leveal-deren blant pensjonistene øker mindre enn lagt tilgrunn av kommisjonen vil delingstallsmekanis-men automatisk føre til en tilsvarende mindrenedjustering av de årlige pensjonsytelsene.

Det vises til nærmere omtale av de økono-miske virkningene av forslaget til pensjonsreformi kapittel 4 og 12, samt til omtale av Statens pen-sjonsfond i kapittel 8.

3.3 En forsvarlig minstesikring for alle

Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt måvære en prioritert statlig oppgave å sikre alle pen-sjonister en forsvarlig minsteinntekt, og at dettebør finansieres gjennom det alminnelige skatte-systemet. Bakgrunnen for dette er at det bare erdet offentlige som kan sikre alle pensjonister enakseptabel pensjon og levestandard uavhengig avhvor stor inntekt den enkelte har hatt som yrkes-aktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet må der-for være en offentlig oppgave.

Et sentralt spørsmål i Pensjonskommisjonensinnstilling er om den offentlige grunnsikringen


for pensjonistene bør skje gjennom en ordningsom er direkte rettet mot dem som har hatt lavinntekt i yrkesaktiv alder, eller om det offentligebør gi en minstepensjon til alle pensjonister, ogsåde med høy egenpensjon. Dette spørsmålet omfat-ter både hvor mye av grunnsikringen som børavkortes mot inntektspensjonen, og hvor rasktdette skal skje. I dagens folketrygd skjer avkortin-gen krone mot krone, men avkortingen omfatterbare særtillegget, og ikke grunnpensjonen.

Ved å la grunnsikringen skje gjennom enoffentlig garantipensjon som avtrappes mot opp-tjent pensjon, vil man konsentrere støtten om demsom har størst behov. Bare de som ikke har noenegenopptjent pensjon vil få utbetalt full garanti-pensjon fra det offentlige. Garantipensjonen redu-seres så gradvis i takt med den egenopptjentepensjonen, og faller helt bort hvis den egenopp-tjente pensjonen overstiger et bestemt nivå. Ved atgarantipensjonen avtrappes mot opptjent pensjonoppnår en dermed en sterk målretting av deoffentlige overføringene til fordel for de av pensjo-nistene som har hatt lavest inntekt i yrkesaktivalder. Dette er trolig en hovedårsak til at særtil-legget har stått for en stadig større del av minste-pensjonen i dagens folketrygd. Den sterkere mål-rettingen gjør at minstesikringen i pensjonssyste-met oppnås til en mye lavere kostnad for detoffentlige. Det beløpet som må innkreves gjen-nom den ordinære beskatningen, blir dermedlangt lavere, slik at det blir mer lønnsomt åarbeide.

Pensjonskommisjonen viste til at det offentligeansvaret for grunnsikringen i pensjonssystemetkan ses på som en del av det sosiale sikkerhets-nettet som er bygget opp på en rekke områder isamfunnet, blant annet i form av ledighetstrygd,sosialstønad, bostøtte mv. Hovedprinsippet på defleste av disse områdene er behovsprøving av ytel-sene, noe som langt på vei kan ses som en forut-setning for det sikkerhetsnettet som er byggetopp. Dette kan tale for avkorting også av grunn-sikringen i det offentlige pensjonssystemet.

Ulempen ved avtrappingen er at den bidrar tilå gjøre pensjonssystemet mer komplisert. En fårdessuten mindre igjen pensjonsmessig for lavereinntekter, siden den økte egenopptjeningen avpensjon helt eller delvis motsvares av laveregarantipensjon fra det offentlige. Isolert sett vildette kunne svekke arbeidsinsentivene noe for deinntektsgruppene som på marginen omfattes avavtrappingen av garantipensjonen, mens arbeids-insentivene for resten av arbeidsstyrken blirbedre som følge av at det alminnelige skattenivået

kan settes lavere. Hvor sterke de negative utsla-gene for den første gruppen vil være, vil blantannet avhenge av i hvor stor grad arbeidstilbudetfor de med lavere inntekter er påvirket av pen-sjonsopptjeningen.

Alternativet til å avtrappe garantipensjonenmot opptjent pensjon er å gi alle pensjonister enminstepensjon som utbetales uavhengig av hvorstor pensjon den enkelte har opptjent selv. Også idette tilfellet vil de som har hatt lav inntekt iyrkesaktiv alder være sikret en minstepensjon.Overføringene fra det offentlige vil imidlertidvære langt mindre målrettet, siden det offentligeutbetaler nøyaktig samme beløp til dem som harhatt høy inntekt som til dem som har hatt lav elleringen opptjening i yrkesaktiv alder.

I innstillingen tilrådde Pensjonskommisjonenat folketrygden fortsatt skal gi alle pensjonister engrunntrygghet i form av en garantert minstepen-sjon til alle pensjonister basert på botid i Norge.Kommisjonen mener videre at grunnsikringenbør være statlig finansiert gjennom den generellebeskatningen, og at dagens minstepensjon i folke-trygden er et naturlig utgangspunkt for nivået påden statlige grunnsikringen.

Flertallet i Pensjonskommisjonen, alle unntattmedlemmene fra FrP og SV, gikk i innstillingeninn for at grunnsikringen i pensjonssystemet børivaretas gjennom en offentlig garantipensjon, somavtrappes fullt ut mot egenopptjent pensjon nården egenopptjente pensjonen blir tilstrekkeligstor. Flertallet la vekt på at dette vil gi de beste for-delingsvirkningene. Flertallet pekte videre på aten garantipensjon med avkorting mot opptjentpensjon vil redusere budsjettkostnadene knyttettil den offentlige grunnsikringen, slik at det blirmer lønnsomt å arbeide. Videre pekte flertallet påat kombinasjonen av avtrapping av garantipensjo-nen og en proporsjonal inntektspensjon vil bidratil at supplerende tjenestepensjonsordninger kangjøres enklere og mer oversiktlige. Kommisjo-nens medlemmer fra FrP og SV tilrådde at denoffentlige grunnsikringen har form av en likbasispensjon for alle pensjonister, uavhengig avannen inntekt.

Et annet spørsmål er som nevnt innlednings-vis, hvor raskt avtrappingen skal skje. Avtrappingav grunnsikringen krone mot krone kan fortoneseg hardt sammenliknet med avkortingsreglenesom gjelder for andre overføringer, der en formange ordninger har lagt til grunn en langsom-mere avkorting mot arbeidsinntekt, blant annetfor å stimulere til arbeidsinnsats. I en slik sam-menlikning må en imidlertid ta hensyn til at


avtrapping av garantipensjon mot inntektspensjonikke virker på samme måte som avkorting avandre trygdeytelser mot arbeidsinntekt. Insentiv-virkningene av å avtrappe grunnsikringen vilknytte seg til perioden som yrkesaktiv, og ikkesom pensjonist. Selv om avtrapping bidrar til at enstørre del av innbetalingene til pensjonssystemetblir å oppfatte som skatt og ikke pensjonssparing,vil denne effekten være relativt begrenset sam-menliknet med den inntektsøkningen en oppnårsom yrkesaktiv. De yrkesaktive som vil bli omfat-tet av avtrapping av garantitillegget som pensjo-nister, vil derfor likevel normalt ha klare insenti-ver til arbeidsinnsats.

Full avtrapping av garantipensjonen mot opp-tjent pensjon krone mot krone vil imidlertid føretil at yrkesaktive med inntekter rundt 3–3½ Gkommer relativt dårlig ut pensjonsmessig sam-menliknet med dagens pensjonssystem. Dette harsammenheng med at en i dag bare avkorter sær-tillegget, og ikke grunnpensjonen, mot opptjentpensjon. Flertallet i kommisjonen gikk derfor innfor at denne avtrappingen bør skje mer gradvisenn i dag, slik at garantipensjonen bare avtrappesmed 60 pst. av den opptjente pensjonen som over-stiger et beløp tilsvarende ett grunnbeløp, jf. nær-mere omtale i kapittel 4. Forslaget innebærer atflere vil få pensjon utover minstepensjon enn meddagens system.

Enslige pensjonister mottar i dag en noe høy-ere minstepensjon enn gifte og samboende pen-sjonister, ved at de mottar en grunnpensjon på1 G, mot 0,825 G for gifte og samboende pensjo-nister. Bakgrunnen for dette er at det på en rekkeområder er klare merkostnader ved å bo alene,blant annet knyttet til boutgifter, lys og oppvar-ming mv. For å sikre alle pensjonister en aksepta-bel levestandard er det derfor nødvendig med enhøyere minstepensjon til enslige pensjonister enntil gifte og samboende pensjonister.

For å kompensere for merkostnadene for ens-lige pensjonister gikk flertallet i Pensjonskommi-sjonen inn for at dagens differensiering av minste-pensjonen mellom enslige og gifte pensjonister skalvidereføres også i framtiden. Kommisjonen gikkinn for at dette bør skje ved at nivået på garanti-pensjonen avhenger av sivilstand, og med om lagsamme forskjell i ytelsesnivå som for dagensgrunnpensjon. Dette vil sikre enslige pensjonistermed lav opptjent pensjon en noe høyere minste-inntekt enn tilsvarende gifte og samboende pen-sjonister, i tråd med merkostnadene ved å boalene. Siden garantipensjonen avtrappes mot denopptjente pensjonen, vil imidlertid denne forskjel-

len i pensjon bare gjelde pensjonister som har hattrelativt lav opptjening, mens enslige pensjonister idag mottar en høyere pensjon enn gifte og sambo-ende pensjonister uavhengig av hvor stor denopptjente pensjonen måtte være. Ved at tilleggettil enslige pensjonister avgrenses til de med lavestopptjening, vil en mer direkte enn i dag oppnåmålet om å sikre alle pensjonister en akseptabellevestandard uavhengig av sivilstand.

Regjeringen slutter seg til flertallsforslaget iPensjonskommisjonen om at grunnsikringen ipensjonssystemet bør ivaretas gjennom en garan-tipensjon, som avtrappes fullt ut mot opptjent pen-sjon, i stedet for å bli gitt som et like stort tilleggtil alle uavhengig av hvor stor pensjon en har opp-tjent. For å heve pensjonsnivået til de som har hattlave inntekter, støtter Regjeringen også forslagetom at avtrappingen av garantitillegget bør skjegradvis for opptjent pensjon som overstiger ennærmere fastsatt beløpsgrense. Etter Regjerin-gens syn er det også sterke fordelingsmessigehensyn som taler for å videreføre en noe høyeregarantipensjon for enslige pensjonister enn forgifte og samboende pensjonister. Regjeringen vil idenne sammenheng vise til den opptrappingen avgrunnpensjonen til gifte og samboende som harskjedd siden 2003. Det vises til nærmere omtale ikapittel 4.

3.4 Fortsatt statlig ansvar for standardsikringen i pensjonssystemet

Det offentlige pensjonssystemet i Norge har sidenfolketrygden ble innført i 1967 omfattet en til-leggspensjon basert på arbeidsinntekten somyrkesaktiv i tillegg til en minstepensjon til alle.Mens minstepensjonen skal gi alle pensjonisteren akseptabel minsteinntekt uavhengig av tidli-gere arbeidsinntekt, skal tilleggspensjonen sikrepensjonistene en inntekt som står i rimelig for-hold til den inntekten de hadde mens de var iarbeid (standardsikring).

En inntektsavhengig tilleggspensjon gjør detmulig for pensjonistene å opprettholde tilvantlevestandard, men bidrar dermed også til å vide-reføre inntektsforskjellene fra den yrkesaktiveperioden. Behovet for et offentlig ansvar for stan-dardsikringen i pensjonssystemet er derfor min-dre klart enn for grunnsikringen, og ut fra forde-lingshensyn kan et inntektsavhengig element idet offentlige pensjonssystemet bare forsvareshvis den enkelte har betalt for det gjennom innbe-


talinger som yrkesaktiv. I dagens folketrygd skjerdette gjennom en kombinasjon av innbetalingerav trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og ordinæreskatter. Innbetalingene fra de yrkesaktive er imid-lertid ikke skilt ut i form av en egen pensjonspre-mie direkte knyttet til den inntektsavhengigedelen av alderspensjonen.

Pensjonskommisjonen drøftet i sin innstillingbehovet for et offentlig ansvar for standardsikrin-gen. Dette gjelder både spørsmålet om det i dethele tatt bør stilles krav om en obligatorisk inn-tektspensjon eller om dette valget bør overlates tilhver enkelt, og spørsmålet om en inntektspensjonbør være offentlig eller privat organisert hvis enførst finner at det er grunnlag for en obligatoriskordning. Kommisjonen viste i denne sammen-heng til følgende forhold som kan tale for at delerav standardsikringen i det samlete pensjonssyste-met fortsatt bør ivaretas ved en obligatorisk, inn-tektsbasert pensjon for alle yrkesaktive:

«1. Hjelp til selvhjelp. På grunn av manglendeframsyn, kunnskap, vilje eller evne vilmange spare eller forsikre seg for lite ellerfor sent for alderdommen, for å sikre deetterlatte eller for varig uførhet. Pensjons-sparingen kan lett utsettes så lenge at denblir for kostbar eller for liten. Obligatoriskpensjonsforsikring kan hjelpe folk til å for-dele forbruket over livsløpet på en måtesom de alt i alt er mer tilfreds med.

2. Effektiv grunnsikring. Folk kan la være åspare eller forsikre seg fordi de vet at detoffentlige sørger for en minstesikring i allefall. Obligatorisk pensjon kan hjelpe til åholde det generelle skattenivået nede ogsparingen oppe, slik at det blir mindreeffektivitetstap i økonomien.

3. Likestilling. Kvinner og menn kan få likårlig pensjon for lik premie, selv om kvin-ner i gjennomsnitt lever lengre og har flereår som pensjonister enn menn.

4. Seleksjon. Enkeltmennesker og forsi-kringsselskap kan ha ulik informasjon omrisiko og forventet levealder, helse, uførhetog så videre. De med størst håp om å levelenge vil i større grad forsikre seg frivillig,men dermed stiger premien slik at endafærre forsikrer seg. Motsatte resonnementgjelder personer med størst utsikt til ellerfrykt for å bli uføre. Personer med lav utsikteller frykt for å bli varig uføre kan være til-bakeholdne med å forsikre seg. Da blir pre-mien mer kostbar for de som er med i ord-ningen.

5. Risikospredning. Avkastning av pensjons-sparing og -forsikring er langsiktig og usik-ker. Ved obligatoriske ordninger kan en

spre risikoen på flere enn markedet kan.Staten kan gjennom skattesystemet fordelerisikoen på hele befolkningen og på fleregenerasjoner.

6. Fordeling. Staten kan gjennom pensjons-systemet bidra til omfordeling av inntektinnen og mellom generasjoner.

7. Administrasjonskostnader. Kostnadene tiladministrasjon og forvaltning blir gjernelavest ved allmenne og obligatoriske ord-ninger fordi en kan utnytte stordriftsforde-ler, og fordi en kan unngå utgifter til mar-kedsføring og risikovurdering.»

Kommisjonen viste til at en obligatorisk, inntekts-basert pensjonsordning kan være statlig, men atden ikke trenger å være det. Den kan alternativtorganiseres som obligatoriske krav om tjeneste-pensjon for alle yrkesaktive, eller som krav omindividuell pensjonsforsikring. Kommisjonen vistetil at valget mellom disse hovedalternativene i storgrad er et spørsmål om hvordan en vurderer hen-syn til standardisering versus valgfrihet, og hen-syn til fordeling, risiko, finansiering og kostnader.Effektivitets- og kostnadshensyn taler for kollek-tive løsninger og stor risikospredning.

Flertallet i Pensjonskommisjonen, alle unntattmedlemmet fra FrP, gikk i innstillingen inn for atfolketrygden fortsatt bør ha et ansvar for stan-dardsikringen i pensjonssystemet. Etter flertalletsvurdering er det særlig hensynene til likestilling,risikospredning, fordeling og kostnader som talerfor en statlig ordning. Kommisjonen viste i dennesammenheng til at staten kan spre risikoen påhele befolkningen og omfordele inntekt innen ogmellom generasjoner gjennom beskatningen.Videre kan administrasjons- og forvaltningskost-nadene holdes lave, blant annet fordi markedsfø-ring og risikovurdering faller bort, fordi ordnin-gen kan bli mer standardisert, og fordi finansier-ingen kan skje felles gjennom skattesystemet.Likestilling mellom kvinner og menn kan ogsåetter kommisjonens vurdering best ivaretas veden allmenn, statlig ordning.

Argumentene mot et omfattende statlig ansvarfor standardsikring i pensjonssystemet er etterkommisjonens vurdering at fordelingshensyn kanbli for dominerende, kostbare og lite målrettede,slik at standardsikringen uthules og arbeids- ogsparemotiver svekkes. Det kan også være en farefor at staten skyver pensjonsforpliktelsene for myeover på framtidige generasjoner. I tillegg kommerden politiske risikoen for regelendringer som kanredusere forutsigbarheten og vanskeliggjørerasjonell, langsiktig sparing for alderdommen.


Standardsikringen kan enten ha form av et ytel-sesbasert system eller et innskuddsbasert system. Iet innskuddsbasert system blir pensjonen bestemtav innskuddene til pensjonsordningen og avkast-ningen på den akkumulerte pensjonskapitalen.Ved et ytelsesbasert system er pensjonsytelsendefinert i forhold til et fastsatt inntektsgrunnlag.Innbetalingen bestemmes slik at den er tilstrekke-lig til å finansiere pensjonsytelsene. Et ytelsesba-sert system gir vanligvis størst finansiell risiko forden som skal finansiere pensjonsytelsen. Et inn-skuddsbasert system gir størst forutsigbarhet forden som betaler innskuddene, men gir vanligvisstørst usikkerhet om hva pensjonen vil bli.

Pensjonskommisjonen viste til at det i praksisskjer en viss tilnærming mellom ytelsesbaserteog innskuddsbaserte ordninger. I flere land, blantannet i Sverige, blir det obligatoriske pensjonssys-temet reformert i en mer innskuddslignende ret-ning. Pensjonskommisjonen mente at det i framti-den vil være hensiktsmessig med både ytelsesba-serte og innskuddsbaserte pensjonsordninger iNorge. Det bidrar til fordeling av risiko.

Regjeringen slutter seg til flertallsforslaget iPensjonskommisjonen om at folketrygden fort-satt bør ha et betydelig ansvar for standardsikrin-gen i det samlede pensjonssystemet, og at ytel-sene i folketrygdens standardsikring fortsatt børbli bestemt uavhengig av avkastningen i kapital-markedet på samme måte som i dag. Regjeringenunderstreker viktigheten av at pensjonssystemetutformes på en måte som samtidig gir gode insen-tiver til å arbeide.

3.5 Rettferdig fordeling

Legitimiteten til det offentlige pensjonssystemetavhenger av at det oppfattes som rettferdig. For-delingshensyn og vurderinger av de fordelings-messige virkningene av de forslagene som blefremmet, sto derfor sentralt i Pensjonskommisjo-nens innstilling.

Pensjonssystemets viktigste bidrag til en rett-ferdig fordeling er minstesikringen til alle alders-pensjonister uavhengig av tidligere inntekt og ufø-repensjonsordningen for dem som helt eller del-vis er falt ut av arbeidsmarkedet av helsemessigegrunner. Dette vil fortsatt være hovedoppgaverfor folketrygden i framtiden.

Folketrygden spiller også en viktig likestil-lingsmessig rolle ved at kvinner og menn somhar hatt samme pensjonsopptjening, får sammepensjonsytelser fra folketrygden selv om kvinne-

lige alderspensjonister i gjennomsnitt har høyereforventet levealder. Mens en mann har en forven-tet gjenstående levealder på litt over 14 ½ år vedfylte 67 år, er tilsvarende levealder for kvinner vel18 år. I et forsikringsteknisk system ville dettegitt klart lavere årlige pensjonsytelser for kvinnerenn for menn, mens ytelsene i folketrygden er desamme. Pensjonskommisjonen la opp til at prin-sippet om kjønnsnøytrale ytelser i folketrygdenogså skal gjelde i framtiden.

Siden 1992 har det også blitt gitt pensjonsopp-tjening i folketrygden for personer med ulønnetomsorgsansvar for barn, syke og gamle tilsva-rende en arbeidsinntekt på 4 G. Pensjonskommi-sjonen foreslo en utvidelse av denne ordningen,som i hovedsak omfatter kvinner, slik at det iframtiden minst vil bli gitt pensjonsopptjening til-svarende en arbeidsinntekt på 4½ G. For kvinnersom har hatt en inntekt utover dette, foreslås enytterligere forbedring ved at det skal gis pensjons-opptjening tilsvarende fødselspengegrunnlaget,begrenset oppad til 6 G. Pensjonskommisjonenforeslo også at en viderefører enkelte andre ele-menter i folketrygden som i hovedsak kommerkvinner til gode. Dette gjelder ordningen medetterlattepensjon og regelverket for kombinert til-leggspensjon i folketrygden.

Regjeringen slutter seg til flertallets vurderingi Pensjonskommisjonen om at ytelsene i folke-trygden fortsatt må være kjønnsnøytrale, og for-slagene om gunstigere pensjonsopptjening vedomsorgsfravær enn i dag. Regjeringen legger iutgangspunktet opp til at det gis opptjening tilsva-rende tidligere arbeidsinntekt med et tak tilsva-rende fødselspengegrunnlaget. Uansett tidligereinntekt sikres en høyere minimumsopptjeningved ulønnet omsorgsarbeid enn det som følger avdagens regler. Regjeringen vil også foreslå tilba-kevirkende omsorgsopptjening i dagens folke-trygd, og vil komme med et konkret forslag etterat Stortinget har behandlet denne meldingen.

Et viktig spørsmål i Pensjonskommisjonensinnstilling er hva som i framtiden bør være opptje-ningsgrunnlaget for den inntektsavhengige pen-sjonen i folketrygden. I dag opptjenes tilleggspen-sjon i folketrygden hvis en har pensjonsgivendeinntekt utover grunnbeløpet i folketrygden. Manvil motta full tilleggspensjon hvis en har pensjons-givende inntekt som overstiger grunnbeløpet iminst 40 år av 53 mulige opptjeningsår (fra ogmed fylte 17 år og til og med fylte 69 år). Vedfærre enn 40 opptjeningsår reduseres tilleggspen-sjonen forholdsmessig. Nivået på tilleggspensjo-nen avhenger som hovedregel bare av de tjue


årene med høyest opptjening (besteårsregelen).Pensjonskommisjonen viste til at det av forarbei-dene til folketrygdloven framgår at det særlig vargrupper med inntektsvekst gjennom yrkeslivet oggrupper med inntektssvingninger (funksjonærer,fiskere, bønder, anleggsarbeidere osv.) en ønsketå ta hensyn til ved utformingen av besteårsrege-len. Besteårsregelen og taket på antall opptje-ningsår må trolig også ses i sammenheng med aten i den store svenske pensjonsreformen noen årtidligere hadde vedtatt en besteårsregel på 15 årog et krav om 30 års opptjening for full pensjon.

Pensjonskommisjonen viste til at besteårsre-gelen og 40-årsregelen innebærer at personermed svært ulik livsinntekt kan få omtrent identiskpensjon, mens personer med like stor livsinntektkan få svært ulik pensjon. Regelverket kan imange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pen-sjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytel-sene man senere får som pensjonist. Dagens sys-tem slår uheldig ut for dem som arbeider helelivet og har en jevn inntekt gjennom yrkeskarrie-ren, dvs. de typiske «sliterne» i arbeidslivet, mensdet er til fordel for personer med stigendearbeidsinntekt gjennom yrkeskarrieren ellerstore svingninger i inntekten fra år til år. Den sistegruppen vil blant annet omfatte en god del kvin-ner med omsorgsfravær, som i dag får godskrevetpoengopptjening i år med omsorgsfravær, samti-dig som poengtallet knyttet til ordningen har min-dre betydning pga. besteårsregelen. Med unntakfor denne gruppen kan det synes å være litengrunn til at personer med stigende eller varier-ende inntekter generelt skal få en høyere pensjonenn personer med jevnere inntekt, men sammetotalinntekt som yrkesaktiv.

Kommisjonen viste også til at dagens regel-verk fører til at personer som oppfyller kravet om40 års poengopptjening – og helt ned til 35 år for62-åringer som omfattes av AFP – ofte ikke vil fånoe igjen pensjonsmessig av å fortsette lenger iarbeid. Systemet gir dermed svake arbeidsinsenti-ver for eldre. Kommisjonen viste til at en somfølge av dette har gått bort fra besteårsregelen ogtaket på antall opptjeningsår i det nye svenskepensjonssystemet.

Kommisjonen viste til at de uheldige utslagenei dagens folketrygd har sammenheng med føl-gende forhold:

«– Taket på antallet opptjeningsår innebærerat en person med 53 opptjeningsår, som erdet maksimale innenfor dagens system, iso-lert sett vil få samme pensjon som en per-son som har arbeidet tretten år kortere.

Dagens system er derfor til ugunst for demest typiske sliterne i arbeidslivet, samti-dig som det reduserer insentivet til å bli stå-ende i arbeid.

– Besteårsregelen fører til at personer medvarierende inntekt gjennom yrkeslivet nor-malt vil få høyere pensjon enn personermed samme livsinntekt mer jevnt fordeltover yrkeslivet. Dagens system er derfor tilfordel for personer med store svingninger iinntekten fra år til år, og for personer somhar stigende inntekt gjennom yrkeskarrie-ren. Den enkelte vil få mye igjen pensjons-messig ved å øke inntekten i år som omfat-tes av besteårsregelen, men ofte ingentingigjen ved å øke inntekten i årene med lavestinntekt.

– Et unntak fra dette er personer med mindreenn 40 opptjeningsår. Siden tilleggspensjo-nen avhenger av antall år med pensjonsgi-vende inntekt utover grunnbeløpet, vil slikepersoner kunne øke sin pensjon betydelighvis de øker sin pensjonsgivende inntekt iår med lav inntekt slik at den kommer overgrunnbeløpet. Så lenge inntekten liggerunder grunnbeløpet, vil imidlertid inntekts-nivået være uten betydning for framtidigpensjon.»

For å fjerne disse svakhetene ved pensjonssyste-met gikk Pensjonskommisjonen inn for en over-gang til livsløpsbasert opptjening i folketrygden.Dette vil samtidig bidra til en forenkling av pen-sjonssystemet. Livsløpsbasert opptjening vil ogsåvære i tråd med det mange vil oppleve som etalminnelig rettferdighetsprinsipp om at personersom har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivetog bidratt like mye til pensjonssystemet, også børfå samme pensjon. Bortfallet av besteårsregeleninnebærer isolert sett at alle vil få noe lavere pen-sjon. Innenfor et gitt utgiftsnivå har dette gjort detmulig å øke pensjonsprosenten i forslaget tilmodernisert folketrygd med om lag 4 prosentpo-eng. For å motvirke utilsiktede utslag i pensjo-nene til kvinner som har hatt ulønnede omsorgs-oppgaver, foreslås det samtidig en klar bedring avordningen med pensjonsopptjening i periodermed ulønnet omsorgsfravær, jf. ovenfor. Det visestil nærmere omtale av fordelingsvirkningene avforslaget til modernisert folketrygd i kapittel 4.

Regjeringen slutter seg til forslaget om livs-løpsbasert opptjening i folketrygden. Dagens opp-tjeningsregelverk åpner etter Regjeringens synfor store, tilfeldige forskjeller i utbetalt pensjonmellom personer som har hatt samme inntektsom yrkesaktive, uten at dette i mange tilfeller har


noen som helst rimelig fordelingsmessig begrun-nelse. Dagens opptjeningsregelverk har ogsåuheldige virkninger på arbeidsinsentivene, ogbidrar til å gjøre folketrygden unødvendig kompli-sert. For å hindre at dette skal slå uheldig ut forkvinner med omsorgsfravær fra arbeidslivet, støt-ter Regjeringen forslaget om en gunstigere pen-sjonsopptjening i disse periodene.

Et spørsmål som tas opp i flere av høringsutta-lelsene, er om folketrygden også bør bidra til enomfordeling fra pensjonister som har hatt relativthøy inntekt til pensjonister som har hatt relativt laveller middels inntekt. I dagens folketrygd skjerdette ved det såkalte «skråtaket», som innebærer atdet bare gis 1/3 pensjonsopptjening på arbeidsinn-tekter mellom 6 og 12 G. I vurderingen av dettespørsmålet må en ta hensyn til at hele formålet medstandardsikringen i pensjonssystemet er å unngåen for sterk inntektsnedgang når en avslutter yrkes-livet, og at dette pr. definisjon betyr høyest pensjontil dem som har hatt høy inntekt som yrkesaktiv. Åbare se på ytelsene fra folketrygden, uten også å tahensyn til innbetalingene som yrkesaktiv, gir derforliten mening fordelingsmessig sett. Konsekvensenav en slik tilnærming vil være at den inntektsavhen-gige delen av folketrygden bør gjøres så liten sommulig, og at en større del av ansvaret for stan-dardsikringen overlates til individuelle og arbeids-markedsbaserte pensjonsordninger. Det vises idenne sammenheng til mindretallsforslaget fra FrPi Pensjonskommisjonen om at tilleggspensjonen ifolketrygden bør fases helt ut, og forslaget fra SVom en vesentlig lavere inntektsavhengig pensjonenn i forslaget til modernisert folketrygd.

En vurdering av de fordelingsmessige sideneved folketrygden må derfor se pensjonsytelser oginnbetalingene som yrkesaktiv i sammenheng.Pensjonskommisjonen foreslo at denne sammen-hengen gjøres klarere enn i dag, ved at nivået påden inntektsavhengige delen av alderspensjonenskal knyttes direkte til innbetalingene av en egenpensjonspremie som yrkesaktiv. Kommisjonenviste til at dette vil gi et klarere skille mellom inn-betaling av pensjonspremie, som innebærer spa-ring og forsikring for egen alderdom, og ordinærbeskatning. Slik forslaget er utformet, vil omfor-delingen av inntekt mellom høy- og lavinntekts-grupper ivaretas gjennom det ordinære skattesys-temet. Inntektspensjonssystemet vil imidlertidbare innebære en omfordeling av inntekt overlivsløpet til den enkelte, uten annen omfordelingmellom personer enn det som følger av at ytel-sene skal være kjønnsnøytrale og at det gis pen-sjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

3.6 En fleksibel pensjonsalder som stimulerer til fortsatt arbeidsinnsats

Pensjonsalderen i folketrygden er i dag 67 år. Per-soner som helt eller delvis fortsetter i arbeid etterdette, vil motta full alderspensjon fra 70 år, mensdet mellom 67 og 70 år skjer en avkorting avalderspensjonen mot arbeidsinntekt som oversti-ger 2 G samtidig som man fortsetter å tjene opppensjonsrettigheter. Adgang til pensjonering før67 år er i folketrygden i hovedsak avgrenset tiluførepensjonsordningen, som gir pensjon til per-soner som helt eller delvis er ute av stand til åarbeide av helsemessige grunner.

Pensjonskommisjonen viste til at en fast pen-sjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store for-skjellene en har mellom arbeidstakerne med hen-syn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller ogønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferds-synspunkt er det derfor ønskelig at den enkeltefår større mulighet til selv å velge når en skal pen-sjonere seg enn det som er mulig i dagens folke-trygd. Framveksten av ordningen med avtalefes-tet pensjon og andre arbeidsmarkedsbaserte tid-ligpensjonsordninger må ses på bakgrunn avdette.

Kommisjonen viste imidlertid til at for at detteskal kunne forenes med et økonomisk trygt ogbærekraftig pensjonssystem, må den eller de somforetar valget av pensjoneringsalder også ta hen-syn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ågå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere.Effektivitetshensyn trekker i retning av en ord-ning der ytelsene justeres slik at ikke systemet iseg selv stimulerer den enkelte til å velge tidligavgang. Den årlige pensjonen må da bli høyeredesto lenger en person fortsetter som yrkesaktiv.Kommisjonen viste til at dette blir desto viktigerejo mer generelt ordningen utformes. Kommisjo-nen viste til at hvor sterk sammenhengen mellomden årlige ytelsen og pensjoneringsalderen skalvære, må vurderes blant annet på bakgrunn av atvalgfriheten skal være reell.

Kommisjonen gikk inn for at det innføres enfleksibel pensjoneringsalder i folketrygden frafylte 62 år og fram til 70 år. Kommisjonen foresloat den årlige pensjonen skal beregnes etter tilnær-met forsikringstekniske prinsipper, slik at samletpensjonsutbetaling som pensjonist blir omtrentlike stor uavhengig av når en tar ut pensjonen, altannet likt. Dette innebærer at jo lenger man fort-setter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjo-nen og omvendt. Kommisjonen foreslo imidlertid


at et beløp på 30 000 kroner av den opptjente pen-sjonen ikke justeres i forhold til pensjonerings-tidspunktet.

Kommisjonen foreslo at det skal være friadgang til å kombinere arbeid og pensjon i folke-trygden fra fylte 62 år, uten avkorting av pensjo-nen mot arbeidsinntekten. Dette fordi den fleksi-ble ordningen foreslås å bygge på tilnærmet forsi-kringstekniske prinsipper, og for å stimulere tilfortsatt arbeid. Kommisjonen foreslo videre at sta-tens økonomiske bidrag til fleksibel og tidlig pen-sjonering konsentreres om folketrygden, og at deøkonomiske bidragene fra staten til AFP-ordnin-gen avvikles. Partene i arbeidslivet vil fortsatt ståfritt til å avtale tillegg til folketrygden for arbeids-takergrupper som har behov for tidligpensjon, ogPensjonskommisjonen tilrådde at det gis adgangtil tidlig uttak av supplerende pensjoner i skattefa-voriserte, supplerende ordninger og offentlige tje-nestepensjoner fra samme alder og etter desamme prinsipper som i forslaget til modernisertfolketrygd. Det må da kreves at disse innrettesslik at ikke stimulansen til arbeid som ligger i denoffentlige, fleksible pensjonsordningen nøytralise-res eller svekkes vesentlig.

Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene iflertallsforslaget om fleksibel pensjon i folketryg-den. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folke-trygdpensjonen, vil Regjeringen også fremme enalternativ modell som gir en videre adgang til åbenytte den fleksible pensjonsordningen enn iPensjonskommisjonens forslag, der det åpnes forå se ytelsene fra folketrygden og supplerendepensjonsordninger i sammenheng når en skal vur-dere hvem som skal kunne ta ut tidligpensjon. Itillegg vil en kunne ta ut deler av pensjonen somtidligpensjonist, forutsatt at den pensjonen en sit-ter igjen med fra 67 år minst er på nivå med garan-tipensjonen. Et slikt alternativ vil bety en økning iandelen lønnstakere som kan ta ut hele eller delerav den opptjente pensjonen før 67 år sammenlik-net med Pensjonskommisjonens forslag. I denalternative modellen foreslås det videre at denøvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pen-sjon i folketrygden fjernes. Det vises til nærmereomtale i kapittel 5.

3.7 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold

Det samlede pensjonssystemet omfatter i tilleggtil folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pensjons-ordninger og individuell pensjonssparing. De

arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningenekjennetegnes i dag av store forskjeller mellompensjonsordningene i offentlig og privat sektor,og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privatsektor ikke har slike ordninger.

De private tjenestepensjonsordningene underlovene om foretakspensjon og innskuddspensjonog ordningen med individuelle pensjonsavtaleretter skatteloven (IPA) er utformet som «netto-ordninger», dvs. at de utgjør et selvstendig sup-plement til ytelsen fra folketrygden. De offentligetjenestepensjonene er derimot utformet som«bruttoordninger», dvs. at det er den samledeytelsen fra folketrygden og tjenestepensjonsord-ningen som er bestemt i ordningen. Pensjons-kommisjonen pekte på at dagens bruttoordningeri offentlig sektor vil innebære at en reform av fol-ketrygden vil være uten betydning for de offentligansatte, siden endringer i ytelsene fra folketryg-den vil bli kompensert av tjenestepensjonsordnin-gen. Pensjonskommisjonen tilrådde derfor at mani framtiden går over fra brutto- til nettoordningerfor offentlig tjenestepensjon. Dette vil i tillegg gistore forenklinger, blant annet ved at samord-ningsregelverket på sikt vil falle bort, og vil kunnebidra til økt mobilitet av arbeidskraft mellomoffentlig og privat sektor.

Pensjonskommisjonen tok ikke stilling til omen ny tjenestepensjonsordning i offentlig sektorskal tariffestes eller lovfestes. Pensjonskommisjo-nen la til grunn at disse spørsmålene må bli gjorttil gjenstand for forhandlinger mellom de sentraleorganisasjonene i arbeidslivet og myndighetene,og det vil da etter kommisjonens oppfatning ogsåvære naturlig at en tar for seg opptjeningstid ogaldersgrenser i offentlig tjenestepensjon. Pen-sjonskommisjonen ga videre uttrykk for at deoffentlige tjenestepensjonene i framtiden børbygge på tilsvarende prinsipper som i moderni-sert folketrygd mht. virkningene av stigende leve-alder, tidlig pensjon og regulering av pensjonene.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjo-nens syn om at en reform av folketrygden må fåvirkning for alle arbeidstakere, uavhengig av omde arbeider i privat eller offentlig virksomhet.Regjeringen legger til grunn at endringer i deoffentlige tjenestepensjonene skal utredes i sam-arbeid med partene i arbeidslivet. I dette arbeidetvil en måtte legge vekt på at opparbeidede pen-sjonsrettigheter skal ivaretas og at dagens pen-sjonsordninger må ses som en del av arbeidsvilkå-rene for de offentlig ansatte.

Pensjonskommisjonen viste i sin rapport til atanslagsvis 800 000-900 000 av de sysselsatte ikke


har en supplerende pensjonsordning i tillegg tilfolketrygden. Andelen uten pensjonsordning erstørst innen varehandel, hotell og restaurant,samt bygg og anlegg. Dette betyr at mange innentradisjonelle kvinne- og lavlønnsgrupper er utenslike tilleggsordninger. Pensjonskommisjonenregnet med at pensjonsordninger i arbeidsforholdvil spille en større rolle i framtiden. Dette er nød-vendig både for å avlaste folketrygdens utgifter ogfor å tilby ordninger til dem som i dag ikke har tje-nestepensjoner. Pensjonskommisjonen fant detderfor ønskelig at det etableres pensjoner iarbeidsforholdet for disse gruppene.

Pensjonskommisjonen var delt i synet på omdet bør være obligatoriske krav om supplerendepensjon i arbeidsforholdet for alle lønnstakere, oghvordan et slikt krav ev. bør utformes. Regjerin-gen går inn for at det blir etablert et obligatoriskelement i pensjonssystemet på toppen av moder-nisert folketrygd. Dette kan skje ved at det etable-res en innskuddsordning for alle som kommer påtoppen av modernisert folketrygd eller ved at enstiller minstekrav til de eksisterende supplerendepensjonsordningene. Hvilken modell som endeligbør velges, må ses i sammenheng med den hel-hetlige pensjonsreformen en kommer fram til iforbindelse med behandlingen i Stortinget. Detvises til nærmere omtale i kapittel 6.

3.8 Et så enkelt, forståelig og forutsigbart pensjonssystem som mulig

I mandatet for Pensjonskommisjonen vises det tilat pensjonssystemet samlet sett framstår somkomplisert, og kommisjonen bes om å vurdere til-tak som kan bidra til forenklinger og til å gjøre etframtidig pensjonssystem mer oversiktlig. Detframtidige pensjonssystemet bør være så enkeltog forståelig som mulig. Samtidig må pensjons-systemet så langt som mulig ivareta den enkeltesbehov for forutsigbarhet med hensyn til hvilkeytelser en vil få som pensjonist, slik at det blirmulig å planlegge økonomisk for alderdommen.

Dette krever både at pensjonssystemet er bære-kraftig, slik at det blir i stand til å innfri sine for-pliktelser, og at nivået på ytelsene kan anslås medrimelig grad av sikkerhet.

Flere av forslagene fra Pensjonskommisjonenvil isolert sett bidra til å gjøre pensjonssystemetmer komplisert sammenliknet med dagens sys-tem. Dette skyldes at en har forsøkt å gjøre pen-sjonssystemet mer fleksibelt for den enkelte ogmer robust overfor endringer i befolkningsutvik-lingen og den økonomiske utviklingen framover.Dette gjelder særlig forslaget om et delingstallknyttet til forventet levealder blant pensjonistene,forslaget til fleksibel pensjoneringsalder og forsla-get om en gradvis avkorting av garantitilleggetmot inntektspensjonen. Dette forsterker behovetfor å utforme pensjonssystemet på en så enkel ogforståelig måte som mulig på de øvrige områdene.

Et av de viktigste tiltakene som vil bidra tildette, er forslaget om overgang til livsløpsbasertpensjonsopptjening. Dette vil innebære at dagensbesteårsregel og taket på 40 års opptjening fallerbort, samtidig som en fjerner bunnfradraget foropptjening av tilleggspensjon og betydningen avantall poengår, dvs. antall år med pensjonsgivendeinntekt over 1 G. I tillegg har en lagt vekt på å inn-arbeide forslagene om delingstall og fleksibel pen-sjoneringsalder på en så enkel måte som mulig iregelverket for folketrygden. Dette gjøres ved åknytte pensjonsopptjeningen i folketrygden merdirekte til arbeidsinntekten hvert år, og ved åknytte beregningen av den årlige inntektspensjo-nen til den samlede oppsparingen som yrkesaktiv.En fordel ved dette er at en også vil kunne givesentlig bedre informasjon om opparbeidedepensjonsrettigheter til den enkelte enn i dagenssystem, bl.a. gjennom individuelle pensjonskontimed egne kontoutskrifter.

Endelig legges det opp til en videre utredningav de offentlige tjenestepensjonsordningene.Dette vil på sikt kunne føre til at det kanskje mestkompliserte elementet i det samlede pensjonssys-temet i dag, samordningen av de offentlige tjenes-tepensjonene mot folketrygden, kan falle bort.


4 Modernisert folketrygd



Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen samletseg om forslaget til modernisert folketrygd. Kom-misjonen gikk inn for et allment pensjonssystemder det er en klarere sammenheng mellom denenkeltes arbeidsinntekt og pensjon enn i nåvæ-rende folketrygd. Systemet omfatter en stan-dardsikring og en grunnsikring.

Grunnsikringen i kommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd ivaretas ved at personeruten inntektspensjon får en garantipensjon på nivåmed minstepensjonen i dag. Det foreslås at garan-tipensjonen avtrappes gradvis mot inntektspensjo-nen. Dermed vil også de med lavere inntekter fånoe igjen for pensjonsopptjeningen. Garantipen-sjonen avtrappes med 60 pst. mot inntektspensjo-nen utover 1 G (58 778 kroner pr. 1. mai 2004).Det foreslås at garantipensjonen differensieresetter sivilstand på samme måte som minstepensjo-nen i dag.

Standardsikringen i kommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd ivaretas gjennom en inn-tektspensjon der pensjonsopptjeningen er propor-sjonal med arbeidsinntekten. Inntektspensjonener kjernen i modernisert folketrygd. Forslagetgår ut på at pensjonsopptjeningen skal svare til enårlig pensjon på 1,25 pst. av årlig arbeidsinntektved forutsatt pensjonering ved 67 år og gitt for-ventet gjenstående levealder i 2010. Pensjonskom-misjonen foreslår at det skilles ut en egen pen-sjonspremie i skattesystemet, og omtaler i rappor-ten hvordan opptjeningen kan defineres pågrunnlag av en slik premie, anslått til 17 ½ pst. avarbeidsinntekten. Opptjente pensjonsrettigheterreguleres årlig i takt med lønnsveksten. De to til-nærmingene gir samme pensjonsnivå i forhold tiltidligere arbeidsinntekt. Det ble foreslått at pen-sjonsopptjeningen skal regnes av arbeidsinntek-ten opp til et tak tilsvarende 8 G (470 200 kroner).

Modernisert folketrygd innebærer at dagensregler om full pensjon etter 40 års opptjening ogberegning av pensjonsytelse basert på de 20 besteinntektsårene (besteårsregelen), erstattes av et

system med livsløpsopptjening. Dette fører til atpersoner med lange yrkeskarrierer får full uttel-ling for alle inntektsårene, og at personer med likinntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon.

Kommisjonen foreslår en forbedret ordningfor pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsar-beid. Det gis opptjening tilsvarende arbeidsinn-tekt på 4,5 G (264 500 kroner), mot i dag 4 G(235 100 kroner). Dersom inntektsgrunnlaget erhøyere, godskrives inntekt opp til 6 G (352 700kroner). Beregninger i kommisjonens rapportviser at et flertall av kvinnene kommer bedre utenn menn ved en overgang til livsløpsbasert opp-tjening kombinert med gunstigere regler for pen-sjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

En proporsjonal inntektspensjon der alleyrkesaktive år regnes med, vil styrke sammen-hengen mellom arbeidsinntekt og pensjon. Folke-trygden vil i så fall ikke lenger bygge på at en opp-når full pensjon etter et bestemt antall opptje-ningsår. I stedet vil hvert år i arbeid gi øktpensjon. Jo lenger man arbeider, jo høyere pen-sjon vil man få. Forslaget stimulerer således tilarbeid. Kompensasjonsgraden ved pensjonering67 år blir med Pensjonskommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd om lag 54 pst. av gjen-nomsnittlig inntekt etter 43 år i arbeid. Dette eranslått å være gjennomsnittlig opptjeningstid meden videreføring av dagens folketrygd når det i til-legg til yrkesaktivitet tas hensyn til omsorgsopp-tjening og at uførepensjonister opparbeider rett tilalderspensjon. Kompensasjonsgraden blir høyereved å arbeide lenger, og omvendt. Dagens skatte-regler vil gi en betydelig høyere kompensasjons-grad etter skatt enn før skatt, spesielt for lave inn-tekter. For en gjennomsnittlig inntekt er kompen-sasjonsnivået med kommisjonens forslag 64 pst.etter skatt, mot 54 pst. før skatt.

Regjeringens vurdering

Regjeringen er enig i hovedprinsippene i moderni-sert folketrygd som foreslått av flertallet i Pensjons-kommisjonen med en tydeligere sammenheng mel-lom inntekt og pensjon. Det innebærer livsløpsopp-tjening og større grad av proporsjonalitet enn i


dagens folketrygd. Opptjeningen gjelder fra førstekrone, og settes til en nærmere fastsatt prosentsatsav årlig inntekt. Jo flere år som yrkesaktiv, destohøyere kompensasjonsgrad, og omvendt.

Regjeringen tar ikke i denne meldingen stil-ling til konkrete beløpsgrenser, satser og andreenkeltelementer i nye opptjeningsregler. Regjerin-gen vil komme tilbake til Stortinget med et kon-kret forslag om slike regler etter at Stortinget hartatt stilling til de hovedprinsipper for et nytt pen-sjonssystem som Regjeringen foreslår i dennemeldingen.

Regjeringen går inn for at folketrygden utfor-mes slik at alle hvert år godskrives opptjening avpensjonsrettigheter fra arbeidsinntekt ogomsorgsarbeid på en egen pensjonskonto. Kon-toen vil vise forventet årlig pensjon fra folketryg-den og hvordan den enkeltes beregnede pen-sjonsformue utvikler seg over tid som følge av nyopptjening og reallønnsutvikling. Den samledeopptjeningen gjøres om ved pensjonering til enlivsvarig ytelse ved å dele beregnet pensjonsfor-mue på forventet gjenstående leveår. Et slikt sys-tem gir grunnlag for god informasjon til denenkelte om utviklingen i pensjonsrettigheter ogforventet framtidig pensjonsnivå fra folketrygden.Pensjonen vil være uavhengig av sivilstand forinntektspensjon utover nivåene som berøres avgarantipensjonen.

Det foreslås at den årlige pensjonen til nyealderspensjonister fastsettes på grunnlag av etdelingstall som reflekterer forventet gjenståendelevealder på pensjoneringstidspunktet. Delingstal-let er en faktor som sikrer at folketrygdens utgif-ter blir om lag upåvirket av økt levealder i befolk-ningen. Den enkelte kan imidlertid motvirkeeffekten av delingstallet ved å utsette pensjone-ringstidspunktet. Delingstallet blir fastsatt forhvert årskull og endres ikke etter at man har gåttav med pensjon. Innføring av delingstall i inntekts-pensjonen er det viktigste tiltaket for å gjøre folke-trygden bærekraftig på lang sikt.

Det legges til grunn samme delingstall formenn og kvinner selv om kvinner i gjennomsnittlever lenger enn menn. Lik pensjonsopptjening vildermed gi lik årlig pensjon, uavhengig av kjønn.Dette er en fordel for kvinner.

Etter gjeldende retningslinjer skal folketryg-dens grunnbeløp reguleres «minst på linje med»lønnsutviklingen. Det innebærer at både oppar-beidede pensjonsrettigheter og løpende pensjo-ner følger lønnsutviklingen for yrkesaktive. Detforeslås at opptjente pensjonsrettigheter fortsattskal lønnsindekseres fram til pensjoneringstids-

punktet. Pensjoner under utbetaling foreslåsregulert i takt med gjennomsnittet av pris- oglønnsveksten. Garantipensjonen foreslås lønnsin-deksert, fratrukket effekten av delingstallet. Detinnebærer at garantipensjonen kan bli regulertknapt et halvt prosentpoeng lavere enn lønnsvek-sten, under forutsetning av Statistisk sentralbyråsanslag for utviklingen i framtidig levealder.

Regjeringen mener at en reform av folketryg-den basert på hovedtrekkene i modernisert folke-trygd, er et godt svar på de utfordringene pen-sjonssystemet står overfor. Reformen gir en sam-let ivaretakelse av målene om et bærekraftigpensjonssystem, insentiver til arbeid og sosial for-deling.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens for-slag om at pensjonssystemet bør inneholde tyde-lige fordelingselementer som innebærer overførin-ger fra de som har høy inntekt til de som har lavinntekt. Regjeringen vil vurdere garantipensjonensnivå og utforming nærmere, og ønsker å bedreordningen med pensjonsopptjening ved ulønnetomsorgsarbeid. Så lenge kvinner har lavere yrkes-aktivitet og lønnsnivå enn menn, vil en tettere sam-menheng mellom arbeidsinntekt og pensjon i gjen-nomsnitt være mer fordelaktig for menn enn forkvinner. På den annen side vil de foreslåtte forbe-dringene av ordningen med omsorgsopptjeningstyrke kvinners pensjonsrettigheter vesentlig merenn menns. Effekten av endringer i pensjonssyste-met må også vurderes i lys av sannsynlige endrin-ger i kvinners yrkesmønster framover. Et pensjons-system med sterke arbeidsinsentiver kan stimulerekvinner til å delta og styrke sin posisjon i arbeidsli-vet. Regjeringen legger til grunn at arbeidet forlikestilling i arbeidslivet vil bidra til at lønnsforskjel-ler mellom kvinner og menn utjevnes, hvilket ogsåvil medføre at pensjonsopptjeningen blir mer likmellom kjønnene.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkretforslag til utformingen av folketrygden der denneses i sammenheng med en obligatorisk supple-rende pensjonsordning etter at Stortinget har ved-tatt hovedprinsippene for en pensjonsreform.

4.2 Pensjonskommisjonens forslag

4.2.1 Standardsikring

Pensjonskommisjonen går inn for at inntektspensjo-nen i større grad enn i dagens folketrygd skal fun-gere som en spare- og forsikringsordning, der denenkelte tjener opp en pensjon som er proporsjonalmed arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet.


Pensjonskommisjonen mener det er viktig atpensjonssystemet innrettes slik at det gir godeinsentiver til arbeid. Kommisjonen foreslår derforat dagens besteårsregel og 40-årsregel erstattesmed et system der inntekten over hele livsløpetdanner grunnlaget for pensjonen.

Mens det i dagens system gis pensjonsopptje-ning for inntekter over 1 G, foreslår Pensjonskom-misjonen at det i modernisert folketrygd skal gispensjonsopptjening fra første krone. Kommisjonengår inn for at den årlige opptjeningen av inntekts-pensjon med dagens levealder skal tilsvare en årligpensjon fra 67 år på 1,25 pst. av inntektsgrunnlagetdet enkelte år. Det vises til at en høyere opptje-ningsfaktor vil gjøre det vanskelig å oppnå vesent-lige innsparinger i forhold til dagens folketrygd.

Med en jevn inntekt over livsløpet og en opp-tjeningsperiode på 43 år (Statistisk sentralbyråsanslag på gjennomsnittlig antall opptjeningsår ifolketrygden i 2050 i dagens system) vil moderni-sert folketrygd med dagens levealder gi en kom-pensasjonsgrad på om lag 54 pst. av pensjons-grunnlaget før skatt. Kommisjonen anser at detteer en rimelig kompensasjonsgrad i forhold til tidli-gere arbeidsinntekt i et allment statlig system, oggir uttrykk for at standardsikring utover dette børoverlates til pensjoner i arbeidsforhold og indivi-duelle pensjons- og spareordninger.

Pensjonskommisjonen anser det ikke som enprioritert offentlig oppgave å sikre inntektspen-sjon for svært høye inntekter, og foreslår derforen øvre inntektsgrense for opptjening av inntekts-pensjon på 8 G (470 200 kroner).

Opptjening av inntektspensjon ved omsorgsfravær

Pensjonskommisjonen mener at det er viktig åopprettholde pensjonsopptjeningen i periodermed ulønnet omsorgsfravær for egne barn, eldre,syke og funksjonshemmede. I dag godskrives det3 pensjonspoeng årlig ved omsorgsfravær. Dettetilsvarer en pensjonsgivende inntekt på 4 G(235 100 kroner). Kommisjonen mener atomsorgsopptjening skal være en reell kompensa-sjon for manglende mulighet til å tjene opp inn-tektspensjon ved omsorgsfravær, og foreslår atdet godskrives pensjonsopptjening som tilsvarerarbeidsinntekten før omsorgsfraværet opp til ettak på 6 G (352 700 kroner) og med en minstega-ranti på 4,5 G (264 500 kroner). Kommisjonenforeslår at ordningen med omsorgspoeng foregne barn skal omfatte barn under 6 år, mot 7 år idag, for å tilpasse den til at barna nå begynner påskolen som 6-åringer.

4.2.2 Grunnsikring

Pensjonskommisjonen mener at alle pensjonisterskal garanteres en pensjon på et visst minstenivåfra 67 år og resten av livet, uavhengig av opptjentinntektspensjon. Det foreslås at grunnsikringengis i form av en garantipensjon på nivå med min-stepensjonen i dagens folketrygd og at denneavtrappes gradvis mot opptjent inntektspensjon.

Kommisjonen mener at reglene for avkortingbør utformes slik at også personer som har opp-tjent relativt lav inntektspensjon får noe igjen foropptjeningen. Det foreslås at det bare skal skjefull avkorting av garantipensjon mot inntektspen-sjon opp til et beløp som tilsvarer 1 G ( 58 778 kro-ner). Garantipensjonen avkortes deretter med 60pst. mot inntektspensjon utover 1 G.

4.2.3 Fleksibel pensjonering

Pensjonskommisjonen går inn for en allmenn,fleksibel pensjonsordning i modernisert folke-trygd som gir den enkelte større mulighet til selvå velge når en vil gå av med pensjon. Det foreslåsen nedre aldersgrense på 62 år og at den øvregrensen for opptjening, som er 70 år i dagens sys-tem, skal øke over tid i takt med økende levealder.Inntektspensjonen utformes slik at den årlige ytel-sen øker jo lenger en venter med å ta ut pensjo-nen. Det legges opp til at den enkelte fritt kankombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år utenavkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten.Forslaget og Regjeringens vurdering er nærmereomtalt i kapittel 5.

4.2.4 Delingstall

Pensjonskommisjonen foreslår å innføre etdelingstall som skal bidra til å stabilisere pen-sjonsutgiftene, selv om den gjennomsnittlige leve-alderen øker over tid. Ved innføring av et delings-tall fordeles den enkeltes samlede opptjente pen-sjonsformue over forventet gjennomsnittliggjenstående levetid ved uttaksalderen for ved-kommendes årskull. Størrelsen på den årligeutbetalingen for den enkelte aldersgruppe knyttesdermed til utviklingen i forventet levealder. Detlegges til grunn at delingstallet skal være likt forkvinner og menn.

Ved økende levealder innebærer delingstalletat nye årskull må forlenge yrkeskarrieren for åoppnå samme kompensasjonsgrad som årskull førdem. Kommisjonen peker på at forslaget omdelingstall må ses i sammenheng med forslaget


om fleksibel pensjonering. Med delingstall vil denårlige pensjonen tilpasses forventet antall år sompensjonist. Samlet utbetaling blir dermed upåvir-ket av avgangstidspunktet.

4.2.5 Verdisikring

Pensjonskommisjonen går inn for at dagens sys-tem med årlig regulering av grunnbeløpet ettervedtak i Stortinget, erstattes av et system medklare regler for verdisikring av opptjente pen-sjonsrettigheter som yrkesaktiv, og av løpendepensjonsutbetalinger som pensjonist.

Etter kommisjonens oppfatning bør opparbei-dede pensjonsrettigheter lønnsindekseres for åsikre at verdien av tidligere opptjening oppretthol-des.

Kommisjonen foreslår at inntektspensjon iutbetalingsperioden indekseres med en kombina-sjon av pris- og lønnsvekst. Dette innebærer ensvakere indeksering enn i dagens system, der deter lagt til grunn at løpende alderspensjon skalreguleres «minst på linje med» lønnsutviklingen.

Som en følge av at det innføres et delingstall itilknytning til inntektspensjonen, har kommisjo-nen kommet til at garantipensjonen bør indekse-res med lønnsveksten, fratrukket effekten avdelingstallet. Det legges til grunn at alderen forrett til garantipensjon på 67 år ligger fast selv omlevealderen øker. Forslaget innebærer at nivået pågarantipensjonen opprettholdes relativt sett tilopptjent inntektspensjon ved 67 års alder. Effek-ten av delingstallet antas å innebære om lag ½prosentpoeng lavere årlig vekst enn med en renlønnsindeksering.

4.2.6 Et klarere individuelt eierskap til folketrygden

Pensjonskommisjonen ser det som ønskelig at etnytt pensjonssystem fører til at den enkelte får etklarere individuelt eierskap til de pensjonsrettig-hetene man har tjent opp. Forslaget om moderni-sert folketrygd innebærer at opptjeningen av pen-sjon i det alt vesentligste er proporsjonal med denenkeltes inntekt. Kommisjonen gir uttrykk for atdette også bør reflekteres på innbetalingssiden,ved at en klarere får fram at en viss del av skatte-og avgiftsinnbetalingene faktisk er premie til egenalderspensjon. Dette vil bidra til at skillet mellomomfordeling og egen inntektssikring kommer kla-rere fram. Etter kommisjonens vurdering bør detogså framgå hvor stor pensjonsformue en haropparbeidet på hvert tidspunkt.

Kommisjonen foreslår at det innføres en egenpensjonspremie knyttet til inntektspensjonen imodernisert folketrygd. Det påpekes at innførin-gen av en slik pensjonspremie i seg selv ikke behø-ver å føre til endringer i de samlede skatte- og pre-miebetalingene på ulike inntektstrinn, og at innfø-ringen av pensjonspremie vil kunne kompenseresved at andre skattesatser endres tilsvarende.

Det foreslås at premien fastsettes slik at denlønnsindekserte verdien av de samlede premie-innbetalingene som yrkesaktiv skal tilsvare desamlede forventede utbetalingene av inntektspen-sjon. Dette er det samme prinsippet som er benyt-tet i den svenske pensjonssystemet. Det foreslåsogså at opparbeidede pensjonsrettigheter til per-soner som faller fra i oppsparingsfasen skal tilfallede gjenlevende av samme årskull (dødelighets-arv), noe som i Sverige er anslått å øke pensjons-ytelsene med i størrelsesorden 5-10 pst. for en gittpremiesats. Beregninger Pensjonskommisjonenhar utført indikerer at pensjonspremien vil måttevære om lag 17 ½ pst. av pensjonsgivende inntektfor å oppnå en pensjonsprosent på 54 etter 43 årsopptjening.

Kommisjonen legger til grunn at den detal-jerte utformingen av en egen pensjonspremie oget system for kontoføring av den enkeltes oppar-beidede pensjonsrettigheter i folketrygden, utre-des i den videre oppfølgingen av forslagene frakommisjonen.

4.2.7 Innfasing

Pensjonskommisjonen foreslår at det nye pen-sjonssystemet skal tre i kraft fra 2010 og fasesgradvis inn over en femtenårsperiode. Personerfødt i 1950 eller tidligere får pensjonsopptjeningfullt ut etter dagens system, mens personer født i1965 eller senere får sin pensjon fullt ut beregnetetter det nye systemet. Personer født i årene 1951-1964 vil få pensjonen forholdsmessig basert påbåde dagens system og nytt system. Kommisjo-nen mener at forslagene om delingstall, fleksibelpensjonering og endret indeksering bør gjennom-føres fra 2010.

4.2.8 Vurdering av andre pensjonsmodeller

Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden

SVs representant i kommisjonen, HenrietteWesthrin, støttet ikke flertallets forslag til valg avhovedmodell og ønsket i stedet en modell med


grunnpensjon og en tilleggspensjon på toppen avdenne. Modellen omtales som universell folke-trygd. For øvrig støttet Westhrin flertallets kon-klusjoner når det gjelder innføring av delingstallog endret indeksering. Westhrin støttet også inn-føring av fleksibel pensjonsalder etter tilnærmetforsikringstekniske prinsipper.

I universell folketrygd vil alle få en grunnpen-sjon tilsvarende dagens minstepensjon utenbehovsprøving mot andre inntekter. Grunnpensjo-nen vil tilsvare dagens grunnpensjon pluss særtil-legg, men i motsetning til dagens system vilbehovsprøvingen av særtillegget falle bort.Modellen innebærer nær en dobling av det ikke-behovsprøvde elementet i minstesikringen sam-menliknet med dagens system.

I tillegg til grunnpensjonen omfatter universellfolketrygd en tilleggspensjon basert på livsløps-opptjening. Tilleggspensjon skal imidlertid bareopptjenes på grunnlag av inntekter utover grunn-pensjonen. I denne modellen er det foreslått enopptjening på 0,8 pst. av inntektsgrunnlaget detenkelte år for inntekter utover 1,79 G.

Universell folketrygd er utformet slik at desamlede kostnadene på lang sikt vil være omtrentpå samme nivå som med forslaget til modernisertfolketrygd. For å oppnå et mer bærekraftig pen-sjonssystem, må derfor delingstall og endretregulering av løpende pensjoner innføres også idenne modellen. Innenfor universell folketrygdvil det også være mulig å innføre fleksibel pensjo-nering fra 62 år.

Flertallet i kommisjonen la vekt på at model-len med universell grunnpensjon vil sikre grunn-tryggheten i pensjonssystemet på en mindre mål-rettet og mer kostbar måte enn modernisert fol-ketrygd. Modellen vil videre innebære et størreskatteelement og marginalskatten vil øke for stør-stedelen av arbeidstakerne, slik at det blir mindrelønnsomt å arbeide. Som en følge av at grunnpen-sjonen ikke avtrappes mot inntektspensjon, vilskillet mellom den skattefinansierte grunnsikrin-gen og den premiebaserte tilleggspensjonen væreklarere enn i modernisert folketrygd. Flertallet ikommisjonen pekte imidlertid på at det vil værekostbart og vanskelig å øke minstepensjonen meden slik modell siden grunnpensjonen utbetalesuavkortet til alle. Videre pekte kommisjonen på atpensjonsprosenten i den opptjeningsbasertedelen av universell folketrygd vil ligge vesentliglavere enn både dagens pensjonsprosent ogmodernisert folketrygd. Med effekten av delings-tallet vil dette over tid medføre en markert reduk-sjon i folketrygdens ansvar for standardsikringen.

Lik folketrygdpensjon til alle pensjonister

FrPs representant, Inger Marie Ytterhorn, gikkinn for et pensjonssystem med lik folketrygdpen-sjon til alle på nivå med dagens minstepensjon ifolketrygden, og at standardsikringen overlatesfullt ut til pensjoner i arbeidsforhold og individu-elle pensjons- og spareordninger. En slik modeller enkel, og gir en klar avgrensning av statensansvar til bare å omfatte grunnsikringen.

Etter en samlet vurdering kom Pensjonskom-misjonens flertall, alle unntatt Ytterhorn, til at deikke ville anbefale en slik modell. Flertallet gavuttrykk for at de forventer en langt større forskjelli pensjon og mer uensartede pensjonsordningerhvis folketrygden begrenses til en lik basispen-sjon til alle pensjonister. Det blir videre vanskeli-gere å ta fordelingspolitiske hensyn ut overgrunnsikringen, blant annet gjennom kjønnsnøy-trale pensjoner og premier og pensjonsopptjeningved ulønnet omsorgsarbeid.

Justeringer innenfor rammen av dagens folketrygd

Pensjonskommisjonen diskuterte også mulighe-ten for å beholde ytelsesprofilen i dagens folke-trygd og innføre livsløpsopptjening, delingstall ogsamme indeksering av løpende pensjoner som imodernisert folketrygd. Kommisjonen kom imid-lertid fram til at den ikke ville anbefale en slik løs-ning. Dette ble begrunnet med at en da også beva-rer flere svakheter ved dagens system som kom-misjonen ønsket å gå bort fra. Blant annet blirsammenhengen mellom arbeidsinntekt, innbeta-ling til systemet og pensjon fortsatt svak, og inn-betalingene til pensjonssystemet vil i stor gradfremstå som skatt på arbeidsinntekt og ikke spa-ring til pensjonsalderen.

4.3 Effekter av Pensjonskommisjonens forslag

Forslagene til Pensjonskommisjonen vil bidra til åredusere utgiftene til alderspensjon i folketrygdenpå lang sikt. Statistisk sentralbyrå har foretattberegninger som illustrerer effekten av forslagettil modernisert folketrygd. Forslaget om delings-tall er isolert sett anslått å gi en innsparing i folke-trygdens utgifter til alderspensjoner på 15 pst. i2050. Endret indeksering vil berøre alle alderspen-sjonister fra 2010, og er isolert sett anslått å inne-bære en innsparing på 8 pst. i 2050. Endrede opp-tjeningsregler vil isolert sett bidra til en liten


økning i folketrygdens utgifter til alderspensjonersammenliknet med dagens folketrygd. I sum erdet anslått at Pensjonskommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd vil innebære at utgiftenetil alderspensjon i folketrygden som andel av BNPfor Fastlands-Norge reduseres med om lag 20 pst.i 2050.

Innsparingene kan deles i tre:– Verdiskapingen kan bli om lag 6 pst. høyere.– Antall alderspensjonister kan bli om lag 7 pst.

lavere.– Gjennomsnittlig alderspensjon kan bli om lag 7

pst. lavere.

De økonomiske virkningene avhenger av hvordanden enkelte vil tilpasse seg pensjonsreformen.Den enkelte kan motvirke effekten av delingstal-let ved å arbeide noe lenger. Den enkelte vil samti-dig måtte bære en vesentlig del av kostnaden vedtidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høy-ere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere.

De økonomiske effektene av en overgang tilmodernisert folketrygd er nærmere omtalt ikapittel 12. I avsnitt 4.3.1 omtales effektene av for-slaget til modernisert folketrygd for den enkeltesalderspensjon fra folketrygden. Effektene må vur-deres i lys av de mål og strategier kommisjonen latil grunn for utformingen av pensjonssystemet.Pensjonssystemet skal være finansielt bærekraf-tig over tid. Pensjonskommisjonen peker viderepå at samspillet mellom pensjonssystemet og sys-selsettingspolitikken må bygge opp underarbeidslinjen. Dette er hovedbegrunnelsen for atet bredt flertall i kommisjonen foreslor en moder-nisert folketrygd som sikter mot å få en bedrebalanse mellom arbeid og pensjon. Dagens folke-trygd er ikke bærekraftig på lang sikt og gir svakeinsentiver til arbeid.

4.3.1 Kompensasjonsgrad og ytelsesprofil

Den enkeltes pensjon vil i modernisert folketrygdavhenge av antall år med pensjonsopptjening ogarbeisinntekten det enkelte år. Beregninger fore-tatt av Statistisk sentralbyrå indikerer at gjennom-snittlig opptjeningstid i dagens folketrygd eranslått til om lag 43 år for både kvinner og mennpå lang sikt. Disse beregningene inkluderer pen-sjonsopptjening ved omsorgsfravær og ved ufør-het, i tillegg til yrkesaktivitet. Figur 4.1 sammen-likner pensjonsnivået i modernisert folketrygdmed dagens folketrygd for en enslig pensjonistmed 43 års opptjening, samt ved 40 års opptjening(stiplet linje). Framstillingen ser bort fra effekter

av delingstall og indeksering. Disse to elemen-tene vil imidlertid ikke påvirke fordelingsprofilenog ville ha gitt samme utslag om de ble innførtinnenfor dagens folketrygd.

Figur 4.1 viser at Pensjonskommisjonens for-slag til modernisert folketrygd innebærer at defleste med jevne inntekter og en opptjeningstid på43 år eller mer får uendret eller høyere pensjonenn innenfor dagens system. Nivået på minste-pensjonen er likt i dagens system og i moderni-sert folketrygd. Figuren viser også at inntekts-grensen for opptjening av pensjon utover minste-pensjonen er lavere i modernisert folketrygd enni dagens system, noe som medfører at antalletminstepensjonister vil bli lavere i modernisert fol-ketrygd enn i dagens system. Det skyldes at sær-tillegget avkortes krone for krone mot opptjent til-leggspensjon, mens garantipensjonen i moderni-sert folketrygd er foreslått gradvis avkortet motinntektspensjonen over 1 G. I dagens system måen ha hatt en jevn inntekt på 2,89 G (169 900 kro-ner) i 40 år for å få pensjon utover minstepen-sjonsnivået. I modernisert folketrygd er den til-svarende inntektsgrensen 1,86 G (109 300 kro-ner) i 43 år eller 2,0 G (117 600 kroner) i 40 år.

Den gradvise avkortningen av garantitilleggetøker pensjonsnivået for personer med inntektmellom 1,86 G (109 300 kroner) og 4,32 G(253 900 kroner) i 43 år. Personer med inntekterover 4,32 G vil kun få inntektspensjon.

Figuren viser at med 43 års opptjening vil demed inntekt mellom 4 G (235 100 kroner) og 4,95G (291 000 kroner) komme noe dårligere ut med

Figur 4.1 Pensjonsnivået i modernisert folketrygd

sammenliknet med dagens folketrygd for en enslig

pensjonist som har hatt jevn inntekt i 40 og 43 år

som yrkesaktiv, uten effekt av delingstall og

indeksering

Kilde: Pensjonskommisjonen og Arbeids- og sosialdeparte-mentet.

Inntekt i G

0

1

2

3

4

5

6

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

0

1

2

3

4

5

6

Dagens system 40 år eller merModernisert folketrygd 43 årModernisert folketrygd 40 år

Pensjon etter inntekt målt i G


opptjeningsreglene i modernisert folketrygd ennmed dagens folketrygd. Det samme gjelder perso-ner med 40 års opptjening og inntekter mellom3,7 G (217 500 kroner) og 6 G (352 700 kroner).

Pensjonskommisjonens forslag til moderni-sert folketrygd innebærer full opptjening for inn-tekter mellom 6 G (352 700 kroner) og 8 G(470 200 kroner), noe som isolert sett gir høyerepensjonsytelser for de med inntekter over 6 G.For personer med inntekter over 8 G, blir etlavere tak for opptjening mer enn kompensert avat knekkpunktet mellom 6 og 8 G fjernes.

I forhold til dagens folketrygd vil personermed færre opptjeningsår komme relativt sett dår-ligere ut, og det samme gjelder personer medujevn inntekt over livsløpet som følge av at besteå-rsregelen faller bort. Siden det ikke vil være noenøvre grense for antall opptjeningsår, vil personermed mer enn 43 års opptjening komme bedre utenn det som framgår av figur 4.1.

Sammenliknet med dagens folketrygd vil bort-fallet av besteårsregelen og fjerning av grunnpen-sjonen isolert sett bidra til lavere pensjoner imodernisert folketrygd. Økt pensjonsprosent,bortfallet av knekkpunktet ved 6 G og av taket på40 opptjeningsår trekker i retning av høyere pen-sjoner.

I figur 4.2. vises kompensasjonsgraden imodernisert folketrygd før og etter skatt for ulikeinntektsnivåer. Det er lagt til grunn de samme for-utsetninger som i figur 4.1, dvs. 43 års opptjeningog uten effekten av delingstallet. Kompensasjons-graden er målt i forhold til gjennomsnittligarbeidsinntekt (lønnsdeflatert) i yrkesaktiv alder.De fleste vil ha varierende inntekter gjennomyrkeskarrieren, og den enkeltes sluttlønn vil ofteavvike fra gjennomsnittlig arbeidsinntekt overlivsløpet. I forhold til det gjennomsnittlige lønns-nivået i samfunnet vil mange ha stigende inntek-ter tidlig i livet, og fallende inntekter fram motpensjonsalderen. Den enkeltes inntektsprofil vilpåvirkes både av utviklingen i inntekt pr. arbeids-time og av endringer i arbeidstid.

Innenfor modernisert folketrygd vil de somhar en lavere sluttlønn enn gjennomsnittslønn fåen høyere kompensasjonsgrad i forhold til slutt-lønnen enn i forhold til gjennomsnittslønnen. Forpersoner med stigende inntekt mot slutten avyrkeskarrieren vil forholdet være motsatt.

Pensjonskommisjonens forslag til moderni-sert folketrygd innebærer at man for gjennom-snittsinntekter viderefører et kompensasjonsnivåpå om lag samme nivå som i dag. Med en inntektpå 5 G (293 900 kroner) i 43 år er kompensasjons-

graden før skatt på 54 pst. Figur 4.2 viser at kom-pensasjonsgraden etter skatt for gjennomsnitts-inntekter er om lag 10 prosentpoeng høyere ennkompensasjonsgraden før skatt. Forskjellen erstørre for lavere inntektsnivåer. Forskjellene måses i sammenheng med at pensjonsytelser skatt-legges med en lavere sats enn lønnsinntekt, og atskattesystemet er progressivt.

Med dagens skatteregler betaler man ikkeskatt av minstepensjonen, mens lønnstakere medtilsvarende inntektsnivå betaler om lag 20 000kroner i skatt. Figur 4.2 viser at for en person somhar hatt en arbeidsinntekt på nivå med minstepen-sjonen, vil kompensasjonsgraden før skatt være100 pst. og etter skatt vel 120 pst. Med dagensskattesystem må en ha en lønnsinntekt på om lag135 000 kroner for å sitte igjen med en inntektetter skatt på nivå med minstepensjonen. Også forinntekter noe over dette vil kompensasjonsgradenetter skatt være nær 100 pst.

I modernisert folketrygd vil en gruppe medlave inntekter få lite igjen i form av økt pensjon vedøkt arbeidsinnsats siden garantipensjonen avkor-tes mot opptjent inntektspensjon. Dette spørsmå-let må imidlertid også vurderes i lys av hvilken dis-ponibel inntekt etter skatt arbeidstakere med lavinntekt sitter igjen med som pensjonist. Som vist

Figur 4.2 Kompensasjonsgrad i modernisert

folketrygd før og etter skatt for enslig pensjonist

med 43 års opptjening. Prosent

Kilde: Finansdepartementet .

0

50

100

150

200

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

0

50

100

150

200

Før skatt

Etter skatt

Inntekt i G

Kompensasjonsgrad i modernisert folketrygd


over vil mange med lav inntekt kunne få en høykompensasjon i forhold til inntekten, spesielt nårdet tas hensyn til effekten av skattereglene.

Pensjonskommisjonens forslag om å innføreet delingstall innebærer at kompensasjonsgra-dene over tid reduseres for en gitt pensjonerings-alder. Reduksjonen vil avhenge av hvor mye for-ventet levealder øker. Den enkelte kan kompen-sere for delingstallet ved å arbeide lenger. Det eranslått at delingstallet vil redusere alderspensjo-nen for nye pensjonister ved 67 år med om lag 18pst. i 2050 i forhold til 2010 som følge av at forven-tet gjenstående levealder ved 67 år forventes åøke med ca. 4 år. Dette følger av middelalternati-vet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriv-ninger. Kompensasjonsgraden ved 43 års opptje-ning reduseres dermed fra 54 pst. av gjennom-snittlig inntekt i 2010 til 44 pst. i 2050.Kompensasjonsgraden vil være lavere ved færreårs opptjening, og høyere ved flere år. Figur 4.3viser at den enkelte kan kompensere for utviklin-gen i delingstallet ved å jobbe lenger. Med enøkning i levealderen på ett år, er det innenformodernisert folketrygd anslått at en må jobbe 8måneder lenger for å opprettholde samme kom-pensasjonsgrad. Med den anslåtte økningen ilevealderen, innebærer det at den enkelte i 2050må jobbe 2 år og 8 måneder lenger for å oppnåsamme kompensasjonsnivå som en som går avmed pensjon som 67-åring i 2010.

Figur 4.4 viser høy-, lav- og mellomalternativeti Statistisk sentralbyrås anslag på utviklingen i for-ventet gjenstående levealder ved 67 år for ulikefødselsår (kohorter). I figuren framgår det at for-ventet levealder ved 67 år for de ulike kohorteneøker i alle tre alternativene. For de som er født i1983, er det høyeste anslaget i 2050 på 22 ½ år,mens det laveste anslaget er på 19,3 år. Alternati-vet med lav forventet levealder vil innebære ensvakere økning i delingstallet og dermed mindrereduksjon i kompensasjonsgraden enn det somfølger av mellomalternativet, mens alternativetmed høyere forventet levealder vil innebære ensterkere reduksjon.

I vurderingen av effektene som følger avmodernisert folketrygd, må det også tas i betrakt-ning at pensjonistene i framtiden vil få økt kjøpe-kraft i forhold til i dag, forutsatt reallønnsvekst. IPensjonskommisjonens rapport er det anslått atkjøpekraften kan dobles fram til 2050 gitt en real-lønnsvekst på 1,5 pst. pr. år. Selv etter effekten avdelingstallet vil kjøpekraften for en gitt opptjeningfor en som pensjonerer seg ved 67 års alder i2050, da være om lag 60 pst. høyere enn i dag.

Personer som kompenserer for effekten avdelingstallet ved å jobbe lenger, vil få om lag dob-belt så høye pensjoner målt i realverdi som i dag.

Figur 4.3 Effekten av delingstallet på

kompensasjonsgrad i modernisert folketrygd ved

pensjonering 67 år – Pensjonsalder for å

kompensere for effekten av delingstallet

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

50

55

60

65

70

75

80

85Ytelsesnivå ved 67 år (venstreakse)

Pensjonsalder for å opprettholdekompensasjonsgrad (høyre akse)

Født år/fyller 67 år

Kompensasjonsgrad pst. Pensjonsalder

1943/2010 1953/2020 1963/2030 1973/2040 1983/2050

Effekten av delingstallet

Figur 4.4 Forventet gjenstående leveår ved 67 år

for ulike fødselskohorter (gjennomsnitt for menn

og kvinner) i SSBs høy-, lav- og mellomalternativ.

Antall år


15

20

25

1943 1653 1963 1973 1983

15

20

25

Høy Mellom

Lav

Forventet gjenstående leveår ved 67 år


Tabell 4.1 viser kjøpekraften av gjennomsnittligpensjon i 2050 under ulike forutsetninger om real-lønnsveksten. Tabellen viser at gjennomsnittligpensjon i 2050 vil være 178 000 kroner målt idagens lønnsnivå. Reallønnsvekst vil imidlertidmedføre at både pensjonister og yrkesaktive blirrikere. Med en reallønnsvekst på 1,5 pst. vil pen-sjonen for en som går av med pensjon ved 67 år,være 288 000 kroner målt i faste priser.

Fordelingseffekter og arbeidsinsentiver

Sammenliknet med en videreføring av dagens sys-tem vil Pensjonskommisjonens forslag til moder-nisert folketrygd gi noe større forskjeller i alders-pensjonen fra folketrygden. Da folketrygden bleinnført i 1967, var forskjellen mellom høyeste pen-sjon og minstepensjonen i størrelsesorden 4 til 1.I dagens folketrygd er forskjellen redusert til omlag 2 til 1. Dette skyldes en kombinasjon av atminstepensjonen har økt raskere enn både pris-og lønnsveksten, samtidig som reglene for pen-sjonsopptjeningen er strammet inn. Med 43 årsopptjening vil forholdet mellom høyeste oglaveste pensjon i modernisert folketrygd være2,4. Med 40 års opptjening vil forskjellen være 2,2.Forskjellen i utbetalt pensjon kan bli høyere somfølge av at man kan øke pensjonen ved å arbeidelenger. Pensjonskommisjonen peker på at dette istor grad er et resultat av den enkeltes eget valg.

Utformingen av dagens system er komplisert,og fordelingseffektene er uoversiktlige. Detteskyldes besteårsregelen og grensen på 40 årsopptjening som omfordeler fra personer med jevninntekt over en lang yrkeskarriere til de med vari-erende inntekt og yrkesaktivitet over livsløpet. Ibegge kategorier kan det være personer med uliklivsinntekt.

Pensjonskommisjonens forslag til moderni-sert folketrygd har tydelige fordelingselementersom innebærer overføringer fra de som har høy

inntekt til de som har lav inntekt og fra menn tilkvinner. Overføringene skjer i form av garantipen-sjonens nivå og utforming, og ved at det gis pen-sjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid. I til-legg er det lagt til grunn kjønnsnøytralitet, sominnebærer like ytelser for menn og kvinner for likopptjening selv om kvinner har høyere forventetlevealder enn menn. De største endringene i ytel-sesprofilen som følge av modernisert folketrygd,skyldes at det er foreslått å gi full opptjening forinntekter mellom 6 og 8 G og at taket på hvormange opptjeningsår den enkelte kan ha, er opp-hevet.

Inntektspensjonen i Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd foreslås utformetslik at hvert ekstra år i arbeid vil øke pensjonsytel-sene fra folketrygden ved 67 års alder med 1,25 pst.av arbeidsinntekten (gitt levealderen i 2010). For åøke pensjonen til de med lave inntekter foresloPensjonskommisjonen en gradvis avkorting avgarantitillegget mot inntektspensjon over 1 G.

Figur 4.5 viser ytelsesprofilen i modernisertfolketrygd ved ulike antall opptjeningsår. Forskjel-len mellom linjene viser hvor mye pensjonen økerved å forlenge yrkeskarrieren. Det er i figurenikke tatt hensyn til at en forlengelse av yrkeskarri-eren også innebærer at pensjonsnivået øker somen følge av at antall år som pensjonist blir færre,dvs. at figuren illustrerer pensjonsnivået for ulikeopptjeningsår forutsatt at pensjonering skjer ved67 år. Uttakstidspunktet kan påvirke pensjonsni-vået betydelig, jf. omtale i kapittel 5.

Av figur 4.5 framgår det at sammenhengenmellom arbeidsinntekt og pensjon er sterkest forde inntektsnivåer som ikke berøres av garantipen-sjonen. Garantipensjonen og den gradvise avkort-ningen av denne øker pensjonsnivået for de medlave og midlere inntekter, men innebærer samti-dig at den marginale økningen ved å jobbe ekstraer lavere enn den ellers ville ha vært. Sammenlik-net med en full avkortning av garantipensjonen,

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet.

Tabell 4.1 Pensjon i 1000 kroner målt i forhold til dagens lønnsnivå og kjøpekraft av gjennomsnittlig pensjon

i modernisert folketrygd (G=58 778 kroner)

Pensjonmålt i fast

grunnbeløp 2050

Realverdi i 2050– forutsatt at man

går av medpensjon ved 67 år

Realverdi i 2050 – forutsatt at man

kompenserer foreffekten av delingstall

Reallønnsvekst 0,5 pst. 178 183 224Reallønnsvekst 1,5 pst. 178 288 353Reallønnsvekst 2,5 pst. 178 452 554


vil imidlertid enkelte inntektsgrupper som ellersville ha vært minstepensjonister, få noe igjen iform av økt pensjon for å arbeide.

Tabell 4.2 indikerer hvilke inntektsnivåer somberøres av den gradvise avkortningen av garanti-tillegget med Pensjonskommisjonens forslag. Inn-tektsgrensene blir lavere jo lenger opptjeningsti-den er. Uten den gradvise avkortingen av garanti-pensjonen ville grensen for å få pensjon utoverminstepensjonsnivået vært høyere. Med Pen-sjonskommisjonens forslag til gradvis avkorting,blir grensen for å få pensjon utover garantipen-sjonsnivået en gjennomsnittsinntekt på 2,0 G(117 600 kroner) ved 40 års opptjening. Med fullavkorting ville inntektsgrensen ha vært 3,59 G

(211 000 kroner). I dagens folketrygd er inntekts-grensen for å få pensjon utover minstepensjon på2,89 G (169 900 kroner).

I tillegg til selve ytelsesprofilen, påvirkesarbeidsinsentivene av prinsippet om livsløpsopp-tjening og fjerning av grensen for full opptjening.

Betydningen av supplerende ordninger

I vurderingen av kompensasjonsgrad, ytelsespro-fil og fordelingseffekter i folketrygden må det tashensyn til omfanget og utformingen av supple-rende tjenestepensjoner. I dag har flertallet avlønnstakerne medlemskap i en supplerende pen-sjonsordning i tillegg til folketrygden. De flestesupplerende ordninger, også de innskuddsba-serte, er utformet slik at de motvirker folketryg-dens fordelingsprofil. Dette innebærer at samletpensjon fra folketrygden og de supplerende ord-ningene er om lag proporsjonal med inntektsni-vået.

Samtidig er det mange som i dag ikke har tje-nestepensjonsordning i hele eller deler av yrkesli-vet. Undersøkelser av alderspensjonisters inn-tektsforhold1 viser at det først og fremst er ulikfordeling av tilleggsinntekter utover folketrygdensom forklarer inntektsforskjellene blant alderspen-sjonistene. Inntekter fra andre kilder som tjeneste-pensjon, kapital og arbeid er mye mer utbredtblant pensjonistene i den høyeste inntektsklassenenn for de med lavere samlet inntekt. Tjenestepen-sjon er den viktigste inntektskilden utover folke-trygden for alderspensjonistene. I 2002 var det 94pst. av alderspensjonistene i høyeste inntekts-

Figur 4.5 Modernisert folketrygd: Pensjonsytelser i

forhold til antall opptjeningsår


0

1

2

3

4

5

6

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

0

1

2

3

4

5

6

50 år

45 år

40 år

35 år

Inntekt i G

Modernisert folketrygd ved ulik opptjeningstid

1 Økonomi og levekår for ulike grupper trygdemottakere,2001 – Rapport 2002/20, Statistisk Sentralbyrå

1 I dagens folketrygd er det de 20 beste årene som bestemmer nivået på tilleggspensjonen. Det er således tilstrekkelig med 20 år med minimum inntektsnivå som angitt, i tillegg til 20 år med inntekt over 1 G.


Tabell 4.2 Inntektsgrenser for gradvis avkorting av garantipensjon – enslig pensjonist (G = 58 778 kroner)

Antall opptjeningsår 35 40 45 50

Pensjonskommisjonens forslag: 2,29 G 2 G 1,78 G 1,6 GKun garantipensjon ved gj.snitt inntekt mindre enn kr. 134 600 kr. 117 600 kr. 104 600 kr. 94 000Pensjonskommisjonens forslag: 5,31 G 4,64 G 4,13 G 3,72 GKun inntektspensjon ved gj.snitt inntekt høyere enn kr. 312 100 kr. 272 700 kr. 242 800 kr. 218 700Dagens system: 3,16 G 2,89 G 2,89 G 2,89 GKun minstepensjon ved inntekt mindre enn1 kr. 185 700 kr. 169 900 kr. 169 900 kr. 169 900


klasse som hadde tjenestepensjon, mens dettegjaldt for kun 24 pst. av den firedelen med lavestinntekt. Pensjonskommisjonen viser til at andelenarbeidstakere uten tjenestepensjon er størst innenvarehandel, hotell og restaurant, samt bygg oganlegg. Det betyr at mange innen tradisjonellekvinne- og lavtlønnsyrker er uten slike ordninger.Innføring av obligatorisk supplerende pensjons-ordning, jf. Regjeringens forslag i kapittel 6, vilderfor ha størst betydning for disse gruppene.

4.3.2 Konsekvenser av modernisert folketrygd for kvinner og menn

Etter at Pensjonskommisjonen la fram sin rapporthar det vært fokus på hvordan deres forslag tilmodernisert folketrygd påvirker kvinners pen-sjonsnivå. Modernisert folketrygd innebærer ensterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt ogpensjon. Høyere arbeidsinntekt over livsløpet girhøyere pensjon. Dette innebærer at så lenge kvin-ner i gjennomsnitt har lavere arbeidsinntekt ennmenn, vil de også få lavere pensjon enn menn.

Kvinners yrkesaktivitet og lønnsnivå

Yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge er relativthøy sammenliknet med andre land, og det harskjedd betydelige endringer siden folketrygdenble innført i 1967, jf. figur 4.6. Fra midten av 1970-tallet og fram til 1986 økte kvinners yrkesaktivitetmarkert. Under den økonomiske lavkonjunkturenfra 1987 til 1993 var kvinnenes yrkesfrekvens sta-bil, mens den falt noe for menn. Etter 1993 harden igjen økt noe både for menn og kvinner, menmest for kvinner. I 2003 var 69,1 pst. av kvinneneog 76,7 pst. av mennene i alderen 16-74 år iarbeidsstyrken.

Det er imidlertid fortsatt mange kvinner somjobber deltid, selv om andelen er synkende. I 1980jobbet 47 pst. av kvinnene heltid. I 2003 var ande-len økt til 57 pst. Menns heltidsandel har lengevært stabil på rundt 90 pst., men andelen på deltidhar de siste årene økt noe. Figur 4.7 viser andelenkvinner og menn som arbeidet henholdsvis heltidog deltid i 2003.

Forskjellen mellom gjennomsnittlig årslønn forkvinner og menn, var i 1973 på over 45 pst. I dag erforskjellen mellom 30 og 35 pst2. I tillegg til for-skjeller i arbeidstid, skyldes ulikhetene i stor grad

at lønnsnivået i kvinnedominerte yrker i gjennom-snitt er noe lavere enn i mannsdominerte yrker.

I dag er kvinner overrepresentert i høyereutdanning. I aldersgruppen 19-24 år er nå vel éntredjedel (34 pst.) av alle kvinner under utdanning,sammenliknet med knapt én fjerdedel for menn (24pst.). Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at yrkes-deltakelsen øker med økende utdanningsnivå.

Pensjonskommisjonen foreslår å innfase

2 Jf. Søkelys på arbeidsmarkedet 1/2004: Lønnsforskjellermellom kvinner og menn i et 30 års perspektiv, Erling Barthog Harald Dale-Olsen.

Figur 4.6 Andelen yrkesaktive menn og kvinner

16-74 år. Prosent


Yrkesfrekvens etter kjønn

0

20

40

60

80

100

1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000

0

20

40

60

80

100

Kvinner Menn

2003

Figur 4.7 Arbeidstid for menn og kvinner. 2003.

Prosent


Arbeidstid etter kjønn

0

20

40

60

80

100

Menn Kvinner

0

20

40

60

80

100

Heltid - 37 timer og mer Lang deltid -20-36 timer

Kort deltid - 1-19 timer


modernisert folketrygd gradvis slik at den får fulleffekt for personer som i dag er 40 år og yngre.Hvordan utformingen av pensjonssystemet påvir-ker kvinner og menn må vurderes i lys av sann-synlige endringer i menns og kvinners yrkesmøn-ster framover.

Kvinners pensjonsnivå i dagens folketrygd og endringer som følge av modernisert folketrygd

Kvinners gjennomsnittlige alderspensjon fra fol-ketrygden utgjorde 73 pst. av gjennomsnittligalderspensjon for menn i 2003. Minstepensjonen,opptjeningssystemet for tilleggspensjon, ordnin-gen med omsorgspoeng og ordningen med etter-lattepensjon bidrar til at forskjellen i gjennom-snittlig pensjon mellom kvinner og menn er min-dre enn forskjellen i gjennomsnittlig pensjonsgi-vende inntekt.

Av 208 122 minstepensjoner pr. 31. desember2003 var det 181 636 kvinner. Dette utgjorde 50pst. av alle kvinnelige pensjonister. Blant kvin-nene som gikk av med pensjon i 2003, var det 42pst. minstepensjonister. Som følge av at flere kvin-ner nå har tjent opp tilleggspensjon, vil det blifærre kvinnelige minstepensjonister og forskjel-len mellom menns og kvinners pensjon vil reduse-res framover. Statistisk sentralbyrå har anslått at i2050 vil kvinners gjennomsnittlige pensjon til-svare vel 90 pst. av gjennomsnittlig alderspensjonfor menn med en videreføring av dagens system.Beregningene bygger på en svak utjevning i kvin-ners inntekt relativt til menn, jf. punkt 3.6 i Pen-sjonskommisjonens rapport.

I Pensjonskommisjonens forslag til moderni-sert folketrygd er grunnsikringen foreslått vide-reført på samme nivå som i dag. Grensen for opp-tjening av inntektspensjon utover minstepensjo-nen går ned. Kvinner og menn med lav opptjentinntektspensjon kommer noe bedre ut med Pen-sjonskommisjonens forslag til modernisert folke-trygd enn i dagens system. Statistisk sentralbyråhar anslått at med forslaget til modernisert folke-trygd vil 4 pst. av alderspensjonistene, både blantmenn og kvinner, være minstepensjonister i 2050.I tillegg er det anslått at 24 pst. av de kvinneligepensjonistene og 13 pst. av de mannlige pensjonis-tene i 2050 vil motta et større eller mindre garanti-tillegg utover inntektspensjonen. Anslagene erusikre og avhenger av forutsetninger om bl.a.yrkesdeltakelse, reallønnsvekst og grensen forgradvis avkortning.

Inntektspensjonen i Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd innebærer pro-

porsjonal opptjening fra første krone og opp til ettak på 8 G (470 200 kroner). Figur 4.8 viser forde-lingen av pensjonsgivende inntekt for menn ogkvinner i alderen 17-69 år i 2002. Figuren viser at2/3 av kvinnene hadde en pensjonsgivende inn-tekt som var lavere enn 5 G (293 900 kroner).Mens 47 pst. av mennene hadde en inntekt over 6G (352 700 kroner), var det 17 pst. av kvinnenesom hadde en inntekt over dette nivået. Den stør-ste endringen i ytelsesprofilen som følge avmodernisert folketrygd skyldes at det er foreslåttå gi full opptjening for inntekter over 6 G. Med envidereføring av kvinner og menns inntektsprofil,vil det være en høyere andel menn enn kvinnersom vil ha fordel av dette.

Når det gjelder taket for opptjening, pekerPensjonskommisjonen på at dette bør fastsettesslik at det gir hovedtyngden av lønnstakere etgrunnlag for opptjening som tilsvarer hele denpensjonsgivende inntekt. Samtidig viser kommi-sjonen til at de med lang utdanning ikke vil kunnekompensere for lav opptjening under utdanningdersom taket er for lavt.

Med en utforming av inntektspensjonen som iPensjonskommisjonens forslag til modernisertfolketrygd, vil den enkelte betale for sin egen pen-sjon. Forslaget inneholder to viktige unntak fradette som først og fremst favoriserer kvinner. Detene er pensjonsopptjeningen ved omsorgsfravær.

Figur 4.8 Personer med pensjonsgivende inntekt

større enn grunnbeløpet i 2002. Andelen menn og

kvinner av menn og kvinner totalt. Prosent

Kilde: Rikstrygdeverket.

0

5

10

15

20

25

1-2 2-3 3-4 4-5 5-6 6-7 7-8 >8

0

5

10

15

20

25

Menn

Kvinner

Inntekt målt i G

Pensjonsgivende inntekt, menn og kvinner


Det andre er prinsippet om at ytelsesnivået tilpas-ses gjennomsnittlig levealder for kvinner ogmenn. Fordi kvinner i gjennomsnitt lever lengerenn menn og utbetalingene dermed strekker segover en lengre periode, vil kvinner samlet sett fåmer igjen for hver innbetalte krone enn menn. INOU 2001: 27 Om kjønnsnøytralitet i pensjons-ordninger i privat sektor, anslås det at pensjons-premien i private ordninger må være mellom 10og 30 pst. høyere for kvinner enn for menn(avhengig av alderen på innbetalingstidspunktet)for å gi den samme ytelsen som pensjonist.

En overgang til livsløpsopptjening kan væreen ulempe for personer som skifter mellom heltidog deltid gjennom yrkeskarrieren. Dette vil ihovedsak være kvinner, som i større grad ennmenn jobber deltid og har mer fravær fra arbeids-livet på grunn av omsorg for små barn. En under-søkelse av Charlotte Koren, forsker ved NOVA3,viser imidlertid at besteårsregelen til nå først ogfremst har vært til fordel for menn, jf. boks 4.1.

Pensjonskommisjonen vurderte de isolerteeffektene av å gå over til livsløpsbasert opptje-ning, jf. figur 4.9 som viser hvordan livsløpsopptje-ning innenfor modernisert folketrygd slår ut forulike inntektsnivåer sammenliknet med dagensregelverk for opptjening av tilleggspensjon.Beregningene ble gjennomført ved bruk av Statis-tisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOS-ART. I beregningene sammenliknes pensjonsni-vået i to forenklede utgaver av den modernisertefolketrygden, basert på henholdsvis livsløpsopp-tjening og opptjening på grunnlag av dagens opp-tjeningsregelverk med besteårsregel, tak på 40års opptjening og opptjening av tilleggspensjonbare i år med inntekt som overstiger ett grunnbe-løp. I begge alternativene har en lagt til grunn enårlig pensjonsprosent på 1,25 slik at en får framden isolerte effekten av endringene i beregnings-grunnlaget for pensjonistene. I beregningene erindividene sortert etter størrelsen på pensjonen,og pensjonistene er delt inn i 10 like store grup-per. Et nivå på 100 innebærer ingen forskjell sam-menliknet med pensjonsopptjening basert påbesteårsregel, et nivå over/under innebærer at enkommer bedre/dårligere ut.

Beregningene viser:– Overgang til livsløpsbasert opptjening bidrar

isolert sett til redusert pensjon for de aller fleste.

Boks 4.1 Betydningen av besteårsregelen for kvinner og menn

Charlotte Koren, forsker ved NOVA, harundersøkt betydningen av besteårsregelen forkvinner og menn basert på tall fra SSBsmikrosimuleringsmodell MOSART. Korenviser til at det til nå har vært flest menn somhar tjent på regelen, mens den har vært nær-mest uten betydning for kvinnene. Menns for-del av regelen vil øke og være langt større ennkvinners i lang tid fremover. Beregningeneviser at rundt 2020 vil menns gjennomsnitts-pensjoner være ca. 10 000 kroner høyere ennde ville ha vært om sluttpoengtallet innenfordagens folketrygd ble beregnet ut fra de beste40 årene. Kvinners fordel vil da være 5 000kroner. I 2040 er det anslått at både menn ogkvinner får omtrent 7 000 kroner høyere årligpensjon med besteårsregelen. Noen år senerekan regelen gi kvinnelige pensjonister et partusen kroner mer enn menn i gjennomsnitt.Effekten vil avhenge hva som skjer med kvin-ners framtidige yrkesmønster. Med besteårs-regelen kan omsorgspoengene for enkeltevære uten betydning fordi de ikke teller medblant de 20 beste poengårene. Samtidig girregelen vilkårlige resultater avhengig av hvor-dan kvinnen velger å fordele tiden hjemme.

3 «Er besteårsregelen til fordel for kvinner eller menn?»,Charlotte Koren, artikkel i Trygd & Pensjon 5/2003

Figur 4.9 Pensjon basert på livsløpsopptjening i

pst. av pensjon basert på besteårsregel m.m.

Kilde: Pensjonskommisjonen/ Statistisk sentralbyrå.

Livsløpsbasert opptjening vs. dagens regelverk

90

100

110

120

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

90

100

110

120

Menn

To talt

Kvinner

Desil


I modernisert folketrygd kompenseres dettegjennom en høyere opptjeningsprosent. Garan-tipensjonen skjermer de med lavest inntekt.

– For gjennomsnittlige inntektsnivåer gir over-gangen isolert sett omtrent samme prosent-vise reduksjon i pensjon for kvinner og menn.Menn får en nedgang på opp til 7 pst., menskvinner får en nedgang på opp til 3 pst.

– De øverste inntektsnivåene for både kvinnerog menn kommer relativt sett best ut av over-gangen til livsløpsbasering. Dette reflektererlang opptjening og sen pensjonering.

Effekten av å fjerne besteårsregelen må ses i sam-menheng med at livsløpsopptjening foreslås ikombinasjon med forbedrede regler for pensjons-opptjening ved omsorgsfravær, noe som spesieltkommer kvinner til gode. Beregningene viser atfjerning av besteårsregelen i gjennomsnitt slår omlag likt ut for menn og kvinner, men slik at utsla-gene er størst for menn i de laveste og høyesteinntektsgruppene.

Sammenliknet med dagens system, vil en gun-stigere ordning for pensjonsopptjening ved uløn-net omsorgsarbeid gi bedre økonomi i pensjonsal-deren for de som har vært hjemme med småbarn, syke, eldre og funksjonshemmede. Sidendet fortsatt er flest kvinner som utfører ulønnetomsorgsarbeid, vil dette bidra til å redusere for-skjellene mellom menns og kvinners økonomiskelevekår som pensjonist.

Samlet effekt av modernisert folketrygd på pensjonsnivå for kvinner og menn

I Pensjonskommisjonens rapport presenteres ogsåberegninger som illustrerer den samlede effektenav modernisert folketrygd for kvinner og menn.Beregningene er utført av Statistisk sentralbyråved hjelp av mikrosimuleringsmodellen MOSART.Virkningene av endringer i pensjonssystemetsimuleres for et utvalg av befolkningen basert påforutsetninger om arbeidsmarkedstilknytning, inn-tektsfordeling og pensjoneringstidspunkt. I bereg-ningene er det lagt inn forutsetninger om at dagensforskjeller mellom kvinner og menns yrkesdelta-kelse i det alt vesentlige vil gjelde også i 2050. Pen-sjonskommisjonen påpeker at fordelingsvirkningerav endringer i pensjonssystemet generelt er usikreog avhenger av en rekke forutsetninger om utvik-lingen i inntektsfordeling og yrkesaktivitet m.v.Anslagene Pensjonskommisjonen har lagt til grunnnår det gjelder kvinners yrkesdeltakelse og lønns-nivå, kan virke forsiktige. Statistisk sentralbyrå har

derfor foretatt nye beregninger med andre forut-setninger om kvinners yrkesdeltakelse enn detsom ble lagt til grunn i Pensjonskommisjonens rap-port. Tabell 4.3 viser hvordan modernisert folke-trygd påvirker pensjonsnivået for kvinner og mennunder to ulike forutsetninger om utviklingen i kvin-ners yrkesaktivitet.

I alternativ A er det lagt til grunn at dagensforskjeller mellom kvinners og menns yrkesdelta-kelse i det alt vesentlige vil gjelde også i 2050.Alternativ A tilsvarer det som ble lagt til grunn itabell 7.7 i Pensjonskommisjonens rapport (tal-lene er oppjustert i forhold til dagens grunnbe-løp). I alternativ B er det lagt inn forutsetningerom en viss utjevning mellom kvinners og mennsyrkesdeltakelse over de neste 20 årene. Utjevnin-gen skjer ved at kvinner uten omsorg for barn,dvs. i stor grad kvinner over 45 år, nærmer segmenns arbeidstid og yrkesfrekvens, mens for-skjellene i timelønn vedvarer.

Kvinners gjennomsnittlige pensjon relativt tilmenns er i dag 73 pst. I Pensjonskommisjonensrapport ble det anslått at med en videreføring avdagens system, vil gjennomsnittlig alderspensjonfor kvinner øke med hele 40 pst. fram til 2050 målt ifast grunnbeløp, mot underkant av 20 pst. formenn. Modernisert folketrygd vil gi en klart jev-nere fordeling av pensjon mellom menn og kvin-ner enn i dag, men utjevningen vil kunne bli noesvakere enn med en videreføring av dagens sys-tem.

I alternativ A vil kvinner i gjennomsnitt få omlag uendret pensjon, og menn vil få 5 pst. høyerepensjon i modernisert folketrygd sammenliknetmed dagens system. Kvinners gjennomsnittligepensjon relatert til menns er anslått å øke til om lag86 pst. i 2050 mot om lag 90 pst. med en viderefø-ring av dagens system. 60 pst. av kvinnene og 40pst. av mennene vil komme noe dårligere ut ennmed en videreføring av dagens system. Forholdetmellom pensjonene til laveste og øverste desil er idagens system anslått til om lag 2,1 både for kvin-ner og menn. I modernisert folketrygd (alternativA) er dette forholdstallet anslått å øke til om lag2,3 for kvinner og 2,5 for menn.

I alternativ B vil kvinner i gjennomsnitt få omlag 3 pst. høyere pensjon enn med en videreføringav dagens system. Kvinners gjennomsnittlige pen-sjon relativt til menns er i alternativ B anslått tilom lag 92 pst. i 2050, mot om lag 94 pst. ved envidereføring av dagens system.

I dagens folketrygd blir fordelingen av utbetaltpensjon jevnere enn fordelingen av arbeidsinntektbl.a. som følge av minstepensjonen, knekkpunktet


på 6 G, tak for opptjening på 12 G, ordningenemed omsorgspoeng og ordningen med etterlatte-pensjon. Med modernisert folketrygd viderefø-res minstepensjonen på samme nivå som i dag, ogi tillegg bidrar taket på 8 G til å begrense pensjo-nen for personer med høye inntekter der det erstørst andel menn. Ordningen med omsorgsopp-tjening blir noe bedre enn i dagens system, ogetterlattepensjonsordningen er forutsatt opprett-holdt. Også i modernisert folketrygd blir dermedfordelingen av utbetalt alderspensjon jevnere ennfordelingen av arbeidsinntekt. Beregningene viserimidlertid at det ikke skjer så sterk omfordelingav pensjonsytelsene som i dagens system somfølge av at i modernisert folketrygd er pensjonenmer proporsjonal med arbeidsinntekt opp til 8 G.For personer med inntekter over 6 G og langeyrkeskarrierer vil modernisert folketrygd gi høy-ere pensjoner enn dagens system, og i dennegruppen er det flest menn. Disse virkningene måses på bakgrunn av at Pensjonskommisjonenønsker et folketrygdsystem som skal gi en rimeligstandardsikring for et flertall av befolkningen.

Pensjonskommisjonen drøftet i sin foreløpigerapport avveiningen mellom arbeidsinsentiver ogfordelingshensyn. En svakere sammenheng mel-

lom arbeidsinntekt og pensjon kan gi jevnere for-deling av pensjonsytelsene, men vil samtidigsvekke arbeidsinsentivene. I vurderingen av hvor-dan utformingen av pensjonssystemet påvirkerlikestilling mellom menn og kvinner, må en ogsåse hen til at et pensjonssystem som belønnerarbeidsinnsats, kan gi kvinner insentiver til å deltaog styrke sin posisjon i arbeidsmarkedet. Med øktkvinnelige yrkesaktivitet vil forskjellene i mennsog kvinners pensjonsnivå reduseres over tid.

Det er den samlede inntekten som bestemmerlevestandarden, mens det her fokuseres på pensjonfra folketrygden. I 2002 hadde mannlige alderspen-sjonister i gjennomsnitt 89 100 kroner i tilleggsinn-tekter, mens kvinnelige alderspensjonister i gjen-nomsnitt hadde 46 500 kroner i tilleggsinntekter.Tjenestepensjoner utgjør en vesentlig andel avdisse inntektene. Som påpekt i avsnitt 4.3.1, vil inn-føring av en obligatorisk supplerende tjenestepen-sjon ha betydning for mange innen kvinne- og lavt-lønnsyrker, som i dag ikke har slike ordninger.

I vurderingen av fordelingseffekter må en ogsåvære oppmerksom på at de personlige inntekteneikke alltid er en god indikator på hvordan den øko-nomiske levestandarden er for det enkelte individ.Mange pensjonister bor sammen med ektefelle

1 Dagens system beregnet med sysselsettingsmønsteret og pensjoneringsalder som følger av modernisert folketrygd.2 Modernisert folketrygd uten effekter av delingstall og indeksering.Det er i beregningene lagt inn en ordning med 4 omsorgspoeng i inntil 6 år, da det ikke har vært mulig å bruke fødselspengegrunn-laget.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 4.3 Pensjon på lang sikt (2050) rangert etter pensjonsnivå ved dagens system1 og modernisert

folketrygd2. Pensjonen er målt i 1000 kroner og i fast G, uten effekten av delingstall og indeksering

(G=58 778 kroner)

Kvinner Menn

Dagenssystem

– alternativ A

Modernisertfolketrygd

– alternativ A

Dagenssystem

– alternativ B


– alternativ BDagenssystem


Gjennomsnitt 164 166 171 177 181 192Desil1 106 108 106 108 109 1082 125 122 129 125 146 1343 137 132 145 138 166 1534 149 142 158 152 177 1725 161 153 171 165 184 1876 172 166 180 180 189 2027 181 180 188 195 196 2158 189 195 197 210 204 2299 200 214 208 228 214 24510 220 249 224 259 228 275


eller andre husholdningsmedlemmer som ogsåbidrar med inntekter, eller som skal forsørges.

I fordelingsanalyser legges det til grunn at inn-tekten fordeles likt innenfor en husholdning. Tallfra Rikstrygdeverket viser at blant dagens pensjo-nister har ugifte kvinner vesentlig høyere pensjonfra folketrygden enn kvinner i alt, mens ugiftemenn har vesentlig lavere pensjon enn menn i alt.For ugifte er det liten forskjell mellom kjønnene igjennomsnittlig pensjon på de ulike alderstrinn.Forskjellen mellom gifte og ugifte menn og kvin-ner reflekterer delvis den arbeidsdelingen ektefel-ler tradisjonelt har hatt seg i mellom. Pensjons-kommisjonens forslag om å utrede muligheten fordeling av pensjonsrettigheter ved skilsmisseomtales i kapittel 10.


I dette avsnittet omtales de høringsuttalelser somberører valg av modell og forslaget til moderni-sert folketrygd.

4.4.1 Valg av modell

Høringsuttalelsene fra Akademikerne, AETATArbeidsdirektoratet, Bedriftsforbundet, Finansnæ-ringens Hovedorganisasjon (FNH), Handels- ogServicenæringens Hovedorganisasjon (HSH),Kommunenes Sentralforbund (KS), NAVO, NorgesAutoriserte Regnskapsføreres forening (NARF),Norges Bank, Norske Siviløkonomers Forening(NSF) og Sparebankforeningen i Norge støtterhovedtrekkene i modernisert folketrygd. Flere avdisse høringsinstansene foreslår imidlertid juste-ringer. HSH mener delingstall, lavere reguleringav pensjoner, livsløpsbasert opptjening og fleksi-bel pensjon er viktigere enn valg av modell.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)mener at alle modellene som presenteres i Pen-sjonskommisjonens rapport har positive og nega-tive sider. Heller ikke for NHO er det viktigstevalg av modell, men at man får et system som sti-mulerer til arbeid og reduserer kostnadene. NHOpeker på viktigheten av langsiktig stabilitet og for-utsigbarhet i pensjonssystemet, og at det blir bredpolitisk enighet om valg av modell. I likhet medHSH, mener NHO at indeksering, delingstall, livs-løpsbasert opptjening og fleksibel pensjonering erviktige elementer i et nytt pensjonssystem.

Landsorganisasjonen (LO) går imot Pensjons-kommisjonens forslag til modernisert folketrygd.LO mener svekkelsen av folketrygden vil resul-

tere i tilsvarende høyere pensjonssparing i privatregi. Dette vil etter LOs oppfatning gi økte for-skjeller, mindre forutsigbare pensjoner og svek-ket likestilling mellom kvinner og menn. Fagfor-bundet, Norsk Sykepleierforbund og Utdannings-gruppens Hovedorganisasjon stiller spørsmål veddet framtidsbildet Pensjonskommisjonen gir ogmener forslaget vil gi dårligere fordeling, og økeomfanget av markedsbaserte ordninger. De gårderfor inn for å bevare dagens folketrygd og atøkte utgifter kan skattefinansieres. Yrkesorganisa-sjonenes Sentralforbund (YS) foreslår en modellsom kombinerer elementer i dagens system meddeler av forslaget til modernisert folketrygd.

Likestillingsombudet og Likestillingssenteretmener modernisert folketrygd med sterkere sam-menheng mellom arbeidsinntekt og pensjon vilramme kvinner ettersom disse i gjennomsnitt harlavere inntekt enn menn. Likestillingssenteret berom at det foretas en likestillingsvurdering av pen-sjonsforslaget. Likestillingsombudet og NorgesKvinne- og Familieforbund ønsker å bygge på for-slaget om universell folketrygd. LO mener folke-trygdens generelle posisjon er det viktigste forlikestilling mellom kvinner og menn. Funksjons-hemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og NorgesBondelag gir uttrykk for skepsis til fordelingspro-filen i forslaget. YS mener imidlertid det ikke ergrunn til å være negativ til at de med inntekter fra300 000 og opp til 450 000 kroner får noe mer ialderspensjon fra folketrygden.


FNH, Bedriftsforbundet, KS m.fl. støtter forslagetom en ordning der en tjener opp en fast prosent-andel av lønn i fremtidig pensjon og mener dettegir et enklere og mer forståelig system. LO menerman bør være tilbakeholden med sterkere sam-menheng mellom innbetalinger og utbetalinger ifolketrygden. Samtidig sies det at det kan værehensyn som tilsier at det likevel er visse elemen-ter av dette, bl.a for å forsvare folketrygdens pen-sjon for de med lønn over gjennomsnittet.

Den Norske Aktuarforeningen mener en fastopptjeningsfaktor på 1,25 pst. i utgangspunktetbidrar til å gjøre systemet enklere og mer oversik-telig. Delingstallet gjør imidlertid at enkelthetenog forutsigbarheten reduseres. Foreningenmener det er nødvendig å gjøre et prinsipielt valgmellom a) en rendyrket modell for opptjening avpensjonsytelser eller b) en oppsparingsordning avalderspensjonsformuen. Akademikerne, Bedrifts-forbundet, NSF og Trygdetilsattes Landsforbund


mener taket for opptjening bør være 12 G i stedetfor 8 G som i Pensjonskommisjonens forslag. LHLmener taket bør være 12 G, men med redusertopptjening mellom 8 og 12 G.

FNH, HSH, KS, Likestillingsombudet, NAVO,NHO m.fl. støtter forslaget om livsløpsbasert opp-tjening. LO viser til at besteårsregelen gir lavtlønteog deltidsarbeidende med et langt yrkesaktivt liven lavere pensjon enn de som har samme livsinn-tekt, men et kortere yrkesaktivt liv med en høyerelønn. LO er derfor ikke avvisende til å erstattebesteårsregelen med en alleårsregel. Det påpekesimidlertid at en slik vurdering bør se opptjeningsår,pensjonsprosenter og beregningsgrunnlag samlet,og at man vektlegger hensynet til yrkeshemmede,langtidssyke og de som tar utdanning.

FFO er i mot forslaget om livsløpsopptjeningfordi det rammer grupper med svak tilknytning tilarbeidslivet, og det øker forskjeller i levekår mel-lom de som deltar og de som ikke, eller i litengrad deltar i arbeidslivet. Også Utdanningsgrup-pens Hovedorganisasjon, Norges Ingeniørorganisa-sjon (NITO), Norsk Journalistlag m.fl. er mot for-slaget om en alleårsregel. Flere av disse giruttrykk for at en avvikling av besteårsregelen vilramme kvinner spesielt. Noen høringsinstansergir uttrykk for at i stedet for alleårsregel børdagens ordning endres slik at i stedet for de 20beste år, legges de 30 beste år til grunn. LO lanse-rer også dette som et mulig alternativ. Akademi-kerne og Forskerforbundet mener det må ses nær-mere på hvordan en alleårsregel slår ut for kvin-ner og menn. Likestillingssenteret menerbesteårsregelen ikke er optimal og ønsker enutredning om et alternativ.

HSH, NHO, Norges Kvinne- og Familieforbundm.fl. støtter forslaget om pensjonsopptjeningunder ulønnet omsorgsfravær. NAVO mener opp-arbeiding av pensjonsrettigheter må knyttes tilden enkeltes inntekt/fødselspengegrunnlaget slikat ordningen bidrar til økt yrkesaktivitet. KSmener en god omsorgsopptjening er viktig ut fraet likestillingsperspektiv. KS mener imidlertid aten bør vurdere om gulvet på 4,5 G bør reduseres ilys av at dette nivået overstiger lønnen i lavtlønns-yrkene. YS støtter Pensjonskommisjonens for-slag med en maksimal opptjening på 6 G, menmener minstesikringen bør settes til 3 pensjons-poeng som i dagens folketrygd.

LO antyder at en bør vurdere å la omsorgspo-engene komme på toppen av poeng for arbeids-inntekt. Dette vil i mindre grad stimulere til fra-vær og gjennomgående gi en fordel til kvinnerdersom poengene godskrives den med lavest

lønn. Likestillingssenteret mener ordningen medomsorgspoeng er problematisk fordi den kanbidra til å sementere og opprettholde de struktu-rene hvor kvinner «velger» omsorgslinjen ogmenn «velger» arbeidslinjen. Likestillingsombudetmener derimot at omsorgspoeng vil fremme like-stilling. Ombudet går inn for at pensjonsopptje-ning gis for ulønnet omsorg for barn under 10 årog at opptjeningen settes lik kravet til gjennom-snittlig pensjonspoeng for tidligavgang.

Akademikerne, NSF og Rikstrygdeverket (RTV)støtter forslaget om pensjonsopptjening ved uløn-net omsorgsfravær, men mener taket for opptje-ning bør tilsvare inntektstaket for opptjening avpensjon for øvrig, dvs. 8 G. NSF antyder at kostna-dene ved dette kan dekkes inn ved at det bare gisomsorgsopptjening for barn under 4 år i stedet for6 år som i kommisjonens forslag. Likestillingsom-budet, NITO, NTL- Landsforening 103 og YS giruttrykk for at de ønsker å gi omsorgspoeng medtilbakevirkende kraft.

Akademikerne, Norsk Studentunion og Studen-tenes Landsforbund mener at de som tar langtids-utdanning rammes av en alleårsregel. De går innfor pensjonsopptjening under studier. NSF fore-slår alternativt at oppbyggingen av inntektspen-sjon skjer fra 25 års alder. NITO mener utdan-ningspoeng bør vurderes. Bedriftsforbundet menerdet bør være særordninger for langtidsutdannedeog vernepliktige. Landssekreteriatet for Tillits-mannsordningen i Forsvaret og Sivile Verneplikti-ges Tillitsmannsordning mener det bør innførespensjonsopptjening for vernepliktige.

4.4.3 Grunnsikring

Statistisk Sentralbyrå (SSB), FNH og NHO menergradvis avkortning av garantipensjonen bidrar tilå komplisere folketrygden. Statistisk sentralbyråpåpeker dessuten at den fordelingsmessige betyd-ningen av denne avkortningen vil svekkes somfølge av at garantipensjonen er forutsatt å bli redu-sert i forhold til lønnsnivået når levealderen sti-ger. NHO mener at den gradvise avkortningenkan erstattes av en obligatorisk tjenestepensjon.

YS mener det bør være mulig å oppnå mer ennminstepensjon for de som har deltidsarbeid sam-menliknet med de som ikke har vært yrkesaktive.Dette oppfyller Pensjonskommisjonens forslag,etter YS’ oppfatning, kun til en viss grad bedreenn dagens folketrygdordning.

NSF mener at garantipensjonen skal knyttestil det enkelte individ uavhengig av sivilstand.RTV og Trygdetilsattes Landsforbund gir uttrykk


for at en bør vurdere lik grunnpensjon uansettsivilstatus. Det vises til at det er et økende peda-gogisk problem at man særbehandler visse for-mer for samliv på en negativ måte.

4.4.4 Delingstall

Akademikerne, Bedriftsforbundet, FNH, HSH,NHO, Sparebankforeningen m.fl. støtter forslagetom delingstall. Akademikerne påpeker at delings-tall gjør ytelsene mindre forutsigbare. I likhetmed Bedriftsforbundet, forutsetter de at delingstal-let ligger fast for den enkelte som pensjonist, og atdet gis god informasjon om forventet delingstall.Sparebankforeningen mener hensynet til stabilitetog forutsigbarhet tilsier at delingstallet bare børendres hvert 10 år.

RTV mener hensynet til forutsigbarhet forbrukerne og informasjonsutfordringen for Tryg-deetaten kan tilsi at delingstallet fastsettes engang for alle og noe før årskullet fyller 62 år. FNHmener ansvaret for fastsettelsen av delingstalletbør være klart og for eksempel legges til en kom-misjon. Delingstallet bør fastsettes senest ved 62år. FNH og KS ser behov for nærmere utredningav ordningen med delingstall.

Aktuarforeningen peker på at delingstallet ervesentlig for kostnadskontrollen i folketrygden ogat det bør fastsettes etter aktuarielle metoder.Aktuarforeningen mener videre at delingstalletsvekker enkeltheten og forutsigbarheten i folke-trygden. NSF mener innføring av delingstall med-fører at den enkelte vil oppleve usikkerhet rundtsin egen pensjon og er i tvil om fordelen med inn-føring av delingstall står i forhold til ulempene.

Fagforbundet, FFO, Landslaget for offentligepensjonister og Norsk Sykepleierforbund er i motinnføringen av delingstall. Fagforbundet menerbehovet for eventuelle reduserte ytelser må vur-deres opp mot den generelle økonomiske situasjo-nen i landet og ikke bare forventet levealder. FFOmener det vil være uansvarlig å legge opp til atden enkelte arbeidstaker skal kompensere fortapt pensjonsinntekt ved å jobbe lenger uten sam-tidig å gjennomføre omfattende tiltak for å bedreforholdene i arbeidslivet. Norsk Sykepleierforbundpåpeker at muligheten til å kompensere fordelingstallet ved å jobbe lenger varierer mht. ensyrke og helsetilstand.

4.4.5 Verdisikring

FNH mener forslaget om automatisk indeksering

reduserer den politiske risikoen i trygdeoppgjø-rene og gjør det lettere å føre en langsiktig ogøkonomisk forsvarlig finanspolitikk. FNH, Akade-mikerne, NARF, Norges Bank, Norges Bondelag, ogSparebankforeningen støtter forslaget om atløpende inntektspensjon skal indekseres med enkombinasjon av lønn- og prisvekst.

FNH mener at garantipensjonen bør regulerestilsvarende som inntektspensjon under utbetaling,fordi ulik regulering kan virke kompliserende. Itillegg vil en høyere regulering av garantipensjo-nen medføre at mottakere av garantipensjon hvertår «tar innpå» inntektspensjonsmottakere. FNHpåpeker for øvrig at en må avklare hvilken indekssom skal legges til grunn. HSH, NAVO, NHO ogNorges Rederiforbund mener at det er gode grun-ner til å regulere alderspensjonen svakere ennlønnsveksten og gir uttrykk for at en bør vurdereå prisindeksere hele alderspensjonen, dvs. bådegarantipensjonen og inntektspensjonen. FFO,LHL, Norsk Pensjonistforbund, Utdanningsgrup-pens Hovedorganisasjon m.fl. mener pensjonerunder utbetaling bør lønnsindekseres som i dag.

4.4.6 Pensjonspremie

Akademikerne støtter forslaget om en egen pen-sjonspremie, og peker på at sammenhengen mel-lom en opptjeningsfaktor på 1,25 pst. og en pre-mie på 17,5 pst. må forklares og tydeliggjøres.FNH støtter innføring av en egen pensjonspremie,men mener selve fastsettingen må underleggesen grundigere vurdering. NSF mener forskjellenmellom pensjonsinnbetaling og ordinær skatt måvære tydelig, og påpeker at eventuell ekstra skattover 8 G som kompenserer for bortfallet av tryg-deavgiften, må vurderes i forbindelse med skatte-reformen. KS støtter forslaget om at arbeidsta-kere ikke skal betale premie for inntekter over8 G. Etter KS sitt syn er imidlertid ikke adminis-trative hensyn en tilstrekkelig begrunnelse for atarbeidsgivers andel av pensjonspremien skalkunne innkreves uten noe tak.

Landslaget for offentlige pensjonister, NARF ogNorges Bank gir også sin tilslutning til kommisjo-nens forslag om en egen pensjonspremie. FFOmener pensjonssystemet skal framstå som skatte-finansiert og avviser en egen pensjonspremie.NTL mener et slikt system kan bidra til å under-grave fordelingsprinsippene i modernisert folke-trygd.


4.4.7 Informasjon

FNH mener årlig informasjon om opptjente rettig-heter i folketrygden vil øke forståelse for pen-sjonssystemets virkemåte og bidra til mer infor-merte valg om bl. a. pensjoneringstidspunkt. FNHmener alle bør få slik informasjon. NARF under-streker viktigheten av at alle informeres om sinepensjonsrettigheter. NARF mener det bør vurde-res å gi den enkelte informasjon om all privat ogoffentlig pensjonssparing. Norske Pensjonskassersforening støtter en registerløsning for all pensjons-sparing.


4.5.1 Pensjonssystemets innretning

Folketrygden skal ivareta pensjonsbehovet til denenkelte, og befolkningen må kunne være trygg påat folketrygden vil innfri sine forpliktelser. Det erderfor viktig at pensjonssystemet er utformet slikat fordelingen av ytelser og finansiering opplevessom rettferdig og hensiktsmessig. Endringer i fol-ketrygden må skje på en måte som sikrer bredoppslutning.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ga Regjeringenuttrykk for følgende hovedmål for en reform:– Pensjonssystemet må gi trygghet for folke-

trygdens framtid ved at systemet gjøres økono-misk bærekraftig.

– Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeids-innsats.

– Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjo-nister en garantert minstepensjon.

Pensjonskommisjonen drøftet ulike utformingerav pensjonssystemet. Alle unntatt FrPs represen-tant gikk inn for at folketrygden skulle omfattebåde en garantert minstesikring og en inntektsre-latert pensjonsytelse. Flertallet samlet seg om enmodell der den inntektsrelaterte delen utgjørhovedelementet i pensjonssystemet, og der perso-ner med lav eller manglende opptjening sikres etgarantert minstenivå. Et mindretall, ved SVsrepresentant, gikk inn for en modell der en likbasispensjon til alle utgjør det sentrale elementet ifolketrygden, og der denne suppleres med en inn-tektsrelatert tilleggspensjon på toppen. Et annetmindretall ved FrPs representant gikk inn for enlik basispensjon for alle, men uten noen form forobligatorisk inntektspensjon verken i folketryg-den eller i form av en supplerende ordning. Kom-misjonen vurderte også en mulig videreføring av

dagens folketrygd med enkelte justeringer, meningen av kommisjonens medlemmer gikk inn foren slik løsning. De ulike modellene Pensjonskom-misjonen drøftet er illustrert i figur 4.10.

Grunntryggheten i pensjonssystemet innebæ-rer at alle pensjonister sikres en viss minsteinn-tekt, uavhengig av tidligere inntekt. Dette er enoppgave som bare det offentlige kan ivareta. Fol-ketrygden har, som omtalt i kapittel 2, utviklet segi retning av et flatere system siden den ble eta-blert i 1967. Minstepensjonen har økt betydelig.Samtidig er nivået på tilleggspensjonen blitt redu-sert.

Forslaget fra FrPs representant i kommisjo-nen innebærer at folketrygdens ansvar begrensestil en lik statlig basispensjon for alle. Til en vissgrad kan en slik modell betraktes som en fullfø-ring av utviklingen i retning av en flatere profil påfolketrygdens alderspensjon. En slik modell vilisolert sett gi betydelige brutto innsparinger i stat-lige pensjonsutgifter på lang sikt. Disse innsparin-gene vil imidlertid måtte motsvares av høyere ogmer omfattende tjenestepensjoner og individuellepensjoner, som i så fall må finansieres av de yrkes-aktive og bedriftene. Yrkesaktive som ikke omfat-tes av pensjonsordninger i arbeidsforhold, vil ståuten noen inntektssikring ut over basispensjonendersom de ikke selv sparer til egen pensjon ellertegner pensjonsforsikring. Det vil sannsynligvisbli større variasjon i de årlige pensjonene enn deter i dag. En del av denne variasjonen vil gjenspeileindividuelle valg. Med en slik modell risikerer enogså at mange kommer ut med en lavere stan-dardsikring enn ønskelig, for eksempel på grunnav mangelfull informasjon eller irrasjonelle valg.

Regjeringen legger til grunn at staten gjen-nom folketrygden fortsatt skal ha et hovedansvarfor standardsikringen i det samlede pensjonssys-temet. En modell med lik basispensjon for alleuten inntektsrelatert pensjon vil føre til at stan-dardsikringen i forhold til inntekt som yrkesaktivmå baseres på tjenestepensjoner, individuell pen-sjonsforsikring og/eller annen pensjonssparing.Gjennom folketrygden kan staten i større gradenn private aktører spre risikoen ved pensjonsspa-ring. Kostnadene knyttet til administrasjon og for-valtning vil dessuten bli lavere ved allmenne ogobligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stor-driftsfordeler, og fordi en unngår utgifter til mar-kedsføring og risikovurdering. I tillegg har statenstørre muligheter enn private aktører til å ta for-delingspolitiske hensyn, blant annet gjennomkjønnsnøytrale premier og pensjoner og gjennompensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.


Regjeringen har også vurdert å videreføredagens folketrygd, kombinert med innføring avdelingstall, endrede regler for regulering avløpende pensjoner og innføring av livsløpsbasertopptjening. Med disse endringene vil ytelsesprofi-len bli tilnærmet uendret. Livsløpsopptjening vilimidlertid bidra til at sammenhengen mellom inn-tekt og pensjon styrkes. Videre vil delingstall ogendrete regler for regulering av opptjening ogløpende pensjoner bidra til et mer bærekraftigpensjonssystem over tid. Endringene innebærerlikevel at en beholder mange av egenskapene veddagens folketrygd som er mindre heldige. En slikløsning skiller seg fra Pensjonskommisjonens for-slag til modernisert folketrygd ved at det bare gispensjonsopptjening for inntekter over 1 G, og bareen tredels opptjening for inntekter mellom 6 og 12G. I tillegg er utformingen av grunnsikringen uliki de to modellene, ved at bare deler av grunnsik-ringen avkortes i forhold til tilleggspensjonen idagens system, jf. figur 4.10.

Utformingen av grunnsikringen påvirker stør-

relsen på det opptjeningsbaserte elementet. Selvmed livsløpsbasert opptjening innenfor dagensfolketrygd vil sammenhengen mellom lønn, ogpensjon bli svakere enn i forslaget til modernisertfolketrygd. Om lag 1/3 av de yrkesaktive harårlige inntekter utover 6 G, og de får i dagens fol-ketrygd lite pensjonsmessig uttelling for øktarbeidsinnsats. Utformingen av grunnsikringengjør dessuten dagens system mer komplisertfordi en kombinerer en universell grunnpensjonog et særtillegg som avkortes krone for kronemot opptjent tilleggspensjon.

Forslaget til universell folketrygd fra SVsrepresentant i Pensjonskommisjonen innebærerat folketrygden gir en lik grunnpensjon til allealderspensjonister på nivå med dagens minste-pensjon. I tillegg ytes det en mindre, inntektsba-sert tilleggpensjon. Det legges til grunn livsløps-opptjening for tilleggspensjonen, bortsett fra at til-leggspensjon bare opptjenes på grunnlag avinntekter utover grunnpensjonen. Modellen vil girelativt høy samlet kompensasjonsgrad for lave

Figur 4.10 Illustrasjon av ulike pensjonsmodeller

Kilde: Pensjonskommisjonen og Arbeids- og sosialdepartementet.

Pensjonsmodeller

Inntekt

A. Dagens folketrygd

Garantitillegg

Inntektspensjon

Inntekt

B. Modernisert folketrygd

Tilleggspensjon

Grunnpensjon

C. Universell folketrygd

Basispensjon

D. Lik basispensjon til alle

Særtillegg

Tilleggspensjon

Grunnpensjon

Pe

nsj

on

Pe

nsj

on

Inntekt Inntekt

Pe

nsj

on

Pe

nsj

on


inntekter og lavere kompensasjon på høyere inn-tekter. Inntekter under grunnpensjonsnivået giringen pensjonsopptjening.

Forslaget fra flertallet i Pensjonskommisjonentil en modernisert folketrygd innebærer at denenkelte tjener opp en pensjon som er proporsjonalmed arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet opptil et tak for årlig inntekt. Personer uten, eller medlav opptjent pensjon, får økt pensjonsnivået gjen-nom et garantitillegg som sikrer et minstenivå påden samlede pensjonen. Garantipensjonen svarertil minstepensjonen i folketrygden. Garantitilleggetavtrappes gradvis mot inntektspensjonen.

Både forslaget fra SVs representant til univer-sell folketrygd og forslaget fra flertallet til moder-nisert folketrygd omfatter standardsikring som erproporsjonal i forhold til tidligere inntekt. De tomodellene avviker hovedsakelig på to punkter. Imodernisert folketrygd avkortes garantipensjo-nen mot den inntektsrelaterte pensjonen. I univer-sell folketrygd er det et klart skille mellom grunn-pensjonen og tilleggspensjonen, og alle vil mottasamme grunnpensjon uten avkorting. I dennemodellen er det videre foreslått et bunnfradrag foropptjening av den inntektsrelaterte pensjonen til-svarende basispensjonen, mens det i modernisertfolketrygd er opptjening fra første krone.

Basispensjonen i universell folketrygd eranslått å utgjøre om lag 60 pst. av de samledeutgiftene til alderspensjon på lang sikt, mensgarantipensjon i modernisert folketrygd anslås åutgjøre rundt 5 pst. av de samlede pensjonsutgif-tene. Innenfor en gitt utgiftsramme legger såledesmodernisert folketrygd større vekt på stan-dardsikring enn universell folketrygd. For et fler-tall vil modernisert folketrygd innebære en ster-kere sammenheng mellom arbeidsinntekt ogutbetalt pensjon og gi bedre insentiver til arbeid ihele den yrkesaktive delen av livet. Asbjørn Rød-seth, professor ved Universitetet i Oslo og med-lem av Pensjonskommisjonen, har vurdertarbeidsinsentivene i de to modellene opp mothverandre4. Han viser til at for et flertall i befolk-ningen (anslått til 76 pst.) vil modernisert folke-trygd gi betydelig lavere marginalskatt og der-med bedre arbeidsinsentiver enn universell folke-trygd. Rødseth peker på at sammenliknet medmodernisert folketrygd, vil universell folketrygdstyrke insentivene til å arbeide deltid og enavgrenset del av livet, og således svekke insenti-vene til å jobbe kontinuerlig på heltid.

Universell folketrygd innebærer i større gradenn modernisert folketrygd at pensjonssystemetbenyttes til inntektsomfordeling mellom personer,og vil føre til dårligere standardsikring for perso-ner med midlere og høyere inntekter.

Både modernisert folketrygd og universell fol-ketrygd inneholder et delingstall for å stabiliserepensjonsutgiftene når levealderen i befolkningenøker. Delingstallet gir samme prosentvise reduk-sjon i ytelsene i de to modellene. Ettersom beløn-ningen for å stå et år ekstra i arbeid er lavere i uni-versell folketrygd, betyr det at en med universellfolketrygd må jobbe lenger for å kompensere fordelingstallet. Ved en økning i levealderen på ett år,er det beregnet at en med universell folketrygdmå arbeide om lag 10 måneder for å kompenserefor effekten av delingstallet. Det tilsvarende talleti Pensjonskommisjonens forslag til modernisertfolketrygd er om lag 8 måneder. Med en økning ilevealderen på 4 år fram mot 2050, må en med uni-versell folketrygd således jobbe 8 måneder lengerenn med forslaget til modernisert folketrygd, forå kompensere for effekten av delingstallet.

I universell folketrygd vil bunnfradraget foropptjening av tilleggspensjon innebære et klartavvik fra prinsippet om livsløpsbasert opptjening.Kompensasjonsgraden blir sterkt avhengig avtidsprofilen for opptjeningen gjennom den yrkes-aktive delen av livet. En person med lav inntektover mange år vil pensjonsmessig komme betyde-lig dårligere ut enn en som har samme totale livs-inntekt konsentrert over færre år.

På samme måte som garantipensjonen imodernisert folketrygd, er grunnpensjonen i uni-versell folketrygd differensiert etter sivilstand. Endifferensiert grunnpensjon innebærer imidlertidat pensjonsytelsen vil være høyere for alle ensligepensjonister enn for gifte og samboende på alleinntektsnivåer, også for de som mottar så høy pen-sjon at de ikke har samme behov for et slikt til-legg. Dette vil ikke være tilfelle med modernisertfolketrygd. Her vil pensjonsytelsen være uavhen-gig av sivilstand når man kommer over det nivåetsom berøres av garantipensjonen. Ytelser overdette nivået vil være fullt ut individualisert og upå-virket av om man er gift/samboende eller enslig.Med andre ord vil det innenfor universell folke-trygd skje store overføringer til enslige pensjonis-ter med inntektspensjon som overstiger detgaranterte minstenivået i pensjonssystemet.

Den nærmere utformingen av en ordning medfleksibel pensjonering innenfor universell folke-trygd ble ikke vurdert i Pensjonskommisjonensrapport. Ved fleksibel pensjonering innenfor uni-

4 «Samanlikning av SVs forslag og fleirtalsforslaget», Notat29/3-2004, Asbjørn Rødseth, Professor ved Universitetet iOslo.


versell folketrygd vil det være naturlig å forut-sette at grunnpensjonen kan tas ut før 67 år, og atdenne avkortes etter uttakstidspunkt på sammemåte som tilleggspensjonen. Dette vil innebæremange ulike nivåer på grunnpensjonen i univer-sell folketrygd, ikke bare i forhold til sivilstand,men også avhengig av uttakstidspunkt.

Regjeringen slutter seg til flertallet i Pensjons-kommisjonen om at grunnsikringen bør ivaretasgjennom en garantipensjon som avkortes mot inn-tektspensjon i stedet for en lik basispensjon tilalle, uavhengig av opptjent tilleggspensjon. I uni-versell folketrygd vil en eventuell framtidigøkning av minstepensjonen dessuten bli kostbarfordi dette forutsetter at en må øke pensjonen tilalle. Som et flertall i Pensjonskommisjonen påpe-ker, kan dette resultere i at en på ny innfører etsærtillegg som avkortes mot tilleggspensjonen.Det innebærer i så fall at det klare skillet mellombasispensjon og tilleggspensjon i universell folke-trygd viskes ut.

Regjeringen mener det er viktig at pensjons-systemet innrettes slik at det gir gode insentivertil arbeid. Etter regjeringens vurdering er moder-nisert folketrygd den hovedmodellen som sikrerbest sammenheng mellom arbeidsinntekt og pen-sjon, ikke bare over livsløpet, men også i deenkelte år. Regjeringen støtter hovedprinsippene imodernisert folketrygd, og vil i det videre arbei-det vurdere den konkrete utformingen nærmere.


Kjernen i Pensjonskommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd er inntektspensjonen. Forå styrke sammenhengen mellom arbeidsinntektog pensjon foreslår kommisjonen at inntektspen-sjonen skal tjenes opp proporsjonalt fra førstekrone og at alle inntektsårene skal telle med.

Livsløpsbasert opptjening

En inntektsrelatert pensjon kan baseres på slutt-lønnen før pensjonering, på hele livsinntektensom yrkesaktiv, eller på gjennomsnittet av et visstantall år. I dagens folketrygd bestemmer de 20beste inntektsårene nivået på pensjonen, og detkreves 40 år for opptjening av full pensjon. Samti-dig gis det ikke uttelling for flere enn 40 år.

Da folketrygden ble utformet, var tanken bakbesteårsregelen å tilgodese grupper med inn-tektsvekst og grupper med varierende inntektover livsløpet (funksjonærer, bønder, fiskere,anleggsarbeidere osv.). Reglene gir tildels urime-

lige og vilkårlige utslag i forhold til personer medstabil og jevn inntekt. Personer med lik livsinntektkan få svært ulik pensjon, mens personer medsvært ulik inntekt kan ende opp med samme pen-sjon. Sammenhengen mellom inntekt og pensjoner følgelig svak og uklar. Det er dessuten vanske-lig for den enkelte å danne seg et bilde av hvordaninntekten det enkelte år påvirker framtidig pen-sjon. Dette bidrar til at dagens folketrygd girsvake arbeidsinsentiver.

Med Pensjonskommisjonens forslag til livsløps-basert opptjening vil personer med lang opptjeningfå uttelling for alle inntektsårene, og personer medlik samlet livsinntekt over hele yrkeskarrieren fårlik pensjon. En person med gjennomsnittlig inntektpå 6 G i 30 år får dermed samme pensjon som enperson med gjennomsnittlig inntekt på 6 G i 20 årog 3 G i 20 år. I dagens folketrygd vil personen medinntekt på 6 G i 30 år få mye lavere pensjon enn per-sonen med 6 G i 20 år og 3 G i 20 år. Selv om de topersonene har samme livsinntekt, vil personenmed 30 års opptjeningstid få avkortet pensjon (30/40), mens den andre får full opptjeningstid og drarnytte av besteårsregelen.

I dagens folketrygd har besteårsregelen hittilførst og fremst favorisert menn, jf. omtale i avsnitt4.3.2. Dette skyldes at man må ha tjent opp pen-sjonspoeng i mer enn 20 år og ha opptjening overminstepensjonsnivå for å få nytte av regelen.Dessuten vil varierende inntekt over livsløpet slågunstig ut. Beregninger i Pensjonskommisjonensrapport viser at en overgang til livsløpsbasert opp-tjening kombinert med bedre regler for omsorgs-opptjening, i gjennomsnitt vil slå om lag likt ut forkvinner og menn. Effektene vil bli størst for mennmed lav og høy inntekt, mens utslagene for kvin-ner blir mindre, jf. kommentarene til figur 4.9. Påsikt vil effekten av en overgang til livsløpsbasertopptjening avhenge av hvordan yrkesmønsteretfor menn og kvinner utvikler seg.

Etter regjeringens vurdering er livsløpsbasertopptjening mer rettferdig enn regelverket idagens folketrygd. Det vil gi bedre sammenhengmellom livsinntekt, utbetalt pensjon. Personersom har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivetog bidratt like mye til pensjonssystemet, vil fåsamme pensjon. Regjeringen legger også vekt påat et system med livsløpsbasert opptjening girsterkere arbeidsinsentiver enn i dag, og harmone-rer bedre med en delingstallsmekanisme der denenkelte kan kompensere for økt levealder ved åarbeide lenger. Regjeringen legger således opp tilå erstatte dagens 40-års regel og besteårsregelmed livsløpsbasert opptjening.


Tak for pensjonsgivende inntekt

Pensjonskommisjonen vurderte også hvilken inn-tekt innenfor det enkelte år som skal legges tilgrunn for pensjonsopptjeningen. I dagens folke-trygd inngår årlig arbeidsinntekt mellom 1 G og12 G (705 300 kroner) i opptjeningen av tilleggs-pensjon. Inntekter opp til 6 G (352 700 kroner) erfullt ut pensjonsgivende, mens bare en tredel avinntekter mellom 6 G og 12 G regnes med. I Pen-sjonskommisjonens forslag til modernisert folke-trygd skjer opptjeningen fra første krone og erproporsjonal med inntekt opp til 8 G (470 200 kro-ner). Kommisjonens forslag gir således en ster-kere sammenheng mellom inntekt og pensjonenn dagens folketrygd for inntekter opp til 8 G,særlig for inntekter mellom 6 og 8 G. I 2002 hadde21 pst. av mennene og 4 pst. av kvinnene en inn-tekt over 8 G. Et tak på 8 G innebærer således atdet aller meste av inntektene til de yrkesaktive vilvære pensjonsgivende.

Folketrygden ga opprinnelig samme opptje-ning for inntekter opp til 8 G. I 1970 ble taket foropptjening hevet til 12 G, men det ble bare gittopptjening for en tredel av inntekter mellom 8 og12 G. I 1992 ble grensen for en tredels opptjeningredusert til 6 G. Folketrygdens rolle i stan-dardsikringen ble dermed svekket for yrkesaktivemed inntekter noe over gjennomsnittet, og det bledårligere samsvar mellom innbetalingene og ytel-sene fra folketrygden for inntekter over 6 G.

Etter Regjeringens syn bør det være størregrad av proporsjonalitet enn i dag mellom inntektog pensjon for de inntektsnivåer som er pensjons-givende. Videre er det avgjørende for oppslutnin-gen om et allment inntektspensjonssystem at detmeste av inntekten til de yrkesaktive er pensjons-givende. Dette innebærer at inntekter også noeover gjennomsittet bør gi pensjonsopptjening. Utfra de fordelingspolitiske mål folketrygden ogsåskal ivareta, er det rimelig både å sikre en grunn-leggende pensjon til alle uavhengig av livsinntekt,og å unnlate å gi pensjonsrettigheter for sværthøye inntekter. Regjeringen vil komme tilbakemed et konkret forslag om grense for inntektersom skal inngå i opptjening av inntektspensjonen.

Den konkrete utformingen av inntektspensjonen

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisertfolketrygd skal inntektspensjonen svare til 1,25pst. av arbeidsinntekten over livsløpet, forutsattpensjonering fra 67 år og gitt forventet gjenstå-ende levealder i 2010. Pensjonskommisjonen fore-

slo videre at økt levealder etter 2010 skal føre til atpensjonen med samme pensjoneringsalder skalreduseres i takt med flere gjenstående leveår.Dette skjer i form av et delingstall som uttrykkerendringer i levealder, jf. avsnitt 4.5.6. Dette inne-bærer at hvis levealderen endres i forhold til 2010,vil pensjonen for nye pensjonister avvike fra 1,25pst. av arbeidsinntekten. Med fleksibel pensjon vilnivået på de årlige ytelsene dessuten avhenge avalder for uttak av pensjon og pensjonen vil såledesogså av den grunn kunne avvike fra 1,25 pst. avarbeidsinntekten, jf. kapittel 5.

En utforming av inntektspensjonen der årligpensjon defineres med utgangspunkt i en fast pro-sentsats av pensjonsgivende inntekt hvert år, erlite hensiktsmessig i et pensjonssystem meddelingstall og fleksibel pensjon. Fastsettingen avpensjonen vil måtte skje i flere trinn. Først bereg-nes 1,25 pst. av arbeidsinntekten over livsløpet.Deretter må pensjonen justeres for endringer ilevealder i forhold til 2010. Endelig vil pensjonenogså måtte korrigeres avhengig av alder for uttakav pensjon (fleksibel pensjon). Alt i alt vil en slikmåte å definere inntektspensjonen på bidra til etkomplisert regelverk, og dessuten kunne skapefeilaktige forventninger om framtidig pensjons-nivå.

Pensjonskommisjonen foreslo at det innføresen egen pensjonspremie knyttet til den inntekts-avhengige pensjonen og drøftet i avsnitt 7.5 i sinrapport hvordan pensjonsopptjeningen kan defi-neres på grunnlag av en slik premie. Kommisjo-nen anslo pensjonspremien til 17½ pst. av arbeids-inntekten. Den årlige opptjeningen danner grunn-laget for oppbygging av en beregnet pensjonsfor-mue som yrkesaktiv. Denne beregnede formuener utgangspunkt for fastsetting av pensjonen påpensjoneringstidspunktet. Den årlige pensjonenframkommer ved å dele opparbeidet pensjonsfor-mue på forventet gjenstående leveår for det aktu-elle årskullet (delingstall).

De to tilnærmingene vil gi samme pensjons-nivå når opptjeningsfaktoren på 1,25 pst. justeresfor pensjoneringstidspunkt, endring i levealder ognår pensjonsrettighetene i opptjeningsperiodenlønnsreguleres.

Ved å definere inntektspensjonen via premienkan den enkelte få en egen pensjonskonto somårlig godskrives en andel av arbeidsinntekten ogen verdiøkning for allerede opparbeidet pensjons-formue. Pensjonskontoen vil vise hvordan denenkeltes beregnede pensjonsformue utvikler segover tid. Figur 4.11 gir en illustrasjon på utviklin-gen i beregnet pensjonsformue for en person som


pensjoneres ved 67 år og som har en forventetlevealder på 84 år. En som lever lenger enn denforventede levealderen, vil samlet sett få utbetaltmer enn den oppsparte formuen.

En årlig oversikt til den enkelte innbyggersom viser utviklingen i den enkeltes beregnedepensjonsformue, kan bidra til å styrke følelsen aveierskap til pensjonssystemet. Oversikten vil syn-liggjøre den klare sammenhengen mellom delta-kelse i arbeidslivet, innbetaling av skatt og øktepensjonsrettigheter. Dette kan ha betydning forden enkeltes oppfatning av marginalskatt og der-med arbeidsinsentiver.

Ut fra en samlet vurdering går Regjeringen innfor at inntektspensjonen i folketrygden utformesmed visse paralleller til spareordninger. Pensjo-nen opptjenes gjennom oppbygging av en bereg-net pensjonsformue. Den årlige opptjeningen vilavhenge av arbeidsinntekten, av omfordelendeelementer som omsorgsopptjening og av lønnsut-viklingen (indeksering av beregnet formue). Imotsetning til reelle spareordninger vil ikke opp-tjeningen bestemmes av en fluktuerende rente-sats eller andre avkastningselementer. Regjerin-gen vil komme tilbake med et forslag til konkretutforming av inntektspensjonen etter at Stortingethar tatt stilling til hovedprinsippene for pensjons-reformen.

Det vises for øvrig til avsnitt 4.5.8 for Regjerin-gens vurdering av Pensjonskommisjonens forslagom å innføre en egen pensjonspremie i skattesys-temet.

4.5.3 Pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid

Personer som kvalifiserer til omsorgsopptjeninggodskrives i dag 3 pensjonspoeng pr. år, noe somsvarer til en inntekt på 4 G (235 100 kroner). Pen-sjonskommisjonen foreslår at ulønnet omsorgsfra-vær for egne barn og pleietrengende skal gi pen-sjonsopptjening svarende til det beste av fødsels-pengegrunnlaget og en inntekt på 4,5 G (264 500kroner). Ordningen er bedre enn dagens, bådefordi minstebeløpet heves, og fordi en kan fåberegnet omsorgsopptjening ut fra en tidligereinntekt opp til 6 G (352 700 kroner). På den annenside foreslår kommisjonen å redusere periodenen kan få omsorgsopptjening til inntil 6 år pr. barnmot 7 år nå. Dette må ses i sammenheng med atskolestart nå skjer ved 6 års alder.

Enkelte høringsinstanser mener at en gunsti-gere ordning for omsorgsopptjening kan væreproblematisk dersom den bidrar til å oppmuntrekvinner og menn til å holde seg utenfor arbeids-markedet i mange år. Disse viser til at nivået påpensjonsopptjeningen som foreslås er høyere enngjennomsnittsinntekten for kvinner i alderen 20 –35 år, og at det er grunn til å tro at det er flest kvin-ner som vil påta seg omsorgsoppgaver. Nivået påframtidige pensjonsytelser vil sannsynligvis i litengrad påvirke de valg som gjøres når det gjelderarbeidsdelingen mellom menn og kvinner, og omden enkelte velger omsorgsoppgaver i hjemmetframfor lønnet arbeid. I den sammenheng vil

Figur 4.11 Illustrasjon av utviklingen i beregnet pensjonsformue

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

24 29 34 39 44 49 54 59 64 68 73 78 83

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Avkastning på pensjonsformuen=Gjennomsnittlig lønnsvekst

Årlig økning i pensjonsformuen =17,5 pst. av arbeidsinntekten

Uttak av pensjon

Alder

85

Utvikling i beregnet pensjonsformue


andre forhold som muligheten for og kvaliteten påbarnehageplasser, tilrettelegging i arbeidslivet iforhold til å kombinere arbeid og omsorgsoppga-ver, og nivået på barnetrygden/kontantstøttevære av større betydning. Nivået på og utformin-gen av reglene for pensjonsopptjening vedomsorgsfravær må ses i sammenheng med innfø-ringen av livsløpsbasert opptjening og målsettin-gen om at kvinner og menn som har hattomsorgsoppgaver ikke skal komme dårligere ut ipensjonssammenheng. Pensjonskommisjonenpåpekte at en barne- og familiepolitikk og etarbeidsliv som legger til rette for å kombinerebarn og arbeid er viktig for et bærekraftig pen-sjonssystem. Regjeringen er enig i dette.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for attaket for opptjening bør tilsvare taket for opptje-ning av inntektspensjon under arbeid. Regjerin-gen viser til at fødselspengegrunnlaget er satt til 6G, og at det er naturlig å se taket for pensjonsopp-tjening ved ulønnet omsorgsfravær i sammen-heng med dette. Regjeringen vil derfor gå inn foren modell for pensjonsopptjening for ulønnetomsorgsfravær som tilsvarer Pensjonskommisjo-nens forslag.

Regjeringen støtter kommisjonens forslag omå gi ordningen med omsorgspoeng tilbakevir-kende kraft for personer født 1951 eller senere forden delen av pensjonen som beregnes ettermodernisert folketrygd. Regjeringen foreslårogså å gi tilbakevirkende kraft for omsorgsopptje-ning i dagens folketrygd. Et konkret forslag vil blifremmet etter at Stortinget har behandlet dennemeldingen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.

4.5.4 Spørsmålet om pensjonsopptjening for studenter og vernepliktige

Pensjonskommisjonen omtalte ikke spørsmåletom pensjonsopptjening under studier og verne-plikt. På bakgrunn av høringsuttalelsene har imid-lertid Regjeringen vurdert om det innenformodernisert folketrygd bør innføres særordnin-ger for studenter og vernepliktige. Regjeringenviser til hovedprinsippet om at det er arbeidsinn-tekt som gir opptjening av inntektspensjon. Detbør således være tungtveiende hensyn som liggerbak eventuelle særregler for disse gruppene.

Pensjonsopptjening for studenter

Fjerning av besteårsregelen vil være en ulempefor personer med stigende og varierende inntektover livsløpet, slik situasjonen vil være for mange

som velger utdanning etter videregående skole.Til gjengjeld vil mange av disse ha fordel av atpensjonsnivået øker for høyere inntekter. Selv omavkastningen på utdanning er mindre i Norge ennmange andre land5, viser studier6 at de fleste lang-tidsutdannede oppnår høyere samlet livsinntektenn personer uten høyere utdanning. Høyere livs-inntekt vil avspeile seg i høyere pensjoner. Samti-dig vil livsløpsbasert opptjening gjøre det mulig åta igjen manglende pensjonsopptjening i studieti-den ved å jobbe lenger.

Selv om de med høy utdanning i gjennomsnitthar høyere inntekt enn de uten høyere utdanning,er det enkelte grupper som ikke oppnår økt livs-inntekt som følge av å investere i utdanning. Detvil imidlertid være vanskelig å utforme løsningersom kun gjelder disse gruppene. En eventuellpensjonsopptjening for studenter innebærer øktekostnader, og disse kostnadene må ses i sammen-heng med de samlede utgiftene til studiefinansie-ringen.

I det svenske pensjonssystemet gis det pen-sjonsopptjening tilsvarende en inntekt på ca.30 000 kroner til alle studenter som mottar utdan-ningsstøtte. Dette tilsvarer en pensjonspremie på6 000 kroner pr. student som utgiftsføres overstatsbudsjettet og inngår som en del av kostna-dene ved studiefinansieringen. Rikstrygdeverkethar på usikkert grunnlag anslått at en tilsvarendeordning innenfor modernisert folketrygd, slik atstudenter godskrives en pensjonsopptjening på1 G, vil medføre en årlig kostnad på i underkant av1,3 mrd. kroner målt i dagens grunnbeløp7. Dettevil med dagens levealder gi en økning i den enkel-tes årlige pensjon på om lag 700 kroner pr. studi-eår. Flere høringsinstanser, i hovedsak studentor-ganisasjoner og enkelte arbeidstakerorganisasjo-ner, mener at det bør innføres regler ompensjonsopptjening under studier. Mange av dissegir uttrykk for at en ordning med pensjonsopptje-ning under studiene bør være på linje medreglene som er foreslått for ulønnet omsorgsfra-vær (minimum 4,5 G eller 264 500 kroner). Dettetilsvarer med dagens levealder en økning i denenkeltes årlige pensjon på ca. 3 300 kroner pr. stu-

5 «Økonomisk avkastning av utdanning» - Torbjørn Hægelandi Utdanning 2003- ressurser, rekruttering og resultater, Statis-tisk sentralbyrå, desember 2003.

6 «Utdanning og livsinntekt i Norge» - O. Raaum, T. Aabø, T.Karterud, Rapport 5/1999 Frischsenteret.

7 Forutsatt fullt innfaset modernisert folketrygd. Det leggestil grunn at en eventuell ordning utformes slik at det ikke gispensjonsopptjening med tilbakevirkende kraft. Ordningenmed pensjonsopptjening for studenter vil da gjelde for desom starter studiene etter 2010, og vil da være fullt innfasetførst i 2080.


dieår. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlaganslått at en slik ordning innenfor modernisertfolketrygd vil medføre en årlig kostnad på i under-kant av 6 mrd. kroner målt i dagens grunnbeløp8.Kostnadene vil bli noe lavere dersom en tar hen-syn til at mange studenter har arbeidsinntektunder utdanning.

Modernisert folketrygd innebærer opptje-ning fra første krone. Dette vil være en fordel forstudenter som arbeider samtidig som de tarutdanning. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser atpr. oktober 2001 var om lag 86 pst. av alle studen-ter ved universiteter og høyskoler sysselsatt merenn 100 timer i året. 43 pst. arbeidet mer enn 1000timer i året.

Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke gåvidere med forslaget om å innføre pensjonsopptje-ning for studenter.

Pensjonsopptjening for vernepliktige

Vernepliktige er pålagt en samfunnstjeneste somfratar denne gruppen muligheten til pensjonsopp-tjening i en avgrenset periode. På samme måtesom for studenter, må en eventuell pensjonsopp-tjening ses på som en del av den samlede økono-miske kompensasjonen som gis til de verneplik-tige. I Sverige godskrives vernepliktige en pen-sjonsgivende inntekt lik 50 pst. av gjennomsnitts-inntekten for alle under 65 år. En tilsvarendeordning innenfor modernisert folketrygd, sominnebærer at de vernepliktige godskrives en pen-sjonsgivende inntekt på ca. 2,5 G, vil ifølge bereg-ninger fra Rikstrygdeverket medføre en årlig mer-kostnad på anslagsvis 400 mill. kroner målt idagens grunnbeløp.

Verneplikten er av relativt kortvarig omfang,og vil dermed i liten grad påvirke den samledealderspensjonen. Det antas videre at de verneplik-tige selv vil prioritere andre formål enn sparing tilpensjonsalderen innenfor en gitt samlet økono-misk kompensasjon. Regjeringen vil på dennebakgrunn ikke foreslå å innføre pensjonsopptje-ning for vernepliktige.

4.5.5 Grunnsikring

Pensjon fra folketrygden består i dag av en grunn-pensjon som gis uavhengig av tidligere inntekt, ogen tilleggspensjon som opptjenes gjennomarbeidsinntekt. Personer som har opptjent liteneller ingen tilleggspensjon får et særtillegg. Min-

stepensjonen består således av summen av grunn-pensjon og særtillegg. I Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd ivaretas grunn-sikringen gjennom en garantipensjon som avkor-tes mot inntektspensjonen.

I dag mottar om lag 33 pst. av alle alderspen-sjonister minstepensjon. Andelen er betydelighøyere blant kvinner enn menn. Det blir imidler-tid stadig færre minstepensjonister fordi nye års-kull i større grad har tjent opp tilleggspensjon enntidligere. Denne trenden vil fortsette i årene fram-over. Pensjonskommisjonen har på usikkertgrunnlag anslått at 4 pst. av pensjonistene vil væreminstepensjonister med modernisert folketrygd i2050, og at andelen vil bli om lag lik for kvinner ogmenn.

Nivået på grunnsikringen

I dagens folketrygd utgjør grunnpensjonen 100pst. av grunnbeløpet for enslige pensjonister, og82,5 pst. av grunnbeløpet for gifte pensjonister.Regjeringen har foreslått at denne satsen trappesopp til 85 pst. av grunnbeløpet fra 1. mai 2005. Forenslige pensjonister utgjør minstepensjonen179,33 pst. av grunnbeløpet (105 408 kroner),mens den for tiden utgjør 161,83 pst. av grunnbe-løpet (95 124 kroner) for gifte og samboende.

Tabell 4.4 viser en sammenlikning av minste-pensjon for enslige og ektepar i Norden i 2002.Tallene er basert på kjøpekraftspariteter, som eren valutaomregningsfaktor svarende til kjøpekraf-ten i de enkelte valutaer. Tabellen viser at minste-pensjonen for ektepar er høy i Norge sammenlik-net med nivået i de øvrige nordiske landene. Min-stepensjonen for ektepar i Norge har for øvrig øktbetydelig etter 2002.

Pensjonskommisjonen foreslo at garantipen-

8 Forutsatt fullt innfaset modernisert folketrygd

1 732 kjøpekraftskorrigerte euro tilsvarer 7955 norske kroner (minstepensjon pr. måned basert på gjennomsnittlig G i 2002 = 53 233 kroner).

Kilde: Nordisk Socialstatistisk Komité (NOSOSKO), Social Tryghet i de nordiske lande 2002.

Tabell 4.4 Nivået på minstepensjonen i nordiske

land i 2002 (pr. måned etter skatt i kjøpekraft-

korrigert euro)

EnsligEktepar – beggeer pensjonister

Danmark 823 1221Finland 611 915Island 712 1194Norge1 732 1260Sverige 645 910


sjonen i modernisert folketrygd skal være på nivåmed minstepensjonen i dag og fortsatt differensi-eres etter sivilstand. Enkelte høringsinstanser hargitt uttrykk for at minstepensjonen bør være uav-hengig av sivilstand.

Regjeringen deler Pensjonskommisjonensoppfatning om at alle pensjonister skal garanteresen pensjon på et visst minstenivå uavhengig av tid-ligere arbeidsinntekt. Dette skal fortsatt være etsentralt element i folketrygden. Det legges ogsåtil grunn at garantipensjonen skal differensieresetter sivilstand tilsvarende som dagens minste-pensjon. Grunnsikringen er ikke knyttet til opptje-ning gjennom tidligere inntekt, og skal reflekterehvor mye personer som ikke kan forsørge segselv på grunn av alder, bør ha som minste inn-tektsnivå. På denne bakgrunn er det naturlig å tahensyn til at to personer som lever sammen, kandele på en rekke utgifter som enslige er alene om.

Grunnpensjonen for gifte og samboende pen-sjonister har de siste årene blitt betydelig trappetopp. Det tas sikte på å videreføre de nivåene forminstepensjon for enslige og gifte/samboendepensjonister som er vedtatt for 2005. For detvidere arbeidet legges det til grunn at nivået pågarantipensjonen skal ta utgangspunkt i dagensminstepensjon for gifte og samboende pensjonis-ter, og at det skal gis et eget tillegg til enslige pen-sjonister.

Nærmere om utforming av garantipensjonen

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisertfolketrygd målrettes garantipensjonen mot perso-ner med lav inntektspensjon. Dette skjer gjennomå avkorte garantipensjonen mot inntektspensjo-nen. Dermed vil bare personer som ikke har inn-tektspensjon, få utbetalt full garantipensjon. Dettegir en målrettet og effektiv grunnsikring for alle.

Å avkorte garantipensjonen mot inntektspen-sjonen gjør at pensjonssystemet kan framstå somnoe mer komplisert enn om alle får lik grunnpen-sjon. Et system der garantipensjonen avkortes motinntektspensjonen vil dessuten føre til at en fårmindre igjen i form av inntektspensjon for lavereinntekter. Årsaken er at økt inntektspensjon girredusert garantipensjon. Dette oppfattes av mangesom urettferdig. Isolert sett vil avkorting dessutenkunne svekke arbeidsinsentivene noe for inntekts-gruppene der avkorting er aktuelt.

Alternativet til å avkorte garantipensjonen iforhold til inntektspensjonen er å gi alle pensjonis-ter lik grunnpensjon uavhengig av deres inntekts-pensjon. Også i dette tilfellet vil de som har hatt

lav inntekt i yrkesaktiv alder være sikret en min-ste pensjon. Overføringene fra det offentlige vilimidlertid bli langt mindre målrettet. Dette skyl-des at det offentlige vil utbetale nøyaktig sammegrunnpensjon til personer med høy pensjonsopp-tjening som til personer med lav eller ingen opp-tjening i yrkesaktiv alder. Det vises til avsnitt 4.5.1for en nærmere drøfting av utforming av grunn-sikringen.

Avkortingen av garantipensjonen kan skjekrone mot krone mot inntektspensjonen påsamme måte som dagens særtillegg avkortes mottilleggspensjonen, eller ved at avkortingen foretaspå en mer lempelig måte. I dagens folketrygd måen ha en gjennomsnittlig inntekt på 2,89 G(169 900 kroner) i 40 år for å få pensjon utoverminstepensjonen. Ved kortere opptjeningstid måden årlige inntekten være høyere. Hvis en haddelagt til grunn full avkorting av garantipensjonenmot inntektspensjonen innenfor forslaget tilmodernisert folketrygd, måtte en enslig personha hatt en gjennomsnittlig inntekt på 3,3 G (194000 kroner) i 43 år for å få pensjon utover garanti-pensjonen.

Full avkorting av garantipensjonen mot inn-tektspensjonen ville på sikt føre til flere minste-pensjonister enn ved å videreføre dagens folke-trygd. Mange med lav inntekt vil da kunne opp-leve at de ikke fikk pensjon utover det garanterteminstenivået til tross for at de har hatt arbeidsinn-tekt og tjent opp inntektspensjon i mange år. I til-legg vil mange med lave og midlere inntekterkunne få lavere pensjoner enn med en viderefø-ring av dagens system. På denne bakgrunn gikkPensjonskommisjonen inn for en mer gradvisavkorting av garantipensjonen mot inntektspen-sjonen. Kommisjonen foreslo full avkorting avgarantipensjonen mot inntektspensjon opp til 1 Gog med 60 pst. over 1 G. Med Pensjonskommisjo-nens forslag reduseres antallet minstepensjonis-ter sammenliknet med en videreføring av dagensfolketrygd.

En gradvis avkorting av garantipensjonen slikPensjonskommisjonen foreslo, innebærer at flereblir berørt av garantipensjonen sammenliknetmed en videreføring av dagens folketrygd. Statis-tisk sentralbyrå har anslått at om lag 23 pst. avalderspensjonistene i 2050 vil få hel eller delvisgarantipensjon. Andelen er noe høyere for kvin-ner enn for menn.

Det kan hevdes at arbeidsinsentivene i moder-nisert folketrygd er svakere for personer somomfattes av gradvis avkorting av garantipensjo-nen enn for de som kun får inntektspensjon. På


den annen side ville arbeidsinsentivene vært endadårligere for de som ville ha vært omfattet av fullavkorting. Regjeringen legger vekt på at også demed relativt lav opptjent inntektspensjon skal fånoe igjen utover det laveste garantinivået. MedPensjonskommisjonens forslag reduseres antal-let minstepensjonister sammenliknet med en vide-reføring av dagens folketrygd.

Regjeringen støtter derfor Pensjonskommisjo-nens prinsipp om at garantipensjonen avkorteskrone for krone mot inntektspensjon opp til ennærmere fastsatt beløpsgrense, og deretter meden redusert avtrappingssats. Etter at Stortingethar tatt stilling til hovedprinsippene for en pen-sjonsreform, vil Regjeringen komme tilbake medkonkret forslag til avkorting av garantipensjonen.

4.5.6 Delingstall

Innføring av delingstall er det viktigste tiltaket forå gjøre folketrygden bærekraftig på lang sikt.Med en delingstallsmekanisme justeres ytelseneautomatisk i takt med endringene i levealderen,noe som kan bidra til å stabilisere pensjonsutgif-tene selv om den gjennomsnittlige levealderenøker. Med et delingstall tar en også hensyn tildemografisk usikkerhet. Dersom levealderenøker mindre enn forventet, vil reduksjonen i ytel-sesnivå bli lavere. Behovet for innstramminger ipensjonssystemet vil da også være lavere. Dettegir et pensjonssystem som er robust mot endrin-ger i levealderen, noe som også skaper trygghetfor den enkelte. Alternativet til et delingstall somautomatisk tar hensyn til utviklingen i forventet

levealder, er en høyere allmenn pensjonsalder,økte innbetalinger eller reduksjon i ytelsesnivåettersom folk lever lenger.

Delingstallet har en viktig funksjon i forhold tilfleksibel pensjonering ved at pensjonen også juste-res i forhold til pensjoneringstidspunktet. Det visestil kapittel 5 for en nærmere vurdering av dette.

En faktor som justerer ytelsesnivået ved end-ring i levealderen er innført i pensjonssystemene ibl.a. Finland, Frankrike, Italia, Polen, Sverige ogTyskland. Delingstallet i det svenske inntektspen-sjonssystemet fastsettes for hvert årskull det åretde fyller 65 år og bygger på offisiell dødelighets-statistikk for de siste 5 årene. I Italia har man i ste-det lagt opp til at justeringsfaktoren kun skalendres hvert 10. år etter en nærmere vurderingder det tas hensyn til både forventet levealder ogutviklingen i BNP. I Tyskland er det innført en jus-teringsfaktor som knytter utviklingen i ytelsesni-vået opp mot utviklingen i forholdet mellom antallpensjonister og antall yrkesaktive.

Delingstallet innebærer at kompensasjonsgra-dene reduseres over tid for en gitt avgangsalder.Reduksjonen vil avhenge av hvor mye forventetlevealder øker. Som vist i figur 4.3, vil delingstalletredusere kompensasjonsgraden ved 67 år med ca.10 prosentpoeng fra 2010 til 2050 om levealderenutvikler seg som anslått i Statistisk sentralbyråsmellomalternativ. Figur 4.12 illustrerer hvor myelenger en må arbeide innenfor modernisert folke-trygd for å opprettholde kompensasjonsnivået nårlevealderen øker9.

Med en økning i levealderen på ett år, er detinnenfor modernisert folketrygd anslått at en må

Boks 4.2 Hva er et delingstall?

Delingstallet er det tallet opparbeidet pensjons-formue må deles på for å komme fram til en årligalderspensjon. Delingstallet skal reflektere gjen-nomsnittlig forventet gjenstående levealder påpensjoneringstidspunktet. Desto høyere forven-tet levealder, desto høyere blir delingstallet.

Delingstallet kan illustreres med et stiliserteksempel:

Anta at person A i 2010 har opptjent en pen-sjonsformue på 1750 kroner. Gitt en forventetlevealder på 17,5 år, vil1 den årlige ytelsen bli på100 kroner. Person B har i 2030 tilsvarende opp-tjening som person A i 2010. Hvis den forven-tede levealderen for hans årskull er 19,5 år, vilpensjonsformuen på 1750 gi en årlig ytelse på 90kroner. Person A og B vil begge i løpet av perio-den som pensjonist få utbetalt totalt 1750 kroner.

1 Det er sett bort fra renteeffekter/indeksering

Pensjonist årForventet

gjenstående levealder Ytelse Samlet pensjon

Person A 2010 17,5 år 100 1750Person B 2030 19,5 år 90 1750


jobbe 8 måneder lenger for å opprettholde sammekompensasjonsgrad. Med en forventet gjenståendelevealder for en 67-åring på 21 år i 2050, vil delings-tallet gi et kompensasjonsnivå ved 67 år som er 10prosentpoeng lavere enn nivået i 2010. Ved å jobbefram til nærmere 70 års alder, kan en pensjonist i2050 oppnå samme kompensasjonsnivå som enpensjonist i 2010. En som går av med pensjon rundt2050 som 70-åring, forventes likevel å få en lengerperiode som pensjonist enn en som går av med pen-sjon i 2010 som 67-åring. Etter hvert som vi leverlenger, er det også grunn til å tro at den enkelte harhelse til og ønske om å stå lenger i arbeid og såle-des kunne opprettholde alderspensjonen fra folke-trygden på samme nivå som tidligere.

I avsnitt 4.5.2 er det redegjort nærmere forden konkrete utformingen av inntektspensjonen imodernisert folketrygd. Her foreslås det atmodernisert folketrygd bør utformes slik at pen-sjonen tjenes opp ved at det opparbeides en pen-sjonsformue. Innenfor en slik utforming girdelingstallet uttrykk for hva den oppsparte for-muen må deles på for å komme fram til en årligytelse med samme nåverdi som den beregnedeformuen. Delingstallet reflekterer forventet antall

år som pensjonist, justert for at løpende ytelser ipensjonsalderen reguleres noe lavere enn lønns-veksten, jf. avsnitt 4.5.7. Tabell 4.5 illustrerer sam-menhengen mellom delingstall og forventet leve-alder når det forutsettes en reallønnsvekst på1,5 pst. Delingstallene i tabellen er også påvirketav dødelighetsarv (pensjonsformuen til de somfaller fra før pensjonsuttak)10.

Regjeringen går inn for at det innføres etdelingstall som tar hensyn til endringer i forventetlevealder. Det vises til at dette vil være avgjørendefor et bærekraftig pensjonssystem. Samtidiganser regjeringen at dette er den beste måten å tahensyn til demografisk usikkerhet på.

Den detaljerte utformingen av delingstallet,herunder behandlingen av dødelighetsarv, vil blivurdert i det videre arbeidet.

Prinsipper for delingstallsmekanismen

Delingstallet skal reflektere forventet gjenståendelevealder på pensjoneringstidspunktet. Det leggestil grunn at samme delingstall skal gjelde formenn og kvinner slik at samme pensjonsopptje-ning gir samme pensjonsytelse, uavhengig avkjønn. Dette vil være en fordel for kvinner som igjennomsnitt lever lenger enn menn og dermedsamlet sett får utbetalt mer som pensjonister.

Delingstallet får stor betydning for denenkelte, og beregningen av delingstallet bør der-for baseres på kjente forhold og ikke prognoserover forventet levealder. Regjeringen mener atdelingstallet bør fastsettes for hvert årskull det

9 Forutsatt fullt innfaset modernisert folketrygd. De som erfødt før 1965, vil få hele eller deler av pensjonen beregnetetter dagens regelverk. Hvor mye en får igjen for å jobbe ettår ekstra, vil da avhenge av tidligere opptjening.

Figur 4.12 Forventet levealder ved 67 år og

pensjonsalder som kompenserer for effekten av

delingstallet

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Arbeids- og sosial-departementet.

Pensjonsalder for å opprettholde kompensasjonsgrad

50

60

70

80

90

100

1943/2010 1953/2020 1963/2030 1973/2040 1983/2050

50

60

70

80

90

100Forventet levealder

Pensjonsalder for å opprettholdekompensasjonsgrad

Født år/fyller 67 år

10 Dødelighetsarv kan tilføres som en økning i den beregnedepensjonsformuen eller det kan inngå i delingstallet. I tabell4.5 er en faktor for dødelighetsarv mellom 62 og 67 år inklu-dert i delingstallet, noe som gir et lavere delingstall enn der-som dødelighetsarv i sin helhet ble tilført beregnet pensjons-formue. Det er lagt til grunn at dødelighetsarv før 62 år tilfø-res beregnet pensjonsformue.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 4.5 Utvikling i forventet levealder ved 67 år

og delingstall

Forventet gjenståendelevealder ved 67 år Delingstall

2010 17,3 15,32020 18,3 16,12030 19,3 16,92040 20,3 17,82050 21,4 18,7


året de fyller 62 år basert på sist kjente dødelig-hetsstatistikk for et gitt antall år tilbake i tid. I Sve-rige fastsettes det et foreløpig delingstall ved tid-ligpensjonering (fra 61 år) basert på siste offisi-elle dødelighetsstatistikk for 5 år tilbake i tid. Detendelige delingstallet, som fastsettes ved 65-årsalder, beregnes på samme måte.

Etter Regjeringens syn bør delingstallet fastset-tes med endelig virkning fra 62 års alder, og ikkepåvirkes av endringer i gjennomsnittlig forventetlevealder i perioden som pensjonist. Dette ansesnødvendig for å skape forutsigbarhet for denenkelte. Ved å holde delingstallet fast i periodensom pensjonist, vil det være risiko for at gjennom-snittlig levealder øker i forhold til det som er lagt tilgrunn ved fastsettelsen av delingstallet. Denne risi-koen må således bæres av de yrkesaktive.

Når det gjelder bruk av dødelighetsstatistikk,er det enkelte forhold som må utredes nærmere.Dette gjelder blant annet hvor mange år tilbake enskal gå, slik at man både får fanget opp utviklin-gen og samtidig unngår tilfeldige avvik for detenkelte årskull.

Forslag til konkrete regler for fastsettelse avdelingstallet vil bli fremmet etter at hovedprinsip-pene for en pensjonsreform er vedtatt.

Delingstallet har også en funksjon i forhold tilregulering av garantipensjonen ettersom Pen-sjonskommisjonen foreslår at garantipensjonenskal lønnsindekseres, fratrukket effekten avdelingstallet. Det vises til avsnitt 4.5.7 for en nær-mere omtale av dette.

4.5.7 Verdisikring

I dagens folketrygd reguleres pensjoner underutbetaling i takt med grunnbeløpet i folketrygden.Grunnbeløpet benyttes også til å fastsette pen-sjonspoeng. De gjeldende retningslinjene sier atgrunnbeløpet skal reguleres «minst på linje med»lønnsutviklingen. Utviklingen i grunnbeløpetpåvirker pensjonsopptjeningen for de yrkesaktiveog samtidig utviklingen i pensjonistenes ytelser.Pensjonskommisjonen foreslår at disse elemen-tene skal reguleres hver for seg.

Indeksering av inntektspensjonen

Pensjonskommisjonen går inn for at opptjentepensjonsrettigheter skal indekseres med lønns-veksten. Dette innebærer at personer med sammelivsinntekt (lønnsdeflatert) vil få like høy pensjonuansett når den er tjent opp. Regjeringen støtterkommisjonens forslag.

Når det gjelder inntektspensjon under utbeta-ling, foreslår kommisjonen at denne indekseresmed en kombinasjon av pris- og lønnsveksten.Hensynet til å dempe utgiftsveksten kan tale for åindeksere pensjoner under utbetaling noe svakereenn opptjente rettigheter. Det er anslått at en sva-kere indeksering av løpende ytelser, vil redusereutgiftene i folketrygdens alderspensjon med 8 pst.i 2050.

En annen måte å se dette på er at en svakereindeksering gjør det mulig å øke startnivået påpensjonene for en gitt nåverdi av de samlede utbe-talingene gjennom pensjonistperioden. Dette erillustrert i figur 4.13, som viser utviklingen i kjø-pekraft over tid ved de ulike indekseringsreglene,gitt samme nåverdi av de samlede pensjonsytel-sene. Med en anslått reallønnsvekst på 1,5 pst.,innebærer dette at kompensasjonsgraden ved 67år blir ca. 4 prosentpoeng høyere hvis de løpendepensjonene reguleres i takt med gjennomsnittetav lønns- og prisveksten enn dersom pensjonenelønnsindekseres. En svakere indeksering innebæ-rer lavere utgifter for en gitt kompensasjonsgradved overgang til pensjon.

Flere andre land, bl.a. Finland, benytter et lik-nende indekseringsprinsipp som det Pensjons-kommisjonen foreslår. I det svenske systemet erdet lagt opp til en såkalt føljsamhetsindexering.Føljsamhetsindexeringen innebærer at løpendepensjoner justeres opp i takt med lønnsveksten

Figur 4.13 Utvikling i kjøpekraft ved ulike

indekseringsregler, gitt samme nåverdi av

pensjonsutbetalingene. Forutsatt reallønnsvekst

1,5 pst.

Kjøpekraft ved ulike indekseringsregler

70

80

90

100

110

120

67 70 73 76 79 82 85

70

80

90

100

110

120

Gjennomsnitt pris-lønn

Lønnsindeksering

Prisindeksering

Alder


minus 1,6 pst., som er anslaget for framtidig real-lønnsvekst. Dette betyr at realverdien av ytelseneer konstant dersom reallønnsveksten er 1,6 pst.Ved en annen reallønnsvekst vil pensjonisteneskjøpekraft enten øke eller minske.

Pensjonskommisjonens forslag til indekse-ring av løpende pensjoner avviker noe fra føljsam-hetsindekseringen i det svenske pensjonssyste-met. Mens en indeksering basert på en kombina-sjon av pris- og lønnsvekst vil resultere i atytelsene alltid vokser med halvparten av real-lønnsveksten, vil føljsamhetsindeksering gi envekst i ytelsene som avviker fra lønnsveksten meden fast faktor.

Dersom en legger til grunn at nåverdien av desamlede ytelsene ikke skal påvirkes av indekse-ringen i utbetalingsperioden, må en ved beregnin-gen av delingstallet ta hensyn til eventuell under-regulering i utbetalingsperioden. Underregulerin-gen, dvs. en lavere indeksering enn lønnsvekst, vilgi et lavere delingstall som igjen gir et høyerestartnivå på pensjonsytelsene. En fordel ved densvenske føljsamhetsindekseringen er at de bereg-nede delingstallene ikke avhenger av hva en leg-ger til grunn om nivået på reallønnsveksten fram-over, noe som vil være tilfellet hvis løpende pen-sjoner reguleres i takt med gjennomsnittet avlønns- og prisveksten.

Ved å legge opp til en indeksering basert pålønnsveksten minus en fast faktor, unngår mangjentatte drøftinger av hvilken forventet real-lønnsvekst som skal legges til grunn i delingstal-let. En vil også unngå risikoen for at de løpendepensjonene kan utvikle seg svakere enn forutsatt iforhold til lønnsnivået hvis lønningene øker ster-kere enn forutsatt ved beregning av delingstal-lene. Veksten i ytelsene vil imidlertid kunne vari-ere noe mer med et slikt indekseringsprinsipp.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om at pensjoner under utbetaling regule-res på linje med en kombinasjon av lønns- og pris-veksten og vil komme tilbake med forslag til hvor-dan dette konkret bør gjøres når hovedprinsip-pene for en pensjonsreform er fastlagt.

Indeksering av garantipensjonen

Pensjonskommisjonen drøftet ulike prinsipper forregulering av garantipensjonen. Med en renlønnsindeksering av garantipensjonen vil andelenminstepensjonister ved 67 års alder øke. Medprisindeksering vil betydningen av garantipensjo-nen avta over tid. Lønnsindeksering fratrukketeffekten av delingstallet11 ligger mellom disse to

alternativene og gjør at nivået på minstepensjonenopprettholdes i forhold til opptjent inntektspen-sjon ved 67 års alder. Kommisjonen antyder at enlønnsindeksering justert for delingstallet vil inne-bære ca. 0,5 prosentpoeng lavere vekst i årlig pen-sjon enn en ren lønnsindeksering. Med en real-lønnsvekst på 1,5 pst. pr. år, vil garantipensjonenøke i realverdi med om lag 1 pst., mens den årligeveksten i løpende inntektspensjon vil være 0,75pst.

Ved at garantipensjonen indekseres medlønnsveksten fratrukket effekten av delingstallet,vil nivået på garantipensjonen avta noe i forhold tillønnsnivået i samfunnet og i forhold til inntekts-pensjon for de som pensjonerer seg etter 67 år.For å opprettholde nivået på garantipensjonen iforhold til lønnsnivået i samfunnet, kunne en alter-nativt ha økt alderen for rett til garantipensjon. Iinternasjonal sammenheng er imidlertid en pen-sjonsalder på 67 år høyt. I Sverige er grensen forrett til garantipensjon satt til 65 år. Grensen børheller ikke settes høyere sett i forhold til at detinnføres fleksibilitet for når en kan ta ut inntekts-pensjon.

Med Pensjonskommisjonens forslag vil inn-tektspensjon under utbetaling indekseres noe sva-kere enn inntektspensjonen i opptjeningsfasen.For garantipensjonen legges det til grunn at detskal være et felles nivå for alle årganger, slik atminstepensjonen for de som er pensjonisterindekseres likt med det generelle nivået på garan-tipensjonen.

En ulempe med å velge alternativet der garan-tipensjonen justeres for lønn minus effekten avdelingstallet er at garantipensjonen og løpendeinntektspensjon reguleres på ulik måte. Personermed en opptjent inntektspensjon som er litt høy-ere enn garantipensjonen ved overgang til pen-sjon, vil dermed kunne gå over på garantipensjon iløpet av perioden som pensjonist. Samtidig vil denforeslåtte løsningen med å knytte indekseringentil delingstallet innebære at endringer i levealde-ren etter pensjonering påvirker utviklingen igarantipensjonen, mens inntektspensjonen somomtalt i avsnitt 4.5.6 ikke berøres av dette. Pen-sjonskommisjonen vurderte om hvert årskull vedovergang til pensjon skulle få beregnet en garanti-pensjon som en gitt andel av lønnsnivået i samfun-net og at pensjonen deretter reguleres som inn-tektspensjon med en svakere indeks enn lønnsin-deksering. En slik løsning vil imidlertid medføre

11 Med effekten av delingstallet menes her endringen i delings-tallet fra et år til et annet.


at det blir et eget nivå på garantipensjonen forhvert årskull.

Regjeringen har etter en samlet vurderingkommet fram til at garantipensjonen bør lønnsin-dekseres fratrukket effekten av delingstallet i trådmed Pensjonskommisjonens forslag. En prisin-deksering av garantipensjonen vil på lang siktredusere betydningen av grunnsikringen i pen-sjonssystemet, mens en lønnsindeksering avgarantipensjonen vil øke antallet minstepensjonis-ter og over tid føre til at en beveger seg i retningav et flatt pensjonssystem. Ingen av disse alterna-tivene er ønskelige. Lønnsindeksering fratrukketeffekten av delingstallet er et kompromiss somgjør at nivået på garantipensjonen opprettholdes iforhold til inntektspensjonen for de som pensjone-rer seg ved 67 år.

4.5.8 Egen pensjonspremie i skattesystemet

Pensjonskommisjonen foreslår å gjøre om delerav dagens trygde- og arbeidsgiveravgift til en pen-sjonspremie for den inntektsavhengige delen avalderspensjonen. Kommisjonen viser til at forsla-get ikke skal gi endringer i det samlede skatte- ogavgiftsnivået på ulike inntektstrinn. Kommisjonener inne på flere problemer ved å skille en egenpensjonspremie fra andre skatter, men legger tilgrunn at en i de videre utredningene bør basereseg på hvordan de tilsvarende problemene er løsti reformen av det svenske pensjonssystemet.

Pensjonskommisjonen anslo at en pensjons-premie i modernisert folketrygd vil utgjøre 17½pst. av årlig arbeidsinntekt opp til 8 G. Forslagetfra kommisjonen om å gjøre om (deler av) trygde-og arbeidsgiveravgiften til en pensjonspremieinnebærer en omfattende endring av skattesyste-met. Nedenfor skisseres hovedproblemstillingerved innpassing av en beregnet pensjonspremie.De satsene som oppgis nedenfor gjelder for inn-tektsåret 2004. Vurderingene tar utgangspunkt iPensjonskommisjonens forslag om en pensjons-premie på om lag 17½ pst.

Finansiering

Trygdeavgiftene betraktes pr. i dag som en inte-grert del av det totale skatte- og avgiftsoppleggetog har i en årrekke vært teknisk innarbeidet i stats-budsjettets kontoplan. Provenyet knyttet til disseavgiftene er mindre enn det som trengs for å dekkefolketrygdens utgifter. Pensjonskommisjonen fore-slår i hovedsak å videreføre dagens regler for bud-sjettering og inntektsføring av inntekter og utgifter

knyttet til pensjonssystemet. Pensjonssystemet vilikke bli atskilt fra resten av statsfinansene som etautonomt system, slik det er gjort i Sverige. Utbeta-lingene av inntektspensjon og garantitillegg vil fort-satt bli belastet statsbudsjettet etter hvert som dekommer til utbetaling, og pensjonspremien vil bliinntektsført på samme måte som dagens trygdeav-gift og arbeidsgiveravgift.

Beregnet pensjonspremie i arbeidsforhold

Kommisjonen foreslår at pensjonspremien forlønnstakere skal bestå av to deler, en arbeidsta-kerdel og en arbeidsgiverdel. De to delene viletter kommisjonens vurdering kunne erstattedeler av henholdsvis dagens trygde- og arbeidsgi-veravgift. Kommisjonen viser til at hele eller stør-

Boks 4.3 Pensjonspremie i det svenske skattesystemet

I det svenske pensjonssystemet skjer innbeta-lingen av pensjonspremien ved hjelp av kon-krete elementer i skattesystemet. Pensjons-premien består av en arbeidsgiverdel (alders-pensjonsavgift) og en arbeidstakerdel (allmennpensjonsavgift).

Den allmenne pensjonsavgiften ble innførtallerede noen år før pensjonsreformen, i 1995.Den allmenne pensjonsavgiften er i dag på 7pst. av lønn m.m. opp til grensen for pensjons-givende inntekt som er 7,5 grunnbeløp, dvs.SEK 318 000 i 2004.

I forbindelse med pensjonsreformen bleden tidligere folkpensjonsavgiften, den all-männa tilläggspensjonen og delpensjonsavgif-ten (på tilsammen 13,43 pst.) erstattet av enalderspensjonsavgift på 6,4 pst. for arbeidsgi-verne. Denne er senere blitt økt til 10,21 pst.

Personlig næringsdrivende betaler allmennpensjonsavgift av næringsinntekten, somberegnes etter en modell som ligner på dennorske delingsmodellen. I tillegg betaler per-sonlig næringsdrivende alderspensjonsavgift ilikhet med arbeidsgiverne. De samledeavgiftsinnbetalingene fra selvstendig nærings-drivende var på et høyere nivå før reformenenn i dag.

Pensjonssystemet i Sverige er utformetsom et autonomt system og atskilt fra restenav statsfinansene. De nevnte premiene inngårsom inntekter, mens de årlige utgiftene utgjø-res av utbetalingene av inntektspensjon.


stedelen av dagens trygdeavgift på inntekter opptil 8 G kan endre navn. Den resterende trygdeav-giften, herunder trygdeavgift på inntekter over 8G, kan videreføres som i dag, eventuelt i form aven ny bruttoskatt. Kommisjonen viser videre til atdet kan være vanskelig å administrere et tilsva-rende tak for arbeidsgivers andel av premien. Avden grunn bør denne delen av premien ifølgekommisjonen kunne innkreves uten tak slik som iSverige.

En deling av den samlede premien mellomarbeidstaker og arbeidsgiver vil etter departemen-tets syn være nødvendig ettersom verken trygde-avgiften (7,8 pst.) eller arbeidsgiveravgiften(maks 14,1 pst.) hver for seg er tilstrekkelig til ådekke den skisserte satsen på 17½ pst. Det kantenkes ulike modeller, avhengig av fordelingen avpremien mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.Alle alternativer som gir en lavere premie forarbeidstaker enn dagens trygdeavgift på 7,8 pst,vil nødvendiggjøre en kompensasjon for reduksjo-nen ved å øke andre skatter, eventuelt videreføreden resterende delen av dagens trygdeavgift somen ren skatt. Uten en slik videreføring vil omleg-gingen kunne endre skattesystemets fordelings-egenskaper.

Videre vil provenyet fra trygdeavgiften på inn-tekter over 8 G måtte dekkes inn gjennom å økeandre skatter eller avgifter, gitt forutsetningen omat omleggingen ikke skal påvirke de samlede inn-betalingene. Både fordelingsmessige, proveny-messige og systemmessige hensyn taler etterdepartementets syn for å videreføre trygdeavgifts-satsen som en ordinær skatt på inntekter utover8 G.

Arbeidsgiver plikter å svare arbeidsgiveravgiftav lønn og annen godtgjørelse for arbeid. Det ergjort unntak fra plikten til å svare avgift for visseinntekter og for inntekt hos nærmere avgrensedearbeidsgivere. Satsene for arbeidsgiveravgiften erdifferensiert i fem geografiske soner. For 2004 ersatsen 14,1 pst. i sone 1, 10,6 pst. i sone 2, 8,3 pst. isone 3, 7,3 pst. i sone 4 og 0,0 pst i sone 5. Fra ogmed 2004 er det, som følge av krav fra ESA, fore-tatt visse endringer i den differensierte arbeidsgi-veravgiften.

I de tilfellene der det ikke foreligger plikt til åsvare avgift eller avgiften er lavere enn 14,1 pst.,må den delen av pensjonspremien som normaltville ha vært dekket av arbeidsgiver, dekkes innvia det ordinære skattesystemet. Hovedproblemeter her knyttet til den geografiske differensier-ingen. Soneinndelingen fører til at arbeidsgiversandel av pensjonspremien vil variere etter hvor

skattyter er skattemessig bosatt. Så lenge med-lemmets pensjonskapitalkonto bare er en bereg-net størrelse, er det etter departementets vurde-ring teknisk mulig å videreføre dagens system forarbeidsgiveravgift fullt ut. Også kommisjonen vur-derte det slik at den enkelte lønnstaker kan bligodskrevet premieinnbetaling som om det blirinnbetalt avgift etter full sats. En kan da etterdepartementets syn se det slik at arbeidsgiver iprinsippet betaler en arbeidsgiveravgiftssats på14,1 pst. som delvis består av en pensjonspremie,men at hele eller deler av dette beløpet tilbakebe-tales i form av distriktsstøtte der det er aktuelt.For den premiedelen som knyttes til arbeidsgiver-avgiften, vil det kun være en beregningsmessigsammenheng mellom en pensjonspremie ogavgiften, og sammenhengen kan framstå somuklar for en stor del av skattyterne. Etter departe-mentets oppfatning er dette et lite transparent sys-tem. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) ble det anslått at ialt 337 700 årsverk vil omfattes av ordningen medredusert/null arbeidsgiveravgift etter omleggin-gen (antall sysselsatte som berøres vil være høy-ere).

Pensjonsinntekt

Etter kommisjonens oppfatning bør trygdeavgif-ten (3 pst.) på pensjonsinntekter videreføres,eventuelt som en ny bruttoskatt.

Gitt at arbeidstakers del av pensjonspremienblir 7,8 pst. og ikke bare 4,8 pst. (7,8 – 3,0), må enogså ta stilling til om trygdeavgiften på pensjons-inntekt skal videreføres. Det virker etter departe-mentets syn ulogisk å videreføre dagens trygde-avgift på pensjonsinntekt som en form for syke-og helsedel, så lenge en ikke legger en slik avgiftpå arbeidsinntekt. Alternativet etter departementsvurdering vil derfor være å videreføre trygdeav-giften på pensjonsinntekt som en ordinær brutto-skatt. En videreføring av trygdeavgiften på pen-sjonsinntekt vil ikke innebære noen endringer ibeskatningen av slike inntekter i forhold tildagens system, men kan likevel gi inntrykk av enrelativ skatteskjerpelse.

Pensjonspremie for personer med beregnet

personinntekt

Der det beregnes en personinntekt etter delings-modellen, svares det ikke arbeidsgiveravgift. Detblir dermed et spørsmål hvordan en skal dekkeinn differansen mellom dagens trygdeavgift på 7,8eller 10,7 pst. og pensjonspremien på 17½ pst.


Pensjonskommisjonen uttaler i denne sammen-heng:

«Selvstendige næringsdrivende har i dag enlempeligere beskatning enn lønnstakere, vedat de betaler en forhøyet trygdeavgift på 10,7pst., men ikke arbeidsgiveravgift. Den samledebruttoskattesatsen på pensjonsgivende inntektligger dermed lavere enn den anslåtte pen-sjonspremien ovenfor. Etter Pensjonskommi-sjonens syn bør prinsippet om at personer medsamme pensjonsopptjening skal betale likestor pensjonspremie gjelde også for selvsten-dig næringsdrivende. Dette vil imidlertid iso-lert sett trekke i retning av en omfordeling avskattebyrden for selvstendig næringsdrivende,der andre skatter og avgifter reduseres tilsva-rende premien til alderspensjonsordningen ifolketrygden, eller lavere pensjonsopptjeningenn i dag. Som for lønnstakere bør dagenstrygdeavgift på inntekter utover taket for pen-sjonsopptjening videreføres som i dag, ev. iform av en ny bruttoskatt.»

En økning av avgiftssatsen til 17½ pst. fornæringsdrivende vil etter departementets syninnebære en betydelig skjerpelse for denne grup-pen og er derfor ikke aktuelt. Det er heller ikkemulig å kompensere for en slik satsøkning ved åredusere andre skatter for de næringsdrivende, ipraksis skatt på alminnelig inntekt, ettersom topp-skatten først slår inn på et høyere inntektsnivå.Skatt på alminnelig inntekt betales av hele over-skuddet fra den virksomheten som det beregnespersoninntekt fra. Siden 1992-reformen har dessu-ten skattesystemet vært basert på at alle typerinntekter inngår i alminnelig inntekt, og at allalminnelig inntekt skattlegges med samme sats(28 pst.). En differensiering av skattesatsen påalminnelig inntekt er etter departementets vurde-ring ikke mulig systemmessig mellom arbeidsta-kere og næringsdrivende.

Et alternativ for personer med beregnet perso-ninntekt kan være å dekke inn differansen viaskattesystemet, slik det kan tenkes for arbeidsta-kere det ikke innbetales tilstrekkelig arbeidsgi-veravgift for. En kan også vurdere å holde dennegruppen helt utenfor systemet med pensjonspre-mie. I så fall må man omgjøre dagens trygdeavgifttil en ren skatt for denne gruppen.

Oppsummering

Som vist over har ikke det norske skattesystemetelementer basert på brutto arbeidsinntekt (pen-sjonsgivende inntekt) som dekker den beregnede

pensjonspremien på 17½ pst. Skattesystemet lig-ger dermed ikke særlig godt til rette for å skille uten egen pensjonspremie slik Pensjonskommisjo-nen så for seg.

Også Pensjonskommisjonen pekte på proble-mene knyttet til bl.a. omdøping av trygdeavgiften,den differensierte arbeidsgiveravgiften og person-lig næringsdrivende. Kommisjonen la i den sam-menheng til grunn at en «i den videre oppfølgingenbl.a. bør basere seg på hvordan de tilsvarende pro-blemene er løst i reformen av det svenske pen-sjonssystemet.» Departementet viser til at det sven-ske skattesystemet lå bedre til rette for å gjøre omskatteelementer til en pensjonspremie enn det nor-ske, jf. beskrivelsen av det svenske systemet i boks4.2.

Regjeringen foreslår derfor ikke endringer forå skille ut en egen pensjonspremie i skattesyste-met. Regjeringen vil imidlertid vurdere problem-stillingen videre og komme tilbake til saken førmodernisert folketrygd trer i kraft. Regjeringenpeker også på at det er viktig at informasjonen tilden enkelte om sammenhengen mellom inntekt,beregnet pensjonspremie og opptjente pensjons-rettigheter likevel blir god nok, jf. avsnitt 4.5.9.

4.5.9 Informasjon

Myndighetene gir i dag informasjon om pensjons-rettigheter i forbindelse med skatteoppgjøret, ogtrygdeetaten tilbyr i tillegg såkalte servicebereg-ninger. Som en del av skatteoppgjøret for årenefra og med det året man fyller 40, mottar denenkelte anslag for hvor stor alderspensjon en vilmotta fra folketrygden. Anslaget tar utgangspunkti den faktiske pensjonsopptjeningen fram til ogmed skatteåret, og anslaget viser framtidig pen-sjonsnivå gitt gjeldende grunnbeløp og forutsattat en opprettholder samme poengtall som siste årfram til pensjonsalder. De som ønsker, kan i til-legg få utført såkalte serviceberegninger på tryg-dekontorene, der en kan få anslått framtidig pen-sjonsnivå under ulike forutsetninger om den fram-tidige inntektsutviklingen som er tilpasset denenkeltes situasjon.

Etter Regjeringens syn vil årlig informasjon omopparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygdenvære et nyttig supplement til de anslagene forframtidig pensjon som allerede sendes ut. Ved åutforme inntektspensjonen slik at den enkelte fåren egen pensjonskonto, som årlig godskrives enandel av arbeidsinntekten, og i tillegg en verdiøk-ning tilsvarende gjennomsnittlig lønnsvekst, kanen vise hvordan den enkeltes beregnede pensjons-


formue utvikler seg over tid. Pensjonsformuenomgjøres ved pensjonering til en livsvarig ytelseved å dele formuen på forventet gjenståendeleveår. Regjeringen foreslår at det innføres årligekontoutskrifter som gir informasjon om opparbei-dede rettigheter, se eksempel i boks 4.4. Regjerin-gen foreslår også at det i forbindelse med denårlige kontoutskriften for alderspensjon i folke-

trygden gis informasjon om hvor stor del av denenkeltes opptjente rettigheter som er fondert iPensjonsfondet, jf. kapittel 8.

Regjeringen ser også viktigheten av at denenkelte informeres om sine samlede pensjonsret-tigheter. Det vises til kapittel 6 for en nærmereomtale av dette.

Boks 4.4 Kontoutskrift for alderspensjon i folketrygden 2021

Andel av pensjonsformuen som er fondert i Statens Pensjonsfond pr. 31.12.21: xxxxDette gir en årlig alderspensjon på kr. X (med dagens lønnsnivå og forventet levealder) ved 67 årNivået på ytelsen påvirkes blant annet av når du tar ut pensjon. Om du fortsetter å jobbe med sammeinntekt hvert år fram til pensjoneringstidspunktet vil din forventede årlige alderspensjon ved ulikepensjoneringstidspunkt være:

Pensjonsgivende inntekt i 2021 xxxx

Utvikling i pensjonsformue i 2021Opparbeidet pensjonsformue pr. 31.12.20 xxxxØkning på grunn av lønnsregulering i 2021 xxxxØkning på grunn av ny pensjonsopptjening i 2021 xxxxOpparbeidet pensjonsformue pr. 31.12.21 xxxx

Pensjoneringstidspunkt Pensjon Ev. garantitillegg

62 år xxxx63 år xxxx64 år xxxx65 år xxxx66 år xxxx67 år xxxx xxxx68 år xxxx xxxx69 år xxxx xxxx70 år xxxx xxxx


5 Fleksibel pensjonering


Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferds-gode. Samtidig er det viktig å ta hensyn til sam-funnets behov for arbeidskraft og for å begrenseveksten i pensjonsutgiftene. Arbeidskraften er vårviktigste ressurs, og pensjonssystemet må væreutformet slik at det er mer lønnsomt å arbeide ennå gå av med pensjon.

I dag kan alderspensjonen i folketrygden førsttas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjo-nen for de som har arbeidsinntekt over 2 G. Pen-sjonskommisjonen foreslo en ordning med fleksi-bel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år der pen-sjonen blir høyere desto lenger man venter med åta den ut. Den foreslo videre at det gis fri adgangtil å kombinere arbeid og alderspensjon fra folke-trygden, uten at pensjonen avkortes mot arbeids-inntekt.

Pensjonskommisjonens forslag om innføringav fleksibel pensjoneringsalder i folketrygdeninnebærer en utvidelse i forhold til dagens pen-sjonssystem, både ved at alle selv kan velge tids-punktet for uttak av pensjon, og ved at man kankombinere tidligpensjon med arbeid uten avkor-ting mot arbeidsinntekt.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om innføring av fleksibel pensjonsalder ifolketrygden. Mange av høringsinstansene menerdet bør være en sammenheng mellom pensjonenog pensjoneringstidspunktet, men er samtidigbekymret over at forslaget fra Pensjonskommisjo-nen ikke gir god nok mulighet til fleksibilitet, sær-lig for kvinner og personer med lav inntekt. Pen-sjonskommisjonen foreslo at alle som ville få enpensjon som var høyere enn garantipensjonen,skulle kunne ta ut pensjon før 67 år. For å gi flereadgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen,mener Regjeringen at en også bør vurdere enalternativ modell som på enkelte punkter gir envidere adgang til å benytte den fleksible pensjons-ordningen enn med Pensjonskommisjonens for-slag. I den alternative modellen foreslås det:– At det også gis adgang til å ta ut hele eller deler

av opptjent pensjon fra 62 år, selv om pensjonenpå uttakstidspunktet blir lavere enn garanti-

pensjonen, forutsatt at pensjonen fra 67 årminst er på nivå med garantipensjonen.

– At adgangen til tidlig uttak av pensjon skalkunne avhenge av den samlede ytelsen fra fol-ketrygden og supplerende pensjonsordninger.Dette krever nærmere utredning. Forslagetom en obligatorisk supplerende ytelse, sekapittel 6, bør inngå i denne vurderingen.

– At den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjeneopp pensjon i folketrygden fjernes. Dette sik-rer at den enkelte får mulighet til å kompen-sere for effekten av delingstallet, som over tidvil kunne føre til lavere pensjonsnivå.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivet skalfå anledning til det, må arbeidsgiverne ta vare påde eldre arbeidstakerne. I denne sammenhengener seniorpolitiske tiltak for å styrke de eldresplass i arbeidslivet, som Nasjonalt krafttak forseniorpolitikk i arbeidslivet og IA-avtalen, viktigevirkemidler.

Regjeringen støtter i hovedsak Pensjonskom-misjonens forslag til hvordan pensjonen skalpåvirkes av alderen for pensjonsuttak. Når manåpner for at den enkelte selv skal velge når manvil gå av, må den årlige pensjonen bli høyere destolenger man venter med å ta ut pensjon. Dette ernødvendig for at forslaget ikke skal innebære engenerell senking av pensjonsalderen til 62 år. Engenerell senkning av pensjonsalderen vil truebærekraften i pensjonssystemet. Det er ogsåandre grunner til at det er viktig å beholde deeldre i arbeidsmarkedet. Lavere arbeidsstyrkepåvirker i seg selv verdiskapingen negativt, og deter uheldig hvis man mister den erfaringen eldrearbeidstakere har.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at det fortsatt må være en klar og prioritertstatlig oppgave å sikre alle pensjonister en for-svarlig minsteinntekt. Pensjonskommisjonen iva-retok dette hensynet ved å kreve at tidligpensjo-nistene minst må ha en pensjon på nivå medgarantipensjonen. I den alternative modellen sombeskrives i denne meldingen, ivaretas hensynetgjennom et krav om at de som tar ut pensjon førde fyller 67 år, må ha rett til en varig pensjon fra 67


år som minst tilsvarer garantipensjonen, når dettas hensyn til garantitillegget og eventuelt supple-rende pensjoner. Dette sikrer at ingen vil få utbe-talt lavere pensjon enn dagens minstepensjon fra67 år, og at alle med pensjonsopptjening overnivået på garantipensjonen vil kunne ta ut heleeller deler av den opptjente pensjonen fra 62 år.Mange flere vil dermed kunne benytte seg avadgangen til å ta ut pensjon tidlig enn med Pen-sjonskommisjonens forslag.

Som omtalt i kapittel 4, vil inntektspensjonen imodernisert folketrygd bli fastsatt på grunnlag aven beregnet pensjonsformue. Ved pensjonerings-tidspunktet, uavhengig av om dette er ved foreksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes denårlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med etdelingstall som reflekterer forventet gjenståendelevetid. Delingstallet vil være likt for kvinner ogmenn.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at pensjonen ikke skal avkortes mot arbeids-inntekt. Dette avhenger imidlertid av at sammen-hengen mellom pensjonsnivå og avgangstids-punkt blir sterk nok. For sterk subsidiering av tid-ligpensjonering kan føre til at for mange tar ut tid-ligpensjon. Ugiftene for staten øker da, både fordiutgiftene pr. pensjonist øker, og fordi det blir flerepensjonister. I tillegg fører lavere arbeidsstyrke tilredusert verdiskaping.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pen-sjonering i folketrygden, mente Pensjonskommi-sjonen at staten bør konsentrere sine økonomiskebidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, ogavvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordnin-gene. I brev fra Regjeringen Jagland til LO ogNHO i forbindelse med inntektsoppgjøret for1997, het det at ordningen med at personer somtar ut tidligpensjon får poengår i folketrygdensom tidligpensjonist, vil bli vurdert utfaset medvirkning fra 1. januar 2007. Regjeringen vil samti-dig også vurdere den øvrige statlige støtten tilAFP-ordningene. Partene i arbeidslivet vil fortsattstå fritt til å avtale tillegg til folketrygden forenkeltgrupper. Slike tillegg bør imidlertid utfor-mes slik at de i størst mulig grad stimulerer tilarbeid. Utbetalingene til AFP beløp seg i 2003 tilom lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektorutgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer detdirekte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i pri-vat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tilleggkommer verdien av skattefordelene og pensjons-poengene i folketrygden som tidligpensjonist. Alti alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privatsektor anslås til knapt 1 mrd. kroner.

I forbindelse med vurderingen av den statligestøtten til AFP-ordningene vil det også bli vurdertinnført en overgangsordning som gir personersom går av med tidligpensjon og som har flereenn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd, uttel-ling for disse, jf. nærmere omtalt i kapittel 11.


5.2.1 Sentrale avveininger

Et sentralt utgangspunkt for Pensjonskommisjo-nens vurderinger er at utviklingen i pensjone-ringsatferden de siste årene tyder på at et pen-sjonssystem med en fast pensjonsalder ikke len-ger tilfredsstiller samfunnets eller den enkeltesbehov og ønsker. Mange slutter i arbeid før de nårfolketrygdens pensjonsalder på 67 år, og overgan-gen fra arbeid til pensjon i befolkningen strekkerseg nå over en ti – femten års periode, fra om lag55 år til 70 år. Det er få som fortsatt er i arbeidetter fylte 70 år.

Ved vurdering av fleksibel pensjonering, og daspesielt pensjonering tidligere enn den formellepensjonsalderen, viser kommisjonen til at det erviktig å skille mellom ønske om fleksibilitet medhensyn til avgangsalder – i betydningen valgfrihet– og tidligpensjonering på grunn av særlige behovknyttet til helseproblemer eller andre særlige for-hold. En fleksibel pensjonsordning i folketrygdenskal først og fremst ivareta hensynet til ulike indi-viduelle ønsker. Hvis en ønsker å nå grupper somav helsemessige årsaker ikke kan fortsette somyrkesaktive, bør det primært være uførepensjons-ordningen som bør benyttes. De økonomiske vil-kårene i denne er satt med utgangspunkt i at desom blir uførepensjonister ikke selv velger dette,og kan dermed være gunstigere enn i en ordningder den enkelte selv kan bestemme pensjone-ringstidspunktet.

Et bærekraftig pensjonssystem

Et viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjo-nens arbeid var at pensjonssystemet skal værebærekraftig. Det blir dermed viktig at også even-tuell fleksibilitet innrettes slik at den bidrar til høyyrkesdeltaking. Mellom hensynet til yrkesdelta-kelsen og hensynet til at fleksibiliteten skalomfatte flest mulig ligger det en målkonflikt. Johøyere pensjonen er, desto større er faren for atsystemet ikke gir en tilstrekkelig stimulans til åfortsette i arbeid. Samtidig er det slik at lave pen-sjoner kan gjøre det urealistisk for mange å velge


tidlig avgang. Disse hensynene må veies mothverandre på en slik måte at pensjonssystemetikke gir for sterk stimulans til tidlig tilbaketrek-ning fra arbeidslivet, samtidig som det gis mulig-het til tidlig avgang med en rimelig pensjon.

Rom for individuell tilpasning

En viktig grunn til å åpne opp for fleksibel pensjo-nering i folketrygden, er ifølge Pensjonskommi-sjonen at det bedrer muligheten til å ta hensyn tilindividuelle behov og ønsker om mer fritid. I dager det primært de som er omfattet av AFP-ordnin-gene som har denne muligheten. AFP-ordningenfinansieres av staten og arbeidsgiverne sammen.Det offentlige bruker dermed ressurser på å gienkelte, utvalgte grupper adgang til å pensjonereseg før den ordinære pensjonsalderen i folketryg-den. Dette kan synes urimelig for de som ikke eromfattet.

Ved innføring av en allmenn, fleksibel folke-trygd vil yrkesaktive få adgang til å velge pensjo-neringstidspunkt. En slik ordning vil kunne iva-reta hensynet til de som ønsker å gå av tidligere,så vel som de som ønsker å stå lenger i arbeid.Hvis siktemålet med fleksibel pensjonering er å giet tilbud til de som har et spesielt behov for åavslutte yrkeskarrieren før den ordinære pen-sjonsalderen, kan det i utgangspunktet synes hen-siktsmessig med en selektiv ordning med klartspesifiserte kriterier. Det har imidlertid tidligerevist seg at det er vanskelig å avgrense slike ord-ninger

Fleksibel pensjoneringsalder for yrkesaktive

Selv om det innføres en allmenn, fleksibel pen-sjonsordning i folketrygden, mener Pensjonskom-misjonen at det må vurderes hvor vid adgangen tilå benytte seg av den skal være. Så lenge en fleksi-bel førtidspensjonsordning er ment som et tilbudtil yrkesaktive om å kunne trappe ned arbeidsinn-satsen tidligere, må det stilles krav til yrkesdelta-king og pensjonsopptjening for å kunne gå av tidli-gere enn den ordinære pensjonsalderen. Hvisikke, kan dette føre til en generell nedsettelse avpensjonsalderen.

Pensjonskommisjonen foreslo at det stilleskrav til tidligere yrkesdeltakelse for uttak av flek-sibel pensjon, og at dette utformes i form av etnedre krav til opparbeidede pensjonsrettigheter.Pensjonen skal etter pensjonering erstattearbeidsinntekt som forsørgelsesgrunnlag. Dettetrekker i retning av at det ikke bør gis anledning

til å ta ut tidligpensjon for personer som vil fåutbetalt en svært liten pensjon.

Sammenheng mellom pensjoneringsalder

og pensjonsnivå

Økt adgang til selv å velge pensjoneringstidspunktkan innebære en velferdsgevinst for den enkelte.Betingelsen for at dette også skal kunne forenesmed et økonomisk trygt og bærekraftig pensjons-system, er at den eller de som foretar valget ogsåtar hensyn til de samfunnsøkonomiske kostna-dene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gåav senere. For at dette hensynet skal ivaretas, måblant annet den årlige pensjonen bli høyere, destolenger en person fortsetter som yrkesaktiv.

5.2.2 Hovedtrekk i Pensjonskommisjonens forslag

En fleksibel pensjonsordning for personer mellom

62 og 70 år

Pensjonskommisjonen gikk inn for at det innføresen allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketryg-den. Laveste pensjonsalder foreslås satt til 62 år,mens dagens øvre aldersgrense på 70 år i førsteomgang beholdes, men økes etter hvert som dengenerelle levealderen øker. Kommisjonen foresloen ordning som innebærer at den årlige pensjo-nen blir høyere, desto lenger en person fortsettersom yrkesaktiv. Dette gjøres ved å gi et tillegg ipensjonen til de som tar ut pensjon etter at de harfylt 67 år, mens de som er yngre når de tar ut fol-ketrygdpensjonen får et tilsvarende fratrekk. Ord-ningen bør utformes slik at den ikke stimulererden enkelte til å ta ut tidligpensjon. Muligheten tilå velge tidligpensjonering må imidlertid værereell også for personer med lav inntekt.

Arbeid og pensjon

Den fleksible ordningen skal også gi de somønsker det mulighet til å kombinere arbeid ogpensjon. Subsidiering av tidligpensjonistene kangjøre det nødvendig å avkorte pensjonen motsamtidig arbeidsinntekt. Dette skyldes at subsidi-ering fører til at det vil lønne seg for den enkelte åta ut tidligpensjon. Flere velger da å ta ut pensjon– også blant de som fortsetter som yrkesaktive –og kostnadene for samfunnet ved den fleksiblepensjonsordningen øker. Ved å la arbeidsinntektha betydning for utmåling av pensjonen, reduse-res lønnsomheten ved å ta ut pensjon for de somuansett ønsker å fortsette som yrkesaktive, og


dermed også kostnadene for samfunnet. Pen-sjonskommisjonen vurderte det slik at kommisjo-nens forslag var tilstrekkelig stramt til at det ikkevar nødvendig å avkorte pensjonen mot arbeids-inntekt.

Krav til uttak

Hensikten med å innføre en mer fleksibel pen-sjonsalder i folketrygden er å gi yrkesaktivemulighet til å trappe ned arbeidsinnsatsen tidli-gere eller over lengre tid. For å unngå at fleksibili-teten i praksis innebærer en generell nedsettelseav pensjonsalderen, må det stilles krav til tidligereyrkesaktivitet for å kunne ta ut pensjon før denordinære pensjonsalderen.

Tradisjonelt har det i det norske pensjonssyste-met blitt lagt sterk vekt på grunnsikringen. Pensjo-nen skal erstatte arbeidsinntekt som forsørgelses-grunnlag og sikre en varig grunnleggende trygg-het for alle pensjonister slik at de ikke skal væreavhengige av økonomisk sosialhjelp eller annenforsørging. Hvis det legges opp til et system derden enkelte kan velge å tilpasse seg slik at pensjo-nen blir varig lavere enn minstesikringen i syste-met, markerer dette et brudd med denne tradisjo-nen. Pensjonskommisjonen mente dette talte for atdet ikke bør gis anledning til å ta ut tidligpensjonhvis det fører til at en vil få utbetalt pensjon underden fastlagte minstesikringen i systemet.

Kommisjonen diskuterte ulike former foruttakskrav, og konkluderte med at de som skalkunne ta ut tidligpensjon bør ha en pensjon somminst er på nivå med garantipensjonen i moderni-sert folketrygd.

Forholdet til AFP-ordningene og supplerende pensjon

Når det innføres en allmenn mulighet til fleksibelpensjonering, mente Pensjonskommisjonen at sta-ten burde konsentrere sine økonomiske bidrag tilfleksibilitet til folketrygden, og således avvikle destatlige bidragene til AFP-ordningene.

Pensjonskommisjonen tilrådde at det gisadgang til tidliguttak av supplerende pensjoner iskattefavoriserte, supplerende ordninger ogoffentlige tjenestepensjoner fra samme alder ogetter de samme prinsipper som i forslaget tilmodernisert folketrygd. Det må da kreves atdisse innrettes slik at ikke den stimulansen tilarbeid som ligger i den offentlige, fleksible pen-sjonsordningen nøytraliseres eller svekkesvesentlig.

Forholdet til uførepensjonsordningen

Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygdensom gir lavere årlig pensjon ved tidligere pensjo-nering, kan det oppstå et økt press mot uførepen-sjonsordningen. Forholdet mellom den fleksiblealderspensjonen og uførepensjonsordningen måderfor vurderes nærmere.

Ikrafttredelse og overgangsordninger

Pensjonskommisjonen tilrådde at alle bør omfat-tes av den nye, fleksible ordningen fra sammetidspunkt som modernisert folketrygd trer i kraft,det vil si fra 2010.

Personer født i 1944 vil være de første somomfattes av den fleksible ordningen hvis denneinnføres i 2010. Dette årskullet og årskullene tilog med 1950-kullet får pensjonsopptjeningenberegnet fullt ut etter dagens regler. De som harflere enn 40 år med pensjonspoeng, får dermedikke uttelling for disse. Pensjonskommisjonenmente det burde vurderes å gi pensjonsopptjeningfor alle yrkesaktive år med pensjonsgivende inn-tekt etter 1967 for personer som tar ut pensjon førfylte 67 år, og som fullt ut omfattes av dagensregler (født 1950 eller tidligere). Det innebærer atpersoner med pensjonsgivende inntekt i mer enn40 år, kan få uttelling for det når reformen settes iverk. Ingen bør likevel få høyere pensjon enn deville fått ved 67 år etter dagens regler. Pensjons-kommisjonen mente videre at en også kunne vur-dere en ordning der personer født før 1950 fårgodskrevet omsorgsopptjening i folketrygdenetter 1967 inn i en fleksibel ordning. Kommisjo-nen pekte på at begge forslag trenger nærmerekonsekvensutredning.

Noen utslag av Pensjonskommisjonens forslag til

fleksibel pensjonsordning

Tabell 5.1 viser Pensjonskommisjonens anslag forhvordan den årlige pensjonen påvirkes av alderenved uttak. Den første kolonnen viser virkningenpå årlig pensjon hvis den årlige pensjonen juste-res på en slik måte at nåverdien av de samledeutbetalingene er den samme uavhengig av uttaks-tidspunktet. Et anslag for den langsiktig realren-ten er brukt som diskonteringsrente. Det er tatthensyn til at pensjonen etter uttaket justeres oppmed gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Foren som tar ut pensjonen ved 62 år, viser tabellendermed at han eller hun vil ha en årlig utbetalingved 67 år som er 31 pst. lavere enn om vedkom-


mende hadde tatt ut pensjonen først ved 67 år. Forå dempe utslagene, foreslo kommisjonen videre atet beløp på 30 000 kroner skulle utbetales ujustertved uttak av pensjonen før eller etter fylte 67 år.Den siste kolonnen i tabell 5.1 viser hvordan dettepåvirker årlig utbetalt pensjon i kroner ved uttaks-alder. For eksempel vil en person som tar ut pen-sjon ved 62 år, få økt sin årlige pensjon ved uttaketmed i overkant av 10 000 kroner, mens en personsom venter til 70 år, får redusert sin pensjon med9 600 kroner. Den faktiske endringen blir dermedmindre enn satsene i kolonnen foran indikerer.Det er ikke tatt hensyn til at vedkommende ogsåville kunne tjene opp ytterligere pensjonspoeng ide mellomliggende årene.

5.3 Høringsinsuttalelser

I dette avsnittet omtales de uttalelsene som berø-rer forslaget til fleksibel pensjonsalder i folketryg-den.

Fleksibel pensjonsalder i folketrygden

De fleste høringsinstansene er positive til at detinnføres fleksibel pensjonsalder i folketrygden.Dette gjelder blant annet Akademikerne,Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA),Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Han-delens og Servicenæringens Hovedorganisasjon(HSH), Kredittilsynet, Lederne, Arbeidsgiverfore-ningen NAVO, Norges Bondelag, NITO, Norske

Pensjonskassers forening, Norske Siviløkonomersforening, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO),Senter for seniorpolitikk (SSP), Sparebankforenin-gen og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS).

Også Landsorganisasjonen i Norge (LO) åpnerfor å drøfte ulike ordninger, herunder en allmenntidligpensjoneringsordning, men forutsetter da at«ytelsesnivå m.m. minst blir på dagens AFP-nivå».

Det er også en del høringsinstanser sommener at det ikke bør innføres fleksibel pensjons-alder i folketrygden. Blant disse finner vi Funk-sjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Lands-foreningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Landsla-get for offentlige pensjonister (LOP) og NorskPensjonistforbund (NPF). Argumenter som brukesmot innføringen av fleksibilitet er:– at den relativt høye avgangen fra arbeidslivet

blant seniorer i stor grad skyldes forhold denenkelte ikke rår over selv (FFO),

– at uførepensjonen kan settes i fare (LHL),– og at tidligpensjonering bør dekkes av egne

ordninger og finansieres utenfor folketrygd-systemet (LOP, NPF).

Enkelte av høringsinstansene kommenterer ogsåaldersgrensene for den foreslåtte fleksibiliteten.Blant annet skriver Statens Seniorråd i sin utta-lelse at de «ønskjer at den generelle øvre alders-grensa i arbeidslivet vert fjerna». De mener det er«eit stort paradoks at den reelle pensjoneringsal-deren er på veg nedover i ei tid då middelaldrandevert «yngre» og stadig fleire 70-åringar er fullt utarbeidsføre». Også Senter for seniorpolitikk (SSP)mener at mulighetene til å jobbe etter 70 år børbedres. De viser i den sammenheng til Arbeidsliv-slovsutvalgets utredning (NOU 2004: 5) der detunderstrekes at det ikke er mulig på biologiskgrunnlag å si at en bestemt alder utgjør et øvretak for når en yrkesutøver ikke lenger er skikkettil å jobbe. SSP skriver videre at det er viktig atlovverket ikke er til hinder for at de som fortsatthar god arbeidsevne når de passerer 70 år kanfortsette i arbeidslivet.

Sammenheng mellom pensjonsnivå og alder

ved uttak

Blant de høringsinstansene som er for innføringav fleksibel pensjonsalder i folketrygden, menerde aller fleste også at det bør være en sammen-heng mellom pensjonen og pensjoneringstids-punktet. Synspunktene på hvor sterk denne sam-menhengen bør være, og også på hvilket utgangs-nivå det skal være på pensjonen, varierer

1 Rentejustering uten justeringsfritt beløp. Diskonterings-rente 4 prosent. ¾ prosent årlig vekst i pensjonen etter uttak.

2 Økning i årlig pensjon som følger av et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner.


Tabell 5.1 Pensjonskommisjonens forslag

Avvik i prosentved 67 år1

Endring i kronerpå uttakstidspunktet2

62 -31 10 20063 -26 8 50064 -21 6 70065 -15 4 80066 -8 2 50067 0 068 9 -2 90069 18 -6 00070 29 -9 600


imidlertid. Men de fleste er bekymret over at for-slaget fra Pensjonskommisjonen ikke gir god nokmulighet til fleksibilitet for alle inntektsgrupper.

FNH, HSH, Kredittilsynet, NAVO, Norske Pen-sjonskassers Forening, NHO og SSP støtter iutgangspunktet Pensjonskommisjonens forslag tiljustering av pensjonen. NHO skriver blant annetat «Det er generelt ikke ønskelig å subsidiere tid-ligavgang i fremtiden. Stimuleringen til å stå len-gre i arbeid blir størst hvis omregningen av årligpensjon beregnes aktuarielt». HSH støtter dettesynet i det de skriver at «Vi er primært for atavkortingen ved tidligpensjonering bør beregnesetter forsikringstekniske regler (…)». Også FNH«advarer mot å fravike prinsippet om aktuariellavkorting på sikt», og Kredittilsynet skriver i sinuttalelse at «Kredittilsynet er av den oppfatning aten fleksibel pensjonering som foreslått av Pen-sjonskommisjonen vil være et nødvendig elementfor å motvirke økende ubalanse mellom opptje-ningsperioder og pensjonsperioder betalt av detoffentlige alene».

Samtidig pekes det på at kommisjonens forslagikke er godt nok med hensyn til å sikre reell mulig-het til fleksibel avgang for alle inntektsgrupper.

FNH oppfatter det som uheldig at «sliternemed lav lønn» ikke vil kunne benytte fleksibelpensjonering fra 62 år, og foreslår å gi høyere pen-sjonsopptjening i fysisk krevende yrker (blantannet omsorgsyrker), eller å stille krav til antallyrkesaktive år, for eksempel kreve yrkeskarriererpå minimum 40 år med inntekter over et gitt nivå ialle årene.

HSH og NAVO foreslår å begrense fleksibelavgang til 64 år. NAVO skriver i den forbindelse atdette vil medføre at «nødvendig inntektsnivå for åkunne velge å fratre ved denne tidligste alders-grensen vil omfatte de fleste lønnstakere i fulltids-stillinger». NHO skriver at «Løsningen på detteproblemet kan imidlertid ikke ligge i å subsidieretidlig avgang», og foreslår at «man også børkunne ta ut tjenestepensjon fra samme tidspunktsom man velger å pensjonere seg, beregnet etteraktuarielle regler». En tilsvarende løsning anty-des av Norske Pensjonskassers Forening, som skri-ver at «… problemet vil kunne avhjelpes noe omopptjening av tjenestepensjon og egne oppspartepensjonsrettigheter kan kompensere for man-glende alderspensjon i folketrygden. Det vil damåtte dreie seg om tilleggspensjon i form av livs-varige ytelser».

Senter for seniorpolitikk er opptatt av at valgfri-heten skal være en realitet for mange, og skriver

videre at «Dersom løsningen på dette skulle føretil en svekkelse av de foreslåtte insentivene til åfortsette i arbeid, ber vi regjeringen vurdere å inn-føre økonomiske stimulanser utenom pensjons-systemet slik at flere som har mulighet til det vilvelge å jobbe. Et mulig tiltak er ytterligere reduk-sjon av arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidsta-kere».

Sparebankforeningen foreslår å gi alle garanti-pensjon fra 62 år, gitt at de har hatt pensjonsgi-vende inntekt utover et nærmere konkretisertinntektsnivå i et visst antall år, for eksempel enårsinntekt på minimum 4 G i minst 35 år.

Rikstrygdeverket foreslår å dempe avkortingengjennom å bruke en lavere diskonteringsfaktorenn Pensjonskommisjonens forslag i den nåverdi-beregningen som legges til grunn for årlig pen-sjon ved tidligpensjonering, for eksempel lønns-veksten som i Sverige.

YS har i sin høringsuttalelse beskrevet en «Nyfolketrygd», som blant annet omfatter en alternativ,fleksibel pensjonsordning. Den går i hovedsak utpå at årlig pensjon ved uttakstidspunktet utgjør x/40-deler av den opparbeidede inntektspensjonen,der x er antall år med pensjonsgivende inntekt.

Også enkelte andre høringsinstanser peker påat kommisjonens forslag etter deres mening girfor lave ytelser ved tidlig uttak, men i hovedsakuten å antyde mulige løsninger. NITO og Ledernehar liknende synspunkter. Lederne sier seg enig iat «det skal være en viss avkorting. (…) Menavkortingen må ikke være større enn at arbeidsta-kere med et langt yrkesliv bak seg, skal ha enårlig pensjon minst på det nivået AFP-pensjonisteri dag har».

Forholdet til uførepensjonsordningen

Pensjonskommisjonens forslag om innføring avfleksibel pensjonsalder i folketrygden reiserspørsmål om forholdet mellom alders- og uføre-pensjon. Flere av høringsinstansene peker på atdette forholdet må utredes nærmere.

Kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon

FNH støtter i sin uttalelse den foreslåtte adgan-gen til å kombinere arbeid og pensjon, og «menerden vil være nødvendig for å sikre at folk står len-ger i arbeid». De mener likevel «det må legges ettak på hvor mye en kan ta ut samlet i pensjon oglønn i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Ellers viltiltaket ikke være i tråd med arbeidslinja».


Forholdet til ordningen med avtalefestet pensjon

Pensjonskommisjonen forslår at den statlige støt-ten til ordningen med avtalefestet pensjon avvi-kles ved innføring av en generell fleksibel ordningi folketrygden. Hovedinntrykket av høringsutta-lelsene på dette punktet er at mange av organisa-sjonene på arbeidstakersiden er negativ til forsla-get og ønsker videreført dagens AFP-ordning,eller en bedre ordning, mens andre organisasjo-ner / institusjoner er positive til forslaget.

Blant de som er negative til at staten skaltrekke sin støtte til AFP-ordningen finner viMaskinentrepenørenes Forbund (MEF), UHO ogNorsk Journalistlag (NJ). NJ peker i sin uttalelse påat «det i en reformert folketrygd må være rom forbransjespesifikke pensjonsordninger og -aldere».

Blant de høringsinstansene som er positive tilforslaget, finner vi Bedriftsforbundet, FNH, HSH,NAVO, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Fore-ning (NARF) og NHO. Etter Bedriftsforbundetsmening innebærer AFP-ordningen for eksempel«… en klar forskjellsbehandling, i det bedrifter ogprivatpersoner som ikke har AFP-avtale subsidie-rer dem som har det via statskassen. Hvis ordnin-gen videreføres, må det være en klar forutsetningat partene i arbeidslivet som nyter godt av ordnin-gen også bærer kostnadene ved den». Også FNHstøtter at staten ikke skal yte tilskudd til AFP-ord-ningen, fordi «ordningen ikke bygger opp omarbeidslinjen». FNH begrunner sin holdning i atordningen bidrar sterkt til å trekke folk tidlig ut avarbeidslivet, bedrifter bruker ordningen i omstil-lingsprosesser slik at folk skyves ut av arbeidsli-vet og at ordningen er fordelingspolitisk uheldigfordi store grupper ikke har AFP, og dermed ikkeer omfattet av den statsstøttede tidligpensjonsord-ningen.

Videre mener FNH at de kostnadene staten idag har i tilknytning til AFP «kunne vært bruktmer målrettet til å holde personer lenger i arbeid,og å gi støtte til en bedre ordning for «sliterne»slik at de kan gå av med tidligpensjon …». NHOskriver at «Med generell, fleksibel avgang børAFP avvikles».


5.4.1 Noen sentrale vurderinger

Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferds-gode. Den enkeltes beslutning om arbeidstilbudog pensjonering påvirkes blant annet av den rela-tivt store skattekilen på arbeid. Denne gjør at

arbeidstakerne vil ønske å jobbe mindre enn detsom er samfunnsøkonomisk ønskelig, selv omden enkeltes rett til å velge hvor mye han ellerhun vil jobbe begrenses av en rekke institusjo-nelle ordninger i arbeidslivet, blant annet normal-arbeidsdag, ferielov, permisjonsregler mv. En fast,ordinær pensjonsalder bidrar sannsynligvis ogsåtil økt arbeidsdeltakelse. Fleksibelt valg av pensjo-neringstidspunkt kan derfor lede til redusertarbeidstilbud og dermed en samfunnsøkonomiskkostnad. Ved utforming av en fleksibel pensjons-ordning i folketrygden blir det da viktig å ikkebare ta hensyn til enkeltindividenes nytte av å hamuligheten til tidligere pensjonering, men også tilsamfunnets behov for arbeidskraft. Arbeidskraf-ten er vår viktigste ressurs, og pensjonssystemetmå være utformet slik at det er mer lønnsomt åarbeide enn å gå av med pensjon.

Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene iPensjonskommisjonens forslag til fleksibel folke-trygd. Fleksibel pensjonsalder i folketrygden vilgi bredere grupper enn i dag mulighet til å velgepensjoneringstidspunkt selv. I dag kan alderspen-sjonen i folketrygden først tas ut fra 67 år. Det erfå grupper som kan velge å ta ut pensjon før dette,i hovedsak kun grupper som omfattes av ordnin-gene med avtalefestet pensjon (AFP), og de somoppfyller 85-årsregelen i de offentlige tjenestepen-sjonsordningene.

I både privat og offentlig sektor er imidlertidenkelte grupper omfattet av regelverk som påleg-ger dem å fratre ved fastsatte aldersgrenser. Dettegjelder de som er omfattet av særaldersgrenserog de lovfestede tidligpensjonsordningene for sjø-menn og fiskere. Det vil være nødvendig å til-passe disse ordningene til en fleksibel folketrygd,noe som krever nærmere utredning.

Økt fleksibilitet må ikke bidra til å svekke denøkonomiske bærekraften i pensjonssystemet somhelhet. Det er viktig at et nytt, fleksibelt element ifolketrygden ivaretar hensynene til både effektivi-tet og fordeling. Hensynet til bærekraften i pen-sjonssystemet gjør at det ikke må legges opp til etforslag om fleksibel pensjoneringsalder som inne-bærer en generell senking av pensjonsalderen til62 år. Det må være en klar sammenheng mellompensjonen og pensjoneringstidspunktet. Betyd-ningen av dette understrekes også i mange avhøringsuttalelsene. Det er også andre årsaker tilat det er viktig å beholde de eldre i arbeidsmarke-det: For det første påvirker lavere arbeidsstyrke iseg selv verdiskapingen negativt, og for det andreer det uheldig hvis man mister den erfaringeneldre arbeidstakere har.


Som omtalt i kapittel 4, vil inntektspensjonen imodernisert folketrygd fastsettes på grunnlag aven beregnet pensjonsformue. Ved pensjonerings-tidspunktet, uavhengig av om dette er ved foreksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes denårlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med etdelingstall som reflekterer forventet gjenståendelevetid. Den konkrete beregningsmåten for sam-menhengen mellom pensjonsnivå og uttaktids-punkt drøftes nærmere i avsnitt 5.4.2.

Pensjonskommisjonens forslag innebærer atpensjon ikke lenger skal avkortes mot arbeidsinn-tekt. I dagens folketrygd avkortes pensjonen forpersoner i alderen 67-70 år med 40 pst. av arbeids-inntekt over 2 G. I AFP-ordningene gjelder en ord-ning for delvis pensjon som innebærer at pensjo-nen utmåles med samme andel som nedgangen iarbeidsinntekt. Forslaget innebærer dermed enbetydelig forenkling i forhold til dagens regelverk,og vil også gi en betydelig lettelse i de økonomiskevilkårene for personer som ønsker å kombinerearbeid og pensjon. Regjeringen mener det er viktigå innrette den fleksible ordningen slik at dette ele-mentet kan beholdes. Dette avhenger av at sam-menhengen mellom pensjonsnivå og avgangstids-punkt blir sterk nok. Hvis det ligger et for stortsubsidieelement i ordningen, kan det føre til at formange tar ut tidligpensjon, og dermed økte utgif-ter for staten. Kombinasjon av pensjon og arbeids-inntekt drøftes nærmere i avsnitt 5.4.3.

Forventet levealder vil sannsynligvis øke dekommende tiårene. Hvis dette slår til, vil delings-tallet redusere nivået på de årlige pensjonsutbeta-lingene. For å legge til rette for at den enkelte skalkunne kompensere for dette ved å stå lenger iarbeid, er den øvre aldersgrensen på 70 år for åtjene opp pensjon i folketrygden fjernet i denalternative modellen som beskrives i denne mel-dingen. Aldersgrensen for å tjene opp pensjon ifolketrygden drøftes nærmere i avsnitt 5.4.4.

En del av høringsinstansene har uttryktbekymring for at Pensjonskommisjonens forslagikke gir god nok mulighet til fleksibilitet for allegrupper, særlig for kvinner og personer med lavinntekt. For å gi flere adgang til tidlig uttak av fol-ketrygdpensjonen, foreslås det at en også vurde-rer en alternativ modell til Pensjonskommisjo-nens. I denne gis det adgang til å ta ut pensjon før67 år selv om pensjonen på uttakstidspunktet blirlavere enn garantipensjonen, forutsatt at pensjo-nen fra 67 år minst tilsvarer garantipensjonen.Kravet om minste pensjonsnivå knyttes dermedopp mot pensjonsnivået ved 67 år, og ikke 62 årsom i Pensjonskommisjonens forslag. I tillegg

åpner den alternative modellen for å ta ut delvispensjon.

I den alternative modellen forutsettes det ogsåat adgangen til tidlig uttak av pensjon skal kunneavhenge av den samlete ytelsen fra folketrygdenog supplerende pensjonsordninger, slik at det erdenne som minst må være på nivå med garanti-pensjonen. Dette krever nærmere utredning. For-slaget om innføring av en obligatorisk, supple-rende pensjon (se kapittel 6) bør inngå i dennevurderingen. Dette drøftes nærmere i avsnitt5.4.5. Samlet sett innebærer den alternativemodellen at flere vil kunne ta ut pensjon tidlig enni Pensjonskommisjonens forslag.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivetskal få anledning til det, må arbeidsgiverne ta varepå de eldre arbeidstakerne. Seniorpolitiske tiltakfor å styrke de eldres plass i arbeidslivet omtalesnærmere i avsnitt 5.4.7.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pen-sjonering i folketrygden, mente Pensjonskommi-sjonen at staten bør konsentrere sine økonomiskebidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, ogavvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene.I brev til LO og NHO fra Regjeringen Jagland i for-bindelse med inntektsoppgjøret for 1997 het det atordningen med at personer som tar ut tidligpen-sjon får poengår i folketrygden mens de er tidlig-pensjonister, vil bli vurdert utfaset med virkning fra1. januar 2007. Regjeringen vil samtidig også vur-dere den øvrige statlige støtten til AFP-ordningene.Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtaletillegg til folketrygden for enkeltgrupper. Utbeta-lingene til AFP var i 2003 om lag 6 mrd. kroner,hvorav privat sektor utgjorde om lag halvparten.Dette inkluderer det direkte statlige tilskuddet tilAFP-ordningene i privat sektor, som var på 679mill. kroner. I tillegg kommer verdien av skattefor-delene og pensjonspoengene i folketrygden somtidligpensjonist. Alt i alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås til knapt 1 mrd.kroner. Forholdet til AFP-ordningen og andre sup-plerende ordninger er drøftet i avsnitt 5.4.8.

I forbindelse med vurderingen av den statligestøtten til AFP-ordningene, vil det også bli vurdertinnført en overgangsordning som gir personersom går av med tidligpensjon og som har flereenn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd uttellingfor disse, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

Pensjonskommisjonen drøftet i liten grad sam-spillet mellom skatte- og pensjonsregler i moder-nisert folketrygd. Forholdet mellom pensjon ogskatt i modernisert folketrygd er nærmere drøfteti avsnitt 5.4.9.


Boks 5.1 Yrkesdeltakelse og pensjoneringsmønster blant eldre

I aldersgruppen 25-66 år deltar i overkant av 80pst. i arbeidsmarkedet. Yrkesdeltakelsen iNorge er blant de høyeste i OECD-området.Mens yrkesdeltakelsen har økt blant kvinner,har den vært uendret eller synkende blantmenn. For de som er over 60 år, har yrkesdelta-kelsen blant menn gått ned de siste tiårene,mens den for kvinner har økt noe eller gått min-dre ned enn blant menn. Forskjellen i utviklin-gen for kvinner og menn skyldes blant annetden sterke generelle økningen i yrkesdeltakelseblant kvinner. Disse utviklingstrekkene er illus-trert i figur 5.1, som viser utviklingen i yrkesfre-kvenser etter alder og kjønn fra 1989 til 2000.De aller fleste tidligpensjonister i Norge er ufø-repensjonister. Dette skyldes naturlig nok førstog fremst at man kan bli uførepensjonert i allealdere, fra og med det året man fyller 18 år.Ingen andre pensjonsordninger gir mulighet tilpensjonering før 57 år, og de aller fleste førstetter fylte 60 år eller senere. Figur 5.2 illustrererhvordan pensjoneringsmønsteret har endret segblant eldre arbeidstakere de siste årene. Figurenviser andelen nye pensjonister i alderen 60-66 år

i ulike tidligpensjonsordninger for årene 1995 til2002. I denne perioden har andelen som får ufø-repensjon gått ned fra i underkant av halvpartentil om lag 40 pst. Andelen AFP-pensjonister harsamtidig gått markert opp, mens andelen påandre tidligpensjonsordninger har gått noe ned.Dette indikerer at selv om uførepensjonsordnin-gen er meget viktig når en betrakter tidligpen-sjoneringen under ett, og selv om en del av AFP-pensjonistene ellers ville blitt uførepensjonister,er også AFP-ordningen og dennes innflytelseviktig.En annen indikator på utviklingen i pensjone-ringsatferden er pensjoneringsalderen. Den for-ventede pensjoneringsalderen i folketrygden(alders- og uførepensjonister) og i AFP-ordnin-gene samlet var i 2003 på 60,4 år. Gjennomsnitts-alderen ved pensjonering var samme år lavere,57,8 år. Dette er nær 5 år lavere enn gjennom-snittlig alder ved pensjonering for alders- og ufø-repensjonister i folketrygden i 1970.

Figur 5.1 Yrkesfrekvenser etter kjønn og alder.

Prosent


0

25

50

75

100

16-19

20-24

25-2

9

30-34

35-3

9

40-4

4

45-4

9

50-54

55-59

60-6

4

65-69

70-74

0

25

50

75

100

Menn, 2000Menn, 1989

Kvinner, 2000Kvinner, 1989

År

Yrkesfrekvens

Figur 5.2 Andel nye pensjonister i alderen

60-66 år i ulike tidligpensjonsordninger. Prosent

1 Særaldersgrenser / omstilling i statlig sektor, særalders-grenser i kommunal sektor og pensjonstrygdene for sjømenn og fiskere.


0

25

50

75

100

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

0

25

50

75

100

Uførepensjon AFP Andre 1)

Andelen nye pensjonister


5.4.2 Sammenhengen mellom pensjonsnivå og uttakstidspunkt

Beregning av årlig pensjon ved pensjonsuttak på

ulike alderstrinn

Pensjonskommisjonens forslag til modernisertfolketrygd innebærer at personer i yrkesaktivalder hvert år vil tjene opp nye pensjonsrettighe-ter tilsvarende om lag 17½ pst. av pensjonsgi-vende inntekt opp til et nærmere angitt tak. Deopptjente pensjonsrettighetene vil bli oppregulerti takt med lønnsveksten fram til en starter å ta utpensjon, og den enkelte vil hvert år få en oversiktover hvor store pensjonsrettigheter en totalt sett

har opparbeidet. Når en starter å ta ut pensjon, vilden beregnede pensjonsformuen bli omregnet tilen årlig pensjon ved at den divideres med etsåkalt delingstall.

Hensynet til et praktisk og forståelig regelverktaler for at delingstallet beregnes slik at nåverdienav de ytelsene en kan forvente å få som pensjonisttilsvarer den pensjonsformuen en har bygget oppsom yrkesaktiv, uavhengig av når en starter å ta utpensjon og hvordan levealderen til pensjonisteneutvikler seg, jf. nærmere omtale i boks 5.2. Denårlige pensjonen vil dermed bli lavere jo lengerden forventede levealderen er og jo tidligere enstarter å ta ut pensjon.

Boks 5.1 (forts.)

Tallene over er sterkt påvirket av at mange bliruføre i ung alder. For personer over 50 år var for-ventet pensjoneringsalder i folketrygden(alders- og uførepensjonister) og i AFP-ordnin-gene samlet 63,5 år i 2003, mens gjennomsnittligalder ved pensjonering for den samme gruppenvar 62,1 år. Tar vi uførepensjonistene helt ut avberegningene, blir den forventede pensjone-ringsalderen 65,9 år. Figur 5.3 viser utviklingen iden forventede pensjoneringsalderen for alders-pensjonister i folketrygden og AFP-pensjonisteri den ikke-uføre delen av befolkningen for årene1995-2003. Det er ikke anledning til å ta utalderspensjon i folketrygden før ved 67 år, ogden forventede pensjoneringsalderen for folke-trygdepensjonistene har de siste årene vært iunderkant av 67,5 år. Det er således få som vel-ger å ikke ta ut folketrygdpensjon så snart dekvalifiserer for dette. Ved utgangen av 2003 vardet bare i overkant av 1 pst. av befolkningen ialderen 67-70 år som ikke mottok alderspensjonfra folketrygden, og hele 96 pst. av de somhadde tatt ut alderspensjon, fikk utbetalt fullpensjon.AFP-pensjonistene har de siste årene bidratt til åredusere den forventede pensjoneringsalderenfor den arbeidsføre delen av befolkningen med istørrelsesorden 1½ år. I 2003 ble den forventedepensjoneringsalderen blant de arbeidsføre 1 årog 5 måneder lavere som følge av AFP-pensjo-nistene. Pensjoneringsalderen for kvinner erlavere enn for menn, når alders- og uførepensjo-nister i folketrygden og AFP-pensjonistene ses

under ett. Bildet er noe annerledes for den ikke-uføre delen av befolkningen. Både blant alders-pensjonistene og blant alders- og AFP-pensjonis-ter er det kun små forskjeller i den forventedepensjoneringsalderen blant menn og kvinner.AFP-ordningen har bidratt noe sterkere til åredusere kvinners enn menns pensjoneringsal-der. Fra 1995-2003 bidro AFP-ordningen til åredusere pensjoneringsalderen blant kvinnermed 1 år og 5 måneder. Blant menn var den til-svarende reduksjonen 1 år og 3 måneder. Dettekan indikere at menn i noe større grad enn kvin-ner benytter seg av AFP-ordningen.

Figur 5.3 Forventet pensjoneringsalder i den

ikke-uføre delen av befolkningen


65

66

67

68

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

65

66

67

68

Alderspensjon og A FP

Alderspensjon

Forventet pensjoneringsalder


Boks 5.2 Nærmere om delingstallet i den fleksible pensjonsordningen

For å forstå hvordan delingstallet virker, kan detvære hensiktsmessig å se på en person som harvært yrkesaktiv fram til vedkommende fyller 62år, og som ikke har ytterligere pensjonsopptje-ning etter dette. Ved fylte 62 år vil denne perso-nen ha opparbeidet en «pensjonsformue» i folke-trygden som svarer til den samlede lønnsjus-terte pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv, detvil si at pensjonsopptjeningen i hvert år er blittjustert opp med lønnsveksten fra opptjeningenskjedde og fram til vedkommende fylte 62 år.

Inntektspensjonen det første året en er pen-sjonist blir beregnet ved at pensjonsformuendivideres med et delingstall. Dette delingstalletfastsettes slik at den samlede inntektspensjonenen kan regne med som pensjonist akkurat skaltilsvare pensjonsformuen. Poenget med delings-tallet er altså å regne ut hvor mye pensjonsfor-muen tilsvarer i form av en årlig livslang pen-sjon. Mer presist beregnes delingstallet, foreksempel for en person som tar ut pensjonen fra62 år, slik at den forventede nåverdien av desamlede ytelsene fra inntektspensjonen i folke-trygden akkurat skal tilsvare pensjonsformuenved 62 år, når en bruker lønnsveksten i økono-mien som diskonteringsrate, jf. kapittel 4.

Forventet gjenstående levetid for menn ogkvinner sett under ett ved 62 år er i 2010 anslått til21,3 år, og dette ville også blitt delingstallet ved 62år hvis det var full lønnsregulering av den årligepensjonen etter at pensjonsuttaket starter. Pen-sjonskommisjonen foreslår imidlertid at løpendepensjoner skal reguleres med gjennomsnittet avlønns- og prisveksten. Dette innebærer en noesvakere regulering enn full lønnsregulering, ogårlig pensjon vil derfor avta svakt over tid i for-hold til lønnsnivået. Siden den forventede nåver-dien av ytelsene skal tilsvare pensjonsformuen,vil pensjonen som 62-åring bli noe høyere enn omen hadde hatt full lønnsregulering av den løpendepensjonen. Delingstallet ved 62 år blir derfor noelavere enn forventet gjenstående levetid, ogdelingstallet er beregnet til 19,6, jf. tabell 5.2.

Beregningen av hvor stor pensjon en får ved åvente med å ta ut full pensjon til fylte 63 år, skjer iprinsippet på helt tilsvarende måte. Det vil si atpensjonsformuen ved fylte 63 år omregnes til enårlig pensjon ved hjelp av et delingstall. Pensjons-formuen ved fylte 63 år vil imidlertid være høyereenn ett år før, som følge av at de opparbeidedepensjonsrettighetene er justert opp i takt med

lønnsveksten i det året som har gått. I tillegg vilforventet gjenstående levetid være noe lavere foren 63-åring enn for en 62-åring, med et anslag på20,5 år for menn og kvinner sett under ett. Dennenedgangen i forventet gjenstående levetid slårisolert sett ut i en tilsvarende reduksjon i delings-tallet. I tillegg har en i tabell 5.2 tatt hensyn til aten del av de som velger å ikke ta ut pensjon fra 62år vil falle fra før de når 63 år, noe som isolert settbidrar til å redusere delingstallet med ytterligereknapt 1 pst. Alt i alt gir dette et delingstall på 18,7for en som tar ut pensjon fra fylte 63 år.

For å illustrere hvor mye en får igjen ved åvente med å ta ut pensjonen, kan en se på hvormye høyere årlig pensjon en da vil få som pensjo-nist sammenliknet med den pensjonen en villehatt på samme alderstrinn hvis en hadde startetpensjonsuttaket tidligere. Pensjonsuttak fra hen-holdsvis 62 år og 67 år sammenliknes for eksem-pel ved at en i begge tilfeller ser på den årligepensjonen ved 67 år. Dette er gjort i den sistekolonnen i tabell 5.2, som viser forskjellen i årligpensjon sammenliknet med pensjonsuttak fra 67år, jf. tabell 9.6 i Pensjonskommisjonens rapport.Av tabellen framgår det at en som tar ut pensjonved fylte 62 år, vil ha om lag 25 pst. lavere pen-sjon som 67-åring enn om en hadde ventet med åta ut pensjonen til 67 år. Denne forskjellen reflek-terer både forskjellen mellom delingstallene,som er henholdsvis 19,6 og 15,3 , og at den somtar ut pensjon fra 67 år vil få pensjonen beregnetut fra en pensjonsformue som er oppregulert itakt med lønnsveksten mellom 62 år og 67 år,mens den løpende pensjonen til tidligpensjonis-ten er regulert med gjennomsnittet av lønns- ogprisveksten over samme periode.

Beregningen av delingstallet kan fortone segkomplisert. I den informasjonen som sendes tilden enkelte vil det imidlertid være unødvendig ågå inn på de tekniske sidene av beregningene. Denrelevante informasjonen for den enkelte vil værehvor stor pensjonsformue en har opparbeidet oghvilke delingstall som vil gjelde hvis en tar ut pen-sjon på ulike alderstrinn. En vesentlig beregnings-teknisk fordel ved å bruke lønnsveksten som dis-konteringsrate ved fleksibel pensjonering, er atdelingstallene da kan beregnes utelukkende pågrunnlag av demografiske data knyttet til levealde-ren for de eldre. En slipper dermed å måtte basereberegningene på usikre forutsetninger om lønns-og renteutviklingen framover i tid.


Tabell 5.2 viser delingstallet ved ulike uttaks-tidspunkt for 1948-kullet, som vil være det førsteårskullet som får anledning til å ta ut pensjon fra62 år etter det nye regelverket. Av tabellen fram-går det at en person som tar ut hele pensjonen fra62 år, vil få en årlig pensjon som tilsvarer pen-sjonsformuen delt på 19,6. Hvis en i stedet haddeventet med å ta ut pensjon til en var 67 år, vil dettilsvarende delingstallet være 15,3. Pensjonsuttakfra 67 år vil altså gi et klart lavere delingstall ennpensjonsuttak fra 62 år, noe som isolert sett førertil en tilsvarende forskjell i årlig pensjon. Ved åvente med å ta ut pensjonen vil en også få fulllønnsregulering av pensjonsformuen fram til pen-sjonsuttaket starter ved 67 år, mens en som tar utpensjon fra 62 år til sammenlikning vil få regulertsin løpende pensjon på linje med gjennomsnittetav lønns- og prisveksten i samme periode. Hvis enønsker å se på hvordan valget av pensjoneringsal-der påvirker den årlige pensjonen en vil få på sikt,må en ta hensyn til begge disse forholdene. Detteer gjort i den siste kolonnen i tabell 5.2. Av tabel-len framgår det at en person som tar ut pensjonfra 62 år, vil ha om lag 25 pst. lavere pensjon som67-åring enn en person som starter å ta ut pensjonfra dette alderstrinnet. I tillegg kommer effektenav at den som fortsetter i arbeid vil få ytterligerepensjonsopptjening.

Lønnsjustering vs. rentejustering med

justeringsfritt beløp

Omtalen ovenfor av hvordan delingstallet kanberegnes, svarer til det som ble omtalt som «lønns-basert justering» i Pensjonskommisjonens rapport.Dette alternativet avviker noe fra det forslaget som

ble lagt fram av kommisjonen, og som ble omtaltsom «rentejustering med justeringsfritt beløp».Også i kommisjonens forslag foregår justeringenav årlig pensjon slik at nåverdien av de forventedeytelsene skal være uavhengig av når pensjonsutta-ket starter. Kommisjonens forslag er imidlertidbasert på at en i disse beregningene legger tilgrunn et anslag for den langsiktige realrenten somdiskonteringsrate. I beregningene har kommisjo-nen lagt til grunn en realrente på 4 pst., eller 2½prosentpoeng mer enn anslått reallønnsvekst.Dette bidrar isolert sett til å skjerpe avkortingen avårlig pensjon for de som tar ut tidligpensjon. I mot-satt retning trekker forslaget fra kommisjonen omat en andel av pensjonen på om lag 30 000 kronerskal kunne tas ut uavhengig av uttaksalderen.

Pensjonskommisjonen gikk i relativt liten gradinn på den praktiske utformingen av denne bereg-ningsmetoden og de tekniske spørsmålene somreiser seg i denne forbindelse. Dette drøftes ned-enfor, der en har lagt vekt på å få fram at den løs-ningen som velges for fleksibel pensjoneringblant annet må ses i sammenheng med hvordanen utformer det foreslåtte delingstallet for leveal-der og regelverket for regulering av opptjentepensjonsrettigheter.

Pensjonskommisjonen foreslår at den årligepensjonen skal justeres ned i takt med framtidigeendringer i forventet levealder på en slik måte atden lønnsjusterte verdien av de samlede pen-sjonsytelsene skal være upåvirket av endringer iforventet levealder. Dette forslaget er fulgt opp avdepartementet, jf. kapittel 4. I henhold til Pen-sjonskommisjonens forslag skal imidlertid dennesammenhengen bare gjelde for de som pensjone-rer seg på et bestemt alderstrinn. I rapporten frakommisjonen tas det ikke klart stilling til hvilketalderstrinn dette skal være, men de mest nærlig-gende alternativene vil være enten dagens pen-sjonsalder på 67 år eller det pensjoneringstids-punktet som vil gi samme nivå på årlig pensjon(lønnsjustert) som for en 67-åring i 2010 for gittpensjonsopptjening. Hvis forventet levealder etter67 år øker med for eksempel tre år sammenliknetmed 2010, vil det siste alternativet innebære at enmå vente med å ta ut pensjon til en er 70 år for å fåsamme delingstall som en 67-åring i 2010.

De som tar ut pensjon før eller etter alderstrin-net i forrige avsnitt, vil få en årlig pensjon som erjustert for å ta hensyn til dette. Pensjonskommi-sjonen foreslår at en i denne justeringen skalbasere seg på realrenten – og ikke lønnsveksten –som diskonteringsrate. De som går av før elleretter alderstrinnet ovenfor vil altså få justert sin

1 Det er tatt hensyn til dødlighetsarv mellom 62 år og 67 årKilde: Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartemen-tet

Tabell 5.2 Delingstall og endring i årlig pensjon ift. uttak fra 67 år for 1948-kullet1

DelingstallEndring i pensjon ift.

uttak fra 67 år. Prosent

62 år 19,6 -2563 år 18,7 -2164 år 17,9 -1665 år 17,0 -1266 år 16,2 -667 år 15,3 070 år 12,7 21


årlige pensjon slik at nåverdien av de samlede for-ventede pensjonsytelsene, med renten som dis-konteringsrate, skal være den samme uavhengigav når en tar ut pensjon.

Forslaget fra kommisjonen innebærer altså aten behandler endringer i forventet levealder blantpensjonistene og den enkeltes valg av pensjone-ringsalder ulikt: Hvis levealderen øker, blir denårlige pensjonen justert ned slik at nåverdien avde samlede ytelsene, med lønnsveksten som dis-konteringsrate, blir som før. Ved tidlig eller senpensjonering skjer derimot justeringen av årligpensjon slik at det er nåverdien av de samledeytelsene med renten som diskonteringsrate somblir upåvirket.

Kombinasjonen av lønnsjustering ved endrin-ger i forventet levealder og rentejustering ved tid-lig eller sen pensjonering, fører til at pensjonssyste-met blir svært komplisert. Den årlige pensjonenkan ikke lenger beregnes med utgangspunkt i opp-arbeidede pensjonsrettigheter og forventet antallår som pensjonist. Avhengig av hvilket av de toalternativene en har valgt for å justere for forventetlevealder, jf. ovenfor, må en i stedet først beregneenten hvilken årlig pensjon en ville få som 67-åringeller hvilken pensjoneringsalder som ville gisamme delingstall som for en 67-åring i 2010. Forde som går av på et annet alderstrinn enn dette, måen deretter beregne en justert årlig pensjon basertpå rentejustering, som tar hensyn til forskjellenmellom den faktiske pensjoneringsalderen og den«standardiserte» pensjoneringsalderen.

Kompleksiteten øker ytterligere som følge avforslaget om at et beløp på om lag 30 000 kronerskal holdes utenom den rentebaserte avkortingen.Dette må ses i sammenheng med at bruken avrentejustering i det siste av trinnene ovenfor iso-lert sett bidrar til å skjerpe avkortingen for de somtar ut tidligpensjon. Nøyaktig hvordan dette skal

gjøres er ikke drøftet i rapporten fra kommisjonen.En løsning kan være at et beløp på 30 000 kroner,eller om lag 53 pst. av grunnbeløpet da Pensjons-kommisjonen la fram sin rapport, skal komme tilutbetaling ved den standardiserte pensjonsalderenovenfor, uavhengig av når pensjonen tas ut. Somfølge av at løpende pensjoner normalt reguleresnoe svakere enn lønnsveksten, vil en da måtte gi etnoe høyere justeringsfritt beløp enn 53 pst. avgrunnbeløpet til de som tar ut tidligpensjon for atde fortsatt skal motta det ønskede pensjonsnivåetnår de når den standardiserte pensjonsalderen.

Alt i alt vil et system for fleksibel pensjoneringsom bygger på rentejustering med justeringsfrittbeløp gi et svært komplisert pensjonssystem. Selvom de beregningstekniske utfordringene dette rei-ser i prinsippet er håndterbare, vil regelverketknyttet til fleksibel pensjonering trolig framstå somrelativt uforståelig for de fleste – også for mange avde som skal administrere pensjonssystemet.

En ytterligere ulempe med modellen med rente-justering og justeringsfritt beløp, er at den justerin-gen som foretas for å ta hensyn til når den enkeltetar ut pensjonen, vil avhenge av hvilke forutsetnin-ger en gjør om lønnsveksten og rentenivået fram-over. På disse områdene vil det være betydelig usik-kerhet, samtidig som valget av forutsetninger harstor betydning for hvor mye den årlige pensjonenvil bli redusert for de som tar ut tidligpensjon. Detteproblemet oppstår ikke i modellen med lønnsjuste-ring, der beregningen av delingstallet er uavhengigav hva lønnsveksten vil bli framover i tid.

Tabell 5.3 viser hvor stor pensjon personer påulike inntektsnivåer vil få med de to modelleneved pensjonsuttak fra 62 år. Som følge av at garan-titillegget først utbetales fra 67 år, har en i tabellenogså vist årlig pensjon ved pensjonsuttak fra 67 år.Tabellen omfatter gjennomsnittsinntekter i inter-vallet 3-8 G. En har dermed også tatt med inntek-

1 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.3 Årlig pensjon ved pensjonsuttak fra 62 og 67 år målt i grunnbeløp. Gjennomsnittlig inntekt over 43 år

Inntekt Pensjon som 67-åring Pensjon som 62-åring

I altHerav garantitillegg

Alternativ modell

Rentejustert med justeringsfritt beløp

Forskjell i grunnbeløp

Forskjell i kroner1

3 2,04 0,42 1,24 1,32 -0,08 -4 6034 2,25 0,10 1,66 1,71 -0,05 -2 7635 2,69 0 2,07 2,09 -0,02 -9246 3,23 0 2,49 2,47 0,02 9167 3,77 0 2,90 2,86 0,05 2 7558 4,30 0 3,32 3,24 0,08 4 595


ter som ikke ville gitt adgang til tidligpensjone-ring allerede fra 62 år med Pensjonskommisjo-nens forslag. Dette må ses i sammenheng med aten i den alternative modellen foreslår en videreadgang til tidligpensjonering, jf. nærmere omtale iavsnitt 5.4.5.

Av tabellen ser en at lønnsjustert avkorting girom lag samme som eller høyere pensjon enn alter-nativet med rentejustering og justeringsfritt beløpfor inntekter over 5 G i 43 år, mens pensjonen blirnoe lavere for inntekter under dette nivået. For-skjellen i årlig pensjon er størst for de laveste inn-tektene, men dette må ses i sammenheng med atdisse gruppene ikke ville hatt adgang til tidligpen-sjonering fra 62 år med Pensjonskommisjonensforslag. Med 43 års opptjening, ville dette kreveen gjennomsnittsinntekt som yrkesaktiv på omlag 4,5 G for å kunne ta ut full pensjon fra 62 år.For dette inntektsnivået vil lønnsjustering isolertsett innebære om lag 2 000 kroner lavere årligpensjon enn alternativet med rentejustering ogjusteringsfritt beløp.

Departementets vurderinger

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonensforslag om at nivået på den årlige alderspensjoneni folketrygden skal justeres slik at en tar hensyntil endringer i forventet levealder blant pensjonis-tene og når den enkelte tar ut pensjon. Pensjons-kommisjonen har i denne forbindelse omtalt tometoder for å beregne hvor stor pensjon en vil fåved pensjonering på ulike alderstrinn og for engitt utvikling i levealderen blant pensjonistene.Disse er ovenfor omtalt som henholdsvis lønns-justering og rentejustering med et justeringsfrittbeløp.

I valget mellom disse metodene taler hensynettil enkelhet og forståelighet etter Regjeringensvurdering svært klart for modellen med lønnsjus-tering. Den alternative modellen, rentejusteringmed justeringsfritt beløp, vil etter departementetsvurdering innebære et så komplisert regelverk atdet må vurderes om det er forsvarlig å velge dettealternativet.

Alternativet med rentejustering med juste-ringsfritt beløp vil også gjøre det vanskelig ellerumulig å etablere meningsfylte kontooversikterover opparbeidede pensjonsrettigheter i folketryg-den, og de avkortingssatsene en kommer fram tilvil avhenge av hvilke beregningstekniske forutset-ninger en legger til grunn om realrenten og real-lønnsveksten framover i tid. Disse problemeneoppstår ikke i alternativet med lønnsjustering.

Det er også klare prinsipielle hensyn som talerfor valget av modellen med lønnsjustering. Detkan framstå som urimelig at avkortingen av denårlige pensjonen ved tidligpensjon skal bygge pårentejustering, mens de opparbeidede pensjons-rettighetene til sammenlikning bare justeres medlønnsveksten. I realiteten vil et slikt system inne-bære at en som tar ut pensjon fra 62 år får fram-skrevet verdien av sine opparbeidede pensjonsret-tighetene fram til 67 år – ev. enda lenger fram –basert på lønnsveksten, og at pensjonsrettighe-tene deretter justeres ned igjen for å ta hensyn tilat pensjonsuttaket skjer før 67 år basert på en ren-tekostnad som ligger høyere enn lønnsveksten.Modellen med lønnsjustering bør derfor ses somen logisk konsekvens av at pensjonssystemet byg-ger på lønnsjustering av opparbeidede pensjons-rettigheter.

I sin vurdering av de to beregningsmetodenela Pensjonskommisjonen vekt på at modellen medrentejustering med et justeringsfritt beløp vil ginoe høyere tidligpensjon til dem med lavest opp-tjening. Regjeringen vil arbeide videre for å finnemåter å heve pensjonsnivået for tidligpensjonistermed lav opptjening. Tiltak innenfor pensjonssyste-met vil imidlertid bidra til å gjøre dette vesentligmer komplisert, ved å svekke sammenhengenmellom de ulike delene av systemet. Det vil derforvære naturlig også å vurdere virkemidler utenforpensjonssystemet.

5.4.3 Kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon

Pensjonskommisjonen la vekt på at pensjonssyste-met bør legge til rette for å kombinere arbeid ogpensjon. Alternativet kan for mange være full pen-sjonering. Dette er uheldig både for samfunnet,som går glipp av vedkommendes arbeidsinnsats,og for den enkelte som mister arbeidsinntekt ogdet sosiale nettverket som arbeidslivet gir. Dilem-maet er imidlertid at for gunstige regler for kombi-nasjon av arbeid og pensjon vil kunne føre til atmange velger å ta ut pensjonen tidlig selv om defortsetter i arbeid. Hvis tidlig uttak av pensjonensubsidieres, kan dette føre til økte pensjonsutgifter.

Sett fra statens side kan utgiftene øke ogsåselv om den enkelte person som tar ut pensjonikke mener han eller hun kommer bedre ut øko-nomisk ved tidlig enn ved senere uttak. Detteskyldes at staten alternativt kunne fått en høyereavkastning av midlene i årene fram til den ordi-nære pensjonsalderen enn den som er lagt tilgrunn ved justeringen for forventet antall år som


pensjonist. For eksempel er den forventedeavkastningen i petroleumsfondet 4 pst., mens jus-teringssatsene ved tidligpensjonering er basert påreallønnsveksten som diskonteringsrate, som nor-malt vil ligge klart lavere enn dette. Hvis økt tid-liguttak av pensjonen også medfører redusertarbeidstilbud, vil i tillegg den økonomiske vek-sten kunne bli redusert.

I modernisert folketrygd avhenger den utbe-talte pensjonen av pensjonsopptjeningen somyrkesaktiv og forventet antall år som pensjonist.At det også tas hensyn til forventet antall år sompensjonist, gjør systemet mer stabilt og bærekraf-tig enn om dagens folketrygd videreføres. Etannet viktig siktemål med modernisert folketrygdhar vært å lage et enkelt pensjonssystem der folker informert om og forstår sammenhengen mel-lom inntekt og pensjon.

Hensynet til bærekraft og enkelhet må ivare-tas også i den fleksible delen av folketrygden. Detvil være en kraftig forenkling i forhold til gjel-dende regelverk i folketrygden og AFP-ordnin-gene dersom en kan unngå å avkorte pensjonenmot samtidig arbeidsinntekt. For også å ivaretabærekraften i systemet, er det da imidlertid avgjø-rende at den fleksible delen av pensjonssystemetutformes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking.

Det er selvsagt ikke mulig å gi noe fasitsvar påavveiningen mellom de to hensynene som eromtalt ovenfor. Pensjonskommisjonen fant at medden foreslåtte modellen, kunne pensjonen utmålesuavhengig av samtidig arbeidsinntekt. Kommisjo-nen skriver imidlertid også at det bør vurderes åinnføre et tak på samlet utbetaling av pensjon ogarbeidsinntekt, slik at ikke denne overstigerarbeidsinntekten før pensjon, og at hvis det overtid viser seg at den fleksible pensjonsordningenikke bygger tilstrekkelig opp under arbeidslinjen,bør det vurderes om det kan være hensiktsmessigå innføre en samordning mellom utbetalt tidligpen-sjon og annen inntekt. Regjeringen er enig i Pen-sjonskommisjonens vurdering av avveiningen mel-lom de to hensynene. Begge modellene som drøf-tes i denne meldingen tilfredsstiller etterRegjeringens mening de kravene som må settesfor at det ikke skal være nødvendig å avkorte pen-sjonen mot samtidig arbeidsinntekt. Bortfallet avavkorting mot arbeidsinntekt innebærer en bety-delig forenkling for dem som kombinerer arbeidog pensjon sammenliknet med i dag. I dagens fol-ketrygd avkortes pensjonen for personer i alderen67-70 år med 40 pst. av arbeidsinntekt over 2 G,mens pensjonen i AFP-ordningene utmåles medsamme andel som nedgangen i arbeidsinntekt.

Forslagene innebærer også at de som kombinererarbeid og pensjon får økt sine samlede inntekter.Figur 5.4 viser kompensasjonsgraden etter skattved ulike inntektsnivåer og ved ulike tilpasningernår det gjelder arbeidstid etter uttak av pensjon iden alternative modellen. Det er antatt at det tas utmaksimal pensjon på alle inntektsnivåer, gittbegrensningen om at vedkommende fra 67 år måha rett på en pensjon tilsvarende garantipensjo-nen. Det er kun tatt hensyn til pensjon fra folke-trygden. For inntektsnivåer under 4,8 G innebæ-rer dette at det tas ut delvis pensjon, nærmerebestemt 35 pst. ved 3 G og 65 pst. ved 4 G.Ved å fortsette i jobb etter at pensjonen er tatt ut,kan den enkelte redusere arbeidsinnsatsen til delsbetydelig og fremdeles komme ut med en inntektetter skatt som er nesten like høy som eller høyereenn inntekten før uttaket av pensjon. For eksempelvil alle med inntekter over 5 G (294 000 kroner)kunne gå ned i halv stilling, og fremdeles sitte igjenmed en samlet inntekt etter skatt som er over 90pst. av inntekten etter skatt før pensjonering. Dettevil kunne gjøre det fristende å ta ut pensjon tidlig,selv om inntekten reduseres den dagen yrkesakti-viteten opphører. Inntektsbortfallet dempes ogsåav at fortsatt yrkesaktivitet innebærer at vedkom-mende fortsetter å tjene opp pensjonspoeng etteruttaket av pensjonen.

Siden arbeid og pensjon kan kombineres fritt imodernisert folketrygd, vil uttak av pensjon ikke

Figur 5.4 Kompensasjonsgrad etter skatt ved ulike kombinasjoner av jobb og pensjon. Prosent


0

50

100

150

3 4 5 6 7 8

0

50

100

150

Halv jobb Full jobb

Gjennomsnittsinntekt i G

Kompensasjonsgrad etter skatt


ha noen konsekvenser for verken mulighetene tilå delta i arbeidslivet eller til å ha arbeidsinntekt.Uttak av pensjon kan da i noen grad ses på som enrent finansiell beslutning, uten at det nødvendig-vis har store konsekvenser for andre tilpasninger.

Så lenge man lar midlene stå i pensjonsordnin-gen, vil de oppjusteres med reallønnsveksten.Vurderingen av om man skal ta ut pensjon tidligvil da blant annet avhenge av avkastningsmulighe-tene i kapitalmarkedet. Uttak av pensjon kan ogsåskyldes ønske om å bedre likviditeten på kortsikt. Økt likviditet kan for eksempel gi økt kreditt-verdighet og bedre lånemuligheter, brukes sombuffer mot uventede kostnader, eller brukes til åforberede pensjonisttilværelsen, for eksempel vedå tilrettelegge boligen for eldre. For mange kandet også spille en rolle at utbetalt tidligpensjon vilkunne etterlates til arvinger, mens rettigheteropptjent i pensjonssystemet ikke arves.

Et annet moment som kan trekke i retning avat en del vil ønske å ta ut pensjonen tidlig, er atjusteringen for forventet antall år som pensjonisttar utgangspunkt i gjennomsnittlig dødsrisko foren aldersgruppe som helhet. For grupper somforventer å leve kortere enn gjennomsnittet, vildet isolert sett være lønnsomt å ta ut pensjonentidlig. Generelt er det slik at menn lever kortereenn kvinner, men også innen begge kjønn vil detfinnes grupper som ut fra kunnskap om egenhelse og andre individuelle kjennetegn kan vur-dere det slik at de har en lavere forventet leveal-der enn gjennomsnittet.

På den annen side er det også forhold som trek-ker i retning av å utsette uttaket av pensjon. Pro-gressiv inntektsbeskatning fører til at nåverdien avframtidige inntekter blir høyest hvis de er spreddut i tid. Ingen vil ha så høye pensjonsytelser fra fol-ketrygden at de alene gir toppskatt. Derimot vilenkelte kunne utløse toppskatt hvis de tar ut pen-sjon i tillegg til at de fortsetter å jobbe. Dettebegrenser gevinsten av å ta ut pensjon tidlig i kom-binasjon med arbeid. For enkelte lavtlønte kan der-imot tidlig pensjonsuttak i kombinasjon medarbeidsinntekt være lønnsomt, siden skatteregel-verket for pensjonister i dag gir lavinntektsgruppermulighet til å bli liknet etter skattebegrensningsre-gelen for all inntekt. Dette kan gi til dels betydeligeskattefordeler. Problemstillinger i tilknytning tildette er nærmere drøftet i avsnitt 5.4.9.

Pensjonsutmålingen baseres i modernisert fol-ketrygd på at en opptjent pensjonsformue forde-les over forventet antall år som pensjonist.Begrensninger på adgangen til å ta ut pensjon vil iet slikt system kun endre tidspunktet for uttaket

av formuen, ikke den samlede verdien av pen-sjonsutbetalingene i årene som pensjonist. Senereuttak kompenseres gjennom høyere årlige ytelser.Dette i kontrast til dagens ordninger, der senerepensjonsuttak ikke i seg selv påvirker nivået påytelsene, og dermed medfører en lavere samletverdi. Hvis det viser seg at mange kombinereruttak av pensjon med fortsatt høy yrkesaktivitet,bør adgangen til å ta ut pensjon uavhengig av fort-satt yrkesaktivitet etter departementets syn evalu-eres etter en viss tid.

5.4.4 Aldersgrenser

Pensjonskommisjonen går inn for en fleksibel pen-sjonsordning med 62 år som laveste og 70 år somhøyeste aldersgrense. Den øvre aldersgrensen på70 år har to funksjoner i dagens pensjonssystem:Pensjonsopptjeningen opphører ved denne alde-ren, og den enkelt har en ubetinget rett til pensjonfra folketrygden. Det siste innebærer at pensjonenutbetales automatisk og at inntektsprøvingen fallerbort. For det andre kan arbeidsgiver fra dennealderen kreve at arbeidstakeren fratrer stillingenuten særskilt begrunnelse. Fram til fylte 70 år erarbeidstakere sikret mot oppsigelse som alene erbegrunnet med at arbeidstakeren har nådd pen-sjonsalderen etter folketrygdloven gjennomarbeidsmiljølovens § 60. Også for offentlige tjenes-temenn er den alminnelige aldersgrensen 70 år.

De neste tiårene vil levealderen sannsynligvisøke. Befolkningsframskrivingene fra Statistisk sen-tralbyrå tilsier at forventet levealder vil øke betyde-lig de neste femti årene. For eksempel, vil forventetlevealder for en 67-åring kunne øke med 4 år.Delingstallet innebærer at hvis forventet antall årsom pensjonist øker, blir den årlige pensjonen laverefor gitt pensjonsopptjening og -alder. Tanken er atden enkelte skal kunne kompensere for delingstalletved å stå lenger i arbeid. Dette forutsetter at forhol-dene legges til rette, og at arbeidsgiverne etterspørog tar vare på de eldre arbeidstakerne.

Pensjonskommisjonen mener at aldergrensenpå 70 år bør økes etter hvert som den generellelevealderen øker. Regjeringen er enig i dette, menmener at det allerede ved innføringen av moderni-sert folketrygd bør gis pensjonsopptjening ut over70 år for de som kan og vil fortsette i arbeid.Aldersgrensen på 70 år for saklig oppsigelsebasert på alder som følger av arbeidsmiljølovens §60 eller den øvre aldersgrensen for offentlige tje-nestemenn, som i henhold til § 2 i lov om alders-grenser for offentlige tjenestemenn plikter «å fra-tre ved første månedsskifte etter at aldersgrensen


for stillingen er nådd», berøres ikke av dette. Enviser i denne sammenheng til oppfølgingen avArbeidslivslovutvalgets rapport.

5.4.5 Krav til tidligere inntekt for å kunne ta ut alderspensjon før 67 år

Pensjonskommisjonen foreslår at en bare skalkunne ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 århvis den pensjonen som kommer til utbetaling nåren begynner å ta ut pensjon minst er på nivå medgarantipensjonen for enslige pensjonister. Kravetmå ses i sammenheng med hensikten med garanti-pensjonen, som er å sikre alle pensjonister enakseptabel minsteinntekt. Kommisjonen mente atdet ville bryte med dette prinsippet å åpne for pen-sjoneringsvalg som fører til et varig lavere inntekts-nivå enn dette. En person som skal ta ut alderspen-sjon fra for eksempel 62 år, må altså med Pensjons-kommisjonens forslag ha en pensjonsopptjeningsom er tilstrekkelig til at den årlige pensjonen somframkommer etter at en har justert for at pensjo-nen tas ut før 67 år, minst tilsvarer garantipensjo-nen for enslige pensjonister.

En hovedinnvending mot Pensjonskommisjo-nens forslag, både i mange av høringsuttalelsene ogi den øvrige debatten etter at Pensjonskommisjonenla fram sin utredning, har vært at dette kravet inne-bærer en for sterk begrensning av hvor mange somkan ta ut alderspensjon før 67 år. En har derfor vur-dert ulike alternativer for å gi så mange som muligadgang til å benytte ordningen med fleksibel pen-sjon, uten at dette bryter med de øvrige prinsippenei Pensjonskommisjonens forslag.

Departementet mener derfor at en også børvurdere en alternativ modell med enkelte endrin-ger i forhold til Pensjonskommisjonens forslag.Poenget med den alternative modellen er å giflere muligheten til å ta ut tidligpensjon fra folke-trygden. I den alternative modellen– åpnes det for tidliguttak selv om den pensjonen

som kommer til utbetaling i perioden 62-66 årer lavere enn garantipensjonen for enslige pen-sjonister, forutsatt at pensjonsnivået fra 67 årminst er på nivå med garantipensjonen.

– knyttes minstekravet til pensjonen fra 67 år tilden samlede utbetalingen fra folketrygden ogev. supplerende ordninger.

– gis det pensjonsopptjening til de som arbeideretter 70 år.

De to første strekpunktene diskuteres nærmereunder. Muligheten til pensjonsopptjening etter 70år er diskutert i avsnitt 5.4.4.

Nærmere om inntektskravet og mulige tiltak for å gi

flere anledning til å ta ut pensjon

I rapporten fra Pensjonskommisjonen ble detberegnet hvor høy gjennomsnittsinntekt en må hahatt hvis en har arbeidet i 40 år for å kunne ta utalderspensjon i folketrygden før 67 år, jf. tabell5.4. Beregningene er gjennomført med regelver-ket i modernisert folketrygd. De første som fårsin pensjon fullt ut beregnet etter dette er 1965-kullet, som fyller 62 år i 2027.

I beregningene i Pensjonskommisjonens rap-port var det ikke tatt hensyn til at garantipensjo-nen vil øke i realverdi over tid, noe som isolertsett bidrar til at kravene til opptjening som yrkes-aktiv for å kunne ta ut tidligpensjon ligger noe forhøyt. Når det tas hensyn til dette, reduseres inn-tektsgrensene for å kunne ta ut pensjon med opp-til 0,3 G. For eksempel reduseres kravet til gjen-nomsnittsinntekt for å kunne ta ut tidligpensjonfra 62 år for en person som har arbeidet i 40 år til4,6 G. Med dagens grunnbeløp tilsvarer dette ennedjustering av inntektskravet med i underkant av20 000 kroner pr. år.

Hensikten med minstepensjonen i dagensalderstrygd er å sikre alle over 67 år en aksepta-bel inntekt. Det er imidlertid ikke noen tilsva-rende inntektsgaranti for dem som er under 67 år.Dette er blant annet reflektert i dagens AFP-ord-ning, som ikke stiller noe krav om at den pensjo-nen som kommer til utbetaling skal være størreenn minstepensjonen i folketrygden. Regjeringenmener det bør vurderes en alternativ modell, derdet er pensjonsnivået ved 67 år som må overstigegarantipensjonen. Det gis dermed adgang til å taut lavere pensjon enn garantipensjonen før 67 år.De som er yngre enn 67 år vil også ha bedremulighet enn de som er eldre til å opprettholde enviss arbeidsinntekt etter at de starter å ta ut pen-sjon, slik at de totalt sett kan komme opp på etakseptabelt inntektsnivå selv om den pensjonende mottar fra folketrygden ligger under nivået pågarantipensjonen.

Generelt vil en slik justering av Pensjonskom-misjonens forslag påvirke kravet til opptjeningsom yrkesaktiv for å kunne ta ut hele den opp-tjente pensjon før 67 år på to måter:– Siden den løpende alderspensjonen normalt

vil bli regulert svakere enn garantipensjonen,vil den egenopptjente inntektspensjonen nor-malt avta som andel av garantipensjonen i peri-oden som pensjonist. Isolert sett betyr dette atkravet til tidligere yrkesaktivitet blir strengereved å fokusere på pensjonsnivået ved 67 år i


stedet for pensjonsnivået når pensjonen tas utførste gang.

– For en del personer vil imidlertid denne effek-ten bli motvirket av at de fra 67 år får utbetalt etgarantitillegg i tillegg til den egenopptjentepensjonen. Tidligpensjonister i denne gruppenvil derfor kunne få en høyere totalpensjon fra67 år, regnet som andel av garantipensjonen,enn de hadde tidligere.

Tabell 5.4 viser også hvor stor inntekt en må hasom yrkesaktiv for å kunne ta ut hel pensjon på deulike alderstrinnene mellom 62 og 66 år med denalternative modellen. Beregningsteknisk er detantatt at justeringen av pensjonen etter uttaksal-der gjennomføres med lønnsvekst som diskon-teringsrate, jf. diskusjonen i avsnitt 5.4.2. Det erikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.

Av tabellen ser en at det å fokusere på pen-sjonsnivået ved 67 år bidrar til en klar senking avinntektskravet som yrkesaktiv for å kunne ta uthel pensjon mellom 64 og 67 år, mens utslaget errelativt lite for pensjonsuttak fra 62 og 63 år Årsa-ken til dette er at garantitillegget bare omfatterpersoner med inntekt opp til 4,6 G, regnet somgjennomsnittlig inntekt over 40 år. For å kunne taut hel pensjon fra 62 år uten at pensjonsnivået ved67 år blir for lavt, må en imidlertid ha hatt en inn-tekt på minst 4,8 G over 40 år. De som kan ta uthel pensjon fra 62 år omfattes derfor ikke avgarantitillegget, og det har dermed liten betyd-ning om en fokuserer på pensjonsnivået ved 67 åri stedet for uttakstidspunktet.

Alt i alt innebærer den alternative modellen en

klar utvidelse av adgangen til å ta ut hel pensjonetter 64 år, mens den bare vil ha mindre betyd-ning for muligheten for uttak av hel pensjon fra 62og 63 år. I den alternative modellen ser en imidler-tid også for seg at det åpnes for at de som ikke haradgang til å ta ut hel pensjon, skal kunne ta ut del-vis pensjon forutsatt at dette ikke fører til en pen-sjon fra 67 år som er lavere enn garantipensjonen.Den alternative modellen innebærer dermed ogsåøkt adgang til tidligpensjonering fra 62 år og 63 år.

Beregningene i tabell 5.4 er basert på 40 årmed pensjonsopptjening. Flere opptjeningsår enndette vil redusere inntektskravet. En person somgår ut i yrkeslivet som 19-åring, vil for eksempelkunne oppnå 43 års opptjening som 62-åring.Denne personen vil med den alternative modellenkunne ta ut hel pensjon fra 62 år hvis gjennom-snittsinntekten minst har vært 4,5 G, jf. tabell 5.5.

Også her vil inntektskravet med Pensjonskom-misjonens forslag bli noe lavere hvis det tas hen-syn til at garantipensjonen øker i realverdi overtid, jf. omtalen av tabell 5.4.

Delvis pensjon

I den alternative modellen er det lagt til grunn atdet skal være fri adgang til å ta ut pensjon før 67år, forutsatt at pensjonen ved 67 år minst tilsvarergarantipensjonen, og den åpner også for uttak avdelvis pensjon. Alle som har opptjent pensjonsret-tigheter fra 67 år utover garantipensjonen, vil der-med kunne ta ut en del av pensjonen. Forskjellenmellom de opptjente pensjonsrettighetene fra 67år og garantipensjonen avgjør hvor stor pensjons-

1 Med hel pensjon menes at man tar ut 100 pst. av den inntektspensjonen som er opptjent på uttakstidspunktet. Det stilles ikke krav om at pensjonen ved uttak før 67 år skal være på høyde med garantipensjonen. Dette innebærer at laveste beløp man kan ta ut som hel pensjon for aldersgruppene 62-66 år er knapt 80 000 kroner. Det er også mulig å ta ut lavere pensjon enn dette, men da tar man ut delvis pensjon. Det vil ikke være adgang til å ta ut høyere pensjonsandel i perioden 62-66 år enn at pensjonen fra og med 67 år blir på linje med eller høyere enn garantipensjonen.

2 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.3 Basert på grunnbeløpet pr. 1. mai 2004 på 58 778 kroner.Kilde: Pensjonskommisjonen og Finansdepartementet.

Tabell 5.4 Inntektsnivå for å ta ut hel1 pensjon før 67 år etter uttaksalder. Pensjonskommisjonens forslag og en alternativ modell med lønnsvekst som diskonteringsrente. Gjennomsnittlig inntekt over 40 år

Uttaksalder Pensjonskommisjonen Alternativ modell2

Kroner3 Grunnbeløp Kroner3 Grunnbeløp

62 288 000 4,9 282 100 4,863 270 400 4,6 246 900 4,264 252 700 4,3 205 700 3,565 241 000 4,1 170 500 2,966 223 400 3,8 141 100 2,4


andel den enkelte kan ta ut før 67 år. Figur 5.5viser hvordan størrelsen på den delvise pensjonenøker i takt med inntektsnivået som yrkesaktivfram til det inntektsnivået som gir adgang til å taut full tidligpensjon.

Av figuren ser en blant annet at det vil være til-strekkelig med en gjennomsnittlig inntekt på 3,5G over 40 år for å kunne ta ut en delvis pensjon fra62 år som tilsvarer 50 pst. av garantipensjonen,mens det kreves en gjennomsnittlig inntekt på 4,8G for å kunne ta ut hel pensjon fra samme alders-trinn. Om lag 80 pst. av kvinnene og om lag 90 pst.av mennene i 2050 anslås å ville ha tilstrekkeligopptjening som 62-åring til å kunne ta ut en delvis

pensjon som tilsvarer 50 pst. av garantipensjonen.I 2010, vil om lag 30 prosent av kvinnene og 90prosent av mennene kunne ta ut en pensjon somtilsvarer 50 pst. av garantipensjonen. I 2010 vil allopptjening være basert på dagens system, og deter i her antatt at hele opptjeningen, inkludert sær-tillegget, er med i beregningsgrunnlaget.

Supplerende ordninger

I en del yrkesgrupper vil det for mange være van-skelig å fortsette i yrket til den ordinære pensjo-neringsalderen på 67 år. Departementet har der-for vurdert om ytelsen fra folketrygden og eventu-elle supplerende pensjonsordninger bør ses isammenheng, slik at det er summen av disse somminst må være på nivå med garantipensjonen.Alderspensjonen fra folketrygden vil da isolertsett kunne være lavere enn garantipensjonen.

De supplerende ordningene er utformet for åvære en del av det enkelte foretaks lønns- ogarbeidsbetingelser. Hvis disse skal kunne inngå iet system for tidligpensjonering, må det også tashensyn til pensjonspolitiske målsetninger, blantannet at ikke insentivene til å stå lenger i arbeidfra modernisert folketrygd motvirkes, og at mins-tesikringen opprettholdes i årene som pensjonist.

Den alternative modellen innebærer at størregrupper omfattes av en ordning med fleksibel pen-sjonsalder enn i Pensjonskommisjonens forslag.Likevel vil det være enkelte grupper som i dag kangå av med AFP, som ikke vil kunne ta ut pensjonfra 62 år i det nye systemet. Dette skyldes at kra-vene til å ta ut AFP fokuserer mer på yrkesaktivite-ten de siste årene før pensjonering, mens man imodernisert folketrygd fokuserer på den samledeyrkesaktiviteten. Hvis det også tas hensyn til sup-plerende ordninger, vil imidlertid inntektskravetsom yrkesaktiv kunne bli vesentlig lavere i moder-

1 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.2 Basert på grunnbeløpet pr. 1. mai 2004 på 58 778 kroner.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.5 Inntektsnivå for kunne ta ut hel pensjon etter uttaksalder. Gjennomsnittlig inntekt over 43 år

Uttaksalder Pensjonskommisjonen Alternativ modell1

Kroner2 Grunnbeløp Kroner2 Grunnbeløp

62 270 400 4,5 270 400 4,563 251 500 4,3 229 200 3,964 235 100 4,0 188 100 3,265 224 200 3,8 152 800 2,766 207 800 3,5 111 700 2,2

Figur 5.5 Maksimal pensjon fra 62 år gitt at pensjonen fra 67 år minst skal tilsvare garantipensjonen


0

20

40

60

80

100

120

0 1 2 3 4 5

0

20

40

60

80

100

120

Gjennomsnittlig inntekt over 40 år regnet i G

Delpensjon som andel av garantipensjon for enslig


nisert folketrygd enn anslagene i tabell 5.4 og 5.5,selv om kompensasjonsgraden i den supplerendeordningen er relativt lav. Hvis en som en illustra-sjon antar at den supplerende pensjonsordningengir en kompensasjonsgrad på 10 prosentpoenguavhengig av når pensjonen er tatt ut, vil det foreksempel være tilstrekkelig med en opptjening påbare 2,4 G (141 100 kroner) i 40 år for å kunne taut hel pensjon allerede fra 62 år. Dette vil omfattede aller fleste med opptjening utover garantipen-sjonen. Ved en høyere kompensasjonsgrad i densupplerende ordningen eller senere pensjonsut-tak, vil inntektskravet bli enda lavere.

I privat sektor er det stor fleksibilitet, og følge-lig også stor variasjon mellom de ordningene somtilbys. Blant annet har pensjonsytelsene som i dagfinnes innenfor foretaks- og innskuddspensjons-ordninger ulik utbetalingslengde. Etter gjeldenderegler skal alderspensjon fra disse ordningeneutbetales over minst ti år fra pensjonsalder, sombare unntaksvis kan settes lavere enn 67 år.Videre vil utviklingen i årlig alderspensjon fra ord-ningene avhenge av oppnådd avkastning på for-valtede midler. Det betyr at utviklingen over tidneppe følger samme utvikling som forutsatt forpensjonen fra modernisert folketrygd. Samletpensjon etter for eksempel ti år kan da værelavere eller høyere enn garantipensjonen, selv omden tilsvarte garantipensjonen ved 67 år.

Ut fra dagens regler for supplerende pensjons-ordninger, vil pensjonen fra disse således i mangetilfeller opphøre etter 10 års utbetalingstid. De kanogså utvikle seg svakere enn garantipensjonen, slikat samlet pensjon faller under grensen for garanti-pensjon etter hvert som pensjonisten blir eldre. Ikapittel 6 legges det til grunn at en tar sikte på å vur-dere løsninger som kan legge til rette for at alders-pensjon i supplerende pensjonsordninger kan tas utfra 62 år, og at en også må vurdere lengre utbeta-lingsperioder enn dagens minstekrav. Ved endringav tidligste uttaksalder fra disse ordningene, blir detnaturlig å vurdere om også slik pensjon skal regnesmed ved vurdering av om alderspensjon fra folke-trygden skal kunne tas ut fra 62 år.

Pensjon fra andre enn folketrygden kan om-fatte ulike typer utbetalinger, blant annet utbeta-linger fra forskjellige pensjonsordninger som of-fentlig tjenestepensjon, supplerende pensjonsytel-ser fra pensjonsordninger i arbeidsforhold, andrelivrenter/pensjoner i arbeidsforhold, utbetalingfra individuell pensjonsavtale (IPA), føderådsytel-ser (kårytelse) i jord- og skogbruk, utenlandskepensjoner mv. Videre kan for eksempel pensjon tiletterlatt fra foretakspensjonsordning og arvet

pensjonsytelse fra innskuddsordning der medlem-met døde før pensjonsalder være aktuelt.

I offentlig sektor er tjenestepensjoner livsva-rige. Dette bidrar til å sikre nivået gjennom alleårene med pensjon, og vil antakelig gjøre detenklere å lage et regelverk som ivaretar de nød-vendige hensynene, både i pensjonsordningenesom sådan, og forholdet til modernisert folke-trygd. Problemstillingene kan derfor være noeulike innenfor privat og offentlig sektor.

Etter departementets vurdering bør det vurde-res å la adgangen til tidlig uttak av pensjonavhenge av den samlede ytelsen fra folketrygdenog supplerende pensjonsordninger. Dette kreverimidlertid nærmere utredning. Forslaget om enobligatorisk supplerende ytelse, se kapittel 6, børinngå i denne vurderingen.

5.4.6 Hvor store grupper vil kunne ta ut tidligpensjon

Det beregnede inntektskravet for å kunne ta uthel pensjon fra 62 år i tabell 5.5 tilsvarer den opp-tjeningen som alle er garantert under omsorgsfra-vær, jf. kapittel 4. Kvinner og menn som går ut avarbeidsmarkedet i perioder på grunn av omsorgs-oppgaver vil derfor ikke få redusert sine mulighe-ter til tidligpensjonering.

I vurderingen av inntektskravene må en ogsåta hensyn til at mange som ikke kan ta ut tidlig-pensjon fra 62 år kan gjøre dette hvis de venter etår eller to. Isolert sett virker det ikke urimelig atde som har hatt svakest tilknytning til arbeidslivetmå vente noe lenger enn andre med å ta ut pen-sjon. Bildet her er imidlertid sammensatt, og inn-tektskravet vil isolert sett kunne føre til at de medlavest lønn ikke vil kunne ta ut pensjon fra 62 år,selv om de har vært i arbeid i svært mange år.

Endelig må en ta hensyn til at en stor del av desom ikke kan ta ut tidligpensjon, er personer medliten eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Hvisogså minstepensjonistene skal få adgang til tidlig-pensjon fra for eksempel 62 år, og fortsatt væresikret garantipensjon fra 67 år, vil en i realitetenha senket pensjonsalderen for denne gruppenmed fem år.

Rikstrygdeverket og Statistisk sentralbyrå hargjennomført beregninger av hvor mange som vilkunne ta ut tidligpensjon på de ulike alderstrin-nene i 2010 og 2050 basert på hhv. modelleneTRIM og MOSART, jf. tabell 5.6. Beregningenebygger på simulerte inntektsrekker for et utvalgav befolkningen i de aktuelle alderskullene i 2010og 2050. Beregningsteknisk er det antatt at juste-


ringen av pensjonen etter uttaksalder gjennomfø-res med lønnsveksten som diskonteringsrate, jf.diskusjonen i avsnitt 5.4.2.

Pensjonsberegningene for 2010 er basert pådagens regelverk i folketrygden. Pensjonen til enperson som tar ut pensjon fra for eksempel 62 år,er således beregnet ved at den pensjonen en villehatt rett til fra 67 år, inkludert grunnpensjon ogev. særtillegg, er justert ned for å ta hensyn til aten starter å ta ut pensjonen fem år tidligere.

For 2050 er beregningene basert på Pensjons-kommisjonens forslag til modernisert folketrygd.Pensjonen til en person som tar ut pensjon fra foreksempel 62 år er beregnet ved at den pensjonenhan eller hun ville hatt rett til fra 67 år, uten garan-titillegg, er justert ned med samme satser som for2010. Ingen av beregningene tar hensyn til atyrkesdeltakelse mellom 62 år og 67 år vil øke pen-sjonsopptjeningen.

Pensjonskommisjonens forslag innebærer at i2010 vil i underkant av 40 pst. av kvinnene somikke er uførepensjonert når de når 62 år, ha til-strekkelig opptjening til å ta ut pensjon alleredefra 62 år, jf. tabell 5.6. Hovedårsaken til at en såvidt stor andel ikke kan ta ut pensjon fra dennealderen, er at mange kvinner i dette årskullet - 43pst. - har så lav opptjening at de uansett bare vil harett til minstepensjon ved 67 år. For at dennegruppen skal få adgang til pensjonsuttak før 67 år,må en i realiteten senke pensjonsalderen for dem.

Av de kvinnene som har opptjening ut over min-stepensjon i 2010, anslås 65 pst. å kunne ta ut pen-sjon allerede fra 62 år, og andelen øker til 74 pst.ved 63 år og 82 pst. ved 64 år.

Blant mennene vil i underkant av 90 pst. av desom ikke er uførepensjonert, kunne ta ut pensjonfør 67 år etter Pensjonskommisjonens forslag. Deresterende er nesten utelukkende personer medopptjening under minstepensjonen.

Andelen kvinner som etter Pensjonskommisjo-nens forslag ikke kan ta ut tidligpensjon på deulike alderstrinnene, anslås å bli klart lavere i2050 enn i 2010. Anslaget for 2050 tyder på at 53pst. av de kvinnene som ikke er på uførepensjonkan ta ut pensjon fra 62 år. For menn viser deri-mot beregningene en litt høyere andel i 2050 enn i2010 som etter Pensjonskommisjonens forslagikke kan ta ut pensjon fra 62 år og 63 år.

I den alternative modellen kan betydelig flereta ut hel eller delvis pensjon før 67 år, enn medPensjonskommisjonens forslag. I 2010 kan 57 pst.av kvinnene og 91 pst. av mennene ta ut hel ellerdelvis pensjon fra 62 år. I 2050 kan hele 95 pst. avkvinnene ta ut pensjon fra 62 år, mens andelenmenn som kan ta ut pensjon har økt til 97 pst.Generelt vil alle med pensjonsopptjening overnivået på garantipensjonen, kunne ta ut hel ellerdelvis pensjon før de er 67 år. For en del av desom kan ta ut pensjon i den alternative modellenvil imidlertid uttaksgraden kunne bli lav, jf. illus-

1 Utenom uførepensjonister.2 Andel av alle kvinner og alle menn som har en pensjonsopptjening som bare ville gitt rett til minstepensjon ved pensjonsuttak fra

67 år.Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 5.6 Andel som kan ta ut hel eller delvis tidligpensjon fra ulike alderstrinn1. Prosent

2010 2050

KvinnerMinste-

pensjonister2

Pensjons-kommisjonens

forslag Alternativ

modellMinste-

pensjonister2

Pensjons-kommisjonens

forslag Alternativ

modell

62 43 37 57 5 53 9563 42 43 58 5 65 9564 40 49 60 6 69 9465 39 54 61 3 79 9766 38 58 62 5 80 95

Menn62 9 87 91 3 79 9763 8 89 92 4 85 9664 8 90 92 2 88 9865 8 91 92 2 91 9866 8 91 92 2 92 98


trasjonen av maksimalt pensjonsuttak ved ulikeinntektsnivåer i figur 5.5.

5.4.7 Seniorpolitikk

Et mål med modernisert folketrygd er at denenkelte skal få større innflytelse over når oghvordan overgangen fra yrkesaktiv til pensjonistskal skje. Hensynet til et bærekraftig pensjons-system gjør at det samtidig er viktig å opprett-holde en høy avgangsalder. Det er derfor lagt innøkonomiske insentiver i form av høyere årligpensjon til dem som står lenger i arbeid. Økono-miske insentiver er viktige for valg av pensjone-ringstidspunkt. Dette er blant annet dokumenterti en rapport fra Frischsenteret til Pensjonskom-misjonen, som gir en oversikt over de viktigstestudiene som har blitt gjort i Norge og i andreland om sammenhengen mellom økonomiskeinsentiver og yrkesdeltakelse blant eldre arbeids-takere. For at fleksibiliteten i modernisert folke-

trygd skal kunne virke etter hensikten, må imid-lertid forholdene legges til rette også for demsom ønsker å fortsette i arbeidslivet. Arbeidsgi-verne må både etterspørre og ta vare på de eldrearbeidstakerne.

Regjeringen ønsker å bidra til et arbeidslivsom er attraktivt for seniorene, og som skaper lysttil å bli i jobben lengst mulig. Like viktig er det åbidra til et arbeidsliv som ikke skyver fra seg deeldre. De siste årene har det blitt gjennomførtflere tiltak for å styrke de eldres stilling i arbeids-markedet. Blant annet er arbeidsgiveravgiften foransatte over 62 år redusert, og arbeidsmiljøloveninkluderer nå et forbud mot aldersdiskriminering(§ 54 A). Det er også satt i gang to store, nasjonalesatsinger i samarbeid med blant annet partene iarbeidslivet: Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk iarbeidslivet og avtalen om et inkluderendearbeidsliv (IA-avtalen), jf. boks 5.3. Nasjonaltkrafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet koordine-res av Senter for seniorpolitikk, og har som over-

Boks 5.3 Om nasjonalt krafttak for seniorpolitikk og IA-avtalen

Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet

Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk startet opphøsten 2001. Det er et femårig samarbeidspro-sjekt mellom regjeringen, partene i arbeidslivet,Aetat, Arbeidstilsynet og Rikstrygdeverket. Pro-sjektet koordineres av Senter for seniorpolitikk,og skal bidra til å:– Synliggjøre seniorers ressurser og utviklings-

muligheter og motvirke utstøting fra arbeids-livet.

– Inspirere til et inkluderende og godt arbeids-liv for alle arbeidstakere.

– Etablere et utvidet samarbeid om seniorpoli-tikk mellom arbeidslivets organisasjoner,samt mellom organisasjonene og myndighe-tene.

– Gjøre det attraktivt for den enkelte å stå len-ger i arbeidslivet.

– Bevisstgjøre arbeidsgivere og ledere til fokuspå seniorer.

– Bygge opp en kompetanse i å lede seniorer.

Dette skal oppnås gjennom tiltak på flere fron-ter, blant annet mobilisering av arbeidslivetsorganisasjoner sentralt og lokalt og statlige eta-ter, informasjons- og kunnskapsspredning samtforsøks- og utviklingsprosjekter. Det har særlig

blitt lagt vekt på å påvirke holdningene til ogkunnskapen om eldre arbeidstakere i virksom-hetene og i samfunnet, og å motvirke slitasjepro-blemer og utstøtingsmekanismer som eldrearbeidstakere møter i arbeidslivet.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv

IA-avtalen ble inngått høsten 2001 mellom regje-ringen og partene i arbeidslivet. Den gjelder foren prøveperiode på vel fire år, fram til utgangenav 2005. Siktemålet er å få ned sykefraværet oggjøre arbeidslivet tilgjengelig for seniorer ogpersoner med behov for tilpasset arbeidssitua-sjon. Det er formulert tre likeverdige mål:– Sykefraværet skal reduseres med minst 20

pst. for hele avtaleperioden.– Det skal tilsettes langt flere arbeidstakere

med redusert funksjonsevne enn i dag.– Den reelle pensjoneringsalderen skal økes.

Om lag halvparten av alle arbeidstakere er nåansatt i en IA-virksomhet. For å påvirke virksom-hetenes seniorarbeid har IA-avtalen i førsterekke satset på holdningsskapende arbeid ogrådgivning.


ordnet mål å stimulere til et godt arbeidsmiljø ogen god personalpolitikk for å gjøre det attraktivtfor den enkelte arbeidstaker og den enkelte virk-somhet å forlenge yrkeskarrierene. Også IA-avta-len, der økt reell pensjoneringsalder inngår somett av tre delmål, er et viktig virkemiddel for åredusere tidligpensjoneringen.

5.4.8 Forholdet til ordningene med avtalefestet pensjon

Staten yter i dag en betydelig støtte til AFP-ord-ningene, både som direkte tilskudd til ordningeneog gjennom støtte til den enkelte AFP-pensjonist:– Direkte tilskudd til 64-66-åringene i privat sek-

tor - 40 pst. av pensjonsutbetalingene (eksklu-sive det såkalte AFP-tillegget) til 64-, 65- og 66-åringene i privat sektor betales av staten.

– Godskriving av pensjonspoeng - AFP-pensjonis-ter godskrives pensjonspoeng i folketrygdenfor hele perioden det tas ut AFP, det vil si opptil fem år for AFP-pensjonister i de private ord-ningene og opp til tre år for AFP-pensjonister ide offentlige ordningene.

– Gunstige skatteregler - AFP-pensjonisteneomfattes av gunstige skatteregler for pensjo-nister gjennom:– Lav trygdeavgift på pensjonsinntekt.– Rett til å beskattes etter skattebegrens-

ningsregelen.– AFP-tillegget (sluttvederlaget) i privat sek-

tor er skattefritt.

Utbetalingene til AFP var i 2003 om lag 6 mrd.kroner, hvorav privat sektor utgjorde om lag halv-parten. Dette inkluderer det direkte statlige til-skuddet til AFP-ordningene i privat sektor, somvar på 679 mill. kroner. I tillegg kommer verdienav skattefordelene og pensjonspoengene i folke-trygden som tidligpensjonist. Alt i alt kan statensbidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås tilknapt 1 mrd. kroner. Statistisk sentralbyrå haranslått at antall AFP-pensjonister vil kunne økemed om lag 20 000 personer fram til 2010. Denneøkningen skyldes hovedsakelig at antall personeri de aktuelle aldersgruppene øker. Med sammestatlige støtte pr. person som i dag, innebærerdette at den statlige støtten til privat sektor i 2010kan øke til rundt 1,6 mrd. kroner.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pen-sjonering i folketrygden, mente Pensjonskommi-sjonen at staten bør konsentrere sine økonomiskebidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, ogavvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordnin-

gene. I et brev til LO og NHO fra Regjeringen Jag-land i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997het det:

«Regjeringen vil derfor gå inn for at:(…)

3. Personer som tar ut tidligpensjon skal fåpoengår i folketrygden som tidligpensjo-nist.

4. Skattebegrensningsregelen også skalomfatte tidligpensjonister mellom 62 og 64år.

5. Det månedlige sluttvederlaget i tidligpen-sjonsordningen, begrenset oppad til detmånedlige sluttvederlaget i AFP, skal væreskattefritt for 62- og 63-åringer.

6. Lovbestemmelsene i pkt. 4 og 5 over vil bliutformet slik at de for nye pensjonstilfellerfases ut med virkning fra 1. januar 2007.Bestemmelsen nevnt i punkt 3 vil bli vur-dert utfaset fra samme tidspunkt.»

I tråd med dette har Stortinget allerede vedtattbestemmelser i skatteloven som innebærer atskattereglene blir mindre gunstige for AFP-pen-sjonister mellom 62 år og 64 år fra og med 2007, jf.punktene 4 og 5 over. Den skattemessige behand-lingen av AFP-pensjonister må for øvrig ses i sam-menheng med den generelle skatteleggingen avpensjonister. Det vises til avsnitt 5.4.9 for en nær-mere omtale av dette spørsmålet. I forbindelsemed vurderingen av poengopptjeningene i folke-trygden for tidligpensjonister (jf. punkt 3 over), vildepartementet også vurdere den øvrige statligestøtten til AFP-ordningene.

Innføring av fleksibel pensjonsalder i folke-trygden får konsekvenser for AFP-ordningene.Sannsynligvis vil en måtte se på utformingen avdisse. Eventuell fortsatt statlig støtte til AFP-ord-ningene avhenger av hvilken ordning man velgerfor fleksibel pensjon i folketrygden og hvordan desupplerende pensjonsordningene utformes. Par-tene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale til-legg til folketrygden for enkeltgrupper.

Nærmere om insentivene til å stå i arbeid

Regelverket i AFP-ordningene er utformet slik atde som omfattes kan pensjonere seg fem år førden generelle pensjonsalderen, uten at dette fårbetydning for nivået på den årlige pensjonen.Dette skyldes at AFP-pensjonister får godskrevetpensjonspoeng i folketrygden for årene som AFP-pensjonist. I tillegg ytes det et AFP-tillegg som fal-ler bort ved overgang til alderspensjon. Pensjonen


som AFP-pensjonist blir dermed normalt noe høy-ere enn den ordinære alderspensjonen.

AFP-ordningene har blitt kritisert for atarbeidstakeren ikke kan øke pensjonsopptjenin-gen ved å fortsette i arbeid etter 62 år. Dettebidrar til at flere enn ønskelig velger å tre ut avarbeidslivet før de når pensjonsalderen på 67 år.Figur 5.6 viser kompensasjonsgraden i AFP-ord-ningen for en enslig AFP-pensjonist som hararbeidet i privat sektor, gitt at vedkommende fårgodskrevet full opptjening i folketrygden når entar hensyn til reglene om poengopptjening i AFP-ordningen fram til 67 år. Av figuren ser en at kom-pensasjonsgraden avtar med inntekten, og atkompensasjonsgraden ligger klart høyere etterskatt enn før skatt. For en person som har hatt enyrkesinntekt på 5 G, vil kompensasjonsgraden foren som tar ut full AFP-pensjon være 57 prosent førskatt og 72 prosent etter skatt.

AFP-ordningen bidrar til en vesentlig reduksjoni insentivene til å fortsette i arbeid etter 62 år for desom har adgang til ordningen. Dette kommer endaklarere fram i figur 5.7, som viser hvor mye av brut-toinntekten som yrkesaktiv som faller bort somfølge av høyere skatt og tapt pensjon. Av figurenser en at for en enslig person med arbeidsinntektmellom 4 og 6 G, vil 75-85 pst. av det en tjener på åfortsette i full jobb bli motsvart av økt skatt og taptpensjon. Store grupper av de som har adgang tilAFP-ordningen, står dermed overfor svært svakeinsentiver til å fortsette i arbeid. Enkelte grupper

vil kunne øke sin disponible inntekt ved å gå nedfra full jobb til å arbeide 80 pst., og i visse tilfellerendog 60 pst. En enslig person med arbeidsinntektpå 3 G med adgang til AFP-ordningen vil foreksempel kunne øke sin inntekt etter skatt med vel11 000 kroner ved å gå ned til 80 pst. stilling, og vilfortsatt ha en gevinst på nesten 6 000 kroner hvishan eller hun går ytterligere ned til 60 pst. stilling.

Virkningene av AFP-ordningen på arbeidsins-entivene vil avhenge av sivilstand, og det kanvære vanskelig for den enkelte å ha oversikt overhvordan utslagene blir. Dette framgår av figur 5.7,ved at en også ser på hva en netto vil sitte igjenmed etter å ha tatt hensyn til skatt og pensjon hvisinntektstakeren er gift og forsørger en ektefellemellom 60 og 66 år. I dette tilfellet vil over 90 pst.av arbeidsinntekten ved å fortsette i full jobbkunne motsvares av økt skatt og lavere pensjon.For en person med yrkesinntekt på 5 G vil netto-gevinsten ved å fortsette i full jobb sammenliknetmed å ta ut AFP-pensjon i dette tilfellet være så lavsom 1 800 kroner pr. måned, før en tar hensyn tilreiseutgifter og ev. andre merkostnader knyttet tilå fortsette i arbeid. For gifte pensjonister medselvforsørget ektefelle, vil AFP-ordningen værenoe mindre gunstig enn for enslige.

Figur 5.6 Kompensasjonsgraden i AFP-ordningen i privat sektor for en enslig pensjonist. Prosent


0

20

40

60

80

100

0 2 4 6 8 10 12

0

20

40

60

80

100

Etter skatt

Før skatt

Inntekt i G

Kompensasjonsgrad i AFP-ordningen

Figur 5.7 Andel av arbeidsinntekten som motsvares av økt skatt og tapt pensjon. Prosent

1 Ektefelle mellom 60 og 66 år uten inntekt.Kilde: Finansdepartementet.

0

20

40

60

80

100

0 2 4 6 8 10 12

0

20

40

60

80

100

Gif t pensjonist

Enslig pensjonist

Inntekt i G

1)

Andel av arbeidsinntekten som motsvares av økt skatt

og lavere pensjon


Forslaget til fleksibel pensjonsordning i folke-trygden søker å ivareta hensynet til arbeidslinjenved at det skal lønne seg for den enkelte å stå len-ger i arbeid. Det innebærer at den enkelte ihovedsak selv bærer kostnaden ved tidlig uttak avpensjon, og tilsvarende får gevinsten ved senereuttak. Det vil da være en sterkere grad av samsvarmellom den enkeltes og samfunnets interesser.Statistisk sentralbyrå anslo i en rapport til Pen-sjonskommisjonen at gjennomsnittlig pensjone-ringsalder vil kunne øke med 1,7 år som følge avforslaget sammenliknet med om dagens systeminkludert AFP videreføres.

Pensjonsnivået ved tidlig uttak i modernisertfolketrygd vil isolert sett bli lavere enn i AFP-ord-ningen. En slik direkte sammenlikning blir imid-lertid misvisende, siden partene i arbeidslivet vilkunne videreføre den støtten de i dag gir til AFP-pensjonistene i en eller annen form. I tillegg åpnesdet i modernisert folketrygd for at pensjonen skalkunne utbetales uavkortet i forhold til ev. samtidigarbeidsinntekt, også ved tidlig uttak. Dette er enbetydelig lettelse i de økonomiske vilkårene forpersoner som ønsker å kombinere arbeid og pen-sjon. I dagens AFP-ordning gjelder en ordning fordelvis pensjon som innebærer at pensjonen utmå-les med samme andel som den faktiske nedgan-gen i arbeidsinntekt. Dette bidrar i mindre grad tilå stimulere til fortsatt arbeidsinnsats.

5.4.9 Skatt og pensjon

Både pensjonssystemet, skattesystemet og vel-ferdsordningene generelt bør i størst mulig gradstimulerer til arbeid. Innføringen av en ordningmed fleksibel pensjonsalder i folketrygden inne-bærer enkelte utfordringer i forhold til pensjonist-beskatningen.

Personer med inntekt som regnes som pen-sjon etter skattelovgivningen, blir i utgangspunk-tet skattlagt på samme måte som personer medlønnsinntekter. Det vil si at pensjonsinntektbeskattes med 28 pst. på alminnelig inntekt ogprogressivt gjennom skatt på personinntekt (tryg-deavgift og toppskatt). Noen viktige unntak sikrerimidlertid at pensjonsinntekt skattlegges lempeli-gere enn lønnsinntekt.

Trygdeavgiften

Trygdeavgiften på pensjonsinntekt er 3 pst., mot7,8 pst. på lønnsinntekt. Etter fylte 70 år betaleslav trygdeavgift også på lønnsinntekt. Siden denlave trygdeavgiften er knyttet til inntektens art,

reiser den ikke særskilte utfordringer i forhold tiladgangen til fleksibel pensjonering.

Særfradrag for alder

Alderspensjonister i folketrygden får et særfra-drag på grunn av alder i alminnelig inntekt påmaksimalt 18 360 pr. år1. Yrkesaktive pensjonistermellom 67 og 70 år får avkortet særfradraget med40 pst. mot arbeidsinntekter over 2 G.

Skattebegrensningsregelen

Pensjonister med midlere og lavere inntekter sik-res en særskilt skattereduksjon gjennom densåkalte skattebegrensningsregelen2. Kombinertmed minstefradraget i pensjonsinntekten sikrerskattebegrensningsregelen at en enslig pensjonistikke betaler skatt på alminnelig inntekt eller tryg-deavgift dersom nettoinntekten (før særfradrag) erunder 116 600 kroner (2004), gitt en nettoformueunder 200 000 kroner3 og ingen andre fradrag ennstandardfradrag. Det er uten betydning om netto-inntekten består bare av pensjon, eller av en kombi-nasjon av pensjon og lønnsinntekt, kapitalinntektm.v. Skattefordelen i skattebegrensningsregelenavtrappes gradvis ved at overskytende inntekterskattlegges med 55 prosent. En blir alltid skattlagtetter de regler (skattebegrensningsregelen ellerordinære regler) som gir lavest skatt. Med inntektover om lag 196 000 kroner vil det lønne seg å bliskattlagt etter de ordinære reglene.

Om lag halvparten av dagens pensjonister blirskattlagt etter skattebegrensningsregelen. Avdisse er det om lag 20 pst. som ikke betaler skatt.Dersom skattebegrensningsregelen skal gjeldedem som tar ut pensjon tidlig fra modernisert fol-ketrygd, reiser dette enkelte problemstillinger iforhold til adgangen til fleksibel pensjonering.Enkelte lavtlønnsgrupper kan oppnå betydeligeskattefordeler ved å ta ut (delvis) pensjon tidlig ikombinasjon med arbeidsinntekt.

I tabell 5.7 vises skatt på kombinasjoner avlønnsinntekt og delvis pensjon fra modernisertfolketrygd sammenliknet med skatt på lønnsinn-tekt etter gjeldende skatteregler.

1 Med 28 pst. skatt på alminnelig inntekt reduseres skattenmed 5 140 kr.

2 Generell rett til denne regelen får man først fra fylte 70 år, ev.ved uttak av hel eller delvis folketrygdpensjon fra og med 67år og ved hel eller delvis AFP-pensjon.

3 Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsrege-len, får et påslag i skattepliktig inntekt på 2 pst. av skattytersog ektefelle eller samboers eventuelle nettoformue over200 000 kroner.


Tabellen viser regneeksempler for en ensligperson med delvis pensjon som har hatt sammeinntekt i 40 år. Det er lagt til grunn at vedkom-mende ikke har formue eller andre fradrag ellerinntekter ut over lønn og pensjon. Når han er 62år, tar han ut maksimal andel pensjon fra moderni-sert folketrygd. Samtidig fortsetter han å jobbesom før.

I disse talleksemplene reduseres skatten medopptil om lag 20 000 kroner som følge av at ved-kommende tar ut pensjon og dermed blant annetfår rett til å bli skattlagt etter skattebegrensnings-regelen. Uttaket av pensjon gir skattereduksjonfor lønnsinntekter opp til rundt 170 000 kroner.Tabellen illustrerer med andre ord at til tross forat den samlede inntekten øker, reduseres skattengitt at den samlede inntekten ikke blir for høy.

Årsaken er at fordelen ved skattebegrensningsre-gelen avtar med inntekten.

Etter skattebegrensningsregelen er det tvun-gen sambeskatning av ektefeller. Deltidsarbei-dende, gifte kvinner vil utgjøre en stor andel avdem med lønnsinntekter på 130 000-170 000 kro-ner. Disse kommer imidlertid ikke inn under skat-tebegrensningsregelen hvis husholdningens sam-lede inntekt er for høy. Likevel skaper kombina-sjonen av skattebegrensningsregelen og fleksibelpensjonsalder insentiver til å ta ut pensjon for åoppnå skattemessige fordeler.

Det vil bli arbeidet videre med å håndtere deutfordringene innføringen av adgangen til fleksi-bel pensjonering gir i forhold til skattereglene forpensjonister.

1 Tilsvarer om lag laveste inntektsnivå i 40 år som gir rett til uttak av delvis pensjon fra 62 år.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.7 Skatt på lønnsinntekt og kombinasjoner av lønnsinntekt og delvis pensjon fra modernisert folke-trygd som tas ut ved 62 år

LønnMaksimalt

pensjonsuttak

Skatt førpensjonsuttak

(skatt på lønn)Skatt etter

pensjonsuttak

Skattereduksjon(-økning) som følgeav pensjonsuttaket

130 0001 7 383 28 424 8 696 19 728140 000 13 317 31 500 15 356 16 144150 000 19 250 34 408 22 017 12 391160 000 25 184 37 316 28 677 8 639170 000 31 117 40 224 35 759 4 465180 000 37 050 43 132 44 523 -1 391190 000 42 984 46 040 53 286 -7 246200 000 48 917 49 088 62 049 -12 961250 000 78 584 66 988 91 349 -24 361400 000 154 267 126 858 195 506 -68 649


6 Supplerende pensjonsordninger


I dag har flertallet av lønnstakerne medlemskap ien supplerende pensjonsordning i tillegg til folke-trygden. En økende andel i privat sektor har slikeordninger, og i offentlig sektor omfattes alle somjobber mer enn 14 timer pr. uke. Likevel anslårPensjonskommisjonen at 8-900 000 sysselsatte fal-ler utenom. Av disse kan det nå anslås at i størrel-sesorden 5-600 000 er sysselsatt i foretak som kanopprette supplerende pensjonsordning med skat-tefavorisering, uten at foretaket så langt har gjortdette.

Pensjonskommisjonen regner med at pensjo-ner i arbeidsforhold vil spille en større rolle iframtiden. De supplerende pensjonsordningeneberører således mange, og vil omfatte enda flereog større beløp hvis de blir gjort obligatoriske.

Et flertall i Pensjonskommisjonen gikk medulike begrunnelser inn for at det blir etablert etobligatorisk element i pensjonssystemet på top-pen av modernisert folketrygd. Regjeringenønsker å følge opp dette.

Flere modeller er vurdert av Regjeringen i for-bindelse med arbeidet med denne meldingen. Iutformingen av en obligatorisk løsning har enbl.a. lagt vekt på at pensjonssparing innebærer atden enkelte avstår fra lønn for å få egen pensjon,og at et høyt nivå på den obligatoriske pensjonsy-telsen fører til at lønnstakerne må avstå fra storebeløp i dag for å overføre konsummuligheter tilalderdommen. Regjeringen har videre lagt vekt påat de administrative kostnadene ved ordningenmå holdes lave, og at en obligatorisk løsning ikkei unødig grad skal fortrenge eksisterende ordnin-ger. De alternative modellene som har blitt vur-dert, er: – En innskuddsordning som kommer på toppen av

modernisert folketrygd: I denne modellen er detindividuelle innskuddskonti som forvaltes avgodkjente pensjonsinnretninger. Skattemyndig-hetene står for innkreving av innskudd. Ordnin-gen, som i hovedsak tilsvarer den svenskepremiepensjonsordningen, skal omfatte alle ogvære lik for alle. Grunnlaget for pensjonsopptje-ning er den enkeltes samlede lønnsinntekt fra

alle arbeidsgivere i løpet av året opp til et tak,ikke inntekt fra det enkelte arbeidsforhold.Kontiene skal være for alderspensjon og hainvesteringsvalg. Det skal være anledning til åavstå fra å velge forvalter, og dette må ivaretasved et investeringsalternativ i offentlig regi. Eninnskuddsordning som er knyttet direkte tilden enkelte person og ikke til arbeidsgiver, ergodt tilpasset et mer fleksibelt arbeidsmarkedmed hyppigere jobbskifter enn tidligere. Regje-ringen viser til at denne modellen bygger på for-slaget fra KrFs representant i Pensjonskommi-sjonen, som fikk subsidiær tilslutning fra repre-sentantene for Høyre og Venstre.

– Obligatoriske minstekrav til supplerende pen-sjonsordninger: I denne modellen innføres enlovpålagt forpliktelse til å opprette en ordningfor supplerende alderspensjon i det enkelteforetak. Minstestandarder innarbeides i eksis-terende lovgivning, og etablerte ordningersom oppfyller disse, vil kunne fortsette som før.I utgangspunktet legges det til grunn at det vilvære tilstrekkelig at arbeidstakerne selv pas-ser på at arbeidsgiver etterlever pålegget omminsteordning. Arbeidsgiver og arbeidstakervil i forhandlinger kunne utforme sin pensjons-ordning innenfor de rammer lovgivingen set-ter, slik at styringsretten for pensjonsordnin-gen fortsatt forankres i det enkelte foretak.Denne modellen ble foreslått av Arbeiderparti-ets og Sosialistisk Venstrepartis representan-ter i Pensjonskommisjonen.

– En innskuddsordning med mulighet til å «ståutenfor»: Denne modellen kombinerer inn-skuddsordningen i den første modellen medmulighet for de som er medlemmer av god-kjente pensjonsordninger til å «stå utenfor».Dermed slipper de sistnevnte dobbelt medlem-skap. I arbeidet med denne meldingen er enkommet til at denne modellen er problematiski forholdet til eksisterende ordninger, og at deadministrative problemene knyttet til innkre-ving av tilskudd til ordningen er store.

Det er styrker og svakheter ved alle de ulikemodellene. Regjeringen er opptatt av at de grup-


pene som står uten alderspensjon fra andre ord-ninger enn folketrygden, skal sikres økt pensjons-dekning gjennom et obligatorisk element i pen-sjonssystemet på toppen av modernisert folke-trygd. Regjeringen mener at de to førstemodellene er gode alternativer for en obligatoriskordning, mens den siste modellen må frarås. Hvil-ken modell som endelig bør velges, må ses i sam-menheng med den helhetlige pensjonsreformenen kommer fram til gjennom behandlingen i Stor-tinget. En obligatorisk supplerende pensjonsord-ning kan ikke vurderes løsrevet fra endringene ifolketrygden.

Etter at Stortinget har tatt stilling til en framti-dig alderpensjon i folketrygden, vil Regjeringenkomme tilbake med et mer detaljert forslag tilhvordan en obligatorisk supplerende pensjons-ordning skal utformes.

Pensjon fra arbeidsgiver vil være et supple-ment til pensjon fra folketrygden. Foretak i privatsektor oppretter i hovedsak pensjonsordningeretter lov om foretakspensjon og lov om inn-skuddspensjon i arbeidsforhold. Ordninger etterdisse lovene gis en skattemessig gunstig behand-ling. Mange av pensjonsordningene etter disselovene er utformet i nært samspill med folketryg-den. Ved endringer i folketrygden vil det derforvære behov for å vurdere tilpasninger i de tolovene. Det pekes i avsnitt 6.3 på sentrale bestem-melser i lovene som vil påvirkes av Pensjonskom-misjonens forslag til endringer i folketrygden.Dette gjelder blant annet fleksibel pensjonsalder,hvor det kan være hensiktsmessig at det gisanledning til å ta ut pensjon fra foretaks- og inn-skuddspensjonsordninger fra samme tidspunktsom i modernisert folketrygd. Også enkelteandre virkninger av reformen i folketrygden forslike ordninger drøftes, herunder livslang opptje-ning og delingstall i folketrygden. Hvilke endrin-ger som vil bli nødvendige, vil bli utredet nær-mere og lagt fram som egen sak overfor Stortin-get når endringene i folketrygden er vedtatt.

6.2 Nærmere om mulig utforming av en obligatorisk løsning

I dag står store grupper uten alderspensjon fraordninger utenfor folketrygden. Regjeringen eropptatt av at disse gruppene skal sikres økt pen-sjonsdekning gjennom et obligatorisk element ipensjonssystemet ved siden av modernisert folke-trygd.

Pensjonskommisjonen regner med at arbeids-livsbaserte pensjonsordninger vil spille en stor rolleogså i framtiden. Flertallet av dagens arbeidsta-kere er medlemmer i en supplerende pensjons-ordning gjennom et arbeidsforhold. Slike pen-sjonsordninger er minst utbredt innen lavtlønns-yrker og i bransjer med lav lønnsevne. Pensjons-kommisjonen mener det er ønskelig at flest muligyrkesaktive får mulighet til å bygge opp supple-rende pensjon gjennom kollektive ordninger påarbeidsplassen eller ved individuelle ordninger.Dette kan skje gjennom ordninger basert pålovene om foretaks- og innskuddspensjon, vedindividuelle pensjonsavtaler, eller ved at det lov-festes obligatoriske ordninger for alle yrkesaktiveeller alle arbeidstakere. Et flertall i kommisjonengikk med ulike begrunnelser inn for etablering avet obligatorisk element i pensjonssystemet vedsiden av modernisert folketrygd. Det var imidler-tid ulike oppfatninger i kommisjonen om hvilkenrolle et slikt element bør ha i pensjonssystemet oghvordan det bør utformes. Ingen av de konkreteforslagene ble støttet av noe flertall.

I brev av 31. mars til TBL/BNL og Felles-forbundet, støttet Statsministeren Pensjonskom-misjonens ønske om at flest mulig yrkesaktivebygger opp supplerende pensjon gjennom kollek-tive ordninger på arbeidsplassen eller ved indivi-duelle ordninger. I brevet heter det at Regjeringeni stortingsmeldingen vil «fremme forslag om pen-sjoner i arbeidsforhold, herunder forslag som fyl-ler visse minimumsstandarder og som gjelder allelønnsmottakere som ikke allerede har bedre ord-ninger». Videre vises det til at det er behov forvidere arbeid fra Regjeringens side mht. hva slikeordninger skal inneholde, hvem de skal omfatteog hvilken form de skal ha, og at Regjeringen erinnstilt på å holde kontakt med arbeidslivets par-ter i dette arbeidet.

De eksisterende ordningene etter lov om fore-takspensjon og lov om innskuddspensjon iarbeidsforhold er utformet i nært samspill medfolketrygden, jf. avsnitt 6.3. De endelige valg ogden endelige utforming også av en ny obligatorisksupplerende pensjonsordning kan således ikkevurderes løsrevet fra endringene i folketrygden.Det er ikke meningsfylt å utforme minstekrav tilen obligatorisk supplerende ordning før man harbestemt seg for hva slags folketrygd som ligger ibunnen. Regjeringen vil derfor legge fram forslagfor Stortinget om obligatorisk supplerende pen-sjonsordning etter at Stortinget har behandletmodernisert folketrygd.


6.2.1 Kommisjonens forslag

Et flertall i kommisjonen, alle unntatt medlemmeneBirkeland, Olsen, Rødseth og Ytterhorn, gikk medulike begrunnelser inn for at det blir etablert etobligatorisk element i pensjonssystemet ved sidenav modernisert folketrygd. Det var likevel ikke fler-tall for noen av de alternativene kommisjonen skis-serte. Kommisjonen stilte i utredningen opp treulike strategier for å øke utbredelsen av supple-rende pensjonsordinger – enten ved å gå veien vialovgivning, via tariffavtaler eller i en kombinasjon.

I sine vurderinger var Pensjonskommisjonendelt i synet på om supplerende ordninger børvære frivillige eller obligatoriske for foretaket. Etflertall i kommisjonen, medlemmene Birkeland,Johansen, Olsen, Reinertsen, Rødseth, Skjørestadog Ytterhorn mente at supplerende pensjonsord-ninger bør være frivillige:

«Disse medlemmer mener at det ikke bør inn-føres obligatoriske minstekrav om pensjons-ordninger i arbeidsforhold for alle yrkesaktiveeller lønnstakere. Disse medlemmer viser til atfolk har forskjellige livsløp og forskjellige pen-sjoneringsbehov, og at obligatoriske minste-krav som er like for alle ikke kan dekke allebehov like godt. Disse medlemmer mener detikke er riktig å pålegge alle unge yrkesaktive åbetale enda høyere pensjonspremier enn detsom er nødvendig for modernisert folketrygd.Disse medlemmer ser fordeler ved at en iarbeidslivet kan utvikle forskjellige supple-rende pensjonsordninger tilpasset ulike behovog ulik økonomisk evne både hos arbeidsta-kerne og bedriftene. En viser her til det ram-meverket som eksisterer for slike ordningergjennom lov om foretakspensjon og lov om inn-skuddspensjon i arbeidsforhold, og også tilordningen med individuelle pensjonsavtaler.Disse medlemmer mener at pensjoner iarbeidsforhold bør avtales lokalt eller for denenkelte bransje og ses i sammenheng medandre arbeidsvilkår og uten at det offentlige påforhånd har stilt minstekrav til nivået på ord-ningene. En har da lagt vekt på de praktiskeproblemene og de administrative kostnadenesom slike minstekrav kan medføre, og at detkan tenkes tilfeller der det er bedre for arbeids-takerne eller for selvstendig næringsdrivendeå få utbetalt mer lønn nå enn høyere pensjonsenere. Disse medlemmer mener at supple-rende ordninger fortsatt bør stimuleres vedskattefradrag på avsetningene til pensjonsord-ningen, ved utvikling av gode pensjonsløsnin-ger og ved informasjon. Det vises også til at deter tidlig å bedømme hvilken virkning lov om

innskuddspensjon i arbeidsforhold vil få påutbredelsen av supplerende ordninger.»

Et mindretall i Pensjonskommisjonen, kommisjo-nens leder og medlemmene Myrli, Solberg, Steneog Westhrin mente derimot at en slik ordning børvære obligatorisk:

«Disse medlemmer foreslår at det lovfestes enrett til pensjon i arbeidsforhold, utformet somen minsteordning. Pensjonsrettigheter og -for-pliktelser i arbeidsforhold skal være nedfelt iavtaler mellom arbeidslivets parter. Disse med-lemmer ser for seg en samlet kompensasjons-grad på minst 60 prosent, regnet sammen medfolketrygden ved opptjening i 43 år. Pensjons-ordningen kan være ytelsesbasert eller inn-skuddsbasert, og forankret i lov om foretaks-pensjon eller lov om innskuddspensjon. På denmåten vil medlemskrets m.v. være entydig defi-nert. Pensjonsmidlene skal sikres i godkjentpensjonsinstitusjon, og det etableres et fripoli-seregister for lettere å kunne samle poliser iulike arbeidsforhold. Et meget stort antallarbeidstakere har i dag deltagelse i kollektivepensjonsordninger i arbeidsforholdet. Dissekan løpe videre uendret, mot meldeplikt om atde dekker minstekravet.»

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mente atdet bør innføres en obligatorisk, innskuddsbasertpensjonsordning for alle yrkesaktive i tillegg tilmodernisert folketrygd:

«En modernisert folketrygd bør være ytelses-basert, den innskuddsbaserte delen plasserespå den enkeltes konto. Det er i dag 800-900 000arbeidstakere som ikke har tjenestepensjons-ordninger. Disse arbeidstakere er først ogfremst ansatt innen varehandel, hotell ogrestaurant og innen bygg og anlegg, andre tje-nesteytende næringer og primærnæringene.Selv om en modernisert folketrygd gir godstandardsikring, kan en obligatorisk inn-skuddspensjon, plassert på den enkeltes pen-sjonskonto, gi en ytterligere velferdsgevinst.En slik obligatorisk tilleggsordning bør værebasert på like regler for alle.»

Kommisjonens medlemmer Johansen og Reinert-sen sluttet seg subsidiært til merknaden fraKofoed-Larsen.

6.2.2 Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser støtter obligatoriske ord-ninger. I LOs høringsuttalelse heter det at Pen-sjonskommisjonen


«er prisverdig nok opptatt av den store utfor-dring som ligger i at store deler av privat sektormangler tjenestepensjonsordninger. […] LOser positivt på Regjeringens imøtekommelse avpartenes krav i forbindelse med årets tariffopp-gjør om å foreslå lovgivning som vil påby pen-sjonsordning i alle virksomheter.»

Lederne mener at det bør være tjenestepensjonsord-ninger for alle arbeidstakere i tillegg til folketryg-den. Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon støtteret lovforslag som pålegger alle arbeidsgivere å hatjenestepensjonsordning. NITO stiller seg positiv tilet forslag om å innføre obligatorisk tjenestepen-sjonsordninger i privat sektor, og ønsker lovbe-stemt bruttopensjonsordning med 30 års opptje-ning. Forening 67 av Norsk Tjenestemannslag støtterobligatorisk tjenestepensjon, og mener at ordnin-gen bør utformes som ytelsespensjon.

Akademikerne mener at det er behov for obli-gatoriske tjenestepensjonsordninger i arbeidsfor-hold, men også at en slik ordning ikke må gripeinn i eksisterende ordninger. NAVO mener at enobligatorisk tjenestepensjonsordning bør etable-res gjennom lovregulering, og at den bør utfor-mes som en innskuddsordning med definerteminstekrav. Det bør være mulig å ha andre ord-ninger i tillegg.

En del høringsinstanser har ulike forbehold.Norges Journalistlag mener at alle arbeidstakerebør ha en tjenestepensjonsordning, men advarermot at minstekrav kan bli normgivende. Journa-listlaget mener videre at det bør gis bestemmelserom ansattes rettigheter til å påvirke etableringenog utviklingen av slike bedriftsvise ordninger, ogville ønske velkommen bransjevise ordninger.FNH er generelt positiv til tiltak for økt utbredelseav tjenestepensjon, men mener at dette må byggepå markedsbaserte løsninger innenfor det eksiste-rende regelverket, og at det må være valgfritt forforetaket å velge innskudds- eller ytelsesbasertmodell. FNH er uenig i at viktige funksjoner i etslikt system skal ivaretas av statlige myndigheter.

Enkelte høringsinstanser har sterke innven-dinger mot en obligatorisk ordning. Bedriftsfor-bundet advarer mot obligatoriske tjenestepen-sjonsordninger og viser til virkningen for økono-mien i små og nystartede bedrifter. Forbundetmener at et slik pålegg vil ramme evnen og viljentil å etablere nye virksomheter og drive mindrebedrifter, også om de ansatte bidrar med pen-sjonspremie. Forbundet uttrykker at pensjonsord-ninger bør være et foretakstiltak, og at om dettegjøres obligatorisk, må arbeidsgiveravgiften redu-

seres tilsvarende. HSH støtter innskuddspensjon ifolketrygden, gjennom at alle har en individuellkonto. Foreningen mener imidlertid at en obliga-torisk tjenestepensjon ikke bør innføres, dette børvære opp til den enkelte bedrift. Hvis ordningenblir innført, er foreningen bekymret for småbe-driftene og peker på at ordningen i tilfelle måvære innskuddsbasert med eget investeringsvalg,for å gi forutsigbarhet og støtte mobiliteten iarbeidslivet. Sparebankforeningen mener det er enforutsetning at arbeidsgiveravgiften må reduserestilsvarende ved eventuell innføring av en obligato-risk tjenestepensjonsordning.

En gruppe høringsinstanser tar ikke stilling tilom en obligatorisk ordning bør innføres, men harsynspunkter på utformingen av ordningen. Nor-wegian Insurance Partners (NIP) mener at enobligatorisk tjenestepensjonsordning må innføresgradvis gjennom tariffavtaler og lovgiving, ogadvarer om kostnadene i en slik ordning. NIPmener at ordningen bør være markedsbasert ogtillate både innskudds- og ytelsesbasert pensjon.Norges Rederiforbund mener at forutsigbarhet iutgiftene er viktig, og at en obligatorisk tjeneste-pensjonsordning derfor bør være innskuddsba-sert. Verdipapirfondenes forening tar heller ikkestilling til en obligatorisk tjenestepensjonsord-ning, men mener at utvidet skattefavorisering avIPA vil være et godt alternativ. NHO understrekerbehovet for forutsigbare kostnader også i en lov-bestemt minsteordning, at partene høres i utfor-mingsprosessen, samt behovet for enkelhet oglave administrasjonskostnader.

Regjeringens brev til TBL/BNL og Felles-forbundet ble bl.a. fulgt opp gjennom kontakt medNHO/LO knyttet til de erfaringene partene harmed supplerende ordninger fra oppgjørene 2002-2003. Organisasjonene har nådd ut til et stortantall bedrifter og tillitsvalgte gjennom partenesinformasjonskampanjer. Utarbeidelse av informa-sjonsmateriell, samt råd, veiledning og bistand,synes å være viktig. Erfaringene synes å inkludereat det er vanskelig å få oversikt over kostnadsbil-det i ordningene, både knyttet til produkter ogleverandører. Mulighetene for mer ensartede oggjennomgående løsninger for håndtering og for-valtning av pensjonsordningene antydes å være enhensiktsmessig utviklingsvei. NHO understrekerat bedriftene ønsker den økonomiske forutsigbar-heten som innskuddsordningene gir, men at valg-frihet til å avvike fra dette for de som ønsker det,er et gode. Et synspunkt i materialet er at usikker-heten rundt det å inngå langsiktige kontrakter sliken pensjonsforpliktelse er, kombinert med usik-


kerheten rundt det endelige resultatet av pen-sjonsreformen, synes å føre til at mange bedrifterønsker å bruke tid på å tenke gjennom spørsmåletom å etablere ordninger.

6.2.3 Departementets vurderinger

6.2.3.1 Innledning og oversikt

Regjeringen er opptatt av at de gruppene som idag står uten en pensjonsordning i tillegg til folke-trygden, skal kunne ha mulighet til å tjene oppsupplerende pensjonsrettigheter. I brev av 31.mars 2004 til TBL/BNL og Fellesforbundet, støt-tet Statsministeren Pensjonskommisjonens ønskeom at flest mulig yrkesaktive bygger opp supple-rende pensjon gjennom kollektive ordninger påarbeidsplassen eller ved individuelle ordninger.Det vises i brevet imidlertid til at det er behov forvidere arbeid fra Regjeringens side mht. hva slikeordninger skal inneholde, hvem de skal omfatteog hvilken form de skal ha. I brevet heter det aten i stortingsmeldingen vil

«fremme forslag om pensjoner i arbeidsfor-hold, herunder forslag som fyller visseminimumsstandarder og som gjelder allelønnsmottakere som ikke allerede har bedreordninger».

Departementet har særlig vurdert følgende for-slag i denne sammenhengen:I. En generell innskuddsordning for alderspensjon

etter mønster fra den svenske premiepensjonsord-ningen. Her betaler alle en viss andel av sinpensjonsgivende inntekt inn på en egen, indivi-duell konto. Skattemyndighetene står for inn-krevingen av tilskudd som forvaltes av forval-tere som er godkjent av en egen pensjonsmyn-dighet. Den enkelte bestemmer selv, innengitte rammer, hvorledes midlene skal forval-tes. Den sentrale pensjonsmyndigheten orga-niserer de pensjonsmessige forholdene, bl.a.fastleggingen av størrelsen av pensjonen slik atden blir lik for kvinner og menn.

II. Minstekrav til supplerende pensjonsordninger iarbeidsforhold. Her pålegges arbeidsgiver gjen-nom lov å sikre en supplerende pensjonsdek-ning for sine ansatte gjennom ordninger somfølger lov om foretakspensjon eller lov om inn-skuddspensjon. På denne måten vil medlems-krets mv. være tydelig fastlagt, og pensjonsmid-lene sikret utenfor foretaket i godkjent pen-sjonsinstitusjon.

III. En offentlig minsteordning for supplerende pen-sjonssparing som alle må delta i dersom de ikke

allerede har medlemskap i en minst like god sup-plerende pensjonsordning. Denne løsningenkombinerer modell I og II, og krever også eta-blering av en offentlig pensjonsmyndighet.Pensjonsmyndigheten vil ha et overordnetansvar for å sikre at premie er betalt som imodell I, og å organisere en obligatorisk ord-ning som omfatter de foretak som ikke selv haretablert en ordning. Selve minsteordningenkan være innskuddsbasert og fullfondert medindividuelle konti med investeringsvalg somfølger den enkelte arbeidstaker. Pensjonsmyn-digheten har videre ansvar for å sette opp enlivsvarig pensjon ved overgang til pensjonstil-værelse. Sagt på en annen måte, de som alle-rede er medlem av en supplerende pensjons-ordning kan melde seg ut av fellesordningen.

Pensjonskommisjonen vurderte også en modellder en tok utgangspunkt i allmenngjøring gjen-nom lov av bransjeordninger som er fremforhand-let av partene gjennom tariffavtaler. Fordi disseorganiseringsformene verken er anvendt ellervanlig i Norge, samtidig som bransjeskillene ikkeanvendes i annen sammenheng og ofte er litemarkerte, vil slike ordninger kreve et omfattendenybrottsarbeid.1 Departementet har valgt å ikkegå videre med utredning av et slikt forslag.

De supplerende ordningene lar seg ikkeutforme alene, nettopp fordi de skal supplere dengrunnleggende ytelsen fra folketrygden og ikkefullt ut være selvstendige pensjonsytelser. På et sågrunnleggende felt som omfanget av ytelsen, erdet en vesentlig forskjell mellom dagens folke-trygdpensjon og modernisert folketrygd, bl.a.fordi dagens folketrygd gir en redusert ytelse(opptjening for bare en tredel av pensjonsgivendeinntekt) opp til 12 G, mens modernisert folke-trygd isteden vil gi full opptjening for inntekt opptil 8 G. Den endelige utformingen og iverksettingav en obligatorisk ordning forutsetter derfor at enhar hovedlinjene i omleggingen av folketrygdenpå plass.

Som et holdepunkt for vurderingene av deulike modellene, går en i avsnitt 6.2.3.2 først gjen-nom noen hovedtrekk i dagens ordninger. Deret-ter settes i avsnitt 6.2.3.3 opp en del kriterier somde ulike modellene bør vurderes ut fra. De ulikemodellene over behandles i henholdsvis avsnitt6.2.3.4, avsnitt 6.2.3.5 og 6.2.3.6 i det følgende.

1 Det var i TPES-reglene fra 1968 adgang til å opprette bran-sjeordning, men denne var lite brukt og ble fjernet fra 2001.


6.2.3.2 Nærmere om utbredelsen av dagens ordninger

Pensjonskommisjonen viser til at det i dag synes åvære om lag 800-900 000 lønnstakere i privat sek-tor som ikke er medlemmer av en supplerendepensjonsordning gjennom sitt arbeidsforhold.Dette anslaget inneholder en del grupper somuansett ikke ville vært medlem av slik pensjons-ordning, slik at det kan gi et overdrevent inntrykkav størrelsesforholdet. Det finnes lite tilgjengeligstatistikk over medlemskap mv. i pensjonsordnin-ger utenfor folketrygden. I arbeidet med dennemeldingen har en derfor gjennomført en intervju-undersøkelse av et stort antall foretak i alle stør-relser for å kartlegge utvalgte forhold ved dagensordninger. Undersøkelsen er gjennomført av Per-duco AS for Finansdepartementet i mai-juni 2004.

Utenfor offentlig sektor (der medlemskap føl-ger av lov om Statens Pensjonskasse for statligansatte mv. og av tariffavtale i kommunal og fylkes-kommunal sektor) tilsier undersøkelsen at det erom lag 1,4 millioner lønnstakere i ulike private fore-tak i Norge, jf. tabell 6.1. Ansatte i foretak med eiersom eneste ansatte, vil som hovedregel ikke kvalifi-sere for å opprette skattefavorisert kollektiv pen-sjonsordning. For disse gruppene er det istedenIndividuelle pensjonsavtaler (IPA) som gir skatte-fordeler. Andre grupper, som arbeidstakere under20 år, har heller ikke obligatorisk medlemskap.

Ut fra anslagene for utbredelse i de ulike fore-takskategoriene kan det anslås at om lag 500 000lønnstakere ikke har aktivt medlemskap i pen-sjonsordning, selv om de kan ha rettigheter fratidligere medlemskap eller fra individuell pen-sjonssparing. En nylig publisert rapport fra FAFOgir også anslag i samme størrelsesorden.2

Skoleelever, studenter og personer med lave

deltidsbrøker har ikke det samme behovet for åbli omfattet av supplerende pensjonsspareordnin-ger som personer med regelmessig og omfat-tende tilknytning til arbeidsmarkedet. Av de somer sysselsatte, er det ifølge Arbeidskraftundersø-kelsen fra Statistisk sentralbyrå om lag 100 000personer som kun arbeider 1-9 timer i uken. Detkvalifiserer i dag ikke til å være med i tjenestepen-sjonsordningene i offentlig sektor. Her er kravetminimum en arbeidstid på 14 timer i uken. I privatsektor er hovedregelen for å komme med i pen-sjonsordningen at man arbeider i minst 20 pst.stilling i foretaket, hvis ikke lavere stillingsandeler avtalt. Videre er det 180 000 personer som haren arbeidstid på 10-19 timer. Inntekten er i dissetilfellene så lav at pensjonsinnskuddet blir sværtlite, samtidig som folketrygden alene på slike inn-tektsnivåer gir en svært høy kompensasjonsgrad.

Blant bedriftene svarer i dag 46 pst. at de alle-rede har en kollektiv pensjonsordning som omfat-ter alle ansatte. Dette omfatter både rent privatebedrifter og fristilt kommunal og statlig virksom-het med ulik offentlig eierandel. Det er flest bedrif-ter i Oslo som sier at de har pensjonsordning (53pst.), mens færrest bedrifter svarer ja i Finmark(32 pst.). Videre er det flest med ordning innentransport og kommunikasjon (66 pst.) og industri,bergverk og kraft (62 pst.), mens det er færrestinnen hotell- og restaurantnæringen (27 pst.).

Utbredelsen følger bedriftens størrelse, jftabell 6.1 og figur 6.1. Blant store bedrifter, dvs. demed 100 eller flere ansatte, er dekningen over 80pst. Mens dette er en bedriftsstørrelse vi har få av

* Andel av bedriftene som svarer «Nei» på spørsmålet «Har din bedrift i dag en kollektiv pensjonsordning som omfatter alle ansatte?»

Kilde: Perduco AS.

Tabell 6.1 Ansatte utenfor offentlig sektor uten medlemskap i supplerende pensjonsordning

Antall ansatte i gruppen Andel uten medlemskap* Antall ansatte

1 til 4 ansatte 143 511 73 % 104 7635 til 9 ansatte 154 017 65 % 100 11110 til 19 ansatte 174 116 50 % 87 05820 til 49 ansatte 195 261 41 % 80 05750 til 99 ansatte 125 110 33 % 41 286100 og mer 597 872 16 % 95 660Totalt 1 389 887 37 % 508 935

2 Se Geir Veland, Fornyelse av folketrygden, Fafo-rapport 457(2004), der antall arbeidstakere uten tjenestepensjon anslåstil 605 500. Forfatteren anslår på dette grunnlaget utbredel-sen blant ansatte lønnsmottakere i privat sektor til 48 pst. ogsamlet til 67 pst.


i Norge, utgjør antall ansatte i disse bedriftene enhøy andel av samtlige sysselsatte. I små- ellermikrobedriftene, dvs. de med 1-4 ansatte, er dek-ningsgraden under 20 pst. I bedrifter som hareller har hatt offentlige eiere, er andelen med pen-sjonsordning høyere enn i private. Dette har his-toriske årsaker, siden disse hadde lov- eller tariff-festede pensjonsordninger før de ble fristilt ogbare i liten grad har avviklet disse ordningene.Utbredelsen øker også med foretakets levetid.Nyopprettede bedrifter har sjelden opprettet pen-sjonsordning, mens de er klart mer utbredt blantmer modne foretak.

Norge framstår i dag som et gjennomsnittligOECD-land med hensyn til utbredelsen av med-lemskap i skattefavoriserte pensjonsordninger iarbeidsforhold, jf. figur 6.2. Dette inkludereransatte i stat og kommune med medlemskap ioffentlig pensjonsordning. Få land har full dekningblant de sysselsatte selv om ordningene regnessom obligatoriske. Bare Island har gått så langt ireguleringen at landet har 100 pst. dekning.

6.2.3.3 Kriterier for valg av modell

Dette avsnittet gir en oversikt over en del sentralekriterier som er viktige, når en skal vurdere deulike modellene opp mot hverandre.

Størrelsen på kompensasjonsgrad i obligatoriske ordninger

Det er en viktig politisk oppgave å sørge for at allehar et visst garantert minstenivå på sin alderspen-sjon. Det er imidlertid ikke åpenbart hvor høytman skal sikte når den gjelder den inntektsavhen-gige delen av pensjonen. Pensjonskostnader er endel av den enkeltes samlede lønns- og arbeidsbe-tingelser. Ofte betaler arbeidsgiver hele tilskuddettil pensjonsordningen, men det over tid har dettesin motpost i tilsvarende lavere lønnsutgifter ivirksomheten. Et høyt alderspensjonsnivå vil der-for bety lavere lønn som yrkesaktiv for alle.

I utgangspunktet bør den enkelte selvbestemme hvordan han/hun vil fordele sitt for-bruk over livsløpet. Når det i mange virksomheteri dag ikke er etablert supplerende pensjonsord-ninger, kan det skyldes at man har kommet til atman heller vil ha høyere lønn i dag. Mange hardessuten en inntekts- og formuesutvikling gjen-nom livet som gjør at man som pensjonist harvesentlig større økonomisk handlefrihet enn manhadde som ung i etableringsfasen.

Den reduserte lønnsevnen i virksomheteneetter innføring av en obligatorisk pensjonsordningder de bærer en betydelig del av årets innskudd,vil slå ut i lavere lønnsvekst for arbeidstakerne i en

Figur 6.1 Utbredelse av pensjonsordning etter

foretakets størrelse

Kilde: Perduco AS.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1-4 ansatte

5-9 ansatte

10-19 ansatte

20-49 ansatte

50-99 ansatte

100 og mer

Har opprettet pensjonsordning Vet ikkeUten pensjonsordning

Utbredelse av suppplerende pensjonsordninger

Figur 6.2 Deltakelse i skattefavoriserte

pensjonsordninger i en del OECD-land

Kilde: OECD.

0

20

40

60

80

100

Island

Danm

ark

Nederla

nd

Austra

lia

Sverig

e

Sveits

Nor

ge

Can

ada

Polen

Storb

ritann

iaUSA

Irlan

d

Spania

Mex

ico

Japa

n

Slova

kia

Portu

gal

0

20

40

60

80

100

Deltakelse i skattefavoriserte pensjonsordninger


periode. På sikt fordeles derfor kostnadene bortfra foretaket, men denne prosessen kan ta lang tid.

I utformingen av en obligatorisk løsning børen derfor legge vekt på at verken inntektspensjo-nen i folketrygden eller de supplerende pensjons-ordningene er noen «fri lunsj»: Man betaler selvinnskudd for å få tilbake midlene når man går avmed pensjon. Når den enkelte betaler sin egenpensjon, innebærer et stort omfang på de obliga-toriske pensjonsordningene at en pålegger lønns-takerne å avstå fra store beløp i dag for å overførekonsummuligheter til alderdommen. En bør såle-des legge vekt på at det samlede obligatoriskepensjonsnivået ikke blir for høyt.

Hensynet til bedriftens lønnsomhet

Over tid vil økte pensjonskostnader reduserebedriftens lønnsevne, og hastigheten mv. avdenne prosessen avhenger av partenes forhand-lingsstyrke. Ett av fem norske aksjeselskap somomsatte for over en million kroner gikk medunderskudd i 2003. Av de 20 000 selskapene somgikk med underskudd, har ett av fire mistet allegenkapitalen. I gruppen selskaper med under énmillion i omsetning i fjor, gikk 43 pst. med under-skudd. Mange av disse selskapene er i startfasen,eller under avvikling. Det er klart at for dennerelativt store gruppen vil et obligatorisk pensjons-tilskudd bety en ytterligere belastning, særlig påkort sikt. I noen tilfeller kan både nedbemanningog konkursfare aktualiseres.

Om lag 170 000 personer er selvstendignæringsdrivende. For personlig næringsdrivendevil den obligatoriske pensjonssparingen føre til atmidler må trekkes ut av næringsvirksomheten ogover i institusjonalisert sparing. Over tid vil denæringsdrivende da bygge opp en stor pensjons-formue i en pensjonsinnretning, men svekkeegenkapitalen og handlefriheten i næringsvirk-somheten tilsvarende. Det bør derfor vurdereshvorvidt personlig næringsdrivende skal omfattesav den obligatoriske ordningen.

Forholdet til eksisterende supplerende pensjonsordninger

Et høyt ambisjonsnivå på den obligatoriske pen-sjonssparingen vil kunne redusere behovet for ogønsket om å videreføre dagens supplerende pen-sjonsordninger i arbeidsforhold. I mange bedrif-ter er det allerede i dag et press i retning av åsvekke pensjonsordningene, og en kan over tidoppleve at eksisterende ordninger gradvis blir

nedlagt, bl.a. under henvisning til kostnadsfor-hold og at de overskyter en akseptert samfunns-norm for supplerende ytelser.

Innskudds- eller ytelsesordninger?

Mange grunner taler i retning av at en eventuellobligatorisk supplerende pensjonsordning børvære innskuddsbasert. Innskuddsordninger erenkle og dermed mer oversiktige for bådearbeidstaker og arbeidsgiver. De legger også istørre grad til rette for mobilitet mellom ordnin-ger, og er enklere å endre enn ytelsesordingersamtidig som de er mer robuste overfor endrin-ger i rammebetingelsene. Siden 2001, da skattefa-voriseringen ble utvidet til å omfatte innskudds-ordninger, har det vært sterk vekst i antallet slikeordninger både ved nystart av ordninger og vedomdanning av eksisterende ordninger til inn-skuddsordninger.

Innskuddsordninger vil kunne gi anledning tilindividuelt investeringsvalg, dvs. at den enkeltekan velge fordeling av sin pensjonssparing mel-lom ulike investeringsformer. Dette gir denenkelte anledning til å velge risikoprofil for mid-lene, samt å tilpasse denne profilen til sin øvrigesparing. På den andre siden kan det frie investe-ringsvalget drive opp kostnadsnivået i ordningeneslik at avkastningen samlet sett kan bli lavere.

Hensynet til administrasjon og forvaltningskostnader

Kostnadene i administrasjon og forvaltning vil imange tilfeller kunne spise opp en vesentlig delav avkastningen. Det er derfor viktig at de ord-ninger som vurderes etablert, ikke har for høytkostnadsnivå.

Kostnadene i et system for supplerende pen-sjon vil bestå av kostnader knyttet til innsamlingav sparemidlene, til forvaltning av midlene, tiladministrasjon av pensjonsinnretningen (her-under generell kundekontakt mv.) og til den infor-masjonen som er tilknyttet et eventuelt investe-ringsvalg. For sistnevnte må alle medlemmenemotta informasjon om de mulige valgene, og detmå eksistere et apparat for å registrere tilbake-melding.

Uniforme løsninger der alle pensjonstilskudd iprosent av inntekten er det samme for alle, åpnerfor stordriftsfordeler. Dette taler isolert sett for åsentralisere administrasjonen og å redusere denenkeltes innflytelse på pensjonssparingen så myesom mulig. Dette argumentet gjelder imidlertid


også på en rekke andre områder enn pensjon, ogdet er ikke slik at all vekt kan legges på hensynettil stordriftsfordeler. Over tid vil monopoltilbyderesom regel tilby dyrere tjenester og ha mindre pro-duktutvikling enn man ville fått med konkurranse.På de aller fleste områder i samfunnslivet har manderfor nettopp ikke valgt nasjonale monopoler forproduksjon av en tjeneste. Det er også slik at enviktig årsak til høye kostnader kommer gjennomden årlige kompensasjonen til institusjonene somforvalter midlene pensjonsmidlene, og dennekostnaden stiger med graden av fritt investerings-valg for den enkelte. Fellesforvaltning av midlerer vesentlig billigere enn en ordning med indivi-duelt investeringsvalg. De foretaksbaserte model-lene etter lov om innskuddspensjon og lov omforetakspensjon åpner for felles forvaltning medtilhørende stordriftfordeler for foretaket, og kanha en kostnadsfordel gjennom det.

Kostnadsnivået vil lett kunne spise opp envesentlig del av avkastningen i pensjonspareord-ningen. Særlig markert blir dette i ordningenehvor innskuddene er små, samtidig som man skalha fritt investeringsvalg.

6.2.3.4 Modell I: En innskuddsordning for alderspensjon

I denne modellen betaler alle inn en viss andel avsin pensjonsgivende inntekt inn på en egen, indivi-duell konto. Skattemyndighetene står for innkre-vingen av tilskudd, som forvaltes av forvalteresom er godkjent av en pensjonsmyndighet. Ord-ningen skal omfatte alle og være lik for alle.Grunnlaget for pensjonsopptjening er samlet inn-tekt fra alle arbeidsgivere den enkelte tjener iløpet av året. Den enkelte kan selv velge forvalterog bestemmer selv, innen gitte rammer, hvorledesmidlene skal forvaltes. Pensjonsmyndigheten haransvar for å administrere kontiene, godkjenne for-valtere, fordele innskuddene og administrere pen-sjonsutbetalingene. Ordningen skal ikke erstattedeler av den moderniserte folketrygden, menkomme på toppen.

Modell I bygger på forslaget fra KrFs represen-tant i Kommisjonen, et forslag som dessuten fikksubsidiær tilslutning fra representantene for Høyreog Venstre. Ordningen har likhetstrekk med pre-miepensjonsordningen i det svenske pensjonssys-temet, der det betales inn 2½ pst. av pensjonsgi-vende inntekt opp til et visst tak. I Sverige er detlagt opp til kjønnsnøytrale innskudd og ytelser.

Pensjonskommisjonen drøftet i kapittel 10 i sinutredning ulike sider ved en slik ordning. Det

antydes der blant annet at dersom pensjonspre-mien i settes til om lag 2 pst., vil den forventetkompensasjonsgraden ved pensjonering ved 67 årøke med i størrelsesorden 10 pst. i forhold til detman får fra folketrygden alene, avhengig avberegningsforutsetningene. Sammenhengen mel-lom premie og kompensasjonsgrad avhengersterkt av kapitalavkastningen og kostnadene i ord-ningen.

Nærmere om innskuddene i modellen

Modellen krever lovregulering av grunnlaget forårets tilskudd. På grunnlag av dette må skatteeta-ten beregne og innkreve det tilskudd som skalbetales for den enkelte. Ordningen er tenkt slik atdet kun fokuseres på lønnsinntekt, og at årets til-skudd settes som en fast andel av denne. Pen-sjonsgivende inntekt i ordningen kan for eksem-pel settes lik grunnlaget for pensjonsopptjening ifolketrygden. Det er imidlertid også mulig åinkludere inntekt i næringsvirksomhet, dersomdette vurderes som ønskelig.

Ordningen sikter mot å gi en supplerendealderspensjon når medlemmene blir eldre. I opp-tjeningsfasen kan det tilsi at andre pensjonsytel-ser enn alderspensjon, da særlig uførepensjon,bør inngå i grunnlaget for innskudd. Uførepensjo-nister vil ha samme behov som andre for en ytelseut over modernisert folketrygd når de blir gamle.Tilsvarende bør arbeidsinntekt etter 62 års alderinngå i grunnlaget, selv om vedkommende alle-rede tar ut pensjon ved siden av arbeidsinntekten.

Som i modernisert folketrygd, er det naturligå sette et tak på inntektsgrunnlaget ved 8 G, dvs. iunderkant av 500 000 kroner. Taket nødvendig-gjør en etterberegning på samme måte somdagens skatteoppgjør for de som har mer ennarbeidsgiver og en samlet inntekt på over 8 G.

Modellen er basert på at skatteetaten kreverinn tilskuddet. Dette kan gjøres sammen med inn-betalingene av forskuddstrekk. Ordningen kreverimidlertid et eget administrativt system både hosarbeidsgiver og hos skatteoppkreveren, sidenpensjonsgrunnlaget ikke fullt ut kan være detsamme som skattegrunnlaget verken for for-skuddsskatten eller arbeidsgiveravgiften. Blantårsakene til dette er f.eks. taket på 8 G.

En endelig beslutning om å legge en pensjons-politisk finansieringsoppgave til skatteetaten for-utsetter et grundig forarbeid ettersom etaten vilbli tillagt betydelige oppgaver. Det må påregnes atdenne modellen vil kreve tildeling av ekstra res-surser til skatteetaten hvis det ikke skal gå ut over


kvaliteten på de oppgavene etaten i dag har ansva-ret for.

Det er uklart i hvilken grad løsning med pre-miefastsetting og innkreving i skatteetaten vilkreve tilpasninger i deres elektroniske forvalt-ningssystemer. I det nåværende forvaltningssys-tem for betaling og innkreving av skatt (skatte-regnskapet), er det neppe praktisk mulig å gjørede endringer som er nødvendig. Skattetaten erimidlertid i ferd med å utvikle et nytt forvaltnings-system som er planlagt fullt implementert innenutgangen av 2007. Dette systemet kan trolig til-passes de eventuelt nye oppgavene. Kostnadeneved å tilpasse systemet til å omfatte innkreving avpensjonspremier er ikke utredet og må antas å blibetydelige. Ved en oppfølging av modellen vildepartementet utrede de aktuelle spørsmål forskatteetaten i samråd med etaten selv.

Nærmere om forvaltningen av midlene

Skatteetaten må overføre midlene til den enkelteskonto hos Pensjonsmyndigheten. Pensjonsmyn-digheten har ansvar for å føre register over detenkelte medlems tilskudd, å besvare henvendel-ser fra medlemmet, til å be (men ikke avkreve)den enkelte velge forvaltningsinstitusjon og sam-mensetning av portefølje. Pensjonsmyndighetenskal også gjøre oppdatert pensjonsinformasjon til-gjengelig for medlemmet. Som følge av det valgetav forvalter den enkelte gjør, overføres midlenedit. Under spareperioden kan den enkelte be Pen-sjonsmyndigheten endre valget av forvalter ogsammensetning av porteføljen.

Et innskudd i størrelsesorden 2 – 2 ½ pst. avpensjonsgivende inntekt reiser enkelte spørsmålknyttet til forvaltningen ut over de som er tatt oppi det foregående. Ordningen vil kunne gi opphavtil mange små innskudd, særlig de første årene.Det kan være vanskelig å oppnå positiv avkast-ning på små innskudd dersom man i tillegg skal giårlig informasjon, samle inn og behandle individu-elle svar på hvordan den enkelte ønsker at mid-lene skal investeres. Ved skifte av forvalter ogandre endringer av porteføljens sammensetningvil også andre kostnader påløpe. Dette kan tale forå legge begrensninger på investeringsvalget. Åsette en nedre beløpsgrense for samlet innskuddfør det omfattes av ordningen med fritt investe-ringsvalg vil også kunne bidra til å redusere kost-nadene i ordningen.

Det kan vurderes om tiltak ut over dagensregulering av forvaltningsbransjen bør implemen-teres. Slike tiltak kan f.eks. innebære at det legges

en begrensing på samlet forvalterhonorar.Eksempelvis er det i den britiske «Stakeholder'spension», som er godkjent som et alternativ tilmedlemskap i den offentlige tilleggspensjonsord-ningen, satt et øvre tak på 0,4 pst. av forvaltnings-kapitalen. Innenfor dette taket konkurrerer forval-terne om å gi tilbud om ulike valg. Etter en tregstart synes utbredelsen og salget av denne typepensjoner å ha tatt seg opp.

Pensjonskommisjonen mente at partene iarbeidslivet må kunne utvide ordningen, bl.a.gjennom tariffavtaler. Dette kan innebære til-skudd som går utover den obligatoriske premien.Et slikt tilskudd må evt. håndteres gjennom egneinnskudd fra arbeidsgiver til Pensjonsmyndighe-ten, som igjen kontofører og overfører dem til denforvalter den enkelte har valgt. I tillegg må denenkelte arbeidstager kunne gjøre selvstendigeinnskudd som egen frivillig sparing. Dette vilvære med på å øke kapitalen på kontoen og der-med også betydningen av og interessen for ord-ningen.

For å unngå svært store forskjeller i pensjonmellom enkeltpersoner med samme inntekt, børdet trolig legges enkelte restriksjoner på plasse-ringene slik at investeringen blir veldiversifisertog avkastningsrisikoen ikke skal bli unødig høy.Videre bør nok investeringsvalget være noe merbegrenset enn i Sverige for å holde administra-sjonskostnadene nede. Begrensingene på investe-ringsvalget støttes også av at man tvinger denenkelte inn i obligatoriske spareordninger, og dahar myndighetene en forpliktelse til å påse at ord-ningen organiseres slik at ikke en vesentlig delerav midlene som skulle finansiere alderspensjo-nen, forsvinner i forvaltningshonorarer og admi-nistrasjonskostnader.

Pensjonsmyndigheten og utbetaling av pensjon

Pensjonsmyndigheten skal ved siden av å fordelemidler til godkjente forvaltere, stå for den øvrigeadministrasjonen av pensjonsopptjening og –utbe-taling. Dette tilsvarer i hovedsak de oppgaver etforsikringsselskap eller pensjonskasse vil ha iandre pensjonsordninger. Pensjonsmyndighetenvil bl.a. stå for de forsikringstekniske beregnin-gene knyttet til overføring av midler fra pensjonis-ter som dør tidlig til de som lever lenge og fastleg-gingen av pensjon ut fra at menn og kvinner skalha lik årlig pensjon. På den måten slipper en åtrekke inn private aktører på de tradisjonelle for-sikringsområdene. Pensjonsmyndigheten kanfysisk samordnes med Rikstrygdeverket (RTV)


for å utnytte samordningsgevinster og RTVsbrede erfaring knyttet til registerhold og pen-sjonsutbetaling.

Ved eller etter oppnådd laveste pensjonsalderetter modernisert folketrygd (62 år) kan denenkelte be Pensjonsmyndigheten om at de opp-sparte midlene eller en andel av disse anvendes tilen livsvarig pensjon. Denne ytelsen skal følge van-lig forsikringsregulering, dvs. være garantert.Hvis medlemmet velger å beholde en andel avmidlene på pensjonskontoen, skal det gjøres fort-satte tilskudd til denne basert på årets pensjonsgi-vende inntekt. Pensjonen reguleres med denavkasting som er oppnådd ut over garantert rentehvert år.

Forholdet til øvrige supplerende pensjonsordninger

Hoveddelen av de supplerende pensjonsordnin-ger som finnes i dag, er ytelsesbaserte. Det gjel-der både i privat og offentlig sektor. Ordningeneer basert på at folketrygden ligger i bunnen, ogsiden denne har vært ytelsesbasert har det værtnaturlig og enkelt å supplere den med en ytelses-basert pensjon. Deler av den pensjonen som lig-ger til grunn for det nivået som nettopensjonen iprivat sektor og tjenestepensjonen i offentlig sek-tor sikter mot, vil ved et obligatorisk tilleggsele-ment bli gjort innskuddsbasert. Det ligger usik-kerhet i kapitalavkastningen i en innskuddsbasertordning. Når det på toppen av folketrygden kom-mer en innskuddsordning som alle deltar i, vil detderfor være vanskeligere for de øvrige supple-rende ordningene å sikte mot en bestemt kom-pensasjonsgrad.

Oppsummering av modell I

Departementet mener at en innskuddsbasert spa-reordning til alderspensjon slik den er beskrevetovenfor kan egne seg som en obligatorisk supple-rende ordning. Ordningen har mange likhets-trekk med den svenske premiepensjonsordnin-gen. Personer som ellers ikke betaler skatt, f.eks.skoleelever og andre grupper som har inntektunder en viss grense, omfattes ikke. Som i moder-nisert folketrygd, settes et tak på inntektsgrunnla-get ved 8 G, dvs. i underkant av 500 000 kroner. Iforhold til den svenske ordningen må investe-ringsvalget begrenses for å holde kostnadsnivåetnede. En innskuddsordning som er knyttetdirekte til den enkelte person og ikke til arbeids-giver, er godt tilpasset et mer fleksibelt arbeids-marked med hyppigere jobbskifter enn tidligere.

Den vil også kunne oppfattes som enkel av lønns-takeren.

6.2.3.5 Modell II: Minstekrav til pensjonsordninger i arbeidsforhold

I denne modellen tar en utgangspunkt i at det erforetakene som skal opprette ordningene, og enbygger på eksisterende regelverk og institusjo-ner. Arbeidsgiver pålegges gjennom lov å sikre ensupplerende pensjonsdekning for sine ansattegjennom ordninger som følger lov om foretaks-pensjon eller lov om innskuddspensjon. Sidenmodellen følger dagens regler for supplerendeordninger står en ikke overfor avgrensnings-spørsmål knyttet til hvem som skal omfattes. Pådenne måten vil medlemskrets mv. være tydeligfastlagt, og pensjonsmidlene sikret utenfor foreta-ket i godkjent pensjonsinnretning. Den videreutviklingen av modellen kan skje i samarbeid medpartene i arbeidslivet.

Nærmere om oppsparingsdelen av ordningen

Minstekravene til de supplerende ordningene børutformes på en relativt enkel måte. En kan f.eks.tenke seg at man pålegger at det skal betales innminimum 2 pst. av pensjonsgivende inntekt opp til8 G i ordninger etter lov om innskuddspensjon,mens det innen ordninger etter lov om foretaks-pensjon kan stilles krav om at man skal sikte moten kompensasjonsgrad på f.eks. minimum 60 pst.i differanseordninger og f.eks. 10 pst. i tilleggs-ordninger ved 43 års opptjening. Grunnlaget forpensjon er da den lønn som er pensjonsgivendefra det enkelte foretak.

Foretaksbaserte modeller åpner for felles for-valtning for alle arbeidstakere i foretaket. Dette vilgi rom for utnyttelse av kostnadsfordeler. Detsynes naturlig å vurdere en ytterligere åpning forstørre institusjoner for forvaltning, f.eks. i form avpensjonskasser for innskuddspensjon der flereforetak kan gå sammen. En vil da oppnå størrekonkurranse i markedet.

Modellen kan ut fra dagens lovgiving gjen-nomføres for foretak med ned til to personer sombegge er i minst ¾ stilling, eller i foretak medminst en arbeidstaker uten eierinteresser som hartilsvarende arbeidstid. For de veldig små foreta-kene synes særlig innskuddsordninger i bankeller verdipapirfond å være aktuelle. De kan vur-deres om Individuelle Pensjonsavtaler (IPA)inkluderes blant de godkjente ordningene, even-tuelt med justeringer i forhold til dagens regel-


verk. Det kan eventuelt på sikt også vurderes omdet kan tilrettelegges ytterligere for at små fore-tak kan anvende innskuddspensjon.

Mye tilsier at det er de samlede kostnadenesom følger av opprettelse av en pensjonsordningsom holder små foretak borte fra slike, og ikkeadministrasjonsproblematikken alene. I dag erdet anledning til å dele betaling av årets premiemellom arbeidsgiver og arbeidstaker i foretaks-ordninger, men ikke i innskuddsordninger.Finansdepartementet sendte i mars 2004 et for-slag som innebærer at arbeidstaker skal kunnebetale tilskudd også i ordninger etter innskudds-pensjonsloven på høring. Saken er for tiden tilbehandling i departementet, og en sikter mot åfremme et lovforslag for i løpet av vårsesjonen.Det eksisterende regelverket gir dermed godanledning til kostnadsdeling mellom arbeidsgiverog arbeidstaker.

Sanksjonsmuligheter

Det er viktig at ordningen og opptjeningen synlig-gjøres. Det innebærer at pensjonsordningen ogsåher pålegges et utvidet krav om å gi informasjontil medlemmene. Samtidig skal tilskuddet framgåav den enkeltes lønnsslipp og den årlige lønns- ogtrekkoppgaven. Som i andre lovpålagte ordninger,for eksempel innen yrkesskadeforsikringen, erdet en fare for at enkelte arbeidsgivere likevelikke oppretter en ordning. Hvis et foretak somskulle opprette pensjonsordning for sine arbeids-takere etter loven ikke gjør det, eller ikke betalerkorrekte tilskudd, vil arbeidstakerne ha et kravoverfor bedriften. Dette framgår i denne modellenraskt og kan behandles i vanlige rettsinstanser.

Som i dag vil forsikringsselskaper og andregodkjente pensjonsinnretninger bare kunne tegneslik ordning når den er i overensstemmelse medlover og forskrifter. Disse stiller bl.a. krav til atpremiekvitteringer og meldinger til ligningsmyn-dighetene som innretningen og foretaket eransvarlige for, skal inneholde spesifiserte opplys-ninger om innbetalinger mv. Kredittilsynet skalføre tilsyn med pensjonsordningene.

Utbetalinger fra ordningene

Innenfor dagens regulering av de private ordnin-gene for supplerende pensjon, er det åpnet forned til ti års utbetalingstid av pensjon. Hovedde-len av ordningene har imidlertid lengre utbeta-lingsperiode. Særlig i innskuddspensjon har detvært fordeler ved kortere utbetalingsperiode enn

livsvarige ytelser, fordi da også andre pensjons-innretninger enn livsforsikringsselskap kan tilbyslike utbetalinger. Bare en liten andel av pensjo-nistene vil ha falt fra ved for eksempel 72 årsalder, og dermed vil hoveddelen oppleve å ståuten supplerende pensjon på et tidlig tidspunktved så kort utbetalingsperiode (se forøvrig figur6.3). Dette gjelder i særlig grad for kvinner, fordide har lengre forventet levetid enn menn. Ordnin-ger som skal oppfylle obligatoriske krav og der-med skal støtte de alminnelige pensjonsmessigesiktemål, må gi livsvarige ytelser eller ytelser somløper over minst 15-20 år for å bevare sammen-hengen i pensjonssystemet. Departementet viserfor øvrig også til at forventet levealder har øktbetydelig og fremdeles øker, og at en i denne sam-menheng bør vurdere om økt levealder bør fåkonsekvenser for korteste utbetalingstid i de sup-plerende ordningene.

Varigheten av ytelsene bør forøvrig også ses iforhold til nivået på garantipensjonen som utbeta-les fra 67 års alder, jf. kapittel 5. Ytelser som opp-hører etter kort tid og dermed for enkelte kanføre til at samlede ytelser faller under minstegren-sen slik at garantipensjonen utbetales i stedet, kanikke sies å oppfylle folketrygdens siktemål.

De tradisjonelle ordningene i arbeidslivet harvanligvis enten hatt kjønnsnøytrale innskudd ellerkjønnsnøytrale utbetalinger, men ikke beggedeler. I 2002 anmodet Stortinget Regjeringen omå utarbeide forslag til endringer i virksomhets-reglene for livsforsikringsselskap som åpner foren generell rett til å tilby tjenestepensjonsordnin-ger med kjønns- og aldersnøytrale premier.Utkast til slike regler innebærer at det i denenkelte pensjonskasse eller livsforsikringsselskapkan opprettes fellesordninger hvor premiefor-skjeller knyttet til kjønn og alder blir utjevnet, jf.NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kol-lektive pensjonsordninger. Regjeringen vilkomme tilbake til de forslag som ligger i denneutredningen som egen sak overfor Stortinget, ogde løsninger som følger av Stortingets behandlingav dette forslaget bør legges til grunn i det viderearbeidet også for den obligatoriske ordningen.

Pensjonsavgift i stedet for minstekrav?

En variant av den modellen som er beskrevetovenfor, kan i stedet for lovbestemte minstekravmed etterfølgende sanksjoner utformes ved åpålegge bedriftene en pensjonsavgift i forkant.Innbetalinger til pensjonsordninger i arbeidsfor-hold er så fradragsberettiget mot denne avgiften,


slik at bare arbeidsgivere som ikke har opprettetpensjonsordning faktisk vil betale avgiften. Forde-len med denne varianten er at det enkelte foreta-ket beholder valgfrihet i spørsmålet om oppret-telse av pensjonsordning, og forholdet til nystar-tede og små foretak som ikke har ressurser oginteresse av å opprette og administrere egen pen-sjonsordning forenkles. Foretaket vil imidlertidha forsterket egeninteresse til å opprette pen-sjonsordning. Samtidig legges forholdene godt tilrette for forhandlinger om pensjonsspørsmål påden enkelte arbeidsplass.

Heller ikke denne varianten vil fortrengeeksisterende ordninger, men gjør det klart at detoffentlige ansvaret ikke strekker seg lenger enntil å legge til rette for at arbeidsgivere oppretterpensjonsordning. Nivået på avgiften vil ogsåbestemme det samlede kompensasjonsnivået påsikt (fra folketrygden og denne ordningen), ogdermed bli et sentralt pensjonspolitisk virkemid-del som kan bidra til økt pensjonssparing i privatsektor. Et slikt enkelt økonomisk sanksjonsmid-del vil imidlertid gjøre det unødvendig å etablereen ny og omfattende pensjonsetat, samtidig somprivat oppfølging i rettssystemet vil redusere detoffentliges rolle i utformingen og utviklingen avpensjonssystemet.

I denne modellen er ikke kravet om å oppretteen ordning absolutt, slik at regelverket framstårsom fleksibelt og åpent for tilpasninger. Det vildermed gi bare gradvis innfasing, og det vil sann-synligvis ikke bli full dekning blant alle foretak tilenhver tid, fordi små og nystartede foretak vilvelge å betale avgiften for å unngå det administra-tive merarbeidet som følger av å opprette pen-sjonsordning. Slik tilpasning var et av elementenei pensjonssystemet i Australia fra starten på 1990-tallet, der erfaringene tilsier at dekningen for sup-plerende pensjonsordninger allerede etter to tiltre år vil være på om lag tre fjerdedeler av samt-lige sysselsatte.

Det kan imidlertid reises spørsmål om mid-lene som kommer inn til det offentlige fra bedrif-ter som betaler avgiften framfor å opprette en pen-sjonsordning for de ansatte, skulle brukes til pen-sjon for arbeidstakere i de samme bedriftene. Enslik bruk vil imidlertid tilbakeføre organiserings-ansvaret til myndighetene, og dermed oppnår enikke forenklingen som ligger i modellen. Etterdepartementets vurdering kan det være vanskeligå få forståelse for dette trekket ved denne varian-ten av modellen, og den anbefales derfor ikke.

Oppsummering av modell II

Etter departementets vurdering er også modell IIet alternativ som kan sikre et minstenivå på sup-plerende pensjoner. Fordelen med denne løsnin-gen er man i utgangspunktet baserer seg på detregelverk og de ordninger som allerede er eta-blert. Dette gir videreføring av de ordninger somer etablert, og sikrer økt omfang av tilsvarendeordninger. De foretaksbaserte ordningene vi har idag, er både kjente og rimelig effektive, og kanvidereutvikles i samarbeid med partene. Meddenne modellen risikerer man ikke, slik man gjørmed de øvrige modellene, at eksisterende ordnin-ger blir fortrengt og lagt ned. Man unngår også atdet offentlige går inn og overtar ansvaret for åtilby supplerende pensjonsordninger.

Modell II vil gi litt lavere forvaltningskostna-der enn de øvrige modellene, fordi det normaltikke er investeringsvalg for enkeltmedlemmet iordningene. Likevel vil det bli mange enkeltkon-trakter, som bidrar til å trekke de samlede kostna-dene opp. Modellen bør bygge på eksisterendelovgiving, der bl.a. arbeidstakere under 20 år ogarbeidstakere med lav deltidsandel ikke er inklu-dert. Den vil således ikke bli universell. Minste-kravene til de supplerende ordningene bør utfor-mes på en relativt enkel måte. Varianten av dennemodellen med en fiskal pensjonsavgift med fra-drag for innbetalinger til supplerende pensjons-ordninger, vurderes som mindre aktuell. Det vilneppe være forståelse for at man innfører enavgift på foretakene som ikke øremerkes pen-sjonsformål i de samme foretakene.

Problemet med modell II er at man ikke harsikkerhet for at alle bedrifter virkelig oppretterpensjonsordninger i tråd med minstekravene. Ibedrifter der arbeidstakerne er organisert, vil tro-lig fagforeningene påse at reguleringene overhol-des. Det store flertall av norske bedrifter er imid-lertid svært små, og det er ganske vanlig at ver-ken arbeidstakerne eller arbeidsgiverne erorganisert. Overfor disse virksomhetene vil man-gel på et effektivt kontroll- og sanksjonsapparatkunne gjøre at minstereguleringen ikke overhol-des. Samtidig er det vanskelig for myndighetene ågjøre noe med dette uten selv å overta ansvaretfor selve pensjonsordningen.

6.2.3.6 Modell III: En innskuddsordning med mulighet til å «stå utenfor»

Denne løsningen kombinerer de to foregåendemodellene. Den bygger på etablering av en offent-


lig pensjonsmyndighet som har et overordnetansvar for i) å organisere en obligatorisk ordningsom omfatter de foretak som ikke selv har eta-blert en ordning, og ii) å sikre at premie er betalti alle foretak både der det er opprettet egen ord-ning og der det ikke er opprettet noen ordning.Alle lønnstakere vil dermed være medlem i enordning, enten den er tradisjonelt foretaksbaserteller minsteordningen som Pensjonsmyndighetenstår for.

Modellen er dermed basert på samme admi-nistrative ordninger som modell I, men medmulighet for de som allerede har pensjonsordnin-ger som tilfredsstiller et sett minstekrav til å «ståutenfor» (utmelding av fellesordningen). Lønnsta-kere som allerede har tilfredsstillende pensjons-dekning, f.eks. gjennom en pensjonsordning iarbeidsforhold, slipper dermed dobbelt opptje-ning, samtidig som den obligatoriske ordningen imindre grad konkurrerer med de etablerte pen-sjonsordningene. Alle avvik fra en obligatoriskordning som omfatter alle, vil vanskeliggjøre fast-settelse og innkreving via skatte- og avgiftsmyn-dighetene. Det blir i tilfelle nødvendig med omfat-tende rapportering fra arbeidsgiverne for at skat-temyndighetene skal ha kontroll over hvem somskal omfattes av ordningen.

Som i modell I kan minsteordningen være inn-skuddsbasert og fullfondert med individuellekonti med investeringsvalg som følger denenkelte arbeidstaker.

Pensjonskommisjonen mente dessuten at par-tene i arbeidslivet må kunne utvide ordningen,bl.a. gjennom tariffavtaler. Dette kan innebære til-skudd som går utover den obligatoriske premien.Skattemyndighetene vil i praksis ikke kunnehåndtere et slikt avvik med ulike innskuddssatserfor forskjellige individer. Et slikt tilskudd må der-for håndteres gjennom egne innskudd fra arbeids-giver til Pensjonsmyndigheten, som igjen kontofø-rer og overfører dem til den forvalter den enkeltehar valgt.

De pensjonsordningene som skal gi utmel-dingsadgang, er foretakspensjon, innskuddspen-sjon i arbeidsforhold og offentlig tjenestepensjon.Hvis foretaket betaler hele eller en andel av pre-mien, er det rimelig at dette er en beslutning fore-taket skal ta. Kravene til pensjonsordning somskal gi adgang til utmelding, kan utformes i for-hold til ordningen eller i forhold til den pensjoneneller innskuddet som opptjenes for den enkelte,f.eks. ved at årets tilskudd til alderspensjon skalutgjøre minst samme andel av samlet lønnssum iforetaket som det obligatoriske tilskuddet. For

foretakspensjonsordninger som sikter mot ensamlet pensjonsprosent fra folketrygd og foreta-kets pensjonsordning, bør det settes et minstenivå. I foretakspensjonsordninger med andre for-muleringer av pensjonsnivået, bør det sammenivået innarbeides. Medlemmer i en offentlig tje-nestepensjonsordning, der pensjonsnivået frem-kommer på andre måter, skal meldes ut av felles-ordningen.

Den offentlige minsteordningen er basert påat arbeidsgiver trekker innskuddet løpendesammen med betaling av forskuddsskatt. Det er iutgangspunktet tenkt at modellen på dette punk-tet fungerer på samme måte som modell I. Idenne modellen oppstår det imidlertid flere kom-plikasjoner:– Mange vil skifte arbeidsgiver i løpet av et år, og

som følge av dette gå ut og inn av den offentligeminsteordningen. Både den nedre og den øvregrensen skaper problemer i denne modellen.Det kan være vanskelig å fastsette hvordandette skal avgrenses når man også har hatt inn-tekter hos øvrige arbeidsgivere.

– For en person som er utmeldt på grunn avmedlemskap i en alternativ ordning, må en vur-dere om det skal pålegges pensjonstilskudd utfra inntekt opptjent i andre arbeidsforhold.Administrative hensyn tilsier at man påleggerdette. Alternativt må alle arbeidsgivere ikkebare holde oversikt over egne pensjonsordnin-ger, men også om ansatte har pensjonsopptje-ning hos andre arbeidsgivere som gjør at han/hun er utmeldt fra den offentlige minsteordnin-gen. Dette innebærer imidlertid at det vil blibetalt mange små tilskudd til den offentligeminsteordningen. Slike små bidrag betyr litefor den enkeltes pensjon, men vil bidra til å økeadministrasjonskostnadene i ordningen, noesom virker svært uhensiktsmessig. Skal manunngå dette forholdet, kreves det imidlertid atalle arbeidsgivere innhenter og får dokumen-tert forhold om arbeidstaker som ligger uten-for det enkelte foretak, noe som også er enkompliserende og fordyrende faktor. Uansetthva man her velger illustrerer dette at innbeta-lingsordningen i denne modellen kan bli dyr åadministrere.

Blant andre land som har løsninger som likner påmodellen beskrevet i dette avsnittet, finner vi Stor-britannia. Erfaringene der har vært dårlige, bl.a.fordi mange private ordninger har vist seg å gi etpensjonsnivå som har vært dårligere enn det stat-lige tilbudet. Dette har utløst krav om store erstat-


ninger mot ordningene og gjort det nødvendigmed streng og detaljert regulering fra myndighe-tene.

I reguleringen av dagens frivillige ordinger erdet anledning til å ha pensjonsutbetaling over sålite som ti år. Slike ordninger er billige for arbeids-giver. I en obligatorisk ordning for pensjonsspa-ring, der ytelsene kan tas ut fra så lav alder som62 år, er det naturlig å legge til grunn at de privateordningene som aksepteres skal ha livsvarigeytelser.

Oppsummering av modell III

Ingen av Pensjonskommisjonens medlemmer toktil orde for etablering av en offentlig minsteord-ning som skal fange opp de som ikke omfattes aven supplerende pensjonsordning. Modellen somer drøftet i dette avsnittet hadde således ikkestøtte i Pensjonskommisjonen.

Det er flere problematiske sider ved å etablereen offentlig minsteordning for supplerende pen-sjon som likestilles med de eksisterende ordnin-gene. Det er både fare for at dette kan bidra til åfortrenge de ordningene som er etablert i privatsektor, og det ligger en rekke problemer i utfor-mingen av innkrevingen av midler til den offent-lige minsteordningen. Problemene er særlig knyt-tet til arbeidstakere med inntekt fra mer enn enarbeidsgiver. En ordning som ikke gjelder alle,kan ikke integreres med skatteinnkrevingen påsamme måte som en ordning som er uniform.

Ved siden av en ny statlig pensjonsmyndighetkrever denne modellen også regler for og et god-kjenningssystem for alternative ordninger. Der-med innebærer modell III at et mindre antall med-lemmer må dele på de samme kostnadene som imodell I. og i tillegg kostnadene til systemet forgodkjenning. Ordningen vil dermed bli klart merkostnadskrevende per medlem.

Erfaringene ved løsninger som likner pådenne modellen, der man både har en statlig min-steordning og bedriftsordninger, har vært dårligei Storbritannia. Problemet har vært at mange pri-vate ordninger har vist seg å gi et pensjonsnivåsom har vært dårligere enn det statlige tilbudet.Dette har utløst krav om erstatninger fra foretakog pensjonsordninger og gjort det nødvendigmed streng og detaljert regulering fra myndighe-tene.

Etter en samlet vurdering mener Regjeringenat denne modellen må frarås.

6.3 Konsekvenser av modernisert folketrygd for lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven

6.3.1 Innledning

For arbeidstakere som har eller har hatt tjeneste-pensjonsordning hos nåværende eller tidligerearbeidsgiver, vil tjenestepensjonen utgjøre et sup-plement til pensjon fra folketrygden. Alle ansatte istat og kommune har supplerende tjenestepen-sjonsordning. Også mange foretak i privat sektorhar opprettet tjenestepensjonsordninger for sineansatte, jf. tabell 6.1. Foretak i privat sektor opp-retter i hovedsak pensjonsordninger etter lov 24.mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon og lov 24.november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon iarbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Pen-sjonsordninger som utformes i overensstemmelsemed disse lovene gis en skattemessig gunstigbehandling.

Dette avsnittet vil i all hovedsak omhandlepensjonsordninger etter disse to lovene. I tillegggis det en kort omtale av individuelle pensjonsav-taler etter skatteloven (IPA). Den skattemessigebehandling av de nevnte pensjonsordningeneomtales også.

Pensjonsordninger etter lov om foretakspen-sjon og innskuddspensjonsloven vil utgjøre et sup-plement til pensjon fra folketrygden og er derforutformet i nært samspill med folketrygden. Vedinnføring av modernisert folketrygd bør en derforvurdere hvilke virkninger dette vil få for pensjons-ordninger etter lov om foretakspensjon og inn-skuddpensjonsloven og hvilke endringer som måeller bør foretas i de to lovene. I det følgende gisen oversikt over sentrale problemstillinger somfølger av overgangen til modernisert folketrygd.Departementet vil bemerke at tilpasningene i desupplerende ordningene vil avhenge av hvordanmodernisert folketrygd blir utformet. Man vilsåledes måtte komme tilbake til nærmere vurde-ringer av de supplerende ordningene når endrin-gene i folketrygden er vedtatt.

Lov om foretakspensjon og innskuddpensjons-loven trådte i kraft 1. januar 2001. Lov om fore-takspensjon var i hovedsak en videreføring ogmodernisering av de tidligere reglene for skattefa-voriserte pensjonsordninger (TPES). Med inn-skuddspensjonsloven ble det imidlertid åpnet forinnskuddsbaserte, skattefavoriserte pensjonsord-ninger. I slike ordninger betaler arbeidsgiver etinnskudd for arbeidstaker. Pensjonsytelsene vil


dermed avhenge størrelsen på de årlige inn-skudd, hvor mange år arbeidstakeren var medlemav ordningen, og av avkastningen på innbetaltemidler.

De to pensjonslovene er relativt nye og repre-senterer et gjennomarbeidet moderne ramme-verk for skattefavoriserte pensjonsordninger. Iforbindelse med overgangen fra 1968-reglene tillov om foretakspensjon måtte mange pensjons-ordninger endres for å tilfredsstille det nye regel-verket. Det ble gitt overgangsregler ved innførin-gen av loven, og mange pensjonsordninger er der-for fremdeles i en fase hvor de tilpasser seg lovom foretakspensjon. Det vil fortsatt ta noe tid førdet nye regelverket er fullt innarbeidet. Forarbeidstakerne vil det være viktig å ha god innsikti hvilken pensjon man kan forvente seg. Forbedriftene er det hensiktsmessig å ha god kjenn-skap til hvilke kostnader som må forventes åpåløpe ved eksisterende pensjonsordninger. Ogsåtilbyderne i dette markedet vil måtte tilpasse sineprodukter ved endringer i rammebetingelsene.Blant annet som følge av disse forhold, leggerdepartementet til grunn at det er viktig med stabi-litet og forutsigbarhet omkring rammeverket forsupplerende, skattefavoriserte pensjonsordningeri privat sektor.

En av hensiktene med å modernisere reglenefor de private skattefavoriserte pensjonsordnin-gene har vært å legge til rette for økt utbredelseav slike ordninger, blant annet gjennom at deenkelte ordningene kan utformes på ulik måte.Omfanget av slike pensjonsordninger er omtalt iavsnitt 6.2. Grovt sett kan man dele de private pen-sjonsordningene inn i tre hovedgrupper: – Innskuddsordninger etter innskuddspensjons-

loven3. Arbeidsgiver betaler et innskudd forarbeidstaker. Pensjonsytelsen avhenger avavkastningen på innbetalte midler.

– Tilleggsordninger etter lov om foretakspen-sjon. En tilleggsordning er typisk utformetsom et rent prosentvis tillegg for alle, det vil siet tillegg til folketrygden.

– Differanseordninger etter lov om foretakspen-sjon. En differanseordning er utformet slik atden sammen med en beregnet folketrygd somskal gi et bestemt samlet kompensasjonsnivåfor alle medlemmene, typisk 2/3 av sluttlønn.Ordningens ytelse til den enkelte vil således

avhenge av en beregnet ytelse fra folketryg-den.

Av dette vil det framgå at folketrygden har betyd-ning for ordninger etter de to lovene på noe uliktvis. Det er i såkalte differanseordninger at pen-sjonsytelsen i størst grad er knyttet opp mot folke-trygden. Det er noe mindre sammenheng mellomfolketrygden og pensjonsytelse fra tilleggsordnin-ger og innskuddsordninger.

Det er gitt bestemmelser i de to lovene somgjør at også innskudds- og tilleggsordningene vilmåtte ses i nærmere sammenheng med folketryg-den. Et eksempel er forholdsmessighetsprinsip-pet som er gjort gjeldende i begge lovene. Detteprinsippet gjelder på opptjeningstidspunktet oginnebærer blant annet at det ikke skal gis høyerekompensasjon til høytlønte enn til lavtlønte nårytelser fra ordningen ses i sammenheng med(beregnede) ytelser fra folketrygden. Ved endrin-ger i kompensasjonsprofilen i folketrygden vilsåledes mange foretak måtte tilpasse sine pen-sjonsordninger som følge av dette lovfestede prin-sippet. Også enkelte andre bestemmelser som vilha betydning for forholdet til folketrygden, ersamstemte i de to lovene. For eksempel gjelderdette reglene om pensjonsalder. Ordinær pen-sjonsalder er 67 år, men det er anledning til å fast-sette lavere pensjonsalder enn 67 år for enkelteyrkesgrupper (særaldersgrenser). Utbredelsenav særaldersgrensen er vesentlig mindre i privatsektor enn i offentlig sektor.

Etter dagens regler vil pensjon fra ordningeretter lov om foretakspensjon og innskuddspen-sjonsloven først kunne utbetales fra 67 år. Pen-sjonsytelsen fra modernisert folketrygd vil da ståalene fra 62 år til 67 år, dersom ikke regelverketfor de supplerende ordningene endres. Dette vilkunne innebære at pensjonsytelsen for mange blirfor lav til at pensjonering før 67 år fremstår som etreelt alternativ. Videre vil enkelte yrker, det vil side som har særaldersgrenser i lov om foretaks-pensjon og innskuddspensjonsloven, fortsattkunne motta «full» pensjon fra et tidligere tids-punkt enn 67 år (dersom det ikke gjøres endrin-ger). Dette vil kunne føre til at insentivene i folke-trygden til å stå lenger i arbeid blir svekket.

Etter gjeldende regler kan de supplerendepensjonsordningene gi pensjonsopptjening forlønn opp til 12 G. En reduksjon i øvre grense forpensjonsopptjening i folketrygden fra dagens nivå(12 G) reiser derfor spørsmål ved om det bør gjø-res endringer i regelverket for de supplerendeordningene.

3 Det er også i lov om foretakspensjon én type ordning somhar likhetstrekk med innskuddsordningene (engangsbetaltalderspensjon).


De eksisterende ordningene etter lov om fore-takspensjon og lov om innskuddspensjon iarbeidsforhold er utformet i nært samspill medfolketrygden. De endelige valg og den endeligeutforming av reguleringen av disse pensjonsord-ningene kan derfor ikke vurderes løsrevet fraendringene i folketrygden. Generelt sett er detetter departementets vurdering ikke behov for enomfattende gjennomgang og revisjon av lov omforetakspensjon og innskuddspensjonsloven nå.Imidlertid viser ovennevnte drøfting at det erbehov for å vurdere enkelte tilpasninger i fore-taks- og innskuddspensjonsloven ved modernise-ring av folketrygden. I det følgende vil departe-mentet gjøre rede for hvilke tilpasninger i de tolovene som kan synes å være aktuelle og forholdsom eventuelt bør utredes nærmere. Omtalen tarutgangspunkt i Pensjonskommisjonens innstil-ling. Videre gjengis høringsinstansenes syn ogdepartementets vurdering.

6.3.2 Generelt om Pensjonskommisjonens forslag

Om generelle virkninger av modernisert folke-trygd på pensjonsordninger etter lov om foretaks-pensjon og innskuddspensjonsloven uttaler Pen-sjonskommisjonen i sin oppsummering (avsnitt1.11):

«En modernisert folketrygd betyr at en viktigforutsetning for supplerende pensjonsordnin-ger etter lov om foretakspensjon og lov om inn-skuddspensjon endres, og dette må håndteres.Det må klargjøres om, og eventuelt hvilke for-pliktelser som kan bli gjort gjeldende for eksis-terende ordninger i denne situasjonen. Videremå en avgjøre hvilken sammenheng det forframtiden skal være mellom folketrygd og sup-plerende pensjonsordninger. Pensjonskommi-sjonen tilrår at supplerende pensjoner skalkunne tas ut samtidig med modernisert folke-trygd, forutsatt at de bygger på de samme prin-sipper som den fleksible ordningen i folketryg-den. Pensjonskommisjonen legger til grunn atopptjente rettigheter ikke skal endres. »

6.3.3 Fleksibel pensjonsalder m.v.


Pensjonskommisjonen foreslår at det på visse vil-kår skal være anledning til å få utbetalt pensjon frafolketrygden fra fylte 62 år. Pensjonsytelsen vil iså fall avkortes i forhold til «vanlig» opptjeningstidog pensjonsalder (67 år). Om hvordan pensjonsal-

der i lov om foretakspensjon og innskuddspen-sjonsloven bør tilpasses, i denne sammenhenguttaler Pensjonskommisjonen (avsnitt 11.4.1):

«Pensjonskommisjonen foreslår at regelverketfor skattefavoriserte supplerende pensjonsord-ninger endres slik at dersom det er ønskeligkan pensjonen tas ut fra samme tidspunkt somen tar ut den moderniserte folketrygden. Detteinnebærer at den utbetalte pensjonen blirberegnet på grunnlag av de premier og inn-skudd som er innbetalt på pensjoneringstids-punktet, inkludert en forsikringstekniskreduksjon av den årlige utbetalingen fordiutbetalingsperioden vil bli lengre.»

Videre skriver Pensjonskommisjonen om livslangopptjening og pensjonsalder i pensjonsordningeretter lov om foretakspensjon (avsnitt 11.4.2):

«Ved overgang til en livsløpsbasert inntekts-pensjon med fleksibelt uttak i folketrygden, vildet være nødvendig å tilpasse foretakspensjo-nene til et slikt system. Det er viktig at en ord-ning med livslang opptjening og fleksibel pen-sjonering ikke nøytraliseres gjennom at tjenes-tepensjonen kompenserer for at folketrygdenreduseres pga. førtidsuttak.

Pensjonskommisjonen foreslår at detteløses ved at foretakspensjon kan tas ut fra detsamme tidspunkt som pensjonen fra folketryg-den tas ut. Premiebetalingen skal da opphøre.Pensjonsplanene i ordningene bør fortsattutformes slik at oppbyggingen av premiereser-ver skal ta sikte på pensjonering fra 67 år. Nårpensjonen tas ut tidligere, vil den måtte fastset-tes ut fra den premiereserven som er oppbygdtil da. Dette fører til at det vil være mindre opp-spart kapital ved pensjoneringstidspunktet enndet ville vært ved premieinnbetaling fram tilfylte 67 år. Videre skal pensjonen fordeles overflere år enn ved pensjonering ved 67 års alderslik at den årlige pensjonen vil da nødvendigvisbli lavere i hele utbetalingsperioden.

I tilfeller der foretakspensjonen ikke skalytes som en livslang ytelse, foreslår Pensjons-kommisjonen at det ikke blir mulig å endretiden pensjonen skal løpe etter fylte 67 år nårpensjonen tas ut fra et tidligere tidspunkt. Der-med blir utbetalt pensjonsbeløp redusert.»

I forbindelse med sin omtale av pensjonsordnin-ger etter innskuddspensjonsloven uttaler Pen-sjonskommisjonen (avsnitt 11.4.3) at de menergrensene (for maksimalt innskudd) må justeres iforhold til endringene i en modernisert folke-trygd. Disse grensene er i dag satt til 5 prosent forlønn mellom 2 og 6 G og 8 prosent for lønn mel-


lom 6 og 12 G. Pensjonskommisjonen foreslårvidere at også innskuddspensjon skal kunne tas utfra samme tidspunkt som pensjonen fra folketryg-den. Det fremheves også at et grunnleggendeprinsipp ved endringer i pensjonsordningen er atdet enkelte medlems opptjente premiereserveeller pensjonskapital er uangripelig. Det vil likevelvære adgang til å endre framtidig opptjening avpensjonsytelser forutsatt at arbeidsrettslige for-pliktelser ikke er til hinder for det. Pensjonskom-misjonen viser til at det ved reformen i folketryg-den i 1992 oppstod en rekke relaterte spørsmål,og at det generelt er viktig at ikke skattesubsidi-erte ordninger resulterer i forskjellsbehandlingmellom arbeidstakere med og uten supplerendepensjonsordning, gjennom at endringene i folke-trygdens pensjonssystem bare får virkninger forarbeidstakere uten annen pensjonsordning.

Pensjonskommisjonen omtaler også systemetmed særaldersgrenser, dvs. adgangen etter lovom foretakspensjon og innskuddspensjonsloventil å fastsette lavere aldersgrenser enn 67 år forenkelte yrkesgrupper, og uttaler (avsnitt 11.6.2):

«Pensjonskommisjonen foreslår at ordningenmed særaldersgrenser – både i privat og offent-lig sektor – gjennomgås og endres. Det børvære arbeidets art og risiko og ikke en bestemtaldersgrense som avgjør behovet for tidlig pen-sjonering. Der arbeidets art tilsier at alder kanvære årsak til at arbeidet ikke kan utføres på ensikkerhetsmessig forsvarlig måte, eller at detstilles bestemte fysiske krav til arbeidet, menerPensjonskommisjonen at det bør være arbeids-givers ansvar å finne annet egnet arbeid fordisse arbeidstakere.»

Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene uttaler Kredittilsynet atfleksibilitet i foretakspensjon vil kunne vitalisereførtidspensjoneringen i folketrygden og innebæreat fleksibel pensjonering blir et mer realistisk pen-sjonsalternativ for større grupper. Tilsynet stillerseg positiv til å innføre fleksibilitet i uttakstids-punkt i foretakspensjon, der arbeidstaker selvbetaler gjennom forsikringsteknisk avkortning.

Kredittilsynet uttaler at adgangen til førtidspen-sjonering kan føre til seleksjon mot selskapeneved personer med dårlig helse (høyere dødelighetenn gjennomsnittet) kan bli overrepresentertblant de som velger å gå av tidlig slik at ordningenmed førtidspensjon trolig ikke vil være kostnads-nøytral for de private pensjonsordningene. FNHmener at det bør være et tak på hvor mye som kan

tas ut i samlet lønn og pensjon i forhold til tidli-gere arbeidsinntekt. Videre antar organisasjonenat pensjonsopptjeningen skal stanse når en går avmed pensjon, og finner det uklart hvordan detteskal håndteres i forhold til delvis pensjon.Finansnæringens arbeidsgiverforening mener ogsåat det bør legges begrensinger på kombinasjonenpensjon og arbeidsinntekt.

Departementets vurdering

Fleksibel pensjonsalder kan være hensiktsmes-sig også i de supplerende pensjonsordningene forå legge til rette for en sammenheng i pensjonssys-temet. Dette reiser imidlertid enkelte problemstil-linger av forsikringsteknisk art som må utredesnærmere, herunder hvordan en skal håndtere eneventuell overrepresentasjon av personer medsvak helse blant de som velger tidligpensjon, jf.Kredittilsynets høringsmerknad.

Ved omlegging av lovverket vil en måtte vur-dere hvordan allerede opptjente rettigheter skalhåndteres. Regjeringen deler Pensjonskommisjo-nens vurdering av at allerede opptjente rettigheterikke kan reduseres. Likevel bør en vurdere omdet skal legges til rette for at allerede opptjenterettigheter skal kunne tas ut i tråd med det nyeregelverket (for eksempel fra 62 år).

Når det gjelder opptjening av pensjon, erRegjeringen enig med kommisjonen i at en børsøke å finne mekanismer som støtter opp om ins-entivene til å bli stående i arbeid. Et alternativ er åfølge kommisjonens vurdering av at opptjening avpensjon skal ta utgangspunkt i at pensjonen skalutbetales fra 67 år, slik at et eventuelt tidligereuttak av pensjon vil innebære lavere årlig pensjon.Lavere årlig pensjon ved tidligere uttak enn 67 årvil dels følge av at man ikke har opptjent «full»pensjon ved 62 år, og dels av at pensjonen vil utbe-tales over flere år enn om den hadde blitt utbetaltfra fylte 67 år.

Det vises videre til at en reduksjon i øvregrense for pensjonsopptjening i folketrygden fradagens nivå (12 G) reiser spørsmål ved om detbør gjøres endringer i regelverket for de supple-rende ordningene. Mange av ordningene etter lovom foretakspensjon er utformet slik at de siktermot at pensjonsytelsen – sammen med folketryg-den – skal utgjøre om lag 2/3 av sluttlønn. Der-som folketrygden endres slik at den gir pensjons-opptjening opp til 8 G, og ikke til 12 G, vil pen-sjonsopptjeningen i intervallet 8 G til 12 G alenebaseres på opptjeningen i den supplerende pen-sjonsordning. En slik omlegging av folketrygden


vil virke noe ulikt for innskudds- og ytelsesba-serte pensjonsordninger. I ytelsesbaserte ordnin-ger gjøres det fradrag for begrenset folketrygdved beregning av hvilken pensjonsopptjening somskal sikres i ordningen. Innskuddsbaserte ordnin-ger er ikke knyttet til folketrygden på samme vis,og derfor vil ikke en endring i folketrygden iso-lert sett føre til endringer i pensjonsopptjening fraordningen. Imidlertid er innskuddsgrensenebasert på gjeldende folketrygd og Pensjonskom-misjonen mener man bør vurdere endringer i inn-skuddsgrensene som følge av modernisert folke-trygd. Regjeringen er enig i at en bør vurdereendringer i innskuddsgrensene dersom pensjons-opptjeningen i folketrygden endres. Når det gjel-der de ytelsesbaserte ordningene etter lov omforetakspensjon, mener Regjeringen at man iutgangspunktet ikke bør endre gjeldende regler(som innebærer at pensjon kan tjenes opp for lønninntil 12 G). Det er imidlertid behov for å se nær-mere på enkelte problemstillinger blant annetfordi modernisert folketrygd som nevnt over, tro-lig får ulik virkning for lov om foretakspensjon oginnskuddspensjonsloven.

Når det gjelder hvor lenge pensjonen skal løpefra pensjonsalder, bør en vurdere endringer ibestemmelser om utbetalingsperiode dersom detblir anledning til å ta ut pensjon fra supplerendeordninger fra et tidligere tidspunkt enn i dag.Adgang til å ta ut pensjon fra 62 år og minstekravtil utbetalingsperiode på 10 år (som i dag) innebæ-rer at pensjonsytelsen utbetales til og med 72 år.Bare en liten andel av pensjonistene vil ha falt fraved for eksempel 72 års alder, jf. figur 6.3. Etmulig alternativ til endringer i bestemmelsene omutbetalingsperiode kan være å følge kommisjo-nens forslag om at opphørsalder skal være upåvir-ket av når utbetalingen starter. Gjeldende reglerom at pensjonen skal løpe i minst 10 år må i så fallendres. Det vises for øvrig også til at forventetlevealder har økt betydelig og fremdeles øker, ogat en i denne sammenheng bør vurdere om, ogeventuelt hvordan, man skal håndtere økt leveal-der hva gjelder utbetalingsperiode i de supple-rende ordningene. Delingstall og økt levealderomtales for øvrig i avsnitt 6.3.5.

Det vises videre til Pensjonskommisjonensforslag om å endre særaldersgrensene i lov omforetakspensjon og innskuddspensjonsloven, slikat pensjonsalder og valgfrihet til å bestemme egenfratreden blir den samme som for de øvrige yrkes-grupper. Regjeringen mener man uavhengig avhvordan modernisert folketrygd blir utformet,bør vurdere slike endringer som Pensjonskommi-

sjonen har skissert. Det vises i denne sammen-heng til at det er varslet en gjennomgang av særal-dersgrenser i denne melding (kapittel 7).

6.3.4 Opptjeningstid og sluttlønnsprinsippet i lov om foretakspensjon


Om innføring av en alleårsregel/livslang opptje-ning i folketrygden og opptjeningstid uttaler Pen-sjonskommisjonen (avsnitt 11.6.3):

«En innføring av alleårsopptjening i folketryg-den reiser spørsmål om opptjeningstiden i desupplerende ordningene. Opptjening av fullpensjon over bare 30 år med rett til uttaksammen med folketrygden, vil redusere insen-tivene til fortsatt arbeid. Noen andre elementeri denne sammenheng kan være:– Det er spørsmål om hvordan en moderni-

sert folketrygd med livsløpsbasert opptje-ning kan kombineres med en supplerendeytelsesbasert pensjon definert i forhold tilsluttlønn. Den enkleste løsning vil være atden supplerende pensjonsytelsen fastsettesuavhengig av folketrygden, for eksempelsom 10 til 20 pst. av lønnsgrunnlaget. Dettevil gjelde for både private ordninger ogoffentlige tjenestepensjoner. Alternativtkan en i ytelsesordningen fastsette en diffe-ransepensjon der en «samordner» med enberegnet folketrygd ved fylte 67 år.

Figur 6.3 Andel gjenlevende menn og kvinner

etter antall år som pensjonist etter 62 års alder


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

62 67 72 77 82 87 92

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Menn

Kvinner

95

Andel gjenlevende etter antall år som pensjonist


– En annen måte å nærme seg en livsløpsba-sert opptjening i tjenestepensjonsordnin-gene er å legge om opptjeningssystemet idisse ordninger til å bli tilnærmet lik opptje-ningen i en modernisert folketrygd med enfastsatt prosent av lønn pr. år en er medlem.Ved en modernisert folketrygd med livs-løpsopptjening som gir en kompensasjons-grad på 50 pst. etter 40 år, vil en supple-rende pensjonsordning med 0,5 pst. opptje-ning pr. år gi en samlet pensjon på 65 pst.etter 30 års opptjening i tjenestepensjons-ordningen og 70 pst. etter 40 år for uendretlønnsgrunnlag.

Pensjonskommisjonen viser til at den fremti-dige opptjeningen i de offentlige ordninger måinngå som en viktig del av omleggingen til net-toordning. I forbindelse med overgang tilnettopensjoner i offentlig sektor og partenesforhandlinger om den nærmere utformingen,mener Pensjonskommisjonen at en samtidigbør vurdere en overgang fra dagens slutt-lønnsprinsipp til et livsløpsbasert system derpensjonene tjenes opp årlig og forholdsmessigfra ansettelsestidspunktet til pensjonering.Pensjonsplanene i private ordninger må ogsåendres som følge av reformen. Kommisjonengår ikke nærmere inn på hvordan dette kangjøres.»


Blant høringsinstansene påpeker Kredittilsynet aten alleårsregel vil kreve betydelig økning i detinformasjonsgrunnlaget som må foreligge, bl.a.fordi informasjon om årlig pensjonsgivende lønnfor hvert år den enkelte har vært medlem av pen-sjonsordningen må foreligge. Kredittilsynet vur-derer samlet sett livsløpsbasert opptjening sommer komplisert og omfattende enn dagens sys-tem, samt at det vil være vanskeligere for denenkelte arbeidstaker å vurdere om pensjonen erkorrekt fastsatt. Tilsynet mener at en sluttlønns-basert pensjon gir en mer fleksibel og forutsigbarøkonomisk overgang til pensjonering. FNHmener at en bør vurdere om ytelsesbaserte ord-ninger skal fjerne seg fra sluttlønnsprinsippet.Samtidig understrekes det at dette er en storomlegging.


Det vises til at pensjonsytelsen i innskuddsba-serte pensjonsordninger avhenger av lønn fra alle

år som yrkesaktiv (alleårsopptjening), og pen-sjonsytelsen vil således gjenspeile gjennomsnitts-lønnen til arbeidstakeren. Også i pensjonsordnin-ger etter lov om foretakspensjon kan alderspen-sjonen utformes på tilsvarende måte.

I de ytelsesbaserte ordningene er det tiden fraansettelsestidspunkt til pensjonsalder som dannerutgangspunktet for når en har opptjent fulle pen-sjonsytelser. I lov om foretakspensjon er det gittregler om at tjenestetiden i foretaket skal væreminst 30 år for rett til fulle pensjonsytelser. Detkan maksimalt kreves 40 år for opptjening av fullpensjon i ordningen. Insentivene til å bli stående iarbeid vil således være tilstede så lenge ikke ved-kommende har mer enn 40 års tjenestetid i foreta-ket. I mange pensjonsordninger etter lov om fore-takspensjon utformes imidlertid pensjonsytelsen(full pensjon) slik at den avhenger av arbeidstake-rens lønn på det tidspunktet man fratrer stillingen(sluttlønn). Høyere sluttlønn vil derfor gi høyerepensjon. I praksis vil således retten til reguleringav pensjon i henhold til sluttlønnsprinsippet inne-bære insentiver til å stå i arbeid (når dette gir øktlønn) også etter at retten til full pensjon er nådd.

Innføring av et eventuelt forbud i lov om fore-takspensjon mot et slikt sluttlønnsprinsipp, vilvære en endring av stor betydning som i tilfelle vilmåtte utredes grundig. Regjeringen ser det derforikke som hensiktsmessig å vurdere en slikbegrensning i lov om foretakspensjon nå.

6.3.5 Delingstall


Som omtalt i kapittel 4, foreslår departementet åfølge opp Pensjonskommisjonens forslag om å inn-føre et såkalt delingstall i modernisert folketrygd.Dette er en mekanisme i folketrygden som skalbegrense veksten i de årlige pensjonsutbetalin-gene når forventet levetid som pensjonist øker.Den samlede utbetalingen vil da holdes uendret.Det kan reises spørsmål ved hvordan denne meka-nismen vil ivaretas i pensjonsordninger etter lovom foretakspensjon og innskuddspensjonsloven.


Kredittilsynet mener at at innføring av delingstall utover lovgivingens eksisterende krav til forsvarliggrunnlag for premiefastsetting vil være et bruddpå både prinsippet om medlemmets rett til opp-tjent pensjon og prinsippet om at pensjonsinnret-ningen garanterer opptjent pensjon. Norske Pen-sjonskassers Forening bemerker at en i dag sikrer


seg gjennom romslige sikkerhetsmarginer i for-hold til økning i levealder. NHO anfører at delings-tallet bør anvendes i ytelsesbaserte ordninger.


Delingstallet i folketrygden vil være en viktigkomponent ved beregning av størrelsen på pen-sjon som skal utbetales fra folketrygden.

I de private supplerende ordningene har enallerede en lignende mekanisme for å fastleggeytelsene. Når det gjelder ordninger med livsva-rige ytelser, viser departementet til at forutsetnin-ger om dødelighet er et element som må hensyn-tas når premien skal beregnes. Etter gjeldenderegelverk skal forsikringspremiene være tilstrek-kelige til å dekke de påtatte forpliktelser. Regjerin-gen ser det derfor ikke som hensiktsmessig atdelingstallet i modernisert folketrygd skal innar-beides eksplisitt i lov om foretakspensjon og inn-skuddspensjonsloven.

6.3.6 Beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon

Pensjonskommisjonen har ikke omtalt eksplisitthvordan den beregnede folketrygdytelsen i lovom foretakspensjon skal tilpasses en modernisertfolketrygd.

Det vises til at foretakspensjon ofte utformesslik at ytelsen, sammen med en standardberegnetfolketrygd, vil gi et samlet pensjonsnivå mellom60 og 70 pst. av lønn ved pensjonsalder. I inn-skuddspensjon er det ulike maksimumssatser forinnskudd av lønn inntil 6 G (5 pst.) og lønn mel-lom 6 og 12 G (8 pst.). Bakgrunnen for dette erblant annet at inntekt under 6 G har en høyerekompensasjonsgrad fra folketrygden enn inntektover dette nivået, jf. figur 6.4. Ved endring av fol-ketrygden må regler om hvordan man fastsetter«beregnet folketrygd» i foretakspensjonsloven,justeres. Når folketrygden endrer sin ytelsespro-fil, innebærer dette at også profilen i mange sup-plerende ordninger må endres slik at forholds-messighetsprinsippet overholdes.

Videre bør en i sammenheng med spørsmåletom hvordan «beregnet folketrygd» skal defineres,også vurdere hvordan man skal håndtere at detikke lenger vil være tale om full pensjon eller fullopptjeningstid i folketrygden, samt at tidspunktetfor pensjonering vil være fleksibelt.

En annen problemstilling er om «beregnet fol-ketrygd» skal inkludere virkningene av endringeri delingstallet slik at den supplerende pensjons-

ordningen kompenserer for at folketrygdensårlige ytelser blir lavere om forventet levealder ibefolkningen øker. Dette ville i så fall måtte skjeved at arbeidsgiver innbetaler en (større)engangspremie for at de supplerende ytelseneskulle kompensere for dette. Regjeringen leggertil grunn at det ikke er rimelig å kreve at arbeids-giver skal pålegges en slik automatisk kompensa-sjon, og at beregnet folketrygd derfor bør fastset-tes før uavhengig av det konkrete delingstall somtil slutt fastsettes for det enkelte medlem. Tilsva-rende vises det til at forholdsmessighetsprinsip-pet gjelder på opptjeningstidspunktet, slik at enheller ikke i den sammenheng skal hensynta atdelingstallet eventuelt endres på et senere tids-punkt.

6.3.7 Problemstillinger knyttet til selve overgangen til modernisert folketrygd

Selve overgangen til modernisert folketrygd rei-ser en rekke problemstillinger. Dette skyldes blantannet at modernisert folketrygd foreslås å gi fullvirkning fra de som er født etter 1965. For de somer født mellom 1950 og 1965 vil den få delvis virk-ning, mens den for personer født før 1950 ikke vilha betydning. Personer i ulike aldersintervaller vilsåledes få folketrygdytelsen beregnet etter ulikemetoder. For et foretak med arbeidstakere i ulike

Figur 6.4 Kompensasjonsgrader i folketrygden og

i foretakspensjon etter inntekt


0

20

40

60

80

100

0,0 1,5 3,0 4,5 6,0 7,5 9,0 10,5 12,0

0

20

40

60

80

100

Folketrygd

Målsatt pensjon på 66 pst. iforetakspensjonsordning

Modernisert folketrygd (43grunnlagsår

Pensjonsgivende inntekt i G

Foretaks-pensjon i dag

Foretaks-pensjon under modernisert folketrygd

Kompensasjonsgrader


aldersintervaller vil dette kunne være problema-tisk, f.eks i forhold til hvordan ytelsen fra folke-trygden skal beregnes i ordningen og hvordan for-holdsmessighetsprinsippet skal ivaretas. Slikeovergangsproblemer må utredes nærmere.

6.3.8 Skattemessig behandling av supplerende pensjonsordninger

Lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven

Pensjonsordninger som fyller vilkårene i lov omforetakspensjon og/eller innskuddspensjonslo-ven, skattlegges etter det såkalte P-prinsippet.Prinsippet er et inntektsskatteprinsipp og innebæ-rer at det gis fradrag for premie, tilskudd mv.,avkastningen skattlegges ikke løpende og utbeta-lingene skattlegges fullt ut som pensjon. Skattleg-ging etter P-prinsippet omtales vanligvis som gun-stig skattemessig behandling, det vil si at de pen-sjonsordningene som skattlegges på denne måtener skattefavoriserte ordninger. Det har først ogfremst sammenheng med at det som hovedregelikke gis fradrag for kostnad til sikring av pensjonetter skatteloven. I tillegg kan også den utsatteskattleggingen av avkastningen på spareelemen-tet (alderspensjonen) i slike pensjonsordningeranses som gunstig sammenlignet med sparing ibank mv. Det er heller ikke formuesskatt på mid-lene som er avsatt i ordningen.

Arbeidsgiver gis fradrag i alminnelig inntektfor innbetalinger av premie, tilskudd mv. innenforde rammer som følger av skatteloven og de topensjonslovene. Det skal svares arbeidsgiverav-gift av alle innbetalingene til pensjonsordningen.Hvis arbeidstaker har betalt en andel av premien,har vedkommende rett til fradrag i alminnelig inn-tekt for denne. Verken arbeidsgiver eller arbeids-taker skattlegges for den løpende avkastningen.Avkastningen skattlegges imidlertid ved utbeta-ling av fra pensjonsordningen, enten det er til denpensjonsberettigede eller overføring av premie-/innskuddsfond til arbeidsgiver. Alle utbetalingerfra pensjonsordningen er skattepliktige. Utbeta-ling av pensjon skattlegges som personinntekt,det vil si at inntekten inngår i grunnlaget for tryg-deavgift og toppskatt. Trygdeavgift på pensjon erimidlertid lavere (3 pst. i 2004) enn på lønnsinn-tekt (7,8 pst. i 2004). Midler som tilbakeføres tilarbeidsgiver, er skattepliktig inntekt for foretaketi tilbakeføringsåret.

Individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA)

For personer som ikke har rett til medlemskap i

en kollektiv pensjonsordning, eller som ikke kantegne en slik ordning for bare én person, kan detvære aktuelt å spare til egen alderdom i en indivi-duell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA). Detgjelder blant annet næringsdrivende. IPA benyt-tes både i og utenfor arbeidsforhold. IPA kanenten inngås som en individuell pensjonspareav-tale eller en pensjonsforsikringsavtale. Det er nær-mere regulert hvilke selskaper som kan tilby slikeavtaler. Avtalen skal inneholde rett til alderspen-sjon og kan gi rett til andre ytelser.

Individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven(IPA) skattlegges også etter P-prinsippet. Det gissåledes fradrag i alminnelig inntekt for innbetalin-ger innenfor en årlig, lovfestet fradragsramme på40 000 kroner. Fradragsrammen omfatter imidler-tid også fortsettelsesforsikring etter lov om fore-takspensjon og fortsatt pensjonssparing etter inn-skuddspensjonsloven. Avkastningen skattleggesikke løpende, men hele utbetalingen skattleggessom pensjon. Innestående midler er unntatt fraformueskatt, med unntak av midler i premiefond(i forsikringsavtaler). Unntaket for formuesskatter også en skattefavorisering av IPA.

Fordi IPA er skattefavorisert, er det satt enrekke ufravikelige vilkår for en slik avtale. Detkan blant annet ikke avtales en lavere alders-grense enn 64 år. Midlene i avtalen er bundet ogkan bare utbetales i form av de ytelser som følgerav avtalen. Minste utbetalingsperiode er 10 år.

Pensjonskommisjonen uttaler at det ikke vilvære store problemer med å tilpasse dagensregelverk for individuell pensjonsparing til en nyfolketrygd. Kommisjonen foreslår at en individu-ell pensjon kan tas ut fra samme tidspunkt sommodernisert folketrygd, det vil si tidligst fra 62 år.

Flere av høringsinstansene viser til at enkelteforhold ved IPA-ordningen bør tilpasses moderni-sert folketrygd. Akademikerne støtter Pensjons-kommisjonens forslag om at laveste aldersgrensei IPA skal følge forslaget til ny folketrygd. Andrehøringsinstanser mener det er behov for en juste-ring av fradragsrammen. En høringsinstans utta-ler at fradragsretten bør være ubegrenset. Videretas det til orde for at fradraget for innbetalinger tilIPA skal gis i personinntekt og ikke bare i almin-nelig inntekt.

Omfanget av skattefavoriseringen

Den gunstige skattemessige behandlingen avpensjonsordninger etter foretaks- og innskudds-pensjonsloven forutsetter at det settes vilkår i ord-ningene som gjør at de oppfattes som rimelige og


sikrer en likebehandling av alle arbeidstakere mv.Skattefavoriseringen blir dermed benyttet til åoppnå pensjonspolitiske formål, noe det er langpraksis for å gjøre i Norge. Tilsvarende gjelder forIPA, men da blir skattefavoriseringen benyttet tilpensjonssparing på individuelt grunnlag.

Modernisert folketrygd reiser ikke spørsmålom endring av P-prinsippet. Det kan imidlertidreises spørsmål ved omfanget av skattefavorise-ringen. Departementet viser til at redusert tak ifolketrygden (fra 12 til 8 G) og eventuelle virknin-ger for de pensjonsordninger etter lov om fore-takspensjon og innskuddspensjon omtalt i avsnitt6.3.3.3 foran. En slik reduksjon med skattemessigvirkning forutsetter en selvstendig vurderingetter at regelverket for modernisert folketrygd ervedtatt. Etter gjeldende regler er laveste pensjons-alder i en individuell pensjonsavtale 64 år. Dersomdet blir anledning til å ta ut ytelser fra folketryg-den og foretakspensjons- og innskuddspensjons-ordninger fra fylte 62 år, antar departementet attilsvarende bør vurderes for IPA. En reduksjon avaldersgrensen reiser noen av de samme problem-stillingene som ved en endring av aldersgrensenei lov om foretakspensjon og innskuddspensjonslo-ven. Dette bør derfor utredes nærmere.

Når det gjelder forslaget fra høringsrundenom at fradraget for innbetalinger til IPA skal gis ipersoninntekt og ikke bare i alminnelig inntekt,viser departementet viser til at personinntekten eret bruttoskattegrunnlag. Av hensyn til sammen-hengen i skattesystemet gis det ikke inntektsfra-drag i dette grunnlaget. Et slikt fradrag i person-inntekten ville ha medført redusert pensjonsgi-vende inntekt og dermed lavere pensjon frafolketrygden.

I høringsrunden er også spørsmålet om økt fra-dragsramme for IPA reist. Det vises imidlertid tilat forslag til endringer i skattereglene normalt skalbehandles i forbindelse med budsjettprosessen.

6.4 Om et utvidet krav til informasjon fra ordningene

Pensjonskommisjonen legger i sin utredning storvekt på at det skal gis god informasjon om denenkelte pensjonsordning og medlemmets opptje-ning fra både folketrygden og de supplerendeordningene. I forbindelse med de supplerendeordningene stilles det allerede informasjonskravtil pensjonsordning, foretaket og pensjonsinnret-ningen.

6.4.1 Krav til informasjon til medlemmet

Gjennom de senere år er kravene til informasjonfra de supplerende pensjonsordningene blittbetraktelig skjerpet, særlig ved overgangen fra desåkalte 1968-reglene til lov om foretakspensjon ogved innføringen av lov om innskuddspensjon iarbeidsforhold (begge disse lovene trådte i kraft1. januar 2001). Pensjonsordninger etter disselover er pålagt å gi arbeidstakerne en skriftligoversikt over regelverket for pensjonsordningen.Det skal legges vekt på å gi arbeidstakerne etgodt bilde av medlemmenes rettigheter, premieneog hvilken alderspensjon disse kan ventes å gi.Tilsvarende gjelder opplysninger om forsikringsom vil gi uføreytelser eller ytelser til etterlatte.Det skal også gis opplysninger til arbeidstakerneom endringer i regelverket av betydning. Det ervidere fastsatt forskriftshjemmel for å spesifisereden informasjon som skal gis fra institusjon ellerforetak i tilknytning til ordningen.

Ved innføring av pensjonslovene ble det inn-ført krav om opprettelse av en styringsgruppe ialle større pensjonsordninger. Det følger av lov-forarbeidene at styringsgruppens hovedformål erå ivareta medlemmenes informasjonsbehov, fordiulike spørsmål knyttet til pensjonsforhold kanvære vanskelige å forstå, og det derfor er avbetydning at representanter for de ansatte kan fåinnblikk i og kunnskap om slike spørsmål medsikte på videreformidling til øvrige ansatte.

Det er først når medlemmet meldes ut av enordning at pensjonsinnretningen får et direkteansvar for informasjon. Gjeldende bestemmelsersikrer at innehavere av fripoliser, som er betegnel-sen på den forsikringsavtale som utstedes når etmedlemskap i en foretakspensjonsordning opphø-rer, gis informasjon om fripolisen. Innehaver avfripolise får årlig tilsendt informasjon i form av enkontoutskrift fra institusjonen som forvalter fripo-lisen. Bestemmelser om innholdet i kontoutskrif-ten er gitt i forskrift 26. mai 1995 nr. 583 om konto-føring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsik-ring. Det fremgår av forskriften at kontoutskriftenskal gi detaljert informasjon om fripolisen, her-under forsikringsteknisk avsetning (saldoen) vedbegynnelsen og slutten av året og bevegelsene iløpet av året. Det skal også gis opplysninger omårlige sikrede pensjonsytelser. Tilsvarende infor-masjon skal også gis til innehaver av pensjonska-pitalbevis, som er betegnelsen for videreføring avrettigheter i en innskuddsbasert ordning nårmedlemskapet opphører.


6.4.2 Om behovet for ytterligere informasjon

I drøftingen av ulike modeller for en obligatorisksupplerende pensjonsordning, skriver Pensjons-komisjonen også at «Et fripoliseregister må sna-rest mulig etableres.» Videre sier kommisjonen at

«I denne sammenheng antar kommisjonenogså at det kan ha en viss nytte for arbeidsgiverat det etableres fripoliseregister»

knyttet til spørsmålet om mobilitet mellom offent-lig og privat sektor. I St.meld. nr. 37 (2003-2004)Kredittmeldinga 2003, ble det vurdert om detburde opprettes et fripoliseregister for fripoliser(etter lov om foretakspensjon) og pensjonskapital-bevis (innskuddspensjonsloven). Tidligere vurde-ringer omkring registrering av slike pensjonsret-tigheter ble omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen.Videre ble forslaget til et fripoliseregister, somdepartementet hadde sendt på høring 19. septem-ber 2003, samt høringsinstansenes syn på forsla-get, gjengitt i avsnitt 3.3. Departementet anbefaltei meldingen ikke å opprette et fripoliseregisterkun for fripoliser og pensjonskapitalbevis, menuttalte:

«Både offentlege og private tenestepensjons-ordningar er utforma som eit supplement tilytingar frå folketrygda. Sjølv om offentleg ogprivat tenestepensjon for mange arbeidstaka-rar betyr mykje, er folketrygda for dei flestearbeidstakarar det viktigaste elementet i samlapensjon. Departementet meiner derfor at det,før ein tar endeleg standpunkt i saka, bør vur-derast om pensjonsrettar frå private og offent-lege tenestepensjonsordningar og frå folke-trygda bør inkluderast i eitt register, slik atkvar enkelt får ei betre og meir samkjørt over-sikt over samla pensjonsopptening.»

En har merket seg at private aktører har vist inter-esse for å opprette register for fripoliser og pen-sjonskapitalbevis på frivillig basis. Det vises blantannet til at Norsk Tillitsmann ASA har opprettet etdatterselskap (Norsk PensjonsrettighetsregisterASA), som skal drive med registerføring av pen-sjonsrettigheter. Videre har FinansnæringensHovedorganisasjon (FNH) uttalt at de vil etablereet register som skal omfatte bl.a. fripoliser og pen-sjonskapitalbevis. Slike frivillige registre vil bl.a.kunne ha positiv virkning på kostnadene knyttet tilutsendelse av kontoutskrifter. Dersom myndighe-tene pålegger registrering av fripoliser og pen-sjonskapitalbevis og samtidig gir én aktør et mar-kedsmessig monopol, for eksempel ved etableringav et offentlig pensjonsregister, vil imidlertid slike

markedsbaserte løsninger trolig fremstå som min-dre attraktive.

De nylig vedtatte informasjonstiltakene i lovom foretakspensjon og lov om innskuddspensjon iarbeidsforhold samt de tiltakene som varsles forfolketrygden i denne meldingen, vil bidra til ålegge til rette informasjon om pensjonsrettigheterfra folketrygden og fra offentlige og private tje-nestepensjonsordninger på en god måte. Bl.a. avdenne grunn bør det ikke gis pålegg om oppret-telse av et pensjonsregister nå.

Det legges til grunn at det ikke er hensikts-messig å standardisere opplysninger om pensjon iulike ordninger dersom dette kan lede til misfor-ståelse om den pensjon som er opptjent (og somhar ulikt innhold i de ulike ordninger). Det visestil at det er store forskjeller både mellom, oginnen, innskudds- og foretakspensjon, offentligeordninger og folketrygden. Det er derfor, uavhen-gig av spørsmålet om opprettelse av et pensjonsre-gister, først og fremst viktig at den enkelte mottargod informasjon fra den enkelte pensjonsordning.

Regjeringen tar sikte på å vurdere gjeldenderegler i lov om foretakspensjon og innskuddspen-sjonsloven for å se om informasjon fra ordningeretter disse lovene kan tilrettelegges på en bedremåte enn i dag. I denne sammenheng vil manblant annet vurdere om pensjonsinnretningensom forvalter pensjonsordningen bør få et egetansvar for å gi informasjon til medlemmene i pen-sjonsordningen. Videre vil en også vurdere ominformasjonen som gis i forbindelse med fripoli-ser og pensjonskapitalbevis (kontoutskriften) kantilrettelegges på en bedre og mer lettfattelig måte.Selv om sammenligning av pensjon fra ulike ord-ninger vil kunne være komplisert, jf. omtale over,vil en i dette arbeidet også vurdere om det bør gjø-res særlige tilpasninger ved presentasjon av pen-sjonsrettigheter etter de to lovene som kan gjøredet enklere å se denne pensjonen i sammenhengmed andre pensjonsrettigheter (for eksempel frafolketrygden).

Det bemerkes at et register over pensjonsopp-tjening vil kunne bedre oversikten for myndighe-tene, ved at medlemskap i supplerende pensjons-ordning og andre inntekts- og formuesopplysnin-ger da lettere kan ses under ett og inngå i bl.a. defordelingsanalyser som gjøres i sammenhengmed endringer i skatter, avgifter og overføringer.Dette vil imidlertid kunne løses på andre måter ogdet vises i den sammenheng til den alminneligelovgiving om Statistisk sentralbyrås adgang til åinnhente personopplysninger fra private registre,herunder forsikringsselskaper.


7 Tjenestepensjoner i offentlig sektor


Pensjonskommisjonen foreslo å legge om deoffentlige tjenestepensjonene, slik at de fremstårsom et direkte supplement til pensjon fra folke-trygden. I dag sikres offentlig ansatte gjennombruttogarantien en samlet pensjon fra folketryg-den og tjenestepensjonsordningen. Det innebæ-rer at offentlig ansatte er skjermet for endringer ifolketrygden. Pensjonskommisjonen har lagt tilgrunn at hele befolkningen må omfattes av enpensjonsreform.

Pensjonskommisjonen har lagt til grunn at sup-plerende pensjoner skal kunne tas ut fra sammetidspunkt som modernisert folketrygd, forutsatt atde bygger på de samme prinsipper som den fleksi-ble ordningen i folketrygden. Kommisjonenmente at ordningene som regulerer tidlig uttak avpensjon og kombinasjon av arbeidsinntekt og pen-sjon, bør være de samme i tjenestepensjonsordnin-gene som i modernisert folketrygd. Kommisjonenmente også at økende levealder må få virkning forytelsen i tjenestepensjonsordningene, jf. forslagetom delingstall i modernisert folketrygd. Videremente kommisjonen at forslaget til indeksering avutbetalt pensjon bør få virkning for de offentligetjenestepensjonsordningene.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at innføringen av modernisert folketrygd,også må få virkninger for de offentlige tjeneste-pensjonene. Hvordan dette kan ivaretas og hvil-ken utforming en ny offentlig tjenestepensjons-ordning skal ha, må i tråd med Pensjonskommi-sjonens forslag, skje i nært samarbeid medpartene i arbeidslivet i offentlig sektor. Dette vilbli gjort gjennom et offentlig utvalg som settesned etter at Stortinget har tatt stilling til hvordanfolketrygdens alderpensjon skal utformes. Utval-gets forslag til en ny pensjonsordning i offentligsektor må ligge innenfor samme økonomiskeramme som dagens tjenestepensjonsordning, dvs.lik dagens bruttoordning fratrukket dagens folke-trygd.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsret-tighetene i Statens Pensjonskasse skulle fonde-res. Regjeringen mener at de hensyn som Pen-

sjonskommisjonen la til grunn kan ivaretas på enannen måte, og foreslår derfor at Statens Pen-sjonskasse ikke fonderes.


Pensjonskommisjonen mente at tjenestepensjons-ordningene i offentlig sektor skal framstå somklart supplerende til den framtidige folketrygden.Kommisjonen mente det bør være et viktig prin-sipp at endringer i folketrygden må gjelde alle, ogat endringene ikke automatisk motvirkes medoffentlig tjenestepensjon. Pensjonskommisjonenmente at dette mest hensiktsmessig gjøres ved atde offentlige tjenestepensjonene går over frabrutto- til nettoordninger. Pensjonskommisjonenmente at stigende levealder også bør få virkningfor utformingen av offentlig tjenestepensjon.Videre at prinsippet i modernisert folketrygd omat lengre tjenestetid bør gi høyere pensjon, ogsåbør få virkning for offentlig tjenestepensjon. Dess-uten bør løpende pensjoner indekseres på tilsva-rende måte som i folketrygden.

Som en del av en overgang til nettoordning,mente Pensjonskommisjonen at den statlige tje-nestepensjonsordningen (Statens Pensjonskasse)bør fonderes.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsord-ningene for statsråder, stortingsrepresentanter oghøyesterettsdommere gjøres om til nettoordnin-ger og reguleres på samme måte som andreoffentlige tjenestepensjoner.

Pensjonskommisjonen foreslo at ordningenmed særaldersgrenser – både i privat og offentligsektor – gjennomgås og endres. Det bør værearbeidets art og risiko og ikke en bestemt alders-grense som avgjør behovet for tidlig pensjonering.Der arbeidets art tilsier at alder kan være årsak tilat arbeidet ikke kan utføres på en sikkerhetsmes-sig forsvarlig måte, eller det stilles bestemtefysiske krav til arbeidet, framholdt Pensjonskom-misjonen at det bør være arbeidsgivers ansvar åfinne annet egnet arbeid for arbeidstakerne.

Pensjonskommisjonen tilrådde at supplerendepensjoner skal kunne tas ut samtidig med moder-


nisert folketrygd, forutsatt at de bygger på desamme prinsipper som den fleksible ordningen ifolketrygden.

Pensjonskommisjonen la til grunn at opptjenterettigheter ikke skal endres.

7.2.1 Forholdet mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner

Pensjonsordningene i offentlig sektor er såkaltebruttoordninger, det vil si at pensjonsytelsenalene utgjør en selvstendig pensjon. Når pensjo-nisten også har rett til pensjon fra folketrygden,tar man utgangspunkt i hele tjenestepensjonen(brutto), som så samordnes med løpende ytelserfra folketrygden. Systemet innebærer at pensjo-nistene er garantert at tjenestepensjonen sammenmed folketrygden gir et visst pensjonsnivå. I Sta-tens Pensjonskasse og de aller fleste kommunalepensjonsordningene er bruttogarantien for alders-og uførepensjonister 66 pst. av pensjonsgrunnla-get (sluttlønnen) opp til maksimalt pensjons-grunnlag på 12 G.

Bruttogarantien i de offentlige tjenestepen-sjonsordningene innebærer at eventuelle endrin-ger i folketrygden ikke får noen betydning for detgaranterte pensjonsbeløpet. Pensjonistens sam-lede pensjon blir dermed ikke berørt av endringer i

folketrygden. Dersom ytelsene fra folketrygdenreduseres, vil tjenestepensjonsordningens forplik-telser økes tilsvarende, samtidig som tjenestepen-sjonen reduseres ved økte ytelser fra folketrygden.

Det er fra 2001 innført nettopensjoner for etter-latt ektefelle og barn i de offentlige tjenestepen-sjonsordningene. Ektefellepensjonen utgjør 9 pst.av avdødes pensjonsgrunnlag, og barnepensjoneneutgjør 15 pst. av pensjonsgrunnlaget. Ytelsene erfritatt for samordning og inntektsprøving.

7.2.2 Nærmere om samordning

Samordningen av de offentlige tjenestepensjo-nene med pensjon fra folketrygden har jevnligblitt utsatt for kritikk. Kritikken gjelder både atsamordningen av offentlige tjenestepensjonermed pensjon fra folketrygden er for streng, atreglene er kompliserte og vanskelige å forstå ogat de fører til at offentlig ansatte har en bedre pen-sjonsordning enn hva private kan tilby.

En del av denne kritikken går på at samordnin-gen er for streng i en spesiell type saker. Dels hev-des det at loven og regelverket anvendes feil, delsat loven er urimelig og derfor må endres. Ofte harkritikken en form der det er vanskelig å se om dengjelder praktiseringen av loven, det vil si at det gjø-res feil, eller om det er selve regelverket somanses urimelig, og derfor må endres. Kritikkenmot det fenomenet som vanligvis betegnes som«negativ effekt», er et eksempel på dette. En del avkritikken mot samordningen har dreid seg om til-feller der pensjonistene har flere samordningsplik-tige pensjoner i tillegg til pensjon fra folketrygden,for eksempel både offentlig tjenestepensjon ogpensjon fra en personskadetrygd. Denne samord-ningen regnes som spesielt komplisert, og denfører ofte til at en av pensjonene ikke kommer tilutbetaling. Vanligvis vil det da være tjenestepen-sjonen som ikke blir utbetalt. Dette oppfattes avpensjonistene som urimelig, fordi man har betaltpremie til tjenestepensjonsordningen, ofte overflere år. At man i slike tilfeller normalt likevel fåren høyere samlet pensjon enn om man ikke haddetjent opp tjenestepensjonen, er for mange ikke detsamme som om utbetalingen hadde kommet fratjenestepensjonsordningen.

Pensjonskommisjonen bemerket at de grunn-leggende prinsippene for samordning mellomoffentlig tjenestepensjon og pensjon fra folketryg-den i utgangspunktet ikke er særlig kompliserte.Likevel er samordningen alt i alt blitt mer kompli-sert opp gjennom årene. Dette skyldes blantannet at det er kommet ulike endringer som har

Figur 7.1 Bruttogarantien i offentlige

tjenestepensjoner og pensjon fra folketrygden

Figuren illustrerer folketrygdens kompensasjonsgrad til ensligpensjonist med 40 års opptjening og bruttogarantien på 66 pst.av pensjonsgrunnlaget (sluttlønnen). I tillegg til bruttogaran-tien vil enslige pensjonister motta et samordningsfritt tillegg påminst ¼ G.

0

2

4

6

8

10

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

0

2

4

6

8

10

Pensjon fra folketrygden - ensligpensjonist

Samlet pensjon til enslig pensjonist

Bruttogarantien i offentligetjenestepensjoner

Pensjonsgivende inntekt i G

Bruttogarantien i offentlige tjenestepensjoner


tatt sikte på å lempe samordningen, men somogså har ført til at regelverket har blitt mindre for-ståelig og mer utilgjengelig for den enkelte. Kjøn-stadutvalget, som gikk gjennom samordningslo-ven i 1995, mente at denne inneholder det mestkompliserte og vanskeligst tilgjengelige regelver-ket i det norske rettssystemet (NOU 1995:29 Sam-ordning av pensjons- og trygdeytelser). Regelver-ket har blitt ytterligere utbygd over de senere år.

Kommisjonen viste til at det har vært reist myekritikk mot en side ved samordningen av tjeneste-pensjon til etterlatt ektefelle med pensjon fra folke-trygden. En økning av folketrygdens tilleggspen-sjon kan i visse situasjoner føre til lavere samletpensjon for pensjonisten («såkalt «negativ effekt«).Kommisjonen pekte på at problemstillingen ogmulige løsninger har vært utredet flere ganger, ogat den senest ble forelagt Stortinget i St.prp. nr. 65for 2002-2003 (RNB 2003), jf. punkt 7.5.2.

Pensjonskommisjonen viste til at såkalt «nega-tiv effekt» kan løses innenfor dagens bruttosys-tem, men tok ikke stilling til hvilken av de aktuelleløsningene som er mest hensiktsmessig.

Dagens detaljerte samordningsregler harogså en administrativ side. Det er nødvendig åutveksle en mengde opplysninger mellom trygde-etaten og de ulike tjenestepensjonsordningenenår det innvilges pensjon, og det må meldes fraom endringer. Det er gitt nærmere regler om etmeldesystem, men det forekommer en del feil.Dermed skjer det en del feilutbetalinger.

I et fritt arbeidsmarked er det viktig at deyrkesaktive fritt kan velge om de vil arbeide ioffentlig eller privat sektor. Både for privat og foroffentlig sektor er det viktig at det er mobilitet avarbeidskraft mellom sektorene. Det faktum at deter bruttoordninger i offentlig sektor og nettoord-ninger i privat sektor, kan bidra til å hindre mobili-teten mellom sektorene i den grad en arbeidsta-ker tar utsiktene til størrelsen på samlet pensjonmed i vurderingen ved skifte av stilling. Innenforoffentlig sektor innebærer Overføringsavtalen atman fortsetter i om lag samme pensjonsordningved skifte av arbeidsgiver. Pensjonssystemer somi større grad er bygget over de samme prinsip-pene, vil fremme arbeidskraftmobiliteten mellomoffentlig og privat sektor.

7.2.3 Hvorfor nettoordning i offentlig sektor

I dag går det et klart pensjonsmessig skille mel-lom offentlig og privat sektor. De offentlige tjenes-tepensjonsordningene er utformet slik at degaranterer en samlet pensjonsytelse (folketrygd

pluss tjenestepensjon), mens de private ordnin-gene definerer tillegg til folketrygden.

Gjennom en lang periode har utviklingen førttil løpende endringer i organiseringen av offentligsektor. Blant annet skiller det offentlige ut deler avsin virksomhet i ulike typer foretak, aksjeselska-per m.v. I stor grad kan denne type virksomheter idag selv velge om de vil beholde en offentlig brut-toordning for sine ansatte. Mange velger imidler-tid å gå over til nettoordninger. Pensjonskommi-sjonen mente at et tjenestepensjonssystem derytelsene fastsettes som direkte tillegg til pensjonfra folketrygden, vil være et enklere system enndagens, der offentlige tjenestepensjoner tilpassesfolketrygdpensjonen etter et omfattende sett avregler. Systemet med nettopensjoner i privat sek-tor har aldri blitt utsatt for tilnærmet den sammekritikken som det offentlige tjenestepensjonssys-temet. Når det først er innbetalt premie til ennettopensjonsordning, vil det alltid bli utbetalt pen-sjon, noe som ikke alltid er tilfelle i det offentligebruttosystemet. Nettopensjoner vil også være upå-virket av eventuelle endringer i folketrygden, medmindre partene i etterkant av slike endringer selvforhandler fram justeringer i pensjonsordningen.

Et nettosystem for alders- og uførepensjoner(egenpensjoner) vil blant annet innebære at manreduserer samordningsproblemene mellom folke-trygden og offentlige tjenestepensjoner. Ansatte ioffentlig og privat sektor ville blitt stilt likt medhensyn til eventuelle endringer i folketrygdenspensjonssystem. Man kan innføre et felles ramme-verk for supplerende tjenestepensjoner i offentligog privat sektor.

Dersom folketrygden fortsatt skal være denbærende pensjonsordningen, må den ha betyd-ning for hele befolkningen. Situasjonen er nå at desupplerende tjenestepensjonsordningene i offent-lig sektor i realiteten fremstår som hovedpen-sjonsordning for ansatte i offentlig sektor og derfolketrygden for disse har liten betydning som fel-les pensjonsordning.

Pensjonskommisjonen mente at det vil virkeuheldig dersom en omlegging av folketrygden ipraksis ikke berører de 680 000 arbeidstakerne istatlig og kommunal sektor. En forutsetning foren pensjonsreform må være at den får virkning forhele befolkningen, også offentlig ansatte. Pen-sjonskommisjonen foreslår bl.a. på denne bak-grunn at offentlig tjenestepensjonsordninger gjø-res om til nettoordninger.

Kommisjonen mente at en slik overgang til net-toordninger også bør omfatte spesialordningersom blant annet sykepleierpensjonsordningen,


apotekpensjonsordningen, pensjonsordningene forstortingsrepresentanter og statsråder samt andrebruttoordninger.

7.2.4 Pensjonskommisjonens alternative modeller til nettoordning

Ved en endring av det offentlige tjenestepensjons-systemet til en nettoordning er det noen alterna-tive modeller som kan danne basis for valg avframtidig system. Utformingen bør etter Pen-sjonskommisjonens mening skje i samarbeid ogforhandlinger mellom partene i arbeidslivet ogmyndighetene. Pensjonskommisjonen tok derforikke stilling til hva slags utforming en nettoord-ning bør ha i det offentlige, men beskrev kortenkelte alternative modeller.

I såkalte differanseordninger utgjør tjenestepen-sjonen en nærmere definert prosentsats av pen-sjonsgrunnlaget (vanligvis sluttlønn) fratrukket enstandardberegnet folketrygdpensjon. Hovedfor-skjellen fra bruttosystemet er at en ikke etterprø-ver hvilken folketrygdpensjon som faktisk kommertil utbetaling. Hvis den faktiske folketrygdpensjo-nen overstiger den standardberegnede, vil man fåen høyere samlet pensjon enn det tjenestepensjons-ordningen tok sikte på. Motsatt vil være tilfelle der-som folketrygdpensjonen er lavere enn den stan-dardberegnede. Man er dermed ikke garantert ensamlet pensjonsytelse. De vanligste differanseord-ningene i privat sektor tar sikte på en samlet pen-sjon på 60 til 70 pst. av pensjonsgrunnlaget.

I en tilleggsordning fastsettes pensjonene iutgangspunktet som et definert tillegg til ytelsenefra folketrygden. Det beregnes ikke et bestemtfradrag for folketrygdpensjon som i differanse-ordninger. En kan likevel ta hensyn til fordelings-profilen i folketrygden.

En tilleggsordning kan utformes for å kom-pensere for omfordelingsprofilen i folketrygden.Med dagens folketrygd er ytelsene fra de flestetjenestepensjonsordningen høyere for inntekterover knekkpunktet på 6 G enn for inntekter underdette nivået. I praksis kan slike ordninger gi resul-tater som er svært like differanseordningen.

Et annet alternativ er å fastsette pensjonen tilen fast prosentsats av pensjonsgrunnlaget for alleeller som et fast beløp. Under ellers like forutset-ninger vil alle få samme forholdsmessige ytelsefra tjenestepensjonsordningen ut fra inntektsnivå.Med dagens omfordelingsprofil i folketrygden vildermed lavtlønte samlet sett få en forholdsmessigbedre pensjon enn høytlønte. En slik tilleggsord-ning viderefører fordelingsprofilen i folketrygden.

Innskuddspensjon er en spareform der inn-skuddene og oppnådd avkastning bygger seg oppmot pensjonsalder. Pensjonskapitalen sikres ienten kollektive eller individuelle konti som gjø-res om til en løpende alderspensjon ved fratreden.Kapitalens størrelse ved fratreden – uavhengig frahvilken alder – bestemmer størrelsen på pensjo-nen. Skal det gis risikodekninger ved uførhet ellerdød, skjer dette utenfor innskuddsordningen, somen ytelsesbasert pensjon (uføre- og etterlattepen-sjoner) eller ved engangsutbetalinger (uførekapi-tal og gruppelivsforsikringer).

KLP Forsikring har i sin høringsuttalelse pektpå at en kan beholde bruttoordningen med visseendringer og allikevel tilfredstille de føringer somgis i en modernisert folketrygd. Den vesentligsteendringen er et endret pensjonsgrunnlag fra slutt-lønn til gjennomsnittslønn for arbeidsforhold ioffentlig sektor, begrenset til 12 G det enkelte år,og begrenset til de 30 beste år. Dette innebærer aten fortsatt må opprettholde samordningsloven. Enbruttoordning som i prinsipp skal kompensere foren lavere ytelse, stimulerer heller ikke til fortsattarbeid. KLP Forsikring har også alternativt lagtfram forslag til en nettoordning som ligner model-len av modernisert tjenestepensjon i boks 7.1.

Statens Pensjonskasse har i sin høringsuttalelselagt fram forslag til nettoordninger. I tillegg til demsom beskrives i boks 7.1, har Statens Pensjonskassetatt med en ren innskuddsordning og en kombinertordning med innskudd for inntekter opp til 8 G ogytelsesordning for inntekter mellom 8 og 12 G.

7.2.5 Indeksering og delingstall

Etter lov om Statens Pensjonskasse skal spørsmå-let om regulering av pensjoner til statsansatte leg-ges fram for Stortinget i forbindelse med regule-ring av statens lønninger. Prinsippene for regule-ring av offentlige tjenestepensjoner ble utredet iNOU 1985: 8 Reguleringsprinsipper i offentligetjenestepensjoner. Utvalget foreslo en endring avreguleringsprinsippene slik at de offentlige tjenes-tepensjonene for framtiden skulle reguleres likden prosentvise økningen av grunnbeløpet i folke-trygden. Stortinget har regulert de statlige tjenes-tepensjoner etter dette prinsippet siden 1986. Dekommunale pensjonsordningene har dette prin-sippet tariffestet.

Kommisjonen foreslo at løpende utbetalt alders-pensjon i modernisert folketrygd skal reguleresårlig med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksteni stedet for en lønnsregulering som i dag. Dettereguleringsprinsippet bidrar til å sikre pensjonis-


tenes kjøpekraft og del av den generelle vel-standsutviklingen. Høyere regulering av løpendepensjoner ville krevd høyere pensjonspremier. Avsamme grunn mente Pensjonskommisjonen atløpende offentlige tjenestepensjoner bør regule-res med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

I modernisert folketrygd er det foreslått enautomatisk stabiliseringsmekanisme, et delings-tall som jevner ut konsekvenser av at levealderen i

befolkningen øker over tid. Delingstallet innebæ-rer at hvis nye kull pensjonister forventes å levelenger enn tidligere pensjonister, blir den årligepensjonen lavere, slik at de samlede utbetalingenei løpet av tiden som pensjonist blir de samme.Pensjonskommisjonen mente at en bør legge opptil å endre de offentlige tjenestepensjonene slik atprinsippet om delingstall også får innvirkning påutformingen av offentlig tjenestepensjon.

7.2.6 Fleksibilitet og 85-års regelen

Fleksibilitet i det offentlige tjenestepensjonssyste-met ivaretas i dag delvis gjennom den såkalte 85-årsregelen, som tillater ansatte i staten og kom-munene å gå av med alderspensjon i tjenestepen-sjonsordningen opptil tre år før aldersgrensen forstillingen når summen av alder og tjenestetid erminst 85 år. Bestemmelsen har bare betydning fortjenestemenn med aldersgrense lavere enn 70 år.Dette skyldes at tjenestemenn med aldersgrensepå 70 år fikk anledning til å ta ut tjenestepensjonfra fylte 67 år i forbindelse med at pensjonsalde-ren i folketrygden ble senket til 67 år i 1973. Rege-len om å kunne gå av med pensjon opptil tre år føraldersgrensen er således først og fremst aktuell iforbindelse med særaldersgrensene i tjenestepen-sjonsordningene i offentlig sektor.

Det er også fastsatt særaldersgrenser for visseyrkesgrupper innenfor tjenestepensjonssystemeti privat sektor. I disse ordningene er det imidler-tid ikke åpnet for at det generelt kan tas ut tjenes-tepensjon før aldersgrensen er nådd.

Det kan hevdes at 85-årsregelen i offentligsektor fyller et hensiktsmessighetsbehov ved atarbeidstaker og arbeidsgiver kan bli enige omavgangstidspunkt som passer for den enkeltesarbeidssituasjon. Likeledes har etater innenforoffentlig sektor gjennom 85-årsregelen et viktigog formålstjenlig instrument som kan bidra tilfleksible løsninger i forbindelse med omstilling.På den annen side er det ikke gitt at det er i sam-funnets interesse at tjenestemenn skal kunnevelge pensjonering opptil tre år før den fastsattealdersgrensen og motta full pensjon.

Det er viktig at de offentlige tjenestepensjons-ordningene ikke undergraver eller motvirker deninsentivstrukturen som det er foreslått og lagt opptil i en reformert og fleksibel folketrygd. Innfø-ring av livsløpsbasert inntektspensjon med fleksi-belt uttak i folketrygden må derfor få følger fortjenestepensjonssystemet, for eksempel ved innfø-ring av delingstall ved utformingen av nytt pen-sjonssystem. Pensjonskommisjonen mente at de

Boks 7.1 Mulige modeller som er beskrevet av Pensjonskommisjonen og

som kan tilpasses kriteriene som legges i modernisert folketrygd

1. En differanseordning der pensjonen fra tje-nestepensjonsordningen utgjør differan-sen mellom for eksempel 66 prosent avpensjonsgrunnlaget og en standardbereg-net folketrygd. Modellen er en nettoord-ning, men den samsvarer langt på veidagens bruttoordning. Forskjellen er at til-passingen i denne modellen skjer i forholdtil en standardberegnet folketrygd, og i for-kant av pensjoneringen. I dag skjer tilpas-singen i forhold til faktisk folketrygd forden enkelte, og på pensjoneringstidspunk-tet. Ved senere endringer i folketrygden,vil det på nytt måte vurderes hvordan end-ringen skal påvirke standardberegningen.Det er ingen automatisk kompensasjon i endifferansepensjonsordning ved endringer ifolketrygden.

2. En ren nettoordning der pensjonen fra tje-nestepensjonsordningen utgjør for eksem-pel 12 prosent av den delen av medlemmetspensjonsgrunnlag som er lik eller mindreenn 8 ganger grunnbeløpet i folketrygden,og 66 prosent for den delen av grunnlagetsom er større enn 8 ganger grunnbeløpetog mindre enn 12 ganger grunnbeløpet.

3. «Modernisert tjenestepensjon» der opptje-ningen skjer med f.eks. 0,5 prosent av inn-tekt i det enkelte året i tillegg til prosent-opptjeningen i modernisert folketrygd. Forinntekter over 8 G kan opptjeningen værenoe høyere. Denne ordningen er den ord-ning som harmoniserer best med prinsip-pene i modernisert folketrygd, og kan gi enhøyere samlet pensjon ved lang yrkeskarri-ere enn dagens ordning.


supplerende pensjonsordningene, både i privat ogi offentlig sektor, bør beregnes i forhold til uttakfra fylte 67 år og deretter reduseres ved tidliguttak og økes ved uttak etter 67 år.

7.2.7 Pensjonskommisjonens forslag til prosess

Den statlige tjenestepensjonsordningen er lovfes-tet. Dette innebærer at eventuelle endringer i tje-nestepensjonsordningen formelt sett ikke er gjen-stand for forhandlinger mellom partene. De kom-munale tjenestepensjonsordningene er på sin sidei hovedsak tariffestet, men adgangen til å utformetjenestepensjonsordingene er begrenset gjennomforskrifter til kommuneloven som blant annet sierfølgende:

«De kommunale og fylkeskommunale pen-sjonsordninger må ikke gi høyere ytelser ennetter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pen-sjonskasse.»

Utformingen av tjenestepensjonene i kommunalsektor er i dag således knyttet til den statlige ord-ningen, og må sannsynligvis langt på vei følgeeventuelle endringer i Statens Pensjonskasse medtilsvarende endringer.

Tjenestepensjonsordningene i det offentlige eren del av lønns- og arbeidsvilkårene på linje medlønn, medbestemmelse, ansettelsesvilkår m.v.Etter tjenestetvistloven vil i utgangspunktet allelønns- og arbeidsvilkår kunne kreves inntatt itariffavtale, herunder pensjonsrettigheter. Pen-sjonskommisjonen lar derfor til grunn at overgangtil nettoordninger og spørsmålene om ytelsesnivåog utformingen for øvrig må være gjenstand forforhandlinger mellom partene i offentlig sektor.

7.2.8 Fondering av Statens Pensjonskasse

Pensjonskommisjonen tilrådde at Statens Pen-sjonskasse fonderes i tilknytning til at de offent-lige tjenestepensjonsordningene legges om frabrutto- til nettoordninger. Kommisjonen begrun-net dette med at fondering vil bidra til å synlig-gjøre pensjonskostnadene i staten, og derigjen-nom bedre styringsinformasjonen. At arbeidsgi-ver skal stå overfor en arbeidskraftskostnad sominkluderer pensjon, kan bedre prioriteringen mel-lom bruk av arbeidskraft og andre innsatsfaktoreri statsforvaltningen. Videre la kommisjonen vektpå at fondering vil legge til rette for økt mobilitet iarbeidsmarkedet mellom offentlig og privat sek-tor. Pensjonskommisjonen forutsatte da samtidig

større grad av harmonisering av regelverkene foroffentlige og private tjenestepensjonsordninger.

7.3 Pensjonsordningen for statsråder, stortingsrepresentanter m.v.

Det finnes særskilte tjenestepensjonsordningerfor blant annet stortingsrepresentanter og statsrå-der. Ordningene kjennetegnes ved at de har kor-tere opptjeningstid enn de ordinære tjenestepen-sjonsordningene i offentlig sektor. I tillegg har delavere aldersgrenser.

I ordningen for statsråder er pensjonsalderen65 år, full alderspensjon gis etter 6 års tjenestetid,og utgjør 57 pst. av den årlige godtgjørelsen forstatsråder. For stortingsrepresentanter er pen-sjonsalderen 65 år. Pensjon kan likevel ytes tre årtidligere dersom summen av alder og medlemstidi ordningen er 75 år eller mer. Full alderspensjongis etter 12 ordentlige storting, og utgjør 66 pst.av den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresen-tanter. Ordningene yter også uførepensjon ogetterlattepensjon. Disse ordningene skiller seg frade øvrige offentlige tjenestepensjonsordningenenår det gjelder reguleringen av løpende ytelser.Pensjonen skal til enhver tid reguleres i takt medgodtgjørelsen for henholdsvis statsråder og stor-tingsrepresentanter. Dette har over tid medført atdisse gruppene har fått en bedre regulering ennfolketrygdpensjonister og pensjonister fra offent-lig sektor for øvrig. Tilsvarende regulering gjel-der også for Høyesterettsdommere. Tilpassing tilandre offentlige tjenestepensjonsordninger skjergjennom det ordinære samordningsregelverket,men med visse særregler.

Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt ergrunn til å beholde særskilte tjenestepensjonsord-ninger for disse gruppene, og at det gis rimeliggode ytelser etter noe kortere opptjeningstid enndet som ellers gjelder for tjenestepensjoner, sliksom i dag. De færreste har en livslang yrkeskarri-ere som stortingsrepresentant og/eller statsråd.Av rekrutteringshensyn kan det derfor være hen-siktsmessig at man opparbeider full pensjon etterrelativt kort tjenestetid.

En overgang til nettoberegning av ytelser frade aktuelle pensjonsordningene, innebærer like-vel at de må tilpasses andre pensjonsordninger.Dette for å unngå at det kan ytes opptil flere fullepensjoner ved siden av hverandre.

Av likhetshensyn mente Pensjonskommisjo-nen at regulering av løpende ytelser til disse grup-pene bør skje etter de samme prinsipper som fore-


slås for folketrygdpensjon og offentlig tjeneste-pensjon for øvrig.

Pensjonskommisjonen viste til at Stortingethar varslet en gjennomgang av pensjonsordnin-gen i lys av Pensjonskommisjonens innstilling.


I dette kapitelet omtales de høringsuttalelsenesom i vesentlig grad berører offentlige tjeneste-pensjoner og særaldersgrenser.

Overgang til nettoordning.

Høringsuttalelsene fra Næringslivets Hovedorgani-sasjon (NHO), NAVO, Handels- og Servicenærin-gens Hovedorganisasjon (HSH), Bedriftsforbundet,Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO),Oslo kommune, Finansnæringens Hovedorganisa-sjon (FNH), Norges Rederiforbund og NorwegianInsurance Partners (NIP) støtter opp om Pensjons-kommisjonens forslag om å gjøre de offentligetjenestepensjonene om fra brutto- til nettoordnin-ger.

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiveror-ganisasjon (KS) viser til at det kommunale pen-sjonssystemet er tariffert og at de nylig har tariff-avtalt en videreføring av bruttoordningen. Deviser til at samordningsreglene må ses på uavhen-gig av brutto- eller nettoordninger.

Statens Pensjonskasse konkluderer i sin utta-lelse at modernisert folketrygd innebærer at detbør innføres et nettosystem i offentlig sektor, atdet blir felles rammevilkår for tjenestepensjon ioffentlig og privat sektor og at det bør ikke skapestvil om tjenestepensjonsordningen i StatensPensjonskasse videreføres på om lag samme nivåsom tidligere, men i en annen form. StatensPensjonskasse legger fram ytterligere 2 forslag tilnettoordninger i tillegg til dem som beskrives iboks 7.1.

KLP Forsikring viser til at en kan beholde brut-toordningen med visse endringer og allikevel til-fredstille de føringer som gis i en modernisert fol-ketrygd. KLP Forsikring legger alternativt framforslag til en nettoordning som i alt vesentlig sva-rer til modell modernisert tjenestepensjon, jf.boks 7.1.

Kredittilsynet går etter en samlet vurdering innfor å gjøre de offentlige bruttoordninger om tilnettoordninger, men mener at en må beholdesluttlønnsordningen i en ny pensjonsordning.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) går inn for åforsvare dagens pensjonsordninger mot forverrin-ger. Dette gjelder ordninger både i privat ogoffentlig sektor.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) ogAkademikerne krever at tjenestepensjonene ikkeforringes og viser til at tjenestepensjonsordnin-gene i offentlig sektor er en viktig del av offentligansattes lønns- og arbeidsvilkår. Eventuelle end-ringer i disse må drøftes og avtales mellom par-tene i arbeidslivet.

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO)aviser Pensjonskommisjonens forslag om fjerningav bruttoordningen i de offentlige tjenestepen-sjonsordningene, herunder forslaget om delings-tall, lavere indeksering, livslang opptjening, fjer-ning av AFP-ordningene, avkortning ved tidlig-pensjonering og fjerning av sluttlønnsprinsippet.Fordelingsvirkningene av å innføre disse prinsip-per i de offentlige tjenestepensjoner er etter deresmening sosialt uakseptable, og endringene vilsærlig ramme kvinner.

Forening 67 av Norsk Tjenestemannslag gårinn for at endringer av de offentlige tjenestepen-sjonsordningene som foreslått av kommisjonen,må gjøres til gjenstand for forhandlinger, her-under spørsmålet om fastsettelse av premie for åopprettholde en ytelse på 66 pst. av sluttlønn.

De selvstendige kommunale pensjonskasser,Norsk Pensjonistforbund, Norges FarmaceutiskeForening, NITO, Norges Offiserforbund, Norsk For-skerforbund, Norsk Sykepleierforbund, Fagforbun-det, Landslaget for offentlige pensjonister, NTLLandsforening 103 Trygdeetaten, og TrygdetilsattesLandsforbund går alle i mot en overgang til netto-ordning av de offentlige tjenestepensjonsordnin-gene med til dels ulike begrunnelser

Særaldersgrensene

NHO, NAVO, Statens Pensjonskasse, HSH, De selv-stendige kommunale pensjonskasser, Sparebankfo-reningen, AETAT Arbeidsdirektoratet, FFO, NIP,Norges Rederiforbund og Landslaget for offentligepensjonister støtter kommisjonens forslag om åvurdere særaldersgrensene med sikte på å opp-heve dem

LO aksepterer ikke forslaget fra Pensjonskom-misjonen om at den enkelte ansatt når aldersgren-sen nås, kan utføre annet arbeid. Eventuelle end-ringer av aldersgrensene må ta hensyn til dette.

Akademikerne mener at særaldersgrensenekan gjennomgås og tas opp i forhandlinger mel-lom partene i arbeidslivet


YS mener det kan være grunnlag for å gjen-nomgå særaldersgrensene på nytt, men mener atde nåværende fortsatt dekker viktige behov

UHO er sterkt uenig i at grunnlaget for særal-dersgrensene for UHO’s yrkesgrupper er bortfalt.

Norges Offiserforbund viser til at forslaget ombortfall av særaldersgrenser er et svært drastiskforslag for deres yrkesgruppe og mener at detikke bør herske tvil om at offiserenes særalders-grense må videreføres

Fondering av Statens Pensjonskasse

NAVO, Statens Pensjonskasse, Sparebankforenin-gen og Landslaget for offentlige pensjonister, støtterkommisjonens forslag om å fondere Statens Pen-sjonskasse.

NTL Landsforening 103 Trygdeetaten går i moten fondering av Statens Pensjonskasse

Kredittilsynet viser til at det er mange pen-sjonsøkonomiske gode grunner for å fondere Sta-tens Pensjonskasse, men at det ikke er nødvendigmed en fondering for å skape bedre flyttbarhet avarbeidskraft. Dette kan oppnås med regler omomdanning og medregning av rettigheter i privateog offentlige pensjonsordninger

Indeksering av offentlige tjenestepensjoner

HSH, De selvstendige kommunale pensjonskasser,NITO, Kredittilsynet går inn for at de offentlige tje-nestepensjonene reguleres som foreslått av kom-misjonen med gjennomsnitt av lønns- og pris-vekst.

Andre forhold

HSH foreslår at ventelønnsordningen i staten,som i praksis fører til at noen kan gå av med før-tidspensjon med 66 pst. av lønn helt fra fylte 55 år,bør oppheves.

Den Norske Aktuarforening viser i forhold tildelingstall at «en mekanisme med automatisknedskalering av ytelsesnivået for fremtidige gene-rasjoner av pensjonister i takt med deres økendelevetid, vil (…) passe dårlig inn i det rendyrkedeytelsesbaserte pensjonssystem som man har ioffentlig sektor. Hvis økte pensjonskostnader somfølger av økt levetid skal dekkes inn ved redu-serte ytelser, vil det i et ytelsesbasert pensjons-system være naturlig at dette i stedet skjer ved enaktiv beslutning om at ytelsesnivået settes ned.»


Pensjonskommisjonen har gitt klare føringer omat framtidens offentlige tjenestepensjonsordnin-ger ikke må motvirke siktemålet med den moder-niserte folketrygden. Siktemålet med den moder-niserte folketrygden er at pensjonen skal stå i for-hold til livsinntekten, at pensjonen skal stå iforhold til hvor lenge man har vært i arbeidslivetog forventet antall år som pensjonist. Ut fra detteer det naturlig å søke å utforme tjenestepensjons-ordningene slik at de samsvarer med disse prin-sippene. Det er særlig to forhold ved tjenestepen-sjonsordningene som kan motvirke dette målet.Det første er fastsettingen av det grunnlaget pen-sjonen skal beregnes ut fra, mens det andre er for-holdet til opptjeningstid.

Regjeringen mener at en reformert folketrygdmå omfatte alle, også offentlig ansatte. Et brutto-system etter dagens regler vil automatisk oppveieog motvirke de prinsipper som foreslås gjennommodernisert folketrygd. Det gjelder bl.a. effektenav delingstallet, prinsippet om at tidlig uttak skalgi lavere samlet pensjon enn senere uttak og atpensjonen skal beregnes av livsinntekten. Det erdessuten komplisert å tilpasse et bruttosystem tilmodernisert folketrygd. En nettoordning vil ogsåføre til at alle som er medlemmer av ordningen vilfå utbetalt en pensjon fra denne, og ikke som i dagrisikere at den samordnes bort.

Et tungtveiende argument for å gå over til etnettopensjonsprinsipp er at pensjonsytelsen imodernisert folketrygd avhenger av den enkeltesbeslutninger om hvor lenge man vil stå i arbeid.Det er således ikke definert hva som skal menesmed «full opptjening» i folketrygden. Å tilpasse ettjenestepensjonssystem til et slikt folketrygdsys-tem gjennom en samordningslov, mener Pensjons-kommisjonen ikke er å tilrå. Den naturlige løsnin-gen er etter kommisjonens vurdering å løsrive tje-nestepensjonsordningene fra folketrygden, ikke åveve dem tett sammen. En overgang til en netto-ordning fører til en forenkling slik at reglene omsamordning av pensjoner på sikt kan oppheves.

Regjeringen er i prinsippet enig i Pensjons-kommisjonens begrunnelse for å legge om deoffentlige pensjonsordningene. Det er først ogfremst prinsippet om en omlegging til en pen-sjonsordning som støtter opp om og ikke motvir-ker insentivene og de ønskede egenskapene veden modernisert folketrygd som Stortinget invite-res til å ta stilling til. Når det gjelder selve utfor-mingen av et nytt regelverk for offentlige tjeneste-pensjoner, foreslår en at dette gjøres i et bredt


sammensatt offentlig utvalg som settes ned etterat Stortinget har tatt stilling til hvordan folketryg-dens alderpensjon skal utformes. Mandatet vil davære å legge fram forslag til ny pensjonsordningfor offentlig tilsatte.

Pensjonskommisjonen skisserte enkelte netto-modeller som kan være et utgangspunkt for etframtidig pensjonssystem i det offentlige. I tillegghar enkelte høringsinstanser lagt fram forslag tilmodeller som er beskrevet i 7. 2. 4

Regjeringen tar ikke stilling til hvilken modell,herunder brutto- eller nettoordning, som bør vel-ges, fordi det foreslåtte utvalget bør stå forholds-vis fritt til å velge ordning innenfor en økonomiskramme lik dagens bruttoordning fratrukketdagens folketrygd. En mener likevel at dissemodellene bør kunne danne utgangspunkt forarbeidet i utvalget.

Utvalget bør ha deltakelse fra partene i offent-lig sektor, fra uavhengige eksperter, samt framyndighetene.

I forhold til pensjonsgrunnlaget bør utvalgetvurdere om en bør gå bort fra sluttlønnsprinsip-pet. Alternativet er at en i likhet med opptjeningeni folketrygden lar pensjonsgrunnlaget bli fastsattpå en måte som gir uttrykk for en gjennomsnitts-inntekt i den tiden man har vært medlem i tjenes-tepensjonsordningen.

Når det gjelder opptjeningstiden, er det i offent-lig sektor et uklart krav til tjenestetid for full pen-sjon. Kravet er 30 år, men allikevel slik at pen-sjonsalderen da må være oppnådd innenfor denneperioden. Selv med 30 års opptjening i ordningenvil pensjonen bli lavere dersom en velger å fratrestillingen før pensjoneringsalder. Det betyr videreat opptjeningstid utover de 30 årene ikke gir pen-sjonsmessig gevinst. Mange offentlige ansatte harimidlertid lengre tjenestetid enn dette, slik at deter oppnådd pensjonsalder, og ikke kravet til tje-nestetid, som er avgjørende for pensjonens stør-relse.

En alleårsopptjening av pensjon lik moderni-sert folketrygd innebærer at full tjenestepensjonikke lar seg definere. Jo flere opptjeningsår, johøyere pensjon, og omvendt. Eksemplene i Pen-sjonskommisjonens rapport er basert på at man igjennomsnitt har 43 år med pensjonsgivende inn-tekt når man er 67 år. Å endre kravet til minsteopptjeningstid i de offentlige ordningene fra 30 til43 år for full pensjon er likevel en markert inn-stramming som vil bety lavere pensjon for temme-lig mange med mindre det motsvares av andreendringer. Det naturlige kravet er at pensjonenskal opptjenes fra ansettelse til pensjonsalder,

men at det i tillegg må settes en minste opptje-ningstid for å unngå at personer som ansettessent, tjener opp full livsløpspensjon på uforholds-messig kort tid (og ved samtidig ha pensjonsopp-tjening fra andre ordninger kan få en uforholds-messig høy samlet kompensasjonsgrad). I lov omforetakspensjon er dette minstekravet satt til 30år. Det forhold at de som i dagens ordning slutterfør pensjonsalder med 30 års opptjening, får min-dre enn full pensjon da denne pensjonen beregnesetter antall tjenesteår delt på den mulige opptje-ningstiden de kunne ha hatt (fra ansettelse tilaldersgrensen på 70 år), oppfattes som et tap avopptjent pensjon. Dette har en klart begrensendevirkning på mobiliteten fra offentlig til privat sek-tor. Kravet til opptjeningstid i en ny ordning børderfor utformes i overensstemmelse med lov omforetakspensjon slik at beregningen av ny pensjonikke gir uklarhet, svekker mobiliteten i arbeids-markedet eller på annen måte gir utilsiktedeeffekter.

Det er flere forhold rundt regelverket i deoffentlige pensjonsordningene som virker mobili-tetshindrende. Som omtalt over, oppfattes bereg-ningen av pensjon for dem som slutter i offentligsektor før pensjonsalderen som tap av opptjentpensjon, noe som kan være blant årsakene som ermed å begrense mobiliteten mellom ulike virk-somheter. I privat sektor er det heller ikke lengersærlig utbredt at pensjonsopptjening i en virksom-het medregnes ved overgang til ny jobb i enannen virksomhet. Det vanlige er at man får en fri-polise (eller kapitalbevis i innskuddsordninger).Det er liten forskjell mellom en fripolise og denoppsatte pensjonen man får fra Statens Pensjons-kasse. I en ny pensjonsordning for de offentligeansatte, jf. omtalen av utvalget over, bør en leggestor vekt på å øke mobiliteten.

Det bør vurderes om det fortsatt skal være slikat uttak av pensjon fra tjenestepensjonsordnin-gene forutsetter at man fratrer den stillingen mantar ut pensjon for, og at man ved fortsatt tjeneste idet offentlige på nytt blir medlem av ordningenmed pensjonsopptjening istedenfor pensjonsutbe-taling. Uttak av tjenestepensjon bør derfor føre tilat opptjeningen av tjenestepensjon stopper opp isamme forhold som man har tatt ut pensjon. I tje-nestepensjonsordningen er det arbeidstakerensstilling som gir rett til medlemskap i ordningen.Alternativet er at det åpnes for å ta ut pensjon utenå fratre stillingen. En slik løsning vil bety at manpå toppen av lønnen, får pensjon og tjener opp nyepensjonsrettigheter – alt basert på den sammestillingen. Løsningen lar seg forsvare i folketryg-


den – hvor det er samlet pensjonsgivende inntektog ikke lønn fra den enkelte stillingen som girpensjonsopptjening – men det kan stilles spørsmålom dette er naturlig i en tjenestepensjonsordning.

For å unngå kompliserte overgangsspørsmålforutsettes det at en ny tjenestepensjonsordningmå innfases samtidig og på samme måte sommodernisert folketrygd, slik kommisjonen harforeslått. Dette må imidlertid vurderes opp motgrunnlovsvernet for endringer i pensjonsordnin-gen for offentlig ansatte. Dette spørsmålet vil blivurdert av Justisdepartementets Lovavdeling påny på bakgrunn av modernisert folketrygd og denmodell for ny offentlig tjenestepensjonsordningsom velges.

7.5.1 Forslag om utvalg

Regjeringen tar sikte på å sette ned et bredt sam-mensatt offentlig utvalg med representanter frapartene i offentlig sektor, myndighetene og meduavhengige eksperter, med mandat å legge framforslag til ny tjenestepensjonsordning i offentligsektor. Mandatet for det offentlige utvalget må tautgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag omen pensjonsordning tilpasset modernisert folke-trygd. Med dette utgangspunktet bør utvalgetutrede ulike modeller for hvordan en ny pensjons-ordning for offentlig tilsatte kan utformes, medsikte på komme fram til et forslag til modell for enmoderne offentlig tjenestepensjonsordning. Utval-get bør også få i oppgave å vurdere hvordan tjenes-tepensjonssystemet i offentlig sektor kan gi enfleksibel pensjon sammen med en modernisert fol-ketrygd, og vurdere om det kan etableres en alle-årsregel for opptjening av pensjon. Utvalgets for-slag til modell må ligge innenfor samme økono-miske ramme som dagens tjenestepensjonsord-ning, dvs. lik dagens bruttoordning fratrukketdagens folketrygd. Hensikten med å endre tjenes-tepensjonsordningen er at reformen i folketryg-den også skal gjelde offentlig ansatte. Samtidigkan man søke å avvikle de kompliserte samord-ningsreglene, øke arbeidskraftsmobiliteten mel-lom offentlig og privat sektor og styrke insenti-vene til å stå i arbeid. Utvalget må også kunne vur-dere om en ny tjenestepensjonsordning kan leg-ges inn under gjeldende lover om kollektiveordninger i privat sektor, i egen lov eller om ord-ningen skal tariffestes i likhet med dagens ordningi kommunal sektor.

I og med at det vil være et utvalg der partenedeltar vil det være naturlig at utvalget også vurde-rer kriteriene og vilkårene for medlemskap i ord-

ningene, men at den endelige utformingen av ord-ningen skjer i oppfølgingen av utvalgets arbeid.

7.5.2 Spørsmålet om «negativ effekt»

Som nevnt i punkt 7.2.2, ble spørsmålet om nega-tiv effekt ved samordning av tjenestepensjon tiletterlatte med pensjon fra folketrygden forelagtStortinget i forbindelse med Revidert Nasjonal-budsjett 2003. Regjeringen gjennomgikk her ulikeløsninger, som enten innebar skjerpet samord-ning eller en liberalisering som ville føre til bety-delig økte pensjonsutgifter for tjenestepensjons-ordningene. Regjeringen pekte blant annet på atsamordning med en standardberegnet folketrygdvil være et logisk alternativ til dagens samord-ning, og uttalte videre at «det vil være lite hen-siktsmessig å foreslå slike endringer før Pensjons-komisjonens innstilling foreligger og det er tattstilling til kommisjonens forslag». Flertallet iFinanskomiteen tok dette til etterretning.

Regjeringen vil komme tilbake til spørsmåletom «negativ effekt» når hovedprinsippene for enpensjonsreform er vedtatt.

7.5.3 Pensjon for statsråder, stortingsrepresentanter m.v.

Regjeringen vil i tråd med Pensjonskommisjonensforslag foreslå at reglene i de lovbestemte pen-sjonsordningene for statsråder og enkelte andreyrkesgrupper endres samtidig og i samsvar medendringene i en ny tjenestepensjonsordning foroffentlig tilsatte. I denne sammenheng vil en ogsåvurdere de særregler som gjelder for opptjeningav pensjon. Når det gjelder pensjonsordningen forstortingsrepresentanter, tilligger det Stortinget åvurdere om en skal foreta tilsvarende endringer idenne pensjonsordningen. Regjeringen vil imid-lertid anbefale Stortinget å foreta slike endringer.

7.5.4 Særaldersgrenser

Kriteriene for særaldersgrense etter lov omaldersgrenser for offentlige tjenestemenn mfl. erat tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psy-kiske egenskaper som normalt svekkes medalder. Typisk vil være syn, hørsel, reaksjonsevnem.v. Kriteriene er fastsatt objektivt slik at det ikkeer mulig for arbeidstakere som individuelt til-fredsstiller tjenestens krav, å fortsette utoveraldersgrensen uten ved arbeidsgivers samtykke.Tilsvarende gjelder der særaldersgrensen er fast-satt grunnet individuell slitasje. Videre vil kravene


til tjenesten kunne endre seg over tid uten at sær-aldersgrensen blir endret. Det er viktig at reglerom pensjon og pensjonering er forutsigbare overtid, men det er et spørsmål om en i tillegg burdeha regler som ga mulighet til mer skjønnsmessigevurderinger av om en arbeidstaker skal kunnefortsette utover en fastsatt særaldersgrense. Sær-aldersgrenser som system bygger på en forutset-ning om at grupper av arbeidstakere, sett underett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at ordningen med særaldersgrenser – både iprivat og i offentlig sektor – bør gjennomgås ogendres slik at det i framtiden blir arbeidets art ogrisiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør beho-vet for en tidlig pensjonering. Dagens system tarikke hensyn til individuelle variasjoner når detgjelder fysisk og psykisk helse. En del av demsom fratrer sin stilling ved oppnådd særalders-grense, fortsetter å arbeide i omtrent sammeomfang som tidligere i andre stillinger. Dettetyder på at arbeidstakere som er omfattet avlavere aldersgrenser, fortsatt besitter en arbeids-evne som kan benyttes til annet arbeid og ikkebør stenges ute fra arbeidsmarkedet. Spørsmåletom aldersdiskriminering må også ses i sammen-heng med oppfølgingen av Arbeidslivslovutval-gets utredning. Der arbeidets art tilsier at alderkan være en årsak til at arbeidet ikke kan utførespå en forsvarlig måte, eller at det stilles bestemtefysiske krav til arbeidet, bør det være arbeidsgi-vers ansvar å finne egnet annet arbeid for arbeids-takerne. Det faktum at det er en prioritert politiskoppgave å få uførepensjonister med restarbeids-evne tilbake til arbeid, samtidig som en (førtids-)pensjonerer arbeidstakere med full arbeidsevne,er uheldig.

Regjeringen vil derfor, i samarbeid med par-tene i arbeidslivet, gjennomgå gjeldende særal-dersgrenser i den hensikt at det i framtiden blirarbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder,som avgjør behovet for en tidlig pensjonering.

7.5.5 Finansiering

Finansieringen av Statens Pensjonskasse og dekommunale tjenestepensjonsordningene er uliktorganisert. Medlemmer i Pensjonskassen betaler2 pst. av lønnen i pensjonsinnskudd. Arbeidsgiver-andel betales bare av virksomheter som har egneinntekter. Den delen av de årlige utbetalingenesom ikke dekkes av innskuddene, dekkes vedløpende bevilgninger over statsbudsjettet. Finan-sieringen av de kommunale ordningene er deri-

mot basert på et forsikringsteknisk system, slik atopparbeidede pensjoner er forhåndsfinansiertgjennom fond.

En tar ikke sikte på å endre dagens systemmed fordeling av finansieringen av pensjonsord-ningene mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Envil imidlertid åpne for en annen fordeling slik atarbeidstakers andel kan varieres f.eks. i forhold tilendringer i ordningen eller regelverket.

7.5.6 Fondering av Statens Pensjonskasse

Pensjonskommisjonen foreslo å fondere StatensPensjonskasse. Konsekvensene av fondering forretningslinjene for finanspolitikken og bruken avoljeinntekter over statsbudsjettet er i liten graddiskutert av Pensjonskommisjonen. Tilsvarendegjelder konsekvensene for det norske kapitalmar-kedet, og hvordan forslaget til fondering stillerseg i forhold til regnskapsprinsippene som gjelderfor føring av statens utgifter.

Pensjonskommisjonen anga ikke eksplisitthvilken form deres forslag om fondering av Sta-tens Pensjonskasse bør ha. En fondering kan gjø-res ved at staten oppretter et kontolån og gir Sta-tens Pensjonskasse en fordring tilsvarende detsom er nødvendig for å dekke de beregnede for-pliktelsene knyttet til tjenestepensjonsordningen.Statens Pensjonskasse får dermed en inntektspostsom motsvarer statens renteutgifter på den nyeoffentlige gjelden. En alternativ modell er at Sta-tens Pensjonskasse underlegges det sammeregelverket som gjelder for forsikringsselskaperog pensjonskasser i privat sektor. I dette tilfelletvil Statens Pensjonskasse måtte utstyres medfondskapital som den kan plassere innenfor detsom følger av regelverket for livselskaper og pen-sjonskasser. De hensyn som ligger bak Pensjons-kommisjonens forslag, kan imidlertid langt på veiogså ivaretas ved synliggjøring av pensjonskost-nadene i statsbudsjettet og statsregnskapet.

Pensjonskommisjonen har antydet å fondereenten alle eller bare nye forpliktelser. Å fonderealle pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjons-kasse ville anvendt på 2001 til 2003 svekket stats-budsjettet årlig med anslagsvis 13 – 22 mrd. kro-ner, mens en fondering begrenset til nye forplik-telser ville ført til en årlig merutgift istatsbudsjettet på 10 – 20 mrd. kroner. Årsaken tildenne store merkostnaden er at fondering inne-bærer en dobbeltbelastning ved at man må finan-siere både de løpende pensjonsutgiftene og opp-bygging av fond for å dekke framtidige utbetalin-ger. En slik dobbeltbelastning vil være størst i


starten, men vedvare i minst 20 år. En fonderingav Statens Pensjonskasse vil dermed måtte krevenye retningslinjer for finanspolitikken. Innenforhandlingsregelen måtte andre utgifter reduseres,eller inntektene økes. Dette ville reflektere denøkte sparingen som kreves for å fondere pen-sjonsforpliktelsene til Statens Pensjonskasse.Etter hvert som det bygges opp fondskapital, vilimidlertid merkostnaden i statsbudsjettet snus tilen mindrekostnad, men dette ligger forholdsvislangt fram i tid. Hvis sparingen skjer i StatensPensjonskasse istedenfor innenfor statsbudsjettet,fører det samtidig til at netto renteinntekter påstatsbudsjettet faller tilsvarende. Alternativt viloppbyggingen av og avkastningen på Statenspetroleumsfond bli tilsvarende mindre. Dersom enmotvirket ekstrakostnadene i statsbudsjettet knyt-tet til dobbeltbelastningen ved en regnskapsmes-sig korreksjon i det strukturelle underskuddet,ville sluttresultatet innebære at fondsoppbyggin-gen i Statens Pensjonskasse skjer på bekostningav sparing i utlandet gjennom Petroleumsfondet.

Intervallene for utgiftsanslagene reflekterer atdet kan bli store variasjoner fra år til år i de bereg-nede pensjonskostnadene i statsbudsjettet. Pre-miebetalingene til Statens Pensjonskasse vil vari-ere fordi lønnsveksten blir ulik fra år til år. I tilleggvarierer også avkastningen på fondets midler.Etter som reguleringen av løpende pensjoner ioffentlig sektor er direkte knyttet til lønnsvekstengjennom G-reguleringen, vil premievariasjonenefor staten isolert sett bli større enn det bedriftenei privat sektor har opplevd. En tilsvarende for-skjell vil det også bli etter Pensjonskommisjonensforslag til ny indeksering av pensjoner.

Dersom Statens Pensjonskasse sidestilles medforsikringsselskaper og pensjonskasser, vil detteha betydelig virkning i kapitalmarkedet, ved at enfår en ny, stor statlig aktør som vil konkurrere medprivat sektor i det norske finansmarkedet. Dette vilikke være tilfellet med en kontolånsordning, etter-som Statens Pensjonskasse da ikke vil ha anled-ning til å plassere i omsettelige verdipapirer.

Ved fondering vil virksomheter lettere kunnefå med seg pensjonskapital ved bytte av pensjons-leverandør. Dette vil kunne øke konkurransen imarkedet for offentlig tjenestepensjon ved at detblir mer attraktivt for andre pensjonsleverandørerå sikre seg skoleverket eller fristilt statlig virk-somhet som kunder.

På denne bakgrunn mener en i ovenstående atdet ikke er noen reelle behov for å fondere Sta-tens Pensjonskasse. Staten har ikke noen kon-

kursrisiko, og synliggjøring av arbeidskraftskost-nader, som var en av Pensjonskommisjonensintensjoner med forslaget, kan ivaretas på andremåter. Ved en framtidig overgang fra brutto- tilnettoordninger i de offentlige tjenestepensjons-ordningene er opptjente rettigheter uansett retts-beskyttet gjennom grunnlovsvernet. Dette gjelderuavhengig av om de er fondert. En vil peke på atdet er fullt mulig – slik det har vært etter fristillin-gen av en del statlige virksomheter de senere år –å bevare rettigheter som er opptjent som rettighe-ter mot Statens Pensjonskasse, mens nye rettig-heter opparbeides hos ny pensjonsleverandør.

Etter denne oppfatning vil en fondering av Sta-tens Pensjonskasse medfører at retningslinjenefor finanspolitikken må endres. Også dette hensy-net taler imot å fondere Statens Pensjonskasse.Regjeringen foreslår at Pensjonskommisjonensforslag om å fondere Statens Pensjonskasse ikkefølges opp. En vil arbeide videre med å kartleggeom det er sider ved regelverket som kan virke innpå fristilte virksomheters og skoleverkets mulig-heter for å skifte pensjonsleverandør.

60 pst. av medlemsvirksomhetene i StatensPensjonskasse står i dag overfor en arbeidskrafts-kostnad som inkluderer pensjon. En videreutvik-ling av dette kan bestå i at prinsippet om synliggjø-ring av reelle arbeidskraftskostnader også gjøresgjeldende for de resterende 40 pst. (i hovedsakstatsforvaltningen). Dette kan ivaretas ved at mani nasjonalbudsjettet redegjør for de pensjonspre-mier som Statens Pensjonskasse har beregnet fordenne delen av medlemsmassen, samt at en ogsåidentifiserer den delen av statens samlede pen-sjonsforpliktelser som faller på Statens Pensjons-kasse. Internasjonalt pågår for øvrig arbeid meden ny nasjonalregnskapsstandard som over tid kanføre til at oppstillingene Statistisk sentralbyrå lagerfor offentlige finanser blir lagt om, ved at pensjons-kostnader knyttet til den statlige tjenestepensjons-ordningen føres på samme måte som i privateregnskap, dvs. etter påløptprinsippet.

En vil videre legge opp til at en i nasjonalbud-sjettdokumentene viser pensjonsgjelden i StatensPensjonskasse, slik det også gjøres for den samledepensjonsgjelden i folketrygden. Omtalen av pen-sjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse vil bliutvidet, bl.a. ved å legge vekt på hvor mye de repre-senterer i årlig kostnad for staten. For øvrig inngårpensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse alle-rede i dag i generasjonsregnskapsberegningene ogi de langsiktige makroøkonomiske beregningenesom presenteres i nasjonalbudsjettene.


8 Fondering av folketrygden


Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betyde-lige midler i Statens petroleumsfond. Hensynet tilbærekraftige offentlige finanser, og et pensjons-system som er opprettholdbart over tid, krever atstaten også i årene framover bygger opp betyde-lige fordringer. Denne fordringsoppbyggingenkan i stor grad ses på som en omplassering av for-mue fra petroleumsreserver på havbunnen tilfinansielle aktiva.

Norge har så langt lyktes i å forvalte petrole-umsinntektene på en god måte. Gjennom Petrole-umsfondet har de store overskuddene i statsfi-nansene som følger av petroleumsinntektene, blittkanalisert til utlandet i form av finansinvesterin-ger. Hensikten er bl.a. å bygge opp en finansiellbuffer for staten for å møte variasjoner i oljeinn-tektene og den kraftige økningen i pensjonsutgif-tene som følge av en økende andel eldre i befolk-ningen, samt å opprettholde en variert nærings-struktur som kan legge grunnlag for en balansertutvikling i norsk økonomi. Kombinasjonen avstore løpende overskudd i statsfinansene ogønsket om økte bevilgninger på mange områdergjør det imidlertid svært krevende å føre en øko-nomisk politikk som også ivaretar de langsiktigeutfordringene knyttet til en aldrende befolkningog nedgangen i petroleumsinntektene på en til-fredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktigbærekraft forsterkes av at andre aldersrelaterteoffentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstje-nester for eldre må forventes å øke betydeligframover i takt med aldringen av befolkningen.

Erfaringer fra en rekke land viser at det er kre-vende for staten å bygge opp finansiell formue.Pensjonskommisjonen mente dette ville bli letteredersom fondsoppbyggingen skjer i et pensjons-fond. Kommisjonen foreslo derfor å etablere etnytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petro-leumsfond og Folketrygdfond. Regjeringen gårinn for å følge opp dette forslaget.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag leg-ger Regjeringen opp til at fondsoppbyggingenfortsatt skal være av generell karakter, slik at stør-relsen på fondet og framtidige avsetninger ikke

direkte knyttes til utviklingen i statens pensjons-forpliktelser i folketrygden. I samsvar med dettevil pensjonssystemet i folketrygden fortsatt væreutlikningsbasert («pay-as-you-go»). En fondsløs-ning som mer direkte knytter sammen fondskapi-talen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gisvært store årlige svingninger i statens utgifterved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pen-sjonsforpliktelser.

Handlingsregelen for bruken av oljeinntektervidereføres som den operative retningslinjen forfinanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sik-ter en mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfa-sing av oljeinntektene i norsk økonomi. En innret-ting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufon-derte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke somandel av BNP for Fastlands-Norge, slik Pensjons-kommisjonen foreslo, er ikke egnet som en opera-tiv rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Tildet vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkast-ning og pensjonsforpliktelser kunne gi for storeårlige svingninger i offentlige budsjetter. En slikrettesnor er først og fremst å regne som et peda-gogisk hjelpemiddel for å illustrere bærekraften ifinanspolitikken på lang sikt. Den kan dermedsupplere andre og mer fullstendige indikatorer foropprettholdbarheten i offentlige finanser. Som enoppfølging av Pensjonskommisjonens forslag vilen i nasjonalbudsjettdokumentene gi en utvidetomtale av utviklingen i den samlede kapitalen iPetroleumsfondet og Folketrygdfondet målt i for-hold til størrelsen på statens pensjonsforpliktelseri folketrygden.

Et viktig formål med Statens petroleumsfondhar vært at valutainntektene fra oljevirksomhetenskal plasseres i utlandet slik at en ikke får storeforstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i dennorske kronen. Dette hensynet må etter Regjerin-gens oppfatning også ivaretas innenfor et statligpensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor fortsatt iall hovedsak plasseres i utlandet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposi-sjon om etableringen av Statens pensjonsfondhvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institu-sjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tari den forbindelse sikte på å foreslå en navnendring


av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til hen-holdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Sta-tens pensjonsfond innenlandsdel.

Nedenfor følger en nærmere gjennomgang avPensjonskommisjonens forslag vedrørende fonde-ring av folketrygden. Punkt 8.2 omhandler fonde-ring av pensjonsforpliktelsene gjennom etablerin-gen av Statens pensjonsfond, herunder bl.a. for-holdet til finans- og pengepolitikken. I punkt 8.3følger en omtale av et eventuelt innskuddsele-ment i folketrygden. Departementets vurderingfølger under de enkelte punktene.

8.2 Etablering av Statens pensjonsfond

8.2.1 Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen peker på at kombinasjonenav sterk vekst i de offentlige pensjonsutgiftene ogfallende petroleumsinntekter vil legge økte byr-der på de yrkesaktive i framtiden. Manglendelangsiktig bærekraft vil innebære at det offentligepensjonssystemet før eller senere må endres, ogdette omstillingsbehovet vil bli større jo lenger enutsetter de omstillingene som er nødvendige.Utfordringene for pensjonssystemet framoverknytter seg både til veksten i de offentlige pen-sjonsutgiftene, og til hvordan den finansiellebelastningen knyttet til disse utgiftene bør fordeleseg over tid. Pensjonskommisjonen har sett detsom en hovedutfordring å etablere et bærekraftigpensjonssystem i den forstand at det gir en rime-lig byrdefordeling mellom generasjoner, derbidraget fra hver generasjon står i et rimelig for-hold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar.En pensjonsreform som ikke sikrer en rimeligbyrdefordeling mellom generasjoner, vil vanske-lig kunne opprettholdes over tid. Det er derforbehov for at staten bygger opp betydelige fordrin-ger i årene framover. Kommisjonen sier videre:

«Etablering av et pensjonsfond vil i utgangs-punktet verken gjøre pensjonssystemet mereller mindre bærekraftig. Det avgjørende forom folketrygdens pensjonsforpliktelser vilkunne innfris i framtiden, er utformingen avden samlede finanspolitikken og den økono-miske utviklingen mer generelt. Et pensjons-fond vil imidlertid kunne gjøre det lettere å fåoppslutning om en langsiktig finanspolitikkhvor det settes tilstrekkelig midler til side denærmeste årene. Erfaringen fra en rekke lander at det ikke er lett for staten å bygge oppfinansiell formue – det oppstår lett et sterktpress for å bruke av midlene. Dette kan bli let-

tere å motstå dersom midlene plasseres i etpensjonsfond.»

I Pensjonskommisjonens rapport pekes det på atNorge har to store utfordringer når det gjelder åskape langsiktig balanse i finanspolitikken. Denene er å ta vare på oljeformuen slik at den kankomme oss til gode ikke bare nå, men også i fram-tiden. Det andre er at pensjonsutgiftene vokserlangt sterkere enn skattegrunnlaget. I rapportenheter det videre:

«Disse to utfordringene kan i prinsippet løsesved hjelp av to fond: Et petroleumsfond der ensetter inn petroleumsinntektene og ikke tar utmer enn det som svarer til permanentinntektenav den samlede petroleumsformuen (fondet ogressursene i havet) og et pensjonsfond der ensparer nok til å hindre at de ufonderte pen-sjonsforpliktelsene øker. I tillegg må en sørgefor at statsbudsjettet i gjennomsnitt over godeog dårlige år går i balanse når en har lagt tiloverføringen fra petroleumsfondet (perma-nentinntekten) og trukket fra overføringen tilpensjonsfondet.

Altså kan vi i prinsippet ha bruk for to fondfor å sikre balanse i statsfinansene på lang sikt.Men det er selvsagt også mulig å la ett fond iva-reta begge oppgavene, slik Statens petroleums-fond til en viss grad nå gjør. For at ett fond skalløse begge oppgavene fullt ut, må imidlertidstørrelsen på avsetningene til fondet værebestemt både av oljeinntektene og av utviklin-gen i pensjonsforpliktelsene. En kan ikke venteat et fond der reglene for hvor mye kapital somskal settes inn tar hensyn til bare den ene av deto utfordringene skal løse begge utfordringenepå en god måte over lang tid.»

Allerede i dag skjer det en betydelig generell stat-lig sparing gjennom oppbyggingen av Statenspetroleumsfond. Pensjonskommisjonen har imid-lertid sett det som viktig at den statlige fondsopp-byggingen kombineres med endringer som tarsikte på å styrke sammenhengen mellom fondetog pensjonsforpliktelsene. Kommisjonen går såle-des inn for at det etableres et nytt Statens pen-sjonsfond.

Et hovedspørsmål i kommisjonens arbeid harvært om et nytt statlig pensjonsfond bør utformessom et bredt (makro) fond, der fondsoppbyggin-gen reflekterer reelle overskudd i statsfinansene,eller om det bør opprettes et mer forsikringsba-sert fond, som direkte er knyttet til omfanget avpensjonsforpliktelsene. Kommisjonen peker på atden siste løsningen vil kreve en videreføring av etmodifisert petroleumsfond for å kunne håndtere


svingninger i petroleumsinntektene, valutakurserog fondsavkastning. I Pensjonskommisjonens rap-port heter det videre om dette:

«Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskom-misjonen kommet til at statens fondsoppbyg-ging fortsatt bør skje i form av en generellfondsoppbygging som både reflekterer utvik-lingen i statens petroleumsinntekter og pen-sjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etablereset rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sinvurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:– En vil trolig bare kunne fondere en begren-

set del av de pensjonsforpliktelsene somallerede er bygget opp når Pensjonsfondetopprettes. Dette vil i betydelig grad redu-sere fordelene ved en fondsmodell som kuner knyttet til pensjonsforpliktelsene.

– De store svingningene en må regne med ikapitalavkastningen og andre forhold gjørat det vil være betydelig usikkerhet knyttettil hvor store de årlige fondsavsetningenemå være i en slik modell. En slik løsning vilderfor måtte bli vesentlig mer komplisertenn en bredere fondsløsning, med en risikofor store variasjoner i fondsavsetningeneover tid.

– Etablering av et forsikringsbasert pen-sjonsfond (snevert fond) med stor grad avautonomitet i forhold til resten av statsfi-nansene vil kunne gjøre det vanskeligere åforeta helhetlige avveiinger mellom pen-sjonsutgiftene og statens utgifter og inntek-ter på andre områder. »

Pensjonskommisjonen mener imidlertid at det erbehov for tiltak som etablerer en klar sammen-heng mellom Pensjonsfondet, pensjonsforpliktel-sene og de langsiktige utfordringene i den økono-miske politikken. For å styrke sammenhengenmellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktel-sene foreslår kommisjonen:

«1. at det i de årlige budsjettdokumentene fraRegjeringen presenteres balanseoppstillin-ger for Pensjonsfondet, der alderspensjons-forpliktelsene framgår som en gjeldspost,mens aktivasiden består av fondets kapitalog en fordring på staten svarende til deufonderte pensjonsforpliktelsene. På dennemåten vil det framgå at selv om alle oljeinn-tektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pen-sjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordringpå staten som tilsvarer de ufonderte pen-sjonsforpliktelsene. Fondskonstruksjonenfår også fram at økt bruk av oljeinntektermedfører at man tar av ’pensjonskapitalen’ved at de ufonderte forpliktelsene øker.

2. at det i budsjettdokumentene gis en mer

omfattende drøfting av utviklingen i pen-sjonsforpliktelsene enn fram til nå, der detframgår hvor mye av de årlige endringenesom skyldes ny opptjening av pensjonsret-tigheter, regelverksendringer og endringerknyttet til regulering av opptjente pensjons-rettigheter som følge av lønns- og prisutvik-lingen.

3. at det etableres en langsiktig retningslinjeom at de ufonderte forpliktelsene knyttet tilalderspensjonen i folketrygden ikke skaløke som andel av BNP for Fastlands-Norgeover tid.

4. at Regjeringen pålegges å legge fram ensærskilt redegjørelse for Stortinget som endel av de årlige budsjettdokumentene hvisdet skulle oppstå situasjoner der den ufon-derte pensjonsgjelden over tid øker ster-kere enn etter retningslinjen i punkt 3.Denne redegjørelsen skal inneholde for-slag til endringer i retningslinjene forfinanspolitikken, forslag til reduserte utgif-ter i pensjonssystemet eller andre tiltaksom kan bidra til at en over tid når målet omat de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikkeskal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge.

5. at det i forbindelse med den årlige utsendel-sen med informasjon om den enkeltes opp-tjente rettigheter til alderspensjon oppgishvor stor del av de opptjente pensjonsrettig-hetene som er fondert i Pensjonsfondet.»

8.2.2 Høringsuttalelser

Flere høringsinstanser støtter en nærmere sam-menknytning av statens formue i Petroleumsfon-det og Folketrygdfondet med pensjonsforpliktel-sene i Folketrygden. Norges Bank skriver i sinhøringsuttalelse at den slutter seg til Pensjons-kommisjonens forslag om at statens fondsoppbyg-ging fortsatt bør skje i form av en generell fonds-oppbygging som både reflekterer utviklingen istatens petroleumsinntekter og pensjonsforplik-telsene. Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriverat organisasjonen lenge har støttet synet om å laPetroleumsfondet inngå som et supplerende ogbevisstgjørende element i Folketrygdens finansi-ering. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)mener det er nødvendig med en fondering av fol-ketrygdens tilleggspensjoner, slik at fondet kanutgjøre en buffer for framtidige ytelser og at enfondering vil føre til en synliggjøring av framtidigeforpliktelser i pensjonssystemet. YS skriver videreat et «nytt Pensjonsfond, bestående av Petrole-umsfondet og Folketrygdfondet gir slike mulighe-


ter og vil samtidig sikre en langsiktig disponeringav petroleumsinntektene som ikke virker skadeligpå økonomien».

Enkelte høringsinstanser er imidlertid for etmer forsikringsbasert pensjonsfond. Finansnæ-ringens Hovedorganisasjon (FNH) mener alders-pensjonsforpliktelsene i folketrygden bør sikres ien reell og regnskapsmessig fondering. I hørings-uttalelsen skriver FNH at de pensjonspolitiske for-delene ved å velge en fondert løsning bl.a. er atdet vil trygge det finansielle grunnlaget for framti-dige pensjoner og at fondering vil føre til politiskog økonomisk tydeliggjøring av forpliktelsenesom ligger i pensjonssystemet. Pensjonsfondetbør derfor etter FNHs oppfatning etableres somen egen juridisk enhet med oppgave å forvaltepensjonsmidler. Staten bør forpliktes til å sørgefor at fondets kapital til enhver tid utgjør en lovbe-stemt andel av den enkeltes aktuarielt beregnederett til alderspensjon i folketrygden. Forvaltnin-gen av pensjonsmidler bør i størst mulig gradutkontrakteres til profesjonelle forvaltere underinternasjonal konkurranse.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) delerFNHs syn om at fondsløsningen bør være forsi-kringsbasert. NHO hevder at sammenhengenmellom innbyggernes pensjonsrettigheter og inn-betalinger til og utbetalinger fra fondet er vesent-lig svakere ved en generell fondsoppbygging ennved et aktuarielt oppbygget fond. NHO drøfterogså hvem som skal bære risikoen mht. hvordanrealisert avkastning utvikler seg i forhold til detsom beregningsteknisk er forutsatt, og antar atdet er mest hensiktsmessig at staten bærer risi-koen for svingninger i avkastningen, kombinertmed et passende bufferfond. Kredittilsynet er ogsåav den oppfatning at en bør gå lenger i retning aven forsikringsbasert fondsløsning, og skriver i sinhøringsuttalelse at det bør vurderes om all ny opp-tjening av alderspensjon fra en gitt dato skalfondssikres på forsikringsmessig grunnlag.


Norge har så langt lykkes i å forvalte petroleums-inntektene på en god måte. Kombinasjonen avstore løpende overskudd i statsfinansene ogønsket om økte bevilgninger på mange områdergjør det imidlertid svært krevende å føre en øko-nomisk politikk som også ivaretar de langsiktigeutfordringene knyttet til en aldrende befolkningog nedgangen i petroleumsinntektene på en til-fredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktigbærekraft forsterkes av at også andre aldersrela-

terte offentlige utgifter knyttet til helse- ogomsorgstjenester for eldre må forventes å økebetydelig framover i takt med aldringen av befolk-ningen.

Hovedintensjonen bak Pensjonskommisjo-nens forslag om fondering av folketrygden er åetablere en nærmere sammenknytning av kapita-len i Petroleumsfondet og størrelsen på pensjons-forpliktelsene. Begrunnelsen er at dette vil bidratil en ansvarlig finanspolitikk, hvor langsiktigehensyn og utfordringene knyttet til veksten i pen-sjonsutgiftene blir tillagt vekt. Det er således ikkeprimært pensjonspolitiske argumenter som moti-verer kommisjonens forslag til fondering av folke-trygden. Forslagene til endringer i pensjonssyste-met er ikke betinget av at en fonderer pensjons-forpliktelsene.

Det var bred enighet i Pensjonskommisjonenom forslagene referert i punkt 8.2.1. Et hovedfor-mål med den foreslåtte konstruksjonen er å syn-liggjøre at den fondskapitalen som bygges opp, ernødvendig for å finansiere framtidige pensjoner.Dette hensynet blir tungt vektlagt også i dag inasjonalbudsjettdokumentene, men det styrkesgjennom kommisjonens forslag. Regjeringen gårderfor inn for at man etablerer et Statens pen-sjonsfond basert på Petroleumsfondet og Folke-trygdfondet, i tråd med Pensjonskommisjonensforslag.

Regjeringen vil imidlertid peke på at den fore-slåtte fondsløsningen i seg selv er en regnskaps-messig konstruksjon, slik også Statens petroleums-fond er. Formålet med Petroleumsfondet er bl.a. åsynliggjøre bruken av oljeinntekter over statsbud-sjettet. Pensjonskommisjonen understreker i sinrapport at etableringen av et statlig pensjonsfond iutgangspunktet verken vil gjøre pensjonssystemetmer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende forom pensjonsforpliktelsene kan innfris i framtiden,er utformingen av budsjettpolitikken og den økono-miske utviklingen mer generelt. Forslaget om å eta-blere Statens pensjonsfond som en overbygning forPetroleumsfondet og Folketrygdfondet sikter mot åknytte en klarere forbindelse mellom framtidigepensjonsforpliktelser og behovet for statlig sparing.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at det ikke er en fornuftig løsning å etablereet forsikringsbasert statlig pensjonsfond. En slikløsning vil kreve at man må videreføre et petrole-umsfond for å håndtere den usikkerhet som bl.a.svingninger i kapitalavkastning og oljeinntekterrepresenterer. I Pensjonskommisjonens rapportantydes det at et slikt bufferfond må være helt oppmot 25-30 pst. av pensjonsforpliktelsene dersom


man skal ha en fondskapital som med stor sann-synlighet er lik eller større enn pensjonsforpliktel-sene, gitt de svingninger som en historisk har hatti kapitalavkastning og valutakurser.

I tillegg vil det selv med et forsikringsbasertpensjonsfond være svært vanskelig å etablere enklar og entydig sammenheng mellom kapitalen ipensjonsfondet og størrelsen på pensjonsforplik-telsene. Problemet er dels at forpliktelsene ermye større enn det man kan fondere, og dels athoveddelen av fondskapitalen bl.a. av pengepoli-tiske grunner må plasseres i utlandet, slik at manfår en valutarisiko knyttet til fondsavkastningensom andre pensjonsfond ikke i samme grad har.En slik fonderingsløsning, der alderspensjonenskilles ut fra resten av statsbudsjettet, ville dessu-ten etter departementets mening kunne gjøre detvanskeligere å foreta helhetlige avveininger mel-lom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inn-tekter på andre områder.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag leg-ges det opp til at Statens pensjonsfond skal etable-res ved å knytte en klarere forbindelse mellompensjonsforpliktelsene og statens fordringsopp-bygging i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet.Fondsoppbyggingen vil som Pensjonskommisjo-nen foreslo fortsatt være av generell karakter, slikat størrelsen på fondet og framtidige avsetningerikke direkte knyttes til utviklingen i statens pen-sjonsforpliktelser. I samsvar med dette vil en vide-reføre folketrygden som et utlikningsbasert(«pay-as-you-go») pensjonssystem. Dette ivaretaretter departementets oppfatning de langsiktigeutfordringene knyttet til en aldrende befolkningog nedgangen i petroleumsinntekter på en til-fredsstillende måte.

På flere områder har det vært behov for ennærmere vurdering og avklaring av kommisjo-nens forslag om å etablere et Statens pensjons-fond. Dette dreier seg bl.a. om forslaget om at deufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal økeover tid som andel av verdiskapingen i fastlandsø-konomien, forholdet til handlingsregelen for bru-ken av oljeinntekter over statsbudsjettet og forhol-det til pengepolitikken. I tillegg må den institusjo-nelle organiseringen av Statens pensjonsfondavklares nærmere, herunder konsekvensene forStatens petroleumsfond og Folketrygdfondet.

Utviklingen i de ufonderte pensjonsforpliktelsene

Pensjonskommisjonen foreslår som en langsiktigretningslinje for finanspolitikken at de ufonderteforpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folke-

trygden ikke skal øke over tid, målt som andel avBNP for Fastlands-Norge. Det framgår av kommi-sjonens rapport at den ikke er ment som en opera-tiv regel for budsjettpolitikken. Beregningene irapporten er basert på at handlingsregelen forbudsjettpolitikken videreføres, dvs. at det struktu-relle budsjettbalansen over tid tilsvarer forventetrealavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet.Dersom en skulle tilpasse de årlige budsjettenemed sikte på å holde ufonderte pensjonsforpliktel-ser konstante år for år, ville det kunne medføresvært store svingninger i statens utgifter. Endrin-ger i oljeinntektene, i fondskapitalen eller i pen-sjonsforpliktelsene ville i så fall påvirke budsjett-balansen krone for krone. Med dagens handlings-regel endres imidlertid kravet til budsjettbalansemed kun 4 pst. av endringer i fondskapitalen, sam-tidig som de gjeldende retningslinjene åpner forat virkningen jevnes ut over flere år, basert på etanslag på størrelsen på realavkastningen av Petro-leumsfondet noen år fram i tid. Dette understre-ker at Pensjonskommisjonens rettesnor for fonds-utviklingen ikke kan erstatte gjeldende retnings-linjer for budsjettpolitikken. Norges Bank viser isin høringsuttalelse bl.a. til simuleringer av utvik-lingen i graden av ufondert pensjonsgjeld, somtyder på at en slik rettesnor for finanspolitikkenlett kan bli brutt og at bruddene kan være så storeat det vil være svært krevende å gjenopprettebalansen selv på mellomlang sikt. Beregningeneer basert på Pensjonskommisjonens framskrivin-ger, og med historiske variasjoner i avkastning ogtilførsel til Petroleumsfondet.

Finansdepartementet har i sine langsiktigeanalyser særlig fokusert på balansen i genera-sjonsregnskapet og langsiktige, makroøkono-miske framskrivinger. Analyser av utviklingen ide ufonderte pensjonsforpliktelsene kan være etsupplement til disse beregningene, og inngå i ensamlet vurdering av om finanspolitikken er lang-siktig bærekraftig, jf. drøfting i kapittel 2. Som enoppfølging av Pensjonskommisjonens forslag, erdet naturlig å videreutvikle omtalen i nasjonal-budsjettdokumentene av størrelsesforholdet mel-lom kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygd-fondet på den ene siden og pensjonsforpliktel-sene på den andre siden. Figur 8.1 viseroppdaterte beregninger av statens pensjonsfor-pliktelser, kapitalen i Pensjonsfondet samt diffe-ransen, dvs. de ufonderte forpliktelsene. Pen-sjonsforpliktelsene er beregnet brutto, dvs. førden skatten pensjonistene betaler. Figuren erberegnet med utgangspunkt i Pensjonskommisjo-nens forslag til reform.


Som påpekt i kapittel 2, er beregningene avpensjonsforpliktelsene usikre og avhenger blantannet av hva som forutsettes om den økonomiskeveksten og veksten i reallønningene framover.Figuren viser derfor utviklingen i de ufonderteforpliktelsene både med en reallønnsvekst på 2pst. pr. år, i tråd med framskrivingene i Perspek-tivmeldingen, og med en reallønnsvekst på 1½pst., som lå til grunn for Pensjonskommisjonensforpliktelsesberegninger. Det er i begge beregnin-ger lagt til grunn 4 pst. realrente, og det er for-skjellen mellom realrente og reallønnsvekt som eravgjørende for beregningsresultatene. I beggeberegningene faller den ufonderte pensjonsgjel-den noe fram til rundt 2015, for deretter å stige.Pensjonsfondet målt som andel av BNP for Fast-lands-Norge anslås i de to beregningene å økebetydelig de nærmeste årene til nivåer rundt 175og 200 pst. i 2025-2040, for deretter å avta noefram mot 2050. Dette har sammenheng med athandlingsregelen innebærer at bruken av oljeinn-tekter over tid svarer til forventet realavkastningpå fondskapitalen. I perioden 2025-2040 holderfondet seg også noenlunde stabilt målt som andelav BNP for Fastlands-Norge, fordi kontantstrøm-men fra oljevirksomheten er tilstrekkelig stor til åsørge for at fondet vokser i takt med realveksten iøkonomien.

Utviklingen i den ufonderte pensjonsgjelden

er noe gunstigere med en reallønnsvekst på 1½pst. pr. år slik Pensjonskommisjonen la til grunn,enn i de oppdaterte beregningene med 2 pst. real-lønnsvekst. Dette skyldes at høyere lønnsvekstleder til større tillegg i folketrygdens grunnbeløp,noe som øker størrelsen på pensjonsforpliktel-sene. Det langsiktige innstramningsbehovet istatsfinansene er imidlertid i liten grad påvirket aven slik endring. Det skyldes bl.a. at høyere framti-dige pensjonsforutbetalinger har en motpost ihøyere løpende skatteinntekter. En endring iberegnede ufonderte forpliktelser tilsier dermedikke nødvendigvis behov for ytterligere innstram-minger i pensjonssystemet eller i finanspolitikkenfor øvrig. En vurdering av det langsiktige inn-stramningsbehovet i statsfinansene krever merfullstendige analyser, for eksempel i form av gene-rasjonsregnskapsberegninger eller langsiktige,makroøkonomiske framskrivinger.

I Perspektivmeldingen som ble lagt fram inovember, er det gitt en grundig drøfting av detlangsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.Det er der presentert generasjonsregnskapsbe-regninger og langsiktige, makroøkonomiskeframskrivinger. Disse beregningene viser et bety-delig udekket finansieringsbehov for offentlig for-valtning framover, jf. kapittel 2, og bekrefter der-med det inntrykket som gis i figur 8.1. I Perspek-tivmeldingen drøftes strategier for å styrke

Figur 8.1 Pensjonsforpliktelser og Pensjonsfondet. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet

0

100

200

300

400

2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

0

100

200

300

400

Ufonderte forpliktelserAlderspensjonsforpliktelserPensjonsfondet

A. Produktivitetsvekst som i Pensjons-kommisjonens rapport

0

100

200

300

400

2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

0

100

200

300

400

Ufonderte forpliktelserAlderspensjonsforpliktelserPensjonsfondet

B. Oppdaterte beregninger

Pensjonsforpliktelser og Pensjonsfondet


statsfinansene også på andre områder enn i pen-sjonssystemet.

Konsekvenser for finanspolitikken

Pensjonskommisjonen har i sine beregninger tattutgangspunkt i at handlingsregelen for bruk avoljeinntekter videreføres, dvs. at en fortsatt siktermot at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettun-derskuddet over tid skal svare til 4 pst. av kapita-len i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjett-året. Regjeringen er enig i at handlingsregelen isin nåværende form bør videreføres. Petroleums-inntektene har en annen karakter enn statensøvrige inntekter ved at de har sin bakgrunn iomdanning av formue i form av olje- og gass tilfinansiell formue. Handlingsregelen er etablertfor å gi en forsvarlig og jevn innfasing av petrole-umsinntektene. Dette er nødvendig av hensyn tilkonkurranseutsatt sektor og en balansert utvik-ling i norsk økonomi. Ved fortsatt å knytte hand-lingsregelen til kapitalen i Petroleumsfondet (Sta-tens pensjonsfond utenlandsdel) vil budsjettun-derskuddet framover også synliggjøre bruken av«oljepenger». Dersom handlingsregelen i stedethadde vært knyttet til den samlede kapitalen iPetroleumsfondet og Folketrygdfondet, ville detlangsiktige innstrammingsbehovet i statsfinans-ene ha økt. Regjeringen finner det ikke naturlig atetableringen av Statens pensjonsfond, som harsom siktemål bl.a. å knytte statens formuesopp-bygging nærmere med pensjonsforpliktelsene,skal ledsages av fondsløsninger som redusererstatens finansielle sparing.

Regjeringen legger således til grunn at enviderefører de retningslinjene som allerede er eta-blert for bruken av oljeinntekter. Det innebærerat handlingsregelen for bruk av oljeinntekterknyttes opp mot Petroleumsfondet (utenlandsde-len av det statlige pensjonsfondet) som i dag.

Om forholdet til pengepolitikken

Petroleumsvirksomheten gir i utgangspunktet enstor, men ujevn, valutainngang til Norge. Valuta-strømmene ville kunne ført til en sterk og sværtvariabel krone. Det motvirkes imidlertid av at denårlige bruken av petroleumsinntekter over stats-budsjettet er forutsigbar og uavhengig av deårlige inntektsstrømmene, mens resten blir inves-tert ute gjennom Statens petroleumsfond. Kapital-utgangen via Statens petroleumsfond bidrar såle-des til å stabilisere kronen.

I Norges Banks høringsuttalelse heter det bl.a.:

«Petroleumsfondsmekanismen har bidratt tilat den makroøkonomiske utviklingen i Norgehar vært forholdsvis balansert det siste tiåret.Uten denne mekanismen kunne vilkårene forkonkurranseutsatte virksomheter vært vesent-lig dårligere. Et pensjonssystem som legger tilrette for fortsatt høy kapitalutgang bidrar tilmindre svingninger i renter og valutakurs, ogmer stabile rammevilkår for næringslivet.Kommisjonenes forslag om å videreføre petro-leumsfondsmekanismen innenfor et nytt Sta-tens pensjonsfond, med basis i Statens petrole-umsfond og Folketrygdfondet, ivaretar dette.

Gitt at mesteparten av fondskapitalen fort-satt plasseres i utlandet, vil kommisjonens for-slag ikke få vesentlig betydning for kronekur-sen og dermed heller ikke for rentesettingen.»

Regjeringen legger til grunn at retningslinjenesom er etablert for plasseringene i Petroleumsfon-det, videreføres. Det innebærer at hele kapitalen iPetroleumsfondet (Statens pensjonsfond uten-landsdel) fortsatt skal plasseres i utlandet. Videreinnebærer dette at fondets inntekter fortsatt ernetto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomhe-ten, samt nettoavkastningen på fondets kapital.Utgiftene vil bestå av en overføring til statsbudsjet-tet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunder-skuddet.

Ved at Petroleumsfondet plasseres direkte iutlandet, bidrar staten til nødvendig kapitalutgangog til å skjerme den innenlandske økonomien fravirkningene av høye petroleumsinntekter. Envesentlig reduksjon i kapitalutgangen fra Norgevil ikke være forenlig med en balansert vekst ifastlandsøkonomien over tid. Regjeringen delerderfor Pensjonskommisjonens vurdering om athensynet til å unngå store forstyrrelser i norskøkonomi og ustabilitet i den norske kronen, ogsåmå ivaretas innenfor et statlig pensjonsfond. Enfondert løsning som skissert over, hvor sparingenfortsatt skjer på statens hånd og gjennom plasse-ringer i utlandet, vil ikke innebære noen endrin-ger i hovedfunksjonene for Petroleumsfondet. Enslik løsning vil derfor ikke reise vesentlig nye pro-blemstillinger for pengepolitikken.

Om det formelle rammeverket for fondet

Pensjonskommisjonen går inn for at Statens pen-sjonsfond ikke skal bygge opp en ny forvalteror-ganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljø-ene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Dettekan tilsi at etableringen av Pensjonsfondet gjøresmed minst mulig endringer i det formelle ramme-


verket. Petroleumsfondet er i dag uten eget styreog administrasjon. Fondet eies av Finansdeparte-mentet, og det er plassert på en konto i NorgesBank. Norges Bank har gjennom en forvaltnings-avtale fått i oppgave å forvalte midlene etter nær-mere fastsatte retningslinjer, og forvaltningen erunderlagt Norges Banks hovedstyre. Folketrygd-fondet har på sin side et eget styre og egen admi-nistrasjon. Rammene for forvaltningen er gitt avStortinget, mens Kongen (delegert til Finansde-partementet) kan gi nærmere retningslinjer omforvaltningen.

Regjeringen tilrår at Statens pensjonsfondhjemles i egen lov, med utgangpunkt i lov om Sta-tens Petroleumsfond og regelverket for Folke-trygdfondet. Eierskapet til Statens pensjonsfondvil kunne utøves av Finansdepartementet påsamme måte som det i dag gjøres for Statenspetroleumsfond. Det legges til grunn at det ikkeer nødvendig å bygge opp et eget styre og egenadministrasjon for Statens pensjonsfond, og at en iall hovedsak bør søke å videreføre virksomheten iNorges Bank og Folketrygdfondet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposi-sjon om etableringen av Statens pensjonsfondhvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institu-sjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tari den forbindelse sikte på å foreslå en navnendringav Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til hen-holdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Sta-tens pensjonsfond innenlandsdel.

Om kapitalforvaltningen

Forvaltningen av Statens petroleumsfond er iutgangspunktet svært forskjellig fra forvaltningenav Folketrygdfondet. Det er bl.a. betydelige for-skjeller i forvaltningsstrategien for plasseringer idet norske og de utenlandske aksjemarkedene.Norges Bank skal heller ikke eie aksjer og rente-papirer i det norske markedet ut over det som ernødvendig for å ivareta rollen som sentralbank.Dette har ført til store forskjeller i organiseringenav forvaltningen, og taler etter departementetsoppfatning mot en samordning av forvaltermiljø-ene. En videreføring av forvaltermiljøene i Nor-ges Bank og Folketrygdfondet tilsier at utenlands-plasseringer fortsatt foretas av Petroleumsfondet,mens innenlandske plasseringer foretas av Folke-trygdfondet. Dette synet støttes av Norges Bank isin høringsuttalelse:

«Norges Bank er enig i at forvaltningen avinnenlandske og utenlandske investeringervidereføres av de eksisterende forvaltningsmil-

jøene i Folketrygdfondet og Statens petrole-umsfond. Forvaltningen av Folketrygdfondeter svært forskjellig fra forvaltningen av Statenspetroleumsfond. De to helt forskjelligeutgangspunktene for forvaltningen gjør atorganisasjonene har bygget opp ulik forvalt-ningsstil og kompetanse. Etter Norges Bankssyn er det derfor liten synergi å hente ut ved ålage en organisatorisk overbygning mellomforvaltningsorganisasjonene. Tvert i mot kanen slik organisering være negativ fordi den kanredusere spesialfokuset i begge organisasjo-nene. Tett fokus og spesialisert kompetanse erviktig for å skape merverdi i kapitalforvalt-ning.»

Folketrygdfondet har i sin høringsuttalelse gittuttrykk for liknende synspunkter:

«Folketrygdfondet og Petroleumsfondet ermeget forskjellige som investeringsorganisa-sjoner, spesielt når det gjelder aksjeinvesterin-ger. Folketrygdfondet har lang erfaring somen langsiktig og selektiv investor i aksjemarke-det, mens Petroleumsfondets aksjeportefølje istor grad er basert på at den skal reflekteresammensetningen av de markedsindeksenesom benyttes i referanseindekser. Styret i Fol-ketrygdfondet anser det som en styrke for denfremtidige forvaltning av pensjonskapitalen atden fortsatt foretas av investeringsorganisasjo-ner som har en ulik investorprofil og hver sinekomparative fortrinn som kapitalforvaltere.For å sikre at de ulike forvaltningsmiljøeneopprettholdes anser styret det som hensikts-messig at organisasjonene holdes atskilt ogsåetter at disse inngår i Statens Pensjonsfond.Det synes også naturlig at det fortsatt blir enviss arbeidsdeling mellom Petroleumsfondetog Folketrygdfondet.»

Stortinget har gitt Folketrygdfondet adgang til åplassere inntil 20 pst. av sin aksjeramme i danske,finske og svenske aksjer. Det legges opp til å vide-reføre Folketrygdfondets investeringsadgang iutenlandske aksjer i forbindelse med etableringav Statens pensjonsfond. Det er imidlertid viktig åopprettholde et tydelig skille mellom Petroleums-fondet (utenlandsdelen av Statens pensjonsfond)og Folketrygdfondet (innenlandsdelen av Statenspensjonsfond) og at arbeidsdelingen ikke under-graves. Det vises i den sammenheng også tilomtale i Nasjonalbudsjettet 2005.

Norges Bank skriver i sin høringsuttalelse atdet er viktig å unngå at investeringsstrategien måtilpasses kortsiktige avkastningssvingninger i ver-dipapirmarkedene, men at Statens pensjonsfond


kan investere med svært lang horisont for å oppnåhøy avkasting og god tilpasning til de langsiktigeforpliktelsene som fondet er ment å dekke. Detkan imidlertid pekes på at det med den foreslåttefondskonstruksjonen ikke er noe krav om atfondskapitalen til enhver tid skal tilsvare størrel-sen på, eller en viss andel av, pensjonsforpliktel-sene. Dette ivaretar de synspunkter Norges Bankgir uttrykk for. Finansdepartementet foretar forøvrig jevnlig en vurdering av investeringsstrate-gien til Petroleumsfondet, jf. for eksempel omta-len i Nasjonalbudsjettet 2004. Slikt arbeid skjerbl.a. med bistand fra Norges Bank og private kon-sulentselskaper.

Pensjonskommisjonen mener at deler av kapi-talen i Folketrygdfondet bør kunne forvaltes avprivate forvaltere. Petroleumsfondet gjør allerededette ved at man har satt ut eksterne forvalter-mandater. Kommisjonens forslag kan ivaretas vedå åpne for eksterne forvaltermandater av Folke-trygdfondets aksjer og portefølje av private ogkommunale rentepapirer. Utenom stats- og stats-garanterte papirer var kapitalen i Folketrygdfon-det ved siste årsskifte på 54,7 mrd. kroner. Plasse-ringene i aksjer og grunnfondsbevis utgjorde 31,0mrd. kroner og var plassert i 40 selskaper.

Departementet finner det ikke rimelig åpålegge at deler av den porteføljen Folketrygdfon-det har plassert i private papirer skal forvaltes aveksterne forvaltere, ut fra bl.a. hensynet til en hel-hetlig forvaltningsstrategi og muligheten til åutnytte stordriftsfordeler. Departementet serimidlertid gode grunner til at Folketrygdfondetskal kunne benytte eksterne forvaltere dersomfondet selv finner det hensiktsmessig.

Informasjon til den enkelte om opptjente pensjonsrettigheter

Pensjonskommisjonen foreslår at det årlig skalsendes ut informasjon om den enkeltes opptjenterettigheter til alderspensjon, og at det skal oppgishvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetenesom er fondert i Statens pensjonsfond. Regjerin-gen vil følge opp forslaget som vil kunne bidra til åskape et tydeligere eierforhold for den enkelte tilpensjonsfondet. Samtidig understrekes at dendelen av pensjonsrettighetene som ikke har sinmotpost i fondskapital i juridisk forstand er «likesikre» som de øvrige rettighetene.

8.3 Innskuddselement i folketrygden og forholdet til kapitalmarkedet

8.3.1 Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen peker i sin rapport på atflere land, som en del av reformer av pensjonssys-temet, har innført ordninger med individuelle,fondsbaserte konti. En slik reform ble bl.a. gjen-nomført i forbindelse med pensjonsreformen iSverige på 1990-tallet, da en i tillegg til inntekts-pensjonen i det kollektive pensjonssystemet opp-rettet en obligatorisk «premiepension», som byg-ger på individuelle konto og fritt investeringsvalg.Et viktig mål ved utformingen av den svenske ord-ningen var ifølge kommisjonen at en skulleutnytte de positive sidene ved en privat pensjons-løsning, samtidig som en begrenset ulempene –bl.a. på kostnadssiden – så mye som mulig.

Kommisjonen skriver videre at hvis det skaletableres et system med individuelle pensjons-konti med investeringsvalg, vil det være naturlig åtrekke på erfaringene i Sverige. I rapporten heterdet videre:

«Rent praktisk kan en tenke seg en utformingav en innskuddsordning langs følgende linjer:– Premien pr. arbeidstaker fastsettes av myn-

dighetene i forhold til den enkeltes pen-sjonsgivende inntekt. Premien innkrevesav skattemyndighetene sammen med denordinære skatten. Midlene tilføres så denenkeltes pensjonskonto og plasseres slikden enkelte selv velger, gitt et på forhåndavgrenset sett av investeringsalternativer.Premien kan innkreves enten gjennom per-sonskattesystemet eller gjennom sammeordning som arbeidsgiveravgiften, eventu-elt en kombinasjon av disse.

– Et myndighetsorgan holder orden på kon-toføringen og sørger for at midlene plasse-res slik den enkelte har valgt. Dette svarertil premiepensjonsmyndigheten (PPM) iden svenske premiepensjonsordningen.

– Ved overgang til pensjon gjøres innskud-dene på den enkeltes konto om til en livsva-rig annuitet, dvs. at det betales ut detsamme beløpet hvert år. Regulering avløpende pensjoner gjøres på tilsvarendemåte som etter lov om innskuddspensjon,dvs. at den enkelte godskrives avkastnin-gen på sin egen pensjonskapital.

– Premier og ytelser er kjønnsnøytrale. – Pensjonsopptjening i forbindelse med

omsorgsfravær bør innenfor en slik ord-ning dekkes opp ved at staten betaler pre-


mie som svarer til den opptjeningen manskal få ved omsorgsfravær.

– For å sikre opptjening av alderspensjon veduførhet bør det etableres en ordning for åsikre dette, ev. i form av et premietillegg foruførepensjon.

– Dødelighetsarven tilfaller forsikringskol-lektivet.

– Et system med obligatorisk innskuddspen-sjon kan neppe gjennomføres uten at deoffentlige pensjonsordningene endres tilnettoordninger. I alle fall blir det menings-løst å ha fritt investeringsvalg for personersom har et garantert pensjonsnivå gjennomen bruttoordning.»

En innskuddsordning i tråd med disse punktenevil etter kommisjonens oppfatning kunne ha gun-stige virkninger på den enkeltes eierforhold tilegen pensjon, og gunstige insentivvirkninger vedat det for den enkelte blir en klar sammenhengmellom innbetalinger og utbetaling av pensjon.Kommisjonen peker på at individuelle konti der-med i noen grad vil kunne gi økt arbeidstilbudsammenliknet med dagens system. Tilsvarendeeffekter kan imidlertid etter kommisjonens opp-fatning også oppnås innenfor en offentlig ordninguten fondsbasering dersom en lager et system derpensjonen avkortes ved tidligpensjonering.

Ulempen med en innskuddsbasert ordningmed investeringsvalg er etter kommisjonens opp-fatning at man kan få større variasjon i størrelsenpå pensjonen sammenliknet med tidligere yrkesin-ntekt. Dette har sammenheng med variasjonene iavkastningen på kapitalen på den enkeltes konto.Dette problemet kan imidlertid begrenses, og vilavhenge av investeringsstrategien i fondene. Kom-misjonen peker i rapporten på at det i Sverige iliten grad er lagt begrensninger på investerings-strategien, dvs. at man har lagt liten vekt på hensy-

net til å begrense variasjon i avkastningen. Kom-misjonen sier imidlertid at det kan være naturlig atman i Norge legger vesentlig sterkere restriksjo-ner på investeringene. Hensynet til å unngå forstore forskjeller i avkastningen på pensjonskapita-len over tid og mellom personer tilsier at det ikkebør være mulig å velge investeringsalternativersom ikke er veldiversifiserte. Fond som inngår iden innskuddsbaserte ordningen, bør etter kom-misjonens oppfatning ha en referanseporteføljesom er fastsatt av myndighetene med grenser forhvor stor risiko den enkelte forvalter kan ta (øvregrense for relativ volatilitet). Aksjeandelen kaneventuelt variere noe fra fond til fond, men ellersbør trolig referanseporteføljen være lik.


Det legges ikke fram forslag om at deler av folke-trygden skal innskuddsbaseres på individuellekonti med investeringsvalg. Regjeringen foreslårimidlertid at det etableres en obligatorisk, supple-rende pensjonsordning på toppen av folketrygdensom omfatter alle lønnstakere. Avhengig av hvor-dan en slik ordning utformes, vil det kunne økeinnslaget av innskuddsbaserte pensjonsordnin-ger. I denne ordningen foreslås fondsbasering påindividuelle konti. Ordningen er nærmere omtalt ikapittel 6 i denne meldingen.

Det vises for øvrig til at pensjonsopptjeningeni modernisert folketrygd foreslås å ta utgangs-punkt i en beregnet premie med kontoutskriftersom viser utviklingen i opptjent pensjonsformue.En slik ordning vil ha visse paraleller til spareord-ninger, men den er ikke fondert og avkastningenavhenger av lønnsutvikling og ikke utviklingen ikapitalmarkedet. Det vises til kapittel 4 for ennærmere omtale.


9 Uførepensjon og etterlattepensjon


Pensjonskommisjonen utredet ikke konsekvenseneav sine forslag for uføre- og etterlattepensjon, ogviste til at dette må håndteres i det videre arbeidet.

Uførepensjonen beregnes i dag på sammemåte som alderspensjonen, og med framtidig opp-tjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år.Tidsbegrenset uførestønad beregnes derimotikke som pensjonene i folketrygden, men utgjør66 pst. av inntekt det nærmest foregående åreteller gjennomsnittet av de tre foregående åreneopp til 6 G. Minste stønad er 1,8 G, som i dag til-svarer 105 800 kroner.

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 årskal sikre inntekt når ektefellen dør dersom dengjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv.Pensjonen beregnes på grunnlag av avdødes opp-tjening og avkortes i forhold til faktisk eller for-ventet inntekt over et fribeløp. Det gis også påvisse vilkår avledet tilleggspensjon til gjenlevendeektefelle med egen alders- eller uførepensjon. Nårén eller begge foreldre er døde, gis det barnepen-sjon til fylte 18 år (i visse tilfeller til 20 år).

Målsettingen om at uførepensjonsordningenskal sikre et verdig livsopphold til personer sompga. uførhet ikke kan få en akseptabel inntekt måvidereføres også i et nytt pensjonssystem. Det måimidlertid avklares om beregningsreglene for ufø-repensjonen fortsatt skal følge systemet foralderspensjon, eller løsrives og følge prinsippenefor tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsy-telser i folketrygden. Et annet sentralt spørsmåler hvordan alderspensjonen skal utmåles for per-soner som har mottatt uførepensjon.

Den grunnleggende utfordringen er imidler-tid forholdet mellom uførepensjon og fleksibelalderspensjon. Den årlige alderspensjonen somfor eksempel kan tas ut fra 62 år, vil bli betydeliglavere enn om man tar ut pensjonen fra 67 år,mens uførepensjon ikke vil ha tilsvarende avkor-ting. Dette kan øke presset på uførepensjonsord-ningen. Insentivene i den fleksible alderspensjo-nen kan bli svekket dersom man ikke har etablertgode mekanismer som begrenser uførepensjons-ordningen til dem som er reelt uføre.

Det legges til grunn at stønadsordningene veduførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regje-ringen vil sette ned et utvalg for å utrede framti-dens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter atStortinget har behandlet pensjonsmeldingen.Utvalget skal kartlegge problemområder og giforslag til endringer i dagens stønadsordningerved uførhet for å finne fram til ordninger som kanfungere ved siden av et nytt fremtidig alderspen-sjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalgetgi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmålesog hvordan alderspensjonen skal utmåles for per-soner som har mottatt uførepensjon.

Regjeringen ønsker å videreføre ordningenemed folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefel-ler og barn, og vil komme tilbake til Stortingetmed forslag til teknisk tilpassing av ytelsene tiletterlatte til et nytt framtidig alderspensjonssys-tem i folketrygden.

9.2 Hovedtrekk ved gjeldende ordninger

9.2.1 Uførepensjon

Formålet med folketrygdens uførepensjon er åsikre inntekt for personer som har fått inntektsev-nen eller arbeidsevnen varig nedsatt med minsthalvparten på grunn av sykdom, skade eller lyte.Det er et vilkår for å få uførepensjon at vedkom-mende har gjennomgått hensiktsmessig behand-ling og attføring. Det gis hel (100 prosent) uføre-pensjon til den som har mistet hele inntektsevneneller arbeidsevnen, og gradert pensjon (fra 50 til90 prosent) dersom en del av inntektsevnen ellerarbeidsevnen er tapt.

Uførepensjonen beregnes på samme måtesom alderspensjonen, og består av grunnpensjon(basert på trygdetid/botid), tilleggspensjon(basert på inntekt og pensjonspoeng) og eventu-elt særtillegg til dem som har liten eller ingen til-leggspensjon. Uførepensjonister får medregnetframtidig trygdetid og framtidige pensjonspoengtil det året de fyller 67 år. De framtidige pensjons-poengene er gjennomsnittet av opptjente pen-sjonspoeng de tre siste årene før inntektsevnen


eller arbeidsevnen ble nedsatt eller av halvpartenav samtlige opptjente pensjonspoeng dersomdette gir et høyere pensjonspoengtall. Uførepen-sjonister som har vært yrkesaktive i noen år sik-res på denne måten en uførepensjon på detsamme nivået som alderspensjonen de kunnevente å få ved fylte 67 år ved uendret inntektsnivå.Personer som er født uføre eller er blitt uføre førfylte 26 år, får rett til en garantert tilleggspensjonberegnet på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng.

Det gis behovsprøvde forsørgingstillegg forektefelle og for barn under 18 år.

Fra 1. januar 2004 ble det innført en ny ord-ning med tidsbegrenset uførestønad som kan inn-vilges for en periode på 1-4 år når det er mulighetfor at stønadsmottakeren kan komme tilbake iarbeid på heltid eller deltid. De øvrige inngangs-vilkårene er de samme som for uførepensjon. Per-soner som mottar tidsbegrenset uførepensjon, føl-ges opp jevnlig av trygdeetaten med sikte på heleller delvis tilbakeføring til arbeidslivet.

Den tidsbegrensede uførestønaden utgjør 66pst. av inntekten det siste året før arbeidsevnenble nedsatt, eller gjennomsnittet av inntekten detre siste årene. Inntektsgrunnlaget er begrensettil en inntekt som svarer til 6 G. Minste stønad er1,8 G (105 800 kroner).

Den tidsbegrensede uførestønaden beregnesetter den samme modellen som korttidsytelsenerehabiliteringspenger og attføringspenger fra fol-ketrygden. Før 2002 ble rehabiliteringspenger ogattføringspenger beregnet som uførepensjon, dvs.etter en pensjonsmodell. Man ønsket å forenkleberegningsreglene og løsrive dem fra pensjons-systemet, blant annet for å markere at det dreierseg om midlertidige ytelser der siktemålet er til-bakeføring til arbeid. I folketrygden er det der-med én beregningsmodell for varige ytelser tillivsopphold (pensjonsmodellen) og en annenmodell for ytelser der siktemålet er tilbakeføringtil arbeid (korttidsytelsesmodellen).

9.2.2 Pensjon til etterlatte

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år

Folketrygden gir på visse vilkår en inntektsprøvdpensjon til gjenlevende ektefelle som er avledet avden avdøde ektefellens opptjening. For å få rett tilpensjon kreves det at den gjenlevende ektefellenenten var gift med den avdøde i minst fem år ellerhadde barn med den avdøde (evt. hadde omsorgfor den avdøde ektefellens barn). På særlige vil-kår om bl.a. lengden av ekteskapet kan det gis

pensjon til skilte når den tidligere ektefellen dør.Pensjon til gjenlevende ektefelle faller bort der-som hun eller han gifter seg igjen.

Til gjenlevende ektefelle som ikke har rett tilpensjon, kan det på visse vilkår gis en inntekts-prøvd overgangsstønad. Stønaden gis som hoved-regel i maksimalt ett år, og beregnes som pensjon.

Reglene gjelder også for registrerte partnereetter lov om registrert partnerskap og for sambo-ere med felles barn eller som har vært gift medhverandre.

Pensjon til gjenlevende ektefelle er bygd oppsom de øvrige pensjonene i folketrygden (dvs.etter pensjonsmodellen) og består av grunnpen-sjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg tildem som har liten eller ingen tilleggspensjon.

Grunnpensjon og særtillegg beregnes pågrunnlag av den avdødes trygdetid (evt. regnetfram til 67 år). Tilleggspensjonen utgjør 55 pro-sent av den avdødes tileggspensjon. Dersom denavdøde ikke var pensjonist, regnes det med pen-sjonspoeng fram til 67 år.

Pensjonen inntektsprøves på grunnlag avarbeidsinntekt som den gjenlevende har eller kanforventes å få, og som på årsbasis overstiger et fri-beløp som er halvparten av G. Pensjonen reduse-res med 40 prosent av den faktiske eller forven-tede arbeidsinntekten over fribeløpet. Som hoved-regel forventes det at en gjenlevende ektefelleunder 55 år kan få en arbeidsinntekt på 2 G.

Avledet tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Alderspensjonister og uførepensjonister som ergjenlevende ektefeller, kan på visse vilkår få enhøyere tilleggspensjon enn de selv har tjent opp(kombinert tilleggspensjon). Vilkårene er desamme som gjelder for at personer under 67 årskal få pensjon som gjenlevende ektefelle (varig-het av ekteskap eller at ektefellene hadde barnosv.).

Den kombinerte tilleggspensjonen er 55 pro-sent av summen av pensjonistens egen tilleggs-pensjon og den avdødes tilleggspensjon, og utbe-tales dersom beløpet blir høyere enn den tilleggs-pensjonen som den gjenlevende pensjonisten selvhar tjent opp. Det er altså det relative forholdetmellom tilleggspensjonene som avgjør om detskal gis kombinert tilleggspensjon, og ikke omden gjenlevendes tilleggspensjon er lav isolertsett.


Barnepensjon

Det gis barnepensjon til fylte 18 år (i visse tilfellertil 20 år). Er en av foreldrene død, er pensjonenfor første barn 40 pst. av G, og for hvert av deøvrige barna 25 pst. av G. Er begge foreldrenedøde, er pensjonen til det første barnet det sammesom pensjon til gjenlevende ektefelle (det størstebeløpet beregnet etter farens eller morens opptje-ning). For det neste barnet er pensjonen 40 pst. avG, og for øvrige barn 25 pst. av G for hvert barn.Pensjonen gis med likt beløp til hvert barn.

9.3 Pensjonskommisjonens vurderinger

9.3.1 Uførepensjon

Pensjonskommisjonen uttalte at en teknisk settkan beholde dagens beregningsregler for uføre-pensjon selv om alderspensjonssystemet leggesom. Det ble understreket at det er et hensiktsmes-sighetsspørsmål hvor mange ulike typer bereg-ningsregler en skal ha for løpende kontantytelseri folketrygden.

Kommisjonen pekte på at med forslaget til enmodernisert folketrygd, kan det bli problematiskå videreføre en forutsetning om at uførepensjonenskal være utformet etter samme prinsipper somalderspensjonen. En av grunnene til dette er atmodernisert folketrygd ikke lenger vil ha én vel-definert pensjonsalder. Alderspensjonen i moder-nisert folketrygd har dessuten en tydeligere opp-sparingsmekanisme enn i dagens folketrygd,mens uførepensjon og etterlattepensjon fortsattvil være mer forsikringsbaserte ordninger.

Kommisjonen viste også til at beregningsre-glene for en del av de sykdomsrelaterte ytelseneallerede er løsrevet fra beregningsreglene foralderspensjon. Rehabiliteringspenger og attfø-ringspenger beregnes nå med 66 pst. av inntektendet foregående året eller de nærmeste foregåendeårene før stønadsbehovet oppsto. Tidsbegrensetuførestønad, som ble innført fra 1. januar 2004,blir også beregnet slik.

Mens det primære formålet med uførepensjoner inntektssikring ved uførhet i yrkesaktiv alder,forutsetter alderspensjonsordningen normal opp-tjening hele tiden fram til alderpensjonen tas ut.For alderspensjon vil pensjonsuttak være frivilligmellom 62 og 70 år, samtidig som den enkelte skalvære tjent med fortsatt å stå i arbeid etter 62 år.Det er et sentralt hensyn også for uførepensjons-

ordningen at det skal lønne seg for den enkelte åutnytte sin restarbeidsevne i lønnet arbeid.

Det er en utfordring å sikre at ordningenemed uførepensjon og alderspensjon kan virkeparallelt på en hensiktsmessig måte uten at detoppstår gjensidig ugunstige vekselvirkninger.Problemstillingen er særlig tydelig i årene oppmot laveste uttaksalder for alderspensjon og iintervallet der det blir valgfritt å ta ut alderspen-sjon. Pensjonskommisjonen understreket at detbør unngås at enkeltpersoner som har helsepla-ger som vil kunne gi rett til uførepensjon, mensom likevel er motivert til å fortsette i arbeid, viltape økonomisk på å fortsette. Tilsvarende børden som faktisk forsøker å stå i arbeid lengstmulig, for eksempel gjennom å ta en mindre kre-vende jobb, samlet sett ha noe igjen for dette, selvom det endelige utfallet blir uførepensjon.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan alders-pensjonen skal beregnes for tidligere uførepensjo-nister, viste kommisjonen til at dette i prinsippetkan skje på to måter, enten på grunnlag av selveuføreytelsen, eller ut fra det inntektsgrunnlagetsom ligger til grunn for uføreytelsen.

Kommisjonen viste også til at det må tas stil-ling til fra hvilket tidspunkt en uførepensjon skalavløses av alderspensjon. Ved en fleksibel alders-pensjon der pensjonen kan tas ut mellom 62 og 70år, er det ikke gitt å definere en ordinær pensjons-alder der det er naturlig med overgang til alders-pensjon, og der videre opptjening av alderspen-sjonsrettigheter stanser. Valg av overgangstids-punkt fra uførepensjon til alderspensjon vilimidlertid ha stor betydning for nivået på alders-pensjonen. Jo senere overgangen skjer, destostørre opptjening vil den enkelte pensjonist kunnefå. Samtidig vil valg av tidspunkt for opptjening avalderspensjonsrettigheter ha konsekvenser fordet samlede utgiftsnivået. Pensjonskommisjonenga uttrykk for at det synes naturlig å legge tilgrunn at overgang og omregning fra uførepensjontil alderspensjon bør skje ved fylte 67 år, men atdette må vurderes nærmere i forbindelse medvidere utredning av folketrygdens framtidige ufø-resystem.

Pensjonskommisjonen mente at uførepensjonskal kunne innvilges også mellom fylte 62 år og 67år, som i dag. Årsaken er at personer som av hel-semessige årsaker mer eller mindre er forhindretfra å fortsette i arbeid, ikke står overfor de sammevalgmuligheter som arbeidsføre. De nærmere vil-kårene for rett til uførepensjon når det samtidigforeligger rett til alderspensjon, bør etter kommi-sjonens mening vurderes i forbindelse med det


videre arbeidet med å utforme folketrygdens ufø-restønad i lys av modernisert folketrygd.

Ved overgang og omregning til alderspensjonved fylte 67 år mente Pensjonskommisjonen atogså uførepensjonister bør omfattes av ordningenmed delingstall.

Pensjonskomisjonen pekte på at personer somblir uføre i relativt ung alder, kan ha uførestønadsom hovedinntektskilde i store deler av sittvoksne liv. I likhet med yrkesaktive kan de ha eta-bleringskostnader og utgifter til å forsørge familiegjennom store deler av livet. Dersom løpende ufø-repensjon reguleres på samme måte som utbetaltalderspensjon, vil uføre få en dårligere inntektsut-vikling enn yrkesaktive. For at det ikke skal opp-stå for store sosiale forskjeller mellom yrkesak-tive og uføre, er det viktig å sikre varig uføre eninntektsutvikling som gjenspeiler velstandsutvik-lingen i samfunnet. Pensjonskommisjonen til-rådde på denne bakgrunn at varig uførepensjonlønnsindekseres. Det er imidlertid et spørsmålom hvor lenge lønnsindekseringen skal gjelde. Imodernisert folketrygd er det foreslått at løpendealderspensjon skal indekseres med et veid gjen-nomsnitt av lønns- og prisveksten. Det bør blantannet vurderes å gå over til samme indekseringsom vil gjelde for alderspensjon fra fylte 62 år.


Pensjonskommisjonen pekte på at utviklingen ifamilie- og forsørgingsmønsteret taler for at detkan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikkbasert på forsørgelse gjennom ekteskap. Utviklin-gen går heller i retning av at hver enkelt voksenforutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner ogmenn har individuelle rettigheter, der sivil statushar mindre betydning. Alternativet til familie ellerhusholdsenheten er et mer individualisert pen-sjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt sys-tem behandle alle likt, uten hensyn til familiesitua-sjonen. Enslige, gifte og samboere vil da ha desamme pensjonsrettighetene. En slik løsning vilkreve vidtgående endringer.

Etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år

Ordningen med etterlattepensjonen gir formeltlike rettigheter til kvinner og menn. Pensjons-kommisjonen pekte på at en fullstendig rendyr-king av prinsippet om individbaserte ytelser forut-setter et samfunn der menn og kvinner er likestilti utgangspunktet. Det vil blant annet si et samfunnmed lik deling av omsorgsoppgavene og like

muligheter for menn og kvinner i arbeidslivet.Selv om rettighetene formelt er like for kvinner ogmenn, må etterlattepensjonen først og fremst vur-deres i forhold til kvinner.

Det kan i prinsippet reises mange spørsmålom etterlattepensjonering av voksne personer iarbeidsdyktig alder. Det kan hevdes at etterlatte-pensjonering bygger på og støtter opp under fami-liemønster som har stadig mindre utbredelse, derkvinner er forsørget, og ikke selvstendige inn-tektstakere. Det er også hevdet at etterlattepen-sjoneringen kan virke passiviserende. Den gir retttil pensjon for personer som kan ha mange yrkes-aktive år foran seg. Nå er riktignok kravene tilyrkesrettet aktivitet skjerpet for gjenlevendeunder 55 år. Dessuten legger etterlattepensjonen idag stor vekt på ekteskapelig status og mindrevekt på faktisk samlivsform. Det er bare når dethar foreligget et formelt ekteskap og når sambo-ere har felles barn, det foreligger rett til etterlatte-pensjon. Personer som har vært samboere gjen-nom et langt liv uten at de har felles barn ellervært gift med hverandre, har ikke rett til etterlat-tepensjon. Pensjonen faller bort når det inngåsnytt ekteskap, men ikke når den etterlatte innle-der et nytt samboerforhold.

Fortsatt lever mange kvinner i ekteskap dermannen er hovedinntektstaker. Disse kvinnenehar et reelt behov for økonomisk trygghet mot tapav forsørger. Således støtter etterlattepensjonenopp om ekteskapet som samlivsform. Menn har idag som oftest høyere inntekt, lengre yrkeskarri-ere og høyere pensjonsopptjening enn kvinner.Dersom etterlattepensjonen faller bort, kan resul-tatet bli økt utrygghet og lavere eller mer usikkerstandardtrygghet for kvinner. Dagens etterlatte-pensjon har innebygd fleksibilitet som gjør at deni stor grad trappes automatisk ned etter hvert somyrkesaktiviteten øker.

Etter hvert som stadig flere kvinner har egenarbeidsinntekt, vil behovet for etterlattepensjonavta. Kvinners yrkesaktivitet steg betydelig i 1970-og 1980-årene, noe som vil bidra til å heve kvinnerspensjonsnivå i framtiden. Etterlattepensjonen harimidlertid pr. i dag ikke utspilt sin rolle.

Pensjonskommisjonen kom på denne bak-grunn til at det fortsatt bør være en ordning medetterlattepensjon til gjenlevende ektefelle i moder-nisert folketrygd, og at ytelsesnivået bør ligge påom lag samme nivå som i dag. Kommisjonen la tilgrunn at den tekniske utformingen av folketryg-dens etterlatteytelser til barn og gjenlevende ekte-feller blir gjenstand for nærmere utredning.


Avledet pensjon til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Etterlattepensjonen faller bort når en gjenlevendeektefelle får rett til egen pensjon som uføre- elleralderspensjonist. Bestemmelsene om avledet pen-sjon sikrer at gjenlevende ektefelle minst får enegen pensjon tilsvarende etterlattepensjon. Gjen-levende ektefelle med egen uføre- eller alderspen-sjon får i dag beregnet tilleggspensjonen etter detgunstigste beløpet av egen tilleggspensjon og 55pst. av summen av egen og avdød ektefelles til-leggspensjon.

Pensjonskommisjonen viste til at kvinner økersin pensjonsopptjening, og at det kan reises spørs-mål om det er fordelingsmessig rimelig og påkre-vet med en ordning som sikrer gjenlevendealders- og uførepensjonister med egen tilleggs-pensjon høyere ytelser enn de hadde som etterlat-tepensjonist, og også høyere ytelser enn det somegen opptjening tilsier.

Bakgrunnen for ordningen var at det bleansett som rimelig at pensjonister ikke skulle fåvesentlig nedgang i tilvant inntektsnivå når ekte-fellen døde. Samtidig skulle de få beholde noe avegen tilleggspensjonsopptjening, som for de allerfleste var forventet å være lav. Dette kan forståspå bakgrunn av forsørgingsmønsteret da folke-trygden ble innført. Kvinnene var ofte hjemmear-beidende store deler av livet, eventuelt med kor-tere perioder i arbeid, fortrinnsvis på deltid. Iframtiden vil regelen medføre at en stadig størregruppe pensjonister (kvinner og menn med avdødektefelle/samboer) får et eget «påslag» og der-med høyere tilleggspensjoner enn ugifte pensjo-nister, selv om arbeidsinntekten har ligget påsamme nivå.

Det er i dag stort sett kvinner som har rett tilavledet pensjon. Det skyldes at kvinner lever len-ger enn menn og at menn gjennomgående harhøyere pensjonsrettigheter enn kvinner. Etterhvert som kvinner opparbeider større pensjons-rettigheter i folketrygden som følge av økt yrkes-aktivitet, vil også flere menn få avledet pensjon.Pensjonskommisjonen framholdt at det kan reisesspørsmål ved rimeligheten av at pensjonister medhøy egenopptjent tilleggspensjon kan få et særligpåslag i pensjonen som følge av ekteskap.

Pensjonskommisjonen viste til at ordningenmed avledet pensjon kommer både personer medlav og høy egenopptjent pensjon til gode. Dersomordningen ble fjernet, vil kvinner med lav egen-opptjent pensjon bli hardest rammet. Pensjons-kommisjonen mente det er gode grunner for å

videreføre en ordning med kombinert pensjon imodernisert folketrygd. Den nærmere utformin-gen av en slik ordning i modernisert folketrygdbør imidlertid etter kommisjonens oppfatningutredes nærmere i forbindelse med den tekniskeutformingen av etterlatteytelser til barn og etter-latte under 67 år.


Mange høringsinstanser har bemerket at uføre-pensjon ikke er utredet av Pensjonskommisjonenog påpekt at det er nødvendig å ta stilling til denframtidige ordningen for uførepensjon før pen-sjonsreformen iverksettes.

Når det gjelder etterlatteytelser, gir ikkehøringsuttalelsene noe entydig signal, verken omutforming eller om en bør opprettholde slike ytel-ser i framtiden. Noen høringsinstanser har uttaltat de ønsker å beholde etterlatteytelsene. Andrehar påpekt at samfunnsutviklingen kan tilsi atman går over til en tidsbegrenset omstillingsy-telse i framtiden.


9.5.1 Uførepensjon

Pensjonskomisjonen pekte på at det er det nødven-dig med en nærmere utredning av forholdet mel-lom uførepensjon og alderspensjon i modernisertfolketrygd. Det må tas standpunkt til hvordan pen-sjonen skal beregnes rent teknisk når reglene foralderspensjon legges radikalt om. Etter departe-mentets oppfatning er de grunnleggende utfordrin-gene imidlertid knyttet til forholdet mellom uføre-pensjon og forslaget om en fleksibel alderspensjon.

Beregning av uføreytelse i forbindelse med nytt alderspensjonssystem

I dag beregnes pensjonene i folketrygden ettersamme modell (pensjonsmodellen) enten det eralderspensjon, uførepensjon eller pensjon til gjenle-vende ektefelle. Den tidsbegrensede uførestøna-den som nylig er innført, beregnes imidlertid på enannen måte, slik rehabiliteringspenger og attfø-ringspenger også gjør (korttidsytelsesmodellen),se avsnitt 9.2.1 ovenfor. Også ellers i Europa er detto hovedmodeller for oppbygging av uførepensjon/førtidspensjon, enten avledet av beregningsreglenefor alderspensjon eller utformet på samme måtesom korttidsytelser ved sykdom eller arbeidsløs-


het. Det siste gjelder blant annet Danmark. I Sve-rige forlot man pensjonsmodellen fra 1. januar 2003og gikk over til en sykestønadsmodell.

Nedenfor skisseres det ulike modeller forberegning av en framtidig uføreytelse. Én modellbygger på reglene for beregning av pensjon, enannen på reglene for beregning av korttidsytelserved sykdom (rehabiliteringspenger, attførings-penger og tidsbegrenset uførestønad). En tredjemodell, der en opprettholder skillet mellom tids-begrenset stønad og varig pensjon, er en kombi-nasjon av de to første modellene.

Modell 1- Pensjonsmodellen

I denne beregningsmodellen baserer en seg på for-slaget til framtidig alderspensjon folketrygden, sekapittel 4 foran, men med framskriving av pen-sjonsrettigheter. På samme måte som alderspensjo-nen kan uførepensjonen beregnes med utgangs-punkt i den beregnede pensjonsformuen som eropparbeidet i yrkesaktive år. Fra uføreåret kan detberegnes et framtidig inntektstap som medregnessom beregnet pensjonsformue. Det forutsettes atdet fastsettes en øvre aldersgrense for hvor lengedet skal være mulig å framskrive pensjonsopptje-ning, og en bestemt alder for overgang til alders-pensjon. Dette trenger nødvendigvis ikke være detsamme tidspunktet.

Det kan tas hensyn til år med ulønnetomsorgsarbeid ved fastsetting av beregnet pen-sjonsformue og framtidig inntektstap, og perso-ner som er født uføre eller er blitt uføre i ungalder kan sikres ytelse på et visst nivå ettersamme prinsipper som i dag.

For personer som ikke har vært yrkesaktive,kan det innføres en garantipensjon som avkortesmot den ordinære uførepensjonen etter de sammeregler som for alderspensjon.

Det må tas stilling til om en fortsatt skal ha enordning med behovsprøvde forsørgingstillegg.

Pensjonskommisjonen foreslo at det ikke skalgis tillegg for forsørget ektefelle og barn til alders-pensjonen. Uførepensjonister er imidlertid i enannen livssituasjon. Økning i barnetillegget tilpensjonister har de senere år vært et målrettet til-tak for å forebygge fattigdom blant barnefamiliermed lav inntekt. Om lag 16 000 uførepensjonistermottar i dag behovsprøvd barnetillegg.

Ved en slik modell vil det være enkelt åomregne uførepensjonen til alderspensjon sidende samme prinsippene ligger til grunn for beggepensjonstypene. Stønadsnivået som ufør vil iutgangspunktet tilsvare den alderspensjonen som

vedkommende ville ha fått ved å fortsette i arbeidfram til fylte 67 år.

For alderspensjonen er det foreslått et delings-tall, slik at pensjonen justeres ut fra forventet leve-alder for alderskohorten pensjonisten tilhører.Pensjonskommisjonen forutsatte at dette ikkeskal gjelde for uførepensjonister, men at delings-tallet gjøres gjeldende ved overgang fra uførepen-sjon til alderspensjon. Departementet legger tilgrunn at tidligere uførepensjonister skal omfattesav ordningen med delingstall på samme måte somandre alderspensjonister, selv om ytelsen kan gånoe ned ved overgang til alderspensjon.

Modell 2 – Beregning som folketrygdens kortidsytelser

Som nevnt ovenfor, ble rehabiliteringspenger ogattføringspenger tidligere beregnet på sammemåte som uførepensjon. De beregnes nå pågrunnlag av inntekten det siste året eller gjen-nomsnittet av de siste tre årene før arbeidsevnenble nedsatt. Tidsbegrenset uførestønad beregnesetter samme modell. De nye svenske ordningenefra 2003 har mange likhetstrekk med vår tidsbe-grensede uførestønad.

En beregningsmodell som bygger på dagensregler for tidsbegrenset uførestønad, vil innebæreat inntekt på uføretidspunktet eller umiddelbartforut for uføretidspunktet også legges til grunnfor beregning av varig uførepensjon. Man vil gåbort fra prinsippet om opptjente rettigheter, oginntekt på et tidligere tidspunkt i yrkeslivet vilikke ha betydning for stønadsresultatet. En per-son som har et langt yrkesliv bak seg, vil kunne fåsamme stønad som en som bare har vært i arbeidi noen år. Det vil heller ikke være noen direktesammenheng mellom det en person mottar somuførepensjonist og senere alderspensjon. Botid iNorge vil etter en slik modell heller ikke påvirkestønadsnivået.

Det kan vurderes om en forutgående bereg-ningsperiode på inntil tre år er tilstrekkelig lang nårinntektsgrunnlaget fastsettes. I Sverige benytterman gjennomsnittet av de tre beste inntektsåreneinnenfor en «rammetid» på inntil 8 år. Der har mandessuten en minsteytelse som avkortes på grunn-lag av botid. Den tidsbegrensede uførestønaden iNorge er betydelig gunstigere fordi den gir alle enminsteytelse. En kan eventuelt vurdere å legge innet krav om trygdetid (normalt botid i Norge) i enslik modell, med framskriving av tid til en viss alder.

Selv om en del uføre fortsatt vil ha behov foren ytelse på varig basis, kan de tekniske bereg-


ningsreglene være de samme for tidsbegrensetog varig uføreytelse.

Kompensasjonsgraden for tidsbegrenset uføre-stønad er i dag 66 pst. av inntektsgrunnlaget. Detteer betydelig høyere enn gjennomsnittlig kompensa-sjonsgrad som alderspensjonist. Den svenske ord-ningen har en kompensasjonsgrad på 64 pst. Det vilvære vanskelig å ha en uføreytelse som framstårsom betydelig mer gunstig enn den alderspensjo-nen en vil kunne få. Når man skal sammenliknekompensasjonsnivået mellom ordninger, må en tahensyn til eventuelle forskjeller i beskatning.

I likhet med modell 1 må det fastsettes enaldersgrense for overgang til alderspensjon. Tids-punktet for overgang til alderspensjon vil imidler-tid ikke ha betydning for stønadsnivået som ufør.

Grunnlaget for beregning av tidsbegrensetuførestønad og de øvrige korttidsytelsene i folke-trygden er begrenset til inntekt opp til 6 G. Der-som man legger til grunn at beregningsreglenefor tidsbegrenset uførestønad også skal gjelde forpersoner med varig stønadsbehov, kan det eventu-elt vurderes å ha samme taket for opptjening somi alderspensjonssystemet.

Ved overgang fra uføreytelse til alderspensjonkan man enten legge inntekten på uføretidspunk-tet til grunn og beregne framtidig inntekt, ellerlegge stønaden til grunn for beregning av inn-tektstap fra uføretidspunktet til overgang tilalderspensjon. Med det første alternativet vilalderspensjonen bli beregnet på samme måte somi modell 1. Det siste alternativet vil gi nedgang iinntekt ved overgang fra uføreytelse til alderspen-sjon. Personer som har hatt uførestønad i mangeår, vil i så fall kunne få en svært lav alderspensjon.

Modell 3 - Kombinasjonsmodellen

Dette er en videreføring av dagens system med entidsbegrenset ytelse som beregnes som folketryg-dens korttidsytelser og en varig pensjonsytelsesom tilpasses forslaget til alderspensjonssystem imodernisert folketrygd. Den tidsbegrensede ytel-sen kan som i dag gis når det er en viss mulighetfor at stønadsmottakeren kan komme tilbake iarbeid på hel tid eller deltid.

Det kan legges opp til at tidsbegrensning skalvære hovedregelen. Gjennom oppfølging i stø-nadsperioden og tilrettlegging i form av attfø-ringstiltak, kan det legges til rette for at flestmulig skal komme tilbake i arbeid.

For personer som har hatt mange år i arbeid,men som på grunn av helseproblemer må avslutteyrkeskarrieren før det er aktuelt å gå over på

alderspensjon, kan det vurderes å beholde envarig pensjonsytelse. Det kan stilles strengerekrav til uførhetens art og omfang for å få en slikpensjonsytelse.

Andre problemstillinger vedrørende uførepensjon i forbindelse med forslaget til nytt alderspensjonssystem

Som nevnt ovenfor i punkt 9.3.1, pekte Pensjons-kommisjonen på en rekke problemstillinger sommå utredes nærmere, blant annet forholdet tilfleksibel alderspensjon med mulighet til å ta ut enalderspensjon tidligst fra fylte 62 år.

Dersom en legger til grunn at det skal gis ufø-repensjon/uføreytelse etter fylte 62 år, slik Pen-sjonskommisjonen gikk inn for, vil en kunne få engruppe personer som både har rett til uførepen-sjon og alderspensjon. En alderspensjon vil i såfall bli fastsatt ut fra beregnet pensjonsformuesom fordeles over antall gjenværende leveår fordet årskullet man tilhører. En uførepensjon vil påsin side ikke ha noen avkortning i forhold tiluttakstidspunkt.

De nærmere vilkårene for å få innvilget enytelse og størrelsen på ytelsen (kompensasjonsni-vået) vil være forhold som påvirker den enkeltespensjoneringsatferd. I den grad den enkelte haren mulighet til å velge mellom en alderspensjonog en uføreytelse, vil nivået på ytelsen være avgjø-rende for valget. Dersom uføreytelsen er høyest,vil eldre arbeidstakere som har (eller føler at dehar) behov for å forlate arbeidslivet tidlig, forsøkeå få en slik ytelse framfor en fleksibel alderspen-sjon. Dette vil kunne øke presset på uførepen-sjonsordningen. Departementet vil peke på at der-som man ikke klarer å etablere gode mekanismersom begrenser uførepensjonsordningen til desom er reelt uføre, vil insentivene i den fleksiblealderspensjonen bli svekket.

Dersom en ikke får mulighet til å få uføre-ytelse etter 62 år, slik at alderspensjon er deneneste muligheten, vil pensjonen for mange fram-stå som svært lav. Situasjonen er annerledes forfriske, yrkesaktive personer som velger å ta utalderspensjon fra 62 år eller senere etter en hel-hetsvurdering, der pensjonsnivået er ett av flereelementer i vurderingen. Personer som er i ferdmed å falle ut av arbeidslivet av helsemessigeårsaker, har ikke de samme valgmulighetene.

I stedet for å innføre regler som innebærer atpersoner med helsemessige problemer ser segnødt til å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år selv ompensjonen blir lavere enn om man kunne ha fort-


satt i arbeid, kan en vurdere vilkårene for å bli inn-vilget ytelse nærmere. For eksempel kan det vur-deres om vilkårene bør være forskjellige for per-soner som blir arbeidsufør i ung alder og må levemange år som uførepensjonister, og andre som avhelsemessige årsaker ikke arbeider fram til tids-punktet for alderspensjonering.

Konklusjon

Det legges til grunn at stønadsordningene veduførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regje-ringen vil sette ned et utvalg for å utrede framti-dens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter atStortinget har behandlet endringene i folketryg-dens alderspensjon. Utvalget skal kartlegge pro-blemområder og gi forslag til endringer i dagensstønadsordninger ved uførhet for å finne fram tilordninger som kan fungere ved siden av et nyttframtidig alderspensjonssystem i folketrygden.Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uføre-pensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjo-nen skal utmåles for personer som har mottattuførepensjon.


Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt børvære en ordning med etterlattepensjon til gjenle-vende ektefelle i modernisert folketrygd, og atytelsene bør ligge på om lag samme nivå som idag. Kommisjonen mente at også ordningen medavledet (kombinert) pensjon til gjenlevende ekte-feller bør videreføres, se punkt 9.3.2 foran. Pen-sjonskommisjonen la til grunn at den tekniskeutformingen av folketrygdens etterlatteytelser tilbarn og gjenlevende ektefeller blir gjenstand forvidere utredning.

Noen utviklingstrekk

Per 31. desember 2003 var det 25 2461 personerunder 67 år som hadde pensjon eller overgangs-stønad fra folketrygden som gjenlevende ekte-felle. 92 pst. av dem var kvinner og om lag 66 pst.var over 55 år. Antallet personer under 67 år medpensjon som gjenlevende ektefelle har gått jevntnedover, se tabell 9.1

Denne gruppen har gjennomgående høyereinntekt enn andre pensjonister (om lag 235 000kroner i 1999, som var henholdsvis 50 prosent og60 prosent mer enn uførepensjonistene og alders-pensjonistene). Det har vært en sterk sysselset-tingsvekst for kvinner fra 1970-årene, og det høyeinntektsnivået for gjenlevende ektefeller med pen-sjon skyldes at mange av dem er yrkesaktive. Omlag halvparten av samlet inntekt i 1999 vararbeidsinntekt, mens 28 prosent var pensjonsinn-tekt. Gjennom 1990-årene har arbeidsinntektenstadig utgjort en større del av samlet inntekt, oggjennomsnittlig pensjon målt i faste kroner hargått noe ned pga. inntektsprøvingen av ytelsene.Man regner med at denne utviklingen vil fort-sette.

Anslagene over utviklingen framover er en for-lengelse av trenden man har kunnet observeregjennom 1990-årene. Fra om lag 2010 forventesdet en sterkere nedgang i antall personer medpensjon til gjenlevende ektefelle fordi de storeetterkrigskullene vil gå over på alderspensjon. Påenda lengre sikt kan vi få en sterkere utflating,men utviklingen her er usikker.

Mens utgiftene til pensjon til gjenlevende ekte-feller under 67 år forventes å synke framover, for-venter man at utgiftene til avledet tilleggspensjontil gjenlevende ektefeller som har egen pensjon

1 De aller fleste hadde pensjon. Bare 162 personer, dvs. om lag0,64 prosent av samlet antall, hadde overgangsstønad. Detteer en midlertidig ytelse som beregnes som pensjon.


Tabell 9.1 Antall gjenlevende ektefeller med pensjon/overgangsstønad. Utviklingen de senere år og anslag til

og med 2015 med uendret regelverk (G = 58 778 kroner)

År Antall Utgifter i mill. kroner Gjennomsnittlig utbetaling i kroner

1992 34 149 2 911 85 2441995 31 877 2 690 84 3872000 27 087 2 302 84 9852003 25 246 2 058 81 5172005 23 724 1 970 83 0382010 20 573 1 687 82 0012015 17 778 1 445 81 280


(kombinert tilleggspensjon), vil stige. Dette skyl-des blant annet økende yrkesdeltakelse og høyereinntekt blant kvinner. Rikstrygdeverket harberegnet merutgiftene til avledet tilleggspensjonfor alderspensjonister, dvs. differansen mellomden kombinerte tilleggspensjonen (55 pst. avsummen av den egenopptjente og den avdødeektefellens tilleggspensjon) og pensjonistensegenopptjente tilleggspensjon. Ved beregningeneer det tatt hensyn til at det ikke blir merutgifterfor folketrygden i tilfeller der tilleggspensjonenblir mindre enn satsen for særtillegget. Disse pen-sjonistene får uansett en pensjon på nivå med fol-ketrygdens minstepensjon. Beregningene viser atde nåværende merutgiftene til avledet tilleggspen-sjon for alderspensjonister, regnet etter grunnbe-løpet pr. 1. mai 2004 (kr 58 778), er om lag 2,1 mil-liarder kroner pr. år. Med uendrede regler i folke-trygden er det anslått at utgiftene blir om lag 4,9milliarder kroner i 2050, altså mer enn fordoblet.

Pr. 31. desember 2003 hadde 13 995 personerbarnepensjon fra folketrygden. I 13 720 tilfellervar én av foreldrene død, mens 275 av barnepen-sjonistene hadde mistet begge foreldrene.

Beregning av pensjon til gjenlevende ektefelle i forbindelse med nytt alderspensjonssystem

Som for uførepensjon, kan det tenkes flere model-ler for beregning av pensjon til gjenlevende ekte-felle tilpasset et nytt alderspensjonssystem. Enkan ta utgangspunkt i den inntekten som er faltbort ved dødsfallet eller bygge på prinsippene foralderspensjon, slik man gjør i dag.

Departementet legger til grunn at uansettmodell skal pensjonistene sikres et minstenivå(før inntektsprøving). Dette kan oppnås ved atgjenlevende ektefeller sikres en garantipensjon påsamme nivå som dagens minstepensjon, og somavtrappes mot den ordinære pensjonen.

Pensjon beregnet av inntekten ved dødsfallet

På samme måte som ved rehabiliteringspenger ogtidsbegrenset uførestønad, kan pensjonen bereg-nes til en bestemt prosent av inntekten i året førdødsfallet eller gjennomsnittet av inntekten i detre siste årene. Det kan eventuelt vurderes åutvide antall år som er med når inntektsgrunnla-get beregnes.

Det må tas stilling til om inntektsgrunnlagetskal begrenses til 6 G, slik det er ved bl.a. tidsbe-grenset uførestønad. En annen mulighet er å hasamme taket som i alderspensjonssystemet.

Pensjon beregnet etter en pensjonsmodell

Et annet alternativ er å bygge på alderspensjonen,slik man gjør i dag. I de tilfellene der den avdødeikke har alderspensjon ved dødsfallet, vil det værenødvendig å ta utgangspunkt i den beregnedepensjonsformuen ved dødsfallet og framskriveinntekt som medregnes som beregnet pensjons-formue. Det må da tas standpunkt til hvilken alderdet skal framskrives inntekt til. Forslaget til nyttalderspensjonssystem har ingen fiksert pensjons-alder, men det kan være naturlig å framskrive inn-tekten til det året avdøde ville ha fylt 67 år, som idag. Pensjonen til gjenlevende ektefelle kan i enslik modell beregnes til en viss prosent av en fak-tisk alderspensjon eller av en beregnet pensjons-formue.

Kostnadsnøytrale beregninger

Det er foretatt beregninger over forskjelligemodeller der pensjonsprosenten er fastsatt underforutsetning av at utgiftene til pensjon til gjenle-vende ektefelle skal være som i dag. Det forutset-tes at pensjonen inntektsprøves på samme måtesom i dagens folketrygd.

Beregningene viser at dersom man benytteren modell der inntektsgrunnlaget fastsettes tilinntekten i året før dødsfallet, eventuelt gjennom-snittet av de tre siste årene, kan det gis pensjonmed 39 prosent av inntektsgrunnlaget begrensettil 6 G (modell A). Dersom inntektsgrunnlagetbegrenses til for eksempel 8 G (modell B), kanpensjonsprosenten under forutsetning av kost-nadsnøytralitet settes til 32 pst. av inntektsgrunn-laget. Ved en modell der pensjonen til gjenlevendeektefelle beregnes av alderspensjonen, dvs. av enfaktisk alderspensjon eller en beregnet pensjons-formue (modell C), kan pensjonen settes til 64pst. av inntektspensjonen eller 0,8 pst. av enberegnet pensjonsformue fram til 67 år. Alleberegningene bygger på utgiftsnivå og inntekts-grunnlag for pensjon til gjenlevende ektefeller i2003. Dersom inntektsgrunnlag og antall stønads-mottakere endrer seg, vil utgiftene bli annerledes.

I tabell 9.2 sammenlignes pensjon beregnetetter dagens regler og de tre modellene som erbeskrevet over. I tabell 9.3 sammenlignes kom-pensasjonsgraden.

Kompensasjonsgraden etter nåværende reglerer fastsatt i forhold til et inntektsgrunnlag som eret gjennomsnitt av de 20 beste inntektsårene (ogetter framskriving av inntekt dersom avdøde varunder 67 år). I modell A og B er kompensasjons-


graden fastsatt i forhold til den inntekten som faltbort på tidspunktet for dødsfallet eller nær dette. Imodell C, som bygger på en faktisk eller tenktinntektspensjon i forslaget til nytt alderspensjons-system med et eksempel på tak på 8 G, er det for-utsatt jevn inntekt i 43 år, og kompensasjonsgra-den er fastsatt ut fra denne inntekten.

Barnepensjon

En teknisk konvertering av dagens regler tilmodernisert folketrygd kan skje ved at satsenesom er fastsatt i forhold til G, omregnes til tilsva-rende kronebeløp og verdisikres etter en indekssom tar hensyn til lønnsutviklingen i samfunnet.

* Regelverket etter endringer som trådte i kraft i 1992, er benyttet fullt ut. Når pensjonspoeng før 1992 inngår i beregningen, blir pensjonen noe høyere enn vist i tabellen.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet

Tabell 9.2 Sammenligning av pensjon til gjenlevende ektefelle etter nåværende regler og tre mulige modeller

etter nytt pensjonssystem. G= 58 778 kroner

Avdødes inntekt i Nåværende regler * Modell A Modell B Modell CG kroner kroner kroner kroner kroner

4,0 235 100 105 407 105 407 105 407 105 4074,5 264 500 106 300 105 407 105 407 105 4075,0 293 800 113 100 114 500 105 407 105 4075,5 323 200 119 800 126 000 105 407 110 1006,0 352 600 126 600 137 500 112 800 121 3006,5 382 000 128 900 137 500 122 200 131 4007,0 411 400 131 100 137 500 131 600 141 5007,5 440 800 133 500 137 500 141 000 151 5008,0 470 200 135 700 137 500 150 400 161 7009,0 529 000 140 200 137 500 150 400 161 700

10,0 587 700 144 700 137 500 150 400 161 70011,0 656 500 149 300 137 500 150 400 161 70012,0 705 300 153 800 137 500 150 400 161 700


Tabell 9.3 Sammenligning av kompensasjonsgrad ved pensjon til gjenlevende ektefelle etter nåværende

regler og tre mulige modeller etter nytt framtidig pensjonssystem

Kompensasjonsgrad (prosent)Avdødes inntekt i G Nåværende regler Modell A Modell B Modell C

4,0 45 45 45 454,5 40 40 40 405,0 39 39 36 365,5 37 39 33 346,0 36 39 32 346,5 34 36 32 347,0 32 33 32 347,5 30 31 32 348,0 29 29 32 349,0 27 26 28 31

10,0 25 23 26 2811,0 23 21 23 2512,0 22 20 21 23


Pensjonen til første barn når begge foreldre erdøde, fastsettes som i dag til pensjon til gjenlevendeektefelle etter den av foreldrene som får størst pen-sjon ved den beregningsmodell man velger.

Avledet (kombinert pensjon) til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Tradisjonelt har ordningen med avledet pensjonkommet kvinner med lave inntekter til gode. Etterhvert vil den gi høyere pensjonsrettigheter ogsåtil menn. Ordningen kan overføres teknisk til etnytt framtidig alderspensjonssystem ved at det gisinntektspensjon basert på en kombinasjon av deninntektspensjonen som pensjonisten selv har tjentopp og den avdøde ektefellens faktiske ellerberegnede inntektspensjon.

Dersom den avdøde ektefellen ikke varalderspensjonist, vil det være nødvendig å fram-skrive inntekt, for eksempel til fylte 67 år.

Det er beregnet at merutgiftene til kombinertpensjon i den nåværende folketrygden på sikt vilvære 2,3 pst. av de samlede utgiftene til alderspen-sjon. Dersom merutgiftene til kombinert pensjoni nytt alderspensjonssystem skal utgjøre sammeandel av totalutgiftene på sikt, er det anslått atkombinert pensjon kan utgjøre om lag 53 pst. av

summen av inntektspensjonene. Det er da forut-satt et tak for opptjening på 8 G som Pensjonkom-misjonen foreslo. I og med at utgiftene til pensjo-ner samlet sett vil øke betydelig, innebærer detteat også utgiftene til kombinert pensjon vil økebetydelig.

Det vil si at en alderspensjonist får 53 pst. avsummen av egen inntektspensjon og den avdødeektefellens faktiske eller beregnede inntektspen-sjon dersom dette gir et høyere beløp enn denegenopptjente inntektspensjonen. Det må i tillegginnføres en garanti, slik at personer som har mot-tatt pensjon som gjenlevende ektefelle ikke gårned i ytelse.

Ved et slikt opplegg vil den kombinerte ytel-sen fullt ut regnes som en inntektspensjon i for-hold til reglene om garantipensjon i et nytt alders-pensjonssystem.

Konklusjon

Regjeringen ønsker å videreføre ordningene medfolketrygdens ytelser til gjenlevende ektefeller ogbarn, og vil komme tilbake til Stortinget med for-slag til teknisk tilpassing av ytelsene til etterlattetil et nytt framtidig alderspensjonssystem i folke-trygden.


10 Deling av pensjonsrettigheter mellom par


Pensjonskommisjonen drøftet deling av pensjon imodernisert folketrygd, og foreslo at dette spørs-målet ble utredet nærmere.

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i fol-ketrygden mellom par har vært tatt opp flere gan-ger, hovedsakelig på grunn av den økonomiskesituasjonen for en del eldre, skilte kvinner, menogså av likestillingspolitiske hensyn. Blant annetpå grunn av reglene for beregning av tilleggspen-sjon og samspillet mellom særtillegget og tilleggs-pensjonen har man tidligere ikke sett det hen-siktsmessig eller mulig å legge fram forslag omdeling av pensjonsopptjening i folketrygden. Deter imidlertid gjennomført andre tiltak som harforbedret pensjonsforholdene for kvinner, blantannet godskriving av pensjonspoeng vedomsorgsarbeid, økning av minstepensjonen ogforbedring av pensjonsrettighetene for skilte. Deter også gjort endringer i ekteskapslovgivningenfor å kunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinnersøkonomiske situasjon.

Deling av pensjonsformue i modernisert folke-trygd er teknisk mulig, men Regjeringen vil ikkegå inn for dette pga. uønskede fordelingseffektersom kan oppstå. Heller ikke i de supplerende pen-sjonsordningene mener Regjeringen det er hen-siktsmessig å innføre deling av pensjonsopptje-ning. Deling vil innebære omgjøring av rett tilopptjent pensjon, og kan vanskelig gjennomføres iytelsesbaserte ordninger som bygger på forsi-kringstekniske prinsipper. En deling vil kunneføre til økte utbetalinger, og kan ikke pålegges for-sikringsselskapet/pensjonskassen. Krav omdeling bare i enkelte ordninger, f.eks. innskudds-ordninger, vil virke urimelig. Regjeringen vil der-for ikke gå inn for dette.

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetenekan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettig-hetene ved skifte av felleseie ved skilsmisse, dvs.ved oppløsning av ekteskap og registrert partner-skap. En ektefelle kan etter nåværende lov holderettigheter i trygdeordninger, offentlige eller pri-vate pensjonsordninger eller krav om livsforsikringeller livrente utenfor skiftet. Etter en lovendring fra

1998 kan det likevel gis kompensasjon for dette påskiftet når den ene ektefellen blir urimelig dårligstilt.

Pensjonsrettigheter skiller seg fra andre eien-deler som er gjenstand for deling, ved at det gjel-der verdier som først kommer på rettighetshave-rens hånd en gang i framtiden (når vedkom-mende blir alderspensjonist), og på de vilkår somfremgår av pensjonsordningen (vedkommendemå bli så gammel at han eller hun når pensjonsal-der). Pensjonsrettigheter kan ikke avhendes ogkan dermed ikke omgjøres til kontanter på skiftet.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av fel-leseie reiser således andre spørsmål enn deling avandre typer formuesverdier. Siden opparbeidedepensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofteer begrensede midler i boet for øvrig, må det eta-bleres mekanismer som tar hensyn til dette. Enregel om at verdien av pensjonsrettigheter skaldeles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombi-neres med en adgang til å utsette delingen av ver-dien av pensjonsrettigheten til denne rent faktiskkommer på rettighetshaverens hånd. Dette reiserimidlertid flere praktiske og tekniske spørsmålsom må utredes nærmere før det kan konklude-res. Blant annet må man ved vurderingen ta hen-syn til at ektefeller gjerne vil ha et ønske om å bliferdige med hverandre også økonomisk etterskilsmissen. Det må videre vurderes om en slikendring i ekteskapsloven bør begrenses til bare ågjelde langvarige ekteskap.

Regjeringen vil i det videre oppfølgingsarbei-det vurdere reglene i ekteskapsloven med siktepå å finne fram til praktikable regler som i størregrad innebærer at det tas hensyn til verdien avpensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av fel-leseie.

10.2 Pensjonskommisjonens vurderinger

Pensjonskommisjonen pekte i avsnitt 4.6.4 Pen-sjonspolitiske utfordringer på at eldre kvinner kanfå økonomiske problemer ved skilsmisse. Mangehar blitt forsørget av ektefellen mens de var i


yrkesaktiv alder. De blir derfor minstepensjonis-ter, mens mennene har gode pensjoner. Kommi-sjonen viste til at deling av pensjonsrettigheterinnenfor dagens system er reist og forkastetmange ganger. En eller begge ektefellene risike-rer å bli minstepensjonister og deling er adminis-trativt krevende.

Pensjonskommisjonen framholdt at mulighe-tene for å dele pensjonsrettigheter vil kunne opp-fattes som et positivt element i en eventuellreform, men at de praktiske sidene må vurderesnærmere.

I kapittel 12 Forholdet til folketrygdens uføreog etterlattepensjon kommenterete kommisjonenspørsmålet om deling av pensjonsrettigheter iavsnitt 12.4. Kommisjonen framhevet at det er etønske om å beskytte eldre kvinner. De kan få storinntektsnedgang ved pensjonering og få økono-miske problemer i forbindelse med skilsmisseeller når ektefellen dør.

Kommisjonen pekte blant annet på at – kvinner tar seg av barn og hjem i større grad

enn menn. Dette forutsetter normalt at man-nen er i fullt arbeid. Disse kvinnene tjener ikkeopp pensjonsrettigheter i en slik utstrekning atalderspensjonen tilsvarer mannens.

– dersom ektefellene skiller seg eller mannendør etter et langvarig ekteskap, har kvinnengenerelt sett små muligheter til å bedre sinepensjonsrettigheter betydelig.

– så lenge ekteskapet består, har ektefellene engjensidig forsørgelsesplikt etter ekteskapslov-givningen. Ved skilsmisse kan ulik pensjonektefellene i mellom få store økonomiske kon-sekvenser for en del kvinner. På visse vilkårkan det pålegges bidragsplikt, men problemeter at bidraget bare kan utbetales så lenge denbidragspliktige er i live.

Kommisjonen framhevet at så lenge opparbeidedepensjonsrettigheter reflekterer den arbeidsforde-lingen ektefellene foretar seg i mellom, er det etspørsmål om den gjensidige forsørgelsespliktenmellom ektefeller i større grad bør ha pensjons-messige konsekvenser når ekteskapet opphørerenn det gjør i dag. Et alternativ kan være å innføreen ordning med deling av pensjonsrettigheter.

Hensynet til et mest mulig enkelt og oversikte-lig pensjonssystem taler etter Pensjonskommisjo-nens mening mot å innføre deling av pensjonsret-tigheter. Det samme gjør samfunnsutviklingen,der familien er mindre stabil og mindre sentralsom forsørgingsenhet.

På den annen side innretter menn og kvinner

seg ofte ulikt når det gjelder inntektsgivendearbeid og omsorgsoppgaver i hjemmet. Slike valgbør etter Pensjonskommisjonens oppfatning ikkefå så store fordelingsmessige konsekvenser somde får i dag. Kommisjonens forslag om bedretomsorgsopptjening retter opp noe, men deling avpensjonsrettigheter vil bidra ytterligere til å ivaretahensynet til kvinner med lav egenopptjent pensjon.

Kommisjonen pekte på at ved deling av pen-sjonsrettigheter må det tas standpunkt til omdelingen skal være tvungen eller frivillig mellomektefeller, om en eventuell pliktig ordning skalbegrenses til å gjelde ved skilsmisse og om endelingsordning også skal omfatte samboere. Detble også pekt på at ved en eventuell deling bør dettas hensyn til at kvinner og menn har ulik leveal-der, og det må tas stilling til hvordan en skal for-holde seg til ordningen med delingstall.

Når det gjelder forholdet til garantipensjonen iforslaget til modernisert folketrygd, viste Pen-sjonskommisjonen til at noe av argumentasjonenmot deling av pensjonsrettigheter i dagens folke-trygd har vært forholdet til minstepensjonen.Begge ektefeller vil kunne ende opp som minste-pensjonister etter overføring, eller den som mot-tar rettigheter vil kunne ende opp som minstepen-sjonist uansett. Pensjonskommisjonen pekte på atdette også vil kunne bli tilfelle innenfor moderni-sert folketrygd. Hvis merytelsen skulle inngåsom en del av den egenopptjente pensjonen, villedet ikke være noe poeng i å dele pensjonsrettighe-ter dersom han eller hun kommer under garanti-pensjonsnivået. Dette taler etter Pensjonskommi-sjonens oppfatning for at merytelser som følge avdelte pensjonsrettigheter ikke bør være gjenstandfor avkorting av garantipensjonen.

Pensjonskommisjonen foreslår at en ordningmed deling av pensjonsrettigheter utredes nær-mere med sikte på en enkel og praktikabel løs-ning.


De av høringsinstansene som har omtalt spørsmå-let, blant annet Likestillingsombudet, er positive tildeling og tilrår at det utredes nærmere. Likestil-lingsombudet peker imidlertid på at spørsmåletblir om en deling kan gjennomføres på en slikmåte at en reduksjon av den enes pensjon tilsvareren faktisk økning av den andres pensjon. Ombudetuttaler at en delingsløsning ikke vil være tjenligdersom delingen fører til at ektefellene kommerdårligere ut enn de ville gjort sammen.


En høringsinstans (Norsk Tjenestemannslag,Landsforening 103 Trygdeetaten) mener at pen-sjonsrettigheter bør inngå i booppgjøret ved sam-livsbrudd.


10.4.1 Innledning

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i folke-trygden mellom ektefeller har vært vurdert flereganger, hovedsakelig på grunn av den økono-miske situasjonen for en del eldre, skilte kvinner,men også av likestillingspolitiske hensyn. Delingav pensjonspoeng og dermed av opptjeningen avtilleggspensjon har vært utredet, men man harikke sett det hensiktsmessig eller mulig å leggefram forslag om deling. Årsaken har blant annetvært reglene for beregning av tilleggspensjon.Besteårsregelen (sluttpoengtallet regnes av de 20beste pensjonspoengtallene) og 40-årsregelen(det gis ikke tilleggspensjon for mer enn 40 årsopptjening) gjør at deling av pensjonspoeng mel-lom ektefeller ofte ikke vil føre til at det den enefår, tilsvarer det den andre gir fra seg av rettighe-ter. En annen årsak har vært forholdet mellom til-leggspensjonen og særtillegget (tilleggspensjongår til fradrag i særtillegget), som i en del tilfellervil føre til at samlet pensjon blir lavere etterdeling, og at begge kan bli minstepensjonister.

Det er imidlertid gjennomført andre tiltak somhar forbedret pensjonsforholdene for kvinner,blant annet godskriving av pensjonspoeng vedomsorg for egne små barn og ved pleie av eldre,syke og funksjonshemmede, en betydelig økningav minstepensjonene i folketrygden og forbedringav pensjonsrettighetene for skilte. Det er ogsågjort endringer i ekteskapslovgivningen for åkunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinners øko-nomiske situasjon.

10.4.2 Deling av pensjonsrettigheter i modernisert folketrygd

Som det er redegjort for i kapittel 4, foreslårRegjeringen at inntektspensjonen i folketrygdenskal tjenes opp over hele yrkeslivet. Regjeringengår inn for at den enkelte hvert år opparbeiderseg en beregnet pensjonsformue, se avsnitt 4.5.2foran. Pensjonsformuen omgjøres ved pensjone-ring til en livsvarig ytelse ved å dele formuen påforventet gjenstående leveår.

Uansett opptjening skal alle gis en garantipen-sjon fra 67 år og resten av livet. Denne garantipen-

sjonen skal utgjøre samme beløp som dagensminstepensjon (om lag 105 400 kroner for en ens-lig pensjonist). Det foreslås at garantipensjonenavtrappes mot inntektspensjon etter nærmerebestemte regler. Dermed vil personer med laveinntekter og lav opptjent inntektspensjon få noeigjen for pensjonsopptjeningen.

I modernisert folketrygd er det teknisk muligå dele pensjonsopptjening mellom par ved å deleden beregnede pensjonsformuen, enten løpendefor hvert år eller ved skilsmisse. I den grad manfortsetter med pensjonsopptjening, vil ny opptje-ning legges til den justerte pensjonsformuen påvanlig måte.

For at resultatet av deling skal være kostnads-nøytralt for folketrygden, vil det være nødvendig åta hensyn til at kvinner lever lenger enn menn,dvs. at den pensjonsformuen som overføres framenn til kvinner må reduseres noe, og omvendt.

Når pensjonen skal tas ut, kommer imidlertidogså garantipensjonen inn i bildet i en del tilfeller,og vil påvirke pensjonsresultatet.

I tabell 10.1 er det gitt eksempler på resultatetav deling av pensjonsopptjening for inntektspen-sjon basert på Pensjonskommisjonens forslag tilmodernisert folketrygd. Det er forutsatt at perso-nene har vært gift i hele den perioden pensjoneneer opptjent. Tabellen illustrerer hvordan deling avberegnet pensjonsformue slår ut på pensjonsre-sultatet i de forskjellige tilfellene. Det er ikke tatthensyn til forskjellig levealder mellom kjønnene.

Får begge (før deling) en inntektspensjon somoverstiger nivået der man får garantipensjon, vildet være uproblematisk å dele pensjonsformuen.Som det framgår av tabellen, kan slik deling avinntektspensjon i en del tilfeller gi mindre pensjonfor paret samlet enn om deling ikke hadde funnetsted. Deling av pensjonsformue vil dermed kunneføre til uønskede fordelingseffekter.

En ordning der man deler beregnet pensjons-formue, vil kunne innpasses i et pensjonssystemsom bygger på ren inntektspensjon. I et oppleggder garantipensjonen alltid avkortes (helt eller del-vis) mot inntektspensjonen, kan en slik form fordeling gi resultater i endelig pensjon for paret somsett under ett kan oppfattes som urimelig. Det kanbli utbetalt mindre pensjon for paret etter delingenn før deling, og begge kan i verste fall ende somgarantipensjonister (minstepensjonister).

Skal man unngå utslag som skyldes forholdetmellom inntektspensjon og garantipensjon, måberegningene skje ved pensjonering. Først da vilman kunne konstatere om en eller begge fårgarantipensjon. Utgangspunktet for deling vil


være pensjon beregnet av den delen av pensjons-formuen som er opptjent i den aktuelle perioden.Pensjonsformuen i denne perioden leggessammen og deles på to. I tillegg må det korrigeresfor at kvinner lever lenger enn menn. Det vil værenødvendig å legge inn begrensninger, slik at barepensjonsbeløp over garantipensjonsnivået blirgjenstand for deling, og det må også tas hensyn tilat mottakeren kan ha garantipensjon. En ytterli-gere komplikasjon er at de som er implisert idelingen, som oftest blir pensjonister på ulike tids-punkter. Skal de impliserte få glede av delingen,bør den skje når den første blir pensjonist. Det vilda bli nødvendig med foreløpig beregning avdelingsbeløp, som eventuelt må korrigeressenere. Det vil være vanskelig å finne kostnads-nøytrale løsninger for dette. Dersom det er flereparforhold involvert i delingen, øker komplikasjo-nene, og delingsbeløpene kan dessuten bli små.

Etter Regjeringens vurdering vil deling av denberegnede pensjonsformuen mellom par, entenløpende for hvert år eller ved skilsmisse, gi uhel-dige fordelingsutslag i forhold til garantipensjonen.I tillegg vil spørsmålet om hvordan deling av pen-sjonsformuen påvirker endelig pensjon være ukjentfor partene, før (de nærmer seg) pensjoneringstids-punktet. En delingsordning vil dessuten være admi-nistrativt krevende for trygdeetaten.

En vil ellers peke på at en ordning med delingav framtidig pensjonsopptjening ikke vil kunnehjelpe dagens eldre, skilte kvinner.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen ikkeforeslå at det innføres en ordning med deling avpensjonsrettigheter mellom par i forbindelse meden reform av folketrygden som foreslått i dennemeldingen.

10.4.3 Deling av pensjonsrettigheter i supplerende pensjonsordninger

De supplerende ordningene (herunder statlige ogkommunale tjenestepensjoner og tjenestepensjo-ner i privat sektor) spenner over et bredt spekterbåde når det gjelder hvilke ytelser som inngår,hvordan ytelsene er sikret og hvordan ytelseneskal beregnes og reguleres. For å unngå at even-tuelle regler om deling slår urimelig ut for par-tene, bør eventuell deling av pensjon fra slike ord-ninger i tilfelle gjelde alle slike ordninger. Det erimidlertid vanskelig å finne fram til praktiserbareregler om deling som kan anvendes overfor etslikt bredt spekter av ordninger og som gir etrimelig og godt totalresultat.

Fonderte pensjonsordninger består av et rettig-hetsforhold mellom tre parter, i hovedsak basertpå at arbeidsgiver plikter å betale premier etterhvert som pensjon opptjenes for medlemmet og atpensjonsinnretningen overtar forpliktelsen forutbetalingene på bakgrunn av de premier som erbetalt. Medlemmet, som er den tredje part i detteforholdet, erverver rett til pensjon etter det regel-verket som er fastsatt for ordningen. Deling av pen-


Tabell 10.1 Resultat av deling av pensjonsopptjening i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert

folketrygd

Før deling Etter deling Differanse

Par A Person 1 Person 2 Person 1 Person 2Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon180 000 210 000 195 000 195 000 0

Par B Person 1 Person 2 Person 1 Person 2Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon

Inntekts-pensjon.180 000 150 000 165 000 165 000 0

Par C Person 1 Person 2 Person 1 Person 2Inntektsp. 80 000 Inntektsp. 130 000 Inntektsp. 130 000

Inntekts-pensjon

Garantip. 33 896 Garantip. 3 896 Garantip. 3 896

180 000 Sum 113 896 Sum 133 896 Sum 133 896 -26 106

Par D Person 1 Person 2 Person 1 Person 2Inntektsp. 0 Inntektsp. 90 000 Inntektsp. 90 000

Inntekts-pensjon

Garantip. 105 407 Garantip. 27 896 Garantip. 27 896

180 000 Sum 105 407 Sum 117 896 Sum 117 896 -49 615


sjon griper inn i dette forholdet mellom de tre par-ter ved at deler av medlemmets opptjente pensjonved deling overdras til en fraskilt ektefelle.

Deling av pensjon fra forsikringsbaserte ord-ninger, f.eks. ved skilsmisse, innebærer at rett tilpensjon delvis overdras til den tidligere ektefel-len. Det vanlige i pensjonsordninger er imidlertidat retten til en pensjonsytelse er personlig, ogikke kan overdras. I tillegg til å vurdere om even-tuelle regler om deling gir et godt resultat for par-tene, er det viktig å avklare om den tilhørendeoverdragelse av rett til pensjon kan ha økonomiskvirkninger for flere parter enn de overdragende.Ved deling innebærer dette særlig at en bør vur-dere de økonomiske konsekvensene for arbeids-giver og for den pensjonsinnretning som sikrerytelsene, og om disse virkningene er akseptable. Iden sammenheng må en skille mellom overdra-gelse som innebærer at selve ytelsen knyttes tilden person retten overdras til og eventuell kom-pensasjon for at ektefellenes pensjonsrettigheterkan ha ulik verdi ved skifte av felleseie, jf. avsnitt10.4.4.

Overdragelse av pensjon som innebærer atpensjonsforholdet knyttes til en ny person, kan fåbetydelige økonomiske virkninger for pensjons-innretningen der pensjonsytelsen er sikret somen forsikringsytelse. I slike tilfeller vil f.eks. over-dragelse av rett til alderspensjon til person meden annen alder, ha betydning. Slike observerbareforskjeller kan en imidlertid tenke seg korrigertfor ved at pensjonsytelsen omregnes. Imidlertidvil også vanskeligere observerbare forskjellerknyttet til helsetilstand ha betydning. Overdra-gelse, også om dette skjer som følge av deling, vilkunne ha vesentlig økonomiske konsekvenser forpensjonsinnretningen i de forsikringsbaserte pen-sjonsordningene. Ved overdragelse av pensjonmellom parter med ulik helsetilstand vil en even-tuell omregning ofte måtte bli mer skjønnspreget,og en kan også tenke seg at mye av det økono-miske grunnlaget for delingen forsvinner i sliketilfeller. De samme spørsmål gjør seg imidlertidikke gjeldende for pensjonsavtaler som relatererseg til rene spareprodukter.

Også arbeidsgiver kan bli økonomisk berørtav overdragelse av rett til pensjon som følge avdeling. Arbeidsgiver kan f.eks. ha rett til over-skudd ved forvaltning av den premiereserve somer avsatt for å dekke medlemmets opptjente pen-sjon. Overdragelse av deler av medlemmets opp-tjente pensjon til en fraskilt ektefelle vil i slike til-feller indirekte også ha betydning for foretaket. Itillegg vil foretaket, avhengig av reglene for opp-

tjening av pensjon i ordningen, kunne ha plikt til åbetale premier slik at medlemmets opptjente pen-sjon til enhver tid utgjør en like stor del av pen-sjonsplanens ytelser som medlemmets pensjons-givende tjenestetid utgjør i forhold til den tjenes-tetid som kreves for rett til full pensjon. Veddeling av medlemmets pensjon, vil medlemmetsvidere opptjening, og således også arbeidsgive-rens plikt til videre premiebetaling, endres i slikeordninger. Slike opptjeningsregler vil også kunnefå betydning for arbeidsgiveren til den personsom pensjonen overdras til, dersom denne perso-nens pensjonsordning praktiserer medregning.

Som følge av de vanskelige problemstillingerdeling reiser i supplerende pensjonsordninger, ogfordi deling bare i enkelte supplerende pensjons-ordninger vil virke urimelig, vil ikke Regjeringenforeslå deling av pensjonsrettigheter i supple-rende pensjonsordninger. Etter Regjeringens vur-dering er det behov for å vurdere enklere alterna-tiver.

10.4.4 Spørsmålet om å ta hensyn til verdien av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetenekan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettig-heter ved skifte av felleseie, det vil si typisk vedoppløsning av ekteskap eller partnerskap. Endeling etter ekteskapsloven endrer ikke pensjons-rettighetene, men gir den ene ektefellen rett til enkompensasjon for verdiene av den andres pensjonved skifte av felleseie.

Etter ekteskapsloven skal (etter fradrag forgjeld) all formue opparbeidet under ekteskapetsom hovedregel likedeles ved skifte av felleseiet.En ektefelle kan etter nåværende lov likevel holderettigheter i trygdeordninger, offentlige eller pri-vate pensjonsordninger eller krav om livsforsik-ring eller livrente utenfor delingen. Etter en lov-endring fra 1998 kan det gis kompensasjon påskiftet når den ene ektefellen blir urimelig dårligstilt. Etter regjeringens syn taler rettferdighets-hensyn for at det i større grad enn etter nåvæ-rende lov tas hensyn til pensjonsrettigheter vedskifte av felleseie.

Pensjonsrettigheter skiller seg imidlertid fraandre eiendeler som er gjenstand for deling, vedat det gjelder verdier som først kommer på rettig-hetshaverens hånd en gang i framtiden (når ved-kommende blir alderspensjonist), og på de vilkårsom framgår av pensjonsordningen (vedkom-mende må bli så gammel at han eller hun når pen-


sjonsalder). Skal verdien deles med den andreektefellen på skiftet, blir det med andre ord taleom en overføring til den andre ektefellen av ver-dier som den pensjonsberettigede ektefellen ennåikke har på sin hånd, men (kanskje) vil få utbetalten gang i fremtiden. Et annet særegent forhold erat pensjonsrettigheter ikke kan avhendes. Denpensjonsberettigede ektefellen kan dermed ikkeløse det likviditetsproblemet som han eller hunmuligens kan komme opp i, ved å selge pensjons-rettigheten slik at den gjøres om til kontanter somderetter kan deles.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av fel-leseie reiser således andre spørsmål enn deling avandre typer formuesverdier. Siden opparbeidedepensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofteer begrensede midler i boet for øvrig, må det eta-bleres mekanismer som tar hensyn til dette. En

regel om at verdien av pensjonsrettigheter skaldeles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombi-neres med en adgang til å utsette delingen av ver-dien av pensjonsrettigheten til denne rent faktiskkommer på rettighetshaverens hånd. En slik ord-ning reiser imidlertid også flere spørsmål som måutredes nærmere. Blant annet må man ved vurde-ringen ta hensyn til at ektefeller gjerne vil ha etønske om å bli ferdige med hverandre også øko-nomisk etter skilsmissen. Det må videre vurderesom en slik endring i ekteskapsloven bør begren-ses til bare å gjelde langvarige ekteskap.

På bakgrunn av dette vil Regjeringen vurderereglene i ekteskapsloven med sikte på å finnefrem til praktikable regler som i større grad inne-bærer at det tas hensyn til verdien av pensjonsret-tigheter i forbindelse med skifte av felleseie.


11 Ikrafttredelse og overgangsordninger


Pensjonskommisjonen foreslo at modernisert fol-ketrygd trer i kraft fra 2010. Nye opptjeningsreglerfases gradvis inn. Etter forslaget skal personersom er født i 1950 eller tidligere, få sin pensjonopp-tjening beregnet fullt ut etter dagens regelverk.Personer som er født i 1965 eller senere, vil få sinpensjon beregnet fullt ut etter det nye systemet.Personer som er født i årene 1951 – 1964, vil få sinpensjon beregnet forholdsmessig basert på hen-holdsvis dagens system og nytt system. Med detteopplegget vil de første som får sin pensjon delvisbasert på det nye systemet, være personer født i1951. Nytt system vil være fullt ut innfaset for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2027.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at nye opptjeningsregler skal innføres grad-vis. Et alternativ er Pensjonskommisjonens for-slag, men Regjeringen mener det også kan vurde-res en lengre innfasingsperiode.

Regjeringen går inn for at delingstall gis virk-ning for nye alderspensjonister fra og med 2010,og samtidig åpnes det for fleksibel pensjoneringfra og med fylte 62 år.

Nytt system for indeksering av pensjoner gisvirkning for alle alderspensjonister fra og med2010. Opptjente pensjonsrettigheter reguleresmed lønnsutviklingen. Løpende utbetalte alders-pensjoner reguleres årlig med en faktor som til-svarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.Minstepensjonistene vil få pensjonen lønnsindek-sert, men fratrukket effekten av delingstallet.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om gunstigere omsorgsopptjening imodernisert folketrygd enn i dagens system.Denne ordningen gis tilbakevirkende kraft forpersoner født i 1951 eller senere for den delen avpensjonen som tjenes opp etter modernisert fol-ketrygd.

Regjeringen foreslår også å gå lenger ennkommisjonen ved å gi tilbakevirkende omsorgs-opptjening også i dagens folketrygd. Regjeringenhar vurdert ulike alternativer, og vil komme til-bake med et konkret forslag når det er tatt stillingtil hovedprinsippene for en pensjonsreform.

I forbindelse med forslaget til fleksibel pensjo-nering tok Pensjonskommisjonen til orde for åutrede eventuelle overgangsregler for personermed lang opptjening i 2010. Bakgrunnen er atenkelte vil ha mer enn 40 års opptjeningstid idagens folketrygd uten at dette får betydning forpensjonen. I det nye systemet ville alle år vært tel-lende. For å avdempe virkningene av avkortingenved tidligpensjonering, foreslo kommisjonen engunstigere ordning for disse enn det som følgerav de ordinære reglene.

Regjeringen legger opp til en vurdering av denstatlige støtten til eventuelle supplerende tidlig-pensjonsordninger i forbindelse med oppfølgin-gen av Regjeringen Jaglands brev til partene iarbeidslivet våren 1997 om eventuell utfasing avopptjeningsrettigheter i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007. I denne sammen-heng vil Regjeringen også vurdere en eventuellegen overgangsordning for personer med langopptjeningstid.

Eventuelle gunstige overgangsordninger forvisse grupper vil øke folketrygdens utgifter i enperiode, men vil ikke påvirke de langsiktige effek-tene av modernisert folketrygd vesentlig.

11.2 Innfasing av nye opptjeningsregler


Pensjonskommisjonen foreslår at modernisert fol-ketrygd skal fases gradvis inn fra 2010. Personersom er født i 1950 eller tidligere, vil få sin pen-sjonsopptjening beregnet fullt ut etter dagens sys-tem. De vil være 60 år eller mer i 2010. Personersom er født i 1965 eller senere, vil få sin pensjons-opptjening beregnet fullt ut etter det nye syste-met. De vil være 45 år eller yngre i 2010.

Personer som er født i årene 1951 – 1964, vil fåsin pensjonsopptjening beregnet forholdsmessig,basert på henholdsvis dagens system og nytt sys-tem. Med dette opplegget vil de første som får sinpensjon delvis basert på det nye systemet, værepersoner født i 1951. Disse vil være 62 år i 2013 og


vil da ha 1/15 pensjonsopptjening fra nytt system,og 14/15 fra dagens system. Personer som er fødti 1952, vil få 2/15 pensjonsopptjening etter nyttsystem og 13/15 etter gammelt system. Nytt sys-tem vil være fullt ut innfaset for 62-åringer som tarut alderspensjon i 2027. Fram mot om lag 2060 vildet utbetales alderspensjoner både fra gammeltog nytt system. Figur 11.1 viser hvordan de nyeopptjeningsreglene gradvis vil fases inn for årgan-gene 1951 -1964.

Isolert sett er Pensjonskommisjonens forslagtil nytt opptjeningssystem anslått å gi noe høyeregjennomsnittsytelser og noe økte utgifter i folke-trygden i forhold til dagens system. Dette gjeldersærlig for personer med lange yrkeskarrierer.Hvordan systemet vil slå ut for den enkelte, vilavhenge både av inntekten en har og antall år medopptjening. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.

Høringsuttalelser

Det er få høringsinstanser som har kommentertforslaget til innfasing av modernisert folketrygd.Akademikerne gir imidlertid uttrykk for at forslagetinnebærer et uheldig inngrep i pensjonsopptjenin-gen for personer født i 1965. De foreslår derfor atnytt system først bør gjøres gjeldende for personerfødt på et betydelig senere tidspunkt. Yrkesorgani-

sasjonenes sentralforbund mener på sin side at for-slaget til overgangsordninger er komplisert, og berom at det vurderes om det kan innføres en ordningmed «fripoliser» på grunnlag av allerede opptjentpensjon i folketrygden fram til og med 2009.

Justisdepartementet gir i sin høringsuttalelseuttrykk for at den foreslåtte overgangsordningenikke vurderes å være i strid med Grunnlovens §97 om at ingen lover skal ha tilbakevirkende kraft.I vurderingen legges det blant annet vekt på atovergangen til nytt regelverk vil skje gradvis overen lang periode, og at de berørte vil ha mulighettil å innrette seg i forhold til dette.


Etter departementets syn skal overgangsordnin-gene ivareta hensynet til at den enkeltes pensjonbør være rimelig forutsigbar, og at man har rimeligtid til å tilpasse seg nye regler. Overgangsordnin-gene skal videre ivareta samfunnets interesse av atgjennomføringen av det nye systemet blir enklestmulig, og ikke strekker seg for langt ut i tid.

Personer som går av med pensjon etter 2006,vil ha opptjening basert på en fullt utbygd folke-trygd, og vil dermed kunne få høyere alderspen-sjon enn årskullene før dem. De vil også kunne fåhøyere kompensasjonsgrad ved pensjonering vedfylte 67 år enn senere årskull, som etter hvert vilbli mer berørt av kommisjonens forslag tildelingstall fra 2010. Veksten i gjennomsnittlig pen-sjon, sammen med den sterke veksten i antallalderspensjonister, vil øke folketrygdens pen-sjonsutgifter sterkt i årene framover. Dette talerisolert sett for at overgangsreglene bør innrettesslik at de ikke bidrar til å øke utgiftene i folketryg-den, utover det som følger av å videreføre dagenssystem. På den annen side bør overgangsreglenesikre at det ikke gjøres vesentlige endringer i for-ventet pensjon for personer med kort tid igjen tilpensjonsalderen.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjo-nen i at nye opptjeningsregler skal innføres grad-vis. Pensjonskommisjonens forslag er et alterna-tiv, men Regjeringen vil også vurdere en lengreinnfasingsperiode. Regjeringen vil komme tilbakemed et konkret forslag etter at det er tatt stillingtil hovedprinsippene for en pensjonsreform.

Enkelte som går av med pensjon i de førsteårene etter 2010, ville kunne fått en høyere pen-sjon basert på den opptjeningen de oppnår fram til2010 med dagens regelverk, enn det de vil få medkommisjonens forslag til overgangsordning. Detkan være aktuelt å utforme en egen garantiregel

Figur 11.1 Andel av pensjon fra gammelt og nytt

system


1950 1955 1960 1965

0

3

6

9

12

1

Fra dagens system Fra modernisert fo lketrygd

Årskull

/15

/15

/15

/15

12/15

9/15

6/15

3/15

0

1

Andel av pensjon fra nytt og gammelt system


for denne gruppen, som hindrer at pensjonsopp-tjeningen blir lavere enn det som er opptjent framtil 2010 i dagens folketrygd. En vil komme tilbaketil dette spørsmålet etter at det er tatt stilling tilhovedprinsippene for en pensjonsreform. Alle nyealderspensjonister etter 2010 vil imidlertid bliomfattet av ordningen med delingstall, mensendret indeksering vil gjelde for alle alderspensjo-nister fra 2010, se avsnitt 11.3 og 11.4.

11.3 Delingstall og fleksibel pensjonering

11.3.1 Innfasing av fleksibel pensjonering og delingstall

Pensjonskommisjonen foreslo at det fra 2010 inn-føres adgang til fleksibel pensjonering i folketryg-den fra 62 år. Det betyr at også personer som fårpensjonen beregnet etter dagens system, fårmulighet til fleksibel pensjonering fra 2010. I til-legg foreslås det å innføre et delingstall for at fol-ketrygdens utgifter framover skal bli om lag upå-virket av økt levealder. Delingstallet ved fleksibelpensjonering justeres slik at den enkelte vil få omlag samme samlede pensjon i løpet av tiden sompensjonist, uavhengig av når en starter å ta ut pen-sjonen. Se nærmere om delingstall og fleksibelpensjonering i kapitlene 4, 5 og 12.

Etter departementets syn bør en ordning medfleksibel pensjon fra 62 år i folketrygden fases innom lag som skissert av Pensjonskommisjonen. Idenne sammenheng må eventuelle særskilte over-gangsordninger vurderes nærmere, jf avsnitt11.3.2. nedenfor. Det vises også til omtalen av destatlige bidragene til AFP-ordningen i kapittel 5.

11.3.2 Personer med lang opptjeningstid på iverksettingstidspunktet

Kommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen viste til at noen gruppermed lang opptjening og behov for tidlig pensjone-ring, kunne komme uheldig ut av overgangsord-ningene til modernisert folketrygd. Kommisjonenutredet imidlertid ikke en eventuell særlig over-gangsordning for denne gruppen i detalj, og skis-serer behov for videre utredning, jf. følgendeomtale på side 171 i rapporten:

«Ordningen med fleksibilitet i folketrygdenbør gjelde for alle fra det tidspunktet reformengjennomføres. Dette innebærer at de førsteårskullene får pensjonen beregnet etter dagensregler, og de får dermed ikke uttelling for flere

enn 40 år med pensjonspoeng i folketrygden.Pensjonskommisjonen kan se for seg at det forpersoner som tar ut pensjon før fylte 67 år, ogsom fullt ut omfattes av dagens regler (født1950 eller tidligere), beregnes opptjening foralle yrkesaktive år med pensjonsgivende inn-tekt etter 1967. Det innebærer at personer medpensjonsgivende inntekt i mer enn 40 år kan fåuttelling for det når reformen settes i verk.Ingen bør likevel få høyere pensjon enn de villefått ved 67 år etter dagens regler. En slik ord-ning vil i første rekke komme menn til gode.Kommisjonen kan også se for seg en ordningder personer født før 1950 får godskrevetomsorgsopptjening i folketrygden etter 1967inn i en fleksibel ordning. Begge forslag tren-ger nærmere konsekvensutredning.»

Bakgrunnen for kommisjonens forslag er at per-soner som tar ut fleksibel pensjon fra 62 år fra ogmed 2010, vil få betydelig lavere pensjon enn omde pensjoneres ved 67 år. Dette skyldes delings-tallet. Samtidig vil en del som har begynt tidlig iarbeid, kunne få lavere opptjent pensjon enn deville fått med regelverket for modernisert folke-trygd, bl.a. som følge av regelen om maksimalt 40års opptjeningstid. I modernisert folketrygd vil endel kunne få mer enn 40 års opptjeningstid ved 62år forutsatt at de har startet i arbeidslivet før fylte22 år. Kommisjonen ønsket på den annen sideikke å øke pensjonen for disse gruppene ved pen-sjonering ved 67 år, sammenliknet med dagenssystem.


Departementet ser at det kan være behov for åvurdere en særskilt overgangsordning for dennegruppen som del av en samlet gjennomgang avordningene med tidligpensjonering. Det er imid-lertid også hensyn som trekker i retning av at enbør være tilbakeholden med slike særordninger,samt at ordningen ikke bør avvike for mye fra degenerelle reglene for fleksibel pensjon. En sær-ordning vil føre til at overgangsreglene samletsett blir mer kompliserte. Folketrygdens alders-pensjon fra 62 år vil fra 2010 gi lavere ytelser ennAFP i dag. Det er likevel ikke opplagt at de somgår av helt eller delvis med pensjon i årene etter2010, vil komme dårlig ut totalt sett: – Det er i dag ikke mulig å gå av med alderspen-

sjon i folketrygden før ved 67 år. Å kunne ta uten redusert årlig alderspensjon før 67 år inne-bærer derfor økt valgfrihet for den enkelte.


– Fra 2010 går en i denne meldingen inn for atdet skal være adgang til å kombinere arbeid ogpensjon fra folketrygden fra 62 år, uten avkor-ting i pensjonen, noe som gir økt fleksibilitet iforhold til dagens regelverk i AFP.

– Hvis supplerende pensjoner også kan tas ut fra62 år etter liknende prinsipper, vil mangekunne få en høyere samlet pensjon enn folke-trygden alene vil kunne gi.

– Partene står fritt til å avtale tillegg til folketryg-den, herunder videreføre de bidrag partene idag yter i forbindelse med AFP. Dette gjelderuavhengig av at den statlige støtten til all-menne tidligpensjonsordninger utenom folke-trygden vil bli vurdert som en del av oppfølgin-gen av Regjeringen Jaglands brev til partene i1997, jf. nærmere omtale i kapittel 5.

Fleksibel pensjonsalder fra 62 år vil isolert settøke folketrygdens utgifter til alderspensjon i deførste årene etter 2010, jf. nærmere omtale i kapit-tel 12. Her pekes det også på at den økte kostna-den på kort sikt motsvares av lavere utgifter overtid som følge av at ordningen med fleksibel pen-sjonering gir permanent lavere årlig pensjon vedtidlig uttak. Hvis en i en overgangsperiode girenkelte grupper som tar ut tidligpensjon høyerepensjon enn det som følger av den generelle ord-ningen, vil den kortsiktige utgiftsøkningen blistørre og vedvare over en lengre periode. Gun-stige overgangsregler kan dessuten føre til atflere benytter seg av tidligpensjonering, ved at detblir mindre lønnsomt å stå i arbeid etter 62 år.

I kapittel 5 vises det til at hvis det skal væreforsvarlig å fjerne avkorting av pensjon motarbeidsinntekt, må den fleksible ordningen værenær aktuariell. Det betyr at den samlede pensjons-utbetalingen over perioden som pensjonist ikkekan bli vesentlig høyere når man går av med pen-sjon på et tidlig tidspunkt enn om man går av på etsenere tidspunkt. Dersom en særskilt overgangs-ordning for personer med lange yrkeskarriererblir for gunstig, må en derfor vurdere å innføreregler for avkorting av pensjon mot arbeidsinn-tekt for den gruppen som omfattes.

Målsettingen med en særskilt overgangsord-ning for personer med lang opptjening er å giuttelling også for de årene som ikke teller med idagens folketrygd. Dette kan ivaretas ved å redu-sere den årlige pensjonen mindre ved tidligpen-sjonering enn det som følger av den generelle ord-ningen for fleksibel pensjon. Ordningen må like-vel utformes slik at reduksjonen i årlig pensjonblir merkbar, og at den fortsatt gir klare insentiver

til arbeid. Dette gir et liknende resultat som denløsningen Pensjonskommisjonen skisserte, med ågodskrive mer enn 40 opptjeningsår ved tidligpen-sjonering. Med den alternative løsningen unngåren særskilte regler for pensjonsberegning innen-for dagens system.

En overgangsordning der visse årskull fårgunstigere avkorting av pensjonen ved tidligpen-sjon, kan utformes på ulike måter. En mulighet erat de som går av med tidligpensjon og har 45 årsopptjening eller mer, får 5 prosentpoeng mindreavkorting enn det som følger av den generelleordningen for fleksibel pensjon. En som har 44 år,får 4 prosentpoeng mindre avkorting osv.

Kommisjonen så for seg at en slik særordningkunne begrenses til personer som fullt ut omfat-tes av dagens regler, dvs. personer født i 1950eller tidligere. Dette vil begrense varigheten avordningen slik at den kan fases ut innen 2017. Års-kullene født i 1951 – 1964, vil med Pensjonskom-misjonens forslag, delvis omfattes av dagens sys-tem og delvis av modernisert folketrygd. Mangeav disse vil ha hoveddelen av sin opptjening idagens system, og det er derfor et spørsmål omdet er rimelig å begrense en eventuell ordningbare til dem som fullt ut omfattes av dagensregler. Hvis ordningen skal omfatte den delen avpensjonen årskullene født i perioden 1951–1964tjener opp i dagens folketrygd, vil merutgifteneløpe i en mye lengre periode enn om ordningenbegrenses til personer født i 1950 eller tidligere.

For ikke å gjøre ordningen for gunstig for per-soner med perifer tilknytning til arbeidsmarkedetbør det fastsettes et minstenivå på pensjonsgi-vende inntekt det enkelte år for å få året medreg-net. Nivået bør vurderes satt høyere enn dagensgrense for pensjonsopptjening, som er 1 G.

Kostnadene ved en overgangsordning som anty-det ovenfor avhenger av om den bare skal omfattede som er født i 1950 eller tidligere, eller om denogså skal omfatte personer som får deler av sin pen-sjon fra dagens folketrygd (aldersgruppene født i1951–1964). I tillegg avhenger kostnadene av hvormange som benytter seg av muligheten til tidligav-gang. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlaganslått at merutgiftene ved en gunstigere ordningkan bli i størrelsesorden 150 millioner kroner i2015. Det er da forutsatt et krav til årlig inntekt til-svarende 1 G. Et høyere krav til årlig inntekt, foreksempel tilsvarende 2,5 G, vil begrense ordningenmer i forhold til personer som har gått tidlig ut i fulljobb, og vil begrense merutgiftene.

I det videre arbeidet vil en vurdere en særskiltovergangsordning for personer med lang opptje-


ningstid nærmere i forbindelse med oppfølgingenav denne stortingsmeldingen. En eventuell slikordning må bl.a. ses i sammenheng med vurderin-gen av den statlige støtten til AFP-ordningen.

11.4 Indeksering

Pensjonskommisjonen foreslo å gå over fralønnsindeksering av løpende alderspensjoner til enkombinasjon av lønns- og prisindeksering fra 2010.Garantipensjonen ble foreslått lønnsindeksert fra-trukket effekten av delingstallet. Forslaget tilindeksering er nærmere omtalt i kapitlene 4 og 12.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonensforslag om endret indeksering skal gjelde fra2010, og gjelde også for løpende pensjonstilfeller.Dette innebærer at opptjente pensjonsrettigheterbåde i dagens system og i modernisert folketrygdskal lønnsindekseres, og at løpende alderspensjo-ner indekseres med en faktor som tilsvarer gjen-nomsnitt av pris- og lønnsveksten. Personer sommottar minstepensjon fra dagens system får sinytelse regulert med lønn fratrukket effekten avdelingstallet, på samme måte som er foreslått forgarantipensjonen i modernisert folketrygd.

11.5 Omsorgsopptjening

11.5.1 Omsorgsopptjening innenfor modernisert folketrygd

I dag godskrives tre pensjonspoeng årlig vedulønnet omsorg for barn under 7 år, og syke, funk-sjonshemmede og eldre. Dette tilsvarer en årliginntekt på 4G (235 100 kroner). Pensjonskommi-sjonen foreslår en bedre ordning for omsorgsopp-tjening innenfor modernisert folketrygd, jf. nær-mere omtale i kapittel 4.

Kostnaden for tilbakevirkende omsorgsopptje-ning innenfor Pensjonskommisjonens forslag tilregelverk for modernisert folketrygd er på usik-kert grunnlag anslått til 1,25 mrd. kroner i 2030.De økte kostnadene har sammenheng med at endel vil få omsorgsopptjening for år før 1992, samtat ordningen er bedre enn dagens ordning.

Anslaget gjelder bare ordningen med omsorgfor barn. Ifølge Pensjonskommisjonen har merenn 95 pst. av de som får omsorgsopptjening,omsorg for barn. Regjeringen mener at tilbakevir-kende omsorgsopptjening også bør gis for pleieav eldre, syke og funksjonshemmede. Om detteer praktisk gjennomførbart avhenger imidlertidav hvilke krav en skal sette til dokumentasjon.

11.5.2 Tilbakevirkende omsorgsopptjening innenfor dagens system

I kommisjonens rapport drøftes også spørsmåletom å gi dagens ordning med pensjonsopptjeningfor ulønnet omsorgsarbeid mer generelt virkningfor år før ordningen trådte i kraft i 1992. En slikregelendring vil innebære betydelige merkostna-der, utover det som følger av forslaget om forbe-dret omsorgsopptjening i modernisert folketrygd.Rikstrygdeverket har gjort ulike beregninger avtilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens sys-tem, forutsatt at ordningen utformes på sammemåte som regelverket fra 1992, jf. tabell 11.1.

Anslagene på merkostnader i de ulike alterna-tivene er usikre, og vil bl.a. avhenge av forutset-ningene som gjøres om sammenhengen mellomperioder med små barn og arbeidsinntekt. Enbetydelig del av kostnadene er knyttet til personerfødt på 1940-tallet, da det for denne gruppen harvært store forskjeller i yrkesaktivitet mellom kvin-ner og menn. Kvinner født etter 1950 får gradvismindre nytte av en ordning med tilbakevirkendeomsorgsopptjening i dagens system. Det har sam-menheng med at de har færre år med omsorgs-opptjening før 1992, at kombinasjon av arbeid ogomsorg for små barn blir mer vanlig, og at moder-nisert folketrygd fases gradvis inn.

En ordning som begrenses til personer født i1951 eller senere vil ikke innebære økte kostna-der i 2010, da disse årskullene tidligst vil ha mulig-het til å gå av med pensjon ved 62 år først i 2013.Kostnadene vil deretter gradvis øke fram mot omlag 2030 og deretter bli redusert.

En ordning med tilbakevirkende omsorgsopp-tjening for personer født i 1943 eller senere vilkunne innebære om lag 100 millioner kroner imerutgifter i 2010. Årsaken til den beskjedneøkningen er at bare nye pensjonister i dette åretvil omfattes. Merutgiftene vil deretter gradvisøke, for så å avta igjen på lang sikt.

I de to siste alternativene begrenses tilbakevir-kende omsorgsopptjening i dagens system til endel av dem som kunne hatt rett til omsorgsopptje-ning i perioden 1967 – 1991, ved at ordningenavgrenses til henholdsvis personer som går avmed alderspensjon etter 2010, og til personer somer født i 1951 og senere. Nye pensjonister etter2010 tilsvarer i beregningene i hovedsak personerfødt 1943 og senere, ved at det er lagt til grunnpensjoneringsalder 67 år, og de aller fleste idagens system pensjoneres ved 67 år. Enkeltefødt før 1943 vil imidlertid kunne benytte en even-


tuell slik ordning hvis de venter med å ta utalderspensjon til etter 2010.

En ulempe med disse alternativene vil være aten får store terskeleffekter, ved at ett års forskjell ifødselsår kan ha stor effekt på utbetalt pensjon forpersoner som har hatt omsorgsansvar. Dette unn-gås i forslaget om å la tilbakevirkende omsorgs-opptjening bare inngå som en del av et nytt framti-dig alderspensjonssystem som innfases gradvis.Terskeleffekter kan imidlertid også begrensesved å innfase tilbakevirkende omsorgsopptjeningmer gradvis innenfor dagens system.

Pensjonskommisjonen fant det ikke så aktueltå gi tilbakevirkende omsorgsopptjening til perso-ner født før 1951. Disse berøres ikke av forslagettil nytt regelverk for pensjonsopptjening i kommi-sjonens forslag til modernisert folketrygd, og defår hele pensjonen beregnet etter dagens systemmed besteårsregel og 40-årsregel. Kommisjonenmente imidlertid at spørsmålet kunne vurderesnærmere i tilknytning til forslaget om fleksibelpensjonering.

Tilbakevirkende omsorgsopptjening vil bidratil å redusere forskjellene mellom kjønnene i utbe-talt pensjon i årene framover for årskull der dethar vært store forskjeller i yrkesaktivitet mellomkvinner og menn. Tilbakevirkende omsorgsopp-tjening for nye pensjonister etter 2010 vil ogsåbidra til å motvirke innstrammingene disse grup-pene ellers vil få som del av pensjonsreformen,som følge av delingstallet og endret indekseringav løpende pensjoner. Dessuten foreslås det inn-ført en adgang til at den enkelte kan velge å ta utalderspensjon fra 62 år fra 2010. For å kunnebenytte denne muligheten til å gå av før fylte 67 år,er det viktig, særlig for kvinner, at også årene medomsorgsfravær telles med i pensjonsgrunnlaget.

I alternativene som er skissert i tabell 11.1, gjel-der tilbakevirkende omsorgsopptjening uavhengigav når en velger å gå av med pensjon. Ytterligere etalternativ vil kunne være å gi tilbakevirkendeomsorgsopptjening bare til personer som tar utalderspensjon i alderen 62 – 66 år. Kommisjonen

drøftet en ordning der personer født i 1950 og tidli-gere kunne få godskrevet omsorgsopptjening i fol-ketrygden etter 1967 inn i en fleksibel ordning, jf.omtalen i avsnitt 11.3.2. Mens en eventuell egenovergangsordning for personer med lang opptje-ningstid på iverksettingstidspunktet i hovedsak vilkomme menn til gode, vil en ordning med tilbake-virkende omsorgsopptjening i dagens system ihovedsak komme kvinner til gode. Også i en slikordning bør det være en forutsetning at årlig pen-sjon øker med senere pensjonering. Dette kan opp-nås ved å begrense antall år det er mulig å få tilba-kevirkende omsorgsopptjening til f.eks. 5 ved pen-sjonering 62 år, og at fordelen avtrappes gradvisved senere pensjonering. Det kan være hensikts-messig at en slik ordning gir økt opptjening i formav tilbakevirkende omsorgsopptjening, også forpersoner som samlet sett får mindre enn 40 opptje-ningsår. På dette punktet vil ordningen da avvikefra den egne overgangsordningen som vurderesfor dem som har mer enn 40 opptjeningsår idagens folketrygd. Rikstrygdeverket har på usik-kert grunnlag anslått at merutgiftene ved en ord-ning med tilbakevirkende omsorgsopptjening i for-bindelse med tidligpensjonering som skissert over,kan bli i størrelsesorden 250 mill. kroner i 2015.

Rikstrygdeverket mener det er mulig å god-skrive omsorgsopptjening tilbake i tid til de somomfattes av forslaget til nytt alderspensjonssys-tem. Det påpekes imidlertid at ordningen kan bliadministrativt krevende og at det må påregnes endel manuell behandling, der søkeren antakeligvisselv må hjelpe til med å skaffe nødvendig doku-mentasjon. Det vil bli mer komplisert å gjennom-føre en slik ordning jo lenger tilbake i tid ordnin-gen skal gå.

Rikstrygdeverket viser til at en ordning innen-for et nytt alderspensjonssystem kan være noeenklere å håndtere administrativt enn om detogså skal være tilbakevirkende omsorgsopptje-ning innenfor dagens system. Årsaken er at dettrolig vil være relativt få som omfattes av forslagettil nytt alderspensjonssystem som hadde omsorg


Tabell 11.1 Anslag for merutgifter ved tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens system etter ulike alter-

nativer. Beløp i mill. kroner og fast grunnbeløp. G = 58 778 kroner

2010 2020 2030 2040 2050

Full tilbakevirkning i dagens system 880 2430 2170 780 25Tilbakevirkning begrenses til nye pensjonister etter 2010 100 1810 1910 760 25Tilbakevirkning begrenses til nye pensjonister født 1951 eller senere 0 410 930 520 25


for barn i de første årene etter at folketrygden bleinnført i 1967. Med en tilbakevirkning også innen-for dagens system vil det bli flere saker fra de før-ste årene etter 1967, noe som vil gi en størreadministrativ belastning på trygdeetaten.

Regjeringen mener at en bør gå lenger ennkommisjonens forslag ved å gi en form for tilbake-virkende omsorgsopptjening også innenfordagens system. Ulike alternativer er drøftet oven-

for, og disse vil bli vurdert nærmere i den videreoppfølgingen. Spørsmålet om tilbakevirkendeomsorgsopptjening må også vurderes i forhold tilutformingen av regelverket for fleksibel pensjone-ring. I forbindelse med vurderingen av den stat-lige støtten til AFP-ordningen, vil det videre blivurdert innført en overgangsordning som gir per-soner som går av med tidligpensjon, uttelling foropptjeningsår utover 40 år.


12 Økonomiske og administrative konsekvenser


De økonomiske konsekvensene av Pensjonskom-misjonens forslag til modernisert folketrygd erusikre, og bygger på et sett med forutsetninger.Usikkerheten vil generelt øke jo lenger fram i tiden gjør beregninger for. Modernisert folketrygder imidlertid mer robust mot endrede demogra-fiske forutsetninger enn dagens system gjennominnføring av delingstallet.

Forslagene vil ha relativt liten effekt på pen-sjonsutgiftene i de første årene etter 2010, sam-menliknet med å videreføre dagens system. Påsikt vil forslagene innebære en gradvis større inn-sparingseffekt som følge av innføringen avdelingstall og endret indeksering.

Innføringen av delingstall innebærer en jev-nere byrdefordeling mellom generasjonene i for-hold til at levealderen øker over tid. Den enkeltekan motvirke effekten av delingstallet ved åarbeide noe lenger. Pensjonskommisjonen haranslått at forslaget isolert sett vil innebære 18 pst.lavere alderspensjon ved pensjonering ved 67 år i2050 enn om dagens system videreføres. For fol-ketrygdens utgifter til alderspensjon kan delings-tallet isolert sett innebære en innsparing på 15pst. i 2050. Endret indeksering vil berøre allealderspensjonister fra 2010 og er isolert settanslått å innebære en innsparing på 8 pst. i 2050.De samlede virkningene av delingstall og endretindeksering vil være noe lavere enn summen avvirkningene hver for seg som følge av samspillsef-fekter. Endrede opptjeningsregler vil isolert settbidra til en liten økning i folketrygdens utgiftersammenliknet med dagens system.

Et siktemål med Pensjonskommisjonens for-slag til modernisert folketrygd er å stimulere tilhøy yrkesaktivitet. Dette kommer blant annet tiluttrykk i ordningen for fleksibel pensjon, der pen-sjonen justeres etter alderen ved uttak, slik at denblir høyere desto lenger en person er yrkesaktiv.Det er videre foreslått større grad av proporsjonali-tet mellom inntekt og pensjon og at inntekt i alle årsom yrkesaktiv teller med i pensjonsopptjeningen.

Samlet sett har Pensjonskommisjonen anslåttat forslaget til modernisert folketrygd vil kunne

medføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjoni 2050, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge på om lag 20 pst., sammenliknet med åvidereføre dagens system. Innsparingene kan for-klares med økt verdiskaping (6 pst.), færre alders-pensjonister (7 pst.) og lavere gjennomsnittligpensjon (7 pst.). Anslagene er usikre og virknin-gene vil avhenge av hvordan den enkelte vil til-passe seg det nye systemet. Pensjonskommisjo-nen anslo at pensjonsreformen samlet sett ville gien bedring av statens budsjettbalanse på 2-3 pst.av BNP for Fastlands-Norge på lang sikt. Nyeberegninger fra Statistisk sentralbyrå kan tyde påat reformen vil bidra til sterkere økning i syssel-setting og verdiskaping og dermed økt skatte-grunnlag, sammenliknet med tidligere beregnin-ger. Pensjonsreformen vil i så fall gi en sterkerebedring av offentlige finanser.

Forslagene fra Pensjonskommisjonen må sespå bakgrunn av den anslåtte meget sterke veksteni utgiftene som dagens system innebærer. Selvmed de foreslåtte innstrammingene er pensjons-utgiftene anslått å dobles som andel av BNP forFastlands-Norge, og økningen vil fortsatt væresterkere enn i de fleste andre OECD-land.

Pensjonskommisjonens forslag om fleksibelpensjon i folketrygden fra 62 år fra 2010 innebæ-rer at personer som helt eller delvis omfattes avdagens regelverk også kan velge pensjonerings-tidspunkt ut fra individuelle ønsker og behov. Denårlige pensjonen justeres slik at folketrygdensutgifter over tid blir om lag upåvirket av pensjone-ringstidspunkt. Den enkeltes pensjon blir høyerejo senere pensjonen tas ut. Innføringen av fleksi-bel pensjonering innebærer at fem nye årskullkan ta ut alderspensjon i folketrygden fra 2010.Reformen kan dermed øke antall alderspensjonis-ter i folketrygden i de første årene etter 2010, ogsåledes bidra til noe økte utgifter i folketrygden i2010 og i de nærmeste etterfølgende årene.Økningen vil avhenge av hvor mange som velgerå ta ut pensjon fra folketrygden før fylte 67 år. Deøkte utgiftene de første årene etter 2010 vil ihovedsak motsvares av reduserte utgifter tilalderspensjon senere.

Utgiftsveksten de første årene etter 2010 vil


avdempes ved at insentivene til å vente med å ta utpensjon til etter 67 år blir sterkere, og at en delderfor vil vente med å ta ut pensjon. Utgiftsøknin-gen på kort sikt må også ses i sammenheng medden vurderingen som skal foretas av statensbidrag til AFP-ordningen.

For at trygdeetaten skal kunne håndtere over-gangen til og driften av et nytt pensjonssystem, erdet nødvendig med betydelige forberedelser, her-under tilpasninger i etatens IKT-systemer. En vik-tig del av disse forberedelsene er å kartlegge hvoromfattende endringer i trygdeetatens IKT-syste-mer som er nødvendige for å gjennomføre refor-men.

På det nåværende tidspunkt er det ikke muligå gi et sikkert kostnadsoverslag for de samledeinvesteringer knyttet til implementeringen av pen-sjonsreformen, blant annet fordi det ikke er tattendelig stilling til den konkrete utformingen avpensjonsreformen. Av samme grunn er det hellerikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forbere-delsene vil ta. Erfaringer fra den svenske pen-sjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løs-ninger for alders- og uførepensjon kan være sværtressurskrevende i tid, penger og antall årsverk.Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsä-kringsverket i Sverige har til nå kostet om lag2 mrd. kroner.

Siden den konkrete utformingen av pensjons-reformen ikke er klar, har Rikstrygdeverketanslått kostnadene i forbindelse med gjennomfø-ringen av pensjonsreformen basert på Pensjons-kommisjonens forslag til modernisert folketrygd.Rikstrygdeverket har på dette grunnlag anslåttdisse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Riks-trygdeverket har videre utarbeidet en foreløpigplan for arbeidet som indikerer at forberedelsenevil ta fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostna-der og tidsplan omfatter ikke innføring av en nyuførepensjonsordning og en obligatorisk supple-rende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp erderfor beheftet med stor usikkerhet.

IKT-utviklingsprosessen i trygdeetaten børstartes opp så snart som mulig for å sikre at pen-sjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved åsikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en ogsåbidra til å begrense kostnader og risiko, samtidigsom en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverk-settelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetterbåde at nye regler er på plass i god tid, og at tryg-deetaten får tilstrekkelig tid til de administrativeforberedelsene av reformen.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkretforslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for

implementering av pensjonsreformen etter athovedprinsippene for pensjonsreformen er ved-tatt.

Innføring av en obligatorisk supplerende pen-sjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folke-trygden vil innebære økte kostnader for foretaksom ikke allerede har slike ordninger. Hvor storedisse kostnadene vil bli, vil avhenge av utformin-gen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbaketil dette når den legger fram et mer detaljert for-slag til utformingen av en obligatorisk supple-rende pensjonsordning etter at Stortinget har tattstilling til hovedprinsippene for en pensjons-reform.

12.2 Økonomiske konsekvenser av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd

12.2.1 Pensjonsopptjening

Pensjonskommisjonens forslag til nye opptje-ningsregler i modernisert folketrygd er isolertsett anslått å gi noe høyere gjennomsnittsytelserog vil dermed kunne øke utgiftene i folketrygdennoe i forhold til å videreføre dagens system. Sær-lig personer med lange yrkeskarrierer kan få høy-ere pensjon som følge av at alle år med inntektregnes med i beregning av pensjon. Større sam-menheng mellom inntekt og pensjon vil dessutengi høyere pensjon for personer som i dagens fol-ketrygd omfattes av redusert opptjening over 6 G.

12.2.2 Delingstall

Pensjonskommisjonen foreslår å innføre delings-tall for nye pensjonister som går av med alders-pensjon fra 2010. I kommisjonens forslag er detinnføring av et delingstall som på lang sikt vil gide største innsparingene i pensjonsutgiftene i for-hold til å videreføre dagens system, se nærmereomtale i kapittel 4. Delingstallet ble av Pensjons-kommisjonen anslått å innebære en reduksjon ipensjonen for nye pensjonister i 2050 ved pensjo-nering 67 år med om lag 18 pst. sammenliknetmed dagens system. I beregningene er det lagt tilgrunn middelalternativet i Statistisk sentralbyråsbefolkningsframskrivninger. Effekten av delings-tallet vil avhenge av utviklingen i levealder fram-over. Med en svakere vekst i forventet levealderblir virkningene ved pensjonering 67 år mindre,og med en sterkere vekst blir virkningene større.Samtidig blir også behovet for innstramminger i


pensjonssystemet mindre hvis levealderen økerlite, og behovet blir større med en sterk vekst iforventet levealder framover.

Anslåtte isolerte virkninger av delingstallet påutgiftene til alderspensjon er vist i figur 12.1. Påkort sikt vil virkningene på pensjonsutgiftene av åinnføre et delingstall være begrenset. Et delings-tall fra 2010 vil isolert sett kunne redusere pensjo-nen med om lag 5 pst. for en som blir pensjonist i2020, sammenliknet med dagens system. Reduk-sjonen i folketrygdens utgifter vil imidlertid blimindre enn 5 pst. Dette følger av at en stor andelav de som er pensjonister i 2020 har gått av medpensjon før 2010, og de vil dermed ikke væreberørt av delingstallet. Andre vil bare kunne hafått en liten reduksjon i pensjonen som følge avdelingstallet. Reduksjonen i folketrygdens utgif-ter som følge av delingstallet vil dermed, isolertsett, kunne bli om lag 2 pst. i 2020. I 2050 erdelingstallet isolert sett anslått å redusere utgif-tene til alderspensjon med 15 pst.

12.2.3 Indeksering

Forslaget til nye regler for indeksering innebærerat alle som er alderspensjonister i 2010, og somhar pensjon utover minstepensjon, får pensjonenregulert med gjennomsnittet av pris- og lønnsvek-sten. Minstepensjonistene vil få pensjonen lønns-indeksert, men fratrukket effekten av delingstal-let, dvs. lønnsveksten fratrukket knapt ½ pst. pr.år gitt Statistisk sentralbyrås framskrivninger avutviklingen i framtidig levealder ved 67 år.

Forslaget om endret regulering vil få raskereeffekt enn delingstallet fordi det er lagt opp til atalle alderspensjonister skal omfattes, uavhengigav pensjoneringstidspunkt. Forslaget er isolertsett anslått å redusere pensjonsutgiftene med omlag 8 pst. i 2050, jf. figur 12.2. Innsparingene vil ihovedsak være et resultat av at løpende tilleggs-pensjon/inntektspensjon reguleres svakere enn idagens system. Det er i beregningene forutsatt engjennomsnittelig reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. årog dermed en årlig realvekst i løpende inntekts-pensjon på 0,75 pst. I dagens system er det lagt tilgrunn at løpende pensjoner lønnsindekseres.Virkningene av forslaget vil i hovedsak være inn-faset etter 20 – 30 år. Etter dette vil ikke innsparin-gene i forhold til dagens system øke vesentlig.Innsparingene kan imidlertid øke litt over tid som

Figur 12.1 Isolerte virkninger av delingstall på

utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Pensjonsutgiftene i figuren er beregnet i fast grunnbeløp på til-svarende måte som i Pensjonskommisjonens rapport. Også ide årlige statsbudsjettene presenteres tall for utviklingen i fol-ketrygdens utgifter omregnet til fast G, se for eksempel tabell6.2 i Statsbudsjettet for 2005. For å kunne beregne den nomi-nelle utviklingen i folketrygdens utgifter, må beløpene i figurenmultipliseres med et anslag for den nominelle veksten i G fra2004. Beregningene i figuren bygger på Pensjonskommisjo-nens forutsetninger, men er oppdatert i forhold til folketryg-dens grunnbeløp. I figuren brukes G = 58 778 kroner, dvs. G pr1.5.2004. Pensjonskommisjonen brukte G = 50 603 kroner, somvar gjennomsnittlig G i 2001.


0

50

100

150

200

250

2010 2020 2030 2040 2050

0

50

100

150

200

250

A lderspensjon med delingstall

Dagens system

Virkning av delingstall på utgifter til alderspensjon

Figur 12.2 Isolerte virkninger av endret

indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd.

kroner

Se beskrivelse under figur 12.1 av hvordan beregningene ergjort.


0

50

100

150

200

250

2010 2020 2030 2040 2050

0

50

100

150

200

250

A lderspensjon med endretindeksering

Dagens system

Virkning av endret indeksering på utgifter til alderspensjon


følge av at antall år som alderspensjonist økerover tid. Endret regulering av løpende pensjonerhar større effekt jo lenger perioden som alders-pensjonist er, som følge av at den endrede regule-ringen da har effekt i flere år.

Beregningene over viser isolerte virkninger avdelingstall og indeksering i forhold til dagens sys-tem. De samlede virkningene av delingstall ogindeksering vil, som følge av samspillseffekter,være noe mindre enn summen av virkningenehver for seg. Effekten av endret indeksering av enpensjon som allerede er justert for delingstall, vilvære mindre fordi pensjonen da er lavere (forut-satt at levealderen øker). Figur 12.3 viser densamlede effekten av delingstall og endret indekse-ring innenfor dagens system. Den samlede virk-ningen er anslått til om lag 21 pst. i 2050, eller omlag 5 pst. innsparing for hvert ti år.

I Pensjonskommisjonens forslag til moderni-sert folketrygd er det foreslått at pensjonsopptje-ningen skjer gjennom en beregnet pensjonspre-mie, og at pensjonsopptjeningen akkumuleres tilen beregnet pensjonsformue. På pensjonerings-tidspunktet fordeles denne formuen på forventetantall år som pensjonist. Innenfor en slik modellhar det begrenset verdi å drøfte separate virknin-

ger av delingstall og indeksering. Årsaken er atpensjonen bestemmes av den opptjente pensjons-formuen og forventet levetid. En svakere indekse-ring av løpende pensjoner vil innebære et høyerestartnivå på pensjonen, og omvendt. Valg avindeksering blir da et spørsmål om hvordan enønsker å fordele pensjonsformuen over periodensom pensjonist, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

12.2.4 Fleksibel pensjonering

Innføring av fleksibel pensjonering fra 62 år vil iso-lert sett øke folketrygdens utgifter til alderspen-sjon de første årene etter 2010. Dette skyldes atfem nye årskull kan ta ut alderspensjon fra dettetidspunktet. Slik fleksibel pensjonering er utformeti modernisert folketrygd vil forslaget være om lagkostnadsnøytralt over tid. Forslaget vil videre ven-telig føre til økt sysselsetting blant de eldre årskul-lene som følge av at det vil gi bedre insentiver til åstå lenge i arbeid enn dagens AFP-ordning.

Basert bl.a. på beregninger fra Rikstrygdever-ket kan det anslås at konsekvensene av Pensjons-kommisjonens forslag isolert sett kan øke deårlige utgiftene til alderspensjon i folketrygdenmed 2-4 mrd. kroner i perioden 2010-2015. Medden alternative modellen for fleksibel pensjone-ring som det er redegjort for i kapittel 5, vil utgif-tene kunne øke noe mer, siden flere grupper kanbenytte seg av ordningen. Dette følger hovedsa-kelig av at det i den alternative modellen leggesopp til at det skal være mulig å ta ut hel eller del-vis pensjon fra 62 år, selv om pensjonen på uttaks-tidspunktet blir lavere enn garantipensjonen. Kra-vet om at opptjent pensjon skal være høyere enngarantipensjonen knyttes i den alternative model-len til opptjent pensjon ved 67 år. Etter 2015 vilmerutgiftene reduseres. Anslagene er usikre oger ikke basert på grundige analyser av hvormange som vil benytte seg av ordningen.

I Pensjonskommisjonens forslag til modell forfleksibel pensjonering vil personer som ventermed å ta ut pensjon til etter 67 år få vesentlig høy-ere årlig pensjon enn i dagens system. Delingstal-let innebærer for eksempel at for en gitt opptje-ning kan årlig pensjon øke med om lag 7 pst. forhvert år en utsetter pensjoneringen utover 67 år.Insentivene til å utsette pensjoneringstidspunktetblir dermed mye sterkere etter 2010 enn meddagens system, og flere kan komme til å ventemed å ta ut pensjon. Hvis flere venter med å at utpensjon til etter 67 år, bidrar dette isolert sett til åredusere pensjonsutgiftene i overgangsperioden.

Figur 12.3 Virkninger av delingstall og endret

indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd.

kroner



0

50

100

150

200

250

2010 2020 2030 2040 2050

0

50

100

150

200

250

A lderspensjon med delingstallog endret indeksering

Dagens system

Virkning av delingstall og endret indeksering på utgifter til alderspensjon



En ordning med fleksibel pensjonering i folke-trygden fra 62 år fases inn om lag som skissert avPensjonskommisjonen. Forslaget kan innebærebetydelige merutgifter til folketrygdens alders-pensjon i årene etter 2010 avhengig av hvormange som benytter seg av ordningen. De økteutgiftene vil imidlertid med pensjonskommisjo-nens forslag langt på vei motsvares av reduserteutgifter til alderspensjon senere. Dette følger av atde som tar ut tidligpensjon, vil få lavere pensjonpr. år i hele perioden som pensjonist. Forslagetmå videre ses i sammenheng med den vurderin-gen som skal foretas av de statlige bidragene tilAFP-ordningen.

12.2.5 Andre forslag

Regjeringen er positiv til en ordning med tilbake-virkende omsorgsopptjening også innenfordagens system, men mener at den konkrete utfor-mingen må vurderes nærmere, jf omtale i kapittel11. Dette forslaget må også ses i sammenhengmed utformingen av en ordning med fleksibelpensjonering i folketrygden. Regjeringen menerat en i forbindelse med vurderingen av det statligebidraget til AFP-ordningen, også bør vurdere enegen overgangsordning i folketrygden for perso-ner med lang opptjening. Eventuelle endringer pådisse punktene vil øke folketrygdens utgifter i enovergangsperiode, men vil ikke påvirke vesentligde langsiktige effektene av modernisert folke-trygd.

En ordning med tilbakevirkende omsorgsopp-tjening i dagens system for alle som tar ut alders-pensjon etter 2010, er på usikkert grunnlag anslåttå kunne øke folketrygdens utgifter med 1,9 mrd.kroner i 2030. Andre alternativer som gir en merbegrenset tilbakevirkning innenfor dagens systemvil gi lavere kostnader.

Kostnadene ved en overgangsordning for per-soner med lang opptjening vil avhenge av hvordanordningen utformes. Rikstrygdeverket har påusikkert grunnlag anslått at merutgifter ved enslik ordning kan beløpe seg til 150 millioner kro-ner i 2015.

Regjeringen mener videre at en bør vurdere åinnføre en garantiordning slik at ingen skal kunnefå lavere pensjonsopptjening enn den opptjenin-gen de har basert på dagens regelverk i 2010.Utgiftene ved en slik ordning er av Rikstrygdever-ket på usikkert grunnlag anslått å nå et maksi-mum på 90 mill. kroner i 2030.

Endringer i folketrygden innebærer at en ogsåmå vurdere tilpasninger i regelverket for de sup-plerende pensjonsordningene. Dette gjelder tje-nestepensjonsordningene i offentlig sektor, samtpensjonsordninger etter lov om foretakspensjonog lov om innskuddspensjon i privat sektor. Nårdet gjelder de offentlige ordningene, vil Regjerin-gen etter at Stortinget har behandlet denne mel-dingen sette ned et utvalg for å vurdere endringeri disse jf. omtale i kapittel 7. I forhold til de supple-rende pensjonsordningene i privat sektor, vilRegjeringen komme tilbake til Stortinget med ennærmere vurdering og forslag til endringer nårdet er klarlagt hvilke endringer som vil gjøres ifolketrygden, jf. omtale i kapittel 6 og avsnitt 12.4.

12.2.6 Samlede virkninger av modernisert folketrygd

De samlede virkninger av Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd er komplekseog usikre og vil komme gradvis over lang tid. Deter likevel klart at modernisert folketrygd vil gi etmer finansielt stabilt og robust pensjonssystemover tid. Dagens system kan på lang sikt gi sværthøye utgifter til pensjoner ved en fortsatt økning ilevealderen, og det er derfor vanskelig å se forseg at systemet vil være opprettholdbart i sinnåværende form.

Også med Pensjonskommisjonens forslag vilutgiftene til alderspensjon øke sterkt i de kom-mende tiårene. Dette følger bl.a. av den sterkeveksten i antall alderspensjonister og at virknin-gene av forslaget vil komme gradvis fra 2010. Selvmed Pensjonskommisjonens forslag er utgiftenetil alderspensjon i 2050 anslått å kunne bli det dob-belte av i dag, målt som andel av BNP Fastlands-Norge. Etter dette er det anslått at utgiftene tildagens system vil fortsette å vokse som andel avde yrkesaktives inntekter. Pensjonskommisjonensforslag til modernisert folketrygd kan, med deforutsetningene som er lagt til grunn, bidra til omlag å stabilisere pensjonsutgiftene målt som andelav de yrkesaktives inntekter etter 2050.

Forslaget til modernisert folketrygd ble avPensjonskommisjonen anslått å kunne medføreen reduksjon i utgiftene til alderspensjon i 2050,målt som andel av BNP Fastlands-Norge med omlag 20 pst., sammenliknet med å videreføre dagenssystem. Innsparingene kan forklares med øktverdiskapning (6 pst.), færre alderspensjonister(7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.).Regjeringen legger til grunn omtrent samme inn-sparing på lang sikt.


Modernisert folketrygd anslås å bidra til øktsysselsetting både som følge av høyere gjennom-snittlig pensjonsalder over tid, og som følge av øktgjennomsnittlig arbeidstid. Et system der årligpensjon øker betydelig ved å utsette pensjone-ringsalderen, gir insentiver til å fortsette i arbeids-livet. Sterkere sammenheng mellom den enkeltesinntekt som yrkesaktiv og utbetalt pensjon kanses på som en økning av reallønnen etter skatt,bare at utbetalingen skjer i form av høyere framti-dig pensjon. Denne økte marginalavkastningen avarbeid gir insentiver til å arbeide flere timer.

Styrken i disse effektene er det likevel vanske-lig å si noe presist om. Pensjonskommisjonensanslag bygger på analyser fra Statistisk sentral-byrå og kommisjonen understreker at anslageneer usikre. Dette gjelder spesielt effekten påarbeidstiden.

Sammenhengen mellom reallønn etter skattog arbeidstilbud er vanskelig å tallfeste. Effektenepå arbeidstilbudet av høyere inntekt langt fram itid kan dessuten tenkes å være annerledes enneffektene av høyere inntekt i dag. Dette kan blantannet skyldes kort planleggingshorisont. Ogsåforutsetningene om rentenivå, lønnsvekst og enrekke andre makroøkonomiske variable er usikreog av betydning for anslagene for endret arbeids-tilbud.

Figurene 12.4 og 12.5 viser anslag for utgifter

til alderspensjon i modernisert folketrygd, sam-menliknet med dagens system. Forskjellen mel-lom de to figurene er at figur 12.4 viser pensjons-utgiftene i mrd. kroner (målt i faste grunnbeløp),mens figur 12.5 viser pensjonsutgiftene som andelav pensjonsgivende inntekt. Siden reformen førertil at flere jobber lenger vil verdiskapingen og pen-sjonsgivende inntekt øke. Denne effekten ivaretasi figur 12.5.

Utgiftene til alderspensjon som andel av pen-sjonsgivende inntekt slik det er beregnet i figur12.5, ble av Pensjonskommisjonen anslått til 10,3pst. i 2001. Utgiftene er anslått å øke litt, til 11,5pst. i 2010. Figur 12.5 viser at med modernisertfolketrygd kan utgiftene til alderspensjon somandel av pensjonsgivende inntekt, stabilisere segpå i underkant av 20 pst. Ved en videreføring avdagens system vil utgiftene kunne være 4-5 pro-sentpoeng høyere i 2050. På lengre sikt blir for-skjellene enda større ved at utgiftsandelen om lagstabiliseres i modernisert folketrygd, mens denstadig vil øke i dagens system. Pensjonskommi-sjonen anslo at utgiftsandelen i 2100 kan kommeopp i 30 pst. i dagens system med en fortsatt veksti levealderen. I tillegg kommer utgifter til uføre-og etterlattepensjon, som i kommisjonens rapport

Figur 12.4 Utgifter til alderspensjon i dagens

system og modernisert folketrygd. Mrd. kroner



0

50

100

150

200

250

2010 2020 2030 2040 2050

0

50

100

150

200

250

Modernisert folketrygd

Dagens system

Utgifter til alderspensjon

Figur 12.5 Utgifter til alderspensjon som andel av

pensjonsgivende inntekt i dagens system og

modernisert folketrygd

I beregningene er det forutsatt at pensjonister betaler halvskatt av yrkesaktive.


0

10

20

30

2010 2020 2030 2040 2050

0

10

20

30

Modernisert folketrygd

Dagens system

Utgifter til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt


er anslått til om lag 5-6 pst. av pensjonsgivendeinntekt. Disse utgiftene er i beregningene anslåttå øke fram mot 2010, for deretter å holdes om lagkonstante i forhold til pensjonsgivende inntekt.

På lang sikt er det grenser for hvor mye deoffentlige pensjonsutgiftene kan øke som andel avde yrkesaktives pensjonsgivende inntekt. Pen-sjonskommisjonen mente at en videreføring avdagens system på lang sikt vil gi en for stor belast-ning på de yrkesaktive i framtiden, og/eller forlite ressurser til andre formål.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har bidratt medulike analyser av konsekvenser av endringer ipensjonssystemet både til Pensjonskommisjonensrapport, og i oppfølgingsarbeidet. SSB har nyligpublisert et eget nummer av Økonomiske Analy-ser(5/2004) om pensjonsspørsmål. I dette num-meret er det bl.a. en artikkel om «Makroøkono-miske virkninger av Modernisert folketrygd».Resultatene i artikkelen støtter i hovedsak opp omtidligere analyser fra SSB. Det er imidlertidanslått at virkningene på sysselsettingen og påverdiskapingen av en pensjonsreform, kan bli noesterkere enn tidligere lagt til grunn. Dette bidrarisolert sett til økte skatteinntekter og bedredeoffentlige finanser. Beregningene underbygger aten pensjonsreform er svært viktig for den videre

utviklingen i offentlige finanser og for norsk øko-nomi. Ingen andre strukturpolitiske tiltak harvært beregnet å gi så sterke utslag. Som SSB ogsåunderstreker, er det stor usikkerhet knyttet tilberegningene og de forutsetningene som gjøres.

Selv med de foreslåtte innstrammingene erpensjonsutgiftene anslått å dobles målt som andelav BNP, og økningen er fortsatt anslått å bli ster-kere enn i de aller fleste andre land, jf tabell 12.1.På lang sikt gir Kommisjonens forslag et utgifts-nivå som er om lag i samme størrelsesorden somframskrivinger fra andre europeiske land viser.

Pensjonistenes inntektsnivå i framtidenbestemmes i hovedsak av utviklingen i verdiska-pingen. Både i dagens system og i modernisertfolketrygd er det lagt til grunn at opptjente pen-sjonsrettigheter justeres i takt med lønnsutviklin-gen i samfunnet. Framtidige pensjonister vil da fåmye høyere kjøpekraft enn dagens pensjonister,selv med deforeslåtte innstrammingene i pen-sjonssystemet I tabell 7.9 i Pensjonskommisjo-nens rapport er det illustrert at pensjonisters kjø-pekraft i 2050 kan bli om lag det dobbelte av i dag,forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 pst. I kapittel4 drøftes dette nærmere.

Målsettingen med pensjonsreformer, som fortiden gjennomføres i mange land, er å tilpasse

1 Se tabell 2.1 for hvordan gjennomsnittet er beregnet. 2 Basert på Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskrivninger.Kilde: EU, OECD og Finansdepartementet.

Tabell 12.1 Alderspensjon i noen OECD-land. Prosentandeler av BNP

2000 2050

Belgia 8,8 12,1Canada 5,1 10,9Danmark 6,1 9,0Finland 8,1 12,8Frankrike 12,1 15,9Tyskland 11,8 16,8Italia 14,2 14,5Nederland 5,2 10,9Spania 9,4 17,3Sverige 9,2 10,9Storbritannia 4,3 3,2USA 4,4 6,2Østerrike 9,5 12,0Gjennomsnitt av utvalgte OECD-land1 7,4 10,8Norge, i prosent av BNP for Fastlands-Norge2 - med dagens regler 5,9 15,1- med Pensjonskommisjonens forslag 5,9 12-12,5


utgiftene slik at de vokser om lag i takt medavgiftsgrunnlaget. Noen land gjennomfører mergradvise reformer for å begrense utgiftsveksten,mens andre land, bl.a. Sverige, har gjennomførtstørre reformer i strukturen i pensjonssystemet.Endringer i framtidig levealder vil slå om lag liktut på pensjonsnivået i framtiden i det svenske pen-sjonssystemet som i forslaget til modernisert fol-ketrygd.

12.3 Administrative konsekvenser av endringer i folketrygden

Det er knyttet et betydelig administrativt apparattil forvaltningen av folketrygden, herunder drift,vedlikehold og utvikling av trygdeetatens IKT-løs-ninger. Den enkeltes rettigheter skal registreres,beregnes og utbetales. I tillegg er det viktig medoppfølging av den enkelte og å sikre at tilstrekke-lig informasjon om det nye pensjonssystemet nårut til brukerne.

Selve implementeringen av modernisert folke-trygd vil kreve omfattende forberedelser. Trygde-etaten må blant annet utvikle nye IKT-løsningersom kan håndtere både det eksisterende og detnye regelverket samt overgangsregler mellomdisse. IKT-utviklingsprosessen bør startes opp såsnart som mulig for å sikre at pensjonsreformenkan iverksettes fra 2010. Ved å sikre tilstrekkeligtid til prosessen vil en også bidra til å begrensekostnader og risiko samtidig som en oppretthol-der kvalitet og tidsplan. Iverksettelse av pensjons-reformen fra 2010 forutsetter både at nye reglerer på plass i god tid, og at det ikke går for lang tidfør trygdeetaten kan starte de administrative for-beredelsene. Jo senere disse prosessene starteropp, jo mer aktualiseres en forskyvning av tids-punkt for iverksettelsen av reformen.

På det nåværende tidspunkt er det ikke muligå gi et sikkert kostnadsoverslag for de samledeinvesteringer knyttet til implementeringen av pen-sjonsreformen, blant annet fordi den konkreteutformingen av reformen ikke er klar. Av sammegrunn er det heller ikke mulig i dag å angi hvorlang tid disse forberedelsene vil ta. Siden den kon-krete utformingen av pensjonsreformen ikke erklar, har Rikstrygdeverket anslått kostnadene iforbindelse med gjennomføringen av pensjonsre-formen, basert på Pensjonskommisjonens forslagtil modernisert folketrygd. Rikstrygdeverket harpå usikkert grunnlag anslått disse kostnadene tilom lag 1 mrd. kroner. Rikstrygdeverket harvidere utarbeidet en foreløpig plan for arbeidet,

som indikerer at forberedelsene vil kunne ta omlag fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostna-der og tidsplan omfatter ikke innføring av en nyuførepensjonsordning og en obligatorisk supple-rende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp erderfor beheftet med stor usikkerhet. Erfaringerfra den svenske pensjonsreformen viser at utvik-lingen av nye IKT-løsninger for alders- og uføre-pensjon kan være svært ressurskrevende i tid,penger og antall årsverk. Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsäkringsverket i Sverige har tilnå kostet om lag 2 mrd. kroner. I tillegg kommerkostnadene til etableringen av innskuddsdelen avdet svenske pensjonssystemet.

En viktig del av de administrative forberedel-sene til pensjonsreformen er å kartlegge hvoromfattende endringer i trygdeetatens IKT-syste-mer som er nødvendige for å gjennomføre refor-men. Trygdeetatens IKT-system Det Sentrale Fol-ketrygdsystemet (DSF) ble utviklet på 1980-tallet,og er basert på en teknologisk plattform som er iferd med å bli foreldet. Programmeringsverktøyeter lukket og utvikles ikke videre, noe som bl.a.innebærer at vedlikehold blir vanskeligere overtid. Allerede i dag er systemet lappet på og deteksisterer en rekke manuelle kontrollrutiner.

Investeringene i forbindelse med pensjonsre-formen må gi fleksibilitet i forhold til framtidigeomfordelinger av oppgaver ved en eventuellomorganisering av velferdsforvaltningen, ogdanne grunnlag for en eventuell omlegging avuføretrygden. Nye IKT-løsninger må også mulig-gjøre effektiv bruk av persondata på tvers avoffentlige etater.

Departementet legger til grunn at utviklingenav nye IKT-løsninger for trygdeetaten gjennomfø-res i tre hovedfaser:– Den første fasen vil være et forprosjekt med

behovsanalyse, overordnet design og planleg-ging

– Den andre fasen omfatter utvikling av nye IKT-løsninger implementert på dagens regelverk.

– Den tredje fasen innebærer at de nye IKT-løs-ningene implementeres på nye regler somfølge av pensjonsreformen

En gjennomføring i flere faser bidrar til å redu-sere risiko og kostnader. Årsaken til dette er atman først får prøvet ut det nye systemet med etkjent regelverk. Når så de nye reglene skal imple-menteres, gjøres dette i et system som allerede ertatt i bruk. På denne måten reduseres risiko knyt-tet til at det blir kort tid fra det nye regelverket erferdigstilt til det skal settes i drift. Man unngår


også kostnader og risiko ved parallell drift av tosystemer og tilhørende integrasjonsproblemer.

Som et ledd i forberedelsene til pensjonsrefor-men, bør det vurderes å legge til rette for at bru-kerne får tilgang til selvbetjeningsløsninger, somvil gjøre det lettere å få oversikt over opparbei-dede pensjonsrettigheter og årlig pensjon vedulike pensjoneringstidspunkter. Slike selvbetje-ningsløsninger vil kunne bidra til å redusere tryg-deetatens ressursbruk på informasjon og rådgiv-ning. Trygdeetaten må imidlertid sikre at det fin-nes flere kanaler for informasjon tilpasset ulikeindividuelle behov. En effektiv telefontjeneste vilvære et viktig virkemiddel i denne sammenheng.

Felles for selvbetjeningsløsninger og andreinformasjonskanaler er at de stiller betydeligekrav til sikkerhet. For informasjon knyttet til pen-sjonsspørsmål kan sikkerhetskravene sammenlik-nes med de krav som stilles til banker og forsi-kringsselskaper. Trygdeetaten forvalter i tilleggen betydelig mengde personsensitiv informasjonog sikkerhetsløsningene må derfor sikre at slikinformasjon forvaltes forsvarlig.

På kompetansesiden vil det være nødvendig ågjennomføre en omfattende opplæring av trygde-etatens ansatte, slik at disse mestrer både detgamle regelverket, det nye regelverket og over-gangsordningene.

Det vil også være nødvendig med et omfat-tende informasjonsarbeid i forbindelse med gjen-nomføringen av pensjonsreformen for å sikre engod forståelse av selve reformen, og hva den vilbety for den enkelte. Forslaget til pensjonsreforminnebærer at det åpnes for fleksibel pensjone-ringsalder i folketrygden. For at reformen skal haden ønskede virkning er det viktig at brukerneforstår konsekvensene av egne valg knyttet tilopptjening av pensjonsrettigheter og pensjone-ringstidspunkt. Trygdeetaten skal sikre at bru-kerne får tilgang til informasjon på dette områdetog vil ha en rolle som rådgiver.

Arbeidet med å kartlegge hvilke endringer itrygdeetatens IKT-systemer som er nødvendigefor å gjennomføre pensjonsreformen er startetopp. Det vil bli lagt vekt på løsninger som leggergrunnlaget for andre aktuelle reformer som berø-rer trygdeetaten, og som muliggjør effektiv brukav persondata på tvers av offentlige etater. Som endel av dette arbeidet, vil det gjennomføres eksternkvalitetssikring i henhold til gjeldende regler forstyring av statlige investeringer, herunderekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag forinvesteringer.

Departementet kommer tilbake med et kon-

kret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner forimplementering av pensjonsreformen etter atStortinget har vedtatt hovedprinsippene for enpensjonsreform.

12.4 Administrative konsekvenser av obligatorisk supplerende pensjonsordning

Nedenfor gis det en nærmere omtale av økono-miske og administrative konsekvenser medhovedvekt på virkningene for foretakene og med-lemmene av pensjonsordningene. Det er sattfokus på konsekvensene av større endringer idagens regler som følge av iverksettelse avmodernisert folketrygd og på konsekvenser avinnføring av en obligatorisk ordning. Tilgangenpå data for foretak med foretakspensjonsordnin-ger er svært begrenset og det er derfor underflere punkter knyttet betydelig usikkerhet til hvor-dan forslagene kan slå ut for etablerte ordninger.

I en overgangsfase vil det naturlig følge en deladministrative merutgifter inntil en har innarbei-det nye rutiner tilpasset de nye reglene:– De vesentligste administrative merutgiftene

for foretakene synes å utgjøre engangsutgiftersom naturlig følger av overgangen til moderni-sert folketrygd. Dette innebærer bl.a. at pen-sjonsordningene må justere sine regelverk oglage nye pensjonsplaner i løpet av en gitt peri-ode etter at loven har trådt i kraft. På den annenside er det også klare administrative besparel-ser knyttet til klare og lett tilgjengelige regler,og i sum synes de administrative merutgiftenefor foretakene å være relativt små.

– For livsforsikringsselskapene og pensjonskas-sene innebærer overgangen administrativeengangsutgifter knyttet til å tilpasse pensjons-ordningene til nye regler. Dette innebærer bl.a.omlegging av premieberegning og tariffer derdet å ivareta ulike regler for folketrygdopptje-ning for ulike aldersgrupper står sentralt.

– For offentlige tilsyns- og ligningsmyndighetervil det være en del administrativt merarbeid ien overgangsfase. For Kredittilsynet vil deteksempelvis i en overgangsfase gå med tid tilveiledning om reglene mv. På den annen sideligger det også klare administrative besparel-ser knyttet til oversiktlige og lett tilgjengeligeregler som gjelder alle. Når nye rutiner er inn-arbeidet, vil det ventelig ikke bli vesentligeadministrative merutgifter for offentlige til-


syns- og ligningsmyndigheter som følge av inn-føring av nye regler.

Obligatorisk supplerende pensjon etter modell Ivil kreve etablering av en pensjonsmyndighet.Dette organet kan samlokaliseres med Rikstryg-deverket, for å utnytte etatens omfattende erfa-ring innenfor registerhold og pensjonsutbetaling.Alternativt kan det opprettes som selvstendigaktør. Pensjonsmyndigheten har ansvar for åadministrere kontiene, godkjenne forvaltere, for-dele innskuddene og administrere pensjonsutbe-talingene. Forholdet til skattemyndighetensmulige rolle knyttet til innskuddene er diskutert ikapittel 6.

Innen modell II vil den nødvendige ekspansjo-nen i omfanget av supplerende pensjonsordnin-ger, og dermed i forvaltningskapitalen til pen-sjonsinnretningene, sannsynligvis gi behov fornoe opprusting av kontrollfunksjonen, dvs. Kre-dittilsynet. Modellen vil også gi grunnlag for atflere norske og utenlandske aktører kan delta pådette markedet.

Innføring av obligatorisk supplerende pensjonvil øke de årlige avsetningene til pensjonsformålog dermed redusere skattegrunnlaget. Mangel-fullt datagrunnlag gjør at det ikke er mulig å gi

noe anslag på hvor stor reduksjonen i skatteinn-tektene til det offentlige blir som følge av forsla-get. Hvis modell I innføres, er det foreløpig ikkeavklart om pensjonsinnskudd skal betales av inn-tekter som kommer til erstatning for arbeidsinn-tekt, dvs. i hovedsak uførepensjon, sykepenger ogledighetstrygd.

Økte pensjonskostnader vil redusere bedrif-tens lønnsevne dersom det ikke motsvares avlavere lønnsvekst. Et obligatorisk pensjonstil-skudd vil bety en økt økonomisk belastning forbedriftene, særlig på kort sikt. I noen tilfeller kanbåde nedbemanning og konkursfare aktualiseres.Dette vil særlig kunne gjelde bedrifter i etable-ringsfasen, småbedrifter og bedrifter med svaklønnsomhet. Innføring av obligatorisk supple-rende pensjon bør derfor knyttes til at lønnsvek-sten blir lavere enn det ellers ville ha vært.

Finansdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Finansdepartementet av 10.desember 2004 om Pensjonsreform – trygghet forpensjonene blir sendt Stortinget.

Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:Statens forvaltningstjenesteKopi- og distribusjonsservicewww.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 27 86

Andre kan bestille fra:Akademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 8134 Dep0033 OSLOTelefon: 22 11 67 70Telefaks: 22 42 05 51Grønt nummer: 800 80 960

Publikasjonen finnes på Internett:http://odin.dep.no/Forsidefoto: Olav Heggø, Fotovisjon

Trykk: Mediehuset GAN – 12/2004

St.meld. nr. 12(2004–2005)


St.m

eld

.n

r.1

2 (2

00

4–

20

05

)P

ensjonsreform – trygghet for pensjonene

63158_Pensjonsordningen.qxp 02.12.2004 08:28 Side 1

Documents

St.meld. nr. - Regjeringen.no...St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene Tilråding fra Finansdepartementet av 10. desember 2004, godkjent i statsråd