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Tapa ENVEJECIMIENTO 29/6/07 15:18 P gina 1

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2006Primera edición 2006

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Fabio M. Bertranou, coordinadorEnvejecimiento, empleo y protección social en América LatinaSantiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2006

ISBN 978-92-2-320076-3 (impreso)ISBN 978-92-2-320077-0 (web pdf)

Envejecimiento de la población / Empleo / Protección social / Seguridad social / Personas de edad avanzada / América Latina

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Impreso en Chile

Envejecimiento, Empleoy Protección Socialen América Latina

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Índice

Prólogo 9

Capítulo I

EnvEjEcimiEntodElaPoblaciónylossistEmasdEProtEcciónsocialEnaméricalatina

a. introducción 11

b. tendenciasdemográficaseimplicanciasenaméricalatina 13

c. característicasyproblemasdelossistemasdeprotecciónsocial 16

d. sistemasdejubilacionesypensiones:reformasyconsecuencias 20

E. Principalesdesafíosenvistasaloscambiosdemográficos 25

1.Necesidad de reestructurar la matriz de protección social 25 2.Feminización de la vejez y la dimensión de género en los sistemas de pensiones 30 3.El mercado laboral y las personas mayores 34

F. reflexionesfinales 38

bibliografía 40

anexo 42

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Capítulo II

tEndEnciasEnindicadorEsdEEmPlEoyProtEcciónsocialdEadultosmayorEsEnaméricalatina

a. introducción 45

b. tendenciasenindicadoreslaborales 46

1. ¿Qué elementos explican el nivel de actividad de los adultos mayores? 46 2.Tendencia de las tasas de actividad 47

c. tendenciasenindicadoresdetransicióndelempleoalretiro 50

1.El mayor crecimiento en la fuerza laboral de los mayores se produce en las mujeres 50 2.Aumenta la informalidad entre los adultos mayores, principalmente por el comportamiento de los hombres 51 3.La proporción de asalariados es cada vez menor; sin embargo, en algunos casos las mujeres comienzan a ocupar más puestos en esta categoría ocupacional 54 4.La jornada laboral se reduce más rápidamente al pasar de 50-59 años a 65 años y más 54 5.Los adultos mayores con cobertura de prestaciones de la seguridad social tienden a recibirlas más tardíamente 55

d. conclusiones 56

bibliografía 57

anexo:indicadoreslaboralesparapersonasde50añosymás.Porpaíses 64

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Elenvejecimientoylaextensióndelperíododevidaqueexperimentanlostrabajadoresenelmercadolaboralplanteanimportantesdesafíosparalasins-titucionessociolaboralesylossistemasdeprotecciónsocial.laarticulacióndepolíticasyunaestrategiaquecombinelastendenciasdemográficasconlosobjetivosdeltrabajo decenteimponenlanecesidaddeunmejorconocimientodeestarealidad,conjuntamenteconreflexionessobrelosalcancesylimitacionesdelaactualprovisióndeprotecciónsocial.

Estedocumentoapuntaenestadirección.ElmismoreúnedosestudioscoordinadosyelaboradosporFabiobertranouconlacolaboracióndejacobovelascoyjorgemastrángelo.Enelprimerodeellossehaceunareflexiónsobrelasituacióndemográficaenaméricalatinaysusprincipalesimplican-ciassobrelossistemasdeprotecciónsocial,enparticularlosesquemasdejubilacionesypensiones.losaspectosquesedestacanendichodocumentosonlosdesafíosquegeneralanecesidaddereestructurarlamatrizdepro-tecciónsocialconsiderandolosaspectosdelfinanciamientoyelcrecientepapelde losprogramasnocontributivos; lafeminizacióndelavejezy ladimensióndegéneroenlossistemasdepensiones,yelmercadolaboraldelosadultosmayores.

Elsegundoestudiorealizaunapresentaciónenformacomparativaparaalgunospaísesdelaregióndelosprincipalesindicadoresdeempleoyprotec-ciónsocialdelaspersonasalfinaldesuciclolaboral.Paraellosedescribenyanalizan,enformaresumida,lastendenciasgeneralesobservadasdurantelosúltimos10a13añosenindicadoreslaboralesclásicosparaadultosmayoresyen losgruposetariosadyacentesalumbraldeedaddeadultomayor.lainformaciónprocesadaprovienedeencuestasdehogarespara12paísesdelaregiónquefueronprocesadasporoit/sialenPanamá.

Prólogo

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Envejecimiento,empleoyprotecciónsocialenaméricalatina

conestosdosestudios, laoitbuscacontribuirconla informaciónyreflexiónnecesariasparaquesusmandantespuedandebatirsobrelasfuturasorientacionesdelaspolíticaslaboralesydeprotecciónsocialconcernientesalosactualesyfuturosadultosmayores.

Guillermomiranda director oficinasubregionaldelaoit paraelconosurdeaméricalatina

santiago,diciembrede2006

11

caPÍtulo ienvejecimiento de la Población y los sistemas

de Protección social en américa latina�

A. INTRODUCCIÓN

américalatinaeslaregiónmásdesigualdelmundoentérminosdeladis-tribucióndesus ingresos.Estoseve reflejadoenuna importantecantidaddedimensionessocioeconómicas,incluidosloscambiosdemográficosylossistemasdeprotecciónsocial.asimismo, laprotecciónsocialdebería,enteoría,adecuarsenosóloalacambianteestructuradeedades,sinotambiénalasmodificacionesenelmercadolaboralyalaeconomíaensuconjunto.Porotrolado,lainstitucionalidadyloscambiosqueseproducenenellajueganunpapelsignificativoeneldesempeñofinaldelossistemasyenlacapacidaddeadaptacióndelosmismosalasnuevasrealidades.

lainseguridadsocioeconómicaesunadelasfacetasmáspreocupantesdelavidadiariaparalapoblaciónenaméricalatina.todoslosestratosso-cialesenfrentantalcircunstancia,peroenespecialaquellossumergidosenlainformalidadylapobreza.Elprincipaldilemadelossistemasdeprotecciónsocial2enestaregiónconsisteensubajacobertura.Estoserefieretantoal

1 unaversiónanteriordeeste trabajo fueelaboradaporFabiobertranoupara lareunión“consecuenciaseconómicasysocialesdelcambioenlaestructuradeedades”,realizadaenméxicoentreel31deagostoal2deseptiembrede2005.Elautoragradecelosvaliososcomen-tariosdemariàngelsFortuny,jorgemastrángelo,carmelomesa-lagoyPaulosaadefectuadosenunaversiónpreliminar.

2 Elconceptodeseguridadsocialy,másrecientemente,eldeprotecciónsocial,haestadosujetoaunapermanenteevoluciónquepuedellevaradiversasinterpretaciones.tradicionalmente,elconceptodeseguridadsocialconsideraatodorégimenoprogramaestablecidoporley,oporcualquierotradisposiciónobligatoria,quegarantizaunaprotección,seaatravésdeprestacionesendinerooenespecie,encasodeaccidentesdeltrabajo,enfermedadesprofesionales,desem-pleo,maternidad,enfermedadcomún,invalidez,vejez,jubilación,sobrevivenciaomuerte,e

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númerodetrabajadoresyfamiliaresalcanzadosporlosesquemasyprogramasdeprotección,como tambiénalespectrode riesgoscubiertosy lacalidadmismadelaprotección.Estefenómenoqueaparentasersimpleencubre,sinembargo,causasmúltiplesyestrechamenteinterrelacionadas.

aproximadamentedosdecadatrespersonasenlaregiónnotienenaccesoacoberturaelementalydecalidadparalosriesgossocialesmáscomunescomosonlaenfermedadylapérdidadeingresosporvejez,invalidez,sobreviven-ciaodesempleo.Engeneral,elaccesoalacoberturadeciertasprestacionesdurantelavejez–jubilacionesypensiones–esmayor.almenosunodecadadosadultosmayores3accedealasprestacionesdevejez;sinembargo,esteresultadoesexplicadoporeldesempeñodeunpequeñogrupodepaíses.siseconsideraraunpromediosimpleparatodoslospaísesdelaregión,unodecadatresadultosmayorestendríaaccesoaunbeneficioporvejez.Estamayorcoberturaparaadultosmayorescontrastaconqueestegrupoetariotambiénestáexpuestoaciertosriesgosmásdifícilesdesercubiertosentérminosfinancierosyquecorrespondena los requerimientosdeserviciosdesalud.asimismo,quienesaccedenalasprestacionesdevejezsongeneralmenteloscolectivosde trabajadoresquehanestadomejorposicionadosenelmercado laboral,debidoaquelossistemasdepensioneshantenidounafuerteorientacióndetipocontributivaparasuacceso.loscambiosdemográficoshansidocrucialesparaestablecernuevasrestriccionesenmateriadefinanciamientoyredefinicióndelostradicionalespilaresdeprotección:familia,mercadoyEstado.

latasadecrecimientodelapoblaciónmayorde60añosseacelerarádurantelaspróximasdécadasproduciendounincrementoenlosíndicesdevejezydedependenciadeadultosmayores.Estoplanteainterrogantesimportantes

incluye,entreotros,prestacionesporhijosyporotrosmiembrosdelafamilia,prestacionesdesalud,prevención,rehabilitaciónycuidadosdelargaduración.Eltérminopuedeincluiralsegurosocial,alaasistenciasocial,alosregímenesdeprestacionesmutuales,alosfondosdeprevisión,yaotrosregímenesespeciales.Elconceptodeprotecciónsocialbuscaunanociónaúnmáscomprensiva,alinterpretarsecomoelconjuntodeintervencionesdeentespúblicosyprivadosquebuscanaliviaraloshogaresyalosindividuosdelacargaquesignificaunaseriederiesgosynecesidades(cichonet al.,2004).Estadefinicióninvolucra,porlotanto,lavisiónmodernadelaprotecciónsocialfundadaenlaintegracióndetrespilares:(i)elaccesoabienesyserviciosbásicosesenciales;(ii)laprotecciónyprevención;y(iii)lapromocióndeoportunidades.

3 cuandonoseespecifiqueunaagrupaciónespecial,enestedocumentoseentenderáquesonadultosmayoreslaspersonasdesesentaomásañosdeedad.

13

capítuloi:Envejecimientodelapoblación…

respectoalamatrizdeprotecciónsocialquedebenmodelarlospaísesylaformaenquelamismadebefinanciarse.

Estetrabajopretenderesumirestilizadamentealgunasdelasprincipalestendenciasqueseobservanenlaregiónlatinoamericanaenelmencionadoconjuntode factores,destacando las interaccionesy susposiblesefectoscomoasítambiénlosprincipalesdesafíosenmateriadepolíticapúblicaparalosañosvenideros.lossistemasdeprotecciónsocialenaméricalatinahansidogeneralmenteadaptadosconunrezagoencuantoaloscambiossociola-borales.deestamanera,reducirelrezagoenlasadaptacionesresultacrucialparaoptimizarelusodelosrecursossocialesasignadosalaproteccióndelosriesgossocialesydeestamaneraincrementarelbienestarsocial,enparticularfrentealoscambiosdemográficosqueesperaenfrentarlaregióndurantelaspróximasdécadas.

Elartículoseorganizadelasiguienteforma.Primeramenteseresumenlasprincipalestendenciasdemográficasenaméricalatinaysedestacansusprincipales implicanciassobre lossistemasdeprotecciónsocial.luegosesintetizanlascaracterísticasylosproblemasdedichossistemasenlaregión,sindejardetenerencuentaqueexistenimportantesdiferenciasentregruposdepaísesdebidasasudistintoniveldedesarrollosocioeconómico.Posteriormente,sefocalizaladiscusiónenunodelosaspectosmásrelevantesenelámbitodelasreformasalaprotecciónsocial:lossistemasdejubilacionesypensiones.Finalmente,sediscutenlosprincipalesdesafíosalaluzdelastendenciasdemo-gráficasyelcontextoactualdelossistemasdeprotecciónsocial:lanecesidaddereestructurarlamatrizdeprotecciónsocialconsiderandolosaspectosdelfinanciamientoyelcrecientepapeldelosprogramasnocontributivos;lafe-minizacióndelavejezyladimensióndegéneroenlossistemasdepensiones,yelmercadolaboraldelosadultosmayores.

B. TENDENCIASDEMOGRÁFICASEIMPLICANCIASENAMÉRICALATINA

deacuerdoalasestimacionesdelastendenciasdepoblaciónenaméricalatinaquerealizannacionesunidas(2005)ycEPal(2004),laregiónseencuentratransitandounaetapadedisminucióndelafecundidadprecedidaporundescensodelatasademortalidad.Enefecto,latasadefecundidadcayófuertementeenlosañossetenta,mientrasqueeldescensodelamortalidadsevieneexperimentandodesdelaprimeramitaddelsigloveinte.apartirdelosañossesenta,américalatinatuvounareducciónenelritmodecrecimiento

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delapoblaciónjovenytotal,generandounadisminucióndelarazónentreelnúmerodejóvenesyelnúmerodepersonasenedaddetrabajar(entre15y64años).

actualmente,enlaregiónseestáexperimentandounaimportantecaídadel ritmodecrecimientode lapoblaciónenedadde trabajaryunrelativoaumentodelapoblaciónmayordequinceaños.deestaformacontinúaeldescensoenlosjóvenesporpersonaenedaddetrabajaryseincrementa,enformalentaprimeroymuyaceleradaluego,elnúmerodeadultosmayoresporcadapersonaenedaddetrabajar.

Entérminosabsolutos,lacantidaddepersonasmayoresde60añosseincrementaráde42,3a100,7millonesentre losaños2000y2025.dichoincrementoseprofundizaráentreel2025yel2050paracuandoseesperaqueseagreguenotros88millonesdepersonasmás,esdecir,lapoblaciónadultamayoralcanzarálos188,3millonesdepersonas.deestamanera,latasadecre-cimientoquinquenaldeestegrupopoblacionalpasarádesde3.2%en1995-2000a3.7%en2020-2025,siendoquelatasadecrecimientodelapoblacióntotalcreceríaparaesosquinqueniosun1.6%y0.9%,respectivamente.losadultosmayores,porlotanto,pasaránderepresentarel8.1%delapoblacióntotalenel2000al14.5%en2025y24.1%enel2050.Estosignificaqueunadecadacuatropersonasseesperaqueseaadultamayorenel2050.consecuentemente,laedadmedianadelapoblaciónseincrementará15añosentre2000y2050,siendoparaesteúltimoañolamitaddelapoblaciónmayora40años.

Elaspectomásnotoriodeesteprocesoglobaldecambioenlaestructuradeedadesyaceleramientoenelenvejecimientodelapoblaciónregionalserefierealamarcadaheterogeneidadentrepaíses.deacuerdoalperfilactualdeenvejecimiento,lacEPal(2004)4haclasificadolospaísesencuatrocategorías.Estopermiteaproximareltemademográficoaotrasvariablessocioinstitucio-nalesqueafectaneldesempeñodelossistemasdeprotecciónsocial.

Elprimergrupodepaíseseselquecuentaconunenvejecimiento avanzadoydondeseencuentranargentina,chile,cubayuruguay,conjuntamenteconvariospaísesdelcaribecomoantillasneerlandesas,barbados,Guadalupe,

4 laclasificacióndelospaísesfuerealizadaporcEPal(2004)sobrelabasedelosvaloresdelatasaglobaldefecundidadydelíndicedeenvejecimientoobservadosenlospaísesdelaregióneneldeceniode1990.Paraesteartículoalgunospaísesfueronreclasificadosdeacuerdoalasestimacionespublicadasrecientementeennacionesunidas(2005).algunospaísespodríancam-biardecategoríasilosnuevosdatoscensalescorrigenconsiderablementelasestimaciones.

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martinica,islasvírgenesyPuertoricoquenosonconsideradosenesteartículo.Estospaísestienenporcentajesdepersonasmayoresquesuperanel10%.

Elsegundogrupoconsisteenaquellosquecuentanunenvejecimiento moderado avanzado,esdecir,presentanenlaactualidadporcentajesdeper-sonasmayoresentre8%y10%yexperimentaránunrápidoaumentodeestosporcentajesdurantelospróximosaños(25%a30%).Enestegruposolamenteseencuentrabrasil.

Eltercergrupoestácompuestoporaquellosquetienenunenvejecimiento moderado.Enlospaísesseobservaquelaspersonasde60añosymásrepre-sentanentreel6%y8%yquesuperaránel20%enel2050.lospaísesdeestegruposonbolivia,colombia,costarica,Ecuador,Elsalvador,méxico,Perú,Panamáyvenezuela.

Finalmente,elgrupodeenvejecimiento incipienteestácompuestoporGuatemala,Haití,Honduras,nicaragua,Paraguayyrepúblicadominicana.Estospaísescuentanconporcentajesrelativamentebajosenlaproporcióndepersonasmayores.losmismosalcanzananivelesentreel5%yel7%ysólorepresentaránentreel15%yel20%enel2050.Paraestegrupocabelaposi-bilidaddequeenlospróximosañosseacelereelprocesodeenvejecimientosiocurrencambiosenlatendenciadelabajadelafecundidad.

¿cuálessonlasimplicanciasmásrelevantesparalospaíseslatinoamericanosdeestoscambiosdemográficos?sinpretenderhacerunarevisiónexhaustiva,debedestacarsequeenelámbitode ladefinicióndepolíticaspúblicas,enespeciallaasignaciónderecursospúblicos,deberánreplantearselaspriori-dadesyobjetivosdelapolíticasocial.Estoesparticularmenterelevantesiseconsideraqueotrosgrupospoblacionalescomosonlosniñosyadolescentespresentanentérminosdeindigenciaypobrezaunamayorvulnerabilidad.otroaspectoadestacartienequeverconlaformaenqueserealizaelaseguramientosocial,esdecir,el“pooling”paraafrontarlosriesgossociales,ycómoactúanlastransferenciasintra-eintergeneracionales,enespeciallasqueprovocanlossistemasdejubilacionesypensiones.tambiénelprocesodeenvejecimientoiráacompañadodeotroscambiossociodemográficosquetienenqueverconlamayorparticipaciónlaboralfemeninaylosdistintospatronesdearreglosyorganizaciónfamiliardebidoalamayorincidenciadeseparacionesydivorciosalolargodelciclodevida.

Porúltimo,una implicancia tambiéna tenerencuentase refierea lavelocidadenqueestáocurriendoelprocesodeenvejecimiento.comofueramencionado,laspersonasmayoresde60añosconstituyenelgrupodepoblacióndemásrápidocrecimientoenlaregión,peromásrelevanteaúneslarapidezen

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queseestáproduciendoelmismo.mientrasqueenlospaísesdesarrolladoselprocesohatomadoentreseisydiezdécadas,enaméricalatinaestásucediendoenellapsodedosatresdécadas(bravo,2000).Estollevaareflexionarsobrelanecesidaddeadaptarlossistemasdeprotecciónsocialaunavelocidadaúnmayordelaquelohicieronlospaísesdesarrollados.

C. CARACTERÍSTICASYPROBLEMASDELOSSISTEMASDEPROTECCIÓNSOCIAL

laproteccióndelosadultosmayoresdeberíaserprovistaa travésdeesquemasyprogramasqueseinsertanenformamásomenosintegradadentrodeunsistemadeprotecciónsocial.noobstante,engeneral, lospaísesdeaméricalatinanocuentanconun“sistema”deproteccióncomotalsinoquesonunasumatoriadeesquemasyprogramascreadosendiferentesmomentosconobjetivosespecíficosyporlotantodébilmentecoordinados.deestamaneraesrelevanteanalizarbrevementelasprincipalescaracterísticasyproblemasquepresentanlossistemasdeprotecciónsocialengeneral,paraluegocentrarladiscusiónenloquesucedeenlosprogramasdeproteccióndeingresosalavejezy,enparticular,lossistemasdejubilacionesypensiones.

Enlapráctica,lossistemasdeprotecciónsocialenlosdiversospaísesdelaregión,cualquieraseasuniveldeingresopercápita,consistenenuna“mezcla”deesquemasyprogramasdenaturaleza“nocontributiva”y“contributiva”.lamatrizdeprovisióndeprotecciónsocialysudesempeñoesproductodelaexistenciadeundeterminadodesarrollohistóricodeloscomponentesdelamismacomotambiéndelainstitucionalidadvigentedominadaporfactorespolítico-organizacionalespropiosdecadapaís.

Elprincipalproblemaydesafíodelossistemasdeprotecciónsocial,yenparticularenlaregióndeaméricalatina,eslabajacobertura(oit,2002;mesa-lago,2004).Entendiendoporéstatantolaextensióndelaprotecciónenlapoblación–activaynoactiva–comolacalidadoprofundidaddelamisma.desdeestaperspectiva,labajacoberturanoesunacaracterísticaaislada,sinoelcatalizadordeunaseriedeproblemasdeorigeneconómico,institucionalypolítico.deestamanera,lasseisprincipalesrestriccionesyproblemasgenerales(figura1),comoasítambiénsusmayoresdesafíos,son:

• Baja cobertura.Existeengeneralunabajaextensiónycalidadde lacoberturadelosdistintosprogramasdeprotecciónsocial.Puededecirse

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queseproduceuna“paradojadelaprotección”enelsentidodequelosgrupospoblacionalesmenosvulnerablessonaquellosqueaccedenamásymejorprotección.Estoesproductodediversosfactores,perounorelevanteeselmercadolaboralendondelostrabajadoresconempleosdemejorcalidad(asalariadosdeempresasgrandesyelsectorpúblico)sonaquellosquetienencoberturamayorydemejorcalidad.

• Inadecuada definición de prioridades.Existeundeficienteprocesodedefinicióndeprioridadesentérminosdelaspoblacionesobjetivoydelosriesgosprioritariosasercubiertos.undesafíoimportanteeslaiden-tificacióndelosinstrumentosdeprotecciónsocialmáscosto-efectivoscomoasítambiéngenerar/adaptarinstrumentosquetomenencuentalaheterogeneidaddelmercadolaboral,lasdistintasmodalidadesdeempleo,ylaestructurademográfica.

• Financiamiento insuficiente, inestable y procíclico.Existeunadependenciafinancieradelsistemadeprotecciónsocialrespectodelciclomacroeco-nómico,porloqueelcomportamientodelosingresosnoacompañaalos requerimientosde financiamientodebeneficiospara lapoblacióncubierta,sinoalainversa.Eldesafíoconsisteengenerarmecanismoscomplementariosdefinanciamientoanticíclicosatravésdeunapolíticafiscalprudente,ymejorarelvolumenderecursosglobalesasignadosalaprotección.

• Financiamiento inadecuado y regresivo.Existeunamatrizdefinancia-mientodelaprotecciónsocialqueesinadecuadaalarealidadsociolaboralyqueprofundizaaspectosregresivosdeladistribucióndelingreso.Eldesafíoesmodificarlosparámetrosclavesdelfinanciamientodelamatrizdeprotecciónsocialenelsentidoquepuedapromover,oalmenosnoinhibir,lacreacióndeempleo.ladefinicióndeestosparámetrosnoesneutralentérminosdeincentivosparagenerarempleo.Entérminosmuysimplespuedendefinirsedosmecanismosdefinanciamiento:lascontribucionesocotizacionessobrelanóminasalarialylosimpuestosgenerales;estosmecanismosquepodríanllamarse“puros”sonenlaprácticautilizadospor lamayorpartede lospaíses, combinadosendiversasproporciones.Enelesquematradicionalbismarkiano–seguidoporlamayoríadelospaíseshastaeldíadehoy–laprincipalfuentedefinanciamientodelosbeneficiossonlascontribucionessobrelossalarios.sinembargo,estemecanismodefinanciamientodebeserusadoconprecauciónporqueaunquenoestáncompletamenteidentificadoslosvínculosentreelniveldeempleoyelniveldecotizacionessepuede

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presumirqueelefectoserá,engeneral,negativo.Porotraparte,elfinan-ciamientoconbaseenimpuestosgeneralestendrámenosefectosobreelmercadodeltrabajo;sinembargo,suimpactosobrelaeficienciaylaequidaddependerádeldiseñoparticulardelsistematributariodecadapaís.asuvez,porsunaturalezatributaria,estetipodefinanciamientoesengeneralprocíclico.

• Limitado desempeño institucional.Existendeficienciasenlaestructuradeorganizacióninstitucionalysufuncionamiento.Eldesafíoconsisteenelfortalecimientoinstitucionalparaoptimizarlagestióndelaprotec-ciónsocial.serequieretambiénidentificaraccionescosto-efectivasdemejoramientoinstitucional.

• Altas desigualdades e inequidades.Elresultadodeldesempeñolaboralylasdiferenciasdeaccesoalaprotecciónsocialgeneranimportantesdesigualdadeseinequidades.asuvez,losproblemasantesmencionadostiendenamantener–yenocasionesincrementan–lassituacionesdedesigualdad.Eldesafíoesreducirlasdesigualdadesylasinequidadesen los sistemasa travésde laampliaciónde lacoberturayunifica-ción/estandarizacióndeprogramas,lapromociónycooperaciónparaeldiálogoenlasreformas,ylaeliminacióndemecanismosregresivosenelfinanciamiento.

Elcuadro1muestralamagnituddelproblemaseñalandolaproporcióndetrabajadoresquecontribuyenalaseguridadsocialylaproporcióndepobla-ciónadultamayorquerecibeprestacionesdeunárearelevantedelaseguridadsocial:lasprestacionesporvejez.amododeejemplo,estecuadromuestralaimportanteheterogeneidadregionalproductodelasdistintasrealidadessocio-laboralesdelospaíses.lasbrechasdecoberturaobservadas“esconden”,asuvez,problemáticasmuyrelevantesqueconsistenenlasdisímilescondicionesdeaccesoalasprestacionesjuntoalasdesigualdadeseinequidadesresultan-tes.lascoberturasenelempleodelapoblacióndelprimeryquintoquintilde ingreso familiardifierensignificativamentemostrando,además,queenalgunospaíseslasdiferenciassonextraordinariamentealtas.Estasimportantesdiferenciasluegosevenreflejadaseneldisparaccesoalaproteccióndurantelavejez.Enalgunospaíses,ciertosprogramasnocontributivosbuscancompensarlossesgosqueprofundizanlosregímenescontributivos.Elresultadoesqueesacompensacióneslimitadaylasdiferenciasenaccesoyprofundidaddelacoberturapuedensersóloparcialmenteremediadas.Esteaspectosediscuteposteriormente.

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cuandolospaísessonclasificadossegúnsusituaciónrelativadeenveje-cimientoseobservaque,engeneral,lacoberturatiendeasermayorentrelospaísesmásenvejecidostantoenrelaciónconelempleocomorespectoaadultosmayores,loqueestaríamostrandoqueconformelospaísesvanenvejeciendolaproblemáticadelaseguridadeconómicadelosadultosmayoresmejorasuprioridadenlaasignaciónderecursos.sinembargo,esnecesarioseñalarquelospaísesmásenvejecidossonengenerallosdemayoringresopercápita,loquecontribuyeaexplicarenformaimportantelamayorcobertura,todavezquelaprotecciónsocialesclaramenteunbiensuperior.Entérminosdeequidad,enlospaísesdeenvejecimientoincipientesepresentaconbastantefuerzala“paradojadelacobertura”,enelsentidodequeentrelaspersonasdemayoringresolapro-tecciónesdesproporcionadamentemayorqueentrelosmenosfavorecidos.Estasituaciónexplicalafaltadelegitimidadqueenfrentanlossistemasformalesdeprotecciónenestospaísesalservistoscomounprivilegiodeciertosgrupos.

Figura1

RESTRICCIONESYPROBLEMASDELAPROTECCIÓNSOCIAL

Inadecuada definiciónde prioridades

POLÍTICA PÚBLICA GESTIÓN

Limitado desempeñoinstitucional

Baja cobertura de laprotección social

Financiamiento inestabley procíclico

Desigualdades einequidades

Financiamientoinadecuado y regresivo

Demografía- Estructura de edades

- Envejecimiento

Mercado laboral- Estructura del empleo

- Salarios e ingresos

MICROMACRO

Fuente:Elaboraciónpropia.

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Cuadro1

AMÉRICALATINA:COBERTURADEJUBILACIONESYPENSIONES

País

Cobertura en el empleo

CoberturaadultosmayoresTotal Quintil I Quintil V

Indicador dedesigualdad

de la coberturaQV/QI

Envejecimiento Incipientea

Guatemala(2000) 19.9 1.8 42.5 23.6 11.3nicaragua(2001) 19.4 3.1 33.1 10.6 4.7Paraguay(2003) 13.9 0.1 38.7 387.0 19.6rep.dominicana(2003) n.d. n.d. n.d. n.d. 10.9

Envejecimiento Moderado

bolivia(2002) 10.9 0.5 36.4 72.8 14.7colombia(1999) 26.9 3.2 59.5 18.6 18.6costarica(2003) 63.4 22.9 83.2 3.6 36.6Ecuador(2004) 27.6 12.1 52.2 4.3 15.2Elsalvador(2003) 31.8 6.7 63.2 9.4 14.5méxico(2002) 28.4 1.4 53.1 37.9 19.2Perú(2003) 15.2 1.3 42.6 32.8 23.7venezuela(2004) 36.8 5.4 57.1 10.6 23.9

Envejecimiento Moderado Avanzado

brasil(2002) 48.3 13.7 72.7 5.3 85.9

Envejecimiento Avanzado

argentina(2004) 39.4 2.1 66.7 31.8 68.3chile(2003) 64.7 40.1 73.6 1.8 63.8uruguay(2004) 57.3 13.7 78.9 5.8 87.1

Fuente:Elaboraciónbasadaenrofmanyluccheti (2005),rofman(2005)yotras fuentesrecabadasporelautor.a sindatosparaHaitíyHonduras.

D. SISTEMASDEJUBILACIONESYPENSIONES:REFORMASYCONSECUENCIAS

lossistemasdejubilacionesypensionesenaméricalatinatienenunalargahistoria,existiendounagrandiversidadenmateriadetiposdeorganiza-ción,financiamientoydesempeño.loscambiosdemográficosylaprecariasituaciónfiscaldelospaísesenlaregiónfueronargumentosimportantespara

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queestosprogramasfueranmodificadosyconstituyeranprobablementeunadelasáreasdereformamásintensaycontrovertidaenlaspolíticaspúblicassocialesdelasúltimasdosdécadas.

apartirde1981,almenosdiezpaísesenaméricalatinahanintrodu-cidoreformasdecarácterestructural,esdecir,aquellasquenosólocambianelrégimendefinanciamientoalintroducirtotaloparcialmentecotizacionesdefinidasconcapitalización(advance funding), sinoque también incluyenlaadministraciónprivadadelosfondosdepensiones.todasestasreformastambiénincluían(o“anidaban”)reformasconsideradascomoparamétricas,esdecir,aquellasquemejoranlaviabilidadfinancieradelossistemasatravésdecambiosenlascondicionesdeadquisiciónparalasprestaciones(comolasedadesderetiro)oenlosparámetrosfinancieros(comolastasasdecotización).Enotrospaíseslasreformassecaracterizancomonoestructurales,aunqueintrodujeron importantescambiosquerequirieronunprocesodeeconomíapolíticaynegociaciónentreactoressociales tan relevantecomoelde lasreformasestructurales.

lospaísesconreformasestructuraleshansidochile(1981),Perú(1992),colombia(1993),argentina(1994),uruguay(1996),méxicoyElsalvador(1997),bolivia(1998),costarica(2000)yrepúblicadominicana(2003).nicaragua(2000)yEcuador(2001)introdujeroncambiosestructuralesenlalegislación,peropordiversosmotivoslegalesyadministrativosnohanimple-mentadolasreformas.Encuantoalospaísesconreformasnoestructurales,elcasomásvisibledebidoasurepresentatividadregionalhasidobrasilconsureformaparatrabajadoresdelsectorprivadoen1999yparaelsectorpúblico,en2003-2004.EntrelosotrospaísesconestetipodereformasestáPanamá,queenelaño2005tambiénintrodujocambiosdecarácternoestructural,perolanuevalegislaciónfuesometidaanuevarevisión.asimismo,colombiapro-fundizóciertosaspectosdelareformaen2003yPerúquehizoalgunoscambiosadicionalesen2004.deestaforma,seobservaquedurantelosúltimosañoslatendenciaesquenohansidoampliadaslasreformasestructuralesencuantoalospaísesqueseagreganalos10reformadoresmencionadosanteriormente,sinoquesehacontinuadounprocesodereformasdetipoparamétricoyenalgunoscasoséstastambiénhanalcanzadoaaquellospaísesqueintrodujeronelcomponenteprivadoenladécadadelosnoventa.EstossonlosejemplosmencionadosdecolombiayPerú.

lasreformasestructuraleshanseguidonumerososaspectosdelareformaproducidaenchileen1981yhantenidocomodenominadorcomúnelpara-digmadereformasdominantedelosañosnoventaimpulsadoporelbanco

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mundial(1994)consupropuestadesistemasmultipilares.apesardeello,lascaracterísticasdelasreformashansidonotoriamentedistintasenlospaísesdelaregión.lasreformasestructuraleshanseguidocaminosdistintos.deacuerdoalacaracterizaciónqueharealizadomesa-lago(2004)ennumerososestudios,podríadecirsequesehanconfiguradotrestiposdemodelos:sustitutivo,paraleloymixto.Enelprimerodeloscasos,elcomponentedecapitalizaciónindividualreemplazótotalmentealesquemadebeneficiodefinidofinanciadoenformadereparto.Esdecir,lostrabajadoresqueingresanalmercadolaboraldestinansuscontribucionesensutotalidadalnuevorégimendecapitalización.Enelcasodelosesquemasparalelos,lostrabajadorespuedenoptarentrecontribuiraunesquemadecapitalizaciónuotrode repartoconbeneficiosdefinidosadministradopúblicamente.Finalmente,losesquemasmixtoscombinanlosdosesquemasanteriores.asuvezestosúltimostambiénfueronreformadosensusparámetrosdefinanciamientoyprestaciones.Enlafigura2semuestraestacaracterizaciónquecoincideconlarealizadapormesa-lago;sinembargo,dentrodelosmodelosmixtosdistingueelcasoenqueexistelaposibilidadparaeltrabajadordemantenersucotizaciónenunesquemadebeneficiodefinidocomoeselcasodeargentina.

¿cómopodríancaracterizarse lossistemasdepensionesdeaméricalatinaluegodeesteprocesodereforma?unaspectoimportanteparadestacaresquesibienlasreformashancambiadoradicalmentenumerososaspectosde lossistemasprevisionalesenmateriadefinanciamientoyorganización,losmismosreservanimportantesrolesparalasinstitucionespúblicas,princi-palmenteenlaregulaciónyfiscalizaciónytambiénenlagestión,loquehacequelossistemasreformadostenganunanaturalezamixta.másaún,enelcasodechile,dondeseoptaporlaestrategiasustitutivamáspura,laparticipacióndelEstadocomprende,ademásde las funcionesantesmencionadas, laad-ministracióndelsistemaantiguodurantelatransiciónyunafuertepresenciaendiversoscomponentes,enparticularen laprovisióndeprestacionesnocontributivasyenlasgarantíasdeprestacionesbásicasomínimas.anteunmercadolaboralconunaestructuradelempleodominadaporlainformalidadyunafuertepresenciadetrabajadoressinrelacionesasalariadas,elsistemadeseguridadsocial fundadosobrebasesdenaturalezacontributivageneraimportantesbrechasdecobertura.Enlospaísesconmayordesarrollodelaseguridadsocial,comoconsecuenciadesudesarrolloeconómicoehistoriadelasinstitucionessociales,lasbrechashansidoparcialmentecerradasporprogramasdenaturalezanocontributiva.lospaísesquemejorejemplificanestecasosonlosdenominadospionerosdelaseguridadsocialenamérica

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latina(mesa-lagoybertranou,1998),esdecir,argentina,brasil,chileyuruguay,conjuntamenteconcostarica.otrospaíseshanintroducidomásrecientementeestetipoderegímenes,comocolombia,mientrasqueboliviahageneradounesquemainnovadordeprestaciónuniversalparalosadultosmayoresdenominadobonosol(bancomundial,2004).

Elcuadro2resumealgunosaspectosdelascaracterísticasquemuestranlospaísesenlaregiónencuantoasuetapaenelprocesodeenvejecimiento,suniveldecobertura,lascaracterísticasdelsistemadepensionesylasituaciónentérminosdepobrezadelosmayoresde60años.deestamanera,sepretendedestacarqueapesardelfuerteprocesode“privatización”delaseguridadsocialenlaregión,elmodelodominantetieneunaimportantepresenciapública,porloquesehancaracterizadolossistemasenlassiguientescuatrocategorías:mixto,mixto-Privados,mixto-ParalelosyPúblicos.

Figura2

TIPODEREFORMADEJUBILACIONESYPENSIONESDEACUERDOALDESTINODELASCONTRIBUCIONESENELSISTEMAREFORMADO

Fuente:ElaboradoapartirdelafigurapresentadaenGillet al.(2005).

CapitalizaciónCapitali-zación

RepartoContribuciones

obligatorias

• Bolivia• Chile• El Salvador• México• República Dominicana

• Colombia• Perú

• Costa Rica• Uruguay

• Argentina

Tipo de sistema Tipo de sistema

Todas las contribucionesse destinan a fondosde capitalización individual

Es posible optarentre destinar lascotizaciones a unfondo decapitalización o alsistema de reparto

Se cotiza en unsistema de repartoque ofrece unapensión básica.Para la pensióncomplementaria sepuede optar entrecapitalización yreparto

Se cotiza para lapensión básica enreparto y para lapensión complementariasólo en capitalización

Capitali-zaciónReparto

Reparto

Capitalización

Reparto

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Cuadro2

AMÉRICALATINA:CARACTERÍSTICASSOCIODEMOGRÁFICASYPREVISIONALES

Etapa delproceso de

envejecimientoPaíses

Características socioeconómicas e institucionales

Cobertura de pensiones de adultos mayoresa

Tipo de sistema

de pensiones

Ingreso per

cápitab

US$

Pobreza mayores 60 añosc

%

avanzado argentinachilecubauruguay

altaaltaaltaalta

mixto-integradomixto-PrivadoPúblicomixto

6055595239654946

9.487.898.67

moderado-avanzado brasil alta Público 4340 10.33

moderado boliviacolombiacostaricaEcuadorElsalvadorméxicoPanamáPerúvenezuela

muybajabajamediabajabajabajamediabajabaja

mixto-Privadomixto-ParalelomixtoPúblicof

mixto-Privadomixto-PrivadoPúblicomixto-ParaleloPúblico

93822773762177617614690312323762796

36.59d

29.20d

30.38d

38.39d

30.35d

30.50d

21.7118.3220.85d

incipiente GuatemalaHaitíHondurasnicaraguaParaguayrep.dominicana

bajamuybajamuybajamuybajabajamuybaja

Público

PúblicoPúblicof

Públicomixto-Privado

1554

713484

14772133

45.90e

24.2718.2524.3538.09d

Fuente: Elaboraciónpropiacondatosdelasfuentescitadas.a cobertura:alta:másde50%.media:entre30-50%,baja:entre15-30%.muybaja:

menor15%.b cEPal,Panorama Social,2002.c Pobrezaenvejezcorrespondealaproporcióndepoblaciónmayora60añosconuningreso

percápitafamiliarequivalentemenoral50%delingresodelamediana.lasequivalenciassonlasutilizadasenlaoEcdquecorrespondena0.5+(0.5xnúmerodeadultos)+(0.3xnúmerodeniñosdeedad16omenor).Fuente:Gillet al.(2005,pág.202-203).

d significaquelapobrezaparaadultosmayoresde60añosesmayorquelapobrezaparatodalapoblación.

e datodepobrezaparaGuatemalacorrespondea65añosymás.f Existenleyesdereformasestructuralesperonohansidoimplementadas.

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E. PRINCIPALESDESAFÍOSENVISTASALOSCAMBIOSDEMOGRÁFICOS

Estasecciónpresentaenformabreveunadiscusióndealgunosdelosprincipalesdesafíosdelossistemasdeprotecciónsocialanteloscambiosdemo-gráficos.Enprimerainstanciaseabordalanecesidaddereestructurarlamatrizdeprotecciónsocial,posteriormenteeltemadelafeminizacióndelavejezyladimensióndegéneroenlossistemasdejubilacionesypensiones,yfinalmentelosaspectosrelativosalmercadolaboralparalosadultosmayores.

1. Necesidaddereestructurarlamatrizdeprotecciónsocial

laredefinicióndelamatrizdeprotecciónsocialtienedosdimensionesrelevantesqueseentrecruzan,porunaparteelfinanciamientoy,porotra,lasdefinicionesrespectoalascondicionesdeaccesoalacoberturaylasprestaciones.Porelladodelfinanciamientoesrelevanteladefiniciónrespectoalamezcladefuentesdefinanciamiento,básicamentecontribucionessalariales,impuestosounacombinacióndeambas.Enelcasodelossistemasdepensionesquehancambiadohaciaunrégimendecapitalización,tambiéntomamayorrelevancialarentabilidadsobrelosfondosacumulados;sinembargo,éstaseproduceprin-cipalmentesobrelabasedecontribucionessalarialessiendorelevantenosóloelmontodelacontribuciónsinotambiénenquéetapadelciclodevidalaboralseproduce.Elotroaspectorelevantetienequeverconelcaráctercontributivo/nocontributivodelsistema,esdecir,siparaelaccesoalasprestacionesserequiereuntiempodeterminadodecotizacionesalaseguridadsocialountiempodeservicioenempleosquesoncubiertosporlaseguridadsocial,auncuandoelniveldelascontribucionesnoasegureelfinanciamientocompletodelprograma.

a) Elfinanciamiento

lapreguntageneralenestecontextose relacionaconcuálesson loslímitesdel financiamientocontributivoenuncontextoquepresentaciertasparticularidades.Elempleoasalariadonotienemuchosmárgenesparacrecerenlaregión.además,laaperturayglobalizaciónhaimpuestolimitacionesalaposibilidaddeincrementarlascontribucionessalarialesquesonpercibidasgeneralmentecomouncostolaboralqueatentacontralacompetitividaddelasempresasqueproducenbienestransablesinternacionalmente.asimismo,enunimportantenúmerodepaíses,lamasasalarial,comoproporcióndelproductobrutointerno,sehamantenidorelativamenteconstanteoreducido.deesta

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forma,lasfuentesdefinanciamientototalmente“genuinas”delaseguridadsocialorganizadaconcriterioscontributivossonlimitadas.debidoalasres-triccionesparaafrontartodoslosgastosconrecursosdecontribuciones,lossistemasprevisionalesfueronpaulatinamenteincorporandoelfinanciamientoapartirdeimpuestos.Estosehadebidonosóloporlaslimitacionesinternasyexternasdelmercadolaboral,sinotambiénpordebilidadesquepresentabanlossistemasantesdelasreformas:excesivaflexibilizaciónenlascondicionesdeadquisicióndelosbeneficios,deficientesbasestécnicasparaelcálculodereservasylamalaadministracióndelasinversionesquelasrespaldan.

lamorfologíade lossistemasprevisionalesen laregiónmuestraqueactualmentelosmismosestándominadosporunfuertesesgocontributivo,esdecir,elfinanciamientoy/olascondicionesdeadquisiciónparatenerderechoaunaprestaciónsebasaen lascontribucionesquerealizan losasegurados.sinembargo, lacomposicióndeestefinanciamientoesdistintaencadapaísydependetambiéndelamadurezdelsistemayeltipodereformaprevisionalimplementada.lossistemasmásmadurosenpaísesconunaetapaavanzadaenelprocesodeenvejecimientotienenunaimportantefuentedefinanciamientobasadaenimpuestosderentasgenerales.Esteeselcasodeargentinayuruguayenelqueademásseprofundizaronotrostiposdepolíticadereduccióndelascontribucionesdelosempleadores,requiriendosustituirdichosingresosporimpuestos.deestamanera,esdifícilrealizarcomparacionesinternacionalesparalaregiónbajoestecontexto,debidoaqueeltipodetransicióndelareformaprevisionalylaformadefinanciamientodelamismaalteraronenformaexógenalacomposicióndelasfuentesdefinanciamiento.Elniveldeproteccióndeseado,tantoenlaextensióndelacobertura(cantidaddepersonasalcanzadas)comoenlacalidad(montodelasprestaciones)es,finalmente,elparámetroaconsiderarconvistaadefinirunniveldecotizaciónquepermitaequilibrarloscompromisosencuantoaerogacionesconlosrecursosnecesariosparasufinanciamiento.lastasasdecontribuciónteóricasdeequilibroseríaninsostenibles tantopolíticacomoeconómicamente,particularmenteenlospaísesconsistemasmadurosyrelativaaltacobertura.deestamanera,elfinanciamientomixtoeslaopciónqueenfrentanlospaísesquedebenreorganizarsussistemas.

b) Lascondicionesdeaccesoalasprestacionesporvejezyotrosbeneficiosdelossistemasdeprotecciónsocial

todaslasreformasprevisionales,tantolasestructuralescomoaquellasquefueronsóloparamétricas,requirieronajustarlascondicionesdeaccesoalas

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prestacionesdevejezconelobjetodeviabilizarfinancieramentelossistemasyadaptarlosalanuevarealidaddemográficaconmayorexpectativadevidadelapoblacióndeadultosmayores.lacontracaradeestapolíticahasidounaumentodeladesprotecciónenlavejez,dadoqueesmásdifícilaccederaestasprestaciones.Estoplanteaundesafíorelevanteenuncontextodondehayunafuertecampañaeinterésenampliarlaprotección.Enefecto,sibienenelpasadolaextensióndelaseguridadsocialserealizóreduciendolascondicio-nesdeadquisición,laescasaflexibilidaddelosrecursosfinancierosgenuinosha tornadoestaestrategia insostenibleenel tiempo.lassoluciones,desdeelpuntodevistafiscal,consistieronenreparametrizarelsistema,exigiendomásañosdecontribución,haciendoefectivosucumplimientoyelevandolasedadeslegalesderetiro.

Elproblemaderivadodeestamayorrestricciónenlasprestacioneshasidotambiéneldeterioroenelaccesoaotrasprestacionesdelsistemadesegu-ridadsocial,porejemplo,lacoberturadelossegurosdesalud.Estasituaciónesenalgúncasoquizásmásrelevantequelastransferenciasmonetariasdadoelpotencialriesgocatastróficoqueimplicanloseventosadversosenlasaludparalosadultosmayores.Eldilemadeexpansióndecoberturatambiénim-plicaconsiderar,porlotanto,elaccesoaunconjuntodeprestacionesquevanmásalládelapensiónasistencialopensiónmínimaqueotorganlossistemasprevisionales.Elfinanciamientodeunpaquetedeprestacionesbásicasparaadultosmayoresquepermitancubrirlosriesgoscatastróficosmásrelevanteses,endefinitiva,elfactorquepodríacomprometerfinancieramentealsistemadeprotecciónamedidaqueseavanzaenelprocesodeenvejecimiento.

c) Elpapelde losprogramas“nocontributivos”y laspensionesfinanciadasconimpuestos

unadelasprincipalesjustificacionesparalasreformasestructuralesfueelargumentodeintroducirunvínculomásestrechoentrelascotizacionesylosbeneficios.lascuentasindividualesdaríanorigenaunacrecientecobertura,porquelaspersonasexperimentaríanunamayorresponsabilidadeincentivosparaaportaralsistemaconcontinuidad.noobstante,porvariasrazones,lossistemasreformadosnohantraídocomoresultadoelaumentodelacobertura.dehecho,enalgunospaíses lacoberturade los regímenesobligatoriosdepensionescontributivas–asícomoladelsegurosocialengeneral–hadecli-nado.unadelasprincipalesrazonesdelestancamientoodeladeclinacióndelacoberturadepensionescontributivaseselfuertedeteriorodelmercadode

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trabajo.lasreformasprevisionaleshabíansupuestoimplícitamentequelostrabajadorestendríanempleolargoyestableyqueelprocesodejubilacióneranormaleirreversible.sinembargo,elsegmentoinformaldelmercadodetrabajoempleaactualmentealrededordelamitaddelafuerzalaboraldelaregión,yaraízdeladesregulaciónlaboral,unnúmerocrecientedetrabaja-doresdelsectorformalhasidoempleadoabasedecontratosprecarios.Porconsiguiente,sehaconsideradoquelaspensionesfinanciadasconrecursosderentasgeneralesrepresentanuninstrumentoparasuplementarlacoberturadelaspensionescontributivasyaumentarlaprotecciónglobaldelaseguridadsocial(bertranou,vanGinnekenysolorio,2004).

losprogramasdepensionesfinanciadosconimpuestosotorganpres-tacionesendinero,modestasyrelativamenteuniformes,conelfindecubrirlosriesgosdevejez,invalidezymuerte.Enalgunospaísesesosprogramascubrentambiénlosriesgosdeenfermedadyconstituyenunavíadeaccesoaotrosbeneficioscomo,porejemplo,lasasignacionesfamiliares.Porlogene-ralsetratadeprogramasquetienencarácterdeasistenciasocial,puestoquesedirigenalospobresqueposeenescasacapacidadcontributivaocarecenabsolutamentedeella.Enargentina,brasil,chile,costaricayuruguaylosaludidosprogramassujetosafinanciaciónmediantelosimpuestosamparanaunasignificativaproporcióndepersonastantodeedadcomodiscapacitadas.asimismo,enalgunospaíses,porejemplobrasilycostarica,unapartedelasprestacionesdepensióndelaasistenciasocialsefinanciaconsubvencionescruzadasdelosprogramascontributivos.

En2001-2002,losprogramasdepensionesnocontributivasenloscincopaísesconlaseguridadsocialmásavanzadadelaregión,esdecir,argentina,brasil,chile,costaricayuruguay,contabanconunos8.8millonesdebeneficiarios(incluyendolaspensionesruralesenbrasilqueenrealidadsonunesquemasemicontributivo).un56%delosbeneficiariosmencionadosco-rrespondíanaprestacionesporvejez.apartirdedistintasevaluacionessobreelimpactodeestosprogramassobrelapobrezaeindigenciarecopiladasenbertranouet al.(2004),laspensionesfinanciadasporlavíafiscalhandemostradoserunpoderosomedioparadisminuirestosflagelos,asícomouncontundenteinstrumentodereinserciónsocialparalaspersonastradicionalmenteexcluidasdelaseguridadsocialysujetasavulnerabilidadeinseguridadeconómica.Estaconclusiónesválidaapesardelosdiversosproblemasqueserelacionanaldiseñoyalaadministracióndelosprogramas,comoasítambiénalposibleimpactonegativodeéstossobrelosincentivosaltrabajoylascontribucionesalaseguridadsocial.

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Enloscincopaísesmencionadosexistealgúncriteriodefocalizacióndelsubsidiofiscalparaestasprestaciones.asimismo,condiferentesnivelesdeeficacia,hanalcanzadoresultadosdisímilesperorelativamentesatisfactorios.Elalcancedelosprogramasestodavíalimitadoysóloalcanzaacerrarunapequeñapartedelabrechadecoberturaquedejanlosprogramasdenaturalezacontributiva.sinembargo,esteesfuerzoporcubriraaquellosadultosmayoresconunasituacióndemayorvulnerabilidadhasidosignificativoenalgunospaísescomochileybrasil.

Enelcasodechile,durantelosnoventa,elcrecimientodelacoberturadeprestacionesparalosmayoresde65añosestuvoexplicadobásicamenteporlaexpansióndelprogramadepensionesasistencialesPasis,mientrasquelacoberturadelasprestacionesdelossistemascontributivosseredujolevemente.En1992lacoberturadelasprestacionescontributivasalcanzóal67.1%delosmayoresde65años,descendiendoa64.4%enel2000.Porotrolado,lacoberturadelaspensionesasistencialesseincrementóde8.3%a14.7%,enelmismoperíodo.

Enelcasodebrasil,laspensionesruralesexplicanunapartesustancialdelaumentodelacoberturaenlaúltimadécada,peroenlosañosrecienteshanestadocreciendoalritmodecrecimientodelapoblaciónmayorde60años.mientrasque lapoblación totalcrecióentreel2000-2004un5.7%,lapoblaciónmayorde60añoslohizoun11.8%.laspensionesruralesporvejezcrecieronendichoperíododecuatroañosun11.2%,sinembargo,lasprestacionesasistencialeslohicieronun36.6%.

uncasoespecialquesiguelalógicadelaspensionesnocontributivas,quecuentanconfinanciamientonovinculadoalascontribucionessalarialesyquehabuscadounacoberturauniversal,serefiereaboliviaconelprogramabonosol.sibienesteprogramaadolecedenumerososproblemasdediseñoyviabilidadfinanciera(bancomundial,2004),esensugénesiselúnicoprogramauniver-salimplementadoenlaregiónanivelnacionalparacubrirlasnecesidadesdetransferenciasalosadultosmayores.En1996secreóunfondodecapitalizacióncolectivaquerecibiódelgobiernounatransferenciacorrespondienteal50%delasaccionesdelasempresascapitalizadasantespertenecientesalEstado.Elfondofuevalorizadoenun22%delPibyseestablecióelpagodeunaanualidaddeporvidaatodoslosbolivianosde65añosomás,siemprequehubierannacidoantesde1975.Elbeneficiofueestablecidoenus$250,esdecir,enunnivelaproximadoal10%delossalariosoun50%delingresopercápitadelaspersonasmáspobres.apartirdelasestimacionesdemográficasseproyectóoriginalmentequeelnúmerodeprestacionesalcanzaríaa300milbeneficiarios,sinembargo,

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en1997alcanzóa364mil.Partedeestedesajusteseestimaquesedebeadeclaracionesdeedadfraudulentas.Elcostototalanualdelprogramaalcanzaaunosu$100millones.sibienexistenpreguntasrespectoalaviabilidaddelprogramaporlosproblemasdeliquidezdelfondoquelofinanciaylosproblemasadministrativosparaevitarelfraudeenelotorgamientodelasprestaciones,esimportantedestacarestecasodepolíticadeprestacionesuniversales.laexpe-rienciabolivianatambiéndemuestracómounprogramaquenormalmentesereflejaenlaliteraturacomoventajosoporsurelativafáciladministración,puederesultaraltamentecomplejosinunaadecuadainstitucionalidad.

2. Feminizaciónde lavejezy ladimensióndegéneroen lossistemasdepensiones

dadalamayorexpectativadevidadelasmujeres,elaumentodeestavariabledemográficaestátornandoalavejezhaciaunrostrocadavezmásfemenino.actualmentelaproteccióndelasmujeresadultasmayoresdependemayoritaria-mentedelasprestacionesporviudezylasprestacionesnocontributivasdebidoaque,ensumayoría,lasmujeresnotuvieronenelpasadounaactivaparticipaciónenelmercadolaboral.sinembargo,estoestácambiandoaceleradamente.lamujersehaidoincorporandoalmercadoenformacreciente,porloqueenelfuturolasmujeresrecibiráncadavezmásprestacionesporderechopropioynoenformaderivadadesuscónyuges.sinembargo,lascondicionesdeaccesoaltrabajoylosproblemasdedesigualdadysegregaciónocupacionalqueperjudicanalasmujeresgeneranunabrechadeingresosimportantessisecomparaconloshombres.Estasdiferenciasdeingresosexplicadasporladiferenteinserciónehistorialaboralsetraducenenbrechasdecoberturadelossistemasdepensio-nes.asuvez,loscambiosenlossistemasdepensioneshangeneradonuevasinequidadescomotambiénhansolucionadoparcialmenteotras.

Existentambiénotroscambiossociodemográficosrelevantesdedestacaryquetienenunaimplicanciadegénerosignificativa.laorganizaciónfamiliarhacambiadonotoriamente.lasparejasylavidaconyugalhanpasadoasermásinestables.lossistemasdeprotecciónsocialparalavejezfueronensumayoríaconstruidosduranteeltranscursodelsigloXX,especialmentealiniciodelmismo,cuandolasfuncionesfamiliaresylaboralesdehombresymujeresrespondíanapatronesculturalessignificativamentedistintosdelosactuales.Enlostresocuatroúltimosdeceniossehaproducidounrápidoaumentodelatasadedivorciosyrupturasdevínculosdepareja,queocasionanprofundasrepercusionesenlaseguridaddelosingresosenlavejezdelasmujeresdivor-

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ciadasyseparadas,especialmentesiéstasnohancontribuidopersonalmenteaunprogramadepensionesatravésdesutrabajo.Porejemplo,sielexcónyugevuelveacontraermatrimonio,ellapuedeperderlatotalidadounapartedesuderechoarecibirunapensióndesuperviviente.

Elparadigmaquecaracterizólasreformasdelossistemasdepensionesdurantelosañosnoventa,comofueramencionadoanteriormente,consistióenpromoverel“multipilarismo”.Elmismoalentólaintroduccióndeprincipiosligadosalalógicadelossegurosprivados,dondelasprestacionesseadecuanalosriesgosindividualesofamiliares.Esteprincipioeselqueacompañóla introducciónde los regímenesbasadosencotizacionesdefinidasyencuentasdeahorroindividuales.lasprestacionessedeterminanenrelaciónconelriesgodesobrevidaindividual/familiar,identificadoporelsexodelbeneficiarioylacomposiciónfamiliar(cónyugeehijosdependientes).Enlosregímenesdebeneficiodefinido,talcomotradicionalmenteestabanes-tructuradoslossistemaspúblicosdereparto,lasprestacionesdependendeunafórmulaqueestableceunatasadereemplazodelingresolaboralsujetoacontribucionespreviasalretiro(porejemplo,elpromediodelosúltimosdiezaños).Estaprestaciónnormalmenteseajustatambiéndeacuerdoalosañosdecontribucionesrealizados.Enlafórmulanohabíaparámetrosqueexplícitamenteconsideraranlacondicióndegénero.lasdiferenciasenlasprestacionesentrehombresymujeres surgíanpor lasdistintasedadesderetiroosimplementepor lasdiferenciasexperimentadasen la trayectoriaindividualocurridaenelmercadolaboral.así,evidentemente,existíaunaimportanteredistribuciónimplícitadesdeloshombresalasmujeres,puestoqueengeneralestasúltimassobrevivenalosprimerosysebeneficiabandetasasdereemplazoefectivasmásaltasdebidoaque,además,existíanreglasdeprestacionesmínimas.unaformadeevaluacióndeestefactorconsistiríaencompararlaestimacióndelvalorpresentedelascotizacionesrealizadasconlasprestacionespercibidasdurantetodoelciclodevida.Elresultadodeestacomparaciónesenpromediofavorablealasmujeresyaqueengeneralsuperíododecontribucionesesmenorqueeldeloshombres–debidoaqueennumerososcasoslaedaddejubilaciónesmenor–yelperíododeretiroesmáslargodebidoalamayorexpectativadevida.

Elcambiomásnotorioenlosregímenesprevisionalesserefierealain-troduccióndeprestacionesbasadasenelahorroindividual,queimponenunadesacumulacióndelosmismosatravésdeunafórmulaqueutilizaexplícitamenteparámetrosrelacionadosconelgénero.lasrentasvitaliciasqueseobtienenapartirdelaedadderetiroestándirectamenterelacionadasconlatablade

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sobrevidaporedadysexo.Estaesunaparticularidadqueintrodujerontodaslasreformasestructuralesdepensionesrealizadasenaméricalatina.

unacaracterísticasobresalienteen lasnuevas legislacionesprevisio-nalesdeaméricalatinaeselestablecimientode“anualidadesconjuntas”,dondelasprestacionessecalculannosólosobrelabasedelaedadyelsexodelbeneficiariodirectosinotambiéndelosdependientes.Esteconceptodeanualidadconjuntanosignificaqueseconformeun“pool”deahorrosdeloscónyugesparadeterminarlaprestación,sinoqueafectalaprestacióndeacuerdoalosparámetrosderiesgoasociadosalindividuoasegurado,esdecir,sitienesupervivientespotenciales.Estaformadecálculodelasprestacionesproducealgunaredistribuciónhaciaelinteriordelafamiliadebidoaquelaposiblediscriminacióncontralamujer,porsumayorexpectativadevida,escompensadaporelmenorbeneficioqueobtieneelhombrealcontarconuncónyuge.deestamanera,lasdiferenciasmásnotoriasresultanconlacom-paracióndelasprestacionesqueobtendríanunhombreyunamujersolterosconunatrayectorialaboralsimilar.Enelcasodeloscónyuges,losefectosdelastablasporsexotiendenacompensarsedebidoaquepordefiniciónlegallasmujeressonbeneficiariasdepensióndeviudezencasodefallecimientodelcónyuge–locualreduceelvalordelaprestaciónparaelhombrecasado–,entantoqueporlogeneralestonoseaplicaaloshombresdebidoasumenorexpectativadevida.

rofmanyGrushka(2003)evalúanelimpactodegénerodeunareformaprevisionalestructuralcomoeselcasodeargentina.Paraelloestimaronlastasasdereemplazoquegeneraríanelconjuntodelasprestacionesrepresenta-tivasparatrabajadoresytrabajadoras.Encuantoalasprestacionesderivadasdelesquemadecapitalizaciónseobservandosfactoresqueafectanenformadiferenciadaalosgéneros:porunlado,lasdiferenciasenlaexpectativadeviday,porotro,elimpactodelascomisionesfijasporconceptodeadministración,cobradasporlasadministradorasdeFondosdejubilacionesyPensiones,enlacapacidaddeahorroprevisionaldebidoaqueafectanmásseveramentealostrabajadoresconbajosingresosendondelasmujeresestánproporcionalmentemásrepresentadas.5

losresultadosdelasestimacionesempíricasdelastasasdereemplazoseñalanque,cuandoelsistemaestémaduro(estoes,paraquienesseretirenapartirdelaño2040),lasmujerespercibiránengeneraltasasdesustitución

5 Enestepaísfueronposteriormenteeliminadaslascomisionesfijas.

33


algomásaltasquelasdelosvaronesdentrodelaopciónderepartoparaelsegundopilar,graciasalefectoindirectodelaprestaciónbásicauniversalyalaneutralidaddelaprestaciónqueseotorgacomobeneficiodefinido.Encambio,dentrodelrégimendecapitalizaciónelefectoserevierte,debidoaquelaventajaobtenidaenlapensiónbásicauniversalesmásquecompensadaporlamenorrentavitalicia.

comosemencionóconanterioridad,elrégimendecapitalizaciónincluyedosaspectosparticularesenlaformacomosedeterminanlasprestaciones.Paralasrentasvitaliciasseincorporaelsexodelosaseguradosylaexistenciadefamiliaresdependientesquesonderechohabientes.alreducirlosbeneficiosdequienesseesperasobrevivanmástiempo(lasmujeres)ogenerenpensionespor fallecimiento(loscasadosy/oconhijosmenores),segeneróunaclaradesventajaparaestosgrupospoblacionales.rofmanyGrushka(2003)calcu-lanloscasosrepresentativosdehombresymujeresqueseretiranalasedadeslegalesdejubilación,esdecir,65y60respectivamente,yquetienedistintoestadomarital.aunmismoniveldefondoacumulado,porejemplo$100.000,asumiendoqueelhombrecuentaconcincoañosmásquesucónyuge, loshombrescasadosobtendríanunarentavitaliciade$552siestáncasadosyde$724sisonsolteros.similarmente,lasmujeresobtendríanenelcasodeestarcasadasunaprestaciónde$583yde$621enelcasodesersolteras.

otroaspectoadestacareselimportanteperíododecontribuciónrequeri-doparaobtenerlasprestacionespúblicasogarantíasdepensiónmínima,queengeneralentodoslospaísesfueelevado.Estarestricciónafectaenformadiferenciadaahombresymujeresdebidoaque,enelcasodeestasúltimas,sudensidaddeaportesesprobablementeinferioraladeloshombres,limitandodeestamaneralaposibilidaddeaccederalacoberturadeestasprestaciones.

comoresultadodelahistoriadelossistemasydeloscambiosmásre-cientes,laprotecciónsocialdurantelavejezenaméricalatina,medidaatravésdelaspensionesrecibidasporvejez,esgeneralmentemenorparalasmujeresqueparaloshombres.Estoeselresultadodelacaracterísticaeminentementecontributivadelossistemasdeseguridadsocial,queyafueracomentadaenlasseccionesanteriores,endonde las trayectorias laboralessediferencianentregéneros.lasmujereshantenido,ysiguenmanteniendo,menorestasasdeparticipaciónymásbajosperfilesdeingresos,yporconsiguiente,menoresahorrosprevisionalesyderechosaprestacionesygarantíaspúblicas.

unaspectoparamencionarencontrarioaestatendenciaserefierealaoportunidadquebrindanlossistemasdecapitalizaciónparalaspersonasconescaso tiempodecontribución.Enestecaso, lasmismaspuedenrecuperar

34


sus cotizacionesy el rendimientodevengado sobre lasmismas.En losantiguossistemasderepartoestascotizacionesseperdíananivelindividualymayoritariamentecorrespondíaamujeresqueteníanunacortaeinestableparticipaciónenelmercadolaboralformal.deestaforma,la“rentabilidadindividual”deesascontribucioneshaaumentadosustancialmentedadoquepodránrecuperarseplenamente,favoreciendoapersonasconunamuybajadensidaddecontribución.

3. Elmercadolaboralylaspersonasmayores

Paranumerososhogaresconadultosmayores,losingresoslaboralesdelaspersonasmayoresconstituyenelúnicoounimportantecomplementodelosingresosfamiliares.Estoserefuerzaporellimitadoalcancedelacoberturadelasprestacionesdeseguridadsocialoporelmodestoniveldegenerosidaddelasprestacionesdelossistemasdepensiones.sobrelabasedeencuestasahogares,rofman(2005)reportaqueparaloshogaresconadultosmayoresde65añoslaparticipacióndelosingresosprevisionalesenelingresototalalcanzaenpromediodesdeun38.4%paraPerúhastaun70.6%enargentina,mientrasqueenloshogaressólocompuestosporadultosmayoresde65añoslaparticipacióndelasprestacionesporjubilacionesypensionesalcanzaunporcentajedelingresototalquevadesdeel52%enPerúal89%enbrasil.

latendenciaenlaactividadlaboraldelosadultosmayores(60añosymás)ysurelaciónconlaprotecciónsocial,enparticularlosprogramasdejubi-lacionesypensiones,haconcentradounaimportanteatencióndurantelaúltimadécadaenlospaísesdesarrollados,mientrasesescasaenaméricalatina.loshechosestilizadosobservadosennumerosospaísesdelaoEcdmuestranquesehareducidooestancadolatendenciaalretirotempranodelafuerzalaboral(aueryFortuny,2002).tambiénparecieraquesehadetenidolareducciónenelniveldeactividaddelosadultosmayores.Estosaspectos,acompañadosporunnuevoparadigmaenrelaciónalenvejecimientoquedestacalanecesidaddeun“envejecimientoactivo”,hangeneradoundebateenrelaciónasihayunareversiónenlastendenciasseñaladasycuálesseríanlaspolíticaspúblicasadecuadasparaacompañardichoprocesoenuncontextodefuertespresionesparaextenderlavidalaboralyrestringirelaccesotempranoalasprestacionesdeseguridadsocialdebidoalosproblemasdefinanciamiento.

Enaméricalatina,losestudiosdelasituaciónlaboraldelosadultosmayoressonescasosdebidoaqueotrosgruposdemográficos,comosonlosjóvenes,acaparanmayoratencióndelosesfuerzosqueserealizanenelámbito

35


delaspolíticaspúblicas.losproblemaseconómicosysocialesqueacompañanelprocesodeenvejecimientopoblacionalhacennecesariocomenzartambiénatenerunfocodeatenciónenlasituaciónlaboraldelosadultosmayores,enparticularenaquellospaísesqueenvejecieronoloestánhaciendoenformaaceleradaenlaspróximasdosdécadas.Enotrospaíseseldebateesmásinci-pientedebidoaquereciénestánexperimentandolatransicióndemográfica.

lafigura3muestralaimportanterelaciónqueexisteentrecoberturayparticipaciónlaboraldelosadultosmayorescuandosetomaunaobservacióndeseccióncruzadapara12paísesenlaregión.lacoberturaprevisionalnoeselúnicodeterminantedelaparticipaciónlaboral,perolamismaparececons-tituirunaparteimportantedelaexplicación.lacuantíadelasprestacionesdeberíaestarexplicandounaparterelevantedelasdiferenciasintrarregionales,porejemploentrebrasilyuruguay,ademásdeunaseriedefactoressocio-culturalesyderegulacioneslaboralesenrelaciónalaparticipaciónlaboraldelosmayoresde60años.

Figura3

PARTICIPACIÓNLABORALYCOBERTURAPREVISIONALMAYORESDE60AÑOS,2000-2003

Paraguay

Panamá

Argentina

Uruguay

Chile

Colombia

Venezuela

México

Costa Rica

Honduras

Ecuador

Brasil

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Cobertura pensiones

Part

icip

ació

n en

la f

uerz

a la

bora

l

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de bertranou yvelasco (2005) yrofman(2005).

36


lastendenciasgeneralesenlosindicadoreslaboralesyprotecciónsocialdelosadultosmayoresapartirdelosiniciosdelosnoventaen12paísesdeaméricalatinamuestranlossiguienteshechosestilizados(bertranouyvelasco,2005):(i)lastasasdeparticipacióntiendenacrecer,debidoprin-cipalmentealamayorparticipacióndelasmujeres;(ii)losmayoresde60añostienenbajastasasdedesempleo,peroéstesemuestraenaumento;(iii)losmayoresde60añosencuentranunasalidalaboralmayoritariamenteatravésdelempleoinformal,principalmenteporelcomportamientode loshombres;(iv)elempleoasalariadoesrelativamentereducidoentrelosadultosmayoresytiendeadecrecer,y(v)lajornadalaboraldelosmayoresde60sereducelevementeamedidaqueavanzanenlaedad.otroaspectorelevanteeslaformaenqueserealizalatransicióndelempleoalretiro,dadoquehayfactores institucionalesquepermitenalentarodesalentar laparticipaciónlaboralde losmayores.Enefecto,comosehamencionado, las reformasrealizadasalossistemasdepensionesdurantelos90han“endurecido”losrequisitosdeaccesoa laspensiones, loqueseestá reflejandoenque losadultosmayoresconcoberturadeprestacionesdelaseguridadsocialtiendenarecibirlasmástardíamente.

al igualque todas lasdimensiones socioeconómicas en la región,estastendenciasescondenunagranheterogeneidaddepatronesdeinserciónlaboralytendenciasdelempleoalretiro.unejemplodeellopuedeobser-varseenlasfiguras4y5dondesecomparanlosnivelesdeparticipaciónparadistintosgruposdemográficosalacercarsealossesentaañosyparalosmayoresdeesaedad.Parailustrarestepunto,seanalizalasituacióndedospaísesubicadosenlosextremosopuestosdelafigura3,encuantoaproporcióndeadultosmayorescubiertosporpensionesytasasdeparticipa-ción:uruguayyHonduras.loshechosmásdestacablessonlossiguientes:(i) ambospaísesmuestranaltaparticipaciónparahombres, enelprimercasosereducefuertementealavanzarenlaedaddesdeun90%al10%alllegaralosmayoresde70;(ii)laparticipacióndelasmujeresesmásaltaparaelcasodeuruguayytambiénexperimentaunafuertecaídaalavanzarenlasedades,del70%al10%enelaño2003,mientrasqueenelcasodeHonduraslaparticipaciónfemeninaesmenorycaedeun45%al15%enlosmismosgruposdeedadcomparados,(iii)noexistencambiosrelevantesparalaparticipacióndehombresentreprincipiosdelosnoventayelaño2003,sinembargo,existeparaambospaísesunaumentodelaparticipaciónfemeninaparatodaslasedades.

3�


Figura4

URUGUAY:PARTICIPACIÓNLABORALDEHOMBRESYMUJERESMAYORESDE50AÑOS,1991-2003

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

De 50 a 54 De 55 a 59 De 60 a 64 De 65 a 69 De 70 y más

Hombres 91 Mujeres 91 Hombres 03 Mujeres 03

Fuente:bertranouyvelasco(2005).

Figura5

HONDURAS:PARTICIPACIÓNLABORALDEHOMBRESYMUJERESMAYORESDE50AÑOS,1990-2003

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

De 50 a 54 De 55 a 59 De 60 a 64 De 65 a 69 De 70 y más

Hombres 90 Mujeres 90 Hombres 03 Mujeres 03

Fuente: bertranouyvelasco(2005).

3�


Finalmente,es importantemencionarquenohayevidenciaempíricasuficientequepermitaexplicarelcomportamientodelaofertalaboraldelaspersonasmayoresenlospaísesdelaregión,nitampocoelefectoquepodríantenercambiosenlasregulacionesquealientenodesalientenlaparticipaciónlaboraldeestegrupopoblacional.tradicionalmente,haestadoarraigada,enelámbitodelaspolíticaslaborales,laideadequeunasalidadelosadultosmayoresdelmercadolaboralpermitiríagenerarespacioparaunmayorempleojuvenil;sinembargo,laevidencianoesconcluyentealrespecto,enparticularenunmercadolaboraltansegmentadocomoelquepresentalamayoríadepaísesde la región.Hayunespaciode trabajo importanteenelestudioydiseñodepolíticasarticuladasyconsistentesparalosámbitoslaboralesydelaprotecciónsocialdelaspersonasmayores.

F. REFLEXIONESFINALES

unaparteimportantedelaprotecciónsocialquerecibenlostrabajadoresysusfamiliasenaméricalatinaprovienedeesquemasdenaturalezacontribu-tiva.Estosignificaquelascondicionesdeadquisiciónalasprestacionesestánestrechamenterelacionadasconlahistoriadecontribucionesalosprogramasdelaseguridadsocial,implicandodeestamaneraqueelaccesodependedelascondicionesdeempleoalolargodelciclodevidalaboral.deestaformasecristalizaparalaregiónuna“paradojadelaprotecciónsocial”:lostrabajadoresmejorposicionadosenelmercadolaboralsonaquellosquerecibenmásymejorprotección.Elpanoramadelaproteccióndelosadultosmayorescristalizaestacaracterística:aquellosconmejorprotecciónsonlosquetuvieronmejoresopor-tunidadesyrendimientoenelmercadolaboraldurantesuvidaactiva.

Porotrolado,laexistenciayextensióndeprogramasdeprotecciónsocialdenaturalezanocontributivayasistencialesmáslimitada,porloquelasbrechasdecoberturadelosprogramascontributivosnoalcanzanasercerradasporestetipodeesquemas.Elmejorejemploparaestosonlasprestacionesporvejez,invalidezysobrevivencia.Enelcasodelaproteccióndelasaludexisteunmayorequilibrioentreelcomponentecontributivoynocontributivo,dadoqueunaimportantecantidaddeprestacionessefinancianconrecursosderentasgeneralesynotienencondicionesdeadquisiciónvinculadasconlahistorialaboraldeempleocubiertoporlaseguridadsocial.deestaforma,laformalidadlaboralnogarantizaprotección,aunquesí incrementasignificativamentelaprobabilidaddecontarconunconjuntodebeneficioslaboralesysociales.

3�


Porlotanto,laconfiguracióndelsistemadeprotecciónsocialparalavejezcontinuaráconalgunaspropiedadesnodeseablescomolafragmentaciónyfaltadeestandarización.sinembargo,puedenreforzarsecriterioscomolauniversalidad,esdecir,quetodoslostrabajadorestenganalmenosaccesoaunniveldeprotecciónsocialbásica,asícomotambiénlasolidaridadyequidad,criteriosendondelostrabajadoreshacenunesfuerzodefinanciamientoacordeconsucapacidadcontributiva.Paracambiarestasituaciónenelmedianoplazosedeberíatransitaruncaminoquepermitaestructurarunprimerpilaruniformeydealcanceuniversal.Enalgunospaísesestaalternativaesviable,porejemplo,enargentina,chile,costaricayuruguay,dondepodríanre-definirseconceptualmentelaestructurayalcancedelapensiónmínimaylaspensionesasistenciales.Enlospaísesdemenorcapacidadfiscalparaexpandirelgastosocialdestinadoalosadultosmayores,ydondehaysimultáneamenteotrasprioridadesrelevantesdepolíticasocial,elprimerpilarparaaliviarlapobrezadeberíaserseguramentemásacotadoymejorfocalizado.dadoqueenestospaíseselenvejecimientonohaalcanzadodimensionesconsiderables,laexpansióndelacoberturadeesteprimerpilarpuedelograrsemásfácilmenteyenformagradual.

lareflexiónmásrelevanteligadaalaconcepcióngeneralsobrelapolíticasocialylanuevaestructuradelsistemadejubilacionesypensionesserefiere,endefinitiva,albalanceresultanteentrelaresponsabilidadindividualylarespon-sabilidadcolectivaquedeberánasumirlosactoresparaafrontarlosriesgosdevejez,invalidezymuerte.Esquemasdenaturalezaestrictamentecontributiva,basadosencotizacionesindividuales,seasientanenlaresponsabilidadindi-vidual.deestamanera,las“primas”y/o“prestaciones”seajustandeacuerdoconlashistoriaslaboralesyriesgosindividuales.Estasnuevascaracterísticasestánteniendotambiénunimpactodegénerosignificativo.lasalternativasquesealejandeesteesquemaextremocontributivo/individualtrasladanpartedelaresponsabilidadaunnivelmáscolectivo(empresa,Estado).Enlosúltimosañosparecieraquehabríauninterésenrecuperarpartedelbalancehacialaresponsabilidadcolectiva,oalmenosnoprofundizarreformasquerefuercenelcaráctercontributivo/individual.

otrareflexiónserefiereacómodeberíaconcebirseelsistemadeprotec-ciónsocialensuconjunto,encontraposiciónaunaconcepciónfragmentadadelosriesgossocialesqueafrontaunapersonaalolargodelciclodevida.Elaumentodelaexpectativadevidahallevadoaque,paralosadultosmayores,elriesgodelongevidadseveacadavezmásamenazadoporlosrequerimientosdeatencióndelasaludqueporlaincapacidadparagenerarosustituiringresos.

40


Enelfuturocercanoeldiseñodelsistemadeprotecciónsocialnodeberíafrag-mentarseensegurodesalud,seguroporinvalidezyseguroporvejez.lavejezesunapartedelciclodevidadondeseaceleraelincrementodelosriesgosdesaludeinvalidez(shiller,2003).Porlotanto,esrelevanteatendernosóloelriesgodevejez,ensuconcepcióntradicional,sinolavejezcontingenteaunavariedadderiesgosqueseacrecientanalfinaldelavida.

Finalmente,cabemencionarquelaedadlegalderetiroenlossistemasdepensionesesunavariableclavedesdeelpuntodevistadelaviabilidadfinancieraanivelagregadoydelimpactoenlosnivelesdeprotecciónenladimensiónpersonal,particularmenteenelcasoenquelasprestacionessederivandelahorroindividual.Encuantoalfinanciamientopúblicoelaumentodelaedadlegalderetiropuederesultarlavariabletécnicamentemenoscomplejadeadministrarenunareforma,sinembargo,laquepolíticamentepuedetenermásresistencia.además,lasedadeslegalesderetirodiferencialesparahombresymujeresen lossistemasquehan introducidoesquemasdecapitalizaciónindividualafectannegativamenteaestasúltimas,sinembargo,socialmentenoesuntemaderelevanciaenlaagendadereformasfuturas

conjuntamenteconladiscusióndelaedadlegalderetiro,encuantoasuimportantepotencialcomoinstrumentodeadaptacióndelossistemasdejubilacionesypensionesalanuevarealidaddemográfica,debenconsiderarselosaspectosdelmercadolaboraldelosadultosmayores.laofertalaboraldelosmayoresdesesentaañostieneunatendenciahaciaelaumentopordiversosmotivosydeberíacontemplarselanecesidaddeunenfoquecomprensivoycoherentedelaspolíticaslaboralesydeseguridadsocialquefortalezcaelpapelprotectordelosingresosylapotencialidadproductivadelafuerzalaboralenlaúltimaetapadelciclodevida.

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42


anexo

CuadroA-1

AMÉRICALATINA:TASASDECRECIMIENTODELAPOBLACIÓNTOTALYDELAPOBLACIÓNDE60AÑOSYMÁS,SEGúN

qUINqUENIOSSELECCIONADOS,PORPAÍSES,1970-2050(porcentajes)

AñosTasas de crecimiento anual de la población

60 años y más Total

1970-1975 2.78 2.46

1995-2000 3.18 1.56

2020-2025 3.64 0.87

2045-2050 1.83 0.22

Fuente:WorldPopulationProspects:the2004revision,unitednationsPopulationdivision.

CuadroA-2AMÉRICALATINA:DISTRIBUCIÓNDELAPOBLACIÓNTOTAL

PORGRANDESGRUPOSDEEDAD,SEGúNPAÍSES,1975-2050(porcentajes)

AñosGrandes grupos de edades

0-14 años 15-59 años +60 años

1975 41.3 52.2 6.5

2000 32.0 59.9 8.1

2025 23.3 62.2 14.5

2050 18.1 57.8 24.1

Fuente:WorldPopulationProspects:the2004,revision,unitednationsPopulationdivision.

43


CuadroA-3

AMÉRICALATINA:POBLACIÓNDE60AÑOSYMÁS,SEGúNPAÍSES,1975-2050

(enmilesdepersonasyporcentajes)

Países

Total población60 años

Proporción de la población de 60 años

y más

1975 2000 2025 2050 1975 2000 2025 2050

américalatinayelcaribe 21.028 42.331 100.672 188.317 6.5 8.1 14.5 24.1

argentina 2.971 4.988 7.874 12.766 11.4 13.5 17.1 24.8

bolivia 263 538 1.175 2.612 5.5 6.5 9.5 17.5

brasil 6.499 14.055 35.147 63.307 6.0 8.1 15.4 25.0

chile 813 1.584 3.920 5.920 7.8 10.3 20.3 28.7

colombia 1419 2.913 8.039 15.324 5.6 6.9 13.9 23.3

costarica 141 300 889 1.702 6.9 7.6 16.0 26.5

cuba 928 1.505 2.965 3.677 10.0 13.5 26.1 37.7

Ecuador 421 911 2.293 4.429 6.1 7.4 13.6 23.0

Elsalvador 195 455 968 2.275 4.7 7.2 10.7 21.0

Guatemala 280 663 1.410 3.440 4.5 5.9 7.4 13.4

Haití 345 467 821 2.042 7.0 5.9 7.6 15.7

Honduras 125 335 882 2.258 4.1 5.2 8.6 17.7

méxico 3.349 6.938 18.336 38.063 5.6 6.9 14.2 27.4

nicaragua 105 230 624 1.762 4.0 4.6 8.1 18.8

Panamá 112 234 609 1.164 6.5 7.9 14.3 22.9

Paraguay 191 291 859 1.964 7.2 5.3 9.5 16.2

Perú 843 1.852 4.481 9.232 5.6 7.1 12.4 21.7

repúblicadominicana 234 472 1.256 2.648 4.6 5.7 11.2 20.9

uruguay 400 576 776 1.078 14.1 17.2 20.2 26.7

venezuela 628 1.650 4.823 9.421 4.9 6.8 13.6 22.4

Fuente:WorldPopulationProspects:the2004revision,unitednationsPopulationdivision.

44


CuadroA-4

AMÉRICALATINA:ÍNDICESDEENVEJECIMIENTOYDEPENDENCIASEGúNPAÍSES,1975-2050

(porcentajes)

PaísesÍndice de envejecimiento Relación de dependencia

1975 2000 2025 2050 1975 2000 2025 2050

américalatinayelcaribe 15.8 25.3 61.9 133.2 12.5 13.5 23.2 41.6

argentina 39.0 48.3 77.6 139.8 19.2 23.1 28.0 43.3

bolivia 3.5 5.2 11.6 28.6 10.8 12.0 15.4 28.0

brasil 14.9 27.3 69.4 141.1 11.2 13.0 24.7 43.7

chile 21.1 37.0 104.6 173.7 14.1 16.6 33.8 52.3

colombia 12.9 21.1 58.4 128.6 11.0 11.5 22.4 39.9

costarica 16.6 24.0 76.9 156.3 13.3 12.6 25.4 46.8

cuba 26.9 64.0 172.7 277.9 19.1 20.7 44.5 77.4

Ecuador 13.9 21.5 55.7 125.6 12.2 12.7 22.0 39.3

Elsalvador 10.4 20.4 41.0 109.0 9.5 12.7 16.9 35.2

Guatemala 10.1 13.5 21.2 59.1 8.9 11.9 12.7 21.0

Haití 17.1 14.5 24.3 68.3 13.5 11.0 12.3 25.6

Honduras 8.6 12.5 29.5 89.5 8.7 9.8 13.9 28.2

méxico 12.1 20.6 64.7 163.9 11.9 11.7 22.2 49.0

nicaragua 8.3 11.0 28.5 96.4 8.4 8.7 12.8 30.5

Panamá 15.2 24.9 59.3 123.6 12.8 13.2 23.1 39.0

Paraguay 16.5 13.4 31.6 72.4 14.6 9.7 15.7 26.5

Perú 12.9 20.7 49.4 115.5 10.9 12.2 19.8 36.4

repúblicadominicana 10.1 16.3 43.2 107.8 9.3 9.6 17.9 35.0

uruguay 51.0 69.6 98.9 156.9 24.3 29.7 33.9 47.3

venezuela 11.4 20.1 55.6 121.4 9.5 11.3 22.0 38.0

Fuente:WorldPopulationProspects:the2004revision,unitednationsPopulationdivision.Índicedeenvejecimiento=(poblaciónde60añosymás/población0-14)x100.relacióndedependencia=(Poblaciónde60añosymás/poblaciónde15-59)x100.

45

caPÍtulo iitendencias en indicadores de emPleo y

Protección social de adultos mayores en américa latina�

A. INTRODUCCIÓN

lastendenciasenlaactividadlaboraldelosadultosmayores(60añosymás)hanconcentradounaimportanteatencióndurantelosúltimosaños.Ennume-rosospaísesdelaoEcdpuedeobservarseunestancamientoenlatendenciaalretirotempranodelafuerzalaboralylareducciónenelniveldeactividaddelosadultosmayores.Estosaspectos,acompañadosporunnuevoparadigmaenrelaciónalenvejecimientoquedestacalanecesidaddeun“envejecimientoactivo”,hangeneradoundebatesobresihayunareversiónenlastendenciasseñaladasycuálesserían laspolíticaspúblicasadecuadasparaacompañardichoproceso.

Enaméricalatina,encambio,elcentrodelapreocupaciónhasidoelprocesodeenvejecimientodelapoblaciónysusconsecuenciassobrelasfinanzasdelossistemasdepensiones,siendoescasoslosestudiosdelasituaciónlaboraldelosadultosmayores.Enefecto,losproblemaseconómicosysocialesqueacompañanelprocesodeenvejecimientopoblacionalhancomenzadoaserunfocodeatenciónmásprioritarioenalgunospaísesqueenvejecieronoloestánhaciendoenformaacelerada.Enotrospaíses,eldebateesmásincipientedebidoaquereciénestánexperimentandolatransicióndemográfica.

Enestedocumentosedescribenyanalizan,enformaresumida,lasten-denciasgeneralesobservadasdurantelosúltimos10a13añosenindicadores

1 EsteartículohasidopreparadoporFabiobertranouyjacobovelascodelaoficinasubregionaldelaoitensantiago.Elmismoactualizaunaversiónanteriorpreparadaen2003porFabiobertranouyandreasánchez(consultoraoit).Elprocesamientode la informaciónpara laelaboracióndelosindicadoresestadísticosfuerealizadoporoit/sialdePanamá(sistemadeinformaciónparaaméricalatinayelcaribe).

46


laboralesclásicos,paraadultosmayoresyenlosgruposetariosadyacentesalumbraldeedaddeadultomayor.lainformaciónprocesadaenlaquesebasaestanotaprovienedeencuestasdehogarespara12paísesdelaregión.

B. TENDENCIASENINDICADORESLABORALES

Enestasecciónserevisanlosprincipalesfactoresqueexplicandesdeunpuntodevistaeconómicolaparticipacióndelaspersonasmayoresenelmercadodetrabajoparaluegoanalizarlastendenciaslaboralesobservadasen12paísesdelaregión.

1. ¿quéelementosexplicanelniveldeactividaddelosadultosmayores?

laparticipaciónlaboraldelaspersonasmayoreses,sinduda,unfenómenoimpulsadopormúltiplescausas,entrelasquesedestacanlasdemográficasysanitarias;laextensiónycalidaddelacoberturadelossistemasdeprotecciónsocialyelentornomacroeconómicoyeldesempeñodelmercadodeltrabajo.

Encuantoalasvariablesdemográficas,enlamayoríadelospaísesbajoanálisislaexpectativadevidadelosadultosmayoressehaincrementadoyseesperaquesigahaciéndoloenlospróximosaños.Porotraparte,elestadodesaluddelaspoblacionesdeedadmayor,queesunelementocríticoqueinfluyesobrelasposibilidadesdetrabajodelaspersonasmayores,haestadomejorando.Enefecto,losavancesdelacienciamédicahacenfactiblequeladiscapacidaddecrezcaencasitodoslospaísesdelmundo,locualsugeriríaquemáspersonasenvejecidasestánllevandovidasmáslargasymássaludables.sibienlossistemasdesaluddelospaísesdelaregiónestánlejosdedarunacoberturauniversaltantoenprevencióncomoenrecuperacióndelasalud,esevidentequealmenosenlosestratossocioeconómicosmediosyaltossehanproducidocambiosfavorablesenlascondicionesdesaluddelaspersonasmayores,cuyaincidenciasobrelastasasdeactividaddelaspersonasmayoresesnecesarioinvestigar.

lasdecisionesrespectoalaedaddejubilaciónyretirodelafuerzadetrabajotienden,engeneral,aestardisociadaseneltiempo.noobstante,ambasdecisionesestánfuertementeinfluenciadasporlascaracterísticaseincentivosimplícitosyexplícitosenelsistemadeprotecciónsocialylacalidaddelosbeneficiosofrecidostantoenpensionescomoensalud.Enesteámbito,lasreformasalossistemasdepensionesmaterializadasporlospaísesdelaregión,

4�

capítuloii:tendenciasenindicadoresdeempleo…

mayoritariamente,durantelosaños90hantendidoaestablecerunarelaciónmásestrechaentrelosaportesylaspensiones,locualaleliminarsubsidiostiendeareducirlatasadereemplazo,induciendounacontinuidadenlaparticipaciónlaboraldelosjubiladosafindecomplementarlapensión.

Encuantoalentornomacroeconómico, ladécadade los90hasido,en términosgenerales,unperíododecrecimientoeconómicoenaméricalatina,loqueconstituyeunescenariofavorableparaelempleoengeneralytambiénparalosadultosmayoresquebuscanmantenerolograrunempleo.adicionalmente,ytambiénentérminosgenerales,sehaobservadounaten-denciaaladesregulacióndelmercadodeltrabajoylaintroduccióndenuevasformasdecontratacióntalescomoeltrabajosuministrado,lasubcontratacióndeserviciosyloscontratosaplazofijo.Estaspolíticasengeneralhantendidoareducirloscostoslaboralesyhanprecarizadoelempleo,sinembargo,hanpermitidounamayorexpectativadeempleoparalaspersonasmayores.

2. Tendenciadelastasasdeactividad

Parafacilitarlascomparacionesdelastendencias,lospaíseshansidoagrupadosentressubregiones.Elconosurincluyeargentina,brasil,chile,uruguayyParaguay(grupo1);américaandinacomprendecolombia,Ecuadoryvenezuela(grupo2)yméxicoyaméricacentralabarcacostarica,Honduras,méxicoyPanamá(grupo3).

laheterogeneidaddelospaísesintegrantesdecadaunodelosgrupos,especialmenteencuantoasugradodedesarrolloycalidaddelacoberturaensistemasdeprotecciónsocial,ponederelieveinteresantesdesafíosparafuturasinvestigacionesquepermitancomprenderenmayormedidaestefenómenodeaumentoenlastasasdeparticipacióneconómicadelaspersonasmayores.

losprincipaleshallazgossonpresentadosenformadehechosestilizadosyexplicadosacontinuación:

a) Las tasas de participación de los adultos mayores tienden a crecer.conexcepcióndeuruguay,enlospaísesdelgrupo1lastasasdeparticipaciónenlafuerzalaboraldelosmayoresde60añoshancrecidomarcadamenteentreun12%yun43%,comosemuestraenelcuadro1.tambiénlospaísesdelgrupo2presentanuncrecimientodelaparticipacióncercanoal20%,mientrasquelospaísesdelgrupo3sehanmantenidoenlasmismasproporciones.EsimportantenotarqueenParaguay,EcuadoryHondurascasilamitaddelosadultosmayoresdeclaranestartrabajandoobuscando

4�


unempleo.EstastendenciassoncontrariasaloqueocurreenlamayoríadelospaísesdelaoEcd,dondeeldescensodelastasasdeparticipacióndelostrabajadoresadultosmayoresestáasociado,entreotros,conunretirotemprano,incrementosenelingresopercápita,mayoreducaciónymejorestadodesalud.solamenteenuruguayycostaricaseobservanlasmismastendenciasmundiales,dondelaparticipaciónenlafuerzalaboraldelosmayoresde60añosdecrecióentornodel10%enladécadadelosnoventayambospaísespresentanlasmenorestasasrelativasdesusgrupos.

Ensuma,elaumentoenlaparticipacióneconómicadelosadultosmayoresresultaserunfenómenotransversal,presenteenpaísescondiversosgradosdedesarrolloeconómicoydelossistemasdeprotecciónsocial.

a) Los mayores de 60 años tienen bajas tasas de desempleo, pero éste se muestra en aumento.lastasasdedesempleodelosadultosmayores,engeneral,sonmásbajasquelastasasdedesempleopromediodelaeconomía.Ellosedebeaquesilosadultosmayoresnoencuentranempleogeneral-mentedecidenosevenforzadosaretirarsedelafuerzadetrabajo(efecto“desaliento”)orecibirlasprestacionesdelaseguridadsocial.sinembargo,lastasasdedesempleodeestegrupopoblacionalmuestranaumentosenlospaísesdelgrupo1y2.Entrelosprimeros,losquemássedeterioraronfueronargentinaybrasildondelastasasdedesempleosonentrecuatroycincovecesmásaltasqueacomienzosdelosnoventa.argentinapresentalamayortasadedesempleoregionalparalosmayoresde60años,del13%enelúltimoañoconsiderado,reflejandodeestamaneralacrisisporlaqueatravesóestepaís.laexcepcióneschile,dondelatasadedesempleocayómásdeunpuntoporcentual.Enlospaísesandinos,eldesempleocrecióeldobleenelmismoperíodo,destacándoselosfuertesaumentosexperimen-tadosporEcuador(3.8veces)yvenezuela(3.4veces).Encontraste,lastasasdedesempleoseincrementaronmoderadamenteodescendieronenelgrupo3.EnHondurasyPanamásemantuvieronconstantes,enméxicodescendieron,yencostaricaaumentaron.

b) Los mayores de 60 años encuentran una salida laboral mayoritariamente a través del empleo informal 2 a medida que avanzan en la edad.Excepto

2 ladefinicióndeempleoinformaladoptadacorrespondealautilizadaporlaoitenelPanorama Laboral(oit,2004).

4�


chile,Panamáybrasil,dondelaproporcióndeadultosmayoresenelempleoformalcrecióun8.7,2.4y2.7puntosporcentuales,respectiva-mente,enlosnoventa,enelrestodelospaíseslosmayoresde60añossedesplazanhaciacategoríasdeempleoinformal.Enlospaísesdelgrupo1,Paraguayyargentinamuestranimportantesdescensosenlapropor-cióndemayoresde60añosquetrabajanenelsectorformalentre1990y2003.además,enParaguay,apenasel12.2%delosadultosmayorespertenecealsectorformal.mientrasqueenbrasil,casiel70%trabajaendichosector,convirtiéndoseenelpaísconmayorempleoformalparalosadultosmayoresanivelregional.Enelgrupo2laproporcióndeadultosmayoresenelsectorformalcaesustancialmente.EnEcuador,en1990,casiel35%deestegrupoestabaenelsectorformal,mientrasquealfinalde2003sóloel18%pertenecíaaél.tambiénenvenezuelalaproporcióncayódesdeel56%hastael45%entre1994y2003.Enelgrupo3,sóloenHonduraslaparticipacióndelosadultosmayoresenelsectorformalcayóde21%a11%,mientrasqueenméxicolarelaciónsemantuvo.otroaspectonotableserefiereaqueenlospaísesdelosgrupos2y3laformalidaddelosmayoresde60añosnosuperael40%,entantoquealniveldelconjuntodelos12países,el50%deformalidadseexplicaporlaaltaproporcióndeestacategoríaenbrasil,cuyopesoespecíficoenlaPEaregionalesde44%.

c) El empleo asalariado es relativamente reducido entre los adultos mayores y tiende a decrecer.sibienenuruguaylaproporcióndeadultosmayoresasalariadossuperael50%,enlospaísesdelgrupo1latendenciadelaasalarizaciónesdescendente.sóloargentinaychilemuestranaumentos,del12y5.7puntosporcentuales,respectivamente;mientrasqueenbrasilyParaguayrepresentanaproximadamenteel15%yhanperdidopartici-paciónconsiderablementedurantelosnoventa.lospaísesdelgrupo2siguenlamismatendenciamenguante,exceptovenezuelaqueaumentóen5puntosporcentuales.sinembargo,enningúnpaísdeestegrupolosmayoresasalariadossuperanel27%.Entrelospaísesdelgrupo3elempleoasalariadodelosmayoressemantiene(costarica,Panamá),ocae,comoporejemploenHonduras,endondeestegrupopasóde26%a18%entre1990y2003,respectivamente.solamenteméxicopresentaunaproporciónde38%en2003.Paraunamejorcomprensióndeestosfenómenosseríanecesariounanálisisdeloquesucedeconlageneraciónydestruccióndeempleosencadacategoríaparacadacohorte.

50


d) La jornada laboral de los mayores de 60 se reduce a medida que avanzan en la edad y el tiempo.Enlospaísesdelgrupo1lajornadalaboralsema-nalseredujoentreunayochohorasdesdeeliniciodelosnoventahastaprincipiosde2000.Estamagnitudesconsiderablementeimportantesisecomparaconlosotrosgrupos.Enelgrupo2,lashorassemanalesdelosmayoresde60añosseredujeronentretresyseishoras.sóloenelgrupo3lashorastrabajadassemanalmentedelosadultosmayoresaumentaron,enelmismoperíodo,entreunahoraencostarica,doshorasenméxicoy16horasenPanamá,mientrasqueenHondurasseredujoenochohoras.

Ensuma,enlospaísesdeaméricalatinaestáexhibiendoadultosma-yoresconcrecientestasasdeparticipacióneconómicaquetiendenainsertarsemayoritariamenteenelsectorinformal,encategoríaocupacionalnoasalaria-dos,loquelosdejaenunasituaciónmásdesfavorablequelapoblaciónmásjoven.Porotraparte,lamenortasadedesempleorelativaquecaracterizabaaestetipodetrabajadoresesunatributodesuinserciónlaboralquepareceestarperdiéndose,almenosdurantelaúltimadécada.unelementodestacablepareceserlareducciónrelativadelajornadalaboraldelaquegozanlosadultosmayoresrespectoalosrestantesgruposdetrabajadores.

C. TENDENCIASENINDICADORESDETRANSICIÓNDELEMPLEOALRETIRO

Enestasecciónseconsideraalapoblaciónmayorde50añosendosgrupos:aquellosadultosde50a59añosyaquellosadultosmayoresde65añosymás.deestamanerasepretendeconstruirapartirdelosindicadoreslaboralesdeambosgruposun indicadorde transiciónparaanalizar lapro-fundidaddelastendencias.Esteindicador,calculadocomolaproporcióndelosadultosentre50y59añossobrelosadultosmayoresde65años,permiterealizarcomparacionesintereintratemporales.

al igualqueen lasecciónprevia, se resumen losprincipaleshechosestilizados:

1. Elmayorcrecimientoenlafuerzalaboraldelosmayoresseproduceenlasmujeres

sibienlastasasdeparticipacióndelasmujeressonnotablementeinferioresalasdeloshombresencasitodoslosrangosdeedad,lastendenciasmundiales

51


muestrancadavezmásmujeresocupadasydemayoredad.larelaciónentrelastasasdeparticipacióndelosadultosmayoresde50a59añosylosde65añosymásdesciendeen3delos5paísesdelgrupo1.Ellosedebealnotableaumentodelosmayoresde65añosenlafuerzalaboral,especialmenteporpartedelasmujeres.deestamanera,argentina,brasilyParaguayhanduplicadolaparticipaciónenlafuerzalaboraldelasmujeresmayoresde65añosdurantelosnoventa.laexcepciónlaconstituyeuruguay,dondesonlasmujeresdelgrupode50a59añoslasqueaumentaronsuparticipaciónlaboralmásquelasmayoresde65años.Enchile,elcrecimientodelaparticipacióndelosdosgruposetariosesrelativamenteigual.Entrelospaísesdelosgrupos2y3larelaciónentrelosde50a59ylosmayoresde65añosaumentó–salvoenEcuadorycolombia–,principalmenteafectadaporunaumentoenelempleoenlosdelprimergrupo,enparticularentredelasmujeres.Porejemplo,encostarica,elindicadordetransiciónpasóde2.4a3.6porque,porunlado,aumentólaparticipacióndelosde50a59(del51.2%al61.7%)y,porotro,disminuyóladelosmayoresde65años(de21.2%a16.9%).siseobservanestoscambiosporgénero,enloscuadros3y4,elaumentodelprimergruposedebeaunamayorcantidaddemujeresparticipandoenelmercadolaboral(de21.0%en1990a36.5%en2003)yladisminucióndelsegundoaunamenorporcióndetrabajadoreshombresmayoresde65años(pierdenparticipaciónde35.5%en1990a29.5%en2003).todasestastendenciasvanacompañadasporlosmismoscambiosenlastasasdeempleo.

2. Aumentalainformalidadentrelosadultosmayores,principal-menteporelcomportamientoenloshombres

lainformalidadmuestramásvariabilidadparalospaísesdelgrupo1queenlosotrosdosgrupos.Enargentina,Paraguayyuruguaylaformalidadentrelosadultosmayoresde65añosseredujoentre1990y2003,principalmentecomoconsecuenciadeunareducciónenlosempleosformalesdeloshombres.Enbrasilychile,sinembargo,dichaproporcióncreció,particularmenteporunaumentoen laparticipaciónde lasmujeresenempleos formales.Estefenómeno imponeuna reflexiónrespectode laconvenienciadeestablecerdistintasedadesderetiroentrehombresymujeres.Enlospaísesdelgrupo2y3seapreciaunareduccióndelosadultosmayoresempleadosenelsectorformaldesuseconomíasy,enespecial,entreloshombresmayoresde65años.Porejemplo,enEcuador,laproporcióndehombresde50a59enempleosformalespasóde48.6%a37.6%entre1990y2003,yparalosmayoresde

52


Par

tici

paci

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País

ess

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1990

26.9

26.4

1.7

53.1

29.6

n.d.

2000

30.2

3.4

29.0

2.6

4.6

2.9

50.8

-2.3

25.9

-3.7

37.6

2003

30.8

3.9

29.5

3.1

4.2

2.5

51.6

-1.5

27.6

-2.1

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Gru

po1

1990

25.1

24.8

1.4

58.8

27.7

n.d.

2000

30.1

5.0

28.8

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3.4

61.6

2.8

22.1

-5.6

36.4

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2003

29.6

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28.3

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3.3

59.8

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1990

17.0

16.5

3.0

47.4

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n.d.

2001

22.4

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19.3

2.8

14.1

11.1

40.4

-7.0

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2003

22.7

5.7

19.7

3.2

13.2

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38.9

-8.5

43.6

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38.1

0.0

bra

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1990

27.3

27.2

0.5

65.0

24.8

42.0

1999

32.3

5.0

31.5

4.4

2.5

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69.2

4.2

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-7.1

2003

31.3

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3.3

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1990

31.2

30.1

3.7

40.6

25.8

43.4

2000

32.8

1.6

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2003

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37.4

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1990

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1.3

34.8

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42.0

2001

51.5

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2003

47.1

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3.5

17.8

-17.

026

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1994

30.8

30.0

2.7

55.9

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39.7

2001

35.9

5.1

33.7

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6.1

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1990

28.6

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2000

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2003

29.0

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1991

26.0

25.2

3.0

29.5

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37.3

2000

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2003

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1990

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2003

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1991

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65añoseldescensofuede39.2%a16.9%enelmismoperíodo.Entrelasmujereslasituaciónhasidomásvariable,lasdemásde65añosaumentaronsuparticipaciónenelsectorformalde3.8%a5.1%.algosimilarocurrióenméxicodondeelaumentofuede15.8%a20.0%enigualperíodo.Enelrestodelospaísesdelosgrupos2y3,lasmujeresde65añosymásvieronreducidassusoportunidadesenlosempleosformales.

3. Laproporcióndeasalariadosescadavezmenor;sinembargo,enalgunoscasoslasmujerescomienzanaocuparmáspuestosenestacategoríaocupacional

Engeneral,losempleosasalariadosdelosadultosmayoressereduceneneltiempoyamedidaquelostrabajadoresadquierenmásedad.sinembargo,laevidenciaparaaméricalatinaesalgodispersa.Enelconosur,argentinaychileconstituyenlaexcepcióncomoresultadodeunaumentoenlosempleosasalariadosdelasmujeresadultasmayores.Enuruguay,aumentaelempleoasalariadoentrelasmujeresdelosdosgruposetarios,perocaeenelcasodeloshombres.Elrestodelospaísesdeestegruposiguenlatendenciageneral,esdecir,unadisminucióndelempleoasalariadotantoparahombrescomoparamujeresmayores.Entrelospaísesdelgrupo2,venezuelapresentaunaumentoenlasproporcionesdeasalariadoscomoresultadodeunamayorparticipacióndeloshombresmayores.así,el35%deloshombresentre50y59eranasalariadosen1994yen2003eranmásdel43%.lomismoocurreparalosmayoresde65años,quepasaronde18%a24%enigualperíodo.Enelgrupo3,loshombresadultosmayoresenPanamásonlaexcepciónalatendenciageneral.lostra-bajadorespanameñoshombresde50a59añosaumentaronlaparticipaciónenpuestosasalariadosun8%,ylosmayoresde65añosun21%entre1991y2003;mientrasquelasmujeresdejaronlospuestosasalariadosenun23%yun53%,respectivamente,enelmismolapso.Enméxico,entre1990y2003lospuestosasalariadosdelasmujeresentre50y59añosaumentaronde34%a37%,queentrelasmayoresde65añospasaronde31%a34%,compensandoeldescensodeloshombresdeigualedad,de38%a36%.

4. Lajornadalaboralsereducemásrápidamentealpasarde50-59añosa65añosymás

En lospaísesdelgrupo1 lashoras trabajadas semanalmenteenelprimergrupo(50-59años)sonmayoresalasdelsegundo(65ymás)tantoal

55


comienzodelosnoventacomoalfinal.sinembargo,enlosúltimosañosseprodujounsustancialdescensoenlajornadadetrabajodelosmayoresde65años.brasileselcasomásnotable,porqueen1990elgrupode50a59añostrabajaba43.6horassemanalesyelde65añosymás40.7,mientrasqueen2003seredujerona40.1y31.4respectivamente.Estotambiénserepiteenlospaísesdelgrupo2,noasíenlosdelgrupo3dondelajornadalaboralaumentaenambosrangosdeedad.Enméxico,porejemplo,en1990losde50a59añostrabajabancasi40horasalasemanaylosmayoresde65años37horas,sinembargoen2003losprimerosaumentaronlajornadaa43horas/semanaylossegundosa40horas/semana.analizandoporgénero,paraelúltimoañodisponible,dentrodelgrupodehombreslashorastrabajadassonmásaltasquelasdelasmujeresysimilaresentrepaíses(vertambiénduryeayPagés,2001).Elperíododetrabajosemanalseencuentraenunrangode39a54horasparalostrabajadoresde50a59años,yde32a51horasparalosmayoresde65años,mientrasqueentrelasmujeresde50a59años,elrangovaríade31a46horasyparalastrabajadorasmayoresde65añosfluctúaentre22y40horas.Entretodoslospaísesrelevados,chilesedestacacomoeldemayorjornadalaboralentrelosadultosentre50y59años,con54.2horas/semanaparaloshombresy46.3paralasmujeres.lesiguecolombiaconcasi50horas/semanapromedioentreloshombresy38horas/semanaparalasmujeres.EldemenorperíodolaboralesPanamá,con42.6horas/semanapromedioparaloshombresy37.3horas/semanaparalasmujeres.

5. Losadultosmayoresconcoberturadeprestacionesde laseguridadsocialtiendenarecibirlasmástardíamente

laevidenciaenesteaspectoesescasadebidoaquenotodaslasencuestaspermitencomparacionesdeestavariable.Enlosdatosprocesados,sólodospaísespresentanesteindicadorparalostresañosestudiados.Enelcasodeuruguayel88.5%delosmayoresde65añoseranjubiladosen1991yestamagnitudcaeal86.1%enel2003.lomismoocurreentrelosgruposde50a59añosyde60a64añostantoenhombrescomoenmujeresyescoincidenteconlamayorparticipaciónenlafuerzalaboral.Estopuedeserelefectodelaumentodelasedadeslegalesderetiroqueintrodujolareformaprevisionalde1995.ElcasodePanamápresentaevidenciacontrariadebidoaquelosjubiladosmayoresde65añoshanaumentadode35.5%en1991a41.5%enel2003.además,entrelasmujereslaproporcióndejubiladasesmayordeunañoaotroenlostresgruposdeedad.así,en1991existíaun14%dejubiladasentre

56


50a59añosrespectoalasocupadasyenel2003estegrupocrecióal15%.lomismoocurrióparalasde60a64años(de22.5%a31.4%enelmismoperíodo)yparalasmayoresde65años(de26.9%a34.8%,respectivamente).Esteeselresultadodeunsistemadeseguridadsocialenprocesodemaduraciónqueexpandepaulatinamentelacobertura.

Enresumen,dentrodelgruposeleccionado,lacomparaciónentreadultosmayoresyelrestodelapoblaciónactivatieneaconfirmarquelospaísesdelaregiónestánpresentandocrecientes tasasdeparticipacióneconómicadelosadultosmayores,especialmenteentre lasmujeres,que tiendena inser-tarsemayoritariamenteenelsectorinformal,enlacategoríaocupacionalnoasalariados.Estamayorparticipacióndelaspersonasmayorespodríaestarasociadaalasreformasintroducidasenlossistemasdepensionesdurantelos90quehan“endurecido”lascondicionesdeaccesoalaspensiones,loquehadeterminadounaccesoaestosbeneficiosaedadesmástardíasoconunniveldeficientedetasadereemplazoqueincentivaalaspersonasmayoresamantenerseocupadaselmayortiempoposible.

D. CONCLUSIONES

Elprincipalhallazgoderivadodelainformacióntabuladaesque,conlasolaexcepcióndeuruguay,durantelaúltimadécadasehaincrementadosostenidamentelatasadeparticipacióndelosadultosmayoresenpaísestandisímilesencuantoagradodedesarrolloyestructuradelmercado laboralcomochileyParaguay.

Estatendenciapareceserlarespuestacorrectaparaelprocesodeenveje-cimientodelapoblaciónenelcual–endiversasetapas–seencuentraninmersoslospaísesdelaregión.sinembargo,dadoqueesunimpulsoespontáneo,losadultosmayoresquepermanecenactivosseinsertanenempleosdebajacalidad,dentrodelsectorinformalycomonoasalariados.Estasituaciónllamalaaten-ciónrespectoalanecesidaddediseñarpolíticasqueacompañenlatendenciaal“envejecimientoactivo”tantoenelmarcodelosincentivosimplícitosenlossistemadepensionescomoincentivandolademandadelasempresasportrabajadoresmayores.Enefecto,lareduccióngradualdelashorastrabajadasamedidaqueavanzanenlaedadpareceestarindicandoqueelmercadodetrabajotieneciertaflexibilidadparaacomodarsealoscambiosenelperfildeedadesdelosocupados,sinembargo,entérminosdepolíticaparaincentivarelempleodelostrabajadoresmayoresestáprácticamentetodoporhacer.

5�


Encuestasutilizadas

País Nombre de Encuesta Años

argentina EncuestaPermanentedeHogares 1990,2001,2003brasil Pesquisanacionalporamostradedomicilios 1990,1999,2003chile Encuestadecaracterizaciónsocioeconómicanacional 1990,1994,2000,2003colombia EncuestacontinuadeHogares 1992,2000,2003costarica EncuestaPermanentedeHogares 1990,2000,2003Ecuador EncuestaurbanadeEmpleo,desempleoysubempleo 1990,2001,2003Honduras EncuestaPermanentedeHogares 1990,2000,2003méxico EncuestanacionaldeEmpleourbano 1990,2001,2003Panamá EncuestadeHogares 1991,2000,2003Paraguay EncuestaintegradadeHogares 1990,2001,2003uruguay EncuestacontinuadeHogares 1991,2000,2003venezuela EncuestadeHogarespormuestreo 1994,2001,2003

Cambiosmetodológicos

cabemencionarquelasencuestasdehogaresquerecogenmensualmenteelestadodesituacióndelmercadolaboralenargentina(2003),brasil(2002),colombia(2000),Ecuador(1999)experimentaroncambiosmetodológicosofueronlevantadasporprimeravez(Ecuador),demaneraqueloscontenidosdelasseriescambiaronrespectodelosañosanteriores.PaísescomoParaguayrealizanunaencuestacontinuacadaañocondiferenteperiododetiempoypreguntasenlasencuestasquevuelvendifícillahomologacióndelosresulta-dos.Entérminosgenerales,sibienloscambiosentrelasencuestasmuestranciertastendencias,enlamedidaenqueladistanciadecomparaciónaumenta,lacomparabilidadestrictadelosresultadostiendeadisminuir.

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5�


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