Embed Size (px)
Citation preview
ÍNDICE
CONTENIDO DE LA VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL MARTES 21 DE AGOSTO DE 2018
SECRETARÍA GENERAL DE ACUERDOS
NÚMERO
15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS MORENA Y NUEVA ALIANZA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, DEMANDANDO LA INVALIDEZ DE DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO. (BAJO LA PONENCIA DEL SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK)
IDENTIFICACIÓN, DEBATE Y
RESOLUCIÓN. PÁGINAS.
3 A 92 EN LISTA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TRIBUNAL PLENO
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL MARTES 21 DE AGOSTO DE 2018
ASISTENCIA: PRESIDENTE: SEÑOR MINISTRO:
LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SEÑORES MINISTROS:
ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ EDUARDO MEDINA MORA I. JAVIER LAYNEZ POTISEK ALBERTO PÉREZ DAYÁN
(SE INICIÓ LA SESIÓN A LAS 10:50 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Se abre la sesión. Señor
secretario, por favor, denos cuenta.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí señor Ministro
Presidente. Se somete a su consideración el proyecto de acta de
la sesión pública número 82 ordinaria, celebrada el lunes veinte de
agosto del año en curso.
2
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señoras Ministras, señores
Ministros, está a su consideración el acta. ¿Alguna observación?
¿No tienen observaciones? ¿En votación económica se aprueba,
entonces? (VOTACIÓN FAVORABLE).
QUEDA APROBADA EL ACTA. Continuamos, señor secretario.
3
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí
señor Ministro Presidente. Se somete a su
consideración el proyecto relativo a las
ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017, PROMOVIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS MORENA Y NUEVA ALIANZA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, DEMANDANDO LA INVALIDEZ DE DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO.
Bajo la ponencia del señor Ministro Laynez Potisek y conforme a
los puntos resolutivos a los que se dio lectura en sesión anterior.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor secretario.
Señoras y señores Ministros, continua en análisis este primer
planteamiento que hace el proyecto del señor Ministro Laynez,
ponente, en relación con el apartado A, que se denominó así:
¿Puede la Ciudad de México ampliar derechos humanos y
reconocer derechos nuevos? Está a su consideración. Señor
Ministro Medina Mora.
SEÑOR MINISTRO MEDINA MORA I.: Gracias señor Ministro
Presidente. En primer lugar, como han hecho mis compañeros,
titulares de este Tribunal Pleno, quisiera felicitar al Ministro
4
ponente por su proyecto, y lo digo genuinamente, no
necesariamente porque esté en acuerdo o en desacuerdo con sus
planteamientos, sino porque, ante un tema tan complejo, expresar
un proyecto –digamos, para decirlo coloquialmente– que se deja
leer muy bien y permite, por consecuencia, entender los
problemas y posicionarse no es una tarea sencilla, y eso –sin
duda– es muy agradecible.
En relación con este apartado A, quisiera expresar mi posición. La
reforma al artículo 122 de la Constitución y el nacimiento de la
Ciudad de México como una entidad federativa es –obviamente–
una cuestión de extraordinaria relevancia para el orden
constitucional; se verificó una modificación radical al estatus
constitucional del antiguo Distrito Federal y creó un nuevo orden
normativo parcial. Esto nos obliga, como Corte de
constitucionalidad, a definir las nuevas competencias y límites de
la Ciudad de México, así como su relación con el orden
constitucional y los demás órdenes parciales.
La Ciudad de México no es un Estado ni puede ser equiparado a
uno, ya que tiene características específicas derivadas de su
condición de sede de la residencia de los poderes federales,
capital de la República, y respecto de las cuales la Federación
ejerce facultades específicas en materia de finanzas públicas y
seguridad pública.
No obstante, se trata de un nuevo orden gubernamental distinto al
del Distrito Federal que tiene nuevas reglas de interacción con los
demás órdenes; si bien, la ciudad –como se dijo– no es un Estado,
también lo es que la intención, detrás de la reforma, es que se
5
asemejara lo más posible uno, siempre tomando en cuenta su
condición de capitalidad.
El artículo 122, apartado A, fracción I, de nuestra Constitución,
establece algo que puede leerse como una limitante sobre la
competencia legislativa de la Ciudad de México en materia de
derechos humanos; en específico, se señala que la Constitución
Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las
garantías para el goce y la protección de los derechos humanos
reconocidos en el artículo 1° constitucional.
El texto que refiero dice a la letra: “La Constitución Política de la
Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el
goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de
su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta
Constitución.” De lo anterior, se desprende que existe una
competencia legislativa para establecer normas y garantías a los
derechos humanos establecidos en el artículo 1° constitucional.
Por tanto, en una lectura descontextualizada, parecería que la
Ciudad de México podría carecer de competencia para establecer
o crear derechos humanos a nivel legislativo y solamente puede
definir mecanismos para garantizarlos; no obstante, me parece
que es necesario atender a la intención detrás de la reforma y,
sobre todo, al contexto constitucional en la que se verifica la
problemática constitucional con un Distrito Federal es que
generaba un tratamiento diferenciado para sus habitantes respecto
de los habitantes de los Estados, puesto que se entiende que ellos
sólo podían votar por representantes federales.
6
Si bien, esta circunstancia dio nacimiento a un régimen híbrido en
el cual se lograron muchos avances en materia de elección de
funcionarios y legisladores y otro tipo de derechos, se hizo
evidente la necesidad de generar un nuevo estatus político para
igualar a los ciudadanos de la Ciudad en derechos y obligaciones
respecto de los demás Estados.
No creo, por ello, que sea posible, en materia de acceso a
derechos a hacer una distinción entre ciudadanos de primera clase
y ciudadanos de segunda. Si los habitantes de los Estados pueden
gozar de más derechos por determinación legislativa, esto debe
ser aplicable para los habitantes de la Ciudad de México.
De esta manera es necesario explicitar en el proyecto que los
límites competenciales establecidos por el artículo 122 deben ser
entendidos de manera restrictiva y, en función del principio pro
homine, en el sentido de que la limitación conceptual competencial
se entiende relativa a lo que la Ciudad de México puede hacer
respecto de los derechos humanos establecidos en la Constitución
y en los tratados, pero sin que esto signifique que carece de
competencia para legislar en esta materia.
Esta limitación competencial, establecida por el artículo 122, no se
puede entender en forma separada de los contenidos de los
artículos 39, 40, 41, 73, 74, 76, 89, 104, 105, 107, 115, 116, 117,
118, 129 y 121 de la Constitución General, como ocurre con
cualquier entidad federativa.
Recordemos que, de conformidad con el 124 constitucional, las
facultades que no están expresamente reservadas por la
7
Constitución a la Federación se entienden reservadas a la Ciudad
de México, en este caso; por tanto, la Ciudad de México tiene
competencia residual para legislar en materia de derechos
humanos dentro de los límites establecidos por la propia
Constitución General y nuestra jurisprudencia.
De esta forma, la Ciudad de México tiene competencia para
legislar sobre derechos humanos, siempre y cuando lo haga
dentro de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales
aplicables, de conformidad con el artículo 1º, –el de los derechos
humanos– compete a todas las autoridades, dentro de sus propios
ámbitos competenciales, sin que esto pueda ser entendido como
una habilitación completa para legislar indiscriminadamente en la
materia; por tanto, existen competencias normativas o en
ejecución de la competencia conferida por la norma, es decir,
operativas; éstas se definen en atención al órgano que las puede
ejecutar o ejercer dentro de sus atribuciones, en este sentido, no
existe una competencia omnímoda para optimar los derechos.
Un derecho humano no se configura como una habilitación
competencial autorreferente e ilimitada. Las competencias para
definir una materia son establecidas por el orden constitucional, y
las mismas no son disponibles bajo el argumento de que se
optimizan derechos humanos; no obstante, creo que los derechos
humanos tienen las características de ser transversales a todo el
ordenamiento jurídico y, por ende, pueden tener alcances en su
vertientes individuales o colectivas que competen a diversos
órdenes de gobierno; esta transversalidad no puede ser
confundida como una habilitación competencial, puesto que, el
hecho de que sobre una materia se puede establecer un derecho
8
humano no faculta en automático a cualquier orden gubernamental
para hacerlo.
La competencia para legislar en materia de derechos humanos se
define en función de las competencias conferidas al orden
constitucional y a los demás órdenes competenciales. Por tanto,
esta no es la materia de materias, sino una competencia con una
condición de residualidad específica que, por lo mismo, se
encuentra sujeta a los límites expresos y condiciones definidas en
la Constitución General.
El Constituyente de la Ciudad de México es competente para
legislar sobre derechos humanos –de eso no tengo duda–, pero
esta competencia se encuentra limitada en atención a lo siguiente:
primero, lo que la Constitución General confirió, de manera
exclusiva, al orden constitucional o al orden federal, artículos 73,
74, 76, 89, 104 y 107, entre otros; segundo, lo que la Constitución
General prohibió o limitó a las entidades federativas, —a todas—
artículos 117, 118 y 121, lo que la Constitución General ha
definido como concurrencia entre órdenes normativos; tercero,
este Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 36/2015,
con mayoría de ocho votos, definimos que la atribución de
derechos humanos estatal se encuentra sujeta a las modalidades
expresas de concurrencia a nivel constitucional, tal como sucede
con determinados derechos, como el de la educación y al medio
ambiente; cuarto, los contenidos de derechos humanos que no
son disponibles para las entidades federativas, en la lógica de
generar un mínimo de uniformidad en la materia, según los
resuelto en las acciones de inconstitucionalidad citadas aquí, en
intervenciones previas —75/2015 y 87/2015—, ya que el
9
legislador estatal carece de competencia para establecer
condiciones de derechos humanos que son reconocidos por la
Norma Suprema.
En este sentido, estoy —insisto— de acuerdo en que la Ciudad de
México es competente para legislar en la materia de derechos
humanos, pero no creo que sea posible definir ex ante cuál es el
alcance de este ejercicio competencial, puesto que será necesario
determinar, en atención a la materia que se aborde, si existe una
prohibición constitucional expresa concurrente con otros órdenes
normativos o una plena libertad configurativa.
En este sentido, creo que es importante para el futuro definir
cuáles son las reglas de operación de este nuevo orden normativo
respecto de los demás órdenes parciales y del mismo orden
constitucional, y no tanto establecer si existe o no una prohibición
o permisión absoluta para crear o modular derechos humanos.
Así, estimo infundado el concepto de invalidez planteado por la
Procuraduría General de la República, en el sentido de que el
artículo 122 constitucional limita la competencia de la Ciudad de
México para definir derechos humanos y, por ende, considero que
se debe declarar la validez de las normas impugnadas.
Por último, en atención al concepto de invalidez planteado, validez
de las normas en el sentido de que existe —como lo plantea el
proyecto— competencia para la Ciudad de México para establecer
normas sobre estos temas, pero en atención al concepto de
invalidez planteado, estimo necesario que se conteste el
planteamiento en el sentido de si es o no competente la Ciudad de
10
México para legislar en materia de derechos humanos y, en
consecuencia, si esto lleva a reconocer o no la validez de los
artículos 3, numerales 1 y 2, y 4 a 14 de la Carta de Derechos.
En síntesis, señor Ministro Presidente, estoy con el proyecto, en el
sentido de que existe competencia de la Ciudad de México; que
esta competencia es restringida, como lo es para todas las
entidades federativas, que no se puede distinguir —por virtud de
esta disposición del artículo 122— a la Ciudad de México de otros
Estados, en términos de las habilitaciones competenciales y las
limitaciones.
Me aparto –obviamente– de consideraciones en el razonamiento
que hago, y me parece que es pertinente pronunciarnos sobre la
validez o invalidez de estos artículos impugnados: el 3, numerales
1 y 2, y 4 a 12 de la Constitución impugnada, entendiendo que en
el tema voté porque el artículo 3, numerales 1 y 2 deberían
abordarse en esta parte. Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Medina
Mora. Señor Ministro Zaldívar, por favor.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias
señor Ministro Presidente. Primeramente quiero felicitar al Ministro
ponente por el estupendo proyecto que nos ha presentado a
consideración. Me parece que es un proyecto muy bien escrito,
ordenado, con una metodología consistente con los
planteamientos que sostiene, y también que tiene argumentos, es
decir, tiene una sólida construcción argumentativa —que puede
11
compartirse o no—, sobre la cual hay que definirse y
contraargumentar.
De tal suerte que, me parece que esto ayuda mucho para poder ir
fijando las posiciones de cada uno de nosotros, pero
adicionalmente quiero decir que estoy de acuerdo con el proyecto,
con gran parte de sus consideraciones, y tengo algunas
consideraciones adicionales y distintas en algunos aspectos, y
esto es así porque he votado en este sentido reiteradamente en el
Tribunal Pleno al resolver la contradicción de tesis 350/2009 y la
acción de inconstitucionalidad 87/2015, también lo manifesté en mi
voto particular en las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y
62/2009, en las que mantuve mi postura de que las entidades
federativas pueden ampliar derechos fundamentales, desarrollar
nuevos, crear otros derechos o extender los efectos protectores a
los derechos ya tutelados en la Constitución General.
En el mismo sentido voté en la Primera Sala, en los amparos
directos en revisión 3557/2014, 1705//2014, 3550/2014, 598/2015,
6283/2015 y 6641/2015, entre otros precedentes.
Y quiero aclarar que en la acción de inconstitucionalidad 75/2015
voté por la invalidez, pero no porque se afectara el parámetro de
regularidad de constitucionalidad, sino porque –en mi opinión– se
afectaba el control para ese parámetro de regularidad
constitucional que no era disponible y no es disponible para las
entidades federativas.
En ese voto concurrente, dije: “aunque que el control difuso es una
materia establecida en el orden constitucional o nacional, lo cierto
12
es que corresponde al Congreso de la Unión precisar los detalles
del mecanismo procesal correspondiente a través de la legislación
correspondiente. En consecuencia, la competencia para emitir una
ley reglamentaria del control difuso de constitucionalidad, cuyo
fundamento se encuentra en los artículos 1º y 133 de la
Constitución, es exclusiva del Congreso de la Unión, de la misma
manera en que este órgano es el competente para legislar sobre
las vías procesales a través de las cuales se realiza el control
concentrado de constitucionalidad, como son el juicio de amparo,
las controversias constitucionales y las acciones de
inconstitucionalidad”.
De la misma manera, en la acción de inconstitucionalidad 87/2015
voté por la invalidez, pero sobre la base de que una ley local, ni
siquiera una constitución, estaba disponiendo de la definición de
periodista, que no tenía competencia para hacerlo, pues esto era
competencia federal.
Y en las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009,
relativas al derecho a la vida, establecí que las legislaturas de los
Estados pueden crear un nuevo sujeto de derecho, pero no
pueden redefinir el derecho de persona como titular de los
derechos humanos; de tal suerte que mis votaciones han sido
consistentes con la forma en que votaré el día de hoy.
Estoy a favor del proyecto, por las siguientes razones: primero.
Por una razón histórica, desde la primera Constitución Federal de
1824, se ha entendido que la creación y el desarrollo de los
derechos fundamentales puede ser realizado por las entidades
federativas.
13
Esta primera Constitución –como ustedes saben– no tenía un
catálogo de derechos, como no lo tenía la Constitución original de
los Estados Unidos de América y, consecuentemente, lo mismo
que sucedió en Estados Unidos, las constituciones locales de
aquella época, fueron creando y desarrollando o reconociendo y
desarrollando estos primeros derechos fundamentales o derechos
humanos.
Desde entonces, siempre se ha entendido que las entidades
federativas tienen atribuciones para poder desarrollar derechos
humanos, e incluso, para crear otros, por la simple y sencilla razón
de que se ha entendido que los derechos humanos o derechos
fundamentales establecidos en la Constitución General son un
mínimo que no limita –en modo alguno– el haz de posibilidades de
protección por parte de las entidades federativas.
De tal suerte que, me parece que en esta Suprema Corte hemos
sostenido —creo que de manera reiterada— que se pueden
desarrollar estos derechos humanos por las legislaturas de los
Estados. Claro, siempre y cuando el desarrollo de este derecho
humano, que está en el bloque de constitucionalidad, no esté
reservado a una ley general o a una ley federal; los derechos
humanos, –como ustedes saben– en ocasiones, el legislador
Constituyente establece que serán desarrollados por ley federal a
veces por ley general, a veces hay concurrencia y a veces
simplemente no dice nada y hay que entrar en una cuestión
interpretativa.
14
Por otro lado, me parece que el artículo 122 reformado, no es el
fundamento para que la Ciudad de México pueda crear nuevos
derechos. Este artículo dice: “La Constitución Política de la Ciudad
de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la
protección de los derechos humanos en los ámbitos de su
competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta
Constitución”.
Esta norma remite al 1º constitucional, lo que le permite es
establecer normas y garantías, cuando la Constitución General le
da atribución o lo deja abierto para desarrollar y proteger estos
derechos que están en el artículo 1º y que son los de fuente
propiamente constitucional y los establecidos en tratados
internacionales que son parte de la propia Constitución.
En mi opinión, la atribución de la Ciudad de México, como de las
otras entidades federativas, deriva del artículo 124; no hay una
facultad expresa reservada a la Federación para reconocer, crear
o desarrollar derechos humanos; consecuentemente, lo pueden
hacer todas las entidades federativas, incluyendo a la Ciudad de
México, y esto –obviamente, para mí– es una facultad, incluso,
mucho más amplia que la que se pretende interpretar –de modo
acotado– del artículo 122 constitucional.
Ahora bien, estos derechos humanos establecidos por las
entidades federativas y, en este caso, por la Ciudad de México, en
modo alguno, afectan el parámetro de regularidad constitucional,
dirá porque tienen una jerarquía diferente, el bloque de
constitucionalidad formado por los derechos humanos
15
constitucionales y constitucionalizados de fuente internacional son
la Norma Suprema de la Unión.
Los derechos humanos establecidos en la Constitución de la
Ciudad de México, son derechos humanos que tienen eficacia y
vigencia para los habitantes de la Ciudad de México, pero que
siempre estarán supeditados a lo que marca, no solamente el
bloque de constitucionalidad, sino la Constitución General de la
República.
De tal suerte que no veo que haya –en modo alguno– una
afectación entre este bloque de constitucionalidad local o este
parámetro de regularidad constitucional local, con el parámetro de
regularidad constitucional de todo el orden jurídico nacional.
Por supuesto que también coincido en que los derechos no
siempre se presentan como principios, hay veces que son
principios, también hay veces que se nos presentan como reglas o
parte de ellos como reglas, pero la mayoría de las veces tienen
una configuración compleja; de tal suerte que, creo que –quizás–
esto pudiera ser matizado.
Ahora bien, creo que derivado del propio federalismo, es otro
argumento, –digamos histórico–, un argumento jurídico
interpretativo y un argumento —digamos— de la concepción del
federalismo que –obviamente– por naturaleza, los Estados, las
entidades federativa deben tener este derecho, porque si bien el
federalismo reparte el poder, también reparte facultades, y
también cada región que es distinta, cada entidad federativa que
es distinta, puede provocar o producir que se puedan reconocer
16
derechos humanos diferenciados para un Estado o una entidad
federativa específica.
Creo que esto es connatural al sistema federal, el que –
precisamente– mientras no se afecte el pacto federal, los Estados
pueden desarrollar derechos y –obviamente– reconocer otro tipo
de derechos; para no entrar en el debate, si los derechos se crean,
se reconocen, etcétera; por creo que nuestra Constitución ya tomó
una postura sobre el reconocimiento de los derechos.
Ahora bien, —desde mi punto de vista— estos derechos humanos,
de carácter local, que puede crear el Constituyente de la Ciudad
de México, y –en mi opinión— cualquier Constituyente de los
Estados tiene ciertos límites; primero, creo que estos derechos no
pueden afectar un derecho humano que forme parte del bloque de
constitucionalidad del orden jurídico nacional; no sólo al contenido
esencial del derecho —como se sostiene en el proyecto—, sino –
me parece– que el derecho como tal, el derecho como ha sido —
por ejemplo— conceptualizado por esta Suprema Corte o por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, nada de lo que el
derecho es puede ser tocado por una norma de carácter inferior; y
por supuesto, estos derechos de índole local no pueden prestarse
como limitaciones o restricciones a los derechos humanos de
fuente propiamente constitucional.
En segundo lugar, me parece que estos derechos no pueden
afectar las facultades de la Federación o de otras entidades
federativas; bien sea porque el desarrollo de un derecho o el
reconocimiento de un derecho, la Constitución lo da a otro tipo de
ley –general o federal–; o bien sea porque hay ciertas facultades
17
de la Federación que se ven afectadas, simplemente, aunque no
sean facultades que tienen que ver con derechos, con el
otorgamiento o reconocimiento de este tipo de derechos.
En tercer lugar, algo que ya establecimos en la Primera Sala —a
propósito de la educación gratuita—, se reconoció que en varios
precedentes, que los Estados pueden ampliar el ámbito de niveles
en donde se da educación gratuita por parte del Estado, pero
tratándose de derechos sociales, económicos, culturales y
ambientales, es muy importante que, si no se trata de facultades
concurrentes o de facultades derivadas de la Constitución
General, estos nuevos derechos tengan que satisfacerse con el
presupuesto de la entidad federativa que lo reconoce, los crea o
los amplía.
Por último, –algo que ya había adelantado, pero voy a reiterar
aquí– los Estados y el Distrito Federal no puede –so pretexto de
reconocer un derecho o desarrollarlo– cambiar al titular de
derechos humanos entendido como persona, ¿se pueden generar
nuevos titulares? Sí, no voy a entrar al debate, si puede haber
titulares de derechos en seres no humanos, es un debate que ahí
está; por supuesto que acepto que pueden —como lo hace, de
hecho, la Constitución que estamos analizando— establecerse
como titulares de derechos humanos a entes colectivos, a
colectividades o a grupos; pero lo que no se puede hacer es
redefinir el concepto de persona, porque este concepto es una
atribución de la Constitución General que no puede ser disponible
para los Estados.
18
De tal suerte que estoy de acuerdo con el proyecto, me parece
que las entidades federativas, incluyendo a la Ciudad de México,
pueden ampliar, desarrollar, crear y reconocer nuevos derechos,
siempre y cuando se respeten los ámbitos de competencia de la
de Federación, de las otras entidades federativas; y, obviamente,
el contenido de los derechos humanos que forman parte del
bloque de constitucionalidad.
Me parece que, por lo demás, aunque es difícil –a veces– pensar
qué nuevos derechos se pueden crear, cuando uno ve todos los
tratados en materia de derechos humanos, todos los tratados que,
aunque no sean en materia de derechos humanos contienen
derechos, y los que ya están en las constituciones modernas; lo
cierto es que la realidad, la dinámica social, siempre va avanzando
con mayor velocidad que el derecho, y siempre se tiene que dejar
la puerta abierta para que, tanto el Estado Nacional como las
entidades federativas, incluyendo la Ciudad de México, puedan
hacer frente al reconocimiento o creación de nuevos derechos que
vengan a satisfacer necesidades personales o sociales de quienes
integran sus comunidades.
Por estas razones, estoy a favor del proyecto y formularé un voto
concurrente para ampliar estas consideraciones. Gracias señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro.
Señores Ministros, está a su consideración. Señor Ministro Franco.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias señor
Ministro Presidente. Trataré de ser muy breve por dos razones:
19
porque creo que aquí ya se han expresado muchísimas de las –
digamos– premisas sobre las cuales me basaría y, por otro lado,
porque estoy un poco afectado de la voz; entonces, los dos
gravitan en mi intervención.
Me sumo al reconocimiento que se ha formulado de manera
generalizada al ponente y al trabajo que realizó para presentarnos
este proyecto. Me parece que lo fundamental es que nos ha
permitido tener este intercambio de opiniones de manera
ordenada, con una serie de cuestiones que pueden ser
compartidas o no, pero que han permitido que cada uno de
nosotros podamos posicionarnos al respecto.
Me acerco más a quienes consideran que este es un problema
estrictamente competencial; evidentemente, con varias aristas
sistémicas, pero competencial. Me explico. Como aquí se ha
expresado por algunos de los que me han precedido en el uso de
la palabra, el sistema que rige a la ahora Ciudad de México no
puede entenderse más que a través de la evolución histórica que
ha habido respecto de lo que ahora ya se connota como una
entidad federativa autónoma, no soberana; aquí siempre ha
habido puntos de vista de cómo debe entenderse esa expresión
de la Constitución respecto a la soberanía de los Estados, y
curiosamente se usa la misma expresión, pero con un concepto
diferente, son soberanos en cuanto a su régimen interior; ahora la
ciudad de México es autónoma en cuanto a su régimen interior
también; hasta dónde esto debe ser –digamos– un problema de
debate, no lo veo en el presente caso; siempre he sostenido que el
hecho de que se denominara soberanos a los Estados obedece –
para su régimen interior– precisamente al régimen federal que
20
tenemos, porque gozaban –de mucho mayor manera en sus
orígenes– de un amplísimo marco interno en donde el gobierno
federal no intervenía y, consecuentemente, dentro del marco del
federalismo se decidió usar este concepto; ahora se ha usado el
concepto de autonomía para la Ciudad de México, y creo que esto
también tiene una implicación importante, quiere decir que se le
reconoce que puede actuar dentro de lo que corresponde a su
gobierno interior, y en las especificidades que le ha dado el
Constituyente a su regulación orgánica y funcional de manera
autónoma. Creo que este es uno de los aspectos –en mi opinión–
en donde se inscribe este tema que estamos abordando.
También convengo que, –básicamente– dentro de todo el grupo
de artículos –que también aquí ya se han mencionado varias
veces– que permiten establecer –precisamente– las facultades y
qué tipo de facultades tienen las entidades, en particular, la
entidad, Ciudad de México, deriva este asunto, particularmente el
124; aquí convengo con quienes así lo han expresado, porque es
el que siempre ha marcado las facultades residuales.
Ahora bien, creo que para poder llegar a un punto de consenso,
tendríamos también que ver cómo incrustamos en el sistema
constitucional mexicano el nuevo marco de la Ciudad de México,
en particular, el artículo 122, y esa expresión que se incorporó
para solo esta entidad federativa, no para los Estados, que señala:
“La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las
normas y las garantías para el goce y la protección de los
derechos humanos en los ámbitos de su competencia, –sigue
circunscribiendo el problema a la competencia– conforme a lo
dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución.”
21
Desafortunadamente no tenemos en los precedentes legislativos
ninguna directriz clara de qué se pretendía al incorporar este
párrafo porque, además, a lo largo de los trabajos –que como
saben fue durante muchos años– esto fue modificándose y,
finalmente, se introdujo –sin ninguna explicación– en el texto
actual; pero me parece que no se puede vaciar de contenido este
precepto y hay que darle un sentido y un alcance, porque eso
facilitaría entender todo el resto de la temática que tenemos que
dilucidar.
Consecuentemente, estimo que a la luz de un análisis
fundamentalmente competencial y tomando en cuenta todos los
factores –que aquí también se han mencionado y que no abundo
en ellos– que enmarcan la organización y funcionamiento hoy de
la Ciudad de México a partir de la reforma de enero de dos mil
dieciséis, se puede dilucidar que –como también he sostenido– las
entidades federativas tienen la capacidad jurídica para –
precisamente– generar –inclusive– el reconocimiento de
modalidades de derechos humanos o eventualmente –hasta ahora
no he identificado ninguno– que podamos llamar como un derecho
humano verdaderamente nuevo, sino lo que he visto son
desdobles de los ya existentes para protegerlos mejor, pero que
tengan esa capacidad jurídica, puesto que –efectivamente– no hay
ninguna mención en nuestra Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que le dé la facultad exclusiva a la Federación.
Pero como nuestro sistema federal –hoy en día– y el sistema de
relaciones que existe entre los distintos órdenes de gobierno y los
distintos niveles jurídicos que tenemos definidos por este Pleno de
22
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es sumamente
complejo; entonces, tenemos que entrar al análisis en cada caso
concreto y definir si la forma y el tratamiento que –en este caso, la
Ciudad de México– le dio a los derechos humanos en su
Constitución es constitucional a la luz de todo este marco.
Creo que esto es lo más importante y, por consecuencia, también
me inclinaría a que declaremos infundados los conceptos de
invalidez que se hicieron valer en esto, y sigamos una línea
trazada metodológicamente y, además, apuntada por varios de
ustedes, para analizar lo que sigue que ya es concretamente lo
que se ha establecido en la Ciudad de México respecto de los
derechos humanos. Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Franco.
Está a su consideración, señores Ministros. Señor Ministro Pardo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Gracias señor
Ministro Presidente. Inicio mi intervención sumándome al
reconocimiento y felicitación a la ponencia y, desde luego, al señor
Ministro Laynez por el muy minucioso trabajo que se ha realizado
en relación a estos asuntos tan complejos y con tantos temas que
se ponen a discusión en este Tribunal Pleno.
Quisiera mencionar –de manera muy breve y muy sintética– que
me encuentro a favor de la propuesta del proyecto en este punto;
es decir, coincido en el sentido de que la Ciudad de México puede
en su Constitución ampliar derechos humanos establecidos en la
Constitución Federal, o –si esto fuera posible– reconocer algunos
nuevos o algunos diferentes.
23
Desde luego, me aparto de distintas consideraciones del estudio;
desde mi perspectiva, la problemática que se presenta –de inicio–
en relación con el tema competencial, creo que se resuelve
directamente con el texto del artículo 122 de la Constitución, en la
fracción I, párrafo último, –que ha sido leída en muchas
ocasiones– y que debe interpretarse de manera amplia para poder
establecer que hay facultades concedidas de manera expresa por
la Constitución Federal para la Ciudad de México, en el sentido de
que en su Constitución se pueden ampliar, desarrollar y –desde
luego– maximizar los derechos humanos, y también –incluso– el
de proporcionar mayores garantías para hacer efectivo su
ejercicio.
En relación con el tema de los límites a ese ejercicio de
producción normativa por parte de la Ciudad de México, coincido
con la propuesta general del proyecto en el sentido de que esta
posibilidad no es ilimitada, desde luego que está sujeta a distinto
límite.
El proyecto enuncia tres directrices muy concretas en este sentido;
–para mí– el límite radica esencialmente en el hecho de que la
ampliación o reconocimiento de derechos humanos y de sus
garantías, –decía– el límite consiste en que no impida el pleno
ejercicio y disfrute de los distintos derechos humanos que ya
reconoce la Constitución Federal, ni se oponga a las restricciones
expresas que también considera el pacto federal.
En cuanto a algunas afirmaciones que se hacen en el proyecto, en
el sentido de considerar la posibilidad de que todas las entidades
24
federativas tengan esta facultad dentro de sus respectivas
constituciones, en este caso me centraría a la solución del análisis
concreto, que es el análisis sobre el régimen que establece la
Constitución Federal, concretamente en relación con la Ciudad de
México, y reservaría pronunciarme respecto –en general– de la
posibilidad de que lo puedan hacer –sin que lo niegue– todas las
entidades federativas.
Otro punto que quisiera también precisar en mi postura es que –
desde mi perspectiva– la propuesta que se nos presenta en este
proyecto, no contraviene los precedentes que hemos establecido
en este Tribunal Pleno en las acciones de inconstitucionalidad que
se han señalado; en primer lugar, creo que en ninguno de estos
precedentes se había presentado la temática que ahora estamos
abordando, es decir, el planteamiento general sobre la posibilidad
o la competencia de una entidad federativa –en este caso
concreto, de la Ciudad de México– para expedir normas que
reconozcan derechos humanos.
En la acción de inconstitucionalidad 84/2015, –que es una de las
que se ha hecho mención– se analizaron distintos preceptos de la
Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de
Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Federal, es decir, se
trata de una norma secundaria, no de una norma constitucional de
orden local. En esta ley y en esta acción se determinó la invalidez
del artículo 5, fracción XI, bajo la consideración de que el órgano
legislativo local sustituyó la facultad del Constituyente para
reconocer y dotar de contenido a un derecho humano que ya se
encuentra tutelado a nivel constitucional federal, y esta fue la
temática sobre la que bordó ese precedente. Debo decir que –
25
incluso– en las tres acciones que se han señalado, he formulado
voto concurrente para separarme de varias consideraciones.
Por lo que hace a la distinta acción de inconstitucionalidad
87/2015, en la misma se estableció –de manera expresa– que la
posibilidad de que los Estados puedan legislar respecto a los
derechos humanos de fuente constitucional, es posible –siempre y
cuando– no se afecte el contenido esencial de los derechos
humanos reconocidos en la Norma Suprema y, por otro lado,
también se reconoció la posibilidad de que los legisladores
estatales, –de acuerdo a sus respectivas atribuciones
competenciales– puedan desarrollar o –incluso– ampliar el
contenido de un derecho humano, previsto en la Constitución
Federal y en los tratados internacionales sobre esa base, es decir,
que no se altere el contenido esencial previsto en la Constitución
Federal.
También se precisó en este precedente que esta facultad no
implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus
respectivas leyes definiciones específicas, respecto a un derecho
humano reconocido en algún ordenamiento de fuente
constitucional; ello se acotó a los casos en que el contenido y
alcance del derecho específico de que se trate, se encuentre
tutelado y delimitado por la propia Norma Suprema Federal.
Así que, cuando en la referida acción de inconstitucionalidad
87/2015, se estableció que “este Tribunal Pleno considera que el
legislador estatal carece de competencia para establecer
definiciones de derechos humanos que son reconocidos por la
norma suprema, ya que al derivar del orden constitucional, su
contenido y alcance no resulta disponible para las entidades
26
federativas, pues de lo contrario se desnaturalizaría su función
normativa, jerárquica, universal y de contenido superior respecto al
resto de las normas del orden jurídico”; en mi concepto, ello no
impide –por los menos no voté con esa idea– que el Constituyente
local y –en el caso– el Constituyente de la Ciudad de México
puedan reconocer nuevos derechos humanos a favor de sus
habitante o ampliar los derechos reconocidos por la Constitución
Federal.
Lo único que –para mí– se determinó en ese precedente es que, lo
que está prohibido para el legislador o constituyente local, es
redefinir o cambiar la definición de derechos humanos,
conceptualizados en el pacto federal o en tratados internacionales,
sobre la base de que dicho ejercicio impediría el contenido y
alcance fijado de esos derechos.
Por otra parte, y en relación con el distinto precedente, la acción
de inconstitucionalidad 75/2015; en este caso, se analizó el
artículo 52 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que
permitía a los tribunales locales garantizar el control de
convencionalidad de los derechos humanos en todas sus
actuaciones; en ese caso, mi voto fue en el sentido –sumándome
a la mayoría– de que existía incompetencia del órgano legislativo
local para legislar sobre una materia definida y regulada por el
artículo 1º constitucional; es decir, el sistema de control de
convencionalidad a nivel federal, que está establecido en el propio
artículo 1° constitucional.
Sobre esta base, –y como señalaba, compartiendo muchas de las
ideas del proyecto, pero no la totalidad– llego a la conclusión de
que los conceptos de invalidez, que se analizan en este apartado,
27
son infundados; reconocer la competencia de la Ciudad de México
para que, a través de su Constitución, pueda ampliar o reconocer
nuevos derechos humanos; finalmente, anunciaré un voto
concurrente para separarme de aquellos argumentos que no
comparto. Esa sería mi postura en este punto. Gracias señor
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro.
Señora Ministra Luna, por favor.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias señor Presidente.
Bueno, si no felicito al señor Ministro me voy a ver muy mal,
entonces, lo felicito porque, además, considero que fue un trabajo
–de veras– exhaustivo, tuvo que dividir en dos este trabajo para
sacar –incluso– de manera rápida todo lo relacionados con las
cuestiones electorales. Lo felicito y, además, le reconocemos.
En esta parte de la Constitución que se combate, lo que se está
tratando de determinar es si el Constituyente de la Ciudad de
México tiene facultades para establecer un catálogo de derechos
humanos que va, desde un simple modo declarativo de establecer
derechos humanos hasta el incremento de nuevos derechos; o
sea, si puede establecer todo esto, desde algo muy simple
declarativo, hasta la creación de nuevos derechos.
En el proyecto que nos presenta el señor Ministro ponente, –de
manera muy puntual y exhaustiva– contesta esta interrogante a
través de la resolución de cuatro temas importantísimos, que
concluyen diciendo que sí es factible, a partir de tres limitantes y
dos condiciones. Las tres limitantes son, en primer lugar, de orden
competencial, siempre y cuando no se invada la facultad del
Congreso de la Unión; que no se altere el núcleo de los derechos
28
humanos, en lo esencial, de lo establecido por la propia
Constitución, y que –desde luego– no se obstaculice la función de
los poderes federales, ya que en la Ciudad de México se
encuentra ─precisamente─ el asiento de estos.
Las condiciones que solamente son exigibles en el ámbito de la
Ciudad de México, con las especificidades y particularidades de
cada caso, que –además– deben calcularse las consecuencias y
las cuestiones de carácter administrativo, financiero y de política
pública.
Difiero un poquito de la concepción que se ha mencionado, pero
coincido con el resultado, porque creo que hay un consenso
mayoritario, ─hasta lo que hemos escuchado en este momento─
en el sentido de que es factible que el Constituyente de la Ciudad
de México pueda crear nuevos derechos humanos. Para empezar,
diría: crear los derechos humanos es bien complicado, no digo que
sea imposible, y a lo mejor podemos encontrar algunos, pero si
vemos el catálogo de derechos humanos establecidos en la
Constitución y en los tratados internacionales, pues es una gama
amplísima de derechos humanos y es difícil pensar en otros
distintos, no digo que no existan, pero la mayoría de los derechos
que realmente son derechos humanos están ─de alguna manera─
reconocidos en ellos.
Entonces, aquí la idea fundamental es determinar: ¿se pueden
crear distintos a estos o se pueden matizar o se pueden
conceptualizar o se pueden desarrollar, como se ha mencionado?
Pues diría: conceptualizar, matizar, desarrollar, regular para su
29
aplicación, no le veo ningún problema, creo que eso es
perfectamente establecible.
La situación es ─en mi opinión─ única y exclusivamente
problemática en relación con la creación de derechos nuevos, de
derechos humanos distintos a los reconocidos en la Constitución y
en los tratados internacionales.
Ahora, tenemos dos artículos a los que todos nos hemos referido y
hemos interpretado cada quien desde su punto de vista, algunos
coincidentes, otros no tanto, porque hay quienes dicen que la
facultad para crear nuevos derechos humanos del Congreso
Constituyente de la Ciudad de México es producto de lo que
establece el artículo 124 constitucional, porque se considera una
facultad residual; y hay quienes dicen: no, el artículo 122, apartado
A, fracción I, párrafo último, se está estableciendo esta posibilidad.
Primero que nada, recordemos que este artículo 122 ─como lo
mencionó el Ministro Medina Mora─ se reformó hace
relativamente poco tiempo, esto fue el veintinueve de enero de dos
mil dieciséis, donde se cambia ─prácticamente─ el régimen
jurídico del entonces Distrito Federal, y se convierte en lo que hoy
conocemos como la nueva Ciudad de México.
En este cambio de esta reforma constitucional, también
recordemos que no existía una Constitución como existe en los
diferentes Estados de la República ¿qué había aquí? Las normas
constitucionales de la Constitución Federal y el Estatuto de
Gobierno, que era lo que regía ─prácticamente─ al entonces
Distrito Federal.
30
Entonces ¿qué sucedió? Pues si vemos, en los trabajos
legislativos que se llevan a cabo en esa ocasión, pues lo que se
pretendió fue: “es lo suficientemente relevante para que este
Órgano Revisor de la Constitución la modifique en el sentido
propuesto por la Minuta, lo que resulta además procedente en
virtud de que no solo no se provocará con ello una regresión en el
goce de los derechos de las personas, sino la ampliación de tales
derechos”; o sea, la Constitución Federal estaba estableciendo la
posibilidad de que en la nueva Constitución los derechos
humanos, reconocidos en la Constitución y en los tratados,
pudieran ampliarse, y esto desde los trabajos legislativos así se
entendió. Además, se dijo: “se erige como mecanismo jurídico a
través del cual los habitantes del Distrito Federal dejarán der ser
«ciudadanos de segunda» y se convertirán en ciudadanos que
tendrán los mismos derechos que los mexicanos de los otros
estados”.
Un parrafito más que es importante, dice: “Asimismo, es de
destacarse con fundamento en el artículo 122, apartado A,
fracción II, la Ciudad de México tendrá su propia Constitución
Política que regirá la conducción del Estado; lo cual proporcionará
estabilidad a las reglas que determinan la forma en que se ejerce
el poder público por parte de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y
Judicial de la Ciudad y a su vez, dotará de una herramienta
política para reconocer y proteger los derechos fundamentales,
preservar las libertades y dotar de seguridad a la sociedad del aún
Distrito Federal”.
31
Entonces, estas fueron las razones que se dieron en ese momento
para la realización de la reforma constitucional, y el artículo 122,
ya reformado, en el párrafo que se ha leído en numerosas
ocasiones a partir de esta discusión, y que no voy a poder más
que volverlo a leer, porque es bien importante para mi reflexión,
dice: “La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá
las normas y las garantías para el goce y la protección de los
derechos humanos en los ámbitos de su competencia, ─pero aquí
viene la parte importante─ conforme a lo dispuesto por el artículo
1o. de esta Constitución”. ¿Y qué nos dice el artículo 1°
constitucional? “En los Estados Unidos Mexicanos todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, así como de las garantías para su
protección,” y luego nos da cuáles son los principios y, además,
nos dice que todas las autoridades están obligadas a promoverlos,
a respetarlos y a protegerlos.
Si el artículo 122 no está estableciendo –de manera específica–
que tenga la facultad la Ciudad de México de establecer derechos
humanos, tampoco la derivo del artículo 1° constitucional, está
diciendo que son los derechos reconocidos en la Constitución y en
los tratados internacionales, no en las constituciones de los
Estados. Y esto tiene una razón de ser, –en mi opinión, y lo digo
con el mayor de los respetos─, ¿cuál es la razón de ser? Pues –
precisamente– respetar el principio de universalidad de los
derechos humanos para que todos los mexicanos gocen de los
mismos derechos humanos en toda la República, esa es la razón
de ser. Pero esto no quiere decir que los Estados no puedan
legislar en sus constituciones al respecto. ¿Qué es una
32
Constitución? Ya se estableció en la reforma, hay que determinar
la Constitución en la Ciudad de México porque no tenía.
Por primera vez, en la historia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ─al menos en el tiempo en el que he estado─ nos toca
juzgar una Constitución completas, siempre hemos juzgado
reformas constitucionales, pero una Constitución completa es la
primeras vez que se presenta para efectos de su discusión.
Ahora, todas las constituciones ¿qué implican? Pues el régimen
jurídico político de la Ciudad de México o de una entidad estatal, o
bien, de la Constitución Federal para toda la República, todas las
constituciones, tomamos en consideración que tienen una parte
orgánica y una parte dogmática.
Ahora, si los derechos humanos establecidos en la Constitución y
en los tratados conforme al artículo 1°, son los que tienen derecho
todos los mexicanos a gozar, podríamos hasta llegar a la situación
de que las constituciones de los Estados y de la Ciudad de México
podrían no tener un catálogo de derechos humanos, basta con
que estén reconocidos en la Constitución.
Sin embargo, la costumbre legislativa que se ha regido en materia
de constituciones locales, ha sido que al igual que la federal,
contiene su parte orgánica y su parte dogmática, y en esta parte
dogmática es donde están –precisamente– consagrados antes las
llamadas garantías individuales, hoy los derechos humanos.
Entones, se ha establecido esa posibilidad; sin embargo, no veo ni
en el artículo 124 ni en el artículo 122 la posibilidad de creación de
33
nuevos derechos. Sin embargo, la posibilidad de promover,
respetar, proteger, garantizar, no quiere decir que no puedan
ampliarlos, que no puedan regularlos, que no puedan concretarlos,
que no puedan hacerlos efectivos, que no puedan hacerlos
entendibles, que no puedan –de alguna manera– establecer
desdoblamientos del propio derecho humano establecido en la
Constitución para hacerlos efectivos, esa es la razón de ser del
artículo 122.
Entonces, –en mi opinión– estas facultades se dan y las tiene
conforme al artículo 122, y –desde luego– conforme a lo que esta
propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, la
ampliación de estos derechos se ha reconocido en innumerables
precedentes, ya los han señalado los señores Ministros; lo que
nosotros hemos establecido en relación en que no es disponible
para los Estados es –precisamente– que –de alguna manera–
definan un derecho humano de manera contraria a lo que ya se
estableció en la Constitución, y así se dijo en alguno de los
precedentes que dice: “este Tribunal Pleno considera que el
legislador estatal carece de competencia para establecer
definiciones de derechos humanos que son reconocidos por la
norma suprema, ya que al derivar del orden constitucional, su
contenido y alcance no resulta disponible para las entidades
federativas, pues de lo contrario se desnaturalizaría su función
normativa, jerárquica, universal y de contenido superior respecto al
resto de las normas”.
Entonces, por esa razón, me parece que la definición de estos
derechos está en la Constitución, pero esto no quiere decir –de
ninguna manera– que no se puedan reconocer, conceptualizar,
matizar, ampliar, desarrollar en las constituciones locales; para mí,
34
lo único que no está disponible para el legislador local, llámese de
la Ciudad de México o de cualquiera de los Estados es la creación
de derechos humanos distintos a los reconocidos en la
Constitución y en los tratados, –para mí– eso no es factible, creo
que ahí está mi diferencia con el resto de la señora y de los
señores Ministros.
Sin embargo, en el caso concreto, al igual que lo mencionó el
señor Ministro Franco, coincido con él, no veo en este catálogo
que se establece en la Constitución Política de la Ciudad de
México ningún derecho humano distinto, todos son
desdoblamiento, todos son conceptualización, son desarrollo de
los que reconoce la Constitución, hasta el artículo 14 que es el
catálogo que se está analizando en esta primera parte, o derivan
del derecho a la salud, o derivan del derecho a la libertad o
derivan de muchos derechos pero ya reconocidos tanto en la
Constitución como en los tratados internacionales.
Entonces, no es que se esté creando nuevos derechos, simple y
sencillamente, para efectos de la aplicación y efectividad en la
Ciudad de México, lo que están determinando es cómo los
conceptualizan, cómo los entienden y cómo los hacen efectivos,
que eso está perfectamente establecido y regulado –en mi
opinión– en el artículo 122 de la Constitución y, por esa razón,
creo que los artículos –que se están analizando– son factibles de
establecerse por el Constituyente de la Ciudad de México.
Me apartaría de algunas situaciones relacionadas de manera
específica, por ejemplo, con el artículo 4, en donde se dice: “En la
Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y
35
garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en los tratados”, que es realmente lo que se
está diciendo que sean parte en esta Constitución, porque ya
dijimos no están inventando el hilo negro, simplemente están
desdoblando lo que ya –de alguna manera– se ha establecido en
la Constitución y en los tratados pero, si no, en las normas
generales y locales. Esto lo suprimiría y simplemente me aparto
para dejarlo en mi voto concurrente.
Por otro lado, me parece que es motivo de interpretación lo que se
dice en el apartado B de este artículo 4, relacionado; en el numeral
1, sobre los principios rectores de los derechos humanos, que –de
alguna manera– varía de los establecidos por la Constitución, y
que –eventualmente– pudieran llegar a dar motivo a alguna
confusión, pero podría ser materia de una interpretación conforme.
Por otro lado, en el numeral 2, dice: “Los derechos humanos son
inalienables, imprescriptibles, irrenunciables, irrevocables y
exigibles”. Creo que son exigibles, de otra manera no tendríamos
los medios de control constitucional –precisamente– para hacerlo;
esa es la razón de ser del juicio de amparo y de los juicios
constitucionales que se establecen en las constituciones locales;
pero esto hay que entenderlo en la aplicación y en la efectividad
de los derechos humanos, porque si lo aplicamos de manera
literal, parecería que si al ser irrenunciables, y les pongo un
ejemplo, si no hace uso el particular de ese derecho humano o lo
hace oponible al Estado en el momento en que se lo vulneran,
pues el Estado tendría que actuar oficiosamente, y creo que no lo
podríamos entender de esa manera.
36
Para mí, los derechos humanos, efectivamente, son inalienables,
imprescriptibles, irrenunciables, pero a futuro y en abstracto.
Cuando ingresan a nuestro patrimonio especial y jurídico, a
nuestra esfera jurídica, el particular es libre de determinar si los
hace efectivos o no; y pongo un ejemplo tan sencillo en materia
laboral: si en el momento en que firmo mi contrato de trabajo, me
hacen firmar una carta de renuncia en blanco, estoy incurriendo en
uno de estos problemas, me están haciendo renunciar a mi
derecho al trabajo; entonces, aquí opera, éste es irrenunciable, sí,
a futuro y en abstracto, pero en el momento en que hay un
problema de despido, tengo la posibilidad de oponerlo al Estado a
través de los medios de impugnación respectivos, pero también
puedo no hacerlo, si no quiero; entonces, ¿cuándo se vuelve
irrenunciable?, pues cuando ingresa a mi esfera jurídica, entonces
esto –en mi opinión– también sería motivo de interpretación. No se
puede así, –de manera literal– tomarlo como una doctrina
específica de aplicación para los derechos humanos; desde luego,
hay otros artículos en esta misma parte, hasta el 14, que –como
ustedes saben– se vienen impugnando de manera individual y que
nos referiremos en cada uno de los apartados que más adelante
estaremos.
De tal manera, señor Ministro Presidente, estoy de acuerdo con el
resultado que nos da el proyecto del señor Ministro Laynez, en el
sentido de declarar infundados los conceptos de invalidez
expresados por la Procuraduría General de la República en este
apartado, pero por razones totalmente distintas, que expresaré en
un voto concurrente. Gracias señor Ministro Presidente.
37
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señora Ministra.
También quiero pronunciarme brevemente.
Estoy de acuerdo, sustancialmente, con la propuesta, aunque me
aparto de algunas consideraciones que haré valer –desde luego–
en el voto concurrente que corresponda, porque considerando que
el parámetro de regularidad de los derechos humanos, en este
país, se integra no sólo por los reconocidos en la Constitución y en
los tratados internacionales, sino también porque los Estados
pueden emitir normas de regulación, siempre que no alteren el
contenido esencial y observen las obligaciones generales
establecidas respecto de ellos.
A partir de esta lógica, concluyo que, incluso, cuando se habla de
creación o establecimiento de un derecho nuevo, dentro de la
consulta, se hace referencia –en realidad– a aquellos que derivan
o se desarrollan justamente a partir de las previsiones contenidas
en la Ley Fundamental, justamente como instrumentos
internacionales que, de otra forma, no podrían servir como
parámetro de éstos ni entenderse como sus límites, y no en el
sentido propio de crear, sino de reconocerlos, y esto es así porque
los derechos humanos, al ser inherentes al ser humano, no
pueden ser creados como si antes no existieran los derechos
humanos, por ser del ser humano, tienen que ser sólo
reconocidos, no pueden crearse como si los seres humanos
anterior a esta creación, no los tuvieran.
De esta manera, no es posible, dada la universalidad, que es
piedra angular –dice el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos– la universalidad de los derechos
38
humanos, no es posible que en un Estado se cree o se reconozca
un derecho que en otros Estados no. De tal modo que pueda
decirse que en un Estado un sujeto tiene unos derechos humanos
mejores que en otro.
Por eso, –para mí– éstos deben estar establecidos en la
Constitución Federal, esto, máxime que los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución Federal, –así lo dice
expresamente el artículo 1º constitucional– incluidos –desde
luego– los derechos humanos, deben interpretarse en un sentido
amplísimo, con la idea de que los conceptos que enarbolan,
constituyen el techo al que deberán ajustarse las normas locales
cuando desarrollen los principios contenidos en la Constitución
Federal.
Así, es en la Ley Fundamental en donde cabemos todos, y todos
somos igualmente valiosos para ella, por lo que no caben
interpretaciones maniqueas respecto de su contenido, el cual, por
el contrario, debe ser de tal amplitud y alcance que nos permita a
todos gozar de su protección, con independencia de nuestras
condiciones, circunstancias particulares o lugar de residencia.
Desde esta dimensión, coincido en que la legislación de desarrollo
o instrumentación expedida por las legislaturas locales sobre
derechos humanos, siempre que se ajusten a este techo
normativo, previsto por la Constitución General, será compatible
con los principios de universalidad, progresividad y seguridad
jurídica, por lo que no podría considerarse inconstitucional
cualquier regulación general en esta materia, pues la calificación
respectiva sólo podría darse al hacer un ejercicio de contraste
39
entre los derechos establecidos en la ley estatal y en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para robustecer esta argumentación mía, mencionaría que debe
tenerse en consideración este repetido artículo 122 de la
Constitución, que si me permite la señora Ministra, repetiría
también, que prevé un mandato constitucional en el sentido de que
la Constitución de la Ciudad debe contener un catálogo de
derechos humanos, cuando habla de normas para el goce y
protección de los derechos humanos, que —insisto— deben
desprenderse de los establecidos en la Ley Fundamental y en los
tratados y respetar el contenido esencial que en ellos se define, y
así, en el párrafo que nos interesa, el artículo 122 dice: “La
Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las
normas y las garantías para el goce y la protección de los
derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a
lo dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución”.
Esto es, los derechos humanos prexistentes, o sea, el goce y el
disfrute de los derechos tienen que ser con base en aquellos que
ya reconoce la Constitución Federal. Aquí no entiendo –de
ninguna manera–, ni reconocerlos de otra forma, ni crearlos,
mucho menos, por lo que –para mí– es imposible crear un derecho
humano cuando éste, por su naturaleza, es inherente al ser
humano.
De esta manera, lo que estaríamos estableciendo es una
instrumentación del ejercicio del derecho humano y de su goce
para poder disfrutarlo.
40
En relación con esto, vale la pena mencionar que considero que
categorizar a la Ciudad de México como una entidad autónoma y
no soberana, no implica que deba restársele o limitársele la
posibilidad de regular en relación con los derechos humanos, que
serán vigentes en ella, pues el procedimiento que dio origen a la
reforma constitucional del 122, es posible desprender que la
intención de los legisladores fue transformar de fondo la
naturaleza jurídica del entonces Distrito Federal, para que pudiera
dotar su régimen interior en condiciones similares a las demás
entidades federativas, manteniendo dos características
específicas: ser la capital de la República y la sede de los Poderes
de la Unión.
De esta perspectiva, entre los puntos rectores, conforme a los
cuales se desarrolló la modificación a este precepto, se estableció
que en la propia Ley Fundamental y, concretamente en este
artículo 122, se incluirían –de manera puntual– las bases para que
la Ciudad dictara –como el resto de los Estados– su propia
Constitución, dentro de lo que quedaría contenida la facultad para
definir todo lo concerniente a su régimen interior, tomando en
cuenta las prohibiciones y límites que se prevén para el resto de
los Estados.
Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Diputados, la
Revisora, se estableció —en lo que interesa destacar de mi
propuesta— que, con la reforma al artículo constitucional, en
comento, la Ciudad de México, a la que se reconoce como entidad
autónoma en lo concerniente a su régimen interior, tendría su
propia Constitución para regir la conducción de Estado, reconocer
y proteger derechos fundamentales, preservar las libertades y
41
dotar de seguridad a los integrantes de la sociedad. De esta
forma, no encuentro, ni dentro del texto constitucional ni en el
proceso legislativo, una previsión o argumento del que se
desprenda o que pueda sostenerse y justificar, en cualquier
sentido, que el carácter autónomo de la Ciudad es una limitación
para que lleve a cabo un desarrollo normativo de instrumentación
de los derechos humanos reconocidos por la Constitución.
Por tanto, —a mi juicio— válidamente puede regular respecto de
los derechos humanos, siempre que no alteren su contenido
esencial y observen las obligaciones generales establecidas
respecto de ellos en la Ley Fundamental; reconociendo así, la
posibilidad indicada a la luz de la limitación general –que señalé–
y, aun cuando me parece que esto sería suficiente para resolver el
concepto de invalidez –que ahora analizamos–, podría coincidir
también con las directrices que se proponen en torno a esta
facultad.
Ahora bien, la posición que he expresado es congruente con lo
que he sostenido en distintos precedentes, acciones de
inconstitucionalidad, desde la 11/2009 y 62/2009, así como la
controversia constitucional 104/2009. En las que he sostenido –
medularmente– que nuestro sistema constitucional no permite a
las constituciones de los Estados o entidades de la República,
establecer derechos fundamentales ni crearlos ni siquiera
reconocerlos de manera distinta, como lo hace la Constitución
Federal, en la idea de que no pueden contravenir lo previsto en el
pacto federal, ni con tener aspectos, que por su naturaleza
universal e inherente al ser humano, sólo corresponden a la
42
Constitución General de la República y, consecuentemente, son
de la exclusiva competencia del Constituyente Permanente.
Por tanto, he sostenido que, en principio, resultará inválida toda
norma de una constitución estatal, que pretenda determinar, crear
o establecer principios relacionados con los derechos humanos,
pues estos sólo son materia de la Ley Fundamental y los tratados
internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, y –desde
esta perspectiva– considero que lo que las entidades federativas
pueden realizar, es la instrumentación –como dice el 122– para el
goce y disfrute de esos derechos ya reconocidos por la
Constitución Federal.
Esto es, aun cuando pienso que las constituciones locales no
podrán tener un contenido declarativo, mediante el cual pueden
definir conceptualmente derechos humanos y, consecuentemente,
darles contenidos diferentes y alterar su esencia o establecer
conceptos independientes para atender situaciones políticas o
sociales particulares de cada Estado, estoy convencido de que
pueden legislar en relación con ellos, ampliándolos o –inclusive–
reglamentándolos y en algunos casos siempre que no alteren su
concepto –insisto–, creen una definición diversa a la prevista por la
Norma Suprema; pues ello alteraría la uniformidad de estas
instituciones universales y nacionales y, consecuente, violaría –
para mí– la seguridad jurídica.
Así me pronuncié –por ejemplo– en la sesión de catorce de junio
de dos mil dieciséis, en el estudio de la acción de
inconstitucionalidad 75/2015, cuando señalé –creo– que las
legislaturas pueden legislar respecto de estos conceptos, lo que
43
no pueden –según mi punto de vista– es cambiar el concepto
mismo, o sea, la sustancia del concepto del derecho a la libertad o
el derecho a ciertas instituciones establecidas en la Constitución
que, por eso, están en la Constitución Federal para darle
uniformidad nacional y universalidad, pueden ser legisladas y
pueden ser ampliadas, pueden ser –inclusive– reglamentadas,
como –por ejemplo– el principio y el reconocimiento del derecho a
la educación, es un principio universal del ser humano, lo que se
puede instrumentar y regular –por ejemplo– es en qué términos
podrá ser gratuita, en qué instituciones se puede o se debe
otorgar, pero eso ya es una cuestión instrumental que no es
sustantiva al derecho que se tiene a la educación.
Me alejo de otras consideraciones que se formulan en el apartado
relacionado con las facultades de las entidades en derechos
humanos, que se enmarcan en un proceso de descentralización
en la materia, como –por ejemplo– las desarrolladas en los
párrafos 88, 89 y 90, en los que se llega a alguna conclusión
abstracta en relación con el sentido o la razón de los distintos
cambios en la regulación de los derechos fundamentales del país.
En el apartado en el que se analiza, no existe la vulneración a los
principios de universalidad y progresividad, y me apartaría de
algunas consideraciones que hacen a partir de la doctrina y
algunas consideraciones que se formulan como ejemplos o
conclusiones en los párrafos 96 a 98 y 105.
Insisto, –desde esta perspectiva– comparto la propuesta de
manera general, sólo me aparto de estas consideraciones, como
también lo haré respecto de los párrafos 109 a 124, relacionados
44
con la distinción entre soberanía de los Estados y autonomía de la
Ciudad de México, y también me apartaré de lo señalado en el
párrafo 135, en relación con las implicaciones que acarrea a la
autoridad el establecimiento de derechos subjetivos dentro de la
Constitución Política de la Ciudad de México.
En resumen: también considero —como lo propone el proyecto—
que son infundados los conceptos de invalidez, pero con algunas
argumentaciones divergentes de las propuestas. Señor Ministro
Laynez.
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Gracias Ministro
Presidente. He escuchado con mucha atención todas las
opiniones vertidas; el tema es complejo, —como ya se ha
señalado aquí— es inédito también porque —como lo dijimos al
inicio— estamos analizando por primera vez una norma
fundacional de una entidad federativa, como es la Ciudad de
México y, además, los argumentos y el número de impugnaciones
fueron numerosas.
Primero, a manera de explicación, de manera decidida el proyecto
no quiso abordar el problema desde una óptica competencial
inicial o pura, porque consideramos que eso no daría respuesta a
los argumentos de la Procuraduría General de la República, como
accionante.
Creo que la Procuraduría General de la República conoce
perfectamente que la Ciudad de México es un orden jurídico
distinto que tiene sus competencias, me parecería descabellado
45
que ignorara que en el artículo 124, con la reforma de dos mil
dieciséis se incluyó a la Ciudad de México.
Sus argumentos son que, a pesar de esto, en materia de derechos
humanos no tendría esa competencia reconocida; por lo tanto,
teníamos que señalar que no es una materia distribuible, que no
es una materia como tal, pero tampoco contraponer competencia
frente a derechos humanos o derechos humanos en prevalencia
frente a una competencia porque somos un Estado federal.
En ese sentido, creo que el proyecto también recoge, no soslaya
la competencia, —lo decimos en varias ocasiones— uno de los
pilares fundamentales fue que se revirtió el sistema de facultades
expresas y limitadas del Distrito Federal y se incluyó a la Ciudad
de México en el artículo 124.
Uno de los límites, el primero que estamos proponiendo, tiene que
ver con el régimen competencial establecido en la Constitución, es
a manera de explicación; por lo tanto, —al menos en la
metodología del proyecto— lo mantendré en ese punto.
Por el contrario, quiero proponerle al Pleno, que se haga una
modificación que tiene que ver con los precedentes y que haría en
engrose, mismo que traería a aprobación los precedentes, y creo
que eso es muy importante, sobre todo, para futuras acciones de
inconstitucionalidad, —no tanto para este proyecto— sino las
futuras impugnaciones en normas locales que tengamos o la
legislación secundaria de la Ciudad de México, que está siendo
emitida, pero no en el sentido de apartarnos de esos precedentes
que se mencionan en el proyecto, pero creo que —voy a utilizar la
46
expresión del Ministro Gutiérrez Ortiz Mena, como él bien lo dijo—
que se hablara con el proyecto, dos fundamentales, el 87/2015,
porque en este precedente, no lo voy a leer todo, pero es
fundamentalmente –como lo dije en mi introducción original– leo
esta parte: “Estas consideraciones llevan a este Tribunal Pleno a
reconocer la posibilidad de que el legislador estatal de acuerdo
con sus respectivas atribuciones competenciales, pueda
desarrollar o incluso ampliar el contenido de un derecho humano
previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en los tratados internacionales.”
Luego viene el “sin embargo”, dice: “Sin embargo, esta facultad no
implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus
respectivas leyes, definiciones específicas respecto a un derecho
humano, […] no obstante que el contenido y alcance del derecho
ya se encuentra tutelado y delimitado por la propia norma suprema
de la cual dimana”.
Esto es, que los precedentes —yo sugeriría— se tomen en el
contexto de las normas impugnadas en el momento; y aquí fue —
recordarán ustedes— que el Estado de Quintana Roo,
pretendiendo llevar una protección mayor a activistas de derechos
humanos y periodistas, pretendiendo ampliar, redefinió el concepto
de libertad de expresión; y fue ahí donde —diría mayoritariamente
todos votamos y dijimos, no— en la redefinición, primero, omitiste
—lo dijo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos— una
categoría sospechosa; y segundo, ese Tribunal en Pleno dijo:
además, estás acotando conceptos que jurisprudencialmente este
Tribunal en Pleno ya definió.
47
Por eso, se declaró la inconstitucionalidad; entonces, en ese
sentido, creo que tenemos que hacer que este precedente se
hable con el proyecto –que hoy estoy presentando a su
consideración–; haría lo mismo con la acción de
inconstitucionalidad 75/2015, que explicó de manera muy
detallada el Ministro Zaldívar; no estábamos analizando el
parámetro de regularidad constitucional; sino que, cuando el
Estado de Jalisco crea un sistema de tribunal constitucional local,
establece un artículo, cuyo texto va dirigido a los tribunales, dice:
“Los tribunales garantizarán el control de convencionalidad de los
derechos humanos en todas sus actuaciones, favoreciendo
siempre éste sobre las leyes federales o estatales salvo en caso
de que existan restricciones constitucionales o jurisprudencia que
manifieste lo contrario”.
Y qué dijimos: —consecuentemente— “no corresponde a las
Legislaturas de los Estados’ reglamentar, matizar o de cualquier
manera referirse a el parámetro de control constitucional”, —
pareciera que estamos hablando del control de regularidad—, pero
luego dijimos: “no solamente porque carecen de competencia para
ello, sino porque, de permitirse esa regulación, podría generar un
esquema diferenciado y múltiple en cada una de las entidades
federativas, lo que lejos de coadyuvar a la generación de criterios
uniformes y homogéneos en materia de la protección de derechos
humanos en el Estado mexicano, se traduciría en el detrimento de
tales derechos”.
“Habida cuenta que tal situación podría generar un sistema
verdaderamente complejo en el que sea cada Constitución local la
que defina su propio sistema de control del parámetro de
48
regularidad de la Constitución Federal, generando de esta manera
una incertidumbre jurídica respecto a los requisitos y alcances a
los que se sujeta ese ejercicio jurisdiccional”.
Entonces, estábamos hablando de los medios de control,
instrumentos de control del bloque, no de la substancia del bloque,
aunque —incluyéndome— hay otros párrafos como los leyó el
Ministro Pérez Dayán, donde pareciera que estábamos hablando
del bloque, que dio lugar a votos particulares o concurrentes.
Entonces, si me permiten, únicamente introducir éstos y los demás
precedentes, pero no para separarnos, sino explicar en qué
contexto fueron emitidos, y así, para futuro tendríamos ya –más el
precedente del día de hoy– una armonización en los precedentes
de la Suprema Corte; insisto, no estoy proponiendo separarnos,
sino traerlos al engrose y leerlos de esta manera. Esa sería la
propuesta, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro.
Entonces, someteríamos a votación la propuesta con las
argumentaciones que cada quien dio; y con el agregado que ahora
propone el señor Ministro ponente de unos precedentes que ha
mencionado. ¿Están de acuerdo? Vamos a tomar votación, señor
secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí señor Ministro
Presidente.
49
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: A favor del
proyecto modificado, reservándome el derecho a emitir un voto
concurrente una vez que haya visto el engrose.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Estoy en contra de la manera
en que se lleva a cabo el estudio; creo que, tanto el planteamiento
de la Procuraduría como la forma en la que está concebido
nuestro sistema federal nos lleva a tener que entender estos
problemas en clave competencial; al final de cuentas, llego a la
misma conclusión que el Ministro Laynez en su proyecto, pero por
razones diametralmente diferentes. Creo que esa es la manera en
la que debiéramos abordar estos temas, lo cual haré valer en un
voto concurrente.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Estoy de acuerdo con el
sentido, como acabo de manifestar en mi participación, me
apartaría de todas las consideraciones, porque llego a ese sentido
con una interpretación totalmente diferente; y yéndome más
también al aspecto competencial; pero, además, estableciendo
que no se pueden crear derechos distintos en las constituciones
locales, distintos de los ya establecidos en la Constitución y en los
tratados. Solamente se pueden reglamentar o ampliar y, en todo
caso, si se definen, tienen que ser acordes con la Constitución y
los tratados.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Con el
sentido, separándome de consideraciones, y anuncio voto
concurrente.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Con el
proyecto, separándome de algunas consideraciones, y anuncio
voto concurrente.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: En los mismos
términos.
50
SEÑORA MINISTRA PIÑA HERNÁNDEZ: Estaría con el sentido
del proyecto, estaría de acuerdo –concretamente– con los párrafos
61 a 64, y me apartaría de diversas consideraciones.
SEÑOR MINISTRO MEDINA MORA I.: Estoy a favor del sentido
en la lógica de que resulta infundado el concepto de invalidez
planteado por la accionante; hay competencia para la Ciudad de
México, y esto me parece que hay que leerlo también desde una
lógica competencial atada a los límites que plantea la propia
Constitución y nuestros precedentes; en ese sentido, me aparto de
las consideraciones del proyecto respecto de estos temas.
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Con el proyecto
modificado.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto modificado
al coincidir –precisamente– con esas modificaciones.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE AGUILAR MORALES:
También con el proyecto modificado, estableciendo mi
coincidencia con lo infundado, que son los conceptos de invalidez,
pero con una interpretación diversa del artículo 122 constitucional,
como lo expliqué en mi exposición.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente, me permito informarle que existe unanimidad de once
votos a favor del sentido de la propuesta modificada, con las
siguientes particularidades: el señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena
reserva su derecho a formular voto concurrente; el señor Ministro
Cossío Díaz, por razones diferentes y anuncia voto concurrente; la
señora Ministra Luna Ramos en contra de consideraciones y con
precisiones sobre el alcance de la competencia de la Ciudad de
México para regular lo relativo a los derechos humanos; el señor
Ministro Franco González Salas en contra de consideraciones, con
51
anuncio de voto concurrente; el señor Ministro Zaldívar Lelo de
Larrea en contra de algunas consideraciones, y anuncia votos
concurrente, al igual que el señor Pardo Rebolledo; la señora
Ministra Piña Hernández a favor de las consideraciones de los
párrafos 61 a 64, y en contra del resto de consideraciones; el
señor Ministro Medina Mora, precisiones en cuanto al alcance de
la competencia respectiva y en contra de consideraciones; y el
señor Ministro Presidente Aguilar Morales en contra de algunas
consideraciones, con interpretación diversa, y anuncio de voto
concurrente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Bien. CON ESO QUEDA APROBADA ESTA PARTE DE LA PROPUESTA, CON LA VOTACIÓN SEÑALADA Y CON LOS VOTOS QUE SE GENERARÁN POR LOS SEÑORES MINISTROS, QUE ASÍ LO CONSIDEREN.
Si es tan amable, señor Ministro Laynez, continuamos con la
presentación, por favor.
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: El apartado B, son las
impugnaciones relacionadas con la invasión de competencias, que
refiere la accionante en este apartado.
Una vez aprobado, en este caso, la Ciudad de México puede
establecer este catálogo, iniciamos el estudio de la impugnación
concreta que se hizo a cada uno de estos derechos y, toda vez
que también ya votamos que uno de los límites es –precisamente–
el Estado federal y el sistema competencial.
Voy a ser muy breve, señor Ministro Presidente, con esta
instrucción porque creo importante explicar cuál fue la metodología
52
o la lógica que está siguiendo el proyecto como propuesta para
declarar válida o inválidas las argumentaciones o la validez de
estos derechos.
Todos sabemos que el federalismo en México –el sistema federal–
se ha vuelto –por decir lo menos– extremadamente complejo, que
se ha visto inmerso en un movimientos en los últimos años
excesivamente centralizador, con diferentes arreglos
constitucionales en la manera en que se regulan las distintas
materias en la Constitución.
Ese federalismo –digamos– inicial, que nos hablaba de facultades
expresas e implícitas para el sistema federal, aunque las implícitas
rara vez se utilizaron por el Estado, toda vez que en el régimen o
en el pasado, pues era mucho más fácil modificar la Constitución
que interpretar que la Federación tenía tal o cual facultad, pero
teníamos el régimen de facultades exclusivas de la Federación,
expresas o implícitas.
Y luego, aplica el sistema residual del artículo 124 y las
prohibiciones específicas en el artículo 117 y el artículo 118 para
los Estados; agregaría las facultades concurrentes que –
discrecionalmente así, arbitrariamente– he llamado de primera
generación porque sólo eran cuatro: educación, salud, medio
ambiente y asentamientos humanos, y ese era –digamos– el
marco constitucional que llevaban al juzgador a analizar una
invasión de competencias con este marco, pero –como lo
señalaba– este marco se ha vuelto muy complejo y ha dificultado
la interpretación del mismo, porque a estos concurrentes se han
agregado –digamos– facultades de la segunda generación:
53
turismo, cultura física y deporte, pesca, víctimas y electoral; y
después se agregaron las coordinadas donde no estamos
propiamente en un reparto de competencia, sino en una
coordinación de acción y seguridad pública, cultura y protección
civil.
Después, la legislación única en el que el Congreso emite una
regulación que todos deben aplicar, desde luego, ya existía la
materia laboral; lo tenemos ahora en proceso penal, ejecución de
penas, justicia de adolescentes, procesal, civil y familiar; y
después, leyes que crean sistemas, que coordinan acciones, no
son totalmente distributivas pero que tratan de crear sistemas con
leyes generales, como transparencias y anticorrupción.
Después, las leyes de armonización más recientes, donde se
sientan las bases de determinadas materias aplicables para los
tres niveles de gobierno: contabilidad, disciplina financiera,
registros públicos, etcétera; en fin, el sistema federal se ha vuelto
complejo porque, además, cada una de estas categorías lleva una
lógica distinta, y la explicación que nos va dando el Constituyente
Permanente obedece a distintos objetivos y tiene una racionalidad
distinta; por eso, lo tenemos que ver siempre en caso por caso.
Lo que el proyecto propone es que se tiene que tomar –tomando
en cuenta estas especificidades, y en ánimo o con el objetivo de
respetar este régimen competencial– en cuenta cuando
únicamente la facultad en favor de la Federación sea clara y
contundente, cuando se permita un margen de interpretación, el
proyecto propone una cierta deferencia interpretativa hacia los
Estados, hacia las entidades federativas y, en este caso, hacia la
54
Ciudad de México para la regulación de estos temas; por ejemplo,
excluimos el que, por la denominación de una ley o la amplitud de
una materia, salubridad general, donde –lógicamente– regulada,
además, en una legislación secundaria puede entrar
absolutamente todo, o ciencia y tecnología o migración; por eso,
se propone que esta competencia tenga que ser clara,
contundente en favor de la legislatura, y cuando no pueda tenerse
esta especie –le llamo– de deferencia para las entidades
federativas. Y es así como está construido el proyecto, desde
luego, es una propuesta y tendremos que analizar –como ya lo
dije– punto por punto.
Siendo esta la explicación, entendería que entraríamos al primer
punto. La primera impugnación es el artículo 9, apartado D,
numeral 7, y quinto transitorio de la Constitución, ese artículo dice
expresamente: “A toda persona se le permitirá el uso médico y
terapéutico de la cannabis sativa, índica, americana o marihuana y
sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable.”
Más el artículo quinto transitorio, dice que “Las disposiciones
sobre el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa, índica y
americana o marihuana y sus derivados, previstas en el artículo 9,
apartado D, párrafo 7 de esta Constitución, entrarán en vigor
cuando la ley general en la materia lo disponga.”
Los argumentos de la Procuraduría General de la República es
que el Congreso de la Unión es el único facultado para legislar en
materia de salubridad general y las autoridades federales las
55
encargadas de regular los estupefacientes, conforme a la Ley
General de Salud.
En el proyecto se considera que tiene razón la Procuraduría en
considerar que –efectivamente– la regulación de estupefacientes,
conforme a la ley general es exclusiva de la Federación; sin
embargo, consideramos que la Asamblea Constituyente no
interfirió, en este caso, con atribuciones federales, que el artículo 7
no realizó una función prescriptiva sobre la forma y términos en
que deben prestarse los servicios relacionados con
estupefacientes, sino que reconoce y remite a los contenidos de la
legislación aplicable, que no es otra, sino la federal, además de
que el artículo transitorio impugnado condiciona la entrada en
vigor a lo que disponga la ley federal; en este sentido, el ejercicio
normativo podría ser innecesario, pero no inconstitucional.
Quisiera ser muy breve para permitir mejor el debate. Gracias
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro. Tiene
la palabra el señor Ministro Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias señor Ministro
Presidente. Me atreví a solicitar esta participación, en tanto estaba
sujeta a la determinación que este Alto Tribunal alcanzara en
función del capítulo que se votó y en la forma en que fue
aprobado, y esto lo hago –precisamente– porque en la inicial
exposición del señor Ministro ponente nos expresó que la
temática, por abordar, comprendía inicialmente un esquema de
carácter general, y luego, si éste era –de alguna manera–
solventado, –como el propio proyecto lo proponía– pasar –como
56
muchas de las intervenciones sugirieron– al examen específico de
lo que denominado “CARTA DE DERECHOS”, pudiera llevarnos a
entender si los argumentos de invalidez demuestran o no un
desbordamiento, una incompetencia o cualquier otra razón de
invalidez de estos derechos.
Reitero que la decisión tomada por este órgano jurisdiccional, que
se orienta en el sentido de que esta posibilidad deriva ya del
artículo 124, ya del artículo 122 pero, finalmente, –en palabras de
la señora Ministra Luna– es factible –y eso creo que es muy
conveniente resaltar–, la propia mecánica del proyecto nos lleva
artículo por artículo de los cuestionados, comenzando en el 9.
Mi interés es sólo destacar, si es que este Alto Tribunal decidiera o
no abordar esta cuestión, en tanto la acción de
inconstitucionalidad es genérica, esto es, abstracta, la posibilidad
de analizar el artículo 4. Si ustedes llegaran a considerar que esto
no debe ser motivo de pronunciamiento, por lo menos tendré la
tranquilidad de haberlo expresado así, y reitero que lo hago en
este momento porque el proyecto no lo atiende porque no fue
hecho valer, pero la mecánica de la acción de inconstitucionalidad
lo permite. Si ustedes decidieran reservar este tema para después
o –incluso, como se los dije– no tocarlo, lo que más me importaría
sería resaltarlo.
Comienzo por decir: –y de manera muy breve, aterrizaré mi
conclusión– aquí se estableció la posibilidad factible de que se
introduzcan derechos a través de una disposición habilitante como
–para mí– lo es el artículo 122.
57
Si analizan el conjunto de iniciativas que dio lugar a la reforma del
artículo 122 y, en general, a la reforma global de la Ciudad de
México, en ninguna de ellas se dio una explicación de por qué
introducir al artículo 122, la redacción del segundo párrafo de la
fracción I, ¿por qué la Constitución Política de la Cuidad de México
pudiera reconocer derechos humanos?, ninguna de las iniciativas
lo contempló, ¿en dónde surgió? En la discusión misma en el
Senado y ¿por qué surgió?, recojo dos participaciones previas a
que ésta cristalizara en la propia iniciativa, que luego, en forma de
dictamen, se llevó a la Cámara de Diputados, y con la que corrió la
suerte constitucional de ser aprobada por las entidades
federativas.
Una de ella dijo: “es conveniente establecer un principio de
progresividad y no regresividad en materia derechos humanos, me
parece fundamental que los derechos humanos que hemos
conquistado en la Ciudad de México no puedan tener ningún tipo
de retroceso; al contrario, debemos ampliarlos para quienes
vivimos y disfrutamos de esta ciudad –una de las participaciones–
segunda, y muy clarificadora en el sentido que aquí se trata
descubrir: “el Distrito Federal y la Asamblea Legislativa han
configurado una serie de reformas importantes, garantistas que
tienen que seguir preservándose –por mencionar algunas,
solamente me referiré a éstas. Coinciden con las que aquí se
acaban de señalar– me parece que esos avances –continúa la
cita– que se tienen en la legislación del Distrito Federal, deben
quedar inscritos en función de lo que determina el artículo 122 de
la Constitución Federal, para que no haya una regresión en lo que
se ha logrado”, ¿cuál fue la voluntad de quienes discutieron este
proyecto? Tratar de incorporar los avances que a materia local, a
través de la Asamblea se habían obtenido en derechos humanos,
58
elevados al texto constitucional de la Constitución de la Ciudad de
México, permitidos con la adición al 122 de la Constitución
Federal. Ninguna otra explicación hay en todo el proceso
legislativo de por qué el 122 constitucional, incorporó esta
disposición que tanto nos hizo meditar.
No es ninguna otra que decir: todo aquel conjunto de derechos
que por vía local la Asamblea consiguió, colóquenlos en la
Constitución Política de la Ciudad de México. Es por ello que
aparece esta disposición en el artículo 122 constitucional y, a partir
de esto, genera lo que –para mí– es una competencia específica
que justifica y fundamenta lo hecho por el Constituyente de la
Ciudad de México; efectivamente, lo hizo el Constituyente de la
Ciudad de México, sin embargo, en mi concepto, lo desbordó.
Para nosotros ha quedado claro que es esta voluntad del
Constituyente federal entregar al Constituyente de la Ciudad de
México, en la elaboración de la Constitución la del reconocer
derechos humanos, ampliarlos, no desbordarlos, no redefinirlos,
no bloquearlos, no limitarlos, por eso es que la discusión terminó
en lo que aquí decidimos.
¿Qué dice el artículo 4, apartado A, numeral 1? “En la Ciudad de
México las personas gozan de los derechos humanos y garantías
reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, –no lo dudamos– en los tratados e instrumentos
internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, –
tampoco lo dudamos– en esta Constitución –ya lo resolvimos– y
en las normas generales y locales. Los derechos humanos, en su
conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional
local.” Aquí, el Constituyente de la Ciudad de México, entendiendo
59
que los derechos humanos y garantías de las personas, son los
reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en los tratados y en esta Constitución, agregó en las
normas locales, esto es, cualquiera otra que derive de la
Asamblea Legislativa –antes de ser Congreso de la Ciudad de
México–, creo que esta posibilidad justificada y aceptada, y ahora
–incluso– por una decisión de este Alto Tribunal, en tanto se
quiere revisar punto por punto de la forma en que se ejecutó esta
facultad, fue desbordada; para mí, es inconstitucional haber
abierto el catálogo de derechos humanos, no sólo a lo que dice la
Constitución Federal, no sólo a lo que dicen los tratados
internacionales, no sólo a lo que dice la Constitución de la Ciudad
de México, sino también a las leyes locales. Este es un
desbordamiento que me parece patente, y creo en la obligación
constitucional que me corresponde desde esta posición, era –por
lo menos– importante destacarlo; insisto, ya será voluntad de este
Tribunal Pleno si quisiera o no abordar oficiosamente este tema.
No hay un solo punto en el que pudiera tratarse; si ustedes
consideraran que luego de analizar punto por punto, cada uno de
los artículos que aquí se dan, pudiéramos revisarlo, en la
eventualidad de que así lo fuera, qué bueno, en la circunstancia
que no lo fuera, era –para mí– importante destacar éste, que me
parece un desbordamiento del Constituyente de la Ciudad de
México. Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro. Antes
de dar la palabra a los señores Ministros que me la han pedido, el
Ministro Laynez quiere hacer una aclaración.
60
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Únicamente para tratar
de dar dirección a la discusión. No validamos todo lo que estuviera
artículo por artículo del capítulo de derechos, por eso precisamos
muy bien la respuesta a la pregunta que se hizo, porque la
impugnación de la Procuraduría tenía que ver con una cuestión
competencial; es decir, no puedes establecer eso, le dijimos: sí se
puede, pero ─incluso─ cuidamos muy bien no de decir y, por lo
tanto, del 4 al 14 es válido; no, serán objeto de impugnación en un
futuro, podrán ser objeto de impugnación en momento.
Lo que sugeriría es entrar a las impugnaciones concretas de los
artículos impugnados, sin demérito de que si alguien de las
Ministras o de los Ministros consideran que por extensión, luego
veamos artículos impugnados, pero que también deben
analizarse, lo podamos hacer. Esa sería la aclaración que quería
hacer. Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señor Ministro Cossío.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Señor Ministro Presidente, en
el punto anterior,─ por eso quise explicitar mi voto─, me parece
que lo que la mayoría ─si no cuento mal, fuimos seis─ nos
expresamos por una condición competencial, y me parece que
esto hace una enorme diferencia acerca de cómo nos vamos a
pronunciar en el asunto. En este caso concreto, el artículo 9 ─por
eso lo dejé, para verlo aquí─ creo que es ─precisamente─ donde
se advierte la situación.
Nos explicaba el señor Ministro Laynez ─y con mucha claridad─
que el artículo 9 determina que se trata de una competencia
61
federal, pero como esa competencia federal no se ve afectada en
tanto son regulaciones de segundo término, etcétera, no se
produce la invalidez.
Creo entonces que es importante, para no ir “jaloneándonos” en
este sentido a lo largo de los 67 temas que nos quedan por
revisar, que definamos cuál va a ser la metodología. Entiendo que
la posición del proyecto de los derechos de los derechos o la
totalidad de la totalidad, es una posición que sólo tiene tres votos.
Creo que la posición de las competencias tiene seis votos, y se me
va a decir: bueno, pues cada quien que vote como quiera ─eso
está bien, y así lo haremos con seguridad– pero, más allá de eso,
queda una condición de cuáles son las razones, no sólo para este
asunto, sino en la condición de precedente que van a sustentar
estos mismos elementos. Entonces, me explico respecto de este
caso concreto, dejando esto, que me parece que es una definición
a tratar.
El artículo 9, apartado D, numeral 7, dice: “A toda persona se le
permitirá el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa índica y
americana o mariguana, y sus derivados, de conformidad con la
Constitución y la legislación aplicable”.
El artículo 73 ─lo sabemos─ en la fracción XVI, establece que la
salubridad general de la República es una competencia de
carácter federal. Entonces, aquí se presenta un problema
importante, el Congreso Constituyente de la Ciudad de México
tomó tres cuestiones: uso médico y terapéutico y después
estableció cuatro sustancias vinculadas ─voy a hablar así
genéricamente, entiendo que hay diferencias importantes─ con la
62
mariguana. Entonces, ¿o tiene la Federación la facultad de
establecer estas competencias o no la tiene?
Ahora bien, si se me dijera: no, es que la tiene también la Ciudad
de México; entonces, se presenta un problema importante ¿por
qué únicamente se le permitirá el uso médico y terapéutico y no el
uso lúdico u otro tipo de restricciones? Entonces, si la Federación
tiene la competencia, no la tiene la Ciudad de México. Si la Ciudad
de México tiene la competencia, me parece que es subinclusiva de
las condiciones en las cuales se puede utilizar estas sustancias,
no sólo en su uso médico y no sólo en el uso terapéutico, hay otro
tipo de consideraciones que hemos establecido en la Primera Sala
─no viene al caso para efectos de esta condición establecer─,
pero me parece que debiéramos tomar un momento para que se
definiera cuál es la condición que va a quedar en la primera parte,
en lo que le llamó el proyecto, el apartado A del proyecto, cuáles
son las razones; insisto, creo que somos seis –al menos– de la
votación clara que nos gustaría que las razones primordiales del
proyecto, pueden ser en la condición de un engrose, no se trata de
tener esta cuestión en este momento, fuera esta situación, y no la
idea de: primero construyamos el derecho, y luego veamos su
relación con el sistema federal, primero definamos sistema federal
y después veamos su relación.
Insisto, creo que esta es la posición mayoritaria, y siendo
mayoritaria debiera prevalecer, lo dejo como una pregunta, pero
en esta parte no estoy de acuerdo, no tiene competencia la Ciudad
de México, sólo la Federación; y si tiene la competencia la Ciudad
de México, me parece que su artículo 9, de protección, es
subinclusivo, tiene condiciones médicas, terapéuticas y sólo
63
determinadas modalidades, si efectivamente tiene esa
competencia, bueno, que regule una condición equitativa y en una
condición amplia y no haciendo estas diferenciaciones, pero creo
que debiéramos, primero, ponernos de acuerdo en esta situación
de cómo el proyecto, –e insisto─ no estoy pretendiendo que se
haga ahora, tampoco estoy pidiendo que se detenga, simplemente
que se nos diga, vamos a estar varias sesiones aquí, metidos en
este asunto, creo que se podrían ir haciendo las adecuaciones.
Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Cossío.
Antes de darle la palabra al señor Ministro Gutiérrez, el señor
Ministro Laynez también pidió la intervención.
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: También con ánimo de
facilitar la discusión. Este apartado B y sus impugnaciones
relacionadas con invasión de competencias, aquí vamos a
competencias en contraste con la Constitución; la Procuraduría
separó también totalmente en su acción de inconstitucionalidad, la
parte conceptual que ya vimos y dijo: ahora entro,
independientemente si pudiera, esto invade competencias,
entonces creo que no es necesario revisitar nada, sugeriría, esto
va como régimen competencial.
Entonces, la propuesta se hace en el sentido de, es federal
totalmente, no puede, lo hizo, se dio o no, que es el primer límite
que fijamos, para no tener que revisitar ningún tema. Gracias
señor Ministro Presidente.
64
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro
Laynez. Señor Ministro Gutiérrez, por favor.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias señor
Ministro Presidente. Comparto parcialmente la propuesta del
proyecto; en mi opinión, en contra de lo propuesto en la consulta,
debe declararse la invalidez de la porción normativa, consistente
en el médico y terapéutico. Mi voto entonces, será por las validez
del resto de la porción normativa del artículo 9, apartado D,
numeral 7, de la Constitución local para quedar: “A toda persona
se le permitirá el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa
índica, americana o marihuana y sus derivados, de conformidad
con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la
legislación aplicable”.
Las razones de mi posición son las siguientes. Considero que
debe declararse la invalidez del fragmento normativo médico y
terapéutico, porque este uso específico de las mencionadas
sustancias ha sido regulado en la Ley General de Salud, con el
propósito de remover de los Estados su reglamentación. Esto
imposibilita a las entidades federativas, no sólo a regular cualquier
cuestión relacionada con dicha cuestión ─valga la redundancia─,
sino que incluso carecerían de competencia para replicar
literalmente el texto de la ley general.
En la Ley General de Salud, artículo 3º establece que “En los
términos de esta Ley, es materia de salubridad general: […] XXI.
La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el
programa contra la farmacodependencia”; el artículo 234 de la
misma ley precisa que: “Para los efectos de esta Ley, se
65
consideran estupefacientes: […] CANNABIS sativa, índica y
americana o mariguana, su resina, preparados y semillas”. Y,
finalmente, el artículo 13, apartado A, fracción II, establece que
ese ámbito de salubridad general corresponde a la Federación y
no a los Estados.
Ahora bien, cabría la pregunta de si los Estados retienen alguna
competencia residual para regular el uso médico de la cannabis,
siempre que lo hagan de una forma respetuosa lo previsto en la
ley general.
En mi opinión, sin embargo, esa interrogante debe resolverse en
sentido negativo porque el artículo 235 establece que todas las
actividades relacionadas con dicha sustancia, deben entenderse
sujetas a la referida ley, estableciendo que: “La siembra, cultivo,
cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento,
adquisición, posesión, comercio, transporte en cualquier forma,
prescripción médica, suministro, uso, consumo y, en general, todo
acto relacionado con estupefacientes o cualquier producto que los
contenga queda sujeto a: I. Las disposiciones de esta Ley y sus
reglamentos.”
Por lo tanto, todos los usos posibles de las sustancias son materia
de reglamentación de la ley general, y su regulación se hace
reservado a la Federación; por tanto, es irrelevante que las
normas impugnadas reconozcan el derecho al uso médico de la
cannabis, precisando que tal cuestión queda condicionada por lo
dispuesto en las leyes aplicables. La asamblea constituyente local
carece de competencia para replicar lo previsto en esas leyes.
66
Ahora bien, me parece que no todos los hábitos de la conducta
humana relacionados con la referida sustancia deben estar
proscritos por su regulación en los Estados; en realidad, lo único
que tiene reservado la Federación es la regulación en materia de
estupefacientes cuando tengan una conexión con la salubridad.
De esta manera, lo establecido en el citado artículo 235 de la Ley
General de Salud, debe ser interpretado a la luz de la materia que
reserva al Congreso de la Unión y no con otras; en otras
apalabras, si bien la Ley General de Salud pretende abarcar toda
la regulación de cualquier acto relacionado con estupefacientes,
esto debe interpretarse a la luz de los alcances de la propia
legislación, los efectos que tales actos o sustancias puedan tener
en la salubridad.
Dicho lo anterior y tomando en cuenta el propio arreglo
competencial de la Ley General de Salud, se estima que, con
fundamento en el artículo 124 de la Constitución Federal, las
entidades federativas tienen competencia para regular todo lo
relativo a estupefacientes que no se relacione de manera directa o
indirecta con la salubridad, siempre y cuando no se frustren los
mandatos de la Ley General de Salud. Así, existe lo que puede
denominarse un reductor residual de competencia para las
entidades federativas en torno a los actos relacionados con
estupefacientes como la mariguana.
Bajo esta lógica, se estima que el precepto impugnado supera un
examen de regularidad constitucional, ya que, una vez que sea
expulsado del ordenamiento jurídico el vocablo médico o
terapéutico, su objetivo es el reconocimiento del derecho al
consumo de la cannabis o mariguana en los espacios del
67
quehacer humano, donde la Ciudad de México tiene competencias
para regular el desarrollo del derecho humano a la intimidad o el
libre desarrollo de la personalidad, cuando dicho consumo no
afecte o se relacione con la salud pública.
El reconocimiento del derecho al consumo lúdico de la mariguana,
cuando no tiene repercusiones sociales evidentes, realizado en el
ámbito de intimidad, se establece por la Primera Sala de esta
Suprema Corte y por la Segunda Sala de la Suprema Corte, como
una modalidad del derecho humano al libre desarrollo de la
personalidad y de intimidad; al resolver el amparo en revisión
234/2014, en sesión de cuatro de noviembre de dos mil quince,
asunto en el cual derivó la tesis de rubro:
“INCONSTITUCIONALIDAD DE LA PROHIBICIÓN ABSOLUTA AL
CONSUMO LÚDICO O RECREATIVO DE MARIHUANA
PREVISTA POR LA LEY GENERAL DE SALUD.”
Por lo tanto, si la referida modalidad lúdica de la mariguana
escapa al ámbito de salubridad pública y conforma una vertiente
de un derecho humano, se deben reconocer competencias a la
Ciudad de México para desarrollar su contenido; además, la
norma reclamada no frustra o contradice el contenido de la ley
general, pues –precisamente– condiciona el derecho concedido a
la Constitución y a la legislación aplicable; en otras palabras, debe
entenderse que este ejercicio de competencia tendrá efectos
únicamente en los ámbitos de competencia de las entidades
federativas, valorando que la norma reclamada no incide de
manera directa o indirecta en la normatividad de la Ley General de
Salud, ni frustra sus contenidos, ya que la prerrogativa se sujeta a
la legislación aplicable como la Ley General de Salud.
68
Por estas razones, habiendo suscrito la premisa del proyecto de
que los Estados tienen competencia para ampliar y desarrollar
derechos humanos cuando no supriman su contenido esencial,
siempre y cuando no invadan un ámbito, materia exclusiva de la
Federación y no nulifiquen la eficacia normativa de otro derecho,
mi voto es por la validez de la norma impugnada con la supresión
por inconstitucional de la porción normativa: médico y terapéutico.
Muchas gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro. Señor
Ministro Medina Mora.
SEÑOR MINISTRO MEDINA MORA I.: Gracias señor Ministro
Presidente. En primer lugar, quisiera referirme a lo que manifestó
el Ministro Cossío.
Con mucho cuidado, quiero señalar que no se trata de revisitar
nada, simplemente de disectar cuál fue el sentido mayoritario del
voto en las consideraciones que nos llevaron a coincidir con el
proyecto en el sentido de que el argumento del accionante
resultaba infundado; creo que hay una mayoría en el sentido
competencial, no sé si esto sea posible abordarlo en engrose, pero
–digamos– creo que, aunque –con toda claridad– el Ministro
ponente señala que este apartado se refiere exclusivamente a
temas competenciales –y en eso convengo–, desde luego esta
primera idea permea en el análisis de los sesenta temas que
tenemos frente a nosotros; con mucho cuidado y respeto para el
ponente, eso me parece que es el punto central.
69
En el tema concreto, he escuchado con atención lo que ha dicho el
señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena, y me parece que es difícil
abstraer el desarrollo conceptual y jurisdiccional jurisprudencial de
esto, relacionado con el libre desarrollo de la personalidad, de lo
que se aborda en el apartado, que es el derecho o la posibilidad
de la competencia para regular salubridad. La ley general, desde
luego, admite –ahora– un uso terapéutico de los psicoactivos de
esta sustancia, no de la sustancias en sí.
Es curioso como la propia Constitución de la Ciudad, en el quinto
transitorio –que también está impugnado– señala que estas
disposiciones entrarán en vigor cuando se modifique la ley
general; en esta lógica puedo pensar que, tal vez no sea muy
afortunado el abordamiento que hace la Constitución Política de la
Ciudad de México, porque –obviamente– es la ley general, que es
competencia exclusiva de la Federación, la que va a definir
cuándo y cómo se pueden utilizar estas sustancias; convengo con
el Ministro Gutiérrez de que la distinción entre médico y terapeuta
–el cuál hace la ley– respecto de los psicoactivos y la podrá hacer
o no; claro, están los precedentes de la Primera Sala y un
precedente que sólo aborda un aspecto de esto, de la Segunda
Sala, que terminará eventualmente visitando este asunto de frente
y viendo si hay un tema que amerita que el Congreso revisite este
asunto como lo hemos planteado –me parece– en las dos Salas.
Sobre esta base, la reglamentación de los artículos impugnados
es desafortunada, está sujeta a la ley general, está sujeta a
cuando entre en vigor, en su caso, lo que señala la ley federal, eso
no me parece que sea inconstitucional, podría obviarse, no creo
que la Ciudad de México tenga competencia para legislar en
70
materia de salud y salubridad general, pero no me parece que,
siendo desafortunada, sea inconstitucional.
He dicho en otras intervenciones, en otros temas, que no todo lo
impertinente es inconstitucional. Gracias señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro.
Señores Ministros está a su consideración. ¿No hay
observaciones? Señor Ministro Franco.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias señor
Ministro Presidente. Creo que, efectivamente, como lo han
mencionado los dos Ministros que me antecedieron, parte de la
discusión o el debate respecto del apartado anterior, era el
enfoque que debería preferirse.
También tengo la impresión de que hubo una mayoría respecto al
enfoque preferentemente competencial; porque esto,
efectivamente, es la base para que, a partir de ahora, –como lo
mencioné, y viendo caso por caso las impugnaciones– pudiera
abordar cada quien la porción que considera debe tomar en
relación a los puntos concretos que se desarrollan; entonces, creo
que esto, si el señor Ministro ponente nos lo quiere aclarar, porque
veo que tiene una tarjeta en la mano, pues sería conveniente para
todos nosotros, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señor Ministro Laynez.
71
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Gracias. Ministro
Presidente, voy a leer el concepto de violación. Décimo sexto. Con
la misión de los artículos 9, apartado D, numeral 7 y quinto
transitorio de la Constitución de la Ciudad de México, se invade “la
esfera de competencias del Congreso de la Unión para legislar en
materia de salubridad general, específicamente, aspectos
concernientes al uso médico y terapéutico del cannabis sativa,
indica, americana o mariguana y sus derivados; así como el inicio
de la vigencia de tal disposición”.
Conforme al estudio realizado en el apartado que antecede —dice
la PGR— el parámetro de regularidad constitucional en el presente
concepto lo conforma el artículo 4º, párrafo cuarto, de la
Constitución. Derecho a la salud y la facultad del Congreso de la
Unión para legislar en toda la República en materia de salud y
salubridad general.
Me parece que definamos si, conforme a esto se viola la
competencia de la Federación para legislar o para abordar este
tema, sin entrar si está o no ampliando derechos, o sea,
simplemente este capítulo son impugnaciones competenciales.
Lo que solicito es lo que nos corresponde ver lo que está
planteando la accionante y es lo que propone el proyecto, que
analicemos si a la luz de la Constitución y de la ley general se
viola la competencia de la Federación en la materia.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Bien. Señor Ministro Cossío.
72
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Lamento no haberme dado a
entender. Creo que la preocupación que tenemos es sobre las
argumentaciones que van a sostener el apartado A.
En el apartado A, básicamente se está manteniendo en el anterior,
en el punto específico general, la metodología de análisis. Insisto,
podría decir todo el tiempo, pues por competencia o por lo que
fuera, pero me parece importante, toda vez que se tratan de
acciones cuyos argumentos generan obligatoriedad y no una
condición jurisprudencial, esa cuestión que se precisara.
Insisto, creo que la mayoría, en el apartado A, sostuvimos que
esto debía analizarse competencialmente; quedará raro, entonces,
un proyecto en el que la mayoría de nosotros dijimos que el
análisis era competencial; el proyecto sostiene un punto de partida
y es el que prevalece, sino para el análisis individualizado de las
competencias —como muy bien lo acaba de señalar el señor
Ministro Laynez al leernos el concepto de invalidez— si como —
voy a ponerlo así— teoría general del propio proyecto. Creo que
eso es a lo que nos estábamos refiriendo. Nada más eso.
La cuestión —insisto— no se trata de pedir ahora que se nos
quite, simple y sencillamente que se entienda que esas razones
que están contenidas no tienen un respaldo mayoritario por parte
de –al menos– seis de los integrantes de este Tribunal.
Esta era la cuestión, por eso no quería hacer una discusión sobre
la misma, simplemente que se quedaran todas estas reservas
para que no prevalezcan después en el propio proyecto o en el
caso de su engrose. Era todo.
73
Y tiene toda la razón el Ministro Laynez, a partir de aquí vamos a ir
competencialmente avanzando conforme a un criterio de
competencias, en ese no tengo problema, ya me pronuncié, ya se
pronunciaron varios, cómo estamos viendo el sentido de las
competencias, pero creo que es esta reflexión sobre el apartado A
y esta forma de construir una teoría general de aproximación al
fenómeno. Era toda la cuestión, señor Ministro Presidente,
gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Cossío.
Está, entonces, a su consideración señoras Ministras, señores
Ministros. Señora Ministra Piña. Perdón, creo que el señor Ministro
Franco formuló una pregunta, interrumpió su razonamiento, y si es
tan amable, señora Ministra, que el señor Ministro complete su
idea.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias señor
Ministro Presidente. Considero que, en este caso, enfrentamos un
problema específico de competencia —como aquí se ha dicho—
pero, adicionalmente, un problema de si una entidad federativa, en
el caso, la Ciudad de México, aun con la autorización del 122, que
no hemos —digamos— definido propiamente, pero que existiría la
posibilidad de interpretarlo ampliamente, puede, en un caso, en
donde es claramente competencia de la Federación, como es
expedir la Ley General de Salud, establecer un caso hipotético a
futuro.
Porque –por ejemplo– fue muy interesante la intervención del
Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena —desde mi punto de vista—;
74
sin embargo, lo que pensé es que íbamos a invalidar una porción
normativa de un precepto que está sujeto a otro que no existe en
la realidad, me parece que esto es complicado. Y, por estas
razones, me inclinaría a invalidar este precepto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Por esas razones, más allá de
la competencia.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Sí señor,
bueno, que se basan en la competencia, no esencialmente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Pero por el condicionamiento
a otra norma.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Perdón,
señor Ministro Presidente, aclaro, no quería abundar más para
dejar que el debate fluya, me he posicionado –ustedes lo
recordarán– en diversas ocasiones que, cuando simplemente se
repite un precepto, eso no lo torna inconstitucional, puesto que –
en mi opinión– no se está invadiendo la competencia, hay un
criterio mayoritario en contra del que sostengo y así lo he
respetado, por eso no quise abundar en esto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro. Señor
Ministro Gutiérrez.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias señor
Ministro Presidente. Quisiera nada más aclarar mi
posicionamiento, hemos discutido y debatido mucho en la Primera
Sala los alcances del derecho al libre desarrollo de la
75
personalidad, y hemos establecido el libre desarrollo de la
personalidad como un parámetro de control constitucional, tan lo
hemos hecho que hemos declarado inconstitucional artículos de la
Ley General de Salud.
Esos artículos de la Ley General de Salud –que ya hemos
declarado inconstitucional– no pueden ser parámetros de control
constitucional de la Constitución Política de la Ciudad de México,
porque ya los declaramos inconstitucionales, por lo menos ya los
hemos estudiado, ya los hemos votado y ya los declaramos
inconstitucionales por ser –como dijo el Ministro Cossío–
sobreinclusivos.
Entonces, aquí tenemos una norma en la Constitución Política de
la Ciudad de México, cuya redacción es subinclusiva, entonces
¿cómo logramos esa regularidad constitucional? Tomando el
parámetro de control, –desde mi punto de vista– de libre
desarrollo de la personalidad y contrastándolo con la norma del
texto de la Ciudad de México.
Esa regularidad constitucional –desde mi punto de vista– se logra
expulsando las porciones que la vuelven subinclusiva porque, si
no, tendríamos la particularidad de que una norma de la
Constitución Política de la Ciudad de México, está generando una
restricción a un derecho que ya hemos reconocido como
constitucional, y si usamos la ley de salud como parámetro de
Constitución, vamos a usar –precisamente– los artículos de la ley
de salud que hemos declarado inconstitucionales; entonces,
tenemos un parámetro de control inconstitucional, ya declarado –
por lo menos, por la Primera Sala– y en un asunto –tengo
76
entendido– por la Segunda Sala, ese es básicamente mi
planteamiento, espero no haber confundido más mi propuesta
inicial. Gracia señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro.
Señora Ministra Piña, por favor.
SEÑORA MINISTRA PIÑA HERNÁNDEZ: En el inicio del
apartado B, nos vuelve a decir que éste no va a ser un análisis de
competencias tradicional, sino que va a estar en función de la
materia de las materias, que son los derechos humanos, y que, en
ese sentido, se va a ir realizando de esta manera, me apartaría
del apartado B, por todas las razones que lo forman.
Ahora, lo que se está presentado, y no es una cuestión menor a
partir de lo que señaló el Ministro Gutiérrez, son dos cuestiones;
nosotros partimos como primera cuestión, si los órganos eran
competentes para legislar sobre derechos humanos. La
conclusión a la que llegó la mayoría es que tendría que ver, en
función de su competencia para legislar.
Entonces, estamos en un doble plano, no toda la regla en sí va a
ser un derecho humano, puede estar que subyace en la regla,
ejemplo: no se puede decir que como derecho humano, toda
persona tiene derecho a fumar mariguana, ese no es el derecho
humano; el derecho humano que subyace y que se ha
pronunciado en la Primera Sala, es el de libre desarrollo de la
personalidad, pero ¿puede legislar, en tratándose de libre
desarrollo de la personalidad? Sí puede ¿en dónde? En las
materias de su competencia.
77
Lo que está diciendo el proyecto —porque así se acotó en la
primera parte la materia de la competencia, atendiendo al
federalismo— y parte de la competencia, dice: es una
competencia exclusiva de la Federación, pero es válido ¿por qué?,
y hace una interpretación —a mi juicio— conforme porque remite a
las condiciones de la materia que se disponga en la Constitución y
en la legislación aplicable, y concluye diciendo que esa legislación
aplicable es la Ley General de Salud; por lo tanto, está replicando
lo que dice la Ley General de Salud. Ese es el esquema del
proyecto. ¿SÍ?
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Sí.
(EN ESTE MOMENTO SALE DEL SALÓN DE PLENOS EL
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA)
SEÑORA MINISTRA PIÑA HERNÁNDEZ: Entonces, por eso
planteaba desde ayer que tendríamos que retomar en función –ya
estamos la mayoría de acuerdo o por lo menos ese era mi
esquema para analizar el asunto— de competencias, y creo que
tenemos muy claras las residuales y las concurrentes.
La última precisión que dije, en función de las exclusivas; en sí, el
hecho de esta interpretación conforme de replicar a la legislación
aplicable, que el proyecto lo toma como ley general, y que al
condicionar a la ley general, por eso no es inconstitucional, porque
lo remite a esa ley, o bien con el criterio que ha tomado el Pleno
en muchos precedentes, en el sentido de que ni siquiera puede
78
legislar al respecto ni remitir a la ley general a constituir una ley
general.
Ahora, lo que está planteando el señor Ministro Gutiérrez Ortiz
Mena, es otra cuestión. Aquí es: podría decir que, efectivamente,
es inconstitucional en función de los precedentes de la Primera
Sala, porque no permite el uso lúdico, pero tendríamos que partir
primero, si son competentes las entidades federativas para legislar
al respecto; si no son competentes, entonces no sólo el hecho de
quitarle “médico” y “terapeuta” con eso ya va a ser constitucional o
válida la norma, porque lo que se está rompiendo es la
competencia.
Por eso, como presupuesto para analizar la validez, en primer
lugar, sería la competencia. Estoy de acuerdo porque así me he
pronunciado en la Primera Sala, en función del libre desarrollo de
la personalidad está permitido el uso lúdico de la mariguana.
Ahora, ¿quién puede autorizarlo, una autoridad que no es
competente? Esas porciones normativas que le quitaríamos,
quedaría una norma dictada por autoridad incompetente porque
son facultades exclusivas de la Federación.
Nada más lo señalo en función de que va ligado el apartado A, con
el apartado B. La entrada del apartado B no la comparto en sus
términos, desde ayer precisé cómo iba a ser mi estudio, y –
precisamente– en este tipo de normas, era donde se nos iba a
presentar el problema, no en las concurrentes ni en las residuales,
en este tipo de normas de facultad exclusiva de la Federación, y
aquí era donde teníamos que decidir si replicaba el hecho de
79
mandarla a una legislación, sin que la Constitución precise cuál,
nada más desde la legislación aplicable, el hecho de replicar y
remitir y nosotros interpretamos, en el quinto transitorio dice la
legislación aplicable, la Ley General de Salud.
Ya con eso en remitir y, por eso hizo alusión el Ministro Franco
que siempre se ha pronunciado en el sentido de que pueden
replicar y que eso no es legislar. Este es el problema de la norma.
Gracias señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias. Está a su
consideración, entonces, señores Ministros. ¿No hay más
participaciones? Pasaríamos entonces a tomar la votación, espero
al señor Ministro Zaldívar, por si quiere participar. Señora Ministra
Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias señor Presidente.
Nada más volviendo a lo que ya se había mencionado con
anticipación del apartado A, ya está votado, no tenemos ningún
problema con eso; creo que la intervención del Ministro Cossío,
nada más era en el sentido de que en los argumentos que se
presentaron, antes de la votación, hubo en su conteo más
argumentos relacionados con competencia que con las
argumentaciones del proyecto, y que sobre esa base debería
engrosarse con argumentaciones de competencia; esa fue la
propuesta.
El Ministro Pérez Dayán hizo otra observación, también
relacionada con esta primera parte, y me hace cita un poco porque
lo traje a colación. Esta primera parte es genérica del catálogo
80
establecido, en función a las argumentaciones que di en relación
con lo que será mi voto concurrente, que fueron diferentes a lo que
será el engrose, sea por competencia o sea por las razones que
tiene el proyecto, de todas maneras estoy separada de
consideraciones en función de mis argumentaciones como en el
artículo 4; se está estableciendo prácticamente el reconocimiento
de los derechos humanos, parte como lo dice el artículo 1°, pero
parte como lo establece de manera específica el Constituyente de
la Ciudad de México, donde involucra a la propia Constitución de
la Ciudad de México y a otras leyes; ahí es donde dije, en mi
participación, tomando en consideración que —para mí— esto no
puede ser porque tienen que estar establecidos por la Constitución
y por los tratados, y se entiende por la Constitución Política de la
Ciudad de México en función de que está haciendo un
desdoblamiento, regulación de los derechos humanos
establecidos en la Constitución.
Entonces, por esa razón, me meto directamente con el artículo 4 a
realizar algunas supresiones y algunas interpretaciones, en
función de mis argumentaciones; entonces, también hago esa otra
aclaración. Y por lo que hace a esta parte, en relación con el
apartado B, que es un preámbulo –prácticamente– a la entrada;
como es mi costumbre, me aparto de los preámbulos para entrar
directamente al análisis de la inconstitucionalidad o de la
constitucionalidad del artículo.
Ahora, en cuanto a la constitucionalidad del artículo, la
Constitución Política de la Ciudad de México, dice: derecho a la
salud, y creo que eso es muy importante, que se tome en
consideración, no estamos en otro tipo de derechos, la
81
Constitución se está refiriendo en este apartado D, numeral 7, al
derecho a la salud, es lo que se está regulando.
Entonces en el numeral 7 es donde establece –precisamente–
esta razón: “A toda persona se le permitirá el uso médico y
terapéutico de la cannabis sativa, índica, americana o marihuana y
sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable”.
Aquí creo que, todo lo relacionado con este tipo de
estupefacientes, –no hay duda– la competencia no es del
Constituyente de la Ciudad de México, es competencia federal,
porque así lo establece la Ley General de Salud; primero, el
artículo 73 constitucional, fracción XVI, establece de manera
enfática, que todo lo relacionado con salud, en este aspecto, es
competencia del Congreso Federal.
Y luego, la Ley General de Salud, en el artículo 235 dice lo
siguiente: “La siembra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación,
acondicionamiento, adquisición, posesión, comercio, transporte en
cualquier forma, prescripción médica, suministro, empleo, uso,
consumo y, en general, todo acto relacionado con estupefacientes
o con cualquier producto que los contenga queda sujeto a: I. Las
disposiciones de esta Ley y sus reglamentos; II. Los tratados y
convenciones internacionales; […] III. Las disposiciones que
expida el Consejo de Salubridad General”; —y luego dice en el
último párrafo— “Los actos a que se refiere este artículo sólo
podrán realizarse con fines médicos y científicos y requerirán
autorización de la Secretaría de Salud”.
82
Entonces, el artículo está refiriendo justamente a esta regulación;
no sé si la Primera Sala ya declaró inconstitucionales estos
artículos –entendí–, por la participación; bueno, en la Segunda,
creo que no.
Entonces, lo que el artículo está mencionando es que puede
utilizarse para usos medicinales, en términos de lo establecido en
la Constitución y en la legislación aplicable, que no se dice cuál es,
que entendemos es la Ley General de Salud, pero nunca se
establece cuál es; aparte se dice, en el artículo quinto transitorio,
que también está impugnado: “Las disposiciones sobre el uso
médico y terapéutico de la cannabis sativa, índica y americana o
marihuana y sus derivados, previstas en el artículo 9, apartado D,
párrafo 7 de esta Constitución, entrarán en vigor cuando la ley
general en la materia lo disponga.” ¿Qué fue lo que sucedió? Esta
reforma de la Constitución, creo que fue anterior a la Ley General
de Salud, o sea, no estaba estableciendo estas circunstancias
cuando surge; entonces, por esa razón, se dice: ¿cuándo?
Cuando salga la ley; entonces, ¿qué es lo que determina? Dice:
no está invadiendo ninguna competencia, porque simplemente le
está dando un uso médico, en términos de lo que establece la ley.
Dijo algo el Ministro Medina Mora que me llama mucho la
atención: no necesariamente todo lo que no resulta pertinente es
inconstitucional. Lo cierto es que aquí se está estableciendo –
desde mi punto de vista– inseguridad jurídica, porque se está
diciendo: pueden utilizarla para usos médicos, en términos de lo
que señale la Constitución, no sabemos en qué parte, porque creo
que la Constitución no dice nada del uso de la mariguana –al
menos no he visto ningún artículo expreso–; por otro lado, también
83
dice: y la ley aplicable. ¿Cuál es la ley aplicable? Claro,
entendemos, probablemente es la Ley General de Salud, ¿pero
esto es para el resto de la gente así de entendible? ¿Para todo
mundo es la ley de salud? Entonces, –en un momento dado– esto
–desde mi punto de vista– es un problema de seguridad jurídica
donde se está regulando la aplicación o el uso de una substancia;
primero, que no está establecida para la competencia de la Ciudad
de México; y segundo, además no se está haciendo una referencia
a una legislación aplicable específica, sino que se está dejando a
la Constitución y a la ley aplicable; entonces, me parece que esto
da una gran inseguridad jurídica.
Entiendo que hay precedentes donde se estableció que por el libre
desarrollo de la personalidad, esto podría entenderse –incluso–
hasta para uso lúdico; pero aquí se está regulando como derecho
a la salud, no como libre desarrollo de la personalidad; el capítulo
en el que deriva esto, es en el derecho a la salud, o sea, estamos
justamente en esa situación; entonces, –me parece– por esa
razón, si bien es cierto que la norma, primero, no está dentro de
las competencias de esta autoridad y, segundo, si se dijera: de
todas maneras, está remitiendo a las disposiciones de la autoridad
competente; aun cuando se dijera eso y, por esa razón, no invade
competencias, porque no está yendo más allá, lo cierto es que no
sabemos cuáles son las disposiciones, no las especifica.
Entonces, en esas circunstancias, me parece que por dos
situaciones: una estás legislando una materia que no te
corresponde; dos, aun cuando quisiera subsanarlo con remitir a
otra legislación que es la correspondiente, pues no dices cuál es;
quizás porque en ese momento no estaba, muy bien, no estaba;
84
pero, al final de cuentas, hay un problema de inseguridad jurídica
en cuanto a su regulación. Por esas razones, me parece que
debiera declararse inconstitucional. Gracias señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señora Ministra.
Señor Ministro Zaldívar, por favor.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias
señor Ministro Presidente. Primeramente, sugeriría al señor
Ministro ponente que se reformulada el párrafo 213, porque la
Primera Sala no se ha hecho cargo de este tema desde el punto
de vista del uso medicinal de la cannabis, nos hemos referido
exclusivamente al uso lúdico de la mariguana como una vertiente
del derecho al desarrollo libre de la personalidad; entonces, creo
que esta cita tendría que corregirse.
En segundo lugar, si bien es cierto que en este Pleno –en lo
particular– hemos votado en otros temas que las legislaturas de
los Estados –aquí se incluyen obviamente las Constituciones–,
cuando repiten una competencia que no es de ellos es
inconstitucional, lo hemos hecho, –al menos yo– porque hay un
texto expreso en la Constitución, primero, tratándose de
coaliciones en que la Constitución establece que la ley general
tiene que hacer un sistema uniforme de coaliciones, y segundo, en
el Código Nacional de Procedimientos Penales, en donde
claramente la Constitución excluye todo lo que sea procedimiento
penal de la regulación de los Estados, no estamos en ese
supuesto.
85
Entonces, me parece que, simplemente establecer un derecho en
el cual se remite a que sea ejercido conforme a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la legislación
aplicable, no es inconstitucional, lo sería si pretendiera regular ese
derecho por sí mismo, porque obviamente no tiene esa
competencia.
Por otro lado, hemos dicho –en estas sesiones– que los Estados
tienen facultad de desarrollar los derechos establecidos en el
bloque de constitucionalidad, crear o reconocer otros derechos,
pero de aquí no se sigue –al menos desde mi punto de vista– que
tengan una obligación de hacerlo, porque esos derechos de todas
maneras ya están en la esfera jurídica de los particulares, es cierto
que la norma es subinclusiva porque habla sólo del uso médico y
terapéutico y no habla del uso lúdico, pero no tiene el
Constituyente local ninguna obligación de desarrollar un derecho
que deriva directamente de la Constitución General de la
República, tal como ha sido interpretada por lo menos por la
Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y
digo por lo menos esta Primera Sala porque entiendo que la
Segunda Sala, por las peculiaridades del asunto que resolvieron
tomaron una vertiente distinta; entonces, al menos, no tengo claro
cuando llegara un asunto sobre este tema, qué resolvería.
Pero –desde esa óptica– no creo que la Constitución local tenga la
obligación de repetir derechos, simplemente repite, como en este
caso, un derecho que, si bien no está de manera expresa, se
deriva de una interpretación por mayoría de razón de la que ya ha
hecho la Primera Sala del uso lúdico de la mariguana, no le veo
ningún vicio de inconstitucionalidad, esto no se puede interpretar
86
que está autorizado el uso médico y terapéutico conforme a las
leyes; pero el uso lúdico no está autorizado ni conforme a las leyes
ni conforme a la jurisprudencia de la Corte, me parece que esta
sería una interpretación extralógica del precepto, el precepto dice
sólo lo que dice, y al ser no creación de un derecho nuevo, sino
simplemente remite a la Constitución y a las leyes reglamentarias,
creo que no se le puede exigir decir otra cosa, es una cuestión de
política legislativa, que en el Congreso Constituyente de la Ciudad
de México decidieron incluir esto y decidieron no incluir lo otro.
Tampoco quiere decir que hay una manifestación del
Constituyente en contra del uso lúdico de la mariguana que, en
ese momento, cuando se discute había sólo un precedente de
esta Suprema Corte y era un tema en el cual pues todavía no
había claridad hacia donde iba avanzar el criterio jurisdiccional, y
ya no digamos la legislación correspondiente. De tal suerte que
estoy de acuerdo con la propuesta del proyecto. Gracias señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro. Señor
Ministro Pardo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Gracias señor
Ministro Presidente. De manera muy breve y ajustándonos a lo
que está planteado en la acción de inconstitucionalidad que nos
ocupa. Desde luego, como ya se ha señalado, resulta un tanto
extraño advertir que se está estableciendo un derecho humano
que está sujeto a una legislación, que –incluso– en el momento en
que se expidió la Constitución Política de la Ciudad de México aún
87
no permitía el uso medicinal de la mariguana o de las sustancias
que vienen aquí establecidas.
La expedición de la Constitución que analizamos fue el cinco de
febrero de dos mil diecisiete, y las reformas a la Ley General de
Salud –que desde luego autorizan el uso medicinal de la
mariguana– son del diecinueve de junio de dos mil diecisiete. Al
día de hoy, evidentemente está regulado y tiene sentido la
disposición que ahora se cuestiona.
Me parece que, aunque resulta cuestionable –insisto– establecer
un derecho humano que depende de lo que determine otra
legislación, no creo que tenga un vicio por sí misma de
inconstitucionalidad, está establecida esa posibilidad, hace
depender ese derecho humano de lo que establezca una
legislación diversa, y aquí la problemática pudiera presentarse
cuando –por ejemplo– pudiera nuevamente reformarse la Ley
General de Salud y volver a prohibir este uso medicinal, y
entonces enfrentaríamos un problema de regresividad cuando
analizáramos esa circunstancia en relación con este precepto;
pero, en fin, el proyecto presenta un conflicto de competencia, y
aquí advierto que lo que se estableció en el apartado A, que fue la
posibilidad –en general– de legislar sobre la ampliación de
derechos humanos, con base en el artículo 122, dice “en el ámbito
de sus competencias”, refiriéndose a la Ciudad de México. ¿Esto
qué implica? Que está respetando un ámbito competencial y que
no puede invadir –aunque tenga esa posibilidad de ampliar ese
ejercicio– la competencia federal, porque el propio artículo 122 es
expreso al señalar “en el ámbito de sus competencias”.
88
Entonces, partiendo de esa base, en este caso, la propia
Constitución Política de la Cuidad de México y –desde luego– el
proyecto que estamos analizando, reconoce que esa materia es
de competencia federal, y el análisis que hace el proyecto es decir:
a ver, no se está invadiendo ese ámbito de competencia, por el
contrario, se está reconociendo en la medida en que el propio
precepto que analizamos y el transitorio respectivo lo hace
depender de lo que se establezca en la ley federal.
En esa virtud, –y retomando el concepto del señor Ministro Medina
Mora– pudiera resultar un tanto incorrecto o un tanto sui generis el
reconocer un derecho que, a su vez, está sujeto a una ley federal,
en este caso; no le advierto un vicio de inconstitucionalidad porque
no se está legislando sobre el contenido y alcance de este
derecho, sino que todo se está haciendo depender de la
legislación federal, que es la competente para regularla.
En relación con las consideraciones sobre que es subinclusiva y
sobre que debiera también reconocer el tema del uso lúdico de la
mariguana, independientemente de que no he compartido el
criterio mayoritario de la Primera Sala, me parece que la
desvinculación del tema del uso lúdico con los temas de
salubridad no se ha establecido en los precedentes, hasta donde
tengo entendido; se ha dicho en los precedentes que el uso lúdico
de la mariguana puede causar un daño en la salud, y lo que se ha
hecho es un análisis de proporcionalidad en la medida de que se
dice, pero la prohibición absoluta resulta excesiva porque puede
haber otras medidas que, respetando el ejercicio del libre
desarrollo de la personalidad, no lleguen a una prohibición
absoluta, pero la vinculación con los temas de afectación a la
89
salud es la base de la que surge el estudio al que ha llegado la
Primera Sala.
Desde esta perspectiva, no compartiría la postura de desvincular
los temas del uso lúdico a los temas de salubridad general, es
decir, se sigue reconociendo que es competencia federal; lo que
se ha señalado en los precedentes de la Primera Sala –que no he
compartido, pero que asumo como la decisión institucional de la
Sala– es que es desproporcional la prohibición absoluta, pero eso
ni siquiera conlleva el que pudiera, a través de una autorización,
garantizarse ese uso lúdico, a través de la protección al libre
desarrollo de la personalidad, incluso, establecer algún otro tipo de
sanciones que no lleven a la prohibición absoluta en todos los
casos.
Por este motivo veo lo temas totalmente distintos, en este caso, es
el reconocimiento de un derecho humano al uso médico y
terapéutico de la mariguana, que –aparte de lo que es la litis del
asunto– simpatizo con esa idea, me parece que el uso medicinal
de la mariguana está plenamente justificado y está estrechamente
vinculado con los temas de salubridad general y con los temas de
protección a la salud.
Bajo esta perspectiva y reconociendo que es un tanto sui generis
este reconocimiento, comparto la propuesta del proyecto, en la
inteligencia de que es competencia federal y que esta disposición
está estrechamente vinculada con lo que establezca la legislación
competente en la materia. Gracias señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Pardo.
Señora Ministra Luna.
90
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias señor Presidente.
Creo que las últimas intervenciones me han hecho reflexionar una
situación. Para el uso medicinal no tendría ningún problema, lo
otro no me he pronunciado, en su momento lo haré, pero ahorita
no se está discutiendo esa situación.
Las últimas intervenciones me hacen reflexionar al respecto y creo
que para uso medicinal debiera establecerse, ¿qué sucedió? –
como bien lo señaló el Ministro Pardo y de alguna manera lo había
señalado en mi intervención–. Cuando se emite la Constitución de
la Ciudad de México no estaba todavía la Ley General de Salud,
es posterior; se habló incluso de fechas –que no tenía en ese
momento– cinco de febrero de dos mil diecisiete, la Constitución
de la Ciudad de México, y diecinueve de junio de dos mil
diecisiete, la Ley General de Salud; o sea, unos meses después,
por eso dijeron: ¿a cuál? A la legislación aplicable.
Entonces, así como se explica la parte relacionada con la
competencia, donde dice: no estoy asumiendo una competencia
que no me corresponde, la estoy trasladando a quien la tiene; es
cierto, está estableciéndose que –de alguna manera– se subsana
el problema porque está regulada en otra legislación, que es la
competente de acuerdo a lo que se establece en el artículo 73 de
la Constitución Federal por el Congreso de la Unión.
Entonces, si el señor Ministro ponente quisiera, me parece que
puede quedar el proyecto en los términos que está, con un
agregado; precisamente en este sentido que, cuando se emitió la
Constitución, no estaba todavía emitida la Ley General de Salud
que, al momento en que estamos resolviendo existe, y que –de
91
alguna manera– en el pie de página se están estableciendo los
artículos que la regula, explicar cómo y por qué procede esta
aplicación de la ley general en cuanto al uso medicinal y cómo se
regula su aplicación. Sobre esa base, estaría de acuerdo con la
propuesta, nada más con el agregado de que no estaba, que ya
está en este momento, y cómo funciona conforme a la Ley
General de Salud. Gracias señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señora Ministra Luna.
Señor Ministro Medina Mora.
SEÑOR MINISTRO MEDINA MORA I.: Gracias señor Presidente.
Perdón por intervenir de nuevo, me disculpo.
Insisto en este punto, esta es una materia federal, lo que diga la
ley local, la Constitución de la Ciudad de México resulta
irrelevante; puede ser que haya –una vez que la ley general
autorice o no ciertas cosas– elementos de política pública que
puedan facilitar, porque cuando la ley general lo haga, lo hará de
una manera regulada; en ese sentido puede haber una derivación;
insisto, la norma es impertinente o innecesaria, pero no
necesariamente inconstitucional; simplemente difiero, la Ley
General de Salud modificada, no autoriza el uso medicinal de la
mariguana en ninguna de sus variedades, autoriza el uso de los
psicoactivos para la fabricación de medicamentos, que es muy
diferente. Entonces, este punto que plantea el transitorio quinto de:
“entrarán en vigor cuando la ley general en la materia lo disponga”,
me parece que para éste –como dice el Ministro Zaldívar, dice lo
que dice–, y “A toda persona se le permitirá el uso médico y
terapéutico de la cannabis sativa”, eso no autoriza la Ley General
de Salud hoy; autoriza que el uso de los psicoactivos pueda
92
producir medicamentos que atiendan ciertas necesidades; es
decir, hay una regulación distinta, eso es en el ámbito federal.
Entonces, ─insisto en este asunto─ si ha entrado en vigor o no
─creo que no─ porque no se autoriza esto en la ley general, pero
independientemente de eso, sería –quizá– más limpio o más claro
que no estuviera, pero está, y no me parece que sea, por ello,
inconstitucional. Es cuanto, señor Ministro Presidente. Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias señor Ministro Medina
Mora. Está a su consideración.
También traía un punto de examen en contra de la propuesta, por
distinta razón, pero sustancialmente por la cuestión competencial.
He escuchado muy interesantes participaciones de las que podría
decir que he tomado un poco de algunos de los señores Ministros
para señalar mi posición, pero les pediría ─si no tienen
inconveniente─ que lo pudiéramos continuar el próximo jueves
─son veinte para las dos─, y que me permitieran, por favor,
reflexionar sobre todo lo que he escuchado para poderme
pronunciar ─que no lo he hecho─ en este capítulo, y lo votemos,
entonces, el jueves en la próxima sesión pública ordinaria.
En consecuencia, voy a levantar la sesión; los convoco, señoras y
señores Ministros, a la sesión pública ordinaria, el próximo jueves
a las 10:30 de la mañana, por favor, para que celebremos la
sesión y continuemos con este análisis. Se levanta la sesión
(SE LEVANTÓ LA SESIÓN A LAS 13:40 HORAS)
