Klima- og miljødepartementet(elektronisk innsendelse)

Hamar, 13.04.2016

Deres ref.: 14/618 Vår ref.: 509.164/TH/2016/22

Høringsuttalelse – NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder Det er stort behov for et mer «klimatilpasset» regelverk, for å kunne tilpasse Norge til et klima i endring. Forebygging mot skader ved ekstreme nedbørepisoder og håndtering av overvannet som problem og ressurs er en viktig del av klimatilpasningsarbeidet.

NOU 2015:16 inneholder mange gode forslag til endringer i eksisterende lovverk og rammebetingelser, som vil gi et mer «klimatilpasset» regelverk. Norsk Vann berømmer utvalget for et grundig arbeid og stiller oss i hovedsak bak endringsforslagene til plan- og bygningsloven, forurensningsloven, vannressursloven og vass- og avløpsanlegglova. Vi har en rekke mer detaljerte kommentarer til de ulike forslagene, som fremgår av vår uttalelse. Norsk Vann mener det haster med å iverksette de foreslåtte endringene med tilhørende forskrifter både for ny bebyggelse og eksisterende bebyggelse.

Parallelt med at åpenbare regelverksforbedringer implementeres, er det behov for å utrede videre sentrale problemområder der konsekvenser ikke er tilstrekkelig belyst i NOU 2015:16:

Ansvarsfordelingen mellom kommunen og huseier/grunneier er ikke løst, og utvalget er delt i sin innstilling når det gjelder ansvar for skade. Norsk Vann mener det er viktig at eiere av overvannsanlegg ikke får et objektivt ansvar for skader fra anleggene. Faren for skader fra overvannsanlegg kan ikke sies å utgjøre en stadig, typisk og ekstraordinær risiko, og det bør gjelde samme erstatningsregler som for vann som løper naturlig. Ansvaret for skade forårsaket av overvannsanlegg må utredes nærmere, hvor konsekvensene ved de ulike ansvarsgrunnlag for eieren av anlegget og for de som blir utsatt for skade fra anlegget må belyses, herunder om det skal være forskjell på eierens ansvar overfor brukere av anleggene og andre berørte. Hvordan kostnadene ved skader skal dekkes, må være en sentral del av denne debatten.

Det er videre behov for en oppdatering av definisjonene av avløpsanlegg i forurensningsloven. Spillvanns- og overvannsanlegg er begreper som hele vannbransjen bruker i dag og som må defineres. Begrepene er viktige for reguleringen av gebyrene og for erstatningsansvaret for skader.

Finansiering av planlegging, etablering, drift og vedlikehold av anlegg for overvann er foreslått løst ved å innføre et eget overvannsgebyr. Norsk Vann mener at innføring og utforming av overvannsgebyret bør lov- og forskriftsfestes på nasjonalt nivå, og med tilstrekkelig handlefrihet for den enkelte kommune til å fastsette lokale gebyrbestemmelser. Det må gjennomføres et snarlig utredningsarbeid før gebyrbestemmelsene fastsettes, der både kommunene, vannbransjen og representative organisasjoner for gebyrpliktige er involvert i arbeidet. Det må også utarbeides god veiledning til hjelp i arbeidet med utforming av lokale gebyrforskrifter. Norsk Vann er forøvrig uenig i merknaden til ny § 16-1 i forurensningsforskriften om at kostnader som utløses av kommunens

Norsk Vann BAVangsvegen 143, NO-2321 Hamar Telefon: +47 62 55 30 30 E-post: post@norskvann.no Internett: www.norskvann.no Organisasjonsnummer: NO 986 273 026 MVA Bankgirokonto: 7162 05 19876

Side 2 av 12

erstatningsansvar ikke er en del av kommunens nødvendige kostnader og dermed ikke kan dekkes av gebyrmidler og må tas av kommunekassen. Dette er ikke i tråd med gjeldende praksis for vann- og avløpsgebyrene og vil kunne få store konsekvenser for kommuneøkonomien.

Norsk Vann mener det er viktig å få en nasjonal fagmyndighet som kan bistå kommunene med å forebygge skader som følge av overvann. Det er også behov for bedre datagrunnlag for å sette kommunene i stand til å gjøre gode vurderinger. Det må avsettes midler til dette over statsbudsjettet.

Utvalget foreslår at lovverk omkring leveranse av vanntjenester (vann, avløp og overvann) samles i en egen sektorlov for vanntjenester. Dette har Norsk Vann påpekt behovet for lenge, og det bør snarest settes ned et eget lovutvalg for dette. Norsk Vann rapport 214/2015 «Forslag til sektorlov for vanntjenester» viser sentrale bestemmelser å ta inn i vass- og avløpsanlegglova, og vil være et godt grunnlag for et kommende lovutvalg å bygge videre på. I mellomtiden bør de andre forslagene til lovendringer i NOU 2015:16 gjennomføres snarest mulig.

Det er generelt en svakhet ved NOUen at det ikke er gjort utredninger av økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene som følge av de ulike forslagene, men primært sett på konsekvenser for statlige myndigheter. Nærmere utredning av konsekvenser for kommunene må fremgå ved høring av forslag til regelverksendringer og i forbindelse med de særskilte utredningsbehovene vi peker på i vår høringsuttalelse.

InnledningNorsk Vann*) viser til departementets høringsbrev av 01.02.2016 om Overvannsutvalgets utredning for overvann i byer og tettsteder. Utvalget ble oppnevnt for å vurdere og komme med forbedringer i rammebetingelsene for overvannshåndteringen i kommunene og hos andre aktører.

NOU 2015:16 ”Overvann i byer og tettsteder - som problem og ressurs” er en oppfølging av NOU:2010:10 «Tilpassing til et klima i endring – Samfunnet si sårbarheit og behov for tilpassing til konsekvenser av klimaendringane». Klimatilpasningsutvalget pekte på at et endret klima med mer totalnedbør og mer intens nedbør vil øke utfordringene med å håndtere nedbør. Dette sammen med den generelle urbaniseringen med mer tette flater og hurtigere avrenning, vil skape store overvannsmengder og fare for omfattende skader på bygninger, infrastruktur og anlegg i tida framover.

Norsk Vann mener at Overvannsutvalget har lagt fram en grundig og godt gjennomarbeidet utredning med mange gode forslag til endringer i gjeldende lovverk og rammebetingelser for å hindre skader fra ekstremvær og flom som følge av overvann. Det er viktig å håndtere overvann lokalt, og kommunen må ha virkemidler for å kunne pålegge frakobling av overvann i eksisterende områder for å forebygge skader og overvannsflom. Det er også viktig at overvannshåndtering vurderes og kommer inn i kommunenes arealplaner og kommunedelplaner og helt ned i den enkelte byggesak. Det foreslås konkrete lovendringer for å kunne samordne regelverk når det gjelder overvann. Det foreslås blant annet at overvann blir eget gebyrområde og at det skal finansiere kommunens nødvendige kostnader på overvannssektoren. Gebyret skal også kunne brukes for å gi tilskudd til private anlegg.

Stortingsmelding 33 (2012-13) Klimatilpasning i Norge spesifiserer at ”den enkelte innbygger, private eller offentlige foretak, kommunen eller staten har et ansvar for å sikre egen eiendom”. Stortingsmeldingen omtales i de innledende kapitlene. NOUen legger et betydelig ansvar til kommunene, men vi savner større oppmerksomhet på den enkeltes ansvar for egen overvannshåndtering.

Side 3 av 12

Hovedpunkter fra utvalgets anbefalingUtvalget har hovedsakelig lagt fram en utredning hvor det var enighet om forslagene til endringer av lover og forskrifter. På tre områder var utvalget ikke enige, og vi velger å framheve disse punktene i vår høringsuttalelse.

Definisjon av avløpsvann og avløpsanlegg i forurensningsloven § 21Norsk Vann mener dagens definisjon er for lite presis ved at «avløpsvann» benyttes som fellesbetegnelse for både forurenset sanitært- /industrielt avløpsvann (dvs. spillvann eller kloakk som er de vanlige betegnelsene) og vann som oppstår som resultat av nedbørshendelser, og som i utgangspunktet er rent.

Norsk Vann støtter forslaget fra Hjelle, Riise og Stenersen i utvalget, om endring av § 21 i forurensningsloven med mer presise definisjoner av avløpsvann og avløpsanlegg ved å definere spillvannsanlegg og overvannsanlegg som hver sin del av begrepet avløpsanlegg. Dette er hensiktsmessig også med tanke på forslagene til endringer av ansvar og finansiering av de to typene anlegg. Definisjonen av avløpsvann ønsker vi også endret til det som brukes av vannbransjen i dag, slik at spillvann blir innført som en samlebetegnelse for brukt vann fra sanitærinstallasjoner og industri. Det vil gi en hensiktsmessig kobling til forslaget om å dele avløpsanlegg inn i spillvannsanlegg og overvannsanlegg.

Anlegg for forurenset avløpsvann (spillvann) består alltid av ledninger i tillegg til evt. pumpestasjoner og renseinnretninger. I tillegg er ledningsanleggene direkte tilknyttet den enkelte bygning sitt interne ledningsnett. Overvann derimot, skal i størst mulig grad infiltreres i grunnen og/eller fordrøyes over eller under terreng, og transporteres fortrinnsvis uten bruk av nedgravde ledninger. Der det er lagt separate overvannsledninger er disse adskilt fra det interne ledningsanlegget i bygninger. Det er også viktig at ikke rene drensledninger blir definert som avløpsanlegg. Drensledninger skal avlede vann fra grunnen (grunnvann), mens overvannsanlegg skal håndtere overflateavrenning.

Ansvar for skade forårsaket av avløpsanlegg (forurensningsloven § 24a) Utvalget er delt i synet på hvilket ansvar kommunene skal ha for skader forårsaket av overvann og om det skal være samme regler for spillvannsanlegg og overvannsanlegg. Det er lagt fram fire anbefalinger.

Utvalgets anbefalinger:1. Skaaraas, Ebeltoft, Kipperberg, Refling og Skofterud anbefaler objektivt ansvar etter

forurensningslovens § 24a for skade forårsaket av avløpsanlegg uten adgang til ansvarsfraskrivelse, men med unntak for ekstraordinære hendelser.

2. Hjelle, Riise og Stenersen anbefaler objektivt ansvar etter forurensningsloven § 24a, men kun for skade forårsaket av rene spillvannsanlegg (inkludert fellesledninger) og uten adgang til ansvarsfraskrivelse, og skyldansvar for skade forårsaket av overvannsanlegg.

3. Hansen anbefaler objektivt ansvar etter forurensningslovens § 24a forårsaket av rene spillvannsanlegg som skyldes utilstrekkelig vedlikehold og skyldansvar for skade fra overvannsanlegg og for fellesledninger hvor skadene skyldes nedbør.

4. Johansen anbefaler skyldansvar for anlegg som håndterer overvann (fellesledninger og overvannsanlegg) og anbefaler at det kan gjelde objektivt ansvar for skade for anleggseier når det gjelder separate spillvannsanlegg uten overvann.

Alle i utvalget var enige om at det skal være et objektivt ansvar for skade som skyldes utilstrekkelig vedlikehold av rene spillvannsledninger. Spillvannsanlegg er knyttet direkte til bygningens interne ledningssystem med kjellersluk og toaletter. Det utgjør en stadig og ekstraordinær risiko for skade. Svikt i spillvannsanlegg, enten på grunn av kapasitetsbegrensning eller tilstopping kan føre til kjelleroversvømmelse. Anleggseier bør derfor ha et objektivt ansvar for slike skader.

Norsk Vann er enige i at det bør gjelde et objektivt ansvar for spillvannsanlegg og fellesledninger for skader som skyldes manglende vedlikehold.

Når det gjelder utilstrekkelig kapasitet skiller forslagene seg ved at Skaaraas m.fl. (forslag 1) mener at det bør gjelde et objektivt ansvar for alle typer avløpsanlegg, med unntak for skader

Side 4 av 12

som følge av ekstraordinære hendelser, mens Hjelle m.fl. samt Hansen (forslag 2 og 3) mener at det må skilles mellom rene overvannsanlegg og spillvannsanlegg. For overvannsanlegg mener disse at det skal gjelde et skyldansvar, siden det er vesensforskjell på rene overvannsanlegg og spillvannsanlegg.

Nyere overvannsanlegg baserer seg i stadig større grad på infiltrasjon og fordrøyning av regn- og smeltevann, samt avrenning på overflater der det ikke gjør skade (flomveier). Det er vanskelig å finne argumenter for at det skal gjelde andre erstatningsregler for et overvannsanlegg enn for andre typer etablerte anlegg eller for vann som løper naturlig. Det er ingen skarpe skiller mellom overvannsanlegg og vassdrag.

Norsk Vann støtter forslaget om at for rene overvannsanlegg må det gjelde et skyldansvar for skader forårsaket av disse anleggene.

For skader fra fellesledninger som skyldes manglende kapasitet er det et skille mellom forslagene 2 og 3, hvor Hjelle m.fl. foreslår et objektivt ansvar også for disse uten mulighet til å fraskrive seg ansvaret, mens Hansen mener at fellesledningene også fører overvann og at det bør være et alminnelig skyldansvar for skader fra disse ledningene.

Norsk Vann ser at det er saklige argumenter for at det bør gjelde samme regler for fellesledninger som for rene spillvannsledninger, jf. forslag 2 (Hjelle m.fl.). Det begrunnes med at fellesledninger fører både spillvann og overvann. Ved en økning av overvannsmengden gir det en økt fare for at helseskadelig spillvann kommer på avveie. Spillvannet vil som i spillvannsledningene utgjøre en stadig, typisk og ekstraordinær risiko for skade. Det tilsier at fellesledninger på samme måte som for spillvannsledningene bør medføre et objektivt ansvar for eier av anlegget. Det bør da være unntak ved ekstraordinære hendelser. Hva som ligger i begrepet ekstraordinære hendelser bør defineres, da det vil påvirke hvilke tilfeller som innebærer ansvarsfritak for anleggseier.

Norsk Vann mener imidlertid at konsekvensene av å endre bestemmelsen om erstatning for skade i § 24a ikke er tilstrekkelig utredet i NOUen og at det er behov for en konsekvensutredning av hva det vil innebære av kostnader for kommunene å ikke lenger kunne fraskrive seg det objektive ansvaret ved manglende kapasitet i ledningene. Dette vil innebære at kommunen får ansvar for skader som ligger utenfor deres kontroll og kan medføre dramatisk store kostnader for kommuner som rammes av ekstremnedbør. Forslaget om objektivt ansvar for alle typer avløpsanlegg kan ikke innføres slik det er foreslått nå. Det blir vanskelig å stimulere til etablering av overvannsanlegg dersom det medfører et større ansvar for eier av et overvannsanlegg, enn om man unnlater å gjøre noe. Kommuner som velger å ikke gjøre noe vil komme i ansvar hvis de har vært uaktsomme, men vil slippe det strengere objektive ansvaret.

I merknadene til ny § 16-1 i forurensningsforskriften framgår det at kostnader som utløses av kommunens erstatningsansvar knyttet til vann-, avløps- eller overvannsanlegg ikke er en del av kommunens nødvendige kostnader og dermed heller ikke kan dekkes av gebyrmidler. Det betyr at kommunens erstatningsutbetalinger må tas av kommunekassen. Når erstatningsbeløpene hverken kan pulveriseres gjennom skadelidtes private forsikringer eller over gebyrmidlene, vil dette gå ut over viktige velferdsoppgaver som kommunene har. Om grensene for hva som er ekstraordinær nedbør stadig skal flytte seg, slik utvalget foreslår, vil dette bli svært ressurskrevende for kommunene. Det kan derfor stilles spørsmål ved om kommunene er nærmest til å bære ansvaret for slike klimaendringer.

AnsvarsfraskrivelseUtvalget foreslår i nytt tredje ledd til forurensningsloven § 24a at erstatningsansvar ikke kan fraskrives ved avtale. Ved at man fratar anleggseier muligheter til å fraskrive seg erstatningsansvar, vil man innføre et strengere regime enn det som gjelder i dag. Vi mener at dette vil være uheldig. Så lenge ansvarsfraskrivelsene er rimelige i henhold til avtaleloven § 36, mener vi at anleggseier bør kunne ha muligheten til å fraskrive seg ansvar. Vi er også redd for at forslaget til ny bestemmelse kan få videre konsekvenser enn bare for avløpsledninger.

Mange kommuner har ansvarsfraskrivelser i sine abonnementsbetingelser. Ansvarsfraskrivelsene omhandler konkrete situasjoner og knytter seg til enkle forholdsregler som abonnentene bør ta. Som eksempel på ansvarsfraskrivelser kan nevnes:

Side 5 av 12

Kommunen er ikke erstatningsansvarlig for skader/tap som følge av avvik i vannkvaliteten, f.eks. misfarget vann, når avviket skyldes varslet arbeid på kommunens vannledninger(Når abonnentene blir varslet, blir de anbefalt å vente med å sette på hvitvasken til etter at arbeidene på kommunens ledninger er ferdig.)

Kommunen er ikke erstatningsansvarlig for skader i kjeller/lagerlokaler eller boligareal etter oversvømmelse som skyldes ledningsbrudd, kloakkstopp eller kapasitetsproblemer når skadetilfellene omfatter- bygningsmessig innredning, innbo og løsøre i rom som brukes til varig opphold (boligformål) og som mangler nødvendig godkjenning av bygningsmyndighetene.- gjenstander som pga. sin verdi eller andre forhold er uvanlig eller uaktsomt å oppbevare på slike steder- varer som er lagret under lagringshøyde 100 mm over gulv

Utvalget har trukket fram at f.eks. ansvarsfraskrivelse om 90 cm overhøyde er unødvendig fordi kommunens ansvar helt eller delvis vil kunne falle bort etter skadeerstatningsloven § 5-2. Det stemmer at ansvarsfraskrivelsene i stor grad er av en slik art at kommunens ansvar likevel helt eller delvis vil kunne falle bort etter skadeerstatningsloven §§ 5-1 og 5-2. Ulempen med utvalgets forslag er at de færreste abonnenter kjenner til skadeerstatningsloven §§ 5-1 og 5-2. Ansvarsfraskrivelsene har i så måte også en informasjonsfunksjon overfor abonnentene, da de klart og tydelig forteller abonnentene i hvilke tilfeller de må dekke tapet selv. Dette gir også en forutsigbarhet for abonnentene. Ansvarsfraskrivelser vil også være prosessbesparende. Det er enklere å kunne vise til en ansvarsfraskrivelse enn å foreta en vurdering etter skadeerstatningsloven §§ 5-1 og 5-2. En slik juridisk vurdering er også vanskeligere å forstå for abonnentene enn en konkret ansvarsfraskrivelse.

Etter vår mening, er ikke forslaget til nytt tredje ledd i forurensningsloven § 24a velfundert. Vi opplever at utvalget ikke i tilstrekkelig grad har satt seg inn i hva slags ansvarsfraskrivelser kommunene har vedtatt, hvilke konsekvenser de har og i hvilken grad de får urimelige følger for abonnentene. Forslaget til nytt tredje ledd i forurensningsloven § 24a bør derfor ikke vedtas.

Omvendt bevisbyrdeI forlengelsen av dette er det også dissens i utvalget på bevisreglene for skade forårsaket av avløpsanlegg. Det henger sammen med dissensen om objektivt ansvar. Fem av utvalgsmedlemmene (Skaaraas, Ebeltoft, Kipperberg, Refling og Skofteland) anbefaler at regelen om omvendt bevisbyrde for anleggseier i forurensingsloven § 59 første ledd videreføres for alle typer avløpsanlegg. Undersøkelser Norsk Vann har gjennomført viser at det er store forskjeller (90-95 %) mellom det som betales ut fra forsikringsselskapene kontra de skadene som kommunene erkjenner ansvaret for, se figur 19.1 i NOU side 218. Slik det er i dag, er det kommunene som må finne frem til mangler på skadelidtes ledningsnett. Kommunene bruker uforholdsmessig store ressurser på å dokumentere tilstanden på skadelidtes avløpsanlegg.

Tre av medlemmene (Hjelle, Riise og Stenersen) anbefaler at regelen om omvendt bevisbyrde videreføres for skader forårsaket av spillvannsanlegg med separate spillvannsledninger, og for skader som skyldes utilstrekkelig vedlikehold på fellesledninger, men mener at de ordinære reglene for bevisbyrde skal gjelde for skader forårsaket av manglende kapasitet på fellesledninger og overvannsanlegg.

Norsk Vann støtter forslaget fra medlemmene Hjelle, Riise og Stenersen. For rene spillvannsanlegg og for fellesledninger vil det i tilfeller som skyldes tilstopping bety at ledningseier skal ha en særlig plikt til å dokumentere årsaksforholdet gjennom å ilegges en omvendt bevisbyrde som i dagens § 59 første ledd. For skader som skyldes nedbørhendelser er situasjonen annerledes. Det er ofte vanskelig å peke på en klar årsak og svært vanskelig å bevise at skader skyldes noe annet enn manglende kapasitet i den kommunale avløpsledningen. Ofte vil det være slik at den som har fått skaden vil være den som er best egnet til å dokumentere årsaksforholdet. Omfanget av skader og konsekvensene av et utvidet ansvar for kommuner, huseiere og andre eiere av spillvannsanlegg med fellesledninger, fremstår som så uavklart at vi ikke kan akseptere å kombinere et objektiv ansvar med en omvendt bevisbyrde. Norsk Vann støtter Hjelle, Riise og Stenersen, som mener at vanlige regler for bevisbyrde skal

Side 6 av 12

gjelde for slike anlegg, med den konsekvens at den som får skaden må dokumentere at det ikke skyldes eget anlegg før de kan oversende et eventuelt erstatningskrav til en annen (normalt kommunal) anleggseier.

Finansiering av overvannstiltakene – innføring av eget overvannsgebyrUtvalget foreslår at overvann skilles fra avløpsgebyret og at kommunenes nødvendige kostnader på overvannssektoren skal kunne finansieres av et eget overvannsgebyr. Overvannsgebyret (selvkostprinsippet) skal dekke nødvendige kostnader for overvannshåndteringen. Utvalget foreslår videre at offentlig vei ikke skal betale overvannsgebyr, men at parkeringsplasser, torg og parker er områder som bør ilegges overvannsgebyr. Utvalget foreslår at gebyret deles i en fast del og en variabel del. Gebyrene kan også finansiere tilskudd til private overvannstiltak. Beregning av overvannsgebyrets faste del foreslås som en lav del lik for alle som betaler gebyr for å dekke inn administrasjonskostnadene. Utvalget foreslår at den variable delen av gebyret eksempelvis kan differensieres etter eiendommens størrelse, beskaffenhet (bebyggelse, avrenningsfaktor, helningsgrad m.m.) og kommunens overvannskostnader i nedslagsfeltet. Utvalget foreslår at det er opp til hver enkelt kommune hvordan de vil utforme den variable delen av gebyret og at kommunene må fastsette i lokal forskrift hvordan den faste og variable delen av overvannsgebyret skal beregnes.

Norsk Vann mener overvannstiltak bør gebyrfinansieres og støtter innføringen av et eget overvannsgebyr, som har som hovedhensikt å plassere vesentlige kostnader på de rette brukerne samtidig som overvannsgebyret skal utgjøre et insitament til lokal overvannsdisponering for å fjerne overvann fra spillvannsførende avløpssystemer. Vi mener imidlertid at innføringen av et overvannsgebyr ikke er tilstrekkelig godt utredet gjennom forslaget fra utvalget.

Kommuner som ønsker at overvannskostnadene fortsatt skal inngå i de samlede avløpskostnadene, uten innkreving av et særskilt overvannsgebyr, må kunne gjøre det. Det kan eksempelvis gjelde kommuner der overvannskostnadenes andel av de samlede avløpskostnadene er begrenset, og det derfor er unødvendig å foreta noen detaljert beregning av og deling av budsjett/regnskap mellom overvannstiltak og spillvannstiltakene.

Vi mener at innføring og utforming av overvannsgebyret bør lov- eller forskriftsfestes på nasjonalt nivå, og med tilstrekkelig handlefrihet for den enkelte kommune til å fastsette lokale gebyrbestemmelser. Det må gjennomføres et snarlig utredningsarbeid før gebyrbestemmelsene fastsettes, der både kommunene, vannbransjen og representative organisasjoner for gebyrpliktige er involvert i arbeidet. Det må også utarbeides god veiledning til hjelp i arbeidet med utforming av lokale gebyrforskrifter.

Eksempler på spørsmål som bør besvares gjennom nærmere utredninger, er:

Det er behov for en incitamentsordning for å fjerne overvann fra avløpsledninger og anlegg. Redusert gebyr eller tilskudd til tiltak kan være en fornuftig løsning på dette. Det vil være stor forskjell på avrenningen fra de ulike typene areal som for eksempel en parkeringsplass eller en park, og det må være mulighet for å differensiere.

Et spørsmål som ikke er besvart godt nok er hvilket ansvar kommunene får dersom de innfører et overvannsgebyr. Får de et større ansvar for overvannshåndteringen?

Sannsynligvis er behovet for tiltak på overvannsområdet større enn det som kan dekkes av et overvannsgebyr. Det bør derfor også settes av midler til et statlig fond etter modell av Enova, som kan bidra med støtte til gode overvannsprosjekter både hos private og kommunale anlegg for overvannshåndtering.

I merknaden til ny § 16-1 i forurensningsforskriften framgår det at kostnader som utløses av kommunens erstatningsansvar ikke er en del av kommunens nødvendige kostnader og dermed heller ikke kan dekkes av gebyrmidler og må tas av kommunekassen. Dette er ikke i tråd med gjeldende praksis for vann- og avløpsgebyrene. I dag brukes gebyrmidler til erstatningsutbetalinger. Vi er uenige i at dette endres og vil påpeke at dette vil kunne få store konsekvenser for kommuneøkonomien.

Styrking av statlig forvaltning og veiledning til kommunene

Side 7 av 12

Gjennom hele NOUen framgår det at overvannsutfordringene er av lokal karakter og at virkemidlene for å løse dem bør plasseres lokalt. Det er kommunene som skal være nærmest til å ha oversikt over avrenning i tettbygde områder. Virkemidlene bør også være forutsigbare og gi incentiver til de mest kostnadseffektive tiltakene. Utvalget kommer med en rekke forslag til avklaringer i lovverket for å styrke hjemmelsgrunnlaget for å kunne pålegge tiltak for lokal håndtering av overvann.

Økt ansvars- og oppgaveoverføring til kommunene forutsetter at de myndigheter som overfører ansvaret setter kommunene i stand til å håndtere oppgavene. Kommunesektoren gjør allerede en stor innsats for å forebygge effektene av mer overvann, men er avhengige av et tett samarbeid med statlige myndigheter og andre aktører for å finne de mest kostnadseffektive løsningene på hvordan utfordringene skal håndteres.

Norsk Vann synes det er bra at det foreslås en styrking av statlig forvaltning, men mener at det må utpekes én nasjonal fagmyndighet som har det overordnede ansvaret for overvann og kan samordne og bistå til en helhetlig forvalting av overvann i Norge.

Mange av forslagene fra utvalget forutsetter at kommunen har tilgang på oppdaterte nedbørkurver, klimafaktorer osv. Dette er ikke på plass i dag, og det er store lokale forskjeller for hvordan dette håndteres i kommunene. Det finnes eksempler på at nabokommuner bruker vidt forskjellige klimafaktorer, og det finnes for lite kunnskap i kommunene om korttidsnedbør. Det er også behov for statlige overordnede dimensjoneringsprinsipper for overvannsanlegg og hvilke nedbørhendelser skal det dimensjoneres for. Det bør utarbeides regionale IVF-kurver og regionale klimafaktorer som kommunene kan bruke i sitt arbeid. Det er også behov for veiledninger til hvordan disse skal brukes. I dag er det opp til hver enkelt kommune hvordan dette løses, og i mangel av statlige retningslinjer blir hver enkelt kommune sin egen klimaekspert. Det er svært uheldig.

Norsk Vann forutsetter derfor at det gjøres tilgjengelig tilstrekkelig og relevant datagrunnlag og veiledningsmateriell for kommunene slik at de settes i stand til å håndtere overvannsutfordringene. Vi støtter også utvalgets forslag om at det må gjennomføres pilotforsøk, som evalueres, for at kommunene skal få mer erfaring og kunnskap om hvordan overvann kan håndteres på en trygg og tilfredsstillende måte. Klimaservicesenteret og relevante statlige myndigheter trenger tilstrekkelige ressurser for å kunne ta sitt ansvar, bidra til nødvendig kunnskapsutvikling og veilede kommunene på overvannsområdet. Det må avsettes midler til dette viktige arbeidet over statsbudsjettet.

Sikkerhetskrav mot overvannsskader Norsk Vann støtter forslaget til sikkerhetsklasser i tabell 9.3 som utvalget foreslår. Overvann og vassdrag er to sider av samme sak, og det bør derfor være samme dimensjoneringsregler og sikkerhetsklasser for overvannsflom som for andre flommer. Det er ingen grunn til at man skal tåle mer overvann enn vann fra flom og stormflo. Sikkerhetsklassene for flom og stormflo bør også omfatte sannsynlighet for skade fra overvann. Endringen vil foreløpig kun gjelde for nye bygg. Norsk Vann mener at det også bør gis retningslinjer for hva som skal gjøres i eksisterende bebyggelse.

Intervallene som er foreslått kan virke uforholdsmessig store, og det bør gjøres en vurdering av kravets nytte sett i forhold til kostnadene ved å oppfylle kravene. Det gjelder spesielt for 1000-års hendelsen, siden det kan få konsekvenser for nedenforliggende anlegg. Det er viktig at Meteorologisk instituttt og NVE her kan veilede kommunene og utarbeide gode veiledninger for hvordan dette skal gjennomføres. Veiledningsmaterialet må være ferdig utformet før dette kan tre i kraft.

Kravet om 0,9 m sikkerhetshøyde som foreslås i byggteknisk forskrift § 15-7, støttes av Norsk Vann. Det er riktig at dette fastsettes i forskrift og at det blir like regler for innbyggerne i de ulike kommunene.

Utvalget foreslår også å tilføye et nytt femte ledd til pbl § 29-4 der kravet til byggeavstand til offentlige vann- og avløpsledninger utvides til 4 meter. Vi støtter dette forslaget, men anbefaler at det også bør gjelde for private ledninger.

Side 8 av 12

Håndtering av overvann i planlegging og byggesaksbehandlingUtvalget foreslår at pbl § 3-1 endres og legger til at planmyndighetene har plikt til å legge til rette for en helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur. Det foreslås også endringer i kart- og planforskriften, for at kommunene skal få et bedre kartgrunnlag for bruk i sin arealplanlegging til å kunne utarbeide dreneringslinjer for overvann og kartlegge områder hvor det er behov for tiltak. Utvalget foreslår også endringer i pbl § 18-2 om at opparbeidelsesplikten også skal omfatte overvannstiltak. Det foreslås en rekke andre endringer i plan- og bygningsloven for å presisere og til dels utvide kommunens adgang til å regulere overvann.

Norsk Vann mener det er bra med en tydeliggjøring av overvann i pbl og at det kommer klart fram at god overvannshåndtering krever at man er tidlig ute i planleggingen. Alle disse tiltakene gjelder for ny bebyggelse.

I mange kommuner gjennomføres det fortetting som gjør at det er behov også for tiltak i eksisterende bebyggelse. Vi støtter utvalgets forslag til ny hjemmel i forurensnings-loven § 22a) til å kunne pålegge hel eller delvis frakobling av overvann for å avlaste kommunens ledningsnett. Det gis også mulighet til å kunne pålegge etablering og drift av overvannsanlegg eller tilknytning til overvannsanlegg som er fastlagt i plan på privat grunn. Det bør gis retningslinjer for hva som regnes som uforholdsmessig kostnad, hvilke kostnader den enkelte husstand må dekke selv og hva den kan få refundert.

Avledning av overvann i veier og gater Utvalget åpner for at trafikkert gate eller vei kan tilrettelegges for avledning av overvann, gjennom arealplan. Det krever at veiene må oppgraderes, og kravene til veier som brukes som flomvei må implementeres i vegnormalene. Statens Vegvesen får ansvar for å utarbeide kriterier i vegnormaler for bruk av trafikkert areal som flomvei.

Norsk Vann mener det er viktig at utvalget foreslår at veiene kan brukes som flomveier og blir en del av overvannshåndteringen som et ledd i tre-ledds-strategien; 1) fange opp/infiltrere, 2) forsinke/fordrøye og 3) sikre trygge flomveier. Vi er enige i utvalgets vurderinger om at dette kan gjøres ved at veien reguleres til flomvei gjennom arealplan og at veien tilpasses til å kunne lede vann uten at dette medfører skader på veikroppen. I dag fungerer uansett mange veier som flomveier ved kraftig nedbør, og ved å regulere dette og tilpasse veien vil dette kunne være et kostnadseffektivt tiltak for å avlede overvann i kortere perioder med ekstremnedbør.

Forurenset overvann – ansvar for sandfangNOUen legger til grunn at forurenset overvann bør renses ved kilden. Dette er i tråd med det generelle prinsippet på forurensningsområdet. Avrenning fra vei er ofte forurenset, og utvalget foreslår et nytt kapittel i forurensningsforskriften om veieiers ansvar for å drifte, tømme og vedlikeholde sandfang og lignende innretninger for å samle opp partikler fra avrenning fra vei i tettsteder. Utvalget fastslår at ansvaret for å tømme sandfang ligger hos veieier siden de er endel av veieiers anlegg for avledning av overvann. Det er ikke anledning til å bruke selvkost til dette, dvs. ikke bruke VA-gebyr eller overvannsgebyr. Utvalget foreslår at fylkesmannen fører tilsyn med at forpliktelsene oppfylles, slik som det er i dag. Norsk Vann støtter utvalgets forslag om ansvaret for tømming av sandfang og at dette ikke er noe som skal dekkes av VA-gebyrene.

Samle lovverk omkring vann, avløp og overvann i egen sektorlov for vanntjenesterUtvalget er enstemmig i behovet for en samlet regulering av kommunens tjenestetilbud innen vann, avløp og overvann, en såkalt sektorlov for vanntjenester. Her viser de til forslaget til sektorlov for vanntjenester som er utarbeidet av Norsk Vann med flere, jf. Norsk Vann rapport 214/2015 «Forslag til sektorlov for vanntjenester». Sektorloven skal fastlegge kommunens plikt til å anlegge, drifte og vedlikeholde vann- og avløpsanlegg. Den tar også opp i seg abonnementsvilkår og regler om vann- og avløpstjenester som i dag omfattes av forskjellig lovverk. Det vil gjøre det lettere å forstå og anvende reglene både for abonnenter og kommuner, samtidig som det gir økt fokus på betydningen av gode vann- og avløpstjenester. Utvalget foreslår at ordningen med abonnentsvilkår utgår og erstattes av sentral lov og forskrift. Dersom det er behov for det, kan bestemmelser av lokal karakter fastsettes i lokal forskrift.

Norsk Vann mener at det snarest bør settes ned et eget lovutvalg som ser på behovet for å samle relevante bestemmelser i en egen sektorlov. I mellomtiden kan de foreslåtte endringene

Side 9 av 12

gjennomføres i respektive lovverk før det evt. flyttes til sektorloven. Norsk Vanns rapport 214/2015 er utarbeidet i samarbeid med en rekke organisasjoner og personer, og vil være et godt underlagsdokument for et lovutvalg på området.

Økonomiske og administrative konsekvenser Kommunene har ansvar for å integrere overvannshåndtering for fremtidig bebyggelse og infrastruktur. Dette ligger til kommunen som planmyndighet. Det er en stor utfordring for kommunesektoren, fordi kompetansen og kapasiteten er langt fra tilstrekkelig. Dersom kommunene i tillegg må vri sin egen ressursbruk over mot å vurdere kommunens (eventuelle) objektive ansvar som følge av skader i stedet for å bruke ressursene på planlegging og forebygging, så blir problemet med utilstrekkelig kapasitet selvforsterkende. En generell utfordring med NOUen er at den gjennomgående har sett på hva de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene blir for staten, mens utvalget ikke har vurdert hva et utvidet ansvar vil koste kommunene eller vil kreve av økt bruk av administrative ressurser. Usikkerheten ligger bl.a. i at ingen har oversikt over de skadene som skyldes overvannsanleggene. Det betydelige ansvaret en anleggseier får, hvis forslaget lovfestes, gir ingen som helst insitament for etablering av anlegg, verken fra privates side eller fra kommunens side.

Norsk Vann etterlyser beregninger av hva forslagene i NOUen vil medføre av direkte og indirekte økte kostnader for kommunene. Det er spesielt forslagene om minimumsstandard for sikkerhet mot overvannsskader i ny bebyggelse, samt forebyggende tiltak i eksisterende bebyggelse som vil få de største økonomiske konsekvensene for kommunene. Det er lagt opp til at en stor del av kommunenes administrative kostnader og tiltakskostnader skal dekkes inn gjennom kommunale overvannsgebyrer.

I forslaget forutsettes det at skadeutbetalinger og behandlingen av skadesaker, herunder det å skulle finne skadeårsaker, ikke skal kunne tas av selvkostmidler (jf. merknader til ny § 16-1). Selv om det gir et insitament til å forebygge skader, så vil det ikke være mulig å unngå skader. Utvalgets forslag om objektivt ansvar vil dermed realistisk sett kunne medføre betydelige økte kostnader som må tas fra kommunens frie inntekter. Utvalget har valgt ikke å forsøke å tallfeste dette. Norsk Vann mener at det er behov for å få et estimat over kommunenes direkte og indirekte kostnader for hva et eventuelt økt ansvar vil medføre.

Kommunene bruker allerede i dag betydelige summer på overvannshåndtering, både forebygging og skadeoppretting. Utvalget anslår at ca. 600 millioner av dagens vann- og avløpsgebyrer går til overvannstiltak. I tillegg kommer sikringstiltak og forebygging for eksempel ved vedlikehold av infrastruktur som ikke finansieres over gebyr/selvkost. En utvidelse av kommunenes objektive ansvar til også å gjelde for overvannsanlegg, vil imidlertid kreve et helt annet nivå på forebygging og sikring enn i dag, for å unngå å bli erstatningspliktig. Utvalget opererer med et investeringsbehov på mellom 40 og 100 mrd. kroner over en førtiårsperiode.

Vi mener at det er en betydelig mangel ved NOUen at kostnadene for kommunene ikke er utredet med større presisjon. Behovet vil variere fra kommune til kommune, og det vil bli en ujevn byrdefordeling. Samtidig vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å forebygge (opp til et visst nivå). Én mulig løsning kan være å innføre en tidfestet opptrappingsplan med statlig finansiering, etterfulgt av et spleiselag mellom stat, kommunesektor, utbyggere, forsikringsbransje og den enkelte husstand. Det forutsetter likevel et større presisjonsnivå hva gjelder kostnader for overvannshåndteringen. Dette bør utredes nærmere så snart som mulig.

Forsikringsselskapenes ansvarVi savner i NOUen nærmere krav til forsikringsselskapene og hvordan forsikringsordningene kan bidra til skadeforebygging. I dag er det forsikringsselskapene som bærer de største økonomiske konsekvensene av vannskader. Kommunene betaler egenandeler og forsikringspremie, mens resten dekkes av forsikringsordningene. I dag er det stort sprik mellom det som forsikringsselskapene utbetaler av erstatninger som følge av stopp/tilbakeslag i avløpet, og det kommunene erkjenner ansvar for, jf. figur 19.1.

Utvalget peker på at bransjen har mulighet til å utvikle felles bransjeavtaler og sikkerhetsforskrifter, uten at dette foreslås som krav. Siden selskapene forsikrer både skadelidte

Side 10 av 12

og skadevoldersiden kan selskapene påvirke i form av informasjon, rabatter og sikkerhetsforskrifter og dermed bidra til at man i felleskap arbeider for forebyggende tiltak.

Det pekes også på at kvaliteten på takstrapportene er for dårlig. Rapportene er avgjørende for å sikre god og riktig dokumentasjon ved skader. Det anbefales at bransjen utvikler standardiserte rapporter som brukes av alle og at takstmenn får tilstrekkelig opplæring. Det er behov for en kvalitetsheving og spesielt er det behov for bedre tidfesting av når skaden oppsto, og bedre stedfesting av dataene.

Norsk Vann støtter utvalget i dette. Vi mener også at det er viktig at bruken av skadedata videreutvikles og at det på nasjonalt nivå legges til rette for bruk av disse gjennom en nasjonal tjeneste.

Nærmere om ulike lovforslagNedenfor har vi tatt for oss noen av forslagene til lov- og forskriftsendringer som er foreslått av utvalget og kommentert der vi mener det er behov for endringer eller der vi har innspill til gjennomføringen.

Endringer i plan- og bygningsloven (pbl)§16-5 første ledd første punktum:

Hvor det etter § 18-1 er bestemt at bebyggelse eller opprettelse eller endring av eiendom ikke må skje uten at vei, vann eller avløpsanlegg er lagt, kan grunneieren eller festeren med samtykke av kommunestyret foreta ekspropriasjon til disse formål.

Norsk Vann mener her at også vannledninger bør tas med inn i §16-5. Vann- og avløpsledninger legges ofte i samme grøft, og det er naturlig at det kan eksproprieres for begge disse formålene.

§16-5 nytt fjerde og femte ledd:Hvor det er gitt pålegg om tilknytning til vann og avløpsanlegg etter §§ 27-1 eller 27-2, eller forurensningsloven §23, kan grunneier eller fester med samtykke fra kommunestyret foreta ekspropriasjon til dette formål.Hvor det er gitt pålegg om tiltak etter §28-9 tredje ledd kan grunneier eller fester med samtykke fra kommunestyret foreta ekspropriasjon til dette formål.

Norsk Vann mener at endringene i §16-5 er viktige for å sikre at de som får pålegg om å koble seg til overvannsanlegg også får mulighet til å legge ledninger over andres eiendom.

§18-1 første ledd bokstav b): hovedavløpsledning, herunder i tilfelle også særskilt overvannsledning, fører til og langs eller over tomta. Kommunen kan godta avløpsforbindelse til annet hovedavløpsanlegg.

Norsk Vann støtter forslaget som medfører at dimensjonsbegrensningen opp til 305 mm fjernes. Dette er spesielt viktig for overvannsledninger som skal kunne ta hånd om økt nedbør og økt avrenning som følge av fortetting. Ledninger som legges har lang levetid, og rørkostnaden utgjør en liten del av de totale kostnadene med anlegget. Norsk Vann mener at man samtidig bør fjerne dimensjonsbegrensningen for vannledninger i §18-1 første ledd bokstav c).

§27-6 ny: Rett til å ha eksisterende vann- og avløpsanlegg liggendeOffentlig vann- og avløpsanlegg som lovlig er lagt på privat eiendom har rett til å bli liggende, selv om rettigheten ikke er tinglyst.

Norsk Vann er enig med utvalget om viktigheten av at eksisterende ledninger gis rett til å bli liggende selv om de ikke er tinglyst, under forutsetning at de er lovlig anlagt. Det er viktig at dette lovreguleres i pbl for å unngå konflikter omkring utnyttelse av eiendommer med lovlig anlagte VA-anlegg. Bestemmelsen bør utvides til også å gjelde private stikkledninger og fellesledninger.

Ny §28-9: Infiltrasjon av vann i grunnen mm.

Side 11 av 12

Utbygging og annen grunnutnytting bør fortrinnsvis skje slik at nedbøren fortsatt kan få avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Kommunen kan gi pålegg om tiltak som vil gi bedre infiltrasjon i grunnen, dersom dette kan gjennomføres uten urimelige kostnader. Dersom det er nødvendig for gjennomføring av kommuneplan eller reguleringsplan, kan kommunen gi pålegg om etablering og drift av overvannsanlegg eller tilknytning til overvannsanlegg fastlagt i plan, dersom dette kan gjennomføres uten urimelige kostnader eller ulemper.

Norsk Vann er enig i at flyttingen av deler av vannressurslovens § 7 til pbl § 28-9 første og annet ledd er fornuftig og riktig, men mener at det må spesifiseres nærmere hva som menes med urimelig kostnad eller ulempe.

§29-4 nytt femte ledd: Nye byggverk og tiltak skal ha en avstand til offentlige vann og avløpsanlegg på minimum 4 meter, med mindre kommunen bestemmer noe annet.

Norsk Vann er enig med utvalget om at dette bør lovfestes og at det flyttes ut fra standard abonnementsbetingelser. For å kunne gjøre nødvendig vedlikehold og sikre adgang til ledningene er det viktig at det ikke bygges over eller for tett på ledningene. Dette er viktig for mange kommuner som i dag risikerer store kostnader knyttet til utbedring og reparasjon av ledninger hvor det er for liten avstand til bygninger m.m. Bestemmelsen bør gjelde også for stikkledninger og private fellesledninger. Det er særlig viktig siden byggesaksreglene er forenklet. Kommunene kommer stadig borte i tilfeller hvor private ledningseieres rett er krenket.

Endringer i forurensningsforskriftenNytt kapittel 15c Krav til innretning for oppsamling av grus, sand, jord, partikler mv fra vei og parkeringsareal

§15C-2 Krav til drift, tømming og vedlikehold av innretninger for oppsamling av partikler for avrenning fra vei og parkeringsarealVeieier skal sørge for at innretning for å samle opp grus, sand, jord, partikler mv. fra vei og parkeringsareal, driftes, tømmes og vedlikeholdes slik at funksjonen opprettholdes og at det ikke oppstår skade på avløpsanlegg eller fare for forurensning.

§15C-3 Forurensningsmyndighet.Fylkesmannen er forurensningsmyndighet for dette kapitelet og fører tilsyn med bestemmelsene. Fylkesmannen kan gi pålegg for å sikre gjennomføring av veieiers plikter i §15C-2.

§15C-4 IkrafttredelseForskriften trer i kraft fra 1. januar 2020.

Norsk Vann støtter innføringen av nytt kapittel i forurensningsforskriften, men ønsker å påpeke at avrenning fra parkeringsareal også er viktig for å sikre at det skjer på en forsvarlig måte på lik linje som for veier. Det er mye forurensninger fra parkeringsareal, og vi foreslår at dette tas inn i bestemmelsene. Når det gjelder ikrafttreden mener vi har dette bør skje så raskt som mulig, og det er ingen grunn til å vente til 2020 med dette.

Forslag til ny forskrift om samordning av vannressursloven og plan- og bygningslovenNorsk vann synes det er bra at utvalget foreslår en forskrift som fremmer samordning av regelverket slik at unødvendig dobbeltarbeid unngås og slik at vassdragstiltak der overvann er involvert ikke trenger konsesjonsbehandling for overvannstiltak som behandles i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Avsluttende kommentarOppfølgingen av anbefalingene i NOU 2015:16 bør skje snarest mulig og med nødvendige supplerende utredninger, beregninger og veiledninger som påpekt i vår høringsuttalelse. Norske kommuner står midt oppe i et utfordrende arbeid med å tilpasse sine byer og tettsteder til et stadig mer krevende klima med mer nedbør og mer intense nedbørsituasjoner. Det haster derfor

Side 12 av 12

med å få på plass et mer «klimatilpasset» regelverk som nødvendig grunnlag for dette viktige arbeidet. Samtidig som det settes av ressurser til nødvendige utredninger og regelverksimplementeringer, bør det også snarest settes ned et lovutvalg som kan utrede en sektorlov for vanntjenester, slik utvalget har anbefalt.

Norsk Vann ønsker departementet lykke til i det videre arbeidet og står gjerne til disposisjon for nærmere opplysninger, dersom det skulle være ønskelig.

Med hilsenNorsk Vann BA

Jostein AanestadStyreleder(sign.)

Toril HofshagenDirektør

Saksbehandlere: Arnhild Krogh og Anne Maria Pileberg

Kopi til: KS

*) Norsk Vann er en ikke-kommersiell interesseorganisasjon for vannbransjen. Organisasjonen skal bidra til å oppfylle visjonen om rent vann ved å arbeide for bærekraftig utvikling, sikre bransjen gode rammevilkår og legge til rette for kompetanseutvikling og kunnskapsdeling. Norsk Vann eies av norske kommuner, kommunalt eide selskaper, kommunenes driftsassistanser og noen private samvirkevannverk. Norsk Vann representerer 360 kommuner med ca. 95 % av landets innbyggere. Norsk Vann har en samarbeidsavtale med KS.