Tartalom

KÖZPÉNZÜGYEK TÖRÖK ÁDÁM – GYÕRFFY ÁGNES – HERNÁDI ILONA: Közbeszerzés,

piacmûködés és az állami pénzügyi érdekek védelme ________________________5KUTASI GÁBOR: Költségvetési hiány és egyensúlyteremtés – intézményi

megközelítésbõl ____________________________________________________35KUTI MÓNIKA: A külsõ eladósodás és a külföldi mûködõ tõke belsõ

interakciója Magyarországon __________________________________________50

ELEMZÉS – ELÕREJELZÉSBELYÓ PÁL: Gazdasági fejlõdés és bizalom __________________________________65

EURÓPAI INTEGRÁCIÓHALMAI PÉTER: Közös agrárpolitika, közös költségvetés? ______________________87

FELÜGYELET ÉS ELLENÕRZÉSLÓRÁNT ZOLTÁN: Gazdálkodás az államháztartás helyi szintjén ________________101BECKER PÁL: Új módszerek az európai uniós források felhasználásának

ellenõrzésére ______________________________________________________118AKAR LÁSZLÓ – BARANYAY LÁSZLÓ: A jegybank tulajdonosi ellenõrzése ________125

SZAKIRODALMI SZEMLE

KÖNYVEKRÕLBARRY EICHENGREEN: Pénzügyi válságok: mit tehetünk ellenük?

(Gyõrffy Dóra) ____________________________________________________141PAPANEK GÁBOR: Tudásáramlás, jogbiztonság, együttmûködés

(Becsky Róbert) ____________________________________________________148KORNAI JÁNOS – BO ROTHSTEIN – SUSAN ROSE-ACKERMAN: Tisztesség

és bizalom a posztszocialista átmenet fényében (Voszka Éva) ______________151Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról

Szerkesztõ: Vigvári András (Zsugyel János) ______________________________157VÉLEMÉNYCSERE

CSILLAG ISTVÁN – MIHÁLYI PÉTER: Van még mit tanulnunk… ________________162SZAKOLCZAI GYÖRGY: Tanuljunk tovább egymástól __________________________170

MÛHELYKözgazdászok a jövõrõl, a jövõért (Halm Tamás) __________________________177140 éves a Vám- és Pénzügyõrség ________________________________________186

PÉNZÜGYI SZEMLE

Közpénzügyi szakfolyóiratMegjelenik negyedévenként

Alapító, laptulajdonos: Pénzügyminisztérium 1954. májustólÁllami Számvevõszék 2005. júliustól

A folyóirat célja, hogy hiteles képet adjon a pénzügyi rendszerrõl, valamint – a legfontosabb pénzügyi összefüggések tükrében – a közszféra

és a nemzetgazdaság mûködésének fõbb vonásairól, a felzárkózási, jövõépítési törekvésekrõl és a kapcsolódó szakmai vitákról.

A SZERKESZTÕBIZOTTSÁG TAGJAI

Akar László, Asztalos László György, Auth Henrik, Báger Gusztáv, Bod Péter Ákos, Botos Katalin, Chikán Attila, Csapodi Pál (fõszerkesztõ), Erdei Tamás (társelnök), Fazekas Károly,

Gidai Erzsébet, Halm Tamás, Hetényi István, Katona Tamás, Kovács Árpád (elnök), Kupa Mihály, Mészáros Tamás, Nagy Zoltán, Palócz Éva, Parragh László, Roóz József,

Schweitzer Iván, Székely Péter, Terták Elemér, Török Ádám (társelnök), Varga Mihály, Veress József, Voszka Éva

A SZERKESZTÕSÉG

Csapodi Pál (fõszerkesztõ), Lévai János (felelõs szerkesztõ), Asztalos László György, Báger Gusztáv, Halm Tamás, Schweitzer Iván, Török Ádám (rovatvezetõk),

Nagy Ildikó (szerkesztõ), Görgényi Pálné (szöveggondozó), Palló Éva (tördelõszerkesztõ)

A Pénzügyi Szemle a szerkesztõbizottság tudományos minõsítéssel rendelkezõ tagjai által lektorált cikkeket közöl.

A kiadványról kereskedelmi célú másolat készítésevagy más formában való felhasználása a kiadó engedélye nélkül tilos.

Pénzügyi Szemle – közpénzügyi szakfolyóirat Szerkesztõség: 1052 Budapest, Bécsi u. 5., telefon: 484-9104, 235-4075, e-mail cím: hingljn@asz.hu Szakfordítás: L.C. Bt. Kiadja a Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 1085 Budapest, SomogyiBéla u. 6., telefon: 266-9290 Felelõs kiadó: dr. Kodela László elnök-vezérigazgató Nyomja a Magyar Hivatalos Közlöny-kiadó Lajosmizsei Nyomdája. Felelõs vezetõ: Burján Norbert vezérigazgató-helyettes. HU ISSN 0031-496-X. 06.____

Példányszámonkénti ár: 5000 Ft

E számunk szerzõi

AKAR LÁSZLÓvezérigazgató, GKI Gazdaságkutató Zrt.

BARANYAY LÁSZLÓelnök-vezérigazgatói tanácsadó, OTP Garancia Biztosító Zrt.

BECKER PÁLáltalános fõigazgató-helyettes, Állami Számvevõszékcímzetes egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem

BECSKY RÓBERTfõszerkesztõ, Vezetéstudomány

BELYÓ PÁLa közgazdaságtudomány kandidátusafõigazgató, ECOSTAT Kormányzati Gazdaság- és TársadalomstratégiaiKutatóintézet alelnök, Magyar Tudományos Akadémia Statisztikai Bizottsága tanszékvezetõ fõiskolai tanár, Általános Vállalkozási Fõiskola, Budapest

CSILLAG ISTVÁNelnök, Magyar Export-Import Bank Zrt. elnök, Magyar Exporthitel Biztosító Zrt. volt gazdasági és közlekedési miniszter

GYÕRFFY ÁGNEStudományos munkatárs, Magyar Tudományos Akadémia – Pannon Egyetem, Veszprém, Regionális Innovációs és Fejlõdéstani HálózatiKutatócsoport

GYÕRFFY DÓRA PHD egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem

HALM TAMÁSfõtitkár, Gazdasági és Szociális Tanácsfõtitkár, Magyar Közgazdasági Társaság

HALMAI PÉTERa közgazdaságtudomány doktoraegyetemi tanár, az Európai Tanulmányok Intézetének igazgatójaJean Monnet professzor, Szent István Egyetem, Gödöllõ

HERNÁDI ILONAtudományos munkatárs, Magyar Tudományos Akadémia – Pannon Egyetem, Veszprém, Regionális Innovációs és Fejlõdéstani HálózatiKutatócsoport

KUTASI GÁBORegyetemi tanársegéd, PhD-hallgató, Budapesti Corvinus Egyetem

KUTI MÓNIKAegyetemi oktató, PhD-hallgató, Pécsi Tudományegyetem

LÓRÁNT ZOLTÁNfõigazgató, Állami Számvevõszékcímzetes fõiskolai tanár, Nyugat-Magyarországi Egyetem, Soproncímzetes fõiskolai docens, Budapesti Gazdasági Fõiskola

MIHÁLYI PÉTERa közgazdaságtudomány doktora,tanszékvezetõ egyetemi tanár, Pannon Egyetem, Veszprém

SZAKOLCZAI GYÖRGYhabilitált doktor, professzor emeritus, Általános Vállalkozási Fõiskola, Budapest

TÖRÖK ÁDÁMa Magyar Tudományos Akadémia levelezõ tagjaegyetemi tanár, Pannon Egyetem, Veszprémegyetemi tanár, Budapesti Mûszaki és Gazdaságtudományi Egyetemkutatócsoport-vezetõ, Magyar Tudományos Akadémia – Pannon Egyetem,Veszprém, Regionális Innovációs és Fejlõdéstani Hálózati Kutatócsoport

VOSZKA ÉVAa közgazdaságtudomány doktoratudományos fõmunkatárs, Pénzügykutató Zrt.

ZSUGYEL JÁNOS, PHDegyetemi adjunktus, Miskolci Egyetem

KÖZPÉNZÜGYEK

5

A

Török Ádám – Gyõrffy Ágnes – Hernádi Ilona*

Közbeszerzés, piacmûködés és az állami pénzügyi érdekekvédelme

A KÖZBESZERZÉS ÉS A KÖZGAZDASÁGITISZTÁNLÁTÁS

A kutatás célja és a közbeszerzés fogalma

Hogy nézne ki Michelangelo Pietája vagy Dá-vidja, ha az állami megrendelésekre a 2000-esévek elején Magyarországon érvényes szabá-lyok szerint szerezték volna be õket? Mi lettvolna, ha Michelangelo Buonarottit kizárják azeljárásból, mert hiánypótláskor sem küldi be avégzettségét igazoló oklevél másolatát? Milyenlenne a londoni Szent Pál székesegyház, achartres-i katedrális, a magyar Vigadó, a Parla-ment, ha közbeszerzési eljárást írtak volna kifelépítésükre? Miért olyan sok a mendemonda,gyanúsítgatás, szóbeszéd, a gyakran igazolat-lan, ámde nem szûnõ korrupciógyanú a magyarközbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban? Való-ban csak a korrupciócsökkentés szükséges, ámköltséges (és egyesek szerint nem is túl haté-kony) eszköze lenne?

Tanulmányunkban választ keresünk ezekre akérdésekre. A közbeszerzés témakörének vizs-gálatát azonban nehezíti, hogy a területen vég-zett kutatások nem elég részletesek, átfogóak, sígy igen kevés kapaszkodót nyújtanak a téma to-

vábbi elemzéséhez. A magyar kutatások legna-gyobb része jogi aspektusból közelíti meg a kér-dést. Ezzel szemben mi arra vállalkoztunk, hogya témát (tehát az államháztartási forrásokból le-bonyolított beszerzések rendszerét) kifejezet-ten gazdasági kérdésként dolgozzuk fel. A kuta-tás az elméleti háttér áttekintése után, majd amagyar közbeszerzési piac helyzetének, állapo-tának feltérképezése révén kíván alternatívákatfelvázolni a lehetséges fejlõdési utakra.

A magyar törvényi meghatározás A magyarországi közbeszerzésre vonatkozólegfõbb jogszabályt, az eredetileg 1995-benmegalkotott, legutoljára 2005-ben módosítottközbeszerzési törvényt (kbt) a törvényhozó„…a közpénzek ésszerû felhasználása átlátha-tóságának és széles körû nyilvános ellenõrizhe-tõségének megteremtése, továbbá a közbeszer-zések során a verseny tisztaságának biztosításaérdekében” hozta létre.

A közbeszerzés lehetséges céljaiA hatályos magyar törvény egyértelmûen az át-láthatóságot, a közpénzek tiszta felhasználásátcélozza, s csak másodsorban jelenik meg egygazdasági szempont, a verseny szabályozása. A gyakorlatban ez megmutatkozik akkor, haegy bármely oldali – ajánlatkérõi vagy ajánlatte-või – közbeszerzési szereplõnél a közbeszer-

* A szerzõk köszönik Nádor Szilvia segítségét a tanul-mány elkészítésében.

KÖZPÉNZÜGYEK

6

zéssel foglalkozó alkalmazottat keressük: a jogiosztályra, kisebb cégnél a vállalati jogászhoz,esetleg egy független pályázatíró céghez fognakirányítani. Az igen ritka eseteket leszámítvanem a pénzügyi, a kereskedelmi, a beszerzésiosztály foglalkozik a közbeszerzéssel, pedig afolyamat materiális tartalmát tekintve õk lenné-nek érdekeltek benne.

Ezek a következtetések alátámaszthatják agazdasági szereplõk azon vélekedését, hogy akbt fõ célja csupán a korrupció csökkentése.Pedig a magyar közbeszerzési rendszer, illetveszabályozás kidolgozásának a kilencvenes évekelsõ felében még volt egy gazdaságpolitikai cél-ja is, csak ez késõbb elsikkadt. Az import há-rom év alatt lebonyolított teljes liberalizálásaugyanis nem járt együtt olyan szabályozás be-vezetésével, amely lehetõvé tette volna a ma-gyar gazdaság kínálati oldalának alkalmazkodá-sát a hirtelen megváltozott versenyviszonyok-hoz. Ezért javasolták többen a közbeszerzésirendszer bevezetését távol-keleti példák, illetvekorabeli világbanki ajánlások alapján olyan mó-don, hogy a közbeszerzésben – legalább átme-neti ideig – a belföldi termelõk és szolgáltatókbizonyos kisebb mértékû pozitív árdiszkrimi-náció mellett versenyezhessenek (Török, 1996,163–165. oldal). Így a belföldi szállítók legföl-jebb 5 százalékkal magasabb ajánlati ára a kül-földi szállítókkal azonos árnak minõsülhetettvolna, természetesen minden más paraméterazonos feltételek szerinti súlyozása mellett.

A Világbank kölcsöneinek közbeszerzési cé-lú felhasználására vonatkozó útmutató1 a hiteltfelvevõ országok számára megfogalmazottnégy fõ követelmény között elõbb említi a gaz-daságosságot és hatékonyságot, az eljárásbanrészt vevõ, bármely országból származó sze-replõk egyenlõ esélyét, a hitelt felvevõ országépítõ- és feldolgozóiparának fejlesztését éscsak ez után következik az átláthatóság köve-telménye. Az Európai Unióban a közbeszerzésértelmezése és gyakorlata egy ideig szintén tar-talmazott hasonló elemeket (El-Agraa, 1994).

A közbeszerzés néhány elméleti kérdéseGazdaságelméleti szempontból a közbeszerzésa piaci szerkezetek egy különleges formáját je-lenti. A közbeszerzésnél monopszóniával ál-lunk szemben, de ezen belül változatos formá-kat találhatunk. Más piaci szerkezetet jelent,amikor egy központi mamutberuházásra írnakki közbeszerzést és mást, amikor egy helyi ön-kormányzat egyéves másolópapír-beszerzésétpályáztatja meg. Minél homogénebb az ajánlat-tevõ (minél több hasonló szereplõ van a pia-con) és minél kisebb értékû a közbeszerzés, an-nál jobban hasonlít az eljárás a tiszta verseny-helyzetre. Minél differenciáltabb, esetleg minélnagyobb politikai hatalommal rendelkezik azajánlattevõ és minél nagyobb értékû a beszerez-ni kívánt jószág, annál inkább hasonlít a helyzeta monopszóniára.

A piaci erõk klasszikus mûködésérõl, Smithláthatatlan kezének áldásos mûködésérõl általá-nosságban tehát kevéssé beszélhetünk a közbe-szerzéseknél. A következõk miatt sem:

• az eljárások többsége – az újonnan beveze-tett versenypárbeszédet leszámítva – nemengedi meg a keresleti és kínálati oldal ite-rációs egymáshoz „simulását”;

• a termékek ritkán tekinthetõk homogén-nek, a szolgáltatások még ritkábban;

• a piacra belépés nem tekinthetõ akadály-mentesnek, hiszen a közbeszerzési eljárá-sok szabályozottsága olyan bonyolultságifokot ért el, ami általában szükségessé te-szi jogász, a közösségi értékhatár fölöttkötelezõvé közbeszerzési szakértõ bevo-nását mind az ajánlatkérõi, mind az ajánlat-tevõi oldalon.2

Ezeket a hiányosságokat próbálja pótolni akimerítõ szabályozás. Maga a közbeszerzés azelõbb említettek miatt csak korlátozottan tud-ja a tökéletes verseny optimális állapota felémozdítani a gazdaságot.3 Amit elérhet, az csu-pán a korrupció piaczavaró hatásának csök-kentése az eljárások átláthatóságának biztosí-tásával.4

KÖZPÉNZÜGYEK

7

Laffont és Tirole felhívja a figyelmet, hogy aközbeszerzési eljárások megkonstruálásánakgyakorlata csak nagyon nehezen és jelentõsköltségekkel tükrözheti az összes elméletilegmegfogalmazható követelményt. Ilyen követel-mény például a minõség, a szállítási határidõkbetartása, a nyertes pályázó pénzügyi stabilitá-sa, illetve az összes járulékos – például környe-zetvédelmi – elõírás figyelembevétele (Laffont– Tirole, 1993, 560. oldal). A szerzõpáros két fõok miatt lát gondot ebben. Az egyik ok, hogy apályázat kiírójának pénzben kifejezve is megfe-lelõen kell súlyoznia a kiírásban a pályázati kö-vetelményeket, a súlyozás viszont – a korrup-ció vagy a befolyásoltság lehetõségét teljesenkizárva is – csakis az õ információellátottságáttükrözheti (az aszimmetrikus információ prob-lémája).

A másik ok pedig visszavezethetõ a klasszi-kus megbízó-ügynök problémára5, amelyegyébként rendszeresen jelen van a közbeszer-zési eljárásokban is. Gyakran elõfordul, hogy amegbízó helyett a pályázat kiírója határoz megbizonyos fontos pályázati paramétereket –vagy azért, mert a megbízó hanyagsága, vagypedig azért, mert a megbízó információhiányamiatt nem kapta meg az igények valóban rész-letes listáját. Laffont és Tirole szerint mindkétokból elõfordulhat összejátszás a kiíró/elbíráló(az ügynök) és a pályázók között, ami tehát akét szerzõ elméleti logikája szerint valójábanazt jelenti, hogy tiszta közbeszerzési pályázatnem képzelhetõ el (Laffont – Tirole, 1993, 560.oldal).

Ez azonban megfelelõen mûködõ demokra-tikus politikai rendszerben mégsem jelenti azt,hogy a közbeszerzési eljárás hosszabb távon isfeltétlenül rendszeres károkat okozhat az ál-lamnak, illetve az adófizetõk közösségének. A költségvetési erõforrásokat pazarló vagyazokkal nem optimálisan gazdálkodó (nem ha-tékony transzfereket végrehajtó) politikai dön-téshozóktól a racionális szavazók elvben megfogják vonni a bizalmat (Laffont, 2000, 9. ol-

dal). Kérdés persze, hogy mely társadalmakbantételezhetõk fel racionális szavazók a rossz po-litikai döntésektõl való elrettentéshez szüksé-ges tömegben. Ugyancsak kérdéses, hogy van-e értelme a bizalom megvonásának a rosszulgazdálkodó politikusoktól akkor, ha nem állrendelkezésre politikusok olyan más csoportja,amelytõl megalapozottan várható el a közpénz-ügyek hatékony intézése.

A közbeszerzési rendszerek mûködésénektovábbi elméleti problémája az ügynök, azaz akiíró és elbíráló szervezet komplex érdekrend-szere, amely nemcsak az összejátszást nem zárjaki, hanem – általánosabb értelemben – a szerve-zet egységes stratégiai magatartását is megnehe-zítheti. Az állami szabályozó szervezetek ugyan-is háromféle munkatársból állnak, és ezek tartósérdekazonossága, illetve együttmûködése nemmindig és nem feltétlenül biztosítható (Viscusi,Harrington, Vernon, 2005, 373. oldal).6

Közbeszerzési eljárás alatt azt a helyzetet isérthetjük (Esõ, 1997), amikor a jószág (termékvagy szolgáltatás) beszerzése árverés vagy más,centralizált piaci koordinációs mechanizmussegítségével történik úgy, hogy a keresleti olda-lon állami szervezet áll. A feladat természete-sen a társadalom jólétének növelése szempont-jából optimális beszerzési forma meghatározá-sa, amihez viszont elengedhetetlen a jószágtí-pus azonosítása.

A mikroökonómia a következõképpen cso-portosítja a gazdasági javakat:

• a közönséges termék homogén, minõsége atermelõtõl függetlenül állandó vagy errõl avásárló költségmentesen tájékozódhat(például a tõzsdei termékek);

• a keresési jószág minõsége még a megvételelõtt kiderül, de errõl a vásárló csak költsé-gesen tud informálódni, illetve a minõségcsak utólag, a fogyasztás során derül ki, debíróság elõtt verifikálható (például éttermiebéd, piacon vásárolt gyümölcs);

• a tapasztalati jószágoknál a minõség vagyannak egyes tényezõi elõre nem ismerhe-

KÖZPÉNZÜGYEK

8

tõk, azokról megelõzõ tapasztalat nincs ésnem is szerzõdésbe foglalhatók (egyeditermékek, új technológiák, amelyekrõl ke-vés a tapasztalat).

Közönséges termékeknél a fordított árverés,az árlejtés hozza az optimális kimenetet, ennekigazi gyakorlati megvalósítása az elektronikus(e-) közbeszerzés lesz. A tapasztalati jószágok-nál7 kimutatható, hogy az optimális mechaniz-mus biztosan nem az árverseny, a minõségi ta-pasztalat hiánya ugyanis nagyon gyorsan vezeta kontraszelekció megjelenéséhez és a minõségcsökkenéséhez (Esõ, 1997). Az ökonometriaimodellek az úgynevezett korlátozott árveréstmutatják legcélravezetõbbnek, egészen ponto-san az egyéni árpadlókkal megszorítottVickrey-tendert.8

A keresési jószágoknál nehéz optimális árve-rési mechanizmust ajánlani, a szakirodalombannem is találtunk ilyet. Valószínûleg ez az a jó-szágtípus, ahol egyéni, a konkrét jószágra leg-inkább egyedileg rászabott mechanizmust kellmegtalálni – a legutolsó magyar törvénymódo-sítás ezt az eljárástípusok bõvítésével többé-ke-vésbé lehetõvé is teszi.

A verseny kizárása még az egyedi jószágok-nál sem vezet optimális eredményre. A tapasz-talati jószágoknál indokolt lehet egyedi bánás-mód, de csak a jószágra szabott versenyezteté-si mechanizmuson és a törvényi kereteken be-lül. A tökéletes versenyhez legjobban közelítõelektronikus árlejtés csak közönséges jószá-goknál célszerû.

A közbeszerzés történetérõl

Általános történetAmióta állam létezik, azóta létezik közbeszer-zés is, bár a fogalom tartalma és a szabályozásmódja közben többször változott.

Már az ókori görögök éltek a közbeszerzésadta lehetõségekkel, és ez a történelem folya-mán végig nyomon követhetõ, azonban egé-

szen az 1800-as évek végéig a szóbeli formavolt általános. Ez az úgynevezett árlejtéses (li-citatio) eljárás rendkívül hatékony, ugyanakkornehezen ellenõrizhetõ és rosszul dokumentáltintézmény volt, a nyilvánosság mint modern-kori alapkövetelmény pedig valószínûleg többízben is csorbát szenvedett.9 (Árulkodó a köz-beszerzés eredeti magyar megnevezésének, akótyavetyének idõközbeni jelentésváltozása.)

A közbeszerzés történetének fontos mérföld-köve volt a XVII. század második felében azírásbeliség elrendelése a francia királyi birtokok-ra vonatkozó közmunkák, illetve közszállításokkapcsán. Jean-Baptiste Colbert (1619–1683),XIV. Lajos államminisztere alkalmazta elõszöra kincstári pénzek elköltésére a versenyeztetés-nek azt a formáját, ahol az ajánlattevõknek írás-ban kellett megtenniük ajánlataikat. A ten-dereztetés azonban ekkoriban nem volt rend-szeres. Aki udvari beszállítóvá vált, az inkábbcsak kegyvesztettsége miatt eshetett el az udvarmegrendeléseitõl, nem az olcsóbb vagy jobbminõségû ajánlatok miatt.

Az elsõ írásos közbeszerzési szabályozások– természetesen akkoriban még más elnevezésalatt – a XIX. századra, a nemzetállamok kiala-kulásának idejére, az iparosodás gyorsléptékûfejlõdésének korszakára tehetõk. Közös jellem-zõjük, hogy protekcionista gazdaságpolitikaicélokat is megfogalmaztak. Az elsõ, közbeszer-zési szabályozással kapcsolatos törvények azUSA-ban és Nyugat-Európában is a két világ-háború közötti idõszakban születtek. Ekkorvált jellemzõvé az állam gazdasági szerepéneknövekedése, az államháztartásban központosu-ló jövedelemhányad emelkedése.

A közbeszerzés jelentõségének felértékelõ-dése az 1960-as évekre tehetõ, amikor elõtérbekerültek az állam közigazgatással, oktatással,egészségüggyel kapcsolatos szolgáltató funkci-ói. A közbeszerzések súlya növekedett, s azadófizetõ azt érezhette, hogy a nyilvánosság ésellenõrizhetõség révén közremûködésével dön-tenek adóbefizetésének felhasználásáról. Az ál-

KÖZPÉNZÜGYEK

9

lami beszerzéseket nem minden esetben verse-nyeztetés útján bonyolították le, jellemzõ voltaz úgynevezett udvari szállítók rendszere. Azáltalánossá váló versenyhelyzet, a közpénzekelköltése feletti hatékony ellenõrzés követel-ménye mellett az egyre több kínálati oldali sze-replõ jogi nyomásgyakorló szerepének növeke-dése is szükségessé tette a versenyeztetést azállami megrendelésekért.

Ezt a folyamatot a világkereskedelem libera-lizálódása tovább erõsítette, elsõsorban a nem-zetközi átláthatóság követelménye miatt.Nemcsak az átláthatóság követelményének fo-kozott érvényesítése, hanem az erre való rend-szeres hivatkozásból eredõ legitimációnövelésiés szavazatszerzési lehetõség is felhívta a politi-kai elitcsoportok figyelmét a közbeszerzésirendszer bevezetésétõl várható elõnyökre. A közpénzek védelmének rendszeres emlegeté-se és ennek jogi tényekre hivatkozó bizonyítá-sa legalább olyan fontos az egyes elitcsoportokpolitikai jövõje szempontjából, mint maga azeffektív közpénzvédelem.

A közbeszerzés általános fejlõdése összefog-lalóan a következõképpen vázolható fel. Az el-sõ szakaszban fõ szempont a gazdaságosság, céla minél alacsonyabb ár. A második szakaszbanmegjelenik az írásbeliség, a dokumentálhatóságcéllá válik. A harmadik szakaszban tovább szé-lesedik a célok köre, az eddigiek mellett megje-lennek a gazdaságpolitikai célok (protekcioniz-mus, bizonyos hazai csoportok támogatása).Végül a negyedik szakaszban a célok köre szû-kül, a gazdasági liberalizmus elveti a protekcio-nista célokat. Itt válik elsõrendûvé az átlátható-ság és az ellenõrizhetõség.

A magyar közbeszerzési szabályozás fejlõdéseMagyarországon az elsõ közbeszerzési jellegûszabályozás 1887. december 5-én jelent meg, avasútépítéseknél elõforduló közszállítások vál-lalatba adását szabályozva. Kiadója Baross Gá-bor volt, aki kereskedelemügyi miniszterként a

hazai ipar fejlesztését kimagasló fontosságúnaktartotta. Ez a szabályozás azonban még inkábbcsak tájékoztató jellegû kiadványnak tekinthe-tõ, tényleges jogi hatály nélkül. Gazdasági cél-ját tekintve egyértelmûen a magyar iparfejlesz-tés eszközének szánták.

Az elsõ általános szabályzat 1893-ban jelentmeg A hatóságok ipari és terménybeli szükség-leteinek beszerzésénél és az ipari munkálatokkiadásánál követendõ szabályok címmel, míg azelsõ kötelezõ érvényû jogszabály 1907-es volt.A Trianon utáni új gazdaságpolitika részekéntszületett meg az 1931-es iparfejlesztési törvény,majd a közbeszerzésekre vonatkozó Közszállí-tási Szabályzat. Ez utóbbi10 teljesen új szerke-zetet valósított meg, amellyel a magyar közbe-szerzési kodifikációt a mai napig jelentõsen be-folyásolja. A magyar rendszer ugyanis, eltérõenmás külföldi rendszerektõl, egyetlen szabályo-zásban, kódexszerûen oldja meg a közbeszer-zési jog területének rendezését, különös tekin-tettel a beszerzés alanyaira és tárgyaira. Ezeketmás jogrendszerek külön szabályozzák.11

A szabályozási cél ugyancsak átalakult. A ko-rábbi magyar szabályzatok a gyáripar fejleszté-sére helyezték a hangsúlyt, az új rendelkezésekviszont a kisipar és a kisiparosok védelménekjelszavát tûzték zászlajukra. A KözszállításiSzabályzat rendezte a versenytárgyalási eljárásrészleteit, a szállítási feltételeket, az ajánlatokfeletti döntés rendjét, a szerzõdéskötési eljárást,a mennyiségi és minõségi átvételt, és ekkor ke-rült bevezetésre a legelõnyösebb ajánlat mint ér-tékelési módszer is.12 A Közszállítási Szabály-zat alapvetõ funkciója továbbra is a szigorú piacvédelem volt. A közbeszerzések piaca – máseurópai államokhoz hasonlóan – ekkor rendkívülzárt volt. Mai szemmel már-már meghökkentõszigorral szabályozták a magyar beszerzési kö-telezettségeket.

A háborút követõen 50 éven át hiányzott amagyar jogban a közbeszerzések területét átfo-góan lefedõ szabályozás. Az állami, önkor-mányzati intézmények vezetõje persze nem

KÖZPÉNZÜGYEK

10

kontroll nélkül intézték beszerzéseiket, de el-sõsorban a informális csatornákon keresztülhatározták meg a beszerzések irányát és más fõjellemzõit.13

A 14/1982 (IV. 22.) minisztertanácsi rendeletmár deklaráltan a verseny tisztaságának védel-mét kívánta biztosítani, ám ez a jogszabály akorábbi hasonló tárgyú szabályozásokhoz vi-szonyítva nagyvonalúan kezelte a beszerzésekterületét. Az alig öt évig életben lévõ elõírásokhelyébe 1987-ben az 1987. évi 19. törvényerejûrendelet lépett, amely saját hatályát sem egyér-telmûen fogalmazta meg. Az értékhatárokatfeltûnõen magasan húzta meg, a szerzõdéskö-tésre és -teljesítésre nem tartalmazott elõíráso-kat és nem helyezett kilátásba szankciókat,megszegése esetére sem.

Ezt az állapotot szüntette meg a megszületé-se óta többször módosított 1995. évi XL. tör-vény, a korábbi közbeszerzési törvény, amely aszocialista hagyományokkal szakítva az 1934-es kódexhez nyúlt vissza.14

Az 1995-ös kbt megalkotásának fontos elõz-ménye volt az 1991. december 16-án aláírt Eu-rópai Megállapodás15, amelynek 67. cikke tar-talmazta az általános jogharmonizációs kötele-zettségeinket, amely értelemszerûen a közbe-szerzések területére is vonatkozik. Mindezekalapján az 1995. november 1-jén hatályba lépettkbt átvette a közösségi irányelvek alapvetõ sza-bályait, de figyelembe vette a GATT/WTOközbeszerzésekrõl szóló kódexeinek és azINCITRAL (az ENSZ Nemzetközi Kereske-delem Jogával foglalkozó Bizottsága) mintatör-vényeinek szabályait, sõt a második világhábo-rú elõtti magyar Közszállítási Szabályzat egyeselemeit is. A régi kbt aztán kisebb-nagyobb ter-jedelmû változtatásokra szorult, amelyeketalapvetõen a jogalkalmazás gyakorlati tapaszta-latai indokoltak, azonban a módosítások figye-lembe vették a jogközelítés követelményeit is,különösen a nagyobb terjedelmû 1999. évi LX.törvény tekintetében. A törvény 2003. évi fe-lülvizsgálatára az Európai Unióhoz való ma-

gyar csatlakozás, az uniós jogelvekkel való jog-harmonizáció miatt volt szükség. Új közbe-szerzési törvény kidolgozására került sor, ígymegszületett a 2003. évi CXXIX. törvény, amit2005-ben további módosítások követtek.

Az 1995-ben elfogadott kbt megalkotási fo-lyamatát és országgyûlési vitáját vizsgálva aztlátjuk, hogy a célok között elsõ helyen szere-pelt a hazai ipar védelme, tehát egy kifejezettenprotekcionista szándék nyilvánult meg. A poli-tikai-gazdasági átmenet történéseire visszagon-dolva természetesen érthetõ, sõt indokolt,hogy a magas inflációval, munkanélküliséggel, atermelés gyors visszaesésével és a külföldi tõ-kével szemben igen gyakran versenyképtelen-nek bizonyuló magyar termelõk eladósodásá-val, csõdbe jutásával küszködõ ország törvény-hozóinak a fejében protekcionista gondolatokjelentek meg.

Az 1995-ös közbeszerzési törvény lényegeVastagh Pál, akkori igazságügyi miniszter meg-fogalmazásában: azon szervezetek, amelyek azállamháztartás részét képezik, illetve vagy köz-ponti és helyi költségvetési forrásból anyagi tá-mogatásban, vagy anyagi juttatásban részesül-nek, értékhatárt meghaladó árubeszerzésre,építési beruházásra, szolgáltatásra csak a köz-beszerzési eljárás során nyertes ajánlattevõvelköthetnek szerzõdést. A kbt céljai, ahogy a tör-vényjavaslat parlamenti vitájában megfogalma-zódott: „A törvényjavaslat a közpénzbõl törté-nõ beszerzések szabályainak rögzítése révénhárom hangsúlyos szempontot érvényesít:

• biztosítja a közpénzek hatékony felhasználá-sát;

• módot ad a magyar piac védelmére: átlátha-tó módon, de csak átmenetileg elõnyben ré-szesíti a magyar származású, valamint a ma-gyar munkaerõvel elõállított árut, szolgálta-tást, megvalósított építési beruházást;

• biztosítja az európai megállapodásban rögzí-tett irányelvek magyar jogrendbe illesztettérvényesítését; garantálja a nemzeti elbá-nást.”

KÖZPÉNZÜGYEK

11

A 2003. évi törvénymódosítás változtat a cé-lokon: kikerül a nevesített célok közül a ma-gyar piac védelme, bekerül viszont közéjük azellenõrizhetõség. A kivételt képezõ beszerzésiterületek közül a legnagyobb a nemzetvédelmikiadások csoportja. Ez a szabályozás valameny-nyi idõszaka alatt kivétel volt, és érthetõ mó-don nem is várható ennek változása.16 A Hon-védelmi Minisztérium 2005. évi, csaknem 60milliárd forintnyi beszerzése a teljes magyar ál-lami beszerzés 4 százalékát tette ki.

Az Európai Unió közbeszerzési szabályozása17Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Ró-mai Szerzõdés18 célként tûzte ki a közös – a ké-sõbbiekben egységes – belsõ piac megvalósítását,amelyen belül biztosított az áruk, a személyek, atõke szabad mozgása, valamint a szolgáltatás-nyújtás szabadsága. Az EK-Szerzõdés az államimegrendelésekre nem tartalmaz kifejezett ren-delkezést, sõt a „közbeszerzés” szó nem is szere-pel cikkelyeiben. Így a tagállamok hosszú idõnkeresztül nem is tekintették a belsõ piac elemé-nek, a négy szabadság hatálya alá tartozónak aközmegrendelések területét. Az egyes tagálla-mok az állami megrendeléseket gyakorlatilag anemzeti piacvédelem utolsó eszközének tekin-tették (hiszen az Alapító Szerzõdés kifejezettenkimondta az állami támogatások tilalmát). Az1980-as évtized közepén azonban a közösségi in-tézményeknek azzal kellett szembesülniük, hogya közbeszerzési piacon szinte alig volt liberalizá-ció. Így – az egyébként nyilvánosan meghirdetett– közszerzõdéseknek mindössze 2 százalékátnyerték el más tagállamok vállalkozásai. Céllávált tehát a közösségi intézmények számára újközbeszerzési irányelvek létrehozása. A 90-esévekben sorra születtek a közbeszerzést szigo-rúbban szabályozó irányelvek, amelyek azonbantovábbra is csak az úgynevezett szabályozási mi-nimum létrehozására törekedtek. 2002-ben meg-alkották a Közös Közbeszerzési Szótárat(Common Procurement Vocabulary, CPV) is.

A közösségi jogalkotók a liberalizáció meg-valósítása érdekében szükségesnek tartották aközbeszerzések bizonyos kérdéseinek közös-ségi szinten történõ szabályozását (így külö-nösen a közbeszerzési pályázatok meghirdeté-se, a benyújtott ajánlatok elbírálása kérdéskö-rét). A közbeszerzés közösségi szabályozása-kor tehát nem a közpénzek felhasználásánakátláthatóvá, ellenõrizhetõvé tétele, a korrupcióelleni küzdelem, az államháztartás kiadásainakésszerûsítése az alapkérdés.19 E közösségi sza-bályozás fõ célja az egységes piac megteremté-se és mûködésének biztosítása, illetve annakmegakadályozása, hogy az állami megrendelé-seket kizárólag a hazai ajánlattevõk nyerjék el.Ezzel azt kívánják biztosítani, hogy a közbe-szerzések hatalmas uniós piacán a különbözõtagállamokban letelepedett vállalkozók azonosfeltételek mellett versenyezhessenek a „köz-szerzõdések” odaítélési eljárásaiban.

A közösségi közbeszerzési piac ilyen mérté-kû kitágítása könnyen vezethet a piaci kon-centráció gyors növekedéséhez, ami a kis- ésközepes vállalatok piacról való kiszorulását ésoligopolisztikus piac létrejöttét eredményez-heti. A közösségi szabályozásnak tehát egy-szerre kell segítenie a hatékony állami beszer-zések megvalósulását és a sokszereplõs kínála-ti oldal fennmaradását.20 További érv a közbe-szerzések piacának megnyitása mellett, hogyaz EU-ban általános vélemény szerint az államipiacok korábbi védettsége nagyban hozzájárultbizonyos csúcstechnikai ágazatok világpiaci le-maradásához (tipikus példa: információs tech-nológia, telekommunikációs ipar). A nemzetisztenderdek eltérései miatt az európai cégekátlagosan háromszor annyi típust gyártottakugyanabból a termékbõl, mint amerikai riváli-saik és ez az arány négyszeres volt a japánok-hoz képest.21

Néhány termék- és szolgáltatástípusnál való-ban jól mérhetõ a közbeszerzési eljárások ár-csökkentõ hatása. A távközlési berendezések-nél 20–30, az elektromos berendezések eseté-

KÖZPÉNZÜGYEK

12

ben 30–40 százalékban csökkentek a beszerzé-si árak.22 Általában ugyanakkor nehezen kimu-tatható az Egységes Belsõ Piac megteremtésé-nek jótékony hatása a közbeszerzések terüle-tén. A McDonald és Dearden (1999) által idé-zett Eurostat-felmérés szerint az iparban mû-ködõ vállalkozásoknak csupán 9 százalékaérezte azt, hogy a közbeszerzés megnyitása atagállamok között pozitív hatással volt üzlet-menetére, 71 százalék nem érzett semmi válto-zást, míg 4 százalék negatív hatást jelzett.

A közösségi piac bõvítését a nemzetköziszerzõdések is segítették, fõként a Kereskedel-mi Világszervezet (WTO) égisze alatt kidolgo-zott, 1979-ben aláírt Általános KözbeszerzésiMegállapodás (Government ProcurementAgreement – GPA). A második – a módosított– közbeszerzési egyezmény, amely 1996-ban lé-pett hatályba, pedig már elõírja a legnagyobbkedvezmény elvének alkalmazását. A GPAnemcsak a központi kormányzati intézménye-ket, de a regionális és helyi intézmények jelen-tõs részét, továbbá a közszolgáltató vállalatokmeglehetõsen kiterjedt körét is átfogja s azárubeszerzéseken kívül szabályozza a szolgál-tatás jellegû és az építési-beruházási közbe-szerzéseket is.

A 2004 februárjában elfogadott közösségiirányelvben található változások Magyaror-szágra nézve is változtatási kötelezettséggel jár-nak, errõl gondoskodtak a 2005. évi módosítá-sok. A fõbb változások a következõk:

• egyszerûsödött a közösségi értékhatár-rendszer;

• új eljárásmódok: a versenypárbeszéd és akeretmegállapodás bevezetésére került sor;

• az elektronikus beszerzési technikák elter-jedését elõsegítõ változások történtek: ha-táridõ-kedvezmények, a dinamikus beszer-zési rendszer és az úgynevezett elektroni-kus aukció bevezetésére került sor;

• a közszolgáltatók közül a postai ágazatot aszabályozás alá vonták, míg a távközlés ki-került belõle.

Az új irányelv a nemzeti elbánással kapcso-latban kimondja az EU tagállamaiban letelepe-dett ajánlattevõk számára egyenlõ elbánást biz-tosító ajánlatkérõi kötelezettséget. Az uniónkívüli ajánlattevõkkel és árukkal kapcsolatban aMagyar Köztársaságnak és az Európai Uniónakérvényes nemzetközi szerzõdései szabályozzáka nemzeti elbánás lehetõségét. Az irányelvazonban csupán az uniós, magyar szemmelnézve viszonylag magas értékhatárok23 felettalkalmazandó jogszabály, az alatt csak a lehetõ-ségét adja meg a nemzeti értékhatárokat elérõ,illetve azt el nem érõ eljárásoknál az irányelv-hez alkalmazkodó szabályozásnak.

Az elektronikus közbeszerzés

Az információtechnológia fejlõdése lehetõsé-get ad a közbeszerzés számára is új eszközökhasználatára, ezáltal új vásárlási mechanizmu-sok létrehozására és használatára. Az elektroni-kus közbeszerzés fogalma azonban több for-mát jelenthet. Az e-közbeszerzés egymásraépülõ fejlõdési fokozatai a következõk (WorldBank, 2001).

Közbeszerzési közzétételi rendszer (azEurópai Unió valamennyi országában)

Ajánlattételi dokumentumok terjesztése(például Kanada)

Elektronikus ajánlattétel, párhuzamosdokumentumbenyújtással (az EU néhány or-szága, Ausztrália, Mexikó)

Teljesen elektronikus közzététel, ajánlat-tétel, ajánlatok feldolgozása, szerzõdéskötés(tudomásunk szerint ez a forma sehol sem mû-ködik még).

Magyarország számára a legközelebbi s köte-lezõ példát az Európai Unió SIMAP internetesrendszere jelenti. A SIMAP a négy közül a leg-alsó lépcsõfokot jelenti és használható mintátad az elektronizáció útján haladó országok szá-mára. Ez az információs rendszer eddig meg-bízhatóan mûködik, évi 100 000 hirdetményt

KÖZPÉNZÜGYEK

13

kezel összesen mintegy 10 000 000 000 000euró értékben. A SIMAP a tervek szerint to-vábbfejlõdik majd, és a negyedik, e-fokozatot iskiszolgálja.

A SIMAP mûködése óta bizonyítottancsökkent a hirdetmények feldolgozásának ésközzétételének átfutási ideje. A SIMAP aköltségek csökkentéséhez is hozzájárult.Becslések szerint a rendszer használata eljárá-sonként átlagosan 100 euróval, az átlagos ten-derérték körülbelül 1 százalékával csökkentet-te a közbeszerzésekkel kapcsolatos adminiszt-ratív költségeket. Az 1 százalék kis értékû be-szerzéseknél nem tûnik komoly összegnek,nagy volumenû beszerzéseknél azonban nemelhanyagolható.

Számos tanulság adódik Magyarország szá-mára az EU eddigi e-közbeszerzési gyakorlatá-ból.

Magasan képzett, a közbeszerzési és azelektronikus rendszert egyaránt kiválóan isme-rõ és motivált személyzet nélkül a rendszer ha-tékonysága igen alacsony.

Az összes résztvevõ számára feltétel amegfelelõ számítógép- és internethasználat,így a kis ajánlattevõk esetében megfontolásraérdemes ennek elõsegítése (támogatás, teljes,vagy részleges költségtérítés, kamattámogatotthitel).

A bevezetõ idõszakban elengedhetetlen azelektronikus és papíros tenderhirdetés párhu-zamos mûködtetése, bármennyire is költség-igényes ez.

Fontos a mindkét oldali résztvevõk bevo-nása a rendszer tervezésébe, kialakításába éstesztelésébe;

A fejlettebb (második és magasabb fokoza-tú) rendszerek esetében feltétel, hogy már ki-dolgozott elektronikus aláírásnak és biztonságikódolásnak kell léteznie.

Folyamatos képzés, továbbképzés, ta-pasztalatcsere mindkét oldal szereplõi számá-ra, különös tekintettel az ajánlattevõkre, hi-szen az e-közbeszerzés mint állami program el

fogja juttatni az ajánlatkérõkhöz a szükségesinformációkat.

Végül Carayannis és Popescu (2005) külö-nösen fontosnak találta a kapcsolattartást, in-formációáramlást, ami lehetõvé teszi a megis-merkedést a legjobb példákkal.

Az EU bürokratikus, mégis kimutatható gaz-dasági hasznokkal járó közbeszerzési gyakorla-ta valószínûleg a nagy piacméret miatt is mutat-ja a jelentõs hatékonysági elõnyöket. Nagy álla-mi megrendelések esetén a jelentkezõk közötteleve szelektál a vállalatméret, hiszen kisebbszereplõk nem is tudnák teljesíteni az adott vo-lumenû megrendeléseket. Kis nemzeti piacokonviszont az ilyen szelekció sokkal gyengébb,ezért ott a megrendelõ, illetve a közbeszerzésiszabályozás feladata az ilyen szûrés is.

A korrupcióról

A magyar köztudatban a közbeszerzés össze-kapcsolódott a korrupcióval. Ezt a tényt irodal-mi adatokkal és személyes megkérdezések alap-ján egyaránt részletekbe menõen illusztrálhat-nánk, ha a 2000-es évek néhány nagy port fel-vert magyar közbeszerzési botrányára gondo-lunk. A közbeszerzés és a korrupció közöttikapcsolat azonban sokkal alaposabb megfonto-lásokat igényel. Mindenekelõtt azért, mert ez akapcsolat két fontos ponton kerülhet elõtérbe aközbeszerzés elemzésénél.

Az elsõ: a közbeszerzés meglehetõsen bo-nyolult és költséges rendszerének egyik fõ in-doka a korrupció elkerülése, azaz a közösségibeszerzések átláthatóvá tétele; a második pe-dig: a korrupció gyanúját nem egy esetben ép-pen egy adott közbeszerzési gyakorlat vagytechnika látszólag teljesen elõírásszerû alkal-mazása keltheti fel, azaz megtörténhet, hogymaga a közbeszerzési rendszer ad alkalmat kor-rupcióra. A közvagyonnal gazdálkodás terüle-tén a korrupcióra leginkább csábító helyzeteketa következõképpen csoportosíthatjuk:24

KÖZPÉNZÜGYEK

14

• közbeszerzés,• privatizáció,• pártfinanszírozás,• állami támogatások.A közbeszerzés tehát ezek közül csak az

egyik terület, bár egyes szakértõk szerint a kor-rupció veszélyét éppen ez idézi fel leginkább.25

A felsorolt területek között lehetnek szorosösszefüggések akár a korrupció megvalósulásá-ban is. Például, ha egy nem valóban átláthatómódon végrehajtott közbeszerzési eljárás való-jában párt- vagy egyéb politikai finanszírozásicélokat szolgál. Képzeljünk el egy olyan hely-zetet, amelyben közbeszerzési eljárással vá-lasztják ki egy nagy infrastrukturális beruházásmegvalósítóját. Az eljárás rejtett elbírálásiszempontjai között pedig szerepel az is, hogy avállalási díj adott hányadát mely pályázó hajlan-dó olyan, a megrendelõ által elõre megjelölt cé-geknek utalni (például szakértõi véleményekértvagy kommunikációs szolgáltatásokért), ame-lyek jövedelmébõl politikai szervezetek is ré-szesednek. Az ilyen jellegû korrupció nehezenbizonyítható, hiszen többnyire éppen a vétkesállami tisztviselõk lehetnek a bizonyításhozszükséges információk birtokában vagy jogo-sultak arra, hogy a feltáráshoz szükséges infor-mációkat üzleti titoknak minõsítsék.

A korrupcióval kísért közbeszerzési eljárá-sok esetében mindannyiszor megtörténik arendelt áruk vagy szolgáltatások átadása, tehátnem a szóban forgó összeg „ablakon kidobásá-ról” van szó ellenszolgáltatás nélkül. Igaz,ilyenkor nyilván hátrányosabb feltételekkeltörtént meg az állami beszerzés. Hasonló vagyakár jóval nagyobb kárt tud okozni egy-egy va-gyontárgy korrupt adásvétele, jogosítványokrészrehajló átengedése. Az említett területekközül a közbeszerzésre vonatkozik egységes,magas szintû, a legnagyobb átláthatóságot ésleggyorsabb jogorvoslatot biztosító szabályo-zás. Ennek köszönhetõen a közbeszerzési ese-mények között aránylag hamar fény derülhetaz elõírások megsértésére, amit aztán a sajtó

feltárásban érdekelt része gyorsan és nagy ter-jedelemben tárgyal. A közbeszerzések terüle-tén tapasztalható korrupció – vagy annak agyanúja26 – tehát azért kerülhet a nyilvánosságelé, mert igen szigorú szabályozás segíti a fel-derítését.

Nem a korrupció az egyetlen jogsértõ cse-lekmény azonban, amely közbeszerzéshez kö-tõdhet. A közbeszerzési eljárások meneténekteljes lefolyása alatt a következõ jogellenes cse-lekményekre kerülhet sor:

• korrupció, azaz jogtalan elõny szerzéseanyagi juttatás ellenében;

• kartell, azaz az ajánlattevõk ár- vagy egyébegyeztetése a pályázat benyújtása elõtt;

• hamisítás, azaz a döntés kimenetelét befo-lyásoló adatok eltitkolása vagy megmásítá-sa a kedvezõbb döntés elérése érdekében;

• zsarolás, azaz a döntéshozatalra bármilyenmódon hatással levõ személy befolyásolásará, hozzá közel álló személyre vagy va-gyontárgyra irányuló fenyegetéssel;

• „puha”, esetenként mégis jogellenes csele-kedetek, amelyek a mindennapi élethez isgyakran hozzátartoznak: virág, kedves te-lefon, a fiatal, láthatóan új kollégától ügyeskérdésekkel plusz információhoz jutás ésvégül

• szakszerûtlenségbõl, hozzá nem értésbõlfakadó, nem szándékolt jogsértés.

A korrupció elterjedtségének mérése termé-szeténél fogva nagyon nehéz, általában csak be-csülhetõ. A méréshez két, szakmailag elfogad-ható módszer áll rendelkezésre: szakértõi véle-mények, illetve kutatások során az érintettek ésa közvélemény megkérdezése.

Várday György szerint a magyar közbeszer-zési eljárások mintegy 10 százaléka lehet telje-sen tiszta, vagyis korrupció- és kartellmentes.27

Más vélekedés szerint az eljárások körülbelülfelében lehet vesztegetést és összejátszást felfe-dezni, 40 százalékban szakszerûtlenségbõl fa-kadó jogsértések vannak28, s csupán a fennma-radó 10 százalék teljesen jogszerû.29

KÖZPÉNZÜGYEK

15

A szakmailag egyik legelfogadottabb korrup-ciómérési kísérlet a Transparency Internationalé.A módszer nem csupán a közbeszerzést céloz-za, hanem általános korrupciós hajlandóságotpróbál meg mérni a vizsgált országok államiszektoráról.30 Magyarország a szerezhetõ tízpontból 2005-ben ötöt kapott. Ez enyhe javu-lást jelez a megelõzõ évek adataihoz képest, ámabszolút értéke mutatja az állami szektor kor-rumpálhatóságát és megerõsíti a közbeszerzé-sekkel kapcsolatban hivatkozott szkeptikusszakértõi véleményeket.

A Piacgazdaság Alapítvány 2003-ban elkészí-tett tanulmánya31 arra mutat rá, hogy a közbe-szerzési korrupció csökkentését a következõnéhány tényezõ segíthetné:

• a közbeszerzési törvény módosítása, hogylegyen mód értékelni a hosszú távú, jólmûködõ beszerzési kapcsolatokat;

• a lobbitörvény megalkotása32, amely – tör-vényi szinten legalábbis – tiszta helyzetetteremtene, és segítene elválasztani a lob-bitevékenységet a korrupciótól.

A hivatkozott tanulmány is megerõsíti, hogya jelenlegi jogi szabályozás elegendõ mértékû akorrupció visszaszorítására s adminisztratívúton már nehéz lenne elérni további csökken-tését. Az Állami Számvevõszék is arra az állás-pontra jutott, hogy a közbeszerzési törvény át-fogó szigorítására, a jogalkalmazási mozgástérszûkítésére nincs szükség.33

A külföldi szakirodalomban Celentani ésGanuza (Celentani – Ganuza, 2002) ökonome-triai eszközökkel vizsgálta a korrupció és azoptimális közbeszerzési mechanizmusok kap-csolatát. Arra jutottak, hogy a verseny növelé-se a korrupció növekedésével is járhat.34 Mástudományterületek eredményei azt jelzik,hogy általánosabb szemszögbõl nézve a kor-rupcióra nem kell feltétlenül úgy tekintenünk,mint gyökerestül kiirtandó rosszra. Magatar-tásbiológiai szempontból például a korrupció-nak fontos szerep tulajdonítható az evolúció-ban (Tóth, 2003).

A KÖZBESZERZÉS GYAKORLATÁRÓL (EMPIRIKUS EREDMÉNYEK)

Számszerû tények a magyar közbeszerzésrõl

A magyar közbeszerzések volumene 1996 ótafolyamatos növekedést mutat. A korábbi évek-rõl becslések állnak rendelkezésünkre, hiszenamíg a közbeszerzési törvény nem szabályoztaaz ilyen tartalmú tevékenységet, pontos adat-gyûjtés sem folyt ezzel kapcsolatban.

Az elsõ kbt országgyûlési vitájakor az 1994.év közbeszerzés tartalmú gazdasági cselekmé-nyeinek összértékét Keller László 270 milliárdforintra becsülte.35 A Közbeszerzések Tanácsa1996-ban 150 milliárd forintban állapította megaz új törvény alapján lebonyolított közbeszer-zési eljárások összértékét. Ezzel szemben2005-ben az összérték 1291,3 milliárd forintotért el. Az úgynevezett egyszerû eljárás, amely anemzeti értékhatárok alatt alkalmazható, való-színûleg további körülbelül 200 milliárd forint-tal növeli ezt az értéket, vagyis 2005-re a teljesérték 1500 milliárd forintra, az adott évi GDPkörülbelül 10 százalékára becsülhetõ.36

Uniós összehasonlításban ez az arány átla-gosnak tekinthetõ. Az EU hivatalos honlapjanem túl gyakran frissített, közbeszerzéssel fog-lalkozó oldalának adatai szerint 2002-ben azunió közbeszerzési tevékenységének összérté-ke 1500 millió euró volt, ami az unió összki-bocsátásának 16 százaléka. A tagállamokra vo-natkozó adatok 11 és 20 százalék között vál-toznak.

A tagállamok többségében nem létezik kü-lön közösségi és nemzeti értékhatár, Magyaror-szág esetében a két szint között azonban jelen-tõs a különbség. A közösségi értékhatárt meg-haladó közbeszerzési eljárások aránya 2005-ben az összes magyar eljáráson belül 26 száza-lék volt, értéküket tekintve viszont az összesközbeszerzés értékének körülbelül 75 száza-lékra tehetõk – ez az éves GDP 7,5 százaléka.

KÖZPÉNZÜGYEK

16

A 2005. évi közbeszerzések értékének 40,5százalékát tették ki az építési beruházások, 34,3százalékot a szolgáltatások, a maradék 25,2 szá-zalék árubeszerzést jelentett. A vállalkozásiszférán belül a mikro-, kis- és közepes vállalko-zások az összes eljárás közel 70 százalékát, értéke szerint 41 százalékát nyerték el. Az egy-szerû eljárások között arányuk feltételezhetõenmagasabb lesz, ezzel kapcsolatban azonbanmég nem állnak rendelkezésre pontos adatok.A külföldi székhelyû ajánlattevõk 95 eljárástnyertek meg 2005-ben, ami az eljárások számá-nak 2,5 százalékát, értékének 15,4 százalékátjelenti.37

Az interjúzás módszertana

E speciális piac helyzetének feltárásához, kiér-tékeléséhez mélyinterjúkat készítettünk. A mélyinterjú nem ad lehetõséget szten-derdizált válaszok gyûjtésére és statisztikai fel-dolgozására (mint a kérdõív), ugyanakkor avizsgálat tárgyának kevéssé kutatott volta indo-kolta, hogy az egyedi esetek, a szokatlan prob-lémák kapjanak nagyobb teret.

Megpróbáltuk leírni a mélyinterjúk feldol-gozásának segítségével e piac jellegzetességeit.Az adatfelvétel 2005 szeptembere és 2005 de-cembere között történt. A felmérés során 35fõt kérdeztünk meg ugyanennyi gazdaságiszervezet képviseletében.

A magyarországi közbeszerzési piac álta-lunk jelentõsnek tartott szereplõivel készítet-tünk mélyinterjúkat. Közvetlenül gyûjtöttünkinformációkat a piaci szereplõk véleményérõl.Elemeztük a válaszadóknak a kutatási témávalkapcsolatos megállapításait, tapasztalatait, atti-tûdjeit, figyelembe véve a megkérdezettek sajá-tos gondolkodásmódját.

Módszertanilag törekedtünk arra, hogyminél szélesebb körben térképezzük fel a piacszereplõit, ugyanakkor célunk volt az elõremu-tató vélemények, javaslatok összegyûjtése. Az

interjúk során megkíséreltük feltárni azokat azazonosságokat, amelyek a közbeszerzési rend-szer mûködési zavaraira utalhattak, de feltérké-peztük azokat a különbségeket is, amelyek ezta kis mintát is strukturálták.

Összegyûjtöttük a válaszokat arra vonat-kozóan, hogy a piac szereplõi mit tekintenekproblematikus területnek, a rendszer gyengepontjainak, hogyan vélekednek a szabályozásiés intézményrendszerrõl, a közbeszerzés mû-ködési mechanizmusáról és jövõbeni fejlõdésilehetõségeirõl. Megkérdeztük az interjúalanyo-kat arról, hogy mit gondolnak a törvényrõl, al-kalmasnak találják-e a megfogalmazott célokmegvalósítására, vagyis a törvény biztosítja-e azátláthatóságot, ösztönöz-e hatékonyságra, ge-nerál-e versenyt a piacon, s mely területekenhatástalan. A megkérdezettek beszéltek arról,hogy mi a véleményük a piac szereplõinek in-formáltságáról, a hivatalos adatbázisokról, ajogorvoslati hajlandóságról, az elektronikusközbeszerzési megoldásokról, technikákról, smennyire ismerik azokat.

Az interjúzás eredményei

Az interjúk elemzése során a közbeszerzésitörvény preambulumában közzétett alapelvekmentén csoportosítottuk a válaszokat, problé-mákat. Bár ezeket nehéz egymástól elkülönítvetárgyalni, négy fõ csoportot alkottunk.

Átláthatóság, nyilvánosságÉszszerûség, hatékonyság, esélyegyenlõ-

ség, versenyképességEllenõrizhetõség, intézményrendszerElektronikus közbeszerzés

Ez utóbbit külön kezeltük, mint a fejlõdésegyik legfontosabb irányát.

Átláthatóság, nyilvánosság Az interjúk elsõ kérdései a közbeszerzés defi-níciójára, meghatározására vonatkoztak. A té-mát definíciós kérdésként megközelítve azt lát-

KÖZPÉNZÜGYEK

17

tuk, hogy a megkérdezettek (egy fõ kivételé-vel) a közbeszerzést alapvetõen gazdasági kér-désként, speciális beszerzési kérdésként értel-mezték, ugyanakkor úgy vélték, hogy a gyakor-latban a jogi aspektusból való megközelítés ajellemzõ. Eme általános, jogi megközelítésegyik lehetséges magyarázatát abban látták,hogy Magyarországon a közbeszerzési téma azIgazságügyi Minisztériumhoz tartozik, s ennélfogva „jogászok tartják kezükben a területet”.

A közbeszerzési eljárás legfontosabb céljatehát az, hogy a közpénzek elköltése átlátható,ellenõrizhetõ, hatékony, a verseny pedig tisztalegyen úgy, hogy egyik cél se kapjon túl nagyhangsúlyt a másik rovására. Általános véle-mény, hogy e kényes egyensúlyt nem sikerültelérniük a magyar jogalkotóknak. A megkérde-zettek a rendszer egyik fõ gyengéjének tartják,hogy rugalmatlan, „túladminisztrált”, nehezenáttekinthetõ. A korrupció kivédése érdekében ajogalkotók olyan szigorú szabályrendszerthoztak létre, amely rontja például a hatékony-ságot s sok esetben a szakmailag ésszerû kivá-lasztást is.

Interjúalanyaink körében egyetértés fogal-mazódott meg abban is, hogy a nagyon szigo-rú, kógens38 törvény önmagában nem biztosít-ja az átláthatóságot. „Egyszerûbb tiltó törvénythozni”, bár ez az elv szigorúan és egyértelmûenazt jelenti, hogy sem az ajánlatkérõ, sem azajánlattevõ nem alkalmazhat, nem építhet be azadott közbeszerzési eljárásba a törvény egyesrendelkezéseitõl eltérõ szabályokat arra hivat-kozva, hogy azokat a törvény nem tiltja (mégabban az esetben sem, ha mindegyik fél hozzá-járul ehhez), a törvény maga nem képes teljesmértékben megtisztítani a korrupciótól a köz-beszerzést. A többség véleménye szerint elhi-bázott az a koncepció, amely szerint csak szi-gorú törvényekkel a korrupció kiiktatható vagyjelentõs mértékben csökkenthetõ.

Hiába született meg Magyarországon Euró-pa – széles szakmai körök által – legszigorúbb-nak tartott közbeszerzési törvénye, erõs társa-

dalmi konszenzus, össztársadalmi fellépés ésvalóban következetes politikai akarat nélkül ezönmagában nem tûnik elegendõnek az átlátha-tó, tisztességes közbeszerzési környezet kiala-kításához. A közbeszerzési törvény jó példa ar-ra, hogy az átláthatóság növelése érdekébenolyan indokolatlanul szigorú szabályrendszerszületett, amely a korrupciót nem tudja ugyanmegszüntetni, de erõsen nehezíti a hatékonyságmegvalósulását a közbeszerzések folyamatában.„Egészen egyszerû, de kreatív szabályokat kellenehozni. Jobb helyeken például egy feltétellel települ-het gyár a folyóra, ha a vízkivételi hely lejjebb van,mint a vízkibocsátási. Ilyen egyszerû.”

A túlszabályozás okainak vizsgálatakor cél-szerûnek tûnik egy politikai gazdaságtani jellegûérvcsoport áttekintése. A korrupció visszaszorí-tása egy demokratikus politikai rendszerbennemcsak erkölcsi kérdés, hanem gazdasági ösz-tönzõk kérdése is. A döntéshozókat, illetve –szûkebben értelmezve – a törvényalkotókatnemcsak a hatékonyság növelése és az államipénzek gazdaságosabb felhasználásának a lehe-tõsége ösztönzi a korrupció elleni küzdelemmeghirdetésére (ez jó esetben hatékony korrup-cióellenes küzdelmet is jelent), hanem a népsze-rûség-, azaz szavazatszerzési kényszer is. Szá-mukra tehát olyan magatartás indokolt, amely apolitikai piac minél több szereplõje szemébenteszi hihetõvé a politikai elit korrupcióellenes el-kötelezettségét. Így legalább olyan fontos szá-mukra az, hogy a társadalom többsége elhiggyea politikai vezetés elszántságát a korrupció fel-számolására, mint az, hogy a korrupcióellenesküzdelem valóban hatékony is legyen.

E magatartás hihetõvé tételéhez pedig jó stra-tégiának látszik, ha a korrupcióellenes szabályo-zást olyan területekre koncentrálják, ahol a köz-vélemény is gyakori korrupciót sejt. Ugyanak-kor a korrupció fogalomkörének a határait nema társadalom egésze állapítja meg, hanem a poli-tikai elit és ennek megfelelõen alakítja ki azutána korrupcióellenes szabályozás irányait is. Ma-gyar példákat használva: a korrupcióellenes sza-

KÖZPÉNZÜGYEK

18

bályozás – s benne a közbeszerzési rendszer –feltûnõen engedékeny az állami részvétellel kö-tött üzleti megállapodások titokvédelmi részétilletõen (azaz gyakran megengedi a nyilvános-ság kizárását az ilyen megállapodások értékelé-sébõl), miközben igen szigorú a közbeszerzésipályázatok gyakorlatilag fölösleges technikairészleteihez való ragaszkodásban.

A közbeszerzés tehát nyilvánvaló módonolyan terület, ahol a politikai elit erõs korrup-cióellenes szabályozással (vagy annak a látszatá-val) próbálja megnyugtatni és maga mellé állíta-ni a közvéleményt. Az államapparátussal szem-beni implicit gyanú persze vissza is üthet, hi-szen a közvélemény megkérdezhetné, hogymennyire bízhatja is rá magát egy olyan kor-mányzati rendszerre, amely eleve befolyásolha-tónak tekinti saját alsóbb szintjeit és emiatt megis fosztja õket a rendszeres piaci alapú döntéseklehetõségétõl, amikor a szervezeti mûködésük-höz szükséges beszerzésekrõl döntenek.

Természetesen a közbeszerzési rendszer je-lentõs elõnye az elõre lekötött nagy tételek mi-att elérhetõ árcsökkenés. Ezt azonban ellensú-lyozhatja az idõszakos monopolhelyzetek ár-felhajtó hatása azzal, hogy a közbeszerzésiszerzõdések megkötésekor a megrendelõ elv-ben még kikényszeríthet egy, az akkori piaciszintnél alacsonyabb árat, a csökkenõ áras idõ-szakokban (például liberalizálás alatti, integrá-lódó piacokon vagy gyors mûszaki fejlõdéstmutató termékeknél) azonban kizárja a keres-leti oldal alkalmazkodását az árcsökkenéshez.Az elõre lekötött nagy tételek miatti árcsökke-nés fékezheti továbbá, ha erõsen differenciálttermékeknél maga ez az árcsökkenés – vagy ár-elõny – sem mérhetõ, illetve értelmezhetõ.

A túlszabályozás egyik sokat emlegetett pél-dája a tárgyalásos eljárások alkalmazásának hát-térbe szorítása, sõt esetenként büntetése, ami-nek eredményeképpen Magyarországon évrõlévre csökken az ilyen eljárások száma. Magyar-országon a nyílt eljárások aránya 80 százalékkörül van, ami az EU-tagországok átlagos 55

százalékához képest nagyon magasnak tekint-hetõ. Az a téves elképzelés nem állja meg a he-lyét, hogy tárgyalásos eljárás során nagyobb aveszélye a korrupció elõfordulásának, mint anyílt eljárás esetén.

Az interjúkból kirajzolódik, hogy a nyílt eljá-rás is kínál korrupciós lehetõségeket, például a„valakire kiírással” is elõnyben részesíthetõ egyadott cég (speciális referenciák kérése vagy mi-nõsítési kötelezettségek elõírása révén). A meg-kérdezettek zöme találkozott már ilyen eset-tel, de olyan is akadt, aki úgy nyilatkozott,hogy rendszeresen találkozik ezzel a problé-mával. A nyílt eljárás esetén tehát nincs meg aza fajta rugalmasság (amellyel sok esetben a koc-kázat is minimalizálható), amely az ajánlatkérõés ajánlattevõ közötti közvetlenebb informá-ciócserén alapul, s amely hosszú távú, bizton-ságra épülõ kapcsolatot eredményezhet. A köz-beszerzéseknél sok esetben komoly gondotokoz egyébként, hogy az eljárások során nehe-zen lehet tartós együttmûködéseket kialakítani.Ezt a törvény nem teszi lehetõvé még azokon aterületeken sem (például szolgáltatások), aholpedig indokolt lenne. Így talán érthetõbb, hogysokan gondolják azt, hogy a tárgyalásos eljárásgyakoribbá tételével a közbeszerzés hatékony-sága növelhetõ lenne anélkül, hogy ez komo-lyabb korrupciós veszéllyel fenyegetne.39

Egy interjúban elhangzott az a meghökken-tõ vélemény is, hogy a magyar közbeszerzések90 százaléka tisztességtelen és szakszerûtlen.Ezt az álláspontot nem is tekinthetjük elevehelytelennek, ha arra gondolunk, hogy a megál-lapítás összekapcsolja a szakszerûség és a tisz-tesség fogalmát. Az interjúalany valószínûlegarra gondolt, hogy a rosszul, a bürokratikus kö-vetelmények elõtérbe helyezésével összeállítottközbeszerzési pályázatok szakmailag sokszorgyenge lábakon állnak.40 Így pedig nem is te-kinthetõk tisztességesnek, hiszen az államimegrendelõ legföljebb olcsó, de szakmailag ko-rántsem feltétlenül kielégítõ ajánlattal kényte-len beérni, s aligha teheti meg, hogy a kiírási

KÖZPÉNZÜGYEK

19

feltételeknél magasabbra értékelje a szakmaikritériumokat a kiválasztás során. A kiemelke-dõ minõség alapján történõ kiválasztást pedig a2006-ban érvényes magyar rendszer logikája lé-nyegében teljesen kizárja.

A megkérdezettek többsége úgy gondolja,hogy a jogbiztonság hiánya és a szabályozásikörnyezet állandó változása miatt („Másfél évalatt 60 módosítás, megengedhetetlen!”) fordulelõ legtöbbször szakszerûtlenül lefolytatottközbeszerzési eljárás, s nem a szereplõk tisztes-ségtelensége miatt. Ennek ellenére az ajánlatké-rõk és az ajánlattevõk egyaránt úgy vélik, hogya korrupció szempontjából a kiírás a leginkábbtámadható terület (így aztán óriási felelõsségükvan a kiíróknak), s az eljárások során az ajánlat-kérõk ismerhetik fel legelõbb a piaci szabályta-lanságokat. Számos közbeszerzéses kartell ta-nulságai alapján ajánlotta fel segítségét a Gaz-dasági Versenyhivatal az ajánlatkérõknek ah-hoz, hogy idõben felismerjék a piacfelosztást,illetve kiderítsék az összefonódásokat.

A legnagyobb problémának azt tartották amegkérdezettek, hogy a törvény többszöri mó-dosítása ellenére például még mindig több kér-désben nagy a törvényben megfogalmazott ér-telmezõ rendelkezések bizonytalansága. Sõt,egyes vélemények azt fogalmazták meg, hogy aszabályozás az új kbt (értsd: 2003. évi CXXIX.törvény) hatályba lépése óta vált igazán szöve-vényessé, szinte átláthatatlanná, ezáltal kifeje-zetten nehezen alkalmazhatóvá.

Jogértelmezési problémákhoz vezet, hogynem egyértelmû: kire, mire kell alkalmazni aszabályokat s rengeteg a visszautalás a törvény-ben. Gyakran idézett elõírás például, hogy min-den pályázónak be kell szereznie a tartozása hi-ányát bizonyító igazolást olyan állami (példáulatomenergia-ügyi) szervekkel szemben, ame-lyekkel szakmai profilja miatt soha nem is ke-rülhetett kapcsolatba. Az eljárások bonyolult-sága, a szigorú elõírások, a megkívánt igazolá-sok és nyilatkozatok, a súlyos adminisztrációskötelezettségek, a túldokumentáltság ahhoz

vezetett, hogy – a szakmai tartalom rovására –ma már sokszor csak jogi értelmezést kapnakaz eljárások. Sok esetben egyetlen szempontkerül elõtérbe: „önvédelembõl a rendszert for-mai módon betartani.” A kiélezett verseny mi-att elõfordult az is, hogy a reálisnál jóval alacso-nyabb árat kínáló pályázó e kritérium alapjánnyert, a megrendelõ viszont késõbb már nemtudta érvényesíteni minõségi igényeit veleszemben.

Az interjúalanyok többségének véleményeszerint a közbeszerzés megítélését befolyásoljaaz a fajta médianyilvánosság, amelyben nagyongyakran szakmailag megalapozatlan, egyoldalú-an csak a botrányokról, visszaélésekrõl, szólóhírek jelennek meg. Ezek pedig alkalmasak ar-ra, hogy elmélyítsék azt a véleményt, miszerinta közbeszerzés egyenlõ a korrupcióval. Termé-szetesen abban teljes volt az egyetértés, hogy anyilvánosság, a közvélemény figyelme, erejefontos része a közbeszerzés zökkenõmentesmûködésének.

Összességében azonban a megkérdezettek(egy fõ kivételével) egyöntetûen úgy gondol-ják, hogy a közbeszerzési rendszer gyengesé-gei ellenére még így is alkalmasabb eszköz aközpénzek átlátható elköltésének biztosításá-ra, mint a nélküle folyó egyéb eljárások bárme-lyike. Teljes egyetértés fogalmazódott meg ab-ban, hogy még akkor is így igaz ez, ha minden-ki azt gondolja, hogy elsõsorban szemléletvál-tásra, a hozzáállás megváltozására van szükség.Senki sem gondolja úgy, hogy pusztán jogi sza-bályozással megoldható a közbeszerzési piackorrupciómentesítése. A megkérdezettek dön-tõ többsége úgy nyilatkozott, egészen biztosabban, hogy közbeszerzési törvény nélkül sok-kal rosszabb állapotok uralkodnának Magyar-országon. Abban azonban már nem volt egyet-értés közöttük, hogy valójában milyen is lehet-ne az ideális közbeszerzési szabályozás. A rendszer általában való elfogadása mellett te-hát gyakorlatát sok szempontból illette hatá-rozott kritika.

KÖZPÉNZÜGYEK

20

Észszerûség, hatékonyság, esélyegyenlõség,versenyképességAz interjúk során általában egyetértés mutat-kozott abban, hogy rendkívül nehezen mérhe-tõ a közbeszerzési hatékonyság. Pontos adatoknem állnak rendelkezésre errõl sem az EurópaiUnióban, sem Magyarországon. A közbeszer-zések révén elérhetõ megtakarítások mértékesokat vitatott kérdés, ami érezhetõ a vélemé-nyek sokszínûségébõl is.

Elgondolkodtató , hogy az egyik interjú-alany (ajánlattevõ) kérdésre sem volt hajlandóelárulni, mekkora az esetleges közbeszerzésbõladódó árréscsökkenés – üzleti titokra hivatkoz-va… Abban azonban konszenzus van az inter-júalanyok között (bár hatástanulmányok nem-igen állnak rendelkezésre), hogy az egyszerûközbeszerzési eljárást el kellene törölni, mert akis értékû beszerzések kifejezetten drágák, ígynem élénkítik a piacot.41 „Kis értékû beszerzé-seknél nyilvánosság kell, de nem közbeszerzés.”„Értelmetlen kategória”

Hallottunk olyan véleményt is, miszerint fe-lesleges a magyar beszerzési érték figyelembe-vételének követelménye, csak az uniós szabály-rendszert kellene alkalmazni. A többség azt azálláspontot képviselte, hogy például építési be-ruházások esetén az uniós értékek nagyon ma-gasak, így pedig túlságosan kevés eset kerülneközbeszerzési eljárás alá (önkormányzati beru-házások sem), amire még „ez az ország nincs fel-készülve”. Az árubeszerzés és a szolgáltatás ese-tén azonban többen megkérdõjelezik a megkü-lönböztetés létjogosultságát, s elképzelhetõnektartanák a magyar rezsim eltörlését, mivel aligvan különbség a nemzeti és az uniós küszöb-szám között.

A 2006. évtõl érvényes új, emelt értékhatárokmegjelenését a közbeszerzési szereplõk több-sége üdvözölte (különösen igaz ez az egyszerûértékhatár áru-, illetve szolgáltatásbeszerzésiértékhatárának megnégyszerezésére!), azonbanvolt egy olyan ajánlattevõi vélemény is, amelyazt képviselte, hogy ezzel kiskapuk nyílhatnakmeg. Az egyik ajánlatkérõ nyilatkozó 10 millióforintban jelölte meg azt a határt, amely alattmég nem lehet jelentõs megtakarítást elérni, afelett viszont számukra szakmai szolgáltatásokesetében rendszerint akár 30–40 százalékkal avárt (piaci) ár alatt tudnak szerzõdni. Kiemel-ték viszont, hogy az építési beruházásoknál általában a minõség rovására olcsóbbak az aján-latok.

A megkérdezettek egységesen úgy gondol-ják, hogy a közbeszerzési piac soha nem leszolyan hatékony, mint a profitorientált szektor,de a mostaninál sokkal hatékonyabb lehetne.„Közelíteni kellene a magánszférához”. A fõ baja magyar közbeszerzés elsõdlegesen jogi és ad-minisztratív kérdésként való kezelése s ily mó-don gazdasági aspektusának figyelmen kívülhagyása. Vagyis nem projektszemléletben gon-dolkodnak a közbeszerzésrõl, amely ebben azértelemben az elõkészítéssel kezdõdne, az aján-latkérés és a teljesítés után az utóelemzéssel ér-ne véget. A másik akadály az a magyar gyakor-lat, amely az alacsonyabb áron való beszerzéselvét részesíti elõnyben az értéket a pénzért(value for money) elv helyett, s így „az olcsó né-ha kétszer annyi”. Ennek természetesen részbenmegint az az oka, hogy a szabályozás készítõitúlságosan figyelembe vették a közbeszerzéserõs politikaérzékenységét, s úgy gondolták,hogy a rendszernek minden esetben a közpén-zek megtakarítását kellene ösztönöznie haté-kony elköltésük helyett.

Ez a probléma sokszor felmerült. Nagyonnehezen kezelhetõ az olyan beszerzéseknél pél-dául, ahol szubjektív szempontokat (mint pél-dául a mûvészeti alkotások vagy a szellemi ter-mékek) kellene elõtérbe helyezni. Azokban az

„Minden rémhír ellenére árcsökkentõ hatású.”

„Önmagában az, hogy drágább, nem gond. A demokrácia drágább, mint a diktatúra.”

„Biztos, hogy többe kerül, mint amit meg lehet ta-karítani.”

„Az itt a kérdés, mennyit ér a törvényesség.”

KÖZPÉNZÜGYEK

21

esetekben pedig eleve alkalmazhatatlan a köz-beszerzés, ahol személyhez köthetõ a szakmaiminõség (gondoljuk el: az esztergomi bazilika1856-os avatására versenyeztetés nélkül LisztFerenctõl rendeltek ünnepi misét…). Ezeknél aszolgáltatásoknál nem feltétlenül a legolcsóbb alegmegfelelõbb ajánlat. Ajánlatkérõk kerülhet-nek olyan helyzetbe, hogy pontosan tudják: adrágább ajánlat lenne a megfelelõ a munka el-végzésére (kutatások megrendelése esetén pél-dául), de a szabályozás rugalmatlansága miattmeg kell elégedniük a minõségileg gyengébb,viszont olcsóbb ajánlattal.

Miközben interjúalanyaink arra a kérdésrekeresték a választ, hogy a hatékonyság vajonmiért nem éri el a versenyszférában tapasztal-hatót, rendre oda lyukadtak ki, hogy a közbe-szerzés racionális beszerzõi tevékenységet szi-mulál. A közpénzekkel kellene racionálisangazdálkodni ott, ahol a piac szereplõit nem mo-tiválja az önérdek a minél hatékonyabb és taka-rékosabb pénzköltési magatartásra.

Erre a problémára is hallottunk megoldási ja-vaslatokat. Az egyik szerint a személyes fele-lõsséget ki kellene terjeszteni az egyes beszer-zések hatékonyságára, s a hiányzó önérdeketpótolhatná az állásvesztéstõl való félelem, amiegy-egy rossz, felkészületlen döntés eredmé-nye lehetne. A személyes felelõsség szélsõségespéldájaként az egyik válaszoló azt vetette fel,hogy szükségtelenné válna maga a közbeszer-zési törvény is, ha megvalósulna a nyilvánosságés a felelõsségre vonás a jogállamban valóbanszámon kérhetõ mértékben.

A többség egy véleményen volt abban, hogya közbeszerzés nem hatékonyabb, mint azegyéb beszerzés. Komoly terhet jelentenek azadminisztrációs költségek, a pályázatkiírás ma-ga, illetve a dokumentáció igénylése vagy pél-dául a kötelezõ hirdetmény-ellenõrzés. Nemolcsóbb a közbeszerzés a hosszabb idõszakrakötött szerzõdések esetén sem, hiszen ilyen-kor nem érvényesülhetnek az engedményesakciók.42

Sokszor elhangzott az interjúk során, hogyaz ajánlatkérõk sok esetben nem elég felkészül-tek. A kellõ szakmai tudás hiánya, idõnként atapasztalatlanság miatt még mindig sok a szak-szerûtlenül lefolytatott közbeszerzési eljárás.Általánosan megfogalmazott vélemény, hogy apályázatokat pontatlanul írják ki. Fõleg infor-matikai beruházásoknál, ahol a piac nagyongyorsan változik, az ajánlatkérõk (szakmai fel-készültség és piacismeret híján) még az igényü-ket sem tudják pontosan megfogalmazni, illet-ve pontosan meghatározni a keresett terméktulajdonságait.

Ezen próbál segíteni az új jogintézmény, aversenypárbeszéd. Hasznosságának, alkalmaz-hatóságának megítélése azonban nem volt egy-öntetû a megkérdezettek körében. A verseny-párbeszéd az ajánlatkérõknek nyújt segítséget agyorsan változó piacokon, a bonyolult közbe-szerzési eljárások esetén azzal, hogy lehetõvéteszi az ajánlatkérõknek a beszerzés tárgyánakközös kialakítását az ajánlattevõkkel. A cél ter-mészetesen az, hogy a kiírás elõtt szerzett pia-ci információk összegyûjtésének segítségévelaz ajánlatkérõk könnyebben, pontosabban tud-ják megfogalmazni a felhívás és a dokumentá-ció feltételrendszerét.

Sokan úgy nyilatkoztak, hogy csak elsõre tû-nik egyértelmûen könnyen alkalmazhatónak azújonnan bevezetendõ jogintézmény, hiszen al-kalmazásának szigorú feltételei vannak. Csakszûk körben alkalmazható, hivatásos közbe-szerzési tanácsadót igényel, s ha közös tárgya-lás mellett dönt a kiíró, akkor az összes érde-kelt hozzájárulását meg kell szereznie. Többenegészen más aspektusból elemezték a kérdést.Szerintük teljesen nyilvánvaló, hogy a potenci-ális ajánlattevõk nem szívesen tárják majd fel azüzleti titkaikat a konkurencia elõtt. Nem egy-értelmû a versenypárbeszéd kimenetelének si-keressége, hiszen az ajánlatkérõ nem tudhatjaelõre, hogy mennyire lesznek közlékenyek arésztvevõk. Problémaként merült fel az a felté-telezés is, hogy így könnyebb lesz egy adott

KÖZPÉNZÜGYEK

22

cégre szabni a kiírást. „Nem fog mûködni.Ötletelés, ötletlenyúlás lesz az egész”.

Kiemelten fontos kérdés a kis- és közepesvállalkozások részvételének támogatása, azesélyegyenlõség megteremtése a közbeszerzésipiacon is. Többen felhívták a figyelmet arra,hogy bár tilos az elõnyben részesítés az unió-ban, szinte minden tagországban fellelhetõkazok a jól bevált, természetesen törvényes gya-korlatok, amelyekkel mégis csak segítik a helyivállalkozásokat az adott közbeszerzési piaco-kon. Az egyik jól bevált „trükk”, hogy a legtöbbországban a dokumentációigénylés idejét (mivelez nem szabályozott) korlátozzák, s ezzel nagy-ban megnehezítik a külföldi cégek jelentkezé-sét, részvételét. Magyarországon viszont azajánlattételi határidõ lejártáig hozzá lehet jutni adokumentációhoz. Sokan sérelmezik, hogy anagyon szigorú magyar szabályozás megalkotá-sakor a jogalkotók láthatóan nem vették figye-lembe a hazai vállalkozások érdekeit. Ráadásul eszigorú szabályokat nemcsak az uniós közbe-szerzéseknél kell alkalmazni, de valamennyi ma-gyar eljárástípusban is kötelezõk.43

Általános vélemény, hogy a kisebb vállalko-zások a komoly szakértelmet igénylõ, az arány-talanul magas költségterhekkel járó tenderezéstnem tudják vállalni, így elsõsorban csak alvállal-kozóként léphetnek fel a közbeszerzési piacon.Ebben a kiszolgáltatott státuszban azonbanszinte mindig csak a végsõkig leszorított árontudnak szerzõdni, s a teljesített munka utánnem ritka, hogy 60–90 napra fizetik ki õket.Ennek orvoslására hangzott el az a javaslat,hogy törvényben kellene rögzíteni: amennyi-ben az állam kifizette a fõvállalkozót, az köte-les legyen 30 napon belül fizetni alvállalkozójá-nak. Ellenkezõ esetben közbeszerzésben elkö-vetett jogsértést állapíthatnának meg. Sokangondolják úgy, hogy a kisebb vállalkozások azuniós piacra be sem kerülnek, de lassan kiszo-rulnak a magyar közbeszerzési piacról is.44

Az esélyegyenlõség kérdése más megközelí-tésben is felmerült az interjúk során. Az ajánlat-

kérõk közül többen úgy vélik, hogy ellentmon-dás van az esélyegyenlõség megteremtésénekfontossága és a jól, illetve rosszul teljesítõ cégekpreferálásának vagy kizárásának lehetetlenségeközött. Gyakran elõfordul, hogy olyan cégeknyernek a pályázaton (a legalacsonyabb ajánlatiárral), amelyekrõl késõbb kiderül, hogy nemtudják a vállalt feladatot teljesíteni. A látszólagszigorú szabályozás ezen a ponton fölöslegesenlaza, hiszen a késõbbiekben nem engedi meg anegatív referenciát felmutató cég kizárását, illet-ve a jól teljesítõ cég elõnyben részesítését.

A magyar közbeszerzés egyik neuralgikuspontja a központosított közbeszerzés. A hatályaalá tartozó szervezetek a Központi SzolgáltatásiFõigazgatóságon (KSzF) keresztül szerezhetikbe a kiemelt termékkörbe tartozó árukat. A KSzF megítélése a megkérdezettek körébenegyértelmûen negatív, mert monopolhelyzeteketalakít ki, rugalmatlan, nem elég hatékony, sokesetben drága. A KSzF honlapjáról a legtöbbenúgy nyilatkoztak, hogy bonyolult, rengeteggond van a hirdetmények megjelenésével, hiány-zik a kívánt információáramlás. Gyakori tapasz-talat, hogy a termékek összehasonlíthatóan töb-be kerültek, mintha az adott intézmény saját ha-táskörében intézte volna beszerzését, amit aKSzF (legtöbb esetben az intézmény számárafeleslegesnek ítélt) pluszszolgáltatásokkal, ga-ranciákkal magyarázott. A szervezetek eseten-ként olyan eszközt kénytelenek megvásárolni,amely feleslegesen többet tud, s egyúttal drá-gább is, mint amire szükségük lenne.

Egyes vélemények szerint a KSzF érdekelt (a2 százalékos díj miatt) az árak magasan tartásá-ban. „A KSzF önbarát”. Többen nehezménye-zik, hogy nem folyamatos az ellátás, ami adottesetben károkat okozhat az intézményeknek.Ennek ellenére senki nem gondolta úgy, hogynincs létjogosultsága a központosított közbe-szerzési rendszernek, bár sokak szerint maguk-ra az intézményekre kellene bízni a csatlako-zást. A nyilatkozók egyetértettek abban, hogyárnyaltabb képet kapunk, ha több oldalról is

KÖZPÉNZÜGYEK

23

megvizsgáljuk a központosított beszerzésekrendszerét. Nem lehet figyelmen kívül hagyniazt a tényt, hogy például a felsõoktatási intéz-mények közül sokan, miután kikerültek a köte-lezõ hatály alól, önként csatlakoztak újra arendszerhez.

A központosított közbeszerzés gyakoriproblémáját jelentik a gépjármûbeszerzések,mivel az évente változó keretszerzõdések nyo-mán minden évben más-más típus vásárolhatómeg ugyanazokban a kategóriákban. Így nemlehet „flottát” kialakítani, azaz olyan egységesgépjármûparkot, amely garancia, szerviz szem-pontjából szerencsésebb és olcsóbb megoldástjelentene. A válaszadók többsége a központosí-tott közbeszerzés fõ mûködési zavarát a be-szerzések tervezhetetlenségében látja. A költ-ségvetési keret nagysága nem derül ki idõben,így az intézmények nem tudják megterveznipontosan közbeszerzési eljárásaikat.

Ellenõrizhetõség, intézményrendszerA megkérdezettek körében szinte teljes azegyetértés abban, hogy a közbeszerzési eljáráso-kat illetõen alapvetõen hiányzik az ellenõrzésikoncepció. A belsõ ellenõrzés kevés helyen va-lósul meg, holott ez preventív hatású lehetne, smint ilyen, alkalmasabb a hatékonyság fokozá-sára, mint az utólagos ellenõrzés, amely az ese-tek többségében már képtelen a károk enyhíté-sére. Az interjúalanyok kiemelten említették,hogy az ellenõrzés általában nem vizsgálja a be-szerzési folyamat egészét, a szerzõdések tartal-mát vagy a teljesülés mértékét, hanem kifejezet-ten a formai követelményekre koncentrál s ígycsak az eljárás szabályszerû lebonyolítására fi-gyel. A közbeszerzési eljárások átfogó ellenõr-zését az Állami Számvevõszék és a Kormányza-ti Ellenõrzési Hivatal végzi. A megkérdezettektöbbsége szerint e szervezetek jogosítványaigyengék, nem rendelkeznek hatósági jogkörrel,amely elengedhetetlen feltétele lenne a külön-bözõ szankciók érvényesítésének. Ehelyett csakjavaslatokat terjeszthetnek a kormány elé.

A Közbeszerzések Tanácsa, a közbeszerzéslegfõbb ellenõrzõ szerve nem örvend túl nagynépszerûségnek. A megkérdezettek nagy több-sége szerint a közbeszerzés intézményrendsze-re átalakításra szorul. Sokat emlegetett hiá-nyosság, hogy lassan vezetik be a hirdetményekelektronikus közzétételét. Emiatt komoly hát-rányok érték a közbeszerzési piac szereplõit atámogatásoknál, hiszen az EU-ban a 650 szónálhosszabb hirdetményeket 2005-tõl csak elekt-ronikus úton lehet elküldeni. A Közbeszerzé-sek Tanácsa felkészületlensége miatt sok eset-ben az eljárást el sem lehetett indítani.

Egyetértés mutatkozott abban is, hogy a ma-gyar jogorvoslati kérelmek folyamatos növeke-dése nagyban rontja a közbeszerzés hatékony-ságát. Az eljárások több mint 20 százalékában(2003-ban 20, 2004-ben 23 százalékban)45 kez-deményeznek jogorvoslatot, ami Európábanegyedülállóan magasnak tekinthetõ. A nagyszá-mú alaptalan és értelmetlen jogorvoslat [a jog-orvoslati eljárásoknak csupán 40 százalékábantörtént jogsértés a Közbeszerzési Döntõbizott-ság (KDb) szerint46] a piac mûködését zavarja,visszaszorítására azonban nincs lehetõség, merta jogorvoslathoz való jog mindenkit megillet.

Az interjúk során többször is felmerült az amegoldási lehetõség, hogy szankcionálni kelle-ne a bizonyítottan rosszhiszemû feljelentõket.A válaszadók elképzelhetõnek tartottak olyanszankciót, hogy az érintettek adott ideig ne in-dulhassanak közbeszerzési pályázaton. A jog-orvoslati kérelembõl fakadó másik probléma,hogy aki megtámad egy közbeszerzési eljárást,automatikusan betekintést nyer az összes aján-latba. Sok esetben ez az igazi oka a jogorvosla-ti kérelem beadásának.

Megoszlanak a vélemények arról is, hogy ajogorvoslati kérelem díjának (150 000 forint)összege sok-e. Gyakori vélemény szerint ahhoznem elég magas az összeg, hogy visszatartó ere-je legyen, ahhoz azonban túl magas, hogy a ki-sebb vállalkozások már ne engedhessék megmaguknak. Többek szerint mindenképpen

KÖZPÉNZÜGYEK

24

igazságosabb lenne, ha az összeg az adott köz-beszerzéssel lenne arányos, vagyis a beszerzésiértékhez viszonyítva állapítanák meg.47

A közbeszerzési jogorvoslati rendszer kétirá-nyú. Vélt vagy valós jogsértés esetén magyar, il-letve közösségi szintû jogorvoslatot is igénybelehet venni, bár a jogsértések orvoslása elsõdlege-sen nemzeti szinten történik. A magyar közbe-szerzési rendszerben két jogorvoslati fórum van,a Közbeszerzési Döntõbizottság és a FõvárosiBíróság. A Közbeszerzések Tanácsa (KT) általlétrehozott, országos hatáskörû szerv a Közbe-szerzési Döntõbizottság jár el a jogszabályokmegsértése esetén, s a határozataival kapcsolatosjogvita a Fõvárosi Bíróság hatáskörébe tartozik.A Fõvárosi Bíróság döntéseinek felülvizsgálatát aFõvárosi Ítélõtáblától lehet kérni.

A Közbeszerzési Döntõbizottság munkájá-nak megítélése nagyon vegyes képet mutat. Bára jogorvoslati alapelvek egyike kimondja agyors és hatékony jogorvoslat intézésének fon-tosságát, egyetlen egy válaszoló nyilatkozottúgy, hogy a KDb összességében jól mûködõ,gyors és hatékony. A többség szerint rendkívülbürokratikus, az ellenõrzés a törvény értelme-zésére szorítkozik, a törvény betartását figyeli.Nem folyamatorientált, nem eljárásban gon-dolkodó, nincs lehetõség a párbeszédre, a szak-mai érvek felsorakoztatására.

Több ajánlatkérõ is említette ezzel kapcso-latban, hogy a KDb szinte sosem fogadja el aszubjektív elemek létjogosultságát a kiírásban,pedig gyakran csak ezek figyelembevételével le-het igazán különbséget tenni szolgáltatás ésszolgáltatás, illetve termék és termék között.Az ajánlatkérõk úgy látják, hogy nagyon nehe-zen tudják ezt a szempontot érvényesíteni a ki-írásban, szinte nem mernek élni ezzel a lehetõ-séggel, mert az a tapasztalatuk, hogy a KDbmódszeresen „irtja a szubjektív elemeket”. Ígyazután az ajánlatkérõknek minden esetben vé-dekezniük kell. Ez még több papírmunkárakényszeríti õket, amivel adott esetben bizo-nyíthatják eljárásuk törvényességét.

Az általánosan kötelezõ bírság intézményemegszûnt (kivételt képez például a közbeszer-zés mellõzése, illetve ha egy ajánlatkérõ nemküldi meg idõben az éves statisztikai összegzésta KT-nak). A KDb-nek azonban minden alka-lommal mérlegelési joga van a körülményekvizsgálata után, hogy indokolt-e a bírság és haigen, milyen összegû legyen. Mégis általánostapasztalat, hogy a KDb minden jogsértés ese-tén bírságol.

Többen sérelmezték ezt a gyakorlatot, mertszerintük a bírságoláskor figyelembe kellenevenni, hogy a jogsértés szándékos volt-e vagyegyszerûen csak figyelmetlenségbõl fakadt.Meg kellene vizsgálni azt is, hogy az adott jog-sértés mekkora kárt okozott. Sokszor fordulelõ, hogy pusztán formai hibák miatt kell fizet-ni, amit többen is „pénzbehajtási technikának”aposztrofáltak. A megkérdezettek többségenem tartja szerencsésnek, hogy a kiszabott bír-ság 50 százaléka a KDb-hez kerül, ami egyértel-mûen bevételérdekeltté teszi azt, s így kevere-dik üzleti és közfunkciója. Sokan ezzel indokol-ják, hogy 1 millió forint alatt nincs is bírságolás.

Az elõzetes vizsgálat bevezetése eredetilegarra szolgált, hogy a KDb elnöke elõzetesendönteni tudjon az eljárás megválasztásánakmegalapozottságáról, jogszerûségérõl. A