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ISBN: 978-972-9171-86-4
O papel das Instituições Superiores de Controlo na Auditoria
Pública
Susana Maria de Oliveira e Silva
Doutoranda em Contabilidade
Universidade do Minho
E-mail: [email protected]
Helena Inácio
Instituto Superior de Contabilidade e Administração, Universidade de Aveiro, Portugal
Apartado 58, 3811-953 Aveiro - Portugal Telefone: + 351 234 380 110 / Fax: + 351 234
380 111 E-mail: [email protected]
Área temática: A8 | Auditoria
Metodologia: M3 | Empirical Archival
Palavras-Chave: Auditoria, Instituições Superiores de Controlo (ISC), transparência,
accountability, independência.
Página 1
Índice
Resumo .............................................................................................................................. 2
Abstract ............................................................................................................................. 3
1. Introdução .................................................................................................................. 4
2. Revisão da Literatura ................................................................................................. 6
2.1 A influência da “New Public Management” (NPM) na auditoria das ISC ............. 6
2.2 Importância da Comunicação nas ISC ................................................................... 10
2.3 A transparência e a accountability como estratégia de comunicação nas ISC ...... 11
2.4 Cooperação dos organismos internacionais na emissão de normas de auditoria .. 15
3. Considerações Finais ............................................................................................... 18
4. Referências Bibliográficas ....................................................................................... 20
Página 2
Resumo
Na década de 90 assistiu-se a uma mudança na auditoria por influência da “New Public
Management” (NPM), devido às alterações verificadas na atuação dos organismos que
controlam e fiscalizam a atividade económico-financeira das entidades públicas. Assim, as
auditorias financeiras tradicionais começam a perder preponderância relativamente às
auditorias de desempenho, tornando emergente a existência de organismos de controlo. As
Instituições Superiores de Controlo (ISC), como organismos reguladores superiores e
independentes, devem publicitar os relatórios de auditoria que realizam para aumentar a
transparência e a accountability, mas também o controlo, análise e reporte de informações
sobre as próprias ISC. Nesse âmbito, a International Organization of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI) criou um fórum dirigido aos auditores governamentais para promover
a discussão de questões de interesse mútuo e dar a conhecer os recentes desenvolvimentos
registados na auditoria. Assim, o principal objetivo da presente investigação consiste em
analisar a influência da NPM na auditoria das ISC e as suas estratégias de comunicação,
baseada na teoria institucional e na teoria NPM. Simultaneamente, também se pretende
analisar a cooperação dos organismos internacionais no desenvolvimento de normas de
auditoria. Dessa forma, foi delineada uma abordagem de revisão de literatura. Os resultados
demostram que cada ISC deverá promover as suas formas de controlo, a sua auditoria, as suas
estratégias de comunicação e a divulgação dos resultados, de forma a promover a
transparência e aumentar a accountability.
Palavras-chave: Auditoria, Instituições Superiores de Controlo (ISC), transparência,
accountability, independência.
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Abstract
In the 90s there has been a change in the audit under the influence of "New Public
Management" (NPM) due to changes in the performance of organizations that control and
supervise the economic and financial activity of public entities. Thus, the traditional financial
audits begin to lose preponderance in relation to performance audits, making emerging the
existence of control bodies. The Supreme Audit Institutions (SAI), as superior and
independent regulatory bodies, shall publish the audit reports that perform to increase
transparency and accountability, but also the control, analysis and reporting of information on
ISC own. In this context, the International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI) has created a targeted forum for government auditors to promote discussion of
issues of mutual interest and to report on the recent developments in the audit. Thus, the main
objective of this research is to analyze the influence of NPM in the audit of the ISC and their
communication strategies, based on institutional theory and NPM theory. Simultaneously, it is
also intended to analyze the cooperation of international organizations in developing auditing
standards. Thus, a literature review approach was outlined. The results demonstrate that each
SAI should promote forms of control, its audit, their communication strategies and
dissemination of results in order to promote transparency and increase accountability.
Keywords: Audit, Supreme Audit Institutions (SAIs), transparency, accountability,
independence.
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1. Introdução
Nos últimos 20 a 30 anos, a NPM tem influenciado as ISC de toda a Europa ocidental, dando-
se um maior ênfase ao controlo externo e menor relevo à burocracia. Neste período, para além
da realização das auditorias financeiras, começam-se a desenvolver auditorias de desempenho
com o objetivo de avaliar a economia, eficiência e eficácia da gestão das entidades públicas e
como forma de aumentar a accountability (Reichborn-Kjennerud, 2014).
O papel das ISC e dos auditores em geral, mais concretamente os auditores do governo,
assumem hoje um papel cada vez mais importante no reforço da accountability do setor
público, através do seu trabalho de análise e elaboração de relatórios sobre os resultados
financeiros governamentais. A importância das ISC é cada vez mais reforçada, no seu
trabalho de auditoria focado na eficiência e eficácia do uso dos fundos públicos. (Clark,
Martinis, & Krambia-Kapardis, 2007). Estas Instituições constituem uma parte essencial do
quadro institucional das nações democráticas, pelo que devem ser independentes, para desta
forma assegurarem convenientemente o cumprimento, por um lado, da legalidade das
despesas públicas e por outro da economia, eficiência e eficácia, aumentando desta forma a
accountability (Pollitt & Summa, 1997). Neste sentido, a auditoria é uma componente crucial
da accountability, uma vez que legitima as informações financeiras, dando maior
credibilidade à prestação de contas. Por outro lado, para manter a credibilidade e legitimidade
das mesmas é importante que o auditor seja independente (Gendron, Cooper, & Townley,
2001).
Neste contexto, e tendo em conta quer a independência do auditor e consequentemente das
ISC, é importante que estas divulguem os seus próprios relatórios de auditoria (Talbot &
Wiggan, 2010).
Neste âmbito, a INTOSAI desenvolveu um fórum de discussão para os auditores dos
governos em todo o mundo sobre questões de interesse comum, por forma, a mantê-los
atualizados sobre os desenvolvimentos recentes nas áreas de auditoria, normas profissionais e
melhores práticas. (INTOSAI - Plano estratégico 2011-2016). Em 2010 a aprovação do Plano
estratégico 2011-2016 da INTOSAI, vem reforçar as políticas de comunicação por parte das
ISC, com o objetivo de aumentar a transparência e accountability (González-Díaz, García-
Fernández & López-Díaz, 2012). Adicionalmente, para o desenvolvimento de normas
internacionais de auditoria para o setor público, e considerando que este setor tem algumas
especificidades, a INTOSAI, desenvolveu parecerias com o International Federation of
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Accountants (IFAC), e o International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB)
(Ânerud, 2004).
Assim, e considerando o atual contexto de globalização e de crise mundial este tema revela-se
de extrema relevância dado que, o setor público assume um papel cada vez mais
preponderante. Neste sentido, e considerando que as ISC auditam de forma independente as
entidades do setor público, devem adotar políticas de comunicação com a estratégia de
aumentar a transparência e a accountability na divulgação dos relatórios de auditoria das
entidades do setor público, e dos seus próprios resultados. A motivação por este tema, centra-
se na importância que a auditoria, no setor público, tem vindo a assumir nos últimos anos,
nomeadamente pela influência da NPM.
Desta forma, o objetivo deste artigo é analisar a influência da NPM na auditoria das ISC, as
suas estratégias de comunicação, como forma de aumentar a transparência e a accountability e
ainda, analisar a cooperação dos organismos internacionais no desenvolvimento de normas de
auditoria. Para dar cumprimento ao objetivo proposto, o artigo encontra-se divido em cinco
secções. Na primeira secção abordamos a influência da NPM na auditoria das ISC e na
segunda secção a importância da comunicação nestas Instituições. Na terceira secção
analisamos transparência e a accountability como estratégia de comunicação nas ISC e na
quarta secção debruçamo-nos sobre a cooperação dos organismos internacionais na emissão
de normas de auditoria. Por último, na quinta secção, são efetuadas as considerações finais.
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2. Revisão da Literatura
2.1 A influência da “New Public Management” (NPM) na auditoria das ISC
Os países europeus e norte-americanos que implementaram reformas baseadas na teoria da
NPM, introduziram abordagens orientadas para o desempenho, para o cliente, e com base em
princípios de mercado. Nesses países, as ISC desempenharam um papel importante, na gestão
do desempenho e na reforma do sistema de contabilidade pública. “As reformas baseadas no
NPM foram implementadas não apenas nos países anglo-saxónicos, tais como o Reino Unido
e Nova Zelândia, mas também têm-se expandido para países continentais e está a tornar-se
uma tendência global” (Azuma, 2005:69).
Neste sentido, cada ISC está a trabalhar na melhoria do sistema de medição de desempenho e
no sistema contabilístico na ótica da contabilidade do acréscimo, procurando desta forma
garantir a confiança nos relatórios de desempenho e das demostrações financeiras. Segundo
Azuma (2005), as reformas baseadas na teoria da NPM, implementadas na segunda metade da
década de 1980 ou após essa data, foram essenciais, na medida em que, os países
necessitavam de prestar serviços administrativos eficientes e que a sua atuação seja eficaz,
melhorando as suas condições administrativas e fiscais. Esta situação não seria possível com
um sistema de gestão administrativa burocrático convencional, mas sim, com um sistema de
gestão baseado nos métodos das empresas do setor privado. Assim, o autor considera que as
razões que podem levar a reformas nos sistemas administrativos e fiscais baseadas na teoria
da NPM, são:
1. Objetivos das atividades de ISC
Os objetivos das auditorias de cada ISC, são para promoção da eficiência administrativa e
financeira, apesar do status e autoridade de cada ISC diferir entre os diversos países. Contudo,
como “os objetivos da NPM e das ISC são os mesmos, cada ISC de cada país irá cooperar
ativamente com os esforços de reforma com base na teoria NPM através das suas atividades
de auditoria” (Azuma, 2005:81).
2. Necessidade de auditorias do ponto de vista da economia, eficiência e eficácia
Uma vez que, com a NPM existe uma mudança do método de gestão administrativa, existindo
uma abordagem centrada nos resultados e no cliente, as ISC devem alterar a filosofia das suas
auditorias, passando de auditorias de regularidade para auditorias de economia, eficiência e
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eficácia. Desta forma, este tipo de auditorias exige que sejam bem definidos e de forma
atempada, os objetivos, o tipo de indicadores e os processos administrativos.
Na figura 1 abaixo, podemos observar o ciclo de gestão administrativa e pontos de vista da
auditoria de desempenho.
Economia Eficiência Eficácia
Recursos Input Processo Output Resultados
Fatores Externos
Regularidade
Custo-Efetividade
Figura 1: Ciclo de gestão administrativa e pontos de vista da auditoria de desempenho
Fonte: Azuma (2005:82).
Segundo Azuma (2005) o ciclo de gestão administrativa é constituído pelos recursos tais
como fundos e pessoal; as entradas são os recursos em atividades administrativas (execução
do orçamento, etc.); o processo da atividade administrativa são atividades de produção de
serviços administrativos; o output administrativo são os serviços administrativos prestados; os
resultados são os efeitos provocados por meio de serviços administrativos e os fatores
externos constituem todos os fatores que não são serviços administrativos, que terão um
impacto sobre o resultado, como por exemplo queda nas taxas de juros de mercado, economia
lenta, aumento no número de empréstimos oferecidos pelas instituições financeiras, etc..
Na auditoria de regularidade verifica-se se os recursos de entrada e as atividades
administrativas são realizadas de acordo com os orçamentos, leis e regulamentos.
Numa auditoria de desempenho, e neste contexto de gestão administrativa, deve-se atender: à
economia, ou seja, se os esforços são realizados para minimizar o recurso de entrada na
entrega de determinado serviço administrativo; à eficiência, os esforços são feitos para
maximizar a entrega de serviços administrativos com um determinado recurso de entrada; à
eficácia, se o serviço administrativo alcança os resultados pretendidos. No custo-efetividade
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deve-se verificar se o serviço administrativo está a gerar resultados comparáveis com os
recursos de entrada.
3. Independência na estrutura do governo do estado
O princípio básico da teoria NPM do ponto de vista da governação baseia-se no aumento de
objetividade por parte do governo nos relatórios de desempenho e nas demostrações
financeiras. Desta forma, as ISC de cada país, devem analisar os relatórios e as demonstrações
financeiras como um órgão independente do Conselho de Ministros que implementa as
políticas.
Na mesma medida Barzelay (1997) defende que o principal objetivo da auditoria financeira
tradicional é a verificação da conformidade de acordo com as normas aplicáveis na prestação de
contas e impedir ou corrigir os desvios, enquanto a auditoria de desempenho, tem como principal
objetivo a medição da economia, eficiência e eficácia. A economia significa eliminar o
desperdício nas entradas, a eficiência refere-se à otimização de processos para transformar
entradas em saídas, e a eficácia significa atingir os resultados através da entrega das saídas. As
auditorias de desempenho podem-se designar como "accountability performance", sendo que as
organizações devem ser responsabilizadas pelos resultados do que fazem, ao contrário de como o
fazem. No seu estudo, Barzelay (1997), considera que a auditoria de desempenho pode assumir
vários tipos: auditoria eficiência, de eficácia, auditoria da capacidade de desempenho da gestão e
auditoria de informações de desempenho, sendo que, este tipo de auditorias são distintas dentro
dos estados membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
(OCDE). A auditoria de desempenho é praticada por organismos do governo central nos países
de língua inglesa, na Europa, Austrália, América do Norte, França, Alemanha e Holanda. O
Tribunal de Contas de Portugal parece não realizar auditorias de desempenho, assim como se
verificou que, em países tais como Dinamarca, Grécia, Itália, República da Coreia, México,
Espanha e Turquia também não é praticada auditoria de desempenho pelos organismos centrais.
No quadro 1 são apresentadas os principiais tipos de auditoria de desempenho praticada por país.
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Quadro 1: Principiais tipos de auditoria de desempenho por país
Auditoria de
eficiência Auditoria de
eficácia
Auditoria da capacidade de
desempenho da gestão
Auditoria de informações
de desempenho
Austrália � � � Canadá � � Finlândia � � � França � � Alemanha � � � Irlanda � � Holanda � � � Nova Zelândia � � Noruega � � Portugal Suécia � � � � Reino Unido � � E. U. A. � � �
Fonte: Barzelay (1997:246)
Como se pode verificar pelo quadro acima, as auditorias de desempenho não são praticadas
por todas as ISC e segundo Barzelay (1997), isto deve-se ao modelo mais ou menos
burocrático de cada país, à resistência à mudança e às formas de autonomia.
Nesta sequência, a INTOSAI, no International Journal of Government auditing de 2013,
refere que o Australian National Audit Office (ANAO) iniciou em outubro de 2012, um
projeto piloto que pretende contribuir para a recolha de informações sobre auditorias de
desempenho. Esta iniciativa, baseada numa ferramenta web destina-se a fomentar a
aproximação do cidadão, dos governos e de outros stakeholders, contribuindo para o
desenvolvimento da auditoria de desempenho. O governo Australiano tem como objetivo
promover o uso das tecnologias para incentivar um governo mais aberto e transparente. De
referir ainda que, um estudo do ANAO em 2007, comprova que o governo australiano, desde
há 30 anos que continua a realizar auditorias de desempenho, considerando que são uma
componente importante para a administração pública e de informação para o público em geral
sobre questões de eficiência e eficácia dos programas dos governos.
Ainda neste âmbito, a INTOSAI publicou em 2013, a International Standards of Supreme
Audit Institutions (ISSAI) 300 – Fundamental Principles of Performance Auditing, que define
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como princípios gerais das auditorias de desempenho, os princípios de economia, eficiência e
eficácia e destaca que as auditorias de desempenho são fundamentais porque fornecem
informações relevantes das entidades do setor público,
2.2 Importância da Comunicação nas ISC
Na década 90 as ISC iniciam a publicação de alguns dos trabalhos e relatórios de auditoria,
começando a estabelecer alguma comunicação o que até à data excecionalmente acontecia.
Assiste-se à divulgação, através dos sites das ISC de manuais de boas práticas, relatórios de
auditoria, artigos de imprensa, apresentando-se dessa forma o impacto das auditorias ao
público em geral (González, López & García, 2008).
Atualmente as ISC utilizam as tecnologias de informação e comunicação (TIC) como uma
oportunidade de comunicação, de forma a promover a accountability e a transparência,
reforçando o papel do público e garantindo o cumprimento e maior qualidade na utilização
dos recursos públicos (González, López & García, 2008).
Desta forma, torna-se fundamental que as ISC possuam sites com informação atualizada para
consulta dos vários stakeholders. A informação disponível poderá ser no âmbito das
auditorias realizadas, mas também sobre os seus programas anuais, participação em
congressos do pessoal, tomada de possa dos seus quadros, etc. (González, López & García,
2008).
Neste âmbito, a INTOSAI desenvolveu uma política de comunicação designada “o
intercâmbio de informações que beneficia a todos”, com a publicação do INTOSAI
Communication Policy, com o objetivo de melhorar o conhecimento e experiência dentro de
toda a comunidade INTOSAI, promovendo a transparência e accountability. Esta política foi
reforçada em 2010, com a publicação e aprovação do Plano estratégico 2011-2016.
“As ISC desempenham um papel importante na vida política e administrativa dos países”
(Pollitt & Summa, 1997:313) atuando como controladores independentes da accountability
pública. Desta forma, as ISC poderão ser capazes de aumentar a eficiência, eficácia, economia
e transparência do desempenho do governo ao fornecer informação detalhada sobre a política
e sobre os seus programas. Para uma auditoria pública eficaz, os auditores devem reportar os
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seus resultados para o público e para os seus representantes democraticamente eleitos
(González, López & García, 2008).
As razões, segundo González-Díaz, García-Fernández & López-Díaz (2012) que explicam a
necessidade das ISC adotarem uma política de comunicação, de forma a aumentar a
transparência e a accountability são:
1. A conclusão do ciclo da accountability, com a divulgação dos resultados das
auditorias;
2. A capacidade dos organismos públicos demonstrarem os resultados da sua atividade,
permitindo-lhes justificar a sua existência e aumentando a credibilidade das ISC.
3. A capacidade da comunicação servir os objetivos estratégicos da organização (está no
centro da estratégia da organização), sendo que as ISC têm liberdade para definir a sua
própria política de comunicação;
4. A influência no cumprimento pela liberdade de informação na medida em que a
informação é transmitida através dos diversos canais de comunicação à disposição de
cada ISC;
5. O facto da estratégia de comunicação poder ajudar as ISC a combater a corrupção,
especialmente em países em desenvolvimento, quando os referidos organismos usam
os meios de comunicação para chamar a atenção da sociedade para os casos de
corrupção descobertos, durante o curso do seu trabalho.
Neste sentido, os meios de comunicação, sejam: internet, rádio, televisão, jornais, etc.,
assumem um papel primordial na relação das ISC com o público em geral, pois permite maior
transparência no uso dos recursos públicos e maior accountability por parte das entidades
públicas em geral, aquando a divulgação dos resultados das auditorias por parte das ISC.
2.3 A transparência e a accountability como estratégia de comunicação nas ISC
A INTOSAI e o Tribunal de Contas Europeu consideram que a transparência é um dos
princípios básicos da política de comunicação das ISC e neste sentido torna-se fundamental a
relação com os meios de comunicação, com o objetivo de divulgar os resultados das suas
atividades (González, López & García, 2008).
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A INTOSAI em 2010, publicou duas normas internacionais, nomeadamente, a ISSAI 20-
Principles of transparency and accountability - que aprova os princípios de transparência e
accountability e a ISSAI 21- Principles of Transparency and Accountability - Principles and
Good Practices, que aprova as boas práticas dos princípios da transparência e accountability.
Estas normas têm como objetivo: propor princípios e boas práticas de transparência e
accountability para as ISC; promover os serviços públicos do Estado, para que haja uma
maior compreensão da sua função e do seu papel na sociedade; “e servir de exemplo aos
organismos públicos auditados” (González-Díaz, García-Fernández, & López-Díaz, 2012:2).
A accountability e a transparência são dois elementos importantes da boa governação e não
são facilmente separados uma vez que abrangem muitas vezes as mesmas ações. “A
transparência é uma força poderosa que, quando aplicada de forma consistente, pode ajudar
a combater a corrupção, melhorar a governação e promover a accountability” (ISSAI 20:4).
A transparência está estreitamente ligada à comunicação, pelo que o ISSAI 20 estabelece que:
“a transparência refere-se à comunicação pública oportuna, clara, fiável, das ISC, sobre o
seu estatuto, a estratégia, gestão financeira e performance. Inclui ainda a obrigação de
publicitação dos relatórios sobre as constatações e conclusões de auditoria e o acesso
público da informação sobre as ISC” (ISSAI 20:4).
No que respeita ao conceito de accountability o ISSAI 20 atribui-lhe um carácter mais
jurídico considerando que se refere “ ao enquadramento jurídico dos relatórios, estrutura
organizacional, estratégia, procedimentos e ações para ajudar a garantir que as ISC:
- Cumpram as suas obrigações legais no que diz respeito ao seu mandato de auditoria e aos
relatórios necessários, dentro de seu orçamento;
- Avaliem e acompanhem o seu próprio desempenho, bem como o impacto da sua auditoria;
- Comuniquem sobre a regularidade e a eficiência do uso dos recursos públicos, incluindo
suas próprias ações e atividades” (ISSAI 20:4).
Neste sentido, a ISSAI 20 invoca e explica os nove princípios de transparência e
accountability, nomeadamente, o facto de as ISC deverem:
1. Realizar as suas funções num quadro legal que preveja a obrigação de accountability e
transparência;
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2. Disponibilizar publicamente o seu mandato, responsabilidades, missão e estratégia;
3. Ter normas de auditoria objetivas e transparentes, assim como processos e métodos
transparentes;
4. Aplicar deveres de ética e integridade, para todos os funcionários, e em todos os níveis;
5. Zelar pelo respeito dos princípios de accountability e transparência quando exteriorizam as
suas atividades;
6. Gerir as suas atividades com economia, eficiência e eficácia, em conformidade com as leis
e regulamentos, e devem divulgar publicamente os resultados dessas atividades;
7. Fornecer publicamente os relatórios sobre os resultados e conclusões das suas atividades de
auditoria;
8. Comunicar as suas atividades e resultados de auditoria atempadamente e de forma oportuna
através dos meios de comunicação, sites da internet e outros meios;
9. Contratar conselheiros externos independentes para melhorar a qualidade e credibilidade do
seu trabalho
Na sequência dos princípios enumerados, a ISSAI 21, refere como exemplo de boas práticas
quanto á obrigação de accountability e transparência (princípio n.º1):
• Existência de um site onde conste uma rubrica intitulada "Legislação" ou "mandato
Legal", que detalhe o quadro jurídico da ISC, e em alguns casos, com links diretos
para os documentos relevantes;
• Referências da legislação aplicável às ISC e alguma referência às regras de
responsabilização das ISC.
No que se refere ao princípio n.º 7 e n. º 8 da ISSAI 20, que aludem aos meios de
comunicação utilizados pelas ISC, a ISSAI 21 aponta como exemplos de boas práticas:
• Divulgação dos relatórios das auditorias nos sites da internet das ISC e informação
sobre o número de potenciais infrações reveladas nas suas auditorias;
• Oferta de alguns sumários sobre publicações das ISC, e permissão do acesso por e-
mail ás últimas publicações, mediante uma subscrição;
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• Apresentação dos resultados que as ISC apresentam às comissões parlamentares, ao
Presidente, ou ao Rei, dependendo do país;
• Comunicação dos resultados anticorrupção das instituições governamentais;
• Apresentação e disponibilização de um porta-voz da ISC para os média, que realize os
comunicados para a imprensa, discursos, e que ajude a compreender os relatórios de
auditoria que são publicados.
Quanto á comunicação e divulgação dos relatórios, a INTOSAI concluiu que um grande
número das ISC está a praticar esta política corretamente, nomeadamente através da
realização de conferências de imprensa e contratação de peritos em comunicação para resumir
e simplificar os relatórios de auditoria (González-Díaz, García-Fernández, & López-Díaz,
2012).
A INTOSAI estabeleceu cinco princípios na sua política de comunicação: disponibilização de
informações atualizadas, relativamente às atividades da INTOSAI; garantir que a INTOSAI é
acessível a todos os stakeholders; promover os princípios básicos de abertura e transparência
na comunicação e garantir que ela é objetiva, atual, clara, de fácil compreensão; assim como a
comunicação do plano estratégico, necessário para o sucesso da respetiva implementação e
assegurar que todas as comunicações externas são consistes com a missão, visão e objetivos
estratégicos da INTOSAI.
No que se refere à missão e visão da INTOSAI, o plano estratégico 2011-2016 refere que a
INTOSAI é uma organização apolítica, autônoma, independente e profissional, com o
objetivo de promover o intercâmbio de ideias, conhecimentos e experiências, tem como visão
promover o bom governo, permitindo que as ISC possam ajudar os respetivos governos a
melhorar o desempenho, aumentar a transparência, garantir a responsabilização, manter a
credibilidade, lutar contra a corrupção, promover a confiança do público, e fomentar a
eficiente e eficaz utilização de recursos públicos, para o benefício de seus povos.
Na mesma perspetiva, Hollingsworth, White, & Harden, (1998) referem que as informações
de auditoria devem estar publicamente disponíveis, seja para os contribuintes locais, seja para
consulta de outros organismos auditores (National Audit Office e Public Accounts
Committee). Neste sentido, distingue-se a accountability em três perspetivas diferentes: a
“accountability democrática do governo para com os cidadãos; accountability da
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administração, na qual os funcionários públicos dos departamentos governamentais,
agências e governo local são responsabilizados por seus superiores hierárquicos; e
accountability de legalidade, que consiste no acompanhamento e execução das regras e
princípios estabelecidos previamente para orientar os comportamentos” (Hollingsworth,
White, & Harden, 1998:96-97).
Neste âmbito Clark, Martinis, & Krambia-Kapardis (2007) consideram que a independência
das ISC aumenta a accountability do governo, das agências governamentais e das outras
entidades do setor público, sendo que os códigos de ética e as normas de auditoria são um
referencial no que diz respeito à independência das ISC.
2.4 Cooperação dos organismos internacionais na emissão de normas de auditoria
Vários fatores influenciaram o desenvolvimento das normas internacionais de auditoria nos
últimos anos. As falências e fraudes mundiais, como os casos da ENRON, Parmalat, Tyco,
WorldCom e Xerox, fizeram sentir a necessidade de reforçar a regulamentação no sentido de
proporcionar auditorias de qualidade e com maior Independência do auditor (Clark, Martinis,
& Krambia-Kapardis, 2007).
Neste sentido existe necessidade de restabelecer a confiança na contabilidade e na auditoria.
A Lei Sarbanes-Oxley, de 2002 dos Estados Unidos, levou à criação da “Public Company
Accounting Oversight Board” (PCAOB), - Conselho de supervisão de contabilidade das
empresas públicas, que é uma entidade do setor privado, sem fins lucrativos, cuja finalidade é
supervisionar os auditores das empresas públicas, a fim de proteger os interesses dos
investidores e promover o interesse do público na elaboração de relatórios de auditoria
informativos, justos e independentes (Ânerud, 2004).
Desta forma, o comité de normas de auditoria da INTOSAI, o IFAC e o IAASB elaboraram
um memorando de entendimento com o objetivo de emitir um conjunto de normas
harmonizadas importantes para o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, conforme
podemos analisar na figura 2. Esta convergência e harmonização foi também sentida pela
União Europeia (UE), nomeadamente na exigência da aplicação das normas internacionais de
auditoria, nas auditorias realizadas na UE. Como consequência, existe também uma tendência
cada vez maior para a harmonização das normas de auditoria do setor público e setor privado.
No âmbito do setor público e no que diz respeito à emissão de normas internacionais de
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auditoria, a INTOSAI está representada no IAASB e no Consultative Advisory Group (CAG)
- Grupo de assessoria consultiva. Em países como os Estados Unidos e o Reino Unido,
determinados trabalhos de auditoria do governo são realizados por empresas privadas e
posteriormente supervisionados pelas ISC (Ânerud, 2004).
Em Portugal, também está previsto, na Lei 48/2006, de 29 de agosto, o recurso a empresas de
auditoria e a consultores técnicos, sempre o Tribunal de Contas não possa desempenhar a
realização de tarefas indispensáveis ao exercício das suas funções (art.º56º da Lei 48/2006) ou
nos casos dos processos de verificação de contas, para realizar exames, vistorias, avaliações
ou outras diligências (art.º 87º da Lei 48/2006).
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Figura 2: Cooperação no desenvolvimento de normas internacionais de auditoria da INTOSAI/ IFAC
INTOSAI nota prática Considerações
Final
Primeira Leitura
Painel de referência
Observadores
Documento draft
IFAC/IAASB Processo para desenvolvimento das Normas Internacionais de Auditoria
INCOSAI (Congressos INTOSAI)
Documento de reflexão
Trabalho Normas de Auditoria
INTOSAI Comissão de normas de auditoria
INTOSAI Conselho de Administração
Diretor de Projeto e Secretariado do Projeto
Diretrizes de auditoria financeira do grupo de
trabalho
Fonte: Ânerud (2004:22)
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A INTOSAI e os representantes da IFAC, participaram em 2004 numa reunião em
Estocolmo organizada pelo secretariado Sueco, onde foi discutido o quadro geral para o
desenvolvimento e execução de normas internacionais de auditoria no âmbito da
cooperação entre INTOSAI, IFAC e IAASB. Para a coordenação deste trabalho foi
nomeado um “diretor de projeto e secretariado” do tribunal de contas Sueco, com a
principal função de selecionar os especialistas da INTOSAI que irão colaborar no
desenvolvimento de normas, e de tratar questões específicas do setor público,
juntamente com o IAASB. Foram nomeados 84 especialistas de 43 países diferentes,
onde cada um contribui com o seu conhecimento e experiência em nome geral da
INTOSAI e não em representação dos interesses dos seus países. Estes peritos tinham
como missão analisar e se necessário propor, conjuntamente com o IAASB, notas
práticas às diretrizes de forma a fornecer orientações sobre a forma como as normas
devem ser aplicadas no setor público (Ânerud, 2004).
No âmbito desta cooperação discutiu-se a necessidade de uma linguagem comum das
normas internacionais de auditoria do setor público e do setor privado e ainda os termos
de referência para o desenvolvimento de diretrizes de auditorias financeiras e auditorias
de regularidade, uma vez que estas últimas são particularmente realizadas nas entidades
do setor público (Ânerud, 2004).
3. Considerações Finais
Decorrente da revisão da literatura efetuada, podemos concluir que a NPM impulsionou
o desenvolvimento de auditorias de desempenho como forma de avaliar a economia,
eficiência e eficácia das entidades públicas. No entanto, é necessário garantir a
fiabilidade dos relatórios de desempenho e das demonstrações financeiras dos governos
para que estes possam funcionar de forma eficaz (Azuma, 2005).
As novas formas de gestão são cruciais para a transparência da informação, pois o
cidadão adquire nos dias de hoje um papel fundamental no âmbito da gestão pública,
pois a informação é a ele que se dirige (Marques & Almeida, 2004). A influência da
NPM na auditoria pública exigiu por parte das entidades públicas, e por parte das ISC,
maior accountability e independência do auditor no setor público.
Concluímos ainda que, ao longo dos últimos cinco anos, a INTOSAI conseguiu projetar
a política de comunicação que resultou na aprovação do “ INTOSAI Communication
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Policy” e que foi reforçada pela aprovação do plano estratégico, em vigor até 2016. A
aprovação das ISSAI 20 e 21 também impulsionaram a comunicação, reconhecendo que
é necessário promover a transparência e accountability.
Na nossa opinião, e considerando que este artigo apenas contribui para o aumento da
investigação na área de auditoria pública, verificamos, que cada ISC deverá promover
as suas formas de auditoria/ controlo, de comunicação/ divulgação dos resultados, de
forma a promover a transparência e aumentar a accountability.
Este artigo, adotando uma investigação interpretativa, baseia-se na teoria institucional, e
na teoria NPM, tal como defende Azuma (2005) pelo que apresenta as limitações
impostas pela adoção das próprias teorias.
Sugerimos, para investigações futuras um estudo sobre as estratégias de comunicação
adotadas pelo Tribunal de Contas Português.
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