Bambang Sugiono &Ahmad Husni M.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

Supremasi Hukum dan Demokrasi

Bambang SugionoAhmad Husni M.D.

Abstract

The government administration laid upon the principle of people's soi/ere/^niy/s absolutelyin need ofthe enforcement oflawsupremacy as well as thecleardemocracy mechanism.The enforcement oflawsupremacyitselfdepends onthe visibility and the accuracy oftheregulation oflawandlegislation for government, representative, andjudicial institutions, andthe assurance oflawprotection for individuals (citizens) against the behavior ofauthorityandsocialaction which contradict with thenorms oflawas well. Inundertaking theenforcementoflawsupremacydan democracy, the cultural aspect mustbe put inlinewith the quality ofsubstance one. This effort is greatlyneeded inarranging conflicts so that the maturation ofdemocracythrough lawenforcement can be consistentand fair.

Pendahuluan

Supremasi hukum merupakan prasyaratmutlak bag] penyelenggaraan kehidupankenegaraan berdasarkan kedaulatan rakyat.Supremasi hukum berarti adanya jaminankonstitusional bahwa pelaksanaan danpenegakan hukum dalam proses polltik yangdijalankan oleh kekuasaan eksekutif, legislatif

dan yudikatif, akan selalu bertumpu padakewenangan yang ditentukan oleh hukumJDengan demikian, wewenang berfungsimendasari pelaksanaan kekuasaan yangsah.^ Kekuasaan yang sah dalampenyelenggaraan pemerintahan yangdemokratis, adalah jaminan terwujudnya

^Abdul Gani. dalam Padmo Wahjono. 1985. Masalah KetatanegaraanIndonesia Dewasalni. GhaiiaIndonesia. Hlm.157 ...Menurutteori hukum tentang negara, kekuasaan negaraadalah kekuasaan hukum,karenanya vaiiditas kekuasaan hanya ditentukan oleh hukum.

^Bernard Lonergan. "Dialectic ofAuthority", dalam Frederick J.Adelmann. Authority. t\/lartinus Nijhof.1984. The Hague.. Hlm.124. ...authority islegitimate power{wev/er\anq adalah kekuasaan yang sah).

71

hubungan hukum yang seimbang antarakedaulatan rakyat dengan kekuasaanpemerintahan, berdasarkan asas negarahukum (rechtsstaat).^ asas demokrasi danasas instrumental/

Elemen-elemen Jaminan SupremasiHukum

Empat eiemen penting dalam negarahukum (rechtsstaat), yang menjadi ciritegaknya supremsl hukum mencakup, adanya:(I) jaminan bahwa pemerintah dalammenjalankan kekuasaannya selaludilaksanakan atasdasarhukum dan peraturanperundang-undangan, (ii) jaminan perlindunganhukum terhadap hak-hak dasar (fundamentalrights), (iii) pembagian kekuasaan negarayang jelas, adil dan konsisten, serta (iv)perlindungan hukum dari badan-badanperadilan terhadap tindak pemerintahan.

Pemerintahan Menurut Hukum

(rechtsmatigheld van bestuur)

Prinsip pemerintahan berdasarkan atashukum adalah eiemen universal dari konsep

negara hukum, tipe apapun negara hukumyang dianut oleh suatu negara. Prinsip tersebuttidak dapat diartikan sebagai pemerintahberkewajiban melaksanakan Undang-undangsaja atau prinsip legalitas (wetmatigheid vanbestuur). Kendatipun hal tersebut juga menjadibagian dari jaminan pelaksanaan prinsippersamaan di hadapan hukum dan prinsipkepastian hukum. Negara-negara di duniadalam realitasnya pemerintahan memangtidak semata-mata menjalankan Undang-undang, sebab kekuasaan pemerintahanmerupakan kekuasaan yang berslfat aktif.Dengan konsep ini, maka kekuasaanpemerintahan tidak saja sekedarmelaksanakan kewenangan terikat, akantetapi jugamerupakan suatukekuasaan dalammelaksanakan kewenangan bebas {vrijbestuur, freiesermessen, discretionarypower).

Kekuasaan yang bertumpu padakewenangan bebas padadasamya terdiri ataskewenangan untuk memutus secara mandiridan kewenangan InterpretasI terhadapnorma-norma tersamar {vage normen).Terhadap kekuasaan bebas. maka prinsiplegalitas tidaklah memadai. Namun demikiankekuasaan bebas tidaklah dimaksudkan

'Negara Hukum, bertumpu pada 2konsep, yaitu: (1) konsep negara hukum {recttisstaat) berasal danberlaku di sebagian besar negara eropa daratan, dengan elemen-elemen: prinsip legalitas, perlindungan atashak dasar, pembagian kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, pemerintahan berdasarkanundang-undang, dan peradilan administrasi, dan (2) konsep negara hukum (rule oflaw) berkembang di daratanamerika, khususnya "united states", dengan elemen-elemen: supremacy oflaw, equality before thelaw, theconstitution basedonindividual rights atau due process oflaw. Konsep pertama mengembangkan wetmatig,rechtmatig dan doelmatig sebagai sarana atas 'soci^servicestate', sedangkan konsep kedua mengembangkanlive, libertydanpropertysebagai saranaatas'cMI rights'.

^Prinsip Demokrasi, diwujudkan dengan adanya: badan perwakilan rakyat, tidak adajabatan seumurhidup, keterbukaan dalam pelaksanaan pemerintahan (openbaarheid) dan peranserta masyarakat (inspraak),sedangkan asas instrumental diwujudkan dengan adanya prosedurbirokrasi yang efisien (doeimatigheid) danefektif(doettraffendheid).

72 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL. 7. AGUSTUS 2000: 71 - 82

Bambang Sugiono &Ahmad Husni M.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

sebagai suatu kekuasaan yang tidak terbatas.Kekuasaan bebas tetaplah merupakankekuasaan yang tunduk pada hukum, yaituberupa hukum tidak tertulis yang merupakanprinsip-prinsip pemerintahan yang layak®sebagai landasan bagi pelaksanaan norma-norma pemerintahan. Pada hakekatnya fungsipemerintahan adalah untuk menjalankanprosesbirokrasi yang efisien danefektif dalammeiayani publik, kearah pewujudanmasyarakat sipil yang semakin beradab.

Perlindungan Terhadap Hak-hak Dasar

Elemen kedua dari negara hukum adalahadanya pengakuan dan perlindungan hak-hakdasar (fundamental rights}, sebagai ekspresiyuridis dari hak-hak (asasi) manusia (humanrights) yang termuat dalam konstitusi negara.®Dalam UUD 1945, bagian pembukaan alinea1dinyatakan bahwakemerdekaan adalah hakdari segala bangsa, serta bagian pembukaanalinea IV dinyatakan bahwa kemanusiaanyang adil dan beradab. Demikian pula dalambatang tubuh UUD 1945, Pasa! 27 mengakui

adanya persamaan kedudukan setiap warganegara di dalam hukum dan pemerintahanserta persamaan hak atas pekerjaan danpenghidupan yang layak, Pasai 28 menjaminkemerdekaan untuk berserikat dan berkumpulserta mengeluarkan pikiran, Pasal 29menjamin kemerdekaan untuk memelukagama dan beribadat, Pasai 31 menjamin hakuntuk mendapatkan pengajaran.

Pembaglan Kekuasaan Negara yang Jelas

Pembagian kekuasaan negara sebagaijaminan tegaknya supremasi hukum dalamkehidupan kenegaraan. juga merupakansuatuyang dipersyaratkan untuk dimuat dalamkonstitusi negara. Gagasan pem'Ba'glankekuasaan negara awalnya bersumbeP (far!gagasan pemisahan kekuasaan negara kedalam berbagai organ, agar tidak berpusatpada seorang sehingga dapat secara bebasmenggunakan kekuasaannya untuk bertindakabsolut, korup dan sewenang-wenang. Dua •gagasan yang paling dikena! adalah teorlpembedaan kekuasaan olehJohn Locke dalam

®PhilipusMandiri Hadjon.Agustus. 1993. WetenRechtmatigBestuur.YuM\{a. Hlm.4. "...principlesofproperadministration, atau algemenebeginselen van behooTlijkbestuuf, yang dikena! selama In! adalah asaspertimbangan, asas kecermatan, asas kepastlan hukum, asas kepercayaan atau asas menanggapi harapanyang telah ditlmbuikan, asas persamaan, asas keseimbangan, asas kewenangan, asas fairplay, iarangan'detoumementde pouvoir, dan Iarangan bertindak sewenang-wenang.

^Konstitusi Tertulis. yang terbanyak pasainya dimlliki negara India yang memual 394 Pasal, serta yangterkeci! jumlah pasainya dimlliki negara Indonesia yang memuatST Pasal. selalu memlliki persamaan muatanutama, yaitu mengatur: (i) lembaga-lembaga negara dan wewenang-wewenangnya, serta (ii) perlindunganhak-hak (asasi) manusia.

•: 73

bukunya Two Treaties of Govemmenf, sertateori pemisahan kekuasaan oleh Montesquieudalam bukunya "L'esprit des Lo/s"/

Menurut Montesquieu, tegaknya suatunegara demokrasi memerlukan pemisahankekuasaan negara ke dalam organ-organeksekutif, legislatif dan yudikatif. Kekuasaaneksekutif bertugas melaksanakan undang-undang, kekuasaan legislatif bertugasmembuat undang-undang. serta kekuasaanyudikatif bertugas mengadili terhadappelanggaran atas pelaksanaan Undang-undang tersebut, sedang John Lockeberpendapat bahwa untuk mencegah terjadinyakekuasaan yang melebihi batas harusdilakukan pembedaan pemegang kekuasaandalam negara ke dalam kekuasaan eksekutifsebagai pelaksana Undang-undang, kekuasaanlegislatif sebagai pembuat Undang-undangdan kekuasaan federatif untuk melakukanhubungan diplomatik dengan negara-negaralain.

Dalam realitas percaturan kehidupankenegaraan dl dunia, model pemisahankekuasaan lebih banyak digunakan denganberbagai modifikasi sesuai dengan relevansikebutuhan di setiap negara dan sistempemerintahan. Kekuasaan federatif

sebagaimana dimaksudkan John Locke padaumumnya terintegrasi ke dalam kekuasaaneksekutif, yang ditetjemahkan ke dalam "foreign poiicy institutions" atau "secretary state".

Pasal 1 ayat (2) UUD1945, menyatakanbahwa negara Indonesia menggunakan asasdemokrasi atau kedaulatan rakyat, yaitudemokrasi perwakilan dengan sistempemerintahan presidensiil. Perjalanan sejarahkehidupan kenegaraan Indonesia telahmemunculkan model pembagian kekuasaansebagai berikut: [1]. Institusi demokrasitertinggi adalah Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR). MPR merupakan penjelmaanseluruh rakyat dan memegang kedaulatanatas nama rakyat Indonesia, dengankeanggotaan yang berasal dari.anggota DPR,utusan daerah dan utusan golongan.Kendatipun seluruh anggota MPR adalah wakilrakyat, namun MPR bukan Parlemen. DPRsesungguhnya lebih mencermlnkan Pariemen,kendatipun anggotanya hanya sebagian darianggota MPR.® Negara demokrasi yangsistem pemerlntahannya presidensiil padaumumnya tidak bertanggung jawab kepadaParlemen, namun langsung kepada rakyat.Stmktur demokrasi di Indonesia mengharuskanPresiden bertanggung jawab kepada MPR,

'Perbedaan utama antara kedua konsep tersebut adalah: (i) kekuasan eksekutif menurut Joh Lockemerupakan merupakan kekuasaan yang mencakup kekuasaan yudikatif, karena mengadili berarti melaksanakanUndang-undang, sedangkan kekuasaan federatifyang berkaitan dengan hubungan iuar negeri harus mempakankekuasaan yang berdiri sendiri, serta (ii) menurut Motesquieu kekuasaan eksekutifsudah mencakup kekuasaanfederatif, karena melakukan hubungan iuar negeri merupakan salah satu wujud dari pelaksanaan Undang-undang, sedangkan kekuasaan yudikatif haruslah bersifatterplsah dan mandlridari kekuasaan eksekutifdanlegislatif.

®Undang-undang No. 4Tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR. DPR dan DPRD, Pasal 2ayat (20) menyebutkan bahwa Jumlah anggota MPR adalah 700 orang, terdlri dari 500 orang anggota DPR,135 orang Utusan Daerah, dan 65orang Utusan Golongan.

74 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS 2000: 71 - 82

Bambang Sugiono &Ahmad Husni M.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

bukan kepada DPR atau langsung kepadarakyat pemilih. Keunikan struktur demokrasiIndonesia tercermin dari adanya hubunganpolitik yang kuat antara Institusi Presiden, DPRdan MPR. [2].institusi demokrasi di tingkatnasionai yang menjadi poros kekuasaan tidakhanya tiga institusi, yaitu: eksekutif, legisiatifdan yudikatif. Namun terdapat enam institusi,yaitu: MPR sebagai lembaga tertinggi, sertalima institusi tinggi lainnya di bawah MPR.terdiri dari DPR, Presiden, BPK, DPAdan MA,yang masing-masing berkedudukan sejajar.DPAberfungsi sebagai pemberi pertimbangankepada Presiden, tetapi memiliki kedudukanyang sama dengan Presiden. Kekuasaaneksekutif dipegang Presiden dengan dibantuoleh para Menteri. Kekuasaan yudikatifdipegang oleh MA, namun dalam aspek-aspektertentu, seperti pemberian grasi, abolisidan amnesti dipegang oleh Presiden.Kekuasaan legisiatif dipegang oieh DPRbersama Presiden. Kekuasaan pengawasanpenggunaan keuangan negara secara mandiridipegang oieh BPK, yang umumnyakekuasaan ini dipegang oleh Parlemen atauMA. [3].Pemerintahan demokrasi di Indonesiamenganut sistem presidensiil, namunhubungan antara ekskutif. legisiatif danyudikatif tidak menganut prinsip pemisahan

kekuasaan, karena masing-masing institusitersebut dapat saiing berhubungan danmempengaruhi secara langsung. Presidenmemegang kekuasaan legisiatif bersamaDPR, Presiden memegang kekuasaan yudikatiftertentu bersama MA, MA melalui ketuanyamengambii sumpah para anggota DPR.Keunikan tersebut memang dimungkinkankarena adanya pengaturan struktural dalamUUD 1945.

Badan Peradilan Administrasi

Pasai 24 UUD 1945 menyatakan bahwakekuasaan kehakiman dilakukan olehMahkamah Agung dan Iain-tain badankehakiman menurut undang-undang. Susunandan kekuasaan badan-badan kehakiman itudiatur dengan undang-undang. Selanjutnyaketentuan Pasai 10 UU No. 14 Tahun 1970membagi peradilan sebagai pemegangkekuasaan kehakiman ke daiam: (i) peradilanumum, (ii) peradilan agama, (iii) peradilanmiliter, dan (iv) peradilan administrasi ataudisebut sebagai peradilan tata usaha negara.®Keberadaan peradilan tata usaha negara padahakikatnya mencerminkan ciri khas darinegara hukum {rechtsstaat},- karenabermaksud sebagai institusi yang melakukan

®Philipus Mandiri Hadjon. 'Fungsi Normatif Hukum Administrasi Dalam Mewujudkan Pemerintahan YangBersih". Daiam Pidato Penerimaan Jabatan Guru Besar/lmu Hukum. tanggal 10 Oktober 1994. Hlm.5."...Istilah Peradilan Tata Usaha Negara digunakan dalam ketentuan Pasai 7UU No. 19 Tahun 1964 tentangKetentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (LNRl tahun 1964 No. 107.UNRI No. 2699). Dalam penjel^^Pasai 7khusus mengenai Peradilan Tata Usaha Negara dijeiaskan: yang dimaksudkan dengan Peradilan TataUsaha Negara adaiah yang disebut'Peradiian Administratlf daiam Ketetapan MPRS No.ii/MPRS/1960.

75

kontrol hukum terhadap segala bentuk tindakpemerintahan yang tidak dijalankan berdasarkanhukum {rechtmatigheid van bestuui).^°

Supremasi hukum yang merupakan ciii-ciri utama dari negara hukum merupakansuatu rumusan yang peiiu dioperasionalkanagar dapat dilakukan proses penegakanhukum {law enforcement), baik dalam rangkapenyelenggaraan pemerintahan yang stabil,bersih dan efisien maupun dalam rangkaperilndungan hukum terhadap rakyat sebagaipemegang kedaulatan terhadap tindakpemerintahan yang bertentangan denganhukum, sewenang-wenang dan mengandungpenyalahgunaan wewenang. Proses tersebutharus dijalankan berdasarkan prinsip-prinsipdemokrasi.

Elemen-elemen Fundamental Demokrasi

Elemen-elemen fundamental demokrasi

diwujudkan dengan adanya: (i) badanperwakilan rakyat yang dipilih melalui sistempemilihan umum yang langsung, bebas danrahasia, (11) tIdak ada jabatan seumur hidup,(IN) keterbukaan dalam pelaksanaanpemerintahan dan(Iv) peranserta masyarakaL

Badan Perwakilan Rakyat

Pemilihan umum (Pemilu) adalah instmmenpenting dalam demokrasi, hal ini berkaitandengan prasyarat mutlak adanya badanperwakilan rakyat yang sering disebut denganistilah Pariemen. Keanggotaan parlemen dilsimelalui Pemilu, dimana seluruh rakyatdiberikan kesempatan untuk memilih wakil-wakli mereka di Parlemen untuk

menggunakan wewenang-wewenang yangdimiliki untuk kepentingan rakyat yang diwakill.Setiap negara memiliki jumlah keanggotaanParlemen yang berbeda, bergantung dariUndang-undang yang mengatumya, denganberdasarkan pertimbangan pada jumlahpenduduk dan luaswllayah. Kendatlpun dalamrealitasnya terdapat anggota Parlemen yangditunjuk,^^ namun menurut sistem demokrasiatau setidaknya sebagian besar dari anggotaParlemen dipilih melalui Pemilu dengansistem kepartaian. Artinya, rakyat memilihpartai, selanjutnya partai sebagai pesertaPemilu mengumumkan identitas calonnyauntuk menjadi anggota Parlemen.

Prinsip Pemilu yangdikenal, padaumumnyaterdiri dari: (i) satu daerah pemilihan memilikiseorang wakil [Single-member Constituency)

'"Menurut Undang-undang No. 5 Tahun 1986 tentarig PTUN Pasal 53 ayat (2) disebutkan bahwaketidakabsahan suatu keputusan tata usaha negara (KTUN) sebagaibentuk tindakan hukum pemerintahdisebabkankarena:a. KTUN tersebutbertentangan denganperaturan perundang-undangan yangbertaku, b.Badan atau pejabat tata usaha negara pada waktu mengeluarkan KTUN tersebut telah menggunakanwewenangnya untuk tujuan lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut, danc. Badan ataupejabat tatausahanegara padawaktu mengeluarkan KTUN tersebut setelah mempertimbangkan semuakepentingan yangtersangkut dengankeputusan itu seharusnyatidak mengambil keputusan tersebut

"Disamping adanya PenunjukanAnggota Badan Perwakilan diIndonesia dari Tentara Nasional Indonesia(TNI), anggotaMajeOs Tinggi (Senat) diNegara Kerajaan Inggris (menganut sistem demokrasi parlementerdengan bentuk negaramonarkhi) danNegara Kanada jugadilakukan dengan mekanisme penunjukan, bukanmelalui Pemilu.

76 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL. 7. AGUSTUS 2000: 71 - 82

Bambang Sugiono &Ahmad Husni M.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

yang dikenal pula denganistilah sistem distrik,serta (ii) satu daerah pemilihan memilikibeberapa orang wakil [Multi-member Constituency) yang dikenal pula dengan istilah sistemperwakilan berimbang atausistem proporsional.

1. Sistem distrik

Ditentukan berdasarkan kesatuan

geografis. Setiap satuan geografis disebutdistrik yang hanya memilih seorang wakil.Dalam hai ini, negara membagi wllayahnyakedalam satuan-satuan distrik yang jumlahnyasama dengan jumlah anggota Pariemen.Partai yang mendapat suara terbanyak darisetiapdistrik calonnya beriiak menduduki kursiPariemen. Konsekuensi yang harus diterimapartai yang kalah, maka di samping calonnyagagal menjadi anggota Pariemen, suara yangtelah diperoleh menjadi terbuang. Sebagaimanasuatu sistem basil rumusan manusia, makasistem distrik memiliki kelebihan dan

kelemahan. Kelebihannya adalah: [1].keGilnyabatas distrik memungkinkan calon yang akandipilih dapat dikenal dengan baik oleh rakyatpemilih; [2]. memotivasi partai politik untukberintegrasi, karena kursi yang diperebutkanhanyasatu untuk setiap distrik, sehingga untukmemperoleh suara dominan akan mendorongbeberapapartai berintegrasi dalam satu partai;[3]. sederhana dan mudah dilaksanakan,sertaberkurangnya partai mendorong terbentuknyapemerintahan yang stabil. Kelemahannyaadalah: [1]. tidak memperhitungkan partai-partai kecil dan kelompok minoritas, terlebihjika partai-partai kecil dan kelompok minoritastersebar dalam beberapa distrik. Kondisidemikian sangat menyulitkan partai kecil dankelompok minoritas berhasil menjadikanwakilnya terpiiih; [2]. tidak representatif, karenacalon yang kalah pada suatu distrik kehiiangan

suara pendukungnya, sehingga mereka tidakmemiliki wakil di Pariemen.

.2. Sistem Proporsional

Ditentukan kapasitas kursi yang diperolehsuatu partai sesuai dengan kapasitas suarayangdiperoleh. Dalamsistem tersebut seluruhwilayah negaradibagi kedalamdaerah-daerahpemilihan, yang luasdaerahnya jauhlebihluasdari luasnya distrik dalam suatu sistem distrik.Dengan dernikian setiap suara dihitung secarakeseluruhan sehingga tidak ada yang hilang,dalamhalsuara darijatah kursi disatu daerahpemilihan dapat dikompensasikan denganterjadinya kelebihansuara di daerah lain,ataumodel penggabungan suara yang lainnyasesuai dengan peraturan pemilu yangdisepakati. Sistem proporsional umumnyadikombinasikan dengan sistem daftardi manarakyat pemilih memilih salah satu partai yangtelah membuat daftarcalon anggota pariemenyang disusun berdasarkan peringkat tertentu.Kelebihannya adalah; [1]. tidak ada suara yanghilang serta komposisi keanggotaan pariemenlebih mencerminkan komposisi dari suararakyat pemilih; [2]. partai-partai kecil dankelompok minoritas mendapatkantempatyangrelatif memadai dalam proses pemilihan sertamemiliki peluang untuk menempatkanwakilnya di pariemen. Kelemahannya adalah[1]. sangat mudah terjadi fragmentasi danmendorong timbulnya partai-partai baru, sertamempersulit proses integrasi partai karenastabilitas partai sangat ditentukan tendensiemosionalitas dan heterogenitas dalammasyarakat; [2].- keterikatan anggota pariemenpada partai membawa konsekuensi loyalitasyang- lebih dominan kepada partaidibandingkan dengan loyalitas mereka padarakyat pemilih; [3]. kualitas anggota pariemen

77

tidak bersifat personifikatif dan tidakmencerminkan kemampuan individualsemata-mata; [4]. kecenderungan tumbuhnyabanyak partai mempersulit terbentuknyapemerintahan yang stabii kecuall ada koalisiyang kuat antar partai.

Menurut Undang-undang No. 2 Tahun1999 tentang Partai Politik dijelaskan bahwapartaipolitik berfungsi untuk: a. meiaksanakanpendidikan politik dengan menumbuhkan danmengembangkan kesadaran atas hak dankewajiban politik rakyat dalam kehidupanberbangsa dan bernegara; b. menyerap,menyalurkan dan memperjuangkankepentingan masyarakat dalam pembuatankebijakan negara melalui mekanisme badanperwakilan rakyat; c. mempersiapkan anggotamasyarakat mengisi jabatan-jabatan politiksesuai dengan mekanisme demokrasi, sertasebagai lembaga demokrasi merupakanwahana guna menyatakan dukungan dantuntutan dalam proses berpolitik (Pasal 7 ayat[1]dan[2]).

Untuk meiaksanakan fungsitersebut partaipolitik mempunyai hak ikutserta dalam pemilusesuai dengan undang-undang sertamemperoleh perlakuan yang sama, sederajatdan adil dari negara (Pasal 8). Dalam UU No.3 Tahun 1999 tentang Pemilu dinyatakanbahwa pemilu adalah sarana pelaksanaankedaulatan rakyat dalam Negara KesatuanRepublik Indonesia berdasarkan Pancasiladan UUD 1945 serta dilaksanakan untuk

memilih anggota DPR, DPRD I, DPRD IIkecuall keanggotaan badan pen/vakilan dariTNI, dilaksanakan dengan menggunakansistem proporsional berdasarkan stelseldaftar(Pasal 1 ayat 1,4 dan 7)}^

Tidak Ada Jabatan Seumur Hidup

Pembedaan utama antara sistem negaramonarchi yang bersifat tradisiona! serta sistemnegara demokrasi yang modern adalahadanya pembatasan masa jabatan pada parapemegang kekuasaan. Dengan demikiansistem negara demokrasi harus adapembatasan masa jabatan. UUD 1945 Pasal7 menyatakan bahwa Presiden dan WakilPresiden memegang jabatannya selamamasa lima tahundansesudahnyadapat dipilih.kembali, dengan keterangan dalam bagianpenjelasan dinyatakan cukup jelas.

Dalam proses politik sepanjang sejarahperjalanan bangsa Indonesia, ternyataketentuan yang memuat norma tersamar{vague normen) tersebut telah memberikanpeluang kepada Presiden yang memangmemiliki kekuasaan yang besar dibandingkanlembaga tinggi negara lainnya, untukmelakukan penafsiran yang bertentangandengan prinsip demokrasi dalampenyelenggaraan pemerintahan negara.

Sebab ketentuan tersebut menumbuhkan

praktik seorang Presiden yang sama dipilihsecara terns menerus tanpa adanya proses

'̂ Undang-undang No. 2Tahun 1999, mengandung beberapa norma demokrasi seperti peserta Pemiluyang mencerminkan reaiitas kemajemukan [diversity ral^atdalam kapasitas, perlakuan dan fungsi yang sejajar{equally) dan tidak dilibatkannya elemen birokrasi kedalam proses verifikasi dan seleksi peserta danhanyamenggunakan birokrasi dalam proses pelayananleknisadministrasifdan penegakanhukum.

78 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS 2000: 71 - 82

Bambang Sugiono &Ahmad Husni M.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

hukum yang dapat mencegahnya. Olehkarena itu sudah semestinya dikembangkansuatuwacanadalam konteks pendidikan politikguna mendorong perlunya suatu undang-undang tentang lembaga kepresidenan yangmemuat antara lain; Preslden dipilih oleh danbertanggung jawab langsung kepada rakyat.Preslden adalah warga negara Indonesia asli{natural bom citizen), masa jabatan Preslden(termasuk Wakil Preslden) paling lama duakali masa jabatan berturut-turut, pembatasankekuasaan mengesahkan atau menolak 'RUUyang telah' disetujui DPR, DPA wajibmemberikan pertimbangan kepada Presldenatas RUU yang diajukan kepada DPR. DPAwajIb memberikan peniialan pendahuluanterhadap pemerintah dan Iain-Iain.

Keterbukaan dalam Pelaksanaan

Pemerintahan

Prinsip keterbukaan merupakan elemenpenting dalam penyelenggaraan pemerintahanmodem, yang berorientasi padakonsep negarakesejahteraanyang bertumpu pada kekuatanmasyarakat sipil, dengan bercirikan birokraslyang efislen, efektif, impersonal, impartial,objektif, rasional dan berorientasi padakepentingan publik." Prinsip keterbukaanmembawa konsekuensi adanya kewajiban

pemerintah untuksecara proaktif memberikaninformasl kepada masyarakat, sertamenjelaskan kepada masyarakat atasberbagai hal yang dibutuhkan. Pelaksanaanprinsip keterbukaan membawa konsekuensiperlunya pelaksanaan prinsip peransertamasyarakat,.melaiui berbagai sarana, sepertisarana keberatan, sarana dengar pendapat,komisi pertimbangan, komisi investigasi,advisory dan supervisi, dan Iain-Iain.

Reran Serta Masyarakatr t

Prinsip peran serta masyarakat (publicparticipationy* merupakan eiemen pentingdaiam proses pelaksanaan demokrasi,maknanya memberikan peluang adanyaperan serta aktif masyarakat dalam prosespengambilan keputusan, khususnya kelompokyang terkena dampak langsung suatukegiatari pembangunan sebagai akibat darikebijaksanaan publik (public policy).Pelaksanaan prinsip peran serta masyarakatbertujuan untuk: (i) melahirkan prinsipkecermatan dan kehati-hatian dari pejabatpublik dalam membuat kebijaksanaan publik,(ii) membawa konsekuensi munculnya suatu

.kontro! sosial yang konstruktif dan kesiapan.sosial masyarakat terhadap setiap bentukdampak akibat suatu kegiatan pembangunan.

"Kebijaksanaan publik yang tepat dari pemerintah akan membawa dampak positif berupa; menguatnyalegitimasi, kejeiasan dalam memberikan interpretasi peraturan yang beriaku, ketidakraguan dalam memberikansanksidanmemperkuatlntegritaskepemimpinan. . ' • - '

"P.deHaan cs."Hukum Adminlstrasi". teijemahan olehPhilipus M. Hadjon eta/. Him.28. Menjelaskanbahwa ruang lingkup k^lan hukum adminlstrasi (negara) adalah mengatursarana penguasadalam mengendalikanmasyarakat, cara partisipasi masyarakatdalam pengambilan keputusan, perlindungan hukum danpenetapannormafundamental dalam pemerintahan.

79

Perlunya Wakil RakyifMenguasai melalui lembaga peradilan yanq hanvaPengslolaan Konflik Sosial „,emberikan pllihan adanya piUak yan'g

Dalam-mendorong proses demokrasi, menangataukalah, menjadimodelkhususnya terhadap-teriaksananya prinsip ^^"9 dominan."keterbukaan pemerlntah dan prinsip peran Realitas sosial memperlihatkan, bahwaserta masyarakat, maka periu diantisipasi P^nOQunaan pendekatan yang tidak tepatmunculnyasuatukonfllksosiafyangdestruktif, pengeloiaan konflik selama ini,serta sekaligus dapat memelihara suasana "i6ngakibatkan:(i) tidak pemahmenyelesaikankompetitif dan dinamis dalam kehidupan 3'̂ 3'"P6rsoalan(kepentingansebagaipenyebabmasyarakat, sebagal suatu energi t®riaciinya) konflik, sehingga lembagakehidupanJ^ pengeloiaan konflik (pemerintah) menjadi

Dengan demikian, untuk memotivasi '̂ i^rang percaya diri, serta (ii) sistem hukumterbangunnya proses peran serta masyarakat ya^S diproduk cenderung memihak pemerintahtersebut, setiap anggota badan perwakilan,' menjadi tidak melindungi rakyat,selaras dengan salah satu fungsinya untuk muncuinya rasa tidak berdaya untukmenampung dan .menindaklanjuti aspirasi langkah konstruktif daiammasyarakat,sudah semestinya memahami Pengeloiaan konflik dengan cara menggaiipentinghya metode pendekatan dalam mempertemukan niiai, kebutuhan danpengeloiaan konflik daiam masyarakat secara kepentingan para "stakeholders^ Kondisitepat. Hal ini, menjadi semakin penting. karena ..t^em'kian, jelas mengakibatkan lemahnyaselama ini pendekatan dalam pengeloiaan masyarakat sebagai prasyaratkonflik meiaiui: (i) pendekatan kekuasaan;-i''P®"*'"9 Pagi proses demokrasi yang sehat.seperti menyeiesaikan konflik dengan cara • ^"^"9 Penyebab terjadinya konflikmiliter, kekerasan sipil, kekerasan ekonomi masyarakat, pada dasarnya terbagi kedaiam(suap, korupsi. dan Iain-Iain), cara kekerasan kategori, yaitu; (i) konflik data, yanglainnya, dan (ii) pendekatan represi hukum disebabkan oleh kekurangan informasi yang

Konflik inheren dengan hidup dan kehidupan manusla. Konflik dapatderajattertentu (rasional dan bemioral)sangatdibutuhkan untuk mendorong tewujudnya kpmpetisi kehidupan yang beradab. Namun. dalam eskalasiyang tidak dapat dikendalikan, konflik jUstru menjadi ancaman bag! terwujudnya kompetisi kehidupan yangberadab. Mampu menjerumuskan manusla dalam pola kehidupan biadab.

"Undang-undang No. 4Tahun 1999 dalam pasal 34 ayat (2) menjelaskan bahwa DPRD memiliki tugasdan wewenan'g: memilih eksekutifdaerah, mengusulkan pengangkatan dan pemberhentlan eksekutif daerahkepada Presiden, bersama eksekuffdaerah menetapkan APBD, bersama eksekutifdaerah membentuk Perda,memberikan pendapat kepada pemerintah pusatatas perjanjian intemasional yang menyangkut daerah sertamenampung.

"Dalam proses politik maupun proses sosial di Indonesia, penggunaan metode resolusi konflik yangdilakukan berdasarkan keragaman kepentlngan dan mengedepankan prinsip kemanusiaan tanpa mengabaikanprinsip kepastian hukum, maslhbelumbanyakdilakukan.

JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS2000: 71 - 82

Bambang Sugiono &Ahmad HusniM.D. Supremasi Hukum dan Demokrasi

dibutuhkan untuk pengambilan keputusansecara bijaksana, mendapatkan informasisecara salah, tidak adanya kesepakatanmengenai apasajadata yang dianggap relevan,meneijemahkan informasi dengan cara yangberbeda; serta (ii) konflik kepentingan, yangdisebabkan oleh persaingan kepentingan yangdirasakan atau memang secara nyata(faktanya) tidak bersesualan. Dalam konteksini, konflik teijadi ketika suatu pihak meyakinibahwa untuk memuaskan kebutuhannyaharus mengorbankan pihak lain. Konfliktersebut bersumber pada masalah substansiseperti sumber daya manusia, sumber dayaalam, modei penerapan hukum, pengendaliannilai tukar mata uang, dan Iain-Iain.^®

Realitas sumber konflik di Indonesia, padaumumnya terjadi oleh dua aspek, yaitu: (i)ekonomi, dicirikan dengan adanya kegiatanpembangunan (kesehatan, makanan,pendidikan) yang tidak menjangkau seluruhelemen masyarakat, menajamnya gap antarakaya dan miskin [enclave di Timika,Lhokseumawe, kota-kota di Jawa, dan Iain-Iain), eksploitasi SDA (hutan, tambang) yangdipergunakan untuk penguasa dan kroninya,serta (ii) politik, dicirikan oleh adanya regimeyang berpola "raja dan hamba", regime yangkorup, diskriminasi dalam proses politik.peniadaan kontrol dan partisipasi publik,represi militer untuk setiap penyelesaiankonflik, tidak diterapkannya hukum dan praktikdemokrasi yang bermartabat.

Pengelolaan konflik yang dilakukan secaratepat, memiliki implikasi positif, berupa: (i) dariaspek proses lebih hemat dilihat dari biayaekonomi dan biaya sosial, dibandingkanprosespengelolaan litigasi dan proses lainnya,serta (ii) menciptakan sikap proaktif secarawajar dari berbagai pihak untuk mencapaikesepakatan, (iii) menghindarkan muncuinyakekerasan yang dapat memlcu terjadinyatragedi sosial dan kemanusiaan yang mahal,(iv) memberlkan kemungkinan peluang bagipara pihak untuk salingmemahamikesamaandanperbedaan kepentingan diantara mereka.

Hal ini berarti bahwa pengelolaan konflikyang teragenda jelas dan sistematismemberlkan proses pendewasaan untukmemahami realitas dan substansi masalah.

Beberapa agenda utama yang perludikedepankan sebagai prinsip dalampengelolaan konflik, adalah sebagai berikut:[1]. kriteria pengeloia; [a], memahami secarajelasfaktor-faktor yang menjadi akar masalah(dapat member! kontribusi konflik dansolusinya); [b]. bersikap otonom, profesionaldan non-partisan; [c]. bersikap netral, tetapimemiliki komitmen terhadap perbaikan masadepan bersama; [d]. demokratis, setiap aktordiberi kesempatan yang setara dan memadaidalam proses pengambilan keputusan. [2].Tahapan pengelolaan; [a], mengidentifikasiindikator-indikator dari konflik yang ada, [b].Identifikasi para aktor yang terlibat dalamkonflik; [c]. menganalisis kecenderungan-

^®Sebab konflik umumnya didasarkan pada: 1.Adanya kesenjangan dalam hubungan antarmanusia sepertifaktoremosi-emosi yanglabll, salahpersepsi (stereofp), sikap negatif (aprioii), atausalahpengeifan;2.Perbedaannilai: nilai sehari-hari, nilai tetap,atau masalahdefinisi nilai; 3. Perbedaan data: kurangInformasi, perbedaanpandangan, perbedaan interpretasi;4. Masalah stmktural: sumberdayadankekuasaanpengambilan keputusan;dan5.danKepentingan: substantifatautatacara.

81

kecenderungan dan skenario-skenario yangdapat dilakukan untuk pe.metaan danpenentuan alokasi kebutuhan (conflict transformation)] menggali (explore) perbedaandan pesamaan berkaitan dengan nilai,kebutuhan dan kepentingan para aktor;membangun visi dan misi bersama;membangun persepsi tentang akarmasalah daripara aktor; melakukan 'cross perception' darihasil persepsi para aktor; [d]. mengambilsimpulan sementara untuk landasan kebijakanyang direkomendasi untuk para aktor yangdapat diklasifikasikan sebagal 'stakeholders'][e]. merumusan resolusi konflik bersama paraaktor.

Simpulan

Penyelenggaraan pemerintahan yangbertumpu pada prinsip kedaulatan rakyatmutlak memerlukan penegakan supremasihukum dan kejelasan mekanisme demokrasi.Penegakan supremasi hukum sangatbergantung pada ketajaman dan kecermatankinerja pengaturan hukum dan peraturanperundang-undangan untuk lembagapemerintahan, lambaga perwakilan danlembaga peradilan, sertajaminanperiindunganhukum individu [warga negara] terhadapperilaku kekuasaan dan perilaku sosial yangmelanggar norma hukum.

Demikian pula, pllihan sistem danmekanisme demokrasi oleh rakyat dalammemilih para pejabat pemerintahan dan paraanggota perwakilan, harus dilakukan melaluipenegakan supremasi hukum.

Dalam praktik penegakan supremasihukum dan pelaksanaan demokrasi, padaumumnya aspekkultural sering tertinggal atauBering tidak serasi dengari kualitas aspeksubstansi. Ketidakserasian aspek strukturaldan internal dalam manjalankan demokrasidan penegakan supremasi hukum dapatberdampak pada meletup dan berkembangnyakonflik politik dan sosial yang kontra produktif.DIperiukan kemampuan melakukan manajemenkonflik bagi parawakil rakyat sehingga lembagapolitik diperiukan agarkonflik dalam masyarakatdapat berfungsi sebagai energi yang dinamisuntuk pendewasaan kehidupan demokrasimelalui penegakan hukum yang konsisten, •

Daftar Pustaka

Gani, Abdul, dalam Padmo Wahjono. 1985.Masalah Ketatanegaraan IndonesiaDewasa Ini. Indonesia: Ghalia.

Haan, P. de., cs. "Hukum Administrasi".Terjemahan oleh Philipus M. Hadjonetal.

Hadjon, Philipus Mandiri. Agustus 1993.Wefen Rechtmatig Bestuur. Yuridika.

. "Fungsi Normatif Hukum Administrasidalam Mewujudkan Pemerintahanyang Bersih." Pidato PenerlmaanJabatan Guru Besar llmu Hukum.

Tanggal 10 Oktober 1994.

Lonergan, Bernard "Dialectic of Authority."Dalam Frederick J. Adelmanrv. 19S4.Authority, fvlartinus Nljhaf. TheHague.

^ ^ ^

82 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL. 7.AGUSTUS 2000: 71 - 82