SU, SULAMA VE DRENAJ SEKTÃ RLERÄ° 1 - gurselkusek.com.tr · 7xunh\ (6: 5hsruw iru jryhuqphqw uhylhz -xqh ødø1'(.ø/(5 7húhnn u l

$Page 1: SU, SULAMA VE DRENAJ SEKTÃ RLERÄ° 1 - gurselkusek.com.tr · 7xunh\ (6: 5hsruw iru jryhuqphqw uhylhz -xqh ødø1'(.ø/(5 7húhnn u l$
TÜRKİYE

SU, SULAMA VE DRENAJ SEKTÖRLERİ

UZUN VADELİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞE DOĞRU

Haziran 2007

Sürdürülebilir Kalkınma Bölümü Türkiye Ülke Birimi

Avrupa ve Orta Asya Bölgesi

Turkey ESW Report-for government review-June 28, 2007

KISALTMALAR

MFA Maliyet-Fayda Analizi DSİ Devlet Su İşlerli Genel Müdürlüğü AB Avrupa Birliği

GAP Güneydoğu Anadolu Projesi GDP Gayrı Safi Yurt İçi Hasıla

KHGM Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü GIS Coğrafi Bilgi Sistemi

YASK Yer Altı Suyu Sulama Kooperatifi SB Sulama Birliği

TKİB Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı MCDM Çok Kriterli Karar Modeli

ETKB Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı MIS Yönetim Bilgi Sistemi

ÇOB Çevre ve Orman Bakanlığı İ-B İşletme ve Bakım İÖİ İl Özel İdaresi

DPT Devlet Planlama Teşkilatı TL Türk Lirası

YTL Yeni Türk Lirası SKB Su Kullanıcıları Birliği SKÖ Su Kullanıcıları Örgütü

(Gayri resmi tercümedir.

Orjinal dili İngilizce olup geçerli olan orjinal metindir.)


İÇİNDEKİLER Teşekkür ............................................................................................................................. i Yönetici Özeti .................................................................................................................... ii Giriş .................................................................................................................................... 1 1. Sektöre Genel Bakış: Mevcut Durum, Eğilimler ve İlgili Kurumlar ..................... 4

Özet ............................................................................................................................ 4 Tarım Sektöründe Sulamanın Rolü ............................................................................ 4 Su Kaynakları............................................................................................................. 6 Sulamadaki Eğilimler ve Gelişmeler ......................................................................... 8 Su Kaynaklarının Geliştirilmesinde ve Yönetiminde Görev Alan Kuruluşlar ........ 12 Su Kaynaklarının Yönetimine Yönelik Yasal Çerçeve ........................................... 16

2. Su, Sulama ve Drenaj Sektörleri: Sorunların ve Kısıtların Analizi ..................... 20 Özet .......................................................................................................................... 20 Giriş.......................................................................................................................... 21 Sulama Projelerinin Planlanmasındaki Verimsizlik ................................................ 21 İşletme ve Bakım Çalışmalarındaki Azalma............................................................ 34 Akarsu Havzalarında Aşırı Su Kullanımı ................................................................ 39 Yeraltı Sularının Aşırı Çekilmesi............................................................................. 42 Kurumsal Hususlar................................................................................................... 43 Yasal ve Düzenleyici Çerçeve ................................................................................. 45

3. Su, Sulama ve Drenaj Sektörlerinde İyileşmeye Yönelik Öneriler ...................... 47 Sulama Yatırımlarının Önceliklendirilmesine Yönelik Öneriler ............................. 48 Sulama ve Drenaj Sektörlerine Daha İyi Hizmet Vermeye Yönelik DSİ Reform Önerileri ................................................................................................................... 56 Sürdürülebilir SKÖ’lere Yönelik Mevzuat .............................................................. 59 Entegre Su Kaynakları Yönetiminden Sorumlu Kuruluş ile ilgili Seçenekler ........ 60

Tablo 1.1: Başlıca Akarsular ve Döküldükleri Denizler .................................................... 6 Tablo 1.2: Türkiye’de Su Tüketimi ................................................................................... 7 Tablo 1.3: Bölgelere Göre Sulanan Alanlar ‘000 hektar (net) ........................................... 9 Tablo 1.4: Sulama Yönetimi Sorumluluğu (İşletme ve Bakım) ...................................... 11 Tablo 1.5: Su Kaynakları Sektöründeki Ana Kuruluşlar .................................................. 12 Tablo 1.6: Türkiye’de Su ile ilgili Mevzuatın (Kanun ve Yönetmeliklerin) Özeti ......... 17 Tablo 2.1: Örnek Projelerdeki Gecikmelerin Özeti (yıl) ................................................. 26 Tablo 2.2: İnşaattaki Gecikmelerin Etkisini ve Gerçekleşen Yatırım Akışını Gösteren

Analiz Sonuçları.................................................................................................... 31


Şekil 1.1: DSİ’nin Teşkilat Yapısı ................................................................................... 13 Şekil 1.2: DSI Bölge Müdürlükleri .................................................................................. 14 Şekil 1.3: Tipik Bölge Müdürlüğü Organizasyon Yapısı ................................................ 15 Şekil 2.1: Sıddıklı ve Karaova’nın Maliyet ve Faydalarının Nispi Zamanlaması ........... 27 Şekil 2.2: Aydın ve Bozdoğan’ın Maliyet ve Faydalarının Nispi Zamanlaması ............. 30 Şekil 2.3: Pompaj ve Cazibe Sulaması Projelerinde Sulama Oranları (2004) ................. 33 Şekil 2.4: DSİ Tarafından Gerçekleştirilen Projelerde Sulanabilir Alan Azalmasının

Sebepleri ............................................................................................................... 34 Şekil 2.5: İşletme ve Bakım Harcamaları ........................................................................ 36 Şekil 2.6: Su Kıtlığına Karşısındaki Tutum ve SKB’lerin Sürdürülebilirliği ve Kapasitesi

Üzerindeki Etkiler ................................................................................................. 38 Şekil 2.7: Türkiye’de Akarsu Havzalarında Su Kaynağı Kullanım Tahminleri, 2006 .... 40 Şekil 2.8: Türkiye’de Akarsu Havzalarında Su Kaynağı Kullanım Tahminleri, 2030 .... 41 Şekil 3.1: Proje veya Sözleşmelerin Hızlı bir Şekilde Tamamlanmasına veya

Dondurulmasına Kılavuzluk Eden Değer Ağacı Örneği ...................................... 54 Şekil 3.2: Ödenek Tahsisleri (örnek) ............................................................................... 55 Şekil 3.3: Entegre Su Kaynakları Yönetiminin Temel Esasları ....................................... 63 Şekil 3.4: Ulusal Bir Su Kurumuna Yönelik Entegre Model (1. Seçenek)...................... 64 Şekil 3.5: Ulusal Bir Su Kurumuna Yönelik Ayrışık Model (2. Seçenek) ...................... 64

Metin Kutusu 2.1: Mevcut MFA Uygulamasının Eksiklikleri ........................................ 24 Metin Kutusu 2.2: Artan Su Talebinin Manisa-Alaşehir’deki Etkileri ............................ 37 Metin Kutusu 2.3: Su Yönetimindeki Kurumsal Sorunlar ............................................... 44 Metin Kutusu 3.1: Su Kaynakları Yönetimi Düzenlemeleri ile ilgili Örnekler ............... 61 Metin Kutusu 3.2: Ayrışık ve Entegre Kurum Örnekleri ................................................ 66

Çalışma Belgeleri (ekli değil) 1. Sulama Yatırımlarının Önceliklendirilmesi 2. Su Kaynaklarının Geliştirilmesi ve Yönetilmesi, ve Kurumlar 3. Sulama Projeleri 4. Su Kullanıcıları Örgütlerinin Geliştirilmesi 5. Sulama ile ilgili Sosyal Hususlar


i

TEŞEKKÜR

Bu rapor, Joop Stoutjesdijk (Sulama Baş Mühendisi ve Görev Ekibi Lideri), Halil Agah (Kıdemli Kırsal Kalkınma Uzmanı), Meeta Sehgal (Danışman), ve Lynette Alemar’dan (Kıdemli Program Asistanı) oluşan bir ekip tarafından hazırlanmıştır. Ülker Karamullaoğlu (Program Asistanı) mükemmel organizasyonel destek sağlamıştır. Çalışmaya katılan danışmanlar arasında Joseph Goldberg (Ekonomist), Stanley Peabody (Sosyal Kalkınma Uzmanı), Ebru Karamete (Operasyonlar Sorumlusu), Timothy Jackson (Mühendis), Ian Anderson (Mühendis), Martin Burton (Kurumsal Gelişim Uzmanı), Michael Snell (Ekonomist), Harold Lemel (Sosyal Kalkınma Uzmanı), Murat Karakuşçu (Ekonomist) ve Alp Aydın (Mühendis) yer almaktadır. Marjory-Anne Bromhead (Çevre Sektör Yöneticisi) ve Ulrich Zachau (Türkiye Ülke Direktörü) ekibe yol göstermiştir. Hakem değerlendirmeleri Salah Darghouth (Sulama Danışmanı), Ariel Dinar (Baş Ekonomist) ve Srinivasan Rajagopal (Su Kaynakları Baş Uzmanı) tarafından gerçekleştirilmiştir. Banka ekibi çalışma sürecinde sağladıkları değerli bakış açıları, bilgi ve görüşler için, özellikle Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ), Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı (DPT), Hazine Müsteşarlığı ve Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı (TKİB) yönetimi ve personeli olmak üzere Türk yetkililere ve kurumlara teşekkür borçludur.


ii

YÖNETİCİ ÖZETİ 1. Çalışmanın Amacı. Çalışmanın amacı, hükümete aşağıdaki konularda destek sağlamaktır: (i) sulama yatırımlarının önceliklendirilmesi ve sulama sistemlerinin etkili bir şekilde işletilmesine yönelik politika ve araçların geliştirilmesi; ve (ii) buna bağlı olarak, su kaynaklarının etkili bir şekilde yönetimine yönelik temel politika seçeneklerinin belirlenmesi. Çalışmanın bulguları, Türkiye’nin mevcut su kaynaklarının su kullanıcılarının ve daha geniş bağlamda ülkenin yararına sürdürülebilir bir şekilde kullanılabilmesi için, hükümetin su ve sulama sektörlerini daha iyi bir şekilde geliştirmesine ve yönetmesine olanak tanıyacaktır. Çalışma, diğer konuların yanında, su kaynaklarının mevcudiyeti, kullanımı ve kalitesi; ilgili mevzuat; entegre su kaynakları yönetimi; sulama yatırım programının önceliklendirilmesi; sektörlerin kurumsal çerçevesi; uzun vadeli varlık yönetimi ve altyapı bakımı üzerinde odaklanmıştır. Çalışma, hem Ankara’daki Genel Müdürlük hem de Bölge Müdürlükleri seviyesinde olmak üzere Devlet Su İşleri (DSİ) ile yakın bir işbirliği içerisinde gerçekleştirilmiştir. Çalışma ekibi aynı zamanda Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve Hazine Müsteşarlığı personeli ile de yakın bir işbirliği içerisinde çalışmıştır1. 2. Giriş . Türkiye bir çok yönden hem su kaynaklarına sahip olması hem de su yönetimine yönelik teşkilat yapısı bakımından şanslı bir konumdadır. Özellikle, DSİ bünyesinde yer üstü ve yer altı sularıyla sulama olanakları, drenaj, taşkın kontrolü, baraj ve nüfusu 100.000’in üzerindeki il ve ilçelere kullanma suyu teminine yönelik yapıların geliştirilmesi bakımından önemli bir teşkilat varlığına sahiptir. Bu durum hem sorumluluk hem de uzmanlık bakımından büyük bir potansiyel ortaya koymaktadır ve ülkedeki entegre su kaynakları yönetimi için iyi bir taban teşkil etmelidir. Ayrıca Türkiye, Su Kullanıcıları Birliği’nin (WUA) geliştirilmesinde ve sulama programlarının işletme ve bakımlarının bu çiftçi gruplarına devredilmesinde dünyadaki lider ülkelerden birisidir. Bununla birlikte, genel olarak sürdürülebilir su kaynakları yönetimi ve özel olarak da sulama ve drenaj için acil çözüm gerektiren bazı önemli kurumsal, finansal, teknik ve yasal sorunlar mevcuttur. Çözülemedikleri taktirde, bu sorunlar su kaynaklarının arz-talep dengesinin bozulmasına yol açacak ve sonuç olarak büyük insan gruplarının refah düzeylerine zarar verebilecek veya gelişmelerini sınırlayabilecektir. 3. Sulama geliştirme planlamasının verimsizliği. DSİ, 500’ün üzerinde baraj ve net 2 milyon hektara yakın sulanan arazinin (henüz bitirilmemiş ancak sulama için kullanılan projelerin kapsamında bulunan bazı bölgeler hariç) planlanması, tasarımı, yapımı, yönetimi ve işletilmesi yoluyla Türkiye’nin ekonomik kalkınmasına büyük katkılarda bulunmuştur. Ek olarak, yaklaşık 1,4 milyon hektarlık bir alan KHGM tarafından ve yaklaşık 1 milyon hektarlık bir alan da özel çiftçiler ve işletmeler tarafından geliştirilmiştir. Geçen yıllar boyunca, her ne kadar mevcut yatırım programları bunu desteklemese de sulama yatırım programına sürekli olarak yeni projeler dahil edilmiştir

1 Bu raporda gerçek anlam yerine “ortalama anlam”a yol açabilecek ifadeler kullanılmıştır. Örneğin,

belirli iyileşmeleri açıklamak için, bazı bölümler daha düşük performansa sahip sulama ve drenaj sistemleri üzerinde odaklanmıştır. Bununla birlikte, Türkiye’de iyi performans sergileyen ve şu anda teknik ve mali olarak sürdürülebilir bir şekilde işletilen birçok projenin olduğu da kabul edilmektedir.


iii

ve sonuç olarak oldukça büyük bir yarım kalmış proje stoku ortaya çıkmış ve ekonomik getiriler kaybedilmiştir. Yatırım portföyüne yeni projelerin dahil edilmesinde ve daha önceden başlatılmış projelere yatırım ödeneklerinin tahsis edilmesinde önceliklendirme yapılmamıştır. Bunun yerine, bireysel projeler ve sözleşmeler için “parça parça” finansman geleneği hüküm sürmüş ve projeler ekonomik bir hızda tamamlanamamıştır; genellikle projeler planlanandan üç - beş kat daha uzun bir sürede tamamlanabilmiştir. 4. Son üç yıl içerisinde DSİ’nin ciddi değişiklikler yaptığı ve artık bütçe ödeneklerinin eskisi kadar çok küçük parçalarda tahsis edilmediği ve yatırım programına eskisi kadar çok yeni projelerin dahil edilmediği belirtilmelidir. Ancak, mevcut durumun hala iyileştirilmeye ihtiyacı vardır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından yayınlanan 2006 Kamu Yatırım Programında –DSİ’nin istekleri doğrultusunda- resmi rakamlara göre yıl içerisinde tamamlanabilmesi için gerekli ödeneklerin tam olarak tahsis edildiği sadece altı proje bulunmaktadır. Ayrıca, bazıları neredeyse tamamlanmak üzere olmasına ve yıl içinde tamamlanması için çok az ödenek gerekmesine rağmen, gereken ödeneğin %30’u ile %60’ı arasında ödenek alan dokuz proje ve gereken ödeneğin %21’i ile %27’si arasında ödenek alan beş proje bulunmaktadır. Yaklaşık 22 projeye 1.000 YTL tutarında iz ödenek tahsis edilmiştir –yani bu projeler dondurulmuştur- ve DPT’nin listesindeki yaklaşık 113 projeye de tamamlanmaları için gereken ödeneklerin %0,3’ü ile %18’i arasında ödenek tahsis edilmiştir. Sonuç olarak çoğu projenin tamamlanması için hala uzun yıllar gerekecektir. Geçmiş yıllardaki çok sayıda yeni proje başlatma politikası ile birlikte bu durum, yarım kalmış proje stokunun büyümesine yol açmış ve bu tamamlanmamış proje stokunun hızlı bir şekilde eritilmesine engel olmuştur. İhale düzenlemeleri geçmişte özellikle yüksek enflasyon dönemlerinde yüklenicileri parça finansman uygulamasını kabul etmeye ve projeleri yavaş bir şekilde tamamlamaya itmiştir. Böyle bir durumda bütçe disiplininden uzaklaşılmıştır –bir proje veya proje bileşeni öncelikli finansman için seçildiğinde projenin zamanında tamamlanabilmesi için gerekli kaynakları tahsis etme yönünde sıkı bir disiplin olmamıştır. Birkaç istisna dışında, hiçbir projeye hızlı bir şekilde tamamlanabilmesi için gerekli kaynak tahsis edilmemiştir. Ayrıca karar verme sürecinde şeffaflık gözetilmemiştir –ödenek tahsisi kararları, sübjektif etkiye açık olan, şeffaf olmayan ve tekrarlanan müzakere süreçleri sonucunda alınmaktadır ve bu durum geçmişte yeterli ödenek olmadan çok sayıda yeni projenin yatırım programına alınmasına izin vermiştir. 5. Yine önceliklendirme sorunu ile ilgili olarak, GAP bölgesinde sulamayı geliştirmek için bir yandan birçok yeni proje başlatılırken, diğer yandan devam etmekte olan projeler yetersiz ödenek sorunuyla baş başa kalmıştır. GAP bölgesi, kontrolü tamamen Atatürk Barajı yoluyla sağlanan Fırat Nehrinin büyük su kaynaklarına sahiptir ve iletim altyapısının bazı büyük bileşenleri halihazırda tamamlanmış durumdadır; örneğin cazibe sistemi yoluyla verimli Harran Ovasına su sağlayan 26 km’lik Urfa Tünellerinin çekiş taşıma sistemi ve yapımı devam etmekte olan Mardin Ana Kanalının cazibe güzergahı ilave 300.000 hektarlık düz alanın cazibe sulamasını sağlayacaktır. Bu oldukça olumlu gelişim durumuna rağmen, bu yeni bölgenin tamamına ulaşacak Mardin Kanalındaki yapım çalışmaları durmuş durumdadır ve sınırlı mevcut mali kaynaklar bunun yerine aynı bölgedeki pahalı ve düşük öncelikli ayrı sulama projelerinin yapımı için kullanılmıştır. Özellikle Bozova ve Yalak olmak üzere Atatürk Barajının mansap


iv

yönündeki veya rezervuarın yukarısındaki, yüksek terfili pompalamaya dayalı bazı projeler pahalı ikili protokol kredileri veya özel krediler kullanılarak yabancı danışmanlar ve yükleniciler tarafından inşa edilirken, Urfa Tünelleri büyük ölçüde kullanılmamaktadır. Bu projelerin kapsadığı bölgelerdeki araziler engebelidir ve ana tarımsal ürün buğdaydır. Bu ürünün 10.000 ABD$/hektara kadar ulaşan geliştirme maliyetinin çok altındaki getirisi ile pompalama maliyetlerini karşılaması olası değildir. Bu sorunun sorumlusu olarak DSİ görülemez, çünkü bu pahalı projelerin çoğu hem DSİ hem de normal bütçe sistemi devre dışı bırakılarak yabancı ticari banka kredileri ile finanse edilmektedir ve tüm maliyetleri doğrudan Türkiye’nin dış borcuna aktarılmaktadır. 6. İşletme ve Bakım çalışmalarındaki azalma sebebiyle etkin sulanan arazi kaybı. Bazı olaylar ve eğilimler DSİ tarafından geliştirilen tarım arazilerinin bakımına yönelik genel çabayı azaltmış ve bunun sonucunda sulama oranları sürekli olarak düşmeye başlamış ve yüksek verimli ve istikrarlı sulamalı tarımdan düşük verimli ve yağmurla beslenen riskli tarıma geri dönüş başlamıştır. DSİ 1990’ların ortalarından itibaren tüm projelerini devretmiştir. Bu sulama yönetiminin devri süreci iyi bir şekilde gerçekleştirilmiştir ve kesinlikle dünyadaki en başarılı örneklerden biridir. Bununla birlikte, sulama projelerinin dünya sulama topluluğu tarafından oldukça takdir edilen devri aslında çok fazla ileri gitmiş, çok hızlı olmuş ve çok kapsamlı olmuş olabilir. Pek çok şebeke, çiftçilerin su arzı beklentilerini karşılayabilmek için WUA tarafından rutin harcama ve sermaye harcaması gerektiren koşullar altında devredilmiştir, anca bugüne kadar eksikliklerin çoğu hala devam etmektedir. DSI ayrıca büyük yapıları ve ana kanalları öncelikle Su Kullanıcıları Birliklerinin finansal ve teknik açıdan alt kademe sulama sistemlerini yönetebilir hale gelmelerini veya bu yapıları ve kanalları yönetmek ve bakımlarını yapmak için yeterince büyük ve deneyimli WUA federasyonlarının oluşturulmasını beklemeden devretmiştir. Bu büyük yapıların bazıları şu anda büyük ölçüde bakımdan ve yönetimden yoksundur. Son olarak, şebekenin üçte birinin yaşı 40 yıldan fazladır ve çoğunun rehabilitasyona ve modernizasyona ihtiyacı vardır. 7. DSİ tarafından geliştirilen tüm sulama projelerindeki ortalama ürün yoğunlukları, cazibe sulaması için yüzde 66, pompaj sulaması için yüzde 48 olarak tahmin edilmekle birlikte, ülke genelinde büyük farklılıklar mevcuttur. Başarılı sulama sistemleri, yüzde 90 civarında bir sulama yoğunluğu hedeflemektedir. Bu yüzdeler son 14 yılda değişmemiştir ve bu durum 14 yıl öncesindeki sorunların hala devam etmekte olduğunu göstermektedir. Çiftçilere, sistemlerin işletme sorumluluğunu üstlenmeleri için yeterli ve uygun destek verilmemektedir. Bazı sistemler tüm çiftçiler tarafından kullanılabilmeleri için yeterince karlı değildir ve diğerlerinde de su yönetimi ve tasarımı sorunlarından dolayı su yetersizliği mevcuttur. Çiftçilere, DSİ dışındaki kurumların sorumluluğunda olan ve bu sebeple daha geniş bir kurumsal sorun olan, çiftlik işlerinin geliştirilmesi, su yönetimi ve genişletme danışmanlığı konularında çok az destek verilmektedir. 8. KHGM’nin kaldırılması. 2005 yılında kapatılıncaya kadar Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM), köy yolları, tüm yeraltı sularının dağıtımı da dahil olmak üzere küçük çaplı sulama, sulama projelerinin tarla drenajı, köy elektrik şebekeleri ve


v

arazi toplulaştırma gibi oldukça çeşitlilik arz eden faaliyetleri yerine getirmiştir. Sulama ve drenaj alanlarındaki çeşitli sorumlulukları DSİ’nin sorumlulukları ile o kadar çok karışmıştır ki, çeşitli uzman ekipler ve bireyler son on yılda bu organizasyonel karışıklığı sektörün en temel sorunlarından birisi olarak vurgulamıştır. Bununla birlikte, 2005 yılında yeni hükümet genel müdürlüğü kapattığında, KHGM’nün sulama ve drenaj sorumluluklarını ve personelini DSİ yerine saha personelinin görev aldığı 81 valiliğe bırakmıştır. Söz konusu personel, eski KHGM gibi yerel düzeyde çalışan bir teşkilat olan İl Özel İdarelerine bırakılmıştır. Valiler genellikle (i) bütçe ve personel tahsis önceliklerinin köy yollarının genişletilmesi ve içme suyu temininin arttırılması olduğunu ve (ii) sulama ile çok az ilgilendiklerini veya hiç ilgilenmediklerini ortaya koymuşlardır. Onlarca yıl süren iş kaybını önlemek ve özellikle üst kademe sistemlerin zaten DSİ tarafından tamamlanmış olduğu bölgelerdeki tamamlanmamış alt kademe sulama ve drenaj proje stokunun eritilmesi için acil olarak bir kurumsal tepkinin ve çözümün ortaya konulması gerekmektedir. Bu gerçek 9. Ulusal Kalkınma Planında da kabul edilmektedir: “Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün (KHGM) kapatılması, arazi toplulaştırma, drenaj, toprak muhafaza, gölet, yeraltı suyu ve yerüstü suyu sulaması yatırımlarının yürütülmesi konusunda ilave önlemler alınması ihtiyacını ortaya çıkarmıştır.” DSİ için en iyi alternatifin, alt kademe sulama ve drenaj altyapısının tamamlanması da dahil olmak üzere eski KHGM programlarının sorumluluğunun üstlenilmesi ve Su Kullanıcıları Birliklerinin ve yeraltı suyu kooperatiflerinin henüz aktif olmadıkları bölgelerde teşkilatlandırılması olduğu görülmektedir; çünkü İl Özel İdarelerinin bu sorumluluğu üstlendikleri yönünde hiçbir emare görülmemektedir. 9. Akarsu havzalarında aşırı su kullanımı ile ilgili sorunlar. Türkiye’deki mevcut yer üstü su kaynaklarının 112 kmö2 olduğu tahmin edilmektedir. Su kullanımı verileri (2000) tahmini 29,6 km3 (toplam kullanımın yüzde 74’ü) ile sulama amaçlı tüketimin ana kullanım şekli olduğunu ve bunu 6,2 km3 (yüzde 15) ile evsel amaçlı tüketimin ve 4,3 km3 (yüzde 11) ile endüstriyel tüketim, çevresel akış ve diğer kullanımların takip ettiğini göstermektedir. Bu verilerden doğrudan çıkarmak mümkün olmamakla birlikte, Türkiye’de su kıtlığı ile ilgili ciddi sorunlar mevcuttur ve bu sorunlar kurumsal sorumluluklar, uygulamalar ve kültür bakımından büyük değişiklikler yapılmasını gerektirecektir. Bu başlangıç Türkiye’deki 26 akarsu havzasında toplu olarak gerçekleşmeyecek (Türkiye’de Fırat ve Dicle havzaları tek bir havza olarak kabul edilerek 25 havza olarak da ifade edilmektedir), daha ziyade bireysel akarsu havzası bazında gerçekleşecektir. Bu havzalardan yaklaşık 8-9’unun (Fırat-Dicle, Antalya, Doğu Karadeniz, Çoruh, Batı Akdeniz, Seyhan, ve Doğu Akdeniz) öngörülebilir gelecekte herhangi bir sıkıntı ile karşılaşmayacağı görülmektedir. Ancak hesaplanan kullanımın uzun vadeli kapasiteyi oldukça büyük hacimlerde aştığı (ve böylece su kullanıcıları arasında sı kıtlığına, yeraltı suyu madenciliğine ve kaynak kirlenmesine yol açan) yedi havza mevcuttur; örneğin Gediz, Büyük Menderes, Burdur Gölleri ve Akarçay için yüzde 100’ün üzerinde, Konya için yüzde 75, Meri. Ergene için yüzde 50. Bu havzalara ve ilave olarak tehdit altındaki diğer on havzaya ne olacağı önümüzdeki birkaç yılda gerçekleşecek kurumsal tepkiye bağlı olacaktır.


vi

10. DSİ’nin uzun vadeli amacı özellikle GAP bölgesinde olmak üzere ülkenin su ve arazi kaynaklarından tam kapasitede yararlanmak ve böylece en az 8,5 milyon hektarlık sulanabilir arazinin geliştirilmesini sağlamaktır. Bununla birilikte, bazı akarsu havzalarında giderek artan aşırı su kullanımı göz önüne alındığında, DSİ çalışmalarını su kaynaklarının yönetimi üzerinde yoğunlaştırmak zorunda kalacaktır. Bu, ufukta beliren su kıtlığının önlenebilmesi için büyük boyutlardaki yeni sulama projelerinin ölçeklerinin önemli düzeyde küçültülmesi gerekebileceği anlamına gelmektedir. Bu durum, ABD’nin Kaliforniya eyaletinde ve Avustralya’nın çeşitli bölgelerinde olduğu gibi, sulama sektörlerinin yüksek bir gelişim aşamasına ulaştığı ülke ve bölgelerde yaygın olarak gözlenen bir durumdur. Sulamanın toplam su tüketiminin yüzde 75-80’ini teşkil ettiği Türkiye’de, gelecekteki daha yüksek değerli ihtiyaçlar için gerekli suyun nereden geleceği oldukça açıktır. 11. Yeraltı sularının aşırı düzeyde çıkarılması. DSİ’nin çalışmalarına dayalı olarak, Türkiye’de yer altı sularından ortalama yıllık sürdürülebilir kullanım yaklaşık 13,7 milyon km3 civarındadır. Şu anda, kabaca yapılan tahminler by yeraltı su kullanımının yaklaşık 6,2 km3’nün (yüzde 46) sulama için ve 5,2 km3’nün de (yüzde 38) evsel ve endüstriyel amaçlar için kullanıldığını göstermektedir. Özellikle ülke çapındaki düzensiz kullanım göz önüne alındığında, bu miktar sürdürülebilir rezervlere tehlikeli derecede yakındır (yüzde 84). Konya gibi ağır kullanımın olduğu bölgeler muhtemelen şu anda akifer kaynağı kalıcı olarak yok etmektedir. Konya’daki bu özel bölgesel soruna karşı DSİ’nin tepkisi, Göksu Nehrinden bir havzalar arası su transferi önerisi olmuştur. Bunun için diğer işlerin yanında 17 km’lik bir tünelin yapılması ve yaklaşık 3 milyar YTL’lik bir harcamanın yapılması gerekecektir –bu oldukça pahalı bir yatırımdır ve hiç ekonomik değildir. Dolayısıyla, odak noktası taleplerin mevcut arza uygun hale getirildiği talep yönetiminden ziyade, arzların talebe cevap vermek için geliştirildiği arz yönetimi üzerinde olmuştur. Su kıtlığının olduğu havzalarda, su kaynaklarının yönetimine yönelik politikalar talebin kontrol altına alınması ve düzenlenmesi üzerinde odaklanmak zorundadır, çünkü talebin azalmadan devam edebilmesi için buralarda artık daha fazla kaynak mevcut değildir. 12. Yeraltı suyu sulaması Türkiye’de oldukça yeni bir olgudur; 1978’deki yaklaşık 100.000 hektardan 2004 yılında yaklaşık 500.000 hektara çıkmıştır. Genel olarak, maliyeti imtiyazlı krediler yoluyla karşılanan kuyu sondajları DSİ tarafından yürütülmüştür ve kanal şebekeleri de ücretsiz olarak Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından inşa edilmiştir. Ek olarak, özel sektör tarafından geliştirilen ve yaklaşık 300.000 hektarlık bir araziyi sulayan 100.000 ruhsatsız kuyu olduğu tahmin edilmektedir. Rutin bir kuyu suyu kullanımı izleme programı olmadığından dolayı, yer altı su seviyesi ciddi düzeyde düşmeye başlayıncaya kadar kaynak tükenmesi gerçekten kayıt edilmemiştir. Genel olarak, kırsal bölgelerdeki yasadışı kuyular ancak bir şikayet olması halinde tespit edilebilmektedir. 13. Özellikle yasadışı ve izlenmeyen kuyu sayısının çok yüksek olmasından dolayı, yer altı suyu kullanımı hakkındaki bilgiler yetersizdir. Dolayısıyla, Türkiye’deki yeraltı suyu kullanımı bilgileri tahmine dayanmaktadır. Yetersiz kontrolün olduğu durumlarda, tüm dünyadaki deneyimler ortak mülkiyetteki kaynakların aşırı düzeyde çekilmesi ve


vii

sonuç olarak tükenmesi, ülkenin birçok bölgesinde görülen yağış azalmaları da göz önüne alındığında an meselesidir. Özellikle Konya Havzasının ortalarında ve İstanbul çevresinde yeraltı su seviyelerinin oldukça derin seviyelere indiği yaygın bir şekilde bilinmektedir. Kaynakların ruhsatlandırılması, izlenmesi ve düzenlenmesi DSi’nin yetkisi dahilindedir (167 sayılı ve 1960 tarihli Yeraltı Suları Kanunu’na göre; kanunu günümüz koşullarına göre uyarlama çalışmaları devam etmektedir). Aşırı kullanılan akiferlerin daha yakından izlenmesi sonucunda birçok yaklaşan tükenme durumunun ortaya konulacağı oldukça muhtemel olduğundan dolayı, şimdi DSİ’nin yeraltı suları ile ilgili yasal sorumluluğunu yerine getirmek için kapsamlı bir programı tasarlamasının ve uygulamasının tam zamanıdır. Bu adım, her türlü kullanıma yönelik çekişlerin kaydedilmesi ve analiz edilmesi için bir izleme sisteminin kurulması ile başlamalıdır ve bu analiz sonuçları akiferlerin durumu ile ilişkilendirilmelidir. Ayrıca, DSİ’nin ruhsatlandırma kanun ve kurallarını uygulamaya yönelik yasal süreçleri geliştirmesi ve bu kaynakların tükenmesini önlemek için yeni kanunlar önermesi gerekmektedir. Ülkeler daha etkin kontrol önlemlerini uygulamaya koyuncaya kadar aşırı çekişlerin devam ettiği yaygın bir gerçektir. 14. Sulama yatırımlarının önceliklendirilmesine yönelik öneriler. Kaynak tahsisinin önceliklendirilmesi ile ilgili kısıtların üstesinden gelmek için, sulama sektöründeki ve ilgili barajlardaki yatırımların dağıtılmasına yönelik şeffaf bir sistem aşağıdaki özelliklere sahip olabilir:

(i) Bir paket, proje veya sözleşme için kaynak tahsis edildiğinde, projenin teknik açıdan uygun hızda tamamlanabilmesi için bir sonraki yılda ve izleyen yıllarda gerekli ödeneği tam olarak alabilmesi amacıyla finansman taahhüdünün sağlanması;

(ii) Tamamlanmayan her bir proje veya sözleşmenin incelenerek, hızlı bir şekilde tamamlanabilmesi için nelere ihtiyaç duyulduğunun, projenin veya sözleşmenin hızlı bir şekilde tamamlanması ile sağlanacak faydaların boyutunun ve zamanlamasının ve kapsamının faydalı bir şekilde değiştirilip değiştirilemeyeceğinin veya küçültülüp küçültülemeyeceğinin değerlendirilmesi. Bunun için, tamamlanmayan her bir sözleşme için bir “tamamlama paketinin” formüle edilmesi ve tamamlanmayı amaçladığı projenin faydalarından bağımsız olarak paketin faydalarının incelenmesi gerekecektir;

(iii) Tamamlanmamış tüm projelerin pragmatik ancak rasyonel ve şeffaf bir şekilde taranması, sıralanması; tamamlama paketlerinin karşılaştırılması; hızlı bir şekilde tamamlanacak olanların, dondurulacak olanların, daha ekonomik hale getirilmek amacıyla kapsamları daraltılacak olanların, tamamen vazgeçilecek olanların –bununla ilgili tazminat sorunlarının çıkabileceği kabul edilmekle birlikte- seçilmesi;

(iv) Tamamlanmamış tüm projeler hızlı bir şekilde tamamlanıncaya veya bu projelerden tamamen vazgeçilinceye kadar mümkün olduğunda yeni projelerin başlatılmasından kaçınılması.

15. Tamamlanmamış proje stokunu azaltmak ve daha sonra bitirmek için, Türk yetkililer kaynakları bu projeler üzerinde yoğunlaştırarak bazı projeleri çabuk bir şekilde


viii

tamamlamak ve şimdi olduğundan daha fazla proje veya sözleşmeyi dondurmak zorunda kalacaktır. Kaynakların ekonomik olarak etkin kullanımı, devam etmekte olan her bir projenin ya teknik olarak mümkün olan en hızlı şekilde tamamlanması için finanse edileceği ya da dondurulacağı bir politika gerektirir. Bu, dondurulan sözleşmelerin fiziksel işlerin yeniden başlatılması için tedricen tekrar hayata geçirileceği anlamına gelmektedir. 16. Hangi projelerin veya sözleşmelerin dondurulacağının veya tekrar hayata geçirileceğinin seçilmesinde takip edilecek bir prosedür, basit ve şeffaf bir çok kriterli karar modeli (MCDM) olacaktır. Ekonomik, hidrolojik, sosyal ve çevresel kriterlerin de yer aldığı az sayıda kriter belirlenebilir ve her bir potansiyel tamamlama paketi bu kriterlere göre açıklanabilir. Her bir tamamlama paketine, bu sıralama kriterleri ışığında bir puan verilir ve kriterlerin nispi önemi kriter ağırlığı olarak ifade edilir. Sonra bir toplam paket değer endeksi hesaplanır ve bu endeks her bir paketin çeşitli kriterler kapsamındaki ağırlıklı ortalamasını ifade eder. Tamamlama paketleri daha sonra genel değer endeksi kullanılarak sıralanır. Sıralamanın üst yerlerindeki projeler veya sözleşmeler hızlı bir şekilde tamamlanmak üzere finansman önceliği kazanırken, alt sıralardaki projelere veya sözleşmelere kaynak sağlanmaz. Bu sözleşmeler bu şekilde dondurulur, ancak daha sonraki yıllarda değerlendirilmek üzere potansiyel tamamlama paketleri olarak listede bırakılırlar. Bu, özellikle DSİ’nin “beş yıldız” yaklaşımı olmak üzere son yıllarda uygulamaya konulan önceliklendirme politikasını geliştirmenin bir yolu olabilir ancak tercih ile sistematik bir şekilde ele alınmış ve finansman taahhüdü uygulanmış olur. Her çok kriterli karar modelinin bir nebze öznelliğe sahip olduğu doğrudur, ancak sistematik ve şeffaf bir karar verme aracı tamamlama paketi yerine bütün bir proje için tahmin edilen ekonomik ve diğer parametrelere güvenmekten yine de daha iyidir –özellikle bu parametrelerin yıllar öncesinde gerçekleştirilen bir fizibilite çalışmasından elde edildiği ve gelecekteki olası su mevcudiyetini veya ürün hasadını yansıtmadığı durumlarda. 17. Bir tamamlama paketinin ekonomik değeri, ilgili projedeki batık maliyetler dikkate alınmaksızın ve sadece tamamlama işini bir an evvel gerçekleştirme kararının ardından ortaya çıkacak maliyet ve faydalar dikkate alınarak, ilgili tamamlama paketinin (tamamlamayı amaçladığı projenin değil) maliyet-fayda analizi yoluyla değerlendirilir. Dolayısıyla, faydalar sadece tamamlama işlerinin sonucunda başlatılacak veya geliştirilecek ilave sulama ile ilgili olur. Bu analize “batık olmayan maliyet analizi” denir. Tamamlama paketinin bu maliyet-fayda analizinde, gerçekçi paketli ve paketsiz durumlar tanımlanarak, projenin hızlı bir şekilde tamamlanması durumu ile projenin dondurulması veya projeden vazgeçilmesi durumu karşılaştırılır Böyle bir maliyet-fayda analizinde gelecekteki olası su mevcudiyeti ile olası ürünlerin ve bunların net getirilerinin yeni bir değerlendirmesi dikkate alınmalıdır. Son olarak, sadece DSİ’nin çalışmaları değil aynı zamanda etkin sulamayı başlatmak için gerekli olan diğer işlerin maliyeti de dahil olmak üzere, düzgün bir şekilde tanımlanmış bir paket ile ilişkilendirilmiş olmalıdır. 18. Şu anda oldukça büyük bir ertelenmiş bakım çalışmaları stoku mevcuttur ve devlet tarafından bu bakım çalışmaları ele alınmadığı takdirde altyapı daha da zarar görecek, sektörün performansı düşecek ve daha sonraki rehabilitasyon ve modernizasyon


ix

maliyetleri artacaktır. Yukarıda açıklanan önceliklendirme prosedürü, çok az değişiklik yapılarak veya hiçbir değişiklik yapılmayarak rehabilitasyon ve modernizasyon paketlerinin önceliklendirilmesi için de uygun olacaktır. Böyle bir paket, şu veya bu sebeple istenen fayda seviyesini yakalayamayan önceki yatırımları tamamlamak için ekstra yatırım anlamına gelmektedir. Dolayısıyla, bir tamamlama paketinin artışlı yapısını paylaşmaktadır. 19. Mevcut sulama ve drenaj altyapısının durumunu göz önüne aldığımızda, sulama için en fazla baskı unsurunu yaratan endişe, devam etmekte olanların çoğunu tamamlamaya ilave olarak halihazırda mevcut olanları korumak ve toplulaştırmaktır. Şu anda yeni sulama projelerini başlatmak için harcanan yüksek bütçeler, mevcut projelerin modernizasyonuna, devam etmekte olan projelerin tamamlanmasına ve Su Kullanıcıları Birliklerinin birliklere devredilen tüm altyapıyı tam olarak yönetebilmesini sağlamaya yönelik destek programlarına kaydırılmaya başlamalıdır. Hala tamamlanmayan bazı projelerin olduğu bir durumda rehabilitasyon ve modernizasyon paketlerini ele almanın iki yolu bulunmaktadır ve bu iki prosedür arasındaki tercih veya bunların bir karışımının veya değiştirilmiş halinin kullanılması kararı kaynakların tahsisinden sorumlu karar vericiler tarafından verilmelidir.

Tamamlama paketleri ve rehabilitasyon ve modernizasyon paketleri, ya aynı çok kriterli karar modeli yoluyla ya da iki ayrı model kullanılarak ayrı listelerde tutulabilir ve bağımsız olarak sıralandırılabilir. Her bir tür paketin üst sıralarında yer alanlar daha sonra önceden belirlenmiş ayrı alt bütçelere ayrı olarak yerleştirilebilirler; veya

Her iki tür paket, tek bir bütçeye dahil edilmek üzere tek bir aday listesine yerleştirilebilir, böylece bütçenin ne kadarının her bir paketin finansmanı için yetebileceğini tespit etmek için ortak sıralandırma yapılabilir. Bu seçenek, her iki tür pakete uygulanan ortak bir dizi kriterin olduğu standart bir model gerektirecektir.

20. DSİ’nin sulama ve drenaj sektörlerinde gelecekteki rolü ile ilgili seçenekler. DSİ, Aralık 1953’te kurulduğundan bu yana Türkiye’deki temel su kaynakları geliştirme kuruluşu olmuştur. Daha önce de belirtildiği gibi, baraj ve sulama projelerinin planlanması, tasarımı, yapımı, yönetimi ve işletilmesi yoluyla Türkiye’nin ekonomik kalkınmasına önemli katkılarda bulunmuştur ve bu rolünü oynamaya devam etmesi beklenmektedir. Bununla birlikte, uygun sulanabilir arazilerin ve uygun baraj sahalarının büyük bir çoğunluğu geliştirilmiş olabilir. DSİ sık sık Türkiye’deki ekonomik olarak sulanabilir arazi için hedef rakamı 8,5 milyon hektar olarak dile getirmektedir. Bu çok eskiden beri ifade edilen bir rakamdır ve özellikle evsel ve endüstriyel kullanım olmak üzere diğer su kullanım şekillerinin artan talebi ışığında dikkatli bir şekilde gözden geçirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, bu önerilen sulama kontrol rakamı tahmin edildiğinde çok fazla öneme sahip olmayabilecek, minimum akışlar da dahil olmak üzere turistik ve çevresel gereklere de gerekli dikkatin gösterilmesi gerekmektedir. Şu anda yapımı devam etmekte olan projeler de dahil olmak üzere, toplam sulanan arazi yaklaşık 5,35 milyon hektar olacaktır -yukarıda belirtilen hedef rakamın yüzde 63’ü- ve bu rakam sürdürülebilir uzun vadeli sulama i.in uygun bir şekilde geliştirilebilecek alanın sınırına


x

oldukça yaklaşabilir. Bu rakama, suyun önümüzdeki uzun yıllar boyunca bir kısıt olmayacağı akarsu havzalarında, ileri planlana aşamasındaki önerilen sistemler dahil değildir. 21. Entegre su kaynakları yönetimine ek olarak, devletin su kaynakları ile ilgili sorumluluklarını serbest bırakmak için ele alınması gereken başka iki temel fonksiyon şunlardır:

- (i) su ve sulama ile ilgili altyapının planlanması, tasarımı ve yapımı; ve - (ii) işletme ve bakım; bunların her ikisi de DSİ’nin yetki alanı içerisindedir. Bu bakımdan, DSİ’nin bu iki fonksiyon ile ilgili daireler ekseninde yeniden

yapılanmaya gitmesi avantajlı olabilir. Planlama, Tasarım ve Yapım dairesinin ana sorumlulukları yeni projeler için planlama, tasarım kontrolörlüğü ve yapım koordinasyonu ile çiftliklerdeki çalışmalar da dahil olmak üzere mevcut sulama ve drenaj sistemlerinin modernizasyonu olacaktır. Ayrıca, hidroelektrik santral, sulama, su temini, taşkın kontrolü amaçları veya bunların bir kombinasyonu için yapılacak tüm barajların tasarım ve yapımının planlamasından ve kontrolörlüğünden de sorumlu olacaktır. 22. İşletme ve Bakım Dairesi aşağıdaki sorumlulukları yerine getirecektir:

(i) Entegre Su Kaynakları Yönetimi kurumu tarafından yapılan genel su tahsislerine uygun olarak, büyük hidrolik yapıların işletilmesi ve bakımlarının yapılması; (ii) Su Kullanıcıları Birliklerinin talepleri doğrultusunda, bu birlikler tarafından yönetilmek için çok büyük olan kanal ve drenaj sistemlerinin işletilmesi ve bakımlarının yapılması; ve (iii) Su Kullanıcıları Birliklerini tam olarak desteklemek, izlemek ve düzenlemeye tabi tutmak amacıyla özel bir birimin oluşturulması.

Rutin bakım çalışmalarının büyük bir kısmı Su Kullanıcıları Birliklerine devredilmiş olacağından dolayı, bu Dairenin ana faaliyet konusu yukarıda sayılan sorumlulukların sonuncusu olacaktır. Bu daire Su Kullanıcıları Birliklerinin hesaplarının teknik ve mali denetiminden sorumlu olacak ve yapılan yanlışlıkların belirtilerini takip edecektir. Varlıkların bakımlarının iyi bir şekilde yapılıp yapılmadığını, ve Su Kullanıcıları Birliklerinin kendi kurallarına göre suyun adil ve eşit paylaşımını gözetip gözetmediklerini kontrol edecektir. Bu daire ayrıca tarla verimliliği seviyesine kadar sistem işletme ve bakımı konularında Su Kullanıcıları Birliklerine eğitim ve danışmanlık hizmetleri sağlayacak ve bu seviyenin altındaki eğitim ve danışmanlık hizmetleri sağlama sorumluluğu TKİB’na ait olacaktır. Ancak, TKİB’nın bu işlevleri iyi bir şekilde yerine getirebilmesi için, bilgi seviyesinin ve kapasitenin önemli derecede yükseltilmesi gerekecektir. 23. Ülkedeki baraj ve sulama projelerinin geliştirilmesi konusundaki bu etkileyici geçmişine rağmen, birçok süreç ve prosedürünü modernize etmesi ve geliştirmesi DSİ’nin yararına olacaktır. Bu konudaki başlıca ihtiyaçlar; yönetim bilgi sistemleri (MIS), coğrafi bilgi sistemleri (GIS), bilgisayar destekli tasarım (CAD) ve akarsu havzası


xi

modelleri gibi modern bilgisayar tabanlı sistemlerdir. İspat edilmiş ve güvenilebilir sistemleri kabul edilmesi ve personelin bu sistemleri kullanımı konusunda eğitilmesi, DSİ içerisindeki çalışma uygulamalarında ciddi iyileşmeler sağlayacaktır. İlgili verilerin kolay bir şekilde değişimine olanak tanıyacak; şu anda mevcut olan tekrarların miktarını azaltacak, çalışma süreçlerini hızlandıracak ve güvenilirliği ve doğruluğu ciddi düzeyde arttıracaktır. 24. Su Kullanıcıları Birlikleri ile ilgili mevzuat. Dünyadaki diğer başarılı Sulama Yönetimi Devri programlarında olduğu gibi, yönetsel, mali ve teknik konular ile ilgili bir dizi ikinci nesil husus da mevcuttur. Bu konuda çıkarılan özel bir Su Kullanıcıları Birlikleri kanunu devletin bu sorunları en iyi şekilde ele almasına olanak tanıyacaktır. 25. Türkiye’de hakim olan Su Kullanıcıları Birliği şekli, şu anda 5355 sayılı ve 2005 tarihli Yerel Yönetim Birlikleri Kanunu ile yönetilmektedir. Bu kanun ile uygulamaya konulan değişiklikler temsil dengesini belediye görevlilerinden (“doğal üyeler”) sıradan çiftçi üyelere kaydırmıştır ve bu olumlu bir gelişmedir. Kanun Su Kullanıcıları Birliklerini İç İşleri Bakanlığı’na bağlı yerel kamu kuruluşları haline getirmektedir ve mantıken bunların kamudaki muhatap kuruluşları olan DSİ ile hiçbir bağ ortaya koymamaktadır. Bu sebepledir ki DSİ haklı olarak sulamanın önemli bir faaliyet olduğu başka birçok ülkede olduğu gibi özellikle Su Kullanıcıları Birliklerinin faaliyetlerine kapsayan yeni bir kanunun geliştirilmesine çalışmaktadır. Bu konuda özel olarak çıkarılacak bir Su Kullanıcıları Birlikleri Kanunu:

(i) Su Kullanıcıları Birliklerini ana su sağlayıcısı kuruma bağlayacaktır; (ii) yönetime sadece çiftçi üyelerin görev alabilecek, Su Kullanıcıları

Birliklerinin yerel yönetim yetkililerini istihdam edemeyeceğini ve Su Kullanıcıları Birliklerinin başkanlarının üyeler arasından seçileceğini hüküm altına alacaktır;

(iii) büyük su alma yapıları ve uzun ana kanallar gibi daha büyük altyapı tesislerini kontrol etmek için ihtiyaç duyulan, Su Kullanıcıları Birlikleri federasyonları için ayrıntılı bir yasal dayanak sağlayacaktır. Bu şekilde, Su Kullanıcıları Birlikleri, tüm çiftçilerin karar verme süreçlerine dahil olabileceği ancak aynı zamanda daha büyük amaçlar için bir araya gelebileceği şekilde yeterince küçük boyutta oluşturulabilir; ve

(iv) iki bileşenli bir hizmet ücreti öngörecektir- bir proje kapsamında yer alan tüm arazi sahipleri tarafından ödenecek olan ve altyapı bakım maliyetlerini karşılamaya yönelik sabit bir bileşen ve gerçekleşen su tüketimine dayalı bir hacimsel bileşen. Bu, sürdürülebilir sulama sistemleri için uluslararası düzeyde kabul edilen standart bir özelliktir.

26. Bir entegre su kaynakları yönetimi kurumu ile ilgili seçenekler. Birden fazla paydaşı içeren ve akarsu havzasına dayalı bir yaklaşımın benimsenmesi de dahil olmak üzere, entegre su kaynakları yönetimini güçlendirmenin gerekçesi açıktır. Bu gerçek DPT tarafından da kabul edilmiştir ve 9. Ulusal Kalkınma Planında da açıklanmıştır. Kalkınma planında, kapsamlı bir mekanizma çerçevesinde ve suyun tasarruflu kullanımı sayesinde su kaynaklarının etkin kullanımına önem ve öncelik verileceği belirtilmektedir. Plana


xii

göre bu, su kaynaklarının geliştirilmesine ve yönetilmesine yönelik çalışmaların, öncelikle havza temelinde bütüncül bir yaklaşımla ve değişen tüketim taleplerini karşılamakta esneklik sağlayan bir şekilde planlamasını mümkün kılacak ve ilgili kurumlar arasında güçlü ve yapısal bir eşgüdüm içerisinde gerçekleştirilmesini sağlayacaktır. Güçlü bir merkezi kurumun entegre su kaynakları yönetimini çalışmalarının odak noktası olarak kabul etmesi ve mevcut ve yeni ortaya çıkacak koşulları ele alabilmesi için yeterli yetki ve teknik ve mali kaynakların bu kuruma sağlanması gerekecektir. 27. Uluslararası iyi uygulamalara göre iki seçenek vardır; bunlar;

(i) Entegre su kaynakları yönetiminin, planlama, tasarım ve inşaat fonksiyonlarının ve su kaynakları ile ilgili işletme ve bakım işlevlerinin tek bir kurum tarafından üstlenildiği entegre model; ve

(ii) Su kaynakları yönetim fonksiyonlarının su hizmet sunumu ile ilgili kuruluşlar arasında ayrıştırıldığı ayrışık model. Türkiye örneğinde bu ya DSİ’nin entegre su kaynakları yönetiminden sorumlu baş kuruluş olarak yetkilendirilmesi ya da ana su hizmet sağlayıcısından ayrı bir kurumun kurulması anlamına gelmektedir. Bu karar devletin en üst kademesinde verilmesi gereken bir karardır.

28. DSİ’nin kuruluşu ile ilgili 6200 sayılı kanun kuruma havza çapında su kaynakları yönetimi ile ilgili açık bir sorumluluk vermemektedir. Bu kanun, DSİ’ye kanunun kabul edildiği ve nüfus büyüklüğüne ve su taleplerine nazaran su kaynaklarının henüz geliştirilmemiş ve fazla olduğu 1954 yılındaki öncelik olan su kaynaklarının geliştirilmesi sorumluluğunu vermektedir. Artık bu kanunun üzerinden yarım asır geçmiştir ve yeni bir Su Kanunu hazırlamanın ve kabul etmenin zamanı gelmiştir. DSİ, uluslararası uygulamalara dayalı olarak bir inceleme yapmış ve 2001 yılında hükümete bir rapor vermiştir. DSİ bu raporda yeni bir su kanununda yer alması gereken ama esasları ortaya koymuştur. Yeni bir kanunun entegre su kaynakları yönetimi yetkisi merkezileştirmeli ve hem yer altı hem de yerüstü sular olmak üzere su kaynakları kullanımının ruhsatlandırılmasına, düzenlenmesine ve yaptırımlara yönelik yasal yetki sağlamalıdır. Kanunun ayrıca akarsu havzası yönetimi kavramını da açıklamalıdır. Yetki alanı dahilinde sadece su kaynaklarının kullanımının olmaması, aynı zamanda entegre su kaynakları yönetimi ve düzenlemesinin de olması kaydıyla, DSİ’nin bu rol için yürütme kuruluşu olması mümkündür. DSİ halihazırda temel olarak veri toplama yoluyla su kaynaklarının nicel yönleri ile ilgilenmektedir. Aynı zamanda sadece tarımsal (drenaj) su ile ilgili olmakla birlikte su kalitesi ölçümlerinden de sorumludur. 29. İkinci bir seçenek, bu bölümleri ve fonksiyonları DSİ’den alarak entegre su kaynakları yönetiminden sorumlu ayrı bir kurumun oluşturulmasıdır. Bir çok ülkede bu ayrışık model uygulanmaktadır. Bu modelde entegre su kaynakları yönetimi fonksiyonları daha çok işletmeye dönük birimlerden ayrı bir teşkilata verilmektedir. Bunun sebebi kısmen su kullanımının tahsisinde giderek daha yoğun olarak verilmesi gerekecek hassas tercih kararlarının nesnelliğinin korunmasıdır. Pek çok ülkede bu kurum Çevre Bakanlığı bünyesinde oluşturulmaktadır ve su kaynaklarının planlanması, yönetimi ve düzenlenmesi sorumluluklarını yerine getirebilmesi için bu kurumlara yeterli


xiii

yetki sağlanmalıdır. Bunun için bazı DSİ çalışanlarının bu kuruma aktarılması ve büyük çaplı bir kapasite oluşturulması gerekecektir. 30. Her iki seçenekte de, entegre su kaynakları yönetimi fonksiyonları, diğerlerinin yanında, aşağıdakileri içerecektir (i) Türkiye’deki tüm akarsu havzalarında ve akiferlerde yüzey suyu ve yeraltı suyu kaynaklarının geliştirilmesinin planlanması; (ii) yüzey ve yeraltı sularından tüm kamu ve özel sektör kullanıcılarına ve kullanımlarına su tahsisinin ruhsatlandırılması; (iii) kamu ve özel kullanıcılar tarafından su kaynaklarından (yüzey ve yeraltı) yapılan çekişlerin düzenlenmesi ve yetkisiz çekişler veya izin verilen çekişin üzerindeki çekişler için yasal takibatların yapılması; ve (iv) yüzey ve yeraltı su kaynaklarının kalitesi ve miktarı ile ilgili verilerin toplanması, işlenmesi ve analiz edilmesi. 31. Entegre su kaynakları yönetiminden sorumlu kurumun en temel ve ilk görevi, hangi suların, kim tarafından, ne miktarda ve nerede kullanıldığının tespiti için ülke çapında kapsamlı bir yüzey ve yeraltı su kaynakları denetiminin yapılması olacaktır. Bu kuruma, entegre su kaynakları yönetimine yönelik modern yaklaşımları kullanabilmesi için gerekli kaynaklar sağlanmalı ve ülkedeki su kaynakları tabanı hakkında tam ve dinamik bir anlayış edinebilmesi ve geliştirebilmesi için gerekli entegre veri tabanları ve su kaynakları model oluşturma paketleri sağlanmalıdır. Bu kuruma aynı zamanda su kaynaklarından yapılan çekişlerin ve alıcı su ortamlarına yapılan deşarjların ruhsatlandırılması ve izlenmesi sorumluluğu da verilmelidir. Kanun, bu kuruma bağlı olarak, ilgili tüm paydaşların su kaynaklarının yönetimine ve geliştirilmesine daha fazla katılımını sağlayacak olan akarsu havzası kurullarının oluşturulmasına da olanak tanımalıdır.


xiv

TEMEL SORUNLAR VE DEĞİŞİM SEÇENEKLERİ ÖZET MATRİSİ

Sorun Önlem Zamanlama Sorumlu Taraf

Su Kaynakları Yönetimi Akarsu havzalarında aşırı su kullanımı ve yeraltı sularından aşırı çekişler

Su kaynaklarının yönetimi yetkisini merkezileştiren yeni su kanunu.

Su kaynaklarının (hem yüzey hem yeraltı) yönetiminden, ruhsatlandırılmasından, düzenlenmesinden ve su kaynaklarının kullanımı ile ilgili yasal takibatların yürütülmesinden sorumlu, güçlü bir merkezi kurum. Alternatifler; (i) DSİ (ii) Pek çok Avrupa ülkesinde olduğu gibi

muhtemelen Çevre Bakanlığı bünyesinde kurulacak alternatif bir kurum.

Merkezi kurumun entegre veri tabanları, sistemler ve eğitilmiş personel ile donatılması.

İlgili tüm paydaşların su kaynakları yönetimine daha fazla katılımını sağlayacak akarsu havzası kurullarının oluşturulması.

Çiftçiler için su hakkının güvence altına alınabilmesi amacıyla bir su hakları sisteminin uygulamaya konulması.

Su kaynakları tabanı hakkında bir anlayış edinebilmesi ve geliştirebilmesi için gerekli entegre veri tabanları ve su kaynakları model oluşturma paketleri ile ülke çapında yüzey ve yer altı su kaynakları denetimi yapacak Su Kaynakları Yönetimi kurumu.

Kısa-orta vade

Çeşitli kamu kurumları ve paydaşlar

Yeraltı su kaynaklarından çekişler ile ilgili bilgi seviyesinin arttırılması ve yasadışı çekişler için yaptırım uygulanması

Tüm kullanıcıların çekişlerini kaydetmeye ve analiz etmeye yönelik bir izleme sisteminin kurulması.

Ruhsatlandırma kanun ve kurallarının uygulanması ve bu kaynakların tükenmesini önlemeye dönük yeni kanunlar önermek için bir yasal sürecin geliştirilmesi.

Kısa vade DSİ


xv


Sulama Projeleri ve DSİ Sulama projelerinin planlamasının geliştirilmesi– uygulanmakta olan yeni projeler de dahil olmak üzere çok sayıda proje var ve bunlar büyük bir tamamlanmamış proje stokunun oluşmasına ve ekonomik getiri kaybına yol açıyor

Hem yatırım portföyüne ilave yatırımların seçilmesinde hem de başlatılmış olan yatırımlara kaynak tahsisinde önceliklendirme.

Bir proje seçildikten sonra bütçe disiplinin sağlanması ve bunun zamanında tamamlanabilmesi için finansman taahhüdü.

Aşağıdaki özelliklere sahip nesnel bir değerlendirme süreci yoluyla karar verme sürecinde şeffaflığın sağlanması: o Tamamlanmamış her bir projenin

incelenerek, tamamlanması için nelerin gerektiğinin değerlendirilmesi;

o Tamamlanmamış tüm projelerin rasyonel bir şekilde taranması ve sıralanması; ve çok kriterli bir karar modeli yoluyla, tamamlanacak olanların, dondurulacak olanların veya tasfiye edileceklerin seçilmesi;

o Seçilen tüm tamamlanmamış projeler tamamlanıncaya kadar yeni projeler başlatmaktan kaçınılması .

Rehabilitasyon ve modernizasyon paketlerinin seçilmesi için benzer yaklaşımın kullanılması.

Kısa vade DSİ

İşletme ve bakım çalışmalarındaki azalmalardan ve diğer sebeplerden dolayı etkin sulanan arazi kaybı. Sulama şebekeleri Su Kullanıcıları Birliklerine devredilmiş durumda, ancak birçok birlik hala bu sistemleri yönetmek için mali ve teknik yeterliliğe sahip değil.

Büyük hidrolik yapıların ve kanalların SKB tarafından işletilmesinin ve bakımının gözden geçirilmesi, ve SKB’lerin altyapının düzgün bir şekilde bakımı konusunda eğitilmesi veya altyapının işletme ve bakım için DSİ’ye iade edilmesi.

Hesapların izlenmesi ve takibi ile varlıkların bakımlarının iyi bir şekilde yapılıp yapılmadığının, ve birliklerin kendi kurallarına göre adil ve eşit su paylaşımını gözetip gözetmediklerinin kontrolü de dahil olmak üzere, SKB’leri eğitmeye, desteklemeye, izlemeye ve düzenlemeye yönelik özel bir birimin kurulması.

SKB’lerin, tarla verimi seviyesine kadar işletme ve bakım konularında eğitilmesi. Bu fonksiyon TKİB’nin sorumluluğundadır ancak bilgi seviyesi ve kapasite bakımından ciddi bir iyileştirmeye ihtiyaç vardır.

Kısa-orta vade

DSİ’nin İşletme ve Bakım Dairesi; TKİB.


xvi


SKB’lere yönelik mevzuat tam olarak açık değil ve pek çok yönden yetersiz.

SKB’lerin faaliyetlerinin düzenleyecek ve aşağıdakileri içerecek yeni bir kanun: o Standart muhasebe, finansal, yönetişim

(örneğin seçim kuralları) ve mühendislik konularında SKB’lerin DSİ’ye bağlanması.

o Yönetim kurullarında sadece çiftçi üyelerin bulunması, birlikler tarafından yerel yönetim yetkililerinin istihdam edilmemesi ve başkanın seçilerek göreve gelmesi.

o Daha büyük altyapıları kontrol etmek için ihtiyaç duyulan birlik federasyonlarına yönelik ayrıntılı bir yasal dayanak.

o İki bileşenli bir su ücreti - bir proje kapsamında yer alan tüm arazi sahipleri tarafından ödenecek olan ve altyapı bakım maliyetlerini karşılamaya yönelik sabit bir bileşen ve gerçekleşen su tüketimine dayalı bir hacimsel bileşen.

o Eski sermaye ücretlerine af uygulayarak, birliklerin ertelenen bakım çalışmalarını gerçekleştirmelerine olanak tanıyacak ve aşırı pompalama ve su kullanımını caydıracak kadar yüksek sulama hizmet ücretleri uygulamalarına izin vermek.

o Sürdürülebilir işletme ve bakım için gereken, ana akarsu altyapısı sorumluluğunun DSİ tarafından üstlenilmesi.

Kısa vade Çeşitli kamu kurumları ve paydaşlar.

Alt kademe sulama ve drenaj yatırımları KHGM kapatıldıktan ve sorumlulukları İl Özel İdarelerine devredildikten sonra büyük ölçüde durmuştur.

Bu küçük sulama projeleri ile ilgili eski KHGM programlarının ve bu alanlardaki SKB’lerin ve yeraltı suyu kooperatiflerinin düzenlenmesi sorumluluğunun DSİ’ye aktarılması.

Kısa vade DSİ


1

GİRİŞ 1. Türkiye bir bütün olarak su kıtlığı olan bir ülke olarak sınıflandırılmamakla birlikte, su için rekabetin (sulama, içme suyu temini, balık çiftlikleri, çevresel amaçlar, vs.) yoğun olduğu ve su yetersizliğinin hakim olduğu bazı havzalar bulunmaktadır. Son 50 yıl içerisinde Türkiye su depolama tesislerine ve sulama sistemlerine büyük yatırımlar yapmıştır. Toplam 556 büyük ve orta ölçekli baraj inşa edilmiştir. Son zamanlarda özel sektör kuruluşları tarafından özel finansman ile bazı barajlar inşa edilmiş olmakla birlikte, bunların neredeyse tamamı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ2) tarafından inşa edilmiştir. Toplam 135 baraj hidroelektrik santrallere hizmet verirken (bunlardan 70’i hem HES hem de sulama için kullanılmaktadır) 421 baraj sadece sulama amacıyla kullanılmaktadır. Tüm barajların toplam depolama kapasitesi yaklaşık 140 milyar m3’tür. 2. Ülkenin pek çok bölgesinde yağış özellikleri tarımsal ürünler için gerekli nemi sağlamakta yetersizdir (hem hacim hem zaman açısından) ve bu durum sulamayı karlı tarımsal üretim için önemli bir girdi haline getirmektedir. Tarım GSYİH’nın yaklaşık yüzde 12’sini teşkil etmektedir. Ülkedeki işgücünün yaklaşık yüzde 30’u tarımda çalışmaktadır. Ekilebilir alan olarak tanımlanan yaklaşık 28 milyon hektarlık alandan yaklaşık 8,5 milyon hektarın ekonomik olarak sulanabilir olduğu düşünülmektedir. Şu anda, sulama için geliştirilen toplam alan yaklaşık 4,5 milyon hektardır ve bu alanın yaklaşık 2 milyon hektarı DSİ tarafından geliştirilmiştir ve kalan miktarı diğer kamu kuruluşları (temel olarak şu anda kapatılmış olan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü - KHGM) ve özel çiftçiler tarafından geliştirilmiştir3. Geliştirilen alanın yaklaşık yüzde 93’ü yüzey sularıyla sulanırken, yüzde 7’si basınçlandırılmış sulama ve diğer sulama yöntemleri yoluyla sulanmaktadır. 3. Tasarım alanı yaklaşık 835.000 hektar olan yaklaşık 110 sulama projesinin ve 200’ün üzerinde barajın yapımı devam etmektedir. Tüm bu projelerin toplam tahmini yapım maliyeti 7,4 milyar YTL’dir (2006 verilerine göre) ve tamamlanacak işlerin değeri 5,4 milyar YTL’dir4. DSİ’nin 2005 yılındaki baraj ve sulama sistemlerine yönelik sermaye yatırımları bütçesi sırasıyla 1,6 milyar YTL ve 517 milyon YTL’dir. 4. On iki baraj planlama aşamasındadır ve toplam alanı 1,4 milyon hektar olan 112 sulama projesinin tasarımı yapılmıştır –en azından fizibilite seviyesinde- ancak henüz ödenek almadığından dolayı yatırım programına alınmamıştır. 2005 yılında ayrılan ödenek miktarı düzeyinde ödenek ayrılacağının varsayılması ve önümüzdeki on yıllarda ortaya çıkacak önemli düzeyde altyapı rehabilitasyon ve modernizasyon ihtiyaçlarının hesaba katılmaması halinde, devam etmekte olan ve planlanan geliştirme programının tamamlanmasının 40 yıl alacağı tahmin edilmektedir. 2 DSI Türkiye’de tüm su kaynaklarının kullanımından sorumlu ana yatırımcı kuruluştur. 3 KHGM 15 Mart 2005 tarihinde kapatılmıştır. Genel Müdürlük personeli TKİB’ye aktarılmıştır. Taşra

personeli İl Özel İdarelerine aktarılmıştır ve TKİB’ye karşı sorumlu değildir. 4 1 YTL = 0,75 ABD$


2

5. DSİ, Türkiye’deki tüm su kaynaklarının kullanımından sorumla ana yatırımcı kuruluştur. Bu konuda sorumluluğu olan başka kuruluşlar da bulunmaktadır ve bu durum üst kademe ve alt kademe (çiftlik) altyapı geliştirmede uyumsuzluklara yol açmakta ve bazen de su kaynaklarının yönetimi ile su kullanıcılarının desteklenmesi ve eğitimi konularında yetki çakışmalarına ve karmaşalarına yol açmaktadır. Su Kullanıcıları Birlikleri (SKB) sulama sektörünün kurumsal örgüsünün önemli bir bileşenidir, ancak bunların sulama ve drenaj altyapısını sürdürülebilir bir şekilde işletme ve bakımlarını yapma yönündeki teknik ve mali olanakları konusunda endişeler ortaya çıkmaktadır. 6. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve Hazine Müsteşarlığı aracılığıyla Türk yetkililer, su, sulama ve drenaj sektörlerinin performansını etkileyen önemli sorunları inceleyip değerlendirebilecek, kılavuzluk sağlayabilecek ve değişim için öneriler ve seçenekler ortaya koyabilecek bir dış kuruluş olarak Dünya Bankası’ndan yardım talep etmiştir. Özellikle sulama ve drenaj yatırımlarının önceliklendirilmesi üzerinde durulması talep edilmiştir. 7. Çalışmanın amacı, hükümete aşağıdaki konularda destek sağlamaktır: (i) sulama yatırımlarının önceliklendirilmesine ve sulama sistemlerinin etkili bir şekilde işletilmesine yönelik politika ve araçların geliştirilmesi; ve (ii) buna bağlı olarak, su kaynaklarının etkili bir şekilde yönetimine yönelik temel politika seçeneklerinin belirlenmesi. Çalışmanın bulguları, Türkiye’nin mevcut su kaynaklarının, su kullanıcılarının ve daha geniş bağlamda ülkenin yararına sürdürülebilir bir şekilde kullanılabilmesi için, hükümetin su ve sulama sektörlerini daha iyi bir şekilde geliştirmesine ve yönetmesine olanak tanıyacaktır. 8. Çalışma, diğer konuların yanında, su kaynaklarının mevcudiyeti, kullanımı ve kalitesi; ilgili mevzuat; entegre su kaynakları yönetimi; sulama yatırım programının önceliklendirilmesi; sektörlerin kurumsal çerçevesi; uzun vadeli varlık yönetimi ve altyapı bakımı üzerinde odaklanmıştır. Çalışmadan çıkarılan iki temel mesaj şunlardır:

(a) tüm akarsu havzalarında uzun vadeli sürdürülebilir su kullanımını sağlamak için, tam olarak entegre su kaynakları yönetimine geçmek Türkiye’nin yararına olacaktır; ve

(b) sulama ve drenaj sektörü tarım sektörü ve kırsal bölgelerde istihdam için oldukça önemlidir. Sektör için ayrılan yatırım ödeneklerinin en etkin şekilde kullanılabilmesi için, sulama ve drenaj altyapısı yatırımlarının önceliklendirilmesi gerekmektedir.

Bunun için de öncelikle yapımı devam etmekte olan sistemlerin tamamlanması ve mevcut sistemlerin rehabilitasyonu ve modernizasyonu üzerinde odaklanılması, daha sonra da gelecekteki su mevcudiyetinin dikkatli bir değerlendirmesine dayalı olarak uygun olan durumlarda yeni sulama ve drenaj sistemlerinin geliştirilmesi üzerinde odaklanılması gerekmektedir.


3

9. Başlıca paydaşlar ile yapılan görüşmeler birkaç adımda gerçekleştirilmiştir. Saha çalışmalarının sonuçları ile taslak bulgular ve değişim önerileri ve seçenekleri DSİ, DPT ve Hazine yetkilileri ile birkaç kez tartışılmıştır. Çalışma ekibi ayrıca birkaç DSİ Bölge Müdürlüğüne ve çok sayıda Su Kullanıcıları Birliğini ziyaret etmiştir. 10. Rapor üç bölüm halinde düzenlenmiştir. Bölüm 1’de su ve sulama sektörlerindeki mevcut durum ve eğilimler ile mevcut kurumsal düzenlemeler ele alınmıştır. Bölüm 2’de su ve sulama-drenaj sektörlerinde sulama ve drenaj sistemlerinin geliştirilmesindeki yavaşlığın etkileri, yetersiz altyapı işletme ve bakımı, akarsu havzalarında su mevcudiyeti ve kullanımı ve kurumsal düzenlemeler ile ilgili olarak karşılaşılan başlıca sorunlar ele alınmıştır. Bölüm 3’te Türk Hükümetinin su ve sulama sektörlerinin uzun vadeli sürdürülebilirliği için değerlendirmek isteyebileceği bir dizi değişim önerileri ve seçenekleri ele alınmıştır. Raporun ekinde, sulama yatırımlarının önceliklendirilmesi, su kaynaklarının geliştirilmesi, yönetilmesi ve kurumlar; sulama projeleri; Su Kullanıcıları Birliklerinin gelişimi; ve sulamanın toplumsal yönleri, hakkında beş çalışma belgesi yer almaktadır.


4

2. SEKTÖRE GENEL BAKIŞ: MEVCUT DURUM, EĞİLİMLER VE

İLGİLİ KURUMLAR Özet

2.1 Bölüm 1’de sektörün genel durumu sunulmakta ve Türkiye’deki su kaynakları, sulama projeleri ve eğilimler açıklanmaktadır. Ayrıca su kaynaklarının geliştirilmesinde ve yönetiminde görev alan çok sayıda kuruluş açıklanmakta ve özellikle ülkede su kaynaklarının ve sulama ve drenaj sistemlerinin geliştirilmesi konusunda en açık yetkiye sahip ana kuruluş olarak Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ) üzerinde durulmaktadır. Son olarak, su kaynaklarının yönetimine ve sulamaya yönelik yasal çerçeve açıklanmaktadır. 2.2 Son 50 yılda su kaynaklarının ve sulama sistemlerinin geliştirilmesi konusunda etkileyici bir performans sergilenmiştir ve bu gelişmeler tarım sektörüne ve genel olarak ülkenin kalkınmasına büyük katkıda bulunmuştur. Türkiye ayrıca başarılı bir sulama yönetimi devir programı uygulamıştır ve program kapsamında 2 milyon hektara yakın sulama ve drenaj alanı kullanıcılara devredilmiştir. Bu bölümde açıklandığı gibi, sulama projelerin çok sayıda kurumun yetki alanına girmektedir. Bu bölümde verilen bilgiler, Bölüm 2’de açıklanan sektörel kısıtların analizi için bir arka plan oluşturmaktadır.

Tarım Sektöründe Sulamanın Rolü

2.3 Türkiye’nin tarım sektörü, ülke ekonomisi için oldukça büyük bir öneme sahiptir; Hayrı Safi Yurt İçi Hasılanın (GSYİH) yüzde 12’sini oluşturmaktadır ve toplam nüfusun yüzde 30’una istihdam sağlamaktadır, ancak bu oran kırsal bölgelerde yüzde 70’tir. Ülkenin tarımsal GSYİH’sının üçte biri sulamaya bağımlıdır. Tarım sektöründe sulamanın sahip olduğu bu önemli rol, büyük ölçüde Türkiye’nin kendine has iklim koşullarından5 ve çeşitlilik arz eden topografyası üzerindeki su kaynakları mevcudiyetinin çeşitliliğinden kaynaklanmaktadır. Yağış, Türkiye’nin büyük bir bölümünde tarım için sınırlayıcı bir faktördür. Ortalama yıllık yağış 1.120 mm ile Karadeniz Bölgesinde en yüksektir; diğer bölgelerdeki kıyı şeritlerinde de 800 mm/yıl’ın üzerinde yağış düşmektedir. Bununla birlikte, ülkenin kalan yüzde 70’lik kısmında, ortalama yıllık yağış genellikle 500 mm’nin altında olmaktadır. Dört bölgenin– Akdeniz, Karadeniz, Ege ve İç Anadolu– tümü ortalama yıllık sıcaklık, yağış, buharlaşma bakımlarından büyük farklılıklar sergilemekle birlikte, bu bölgelerin hepsi yılın sekiz ayında belirli bir düzeyde nemsizlik yaşamakta ve yetişme mevsiminin zirvesinde 100

5 Ülke, iklim koşullarına göre dört bölgeye ayrılmıştır: Akdeniz bölgesi astropikal bir iklime sahip olup,

yazları sıcak ve kurak, kışları ise ılık ve yağışlıdır. Karadeniz Bölgesi yıl boyunca yağış yazın hem de kışın ılık bir hava hakimdir. Ege Bölgesi (Batı Anadolu) doğudan batıya uzanan (kıyıya dik olarak) dağlara ve maki bitki örtüsüne sahiptir; bölgede kışları soğuk ve yağışlı, yazları sıcak ve orta derecede kurak geçer. Anadolu’nun diğer bölgeleri geniş ve ortalama yüksekliği 1.000 m. olan bir platodan oluşur ve yarı-kurak kara iklimi hakimdir.


5

mm./ay’ın üzerinde açıklar sergilemektedir. Aslında, meteorolojik veriler ülkenin yüzde 96’dan fazlasında bitkilerin yetişme mevsiminde yetersiz nem aldığını göstermektedir. Dolayısıyla, Türkiye’nin tarım sektöründe sulama büyük bir öneme sahiptir ve tarımsal üretimin arttırılmasında oldukça yararlı olmuştur. 2.4 Türkiye’de 28 milyon hektarlık (yüzde 36) bir alan ekilebilir olarak sınıflandırılabilir ve bunun 8,5 milyon hektarı (yüzde 30) şu an için sulanabilir olarak değerlendirilebilir. Sulanabilir alanın yüzde 93’ü yüzey sularından sulanabilirken, yüzde 7’si yeraltı su kaynaklarından sulanabilirdir. Şu anda, yaklaşık 4,5 milyon hektarlık bir ekilebilir alan sulama için geliştirilmiş durumdadır. Sulanan alanların çoğu doğrudan kanallardan veya barajlardan su getiren cazibe kanal sistemleri yoluyla sulanmaktadır. Geliştirilen sulama alanlarının yaklaşık yüzde 18’i pompaj sulama sistemi kapsamındadır. Sulanan alanlardaki ürün çeşitleri arasında pamuk, hububat, mısır, şeker pancarı, sebze, meyve ve yem bitkileri yer almaktadır. 2.5 Sulamanın tarım sektörünün performansının geliştirilmesinde oynadığı önemli rolün farkına varan Türk Hükümeti, 200-2013 dönemini kapsayan 9. Ulusal Kalkınma Planında sulama ve su kaynakları ile ilgili üç temel hedef ortaya koymuştur. Plan haklı olarak, Türkiye’nin su kaynaklarının sürdürülebilir bir şekilde yönetilebilmesi, tamamlanmamış çok sayıdaki sulama projesinden azami faydanın elde edilebilmesi ve mevcut ve gelecekteki sulama sistemlerinin kullanıcıların azami düzeyde katılımı ile sürdürülebilir bir şekilde işletilebilmesi ve bakımlarının yapılabilmesi için ele alınması gereken üç temel sorun üzerinde odaklanmıştır. Yarım kalmış sulama projelerinin tamamlanması. “Tarım sektöründe, sulama projeleri stokunun eritilebilmesi için kamu yatırımları artırılacak

ve projeler hızlandırılarak önemli bir kısmı tamamlanacaktır.” (paragraf 339) Su kaynaklarının kullanımında verimliliğin entegre ve koordine bir şekilde sağlanması. “Su kaynaklarının geliştirilmesine yönelik çalışmaların, öncelikle havza temelinde bütüncül

bir yaklaşımla ve değişen tüketim taleplerini karşılamakta esneklik sağlayan bir şekilde planlamasını mümkün kılacak, ilgili kurumlar arasında güçlü ve yapısal bir eşgüdüm sağlayacak şekilde yeniden düzenlenmiş kapsamlı bir mekanizma çerçevesinde ve suyun tasarruflu kullanımı sayesinde su kaynaklarının etkin kullanımına önem ve öncelik verilecektir.” (paragraf 496)

Su Kullanıcıları Birliklerine devredilen sulama tesislerinin sürdürülebilirliğinin

sağlanması. “Sulama tesislerinin faydalananlara devrinin yaygınlaştırılması ile 2005 yılı sonuna kadar

geliştirilen Devlet Su İşleri (DSİ) Genel Müdürlüğü sulamalarının yüzde 95’inin işletme ve bakım hizmetleri çeşitli organizasyonlara devredilmiştir. Ancak, bu yapının sürdürülebilirliğinin sağlanması için hizmetlerin devredildiği organizasyonların yasal düzenlemeye kavuşturulması ihtiyacı devam etmektedir. Sulama altyapısının işletme ve yönetiminin katılımcı mekanizmalarla gerçekleştirilmesi sağlanacak, toprak ve su kaynaklarının etkin ve sürdürülebilir kullanımı için üreticilere yönelik programlar uygulamaya konulacaktır..” (paragraf 183 ve 675)


6

Su Kaynakları

2.6 Yüzey Suları. Türkiye’de toplam alanı yaklaşık 780.000 km2 (Harita 1.1) olan 26 akarsu havzası6 bulunmaktadır. Büyük havza kategorisinde (>30.000 km2) altı akarsu havzası, orta kategoride (10-30.000 km2) 16 akarsu havzası, küçük kategoride (<10.000 km2) de dört havza bulunmaktadır. Ülkedeki akarsular döküldükleri denize göre gruplandırılabilir; bu sınıflandırmaya göre başlıca akarsular Tablo 1.1’de verilmiştir.

Harita 2.1: Türkiye’deki 26 Havza

1. Meriç Ergene 2. Marmara 3. Susurluk 4. Kuzey Ege 5. Gediz

6. Küçük Menderes 7. Büyük Menderes 8. Batı Akdeniz 9. Antalya 10. Burdur Gölleri

11. Akarçay 12. Sakarya 13. Batı Karadeniz 14. Yeşilırmak 15. Kızılırmak

16. Konya 17. Doğu Akdeniz 18. Seyhan 19. Asi 20. Ceyhan

21. Fırat 22. D. Karadeniz 23. Çoruh 24. Aras 25. Van

26. Dicle

Tablo 2.1: Başlıca Akarsular ve Döküldükleri Denizler

Döküldükleri Deniz Akarsular Karadeniz Sakarya, Filyos, Kızılırmak, Yeşilırmak, Çoruh Akdeniz Asi, Seyhan, Ceyhan, Tarsus, Dalaman Ege Denizi Büyük Menderes, Küçük Menderes, Gediz, Meriç Marmara Denizi Susurluk/Simav, Biga, Gönen Basra Körfezi Fırat , Dicle Hazar Denizi Aras, Kura

Kaynak: www. dsi.gov.tr 2.7 Yıllık yüzeysel akış 193 km3 olarak tahmin edilmektedir ve bunun yaklaşık dörtte biri Fırat ve Dicle nehirlerinin yüzey akışları oluşturmaktadır; bu nehirleri Sakarya ve Yeşilırmak nehirleri takip etmektedir. 12 km3’lük yeraltı suları ve komşu ülkelerden girişler de dahil olmak üzere, yıllık olarak yaklaşık 110 km3’lik su tüketim için kullanılabilmektedir (kişi başına yaklaşık 1.700 m3). Bu Batı Avrupa ülkelerindeki miktarın sadece beşte biridir. Bu miktar dünya ortalamasının da altındadır. 2025 yılına kadar kişi başına düşen su kullanılabilirliğinin 1.000 m3’ün altına düşmesi beklenmektedir.

6 Bazen, Fırat ve Dicle Havzaları tek bir havza kabul edilerek, havza sayısı 25 olarak da ifade

edilmektedir.


7

2.8 Su tüketimi hızla artmaktadır ve sulama sektörü şu anda 32 km3 su tüketmektedir (toplam su tüketiminin yüzde 75’i veya yıllık olarak kullanılabilir kaynakların yüzde 29’u). Evsel tüketim yaklaşık 6.5 milyar m3 (yüzde 15) ve endüstriyel ve diğer tüketimler yaklaşık 4,3 milyar m3’tür (yüzde 10). 8,5 milyar hektarlık hedef doğrultusunda sulama amaçlı tüketimin artmaya devam etmesi halinde, sulama amaçlı su talebi 2030 yılında 71,5 km3’e veya yıllık olarak kullanılabilir kaynakların yüzde 65’ine çıkabilir (Tablo 1.2). Diğer su talepleri de dikkate alındığında, sulamada genel verimliliği sürdürülebilir bir şekilde yükseltmeye yönelik çaba sarf edilmediği taktirde, bu yüksek miktardaki sulama amaçlı su kullanımı mevcut su kaynaklarının aşırı kullanımına yol açabilir.

Tablo 2.2: Türkiye’de Su Tüketimi

Yıl Sulama Evsel Endüstriyel

Talep(hm³)Toplam yüzdesi Talep (hm³)

Toplam yüzdesi Talep (hm³)

Toplam yüzdesi

Toplam Talep (hm³)

1990 22.016 72 5.141 17 3.443 11 30.600 1997 26.415 74 5.520 15 3.710 10 35.645 2000 31.500 75 6.400 15 4.100 10 42.000 2030 71.500 65 25.300 23 13.200 12 110.000

Kaynak: Akarsu Havzaları Kullanımı ve Yönetimi DPT Özel İhtisas Komisyonu Raporu; http://ekutup.dpt.gov.tr/suhavza/oik571.153 pdf 2.9 Türkiye’nin şu anda kullanılabilir su kaynaklarının sadece yüzde 40’ını kullanıyor olması yanlış bir izlenime yol açabilir. Su kullanımı, akarsu havzaları bazında oldukça büyük farklılıklar sergilemektedir, ve bazı havzalarda göstergeler yıllık çekişlerin neredeyse kullanılabilir kaynakları geçtiğini ortaya koymaktadır7. Tüm sektörlerden gelen talep artışlarına dayalı olarak, bazı tahminler kullanılabilir su kaynaklarının 25 yıl içerisinde tam kullanıma yaklaşabileceğini göstermektedir. Büyük miktarlarda sulama amaçlı tüketimin devam edeceğini ve evsel tüketimin artacağını varsayan bu tahminlerin doğruluk derecesi bilinmemekle birlikte, doğruluk olasılığının oldukça yüksek olduğu bilinmektedir. Diğer orta üst gelir seviyesine sahip ülkelerde talep yönetimi önlemleri uygulamaya konulduktan sonra bu kadar yüksek hızda artışlar görülmemiştir. 2.10 Türkiye’nin su kaynaklarının geliştirilmesi ile ilgili mevcut durumunu ortaya koymak amacıyla, İspanya ile bir karşılaştırma yapmak yararlı olacaktır. Türkiye’nin yüzölçümü İspanya’nın bir buçuk katı kadar olmakla birlikte, nüfusu İspanya nüfusunun yaklaşık 1,7 katıdır. Toplam nüfus yoğunluğu Türkiye’de daha yüksektir ve çalışan nüfusunun çok daha yüksek bir ortanı tarımla ilgilenmektedir (İspanya’dakinin 4 katından fazla). Türkiye’de kişi başına düşen GSYİH, İspanya’daki kişi başına GSYİH’dan oldukça düşüktür (Türkiye’de 4.947 ABD$, İspanya’da 25.893 ABD$). Tarıma elverişli toplam arazinin oranı neredeyse aynı iken (Türkiye yüzde 36, İspanya’da yüzde 38,4), sulanan arazi oranı (yapım aşamasında olan projeler dahil) Türkiye’de İspanya’dan daha yüksektir (toplam tarıma elverişli arazinin, Türkiye’de yüzde 19’u, İspanya’da yüzde 14,5’i). Yüzey suları ile sulanan arazilerin oranı Türkiye’de İspanya’dakinden çok daha 7 Gediz, Büyük Menderes, Burdur Gölleri ve Akarçay havzalarında şu anda ciddi bir su kıtlığı hakimdir

ve çekişler yıllık olarak yenilenebilir kaynağın yüzde 200’üne ulaşmaktadır.


8

yüksektir; İspanya’da çok daha geniş bir alan su-etkin yağmurlama ve mikro-sulama sistemleri ile sulanmaktadır. Her iki ülkede de ortalama yıllık yağış neredeyse aynıdır. Daha büyük yüzölçümüne sahip olmasından dolayı Türkiye’nin toplam su kaynakları İspanya’dan daha fazladır (yaklaşık 2 katı), ancak Türkiye’nin nüfusu daha fazla olduğu için ortalama yıllık kişi başına düşen yüzey akış oranı neredeyse aynıdır. Depolanan su hacminin Türkiye’de İspanya’dan önemli derecede daha fazla olduğu görülmektedir (Türkiye’de 140 milyar m3, İspanya’da 56 milyar m3), ancak toplam yıllık yüzey akışının yüzdesi olarak ifade edildiğinde, fark o kadar fazla değildir (yüzde 60 – yüzde 50). Türkiye’deki kurulu hidroelektrik güç kapasitesi daha düşüktür (12.654 MW – 17.000 MW), ancak yıllık ortalama elektrik üretimi daha fazladır (47.614 GWh/yıl – 30.000 GWh/yıl). Türkiye’de birim sulanan arazi başına kullanılan su (9.966 m3/hektar) İspanya’dakinden (7.204 m3/hektar) daha yüksektir ve bu durum İspanya’da sulama verimliliğinin daha yüksek olduğunu göstermektedir. İspanya’nın karşılaştığı sorunlardan bazıları Türkiye’deki sorunlar ile benzerlik göstermektedir; örneğin su kaynakları yönetiminin geliştirilmesi ihtiyacı, su kirliliği seviyelerinin düşürülmesi ihtiyacı, ve özel sektörün sulama ve drenaj sisteminin modernizasyonuna daha fazla finansman katkısı sağlaması. 2.11 Yeraltı Suları. Yer altı suları, sulama suyu kaynağı olarak önemli bir rol oynar. Yüzey suyu sulaması komuta alanlarının dışında, önemli miktarda alan yeraltı sularıyla sulanmaktadır. Bunların çoğu, Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı (TKİB) ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM) ile birlikte DSİ tarafından geliştirilmiştir. Özel sektör tarafından ruhsatlı veya ruhsatsız çok sayıda yeraltı suyu projesi geliştirilmiştir. Yeraltı suyu ile sulama, küçük ölçekli projeler için ana sulama suyu kaynağı olarak ve daha büyük sulama projelerinin yüzey suyu kaynaklarından beslenen cazibeli sulama alanlarındaki su kısıtlarını karşılamak amacıyla yaygın olarak kullanılmaktadır. 2.12 Özellikle kuraklık sebebiyle, yeraltı sularından çekişlerde son yıllarda önemli bir artış olmuştur. Her türlü kullanım amacıyla yeraltı sularından mevcut çekiş seviyeleri, Türkiye’nin toplam tahmini sürdürülebilir yeraltı su rezervlerinin yaklaşık yüzde 86’sı seviyesindedir. Akarsu havzası bazında incelendiğinde, pek çok havzada yıllık çekiş oranlarının öngörülen çekiş sınırlarını daha şimdiden aştığı açıkça görülmektedir. Aşırı kullanımın olduğu bölgelerde, yeraltı su seviyeleri her yıl giderek düşmektedir ve bu durum bu kuyuların hizmet dışı kalma tehlikesini arttırmaktadır. Sulamadaki Eğilimler ve Gelişmeler

2.13 Sulamadaki Artış. Son 50 yıl içerisinde Türkiye su depolama tesislerine ve sulama sistemlerine büyük yatırımlar yapmıştır. 2005 sonu itibariyle, çoğu DSİ tarafından olmak üzere, toplam 556 büyük ve orta ölçekli baraj inşa edilmiştir. Bunlardan 421’i sulama amaçlı su sağlamakta ve 135’i de sadece elektrik üretimi amacıyla veya hem elektrik üretimi hem de sulama amacıyla kullanılmaktadır. Bu barajların toplam depolama hacmi yaklaşık 140 km3’dir. 2.14 Sulanan arazinin iki kattan fazla arttığı son 26 yıl içerisinde sulamada sürekli bir artış gözlenmiştir. Bugüne kadar 4.45 milyon hektarlık alan sulama için geliştirilirken, bu alanın 1.930 sistem kapsamındaki 2,1 milyon hektarlık (yüzde 47) bölümü DSİ


9

tarafından, 1,35 milyon hektarlık (yüzde 30) bölümü KHGM tarafından ve kalan 1,0 milyon hektarlık (yüzde 22) bölümü de özel çiftçiler tarafından geliştirilmiştir. 2.15 DSİ tarafından geliştirilen sulanan araziler büyük ölçüde yüzey su kaynaklarına dayanmaktadır; 1,7 milyon hektarlık alan cazibe sulaması yoluyla sulanmakta, kalan 0,4 milyon hektarlık alan da hem pompaj hem de cazibe sulaması yoluyla sulanmaktadır. DSİ, borulu kuyular vasıtasıyla yeraltı sularıyla sulanan yaklaşık 0,4 milyon hektarlık alan geliştirmiştir ve bu alanın büyük bir kısmı Yeraltı Suyu Sulama Kooperatifleri tarafından işletilmektedir. Sulamanın yaklaşık yüzde 94’ü yüzey yöntemleri (karık, hazne, sınır) yoluyla, kalan kısmı ise basınçlı sulama yöntemiyle (yağmurlama ve damlama) gerçekleştirilmektedir. Tablo 1.3 bölgelere göre sulanan alanların dağılımını göstermektedir.

Tablo 2.3: Bölgelere Göre Sulanan Alanlar ‘000 hektar (net)

Notlar: a/ Brüt alanları elde etmek için 1,176 ile çarpınız (1/0,85). b/ Devam etmekte olan sözleşmeler. c/ Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM – 2005 yılında İl Özel İdareleri bünyesine dahil edilmiştir). d/ Yer Altı Suyu Sulama Kooperatifleri; DSİ tarafından açılan borulu kuyular, KHGM tarafından yapılan çiftlik çalışmaları ve işletme ve bakımı YAS Sulama Kooperatiflerine devredilenler. Bu YAS Sulama Kooperatifleri hakkındaki bilgiler tabloda yer almamaktadır. Kaynaklar: DSİ web sitesi (www.dsi.gov.tr); Bölge Müdürlüğü Sunum Raporu (2005); DSİ Tarafından Gerçekleştirilen Sulama ve Drenaj Projeleri (2004-2005); DSI 2005;

HGM Yatırım Bülteni 2005.

2.16 Kurulu sulama tesisleri bakımından, İç Anadolu bölgesi toplam sulama tesislerinin yüzde 24’ü ile en yüksek paya sahiptir. Bu bölgeyi Doğu Anadolu (yüzde 20),

Net Devam Eden

Bölge Ekilebilir Sulanabilir DSI b/ DSI KHGM c/ Özel Toplam %

1 Bursa 610 184

24

58

29

-

88

2% 62% 2 Izmir 871

322

47

121 49

147

317

7% 89% 3 Eskisehir 1,427

232

13

76

66

-

142

3% 57% 4 Konya 2,754

591

39

188

152 95

434

10% 75% 5 Ankara 2,433

240

2

53

78

-

131

3% 29% 6 Adana 1,328

577

55

312

84

34

430 10% 86%

7 Samsun 1,549

319

80

87

65

51

204 5% 55%

8 Erzurum 1,023

374

45

83

96

154

333 7% 34%

9 Elazig 860 202

31

76

103

101

280 6% 56%

10 Diyarbakir 2,380

683

60

40

19

-

59 1% 68%

11 Edirne 1,239

291

24

63

53

40

157 4% 42%

12 Kayseri 2,260

311

34

77

99

58

234 5% 52%

13 Antalya 414 171

18

75

20

-

95

2% 67% 14 Istanbul -

-

-

-

6

-

6 0%

15 Şanliurfa 1,347

860

35

166 22

-

189

4% 76% 16 Van 804

183

37

65

67

43

175 4% 30%

17 Isparta 1,200

246

12

107 81

46

234

5% 38% 18 Sivas 1,217

98

20

23

34

73

130

3% 31% 19 Kahramanmaras 1,217

443

52

45

48

-

92

2% 79% 20 Aydin 999

309

88

193 58

130

380

9% 79% 21 Trabzon 728

43

17

13

35

23

71 2% 25%

22 Kastamonu 639 77

10

13

28

2

42

1% 50% 23 Kars 431

237

11

70

5

37

112 3% 56%

24 Balikesir 312 224

49

57

37

-

94

2% 55% 25 Artvin -

-

-

-

11

-

11 0%

27,731

7,218

754

2,060

1,347 1,034

4,440

100% 67% 46% 30% 23% 100%

Toplam

Kurulu SulamaOranı (DSI)


10

Akdeniz (yüzde 17), ve Ege (yüzde 16) bölgeleri takip etmektedir. Tablo 1.3’te verilen verilere dayalı olarak, İzmir, Elazığ, Isparta, Aydın ve Trabzon bölgelerinin tahmin edilen sulama alanlarını geçtikleri görülmektedir. Gelecekteki gelişim için en yüksek potansiyele sahip bölge, özellikle Şanlıurfa, Diyarbakır ve Kahramanmaraş illeri olmak üzere Güneydoğu Anadolu bölgesidir. 2.17 Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP). Daha geniş kapsamlı girişimlerden birisi, ilk olarak 1970’lerde Dicle ve Fırat nehirlerinin sulama ve hidroelektrik potansiyelinden yararlanmak amacıyla planlanan çok sektörlü ve entegre bir bölgesel kalkınma çabası olan Güneydoğu Anadolu Projesidir (GAP). 1989 yılında, GAP’ın kapsamı sulama ve enerji üretimine ek olarak tarım, kırsal ve kentsel altyapı, ormancılık, eğitim ve sağlık sektörlerini de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Proje yaşam standartlarını ve gelir düzeylerini yükseltmeyi, bölgesel kalkınmışlık eşitsizliklerini azaltmayı ve üretkenliği ve kırsal istihdamı arttırmayı amaçlamaktadır. Proje Fırat ve Dicle havzalarında yer alan dokuz idari ili kapsamaktadır8 ve ülkenin nüfusunun ve yüzölçümünün yüzde 10’unu (75.000 km2) teşkil etmektedir. Proje 22 barajın ve 19 hidroelektrik santralin yapımını ve 1,7 milyon hektarlık bir arazinin sulanmasını öngörmektedir. Projenin toplam maliyeti 34 milyar ABD$ olarak tahmin edilmektedir ve bu maliyetin sulama da dahil olmak üzere tarım bileşenine düşen kısmı yaklaşık 8,3 milyar ABD dolarıdır. Toplam yatırımlardan yaklaşık üçte biri şu ana kadar tamamlanmış durumdadır. 2.18 GAP’ın kalbi Fırat Nehri üzerinde kurulan Atatürk Barajı’dır. 1990 yılında tamamlanan baraj 817 km2’lik yüzölçümüne, 2.400 MW’lık üretim kapasitesine ve 800.000 hektarlık bir alanı sulamaya yetecek 48,7 km3’lük depolama kapasitesine sahiptir. Atatürk Barajı’nın suyu, uzunluğu ve kapasitesi bakımından dünyadaki tünellerin en uzunu olan Şanlıurfa Tünel sistemi yoluyla Harran Ovasına iletilmektedir9. Sulama 1995 yılında başlamıştır ve şu anda cazibe sulaması ve yüzey sulama yöntemleri yoluyla Harran Ovası’nda yaklaşık 118.000 hektarlık bir alan sulanmaktadır. Bu yeni sulama olanakları bölgedeki tarımsal faaliyetlerin geliştirilmesine yardımcı olmaktadır. Atatürk Barajı’ndan sağlanan sulama sayesinde Harran Ovasında pamuk, buğday, arpa, mercimek ve diğer tahıl ürünlerinden elde edilen verim artmıştır. GAP bölgesi ülkenin toplam pamuk üretiminin yaklaşık yüzde 30’unu karşılamaktadır. Çiftçiler artık yeni meyve, sebze ve yemiş ürünleri ile tanıştıkça, üretilen yeni ürün yelpazesi de genişlemektedir. 2.19 Sulama Yönetiminin Devri. 1980’lerin sonlarına doğru, sulama projelerinin nispeten yüksek yatırım ve işletme maliyetleri, sulama sektörünün bazı kesimlerinin yetersiz performansı ve birçok projede elde edilen nispeten düşük sulama oranları ile ilgili endişeler dile getirilmeye başlamıştır. Bunun sonucunda, sektörün gelişimine yönelik genel yaklaşımda ve özellikle de gelecekte desteklenmek üzere sulama projelerinin seçilmesinde iyileştirmeler yapılmasının tavsiye edildiği bir Sulama Ana Planı geliştirilmiştir. Temel tavsiyelerden birisi, özellikle aşağıdaki etkenlerin ışığında büyük ölçekli sulama tesislerinin işletme ve bakımlarının DSİ tarafından su

8 Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve Şırnak illeri. 9 Su, uzunluğu 26 km., çağı 7,6 m. olan borulardan geçmektedir. Tasarım debisi 328m³/saniyedir ve bu

Fırat’ın ortalama yıllık nehir debisinin üçte birine tekabül etmektedir.


11

kullanıcılarına devredilmesi olmuştur: (i) hızla artan işgücü maliyetleri; (ii) kamu kurumlarında işe alımların dondurulması; ve (iii) genel olarak DSİ’ye ve özel olarak da İşletme ve Bakım Dairesine ödenek tahsislerinde kısıtlamaya yol açan ulusal bütçe krizi. 2.20 1990’ların başlarında başlatılan ana Sulama Yönetiminin Devri programı 1995 ile 1999 yılları arasında uygulanmıştır. 2005 yılına kadar, DSİ tarafından sulama tesisleri kapsamına alınan yaklaşık 2 milyon hektarlık alanın yaklaşık yüzde 94’ü Su Kullanıcıları Birliklerine devredilmiştir ve sadece küçük bir oranı da -100.500 hektarlık bir alan üzerindeki 74 tesis- DSİ’nin elinde kalmıştır10 (bakınız Tablo 1.4). DSİ, devredilen tesislerin en azından asgari standartlarda bakımlarının yapılabilmesi ve gelecekteki olası sorunların en aza indirgenebilmesi amacıyla hala Su Kullanıcıları Birliklerine devredilen sistemlerde bazı yetkilere sahiptir. Bunlar arasında aşağıdakiler yer almaktadır: (i) bütçeler ve üyelere uygulanan hizmet ücretleri hakkında önerilerde bulunmak; (ii) sulama ve drenaj altyapısının yıllık denetimlerinde yardım sağlamak ve yıllık bakım programları hakkında önerilerde bulunmak; (iii) birliklerin gerçekleştiremeyecekleri bakım çalışmalarında, bedeli birlikler tarafından karşılanmak üzere yardım sağlamak; (iv) kullanılabilir su tahminlerine ve çiftçilerin su taleplerine dayalı olarak, bir sonraki yıla yönelik su tahsisleri için yardım sağlamak; ve (v) işletme ve bakımı Su Kullanıcıları Birlikleri tarafından gerçekleştirilen alanlarda yıllık izleme ve değerlendirme verileri toplamak.

Tablo 2.4: Sulama Yönetimi Sorumluluğu (İşletme ve Bakım)

Kaynak: DSİ Genel Müdürlüğü , 1954’ten 2005’e DSİ, 2005 2.21 Özellikle bu kavramın oldukça yeni bir kavram olduğu ve boyutlarının bu işlemi daha önce gerçekleştirilen ülkelerdekinden çok daha büyük olduğu göz önüne

10 Bazı teknik, sosyal ve/veya mali sebeplerden dolayı, bu projelerin şu anda devir için uygun olmadığı

düşünülmektedir. Bu veride küçük bir tutarsızlık mevcuttur; 65 proje kapsamında 141.560 ha olarak da bildirilmektedir.

Sayı '000 ha SKB DSI Toplam

1. DSI Sulama Projeleri 875 2.023 100% 45%

İ-B Sorumluluğu

a) DSI 74 100 5%

b) SKB’ler (SSD Programı)Muhtarlıklar 227 39 2% Belediyeler 150 62 3% Su Kullanıcıları Birlikleri (SKB) 335 1.738 90% Sulama Kooperatifleri 85 82 4% Diğer 4 1 0%

SKB ara toplam: 801 1.922 100% 95%

2. Diğer Sulama Projeleri

İ-B Sorumluluğu a) KHGM (çiftçiler) 1.394 b) Özel Çiftçiler 1.034

Diğer ara toplam : 2.428 55%

Toplam Sulama: 4.450 100%


12

alındığında, devrin hızı her türlü standart bakımından oldukça etkileyici olmuştur. Devrin ilk sonuçları oldukça umut verici olmuştur: sulama hizmet ücretlerinin tahsilat oranları iki katına çıkmıştır, işletme ve bakım giderleri kamudan özel sektöre geçmiştir, bazı SKB’lerde gelecekteki sermaye alımları için rezerv birikmiştir ve sistemin işletme ve bakım personelinin maaş giderlerinde azalma olmuştur11. Bununla birlikte, ilerleyen zamanlarda, sulama altyapısının SKB’lere hızlı ve büyük çaplı devrinde sorunların da olduğu ortaya çıkmıştır. SKB’ler ile ilgili ikinci nesil sorunlar, Meksika gibi en başarılı devirlerin gerçekleştirildiği ülkelerde bile oldukça yaygındır. Bunlar Bölüm 2’de daha ayrıntılı olarak açıklanmaktadır. Su Kaynaklarının Geliştirilmesinde ve Yönetiminde Görev Alan Kuruluşlar

2.22 Su kaynaklarının geliştirilmesi ve yönetilmesi ile ilgili temel sorumluluklar, Tablo 1.5’te gösterildiği gibi birkaç kurum ve kuruluşa verilmiştir:

Tablo 2.5: Su Kaynakları Sektöründeki Ana Kuruluşlar

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı (TKİB) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı (ETKB) Çevre ve Orman Bakanlığı (ÇOB) İç İşleri Bakanlığı Bayındırlık ve İskan Bakanlığı

Maliye Bakanlığı Devlet Su İşleri (DSİ) İller Bankası Elektrik İşleri Etüt İdaresi (EİEİ) Belediyeler

Önemli bazı kuruluşların görev ve sorumlulukları aşağıda kısaca açıklanmıştır. 2.23 Başbakanlığa bağlı olan Devlet Planlama teşkilatı (DPT), Türkiye’nin doğal, insan ve ekonomik kaynaklarını dikkate alarak hükümete ekonomik, sosyal ve kültürel politikaların ve hedeflerin belirlenmesinde öneriler sunar. DPT, hükümetin belirlediği hedeflere uygun olarak, uzun vadeli kalkınma planlarını ve yıllık programları hazırlar. Kalkınma planlarının ve yıllık programların uygulanmasını izler, koordine eder ve değerlendirir ve gerekmesi halinde değişiklikler önerir. 2.24 Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, su işlerinin planlanmasından, uygulanmasından ve yönetiminden sorumlu temel kamu yürütme kuruluşudur. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na bağlı bir tüzel kişilik olarak 1953 yılında kurulan DSİ’ye " yerüstü ve yeraltı sularının tek ve çok amaçlı kullanımı, toprak erozyonunun ve taşkın zararlarının önlenmesi yoluyla Türkiye’de su ve toprak kaynaklarını geliştirmek" görevi verilmiştir. Bu amaç doğrultusunda, DSİ, barajlar, hidroelektrik santraller, sulama şebekeleri ve büyük şehirlere ve rekreasyon tesislerine endüstriyel su temini amacıyla planlanma, projelendirme, inşa etme ve işletilme yetkisine sahiptir. 2.25 DSİ üç kademeli bir yönetim yapısına sahiptir. En üst yönetim kademesi Ankara’daki Genel Müdürlüktür. Bunun altındaki yönetim kademesi, yine Ankara’daki Genel Müdürlük daireleridir (Şekil 1.1). Üçüncü yönetim kademesi Saha veya Bölge

11 Türkiye’de Sulama Yönetiminin Devri: Süreç ve Sonuçlar, Mark Svendsen ve Gladys Nott.


13

Müdürlüğü ofisleridir. Şu anda, Türkiye’nin tamamında 25 Bölge Müdürlüğü mevcuttur. DSİ’de yaklaşık 28.000 personel istihdam edilmektedir. Yıllarca DSİ’nin yıllık ulusal yatırımlardaki payı yaklaşık üçte bir olmuştur. Son yıllarda bütçedeki pay oranı yüzde 18’e düşmüş olmasına rağmen, 2006 yılındaki yatırım bütçesi hala 1,9 milyar ABD dolarıdır; bunun 763 milyon ABD doları (yüzde 39) sulamaya ayrılmıştır.

Şekil 2.1: DSİ’nin Teşkilat Yapısı

2.26 25 Bölge Müdürlüğü, Merkez Bölge Birimlerinden, Taşra Şube Birimlerinden ve Taşra Kısım Birimlerinden oluşmaktadır (Şekil 1.2). Bu birimlerin ana görevleri; birinci olarak haritalama, hidrometrik ölçümler, tarımsal ekonomi, arazi sınıflaması, drenaj, taban suyu, jeoloji vb. konularda veri toplamak ve sonra bunları su yapılarının planlanması, inşaatı ve işletilmesinde değerlendirmektir. Tipik bir Bölge Müdürlüğü organizasyon yapısı Şekil 1.3’te gösterilmiştir. 2.27 Çevre ve Orman Bakanlığı (ÇOB). Çevre Bakanlığı 1991 yılında çevrenin korunması ve geliştirilmesi amacıyla kurulmuştur. 2003 yılında bakanlık Orman Bakanlığı ile birleştirilmiştir. ÇOB çevre ile ilgili tüm ulusal ve uluslararası faaliyetlerin koordinasyonundan sorumludur. Bakanlığın faaliyetleri, arazilerin düzgün kullanımı; doğal kaynakların, bitki ve hayvan türlerinin korunması;kirliliğin önlenmesi ve kamuoyunun bilinçlendirilmesi gibi konuları kapsar. Diğer faaliyetleri, çevre politika ve stratejilerinin geliştirilmesi, çevre faaliyetlerinin yerel, ulusal ve uluslararası seviyelerde koordinasyonu ve çevre ruhsatlarının verilmesidir. Şu anda 81 ilin tümünde il müdürlükleri bulunmaktadır.


14

Şekil 2.2: DSI Bölge Müdürlükleri

GENEL MÜDÜR

DSİ 1. Bölge Müd. BURSA

DSİ 2. Bölge Müd. İZMİR

DSİ 3. Bölge Müd. ESKİŞEHİR

DSİ 4. Bölge Müd. KONYA

DSİ 5. Bölge Müd. ANKARA

DSİ 6. Bölge Müd. ADANA

DSİ 7. Bölge Müd. SAMSUN

DSİ 8. Bölge Müd. ERZURUM

DSİ 9. Bölge Müd. ELAZIĞ

DSİ 10. Bölge Müd. DİYARBAKIR

DSİ 11. Bölge Müd. EDİRNE

DSİ 12. Bölge Müd. KAYSERİ

DSİ 13. Bölge Müd. ANTALYA

DSİ 14. Bölge Müd. İSTANBUL

DSİ 15. Bölge Müd. ŞANLIURFA

DSİ 17. Bölge Müd. VAN

DSİ 18. Bölge Müd. ISPARTA

DSİ 19. Bölge Müd. SİVAS

DSİ 20. Bölge Müd. KAHRAMANMARAŞ

DSİ 21. Bölge Müd. AYDIN

DSİ 22. Bölge Müd. TRABZON

DSİ 23. Bölge Müd. KASTAMONU

DSİ 24. Bölge Müd. KARS

DSİ 25. Bölge Müd. BALIKESİR

DSİ 26. Bölge Müd. ARTVİN


15

Şekil 2.3: Tipik Bölge Müdürlüğü Organizasyon Yapısı

2.28 Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM). 1923 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasından sonra, hükümet kalkınmanın köy düzeyinden başlatılması gerektiğine karar vermiştir. Daha sonra, kırsal alanlarda ve topluluklarda genel yaşam standardını yükseltmek ve etkin bir sosyal ve ekonomik altyapı oluşturmak amacıyla KHGM oluşturulmuştur. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün temel görevleri arasında, çiftçilere sürdürülebilir tarım uygulamaları hakkında teknik tavsiyelerde bulunmak; kırsal ulaşım ağının ve çiftlik yollarının yapımı; küçük barajların ve küçük sulama tesislerinin yapımı; yeraltı ve yüzey drenaj sistemlerinin yapımı; dere yataklarının ıslahı; ve çiftçilere tarlalarındaki toprak ve su ile ilgili sorunlarını çözmelerine yardımcı olmak amacıyla kredi sağlamak yer almaktaydı. Hükümetin merkeziyetçilikten uzaklaşma ve maliyetlerde kısıntıya gitme politikası kapsamında, 2005 yılında 5286 sayılı kanun ile KHGM kapatılmıştır ve sorumlulukları Valilikler bünyesindeki İl Özel İdarelerine aktarılmıştır. 2.29 Valilikler/İl Özel İdareleri. Türkiye, her biri birer valilik tarafından idare edilen 81 ilden oluşmaktadır. Valiliklerin başında, Cumhurbaşkanının onayı ile Bakanlar Kurulu

Bölge Müdürü

Bölge Müd. Yrd. Bölge Müd. Yrd. Bölge Müd. Yrd. Bölge Müd. Yrd.

Hukuk Müş. Saymanlık Müd. Sivil Sav. Müd.

Proje-İnşaat Planlama Müd.. Araştırma-Planlama Müd.

Jeo-Teknik Hiz. Ve Yer altı Suları Müd. Barajlar ve HES

İşletme ve Bakım Müd. Makina-Ekipman Müd.

Emlak ve Kamulaştırma Müd. Kalite Kontrol ve Laboratuar Müd.

Koordinasyon Müd. İdari İşler Müd.

İzmir Kısım Müd. Manisa Kısım Müd. Uşak Kısım Müd.


16

tarafından atanan Valiler bulunmaktadır. Vali merkezi hükümetin ana temsilcisi olarak görev yapar ve İç İşleri Bakanlığı’na bağlıdır. Valilikler, sağlık ve sosyal yardım, bayındırlık, kültür ve eğitim, tarım ve hayvancılık, ekonomik ve ticari kalkınma konularındaki ulusal programların uygulanmasından sorumludur. 2005 yılında KHGM’nin kapatılması ile birlikte, genel müdürlüğün görevleri, sorumlulukları ve personeli Valilikler bünyesinde faaliyet gösteren birimler olan İl Özel İdarelerine devredilmiştir. İl Özel İdareleri temel olarak sulama amaçlı küçük ölçekli yeraltı su kaynaklarının geliştirilmesinden; sulama amaçlı olarak debisi saniyede 500 litreden az olan yüzey s kaynaklarının geliştirilmesinden; çiftlik sulama sistemlerinin geliştirilmesinden; köy yollarının ve su temini tesislerinin yapımından; ve yeniden yerleşim ve arazi toplulaştırmadan sorumludur. 2.30 İller Bankası Genel Müdürlüğü 1975 yılında büyüklükleri ne olursa olsun tüm belediyelere su teminini sağlamak amacıyla kurulmuştur. İller Bankası, su temini ve atık su yönetimi ve kanalizasyon sularının arıtılması da dahil olmak üzere belediyelere altyapı projelerinin finansmanında, projelendirilmesinde ve yapımında destek sağlamaktan sorumludur. 2.31 Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı (TKİB). Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğü, Tarım Kooperatiflerinin ve Yeraltı Suyu Kooperatiflerinin teşkilatlanması ve gözetimi ile ilgilenmektedir v eve TKİB tarafından gerçekleştirilen tüm tarımsal eğitim faaliyetlerinden sorumludur. Ancak, bugüne kadar sulama ve ilgili konularda çiftçilere sunulan eğitim ve bilgilendirme hizmetleri sınırlı olmuştur. Genel Müdürlük, çiftlik sulama sistemlerinin fiziksel olarak geliştirilmesi ile ilgilenmemektedir. 2.32 Su Kullanıcıları Örgütleri (SKÖ), hem doğrudan olarak hem de seçilen temsilciler yoluyla daha üst derecede çiftçi katılımına olanak tanıyan katılımcı sulama yönetimi esasına dayalı olarak faaliyet gösteren kuruluşlardır. SKÖ’ler temel olarak çiftçilerden oluşmaktadır ve aşağıda sayılanlar gibi tüzel kişilikleri içerebilmektedir: (i) Yerel Yönetim Birlikleri Kanunu kapsamında kurulan ve SKÖ’ler arasındaki en yaygın ve önemli kategori olan Su Kullanıcıları Birlikleri (SKB); (ii) muhtarlıklar; ve (iii) Kooperatif Kanunu kapsamında kurulan ve temel olarak yeraltı suları olmak üzere küçük sulama sistemlerinin yönetiminden sorumlu olan Sulama Kooperatifleri. SKÖ’ler Türkiye’deki sulama sektöründe önemli bir rol oynamaktadır. DSİ, sistemlerinin yüzde 94’ünün işletme ve bakımını SKÖ’lere devretmiştir. SKÖ’ler ayrıca sermaye maliyetlerinin ve DSİ tarafından gerçekleştirilen bakımların maliyetlerini Hazine’ye geri ödemekle de yükümlüdür. Tüm altyapının mülkiyeti devlete aittir ve mülkiyet yasal olarak kullanıcılara devredilmemiştir. Su Kaynaklarının Yönetimine Yönelik Yasal Çerçeve

2.33 Su kaynakları ile ilgili başlıca kanun ve yönetmelikler hakkında özet bilgi Tablo 1.6’da verilmiştir.


17

Tablo 2.6: Türkiye’de Su ile ilgili Mevzuatın (Kanun ve Yönetmeliklerin) Özeti

Kanun sayısı

Başlık/Konu Amaç/İlgili maddeler

6200 Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun

Aralık 1954’te yürürlüğe girmiştir. Kanun DSİ’ye yeraltı ve yüzey sularının çoklu amaçlar için kullanımı ve bunların yol açtığı hasarların önlenmesi amacıyla bir ek bütçe ve yasal sorumluluk vermektedir.

167 Yer Altı Suları Kanunu Aralık 1960’da yürürlüğe girmiştir. Kanun ülkedeki yeraltı sularının korunmasını ve bunların en iyi şekilde kullanılmasını sağlamayı amaçlamaktadır. Kanun ile, yer altı suları doğrudan devletin kontrolün altına girmiştir.

1053 Ankara, İstanbul ve Nüfusu 100.000’in Üzerindeki Şehirlerde İçme, Kullanma ve Endüstriyel Amaçlı Su Temini Hakkında Kanun

Temmuz 1968’de yürürlüğe girmiştir. Kanun 6200 sayılı Kanun’un 37. maddesi uyarınca Ankara, İstanbul ve nüfusu 100.000’in üzerindeki şehirlerde içme, kullanma ve endüstriyel amaçlı su temini amacıyla kabul edilmiştir.

442 Köy Kanunu Madde 1, 6 ve 13. 831 Su Kanunu Mayıs 1926’da yürürlüğe girmiştir. Madde 2, 7 ve

Ek 4. 1580 Belediye Kanunu Madde 19/4 A. 3030 Büyükşehir Belediyesi Kanunu Madde 6. 2560 İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresinin Teşkilat

ve Görevleri Hakkında kanun Madde 1, 2a.

2872 Çevre Kanunu 3155 Tarım Reformu Kanunu Madde 2c. 3202 Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Teşkilatı

Hakkında kanun Madde 2d. 2005 yılında KHGM’nin kapatılması ile yürürlükten kaldırılmıştır. Sorumlulukları İl özel İdarelerine devredilmiştir.

181 Sağlık Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri, Hakkında KHK

Madde 9e.

443 Çevre Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri, Hakkında KHK

İller Bankası’nın Kuruluşu Hakkında Kanun Madde 7; 14.10.1983 tarihinde değiştirilmiştir 1380 Su Ürünleri Yönetmeliği 1593 Umumi Hıfzısıhha Kanunu - Su Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği Kanalizasyon Sistemlerine Atık Su Deşarjı

Hakkında Yönetmelik

İçme Suyu Amaçlı Kullanılan Yüzey Sularının Kirlilikten Korunması Hakkında Yönetmelik

Su ürünleri Yönetmeliği Su Ortamlarındaki Tehlikeli Maddeler Tebliği Kaynak: Carl Bro, 2001.

2.34 Su Kaynakları Kanunu. Türkiye’de şu anda kapsamlı bir su kanunu yoktur. 1990’ların sonunda hükümetin Avrupa Birliği’ne katılım yönündeki çabalarının yoğunlaşması ile birlikte, su kaynaklarının kullanılmasında uygulanan mevcut kanunları revizyona tabi tutma ihtiyacı hükümet tarafından kabul edilmiştir. 1998 yılında, 7. Beş Yıllık Ulusal Kalkınma Planı kapsamında, DSİ’ye hem Türkiye’deki hem diğer ilgili ülkelerdeki su kaynakları ile ilgili mevzuatın gözden geçirilmesi görevi verilmiştir. DSİ bu mevzuat gözden geçirmesini gerçekleştirmiş ve 2000-2001 yıllarında yeni bir su


18

kanununda yer alması gereken temel esasları ortaya koyan bir raporu hükümete sunmuştur:

Kanun kapsamında bireylere suya erişim için eşit hakların tanınması; Su tahsislerinin sıralanması: (i) içme suyu; (ii) çevresel ihtiyaçlar; (iii) sulama;

(iv) hidroelektrik enerji üretimi; ve (v) endüstri, ticaret ve turizm; Su kaynaklarından yapılan tüm çekişlerin düzenlemeye tabi tutulması; Su ekonomik bir değere sahip olduğundan dolayı, parasının ödenmesi; Kirliliğin yönetilmesi ve kontrol edilmesi, ve “kirleten öder” ilkesinin kabulü; ve Su kaynaklarının tahsisinde şeffaflık, bilgilerin geniş bir şekilde dağıtılması.

2.35 Şu anda DSİ 2001 yılında sunulan raporun bulgularına dayalı olarak yeni bir su kanunu taslağının çalışmalarına başlamak için Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın talimatını bekliyor. 2.36 SKB Mevzuatı. DSİ’nin koordinasyonu altında, SKB üyelerinin haklarını, sorumluluklarını ve yükümlülüklerini tanımlayan bir SKB kanun tasarısı hazırlanmıştır. Sulama tesislerinin SKÖ’ler tarafından etkili bir şekilde yönetilmesi, işletilmesi ve bakımlarının yapılabilmesi için, statü ve sorumluluklarını açık bir şekilde ayıran etkili ve kapsamlı bir yasal çerçevenin hazırlanması zorunludur. SKB kanun tasarısı Başbakanlığa gönderilmiştir, ancak yürürlüğe konması için şu ana kadar herhangi bir adım atılmamıştır. Bu arada, SKB’lerin kurulması ile ilgili bir bölüm içeren yeni bir Yerel Yönetim Birlikleri Kanunu (5355 sayılı kanun) yürürlüğe konmuştur. Bu kanun uyarınca tüm SKB’ler yeniden kaydedilmektedir, ancak kanun SKB’ler için açık bir ayrı statü ve sorumluluklar getirmemektedir. 2.37 Çevre Mevzuatı ve Avrupa Birliği. Türkiye’deki çevre mevzuatı ile ilgili mevcut gelişmeler Türkiye’nin AB’ye katılım isteği ile yakından ilişkilidir. Avrupa Birliği’nin su kaynakları ile ilgili temel mevzuatı Su Çerçeve Direktifidir (WFD). Direktif, su koruma kapsamını tüm suları içerecek şekilde genişletmektedir Avrupa Birliği üye devletlerinin tümünün sularını 2015 yılına kadar “iyi bir duruma” getirmeleri ve tüm üye devletlerde sürdürülebilir su kullanımının sağlanması hedeflerini ortaya koymaktadır. 2001 yılında, Avrupa Komisyonu tarafından bir rapor hazırlatılmış ve AB mevzuatının Türkiye’deki mevzuata aktarılması konusundaki yasal boşluk analizi yapılmıştır. Bu analizin gösterdiği gibi, Türkiye’deki mevcut mevzuat ile WFD de dahil olmak üzere AB Direktifleri arasında ciddi bir boşluk bulunmaktadır. 2.38 DSİ birkaç yıldan beri su kaynakları ile ilgili katılım sorunları üzerinde çalışmaktadır. Bu amaçla DSİ Planlama ve Araştırma Dairesi bünyesinde bir AB İlişkileri Bölümü oluşturmuştur. Bölümün üç personeli bulunmaktadır: bir inşaat mühendisi, bir maden mühendisi ve bir çevre mühendisi. Bölüm, AB Direktiflerinin Türkiye’deki kanun ve süreçlere aktarılması konusunda Avrupa Komisyonu ile iletişimden sorumludur. Türkiye birkaç proje için AB’den mali destek almıştır; bunlardan en önemlisi, Hollanda’nın MATRA katılım öncesi programıdır: “Su Çerçeve Direktifinin Türkiye’de Uygulanması”. Bu program Aralık 2001’de başlatılmış ve 2004 yılında tamamlanmıştır.


19

Projenin genel amacı, WFD’nin ulusal ve bölgesel düzeylerde uygulanması konusunda Türkiye’ye destek sağlamaktır. Projenin çıktıları şunlar olmuştur:

Akarsu Havzası Bölgeleri kavramının geliştirilmesi; Su yönetiminden sorumlu kuruluşlar arasında WFD ve diğer AB mevzuatı

hakkında bilgi düzeyinin yükseltilmesi; Türkiye’de WFD’nin uygulanmasına yönelik bir metodolojinin tanımlanması; Bir Pilot Akarsu Havzası Yönetim Planının (Menderes) hazırlanması; ve Kamuoyunun ve politika yapıcıların, WFD’nin Türkiye’de uygulanması hakkında

bilgilendirilmesi.


20

3. SU, SULAMA VE DRENAJ SEKTÖRLERİ: SORUNLARIN VE

KISITLARIN ANALİZİ Özet

3.1 Bölüm 2’de su ve sulama sektörlerinin karşılaştığı çeşitli sorunlar ve kısıtlar açıklanmaktadır. Bu analiz, Bölüm 3’te su, sulama ve drenaj sektörlerinin uzun vadede sürdürülebilir kalmasını sağlayacak iyileştirme ve değişikliklerin önerilmesinde kullanılmıştır. 3.2 Ülkede sulama sektöründe önemli gelişmeler yaşanmaya devam etmektedir, ancak bu gelişmeler yıllık sermaye yatırımları bütçesi ile sınırlanmaktadır ve aynı anda birçok projenin yapımı devam ettiğinden dolayı sulama ve drenaj tesislerinin tamamlanması oldukça uzun zaman almaktadır. Bu bölümde, inşaat işlerinin tamamlanmasında yaşanan gecikmelerin sağlanacak faydalar ve ekonomik hususlar üzerindeki etkileri ile ilgili birkaç örnek verilmektedir. Örnek incelemeleri, uygulamadaki yavaşlığın ve ana yatırım ile önemli faydaların elde edilmesi arasındaki uzun zamanın, paketlerin ekonomik değerini oldukça düşürdüğünü göstermektedir. Netice olarak, yapımı yavaş bir şekilde ilerleyen bir paket için ilk yıllarda harcanan kamu kaynaklarının faydaları uzun yıllar elde edilememektedir. Dolayısıyla, ülke paketlerin ve bileşenlerinin ekonomik olarak uygun bir hızda ve geçmişteki yatırım bütçeleri ile aynı bütçelerle inşa edilmiş olması halinde elde edilebilecek sulanabilir hektardan çok daha azına sahiptir. Böylece, sulama yatırımları için gerekli finansmanın çok küçük parçalar halinde verilmesi, ülke kaynaklarının etkin bir şekilde kullanımını sağlamamaktadır. 3.3 Sistemlerin uzun vadede sürdürülebilir bir şekilde kullanılabilmesi için, sulama ve drenaj sistemlerinin bakımı tek başına yeterli değildir. İşletme ve bakım bütçeleri oldukça yüksek olmasına rağmen, bu bütçenin sadece küçük bir kısmı sistemlerin bakımı için kullanılmaktadır. İşletme ve bakım eksikliği ve bunun sonucunda sulanabilir arazide meydana gelen azalma, DSİ’nin tahminlerine göre tüm sulama projelerindeki ortalama ürün yoğunluğunun cazibe sulaması için yüzde 66 pompaj sulaması için de yüzde 48 olmasının tek sebebi değildir. Çiftçiler, yeterli yağış ve sosyo-ekonomik sebepler gibi başka sebeplerde dolayı da katılmamayı tercih etmektedir. 3.4 Türkiye henüz su kıtlığının yaşandığı bir ülke olmamakla birlikte, ülkedeki bazı akarsu havzalarında su giderek azalmaktadır ve hükümet verilerine göre akarsu havzalarının yarısından fazlasında 2030 yılına kadar su kaynakları kullanımının yenilenebilir kaynakları geçeceği tahmin edilmektedir. Yeraltı sularındaki surum daha iyi değildir ve şu anda bile ülkenin bazı büyük akiferlerinde tükenme görülmeye başlanmıştır. 3.5 Bu bölümde ayrıca su kaynakları yönetimi ile sulama ve drenaj projelerinin geliştirilmesi, yönetilmesi ve destelenmesi sorumluluklarının çeşitli kuruluşlar arasındaki paylaşımı açıklanmaktadır. Bu durum yetki karmaşasına ve sulama çiftçileri için optimumdan daha az destek sağlanmasına yol açmıştır.


21

Giriş

3.6 Türkiye bir çok yönden hem su kaynaklarına sahip olması hem de su yönetimine yönelik teşkilat yapısı bakımından şanslı bir konumdadır. DSİ su ve sulama sektörlerinin geliştirilmesi bakımından etkileyici bir başarı geçmişine sahiptir ve sulama ve drenaj için geliştirilen alanların neredeyse yarısı DSİ tarafından geliştirilmiştir. Bununla birlikte, sektör şu anda su kaynaklarının kullanılabilirliğini ve geliştirilmesini ve sulamalı tarımı tehdit eden bazı sorunlar ile karşı karşıyadır. Bazı birbirleri ile ilişkili faktörlerden dolayı, ülkedeki büyük sulama altyapısının çoğundan beklendiği kadar faydalanılamamaktadır. Ekonomideki gelişmeler, sanayileşme ve önerilen AB katılımı ile birlikte, hükümetin su ve sulama-drenaj sektörlerinin önündeki tehditlerin köküne inmek ve sektörlerin gelecekteki ihtiyaçlarına cevap vermek için gereken değişiklikleri uygulamaya koymak amacıyla acil olarak harekete geçmesi tavsiye edilmektedir. Acil olarak üzerinde durulması gereken en önemli sorunlar aşağıda açıklanmıştır. Sulama Projelerinin Planlanmasındaki Verimsizlik

3.7 Son yirmi yılda başlatılan yatırım projelerinin ve sözleşmelerin hacmi, projelerin ve sözleşmelerin etkili bir şekilde yürütülmesini desteklemek için mevcut yatırım bütçelerini oldukça aşmaktadır. Yarım kalmış ve bekleyen projelerin sayısının yüksekliği temel olarak hem yatırım portföyüne ilave edilecek yeni projelerin seçilmesinde hem de halihazırda başlatılmış olan projelere ödenek tahsisinde önceliklendirmenin yapılmamasından kaynaklanmaktadır. Sulama sektöründeki projeler için genellikle küçük parçalar halinde ödenek tahsis edilmektedir. Dolayısıyla, tamamlanmamış birçok proje mevcuttur ve bunların çoğuna ekonomik olarak uygun hızda tamamlanmaları için gereken yeterli bir şekilde sağlanmamaktadır. Projelerin fizibilite çalışması aşamasında üç-beş yılda tamamlanmaları öngörülürken, gerçekte tamamlanmaları ortalama olarak 15 yıldan uzun sürmektedir. Aynı anda çok sayıda proje ve sözleşme yürütme ve bunların her birine ihtiyaç duyulan ödeneğin çok az bir kısmını tahsis etme yönündeki bu eğilim, büyük boyutta bir tamamlanmamış yatırım projesi stokunun ve buna bağlı olarak ekonomik getiri kayıplarının ortaya çıkmasına sebep olmaktadır. Şu anda sulama ile ilgili en önemli endişe, mevcut olanların korunması ve toplulaştırılmasıdır. Yatırım bütçesinin önemli bir miktarı birçoğu uzun yıllar tamamlanamayacak yeni sulama projelerinin başlatılması için harcanmaktadır. Bu uygulamadan, mevcut tesislerin rehabilitasyonuna ve modernizasyonuna ve yarım kalmış projelerin tamamlanmasına geçilmelidir. 3.8 Fırat Nehrinin suyu kullanılarak sulama sistemlerinin geliştirilmesi tipik bir örnek olarak gösterilebilir. Bu bölgede; (i) Fırat Nehrinin büyük su kaynakları bulunmaktadır, (ii) bu kaynaklar tamamen Atatürk Barajı ile kontrol edilmektedir; (iii) verimli Harran Ovasına su sağlayan 26 km’lik Urfa Tünellerinin çekiş taşıma sistemi tamamlanmıştır ve yapımı devam etmekte olan Mardin Ana Kanalının cazibe güzergahı ilave 300.000 hektarlık düz alanın cazibe sulamasını sağlayacaktır; ve (iv) gelirleri sulama yoluyla pamuk ve diğer ürünlerin yetiştirilmesi yoluyla önemli düzeyde arttırılabilecek bir kırsal nüfus mevcuttur.


22

3.9 Bu oldukça olumlu gelişme tablosuna rağmen, bu yeni bölgenin tamamına ulaşacak Mardin Kanalındaki yapım çalışmaları uzun yıllardan beri tamamlanamamıştır, ve bu arada Urfa Tünelleri büyük ölçüde kullanılmazken, bunun yerine yabancı danışmanlar ve müteahhitler Atatürk Barajının mansap yönündeki veya rezervuarın yukarısındaki, yüksek terfili pompalamaya dayalı çok pahalı ayrı projeler inşa etmiştir. Bu ayrı projeler –özellikle Yaylak ve Bozova- engebeli araziler içermektedir ve topraklar pamuk için büyük ölçüde elverişsizdir. Birçok çiftçinin buğday yetiştirmesi beklenmektedir ancak 10.000 ABD$/hektara kadar ulaşan ve finansmanı ikili protokoller yoluyla sağlanan yatırım maliyetinin çok altındaki getirisi ile pompalama maliyetlerini karşılaması olası değildir. 3.10 Bu projelerin başlangıç amacı, 4 Haziran 1998 tarihli ve 98/11231 sayılı Bakanlar Kurulu kararı uyarınca GAP sulama projelerini 2010 yılına kadar tamamlamaktı. Söz konusu karar uyarınca DSİ’nin yatırım programı revize edilmiştir ve 2010 hedefine ulaşmak için çalışmalar yapılmıştır. Bütçe kısıtlarından dolayı, bazı projelerin anahtar teslim usulüyle hükümetler arası ikili işbirliği protokolleri kapsamında sağlanacak krediler ile tamamlanması planlanmıştı. Yeni sulama projelerinin finansmanının sağlanması amacıyla kredi elde etmek için çeşitli ülkelerle protokoller imzalandı. Yaylak Sulama Projesi Türkiye ve İsrail arasında imzalanan ikili işbirliği anlaşması kapsamına dahil edildi ve İsrailli ve Türk firmaların oluşturulduğu bir konsorsiyum tarafından inşa edildi. Bozova 1. Merhale Pompaj Sulama Projesi Türkiye ile İspanya arasında imzalanan protokol kapsamına dahil edildi ve İspanyol ve Türk şirketlerin oluşturduğu bir konsorsiyum tarafın anahtar teslim usulüne göre inşa edildi. Yaylak ve Bozova projelerinde modern teknoloji sulama sistemleri kullanılmıştır ve projeler kapsamında basınçlı sulama sistemleri getirilmiştir. Bu sistemlerin su kullanımında tasarruf ve verimlilik artışı sağlaması ve toprağın aşırı sulama sebebiyle salinizasyonunu önlemesi beklenmektedir. Her iki proje de yaklaşık 4 yıl içerisinde tamamlanmıştır. 3.11 Aşağıda, projelerin finansman için taranması ve seçilmesi yoluyla kaynak tahsisinde önceliklendirmenin yapılmamasının temel sebepleri ile ekonomik kayıplar açısından ortaya çıkan sonuçların kısa bir analizi yapılmaktadır. 3.12 Projelerin Finansman için Taranması ve Seçilmesi. Sulama sektöründeki çoğu proje DSİ tarafından yürütülmektedir. Her yıl DSİ’nin bütçesi Kamu Yatırım Programında yayınlanmaktadır. DSİ’nin yıllık yatırım programının hazırlık çalışmaları bir önceki yılın başlarında başlamakta ve aylarca süren tekrarlı bir süreç yoluyla, DSİ, DPT, Yüksek Planlama Kurulu, Bakanlar Kurulu ve TBMM’nin katılımı ile hazırlanmaktadır. İlk adım olarak, Maliye Bakanlığı’nın kapsamlı kılavuzları ve bütçe tavanları ile DPT’nin sektörel, bölgesel ve proje öncelikleri ile uyumlu olarak DSİ tarafından yatırım programı teklifi ve ilgili yatırım bütçesi ödenekleri hazırlanmaktadır. DSİ’deki süreç, kurumsal geleneklere göre yürütülmekte ve DSİ Bölge Müdürlükleri Ankara’daki DSİ Planlama ve Araştırma Dairesine program tekliflerini sunmaktadır. Bu tekliflerin DSİ bünyesinde incelenmesinden sonra, teklifler incelenmek üzere DPT’ye sunulmaktadır. Daha sonra, Yüksek Planlama Kurulu bütçe önerisini incelemekte ve onaylamaktadır; bu aşamada genellikle siyasi baskı sebebiyle bazı ilave yeni projeler programa dahil edilmektedir. Önerilen bütçe daha sonra Bakanlar Kurulu tarafından


23

TBMM’ye sunulmaktadır. TBMM onayından sonra bütçe Resmi Gazete’de yayınlanmaktadır. Resmi Gazete’de yayınlanan rakamlara dayalı olarak, DSİ bileşenler/projeler arasında ödenekleri ayrıntılı olarak düzeltmektedir. 3.13 DSİ, sulama ve drenaj projelerin seçiminde dikkate alınmak üzere, aşağıdaki, “beş yıldız” kriterlerini geliştirmiştir:

(a) Baraj veya su kaynağının hazır olduğu sulama projeleri; (b) Cazibe sulaması projeleri; (c) Kamulaştırma sorunu olmayan projeler; (d) Tamamlanmaya yakın projeler; ve (e) Hızlı ilerleyen projeler.

3.14 DPT’nin öncelikleri DSİ’nin kriterlerinden biraz farklılık göstermektedir:

(a) Su rezervuarı hazır olan ve sulama şebekesi yapımı devam eden projeler; (b) Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) kapsamındaki projeler; ve (c) Küçük sulama projeleri, yeraltı suyu projeleri, ve taşkın önleme projeleri.

3.15 DSİ’nin proje tarama ve seçim sürecinde maliyet-fayda analizinden (MFA) yararlanılmaktadır. Bu analiz, projenin ilk geliştirme aşamasında, fizibilite çalışması kapsamında yapılmaktadır. 3.16 Belirlenmiş kriterler olmasına rağmen, şu andaki ödenek tahsisi kararları oldukça özneldir, dış etkiye açıktır ve olması gerektiği kadar rasyonel ve tutarlı değildir. “Beş yıldız” kriterleri arasındaki tercihleri ve çatışmaları ele almanın sistematik bir yolu bulunmamaktadır ve bir proje öncelikli olarak seçildikten sonra o projeye yeterli ödeneğin sağlanacağı konusunda güvence yoktur. Uygulamada, yerel ve siyasi baskılar karşısında, sulama projeleri gibi kamu yatırımları belirli seçim bölgelerine kaydırılarak, ödenekler daha çok düşük öncelikli projelere aktarılmaktadır. Mevcut kaynaklar, giderek azalan kaynaklar için yarışan ve sayıları giderek artan projeler arasında sıkışmaktadır. Ayrıca, MFA sonuçları projelerin sıralanmasında veya önceliklendirilmesinde kullanılmamaktadır. Aslında, Metin Kutusu 2.1’de açıklanan birkaç sorun MFA’nın ödenek tahsisi için sağlam bir kılavuz olmasını engellemektedir.


24

Metin Kutusu 3.1: Mevcut MFA Uygulamasının Eksiklikleri

(i) Analizler, ihale ve ayrıntılı tasarım aşamalarında neredeyse daima gerçekleşen yukarı yönlü maliyet tahmini revizyonlarını yansıtmamaktadır. Bu düzeltmeler yapılmadan, projenin aşırı derecede iyimser bir değerlendirmesini ortaya koymaktadırlar;

(ii) Maliyet tahminleri için kullanılan birim maliyetler, projenin uygulanacağı bölgedeki piyasa koşullarından ziyade Ankara’daki fiyat seviyelerine göre belirlenen ulusal ortalama birim maliyetleri yansıtmaktadır. Gerçekleşen yerel fiyatların “ortalama” birim maliyetlerden sapma düzeyine bağlı olarak, bu durum projenin aşırı derecede iyimser veya kötümser olarak değerlendirilmesine yol açmaktadır;

(iii) Kullanılan metodoloji, ekonomik bir MFA’nın metodolojisi ile uyumlu değildir. Gölge fiyatlandırma olmaksızın ve proje dış faktörlerinin değerlemesi yapılmadığında, fayda tarafı tahmini daha çok bir mali analiz tahminine benzer. Bununla birlikte, analizin kamu kaynaklarının bir kamu projesine tahsisi ile bir başka kamu projesine tahsisi halinde sağlanacak değerlerin karşılaştırılabilmesine olanak tanıyabilmesi için, analizin tam olarak ekonomik olması gerekir;

(iv) Bir başka yöntemsel eksiklik ise, cazibe ve pompaj sulamalarının değerlendirilmesi için farklı eşik değerlerin kullanılması ile ilgilidir. Tüm proje türleri için tek ve aynı kesme oranının kullanılması gerektiğinden dolayı, düzgün bir MFA cazibe sulaması projelerinin ekonomiye faydalarını dikkate almalıdır; ve

(v) Analiz, temel faktörlerdeki değişmelerin projenin ekonomik sürdürülebilirliği üzerindeki etkilerini değerlendirmek için bir duyarlılık analizi içermemektedir.

3.17 DSİ’de ve DPT’de, ödenek tahsislerinde kullanılacak açık önceliklendirme kriterleri yerine, genellikle öncelik verilen proje kategorileri bulunmaktadır. Çok sayıda tamamlanmamış “devam eden” proje stokunun bulunduğu ve genellikle yüklenicilerin olduğu ve sözleşmelerin hala yürürlükte olduğu mevcut durumda, mevcut kaynakların hepsinin en yüksek öncelik kategorisindeki projelere tahsis edilmesi halinde, ödenek tahsis edilemeyen çok sayıda proje olacaktır. Bu sonucu önlemek için, kaynaklar çok sayıda sözleşmeye çok düşük miktarlarda tahsis edilmektedir ve sadece çok azına teknik olarak uygun hızda tamamlanabilmeleri için yeterli ödenek tahsis edilmektedir. Örneğin, DPT’nin yayınladığı 2006 Kamu Yatırım Programında, resmi rakamlara göre yılında tamamlanabilmesi için gerekli ödeneğin tahsis edildiği sadece altı proje bulunmaktadır. Bunların dışında, bazıları deredeyse tamamlanmak üzere olmasına ve tamamlanmaları için sadece küçük bir ödenek miktarının yetecek olmasına rağmen, dokuz projeye tamamlanabilmeleri için tahsis edilmesi gereken miktarın yüzde 30’u ile yüzde 60’ı arasında, beş projeye de yüzde 21 ile yüzde 27 arasında ödenek tahsis edilmiştir. DPT’nin listesindeki yaklaşık 113 projeye de tamamlanmaları için gereken ödeneklerin %0,3’ü ile %18’i arasında ödenek tahsis edilmiştir. Dondurulan ancak DSİ’nin yatırım programında kalabilmeleri için ödenek tahsis edilmesi gereken yaklaşık 20 projeye 1.000 YTL tutarında iz ödenek tahsis edilmiştir. Özellikle DSİ’de, sözleşmelerin dondurulması veya bunlardan vazgeçilmesi yerine, çok az harcamayla da olsa devam ettirilmeleri yönünde bir istek olduğu görülmektedir. 3.18 2006 Kamu Yatırım Programında sadece projelerin değil bunların genellikle ayrı sözleşmeler kapsamındaki farklı bileşenlerinin de listesi yer almaktadır. Bu listelerin analizi, 2006 programında 83 adet tamamen yeni bileşenin (34’ü büyük ölçekli), ve 51 adet de yeni olarak programa dahil edilen ikmal ve yenileme bileşeni olduğunu


25

göstermektedir12. Programda yer alan tamamen yeni 34 bileşenden 29’una, aslında daha sonra sözleşmeye bağlanmaları amacıyla listeye alındıkları varsayılabilecek olmakla birlikte, 2006 yılında ciddi boyutta bir çalışma yapılmayacak şekilde nominal olarak çok az ödenek tahsis edilmiştir. Bu bileşenler genel olarak tamamlanan projelerin daha önceki fizibilite çalışmaları kapsamında yer alan ve bu fizibilite çalışmaları yıllar öncesinde yapılmış olmasına rağmen DSİ’nin yatırım programına dahil edilmeden önce hiçbir yeni ekonomik değerlendirme yapılmadan programa alınan bileşenlerdir. Bu gerçeklere rağmen, 2006 yılında bu 34 “yeni” bileşene tahsis edilen büyük miktardaki kaynak, devam etmekte olan çok sayıdaki sözleşmenin tamamlanması için kullanılabilecek kaynakları oldukça azaltmıştır. 3.19 Bu ödenek kararları için gösterilen gerekçeler, yüklenicinin yetkinliği, bazı projelerde kalan işler için ayrıntılı projelerin bulunmaması, teknik güçlükler veya bölgesel ve şehirsel denge gibi çeşitli projeye özgü kısıtlara ve faktörlere dayandırılmaktadır. Ancak, çok sayıdaki tamamlanmamış “devam eden” projeye yeni sözleşmelerin ilave edildiği de bir gerçektir ve bu durum ödeneklerin küçük miktarlar halinde dağıtılmasına ve sunun sonucunda birçok sözleşmenin çok düşük hızda ilerlemesine yol açmaktadır. 3.20 Yukarıda açıklanan sorunlar, üç ana başlık altında özetlenebilir:

Bütçe Disiplini. Bir proje veya bileşen öncelikli finansman için seçildiğinde, o proje veya bileşenin zamanında tamamlanabilmesi için gereken finansmanın taahhüt edileceği kesin değildir. Bazı projeler önceliklendirilse bile, bunların teknik olarak uygun hızda tamamlanabilmesi için gereken yeterli kaynak verilmemektedir;

Karar Vermede Şeffaflık. Ödenek kararları, uzun süren görüşmeler sonucunda verilmektedir. Bu müzakere süreci sübjektif etkiye açıktır ve geçmişte birçok yeni projenin yeterli finansman kaynağı olmaksızın yatırım programına dahil edilmesine izin vermiştir; ve

Tercihlerin Ele Alınması. Önceliklendirme, kriterler arasında ki tercihlerin ve çatışmaların ele alınmasına yönelik sistematik ve açık bir yöntem olmadan, kategorilere göre yapılmaktadır.

3.21 Gecikmelerin Etkisi: Tamamlanan ve Kısmen Tamamlanan Birer Örnek Projenin Örnek İncelemeleri. Projelerde gecikme ve uzun yıllara yayılma eğilimini incelemek için, dört proje seçilmiş ve daha yakından incelenmiştir. Karmaşık faktörler olmaksızın yaşanan gecikmeleri analiz etmek için Kayseri bölgesinden iki proje seçilmiştir. Bunlar havzalarındaki diğer projelerden bağımsız iki ayrı projedir ve her biri herhangi bir hidroelektrik üretim veya taşkın önleme amacına sahip olmayan tek bir baraj ve tek bir sulama şebekesinden oluşan projedir. Her ikisi de tamamlanmaya yakındır. Analiz,

12 Bu bağlamda bir tamamlama bileşeni, geçmişte başlatılmış olan ancak sözleşmesi iptal edildiğinden

dolayı ihale ile yeni bir sözleşme imzalanması gereken bileşen anlamına gelmektedir.


26

DSİ’nin mevcut planlarına göre 2007 yılında tamamlanacakları varsayılarak, “gerçekleşen” senaryoyu kapsamaktadır. 3.22 Aydın bölgesinde seçilen projelerden birisi, neredeyse tamamlanmak üzere olan bir sulama projesidir (Aydın Sulama). Bu proje, suyunu uzaktaki büyük depolama/hidroelektrik üretim/taşkın kontrol amaçlı bir barajdan (Adıgüzel Barajı) alan daha kapsamlı geniş bir havza projesinin (Büyük Menderes) bir parçasıdır. Diğer proje ise devam etmekte olan bir sulama projesidir (Akçay-Bozdoğan). Bu projede yapım işleri oldukça ilerlemiş olmasına rağmen, sulama ancak şimdi başlamaktadır. Bozdoğan projesi, aynı zamanda bir başka sulama projesine de su sağlayan çok amaçlı bir barajdan (Kemer Barajı) da su kullanmaktadır. Dolayısıyla, bu son iki örnek kapsamında başka projelerin de yer aldığı daha geniş çaplı paketler içinde yer alan biraz daha karmaşık projelerdir. 3.23 Tablo 2.1, örnek olarak alınan her bir projenin gerçekleşme zamanlamasını özetlemektedir. Sıddıklı örneğini alacak olursak, fizibilite etüdüne göre barajın 4 yıl içerisinde tamamlanması planlanmıştır; sulama şebekesinin yapımının ise bir yıl sonra başlayıp 3 yılda tamamlanması, böylelikle tüm paketin 4 yıl içerisinde hazır olması planlanmıştır. Gerçek durumda ise, barajın tamamlanması 10,7 yıl sürmüştür. Sulama şebekesinin yapımı baraj inşaatı başladıktan 6 yıl sonra başlayabilmiş ve tamamlanması 10,4 yıl sürmüştür. Böylece, paketin tamamlanması 16,4 yıl sürmüştür. Tablodaki ara satırlar gecikmeleri, yani planlanan ve gerçekleşen süreler arasındaki farkları göstermektedir. Sıddıklı’da barajın tamamlanmasında 6,7 yıllık bir gecikme olmuştur ancak aslında önemli bir kısıt oluşturmamıştır, çünkü sulama şebekesi bundan çok daha geç tamamlanmıştır. Şebeke inşaatı, baraj inşaatının planlamasına göre planlanandan 6,0 yıl geç başlamış ve planlanandan 7,4 yıl daha uzun sürmüştür. Dolayısıyla, toplam paketin tamamlanması 4 yıl olarak planlanmış olmasına rağmen, 12,4 yıllık bir gecikme ile 16,4 yılda tamamlanmıştır.

Tablo 3.1: Örnek Projelerdeki Gecikmelerin Özeti (yıl)

DSI bölgesi Kayseri Aydın Proje: Sıddıklı Karaova Aydın * Bozdoğan FE’de

Planlanan Gerçek-

leşen FE’de

Planlanan Gerçek-

leşen FE’de

Planlanan Gerçek-

leşen FE’de

Planlanan Gerçek-

leşen Baraj İnşaatı: 4 10.7 4 7.4 5.5 28 5

Bakınız paragraf 2.31

Barajdaki gecikme: 6.7 3.4 22 Şebeke inşaatı başlangıcındaki kayma:**

1 6.0 1 6.0 - 1.3 12 1

İlave kayma: 5.0 5.0 13 Şebeke İnşaatı: 3 10.4 3 10.2 7.7 20 5 18 Şebekedeki gecikme: 7.4 7.2 12 13 Toplam Tamamlanma:

4 16.4 4 16.2 7.7 32 6 18

Paketteki gecikme: 12.4 12.2 24 12 * Adıgüzel Barajının gerçekleşen yapım süresine, 1994 yılından sonra gerçekleştirilen ikmal işlerinin süresi de dahildir. **‘Şebeke inşaatı başlangıcındaki kayma’ şebeke inşaatının barajdan ne kadar sonra başladığı anlamına gelmektedir..


27

3.24 Kayseri bölgesindeki örneklerde, baraj inşaatının kritik yola yakın bir şekilde tamamlanması planlanmıştı. Barajın planlanandan üç kat daha uzun bir sürede tamamlanmış olması, sulama şebekesindeki kayma süresinden (yani şebeke inşaatının başlaması ile baraj inşaatının başlaması arasındaki süre) dolayı kritik olmamıştır. Fizibilite Etüdündeki ekonomik gerekçeye göre, birinci unsur –baraj- ile ilgili sulama faydalarının teknik olarak uygun hızda devreye girebilmesi için, tüm paketin tek bir ünite halinde yapılması gerekmekteydi. Ancak, başka birçok örnekte olduğu gibi bu örneklerde de, DSİ sulama şebekelerinin baraj tamamlanıncaya kadar atıl durumda beklememesi için sulama şebekelerinin yapımını barajın tamamlanması yakınlaşıncaya veya tamamlanıncaya kadar bekletmiştir. Bununla birlikte, örnek incelemelerinde, sulama şebekelerinin kendisinde de gecikmeler yaşanmıştır ve gerçekleşen kayma süreleri kritik yolda olmuştur. Bu, barajların sulama şebekeleri tamamlanıncaya kadar atıl durumda beklediği anlamına gelmektedir. Her iki unsurdaki inşaat gecikmeleri aynı kalsa bile, sulama şebekesinin yapımına daha erken başlanmış olsaydı faydalar daha erken elde edilebilirdi. 3.25 Bu gecikmelerin ve yavaş uygulamanın ana sonucu, genel olarak yatırımın başlangıcı ile faydaların elde edilmeye başlandığı zaman arasındaki sürenin uzaması olmuştur. Şekil 2.1 sırasıyla Sıddıklı ve Karaova için fizibilite etüdünde planlanan ve gerçekleşen maliyet ve fayda zamanlamalarını göstermektedir.

Şekil 3.1: Sıddıklı ve Karaova’nın Maliyet ve Faydalarının Nispi Zamanlaması

RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS ACCORDING TO FEASIBILITY STUDY,SIDDIKLI

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

years from start

each

strea

m a

s %

of its

hig

hes

t

valu

e

costs as planned benefits as planned

RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS AS ACTUALLY HAPPENED,SIDDIKLI

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

years from start

each

strea

m a

s %

of its

hig

hes

t va

lue

actual costs actual benefits

En yüksek değerinin yüzdesi olarak

her bir akış


her bir akış

FİZİBİLİTE ETÜDÜNE GÖRE NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, SIDDIKLI

GERÇEKLEŞEN NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, SIDDIKLI

Başlangıçtan itibaren geçen yıl


Planlanan maliyet

Planlanan fayda

Gerçekleşen maliyet

Gerçekleşen fayda


28

RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS ACCORDING TO FEASIBILITY STUDY,KARAOVA

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

years from start

each

strea

m a

s %

of its

hig

hes

t va

lue


RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS AS ACTUALLY HAPPENED,KARAOVA

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

years from start

each

str

eam

as

% o

f its

hig

hes

t va

lue


3.26 Yukarıdaki şemalar nispi olarak verilmiştir ve her bir yılın sembolü her bir maliyet veya fayda dizisinin en yüksek değerine orantılıdır. Dolayısıyla, bu şemalar tamamlanan “baraj + sulama şebekesi” paketinin sadece zamanlamasını göstermektedir, maliyet ve faydaların mutlak değerlerini göstermemektedir. Şemalarda görülebileceği gibi, Fizibilite Etüdünde öngörülenin aksine yatırım maliyetleri 5-6 yıla yayılmamış, hem Sıddıklı hem de Karaova için 17 yıllık bir süreye düzensiz olarak yayılmıştır. Daha kısa bir süre önce ürün alınmaya başlanan bu projelerdeki ürün ve sulama oranları ile ilgili ayrıntılı bilgi olmadığından dolayı, faydalar her bir yıl sulanan alan ile yaklaşık olarak orantılandırılarak alınmıştır. Bu şemaların hazırlanmasında, 2006 ve 2007 yılına ait tahmini harcama miktarları DSİ’nin programından ya da gerçekleşen maliyet rakamlarından alınmıştır. Sıddıklı’da son yıldaki zirve değer, kamulaştırma ödemelerinin geç hesaba katılmasından kaynaklanmıştır. 3.27 Sıddıklı örneğinde, yatırımın çoğunluğunun 4. yıla kadar tamamlanması planlanmıştır ve fayda dizisinin 5 yıllık bir ara ile 9. yıla kadar son seviyesinin yüzde 80’ine ulaşacağı tahmin edilmiştir. Ancak gerçekleşen durumda, inşaatın büyük kısmı ilk 10 yıl içinde (ve tamamı 17 yıl içinde) gerçekleştirilmiştir ve faydalar 19. yıla kadar yüzde 80’lik seviyeye ulaşamamıştır (yaklaşık 9 yıllık bir gecikme). Planlanan inşaat süresinin daha kısa olduğu Karaova örneğinde, faydaların maliyetlerden 4 yıldan sonra elde edilmeye başlanacağı tahmin edilmiştir ama Şekil 2.1’de de görüldüğü gibi gerçek durumda 4 yıllık bir gecikme ile bu süre 8 yıla çıkmıştır. 3.28 Maliyetlerin toplamına ve yüzde 80’lik fayda seviyesine bakılarak maliyetler ve faydalar arasındaki sürenin incelendiği bu yöntem, ekonomik sonuçlar bakımından,

FİZİBİLİTE ETÜDÜNE GÖRE NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, KARAOVA


her bir akış


her bir akış

GERÇEKLEŞEN NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, KARAOVA



Planlanan maliyet Planlanan fayda


Gerçekleşen fayda


29

Sıddıklı ve Karaova için 13 yılı bulan genel gecikmeyi esas almaktan daha gerçekçidir. Gecikmelerin bu yöntemle analizinde, başlangıç tarihine nazaran faydalarda ciddi bir gecikme yaşanmasına rağmen maliyetlerde de aynı ölçüde bir gecikme olduğu gerçeği dikkate alınmış olur. 3.29 Örneklerde ayrıca maliyetlerin Fizibilite Etüdünde kullanılan maliyetler ile karşılaştırıldığında büyük oranda artış gösterdiği de görülmüştür. Hem baraj hem de şebeke maliyetleri ve kamulaştırma giderleri dikkate alındığında, gerçekleşen maliyet artışları Sıddıklı için yüzde 67, Karaova için de yüzde 47 olmuştur. 3.30 Aydın bölgesindeki iki örnek proje de benzer eğilimler sergilemiştir, ancak aynı zamanda hidroelektrik üretimi ve diğer sulama amaçları için de kullanılan barajlara bağımlılıklarından dolayı daha karmaşıklardır. Şekil 2.2 Aydın için planlanan ve gerçekleşen yatırım profillerini göstermektedir. Şemada Aydın Sulama Projesinin Adıgüzel Barajındaki ortak maliyeti de dikkate alınmıştır.Baraj inşaatında önemli bir gecikme olmasına rağmen, sulama şebekesinin inşaatı fizibilite etüdüne göre barajdan 1,3 yıl önce başlaması gerekmesine rağmen 12 yıl sonra başlamıştır, ve tamamlanması 20 yıl almıştır. Dolayısıyla, barak yatırımın başlamasından 32 yıl sonra tamamlanmış olacaktır. Ayrıntılı bir şekilde aşamalandırılan 1969 tarihli fizibilite etüdünde yatırımın büyük bir bölümünün tamamlanması ile ciddi düzeyde faydaların elde edilmesi arasındaki süre 3 yıl olarak planlanmasına rağmen, yaklaşık 10 yıl olmuştur. 3.31 Şekil 2.2’de görüldüğü gibi, 2008 yılında tamamlanabilmesi için DPT ve DSİ tarafından şu andan itibaren yüksek öncelik verileceği varsayıldığında, Akçay-Bozdoğan için de benzer yatırım profilleri ortaya çıkmaktadır. Benzer varsayımlar ile faydaların zamanlaması da gösterilmektedir. Bu projede halihazırda mevcut olan ve başka projelere de hizmet veren bir baraj kullanılmaktadır; dolayısıyla baraj inşaatı hesaba katılmamıştır. Bu sebeple yukarıdaki Tablo 2.1’de baraj zamanlaması veya şebeke inşaatının başlangıcında kayma rakamları yer almamaktadır. Akçay-Bozdoğan şemasının hazırlanması sırasında, taşkın koruma, hidroelektrik üretim ve barajın suyunu kullanan ancak Akçay vadisi dışında kalan sulama sistemlerinin yatırım payları hakkında makul varsayımlar yapılmıştır. Şekilde, Tablo 2.1’de belirtilmiş olan 12 yıllık gecikme gösterilmektedir, ancak, gerçekte yatırımın çoğunun son yıllarda yoğunlaştığının varsayılması, yatırım ile fayda arasındaki efektif sürenin bu kadar uzun olmadığı anlamına gelmektedir.


30

Şekil 3.2: Aydın ve Bozdoğan’ın Maliyet ve Faydalarının Nispi Zamanlaması

RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS ACCORDING TO FEASIBILITY STUDY,AYDIN

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

years from start

each

str

eam

as

% o

f it

s

hig

hes

t va

lue


RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS AS ACTUALLY HAPPENED,

AYDIN

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

years from start

each

str

eam

as

% o

f it

s

hig

hes

t va

lue


RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS ACCORDING TO FEASIBILITY STUDY,

BOZDOGAN-AKCAY

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

years from start

each

str

eam

as

% o

f its

hig

hes

t va

lue


RELATIVE COST AND BENEFIT STREAMS AS ACTUALLY HAPPENED,

BOZDOGAN-AKCAY

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

years from start

each

str

eam

as

% o

f it

s h

igh

est

valu

e


FİZİBİLİTE ETÜDÜNE GÖRE NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, AYDIN

GERÇEKLEŞEN NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, AYDIN

FİZİBİLİTE ETÜDÜNE GÖRE NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, BOZDOĞAN-AKÇAY

GERÇEKLEŞEN NİSPİ MALİYET VE FAYDA AKIŞLARI, BOZDOĞAN-AKÇAY


her bir akış

En yüksek değerinin

yüzdesi olarak her bir akış


her bir akış


her bir akış





Planlanan fayda

Planlanan fayda

Planlanan maliyet

Planlanan maliyet



Gerçekleşen fayda

Gerçekleşen fayda


31

3.32 Baraj inşaatı başlatıldıktan sonra sulama şebekesi inşaatının başlatılmasında yaşanan gecikme genellikle Aydın örneğinin alındığı Büyük Menderes ve özellikle de GAP Projesi kapsamındaki Fırat havzasındaki paketler gibi çok projeli paketlerde genellikle çok daha uzun olmaktadır. 3.33 Önceliklendirmenin yapılmamasından kaynaklanan gecikmelerin etkileri, üç proje üzerinde yapılan sonradan analiz yoluyla incelenmiştir. Belenebileceği gibi, sonuçlar yavaş uygulamanın temel sonucunun, yatırımın büyük bir kısmının tamamlanması ile ciddi faydaların elde edilmeye başlandığı zaman arasındaki sürenin 4 yıldan 8-15 yıla ve hatta bazı durumlarda daha da uzun sürelere çıktığını göstermektedir. Bu gibi uzun süreler, projelerin ekonomik değerini büyük ölçüde azaltmıştır. Gecikmelerin etkileri, fizibilite etüdü veya ödenek tahsis aşamalarında başarısız ilk tahmin ve/veya taktiksel göz ardı etmeden kaynaklanan reel maliyet artışları ile daha da pekişmektedir. 3.34 Maliyet-fayda analizlerinin hepsi reel bazda gerçekleştirilmiştir ve ilk yıllardaki maliyet ve faydalar DSİ’nin sektöre yönelik enflasyon faktörleri kullanılarak 2006 kur değerlerine çekilmiştir. İlk olarak, tasarımdaki revizyonların dikkate alınabilmesi için fizibilite etüdündeki analiz yeniden hazırlanmıştır (aşağıdaki Tablo 2.2’nin “Fizibilite” satırı). Daha sonra diğer iki varsayımsal örnek aynı yöntem ile analiz edilmiştir. ‘Gecikme + maliyet’ durumunda, vergiler hariç olmak üzere DSİ’nin ödeme kayıtlarına göre gerçekleşen yatırım maliyeti akışı kullanılmıştır, ve faydaların her bir projenin farklı kısımlarında sulamanın gerçekte başladığı zaman elde edilmeye başladığı varsayılmıştır. Hektar başına düşen fayda miktarı Fizibilite Etüdünde varsayılan düzeyde bırakılmıştır; dolayısıyla bu bir gerçekleşen durum analizi değildir. Son olarak, “sadece gecikme” olarak adlandırılan bir ara durum analiz edilmiştir. Burada, “gecikme + maliyet” durumundaki maliyetler, toplamda fizibilite etüdünde varsayılan ile eşit olmaları için orantısal olarak indirilmiştir. Bu, gecikmenin ve inşaattaki yavaş ilerlemenin etkisini reel maliyet artışlarından bağımsız olarak ortaya koymaktadır. Faydalar için finansal çiftlik girişi fiyatlar kullanıldığından dolayı, bu analiz tam olarak ekonomik bir analiz değildir, ancak fizibilite etütleri bu şekilde yapılır ve karşılaştırmanın geçerli olabilmesi için her durum için aynı yöntem kullanılır.

Tablo 3.2: İnşaattaki Gecikmelerin Etkisini ve Gerçekleşen Yatırım Akışını Gösteren Analiz Sonuçları

EİGO %5’te

F / M Oranı

%9’da F / M

OranıEİGO

%5’te F / M

Oranı

%9’da F / M

OranıEİGO

%5’te F/ M

Oranı

%9’da F / M

Oranı

Açıklama Faydalar Maliyet Zamanlama

Fizibilite Fizibilite

Fizibilite

Fizibilite

10,13% 1,94 1,14 6,89% 1,33 0,76 17,15% 4,23 2,66

(% azalma) 27% 23% 32% 26% 23% 34% 40% 35% 44%

Sadece gecikme Fizibilite

Fizibilite

Gerçek 7,39% 1,49 0,77 5,090% 1,02 0,50 10,33% 2,75 1,48

(% azalma) 36% 36% 38% 34% 30% 31% 49% 58% 60%

Gecikme+Maliyet Fizibilite

Gerçek Gerçek 4,71% 0,95 0,48 3,34% 0,71 0,35 5,22% 1,15 0,59

SIDDIKLI BOZDOGAN-AKCAY

Hesaplanan Durum

KARAOVA


32

3.35 Örnek incelemeleri, uygulamadaki yavaşlık ile birlikte ana yatırım ile ciddi faydaların elde edilmeye başladığı zaman arasındaki uzun yıllara uzanan sürenin paketlerin ekonomik değerini büyük ölçüde azalttığını göstermektedir13. Sonuç olarak da yapımı yavaş ilerleyen bir paketin ilk yıllarında harcanan kamu kaynakları uzun yıllar boyunca herhangi bir fayda üretememektedir. Dolayısıyla, ülke paketlerin ve bileşenlerinin ekonomik olarak uygun bir hızda ve geçmişteki yatırım bütçeleri ile aynı bütçelerle inşa edilmiş olması halinde elde edilebilecek sulanabilir hektardan çok daha azına sahiptir. Böylece, sulama yatırımları için gerekli finansmanın çok küçük parçalar halinde verilmesi, ülke kaynaklarının etkin bir şekilde kullanımını sağlamamaktadır. 3.36 Gecikmelerin etkileri, fizibilite etüdü veya ödenek tahsis aşamalarında başarısız ilk tahmin ve/veya taktiksel göz ardı etmeden kaynaklanan reel maliyet artışları ile daha da pekişmektedir. Aslında, incelenen örneklerde reel maliyet artışlarının etkisi, gecikmelerin etkisinden bile büyük boyutta olmuştur. Hem zaman gecikmeleri hem de maliyet artışları dikkate alındığında, fizibilite etütlerinde varsayılan yüksek sulama oranlarına ulaşsalar bile ekonomik iç getiri oranı (EİGO) Sıddıklı’da yüzde 4,7’ye Karaova’da da yüzde 3,3’e düşmüştür. Bozdoğan analizi bu etkinin daha büyük olduğunu ortaya koymuştur: gelecekte yüksek sulama oranları varsayılsa bile, gerçekleşen EİGO yüzde 5,2’ye kadar düşmektedir. 3.37 Ürün Yoğunlukları. Bu örnek projelerin fizibilite etütlerinin bir incelemesi, her bir projede projeli durumdaki fayda tahminlerinin, projesiz durum ile karşılaştırıldığında, bir ölçüye kadar ürün yoğunluğundaki artışlara, daha büyük ölçüde ürün verimindeki artışlara ve genellikle de ürün karışımına (daha az tahıl, yüksek değerli ürünler) dayandığını göstermektedir. Bununla birlikte, DSİ’nin ve başka kuruluşların istatistiklerinde, işletmeye alınan sulama projelerindeki ürün yoğunluklarının ilgili fizibilite etütlerinde varsayılandan daha düşük olduğu açıkça görülmektedir. DSI tüm sulama projelerindeki ortalama ürün yoğunluğunu cazibe sulaması için yüzde 66, pompaj sulaması için de yüzde 48 olarak tahmin etmektedir (bakınız Şekil 2.3). Sulama yapılmamasının sebepleri Şekil 2.4’te gösterilmiştir.

13 Ana satırlar arasındaki italik satırlar, bir üst satırdaki ve bir alt satırdaki göstergeler arasındaki yüzdelik

gösterge (EİGO veya fayda/maliyet oranı) düşüşlerini göstermektedir. Örneğin, tek başına gecikmenin Sıddıklı’daki fayda/maliyet oranını (yüzde 9 indirgeme oranında) yüzde 32 düşürdüğü görülmektedir; maliyet artışı da ilave olarak yüzde 38 oranında düşüşe yol açmaktadır.


33

Şekil 3.3: Pompaj ve Cazibe Sulaması Projelerinde Sulama Oranları (2004)

Kaynak: DSİ Tarafından İşletilen ve Devredilen Sulama Tesisleri 2004 Değerlendirme Raporu; DSI İşletme ve Bakım Dairesi; Ankara, 2005.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Bursa

Izm

irEs

kisehir

Konya

Ank

ara

Ada

naSa

msu

nEr

zuru

m

Elaz

igDiy

abak

irEd

irene

Kayseri

Ant

alya

Sanl

iurfa

VanIsp

arta

Siva

s

Kahram

anam

ras

Ayd

inKas

tamon

u

Kars

Balik

esir

DSI Region

Irri

gati

on R

atio

n (%

)

.

Irrigation Ratio - Gravity Irrigation Ratio - Pumped

S u l ama

O r a n ı

%

DSİ Bölgesi

Sulama Oranı - Cazibe Sulama Oranı - Pompaj


34

Şekil 3.4: DSİ Tarafından Gerçekleştirilen Projelerde Sulanabilir Alan Azalmasının Sebepleri

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Wat

er S

hort

age

Dra

inag

e P

roble

ms

Lac

k of F

acili

ties

/In

vest

men

t/O

&M

Fal

low

un

irri

gat

ed p

astu

re

Soci

al &

Eco

nom

icR

easo

ns

Top

ogra

phic

al/

Soi

l Lim

itat

ions

Suff

icie

nt

Rai

n

Oth

er/i

rrig

ated

by

ow

n m

ean

s

Impo

rtan

ce o

f Pro

ble

m (%

of

tota

l)

.

1992 DSI data 2004 Data

İşletme ve Bakım Çalışmalarındaki Azalma

3.38 Sulama ve drenaj altyapısının yönetimi, işletmesi ve bakımı da dahil olmak üzere sulama yatırımlarına ayrılan bütçenin giderek küçülmesi14 ve işgücü maliyetlerinin artmaya başlaması ile, 1970’lerde sulama ve drenaj tesisleri küçük ölçekte kullanıcı

14 DSİ’nin 2006 yatırım bütçesi 1,9 milyar ABD$ idi ve bunun yaklaşık 763 milyon ABD$’ı (yüzde 27)

sulama projeleri için ayrılmıştı. DSI’nin yatırım bütçesinin ulusal yatırım bütçesindeki payı 2001 yılına kadarki on yıllık dönemde yüzde 30 ile 40 arasında olmuştur ve 2002 yılında da yüzde 44 ile zirveye ulaşmıştır. 2003 yılından itibaren, yeni göreve gelen hükümetin bütçe ödeneklerinde kısıntıya gitmesi ile DSİ’nin payı şu anda yüzde 18’e düşmüştür. DSİ’nin yatırım bütçesinde sulama bileşeninin payı 1997’de yüzde 65 iken, 2001 yılından bu yana yüzde 30-40 dolaylarındadır. DSİ’nin toplam bütçesinin toplam ulusal bütçe içindeki payı, 1990’ların başında yaklaşık yüzde 7 iken, kademeli olarak düşerek 2006 yılında yüzde 2 olmuştur.

Su Kıtlığı

Drenaj Sorunları

Tesis – Yatırım –

İ-B Eksikliği

Nadas Sulama Yapılmaya

n Otlak

Sosyal – Ekonomik Sebepler

Topografik – Toprak Kısıtları

Yeterli Yağış

Diğer / Kendi

İmkanı ile Sulama

Sorunun

Önemi

(Toplam

içindeki

yüzdesi)


35

gruplarına devredilmeye başlamıştır15. Ancak, önemli alanların yönetimi, işletimi ve bakımı SKB’lere ancak 1993 yılında Sulama Yönetimi Devri süreci başladıktan sonra devredilmiştir. 2005 yılı itibariyle, DSİ tarafından inşa edilen sistemlerin sadece yüzde 6’sı DSİ’nin kontrolü altında kalmıştır. 3.39 İşletme ve bakım sorumluluklarının SKB’lere devri sorunsuz gerçekleşmemiştir. Devir sürecinin başlamasından önce, diğer ülkelerin deneyimlerini öğrenmek için yurt dışına yapılan geziler de dahil olmak üzere ciddi düzeyde hazırlık yapılmış olmasına rağmen, ikinci nesil sorunlar kaçınılmaz olarak ortaya çıkmıştır. Sistemler yapılırken, DSİ tarafından işletilecek ve bakılacak ve maliyetlerin ilgili kısımları faydalanıcılara yansıtılacak şekilde tasarlanmıştır. Ancak devir sonrasında, gelecekteki tüm işletme ve bakım giderlerinin ve yenileme maliyetlerinin tamamen çiftçiler tarafından karşılanacağı açıklanmıştır. Çiftçiler bu durumun ekonomik sonuçlarının farkına vardıklarında, bazı gruplar hem sulama ihtiyacı hem de sistemlerin kendileri tarafından yönetilmek için uygunlukları ile ilgili bazı endişeleri dile getirdiler. Bu devri planlayanlar, geçmişte deneyim ve ilgileri çok az olsa bile çiftçilerin sulamadan memnun kalacaklarını varsaymışlardı. Dolayısıyla, çiftçilerin ilgili proje seçim kriterleri listesinin üst sıralarına konulmamıştı. Birçok grup tarafından kabul edilmiş olmasına rağmen, çiftçiler sistemlerin tasarlanma amacı olan daha yüksek verimli ve daha fazla çeşitlilik arz eden ürünler yerine geleneksel ürünlerini yetiştirmeye devam ettiklerinden dolayı, belirli sistemlerin bazı bölümlerinden yeterince yararlanılmamaya başlanmıştır. Bu bağlamda, faydalar ile karşılaştırıldığında makul olarak karşılanabilecek maliyetler, özellikle geçmişteki maliyetleri göz önüne alındığında çiftçiler için oldukça yüksek hale gelmiştir16. 3.40 Sistemlerin işletme ve bakım maliyetlerini karşılamaya yönelik kaynakların elde edilmesindeki önemli bir faktör, hangi koşullarda devredildikleridir. İşletmedeki sulama ve drenaj sistemlerinin çoğu (yaklaşık yüzde 35) 40 yıl önce inşa edilmiştir ve çok sayıda sistem (yüzde 55) 25 yıldan fazla bir süredir hizmet vermektedir. Bu sistemlerin kamu bütçesinden işletme ve bakım için aldıkları ödenekler yıldan yıla değişiklik göstermiştir ertelenen bakım işlerinde birikme yaşanmıştır. 1980 ile 1994 yılları arasında, DSİ’nin işletme ve bakım bütçeleri, DSİ’nin endeksleri ile 2006 sabit YTL değerlerine dayalı olarak yıllık hektar başına ortalama 72 ABD$ olmuştur, ancak bu bütçelerin sadece yüzde 24’ü bakım işleri için harcanmıştır. Devir sonrasında 2004 yılı itibariyle toplam bütçe yıllık hektar başına ortalama 50 ABD$ seviyesine düşmüştür ve bunun sadece yaklaşık yüzde 15’i bakım çalışmaları için harcanmıştır (bakınız Şekil 2.5). Aslında, bölgesel ortalama verileri bazı bölgelerdeki SKB’lerin bakım için hektar başına 1 ABD$ gibi düşük rakamlar ödediklerini göstermektedir. İşletmeci ve yakıt gibi diğer maliyetler diğer bütçe kalemleri kapsamında karşılanıyor olmasına rağmen, bu rakamlar varlıkların bakımlarının yapılabilmesi ve uygun ve gerekli zamanlarda yenilenmeleri için gereken harcama tutarından oldukça uzaktır. Özellikle Türkiye ile benzer iklim koşullarına sahip

15 6200 sayılı kanun Madde 2(k) hükümleri uyarınca, DSİ inşa etmiş olduğu sulama ve drenaj altyapısını

çeşitli başka kuruluşlara devretmeye yetkilendirilmiştir. Bu devir tam mülkiyet devri olarak değil işletme ve bakım sorumluluğunun devri şeklinde öngörülmüştür.

16 Bunun elbette ki başarılı ve karlı bir şekilde işletilen birçok sulama sistemi için geçerli olmayan bir genelleme olduğu kabul edilmektedir.


36

olan ve beton işlerine büyük ölçüde bağımlı olan başka ülkelerde, bakım bütçeleri genellikle hektar başına 35 ABD$ seviyesindedir.

Şekil 3.5: İşletme ve Bakım Harcamaları

Not: Hektar başına toplam bütçe, DSİ ve SKB’lerin kümülatif toplam bütçeleri DSİ ve SKB’ler tarafından işletilecek ve bakımları yapılacak toplam alana bölünerek elde edilmiştir. Gerçekleşen işletme için İşletme ve Bakım Dairesi tarafından kaydedilen alan, DSİ tarafından devir olarak kaydedilen alandan yüzde 10 daha düşüktür.

3.41 Çiftçiler tarafından ödenecek sulama hizmet ücretleri genellikle ekilen hektar bazında tespit edilmektedir; bunun için ya hektar başına düz bir oran uygulanmaktadır ya da daha sık olarak ücret miktarı ekilen ürünün türüne göre değişmektedir. Hacimsel ölçümlere dayalı ücretler çiftçi seviyesinde oldukça nadirdir. Daha gelişmiş SKB’lerdeki maliyet karşılama oranı (örneğin Izmir ve Adana), sulama altyapısını işletmek ve bakımını yapmak için yeterli kaynak toplayan SKB’lerde yüksektir, ancak bunlardan çok azı gelecekteki yenileme maliyetlerini dengelemek ve geçmişteki ertelenen bakım işlerini yerine getirmek için yeterli miktarda kaynak harcamaktadır. Öte yandan, özellikle büyük yapıların devredildiği ve/veya pompaja ihtiyaç duyulan daha yeni, olgunlaşmamış SKB’lerde şebekeleri işletmek ve bakımlarını yapmak için gerekli teknik kapasite ve mali kaynak yetersizliği hakimdir. Bunlar ayrıca üyelerinden, tavsiye edilen yıllık hizmet ücretlerinin nispeten saha küçük bir oranını toplamaktadır; dolayısıyla yıllık bakım ihtiyaçlarını karşılamak için çok küçük miktarlar kalmaktadır.

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

100.00

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Ort. Har. ABD$/ha, 2006

DSİ’nin toplam İ-B bütçelerine katkısı SKB’lerin Gerçekleşen Bütçesi

SKB’ler için belirlenen ücret Bakım Personel Araç

Diğer Enerji

Toplam Gider

71.6

49.6


37

3.42 SKB’lerdeki finansman durumunu kötüleştiren bir başka sorun da özel pompaj ile ilgilidir. Çiftçiler susuzluk ve yüksek hizmet ücretleri karşısında yüksek bedelli özel kuyulardan yararlanmaktadır. Pompaja dayalı sistemlerde, sulama ücretleri genellikle cazibe sulaması ile karşılaştırıldığında iki kat yüksek olmaktadır. Sıkı su dağıtım rejimlerinde daha fazla bağımsızlık arayışıyla , özel pompaj tercih edilerek sistem dışında kalındığı da görülmektedir. Çiftçiler dışarıda kalmayı tercih ettiklerinde, SKB’ler işletme ve bakım çalışmalarını destekleyen hizmet ücretlerinden yoksun kalmakta ve böylelikle sistemin sürdürülebilirliği zarar görmektedir. Özel kuyuların çoğaldığı yerlerde bu büyük bir sorun teşkil etmektedir. 3.43 Yukarıda belirtilen eksiklikler, devredilen şebekelerin çoğunda sistemin yetersiz kullanımı ve yavaş yavaş kötüleşmesi ile sonuçlanmaktadır. Bazı sistemler teknik ve tasarım ile ilgili kısıtlardan dolayı yüksek talebi karşılayamazken, diğerlerinin maliyeti çiftçilerin istenilen miktarlarda suyu uygulayabilmesi için çok yüksek olmaktadır (bakınız Metin Kutusu 2.2). Su kıtlığı, kötü drenaj, çiftlik şebekelerinin olmayışı, çiftlik ölçeğinde su yönetimi konusunda çiftçilere sınırlı düzeyde yardım sağlanması ve çiftçilere suyu verimli bir şekilde kullanmaları için hiçbir teşvikin sunulmaması da etkin olarak sulanan arazi kaybına ve çok sayıda çiftçinin yüksek verimli ve istikrarlı sulamalı tarımdan düşük verimli, riskli ve yağmura dayalı tarıma dönmesine katkıda bulunmaktadır. SKB’lerin sürdürülebilirliklerini ve kapasitelerini etkileyen hususlar Şekil 2.6’da özetlenmiştir.

Metin Kutusu 3.2: Artan Su Talebinin Manisa-Alaşehir’deki Etkileri

Başlangıçta pamuk, mısır ve sadece yüzde 36 oranında üzüm olarak belirlenen ürün bileşimi, 1990’dfan sonra temel olarak üzümün hakim olduğu bir mono-kültüre dönüşmüştür. Bunda, Rusya’da sofralık üzüm için büyük bir ihracat pazarının açılması etken olmuştur. Altyapının eskimeye başlaması ve aynı zamanda sistemdeki tüm çiftçilerin artan su talebi ile birlikte, özellikle mansap yönündeki köylerde olmak üzere ciddi bir su kıtlığı ortaya çıkmıştır. Çiftçiler bu durum karşısında tarlalarında kuyu açmaya başlamıştır. Diğer ürünler ile karşılaştırıldığında üzümün kar marjının daha yüksek olduğu göz önüne alındığında, bu giderler henüz büyük bir endişe kaynağı olarak görülmemektedir. Bununla birlikte, asıl endişe kaynağı su bolluğu bitinceye kadar yer altı su seviyelerinin düşmeye devam etmesidir. 3.44 Özellikle ilk fizibilite dokümanları hazırlanırken çiftçilerin ihtiyaçlarına yeterli düzeyde dikkat edilmemiştir. Sulama oranları hem bölgeler arasında hem de bölgelerin kendi içlerinde büyük farklılıklar göstermektedir ve bu durum birçok SKB’nin yeterince iyi bir şekilde yönetilmediğini veya varlık yönetimi için gerekli kaynakları toplayabilmeleri için gerekli getirileri elde edemediklerini ortaya koymaktadır. Ortalama olarak, sulama için gerekli sistemlerin kurulduğu yüzey alanının sadece üçte ikisi kullanılmaktadır, ve bu oran bazı SKB’lerde yüzde 30’un altına ve özellikle pompaj uygulamasının olduğu yerlerde yüzde 10’lara kadar düşmektedir. Bu durum son 15 yılda çok az değişiklik göstermiştir. Altta yatan sebepler sosyo-ekonomik ve teknik faktörler ile ilgili olmakla birlikte, tesisleri tasarım amaçları doğrultusunda tam olarak kullanabilmeleri için gerekli olan anlayış eksikliğini ve deneyimsizliği aşmaları konusunda çiftçilere gerekli destek sağlanmamaktadır. DSİ kaynağından üçüncü seviyeye kadar sulama projelerini gerçekleştirmektedir ve SKB’lere belirli konularda eğitim vermektedir. Bu seviyenin altında ki sorumluluk TKİB’ye aittir, ancak sulamalı tarım hiçbir zaman TKİB’nin temel önceliği olmamıştır. Çiftlik düzeyinde su yönetimi ve


38

sulamalı tarla bilimi, çiftçiler için oldukça önemli iki konu olmalarına rağmen nispeten daha az ilgi çeken iki disiplindir. Çiftçiler sulanan ürünlerden beklenen kar marjlarını elde edemedikleri sürece, özellikle pompajın söz konusu olduğu durumlarda kendilerine uygulanacak ücretleri karşılayamayacaklardır. Dolayısıyla, emeklerinin karşılığında elde ettikleri getirileri gözden geçirecek ve genellikle de sistemden tamamen çıkmayı tercih edeceklerdir. Bu gerçek özellikle uzak bölgelerde yer alan ve hazır piyasaya çıkış noktaları olmayan nispeten deneyimsiz çiftçiler için geçerlidir.

Şekil 3.6: Su Kıtlığına Karşısındaki Tutum ve SKB’lerin Sürdürülebilirliği ve Kapasitesi Üzerindeki Etkiler

3.45 Tesislerin DSİ tarafından hızlı bir şekilde devredilmesi sürecinde yaşanan sorunlar, tarım sektörünün son yıllarda maruz kaldığı ekonomik baskı ile daha da ağırlaşmıştır. Son beş yılda uygulanan reform programları kapsamında girdi ve çıktı sübvansiyonlarının kaldırılması çiftçilerin maliyetlerini yükseltmiş, getirilerini ciddi düzeyde düşürmüş, ve böylece çiftçilerin sulama hizmet ücretlerini ödemede kullanacakları gelir oldukça azalmıştır. Dolayısıyla, refah seviyesinin daha yüksek olduğu batı bölgelerinde bile, eskiden karşılayabildikleri sulama hizmet ücretlerinin karşılanmasında güçlüklerle karşılaşmaya başlamışlardır. Sulama hizmet ücretlerinin tamamen su tüketimine dayalı olduğu (yani altyapı için sabit bir sermaye ücretinin alınmadığı) diğer bölgelerde (örneğin Erzurum), çiftçiler yağışlarla beslenen ürünleri tercih ederek bu ücretlerden tamamen kaçınma yoluna gitmişlerdir. Bu durum çiftçilerin

Eski Altyapı Düşük Yağış / Kuraklık

Su Kıtlığını

Etkileyen Faktörler

Sistemdeki Mansap

Pozisyonu Mono-kültür

Cazibe Sulamasından

Yetersiz Su

Bireysel Pompajda

Artış

Ana kalandan veya drenaj kanallarından pompaj

Daha fazla su

gerektiren ürün çeşitleri

Yakıt Maliyetlerinde

Artış

Dağıtımda daha fazla disiplin ve kontrol ihtiyacı

Daha az sulama gerektiren ürün

ekimi

İzlemesi Daha Pahalı

SKB Tarafından Daha Az Para Toplanması

İşletme ve Bakım ile su dağıtımı için tutulacak insanlar için daha az

kaynak


39

kişisel mali durumlarını rahatlatmakla birlikte, SKB’lerin sürdürülebilirlikleri üzerinde olumsuz bir etkiye sahiptir. 3.46 Varlık Yönetimi. Varlık yönetimi ile ilgili gerekleri ve yükümlülükleri dikkate almak da önemlidir. Bu yapılmadığında, varlıklar genellikle zaman içinde altyapıya yeterli yatırımı yapmayan SKB’ler tarafından yıpratılmasına ve sonuç olarak da sistemlerin göçmesine sebep olacaktır. Bu gereklilik açık bir şekilde tanımlanmamışken ve sürekli ve gerekli eğitim ve destek düzenli ve sistematik bir şekilde verilmiyorken, birçok SKB’nin “gereli standardı” karşılamasını beklemek makul olmayacaktır. 3.47 Sulama ve drenaj altyapısına yönelik etkili bir varlık yönetim17 planının olmayışı, üretim potansiyelinin kaybına yol açmaktadır. Su arzında giderek büyüyen bir eşitsizlik mevcuttur. Bu bakımdan, su temini ve kullanılabilirliği daha az güvenilir hale gelmekte ve bunun sonucunda üretim ile ilgili olumsuz sonuçlar doğmaktadır. 3.48 Sulama ve drenaj sistemlerinin hamisi olarak DSİ sistemlerin yönetilmesi ve işletilmesi için görevlendirilen SKB’lerin tesislerini belirli bir standartta tutmasını sağlamamaktadır. Bunu sağlamak için DSİ’nin sistemlerin ihmal edildiği ortaya çıktığında devreye girmesi ve müdahale etmesi gerekecektir. Bunun ne ölçüye kadar gerekli olduğu, DSİ ile SKB’ler arasındaki Devir Protokolü’nde açık bir şekilde belirlenmiştir. 3.49 Hükümet sulama sistemlerine yönelik bir modernizasyon ve iyileştirme programı planlamaktadır ve bu program mevcut sulama ve drenaj altyapısının rehabilitasyonunu ve geliştirilmesini içerecektir. Bu amaçla yapılacak yatırımlar; SKB’ler ve DSİ arasındaki etkileşim, yapılacak işler ve rehabilitasyon ve modernizasyon çalışmaları tamamlandıktan sonra gerçekleştirilmesi gereken ayrıntılı işletme ve bakım faaliyetleri (rutin ve önleyici) hakkında açık bir strateji gerektirecektir18. Bunun etkili olabilmesi için, devletin altyapı durumunun bir değerlendirmesine dayanan ve gelecekte nasıl yönetileceğini ve bakımının yapılacağını açıklayan bir strateji oluşturması gerekmektedir. Özellikle sürecin SKB’ler, faydalanıcılar ve kullanıcılar ile yapılacak yakın görüşmeler içermesinden dolayı, varlık yönetimi bu süreç için kullanılabilecek uygun bir araçtır. Akarsu Havzalarında Aşırı Su Kullanımı

3.50 Su kıtlığı sorunu, Türkiye’nin akarsu havzalarında giderek büyüyen bir tehlikedir. Bu kıtlığın tüm ülkede aynı zamanda başlaması beklenmemektedir; Türkiye’deki 26 akarsu havzasında kademeli bir şekilde ortaya çıkması beklenmektedir. Mevcut eğilimler ışığında, aralarında Dicle, Antalya, Doğu Karadeniz, Çoruh, Batı Akdeniz, Seyhan ve Doğu Akdeniz’in de bulunduğu yaklaşık on havzanın acil bir tehlike ile karşı karşıya olmadığını ancak gelecek için su kıtlığı tehlikesinin devam ettiğini göstermektedir. 17 Varlık yönetimi şu şekilde tanımlanabilir: “kullanıcılara sürdürülebilir ve önceden belirlenmiş seviyede

bir hizmet sağlamak amacıyla, kurulu altyapının bakımı için yapılan yatırımların planlanmasına, uygulanmasına ve izlenmesine yönelik yapılandırılmış ve denetlenebilir süreç” (Sulama ve Drenaj Sistemlerine Yönelik Varlık Yönetimi Programları Hazırlama Kılavuzu, ICID, Moskova, 2004).

18 Koruyucu önlemler ve rutin faaliyetler ile ilgili açık kılavuzlar SKB’ler için genellikle faydalı olacaktır.


40

Bununla birlikte, hesaplanan kullanım düzeyinin daha şimdiden uzun vadeli kapasiteyi ciddi oranlarda geçtiği ve bunun sonucunda yeraltı sularının yok olmasına ve kaynağın kirlenmesine yol açıldığı yedi havza vardır. Aşağıdaki Şekil 2.7’de görüldüğü gibi19, özellikle Gediz, Büyük Menderes, Burdur Gölleri ve Akarçay havzaları su kıtlığı bakımından ciddi bir durumdadır ve çekişler yıllık olarak yenilenebilir kaynağın yüzde 2002üne ulaşmaktadır. Bu havzalarda kullanım şu şekildedir: sulama – kullanılan toplamın yüzde 81’i, içme suyu - yüzde 11, sanayi – yüzde 8.

Şekil 3.7: Türkiye’de Akarsu Havzalarında Su Kaynağı Kullanım Tahminleri, 2006

0%

50%

100%

150%

200%

250%

300%

350%

Me

riç E

rge

ne

Mar

mar

a

Sus

urlu

k

Kuz

ey

Ege

Ged

iz

Küç

ük M

end

ere

s

Büy

ük M

end

ere

s

Bat

ı A

kden

iz

Ant

aly

a

Bur

dur

Gö

lleri

Aka

rça

y

Sa

kary

a

Ba

tı K

arad

eniz

Yeş

ilırm

ak

Kız

ılırm

ak

Kon

ya

Doğ

u A

kden

iz

Sey

ha

n

Asi

Ce

yhan

Fır

at

Do

ğu

Ka

rad

eniz

Çor

uh

Ara

s

Van

Dic

le

Akarsu Havzası

Ku

llan

ılan

Kap

asit

e (%

)

3.51 Devletin sağladığı toplam talep rakamlarına dayalı olarak hazırlanan ancak verimlilik artışlarının dikkate alınmadığı 2030 yılı tahminleri (Şekil 2.8) 15 akarsu havzasında yıllık yenilenebilir su kaynağının aşılacağını ve üç havzada da sınıra yaklaşılacağını göstermektedir. Bu durumda, sulamanın kullanılan toplam suyun yüzde 71’ini kullanacağı, meskenlerin yüzde 16’sını kullanacağı ve sanayinin de yüzde 13’ünü kullanacağı tahmin edilmektedir. Analizde evsel kullanım 500 litre/gün kişi olarak alınmıştır (ki bu çok yüksektir), sulama 10.000 m3/ha olarak alınmıştır ve sulanan arazinin tüm potansiyel ekonomik alana ulaşacağı varsayılmıştır (8,5 milyon ha brüt, 7,5 milyon ha net).

19 Akarsu Havzaları, Kullanımı ve Yönetimi DPT Özel İhtisas Komisyonu Raporu.


41

Şekil 3.8: Türkiye’de Akarsu Havzalarında Su Kaynağı Kullanım Tahminleri, 2030

Estimate of water resources utilisation in river basins in Turkey (2030)

0%

50%

100%

150%

200%

250%

300%

Me

riç E

rgen

e

Ma

rmar

a

Su

surl

uk

Ku

zey

Eg

e

Ged

iz

Kü

çük

Me

nder

es

Bü

yük

Me

nder

es

Ba

tı A

kde

niz

An

taly

a

Bu

rdu

r G

ölle

ri

Aka

rça

y

Sa

kary

a

Ba

tı K

ara

den

iz

Ye

şilır

ma

k

Kız

ılırm

ak

Ko

nya

Do

ğu

Akd

eniz

Se

yha

n

Asi

Ce

yha

n

Fır

at

Do

ğu K

ara

den

iz

Ço

ruh

Ara

s

Va

n

Dic

le

Akarsu Havzası

Ku

llan

ılan

Kap

asi

te (

%)

3.52 Analizin ortaya koyduğu bulgular endişe vericidir:

Su kaynaklarının kullanımı (yüzey ve yeraltı) şu anda yedi havzada yenilenebilir kaynağı aşmaktadır ve üç kaynakta da bu sınıra yaklaşmaktadır;

2030 yılına kadar tüm akarsu havzalarında “ekonomik olarak sulanabilir” tüm potansiyelin geliştirilmesi halinde, 26 akarsu havzasından 15’inde su çekişleri yenilenebilir su kaynağını geçiyor olacaktır ve üç havzada da yenilenebilir sınıra yaklaşacaktır. Bu açıkça görüldüğü gibi sürdürülebilir değildir; ve

Mevcut yenilenebilir kaynak sınırları içinde kalmak için ve sulama dışındaki kullanımlara (evsel ve endüstriyel su temini ve kaynak için akışlar) öncelik verilmesi halinde, analiz sonuçlarına göre havzalar arasında aktarma olmaksızın ve daha etkin sulama sistemlerine yönelik büyük çaplı modernizasyon programları uygulanmadığında, Türkiye’deki azami potansiyel olarak sulanabilir alanın yaklaşık 5,0 milyon hektar ile sınırlanması gerekecektir. Şu anda sulanan ve yapım aşamasındaki alan dikkate alındığında bu rakam daha şimdiden aşılmıştır.

3.53 . Bu durum, ABD’nin Kaliforniya eyaletinde, İspanya’da ve Avustralya’nın çeşitli bölgelerinde olduğu gibi, sulama sektörlerinin yüksek bir gelişim aşamasına ulaştığı ülke ve bölgelerde yaygın olarak gözlenen bir durumdur. Bu ülkelerin her biri yeni sulama projelerinin geliştirilmesini yavaşlatmıştır ve genel sulama verimliliğini arttırmaya yönelik sulama sistem, modernizasyon programları uygulamaya koymuştur. Bazı ülkeler de (özelikle Avustralya) su piyasası uygulamasını getirmiştir. Sulamanın toplam su tüketiminin yaklaşık yüzde 75’ini teşkil ettiği Türkiye’de, gelecekteki daha yüksek değerli ihtiyaçlar için gerekli suyun sulama sektöründen geleceği oldukça açıktır.


42

3.54 Sanayi ve enerji gibi diğer sektörleri su ihtiyacı hızla artmakta ve bugüne kadar çiftçilere sulama amacıyla sunulan suya gözlerini dikmektedir. Bu durum Türkiye’de şu anda mevcut olmayan su haklarını sorununu ortaya çıkarmaktadır. Su hakları normal olarak büyük ölçüde sulamaya dayalı olan çiftçilere önemli haklar tanımaktadır. Dolayısıyla şehirler ve sanayi çiftçilerin kullandıkları bu suları kaçınılmaz olarak ellerinden aldıklarında, bu çiftçilere “suları” karşılığında tam geç,m değerini ödemek zorunda kalacaklardır. Yeraltı Sularının Aşırı Çekilmesi

3.55 DSİ’nin çalışmalarına göre, Türkiye’de yeraltı su kaynaklarından yıllık ortalama sürdürülebilir çekiş yaklaşık 12,3 km3’dir. Şu anda bunun yaklaşık 5,8 km3’lük bölümü (yüzde 47) sulama için, ve 4,8 km3’ü (yüzde 39) evsel ve endüstriyel tüketim için kullanılmaktadır. Özellikle tahminlerin dayandığı izleme verilerinin zayıflığı ve ülke çapındaki düzensiz kullanım göz önüne alındığında, bu rakam sürdürülebilir rezervlere yaklaşmaktadır (yüzde 86). Konya gibi yoğun kullanımın olduğu bölgeler muhtemelen şu anda akifer kaynağı kalıcı olarak yok etmektedir. Konya’daki bu özel bölgesel soruna karşı DSİ’nin tepkisi, Göksu Nehrinden bir havzalar arası su transferi önerisi olmuştur. Bunun için diğer işlerin yanında 17 km’lik bir tünelin yapılması ve yaklaşık 3 milyar YTL’lik bir harcamanın yapılması gerekecektir. 3.56 Yeraltı suyu sulaması Türkiye’de oldukça yeni bir olgudur; 1978’deki yaklaşık 100.000 hektardan 2004 yılında yaklaşık 500.000 hektara çıkmıştır. Genel olarak, kuyu sondajları DSİ tarafından yürütülmüştür ve kanal şebekeleri de ücretsiz olarak Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından inşa edilmiştir. Ek olarak, özel sektör tarafından geliştirilen ve yaklaşık 300.000 hektarlık bir araziyi sulayan 100.000 ruhsatsız kuyu olduğu tahmin edilmektedir. Rutin bir kuyu suyu kullanımı izleme programı olmadığından dolayı, yer altı su seviyesi ciddi düzeyde düşmeye başlayıncaya kadar kaynak tükenmesi gerçekten kayıt edilmemiştir. 3.57 Yukarıda da belirtildiği gibi, Türkiye’de şu anda yeraltı suyu kullanımının büyük bir kısmı evsel ve endüstriyel amaçlar için kullanılmaktadır. Büyük şehirlerdeki ana su temini sistemlerinin büyük bir kısmı DSİ tarafından geliştirildiğinden dolayı DSİ’nin bu şehirlerdeki yeraltı suyu çekişleri üzerinde iyi bir kontrole sahip olması beklenebilecek olmasına rağmen, su temininin normal koşullarda İller Bankası tarafından finanse edildiği nüfusu 100.000’in altındaki şehirler için bu durum geçerli değildir. 3.58 Türkiye’de yeraltı suyu çekişlerinin tam kontrol altında olmadığı görülmektedir. Öncelikler, çoğu havzada çok yüksek sayıda ruhsatsız kuyu olmasından ve sayılarının tam olarak bilinmemesinden dolayı bunların yaptıkları çekişler hakkında bilgi mevcut değildir. İkinci olarak, ruhsatlı kuyular için bile kapsamlı bir izleme yapılmamaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’deki yeraltı suyu kullanım miktarları, zaman zaman yapılan anketlere dayalı tahminlerdir. Bu şekilde bilgi veya kontrolün çok az olduğu durumlarda, tüm dünyadaki deneyimler ortak mülkiyet altındaki kaynakların azalmasının ve sonuç olarak da tükenmesinin an meselesi olduğunu göstermektedir.


43

3.59 Yeraltı su kaynaklarının ruhsatlandırılması, izlenmesi ve düzenlenmesi yetki ve görevi DSİ’ye verilmiştir (167 sayılı ve 1960 tarihli Yeraltı Suları Kanunu). Aşrı kullanılan akiferler daha yakın bir izlemeye alındığında bunların çoğunun tükenmeye yüz tuttuğunun görülmesi oldukça muhtemel olduğundan dolayı, şimdi DSİ için yeraltı suları ile ilgili yasal görevini yerine getirmeye yönelik kapsamlı bir program tasarlama ve uygulamanın tam zamanıdır. Bunun için öncelikle her türlü kullanım amaçlı çekişlerin kaydedilmesine yönelik bir izleme sisteminin kurulması ve bu kullanımların akiferlerin durumları ile ilişkilendirilmesi gerekecektir. Ayrıca, DSİ’nin ruhsatlandırma kanun ve kurallarını uygulamaya yönelik yasal süreçleri geliştirmesi ve bu kaynakların tükenmesini önlemek için yeni kanunlar önermesi gerekmektedir. Kurumsal Hususlar

3.60 Yukarıda açıklanan hususlardan bazıları, giderilmeleri için kurumsal sorumluluklarda ve uygulamalarda değişiklik yapılması gereken, su ve sulama sistemlerindeki belirli kurumsal eksikliklerden kaynaklanmaktadır. DSİ 1953 yılında Türkiye’deki baraj ve sulama projelerinin geliştirilmesinden sorumlu ana kuruluş olarak kurulmuştur ve genel olarak talep yönetiminden ziyade arz yönetimi odaklı bir yönelim olmuştur20. 3.61 Şu anda Türkiye’de entegre su yönetiminden sorumlu tek bir kuruluş yoktur. Su kaynaklarının yönetimi sorumluluğu, aralarında DSİ, Çevre Bakanlığı ve yerel yönetimler de olmak üzere çok sayıda kamu kurumu arasında dağıtılmıştır. 6200 sayılı kanunun kapsamında DSİ’ye havza çapında entegre su kaynakları yönetimi ile ilgili sorumluluk açık bir şekilde verilmemiştir. 1953 yılında kabul edilen bu kanun, DSİ’yi nüfus ve su talebi ile karşılaştırıldığında suyun oldukça bol olduğu bir dönemim önceliği olan, su kaynaklarının geliştirilmesinden sorumlu bir kurum olarak oluşturmuştur. Yukarıda da açıklandığı gibi, bu durum belirli akarsu havzalarında değişmiştir ve su kıtlığı olan bir mal haline gelmiştir. Aynı şey yeraltı suları için de geçerlidir; yüzey sularının yetersiz kaldığı bölgelerdeki talep karşısında artık yeraltı suyu çekişleri giderek artmaktadır. Bazı bölgelerde yeraltı su seviyeleri giderek düşerken, yeraltı suyu kaynaklarının yüzey suları ile nasıl yeniden doldurulabileceği veya yeraltı su kaynaklarıyla nasıl desteklenebilecekleri konuları çok az dikkate alınmaktadır. 3.62 Öncelikle mevcut yenilenebilir su kaynakları seviyelerini aşan veya bu seviyelere yaklaşan akarsu havzalarında olmak üzere, birbirleri ile yakından bağlantılı iki kaynak olan yüzey ve yeraltı su kaynakları yönetiminin entegrasyonu güçlendirilmelidir. Yüzey ve yeraltı su kaynakları belirli bir dereceye kadar düzenlemeye tabi tutulmaksızın kullanılmaya devam etmektedir ve kaynakların belirlenmesine ve tahsisine yönelik kapsamlı bir sistem bulunmamaktadır. Dolayısıyla, entegre su kaynakları yönetimi üzerinde daha fazla odaklanılması tavsiye edilebilir. Yeni hidrolik yapılan yapımından ziyade entegre su kaynakları yönetiminin ekonomik kalkınmanın temellerinden biri haline geldiği birçok ülkedeki deneyim bu yönü göstermektedir.

20 Arz yönetiminde arzlar talebe uyacak şekilde yönetilir; talep yönetiminde talepler mevcut arza uyacak

şekilde yönetilir.


44

3.63 DSİ’nin yanında su sektöründe faaliyet gösteren birçok kuruluş vardır, ancak her bir kuruluşun görevlerini gereksiz tekrarları önleyecek şekilde yerine getirmesini yeterli işbirliği ve eşgüdüm mekanizmaları bulunmamaktadır (bakınız Bölüm 1). Tekrar belirtmek gerekirse, bu durum başka birçok ülkede de yaygın olarak gözlenmektedir. Ancak, bu çoğulluk ile birlikte açık bir görev dağılımının olmayışı, zayıf kurumsal kapasite ve yetersiz personel ve bütçeler sorunu daha da ağırlaştırarak su temininden sorumlu kuruluşların (DSİ) veya su kullanıcılarının (SKB’ler) kendilerine verilen görevlerini yerine getirmelerini zorlaştırmaktadır. 3.64 Su yönetimindeki kurumsal sorunlar aşağıdaki Metin Kutusu 2.3’tre özetlenmektedir. Bu eksiklikler giderilmediği taktirde, su kaynağı arz-talep dengesinin bozulmasına ve sonuç olarak da büyük insan gruplarının refah düzeylerinin düşmesine veya sınırlanmasına yol açabilecektir.

Metin Kutusu 3.3: Su Yönetimindeki Kurumsal Sorunlar

1. Eşgüdüm Entegre su kaynakları yönetimine yönelik yapının güçlendirilmesi gerekmektedir Yasal düzenlemeler her zaman tutarlı değil Görev çakışmaları var

2. Etkili mevzuat İlgili bazı kanunlar çok uzun yıllar önce yürürlüğe konmuştur ve gözden geçirilip

güncellenmeleri gerekmektedir. Düzenlemelerin uygulanmasında güçlendirmeye ihtiyaç duyulmaktadır.

3. Uygulama Ulusal ve bölgesel otoriteler arasındaki görev ve sorumlulukların ayrımı her zaman açık değil,

bu durum faaliyetlerin çakışmasına yol açmaktadır. 4. Kapasite

Yasal yükümlülükler ile uygulama olanakları arasında denge yok Sektördeki her bir kuruluşun kurumsal kapasitesi yeterince iyi bir şekilde geliştirilmemiş Ekonomik sorunlar

5. Finansman Kaynakların heterojen dağılımı Fiyatlar/ücretler gerekli hizmet seviyesini güvence altına almak için yeterli değil Kaynakların kullanımı her zaman etkin değil

6. Katılım Su kullanıcılarının özellikle yatarım aşamasında karar verme sürecine katılımları her zaman

yeterli düzeyde değil 7. Etkili İzleme

Su kaynakları hakkında yeterli veri var, ancak bunlar bir araya getirilmiyor Ortak ver tabanı ve bilgi akışı yok Altyapı durumu yeterince izlenmiyor

3.65 Sulamalı tarım ve çiftlik su yönetimi bakımından, TKİB’nin daha etkin hale gelmesi gerekecektir. TKİB bünyesinde tamamen sulamalı tarımdan sorumlu bir daire bulunmamaktadır ve TKİB’nin bu alanda bilgi desteği sağlama seviyesindeki uzmanlığı tam olarak gelişmemiştir. Türkiye’deki sulanan alan büyüklüğü ve sulamalı tarımın yağışa dayalı tarımdan daha verimli olduğu gerçeği göz önüne alındığında, TKİB’nin özellikle tarla ölçeğinde su yönetimi bakımından bu alandaki olanaklarını geliştirmesi önemlidir. DSİ, SKB’lere akarsudan su alma noktasından üçüncü seviyedeki


45

çıkışa kadar su yönetimi konusunda yardım etme sorumluluğuna sahip olmakla birlikte, TKİB’nin çiftçilere tarla seviyesinde su yönetimi konusunda danışmanlık desteği sağlaması gerekecektir. Bunun için, TKİB bünyesinde su yönetimi bilgi ve becerilerini ciddi düzeyde geliştirilmesi gerekecektir. Yasal ve Düzenleyici Çerçeve

3.66 Türkiye su yönetimi konusunda oldukça geniş bir mevzuat geliştirmiştir. Türkiye’deki düzenleyici çerçeve ile ilgili mevcut sorunlardan bazıları bu düzenlemelerin nasıl geliştirildiği ve geçmişte nasıl uygulandığı ile ilgilidir. Yasal düzenlemelerin çoğu bağımsız olarak, daha önceki düzenlemeler dikkate alınmadan veya değiştirilmeden veya mevcut düzenlemeler yürürlükten kaldırılmadan geliştirilmiştir ve bu durum sorumluluk karmaşasına yol açmıştır:

İlgili kurumların neredeyse tamamı izleme ve ruhsatlandırma ile ilgili sorumluluklara sahiptir, ancak bu görevler mantıksal bir şekilde dağıtılmamıştır ve sonuç olarak görev ve sorumluluklarda çakışmalar ortaya çıkmaktadır;

Görev ve sorumluluklar bakanlıklara veya diğer kamu kurumlarına, düzenlemeleri uygulamak için gerekli araçlar (yani su izleme teçhizatı ve personeli) sağlanmadan verilmiştir;

Su kalitesi ve su miktarı yönetimi sorumlulukları arasında açık bir ayrım bulunmaktadır. Su kalitesinin yönetiminden (başka bazı bakanlıklar ile birlikte) Çevre ve Orman Bakanlığı, su miktarının yönetiminden temel olarak Devlet Su İşleri sorumludur. Bununla birlikte, etkili su yönetimi entegre bir yaklaşım gerektirmektedir; örneğin bu kurumlar arasında yakın eşgüdüm ve işbirliği; ve

Tüm su verilerini ve bilgilerini toplayan ve bunları ilgili kurumlara ve kamuoyuna duyuran merkezi bir organ bulunmamaktadır.

3.67 SKB’ler ile ilgili Mevzuat. Türkiye’de hakim olan Su Kullanıcıları Birliği şekli, şu anda 5355 sayılı ve 2005 tarihli Yerel Yönetim Birlikleri Kanunu ile yönetilmektedir. Bu kanun ile uygulamaya konulan değişiklikler temsil dengesini belediye görevlilerinden (“doğal üyeler”) sıradan çiftçi üyelere kaydırmıştır ve bu olumlu bir gelişmedir. Kanun Su Kullanıcıları Birliklerini İç İşleri Bakanlığı’na bağlı yerel kamu kuruluşları haline getirmektedir ve mantıken bunların kamudaki muhatap kuruluşları olan DSİ ile hiçbir bağ ortaya koymamaktadır. Bu sebepledir ki DSİ haklı olarak sulamanın önemli bir faaliyet olduğu başka birçok ülkede olduğu gibi özellikle Su Kullanıcıları Birliklerinin faaliyetlerine kapsayan yeni bir kanunun geliştirilmesine çalışmaktadır.

3.68 Su Kaynakları Kanunu. Türkiye’de şu anda kapsamlı bir su kanunu yoktur. DSİ diğer ilgili ülkelerdeki su kaynakları ile ilgili mevzuatı gözden geçirmiştir. DSİ bu mevzuat gözden geçirmesini gerçekleştirmiş ve 2001 yılında yeni bir su kanununda yer alması gereken temel esasları ortaya koyan bir raporu hükümete sunmuştur.

3.69 Türkiye şu anda AB üyeliği için bir aday ülke konumundadır. Sulama ile ilgili endişeler AB için daha az öneme sahip konular arasında yer almakla birlikte, su kalitesi ile ilgili endişeler AB’nin değerler listesinin üst sıralarında yer almaktadır ve hatta üyelik kriterleri arasındadır. Türkiye’nin AB’ye katılıp katılmayacağından bağımsız olarak, Türkiye’nin iyi uygulamalara dayalı olarak hazırlanan AB Su Çerçeve Direktifi’nin belirli hükümlerini kabul etmesi ve yerine getirmesi kendi yararına olacaktır. Örneğin,


46

Türkiye’deki mevcut su izleme faaliyetlerinin bir analizi, iyi uygulamaların benimsenmesi bağlamında AB Direktiflerine uyum sağlamak amacıyla izleme sisteminin ciddi düzeyde tadil edilmesi ve geliştirilmesi yönünde siyasi bir ihtiyaç olduğuna işaret etmektedir.


47

4. SU, SULAMA VE DRENAJ SEKTÖRLERİNDE İYİLEŞMEYE

YÖNELİK ÖNERİLER Özet 4.1 Bölüm 2’de açıklandığı gibi, Türkiye’nin su ve sulama sektörlerinde, ele alınmadıkları taktirde su kıtlığı konusunda potansiyel olarak ciddi sonuçlar doğurabilecek ve sulama sisteminin performansının giderek kötüleşmesine yol açabilecek bazı sorunlar vardır. Kurumsal eksikliklerin, yetersiz performansla çalışan sulama sektörünün, durumu kötüleşen sulama altyapısının ve verimsiz su kullanımı ve yönetiminin çok disiplinli bir eylem planı çerçevesinde dikkate alınması gerekmektedir. Bu bölümde, aşağıya doğru gidişatı durdurmaya ve/veya tersine çevirmeye ve su, sulama ve drenaj sektörlerinin genel performans seviyesini yükseltmeye yönelik öneriler sunulmaktadır. 4.2 Bu bölümde sulama yatırımlarının önceliklendirilmesine yönelik bir metodoloji sunulmaktadır. Teknik olarak en uygun hızda bir sistemi tamamlamak veya rehabilite ve modernize etmek için hangi projelere gereken yatırım ödeneklerinin tahsis edileceğini belirlemek amacıyla, sistematik ve şeffaf bir karar verme aracı olarak kullanılacak çok kriterli bir karar modeli önerilmektedir. Bu bölümde ayrıca DSİ’nin sulama ve drenaj sektörlerindeki projeler üzerinde daha etkili bir şekilde çalışmaya devam etmesine ve mevcut sulama sistemlerinin rehabilitasyonu ve modernizasyonu üzerine daha yoğun olarak eğilmesine yönelik seçenekler de sunulmaktadır. Ayrıca, SKB’lerin teknik ve mali kapasitelerini geliştirebilmeleri ve tam olarak sürdürülebilir kuruluşlar haline gelebilmeleri için bunlara daha fazla destek sağlanmasına yönelik seçenekler de sunulmaktadır. 4.3 Entegre su kaynakları yönetimi üzerinde odaklanacak bir birimin kurulmasına yönelik seçenekler de sunulmaktadır. Bu bağlamda iki seçenek açıklanmıştır: (i) ana su kaynakları kurumunun sadece su kaynakları yönetimi ile değil aynı zamanda su kaynakları ve sulama ve drenaj planlama ve geliştirme çalışmalarının ana işlevleri ve işletme ve bakım görevleri ile de ilgilendiği entegre model. Türkiye örneğinde, bu model DSİ’nin entegre su kaynaklarının yönetimi üzerinde de odaklanmasını gerektirecektir; (ii) entegre su kaynakları yönetim fonksiyonlarının, su kullanımlarının tahsislerinde daha yoğun olarak verilmesi gerekecek olan hassas tercih kararlarının nesnelliğinin sağlanması amacıyla tasarım ve iletme fonksiyonlarından ayrıldığı ayrışık model. Entegre Su Kaynakları Yönetim biriminin yeri ile ilgili kararın hükümet tarafından verilmesi gerekecektir. 4.4 Son olarak, bu bölümde bazı kanunların geliştirilmesi ve yürürlüğe konulması önerilmektedir. Bir SKB kanun tasarısı şu anda hazırlanmış durumdadır ve bu kanunun yürürlüğe konulması önemlidir. Ayrıca kapsamlı bir su kanununun geliştirilmesi de önerilmektedir.


48

Sulama Yatırımlarının Önceliklendirilmesine Yönelik Öneriler

4.5 Bu alt bölümde, kaynak tahsisinin önceliklendirilmesi ile ilgili kısıtların aşılmasına yönelik öneriler ve seçenekler sunulmaktadır. Öncelikle yatırımların tahsisi için düşünülen ideal bir sistemin nasıl olması gerektiği açıklanmaktadır. Ancak, yarım kalmış proje ve sözleşme stokunun çok büyük olduğu gerçeği göz önüne alınarak, daha sonar bu proje ve bileşenleri arasında önceliklendirmenin yapılabilmesi için kullanılabilecek bir metodoloji önerilmektedir. Bu yöntem rehabilitasyon ve modernizasyon ihtiyacı duyan mevcut projelere de uygulanabilir. Son olarak, acil kullanım için bir kısayol yöntemi sunulmaktadır. 4.6 Projelerin Seçilmesi ve Kaynakların Tahsisi. Sulama sektöründe ve ilgili barajlarda yatırımların tahsisine yönelik ideal bir sistem aşağıdaki özelliklere sahip olmalıdır:

(a) Finansman kararlarından önce yeterli incelemenin yapılması. Paketler, finansman kararından önce, yaklaşık yüzde ± 30 civarında maliyet tahmini verecek bir ayrıntı seviyesinde tanımlanmalı ve incelenmelidir, ve bu tahminler fizibilite etütlerinde tüm paketlerin aynı bazda karşılaştırılabilmesi için tutarlı bir metodoloji kullanılarak incelenmelidir. Yüzde 30’luk belirsizlik marjı, miktarlar için yaklaşık yüzde ± 20, birim fiyatlar için de yüzde ± 10’dan oluşabilir. Maliyet-Fayda Analizi, maliyet tahminleri ile ilgili duyarlılık testlerini de içermelidir;

(b) Tutarlı ve şeffaf kararlar. Tüm paydaşların finansman kararlarının gerekçelerini anlayabilmeleri için, finansman kararları şeffaf bir çok kriterli karar modeli kullanılarak aday paketleri arasında yapılacak bir karşılaştırma ışığında verilmelidir. Kararlar tutarlı olmalıdır ve gerekçeleri kaydedilmelidir;

(c) Finansman taahhüdü. Bir paketin uygulanması için ilk yıl finansman tahsis edildiğinde, paketin21 Fizibilite Etüdünde öngörüldüğü gibi teknik olarak en uygun hızda tamamlanabilmesini sağlamak amacıyla, öngörülemeyen işlere yönelik yüzde 10’luk bir ihtiyat ödeneği de dahil olmak üzere sonraki yıllarda ihtiyaç duyulacak ödenekler de tam olarak taahhüt edilmiş olmalıdır. Kısa bir süre önce uygulamaya konulan ve DSİ de dahil olmak üzere kamu kuruluşları için üç yıllık bütçeleme öngören son uygulama bunu kolaylaştıracaktır;

21 ‘Paket’ ifadesi; gelecekte potansiyel olarak finanse edilecek ve gerçekleştirilecek ve böylelikle bir arazi

parçasının sulanması gibi somut faydalar sağlayacak bir yatırım birimi anlamında kullanılmaktadır. Paket, bir baraja ihtiyaç duymayan bir sulama projesi, bir baraja bağlı sulama şebekesi veya birkaç sulama şebekesi ve bunlara su sağlayan bir baraj şeklinde olabilir. Devam etmekte olan projeler ve sözleşmeler bağlamında, paket genellikle ‘tamamlama paketidir’ –örneğin birkaç yıldır yapımı devam etmekte olan bir sulama projesini tamamlamak için yapılması gereken kalan işler. Her halükarda, bir sulama yatırım paketi genellikle birkaç farklı tür işi kapsar- örneğin su depolama ve iletim işleri, su dağıtım şebekesi, drenaj yapıları, fiziksel çiftlik içi işler, arazi toplulaştırma ve/veya kamulaştırma.


49

(d) Gerçekçi sözleşmeler. Yükleniciler, miktar tahminleri (maliyet tahminleri değil) yaklaşık yüzde ± 10-15 düzeyinde doğrulanıncaya kadar ilerleyinceye kadar inceleme, etüt ve tasarım çalışmalarına dahil edilmemelidir.

4.7 Bu ideal sistem etüt ve tasarım için ayrı aşamalar gerektirecektir. Son aşama olan ayrıntılı tasarım haricindeki tüm aşamalar inşaat sözleşmesi imzalanmadan önce tamamlanmalıdır. Proje döngüsündeki başlıca aşamalar arasında aşağıdakiler olmalıdır:

En iyi potansiyel proje veya paketlerin belirlenmesine yönelik ön etütler ve havza etütleri (jeo-teknik saha çalışması çok az veya hiç yok- sadece kaba inşaat maliyet tahminleri);

Daha ileri aşamada etüt için hangi paketlere öncelik verileceğinin kararlaştırılması için, çok basit bir şeffaf çok kriterli karar analizinin uygulanması;

Belirli ölçüde jeo-teknik saha çalışması, yaklaşık yüzde ±30 doğruluk aralığında inşaat maliyeti tahminleri, ulusal bakış açısından ekonomik maliyet-fayda analizi ve daha ileri aşamada gereken etütlerin ve tasarım çalışmalarının bütçelerinden başlayan gerçekli ve maliyetlendirilmiş uygulama programlarını içeren sistematik ve tutarlı fizibilite çalışması;

Tüm aday paketlerin fizibilite etütlerinin sonuçlarından yararlanan şeffaf bir çok kriterli karar modeli yoluyla aday paketler listesinden seçim yapılması;

Acil uygulama için seçilmeyen projelerin, daha sonraki bir yılda seçilme olasılığı için bir uzun listeye dahil edilmesi; ve

Uygulama için seçilen paketlere, fizibilite etütlerindeki uygulama programına göre ödenek tahsis edilmesi (finansman taahhüdü). Her bir paket için; o İleri aşama saha incelemeleri, tasarım ve miktar tahminleri (yüzde ±10 –

doğruluk ile) ve daha sonra sözleşme dokümanlarının hazırlanması (bu çalışma ilk yılın bütçe ödeneğinden finanse edilir);

o İnşaat ihalesine davet, sözleşmenin imzalanması; o Nihai tasarım ayrıntıları ve inşaat çizimleri -muhtemelen yüklenici tarafından

yapılacaktır; ve o Fizibilite etüdünde öngörülen hızda inşaatın tamamlanması ve işletmenin

devredilmesi. 4.8 Finansman kararının verilmesinden sonra ve sözleşmenin imzalanmasından önce nihai etüt ve tasarım çalışmasının herhangi bir sebeple finansman taahhüdünde yer alan ihtiyat ödeneğinin ötesinde bir tahmini maliyet artışı olacağını göstermesi halinde, paketin gerekçesinin çok kriterli karar modelinde yer alan kriterler kullanılarak tekrar gözden geçirilmesi gerekecektir. Çok ciddi artış durumlarında, paket yatırım programında çıkarılmalıdır ve pakete tahsis edilen ödenek serbest bırakılarak, uygulanabilir ise, çok kriterli karar modeli yoluyla belirlenen bir başka paket için kullanılmalıdır. Aynı durum, etüt ve tasarım çalışmalarının daha geç aşamalarında hidrolojik tahminlerde (o andaki mevcut tüm verilere dayalı olarak), farklı su kullanım amaçlarında veya yer koşullarında ciddi değişiklikler ortaya oyması halinde de geçerlidir. Tasarım ve paketin gözden geçirilmesi çalışmaları kapsamında, ilgili paketin kapsamının daraltılması olasılığı da değerlendirilmelidir; örneğin bir sulama paketinden yüksek irtifalı pompaj alanı


50

çıkarılabilir. Yeniden tanımlanan paket ileriki yıllarda olası finansman için tekrar listeye dahil edilir. 4.9 Bunun gibi bir tahsis sistemi önemli avantajlar sağlayacaktır. Şeffaf ve iyi değerlendirilmiş bir seçim, daha az ekonomik paketlerin finansmanının önlemelidir. Gerçekçi sözleşmeler ve finansman taahhüdü faydaların zamanında elde edilmeye başlanmasını ve arzu edilen seviyeye hızlı bir şekilde ulaşmasını sağlamalıdır. Her iki etki, kısıtlı ulusal kaynakların verimli bir şekilde kullanılmasını sağlayacaktır. 4.10 Başlatılan ancak tamamlanmasında gecikme yaşanan projelerin tamamlanması. Türkiye’de yukarıda açıklanan gibi bir ideal kaynak tahsis prosedürünü kısa vadede uygulamaya koymak mümkün olmayacaktır. Bunun sebebi, daha az disiplinli tahsis sebebiyle geçmişten gelen tamamlanmamış proje ve sözleşmelerin sayısının çok fazla olmasıdır. Bu “devam etmekte olan” sözleşmelerin bazıları halihazırda “dondurulmuş” durumdadır, yani bunların yasal sözleşmelerinin feshini önlemek için nominal bir yıllık ödenek tahsis edilmiştir, ancak kimse herhangi bir fiziksel çalışmanın yapılmasını beklememektedir. Bu bağlamda, dondurulmuş bir proje ile vazgeçilmiş veya iptal edilmiş bir proje arasındaki farklar şöyledir:

Fesih sebebiyle yükleniciye herhangi bir tazminat ödenmesi gerekmeyecektir; Birkaç yıl sonra işler oldukça kolay bir şekilde yeniden başlatılabilecektir; ve İşlerin bir gün tamamlanacağı beklentileri canlı tutulmaktadır.

4.11 Dolaysıyla, en fazla aciliyete sahip olan husus, tamamlanmamış proje ve sözleşme stokunu mümkün olan en etkili bir şekilde eritmek ve yukarıda açıklanan ideal sistemi kademeli bir şekilde uygulamaya başlamaktır. 2003 yılından bu yana bazıları politikaya zaten dahil edilmiş olan önerilen adımlar şunlardır:

Tamamlanmamış her bir proje veya sözleşmenin incelenerek, hızlı bir şekilde tamamlanabilmesi için nelere ihtiyaç duyulduğunun, projenin veya sözleşmenin hızlı bir şekilde tamamlanması ile sağlanacak faydaların boyutunun ve zamanlamasının ve kapsamının faydalı bir şekilde değiştirilip değiştirilemeyeceğinin veya küçültülüp küçültülemeyeceğinin değerlendirilmesi. Bunun için, tamamlanmayan her bir sözleşme için bir “tamamlama paketinin” formüle edilmesi ve tamamlanmayı amaçladığı projenin faydalarından bağımsız olarak paketin faydalarının incelenmesi gerekecektir;

Tamamlanmamış tüm projelerin pragmatik ancak rasyonel ve şeffaf bir şekilde

taranması, sıralanması; tamamlama paketlerinin karşılaştırılması; hızlı bir şekilde tamamlanacak olanların, dondurulacak olanların, daha ekonomik hale getirilmek amacıyla kapsamları daraltılacak olanların, tamamen vazgeçilecek olanların seçilmesi; ve

Tamamlanmamış tüm projeler hızlı bir şekilde tamamlanıncaya veya bu

projelerden tamamen vazgeçilinceye kadar mümkün olduğunda yeni projelerin başlatılmasından kaçınılması.


51

4.12 Kaynakları bazı projeler üzerinde yoğunlaştırıp bunları hızlı bir şekilde tamamlayarak yarım kalmış proje stokunu azaltmak ve daha sonra da ortadan kaldırmak amacıyla, Türk yetkililerin toplu olarak şimdikinden daha fazla projeyi veya sözleşmeyi dondurması gerekecektir. Kaynakların ekonomik açıdan etkin kullanımı, devam etmekte olan her bir sözleşmenin ya teknik olarak mümkün olan en hızlı şekilde tamamlanmak üzere finanse edilmesinde ya da vazgeçilmesinde takip edilecek bir politika geliştirilmesini gerektirir. Bu politika birkaç yıl uygulandıktan sonra, yeterli sayıda sözleşme tamamlandığında ve hala mevcut kaynak olduğunda dondurulan projelerden bazıları tekrar hayata geçirilerek fiziksel işleri yeniden başlatılabilir. Daha sonra, devam etmekte olan sözleşmelerin neredeyse tümü tamamlandığında yeni projeler dahil edilmeye başlanabilir. Özellikle bir cazibe sulaması veya alçak irtifalı pompaj projesi kapsamında yüksek irtifalı pompaj bileşeni olduğunda, bazı paket veya sözleşmelerin kapsamının tadil edilmesi veya daraltılması avantajlı olabilir. Bazı durumlarda, yükleniciye tazminat ödeme yükümlülüğü doğsa bile bir projeyi dondurmak yerine projeden tamamen vazgeçmeye veya iptal etmeye yönelik bir prosedürün geliştirilmesi de tavsiye edilebilir, ancak bu sadece bazı sözleşmeler için uygun olabilir. 4.13 Böyle bir politika, hangi projelerin dondurulacağının ve daha sonra bunların hangi sıra ile tekrar hayata geçirileceklerinin belirlenmesine yönelik bir prosedür veya yöntem gerektirir. Bunun için herşeyden önce, tüm paydaşların kaynak tahsisi ve dondurma kararlarının nasıl alındığını bilebilmesi için şeffaflık gereklidir. Şeffaflık hesap verebilirliği ve rasyonel dağılımı sağlar ve böylece kısıtlı ulusal kaynakların ekonomik açıdan verimli kullanılmasını temin eder. Ayrıca prosedürün kısa vadede makul derecede basit olması gerekir; çünkü karmaşık bir tahsis prosedürü için çok büyük miktarda veriyi toplamak ve analiz etmek için yeterli zaman yoktur. 4.14 Herhangi bir yılda hangi tamamlama paketlerinin finanse edileceğini ve böylece hangi proje veya sözleşmelerin dondurulacağını veya tekrar hayata geçirileceğini kararlaştırmak için, Türk yetkililerin bazı faktörleri ve özellikle de her bir tamamlama paketinin değerini dikkate almaları gerekecektir. İlgili olduğu proje tamamlama aşamasına yakın ise, böyle bir paketin büyüklüğü mali açıdan oldukça küçük olabilir, ancak faydaların elde edilebilmesi içim gerekli tüm bileşenleri içermelidir. Örneğin, bir sulama projesinin tamamlama paketinin, DSİ sözleşmesinin tamamlanmasına ek olarak çiftlik ölçeğindeki çalışmaları ve/veya arazi toplulaştırma işlemlerini içermesi gerekebilir. Bu şekilde, bir tamamlama paketinin ekonomik değeri, tamamladığı projeninki ile aynı değildir. Geçmişten bu yana ekonomik olmayan bir proje olsa bile, eğer tamamlanması çok yakın ise bunu tamamlamaya değer olabilir. Bir bütün olarak projenin başlangıçtaki iç getiri oranı, tamamlama paketinin ekonomik değeri için yeterli bir gösterge değildir. 4.15 Bu ilkeler ışığında, hangi projelerin veya sözleşmelerin dondurulacağının veya yeniden hayata geçirileceğinin kararlaştırılmasına yönelik iyi bir prosedür, basit ve şeffaf bir çok kriterli karar modeli olacaktır. Az sayıda belirlenmelidir ve her bir potansiyel tamamlama paketi bu kriterlere göre açıklanmalıdır. Her bir tamamlama paketine, her bir sıralama kriteri için puan verilmeli ve kriterlerin nispi önemi kriter ağırlıkları olarak ifade


52

edilmelidir. Sonra bir toplam paket değer endeksi hesaplanır ve bu endeks her bir paketin çeşitli kriterler kapsamındaki ağırlıklı ortalamasını ifade eder. Tamamlama paketleri daha sonra genel değer endeksi kullanılarak sıralanır. Sıralamanın üst yerlerindeki projeler veya sözleşmeler hızlı bir şekilde tamamlanmak üzere finansman önceliği kazanırken, alt sıralardaki projelere veya sözleşmelere kaynak sağlanmaz. Bu sözleşmeler bu şekilde dondurulur, ancak daha sonraki yıllarda değerlendirilmek üzere potansiyel tamamlama paketleri olarak listede bırakılırlar. Bu, özellikle DSİ’nin “beş yıldız” yaklaşımı olmak üzere son yıllarda uygulamaya konulan önceliklendirme politikasını geliştirmenin bir yolu olabilir ancak tercih ile sistematik bir şekilde ele alınmış ve finansman taahhüdü uygulanmış olur. 4.16 Çeşitli sıralama kriterleri kapsamında tamamlama paketlerine puanların hangi kurallara göre verileceğinin dikkatli bir şekilde belirlenmesi ve üzerinde anlaşma sağlanması gerekir. Tamamlama paketlerini analiz ederek yarım kalmış projeleri ele almaya yönelik bu özel yöntem, yukarıda açıklandığı gibi yeni projelerin önceliklendirilmesine yönelik bir modelden biraz farklılık gösterecektir. Bir tamamlama paketinin ekonomik değeri, ilgili projedeki batık maliyetler dikkate alınmaksızın ve sadece tamamlama işini bir an evvel gerçekleştirme kararının ardından ortaya çıkacak maliyet ve faydalar dikkate alınarak, ilgili tamamlama paketinin (tamamlamayı amaçladığı projenin değil) maliyet-fayda analizi yoluyla değerlendirilir. Dolayısıyla, faydalar sadece tamamlama işlerinin sonucunda başlatılacak veya geliştirilecek ilave sulama ile ilgili olur. Bu analize “batık olmayan maliyet analizi” denir. Tamamlama paketinin bu maliyet-fayda analizinde, gerçekçi paketli ve paketsiz durumlar tanımlanarak, projenin hızlı bir şekilde tamamlanması durumu ile projenin dondurulması veya projeden vazgeçilmesi durumu karşılaştırılır. Böyle bir maliyet-fayda analizinde, toprak koşulları ve gelecekteki olası su mevcudiyeti ile olası ürünlerin ve bunların net getirilerinin yeni bir değerlendirmesi dikkate alınmalıdır. Aynı zamanda pompalamanın ekonomik maliyetlerini de (sübvansiyonlara da yer vererek) açık bir şekilde içermelidir; dolayısıyla daha sonra pompalamanın boyutu ile ilgili bir kritere gerek kalmayacaktır. Ayrıca, sadece DSİ’nin çalışmaları değil aynı zamanda etkin sulamayı başlatmak için gerekli olan diğer işlerin maliyeti de dahil olmak üzere, düzgün bir şekilde tanımlanmış bir paket ile ilişkilendirilmiş olmalıdır. 4.17 Tamamlama paketlerine yönelik çok kriterli karar modelinin bir değer ağacı Şekil 3.1’de sunulmuştur. Nihai model Türkiye’deki karar vericiler tarafından geliştirilmeli ve kararlaştırılmalıdır22. Çok kriterli karar modelinin geliştirilmesi ile ilgili çalışma belgesi, bu tip tamamlama paketlerinin önceliklendirilmesi için kullanılacak çok kriterli karar modelinin uygulanması için gereken verilerin toplanması amacıyla takip edilmesi gereken adımların önerilen bir kontrol listesini sunmaktadır. Ayrıca, karar vericilerin tamamlama paketlerinin çeşitli yönlerini sistematik bir şekilde dikkate almalarını

22 Mayıs 2007’de bir Banka ekibi 15 DSİ uzmanı ile birlikte, ülkedeki çok sayıdaki tamamlanmamış

sulama projesinden ikisini örnek olarak alarak, daha ayrıntılı bir modelin geliştirilmesi üzerinde çalışma yapmıştır. Bu çalışmanın amacı, modelin DSİ’nin karar verme süreçlerinde yeterince faydalı olup olamayacağının belirlenmesinde DSİ’ye yardım etmektir.


53

sağlamak için, çok kriterli karar modelinin her bir kriterinin nasıl bir puanlama kuralına ihtiyacı olduğunu da açıklamaktadır. 4.18 Çalışma ekibi tarafından gerçekleştirilen saha çalışmasına dayalı olarak, modele aşağıdaki kriterlerin dahil edilmesi önerilmektedir:

Ekonomik değer. Bir projenin ekonomik sürdürülebilirliği onay alması bakımından her zaman önemli bir ölçüt olarak değerlendirilmiştir. Bu kriterlerin tamamlama paketleri için de değerlendirilmesi gerektiği kabul edilmektedir. Sabit bir indirgeme oranında fayda/maliyet oranı ne kadar yüksek olursa, puanı da o kadar yüksek olur. Bir tamamlama paketinin diğer projeler üzerindeki ekonomik etkisi de (örneğin aynı su kaynağından yararlanacak bir proje) puanlanır. Bir başka proje üzerindeki etki ne kadar güçlü olursa, puan da o kadar yüksek olur;

Su mevcudiyeti. Bu özellikle su kıtlığının olduğu havzalarda önemli bir kriterdir.

Eğer bir su denetimine dayalı olarak söz konusu proje veya sözleşmenin tamamlama kısmından yararlanabilmek için gereken su güvenilir bir şekilde mevcut değilse veya takip eden 30 yıl içerisinde daha acil ihtiyaçlar için kullanılacak olması olası ise, çok düşük bir puan verilir veya veto bile edilebilir;

Sosyal etki. Projeler kırsal ve kentsel nüfus üzerinde olumlu veya olumsuz etkiye

sahip olabilir. Proje alanının yakınlarında, yoksul kırsal nüfusun tarımsal üretim faaliyetleri ile ilgilenmesi için fırsatlar sağlanarak daha iyi geçim koşulları sunulabilir, veya geçim kaynakları kaybedilebilir (örneğin hayvan sahipleri). Örneğin sulama sisteminin hedeflenen kentsel veya endüstriyel genişlemeyi bloke etmesi halinde, kentsel alanlar bundan etkilenebilir;

Çevresel etki. Bu kriterler arasında, riskler üzerindeki etkiler –örneğin sistemin

mansap yönündeki alanlarda taşkın riskinin azalması veya artması- veya eko-sistem üzerindeki etkiler –örneğin proje alanındaki sulak alanlar, fauna ve flora üzerindeki etkiler- gibi hususlar bulunmaktadır;

Hızlı uygulama kolaylığı. Buna çeşitli faktörler dahil edilebilir: (i) yağışın yüksek

olduğu veya pahalı yüksek irtifa pompajının gerekli olduğu bölgelerde, çiftçilerin sulama programına katılma yönündeki ilgisi; (ii) yetkin bir yüklenicinin bulunup bulunamayacağı – örneğin inşaat işlerinin çok pahalıya mal olabileceği çok uzak yerlere gidebilecek yükleniciler; (iii) tasarımların ve ihale dokümanlarının tam olarak hazır ve yüksek kaliteli olup olmadıkları; ve (iv) arazi toplulaştırma ve çiftlik ölçeğindeki işlerin durumu;

Dondurma veya vazgeçme sonuçları. Bu kriter, proje veya sözleşmeyi

tamamlamamanın devlet maliyesi üzerindeki etkilerini ölçer. Başlıca değerlendirme hususları, bir yükleniciye ödenebilecek tazminat veya vergi geliri kayıpları olabilir.


54

Şekil 4.1: Proje veya Sözleşmelerin Hızlı bir Şekilde Tamamlanmasına veya Dondurulmasına Kılavuzluk Eden Değer Ağacı Örneği

(tamamlanmış proje veya sözleşmelere değil tamamlama paketlerine uygulanan kriterler)

4.19 Çok kriterli karar modeli kullanarak tamamlama paketlerinin daha nesnel bir sıralaması, DSİ (merkez ve bölgeler) ile DPT gibi paydaşlar arasında her yıl yapılan yatırım ödenekleri görüşmelerinin başlangıç noktası olacaktır. Paydaşlar tarafından üzerinde anlaşılan güçlü ve açık gerekçeler olmaksızın, çok kriterli karar modelinin tavsiyeleri ile aynı yönde olmayan proje devam ettirme, dondurma veya yeniden hayata geçirme kararı alınmayacaktır. 4.20 Çıktıların nasıl kullanılacağı, daha önce taahhüt edilen ödenekler dikkate alınarak değer sıralaması (harflerle temsil edilen) G, A, C ve D olarak bulunan bazı tamamlama paketlerinin gelecekteki birkaç yıl için mevcut yatırım ödeneklerine uydurulduğu bir örnekle Şekil 3.2’de gösterilmektedir. Tamamlanmamış projeler için birkaç yıl önerilen prosedürün uygulanmasından sonra, tekrar yeni proje başlatmak için yeterli mali kaynak

Su mevcudiyeti

Siyasi etki

Tazminat ödemeleri

Vergi geliri kaybı

Hızlı Tamamlama Için uygunluk

Mali etki

Tasarımın ve ihale dokümanlarının hazırlığı

Yasal ve idari kısıtlar

Diğer uygulamaya dönük kısıtlar

Projeyi dondurmanın veya vazgeçmenin sonuçları

Proje ömrü boyunca olası su mevcudiyeti

Çiftçilerin ve SKB’nin isteklilğği ve kapasitesi

Yetkin yüklenicilerin mevcudiyeti

Kırsal geçim kaynakalrı üzerindeki etki

Kentsel nüfus üzerindeki etki

Risk üzerindeki etki (taşkın, vs.)

Hızlı tamamlama kolaylığı

Ekonomik değerBatık olmayan maliyet için ekonomik F/M oranı

Diğer paketlerle ekonomik etkileşim

Çevresel etki

Eko-sistemler üzerindeki etki

Sosyal etki


55

olacaktır. Bu sadece yatırım bütçesi ile ilgilidir. Özellikle işletme ve bakım olmak üzere cari maliyetlerin bütçesinin ayrı olarak belirlenip tahsis edilmesi gerekecektir.

Şekil 4.2: Ödenek Tahsisleri (örnek)

2011 2012 2013 2014 2015 2016

D D

C

expected annual budgets

an

nu

al

inve

stm

ent,

bil

lio

n T

RY

7

6

5

4

3

2

1

AA

AGG

G

C

D

C

A

GAfunds committed in previous years

D

C

A0

D

C

D

funds not allocated yet

Position after provisional allocations to four projects

4.21 Burada tavsiye edilen prosedürün avantajlarından birisi, gerekli finansman zaten tam olarak taahhüt edilmiş olacağından ve bunun için ayrıca bir karar almaya gerek olmayacağından dolayı, hızlı bir şekilde tamamlanmak üzere seçilen herhangi bir proje veya sözleşmenin sonraki yıllarda tekrar gözden geçirilmesine gerek kalmayacak olmasıdır. Dolayısıyla, karşılaştırılması gereken tamamlanmamış proje sayısı düşeceğinden dolayı, bu prosedür birkaç yıllık bir süreç içerisinde daha da kolaylaşacaktır. 4.22 Rehabilitasyon ve Modernizasyon Paketleri. Mevcut büyük tamamlanmamış proje stoku bağlamında tamamlama paketlerine yönelik olarak tasarlanmış olmasına rağmen, yukarıda açıklanan prosedür çok az değişiklik ile veya hiçbir değişiklik yapılmadan rehabilitasyon ve modernizasyon paketlerinin önceliklendirilmesi için de kullanılabilecektir. Bir rehabilitasyon ve modernizasyon paketi, herhangi bir sebepten dolayı artık istenen fayda seviyesini sağlamayan daha önceki yatırımları ikmal etmeyi amaçlayan ilave yatırımdır. Dolayısıyla, bir tamamlama paketinin artışlı özelliği ile aynı özelliğe sahiptir ve aynı tür batık olmayan maliyet-fayda analizini ve benzer pragmatik kriterleri gerektirir.Bu amaç bakımından, rehabilitasyon ve modernizasyon arasındaki ayrım önemli değildir ve bu çerçevede tek bir kategori olarak değerlendirilirler. 4.23 Tamamlanmamış paketler mevcut iken by rehabilitasyon ve modernizasyon paketlerinin ele alınmasına yönelik takip edilecek iki yol vardır:

Tamamlama paketleri ve rehabilitasyon ve modernizasyon paketleri, ya aynı çok kriterli karar modeli yoluyla ya da iki ayrı model kullanılarak ayrı listelerde tutulabilir ve bağımsız olarak sıralandırılabilir. Her bir tür paketin üst sıralarında yer alanlar daha sonra önceden belirlenmiş ayrı alt bütçelere ayrı olarak yerleştirilebilirler; ve

Dört projeye geçici ödenek tahsisi sonrasındaki durum

Beklenen yıllık bütçeler

Geçmiş yıllarda taahhüt edilen

Henüz tahsis edilmeyen

Yıllık

yatırım, milyar YTL


56

Her iki tür paket, tek bir bütçeye dahil edilmek üzere tek bir aday listesine yerleştirilebilir, böylece bütçenin ne kadarının her bir paketin finansmanı için yetebileceğini tespit etmek için ortak sıralandırma yapılabilir. Bu seçenek, her iki tür pakete uygulanan ortak bir dizi kriterin olduğu standart bir model gerektirecektir.

4.24 Bu iki prosedür arasındaki veya bunların karma veya değişik bir şekli arasındaki tercih, kaynak tahsisinden sorumlu karar vericiler tarafından yapılacaktır. 4.25 Karar verme sürecini destekleyecek ekonomik analiz. Çok kriterli karar modeli yoluyla kararlara kılavuzluk etmek için kullanılan maliyet-fayda analizi, modern standartlara göre uyarlanmalıdır. DSİ’nin 1985 tarihli kılavuzunun daha güncel bir kılavuz ile değiştirilmesi iyi olacaktır23. Ana girdi ve çıktıların gölge fiyatlandırmasına yönelik prosedür standartlaştırılabilir, böylelikle her bir paketin içerdiği iş miktarı gereğinden fazla olmaz. Sulama ve Drenaj Sektörlerine Daha İyi Hizmet Vermeye Yönelik DSİ Reform Önerileri

4.26 Aralık 19853’te kurulduğundan bu yana DSİ Türkiye’deki ana su kaynakları geliştirme kuruluşudur. Barak ve sulama projelerinin planlanması, tasarımı, yönetimi ve işletilmesi yoluyla Türkiye’nin ekonomik kalkınmasına önemli katkılarda bulunmuştur. Ancak su sektöründe bazı gerçeklerin değişmeye başlaması ile birlikte, DSİ’nin su ve sulama-drenaj sektörlerinde altyapının uzun vadeli sürdürülebilirliğinin sağlamaya yönelik anahtar bir ol oynamaya devam edebilmesi için, görev ve sorumluluklarının revize edilmesi ve yeniden yapılandırılması için bazı öneriler sunulabilir. 4.27 DSİ’ Türkiye’de 8,5 milyon hektarlık bir alanın ekonomik olarak sulanabilir olduğunu tahmin etmektedir. Bu oldukça yüksek bir rakamdır ve özellikle evsel ve endüstriyel kullanım olmak üzere diğer su kullanım amaçlarının artan talepleri ışığında yeniden gözden geçirilmelidir. Ek olarak, bu potansiyel toplam rakam tespit edildiği zaman çok fazla öneme sahip olmayabilecek çevresel gerekler de uygun bir şekilde göz önünde bulundurulmalıdır. Şu anda yapımı devam etmekte olan projeler de dahil olmak üzere, toplam sulanan alan yaklaşık 5,5 milyon hektar olacaktır, ki bu hedef rakamın yüzde 65’ini oluşturmaktadır. Önümüzdeki yıllarda yeni projelerin gerçekleştirileceği GAP bölgesi hariç olmak üzere ülkenin birçok bölgesinde, sulama için fizibıl olarak geliştirilebilecek alanın üst sınırına çok yakın bir zamanda ulaşılabilecektir. Gelecekte yeni projelerin azalması olasılığı ile birlikte, eskiyen altyapının tam olarak ve etkin bir şekilde işletmede kalabilmesini sağlamak için sulama ve drenaj altyapısına yönelik rehabilitasyon ve modernizasyon yatırımları üzerinde daha fazla durulması gerekecektir. 4.28 Gelecekte, devam etmekte olan büyük ölçekli hidrolik yapıların yapımı yerine, sürdürülebilir su kaynakları yönetimi ekonomik kalkınma açısından merkezi öneme sahip

23 Örneğin Yatırım Operasyonlarının Ekonomik Analizi: Analitik Araçlar ve Pratik Uygulamalar, Pedro

Belli ve çalışma grubu, IBRD/Dünya Bankası, 2001 (ISBN 0-8213-4850-7) gibi geçerli bir metin kullanılarak.


57

olacaktır. Bununla birlikte, DSİ hala proje tasarımı ve yapımı ile işletme ve bakım için önemli rollere sahiptir. Çalışma sırasında yapılan bir değerlendirmeye göre, proje tasarımı ve yapımı ile işletme ve bakımı fonksiyonlarının aşağıdaki ana görevlerden oluşması önerilmektedir. Bunun su kaynakları ve sulama projeleri ile ilgili faaliyetleri ve altyapı işletme ve bakım çalışmalarını daha verimli hale getirmesi ve SKB’ler tarafından yönetilen sulama ve drenaj altyapısının sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasını sağlaması beklenmektedir.

Çiftlik ölçeğindeki çalışmalar da dahil olmak üzere sulama projelerinin planlanması, tasarım kontrolörlüğü ve koordinasyonu. DSİ aynı zamanda inşaat kontrolörlüğünden de sorumlu olabilir veya şu anda olduğu gibi mühendislik firmalarına verilebilir;

Sulama ve drenaj yapım çalışmaları ile eşgüdüm içerisinde ve zamanında gerçekleştirilmesi için, arazi toplulaştırma DSİ’nin sorumluluğunda olmalıdır. Arazi toplulaştırma fonksiyonlarının kendine özgü yapısı dikkate alındığında, asıl süreç Tarım Reformu Genel Müdürlüğüne veya bu konudaki başka uzmanlara bırakılabilir;

Hidroelektrik, sulama, su temini veya taşkın kontrolü amaçlı barajların planlanması ve tasarım kontrolörlüğü;

Belediyelerin bu görevleri veya çalışmaları üstlenemeyecekleri yerlerde su temini işlerinin planlanması, tasarımı ve inşaat kontrolörlüğü;

Sürdürülebilir bir şekilde çalışabilmeleri için gerekli olduğunda, büyük hidrolik yapıların yönetimi, işletilmesi ve bakımı. Bu görev barajları, setleri ve nehir su alma yapılarını, vs. içerecektir;

SKB’ler tarafından yönetilmek için çok büyük olan kanal ve drenaj sistemlerinin işletme ve bakımı;

DSİ tarafından oluşturulan SKB’lerin izlenmesi ve düzenlenmesi. Bu görev, SKB’lere devredilen altyapı varlıklarının sürdürülebilir yönetimi de dahil olmak üzere, SKB’lerin mali, kurumsal ve teknik performansını kapsayacaktır; ve

SKB’ler için su kaynağından tarla girişlerine kadar su yönetimi konusunda denetleme ve eğitim hizmetlerinin sağlanması.

4.29 Planlama aşamasından yapım aşamasına (dahil) kadarki çalışmaların verimli hale getirmek için maksimum fırsata sahip olmak için, DSİ bünyesindeki planlama, tasarım ve yapım fonksiyonlarının birleştirilmesi önerilmektedir. Planlama, Tasarım ve İnşaat Dairesinin ana sorumluluğu; ister yeni ister rehabilitasyon/modernizasyon olsun, sulama ve drenaj sistemlerinin yapımına yönelik planlama, tasarım ve müşavirlik firmaları tarafından sağlanan tasarım kontrolörlüğü ile inşaat kontrolörlüğü çalışmalarının eşgüdümünü sağlamak olacaktır. DSİ’ye ayrıca, İl Özel İdareleri şu anda bunlara çok az ilgi gösterdiğinden dolayı boşlukta kalan, çiftlik çağında geliştirme işlerinin sorumluluğu da verilmelidir. Yeni veya mevcut sistemlerin geliştirilmesinde verimliliği sağlamak ve çiftlik dışı işlerin tamamlanmış olduğu sistemlerdeki bekleyen çiftlik içi çalışmaları azaltmak için, su kaynağından tarlaya kadar olan işler için gerekli tüm mali kaynakların ve sorumlulukların tek bir kuruluşa verilmesi tercih edilmektedir. DSİ’nin uzmanlık birikimi göz önüne alındığında, bu fonksiyonun koordinasyonu ve uygulanması sorumluluğunun DSİ’ye verilmesi en iyi seçenek olacaktır. Dairenin fonksiyonları


58

arasında ayrıca hidroelektrik üretim, sulama, su temini, taşkın kontrol veya bunlardan birkaçını birlikte amaçlayan tüm barajların planlanması ve tasarım kontrolörlüğü de olmalıdır. Bir baraj bölgesinin özel imtiyaza sunması teklif edildiğinde, Planlama, Tasarım ve İnşaat Dairesi öncelikle mevcut paydaşların yeterli düzeyde tazmin edilmesini ve korunmasını sağlamak için nehrin hidrolojisini ve öneriyi incelemelidir. 4.30 İşletme ve Bakım Dairesinin önerilen fonksiyonları, tüm ülkedeki SKB’lerin tam olarak sürdürülebilir kuruluşlar haline gelebilmeleri için daha fazla yardım sağlamak dışında, mevcut fonksiyonlardan pek farklı olmayacaktır. Bu dairenin fonksiyonları arasında; (i) büyük hidrolik yapılan işletilmesi ve bakımı, ve (ii) SKB’lerin talebi üzerine bu kuruluşlar tarafından işletilmek ve bakılmak için çok büyük olan kanalların işletilmesi ve bakımı yer alacaktır. 4.31 Ek olarak, İşletme ve Bakım Dairesinin SKB’leri desteklemek, izlemek ve düzenlemek için özel bir birim oluşturması önerilmektedir. Oldukça yoğun bir iş olan rutin bakım çalışmaları ile bunları finanse edecek sulama hizmet ücretlerinin toplanması görevleri SKB’lere devredildiğinden dolayı, bu fonksiyon Dairenin temel görevlerinden birisi olacaktır. Bu şekilde, Daire SKB’lerin hesaplarının denetim raporlarını alarak herhangi bir yanlışlık belirtisi olup olmadığını takip edecektir. Varlıkların bakımlarının iyi bir şekilde yapılıp yapılmadığını, ve Su Kullanıcıları Birliklerinin kendi kurallarına göre suyun adil ve eşit paylaşımını gözetip gözetmediklerini kontrol edecektir. Bu daire ayrıca SKB’lere yönelik olarak tarla verimliliği seviyesine kadar finansman, ihtilaf çözümü ve sistem işletme ve bakımı konularında kapsamlı bir eğitim programı geliştirip uygulayacak ve bu seviyenin altındaki eğitim ve danışmanlık hizmetleri sağlama sorumluluğu TKİB’na ait olacaktır. Bu eğitim ve desteğin nihai amacı, sulama oranlarını arttırmak ve SKB’lerin kendi yönetimleri altındaki altyapıyı teknik ve mali olarak sürdürülebilir bir şekilde işletmelerini ve bakımlarını yapmalarını sağlamak olacaktır. 4.32 Ülkedeki baraj ve sulama projelerinin geliştirilmesi konusundaki bu etkileyici geçmişine rağmen, DSİ’nin birçok süreç ve prosedürünü modernize etmesi ve geliştirmesi gerekmektedir. Bu konudaki başlıca ihtiyaçlar; yönetim bilgi sistemleri (MIS), coğrafi bilgi sistemleri (GIS), bilgisayar destekli tasarım (CAD) ve akarsu havzası modelleri gibi modern bilgisayar tabanlı sistemlerdir. İspat edilmiş ve güvenilebilir sistemleri kabul edilmesi ve personelin bu sistemleri kullanımı konusunda eğitilmesi, DSİ içerisindeki çalışma uygulamalarında ciddi iyileşmeler sağlayacaktır. İlgili verilerin kolay bir şekilde değişimine olanak tanıyacak; şu anda mevcut olan tekrarların miktarını azaltacak, çalışma süreçlerini hızlandıracak ve güvenilirliği ve doğruluğu ciddi düzeyde arttıracaktır. 4.33 TKİB’nin Rolü. Şu anda TKİB çiftçilere tarımsal uygulamalar ve su yönetimi konularında danışmanlık ve bilgilendirme hizmetlerinin sunulmasında pek etkili değildir. Su yönetimi ile ilgili olarak, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü bünyesinde, tarla içi su yönetimini geliştirmek için çiftçilerle birlikte çalışmaktan sorumlu olacak özel bir Sulama Suyu Yönetimi Dairesinin oluşturulması önerilmektedir. Bu dairenin çiftçilerle mümkün olduğunda yakın bir şekilde çalışabilmesi için bölge birimlerine sahip olması ve aşağıdaki konularda danışmanlık hizmetleri sağlaması


59

gerekecektir: her bir ürün türüne yönelik sulama uygulamasının derinliği, zamanlaması ve süresi; sulama yöntemi seçimi; modern sulama yöntemlerinin kullanımı (yağmurlama ve damlama); az sulama; tarla drenajı; ve su birikimini ve salinizasyonu önleme yöntemleri. TKİB’nin bu fonksiyonları yerine getirebilmesi için, bilgi düzeyinin ve kapasitesinin ciddi oranda yükseltilmesi gerekecektir. Sürdürülebilir SKÖ’lere Yönelik Mevzuat

4.34 Su Kullanıcıları Örgütlerinin (SKÖ) en yaygın şekli Su Kullanıcıları Birlikleridir (SKB). Dünyadaki diğer başarılı Sulama Yönetimi Devri programlarında olduğu gibi, başarılı bir başlangıç sonrasında SKB’ler artık bir dizi ikinci nesil sorun ile karşı karşıya kalmaktadır ve bunların devlet tarafından ele alınması gerekmektedir. SKB’lere sağlanacak eğitim ve desteğin arttırılmasına yönelik öneriler yukarıda açıklanmıştır. 4.35 Ele alınması gereken sorun, tam olarak destekleyici bir mevzuata duyulan ihtiyaçtır. SKB’ler şu anda 5355 sayılı ve 2005 sayılı Yerel Yönetimler Kanununa tabi olarak yönetilmektedir. Kanun Su Kullanıcıları Birliklerini İç İşleri Bakanlığı’na bağlı yerel kamu kuruluşları haline getirmektedir ve mantıken bunların kamudaki muhatap kuruluşları olan DSİ ile hiçbir bağ ortaya koymamaktadır. (Bu arada, büyük ölçüde kırsal kooperatifler olarak görülmelerinden dolayı Yeraltı Suyu Sulama Kooperatifleri Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’na bağlıdır.) 4.36 Sulamanın önemli bir faaliyet olduğu ve sulama yönetiminin su kullanıcılarına devrinin gerçekleştiği diğer birçok ülkede olduğu gibi, özellikle SKB’lerin faaliyetlerini düzenlemek için yeni bir kanun tasarısı teklif edilmiştir. DSİ birkaç yıl önce bir SKB kanun tasarısı hazırlamıştır ancak bu kanun tasarısı henüz meclise sunulmamıştır. Kanun tasarısının gözden geçirilmesi ve güncellenmesi uygun olacaktır. En iyi uygulamalara dayalı olarak, yeni kanunun aşağıdaki özelliklere sahip olması önerilmektedir:

(i) Standart muhasebe, finansal, yönetişim (örneğin seçim kuralları) ve mühendislik uygulamalarına bağlılığı güçlendirmek için SKB’lerin DSİ’ye bağlanması;

(ii) Yönetim kurullarında sadece çiftçi üyelerin bulunması, birlikler tarafından yerel yönetim yetkililerinin istihdam edilmemesi ve başkanın seçilerek göreve gelmesi yönünde hükümler içermesi;

(iii) Büyük su alma yapıları ve uzun ana kanallar gibi daha büyük altyapı tesislerini kontrol etmek için ihtiyaç duyulan, Su Kullanıcıları Birlikleri federasyonları için ayrıntılı bir yasal dayanak sağlayacaktır. Bu şekilde, Su Kullanıcıları Birlikleri, tüm çiftçilerin karar verme süreçlerine dahil olabileceği ancak aynı zamanda daha büyük amaçlar için bir araya gelebileceği şekilde yeterince küçük boyutta oluşturulabilir; ve

(iv) İki bileşenli bir hizmet ücreti öngörecektir- bir proje kapsamında yer alan tüm arazi sahipleri tarafından ödenecek olan ve altyapı bakım maliyetlerini karşılamaya yönelik sabit bir bileşen ve gerçekleşen su tüketimine dayalı bir


60

hacimsel bileşen. Bu, sürdürülebilir sulama sistemleri için uluslararası düzeyde kabul edilen standart bir özelliktir.

4.37 Yeni kanun aynı zamanda, kendilerini ölçek ekonomisine göre çok küçük gören SKB’lerin bir araya gelmelerini kolaylaştıracak hükümler de içermelidir. SKB’lerin ertelenen bakım çalışmalarını gerçekleştirmelerine olanak tanıyacak kadar yüksek sulama hizmet ücretleri uygulamalarını ve böylece işletme ve bakım faaliyetlerinin yeterli düzeyde finanse edilmesi üzerinde yoğunlaşabilmelerini sağlamak için eskiden kalan sermaye ücretlerinin iptaline izin vermesi de yararlı olacaktır. Son olarak, yeni kanunun hazırlanması ve kabulü, DSİ’nin SKB’lerin yönetim kapasitesinin ötesindeki ana akarsu altyapısı ile ilgili sorumlulukları geri alması için de iyi bir vesile olabilir. Entegre Su Kaynakları Yönetiminden Sorumlu Kuruluş ile ilgili Seçenekler

4.38 9. Ulusal Kalkınma Planı, suyun ekonomik kullanımı sonucunda su kaynaklarının etkin kullanımının önemi ve önceliği ile bunun kapsamlı bir mekanizma yoluyla sağlama ihtiyacını vurgulamaktadır. Plana göre su yönetimi faaliyetleri , akarsu havzalarındaki değişen tüketim taleplerinin karşılanmasında esneklik sağlayacak entegre bir yaklaşım yoluyla geliştirilmelidir. Su yönetimi ile ilgili mevcut kurumsal boşluk ortamında, mevcut ve gelecekteki sorunları ele almak için yeterli yetki ve kaynaklara sahip olan ve temel odak noktası su kaynakları yönetimi olan güçlü bir kuruma ihtiyaç vardır. Metin Kutusu 3.1 birkaç ülkedeki su kaynakları yönetimi düzenlemeleri ile ilgili örnekleri sunmaktadır.


61

Metin Kutusu 4.1: Su Kaynakları Yönetimi Düzenlemeleri ile ilgili Örnekler

Fransa’nın Neste bölgesindeki su kaynakları yönetimi dört seviyede gerçekleştirilmektedir: Devlet, su havzası, sistem, ve bireysel seviyeler. Su havzası seviyesinde, Devlet kullanıcıların, yerel yetkililerin ve devletim temsil edildiği bir Havza Komitesi oluşturmuştur. Havza Komitesi, su çekişlerinin ve su kirliliğinin izlenmesinden sorumlu bir yürütme koluna sahiptir –Su Kurumu. Ancak Su Kurumu su yönetimi sorumluluğuna sahip değildir; bu sorumluluk bir imtiyaz anlaşması yoluyla Bölgesel Geliştirme Şirketine verilmiştir. Neste sisteminin yönetiminden sorumlu Bölgesel Geliştirme Şirketi, Compagnie d’Aménagement des Coteaux de Gascogne’dur (CACG). CACG, akarsular, büyük sulama şebekeleri ve evsel ve endüstriyel su arzı da dahil olmak üzere Neste sistemi su kaynaklarının günlük yönetiminden sorumludur. Daha alt kademede, sistem Yetkili Kullanıcı Birlikleri olarak adlandırılan su kullanıcıları birlikleri tarafından yönetilmektedir.

Güney Fransa’da, Society of the Canal du Provence (SCP), bölgesel kurumlar olan Bouches du Rhône and Var Şehir Konseyi ve Marsilya Şehir Konseyi adına su kaynaklarını, sulama şebekesini ve evsel ve endüstriyel su arzını yönetmektedir. SCP hidrolik yapıları finanse etmek, inşa etmek ve yönetmek amacıyla kurulmuştur ve bu fonksiyonları yerine getirmek için gerekli mali kaynakları devlet sübvansiyonları (yüzde 45) ve ticari kredilerden elde etmektedir. Yapım, işletme ve bakım maliyetleri su kullanıcılarından karşılanmaktadır ve tarımsal, evsel ve endüstriyel kullanıcılara farklı tarifeler uygulanmaktadır. Ücret iki bileşenden oluşmaktadır: sistem ücreti ve tüketim ücreti. Tüketim ücreti şehirler ve sanayi tesisleri için 0,3 Avro/m3 (0,36 ABD$/m3), tarımsal kullanım için 0,08 Avro/m3 (0,10 ABD$/m3) olarak uygulanmaktadır.

Avustralya’daki Murray Sulama Ltd. Şti., büyük bir sulama sisteminin (715.693 ha) özel bir çiftçi mülkiyetindeki şirket tarafından yönetimi için iyi bir örnek teşkil etmektedir. New South Wales Hükümeti 1994 tarihli Sulama Şirketleri Kanunu kapsamında sulama ve drenaj sistemlerini özelleştirip sulama şirketlerine devrettiğinde, Mart 1995’te kurulmuştur. Şirketin su kullanıcıları tarafından seçilen on direktörü bulunmaktadır ve bunları sekizi sulama temsilcileri ikisi de mühendislik ve finans alanında uzman direktörlerdir. Günlük yönetim faaliyetleri bu amaçla atanan Genel Müdür ve personel tarafından gerçekleştirilmektedir. Şirket tüm sulanan alanı yönetmektedir ve yıllık bütçesi yaklaşık 26 milyon Avustralya doları (20 milyon ABD$) düzeyindedir. Şirketin görev alanındaki 2.400 çiftçinin çiftlik üretiminin değeri yaklaşık 250 milyon Avustralya doları (187 milyon ABD$) düzeyindedir.

ABD’deki Imperial Sulama Bölgesi (IID) su kullanıcıları tarafından yönetilen bir başka sulama şebekesi örneğidir. IID halka ait bir kamu hizmet şirketidir ve Kaliforniya çölünün aşağı güneydoğu bölümüne sulama suyu ve elektrik sağlamaktadır. IID 1911 yılında bir eyalet kanunu kapsamında kurulmuştur ve başarılı bir şekilde büyüyerek o zamandan bu yana sulama sisteminin işletmektedir. Şirketin toplam yatırımı 613 milyon ABD$’na ulaşmıştır. IDD dokuz şehre su ve tahmini tarımsal üretimi 1 milyar ABD dolarını geçen 200.000 hektarlık bir Alana sulama suyu sağlamaktadır.

4.39 DSİ’nin kuruluşu ile ilgili 6200 sayılı kanun kuruma havza çapında su kaynakları yönetimi ile ilgili açık bir sorumluluk vermemektedir. Entegre su kaynakları yönetiminin gereklerini yeterli bir şekilde tanımlayan özel bir mevzuat bulunmamaktadır. 6200 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden bu yana geçen 50 yıldan uzun sürede su, sulama ve drenaj sektörlerinin gelişiminde ve yönetimi koşullarında meydana gelen değişimler göz önüne alındığında, hükümetin yeni ve kapsamlı bir su kanunu hazırlaması ve yürürlüğe koyması önerilmektedir. 4.40 Su çekişlerini ve deşarjlarını ruhsatlandırma ve yürütülmesi konusunda tam yasal yetkiye sahip bir su kaynakları yönetim ve düzenleme kurumunun oluşturulması ve su kullanıcılarına yasal olarak uygulanabilir su haklarının tanınması doğrultusunda, yeni bir su kanunu gerekli bir öncelik olacaktır. Bu yasal yetkinin sağlanması ve bireysel su haklarının tesis edilmesi, su kaynaklarının geliştirilme, yönetilme ve kullanılma şeklinde temel bir değişime yol açacaktır. En iyi uygulamalara göre, yeni kanunun aşağıdaki ilkelere göre geliştirilmesi önerilmektedir:


62

Entegre Su Kaynakları Yönetimi kavramını takip etmesi (bakınız Şekil 3.3); Başbakanlığa bağlı olarak kurulan ve ilgili bakanlıklardan ve kurumlardan,

belediyelerden, sanayi sektöründen, SKÖ’lerden ve sivil toplum kuruluşlarından gelecek temsilciler de dahil olmak üzere tüm paydaşların aktif olarak katıldığı bir komisyon tarafından hazırlanması;

Su kaynakları yönetimi yetkisini merkezileştirmesi ve hem yüzey hem de yeraltı suları için olmak üzere su kaynaklarının kullanımı ile ilgili ruhsatlandırma, düzenleme ve yasal takibat konularında yasal yetki sağlaması;

Su kaynaklarının düzenlenmesine, kontrolüne ve takibatına yönelik açık yetkiler sağlaması. Takibat yapma yetkisi Valiliklerde değil düzenleyici kurumda olmalıdır;

AB’nin Su Çerçeve Direktifinde yer alan ilgili esaslara dayalı olması. Su Çerçeve Direktifinin hükümlerinin çoğu en iyi uygulamalara dayanmaktadır ve uygulanması halinde entegre su kaynakları yönetimi kavramına katkıda bulunacaktır. Bu bakımdan, bu hükümler Türkiye’nin uzun vadeli sürdürülebilir su kaynakları için, dolayısıyla ülke ve ülke nüfusu için önemli olacaktır;

Akarsu havzalarının çoğunun “kapanmakta” olduğu, yani yenilenebilir veya potansiyel olarak kullanılabilir kaynak sınırlarına yaklaşmakta olduğu Türkiye’deki su kaynakları gelişiminin değişen dinamiklerini yansıtmalıdır;

Akarsu havzası yönetimi kavramlarını açıklamalıdır; Etkili akarsu havzası kurullarının oluşumuna izin vermelidir; Su haklarını tüm su kullanıcılarına dağıtmalıdır ve tüm kullanıcıların su çekişleri ve

kullanımları için izin başvurusu yapmasını zorunlu kılmalıdır; ve Su kaynaklarının kullanımının etkili bir şekilde izlenebilmesi için önlemler ortaya

koymalıdır.


63

Şekil 4.3: Entegre Su Kaynakları Yönetiminin Temel Esasları

4.41 Şekil 3.4 ve 3.5, su kaynaklarının geliştirilmesi ve yönetilmesi işlevlerinin düzgün bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli kurumsal değişimler için iki olası seçenek sunmaktadır. Bunlardan birincisi entegre model, ikincisi de ayrışık modeldir. 4.42 Şekil 3.4, su kaynakları yönetimi, işletme ve bakımı, planlama tasarım ve inşaatı fonksiyonlarının tek bir kuruluş bünyesinde olduğu entegre modeli göstermektedir. Bu birinci seçenek kapsamında, bu teşkilat yapısını DSİ bünyesinde uygulamak oldukça basit olacaktır. DSİ bünyesindeki Hidroloji Bölümü, Gözlem, Su Sondaj ve Operasyonel Hidroloji gibi birimlerin mevcut dairelerinden Su Kaynakları Yönetimi Dairesine aktarılması gerekecektir. Bu yeniden yapılandırma hem Genel Müdürlük hem de Bölge Müdürlükleri seviyesinde gerçekleştirilmelidir. 4.43 Şekil 3.5, su kaynakları yönetimi fonksiyonlarının işletme ve bakım, planlama, tasarım ve inşaat fonksiyonlarından ayrı bir birimde olduğu ayrışık modeli göstermektedir. Bu ikinci seçeneğin kabul edilmesi halinde, su kaynaklarına ve sulama ve drenaja yönelik İşletme ve Bakım ile Planlama, Tasarım, İnşaat fonksiyonları DSİ bünyesinde kalırken, su kaynakları yönetimi fonksiyonlarından sorumlu birimler DSİ bünyesinden çıkarılacaktır. Su kaynakları yönetimi fonksiyonlarından hangi kurumun sorumlu olacağına hükümet karar verecektir.

Havza Planları

Planlar

Ulusal Su Stratejisi

Kayıtlar

Bilgi Sistemleri

Kapsamlı Su Kanunu

Su Kullanım İzinlerinin Kaydı

Ruhsat Kaydı: *Çekiş

* Atık Bertarafı

Altyapı Kaydı (barajlar, sulama

ve drenaj sistemleri, su

temini ve atık, vs.

Ruhsatlandırma ve su temini

sözleşmeleri

Ulusal Taşkın Uyarı Sistemi Su Kaynakları izleme

sistemi: * Yüzey * Yeraltı

İzinler/ Yetkilendirme

Yıllık Su Temini Anlaşmaları

Kum Çıkarma İzinleri

Atık Deşarj İzinleri

Deşarj Çıkarma İzinleri : *Yüzey *Yeraltı

Su Koruma Önlemleri: * Bilgilendirme ve

bilinçlendirme * Sosyal baskı

* Yasal çerçeve * Veri toplama, analiz ve

raporlama * Cezalar

* Yüzey sularının, * Yeraltı sularının

(kirlenmeden) * su kaynaklarının (su tasarruf

önlemleri) * sulak alanların ve eko-

sistemlerin (minimum akış gerekleri)

Koruyucu Önlemler


64

Şekil 4.4: Ulusal Bir Su Kurumuna Yönelik Entegre Model (1. Seçenek)

Şekil 4.5: Ulusal Bir Su Kurumuna Yönelik Ayrışık Model (2. Seçenek)

4.44 Her iki seçenekte de Su Kaynakları Yönetimi fonksiyonları aşağıdakilerden oluşacaktır:

Türkiye’deki tüm akarsu havzalarında ve akiferlerde yüzey ve yeraltı su

kaynakları gelişiminin planlanması; Yüzey ve yeraltı sularından her türlü kamu ve özel kullanıcıya ve kullanıma su

tahsislerinin ruhsatlandırılması; Kamu ve özel sektör kullanıcıları tarafından su kaynaklarından (yüzey ve yeraltı)

yapılan çekişlerin düzenlenmesi ve yetkilendirilmemiş çekişler veya ruhsatlandırılan miktarın üzerindeki çekişler için yasal takibatın yapılması;

Yüzey ve yeraltı su kaynaklarının kalitesi ve miktarı ile ilgili verilerin toplanması, işlenmesi ve analizi;

Yüzey ve yeraltı sularının ve atık suların kalitesinin izlenmesi;

Üst Yönetim

Su kaynakları Yönetimi

İşletme ve Bakım

Planlama, Tasarım ve İnşaat

Ulusal Seviye Ulusal Seviye Ulusal Seviye

Su Çerçeve Direktifi

Havza Su Kurulları

Havza Ofisleri

Bölge Ofisleri Bölge Ofisleri Bölge Ofisleri

Üst Yönetim Su Çerçeve

Direktifi Üst Yönetim

Ulusal Seviye

Havza Ofisleri

Bölge Ofisleri

Havza Su Kurulları

İşletme ve Bakım

Planlama, Tasarım ve İnşaat

Ulusal Seviye Ulusal Seviye

Bölge Ofisleri Bölge Ofisleri


65

Tüm sektörlerdeki (kamu, özel, evsel, endüstriyel, tarım) su kalitesi standartlarının uygulanması ve kirleticiler hakkında takibat yapılması;

Taşkınların tahmin edilmesi ve yönetilmesi; Su kaynakları ile ilgili çevrenin korunması ve iyileştirilmesi; ve Su kaynakları ile ilgili konularda bilinçlendirme faaliyetlerinin yürütülmesi.

4.45 Metin Kutusu 3.2’de hem ayrışık (İngiltere) hem de entegre (Meksika) modellerin örnekleri sunulmaktadır. Bir çok ülkede bu ayrışık model uygulanmaktadır. Bu modelde entegre su kaynakları yönetimi fonksiyonları daha çok işletmeye dönük birimlerden ayrı bir teşkilata verilmektedir. Bunun sebebi kısmen su kullanımının tahsisinde giderek daha yoğun olarak verilmesi gerekecek hassas tercih kararlarının nesnelliğinin korunmasıdır. Çoğu ülkede böyle bir kurum Çevre bakanlığı bünyesinde oluşturulmaktadır. Ancak, Türkiye’de böyle bir karar verilecek olması halinde, su kaynakları planlama, yönetme ve düzenleme sorumluluklarını yerine getirmek için böyle bir kuruma erken bir yetki verilmesi amacıyla, bu kurumun işletmeci kuruluşların üzerinde, örneğin Başbakanlık bünyesinde oluşturulması tavsiye edilir. Önerilen Su Kaynakları Yönetim kurumunun nerede yapılandırılacağı ile ilgili karar hükümetin alacağı bir karardır. Karar ne olursa olsun, belirli DSİ personelinin aktarılmasını ve işe alımlar ve eğitim için ciddi bir kapasite oluşturma çabasının sarf edilmesini gerektirecektir. 4.46 Entegre su kaynakları yönetiminden sorumlu kurumun en temel ve ilk görevi, hangi suların, kim tarafından, ne miktarda ve nerede kullanıldığının tespiti için ülke çapında kapsamlı bir yüzey ve yeraltı su kaynakları denetiminin yapılması olacaktır. Bu kuruma, entegre su kaynakları yönetimine yönelik modern yaklaşımları kullanabilmesi için gerekli kaynaklar sağlanmalı ve ülkedeki su kaynakları tabanı hakkında tam ve dinamik bir anlayış edinebilmesi ve geliştirebilmesi için gerekli entegre veri tabanları ve su kaynakları model oluşturma paketleri sağlanmalıdır.


66

Metin Kutusu 4.2: Ayrışık ve Entegre Kurum Örnekleri

Ayrışık Kurum – İngiltere Çevre Kurumu İngiltere, su kaynaklarının yönetimi için, Çevre Kurumu yoluyla ayrışık modeli kullanmaktadır. Su temini hizmetleri çeşitli kamu kuruluşları ve özel sektör kuruluşları tarafından sağlanmaktadır. Çevre Kurumu’nun görev alanı, bir yandan sürdürülebilir kalkınmayı teşvik ederken diğer yandan arzın devamını sağlamak ve çevreyi korumak için su kullanımını yönetmektir. Kurumun fonksiyonları arasında; nehir akışları, yeraltı su seviyeleri, rezervuar depolama ve yağışlar ile ilgili ayrıntılı aylık raporların hazırlanması yer almaktadır. Yeraltı suları İngiltere’nin en büyük tatlı su kaynağı olduğundan dolayı, Çevre Kurumu’nun bu yeraltı sularının kullanımını yönetme, müşterilere arz ihtiyacı ile çevreyi koruma ihtiyacını dengeleme, kirlenmeden ve aşırı çekişlerden koruma, ve kirlenmenin olduğu durumlarda da temizleme görevi vardır. Kurum bunu, (i) sürdürülebilir kalkınmayı özendirerek; (ii) mevzuat ve düzenlemeler; (iii) bilgilendirme ve eğitim; (iv) inceleme ve izleme; ve (v) araştırma yoluyla gerçekleştirir. Entegre Kurum– Meksika Ulusal Su Komisyonu Meksika 1920’lerden beri su için bir düzenleyici çerçeveye sahiptir. İlk düzenlemeler sulama kanunları ile ilgili olmuştur Ulusal Sulama Komisyonu ile başlamıştır. Bunlar Meksika’da tarımın geliştirilmesine yardımcı olmak ve hidrolik altyapının yapımına başlamak için oluşturulmuştur. 1947 ile 1976 arasında Su Bakanlığı sulama kanununu ciddi bir şekilde uygulamaya başlamıştır. İlk defa sulamaya önem verilerek özellikle sulama bölgeleri, su kullanımını yöneten yönetmelikler ve ulusal suların düzenlenmesi üzerinde odaklanılmıştır. Bunların hepsi Meksika’daki ana su havzalarındaki su kaynaklarının geliştirilmesi programı kapsamında gerçekleştirilmiştir. 1976 ile 1994 arasındaki dönem, Tarım Bakanlığı ortaya çıkmıştır Bakanlık Meksika’nın federal su kanunlarının çoğunu yürürlüğe koymuştur. İki grup yönetmelik mevcuttur: bunlardan biri federal finansman katkıları yoluyla altyapının iyileştirilmesi ile, diğeri de ulusal sulara veya topraklara deşarjlar ile ilgilidir. 1999 yılında, Ulusal Su Komisyonu kurulmuştur ve Meksika’nın çeşitli bölgelerinde suyun çok kıt bir varlık olduğu gerçeği göz önünde bulundurularak, Meksika’nın su programının odak noktası ana hidrolik altyapının sürekli olarak geliştirilmesinden, su yönetimine ve ekonomik odağa kaymıştır. Ulusal Su Komisyonunun başlıca görevleri; ulusal suların yönetilmesi ve gözetilmesi, hidrolik sistemlerin yönetilmesi, ve sosyal kalkınmanın sağlanması ve hızlandırılmasıdır. Yasal olarak, mevcut kanunlar su kaynaklarından yararlanmak için bir imtiyaz gerektirmektedir. Su kullanıcıları belirli su kalitesi ve su miktarı standartlarını karşılamakla ve ekolojik dengeyi korumakla yükümlüdür. Buna çevrenin ve genel halk sağlığının korunması da dahildir.

wb197271 C:\Documents and Settings\wb197271\My Documents\Irrigation\Main Report June 2006\Turkey ESW Final Report July 09 tr.doc 08/21/2007 11:19:00 AM