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RELACIONES INTERNACIONALES CURSO 2011 / 2012
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Tema 14. El periodo de entreguerras: el preludio de la Segunda Guerra Mundial . 15
14.1 Introducción ..................................................................................................... 15
14.2 Los problemas de la postguerra: 1919-1924 ....................................................... 15 14.2.1 El nacimiento de la Sociedad de Naciones ......................................................................... 15 14.2.2 Las tensiones en los territorios del antiguo Imperio austro-húngaro ................................ 15
14.2.2.1 La pugna ítalo-yugoslava por los territorios del norte del Adriático .......................... 15 14.2.2.2 La lucha entre Polonia y Checoslovaquia por el territorio de Teschen ...................... 16 14.2.2.3 La cuestión húngara .................................................................................................... 16
14.2.3 La política de alianzas de Francia e Italia en la Europa central ........................................... 16 14.2.4 La desintegración del Imperio otomano y la guerra greco-turca (1919-1922) ................... 16 14.2.5 El problema soviético ......................................................................................................... 17 14.2.6 El aislacionismo norteamericano ........................................................................................ 17 14.2.7 El expansionismo japonés: los Tratados de Washington de 1922 ...................................... 18 14.2.8 La aplicación del Tratado de Versalles: el problema alemán.............................................. 18
14.2.8.1 Las posiciones de las principales potencias ................................................................ 18 14.2.8.2 El problema de las reparaciones como centro del conflicto ...................................... 19 14.2.8.3 La ocupación del Ruhr (1923) ..................................................................................... 19
14.3 La concordia ilusoria: 1924-1929 ....................................................................... 20 14.3.1 El Tratado de Locarno de 1925 ........................................................................................... 20 14.3.2 La era BRIAND-STRESEMANN ................................................................................................... 20
14.4 El fin de la concordia: 1929-1931 ....................................................................... 21 14.4.1 Los últimos momentos de concordia: la evacuación de Renania y el Sarre ....................... 21 14.4.2 El crack de 1929 .................................................................................................................. 21 14.4.3 La repercusión de la crisis económica: el fracaso de la Conferencia Económica Internacional de 1933 ......................................................................................................................... 22 14.4.4 El expansionismo japonés: la ocupación de Manchuria (1931) .......................................... 22 14.4.5 La fallida Conferencia Internacional de Desarme de 1932 ................................................. 23
14.5 Los virajes hacia la guerra: 1931-1939 ................................................................ 23 14.5.1 La política germana, 1931-1935 ......................................................................................... 23 14.5.2 La reacción diplomática francesa, 1934-1935 .................................................................... 24 14.5.3 El reingreso de la URSS en el concierto internacional ........................................................ 25 14.5.4 El Frente de Stresa y el pacto franco-soviético ................................................................... 25 14.5.5 La crisis de Etiopía, 1935-1936 ........................................................................................... 25 14.5.6 La remilitarización de Renania, 1936 .................................................................................. 26 14.5.7 La guerra civil española, 1936-1939 ................................................................................... 26 14.5.8 El eje Roma-Berlín y el pacto Antikomintern ...................................................................... 27 14.5.9 La guerra chino-japonesa, 1937-1945 ................................................................................ 27 14.5.10 La expansión de la Alemania nazi, 1936-1939 ................................................................ 27 14.5.11 El Anschluss con Austria ................................................................................................. 28 14.5.12 La política de apaciguamiento británica ......................................................................... 28 14.5.13 Los Sudetes y la Conferencia de Munich ........................................................................ 28 14.5.14 La invasión nazi de Checoslovaquia ................................................................................ 29 14.5.15 La crisis polaca y el pacto de no agresión germano-soviético ........................................ 30
Tema 15. La Segunda Guerra Mundial ................................................................. 31
15.1 Introducción ..................................................................................................... 31
15.2 El acuerdo germano-soviético que dio paso a la guerra ...................................... 31
15.3 Las potencias anglosajonas ............................................................................... 32
15.4 De la guerra europea a la guerra mundial .......................................................... 32
15.5 El desembarco de Normandía ............................................................................ 33
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15.6 La batalla de Alemania ...................................................................................... 33
15.7 El frente del Pacífico y el fin de la guerra ........................................................... 33
15.8 Las consecuencias de la guerra .......................................................................... 33
15.9 El complejo proceso que llevó a los tratados de paz ........................................... 34 15.9.1 La Conferencia de Yalta ...................................................................................................... 35 15.9.2 La Conferencia de Potsdam de 1945 .................................................................................. 36
Tema 16. La evolución de la Guerra Fría: del enfrentamiento entre los bloques a la distensión ............................................................................................................ 38
16.1 Introducción ..................................................................................................... 38
16.2 Los orígenes de la Guerra Fría ............................................................................ 38
16.3 1947: el año de la ruptura ................................................................................. 39 16.3.1 La doctrina TRUMAN ............................................................................................................. 39 16.3.2 El Plan MARSHALL ................................................................................................................. 39 16.3.3 La respuesta soviética ......................................................................................................... 39
16.4 Concepto y características de la Guerra Fría ....................................................... 40
16.5 La evolución de la Guerra Fría ........................................................................... 40 16.5.1 1947-1953: conflicto-tipo la guerra de Corea..................................................................... 41
16.5.1.1 Los orígenes del conflicto árabe-israelí ...................................................................... 42 16.5.1.2 La muerte de STALIN (1953) ......................................................................................... 42
16.5.2 1953-1962: conflicto-tipo la crisis de los misiles de Cuba .................................................. 44 16.5.2.1 KRUSHEV y la “desestalinización” ................................................................................. 44 16.5.2.2 La tragedia de Hungría (1956) .................................................................................... 45 16.5.2.3 Oriente Medio: la crisis de Suez (1956) ...................................................................... 45 16.5.2.4 La construcción del Muro de Berlín (1961)................................................................. 45 16.5.2.5 La ruptura chino-soviética .......................................................................................... 46 16.5.2.6 La crisis de los misiles de Cuba (1961) ........................................................................ 46
16.5.3 1962-1975: conflicto-tipo la guerra de Vietnam ................................................................ 46 16.5.3.1 El teléfono rojo ........................................................................................................... 46 16.5.3.2 La paridad nuclear ...................................................................................................... 46 16.5.3.3 Los acuerdos de control armamentístico ................................................................... 46 16.5.3.4 El desarrollo del comercio entre los bloques ............................................................. 47 16.5.3.5 La guerra de Vietnam ................................................................................................. 47 16.5.3.6 Las guerras árabe-israelíes ......................................................................................... 47 16.5.3.7 América Latina: el caso chileno .................................................................................. 48
16.5.4 1973-1989: conflicto-tipo la guerra de Afganistán ............................................................. 48
16.6 El final de la Guerra Fría .................................................................................... 49
16.7 De la Guerra Fría a la globalización .................................................................... 50
Tema 17. De la seguridad globalizada de la Era BUSH a la Administración OBAMA . 53
17.1 La globalización de la seguridad ........................................................................ 53
17.2 Los conflictos en Afganistán e Iraq ..................................................................... 54
17.3 Superioridad militar, nuevo imperialismo y unilateralismo................................. 57
17.4 El newcons y el realismo preventivo .................................................................. 58
17.5 El mundo de OBAMA .......................................................................................... 59
17.6 La muerte de BIN LADEN fue el "cierre" del 11-S .................................................. 60
17.7 Cambio en EE.UU. pero ¿qué tipo de cambio? Por Gustavo PALOMARES (2008) ..... 62
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17.8 Un “New Deal” para EE.UU. y para el mundo por Gustavo PALOMARES (2008) ...... 64
17.9 Discurso de OBAMA al recibir el Premio Nobel de la Paz (diciembre 2009) ............ 66 17.9.1 Sobre el premio: ................................................................................................................. 66 17.9.2 Sobre los conflictos de hoy ................................................................................................. 66 17.9.3 Justificación de acciones militares ...................................................................................... 66 17.9.4 Reglas de compromiso........................................................................................................ 67 17.9.5 Sobre el papel de EE. UU. y la OTAN................................................................................... 67 17.9.6 Sobre el desarme nuclear ................................................................................................... 67 17.9.7 Sobre Irán y Corea del norte ............................................................................................... 67 17.9.8 Sobre el clima ..................................................................................................................... 67
17.10 La globalización de la seguridad en el sistema internacional actual y los nuevos conflictos ....................................................................................................................... 67
Tema 18. Las organizaciones internacionales ...................................................... 71
18.1 Introducción ..................................................................................................... 71
18.2 Origen y desarrollo histórico de las OI ............................................................... 71
18.3 Concepto y caracteres de las OI ......................................................................... 72
18.4 Clasificación de las OI ........................................................................................ 73
18.5 La estructura y la formación de la voluntad en las OI ......................................... 75 18.5.1 Modalidades de creación de los órganos ........................................................................... 75 18.5.2 Clases de órganos ............................................................................................................... 76
18.6 La formación de la voluntad de las OI ................................................................ 78
Tema 19. Las Naciones Unidas ............................................................................ 80
19.1 Antecedentes de las Naciones Unidas ................................................................ 80
19.2 Naturaleza jurídica de la carta ........................................................................... 80
19.3 La reforma y revisión de la carta ........................................................................ 80
19.4 Los propósitos y los principios de las Naciones Unidas ....................................... 81 19.4.1 El Preámbulo de la carta ..................................................................................................... 81 19.4.2 El contenido de los propósitos de las Naciones Unidas...................................................... 81
19.4.2.1 Ideas generales ........................................................................................................... 81 19.4.2.2 La acción coyuntural de pacificación .......................................................................... 81 19.4.2.3 La acción estructural de pacificación y democratización de las RR.II. ........................ 82 19.4.2.4 La cooperación para el progreso ................................................................................ 82 19.4.2.5 La armonización de los esfuerzos para alcanzar los propósitos ................................. 82
19.5 Los principios de las Naciones Unidas ................................................................ 82 19.5.1 Principios enumerados explícitamente en la Carta ............................................................ 82
19.5.1.1 El principio de igualdad soberana de los Estados ....................................................... 82 19.5.1.2 El principio de buena fe .............................................................................................. 83 19.5.1.3 El principio de arreglo pacífico de las controversias................................................... 83 19.5.1.4 El principio de la prohibición de la amenaza del uso de la fuerza .............................. 83 19.5.1.5 El principio de la asistencia de las Naciones Unidas ................................................... 83 19.5.1.6 El principio de la autoridad de las Naciones Unidas sobre los Estados no miembros 84 19.5.1.7 El principio de la excepción de la jurisdicción interna de los Estados ........................ 84
19.5.2 Principios no enumerados explícitamente en la Carta ....................................................... 84 19.5.2.1 El principio de la no intervención en los asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados .................................................................................................................................... 84 19.5.2.2 El principio de la cooperación pacífica entre Estados ................................................ 84 19.5.2.3 El principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos .. 84 19.5.2.4 El principio del respeto a los derechos humanos ....................................................... 85
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19.5.3 Valores moduladores de los principios ............................................................................... 85
19.6 Estructura de la ONU ........................................................................................ 85
19.7 Organización de las Naciones Unidas para el desarrollo industrial (ONUDI) ........ 86
19.8 Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO) 86
19.9 Organización de las Naciones Unidas para la educación la ciencia y la cultura (UNESCO) ....................................................................................................................... 87
Tema 20. Las fuerzas transnacionales: las organizaciones no gubernamentales, las firmas multinacionales, la opinión pública internacional ......................................... 88
20.1 Las fuerzas transnacionales ............................................................................... 88
20.2 Las organizaciones no gubernamentales (ONG) .................................................. 88 20.2.1 Los rasgos específicos del fenómeno ................................................................................. 88 20.2.2 La diversidad del fenómeno ............................................................................................... 89 20.2.3 La función desempeñada por las ONG ............................................................................... 89 20.2.4 Concepto de ONG según el Diccionario de RR.II. ................................................................ 90
20.3 Las empresas multinacionales ........................................................................... 91 20.3.1 Rasgos específicos de las empresas multinacionales ......................................................... 93 20.3.2 Las multinacionales y los Estados ....................................................................................... 94
20.4 La opinión pública internacional ........................................................................ 95 20.4.1 La función de la opinión pública internacional ................................................................... 96 20.4.2 Definición de opinión pública internacional según el Diccionario de RR.II. ....................... 98
Tema 21. Los procesos de integración de la UE: antecedentes históricos y estructura internacional ....................................................................................... 100
21.1 Introducción ................................................................................................... 100
21.2 Antecedentes y evolución histórica de la UE .................................................... 100 21.2.1 Las adhesiones de nuevos Estados ................................................................................... 101 21.2.2 Las reformas de los Tratados constitutivos ...................................................................... 103
21.3 Estructura institucional de la UE ...................................................................... 104 21.3.1 Principios y objetivos de la UE .......................................................................................... 106 21.3.2 La Comisión Europea: el fomento del interés común....................................................... 107 21.3.3 El Parlamento Europeo: la voz del pueblo ........................................................................ 108
21.3.3.1 Cambios introducidos en el PE con el Tratado de Lisboa ......................................... 109 21.3.4 Consejo de la Unión Europea: la voz de los Estados miembros ....................................... 110
21.3.4.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea .......................................................... 111 21.3.4.2 Toma de decisiones y votación ................................................................................. 111 21.3.4.3 Modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa ............................................. 112
21.3.5 El Consejo Europeo ........................................................................................................... 113 21.3.6 El procedimiento de adopción de decisiones en la UE ..................................................... 113
21.3.6.1 Codecisión................................................................................................................. 114 21.3.6.2 La consulta ................................................................................................................ 114 21.3.6.3 Dictamen conforme .................................................................................................. 114
21.3.7 El Tribunal de Justicia: la primacía de la ley ...................................................................... 114 21.3.7.1 ¿Qué hace el Tribunal? ............................................................................................. 115 21.3.7.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Tribunal? ...................................................... 115 21.3.7.3 Gastos del procedimiento......................................................................................... 116 21.3.7.4 Régimen lingüístico ................................................................................................... 116
21.3.8 El Tribunal de Cuentas europeo: el valor del dinero ........................................................ 116 21.3.8.1 ¿Qué hace el Tribunal? ............................................................................................. 116 21.3.8.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Tribunal? ...................................................... 117
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21.3.9 El Comité Económico y Social Europeo: la voz de la sociedad civil .................................. 117 21.3.9.1 ¿Qué hace el CESE? ................................................................................................... 117 21.3.9.2 ¿Quiénes son los miembros del CESE? ..................................................................... 117
21.3.10 El Comité de las Regiones: la voz del Gobierno regional y local ................................... 118 21.3.10.1 ¿Cómo está organizado el trabajo del Comité? ........................................................ 118
21.3.11 El Banco Europeo de Inversiones: la financiación del desarrollo económico ............... 118 21.3.11.1 ¿Qué hace el Banco? ................................................................................................ 118 21.3.11.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Banco? ......................................................... 119
21.3.12 El Banco Central Europeo: la gestión del euro ............................................................. 119 21.3.12.1 ¿Qué hace el Banco? ................................................................................................ 120 21.3.12.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Banco? ......................................................... 120 21.3.12.3 Modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa ............................................. 121
21.3.13 El Defensor del pueblo: la investigación de denuncias ................................................. 121 21.3.13.1 ¿Qué hace el Defensor del Pueblo? .......................................................................... 121 21.3.13.2 ¿Cómo puede presentarse una denuncia al Defensor del Pueblo? .......................... 121 21.3.13.3 ¿Qué resultados pueden esperarse? ........................................................................ 122 21.3.13.4 Novedades introducidas con el Tratado de Lisboa ................................................... 122
21.3.14 El Supervisor Europeo de Protección de Datos: la protección de la intimidad ............ 122 21.3.14.1 ¿Qué hace el SEPD? .................................................................................................. 122 21.3.14.2 ¿Cómo puede ayudarle el SEPD? .............................................................................. 122
21.3.15 Las Agencias .................................................................................................................. 122
Tema 22. Las lecciones fundamentales sobre la UE: de las sucesivas ampliaciones y la ciudadanía europea al Tratado de Lisboa .......................................................... 124
22.1 ¿Por qué la UE? ............................................................................................... 124 22.1.1 Paz .................................................................................................................................... 124 22.1.2 La unificación europea...................................................................................................... 124 22.1.3 Seguridad .......................................................................................................................... 124 22.1.4 Solidaridad económica y social ......................................................................................... 125 22.1.5 Identidad y diversidad europeas en un mundo globalizado ............................................. 125 22.1.6 Valores .............................................................................................................................. 125
22.2 Ampliación de la UE y política de vecindad ...................................................... 126 22.2.1 La unión de un continente ................................................................................................ 126
22.2.1.1 Una Unión de veintisiete .......................................................................................... 126 22.2.1.2 Las negociaciones en curso....................................................................................... 126 22.2.1.3 Los Balcanes Occidentales e Islandia ........................................................................ 126
22.2.2 Condiciones de la adhesión .............................................................................................. 127 22.2.2.1 Requisitos legales ..................................................................................................... 127 22.2.2.2 Los «criterios de Copenhague» ................................................................................ 127 22.2.2.3 El proceso de adhesión a la Unión Europea ............................................................. 127
22.2.3 ¿Cuánto puede ampliarse la Unión Europea? .................................................................. 127 22.2.3.1 Fronteras geográficas ............................................................................................... 127 22.2.3.2 Política de vecindad .................................................................................................. 127
22.3 ¿Cómo funciona la UE? .................................................................................... 128
22.4 ¿Qué hace la UE? ............................................................................................ 128 22.4.1 Políticas de innovación ..................................................................................................... 128
22.4.1.1 Medio ambiente y desarrollo sostenible .................................................................. 128 22.4.1.2 Innovación tecnológica ............................................................................................. 129 22.4.1.3 Energía ...................................................................................................................... 129
22.4.2 Políticas de solidaridad ..................................................................................................... 129 22.4.2.1 Ayuda regional .......................................................................................................... 129 22.4.2.2 La política agrícola común (PAC) y la política pesquera común (PPC) ...................... 130 22.4.2.3 La dimensión social ................................................................................................... 130
22.4.3 Pagar por Europa: el presupuesto de la UE ...................................................................... 131
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22.5 El mercado único ............................................................................................ 131 22.5.1 Lograr el objetivo de 1993 ................................................................................................ 131
22.5.1.1 Los límites del mercado común ................................................................................ 131 22.5.1.2 El objetivo de 1993 ................................................................................................... 132
22.5.2 Avances en la construcción del mercado único ................................................................ 132 22.5.2.1 Barreras físicas .......................................................................................................... 132 22.5.2.2 Barreras técnicas ...................................................................................................... 132 22.5.2.3 Barreras fiscales ........................................................................................................ 132 22.5.2.4 Contratos públicos .................................................................................................... 132
22.5.3 Tareas en curso de realización ......................................................................................... 133 22.5.3.1 Servicios financieros ................................................................................................. 133 22.5.3.2 Piratería y falsificación .............................................................................................. 133
22.5.4 Políticas sobre las que se sustenta el mercado único ...................................................... 133 22.5.4.1 Transportes ............................................................................................................... 133 22.5.4.2 Competencia ............................................................................................................. 133 22.5.4.3 Protección de los consumidores y salud pública ...................................................... 134
22.6 El euro ............................................................................................................ 134 22.6.1 Cómo se creó el euro ........................................................................................................ 134
22.6.1.1 El sistema monetario europeo ................................................................................. 134 22.6.1.2 Del SME a la UEM ..................................................................................................... 134
22.6.2 La unión económica y monetaria ..................................................................................... 134 22.6.2.1 Las tres etapas .......................................................................................................... 134 22.6.2.2 Los criterios de convergencia ................................................................................... 135 22.6.2.3 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento....................................................................... 135 22.6.2.4 El Eurogrupo ............................................................................................................. 135 22.6.2.5 Convergencia macroeconómica desde 2007: los efectos de la crisis financiera ...... 135 22.6.2.6 Acción regional: los Fondos Estructurales 2007-2013 .............................................. 136
22.6.2.6.1 ¿Qué regiones se ven afectadas? ......................................................................... 137
22.7 Basarse en el conocimiento y la innovación ..................................................... 137 22.7.1 El proceso de Lisboa ......................................................................................................... 138
22.7.1.1 Objetivos ................................................................................................................... 138 22.7.1.2 La estrategia ............................................................................................................. 138
22.7.2 Un mayor énfasis en el crecimiento y la creación de empleo .......................................... 138
22.8 ¿Qué significa ser ciudadano europeo? ............................................................ 138 22.8.1 Viajar, vivir y trabajar en Europa ...................................................................................... 139 22.8.2 Cómo ejercer los derechos como ciudadano europeo ..................................................... 139 22.8.3 Derechos fundamentales .................................................................................................. 139 22.8.4 La Europa de la educación y la cultura ............................................................................. 140 22.8.5 El Defensor del pueblo europeo y el derecho de petición de los ciudadanos ante el Parlamento Europeo ........................................................................................................................ 141 22.8.6 El sentido de pertenencia ................................................................................................. 141
22.9 La UE de libertad, seguridad y justicia .............................................................. 141 22.9.1 Libre circulación en la UE y protección de sus fronteras exteriores ................................. 142 22.9.2 Política de asilo e inmigración .......................................................................................... 142 22.9.3 Combatir la delincuencia internacional ............................................................................ 143 22.9.4 Hacia un espacio judicial común ....................................................................................... 143
22.10 La UE en la escena mundial ............................................................................. 143 22.10.1 La política exterior y de seguridad común .................................................................... 144
22.10.1.1 La creación de un servicio diplomático europeo ...................................................... 144 22.10.1.2 Logros tangibles en materia de política común de seguridad y defensa (PCSD) ...... 144
22.10.2 Una política comercial abierta al mundo ...................................................................... 145 22.10.3 África ............................................................................................................................. 145
22.11 El futuro de Europa ......................................................................................... 146
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22.12 El Tratado de Lisboa ........................................................................................ 147 22.12.1 Introducción ................................................................................................................. 147 22.12.2 Una Unión para el s. XXI ............................................................................................... 147
22.12.2.1 ¿Por qué es necesario un nuevo Tratado? ............................................................... 147 22.12.3 Objetivos y valores de la UE ......................................................................................... 148 22.12.4 Principales disposiciones del Tratado de Lisboa ........................................................... 148
22.12.4.1 Más democracia, más apertura ................................................................................ 148 22.12.4.2 Una toma de decisiones más rápida y eficiente ....................................................... 148 22.12.4.3 Modernizar las instituciones de la UE....................................................................... 148 22.12.4.4 Política económica .................................................................................................... 149 22.12.4.5 La Unión Europea en el mundo ................................................................................ 149 22.12.4.6 Seguridad y defensa.................................................................................................. 149 22.12.4.7 Justicia y delincuencia .............................................................................................. 149 22.12.4.8 Política social ............................................................................................................ 150 22.12.4.9 Nuevas áreas de cooperación ................................................................................... 150 22.12.4.10 Derechos humanos ................................................................................................. 150
22.12.5 Más información sobre los cambios institucionales ..................................................... 150 22.12.5.1 Instituciones y órganos de la UE ............................................................................... 150 22.12.5.2 El Parlamento Europeo ............................................................................................. 151 22.12.5.3 El Consejo Europeo ................................................................................................... 151 22.12.5.4 El Consejo de la Unión Europea ................................................................................ 151 22.12.5.5 El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión .................................................................................... 151 22.12.5.6 La Comisión Europea ................................................................................................ 152 22.12.5.7 Reparto de cometidos .............................................................................................. 152 22.12.5.8 Otras disposiciones ................................................................................................... 152 22.12.5.9 Nuevas competencias para los Parlamentos nacionales .......................................... 152
22.12.6 Algunos términos técnicos............................................................................................ 152 22.12.6.1 Base jurídica .............................................................................................................. 152 22.12.6.2 Votación por mayoría cualificada, doble mayoría .................................................... 152 22.12.6.3 Cooperaciones reforzadas ........................................................................................ 153 22.12.6.4 Subsidiariedad y proporcionalidad ........................................................................... 153 22.12.6.5 Procedimiento de codecisión («procedimiento legislativo ordinario») ................... 153
Tema 23. La acción exterior de la UE ................................................................. 154
23.1 Un socio de envergadura mundial ................................................................... 154 23.1.1 Un poder «blando» ........................................................................................................... 154
23.2 Una singladura marcada por el dinamismo ...................................................... 155 23.2.1 El comercio y la ayuda no lo son todo .............................................................................. 155 23.2.2 Una relación larga y sostenida .......................................................................................... 155 23.2.3 Una nueva dimensión ....................................................................................................... 155
23.3 El comercio como factor de crecimiento .......................................................... 156 23.3.1 Un comercio libre y justo .................................................................................................. 156 23.3.2 Las reglas del juego ........................................................................................................... 156 23.3.3 Ventajas comerciales para todos ...................................................................................... 156
23.4 Una política exterior y de seguridad preventiva ............................................... 157 23.4.1 Reducir el coste humano y económico ............................................................................. 159 23.4.2 Las enseñanzas de un fracaso ........................................................................................... 159
23.5 Una mano abierta ........................................................................................... 159 23.5.1 Dotar a los pobres de los medios que les permitan controlar su propio destino............. 159
23.6 Ayuda humanitaria ......................................................................................... 160 23.6.1 Red de socios .................................................................................................................... 160 23.6.2 2006: un año difícil ........................................................................................................... 161
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23.7 Globalización e interdependencia .................................................................... 161 23.7.1 Calentamiento global........................................................................................................ 161 23.7.2 Dependencia energética ................................................................................................... 161 23.7.3 El euro, una moneda internacional .................................................................................. 162
23.8 La UE y sus vecinos .......................................................................................... 162 23.8.1 Países candidatos y países que han presentado una solicitud de adhesión ..................... 162 23.8.2 Una política de vecindad coherente ................................................................................. 162 23.8.3 Grupos regionales ............................................................................................................. 162
Tema 24. La cooperación internacional al desarrollo ......................................... 164
24.1 Antecedentes históricos y características ......................................................... 164 24.1.1 Ayuda vinculada a intereses estratégicos ......................................................................... 164 24.1.2 La ayuda al desarrollo vinculada al conflicto Norte-Sur ................................................... 165 24.1.3 La crisis de la deuda externa y el nuevo modelo económico o Consenso de Washington .... .......................................................................................................................................... 166 24.1.4 La influencia de la globalización en las políticas de cooperación y ayuda ........................ 167 24.1.5 El régimen de la ayuda externa ........................................................................................ 167
24.2 El sistema multilateral de cooperación ............................................................ 167 24.2.1 La OCDE y el CAD .............................................................................................................. 167 24.2.2 Conceptos y definiciones básicas sobre cooperación del CAD ......................................... 168 24.2.3 La UE: principios generales de la política de desarrollo ................................................... 168
24.2.3.1 Fundamento jurídico ................................................................................................ 168 24.2.3.2 Objetivos ................................................................................................................... 169 24.2.3.3 Acuerdos regionales ................................................................................................. 169 24.2.3.4 Acciones en el ámbito mundial ................................................................................. 169 24.2.3.5 Prioridades en la política del desarrollo ................................................................... 169 24.2.3.6 El Sistema Comunitario de Preferencias Generalizadas ........................................... 170 24.2.3.7 Ayuda financiera y técnica ........................................................................................ 170 24.2.3.8 La ayuda humanitaria ............................................................................................... 170 24.2.3.9 Alimentos y seguridad alimentaria ........................................................................... 171
24.3 La cooperación en el mundo de hoy ................................................................ 171
24.4 La política de cooperación al desarrollo de la UE por Francesc GRANELL ............. 171 24.4.1 Una Unión con 26 políticas ............................................................................................... 172 24.4.2 La progresiva definición de «una» política comunitaria ................................................... 173
24.4.2.1 La primera etapa: el peso del pasado colonial ......................................................... 173 24.4.2.2 Los primeros balbuceos hacia la mundialización de la ayuda comunitaria: SPG, ayuda alimentaria, acciones ONG y ampliación del número de países ACP asociados .......................... 175 24.4.2.3 La inclusión de otras áreas mundiales en la ayuda comunitaria al desarrollo ......... 176
24.4.3 La «sofisticación» de la agenda comunitaria de ayuda al desarrollo ............................... 178 24.4.3.1 Las ayudas en el sector transporte ........................................................................... 179 24.4.3.2 Sanidad y educación ................................................................................................. 179 24.4.3.3 Ayuda alimentaria versus seguridad alimentaria ..................................................... 180 24.4.3.4 Ayuda de emergencia y ayuda al desarrollo: de la diferenciación a la reconciliación .... .................................................................................................................................. 180
24.4.4 En busca de una mayor eficacia y coordinación para las ayudas comunitarias ............... 181 24.4.5 La cooperación al desarrollo y la política externa global de la Unión .............................. 183 24.4.6 La revisión 2006 de la cooperación comunitaria al desarrollo ......................................... 184 24.4.7 La Dirección General de Desarrollo y Cooperación .......................................................... 186
Tema 25. Política exterior de los Estados ........................................................... 187
25.1 La política exterior: conceptos y elementos fundamentales ............................. 187
25.2 Las etapas de la política exterior: elaboración, ejecución y control ................... 188 25.2.1 La etapa de la elaboración de la política exterior ............................................................. 188
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25.2.2 La etapa de ejecución de la política exterior .................................................................... 189 25.2.3 La etapa de control de la política exterior ........................................................................ 189
25.3 Los vínculos entre la política exterior y la política interior de los Estados .......... 191
25.4 Fines y objetivos de la política exterior ............................................................ 191
25.5 Una nueva realidad: la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea ...................................................................................................................... 192
Tema 26. Política exterior de España ................................................................. 195
26.1 La cooperación al desarrollo: el nuevo reto de la política exterior española ...... 195 26.1.1 Algunas consideraciones en torno a la política de cooperación para el desarrollo desde las RR.II. 195
26.1.1.1 Cooperación para el desarrollo y RR.II...................................................................... 195 26.1.1.2 Cooperación para el desarrollo y política exterior ................................................... 196
26.1.2 La política española de cooperación para el desarrollo: orígenes y evolución ................ 196 26.1.2.1 Los Gobiernos del PSOE (1982-1996) ....................................................................... 197 26.1.2.2 Los Gobiernos del PP (1996-2004) ............................................................................ 198 26.1.2.3 Los Gobiernos del PSOE (2004-2011) ....................................................................... 199 26.1.2.4 El impacto de la crisis en la política española de cooperación ................................. 199
26.1.3 Balance y perspectivas...................................................................................................... 200
26.2 La posición de España en Europa: representaciones, discurso y política exterior .... ...................................................................................................................... 200
26.2.1 Las paradojas de la identidad europea de España ........................................................... 201 26.2.1.1 Una europeidad fronteriza y periférica .................................................................... 202 26.2.1.2 Modernización, europeización y europeísmo .......................................................... 202
26.2.2 Fracturas y continuidades en la relación España-Europa ................................................. 205 26.2.2.1 La posición internacional de España en Europa ....................................................... 205 26.2.2.2 La tensión integración-aislamiento .......................................................................... 207
26.2.3 Normalización, convergencia y europeización ................................................................. 208
26.3 El proyecto internacional de la República: democracia, paz y neutralidad (1931-1936) ...................................................................................................................... 210
26.3.1 La homologación internacional de la España republicana ............................................... 210 26.3.2 Principios y objetivos de la política exterior democrática de la República ....................... 210
26.3.2.1 El ideal de paz y la reformulación de la neutralidad como eje de la política exterior .... .................................................................................................................................. 211 26.3.2.2 El Mediterráneo: la ventana de ultramar hacia Europa ........................................... 211 26.3.2.3 Las relaciones ibéricas de vecindad con Portugal ..................................................... 212 26.3.2.4 La proyección atlántica: el hispanoamericanismo .................................................... 212
26.3.3 Medios humanos y materiales para la republicanización de la política exterior ............. 212 26.3.3.1 La institucionalización de la nueva proyección internacional de España: la Constitución de 1931 .................................................................................................................... 213 26.3.3.2 La Administración exterior y la republicanización del Estado .................................. 213 26.3.3.3 El control democrático de la política exterior en las Cortes ..................................... 214 26.3.3.4 Los altos órganos consultivos de la política exterior ................................................ 215
26.3.4 De la utopía de la paz al repliegue neutral: la República ante el retorno de la política de poder en las RR.II. ............................................................................................................................. 215
26.4 La internacionalización de la Guerra Civil española (1936-1939) ....................... 216 26.4.1 La No Intervención: su desarrollo, su significado en el contexto de entreguerras, su alcance y sus consecuencias a corto y medio plazo ......................................................................... 217 26.4.2 La Intervención ................................................................................................................. 218
26.4.2.1 La ayuda a los sublevados ......................................................................................... 218 26.4.2.2 La ayuda al Gobierno de Madrid .............................................................................. 219 26.4.2.3 La ayuda extraoficial ................................................................................................. 219
26.4.3 La opinión pública internacional y la guerra española ..................................................... 220
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26.4.4 Conclusiones ..................................................................................................................... 220
26.5 La política exterior del franquismo (1939-1975) ............................................... 220 26.5.1 España y la Segunda Guerra Mundial ............................................................................... 221 26.5.2 Una década de aislamiento (1946-1956) .......................................................................... 222 26.5.3 La tímida inserción en el sistema: los Pactos con EE.UU. y el Concordato con la Santa Sede .......................................................................................................................................... 222 26.5.4 Los restos del Imperio y los anhelos europeístas ............................................................. 223 26.5.5 La herencia de los Pactos .................................................................................................. 224 26.5.6 1975, la normalización: Helsinki y la crisis del Sáhara Occidental .................................... 224
26.6 Transición y política exterior (1975-1986) ........................................................ 225 26.6.1 Transición y política exterior española: los principales debates ...................................... 225 26.6.2 1975, año de inflexión ...................................................................................................... 225 26.6.3 Francia y el ingreso en las instituciones europeas: España en Europa ............................. 225 26.6.4 Una ayuda importante: el papel de la República Federal de Alemania ............................ 226 26.6.5 EE.UU. y la OTAN: la elaboración de una política de seguridad y defensa ....................... 227 26.6.6 Iberoamérica/ Latinoamérica ........................................................................................... 228 26.6.7 El cierre formal del cambio en política exterior ............................................................... 228
26.7 Conclusión: la política exterior de España en la etapa democrática ................... 228
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Siglas:
ACP África, Caribe, Pacífico
AECI Agencia Española de Cooperación Internacional
AED Agencia Europea de Defensa
AOD Ayuda Oficial al Desarrollo
BCE Banco Central Europeo
BEI Banco Europeo de Inversiones
BM Banco Mundial
CC.AA. Comunidades Autónomas
CE Comunidad Europea
CECA Comunidad Europea del Carbón y Acero
CESE Comité Económico y Social Europeo
CAD Comité de Ayuda al Desarrollo
CDR Comité de las Regiones
EFSA Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria
EE.LL. Entes locales
EMA Agencia Europea del Medicamento
ESN Estrategia de Seguridad Nacional
FAD Fondo de Ayuda al Desarrollo
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
FEAGA Fondo Europeo Agrícola de Garantía
FEADER Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
FEOGA Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola
FRONTEX Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea
FSE Fondo Social Europeo
IME Instituto Monetario Europeo
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OECE Organización Europea de Cooperación Económica
OI Organizaciones internacionales
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIG Organizaciones intergubernamentales
OMC Organización Mundial del Comercio
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
PAC Política agrícola común
PACI Plan Anual de Cooperación Internacional
PCSD Política Común de Seguridad y Defensa
PE Parlamento Europeo
PESC Política Exterior y de Seguridad Común
PESD Política Europea de Seguridad y Defensa
PPC Política pesquera común
PTOM Países y Territorios de Ultramar
RR.II. Relaciones Internacionales
SDN Sociedad de Naciones
SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior
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SECIPI Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica
SEPD Supervisor Europeo de Protección de Datos
SI Sociedad Internacional
SIS Sistema de Información de Schengen
SME Sistema monetario europeo
SPG Sistema de Preferencias Generalizadas
UE Unión Europea
UEM Unión económica y monetaria
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo
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Bibliografí a:
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COMISIÓN EUROPEA. DIRECCIÓN GENERAL DE COMUNICACIÓN: Doce lecciones sobre Europa por Pascal Fontaine. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2011. 84 pp. ISBN 978-92-79-17487-2.
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COMISIÓN EUROPEA. DIRECCIÓN GENERAL DE COMUNICACIÓN: Su guía sobre el Tratado de Lisboa. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2010. 20 pp. ISBN: 978-92-79-15162-0.
COMISIÓN EUROPEA. DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO Y COOPERACIÓN — EUROPEAID: Informe anual 2011. Sobre las políticas de desarrollo y ayuda exterior de la Unión Europea y su aplicación en 2010. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2011. 22 pp. ISBN 978-92-79-20678-8.
COMISIÓN EUROPEA. DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS: Una ojeada al presupuesto de la Unión Europea. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2010. 16 pp. ISBN: 978-92-79-14446-2.
COMISIÓN EUROPEA. EUROSTAT. Guía de la estadística en la cooperación al desarrollo de la Comisión Europea. Ver. 2.0. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009. 476 pp. ISBN 978-92-79-22533-8.
COMISIÓN EUROPEA. JUSTICIA. Informe sobre la aplicación de la Carta delos Derechos Fundamentales de la UE 2010. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2011. 88 pp. ISBN 978-92-79-19688-1.
COMUNIDADES EUROPEAS. DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO: ¿Qué puede hacer el Defensor del Pueblo Europeo por usted? Visión general del trabajo del Defensor del Pueblo y la asistencia que puede brindarle. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2008. 40 pp. ISBN 978-92-9212-035-2.
CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA. SECRETARÍA GENERAL: El Consejo Europeo – El Consejo. Dos instituciones de la acción europea. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2010. 20 pp. ISBN 978-92-824-2658-6.
CONSEJO EUROPEO. SECRETARÍA GENERAL. El Consejo Europeo en 2010. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2011. 52 pp. ISBN 978-92-824-2805-4.
CONSEJO EUROPEO. SECRETARÍA GENERAL. El Consejo Europeo. 50 años de conferencias en la cumbre. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012. 28 pp. ISBN 978-92-824-3486-4.
RELACIONES INTERNACIONALES CURSO 2011 / 2012
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PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos (coord.): La política exterior de España. De 1800 hasta hoy. 2ª ed. Barcelona: Ariel Ciencias Sociales, 2010. 791 pp. ISBN 978-84-344-3497-4.
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Tema 14. El periodo de entreguerras: el preludio de la Segunda Guerra Mundial
14.1 Introducción Los primeros años de la posguerra estuvieron marcados por la dificultosa aplicación de los tratados de paz de 1919. Sin embargo, la segunda mitad de los años 1920 abrió un período de concordia internacional que ilusionó a los contemporáneos. La depresión de 1929 y el ascenso de HITLER al poder demostraron el carácter efímero de este tiempo de armonía. Los años 1930 prepararon el camino a una segunda y aun más destructiva conflagración mundial.
Los tratados firmados tras la Conferencia de París no sirvieron para crear un marco de estabilidad internacional. En un contexto de graves dificultades económicas, la situación política mundial se caracterizó por la existencia de múltiples conflictos pendientes, la dificultad en la aplicación de los tratados y la segura aparición de importantes tensiones internacionales.
14.2 Los problemas de la postguerra: 1919-1924
14.2.1 El nacimiento de la Sociedad de Naciones
La Sociedad de Naciones, el sueño del presidente norteamericano Woodrow WILSON, nació en la Conferencia de París. Por primera vez en la historia se concretaba algo que muchos pensadores anteriores habían anhelado: una suerte de gran instancia internacional en la que se discutieran los grandes problemas y se solventaran pacíficamente los conflictos. Por fin, los principales países del planeta se habían puesto de acuerdo para crear una Sociedad que tuviera como fin resolver los contenciosos entre los Estados.
El art. 10 era la clave de todo el edificio:
"Los miembros de la Sociedad se comprometen a respetar y mantener contra toda agresión exterior la integridad territorial y la independencia política presente en todos los miembros de la Sociedad. En caso de agresión de amenaza o de peligro de agresión, el Consejo determinará los medios para asegurar el cumplimiento de esta obligación."
Muy pronto, sin embargo, se vino abajo el sueño. La Sociedad de Naciones tomó pronto el aspecto de una sociedad de vencedores: a la negativa a aceptar el ingreso de Alemania y la Rusia soviética, se le unió la renuncia norteamericana a participar en el gran proyecto que había diseñado su presidente. Sólo Gran Bretaña y Francia se mantuvieron en una asociación que se reveló como inoperante. La ausencia de potencias clave en el concierto mundial y la carencia de medios militares y económicos para hacer aplicar sus resoluciones nos explican la escasa incidencia de la labor de la Sociedad de Naciones en las RR.II.
14.2.2 Las tensiones en los territorios del antiguo Imperio austro-húngaro
La ruptura y desintegración del más antiguo imperio europeo tenía que venir acompañada de fuertes tensiones entre los países que heredaron su territorio. Veamos algunos ejemplos.
14.2.2.1 La pugna ítalo-yugoslava por los territorios del norte del Adriático
Es un buen ejemplo para mostrar la enredada madeja de compromisos previos y principios políticos generales en la que se basó el debate en la Conferencia de París. En el Tratado de Londres (1915) a Italia se le había prometido la anexión de la península de Istria, al norte del Adriático. Estas pretensiones, sin embargo, chocaban con el respeto al principio de las nacionalidades defendido por WILSON. El presidente norteamericano, con el apoyo de las autoridades yugoslavas, propuso una línea fronteriza, la línea WILSON, que dejaba todo el sureste de Istria en manos de Belgrado.
La indignación que despertó en Italia la nueva situación llevó a que la delegación transalpina abandonara la Conferencia de París durante dos semanas (del 24 de abril al 7 de mayo de 1919). El 12 de septiembre, añadiendo más leña al fuego, el poeta nacionalista italiano Gabriele D'ANNUNZIO ocupaba con un grupo de voluntarios el puerto de Fiume (actual ciudad de Rijeka en Croacia).
La complicada situación se resolvió finalmente con la firma del Tratado de Rapallo (1920). Ni los italianos, que renunciaban a la anhelada región de Dalmacia continental, ni los yugoslavos, que veían la nueva frontera entre ambos Estados desplazado al Este de la línea WILSON, salieron contentos del arreglo. D'ANNUNZIO fue finalmente desalojado de Fiume por tropas italianas que ocuparon la ciudad. Ésta fue declarada ciudad independiente.
Esta crisis mostró claramente el descontento nacionalista que se desarrolló en Italia tras el conflicto. Apoyándose en este sentimiento, Benito MUSSOLINI lanzará su desafío al estado liberal italiano y alcanzará el poder en 1922. Bajo la presión del Gobierno fascista, Yugoslavia cedió finalmente reconociendo la soberanía italiana en Fiume. Un nuevo Tratado ítalo-yugoslavo se firmó en Roma en 1924.
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14.2.2.2 La lucha entre Polonia y Checoslovaquia por el territorio de Teschen
Rica región industrial, Teschen enfrentó a los nuevos Estados polaco y checoslovaco tras la Primera Guerra Mundial. Los polacos reclamaron el territorio basándose en el principio de las nacionalidades (55% de polacos, 27% de checos y 18% de alemanes), mientras que el Gobierno checo basó su reivindicación en la pertenencia histórica del territorio a Bohemia.
En noviembre de 1919, los Ejércitos de ambos países entraron en el territorio, procediéndose a una división provisional que favoreció a Checoslovaquia y que terminó por hacerse definitiva.
14.2.2.3 La cuestión húngara
Hungría fue, sin lugar a dudas, uno de los grandes perdedores de la Gran Guerra. Proclamada la república de Hungría, el 16 de noviembre de 1918, 2/3 del territorio húngaro fueron ocupados por tropas serbias, checas y rumanas. El caos de la derrota propició la efímera revolución comunista de Béla KUN (marzo 1918). El terror implantado por la república soviética provocó el antagonismo de gran parte de la población. Finalmente, el 4 de agosto, Béla KUN y sus seguidores abandonaron Budapest ante la llegada de un Ejército rumano, que ocupó la ciudad dos días más tarde. Las presiones aliadas consiguieron que los rumanos abandonaran la capital y finalmente se instituyó un Gobierno dirigido por el almirante Miklós HORTHY, quién se vió forzado a firmar el durísimo Tratado de Trianon en junio de 1920. Hungría quedó reducida a un pequeño Estado de 92.000 km2 y millones de húngaros quedaron fuera de sus fronteras en Checoslovaquia, la Transilvania rumana o Yugoslavia.
Un experto en temas húngaros, el británico C.A. MACARTNEY afirmaba en 1937:
"(...) la línea étnica no estaba claramente definida en ninguna parte (...) largos siglos de interrelación, asimilación, emigración y colonización interna habían dejado en muchas zonas un cinturón de población mezclada y, a menudo, indefinida, donde cada grupo nacional se mezclaba con el más próximo, mientras quedaban innumerables islas de una nacionalidad en medio de mares de otras, variando de tamaño desde el medio millón de Szekely húngaro parlantes de Transilvania (...) a comunidades de un sólo pueblo o menos (...) Ninguna frontera podía trazarse sin que dejara minorías nacionales en al menos un lado de la frontera."
El Gobierno de HORTHY intentó restaurar como rey de Hungría al antiguo emperador Carlos HABSBURGO, a la vez que trataba de conseguir una revisión de las fronteras establecidas en el Tratado de Trianon. La reacción de los países afectados fue inmediata: en agosto de 1920 se constituyó la Pequeña Entente. Checoslovaquia, Yugoslavia y Rumania firmaron un pacto defensivo contra las aspiraciones húngaras de revisar los tratados de paz. Tras algunas dudas, Francia brindó su apoyo a la nueva alianza.
14.2.3 La política de alianzas de Francia e Italia en la Europa central
Francia, siempre ante la perspectiva de la amenaza alemana, buscó establecer una red de alianzas con los nuevos países surgidos entre Alemania y Rusia. Se trataba de buscar aliados que rodearan a una Alemania que ansiaba revisar el Tratado de Versalles. Es evidente que la gran alianza franco-rusa de 1893 estaba implícita en las maniobras de la diplomacia gala. No obstante, Francia pronto se apercibió de que había dos grandes diferencias con respecto a las alianzas previas a la Gran Guerra: por un lado, ninguno de los nuevos países tenía una potencia comparable a Rusia y por otro, estos nuevos países estaban enfrentados entre sí por múltiples conflictos de tipo nacionalista.
Pese a todas las dificultades, Francia, por medio de su ministro de Asuntos Exteriores, BERTHELOT, firmó un tratado de alianza con la Polonia de PILSUDSKI en 1921. La alianza implicaba un tratado secreto militar contra Alemania. En 1924, el Gobierno francés amplió sus alianzas a Checoslovaquia, lo que indirectamente le ligaba a la Pequeña Entente nacida en 1920. Pese a sus intentos de conciliar a sus dos nuevos aliados, el conflicto de Teschen impidió una alianza entre Varsovia y Praga.
Mientras tanto, Italia vencedora en la guerra pero descontenta con los tratados, establece una red de acuerdos diplomáticos con los países de la Europa danubiana perdedores en la guerra y descontentos con el status quo. Roma firma acuerdos con Hungría, Austria, Bulgaria y Albania.
14.2.4 La desintegración del Imperio otomano y la guerra greco-turca (1919-1922)
La cuestión turca nos muestra un buen ejemplo de la vieja diplomacia secreta que WILSON y la Sociedad de Naciones trataban de desterrar.
Podríamos resumir la situación de la siguiente manera: mientras que Gran Bretaña se mantiene al margen de estas alianzas orientales en las que no tiene ningún interés especial, Francia, buscando mayor seguridad contra Alemania, busca aliados entre los países satisfechos con la nueva situación creada tras la guerra. Por el contrario, Italia, quejosa por la situación surgida de la Conferencia de París, trató de establecer acuerdos con los países descontentos.
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Británicos y franceses habían llegado a un acuerdo para repartirse las posesiones árabes del Imperio turco (Acuerdo Sykes-Picot, 1916), al que añadieron un nuevo tratado secreto con los italianos concediéndoles algunos territorios en el sur de Anatolia (Acuerdo de Saint-Jean-de-Maurienne, 1917). A todo ello se unió al acabar el conflicto, la aprobación franco-británica a las aspiraciones griegas en zonas de Anatolia con población helena.
El Tratado de Sèvres en agosto de 1920 fue enormemente duro con Turquía y, además, no tomó en cuenta el triunfo en Estambul de la revolución de Mustafá KEMAL "ATATÜRK" en 1919. El nuevo líder turco representaba la causa modernizadora y nacionalista ante las aspiraciones imperialistas de los vencedores.
Tropas de la Entente ocuparon Estambul en marzo de 1920 y, poco después, el Ejército griego inició la invasión del país. La guerra greco-turca que siguió, estuvo jalonada de masacres -más del 20% de la población masculina de Anatolia murió- y concluyó con la victoria turca. Más de un millón de griegos fueron deportados de Anatolia. El Tratado de Lausana (1923) puso fin al proceso de desintegración turco. Aunque se mantuvieron cláusulas lesivas para Turquía, ésta mantuvo el control de Anatolia y la Tracia oriental. Ese mismo año se abolió el Sultanato y se proclamó la República Turca.
No hubo, sin embargo, ninguna concesión a Turquía en lo referente a sus posesiones árabes. Gran Bretaña y Francia se repartieron las posesiones del Oriente Medio, siguiendo, a grandes rasgos, lo establecido en el Acuerdo Sykes-Picot.
14.2.5 El problema soviético
Uno de los grandes problemas que siguieron al fin de la Primera Guerra Mundial fue la fijación de las fronteras del nuevo Estado soviético. La Entente, desde el armisticio de diciembre de 1917 y muy especialmente desde el Tratado de Brest-Litovsk, ayudaba activamente a los opositores al bolchevismo. Esta ayuda se concretó al estallar la guerra civil en 1918 en una activa intervención militar en apoyo al Ejército Blanco.
El Gobierno bolchevique tenía puesta su esperanza en la extensión de la revolución al corazón de Europa. Los fracasos de la insurrección espartaquista en Berlín y de la república soviética de Béla KUN en Budapest pusieron fin a estos sueños de revolución mundial. No obstante, los éxitos del Ejército Rojo de TROTSKI forzaron un cambio de la política de los Aliados. Las tropas de intervención fueron retiradas en 1919 y se inició la conocida como política de cordón sanitario: se trataba de crear una serie de Estados antisoviéticos en la frontera occidental que permitieran frenar la expansión del comunismo.
Aprovechando el caos de la derrota, la revolución y la guerra civil, finlandeses, bálticos y polacos se precipitaron a romper lazos con la antigua potencia rusa. Así, con mayores o menores dificultades, Finlandia, Estonia, Letonia y Lituania accedieron a la independencia. En Polonia, el general Jósef PILSUDSKI había proclamado la República polaca en noviembre de 1918. El nuevo Estado buscó establecer unas fronteras lo más favorables posible, no dudando en continuar guerreando contra alemanes, rusos o ucranianos. Frenado, a instancias de los aliados, el ataque polaco en Occidente en enero de 1919, el Gobierno polaco continuó su expansión hacia el Este, alcanzando Kiev, la capital de Ucrania, en 1920. Los aliados, en la figura del ministro de Asuntos Exteriores británico, Lord CURZON, propusieron una línea de frontera ruso-polaca, la línea CURZON, que dividía la Rusia Blanca (Bielorrusia) entre los dos Estados.
Tras llevar la iniciativa en la primera fase de la guerra, los polacos vieron como el contraataque soviético llevó al Ejército Rojo hasta las puertas de Varsovia. Los polacos resistieron con el apoyo francés. Finalmente, en marzo de 1921, se firmó el Tratado de Riga. La frontera ruso-polaca se fijaba en una línea de 150 a 200 kilómetros al oriente de la línea CURZON.
A las grandes pérdidas territoriales rusas se le vino a añadir la Besarabia, anexionada por Rumania.
14.2.6 El aislacionismo norteamericano
El aislacionismo, es decir, el rechazo a implicarse en alianzas permanentes, tiene en EE.UU. una larga tradición que se remonta a las administraciones presididas por George WASHINGTON. El rechazo del Senado norteamericano a firmar el Tratado de Versalles y el Pacto de la Sociedad de Naciones es el más célebre e importante ejemplo de aislacionismo norteamericano.
Para que EE.UU. se adhiriera a ambos tratados era necesario que el Senado los ratificara por una mayoría de 2/3. El presidente demócrata WILSON, que tenía que hacer frente a un Senado con mayoría republicana desde 1918, pecó de confianza y dio por sentado que conseguiría la aprobación de la cámara. WILSON, quien sufrió un derrame cerebral que le obligó a permanecer en su casa tres meses en pleno debate de la cuestión, se negó a pactar cualquier tipo de enmienda de los tratados con el líder republicano en el Comité de Asuntos Exteriores del Senado, Henry CABOT LODGE. Cuando, efectivamente, su propuesta fue derrotada en el Senado, WILSON pensó que una victoria demócrata en las elecciones que debían celebrarse en 1920 permitiría la definitiva ratificación de los tratados. Sin embargo, WILSON había perdido contacto con la realidad norteamericana: la victoria del candidato republicano, W.G. HARDING, llevó a que EE.UU. rechazara definitivamente el Tratado de Versalles y la Sociedad de
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Naciones. En agosto de 1921, el Gobierno de Washington firmó por separado tratados de paz con Alemania, Austria y Hungría.
A partir de ese momento, la tarea de supervisar la ejecución del Tratado de Versalles se hizo infinitamente más difícil. Francia y Gran Bretaña, a menudo enfrentadas, con la escasa ayuda de Bélgica e Italia, se vieron solas a la hora de implementar un tratado que se había negociado entre los vencedores asumiendo la plena participación norteamericana. Sin embargo, la política norteamericana durante los años 1920 no puede ser calificada de plenamente aislacionista, ya que se implicó activamente en temas como el control de armamentos o las reparaciones de guerra (Plan DAWES).
El impacto de la depresión inclinó la balanza hacia posturas más aislacionistas: la Ley de Neutralidad de 1935 es el mejor ejemplo de esta actitud reforzada. Hubo que esperar al inicio de la Segunda Guerra Mundial para que la potencia norteamericana optara por una política de decidido intervencionismo internacional.
14.2.7 El expansionismo japonés: los Tratados de Washington de 1922
Pese a su escasa participación en la guerra, la posición nipona en el Extremo Oriente quedó enormemente reforzada tras la conclusión de la Gran Guerra. El eclipse ruso, al que se añadía el abandono de Alemania, convirtieron a Japón en la única gran potencia a las puertas de China y en la tercera potencia naval del mundo.
La inquietud que provocó este hecho en EE.UU. hizo que el presidente HARDING, con el apoyo del líder británico David LLOYD GEORGE, invitara a siete potencias (Gran Bretaña, Japón, Francia, Italia, China, Holanda y Bélgica) a reunirse en Washington. La Conferencia de Washington (noviembre de 1921-febrero de 1922) concluyó con la firma de tres tratados:
a) El Tratado de las Cuatro Potencias (EE.UU., Gran Bretaña, Japón y Francia) implicaba un compromiso mutuo de reconocimiento de las posesiones de cada potencia en el Pacífico y la promesa de consultarse en caso de controversias o acciones agresivas de cualquier país en la zona.
b) El Tratado de las Cinco Potencias (EE.UU., Gran Bretaña, Japón, Francia e Italia) significó la adopción de ciertas medidas encaminadas al desarme naval. Aunque no se pusieron límites a otro tipo de navíos, con respecto a la flota de acorazados se estableció unas proporciones: EE.UU. y Gran Bretaña mantendrían una paridad, Japón podría llegar a un 60% de esa cantidad, y Francia e Italia alcanzarían el 35%, es decir, índices 5 para EE.UU. y Gran Bretaña, 3 para Japón, y 1.67 para Francia e Italia.
c) El Tratado de las Nueve Potencias implicó un compromiso de respeto a la integridad territorial de China por parte de las siguientes potencias: EE.UU., Japón, China, Francia, Gran Bretaña, Italia, Bélgica, Países Bajos, y Portugal.
Tres conclusiones principales se pueden extraer de estos acuerdos de Washington:
a) El inicio de una estrecha política de entendimiento entre EE.UU. y Gran Bretaña b) El reconocimiento de la superioridad marítima de las potencias anglosajonas c) La aceptación del poderío naval japonés en el Pacífico
14.2.8 La aplicación del Tratado de Versalles: el problema alemán
14.2.8.1 Las posiciones de las principales potencias
Alemania nunca aceptó de iure el Tratado de Versalles. Dos aspectos eran especialmente insoportables para el Gobierno y la opinión pública alemana:
a) El pago de reparaciones de guerra como país responsable del conflicto b) Las pérdidas territoriales acordadas en Versalles, muy especialmente las de la frontera oriental.
Alemania, desde un principio, centrará sus objetivos exteriores en conseguir la revisión del diktat y en evitar el cumplimiento de sus onerosas condiciones.
La gran paradoja del Tratado de Versalles consistía en que era un tratado muy duro que unas potencias no demasiado fuertes van a tratar de imponer a un país que aún mantenía gran parte de su potencial económico. Esta paradoja se explica por dos circunstancias:
a) En primer lugar, por el aislacionismo norteamericano. La ausencia de EE.UU. dejó a Francia y Gran Bretaña como las únicas grandes potencias que trataban de construir el orden diseñado en la Conferencia de París.
b) En segundo lugar, la debilidad franco-británica se vio enormemente reforzada por la disparidad de ideas entre los Gobiernos de Londres y de París.
Gran Bretaña, como centro de un imperio mundial, procuraba seguir su tradicional política de equilibrio continental en Europa. Se trataba de que ni Alemania ni Francia fueran demasiado poderosas y así le permitieran centrarse en los crecientes problemas a los que debía enfrentarse en Irlanda, Egipto o la India. Influenciada cada vez más su opinión pública por las ideas de KEYNES, el Reino Unido estaba convencido de que solo una Alemania pacífica y próspera podría hacer frente al pago de las reparaciones. La prosperidad germana era una premisa necesaria para
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el progreso económico europeo, lo que implicaba una postura conciliadora frente a las reticencias alemanas para pagar las reparaciones de guerra.
Para Francia, sin embargo, el problema alemán era la cuestión central y prioritaria. Tras algunas dudas, se impuso definitivamente la postura que defendía aplicar medidas coercitivas que debilitaran a Alemania y la forzaran a cumplir el Tratado de Versalles. Esta postura se explicaba aún más al no contar con un tratado con EE.UU. y Gran Bretaña que le garantizara ayuda en caso de un ataque alemán. La negativa norteamericana a firmar el Tratado de Versalles dejó a Francia en una situación de clara inseguridad. La exigencia del pago íntegro de reparaciones no sólo buscaba rehacer el maltrecho tejido económico galo, sino que también buscaba debilitar a la economía germana. Mientras tanto, el Gobierno de Londres veía con aprensión una Alemania demasiado debilitada que permitiera una Francia muy poderosa en el continente.
14.2.8.2 El problema de las reparaciones como centro del conflicto
Alemania desafió desde un principio el intento francés de hacer cumplir las cláusulas de Versalles. El primer conflicto va a surgir cuando en marzo de 1920 se produce un intento fallido de golpe de Estado en Alemania dirigido por el ultra nacionalista KAPP. Los obreros del Ruhr proclamaron la huelga general y el Ejército alemán no dudó en entrar en la zona desmilitarizada para reprimir el levantamiento de los trabajadores. La reacción francesa fue inmediata y el Ejército galo ocupó Frankfurt, Darmstadt y Duisburg. El desagrado británico se hizo evidente y en la Conferencia de San Remo, celebrada poco tiempo después, Francia quedó aislada entre las demás potencias.
Finalmente el 27 de abril de 1921 la Comisión de Reparaciones, constituida por el Tratado de Versalles y presidida por el francés Raymond POINCARÉ, anunció la cantidad total que debía pagar Alemania en concepto de reparaciones: 132.000 millones de marcos-oro. A la indignada reacción del Gobierno alemán, los Aliados respondieron con una nueva amenaza de invasión de la cuenca del Ruhr.
Alemania continuó dando largas al pago de las indemnizaciones. Por un momento, pareció que el Gobierno de París, presidido desde enero de 1921 por Aristide BRIAND, podría llegar a un acuerdo con LLOYD GEORGE para flexibilizar el pago de las reparaciones. En enero de 1922, en el momento en que BRIAND y LLOYD GEORGE iniciaban un encuentro en Cannes, el entonces primer ministro francés fue llamado a París. Allí, el presidente de la república, MILLERAND, le comunicó su destitución. POINCARÉ era nombrado primer ministro. En los círculos de poder franceses se había impuesto la denominada política de ejecución de los tratados: había que forzar a Alemania a pagar.
En mayo de 1922 se celebró en Génova una Conferencia a la que por primera vez asistieron los aliados vencedores y los dos grandes derrotados de la guerra: Alemania y Rusia. Se trataba de abordar los graves problemas económicos y de tratar de reintegrar a la Rusia soviética en el concierto europeo. La Conferencia fue un fracaso. Su principal consecuencia fue la firma del Tratado de Rapallo entre Alemania y Rusia. Los dos grandes derrotados, aún manteniendo grandes reticencias, iniciaban un período de colaboración económica e incluso militar. Alemania buscaba inquietar a las potencias occidentales y así lograr rebajar sus exigencias en el tema de las reparaciones. Rusia intentaba reinsertarse en la política internacional europea. El Tratado de Rapallo fue profundizado con un nuevo Tratado germano-soviético en 1926.
POINCARÉ, inquieto por las posibles consecuencias del acercamiento germano-ruso, se fue convenciendo de la necesidad de tomar decisiones drásticas que forzaran a Alemania a cumplir sus obligaciones. Una nueva solicitud alemana de moratoria en el pago de las reparaciones en julio de 1922 precipitó la decisión francesa.
14.2.8.3 La ocupación del Ruhr (1923)
El 11 de enero de 1923, tropas francesas y belgas ocuparon la cuenca del Ruhr, el corazón minero e industrial de Alemania. Se trataba de cobrarse in situ las reparaciones. Los británicos se negaron a unirse a la acción, pero sus protestas fueron, en un principio, bastante tibias.
La reacción del gabinete alemán, presidido por CUNO, fue decretar la resistencia pasiva. Las fábricas cerraron y el Gobierno de Berlín sufragó a los huelguistas. La situación llevó a la economía alemana al colapso. Uno de los fenómenos más espectaculares de la historia económica del s. XX se adueñó de Alemania: la hiperinflación.
Con un marco que había perdido prácticamente todo su valor, en septiembre de 1923, el nuevo Gobierno alemán presidido por Gustav STRESEMANN llamó al cese de la resistencia pasiva. Francia también estaba exhausta, no sólo se había quedado aislada ante el creciente distanciamiento británico, sino que su propia economía estaba entrando en serias dificultades. Su moneda, el franco, se estaba debilitando y necesitaba imperiosamente créditos que sólo podían venir de EE.UU., país fuertemente crítico con la política de ejecución de POINCARÉ.
La debilidad financiera de Francia la forzó a aceptar la integridad territorial de Alemania y a acordar la retirada progresiva de las fuerzas ocupantes del Ruhr. La mediación norteamericana llevó a que todos aceptaran la creación de un comité encargado de estudiar el tema de las reparaciones. El comité estaría presidido por un financiero norteamericano, Charles DAWES.
Poco a poco, la conciencia de la necesidad de abordar la solución de los graves problemas de la posguerra desde el diálogo y la cooperación y no desde el enfrentamiento y la imposición se fue extendiendo por las capitales europeas. No sólo era el caso de Berlín, donde STRESEMANN hacía gestos conciliatorios, sino que en Francia y Gran Bretaña
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habían llegado al poder en 1924 nuevos Gobiernos de centro-izquierda presididos por hombres más proclives a la negociación: Edouard HERRIOT, al frente del denominado Cartel de Izquierdas, en París, y Ramsay MACDONALD, dirigiendo el primer Gobierno laborista de la historia británica, en Londres.
La situación se definió claramente hacia la conciliación en febrero de 1924. El día 9, STRESEMANN comunicó al Gobierno francés que Alemania estaba dispuesta a firmar con Francia y otros países que pudieran estar interesados un acuerdo que garantizase las fronteras franco-alemanas marcadas en Versalles, incluyendo la zona desmilitarizada. A partir de ese momento las RR.II. entraron en un corto pero, en aquel momento, muy esperanzador periodo de concordia.
14.3 La concordia ilusoria: 1924-1929 A principios de 1924, todas las grandes potencias buscaban un acuerdo que permitiera alcanzar la estabilidad monetaria internacional:
a) Gran Bretaña trataba de restablecer el patrón-oro b) EE.UU. necesitaba estabilidad monetaria para colocar en Europa sus excedentes financieros c) Alemania necesitaba absolutamente préstamos internacionales para tratar de asentar su nueva moneda,
el Rentenmark, que acababa de sustituir a un marco sin valor alguno d) Francia debía tomar medidas para salvar al franco, muy debilitado tras la invasión del Ruhr
Los países anglosajones van a intervenir forzando a Francia y a Alemania a la negociación. Francia ya no tenía fuerzas para continuar con su política de ejecución de los tratados. Para muchos historiadores nos hallamos en un momento clave: en adelante Francia inicia una política exterior de subordinación a Gran Bretaña, consciente de su debilidad y de que la recuperación económica llevará a Alemania a constituirse de nuevo en una enorme amenaza. Esta nueva postura, como veremos, será clave para entender las políticas aplicadas en los años 1930 ante la creciente amenaza hitleriana.
En el verano de 1924 se reunió la Conferencia de Londres con el objetivo de aplicar el Plan DAWES. El plan, redactado por un comité presidido por Charles DAWES, significó esencialmente una notable reducción del volumen total de las deudas alemanas y un importante flujo de inversiones norteamericanas en Alemania con el objetivo de reflotar la economía germana. Se trataba básicamente de poner de nuevo en funcionamiento el sistema financiero mundial: los norteamericanos prestaban e invertían en Alemania para que su renacida economía fuera capaz de cumplir con la obligación de las reparaciones y, así, los países europeos de la Entente (Francia, Italia, Gran Bretaña) pudieran pagar las deudas adquiridas con EE.UU. durante el conflicto.
La economía europea recibió alborozada el nuevo ambiente de concordia y colaboración. A partir de 1924 se inicia un corto periodo de bonanza económica. La euforia económica tuvo su correspondiente euforia política.
14.3.1 El Tratado de Locarno de 1925
La propuesta de Gustav STRESEMANN en febrero de 1925 de llegar a un reconocimiento legal de las fronteras occidentales establecidas en el Tratado de Versalles, encontró una rápida respuesta de Aristide BRIAND, recién nombrado ministro de asuntos exteriores francés. Las negociaciones iniciadas culminaron con la reunión de los representantes de las grandes potencias en la ciudad suiza de Locarno durante el mes de octubre de 1925. Gustav STRESEMANN por Alemania, Aristide BRIAND por Francia, Austen CHAMBERLAIN por Gran Bretaña, Benito MUSSOLINI por Italia y Émile VANDERVELDE representando a Bélgica debatieron los grandes temas que afectaban a la seguridad europea.
Los Tratados de Locarno fueron finalmente ratificados y firmados en Londres en diciembre de 1925.
El principal de los tratados firmados en Locarno es el pacto de garantía mutua de las fronteras occidentales de Alemania, incluyendo la zona desmilitarizada de Renania. Alemania, por primera vez, aceptaba de iure sus fronteras con Francia y Bélgica aprobadas en Versalles. Los tres países interesados firmaron el tratado, junto al Reino Unido e Italia que harían el papel de garantes del mismo.
La gran debilidad de los Tratados de Locarno fue que Alemania no quiso ni oír hablar de firmar pactos similares con respecto a sus fronteras orientales. Alemania nunca reconoció sus nuevas fronteras con Polonia y Checoslovaquia, y, allí, efectivamente se inició la crisis que llevó a la Segunda Guerra Mundial.
Pese a todo, Locarno marcó el inicio de un nuevo período de distensión, lo que los historiadores han denominado la era BRIAND-STRESEMANN, por el papel clave que jugaron los jefes de las diplomacias francesa y alemana en los años subsiguientes. Un nuevo espíritu de concordia, el espíritu de Locarno, dominó la escena internacional hasta la llegada de la depresión económica en 1929.
14.3.2 La era BRIAND-STRESEMANN
El primer gran acto de este periodo es el ingreso de Alemania en la Sociedad de Naciones. La emotiva sesión de la Sociedad en Ginebra tuvo una gran resonancia internacional. BRIAND dio la bienvenida a su colega germano y
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STRESEMANN respondió con un discurso en el que exclamó: "¡Abajo los fusiles, las ametralladoras y los cañones!
¡Paso a la conciliación, al arbitraje y a la paz!". El ingreso de Alemania, además de dar mayor credibilidad a la Sociedad de Naciones, significaba el reconocimiento del status de gran potencia al país germano.
En este nuevo ambiente internacional, en 1927 BRIAND entró en contacto con su colega norteamericano Frank KELLOGG. De estos contactos nació el denominado Pacto BRIAND-KELLOGG, firmado solemnemente en agosto de 1927. Este acuerdo, que no tenía importante contenido real, ostentaba sin embargo un importante valor simbólico y ejemplificador: Francia y EE.UU. renunciaban a la guerra como medio para solucionar cualquier diferencia entre ambos países. París y Washington invitaban a los demás Estados a adherirse a este pacto que declaraba ilegítima a la guerra. En 1929, más de 60 países, entre ellos Alemania, habían firmado el pacto.
BRIAND, que había tomado contacto con el conde COUDENHOVE-KALERGI, líder del movimiento Paneuropa, pronunció en septiembre de 1929 un discurso en la Asamblea General de la Sociedad de Naciones en el que proclamaba la necesidad de constituir una Unión Europea. Este es uno de los últimos momentos del espíritu de Locarno ya que el estallido de la crisis económica hizo que la propuesta de BRIAND cayera en el vacío. Al año siguiente, en septiembre de 1930, el ambiente internacional era muy diferente y la propuesta de BRIAND fue retirada.
STRESEMANN, mientras tanto, llevaba a cabo una decidida política de revisión del Tratado de Versalles. Fortalecida en su posición internacional, contando con la comprensión de los países anglosajones y con una economía en crecimiento, Alemania tenía cada vez más poder para incidir en las grandes decisiones internacionales. Fruto de la labor diplomática de STRESEMANN fueron la evacuación de las tropas aliadas que aún quedaban en Renania en 1930 (cinco años antes de lo estipulado en el Tratado de Versalles) y una nueva renegociación del pago de las reparaciones, concretada en llamado Plan YOUNG de 1929. En este nuevo arreglo, en el que se reducía el monto total de las reparaciones, se preveía que Alemania pagara indemnizaciones a los vencedores ¡hasta 1988!
La depresión económica que estaba a punto de estallar al otro lado del Atlántico vino a poner fin no solo a las previsiones del Plan YOUNG sino también al corto periodo de concordia internacional que había disfrutado el mundo.
14.4 El fin de la concordia: 1929-1931
14.4.1 Los últimos momentos de concordia: la evacuación de Renania y el Sarre
Como ocurre en muchos otros periodos históricos, no es fácil establecer claramente las etapas en que podemos dividir la evolución histórica. No se pasó evidentemente en un día del espíritu de Locarno a la infernal dinámica que llevó a septiembre de 1939. Pero, ¿dónde poner los límites a ese corto periodo de transición de la concordia al inicio del camino hacia la guerra?
Quizás el año 1933 es el año clave que marca un antes y un después. Entre todos los graves acontecimientos de ese año hay uno que claramente destaca y lo singulariza como un año trágico: el ascenso de HITLER a la cancillería alemana el 30 de enero de aquel año.
Cuando el 17 de mayo de 1930 se firma el protocolo definitivo del Plan YOUNG está teniendo lugar uno de los últimos momentos de concordia en Europa. Inmediatamente Edouard HERRIOT, el primer ministro francés, ordena la evacuación de las últimas tropas de ocupación en Renania. En diciembre las tropas francesas abandonan la región del Sarre, zona que, sin embargo, continuó bajo la administración económica francesa hasta 1935.
Estas medidas no pueden ocultar el rápido enfriamiento de las relaciones franco-alemanas. La muerte de Gustav STRESEMANN, el 3 de octubre de 1929, distanció más a dos países que ya en aquel momento se miraban con creciente recelo. La repercusión de la crisis de 1929, especialmente virulenta en Alemania, puso fin definitivo al edificio diplomático construido en los efímeros años de concordia. La trayectoria de Aristide BRIAND es una clara muestra del dramático cambio que vivía Europa: duramente derrotado en las elecciones presidenciales de 1931, abandonó la política y murió en marzo de 1932. Los tiempos no estaban para concordia ni para proyectos de unidad europea. Eran tiempos de nacionalismo y de soluciones violentas.
14.4.2 El crack de 1929
Para Europa, los años 1920 son los de la estabilización y reconstrucción, de la experimentación de nuevos regímenes políticos, y de un lento acostumbrarse al nuevo orden creado por la guerra, por la revolución bolchevique y por la expansión económica norteamericana. Para EE.UU. es “la era de la prosperidad”; son años en los que cosecha los frutos del inmenso aparato industrial, de las infraestructuras construidas durante los 50 años anteriores, y del dominio financiero conquistado durante la guerra. La gran república americana se convierte en el centro del capitalismo mundial y en el ejemplo de una sociedad industrial madura que inaugura la era del consumo masivo.
Para ello se producen cambios considerables en el mundo del trabajo y en la articulación social de la clase obrera:
a) Mayor productividad del trabajo, trabajo fragmentado y sometido al ritmo de la máquina b) Se amplían y revalorizan las tareas de los técnicos, desde los dirigentes hasta los ingenieros c) Crecen las capas intermedias, los “cuellos blancos”, separados del verdadero trabajo manual
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La producción en serie y la cadena de montaje se afirman como el sistema capaz de elevar la productividad, reducir los costes y mantener el consumo masivo.
Hacia finales de la década de los 1920, el alza de las cotizaciones de los títulos bursátiles en Nueva York atraía capitales de todo el país y del exterior. Más de 5 millones de acciones cambiaban de manos todos los días; la facilidad del crédito favorecía la especulación. El 24 de octubre de 1929 la tendencia se invirtió, las cotizaciones disminuyeron, y en un solo día se liquidaron 13 millones de títulos. En un mes, las cotizaciones cayeron un promedio del 50%. Había terminado la época de la prosperidad, cuyo símbolo era Wall Street, la sede de la Bolsa. Su quiebra supuso una drástica reducción del crédito que había alimentado el mecanismo del mercado de la nueva sociedad de consumo, y el resultado fue el estancamiento de la producción y las ventas, y un paro masivo.
En el lapso de un mes esta crisis se propagó por todo el mundo capitalista con una violencia y una duración sin precedentes. A partir de 1931 ningún país pudo sustraerse a sus repercusiones. La situación contradecía la fe en el progreso, la confiada exaltación del poder económico y militar, y el desarrollo del comercio internacional. La situación política y económica sólo se había estabilizado durante algunos años.
El motivo de una propagación tan amplia de la crisis está, ante todo, en las gigantescas dimensiones asumidas por la producción industrial de EE.UU., que por sí sola cubría el 45 % de la mundial. Las importaciones norteamericanas representaban más del 12 % del intercambio mundial. La caída de los precios agrícolas y de las materias primas fue uno de los elementos propagadores de la crisis. De esta manera, se recurrieron a medidas de protección aduanera para atajar la crisis, disminuyendo más aún el intercambio entre 1929 y 1930. La crisis monetaria fue la última etapa de la descomposición de la economía mundial.
Los vanos intentos por encontrar un acuerdo que regulara las transacciones internacionales mostraron hasta qué punto también se había deteriorado la situación política:
a) Japón trataba de resolver sus problemas haciendo la guerra a China b) Alemania confiaba su suerte a HITLER c) Italia anunciaba el nuevo evangelio de la economía corporativa d) Gran Bretaña abandonaba el libre cambio y creaba un “área de preferencia imperial” e) EE.UU. experimentaba el New Deal f) La URSS imponía la colectivización forzosa de las empresas y se comprometía en un imponente esfuerzo
de industrialización
La crisis acentuaba las divisiones del mundo, inspiraba el egoísmo y los antagonismos nacionalistas, reabría las heridas de la reciente guerra, ponía fin a toda esperanza de restauración pacífica, y preparaba las condiciones para el futuro conflicto.
14.4.3 La repercusión de la crisis económica: el fracaso de la Conferencia Económica Internacional de 1933
La devastadora crisis iniciada en EE.UU. en 1929 arrasó cualquier idea de cooperación y solidaridad económica. Las grandes potencias se embarcaron en políticas económicas basadas en la elevación de aranceles para limitar las importaciones y en la devaluación de las monedas para facilitar las exportaciones. Estas políticas de nacionalismo económico se daban en un marco de desorden monetario general.
El último intento de conciliación tuvo lugar en la Conferencia Económica Internacional que tuvo lugar en Londres en julio de 1933. Su fracaso fue rotundo y a partir de ahí el sálvese quien pueda fue la regla general. Las posturas insolidarias se generalizaron en todos los países y desde todas las perspectivas ideológicas. Gran Bretaña se replegó en el Imperio adoptando una política de preferencia imperial y poniendo fin a una larga tradición librecambista. El New Deal de ROOSEVELT tenía una clara tendencia aislacionista y, lo que era más grave, en la Alemania duramente golpeada por la depresión se impuso una política de autarquía y rearme.
14.4.4 El expansionismo japonés: la ocupación de Manchuria (1931)
En 1931 tiene lugar la primera de la serie de crisis que jalonan el camino hacia la Segunda Guerra Mundial. Japón, con viejas aspiraciones expansionistas en el Extremo Oriente, vio como la crisis económica le golpeaba de una forma importante. Un país superpoblado y con escasas materias primas sufrió especialmente la contracción del comercio mundial.
El nacionalismo agresivo y expansionista se convirtió en la corriente ideológica imperante en el archipiélago, muy especialmente en el Ejército. Desde 1930, el gabinete ultranacionalista de Inukai TSUYOSHI puso sus ojos en China, un enorme país debilitado por una larga guerra civil. Así, aprovechando un incidente menor, el Ejército japonés en el otoño de 1931 procedió a invadir la región norteña china de Manchuria.
La reacción china fue inmediata y apeló a la Sociedad de Naciones. Esta formó una Comisión, presidida por el británico Lord LYTTON que, de forma muy conciliadora con los intereses japoneses, procedió a estudiar la situación. Sin embargo, el Gobierno nipón continuó con una política de hechos consumados: en marzo de 1932 decretó la
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independencia de Manchuria con el nombre de Manchukuo y estableció el Gobierno títere del emperador Pu-Yi, antiguo emperador chino destronado en 1912.
La tibia reacción de la Sociedad de Naciones no impidió que, en marzo de 1933, Japón abandonara la organización con sede en Ginebra. Muy pronto le seguiría la Alemania de HITLER. En adelante, la Sociedad creada en 1919, recién acabada la guerra que pondría fin a todas las guerras, se reveló como un organismo inoperante. La crisis de Abisinia en 1935-1936 significará su fin definitivo.
La ocupación japonesa de Manchuria cambió el equilibrio de poder en el Pacífico. Japón se liberó de las restricciones acordadas en la Conferencia de Washington en 1922 y se colocó en una posición estratégica favorable para una ulterior guerra contra China.
14.4.5 La fallida Conferencia Internacional de Desarme de 1932
En un claro ambiente de creciente insolidaridad se reunión en Ginebra en febrero de 1932 una Conferencia en la que estaban representados 62 países. Alemania desde un principio exigió la igualdad de derechos con las demás potencias y la reducción de armamentos de los demás países al mismo nivel que el Tratado de Versalles le había impuesto a ella. Los países anglosajones, mientras tanto, parecían más preocupados por la posible hegemonía francesa que por el posible rearme alemán. La URSS pedía un desarme total e inmediato.
En este ambiente caótico se discutieron diversos planes contrapuestos. Ante la imposibilidad de avanzar, la Conferencia se suspendió. Al reabrirse en octubre de 1933, la nueva Alemania hitleriana que ya había iniciado el rearme, se retiró de la Conferencia y de la Sociedad de Naciones.
La Conferencia, aunque siguió reuniéndose de forma discontinua hasta 1937, había fracasado definitivamente.
14.5 Los virajes hacia la guerra: 1931-1939
14.5.1 La política germana, 1931-1935
Una de las condiciones que favorecieron el rápido ascenso del nacionalismo en Alemania fueron los 7 millones de parados que la crisis provocó en la república de Weimar, ligada económicamente a EE.UU. más que otros países europeos. El fracasado golpe de Estado promovido por los nazis en Munich en 1923 fue una experiencia decisiva. Así, HITLER aprendió que el poder debía conquistarse con una “revolución legal”, evitando golpes de Estado y, sobre todo, enfrentamientos con el Ejército. Asimismo, debía obtener una amplia adhesión de las masas a través de la organización y la propaganda. A esta tarea se dedicó HITLER después de la experiencia de 1923 y durante los pocos meses siguientes que pasó en prisión. El juicio sirvió para que su fama se extendiera. Desde entonces, HITLER fue el jefe autorizado de las tendencias nacionalistas y revisionistas que nunca habían aceptado el tratado de Versalles y rechazaban la república de Weimar, detestada como fruto del fracaso, la derrota y la rendición.
Sin embargo, precisamente entre 1924 y 1929, una vez superado el momento más grave de la crisis desatada por la inflación, se consolidaba el régimen democrático; fueron los años de la recuperación económica y de la política exterior de STRESEMANN. La muerte de éste en 1929 coincidió con el crecimiento político del partido nacionalsocialista, que en esos años dejó de ser un partido esencialmente de cuadros para transformarse en un partido de masas y en el grupo más dinámico de la “oposición nacional”. En este contexto, HITLER tomó contacto con hombres influyentes del mundo de las finanzas y la industria, y comenzó a ser considerado un instrumento eficaz para luchar contra la democracia de Weimar.
La incomparable habilidad oratoria del Führer, y la disciplinada organización de su partido calaban profundamente en la opinión pública. La defensa de los valores nacionales y la lucha contra el comunismo eran las vías de penetración más fáciles. La invocación a las masas, la búsqueda del consenso sobre bases ideológicas, las estructuras organizativas y el activismo propagandístico son aspectos que luego confluirían en el concepto de regímenes totalitarios, con un esquema político monopartidista.
Entre las particularidades del nacionalsocialismo hay que subrayar sus componentes populares y racistas, que caracterizan de una manera muy especial el nacionalismo alemán, su agresividad y su política de potencia. El llamamiento a la unidad del pueblo alemán de raza aria concordaba con el antiguo proyecto de la “gran Alemania” por el que había trabajado BISMARCK y que incluía también a los alemanes de Austria. Pero los presupuestos de la ideología nazi, que establecían la diferenciación biológica de la raza, el antisemitismo, la eliminación física de los judíos y el sometimiento de los pueblos eslavos juzgados inferiores, hacía que el proyecto hitleriano y los cuadros de que se alimentaba ya no fueran los mismos.
Las clases rurales y la pequeña y mediana burguesía provincianas fueron inicialmente los sectores más sensibles a la propaganda nazi. La prédica “anticapitalista” junto con la obstinada lucha contra el bolchevismo destructor, la defensa de los valores tradicionales y la aversión a los judíos, la exaltación de la patria y la denuncia de la “puñalada por la espalda” que representaban las sanciones impuestas tras la Primera Guerra Mundial, encontraron eco propicio en los campesinos propietarios temerosos de cualquier alteración del orden territorial, y en las clases
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burguesas, dramáticamente castigadas por la inflación y por la nueva jerarquía de valores económicos y sociales establecida por la república democrática.
El peso de los sindicatos y la influencia de la socialdemocracia habían crecido mucho, asegurando a los obreros y a las fuerzas del trabajo organizado un prestigio nunca alcanzado hasta entonces, así como la posibilidad de hacer valer sus reivindicaciones económicas. El extremismo radical y violento también se apoderaba de los jóvenes, que constituían el 40 % del partido nazi (mientras que sólo representaban el 20 % de la socialdemocracia). También la profunda fractura de la izquierda, entre socialdemócratas y comunistas, contribuyó a la debilidad de la república. Por último, la gravedad de la crisis económica de 1929, en una Alemania ligada económicamente a Norteamérica, favoreció la difusión del nacionalsocialismo, que atraía a una enorme cantidad de parados. Así, en el verano de 1932, el Estado estaba en plena descomposición, la crisis económica se agudizaba, y campeaban los grupos de choque nazi.
El 30 de enero de 1933 HITLER fue nombrado canciller, el Reichstag fue disuelto, y se limitó la libertad de prensa y de opinión. Poco después se convocaron elecciones y HITLER tomó el poder legal. Se disolvieron todas las organizaciones democráticas y los partidos políticos, se proclamó la fundación del Estado con un partido único, y se concluyó el concordato con la Iglesia católica, asegurando al régimen el apoyo de sus fieles. En el otoño de 1933 los nazis controlaban firmemente todo el poder. La estrategia de HITLER de evitar un enfrentamiento con el Ejército estaba dando sus frutos. La “noche de los cuchillos largos”, el 30 de junio de 1934, en la que fueron eliminados a un tiempo los exponentes de la corriente “reformista” del nacionalsocialismo, marcó un acuerdo más o menos tácito entre HITLER y los sectores dirigentes del Ejército, cuya tradición militarista buscaba la militarización de las masas, la supremacía racista, la expansión nacionalista, la conquista por el “espacio vital”, y la lucha contra la democracia y el comunismo.
HITLER tenía como objetivo central destruir el orden de Versalles, y para ello se planteó dos metas inmediatas:
a) Crear unas fuerzas armadas poderosas b) Anexionar al Reich los territorios fuera de él habitados por población germana
El abandono de la Conferencia de Desarme y de la Sociedad de Naciones en 1933 fueron las primeras actuaciones de la nueva política exterior de Alemania. A la vez, aunque aún de forma muy prudente, HITLER inicia el rearme clandestino. Sin embargo, no podía ser muy agresivo en sus primeros momentos en la Cancillería; necesitaba ante todo asentar su poder en Alemania. Así, su primera jugada diplomática fue moderada y hábil. En 1934, firmaba un pacto de no agresión con Polonia. Ambos países, afirmaba el tratado, iniciaban una nueva etapa política basada en los principios del Pacto Briand-Kellog y en la exclusión de las medidas de fuerza para resolver sus problemas. HITLER lograba así debilitar los lazos de Francia con Polonia y a la vez se cuidaba de reconocer las fronteras orientales del Reich.
El momento más grave de esta primera fase de la política exterior hitleriana tuvo lugar en Austria. El canciler austríaco, el conservador DOLLFUSS, que pocos meses antes había aplastado a los socialdemócratas en Viena, fue asesinado en un intento de golpe de Estado nazi en octubre de 1934. MUSSOLINI, que aspiraba a que Austria fuera un Estado bajo la influencia italiana, reaccionó inmediatamente y envió tropas a la frontera italo-austríaca del Brennero. El golpe nazi fracasó y un nuevo canciller, SCHUSNIGG, llegó al poder en Viena. Pese a las protestas del Gobierno alemán, que afirma desconocer totalmente la actuación de sus correligionarios austríacos, las relaciones entre MUSSOLINI y HITLER se deterioraron de forma importante. El dictador alemán se dio cuenta de las dificultades de llevar a cabo el Anschluss contra la opinión de MUSSOLINI.
El año de 1935 trajo dos hechos destacables:
a) En primer lugar, cumpliendo lo estipulado en el Tratado de Versalles, se celebró un plebiscito en el territorio del Sarre, hasta ese momento administrado y explotado por Francia. La abrumadora victoria de las posiciones partidarias del retorno al Reich alemán, más del 90% de los sufragios emitidos, reforzó la política nacionalista de HITLER.
b) El segundo paso fue mucho más trascendente: HITLER, tomando como pretexto la prolongación de la duración del servicio militar en Francia, anunció el restablecimiento del servicio militar obligatorio en Alemania.
14.5.2 La reacción diplomática francesa, 1934-1935
Francia era evidentemente el país más amenazado por la política revisionista de HITLER. Tras el abandono alemán de la Conferencia de Desarme y la evidencia del rearme germano, el 17 de abril de 1934, el Gobierno francés publicó una nota diplomática denunciando el rearme alemán y proclamando la determinación francesa de defenderse por sí misma.
Era el primer acto del nuevo ministro de Asuntos Exteriores francés, Louis BARTHOU, quien desde febrero de 1934 dirigió una acción diplomática destinada a conseguir que Alemania garantizara el respeto a sus fronteras orientales. Se trataba de conseguir un Locarno del Este.
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Francia inició una vigorosa actividad diplomática a lo largo de toda Europa. Fruto de ella fue la aproximación del Gobierno francés a la URSS y a la Italia de MUSSOLINI.
14.5.3 El reingreso de la URSS en el concierto internacional
El antibolchevismo sistemático del nuevo Gobierno nazi y el rearme alemán provocaron un importante cambio en la orientación de la diplomacia soviética. A partir de 1933, Moscú proclamó que no aspiraba a revisar los tratados de 1919 y firma acuerdos bilaterales de no agresión con casi todos sus vecinos. La culminación de este proceso llegó en septiembre de 1934 con el ingreso de la URSS en la Sociedad de Naciones .
La amenaza nazi motivó un cambio importante en la orientación política de la Internacional Comunista. STALIN ordenó el abandono de la anterior táctica de clase contra clase, que tanto había hecho para desunir a la izquierda alemana y facilitar el ascenso de HITLER, y, en agosto de 1935, el VII Congreso de la Komintern afirmó que el fascismo constituía una grave amenaza para la URSS y la paz mundial y autorizó la búsqueda de alianzas con la izquierda y la burguesía progresista para construir alianzas antifascistas. Los Frentes Populares en Francia y España, sobre todo en la Guerra Civil española, serán los más claros ejemplos de esta nueva orientación.
14.5.4 El Frente de Stresa y el pacto franco-soviético
En octubre de 1934, Louis BARTHOU muere asesinado por un ustacha croata cuando acompañaba en Marsella a una visita del rey de Yugoslavia. Le sucede al frente del ministerio de Asuntos Exteriores, Pierre LAVAL. El nuevo ministro, aunque sigue básicamente las directrices marcadas por BARTHOU, cambia las prioridades: la alianza con Italia adquiere más importancia que el pacto con la Rusia soviética. LAVAL, hombre de ideas conservadoras, adopta además una política más conciliadora con Alemania, como demostró las facilidades dadas a la anexión germana del Sarre.
La aproximación a Italia se inició en enero de 1935. LAVAL y MUSSOLINI ponen fin a las diferencias entre París y Roma en los asuntos coloniales y en la Europa danubiana. Este acuerdo franco-italiano se amplió rápidamente a Gran Bretaña. La implantación del servicio militar obligatorio en Alemania precipitó la reunión el 11 abril de 1935 de la denominada Conferencia de Stresa. Las tres potencias reafirman en una declaración conjunta su apoyo a la
independencia de Austria, su crítica a la política armamentística de HITLER y su acuerdo en "oponerse, por todos los medios a su alcance, a cualquier abandono unilateral de los tratados (de 1919) susceptible de poner en peligro la paz
en Europa".
El mes siguiente, en mayo de 1935, se firmó el Pacto franco-soviético. LAVAL continuó las negociaciones que había iniciado BARTHOU con los soviéticos. Concluyó el pacto que estableció la ayuda mutua en caso de agresión no provocada, pero se negó a añadir una convención militar, propuesta por los soviéticos, que hubiera dado mucho mayor vigor al pacto. La presión de los sectores más conservadores de la sociedad francesa de alguna manera aguó la virtualidad del pacto franco-soviético.
La actitud británica tampoco ayudó a proyectar una imagen de firmeza ante HITLER. Ese mismo mes de mayo se firma el Acuerdo naval germano-británico por el que Gran Bretaña daba su reconocimiento al desarrollo naval alemán, aun cuando el acuerdo lo limitaba a una flota que no debía superar el 35% de la Armada británica. Pese a todo, el pacto entre París y Moscú supuso un paso importante a la hora de construir la gran coalición antihitleriana ideada por BARTHOU. La firma de un Pacto de ayuda mutua entre la URSS y Checoslovaquia complementó y reforzó la red de alianzas promovidas por Francia.
14.5.5 La crisis de Etiopía, 1935-1936
El año 1936 fue testigo de tres grandes crisis que determinaron la ruptura del Frente de Stresa y la configuración de un bloque revisionista germano-italiano que prefiguraba el bando del Eje durante la Segunda Guerra Mundial.
La primera crisis se inició en 1935 en Etiopia. Abisinia, como también se denominaba este territorio, era, junto a Liberia, la única zona africana libre de la dominación europea. Como país independiente había pasado a formar parte de la Sociedad de Naciones. Italia intentó su anexión en 1896, pero terminó humillantemente derrotada por el emperador MENELIK en la batalla de Adua.
MUSSOLINI aspiraba a la anexión del territorio y pese a las amenazas británicas, concretadas en el despliegue de la Armada en el puerto de Alejandría, Italia inició el ataque en octubre de 1935. El 7 de octubre, a instancia del Reino Unido, la Sociedad de Naciones condenó el ataque italiano y declaró a Italia país agresor acordando diversas sanciones de tipo económico. Sin embargo, las medidas no fueron más allá. El embargo de petróleo, que hubiera sido una medida realmente dañina para el Gobierno italiano, no se pudo adoptar ante la negativa de EE.UU., por lo demás, país fuera de la Sociedad.
En diciembre de 1935, como reacción a la actitud franco-británica, MUSSOLINI denunció el Frente de Stresa. En mayo de 1936, las tropas fascistas conquistaban la capital Addis-Abeba. El Gobierno italiano proclamó la anexión de Etiopía.
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La crisis había resultado un completo fracaso para la Sociedad de Naciones, que se había visto impotente para arbitrar medidas que frenaran el expansionismo italiano. También alejó a Italia de Francia y Gran Bretaña, acercándola a la Alemania de HITLER.
14.5.6 La remilitarización de Renania, 1936
Roto su aislamiento en Europa con la aproximación de Italia, HITLER tomó una medida arriesgada: alegando la ratificación parlamentaria del pacto franco-soviético, Alemania anunció el 7 de marzo de 1936 la reocupación militar del territorio desmilitarizado del Rhin. Se trataba de una ruptura flagrante del Tratado de Versalles y del Tratado de Locarno.
Fue un momento clave. Posteriormente muchos analistas coincidieron que si se hubiera frenado a HITLER en ese momento la evolución de la situación internacional hubiera sido muy diferente. El hecho es que el gabinete francés, presidido por Albert SARRAUT, vaciló y tras diversas declaraciones altisonantes se limitó a aceptar el hecho consumado. A la debilidad francesa se añadió la actitud de Gran Bretaña e Italia, teóricas garantes del Tratado de Locarno, que, sin embargo, optaron por no reaccionar. El Gobierno británico protestó, pero no hizo nada. A MUSSOLINI ni se le pasó por la imaginación colaborar con los países que habían condenado la invasión de Abisinia.
El año 1936 es clave en la reconducción de la política italiana. MUSSOLINI tuvo que optar por emprender una política expansionista en el Mediterráneo (la anexión de Etiopía formaba parte de ese eje de su política exterior) o afirmar sus intereses en la Europa danubiana lo que inevitablemente le enfrentaría con las aspiraciones hitlerianas sobre Austria. El Duce tomó una decisión clara: el terreno de expansión sería el Mediterráneo y el Führer sería su aliado. La guerra que estaba a punto de estallar en España iba a ser el primer ejemplo de la nueva situación.
14.5.7 La guerra civil española, 1936-1939
España había permanecido neutral durante la Primera Guerra Mundial, pero no por ello había encontrado soluciones a los graves problemas que aquejaban su vida interna. Fuertes tensiones sociales agitaban el país, cuya unidad política y territorial estaba amenazada por la diversidad de sus regiones y las reivindicaciones autonómicas. Cataluña era económicamente la región más avanzada; en Barcelona se habían desarrollado los movimientos de izquierda más aguerridos y prosperaban tendencias autonomistas fundadas en antiguas tradiciones.
En septiembre de 1923, el general PRIMO DE RIVERA, que había tomado el poder con el apoyo del rey Alfonso XIII, constituyó un régimen autoritario basado en el respaldo del Ejército, aunque no sin ciertas resistencias. Tras su muerte en 1930, no fue posible mantener la dictadura, y la monarquía misma fue arrollada por el voto popular en 1931, que dio una amplia mayoría a los republicanos guiados por ALCALÁ ZAMORA. El nuevo Estado republicano, nacido de un arrebato del espíritu radical y anticlerical, pretendía asentar la nueva Administración sobre bases laicas, separando al Estado de la Iglesia y limitando la influencia que tenían la enseñanza religiosa y el clero en la vida social del país. También proyectaba una reforma agraria y la nacionalización de los servicios públicos.
Pero el país estaba profundamente dividido y las mismas fuerzas de la izquierda estaban muy lejos de coincidir, de modo que se sucedieron revueltas importantes en Sevilla, Barcelona y el País Vasco. En las elecciones de 1933 los socialistas perdieron casi la mitad de los escaños y se afirmó el grupo de las derechas autonomistas encabezados por GIL ROBLES. El enfrentamiento entre el jefe de la mayoría parlamentaria, GIL ROBLES, y el presidente de la república, ALCALÁ ZAMORA, determinó la parálisis del Gobierno y la disolución de las Cortes. Estallaron motines anarquistas en Barcelona y hubo levantamientos en el País Vasco. Por esta razón, se formó el Frente Popular, una coalición de todas las fuerzas de la izquierda, que venció en las elecciones de abril de 1936.
No obstante, tanto las fuerzas de izquierda, en las que prevalecían los comunistas y los anarquistas, como los de derecha mantenían posiciones muy radicales, dividiendo profundamente al país. Los grandes propietarios -caso de toda la Iglesia católica y las jerarquías militares- veían una amenaza mortal en la victoria del Frente, por lo que algunas unidades del Ejército se rebelaron con el fin de apoderarse de las mayores ciudades españolas.
La resistencia popular y la fidelidad de algunas guarniciones a la república impidieron que el golpe tuviera un éxito completo. El general Francisco FRANCO fue nombrado jefe de la rebelión “nacional” y marchó con las tropas estacionadas en Marruecos sobre Sevilla. El Gobierno republicano, en cambio, contaba con el apoyo de Madrid, Barcelona y Valencia, contrarias al programa centralista y autoritario de los nacionales.
En agosto, FRANCO fue proclamado “Caudillo”, título que indicaba la orientación filo-fascista del régimen. La exaltación de la unidad y de las tradiciones nacionales lo acercaba al fascismo contando, además, con el apoyo de la Iglesia. Alemania e Italia apoyaron a los nacionales, y la URSS a los republicanos, pero la balanza de las fuerzas se inclinó finalmente a favor de los primeros y a finales de marzo de 1939 ya habían caído todas las principales bases republicanas. El éxito de FRANCO reforzó la convicción de que el avance del fascismo y de sus aliados en Europa y en el mundo era imparable.
En el conflicto español se van a entrecruzar los intereses estratégicos de las potencias y el compromiso ideológico de las grandes corrientes políticas del momento. Las potencias fascistas deciden desde un primer momento ofrecer una ayuda importante a los rebeldes dirigidos por FRANCO. No sólo conseguían beneficios estratégicos -Italia
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continuaba su política mediterránea y Alemania podía obtener un aliado que amenazara la retaguardia francesa-, sino que ayudaban a un aliado ideológico en su lucha contra los sistemas democráticos y las ideologías obreras. Portugal se unió desde un principio a esta ayuda a FRANCO.
La URSS, por otro lado, tuvo muy claro desde un principio su compromiso de ayuda a la República. No sólo se enfrentaba a la expansión del fascismo, sino que alejaba el centro del conflicto entre las potencias al otro confín de Europa, alejando el interés de HITLER de sus fronteras.
Las grandes democracias tuvieron una actitud que podemos catalogar como uno de los grandes engaños diplomáticos del siglo. Gran Bretaña estaba decidida desde un principio a mantenerse neutral. El Gobierno conservador británico veía con aprensión la extensión de la influencia germano-italiana en la península y la consecuente puesta en peligro de su base de Gibraltar y su ruta imperial a la India. Sin embargo, la orientación revolucionaria que pronto tomaron los acontecimientos en la zona republicana alejó definitivamente de la cabeza del Gobierno conservador la posibilidad de una ayuda a la República. El Gobierno francés, pese a ser del Frente Popular, de nuevo siguió lo marcado desde Londres.
El Gobierno francés de Léon BLUM, con el apoyo británico, ofreció a las demás potencias un pacto de no intervención en el conflicto español: se trataba de no facilitar ni hombres ni material de guerra a ninguno de los bandos en conflicto. Se creó así el denominado Comité de No Intervención al cual se adhirieron todas las potencias. El Comité fue una farsa: mientras Francia y Gran Bretaña se abstenían de ayudar al régimen democrático en España, HITLER y MUSSOLINI apoyaron de forma masiva y decisiva la causa de FRANCO. La única potencia a la que pudo volver sus ojos el Gobierno de Madrid fue la URSS, algo que, indefectiblemente, repercutió en la evolución interna de los acontecimientos en la zona republicana.
14.5.8 El eje Roma-Berlín y el pacto Antikomintern
La camaradería de armas en el suelo español estrechó el acercamiento germano-italiano. La labor del Conde Galeazzo CIANO, cuñado de MUSSOLINI y ministro italiano de Asuntos Exteriores, propició la firma en octubre de 1936 de una declaración de amistad y comunidad de puntos de vista en el terreno internacional entre Alemania e Italia. MUSSOLINI celebró el acontecimiento en un discurso en el que habló de la vertical Roma-Berlín, convertida por los periodistas en el Eje Roma-Berlín.
En noviembre, Alemania y Japón firmaron el denominado Pacto Antikomintern, un acuerdo que, en principio, no se proclamaba antisoviético sino contrario a la Internacional Comunista. De cualquier manera, el pacto acercó a los Gobiernos de Berlín y Tokio. Italia se unió un año después, en 1937. FRANCO, pocos días antes de concluir la Guerra Civil española, firmó la adhesión de España a este pacto que ligaba a las potencias fascistas y totalitarias.
Los acontecimientos de 1936, especialmente la Guerra Civil española, habían fortalecido a las potencias fascistas totalitarias rompiendo definitivamente el Frente de Stresa. Las potencias occidentales habían visto seriamente debilitada su posición, mientras que la URSS continuaba aislada.
14.5.9 La guerra chino-japonesa, 1937-1945
La política agresiva de las potencias totalitarias dio un paso decisivo en 1937. Fortalecido por sus nuevos lazos con la Alemania de HITLER, en junio de 1937 Japón inició desde Manchukuo la invasión de China.
De nuevo la pasividad fue la reacción de las potencias. EE.UU. emitió graves protestas pero ROOSEVELT no quiso comprometer a su país en ningún tipo de aventura exterior. Gran Bretaña y la URSS, las potencias europeas más implicadas en la región, tenían bastantes preocupaciones en Europa con el creciente expansionismo hitleriano para ocuparse de asuntos lejanos del Extremo Oriente.
14.5.10 La expansión de la Alemania nazi, 1936-1939
A partir de 1936 se apreciaron dos tendencias contrapuestas en la política exterior de las potencias europeas. Mientras que las democracias se acomodaban en una postura vacilante y timorata que buscaba, por todos los medios y a cualquier coste, calmar al Führer y garantizar la paz; las potencias fascistas, esencialmente la Alemania de HITLER, iniciaban una política claramente agresiva y expansionista. La guerra de España, lejos de aumentar los deseos de luchar contra el fascismo, mostró a las opiniones y Gobiernos democráticos el horror de la guerra, lo que llevó a que se redoblara la decisión de evitarla a cualquier precio.
El mejor ejemplo de la actitud de las potencias democráticas lo encontramos en la política británica tras el ascenso al poder del conservador Neville CHAMBERLAIN en mayo de 1937. Será la política de apaciguamiento. Por otro lado, el mejor ejemplo de la reforzada agresividad alemana lo hallamos en la reunión que HITLER celebró el 5 de noviembre de 1937 con su ministro de Exteriores, VON NEURATH, su ministro de Guerra, BLOMBERG, y los jefes militares. De esta reunión tomó acta el coronel HOSSBACH. De este documento, el denominado Memorandum HOSSBACH, nos ha llegado una copia de gran valor histórico para conocer los planes de HITLER. El Führer lanzó en
la reunión una larga diatriba contra el bolchevismo, Francia y Gran Bretaña, "antagonistas movidas por el odio". Era necesario, afirmaba HITLER, conseguir espacio, "lebensraum", para la comunidad racial alemana antes de 1943-
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1945, ya que si no se hacía pronto, las presiones sobre la economía serían muy grandes, el material del Ejército alemán quedaría obsoleto y el movimiento nazi perdería su vitalidad. A corto plazo, HITLER instó a solucionar los problemas de las poblaciones germanas fuera del Reich. Austria y Checoslovaquia eran declaradas objetivos inmediatos.
La posición de HITLER causó alarma en VON NEURATH, quién alertó de los riesgos para Alemania de esta política agresiva. La decisión del Führer fue inmediata: nombró nuevo ministro de Exteriores a VON RIBBENTROP. La política exterior germana estuvo en adelante volcada en objetivos expansionistas.
14.5.11 El Anschluss con Austria
El único problema al que HITLER podía tener que enfrentarse para conseguir la ansiada anexión de Austria, el Anschluss, era la posible reacción de MUSSOLINI. Desde el asesinato de DOLLFUSS, en 1934, el nuevo canciller austriaco SCHUSNIGG se había apoyado en Italia para frenar la agitación nacionalsocialista en Austria y las ambiciones cada vez más evidentes del Gobierno de Berlín. Sin embargo, la crisis de Abisinia y el consiguiente giro hacia Alemania de la política italiana dejó sin protección al Gobierno de Viena. Así se lo comunicó MUSSOLINI a SCHUSNIGG en una entrevista que tuvo lugar en abril de 1936. El Duce le aconsejaba al canciller austríaco que negociara con HITLER: le pedía un imposible. El 12 de febrero de 1938 HITLER y SCHUSNIGG se entrevistaron en la mansión del Führer en Berchtesgaden, en los Alpes bávaros a pocos kilómetros de la frontera con Austria. El canciller austríaco sacó la clara impresión de que HITLER se proponía la invasión de Austria. Aunque cedió a las presiones del Führer y nombró a SEYSS-INQUART, líder nazi austríaco, ministro del Interior, SCHUSNIGG hizo un último intento de resistencia convocando un referéndum sobre la independencia austríaca que debía celebrarse el 13 de marzo. Esta maniobra acabó con la paciencia del Führer: las presiones alemanas fuerzan a la dimisión de SCHUSNIGG, quien fue sustituido por SEYSS-INQUART como primer ministro. El nuevo líder austríaco llamó a las tropas alemanas: el 12 de marzo de 1938 las tropas nazis invadieron Austria. El 13 de marzo se proclamaba el Anschluss.
El 14, un HITLER eufórico, proclamaba en Viena: "En tanto que Führer y canciller de la nación alemana, proclamo
ante la Historia la entrada de mi patria en el Reich alemán". Seguidamente, envió un telegrama a MUSSOLINI: "Duce,
nunca olvidaré este momento".
Francia y Gran Bretaña no reaccionaron. La política de apaciguamiento estaba permitiendo a HITLER llevar a cabo su plan expansionista sin tener que enfrentarse a una oposición decidida.
14.5.12 La política de apaciguamiento británica
Se denomina política de apaciguamiento (appeasement) a la política exterior británica aplicada especialmente desde el nombramiento del conservador Neville CHAMBERLAIN. El nuevo premier británico había sustituido a BALDWIN en Downing Street en mayo de 1937, una vez acabada la crisis sucesoria abierta por la abdicación de Eduardo VIII y su sustitución por Jorge VI.
CHAMBERLAIN es el hombre del apaciguamiento, pero también es el líder que inició el rearme británico y declaró la guerra a Alemania. Su política, hoy unánimemente vista como uno de los elementos clave para entender el expansionismo hitleriano y el estallido de la Segunda Guerra Mundial, no consistía en una simple cesión ante las ambiciones hitlerianas. La política de apaciguamiento se basaba en una serie de ideas compartidas en aquella época por muchos británicos: el Tratado de Versalles había sido un tratado innecesariamente duro con Alemania que era necesario revisar. HITLER era una barrera que impediría la expansión del bolchevismo a la Europa central. En definitiva, si se negociaba con espíritu pragmático, cediendo ante las reivindicaciones razonables de HITLER, tales como la reunión en el Reich de las poblaciones alemanas que el Tratado de Versalles había dejado fuera, se conseguiría apaciguar al Führer y así evitar la guerra en Europa. Este era el núcleo de las ideas en las que se basó la política exterior británica. Muy pocos, entre ellos otro líder conservador, Winston CHURCHILL, eran contrarios a este planteamiento.
Las iniciativas del Gobierno de Londres fueron seguidas por una vacilante Francia, obsesionada por asegurarse el apoyo del Reino Unido. La inacción ante la remilitarización de Renania y el apoyo a la farsa del Comité de No Intervención en la Guerra Civil española habían dado ya ejemplo de la política exterior de las democracias. Con CHAMBERLAIN como premier británico, el Gobierno de París siguió manteniéndose en una posición subordinada a la política británica.
14.5.13 Los Sudetes y la Conferencia de Munich
La región de los Sudetes, poblada mayoritariamente por población alemana, había quedado incluida en Checoslovaquia tras los tratados de paz de 1919. El triunfo de HITLER, su victoriosa política exterior y la incidencia de la crisis económica de los años 1930 alentaron el desarrollo de un importante movimiento nacionalsocialista en la región. Su líder, HENLEIN, proclama su intención de separar la región de Checoslovaquia y unirla al Reich.
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Tras el Anschluss, HENLEIN recrudeció sus demandas. La respuesta del Gobierno de Praga fue la movilización de sus tropas. En septiembre, HITLER pronuncia un discurso en Nüremberg en el que amenazó a Europa afirmando que sólo la anexión de los Sudetes al Reich solucionaría el problema.
La situación alcanzó una tensión prebélica, pero ¿cuál era la actitud de las potencias en el otoño de 1938?
a) Francia tenía en principio un claro compromiso con Checoslovaquia de intervención armada en caso de ataque alemán. Sin embargo, la remilitarización de Renania había debilitado decisivamente la posición militar gala. En adelante, el Gobierno de París fue más proclive a preservar la paz que a defender al Gobierno de Praga.
b) Gran Bretaña se hallaba plenamente comprometida con su política de apaciguamiento. La solución que CHAMBERLAIN buscó la crisis de los Sudetes se convirtió en el gran ejemplo de la política de cesiones ante HITLER.
c) La URSS, incorporada en 1934 al concierto internacional, buscaba desde 1935 la alianza con las potencias occidentales para frenar a HITLER. LITVÍNOV, el ministro de exteriores soviético, había impulsado esta política, concretada en la Internacional Comunista por DIMITROV en la política de Frentes Populares. El Gobierno soviético, directamente amenazado por la política hitleriana, estaba dispuesto a intervenir en defensa de Checoslovaquia. Para ello, sin embargo, el Ejército Rojo debía atravesar países como Polonia o Rumania, furibundamente anticomunistas y contrarios a colaborar.
Del 15 al 29 de septiembre, CHAMBERLAIN viajó tres veces a Alemania para entrevistarse con el Führer. Ante la postura inflexible del Führer, el premier británico terminó convenciendo a DALADIER, primer ministro francés: había que presionar al Gobierno checoslovaco para que cediese a las exigencias alemanas.
MUSSOLINI intervino en ese momento proponiendo la celebración de una conferencia de las cuatro potencias (Reino Unido, Francia, Italia y Alemania) para dar una solución al problema de los Sudetes. Así se llegó a la Conferencia de Munich el 28 de septiembre de 1938. El resultado, el Pacto de Munich, será la máxima expresión de la política de apaciguamiento. El Pacto fijaba que Checoslovaquia debía ceder inmediatamente al Reich las zonas donde más de un 50% de la población fuera alemana. El Gobierno de BENES tenía un plazo de 10 días para desalojar esos territorios. HITLER se comprometía a cambio a respetar el resto del territorio checoslovaco. CHAMBERLAIN y DALADIER
fueron recibidos como héroes y salvadores de la paz en sus países.
Muy pocas voces se levantaron contra las cesiones otorgadas a HITLER en Munich.
La URSS se había visto marginada de la Conferencia de Munich y veía como Londres y París parecían dispuestos a ceder ante HITLER en sus aspiraciones en el Oriente de Europa. La desconfianza rusa ante las intenciones franco-británicas iba en aumento.
14.5.14 La invasión nazi de Checoslovaquia
Tras el Pacto de Munich, las ambiciones de los países limítrofes sobre el territorio checoslovaco crecieron y se vieron animadas por las promesas germanas. Los polacos aspiraban al territorio de Teschen, los húngaros reclamaban las zonas con población magiar en Eslovaquia. El expansionismo era un mal contagioso: el 1 de octubre, Polonia se anexionó Teschen; el 12 de noviembre, tras el arbitraje de VON RIBBENTROP y CIANO, Hungría se anexionaba más de 12.000 km2 de Eslovaquia y Rutenia. En lo que quedaba de Checoslovaquia, los independentistas eslovacos, dirigidos Monseñor Josef TISO, redoblaron sus demandas nacionalistas.
Muy pronto se vio cuán ilusorias fueron las esperanzas abiertas por el Pacto de Munich. El 15 de marzo, las tropas germanas entraban en Praga y establecían el Protectorado de Bohemia y Moravia. Eslovaquia se declaró inmediatamente independiente, bajo el patronazgo alemán.
Los cuatro grandes, de izq. a der.: MUSSOLINI, HITLER, DALADIER, CHAMBERLAIN
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El 22 de marzo el dictador alemán concluía una semana triunfante obligando a Lituania a cederle el puerto báltico de Memel.
La destrucción de Checoslovaquia abrió definitivamente los ojos a los líderes occidentales. Francia y Gran Bretaña se precipitaron a proclamar su compromiso de intervención en caso de que Alemania atacara a Polonia, la siguiente presa de HITLER.
El gran problema de la nueva actitud franco-británica era que la URSS y EE.UU. se mantenían fuera de la coalición de firmeza frente al expansionismo germano.
Parece ser que STALIN buscó realmente la alianza anti-hitleriana con las potencias occidentales. Sin embargo, la desconfianza mutua y la rotunda negativa polaca y rumana a permitir el paso del Ejército soviético en caso de conflicto impidieron un acuerdo. Mientras tanto, STALIN y, en general, el pueblo estadounidense, aunque alarmados, se mantenían desvinculados de los acontecimientos que se sucedían en la Europa central, tal como prueban la ley de neutralidad y sus sucesivas enmiendas.
Mientras tanto, las potencias fascistas anudaban aún más su alianza. El 22 de mayo de 1939, Italia y Alemania firmaron el Pacto de Acero, de claro carácter militar.
14.5.15 La crisis polaca y el pacto de no agresión germano-soviético
El 28 de abril, HITLER exigió en un discurso al Reichstag la restitución de Danzig a Alemania y un ferrocarril y una carretera extraterritoriales que cruzaran el pasillo polaco y pusieran en contacto la ciudad báltica y el territorio del Reich. Polonia aceptó la construcción de la carretera, pero se negó a cualquier cesión de Danzig ni a ninguna cláusula de extraterritorialidad.
Se inició así una guerra de nervios en la que a las amenazas alemanas se enfrentó la decidida voluntad polaca de resistir, alentada por franceses y británicos. En agosto, sin embargo, la situación internacional sufrió un vuelco espectacular: en uno de los mayores golpes de efecto de la historia diplomática, la Alemania nazi y la URSS firmaban un Pacto de no agresión ruso-alemán el 23 de agosto de 1939.
Previamente, en mayo de 1939, MOLOTOV había sustituido a LITVÍNOV como Comisario de Asuntos Exteriores en el Gobierno ruso. Este relevo no impidió que continuaran las infructuosas negociaciones con los países occidentales. Sin embargo, la reiterada negativa polaca a permitir la entrada de tropas soviéticas llevó a la suspensión de las conversaciones el 21 de agosto. En ese momento, STALIN tomó definitivamente en serio una oferta alemana de firmar un pacto de no agresión.
Ante la sorpresa mundial, el 23 de agosto se firmaba un pacto de no agresión mutuamente ventajoso para los dos dictadores. Por un lado, el Führer se garantizaba la pasividad soviética ante un ataque a Polonia, por otro, STALIN conseguía importantes ganancias territoriales y tiempo para reforzar su maltrecho Ejército. El acuerdo tenía dos partes:
a) La pública, un pacto de no agresión b) La secreta, que implicaba un reparto del territorio polaco y la vuelta de las tropas rusas con el acuerdo
alemán a los territorios perdidos en 1918 (Finlandia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia oriental y Besarabia).
Garantizada la neutralidad soviética, HITLER pudo tratar de solucionar a su manera el problema polaco. Tras el fracaso de las últimas negociaciones desesperadas británicas, el Ejército alemán invadió Polonia el 1 de septiembre de 1939. El 3 de septiembre, Francia y Gran Bretaña declaraban la guerra a Alemania.
Se cerraba así el ciclo infernal que había llevado a Europa y al mundo a la guerra que pondría fin a todas las guerras, a un conflicto aún más cruento y brutal que cualquiera conocido.
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Tema 15. La Segunda Guerra Mundial
15.1 Introducción La agresiva política expansionista de la Alemania nazi, dirigida a la revisión radical de la situación creada tras la Conferencia de París de 1919, contó con el apoyo de potencias totalitarias y expansionistas como Japón e Italia. La rápida derrota francesa dejó al Reino Unido sólo ante HITLER durante un corto período de tiempo. La entrada de la URSS y de los EE.UU. junto a los Aliados en 1941 desequilibró de forma definitiva la guerra a su favor. Una alianza "contra natura" de las grandes potencias democráticas y capitalistas y de la dictadura soviética puso fin a los afanes imperialistas de los sistemas fascistas y totalitarios.
La Segunda Guerra Mundial fue el conflicto bélico más importante de todo el s. XX. Su origen fue fundamentalmente europeo, como consecuencia de las ambiciones de dominación de la Alemania nazi, y secundariamente asiático, como resultado de igual voluntad del Japón a escala oriental.
En su transcurso prácticamente el mundo entero fue escenario de terribles combates, en el que se emplearon medios bélicos insólitos, y la economía de cada nación fue plenamente movilizada para el esfuerzo de la guerra. Las poblaciones fueron sometidas a una prueba de resistencia jamás vista antes: muriendo entre 50 y 70 millones de personas, siendo la destrucción material pavorosa. A su término, dos grandes colosos mundiales emergieron; EE.UU. y URSS, mientras que Europa, protagonista privilegiada de la historia desde los albores del s. XV, quedó reducida a un papel menor. La coalición aliada venció no solo por su preponderancia material sino también por la superior proyección de futuro político que idearon diplomáticamente los líderes de los países triunfantes.
Entre el 1 de septiembre de 1939 y el 2 de septiembre de 1945 prácticamente el mundo entero estuvo en guerra. Aquella guerra fue la hecatombe más grande que ha conocido el ser humano en toda su historia. En su transcurso alumbró un nuevo mundo que tuvo ya poco que ver con el anterior a las fechas señaladas. El concepto de “Mundo Actual” establecido desde la disciplina de RR.II. nació en medio de tantos millones de muertos y de 15 a 20 millones de desplazados sin hogar y sin país.
Este universo nuevo nació de una gigantesca guerra total, que implicó en cantidades jamás imaginadas a personas, máquinas y economías enteras. Invasiones, destrucciones, alianzas e intereses de toda índole fueron tejiendo unas redes políticas no menos importantes que las acciones puramente bélicas, para explicar la victoria de unos y la derrota de otros. Todos tuvieron que hacer frente sobre el terreno a las clásicas aspiraciones de seguridad, de reparaciones, de traslados de fronteras y de poblaciones. La Segunda Guerra Mundial tuvo una especie de segundo frente, el diplomático, en el que se libraron batallas tan importantes o más que las que se libraron en sus diferentes escenarios.
15.2 El acuerdo germano-soviético que dio paso a la guerra El 23 de agosto de 1939, el ministro de Asuntos Exteriores de HITLER llegó a Moscú a firmar con su homólogo ruso un pacto de no agresión ruso-alemán. A dicho pacto se le añadió un “protocolo secreto” que constituyó un verdadero reparto de la Europa del Este. Aquel acuerdo germano-soviético cerró la historia de las RR.II. en el viejo continente basadas en el equilibrio y el Concierto europeo de potencias.
Cuando se produjo la firma del Pacto de Moscú nadie supo de la existencia de un protocolo adicional secreto, en el que se establecía una delimitación de las zonas de interés respectivas en los Países Bálticos y en Polonia, a partir del momento en que interviniera un “cambio” en aquel espacio europeo. Esto permitiría a STALIN restablecer su dominio sobre los territorios del antiguo Imperio de los zares, perdidos después desde la Primera Guerra Mundial. En el pacto, Lituania quedaba bajo dominio alemán y Finlandia, Letonia y Estonia bajo dominio ruso. Igualmente, Polonia quedaba dividida en dos zonas, una para cada parte.
Este pacto abrió el paso a la guerra y nadie dudó ya de su inminencia. Gran Bretaña, que había transformado completamente su anterior política de apaciguamiento en otra de garantía completa a los países amenazados por HITLER, firmó con Polonia la Alianza militar anglo-polaca de 25 de agosto de 1939. De esta forma despejó cualquier duda sobre cuál sería su deriva final en caso de agresión alemana.
Así, el 1 de septiembre de 1939 Alemania invadió Polonia y la venció de manera fulminante en menos de un mes. El 3 de septiembre, Gran Bretaña y Francia declararon la guerra a Alemania.
El hecho esencial que experimentó la escena internacional fue que el 17 de septiembre de 1939 el Ejército Rojo invadió Polonia. La lógica de las políticas exteriores de Alemania y de la URSS, fundadas ambas en su rechazo de la Europa de Versalles, se había antepuesto a sus ideologías antagónicas. Ciertamente, también franceses y británicos acordaron algunos repartos territoriales (Checoslovaquia) y aceptaron una zona de influencia alemana dominante en Europa central durante la Conferencia de Múnich de septiembre de 1938. La gran diferencia entre unos y otros es que los franceses y británicos se centraron en una política de concesiones a Alemania con un espíritu apaciguador mientras que la URSS practicó una connivencia con HITLER.
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Francia fue rápidamente vencida entre el 10 de mayo y el 22 de junio de 1940. El 14 de junio de 1940 el Ejército alemán tomó París y el 16 Francia formó un nuevo Gobierno presidido por el mariscal PÉTAIN, que solicitó el armisticio. Éste fue firmado en Rhetondes el 22 de junio, ante el mismo HITLER. El día 24 un documento análogo fue rubricado con Italia, que había aprovechado la derrota de Francia para declararle la guerra el 10 de junio.
Francia quedó dividida en dos zonas:
a) Una ocupada directamente por los alemanes b) Una libre administrada por el Gobierno de PÉTAIN, colaborador en mayor o menor medida con el invasor
Alemania incorporó al Reich inmediatamente Austria, los Sudetes, la parte occidental de Polonia, Dánzing, el norte de Eslovenia y Alsacia y Lorena, Noruega y Dinamarca. La URSS se anexionó directamente los Estados bálticos, Besarabia y Bukovina.
Con el continente a sus pies, HITLER fue desvelando sus propósitos, el principal de los cuales fue la expansión germano-italiana por los Balcanes, esfera de influencia rusa que la URSS no estaba dispuesta a ceder. HITLER dio la orden de preparar la Operación Barbarroja, de invasión de la URSS, con objeto de eliminarla del mapa.
15.3 Las potencias anglosajonas Inmediatamente de estallar la guerra en Europa, y con Gran Bretaña sola frente al nuevo gigante continental alemán, EE.UU. se lanzó a un compromiso con el conflicto, teniendo que vencer la tendencia aislacionista de sus conciudadanos. Antes de entrar en guerra, el presidente ROOSEVELT se puso de acuerdo con el premier británico CHURCHILL para diseñar las líneas generales del nuevo orden internacional de la posguerra. Muy pronto participaría en las conversaciones la URSS, después de que fuera invadida en junio de 1941 por la Alemania nazi, entrando a formar parte de la gran alianza contra HITLER.
Este nuevo orden internacional fue haciéndose sobre la marcha, atendiendo por un lado a principios universalistas de raíz jurídica –herencia de la primera posguerra mundial- y por otro, adaptándose de manera realista al estatuto político de las novedades diarias en el frente. Así pues, puede afirmarse que el futuro sistema Yalta/Potsdam, organizador del mundo de la segunda posguerra mundial, fue alumbrado desde muy pronto, como síntesis realista que combinó voluntades y hechos.
Entre tanto, la que fue llamada batalla de Inglaterra, o inmenso enfrentamiento aéreo que se desarrolló entre julio y octubre de 1940, se fue librando sobre los cielos británicos. Su fase decisiva tuvo lugar entre el 7 de agosto y el 7 de octubre de 1940, aunque no fue oficialmente suspendida por HITLER hasta junio de 1941. La batalla de Inglaterra supuso el primer fracaso de Alemania. Ello dio pie a que ROOSEVELT y CHURCHILL se reunieran y firmaran el 14 de agosto de 1941 la Carta del Atlántico, inspirada en el discurso de las cuatro libertades pronunciado por ROOSEVELT a principios de 1941. La carta enumeraba en ocho puntos los principios democráticos, base de las nuevas RR.II. Invocaba el wilsonianismo de la primera posguerra, descartando expresamente los habituales repartos territoriales de la vieja Europa y proclamaba el final del imperialismo y militarismo tradicionales. Igualmente, invocaba el mantenimiento de la paz a través de la colaboración entre naciones.
15.4 De la guerra europea a la guerra mundial Entre el desencadenamiento del conflicto en septiembre de 1939 y los momentos culminantes de la ofensiva alemana sobre Moscú en diciembre de 1941, la guerra fue fundamentalmente europea. En efecto, el 22 de junio de 1941 las tropas alemanas invadieron la URSS. Pero cuando la guerra relámpago fracasó, enfrentada a las inmensidades rusas, comenzó la más gigantesca guerra de desgaste de la historia europea, para la que Alemania no estaba preparada.
Sin embargo, la transformación definitiva de la guerra europea en mundial se produjo solo cuando EE.UU. entró en conflicto y lo que determinó la política americana no fue el belicismo devastador de Alemania sino la política agresiva de Japón en Extremo Oriente, en donde el Imperio nipón había abierto hostilidades contra China desde 1937 y firmado con Alemania e Italia el Pacto Tripartito en septiembre de 1940. Las victorias alemanas en Europa dejaron sin recursos a las potencias coloniales con lo que a Japón se le presentó una ocasión inigualable para establecer un vasto Imperio en Asia, pero hacerlo equivaldría a enfrentarse a EE.UU. Dispuesto a asestar un golpe irrecuperable a los americanos, los japoneses iniciaron un ataque por sorpresa a Pearl Harbor, el domingo 7 de diciembre de 1941. En poco tiempo, los japoneses conquistaron un vasto Imperio que se hizo dueño de casi todo el Pacífico. Pero estas actuaciones despertaron al gigante dormido americano que entró en guerra simultáneamente contra Japón y contra Alemania. La batalla de Midway en 1942 mostró por primera vez cómo se podía vencer al Ejército japonés. En adelante, salvo alguna victoria puntual, el Ejército nipón se batiría en retirada y los norteamericanos irán dominando el Pacífico isla a isla.
En Rusia, mientras tanto, el Ejército Rojo demostraba que la URSS no estaba vencida. Con la llegada del invierno de 1941 hubo que esperar a la primavera y verano de 1942 para asistir a las batallas decisivas que cambiaron el rumbo de la guerra en esta parte del planeta. La batalla de Stalingrado significó la derrota del Ejército alemán en tierras soviéticas; a partir de ahí el contrataque ruso fue imparable. Posteriormente, el Ejército Rojo tuvo que hacer
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frente en 1943 a la última ofensiva alemana. La batalla de Kursk hizo que la iniciativa estratégica pasara definitivamente a manos de las tropas soviéticas. El año 1944 estuvo jalonado por continuos éxitos del Ejército Rojo que llegó a las antiguas fronteras de la URSS en la primavera de ese año. Los antiguos aliados del Eje, Finlandia, Rumanía, Bulgaria y Hungría son ocupados por las tropas soviéticas. En Yugoslavia y Albania, los guerrilleros comunistas dirigidos por Josip Broz TITO y Enver HOXHA respectivamente, liberan sus países de la ocupación germano-italiana y establecen sistemas pro-soviéticos. En Grecia, la retirada alemana en 1944 abre un periodo de guerra civil entre guerrilleros comunistas y tropas monárquicas apoyadas por el Ejército británico. Grecia era un buen ejemplo del enfrentamiento entre los Aliados que vendría tras la derrota del Eje.
En el año 1942, la jerarquía nazi reunida en la Conferencia de Wannsee decidió la “solución final al problema judío”, materializándose en la puesta en marcha de numerosos campos de exterminio de 12 millones de personas, la mitad de las cuales eran judías.
15.5 El desembarco de Normandía A lo largo de 1943 representantes de lo que se vino en denominar “la gran alianza”, EEUU, la URSS y Gran Bretaña, se encontraron en diversas conferencias que fueron conformando la acción y la estrategia de los Aliados. Fruto de estas conversaciones fue el desembarco aliado en Normandía, largamente demandado por la URSS. El día 6 de junio de ese año tropas estadounidenses, británicas y canadienses desembarcaron en las playas de Normandía y superaron la férrea resistencia alemana.
Rápidamente, bajo la dirección de EISENHOWER, se dirigieron a París, que fue liberado el 25 de agosto. Unos días antes, tropas angloamericanas y francesas había desembarcado en Marsella. Los alemanes intentaron frenar el avance aliado en Bélgica, en las Árdenas, pero tuvieron que retroceder. Atacado por Oeste, Sur y Este, el régimen de HITLER se aprestaba a librar su última batalla.
15.6 La batalla de Alemania En febrero de 1945, ROOSEVELT, STALIN y CHURCHILL se reunieron en Yalta, donde, entre otras cuestiones, decidieron los pormenores del ataque final sobre Alemania y su posterior reparto en zonas de ocupación. El ataque anglo-norteamericano por el Oeste y el soviético por el Este derrumbó con facilidad la fanatizada resistencia alemana. El 30 de abril de 1945, con las tropas soviéticas en los barrios de Berlín, HITLER se suicida. El 2 de mayo Berlín se rinde. El 7 de mayo los alemanes firman la capitulación incondicional en el cuartel general de EISENHOWER, y al día siguiente la firma se produce en el cuartel soviético. En julio los aliados celebraban su última gran Conferencia en Potsdam, entre el 17 de julio y el 2 de agosto de 1945. No hubo reparto sino asunción de los cambios fronterizos que ya se había producido por la vía de los hechos.
15.7 El frente del Pacífico y el fin de la guerra La conquista de Filipinas por el Ejército de EE.UU. en febrero de 1945 o la reconquista de Birmania por el Ejército británico fueron momentos clave del avance de los aliados en Oriente. El 19 de febrero de 1945 los norteamericanos ocupan por primera vez territorio japonés, la pequeña isla de Iwojima. Mientras tanto se suceden los ataques aéreos sobre las ciudades y los centros industriales de Japón. Tras la derrota alemana, en mayo de 1945, los americanos se deciden a usar la bomba atómica. El 6 de agosto de 1945, el avión Enola Gay lanza la bomba atómica sobre la ciudad de Hiroshima con el resultado de 100.000 muertos y miles de heridos. El 8 de agosto, la URSS declara la guerra a Japón y ocupa Manchuria y parte de Corea. Al día siguiente, los EEUU lanzan una segunda bomba sobre Nagasaki. El horror nuclear precipita la capitulación de Japón. El 2 de septiembre de 1945 los representantes del Emperador Hiro-HITO firman ante MCARTHUR la rendición incondicional en el buque MISSOURI, fondeado en la bahía de Tokio. La II Guerra Mundial había terminado.
15.8 Las consecuencias de la guerra Las consecuencias de la guerra fueron muy grandes y desiguales en el plano demográfico, económico y social. Entre los caídos, Gran Bretaña registró más de 500.000 muertos. EE.UU., Francia e Italia registraron casi 300.000 cada una de ellas, Alemania más de 5 millones, Polonia 6 millones y la URSS unos 20 millones. Entre los peores horrores de la guerra, fruto de la ideología antisemita nazi, se calculan cerca de seis millones de judíos eliminados, la mayoría de ellos en los famosos campos de concentración tales como Dachau o Auschwitz, donde se practicaba el asesinato masivo usando cámaras de gas. La masacre de los judíos quedó como el episodio más estremecedor por la forma en que una de las naciones más civilizadas del mundo pudo combinar una organización técnica de medios de destrucción con una barbarie que Europa jamás había visto en una escala tan masiva.
Es importante subrayar el abismo que separa el sacrificio de vidas humanas de la URSS y de EE.UU. para la comprensión de los respectivos comportamientos políticos en la inmediata posguerra. La URSS salió del conflicto, por un lado, con un notable poderío militar (con mucha ventaja, el Ejército europeo más fuerte) y, por otro, con heridas que cicatrizarían en el curso de 10 largos años; padeció enormes destrozos materiales que inutilizaron cerca
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del 40% del potencial productivo, su patrimonio agrícola quedó hecho pedazos y millares de personas murieron de hambre entre 1946 y 1947.
EE.UU., sin embargo, terminó la guerra con un número muy limitado de pérdidas y, obviamente, sólo militares. Al contrario de la soviética, su situación económica era floreciente: la producción y los salarios se habían duplicado desde 1939, la renta nacional había crecido un 75% y el desempleo había desaparecido. EE.UU. controlaba sectores productivos estratégicos, contribuyendo en más del 50 % a la producción mundial de carbón, petróleo y energía eléctrica.
El viejo continente quedó entre las dos potencias:
a) Por un lado, la potencia soviética, encarnada en el Ejército Rojo y en un gran Estado multinacional con un régimen comunista
b) Por otro, la potencia norteamericana, un coloso económico con una estrategia librecambista y democrático-parlamentaria.
Como consecuencia de la geografía de los episodios bélicos ocurridos en Europa, el desastre fue mayor a medida que se avanzaba de Oeste a Este: Alemania, Yugoslavia y Polonia resultaron los países más castigados, pero también el Norte y el centro de Italia sufrieron profundas heridas, así como Budapest. Tras la guerra, Europa quedó incapacitada para recuperar su anterior posición de dominio a escala mundial.
No obstante, las dos nuevas potencias estaban interesadas en una rápida estabilización del viejo continente: EE.UU., porque temía caer en una crisis masiva de superproducción al acabar la guerra, sin los potentes socios y mercados europeos, y la URSS porque no deseaba que los Estados europeos debilitados cayeran bajo la dependencia de EE.UU. en el campo económico. Por ello, EE.UU. trató de ayudar a los europeos a superar sus dificultades económicas nada más finalizar la guerra mediante créditos y suministros de socorro, mientras los dirigentes soviéticos, a través de los partidos comunistas, se esforzaban por movilizar a la población europea en favor de una renuncia al consumo y a una rápida reconstrucción.
Una vez restablecidas las comunicaciones y subsanados parcialmente los problemas políticos de organización, la producción debía ponerse nuevamente en marcha con relativa rapidez. De hecho, las economías nacionales europeas experimentarían un resurgimiento general en la segunda mitad de la década de 1940. Desde el punto de vista internacional, Europa podía convertirse en factor estabilizador entre la URSS y EE.UU., o en objeto y víctima de su enfrentamiento. Europa occidental no constituye un motivo real de preocupación para EE.UU., a pesar de sus condiciones sociales, por su tendencia al modelo capitalista y liberal-democrático, afín al estadounidense. EE.UU. puede contar con una absoluta adhesión europea al modelo productivo y distributivo que lidera sin discusión en el mundo. El modelo soviético puede ejercer una influencia a veces poderosa sobre las clases obreras occidentales, pero como ideología más que como sistema alternativo. Además, los mismos partidos comunistas del Oeste europeo no muestran ninguna propensión a perseguir objetivos soviéticos en sus respectivos países.
La URSS, por su lado, tiene una doble y urgente necesidad. Económicamente, debe iniciar una gigantesca reconstrucción proporcional a la amplitud de la destrucción sufrida, razón por la cual muestra una preocupación por el problema de las reparaciones mucho mayor que la de EE.UU. Por otra parte, la URSS se excluye, antes que ser excluida, del sistema de préstamos y ayudas norteamericano, por lo que se encuentra una vez más internacionalmente aislada y débil en el aspecto económico. Se trata de una política exterior defensiva, que impone una lógica de fuerza en las relaciones entre Este y Oeste.
Precisamente, por estas consideraciones, los dirigentes adoptan una política militar muy activa y aparatosa, convirtiendo a la URSS en la primera potencia militar del continente. Su objetivo será la creación de un cinturón de Estados limítrofes que garantice la seguridad de sus fronteras frente a Occidente. Sus actos estarán basados en la fuerza (política imperial) y, solo en segunda instancia, promoverán una política económica y social innovadora. La uniformidad de los sistemas políticos que se crearán en Europa oriental, gracias a la presencia militar y las presiones soviéticas, demostrará la imposibilidad e incapacidad del sistema soviético para tejer una red de alianzas fundada en el consenso social y en las identidades nacionales de los países vecinos, creando fuertes resistencias nacionalistas locales que se sumarán a la oposición de las clases perjudicadas por la política económica impuesta por los partidos comunistas.
Esta acusada diferencia de condiciones y de política entre Este y Oeste se origina, pues, en la contraposición de dos sistemas: la economía de mercado y el sistema colectivista soviético, un enfrentamiento que será histórico. El impedimento soviético a que el sistema financiero y productivo occidental penetre en sus fronteras contribuye a aumentar el conflicto. Es por eso que los años posteriores a la guerra se caracterizan por la incertidumbre político-diplomática entre las dos potencias.
15.9 El complejo proceso que llevó a los tratados de paz La negativa experiencia de los tratados de paz firmados tras la Primera Guerra Mundial, y la evidencia de la victoria aliada al menos desde 1943, provocaron que los vencedores empezaran muy pronto a preocuparse por construir un
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marco jurídico en el que se diseñase el mundo de posguerra. Estos fueron los principales documentos y compromisos adoptados por los Aliados:
a) La Carta del Atlántico firmada el 14 de agosto de 1941 por CHURCHILL y ROOSEVELT. Este documento fue incluido en la Declaración de las Naciones Unidas aprobada el 1 de enero de 1942.
b) Las decisiones tomadas por los Tres Grandes recogidas en las actas de las diversas conferencias que se celebraron a lo largo de la guerra:
1. Moscú (octubre de 1943) 2. El Cairo (noviembre de 1943) 3. Teherán (diciembre de 1943) 4. Yalta (febrero de 1945) 5. Potsdam (julio-agosto de 1945)
c) La Carta de la Organización de las Naciones Unidas, cuyo primer borrador fue diseñado en la Conferencia de Dumbarton Oaks en otoño de 1944 y finalmente aprobada en la Conferencia de San Francisco en junio de 1945.
d) Las Actas de Capitulación incondicional firmadas por Alemania el 7 y 8 de mayo de 1945 y por Japón el 2 de septiembre de ese mismo año.
Este conjunto de acuerdos crearon dos instituciones que debían ser las encargadas inmediatas de la construcción de la paz:
a) El Directorio de los Tres Grandes. Nacido en la Conferencia de Moscú en octubre de 1943 en la que EE.UU., Gran Bretaña y la URSS se comprometieron, por medio de sus ministros de Asuntos Exteriores,
a mantener la unidad de acción "para mantener la paz y la seguridad internacional" por medio del denominado Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores con sede en Londres. Este compromiso de actuar juntos se reafirmó en las conferencias de Yalta y Potsdam. En la primera de ellas se acordó que los "ministros de Asuntos Exteriores se reunirán en el futuro tan a menudo como sea necesario y, en cualquier caso, cada tres o cuatro meses."
b) La Organización de las Naciones Unidas, nacida en Conferencia de San Francisco en junio de 1945.
Este fue el aparato jurídico elaborado por los vencedores para construir la paz. Sin embargo, todo lo que había sido minuciosamente preparado por las diplomacias de los Aliados se derrumbó estrepitosamente al romperse la unidad de los vencedores tras el fin de la contienda y desencadenarse el conflicto de intereses. Finalmente la organización de la paz se convirtió en un proceso anárquico marcado por el inicio de la Guerra Fría.
15.9.1 La Conferencia de Yalta
La Conferencia que los "Tres Grandes", CHURCHILL, ROOSEVELT Y STALIN, celebraron en Yalta, situada en Crimea, del 4 al 11 de febrero de 1945 es posiblemente uno de los hechos diplomáticos más célebres del s. XX. Durante la Guerra Fría se mantuvo la idea de que en Yalta se había producido una división del mundo entre las potencias occidentales y la URSS. La realidad no fue esa.
Los "Tres Grandes" se reunieron para coordinar sus planes de guerra en un momento en el que las operaciones contra las potencias del Eje habían entrado en una etapa decisiva. CHURCHILL, ROOSEVELT Y STALIN intentaron llegar a un acuerdo lo más amplio posible sobre los puntos de fricción que les separaban en lo referente al futuro de una Europa que se adivinaba prontamente liberada de la dictadura hitleriana.
La situación en el momento de la conferencia favorecía claramente a STALIN. Tras las impresionantes ofensivas del Ejército Rojo en 1944, las tropas soviéticas se hallaban a 70 km. de Berlín y ocupaban prácticamente toda la Europa central y oriental. Al mismo tiempo, el mantenimiento del pacto de neutralidad con Japón permitía a Moscú mantener una posición de fuerza en todo lo relacionado con las cuestiones polaca y alemana. DE GAULLE trató de que Francia fuera incluida en la conferencia con escaso éxito. ROOSEVELT se negó a incluir a un país que había sido liberado por los anglosajones, aduciendo que su líder, DE GAULLE, no había sido elegido por su pueblo.
Yalta fue un fragilísimo equilibrio, cuyo éxito (o fracaso) dependió de poder conciliar los intereses anglosajones con las ambiciones soviéticas. STALIN venció en Yalta, pero no porque ROOSEVELT se dejara engañar, sino porque se presentó en la mesa de negociaciones en situación ventajosa. Los anglosajones no pudieron obtener más de lo que obtuvieron; el compromiso de que EE.UU., Gran Bretaña y la URSS coordinarían sus actuaciones durante el periodo de inestabilidad política de la posguerra y de que los tres prestarían conjuntamente ayuda a los pueblos europeos con el objetivo de asegurar su paz interior, constituyendo Gobiernos provisionales que representaran a todos los elementos democráticos y organizando elecciones libres y consultándose para ejercer sus responsabilidades comunes.
En esta conferencia se acordaron cinco resoluciones principales:
a) Alemania sería desmilitarizada y dividida en cuatro zonas de ocupación de la URSS, EE.UU., Gran Bretaña y Francia (incluida por demanda de CHURCHILL). Estaría sujeta a fuertes reparaciones financieras (aunque no fue en esta conferencia donde se dirimirían las cuantías exactas) y perdería la Prusia Oriental
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y parte de Pomerania, quedando su frontera oriental fijada en la línea marcada por los ríos Oder y Neisse. Se estableció que un tribunal internacional juzgaría a los principales criminales de guerra nazis, lo que posteriormente llevó a los Juicios de Nüremberg.
b) Polonia sería "desplazada" hacia el Oeste, anexionándose los territorios que Alemania perdía en el oriente y cediendo en el oriente los territorios que habían quedado bajo el dominio soviético tras el pacto de no agresión germano-soviético en 1939. El denominado Comité de Lublin, formado esencialmente por comunistas, constituirían el núcleo principal del futuro Gobierno polaco, aunque también tendrán presencia los miembros del Gobierno provisional polaco pro-occidental con sede en Londres.
c) Con respecto a las Naciones Unidas, cuya Carta había sido ya redactada en borrador, se acordó un compromiso sobre la fórmula de voto en el futuro Consejo de Seguridad, poniendo el énfasis en el papel clave de las grandes potencias vencedoras en la futura organización de la paz.
d) Por último, se aprobó la denominada Declaración sobre la Europa liberada en la que los "Tres Grandes" se comprometieron a que la reconstrucción de Europa se hiciera por medios democráticos constituyendo Gobiernos democráticos ampliamente representativos de todos los elementos no fascistas de cada nación. Esos Gobiernos deberían convocar lo antes posible elecciones libres, que permitieran la creación de Gobiernos que emanaran de la voluntad popular. Fue la violación de estos acuerdos por parte de los soviéticos lo que llevó a la división de Europa y a lo que se vino a denominar el "telón de acero". Posteriormente, los republicanos norteamericanos contrarios a ROOSEVELT y su legado, y el propio DE
GAULLE, marginado de la reunión, fomentaron la falsa idea de que en Yalta se acordó la división de Europa en dos esferas de influencia, occidental y soviética.
e) Por último, en lo referente al Extremo Oriente se acordó un protocolo secreto que aseguraba la entrada de la URSS en el bando estadounidense en la guerra EE.UU.-Japón, en el plazo de dos o tres meses tras la derrota alemana, a cambio de lo cual la URSS recuperaría todos los territorios perdidos tras la guerra ruso-japonesa de 1905.
Los acuerdos de Yalta muestran sobradamente la ambigüedad de fondo de la relación soviético-norteamericana. Los “Tres Grandes”, están de acuerdo en la necesidad de que se instauren Gobiernos democráticos, pero no aclaran si este término se refiere a la práctica parlamentaria occidental o a los Gobiernos populares. La fuerza militar de la URSS, y el reconocimiento de su derecho a un escudo protector de países vecinos “amigos”, contradicen la claridad formal de la exigencia de la autodeterminación y la instauración de la democracia. Éste es el problema de Polonia, Rumanía, Bulgaria y Hungría, con una fuerte resistencia antisoviética. Dejando de lado el caso de Checoslovaquia, totalmente fiel a Moscú, en ninguno de estos países del Este los partidos comunistas tenían fuerza ni tradición apreciables. La composición social de esos países, mayoritariamente rural, y su historia sembrada de regímenes autoritarios y de derechas, proclives a ilegalizar a la izquierda comunista, explican la debilidad de los partidos comunistas locales. Por lo tanto, no era posible practicar la democracia política en el Este y, al mismo tiempo, garantizar a la URSS un cinturón de países aliados y “amigos”. Por su parte, EE.UU. incrementó considerablemente los gastos para la defensa, y en 1950 el Gobierno americano intentó hacer de la OTAN –creada en 1948- un ejército sustancial de defensa, llevando el Tratado a Europa (Ejército europeo de la OTAN). Al mismo tiempo se reorganizaron las relaciones políticas de los países del bloque oriental con Moscú; se volvió a conceder a la dirección comunista de cada país un mayor grado de autonomía en lo relativo a los métodos para asegurar el poder y la “vía hacia el socialismo”, pero por otra parte se institucionalizó la formación del bloque mediante la creación del Pacto de Varsovia en 1955 como respuesta al pacto atlántico que creó la OTAN en 1945. Con ello se podía dar por concluida la formación de los bloques en Europa. La política europea de los años posteriores se movería dentro de las coordenadas así marcadas, llena de tensiones en lo particular, pero siguiendo en definitiva el modelo fundamental, que en adelante resultaría cada vez más familiar.
15.9.2 La Conferencia de Potsdam de 1945
Los "Tres Grandes", tras culminar la derrota de la Alemania nazi, se reunieron en Potsdam, en las afueras de Berlín, del 17 de julio al 2 de agosto de 1945 para concretar la suerte del vencido.
Pese a la victoria de los Aliados, el ambiente en la conferencia había cambiado con respecto a Yalta, tal como habían cambiado sus protagonistas. Al lado de STALIN, TRUMAN ha sustituido a un presidente ROOSEVELT que había fallecido unos meses antes y ATLEE, el líder británico laborista, sustituye a un CHURCHILL derrotado sorprendentemente en las elecciones generales de 1945.
Los dirigentes de la Gran Alianza acordaron establecer una autoridad suprema interaliada en Alemania en la que el poder real residiría en un Consejo Supremo de Control formado por los comandantes militares de las cuatro zonas de ocupación: americana en el sudoeste, británica al noroeste, francesa en el oeste y soviética al este. Era una mera división administrativa de Alemania y, en aquel momento, ninguno de los líderes reunidos pensó en una división política de la potencia derrotada.
Austria también fue dividida en cuatro zonas, así como Berlín y Viena.
Se definió el denominado “Plan de las cuatro D”:
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a) Desnazificación b) Desmilitarización c) Descartelización (abolición de los grandes "carteles" económicos germanos) d) Democratización
Este plan debía ser la base de la reconstrucción de Alemania. Todas las organizaciones nacional-socialistas debían ser disueltas, la administración depurada y los criminales de guerra castigados en un Tribunal que tendrían como sede Nüremberg, la capital de los grandes congresos nazis. Todas las organizaciones militares y paramilitares debían ser disueltas y desarticulada la industria armamentística, así como los grandes conglomerados industriales. La democratización pasaría por la vuelta a la legalidad de los partidos políticos y sindicatos, por elecciones locales y el restablecimiento de las libertades civiles.
Los ministros de Asuntos Exteriores quedaron encargados de preparar un tratado de paz definitivo con Alemania. No hubo acuerdo sobre el trazado de la frontera germano-polaca, pero la URSS impuso una política de hechos consumados anexionando a Polonia importantes territorios germanos y fijando la línea Oder-Neisse como la frontera definitiva. Este cambio de fronteras se vio acompañado de la expulsión de 10 millones de alemanes de territorios orientales y de amplios desplazamientos, a menudo dramáticos, de población en toda la Europa oriental.
En lo referente a las reparaciones de guerra se acordó, tras ásperas discusiones, que serían extraídas por cada potencia en su área de ocupación, aunque a la URSS se le permitió obtener del 10 al 15% del equipamiento industrial de las zonas occidentales a cambio de productos agrícolas y de otro tipo de su zona de ocupación.
Pese a la proclamación solemne de la creencia en la responsabilidad colectiva de las grandes potencias en el establecimiento de una paz justa y concertada y de la adhesión unánime a los principios de la Carta del Atlántico, la realidad fue que en la Conferencia de Potsdam afloraron ya de una manera bastante evidente las divergencias ideológicas y las ambiciones nacionales irreconciliables que llevarían a corto plazo al fin de la Gran Alianza y al inicio de la Guerra Fría.
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Tema 16. La evolución de la Guerra Fría: del enfrentamiento entre los bloques a la distensión
16.1 Introducción La "Gran Alianza" que había permitido derrotar a los fascismos europeos y el expansionismo japonés durante una guerra de casi 6 años se rompió en el corto plazo de unos meses. Se iniciaba la "Guerra Fría". Este concepto designa esencialmente la larga y abierta rivalidad que enfrentó a EE.UU. y la URSS y sus respectivos aliados tras la Segunda Guerra Mundial. Este conflicto fue la clave de las RR.II. mundiales durante casi medio siglo y se libró en los frentes político, económico y propagandístico, pero solo de forma muy limitada en el frente militar.
16.2 Los orígenes de la Guerra Fría La ruptura no fue sin embargo inmediata ni inevitable. ROOSEVELT había soñado en YALTA un mundo en el que las dos superpotencias que surgían de la guerra, los EE.UU. y la URSS, pudiera colaborar pese a representar sistemas económicos, políticos e ideológicos tan diferentes. STALIN necesitaba la cooperación de las otras grandes potencias para reconstruir su país y contaba con la colaboración norteamericana para la cuestión de las reparaciones alemanas.
Además, el espíritu general de los pueblos europeos era de un profundo anhelo de renovación y justicia social. El triunfo de los laboristas de ATLEE en el Reino Unido y el que los comunistas obtuvieran más del 25% de los votos en Francia e Italia o el 38% en Checoslovaquia mostraban a las claras la popularidad de las fuerzas de izquierda, que en las zonas ocupadas por los nazis habían llevado el peso de la resistencia.
Por un momento se pensó que la colaboración era posible. El mejor ejemplo lo constituía Checoslovaquia: tras las elecciones de 1946, el presidente de la República, Edvard BENES, representante de la mejor tradición liberal y demócrata europea, formaba un Gobierno de unión nacional en el que un tercio de los ministros eran comunistas.
Las potencias vencedoras mantuvieron también por poco tiempo diversas acciones comunes: los Juicios de Nüremberg que significaron el juicio y condena de los altos dignatarios nazis acusados de crímenes contra la humanidad o los Tratados de paz de París firmados en 1947 con los antiguos aliados de Alemania e Italia son ejemplos de ello.
El ambiente enrarecido que ya se había empezado a respirar en la Conferencia de Potsdam terminó por aflorar claramente en 1946. A principios de año se produjo un encontronazo en la ONU cuando la delegación iraní protestó por la prolongación de la ocupación soviética de sus provincias septentrionales, violando así un acuerdo firmado por los Aliados durante la guerra. La dura reacción norteamericana consiguió que la URSS se retirara en pocos meses. Poco después, George KENNAN, experto en asuntos soviéticos del Departamento de Estado de los EE.UU., afirmaba en un telegrama que la URSS era un Estado irrevocablemente hostil a Occidente que continuaría con su política expansionista. Como réplica, el embajador soviético envió también un largo telegrama a Moscú en el que afirmaba que EE.UU. buscaba dominar el mundo y estaban preparando para ello una nueva guerra.
El año 1946 supuso el fin del entendimiento entre los aliados. Aunque los partidos comunistas occidentales participaban aún en gabinetes de coalición en países como Francia o Italia, dos cruentas guerras civiles enfrentaban a comunistas y conservadores en Grecia y China, y la tensión entre las Administraciones de ocupación occidentales y soviética en Alemania era creciente.
El 21 de febrero de 1947 el Gobierno británico enviaba una nota, por medio de su embajador en Washington, al Secretario de Estado norteamericano, general MARSHALL, en la que le comunicaba la decisión de suspender la ayuda militar que venía dispensando a Grecia y Turquía desde el verano de 1946, según el compromiso adquirido en Londres. Esta decisión tenía, por lo menos, tres interpretaciones:
a) La retirada británica suponía la retirada de las potencias europeo-occidentales de los asuntos internacionales a favor de EE.UU.
b) Significaba la decadencia de Europa y lo europeo en el mundo, algo ya anunciado en 1918/19 y patente en 1945
c) Constituía el final del Imperio británico, imposible de defender y mantener ante las graves dificultades económicas y las reivindicaciones nacionalistas que le surgían por doquier
El vacío de poder dejado por los británicos debía ser ocupado de forma inmediata. CHURCHILL habló en marzo de 1946 del “telón de acero”, donde plasmaba la inminente división continental y la necesidad de responder ante ella con fuerza. El Ejército estadounidense en Europa era entonces de 391.000 soldados frente los 6 millones del Ejército Rojo.
El Departamento de Estado estadounidense analizó la situación:
a) La situación de Grecia y Turquía era grave
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b) Existía un progresivo afianzamiento del poder de los partidos comunistas en varios países de Europa del Este, donde existían importantes victorias electorales e integraban Gobiernos de coalición
c) En China el avance del Ejército de MAO Zedong no tenía contención posible d) En el Vietnam, HO Chi Minh pretendía terminar con la presencia colonial francesa e) En la península malaya los comunistas triunfaban sobre los británicos en la rebelión que habían iniciado f) En Filipinas los comunistas atacaban al Ejército nacional en una permanente guerra de guerrillas
El comunismo comenzaba a percibirse como una amenaza real. Así lo había valorado KENNAN y éste recomendaba firmeza, el incremento de los recursos militares y la adopción de una política de contención contra la URSS. A partir de ahí se empezó a gestar la nueva estrategia frente a la URSS de STALIN: la Doctrina TRUMAN. Al mismo tiempo se empezó a presionar a los países occidentales para que los comunistas abandonaran los Gobiernos de coalición; la presencia militar estadounidense en Europa aumenta de forma decidida.
No obstante, persistía un grave problema en el continente: la escasez de alimentos y de combustibles, unido a la falta de recursos financieros para volver a poner en funcionamiento la maquinaria industrial. Todo ello hizo que se comenzase a planificar una gran operación de ayuda económica. Así nació el Plan MARSHALL de ayuda a Europa como una respuesta para contener el comunismo.
16.3 1947: el año de la ruptura En una Europa en la que la reconstrucción no ha comenzado aún, el hambre y el descontento social son el contexto en el que crece y crece la desconfianza entre antiguos aliados. Mientras los países occidentales desconfían del expansionismo soviético en las zonas donde el Ejército Rojo se ha asentado, los soviéticos se quejan de que los occidentales no envían a la URSS la parte correspondiente de las reparaciones que debían extraerse en sus zonas de ocupación, dificultando la recuperación de una URSS en ruinas. Ese año se inició con una clara violación soviética de los acuerdos de Yalta en lo referido a Polonia; las elecciones se celebraron en enero y tuvieron lugar en un ambiente falto de libertad y con total arbitrariedad, lo que permitió el triunfo de los candidatos comunistas.
16.3.1 La doctrina TRUMAN
En febrero de ese mismo año una alarmante nota del Gobierno británico llegó a Washington: en ella se informaba a TRUMAN y su nuevo Secretario de Estado, George MARSHALL, de que el Gobierno de Londres era incapaz de continuar apoyando al Gobierno conservador en Atenas en su lucha contra las guerrillas comunistas griegas. También comunicaba que eran incapaces de apoyar económicamente a Turquía durante más tiempo. Los estadounidenses, conscientes de que las zonas bajo influencia soviética eran irrecuperables, se lanzan a la defensa del Sur y el Oeste de Europa. TRUMAN no sólo consiguió una gran suma de dinero para apoyar a Turquía y Grecia sino que inauguraba la Doctrina TRUMAN en política exterior, afirmando que EE.UU. ayudaría a cualquier Gobierno que hiciera frente a la amenaza comunista, para lo que aplicaría una política de contención del comunismo o “containtment”.
Esta nueva voluntad tenía su principal desafío en la Europa occidental, donde la lenta recuperación favorecía la agitación y la propaganda comunista. El nuevo ambiente de enfrentamiento provocó la expulsión de los ministros comunistas que participaban en Gobiernos de coalición en París, Roma o Bruselas.
16.3.2 El Plan MARSHALL
Para contener el comunismo, sin embargo, era necesario poner las condiciones económicas que impidieran su expansión. Así, el 5 de junio de 1947, George MARSHALL anunciaba el Programa de Recuperación Europeo, conocido popularmente como Plan MARSHALL. Se trataba de un masivo programa de generosa ayuda económica para Europa. EE.UU. ofreció la ayuda a todos los países europeos pero puso una condición: para recibir la ayuda era necesario crear mecanismos de colaboración económica entre los beneficiarios. Este hecho precipitó la negativa de STALIN a aceptar el plan, forzando a los países que habían caído bajo su esfera de influencia a rechazar la ayuda. El plan vino a dividir Europa en dos: la parte occidental que iba a iniciar un rápido crecimiento económico, y la oriental, sometida a la URSS, que iba a tener grandes dificultades de desarrollo. La excepción a esta regla fue la España de FRANCO, a la que se negó la ayuda por el carácter fascista de su régimen político.
A la vez que lanzaba el plan, TRUMAN creaba los instrumentos institucionales de la Guerra Fría, al aprobar en 1947 la Ley de Seguridad Nacional, por la que se creaban la CIA y el Consejo de Seguridad Nacional.
16.3.3 La respuesta soviética
La URSS reaccionó al Plan creando en 1947 la Kominform (Oficina de Información de los Partidos Comunistas Obreros), cuya finalidad sería la de coordinar y armonizar las políticas de los partidos comunistas europeos. En la reunión constitutiva, el representante soviético, Andrei JDANOV emitió lo que ha venido a conocerse como la Doctrina JDANOV, en la que se constata la división del mundo en dos bloques y la necesidad de que los países de lo
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que él denominó el “campo antifascista y democrático” siguieran el liderazgo de Moscú. La ruptura se había consumado.
16.4 Concepto y características de la Guerra Fría La definición clásica viene a decir que la Guerra Fría fue un estado de tensión permanente, primero entre las dos superpotencias y luego entre los dos bloques liderados por ellas, que no provocó un conflicto directo ante el peligro de destrucción mutua y asegurada por la utilización de armas nucleares. No obstante, hoy hay que ampliar esta definición a la luz de los acontecimientos que la caracterizaron y las nuevas fuentes a disposición de los historiadores.
La Guerra Fría debe caracterizarse por las siguientes notas:
a) Fue un enfrentamiento directo y no bélico que se inició en 1947 entre EE.UU. y la URSS. Los dos Estados con mayor poder e influencia en el sistema internacional, que adquirieron un nuevo estatus en la política internacional: el de superpotencias.
b) Esta nueva relación de poder dio lugar a un sistema internacional bipolar y flexible, en el que junto a las dos superpotencias, y los bloques que estaban bajo su influencia, se encontraban actores no alineados y un actor universal, la ONU, que trató de jugar un papel atenuador de la tensión internacional, pero que fracasó en sus principales objetivos. De esta forma se creó una estructura internacional asentada sobre dos ejes: un eje Este-Oeste de características político-ideológicas y un eje Norte-Sur, de características económico-sociales.
c) En este sistema bipolar ambas superpotencias trataron de distinguir entre aliados y enemigos, delimitaron sus zonas de influencia o glacis de seguridad intentando ampliarlas y trataron de imponer sus valores, impidiendo cualquier desviacionismo político o ideológico en sus respectivas zonas. No hubo posibilidad de que un Estado se declarase neutral sin el consentimiento de las dos superpotencias.
d) Ocupada, controlada y delimitada una zona de influencia, su respeto por la otra superpotencia fue, por lo general, una regla básica. Cuando esta regla se incumplió el peligro de enfrentamiento directo surgió y la tensión se agravó, provocando una serie de conflictos-tipo.
e) En este sistema ambas superpotencias y los bloques que lideraron reconocieron ciertos valores o principios comunes que tendieron a trasladar al actor universal: la ONU, convirtiéndose éste en un lugar de enfrentamiento en vez de en un foro donde se resolvieran las diferencias internacionales.
f) El enfrentamiento entre los dos bloques se fue mundializando paulatinamente a partir de los primeros choques en Europa. De forma progresiva, el antagonismo ideológico y dialéctico se amplió y en él se integraron factores políticos, psicológicos, sociales, militares y económicos, convirtiéndose de este modo en un enfrentamiento global y total.
g) La tensión permanente impulsó la elaboración de una política de riesgos calculados, con la disuasión nuclear como eje básico que adoptó una estrategia diplomática-militar cuyas bases fueron:
a. La contención del enemigo y de su expansión b. La disuasión del cualquier acto hostil ante la amenaza de recurrir al enfrentamiento bélico y
provocar cuantiosos daños c. La persuasión en tanto en cuanto los factores ideológicos y psicológicos tuvieron un papel clave d. La subversión como medio de eliminar a las autoridades políticas o militares que no aceptaron
los valores o las reglas del bloque en el que estaban integrados. e. El espionaje ante la necesidad de conocer rápida y verazmente las actividades y decisiones del
enemigo, plasmado en sus dos máximas expresiones: la CIA y la KGB h) El desarrollo de la Guerra Fría estuvo condicionado, básicamente, por tres factores:
a. Los cambios en la cúpula del poder de las dos superpotencias b. El control que sobre la misma tuvieron siempre los políticos frente a los militares c. Las percepciones que desde Washington y Moscú se tuvieron de la potencia enemiga y de su
expansión regional o mundial i) La Guerra Fría fue en definitiva no solo un conflicto entre las grandes potencias sino también un choque
entre proyectos sociales y económicos divergentes, una guerra cultural e ideológica, una competición para buscar la mejor forma de organizar la sociedad humana.
16.5 La evolución de la Guerra Fría La Guerra Fría se extendió entre 1947 y 1991. Dentro de ella, se puede hablar de una evolución cíclica dividida en cuatro fases, en cada una de las cuales se sucedieron una serie de caracteres comunes.
Cada fase se iniciaría con un primer periodo de distensión, moderación en el enfrentamiento, disminución de los conflictos y utilización de un lenguaje sereno y constructivo. En un segundo momento irán apareciendo signos de tensión que se apreciarán en el lenguaje que utilizan los líderes y representantes políticos y militares de ambos bloques. A continuación se incrementarán los conflictos localizados y se romperán negociaciones o acuerdos. La
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tensión culminará con el estallido de un conflicto-tipo, un momento de máximo enfrentamiento en el que se estará al borde del conflicto bélico o de la quiebra absoluta del sistema bipolar. Progresivamente diversos espacios geográficos se irán incorporando a la Guerra Fría.
16.5.1 1947-1953: conflicto-tipo la guerra de Corea
La Doctrina JDANOV había marcado el punto de no retorno en la conversión forzada de la Europa central y oriental al modelo configurado por STALIN en la URSS. Una tras otra las naciones dominadas por el Ejército Rojo fueron constituyéndose en lo que se vino a denominar "democracias populares": partido único, colectivización de la tierra, planificación económica centralizada, prioridad a la industria de base, persecución de cualquier tipo de disidencia. La URSS extendía su modelo en su área de influencia.
En ese rápido proceso que duró pocos meses, el momento clave lo constituyó el Golpe de Praga en febrero de 1948. El líder comunista GOTTWALD, con la aprobación de STALIN, hace un llamamiento a la huelga general que se ve apoyada por "milicias de trabajadores" que frenan cualquier resistencia de las fuerzas democráticas. En pocos días, la democracia checoslovaca se vio convertida en otra "democracia popular".
La repercusión en Europa occidental del Golpe de Praga fue inmensa y aceleró las medidas occidentales que precipitarán la crisis de Berlín.
Mientras tanto, STALIN se encontró con un problema inesperado en su propósito de alinear férreamente a los "países satélites" bajo la férula de Moscú. La Yugoslavia de TITO, un país en el que las guerrillas comunistas habían expulsado a las tropas del Eje con muy escasa ayuda soviética, practicó una política exterior independiente que vino finalmente a chocar con la posición del Kremlin. A la condena de la Kominform en junio de 1948, le sigue la ruptura de relaciones diplomáticas de la URSS en agosto. El Gobierno de TITO resistió el envite con el apoyo de una población multinacional unida bajo la idea de la independencia ante Moscú. El cisma yugoslavo fue un duro golpe para STALIN y reforzó sus tendencias paranoicas respeto a los demás líderes comunistas. A partir del verano de 1948, las purgas se extendieron en las filas comunistas de las nuevas "democracias populares".
La antigua capital del Reich había sido dividida en cuatro zonas de ocupación y se hallaba situada en el corazón de la zona de ocupación soviética. Las crecientes discrepancias entre los antiguos aliados hicieron de la cuestión de Berlín uno de los temas clave de la Guerra Fría.
El Golpe de Praga aceleró el enfrentamiento ya iniciado anteriormente sobre la cuestión alemana. Abandonadas las negociaciones para acordar un estatus político común a la Alemania ocupada tras el fracaso de la Conferencia de Londres en 1947, los representantes de EE.UU., Gran Bretaña y Francia se reunieron y alcanzaron los Acuerdos de Londres (abril-junio de 1948) para iniciar un proceso constituyente en sus zonas de ocupación.
El 18 de junio de 1948, los aliados occidentales dieron un paso más creando una nueva moneda para sus zonas de ocupación: el deutschemark. Los soviéticos reaccionaron aplicando una reforma en su zona en la que incluyeron a la ciudad de Berlín, a la que consideraban parte integrante de la zona soviética. Cuando los occidentales trataron de introducir el deutschemark en sus zonas de ocupación de Berlín las protestas soviéticas se tornaron en actos: se inició el bloqueo de Berlín ese mismo año. Mediante la interrupción de toda comunicación terrestre entre las zonas de ocupación occidentales y Berlín occidental, STALIN confiaba en que Berlín Oeste caería como una fruta madura en sus manos.
La reacción occidental sorprendió al dictador soviético. Los norteamericanos, con una pequeña ayuda británica, organizaron un impresionante puente aéreo que durante once meses y mediante más 275.000 vuelos consiguió abastecer a la población sitiada. Al mismo tiempo, la Casa Blanca hacía saber al Kremlin que no dudaría en usar la fuerza para hacer respetar los "corredores aéreos" que unían Berlín con la Alemania occidental. STALIN había subestimado las posibilidades del transporte aéreo y la resolución occidental a hacerle frente: el 12 de mayo de 1949 levantó el bloqueo de Berlín.
La crisis de Berlín creó un sentimiento fuerte de solidaridad entre los alemanes occidentales y los norteamericanos. Esta situación facilitó la culminación de la partición de Alemania: las tres zonas occidentales se constituyeron en la República Federal de Alemania que se dotó de una Ley Fundamental el 8 de mayo de 1949. Esta constitución establecía un sistema liberal democrático y contó con el visto bueno de las potencias occidentales. La URSS reaccionó en octubre con el establecimiento en su zona de ocupación de la República Democrática de Alemania, un Estado creado siguiendo el modelo de las "democracias populares".
Esta partición de Alemania era la concreción en el corazón de Europa de la división bipolar del mundo: sólo unos días antes, el 4 de abril de 1949, se firmaba el Washington el Tratado del Atlántico Norte que daba nacimiento a la OTAN.
El revés que había supuesto para la URSS el fracaso del bloqueo de Berlín se vio compensado por un acontecimiento que cambió de forma decisiva el equilibrio estratégico mundial: el 29 de agosto de 1949 la URSS experimentó su primera bomba atómica. De repente, el monopolio atómico norteamericano había desaparecido, mucho antes de lo que la mayoría de los analistas habían pronosticado.
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Una "segunda bomba" se abatió muy pronto sobre el equilibrio entre los nacientes bloques enfrentados: tras dos años de renovada guerra civil, el 1º de octubre de 1949 las tropas comunistas de MAO Zedong entraban victoriosas en Pekín, proclamando la República Popular China. Las tropas nacionalistas de CHIANG Kai Chek huyeron a la isla de Taiwan donde establecieron un régimen dictatorial pro-occidental protegido por EE.UU.
En 1950, MAO viaja a Moscú donde concluye diversos acuerdos con la URSS, entre ellos una alianza militar por
treinta años "contra Japón o cualquier agresor unido a Japón". El paso del país más poblado del mundo al campo comunista traumatizó al mundo occidental y especialmente a la opinión norteamericana. No obstante, la concordia entre Moscú y Pekín será efímera, abriéndose en el medio plazo un nuevo cisma en el mundo comunista mucho más importante que el que habían protagonizado TITO.
La primera víctima de la Guerra Fría en Asia fue el pueblo coreano. Por primera vez, el enfrentamiento entre el bloque occidental y el bloque comunista vino a concretarse en "una guerra caliente".
La guerra de Corea hunde sus orígenes en el reparto en dos zonas de ocupación de este antiguo protectorado japonés tras la derrota del régimen de Tokio en 1945. Separadas por el paralelo 38º, la ocupación soviética y norteamericana dieron lugar al nacimiento de dos regímenes radicalmente enfrentados. Corea del Norte, una dictadura comunista pro-soviética bajo la mano de hierro de KIM Il Sung y Corea del Sur, una dictadura de derechas pro-norteamericana bajo la dirección de SYNGMAN Rhee. Cuando las potencias ocupantes se retiraron (en 1948, la URSS y en 1949, EE.UU) dos Estados antagónicos quedaron frente a frente.
El conflicto se inició con la agresión norcoreana en junio de 1950 a la que respondió la intervención norteamericana en septiembre de ese mismo año. En octubre, tropas chinas entraron en la península en ayuda de Corea del Norte, lo que finalmente llevó una estabilización de los frentes a partir de 1951.
Para romper este empate táctico, el general MACARTHUR, al frente de las tropas norteamericanas que luchaban bajo el pabellón de la ONU en Corea, llegó a proponer el uso de la bomba atómica y el ataque a China. Estas propuestas precipitaron la reacción del presidente TRUMAN y fue sustituido por el general RIDGWAY en abril de 1951. Se asistía así de nuevo a lo que ya se había visto en el bloqueo de Berlín: a lo largo de la Guerra Fría, las dos superpotencias fueron prudentes cuando se entrevió la posibilidad de un enfrentamiento directo entre ambas.
Finalmente, poco después de la muerte de STALIN, en julio de 1953, se firmó el Armisticio en Panmunjong. Se acordó una nueva línea de demarcación que serpentearía en torno al paralelo 38º.
La guerra de Corea dio dimensión mundial a la Guerra Fría y convirtió a Asia en uno de sus escenarios principales. En adelante, conflictos de tipo colonial como la guerra de Indochina, comenzada en 1946 y en la que la guerrilla del Vietminh luchaba contra la potencia colonial francesa, se transformaron en conflictos insertos en la Guerra Fría.
EE.UU., donde el conflicto había alentado la histeria anticomunista orquestada por el senador MCCARTHY, inició un importante rearme ante el convencimiento del carácter expansionista del comunismo y la evidencia de que los soviéticos poseían la bomba atómica.
16.5.1.1 Los orígenes del conflicto árabe-israelí
Los antecedentes del contencioso árabe-israelí se remontan a fines del s. XIX con el nacimiento del movimiento sionista. El holocausto nazi precipitó la afluencia de judíos a una tierra que había estado poblada durante siglos por árabes palestinos. Dos pueblos competían por el control del territorio de la, en aquel momento, colonia británica de Palestina: 1.250.000 árabes contra 560.000 judíos, venidos en su mayor parte de Europa y, por consecuencia, con un nivel tecnológico y económico más desarrollado.
Tras meses de sangrientos disturbios, la ONU acordó un Plan de Partición de Palestina el 29 de noviembre de 1947. El territorio de Palestina se dividiría en tres partes: un Estado judío, un Estado árabe y Jerusalén, internacionalizada y bajo el control de las Naciones Unidas.
El 14 de mayo de 1948, el líder hebreo Ben GURION proclamó el nacimiento del Estado de Israel en los territorios que les habían sido adjudicados por la ONU. La reacción árabe fue inmediata: cuando las tropas británicas abandonaron la colonia el 15 de mayo, tropas de los Estados árabes que circundan a Israel atacaron al recién nacido Estado hebreo.
La primera guerra árabe-israelí (mayo 1948-junio 1949) concluyó con la victoria israelí. El nuevo Estado judío pasó a ocupar el 78% de la antigua Palestina en lugar del 55% asignado por el reparto de la ONU. Los territorios árabes que quedaron fuera de su control fueron controlados por los Estados árabes vecinos: la franja de Gaza pasó a manos de Egipto y la Cisjordania y la ciudad antigua de Jerusalén quedó en poder del reino de Jordania (la antigua Transjordania). La guerra fue una catástrofe para la población palestina que fue expulsada masivamente de los territorios israelíes y se refugió en los Estados vecinos. Los árabes palestinos quedaron como una población sin Estado.
16.5.1.2 La muerte de STALIN (1953)
La muerte de STALIN colocó a los dirigentes soviéticos ante una tarea difícil. Se trataba de llenar el hueco que había dejado la figura central del dictador. MALENKOV, designado sucesor, a pesar de estar familiarizado con el manejo de
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los instrumentos de poder y con los planes de STALIN debido a los muchos años de trabajo como secretario privado suyo y como secretario del Comité Central del PCUS, carecía de las condiciones indispensables para ser dirigente. Las reservas contra él en la cúspide del partido eran compartidas también por los militares por su falta de altura y carisma.
Así, para contrarrestar la falta de una autoridad central, se intentó establecer, en lugar del sistema de dominio personal de STALIN, una “dirección colectiva”, cuyo principio se remontaba a LENIN. Todos en general estaban persuadidos de que era indispensable realizar un cambio, al menos en el sistema económico estalinista. Los datos sobre el cumplimiento de los planes evidenciaban continuamente un crecimiento económico impresionante, pero la calidad de los productos seguía siendo insuficiente y el progreso tecnológico exiguo. Además, la Guerra Fría resultaba una carga cada vez mayor para la economía.
El aumento de las tropas privaba a la economía de mano de obra, y el desproporcionado gasto en armamento, de fondos de inversión. El resultado fue un mal abastecimiento de la población. No obstante, era primordial descongestionar la política exterior de la URSS, pues únicamente la supresión de tensiones internacionales podía hacer que desapareciera la carga del armamento forzoso y posibilitar las necesarias reformas internas.
Por supuesto seguía vigente la tesis de STALIN de la agudización de la lucha de clases en el “campo imperialista”. Significativos fueron los esfuerzos por mejorar el abastecimiento, anunciando descensos en los precios de venta al público. Se trataba de una política más orientada hacia el consumo, estableciendo las bases para una auténtica mejora, e intensificando las inversiones en la industria de bienes de consumo y aumentando su producción. Parecidos esfuerzos se realizaron para elevar la producción agraria, aumentando de forma drástica los precios estatales de compra de los productos agrícolas, e impulsando la producción privada mediante la reducción de los impuestos. Al mismo tiempo, en la llamada “campaña de nuevas tierras”, se roturaron grandes superficies de terreno.
De esta manera, desde 1953, comenzó un cambio que fue designado como el “deshielo”. La rígida unión del arte y la ciencia con la ideología ortodoxa fue suavizándose paulatinamente, y la atmósfera relajada llevó rápidamente a un florecimiento de las artes. El entumecimiento de la época de STALIN se había superado, surgiendo una nueva esperanza. Sin embargo, el cambio de rumbo, el abandono de principios de poder probados y acreditados, no estuvo libre de controversias en el círculo restringido de los dirigentes. El “nuevo curso” de los dirigentes moscovitas, con su primacía de la política interior, tenía como condición previa que la posición imperial de la URSS permaneciera inalterada y que su dominio se mantuviera en los países europeos del Este.
Los cuadros comunistas nacionales establecidos por STALIN continuaban siendo los mejores garantes del dominio soviético y como es lógico tenían en los “ortodoxos” del Kremlin a sus portavoces. Por eso, las relaciones entre este grupo y los hombres del “nuevo curso” no estaban exentas de tensiones y crispaciones. También por motivos de política exterior era necesario un cambio preventivo en los instrumentos de dominio soviéticos en el área de influencia de Europa oriental. MALENKOV, en 1953, había proclamado la fórmula de la “coexistencia pacífica” entre los Estados socialistas y capitalistas, principio del “nuevo curso” en política exterior. Esta estrategia para prevenir un conflicto armado entre las dos potencias mundiales exigía vínculos contractuales fundamentales entre los países del COMECON (organización de cooperación económica formada en torno a la URSS por diversos países socialistas cuyos objetivos eran el fomento de las relaciones comerciales entre los estados miembros, en un intento de contrarrestar a los organismos económicos internacionales de economía capitalista, así como presentar una alternativa al denominado Plan MARSHALL desarrollado por EE.UU. para la reorganización de la economía europea tras la Segunda Guerra Mundial).
La práctica del dominio estalinista y sus instrumentos estaban desacreditados, eran un obstáculo para la distensión y tenían por ello que ser cuidadosamente desmontados. Las democracias populares estaban ligadas a la URSS a través del poderoso medio de la dependencia económica; sus economías no podían librarse de esta ligazón a corto plazo. La unilateralidad estructural de la industrialización y el bajo nivel tecnológico de los productos frente a la competencia internacional los colocaba en una situación casi sin salida y les cerraba en gran parte las puertas del mercado mundial, en el que únicamente lograban compradores a base de un dumping económicamente ruinoso. El mercado interior del COMECON, por el contrario, con su enorme demanda, aislado de la competencia internacional, absorbía mucho más fácilmente los artículos de consumo.
Al ratificarse el 5 de mayo de 1955 los acuerdos de París por los que la República Federal Alemana lograba su ingreso en la OTAN, Moscú dio pruebas de hallarse bien preparado: los jefes de Gobierno de los países del COMECON firmaron en Varsovia el “Tratado de Varsovia”. La RDA pasó a ser miembro de pleno derecho en 1956. Este tratado multilateral complicaba los acuerdos de asistencia bilaterales hasta entonces vigentes; también aligeraba algo la carga de la URSS, pues en caso de agresión a un país miembro, los demás estaban obligados a prestarle ayuda. Con este pacto la URSS consiguió establecer unos lazos fuertes y duraderos con los países del COMECON. El texto del pacto no sólo prohibía toda adhesión a otras alianzas sino que además no contenía ninguna disposición sobre la posible retirada de un Estado signatario. Si los dirigentes de las democracias populares consintieron en la limitación de la soberanía de sus países no fue solamente por la presión de Moscú. El rearme de
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la República Federal Alemana fue interpretado en general como un gesto de amenaza dirigido contra los países del COMECON y como la confirmación de las supuestas tendencias siempre agresivas de la OTAN.
16.5.2 1953-1962: conflicto-tipo la crisis de los misiles de Cuba
La muerte de STALIN el 5 de marzo de 1953 abrió una nueva fase en la historia de las RR.II. Tras un complejo proceso sucesorio, KRUSHEV consiguió asentarse en el poder del Kremlin, muy especialmente tras eliminar ese mismo año a BERIA, jefe del aparato represivo estalinista. El nuevo líder soviético lanza una nueva política exterior que va a denominar coexistencia pacífica. Este nuevo concepto significaba básicamente que la URSS no sólo negaba el recurso a las armas para extender la revolución comunista por el mundo, sino que rechazaba la idea de que la guerra con el capitalismo fuera inevitable.
El bloque comunista, que en ese momento ya se veía lo suficientemente fuerte para disuadir al adversario de un posible ataque, concentraría en el futuro todas sus fuerzas en la competición pacífica con el Oeste. La realidad de la política soviética no fue, sin embargo, tan pacífica. Moscú no dudó en tomar medidas que pusieron en grave peligro la paz mundial.
La visión de Washington no se vio muy influenciada por la nueva política del Kremlin. En EE.UU. primaba una situación de inseguridad propiciada por el acceso de la URSS al arma atómica y sus ensayos con misiles intercontinentales. El lanzamiento del Sputnik en 1957, el primer satélite al espacio por parte de los soviéticos, vino a reforzar ese sentimiento. Tras el triunfo republicano en las elecciones, EISENHOWER accede a la Casa Blanca y afirma lo que vino a llamarse la doctrina de las “represalias masivas”, con la que EE.UU. amenazaba a la URSS con el uso masivo de la bomba nuclear en el caso de que ésta adoptara una política exterior agresiva. Al final se demostró que ni la política soviética era tan pacífica ni la estadounidense tan belicosa.
Más allá de las formulaciones de la política exterior de las grandes potencias, la muerte de STALIN abrió un período en el que aparecieron signos de distensión entre ambas potencias: la firma del Armisticio de Panmunjong que ponía fin a la guerra de Corea, los acuerdos de Ginebra que hacían lo propio con la guerra de Indochina, la reconciliación entre la URSS y Yugoslavia que culminó con la visita de KRUSHEV a TITO, o la firma del Tratado de paz con Austria, que significó la evacuación de las tropas de ocupación y su neutralización.
Estos signos de distensión no impidieron, sin embargo, que las superpotencias afirmaran de forma brutal su hegemonía en sus respectivas áreas de influencia. Sirva como ejemplo la brutal represalia de las protestas obreras en Berlín por parte del Ejército Rojo, o las intervenciones de la CIA para derrocar a Gobiernos como el de MOSSADEGH en Irán o el de ARBENZ en Guatemala.
Tampoco se debe olvidar que en 1954 la RFA se rearmaba al ingresar en la OTAN y que, como respuesta, la URSS y las “democracias populares” fundaban un año después el Pacto de Varsovia.
El nuevo marco de coexistencia pacífica no significó ni mucho menos el fin del enfrentamiento entre las dos potencias en el Tercer Mundo. El período de la coexistencia se abre de hecho con la segunda guerra del conflicto de Oriente Medio y concluye con la crisis de los misiles que a punto estuvo de llevar a la “guerra caliente”.
16.5.2.1 KRUSHEV y la “desestalinización”
En el espacio de tres años, la política de los nuevos dirigentes había variado radicalmente la situación interna y externa de la URSS. Se habían dado los primeros pasos para elevar el nivel de vida de la población y el “deshielo” político-cultural comenzaba lentamente a relajar el agarrotamiento intelectual, aunque seguía existiendo el peligro de “heladas” provocadas por los guardianes de la ortodoxia ideológica a los que la nueva libertad restringida les resultaba sospechosa. La flexibilidad de los nuevos dirigentes tenía que tener un efecto irritante sobre los cuadros del aparato del Partido y del Estado. También los dirigentes nacionales de las democracias populares desconfiaban de la nueva política, que cuestionaba su acreditada técnica de gobierno, aunque Moscú les proporcionara un ámbito más amplio para tomar decisiones. Pero, a pesar de la oposición y las dificultades que se originaron, KRUSCHEV -que ocupaba el primer puesto en el Presidium del Comité Central del Partido- y sus compañeros de lucha perseveraron en la nueva política.
La clave para comprender estas actividades políticas la suministró el propio KRUSCHEV al declarar que el estalinismo como sistema político y social no correspondía ya al estado de avanzado desarrollo de la URSS y de las democracias populares, y que estaba superado. De hecho, la política soviética de la época postestalinista mostró rasgos de mayor dinamismo y estuvo caracterizada por la búsqueda de nuevas vías y posibilidades para la realización de la misión ideológica de llevar el socialismo a la victoria mundial. El estalinismo había desacreditado no sólo a la URSS sino también la idea comunista en todo el mundo. KRUSCHEV, que era ucraniano, inició la liquidación de los dirigentes del partido nombrados por STALIN en Ucrania. El conflicto fue dirimido en el XX Congreso del PCUS, en febrero de 1956, durante el cual, KRUSCHEV procedió a una crítica fundamental de STALIN, comenzando por su conducta ante la muerte de LENIN y terminando por las últimas “depuraciones”, en una acusación que no pasó por alto casi nada de lo que pudiera reprocharse al dictador muerto. Ante el catálogo de delitos perpetrados contra comunistas convencidos y adictos a la causa, el mito del “gran STALIN” quedó desmontado irreparablemente.
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La condena de los crímenes de STALIN y del sistema estalinista en el XX Congreso del PCUS había tenido como consecuencia entre los dirigentes y la élite del partido una honda disensión entre los “ortodoxos”, que se oponía a un cambio del sistema de dominio, y los “leninistas” que, según el principio de la “dirección colectiva”, pretendían una democratización del proceso de decisión a diferentes niveles, conservando la estructura y las competencias jerárquicas. Después que KRUSCHEV eliminó la oposición dentro del partido mediante votación, la única tarea que quedaba pendiente era someter al Ejército. Con ello se restableció el papel dirigente absoluto del partido, debilitado por las luchas entre las diferentes tendencias que siguieron a la muerte de STALIN, cuando los grupos rivales dentro de la dirección del partido se aseguraron el apoyo de los diversos pilares del sistema –aparato del Estado, economía y Ejército- a sus propios intereses. En marzo de 1958, KRUSCHEV fue nombrado primer ministro de la URSS.
Con el crecimiento de las economías nacionales, las democracias populares obtuvieron también mayores competencias en el ámbito económico; además, la nueva fijación de objetivos políticos imperialistas a nivel mundial hizo necesaria una nueva división de tareas en materia de política y seguridad, que atribuyó una mayor responsabilidad a los Ejércitos nacionales de los países del Pacto de Varsovia. En este sentido, los diversos países del COMECON habrían de seguir en lo sucesivo caminos diferentes. Sólo cuando en octubre de 1964 KRUSCHEV perdió su puesto en el Partido y en el Gobierno, quedó libre el camino para emprender las reformas económicas necesarias.
16.5.2.2 La tragedia de Hungría (1956)
En Hungría se constataron trágicamente las limitaciones de la nueva política de KRUSHEV. La resistencias de los dirigentes más estalinistas hicieron que las protestas populares degeneraran en una verdadera insurrección popular en octubre de 1956. Un comunista abierto y liberal, Imre NAGY, accedió al poder y se puso al frente de la revolución húngara. Para enfrentarse al levantamiento que se extendía por todo el país, dio dos pasos importantes:
a) Aceptó la libertad de asociación política, lo que destruía el monopolio comunista del poder b) Proclamó la neutralidad de Hungría y su abandono del recién creado Pacto de Varsovia
La respuesta del Kremlin fue inmediata: las tropas soviéticas ahogaron en sangre la revolución húngara.
16.5.2.3 Oriente Medio: la crisis de Suez (1956)
En 1954 NASSER llega al poder el Egipto dando un giro a la política exterior del principal país árabe: apoya al FLN argelino, propone una unidad árabe contra Israel y, tras participar el la Conferencias de Bandung, se une al Movimiento de los Países No Alienados, jugando a la equidistancia entre Este y Oeste. La respuesta de los EE.UU. fue poner fin a las negociaciones que debían financiar la gran obra de la presa de Assuan en el Nilo.
La réplica de NASSER fue nacionalizar el canal de Suez en 1956. Francia y Gran Bretaña, grandes accionistas y beneficiarias del uso del canal, deciden intervenir militarmente, a lo que se une Israel, inquieta ante las amenazas de NASSER. Así, Israel ataca la península del Sinaí en pocos días. Las tropas franco-británicas inician los ataques un par de días después, que culminarán con el control de Port-Saïd y el desembarco de tropas.
Esta acción de dos antiguas potencias coloniales molesta a ambos lados: la URSS amenaza con represalias atómicas a los agresores y EEUU, que teme que el mundo árabe se acerque a la URSS, presiona a los dos países para que cesen en su intervención. Las dudas del premier británico se disipan cuando los norteamericanos ponen masivamente en venta libras esterlinas que hace caer la divisa británica. Tras la retirada franco-británica, la crisis de Suez deja importantes consecuencias:
a) Gran Bretaña y Francia se dan finalmente cuenta de que ya no son potencias b) NASSER se convierte en el gran vencedor, ya que consigue transformar la derrota militar en una victoria
política. La nacionalización del canal se mantiene y el prestigio del líder egipcio aumenta de forma espectacular
c) La URSS consigue iniciar su influencia en el conflicto de Oriente Medio y su apoyo a los países árabes contrastará con la cerrada alianza que EE.UU. mantendrá con Israel
d) El Tercer Mundo consigue su primera victoria; ambas potencias deberán contar con la influencia de los jóvenes Estados
16.5.2.4 La construcción del Muro de Berlín (1961)
De 1951 a 1958 la Alemania oriental había sufrido una verdadera hemorragia demográfica: más de 2.000.000 de alemanes orientales habían huido a la Alemania occidental. Para frenar esta salida masiva, KRUSHEV lanzó un ultimátum a las potencias occidentales: les daba seis meses para aceptar que Berlín Oeste se convirtiera en una ciudad libre, fuera de su control; en caso de negativa, Moscú daría a Alemania oriental plena soberanía sobre Berlín Este y los accesos a la ciudad.
La amenaza no se llegó a materializar. Hubo que esperar tres años para que el 13 de agosto de 1961 se iniciara la construcción del Muro de Berlín, que rodearía todo Berlín occidental. Así se ponía fin al éxodo de alemanes orientales y se creaba el símbolo de la Guerra Fría. Paradójicamente, el muro sirvió para estabilizar la situación en
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Alemania oriental, calmando las inquietudes soviéticas y suprimiendo uno de los mayores focos de tensión de la Guerra Fría.
16.5.2.5 La ruptura chino-soviética
La firma en 1950 del Tratado chino-soviético de amistad, alianza y mutua asistencia había despertado gran ansiedad y preocupación en EE.UU. y el bloque occidental. Sin embargo, bajo una fachada de amistad se desarrollaba una áspera pugna basada en viejas rivalidades nacionales y en la búsqueda del liderazgo del mundo comunista. Cuando en 1958 MAO lanzó su programa de reformas conocido como el Gran Salto Adelante, China estaba lanzando un desafío al liderazgo soviético en el bloque comunista, además de matar de hambre a unos 30 millones de chinos aproximadamente.
El distanciamiento y las críticas chinas contra el “revisionismo” del Kremlin terminaron por afectar a las relaciones entre los dos colosos comunistas. En 1959 la URSS denunció el Tratado militar secreto que unía a ambos países y en 1960 retiró a sus consejeros y técnicos de China. Dos años después, Moscú apoyaba a la India en su conflicto fronterizo con la China a propósito del Tíbet y Pekín denunciaba tras la crisis de los misiles en Cuba la actitud “capitulacionista” de la dirección soviética ante el imperialismo americano.
16.5.2.6 La crisis de los misiles de Cuba (1961)
La toma del poder por Fidel CASTRO en 1959, tras derrocar la dictadura pro-EE.UU. de BATISTA, desencadenará una dura reacción en Washington. El resultado fue la implantación de una dictadura marxista-lenilista a tan solo 150 km de EE.UU. Desde ese momento las relaciones entre EE.UU. y Cuba se deterioraron rápidamente.
El triunfo electoral del demócrata John Fitzgerald KENNEDY en 1960, que se presentó ante el electorado con el programa de la Nueva Frontera y su nueva política hacia América Latina no impidieron que el presidente aprobara una operación organizada por la anterior Administración republicana: la invasión de Bahía de Cochinos, en abril de 1961. Ésta fue una operación militar en la que tropas de cubanos exiliados, entrenados, financiados y dirigidos por la CIA de EE.UU. entran en Cuba con el propósito de tomar una cabeza de playa, formar un Gobierno provisional y buscar el apoyo de la OEA y el reconocimiento de la comunidad internacional. La acción acabó en fracaso en menos de 72 horas, ya que fue completamente aplastada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) de Cuba. Más de un centenar de invasores murieron, y los cubanos capturaron a otros 1.200, junto con importante material bélico.
La revolución cubana que, en principio no era comunista, acabó alienándose con el bloque comunista, ya que la agresividad norteamericana hace que CASTRO le pida a la URSS que despliegue misiles nucleares en su territorio. Cuando los aviones espías norteamericanos descubrieron las rampas de misiles, KENNEDY reaccionó decretando el bloqueo de la isla y anunciando que la Armada norteamericana impediría el paso a cualquier nave soviética que se encaminara hacia la isla. El mundo guardó la respiración ante la posibilidad de un incidente que llevara a la fatal escalada nuclear.
Finalmente, tras negociaciones y encuentros en los que participó activamente el ministro de Asuntos Exteriores soviético, KRUSHEV cedió y dio orden de dar media vuelta a sus barcos. La URSS acordó retirar los misiles ante la promesa de los EE.UU. de no invadir la isla y de retirar los misiles similares que tenía desplegados en Turquía. A partir de este momento de tensión, ambos mandatarios decidieron llevar a cabo una política de distensión más sistemática y duradera.
16.5.3 1962-1975: conflicto-tipo la guerra de Vietnam
16.5.3.1 El teléfono rojo
Uno de los elementos más célebres de la nueva situación fue el establecimiento de lo que se vino a denominar el "teléfono rojo" entre la Casa Blanca y el Kremlin en septiembre de 1963. Era una consecuencia de la crisis de los misiles en Cuba y de la necesidad de establecer una comunicación directa entre Washington y Moscú que pudiera frenar una crisis antes de que se produjera una escalada en la tensión.
16.5.3.2 La paridad nuclear
Nada más llegar al poder, KENNEDY lanzó el programa "Apollo" para recuperar el retraso acumulado en el terreno de los ingenios balísticos ("Missile gap"). Los norteamericanos pronto sobrepasaron a la URSS en ese terreno. En 1963 había 500 misiles intercontinentales norteamericanos por 100 soviéticos, y consiguieron poner al primer hombre en la luna en 1969. Sin embargo, la guerra de Vietnam hizo que EE.UU. consagrara su gasto militar en otra dirección lo que permitió que la URSS recuperara el terreno perdido. En 1971 se había establecido la paridad nuclear.
16.5.3.3 Los acuerdos de control armamentístico
Los sucesores de KENNEDY y KRUSCHEV continuarán la política de distensión. Tras el asesinato de KENNEDY en 1963, el demócrata Lyndon B. JOHNSON y el republicano Richard NIXON, elegido en 1968, dirigirán la política
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norteamericana. En la URSS, tras la destitución de KRUSCHEV en 1964, motivada parcialmente por sus fracasos en política exterior, Leonid BREZNEV dirigirá la potencia soviética.
En 1968, EE.UU., la URSS y el Reino Unido firmaron el Tratado de No Proliferación de Armas Atómicas, tratado al que no se unieron las otras dos potencias nucleares: China y Francia.
En 1969 se iniciaron negociaciones sobre limitación de armas estratégicas (SALT - Strategic Arms Limitation Talks), que finalmente llevaron a la firma en Moscú del Acuerdo SALT I. Este tratado ponía límite a la construcción de armamentos estratégicos y fijaba un número para los misiles intercontinentales (ICBM) y los lanzadores de misiles instalados en submarinos (SLBM) que poseían la URSS y los EE.UU. También prácticamente prohibía el establecimiento de sistemas de defensa antimisiles. Era el mayor ejemplo, llevado al absurdo, del "equilibrio del terror": la única forma de mantener la paz era que ninguna de las superpotencias se sintiera segura. La "mutua destrucción asegurada" era la única forma de impedir el conflicto.
16.5.3.4 El desarrollo del comercio entre los bloques
Este desarrollo comercial partió de la situación de debilidad soviética. La URSS necesitaba importar tecnología occidental y, a la vez, necesitaba comprar cereales norteamericanos para garantizar la alimentación de su población. La crisis de la agricultura soviética era de tal calibre que ¡necesitaba del grano de su enemigo para que su población no pasara hambre! Por supuesto, estas exportaciones cayeron como del cielo a unos agricultores norteamericanos que tenían creciente dificultades para vender sus productos en el mercado mundial.
16.5.3.5 La guerra de Vietnam
La guerra de Indochina concluyó con los Acuerdos de Ginebra de 1954 que preveían que, tras la retirada francesa, el Vietnam del Norte comunista dirigido por HO Chi Minh y el Vietnam del Sur, bajo una dictadura pro-occidental dirigida por DINH Diem, debían reunificarse mediante elecciones libres. La negativa del régimen del sur, apoyada por EE.UU., se apoyó en la certeza de la victoria comunista.
En 1956 se creó en el sur el Frente Nacional de Liberación (el Vietcong), organización guerrillera que con el apoyo de Vietnam del Norte inició las hostilidades contra el Gobierno de Saigón.
El presidente KENNEDY decidió la intervención militar norteamericana en favor de Vietnam del Sur: entre 1961 y 1963, 17.000 "consejeros militares" son enviados a Indochina. En 1964, su sucesor JOHNSON se lanza a la intervención abierta: un cuerpo expedicionario que en 1967 alcanzó la cifra de 500.000 soldados practica una guerra en la que no se duda en utilizar armas químicas ("agente naranja") y en la que se lleva a cabo brutales y masivos bombardeos sobre Vietnam del Norte y las posiciones del Vietcong.
La gran superpotencia, sin embargo, no pudo derrotar a un contrincante armado por la URSS. Las grandes protestas de la juventud norteamericana y los éxitos militares del Vietcong hicieron que en 1969 el nuevo presidente norteamericano, Richard NIXON, decidiera reducir rápidamente la implicación norteamericana en el conflicto. A la vez que los efectivos estadounidenses se reducían drásticamente, de 500.000 pasaron a 50.000, se organizaba un gran Ejército survietnamita que con más de 1.800.000 hombres no dudó en extender el conflicto a Camboya y Laos.
Todos los esfuerzos norteamericanos fueron baldíos. La gran ofensiva norvietnamita de 1972 y el fracaso de los bombardeos en respuesta llevó a la firma de la paz en París, el 23 de enero de 1973. Los EE.UU. se retiraron de Vietnam. La retirada de sus tropas trajo el inmediato derrumbamiento del régimen de Vietnam del Sur. La ofensiva final comunista llegó en la primavera de 1975. El 17 de abril, Phnom Penh caía en manos de los Khemers Rojos y el 30 los norvietnamitas y el Vietcong tomaban Saigón y Vietnam se reunificaba bajo un sistema comunista. La guerra había terminado. En abril de 1976 se proclama de República Socialista de Vietnam.
Se había producido la primera derrota militar de la historia de EE.UU. En adelante, Washington, siguiendo la posición marcada por Henry KISSINGER, principal figura de la diplomacia estadounidense durante la presidencia de NIXON, huirá de la implicación directa con tropas en los diversos conflictos armados que siguieron surgiendo por doquier.
Aprovechando las disensiones internas del bloque comunista, la administración de NIXON reforzó su posición mediante un acercamiento espectacular a la China de MAO. Con la aquiescencia americana, la China Popular ingresa en la ONU como miembro del Consejo de Seguridad, y tras una larga labor negociadora de KISSINGER, el presidente NIXON visitó China en febrero de 1972.
16.5.3.6 Las guerras árabe-israelíes
Las guerras que enfrentaron a árabes e israelíes en 1967 y 1973 ilustran bien las reglas de la distensión: los dos grandes se enfrentan mediante pequeños Estados interpuestos, pero controlan perfectamente su competencia sin poner en riesgo la paz general entra las superpotencias.
Tras la crisis de Suez, NASSER y con él los países árabes, refuerzan sus lazos con la URSS mientras que Israel se convierte en el aliado estratégico de EE.UU. en la región. Envalentonado por el éxito diplomático de 1956 y el apoyo militar soviético, NASSER multiplica sus acciones amenazadoras contra Israel, entre ellas el bloqueo del golfo de Akba para todo navío que se dirigiera a Israel.
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La respuesta militar de éstos fue fulgurante: la guerra de los Seis Días (junio de 1967). En este corto tiempo los israelíes ocupan los Altos del Golán en Siria, la península del Sinaí en Egipto, la banda de Gaza, Cisjordania y la ciudad vieja de Jerusalén. La aplastante derrota trae consigo cambios significativos en el panorama internacional:
a) Israel pasa de país asediado a país ocupante. Se niega a devolver los territorios ocupados y trata de expulsar al mayor número posible de palestinos. Proclama unilateralmente la reunificación de Jerusalén, anexionándose la parte árabe.
b) Paradójicamente, los palestinos ganan en autonomía política frente a los Estados árabes de la región. La OLP, creada en 1964, se convierte, bajo la dirección de Yasser ARAFAT, en la organización representante del pueblo palestino bajo la ocupación. Fracasado el sueño de NASSER, ARAFAT trata de animar a sus compatriotas a la lucha armada contra Israel. La diáspora palestina y el enfrentamiento de ésta con Israel van a desequilibrar a los países vecinos:
c) Desde Jordania, la guerrilla de Al Fatah dirigida por ARAFAT, emprendió ataques contra Israel. Las represalias hebreas y el creciente poderío de las organizaciones palestinas llegaron a poner en cuestión el equilibrio interno del reino jordano. Hussein de Jordania no duda en enfrentarse a los palestinos y en septiembre de 1970 expulsa a gran parte de los refugiados y a las guerrillas de la OLP, que huyen hacia el Líbano (Septiembre Negro).
d) Desde el Líbano, Arafat y la OLP continúan sus ataques contra Israel y consiguen ser reconocidos como “únicos representantes del pueblo palestino”, primero en 1973 por los Países No Alienados en la Conferencia de Argel, y al año siguiente por la ONU. Sin embargo, la masiva llegada de palestinos rompió los delicados equilibrios de una sociedad tan compleja como la libanesa y en 1975 estalló la guerra civil.
Muḥammad ANUAR EL-SADAT, sucesor de NASSER en 1970, ante la negativa israelí a cualquier concesión en lo referente a los territorios ocupados, comenzó a preparar junto a Siria una nueva guerra que permitiera a ambos países árabes recuperar lo perdido en el anterior conflicto bélico. Así, en 1973, tropas egipcias y sirias atacaron por sorpresa a Israel, iniciando la guerra del Yom Kippur o del Ramadán. Las dos potencias que habían armado a los dos bandos buscaron encontrar una solución al conflicto que no engendrara mayor inestabilidad en la zona. KISSINGER viajó a Moscú donde se acordaron las bases de una resolución de la ONU pidiendo el alto al fuego, y así se hizo.
Esta guerra tuvo enormes consecuencias; no sólo abrió una nueva fase en el conflicto del Oriente Medio que vendrá a concretarse con la firma de los Acuerdos de Camp David en 1979, sino que tuvo una enorme repercusión en la economía mundial, ya que desembocará en la crisis del petróleo de 1973, que marcará el final de un período de expansión capitalista en los países desarrollados.
16.5.3.7 América Latina: el caso chileno
Durante muchos años las relaciones entre los países de América Latina y EE.UU. han estado marcadas por la preocupación común de Washington y las oligarquías de cada país de oponerse a cualquier amenaza revolucionaria.
En el contexto de la Guerra Fría, las Administraciones norteamericanas no han dudado en apoyar dictaduras militares conservadoras y fuertemente represivas. Para los políticos de Washington, los movimientos reformistas o revolucionarios en el continente americano no sólo eran una respuesta a las fuertes desigualdades sociales sino que también eran acciones desestabilizadoras orquestadas desde Moscú o La Habana con el objetivo de establecer regímenes aliados al bloque soviético. La amplitud de los intereses económicos norteamericanos en la región y su proximidad geográfica reforzaban esta actitud.
El mejor ejemplo de este fenómeno lo constituye Chile. En 1970 ganó las elecciones la Unidad Popular, una coalición de izquierdas dirigida por el socialista Salvador ALLENDE. Con un programa no muy radical, ALLENDE se encontrará desde un principio atrapado entre sus aliados más revolucionarios (el izquierdista MIR, la facción más radical del Partido Socialista) y la reacción de unas clases medias y altas inquietas ante la posibilidad de una evolución "a la cubana".
El Departamento de Estado norteamericano, mediante la intercesión de la CIA, no dudó en apoyar la subversión antidemocrática: desde subvencionar la huelga de camioneros contra el Gobierno en 1972 hasta, finalmente, apoyar el golpe de Estado que finalmente protagonizará Augusto PINOCHET el 11 de septiembre de 1973.
La represión posterior fue brutal. El senador norteamericano Edward KENNEDY, utilizando datos confidenciales del Departamento de Estado, calculó entre 20.000 y 30.000 muertos la factura de la represión militar.
Chile no fue un caso aislado. Las dictaduras militares apoyadas por EE.UU. serán la norma en los años 1970. Otro caso especialmente feroz fue el de la Junta militar establecida en Argentina en 1976 dirigida por el general VIDELA.
16.5.4 1973-1989: conflicto-tipo la guerra de Afganistán
El último periodo de la Guerra Fría está fuertemente condicionado por las crisis petrolíferas (1973-1979), el desorden monetario y la inestabilidad económica, más la multiplicidad de conflictos regionales. A ello se sumará la
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debilidad de la posición exterior de EE.UU. durante la presidencia de Jimmy CARTER (1976-1980), unida a fracasos tan contundentes como los producidos en Nicaragua o la toma de rehenes norteamericanos en su embajada en Teherán. El triunfo electoral del republicano Ronald REAGAN, con un antisovietismo militante y el objetivo de reafirmar nuevamente el liderazgo internacional de EE.UU., precipita el camino hacia una dura confrontación, que para algunos autores significó el inicio de la Segunda Guerra Fría.
Frente a los norteamericanos, la URSS –que durante este periodo conoce tres secretarios generales del PCUS- aprovechará esa debilidad norteamericana para ampliar sus zonas de influencia, sobre todo en el Tercer Mundo. En marzo de 1985 Mijail GORBACHOV fue elegido nuevo líder de la URSS. La crisis interna y las consecuencias de la política armamentística impuesta por REAGAN y su guerra de las Galaxias, le obligó a buscar una respuesta: la Perestroika (restructuración) y la Glasnost (transparencia). Ambas iniciativas influyeron notablemente en el final de la Guerra Fría.
Es en este contexto en el que estallará el último conflicto-tipo: la invasión soviética de Afganistán. La intervención militar soviética, la primera fuera del sistema socialista, provocó una modificación del equilibrio regional. Este pobre país, que durante el s. XIX había sido terreno de disputa del imperialismo ruso y el inglés, volvió en los años 1970 a convertirse en un territorio clave en las RR.II.
A partir del derrocamiento del rey ZAHER Shah en 1973 se abrió un período de inestabilidad en el que finalmente se disputaron el poder diversas facciones comunistas enfrentadas a su vez con guerrillas islámicas. Moscú decide intervenir para imponer un Gobierno que garantizase el orden y mantuviera al país en la esfera de influencia soviética. El 24 de diciembre de 1979 las tropas soviéticas invaden el país: se iniciaba la guerra de Afganistán.
La reacción occidental fue inmediata. Considerando que la anexión de Afganistán llevaba la influencia soviética más allá del territorio tradicional del Pacto de Varsovia, EE.UU. y sus aliados organizan inmediatamente la contraofensiva. La ONU y los Países No Alineados condenaron la invasión y la Casa Blanca, junto a otra serie de medidas destinadas a frenar el expansionismo del Kremlin, decidió ayudar a la guerrilla islámica que se enfrentaba a las tropas soviéticas.
La reacción de CARTER fue inmediata. Congeló el debate en el Senado de los Acuerdos SALT II, anunció una drástica reducción de venta de grano y de productos de alta tecnología a la URSS, y, viendo en la invasión de Afganistán una amenaza en una región tan sensible como la del Golfo Pérsico, anunció lo que se vino a denominar la Doctrina CARTER: el compromiso norteamericano de usar la fuerza si fuera necesario para acceder a los recursos petrolíferos del Golfo Pérsico. El boicot de los Juegos Olímpicos de Moscú de 1989, al que la URSS y sus aliados contestarían no acudiendo a los Juegos de Los Ángeles en 1984, fue el triste resultado en el terreno deportivo de esta agudización de las tensiones entre los bloques.
La ayuda a la guerrilla islámica que luchaba contra los soviéticos en Afganistán fue una política que años después se volvería en contra de EE.UU. de forma espectacular. La ayuda militar masiva a la guerrilla islámica fortaleció las posturas más extremas del islamismo que posteriormente constituirán el mayor problema al que se enfrente EE.UU. y el mundo occidental. Un simple dato: Osama BIN LADEN luchó en la guerra de Afganistán en una guerrilla islámica armada y apoyada por Washington.
Finalmente, GORBACHOV ordena la retirada paulatina desde mayo de 1988, retirada que quedó completada en febrero de 1989.
16.6 El final de la Guerra Fría Las consecuencias de la derrota soviética en Afganistán –la segunda, tras la sufrida en Cuba- más la nueva política exterior norteamericana desarrollada por el nuevo presidente BUSH, dieron paso a una fase de transición entre el viejo y el nuevo orden internacional entre 1989 y 1991, que provocará la finalización de la Guerra Fría.
Es importante señalar dos hechos históricos producidos en ese periodo:
a) La apertura del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 b) La proclamación oficial conjunta BUSH-GORBACHOV, realizada en Malta en diciembre de 1989, del fin
de la Guerra Fría
Impulsadas por este conjunto de acontecimientos, las dos alianzas militares del sistema bipolar se iban a transformar. La OTAN adoptó en 1991 una nueva doctrina estratégica que sustituyó a la respuesta flexible en vigor desde 1967. El Pacto de Varsovia, por su parte, se disolvió el 1 de abril de 1991.
En la Europa central, mientras tanto, se caminaba hacia el fin de la división de Alemania. El 3 de octubre de 1990 nacía la Alemania unificada: un Estado poderoso habitado por 80 millones de personas.
En el Nuevo Orden Mundial aparecieron, sin embargo, nuevos conflictos:
a) La invasión de Kuwait por parte de Iraq el 2 de agosto de 1990, iniciándose la conocida como guerra del Golfo
b) La guerra de la antigua Yugoslavia, iniciada el 25 de junio de 1991 con la declaración de independencia de Croacia y Eslovenia. La situación se hizo aún más dramática cuando un año más tarde la guerra se
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trasladó a la vecina Bosnia-Herzegovina. El conflicto étnico entre serbios ortodoxos, croatas católicos y bosnios musulmanes trajo de nuevo a Europa los fantasmas del nacionalismo radical y la "limpieza étnica".
La situación mundial en los inicios de la década de 1990 era claramente contradictoria. Por un lado, conflictos como el árabe-israelí, el del Líbano o el de Camboya entraban aparentemente en vías de solución y se producían avances espectaculares en el respeto de los derechos humanos como el fin del régimen del apartheid en Sudáfrica en 1990-1991 y la convocatoria de las primeras elecciones democráticas y multirraciales en 1994. Por otro lado, conflictos localizados como la brutal guerra entre las comunidades hutus y tutsis en Ruanda y Burundi (1990-1994) hacen patente las dificultades de la comunidad internacional y la ONU para instaurar un "Nuevo Orden Mundial" que permitiera avanzar hacia un futuro basado en el respeto de los derechos humanos, la solidaridad internacional y los valores democráticos.
16.7 De la Guerra Fría a la globalización Es necesario destacar que uno de los cambios fundamentales producido por el proceso global, es el debilitamiento de la “estructura histórica” del sistema internacional derivado de los dos siglos anteriores. Según ROSENAU:
“La crisis de este orden va mucho más allá de lo económico. Tiene que ver, entre otros factores de peso, con los cambios en los regímenes políticos, con profundos cambios culturales y con la revolución en las "habilidades de la gente".
Si hubiera que definir estas transformaciones, siguiendo esta línea de razonamiento, el cambio tiene importantes implicaciones prácticas, entre otras:
a) La crisis de su principio ordenador: la soberanía del Estado, entendida como poder supremo sobre una población y un territorio.
b) La crisis de su patrón básico de comportamiento: la búsqueda de la autonomía en un mundo caracterizado por las rivalidades interestatales.
c) La crisis o, al menos, el profundo cuestionamiento de las reglas de coexistencia y las instituciones en las que se basó este orden, particularmente, el equilibrio de poder, la acción de los grandes poderes en sus áreas de influencia y la guerra.
Estas crisis simultáneas cuestionan la premisa central del orden westfaliano, en donde los Estados entendidos como entidades relativamente autosuficientes, con un dominio exclusivo sobre un territorio y una población, que no responden a ninguna autoridad superior, ha dado paso a una nueva situación que transforma su naturaleza política y que las palabras de Stanley HOFFMAN aclaran muy bien:
"El mundo de hoy es pos-westfaliano: una miríada de restricciones normativas y una enorme pérdida de autonomía debido a fuerzas transnacionales están erosionando la soberanía del Estado en general, y al propio Estado. El piso mismo de la construcción westfaliana se está resquebrajando en muchas partes del mundo.”
Sin embargo, esta situación no es nueva porque el cuestionamiento del Estado se ha dado en todas las épocas, no es un producto de la modernidad, y en cada época han coexistido distintos tipos de entidades políticas que mantienen relaciones de cooperación y conflicto. No obstante, esta dinámica de expansión y contracción nunca presentó tantos desafíos al Estado-nación como en la etapa actual. Para explicar este proceso hay que considerar otros dos cambios sustantivos: el fin de la Guerra Fría y la globalización.
El fenómeno que hoy se denomina comúnmente "globalización", y que puede ser visto como la fase actual de un largo proceso histórico, presenta (particularmente a partir de los años 1970) un conjunto de elementos que podríamos considerar novedosos:
a) Por una parte, señala la inédita extensión (alcance geográfico del fenómeno) y profundización (intensidad del fenómeno) de vinculaciones e interconexiones múltiples entre los Estados y las sociedades que conforman el sistema mundial.
b) Por otra, implica un aumento impresionante del grado y un cambio de clase de la interdependencia, que se expresa a través de múltiples redes de comunicación e interacción entre los Gobiernos y las sociedades nacionales. La interdependencia lleva a la mayoría de los Estados a enfatizar un enfoque colectivo más que meramente unilateral frente a una amplia gama de temas y a considerar la guerra como una alternativa cada vez menos tolerable.
c) La globalización viene acompañada también por lo que se ha dado en llamar pensamiento único. Suerte de componente ideológico excluyente, de fundamentalismo del mercado según el cual las cosas se deben hacer de determinada manera y aquel que así no lo entienda quedará excluido o corriendo el riesgo de la desaparición.
d) La persona queda reducida entonces a un objeto de consumo, con la idea individualista del “sálvese quien pueda”, sin valores trascendentes más allá del consumo, y en un contexto con un fuerte incremento de la corrupción. Un sistema ultraindividualista donde el fin (de enriquecerse) justifica los medios.
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e) La globalización exhibe algunas contradicciones. Una de ellas tiene que ver con las comunicaciones. Por un lado se observa una concentración brutal de los medios, ideas y mensajes; por otro lado los individuos tienen posibilidades enormes de acceder a la información. Cada vez menos sujetos y más objetos de un destino que marcan otros. Los seres humanos saben lo que acontece pero ven cada vez más acotada su capacidad de decisión.
f) Esto muestra otro problema: poderes concentrados sin legitimidad democrática y legitimidad democrática sin poder real.
Tales tendencias se afirman en la internacionalización creciente de la producción, las finanzas y el intercambio. Este proceso, que escapa en gran medida al control de los Estados, requiere una rearticulación de los espacios políticos, dado que el Estado ha dejado de ser el tipo de comunidad política adecuada para afrontar muchas de las nuevas realidades y desafíos políticos, sociales y económicos de un mundo interdependiente. Así, se aprecia una disyunción muy clara entre la autoridad territorial del Estado y el actual alcance de los sistemas de producción, distribución e intercambio y la globalización de las transacciones financieras. El Estado tiende a adaptarse a esta situación "internacionalizándose" y transformándose en "mediador" entre las presiones internas e internacionales.
En el marco de la globalización se ha producido la modificación del cuadro precedente de jerarquías económicas con el ascenso de diversos países del ex-Tercer Mundo (China, Tigres asiáticos y algunos latinoamericanos) y el agravamiento de la brecha entre los países subdesarrollados (África, diversos asiáticos y latinoamericanos) y desarrollados. Implica, de hecho, la exclusión de vastos sectores de la población mundial del proceso de producción, cuya consecuencia más obvia es el aumento en muchos países del desempleo, la pobreza y los flujos migratorios a través de las fronteras hacia las áreas donde hay más riqueza. La reacción frente a este proceso ha sido más bien levantar nuevos muros. Además, ha dado lugar al resurgimiento de expresiones tribales. En este marco, la globalización de la economía no está acompañada por una correspondiente globalización institucional.
Puede señalarse el año 1989, con el cambio de la percepción por parte de los EE.UU. de que la contención comunista era el principal objetivo en su vinculación con el sistema internacional, como el del inicio de un proceso que ha pasado principalmente por tres fases:
a) La primera se extiende desde el inicio de la caída del Imperio soviético y la desaparición en cascada de los socialismos reales en Europa del Este hasta el fin de la primera guerra del Golfo. En esta fase -que tuvo su expresión más conocida en la tesis de Francis FUKUYAMA sobre el "fin de la historia"- prevalece una visión reguladora del orden mundial que enlaza con los supuestos básicos del internacionalismo liberal. Desde esta tradición, tres condiciones básicas deberían cumplirse para que haya orden mundial:
1. La implantación de regímenes democráticos a escala planetaria 2. La realización de acuerdos entre países para mantener la seguridad colectiva y cooperativa 3. El funcionamiento de una economía liberal, esto es, de condiciones que hagan posible el
comercio entre las naciones y, por tanto, la especialización global b) Una segunda etapa que se inicia con la primera guerra del Golfo y está dominada por la idea no del fin
sino del retorno a la historia o, como lo puso FUKUYAMA, por el "regreso al futuro", donde "futuro" debe leerse como "pasado". Hechos tales como la desintegración de Yugoslavia, la guerra de Ruanda, la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex-periferia interna del Imperio soviético, el auge del fundamentalismo, pusieron término al optimismo propio de la primera fase y dieron lugar a que se hablara de manera creciente sobre el "nuevo desorden internacional". La muestra más representativa de las percepciones prevalecientes en esta segunda fase está en la tesis de Samuel HUNTINGTON sobre el "choque de las civilizaciones" y también en los trabajos del neorrealista Kenneth WALTZ, el propio MEARSHEIMER y LAYNE sobre los cambios en las relaciones de poder interestatales. Estas posiciones vendrían a coincidir que en una parte del mundo las RR.II. estarían atravesando cambios cualitativos (claramente en el mundo que integran los países desarrollados), mientras que en el resto del planeta el pasado no haría más que repetirse. Puesto de otro modo, en un espacio el tiempo sería como una flecha y en el restante como un círculo, el del eterno retorno.
c) La tercera etapa de forma inevitable se abre con el 11 de septiembre de 2001 y llegaría hasta la actualidad. Este período coincidiría con el inicio de la política de seguridad preventiva desarrollada por la Administración estadounidense en el ámbito internacional, pasando por los conflictos de Afganistán e Iraq. Podrían señalarse tres características en esta etapa
1. El calificativo económico y comercial de la globalización, propio de las anteriores, deja paso a los componentes político, militares y estratégicos como ocurriera durante la Guerra Fría
2. La afirmación de un liderazgo político y militar al que se supeditan todas las dinámicas globalizadoras
3. La afirmación de un unilateralismo hegemónico en el proceso de globalización frente a las dinámicas multilaterales
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La globalización con criterios seguros. O también, como suele ser presentada, la búsqueda de una seguridad absoluta globalizada. Es evidente que esta visión en donde la globalización queda bajo la “vigilancia” de los objetivos de búsqueda de la seguridad absoluta globalizada, enlaza con la Estrategia de Seguridad Nacional puesta en marcha por EE.UU. con posterioridad al 11 de septiembre de 2001.
Los autores más representativos en las tres fases, representan distintas visiones y dinámicas del proceso globalizador, por lo tanto diferentes visiones respecto al futuro de las RR.II. Desde las visiones más liberales esencialmente normativas que vinculan la idea de orden y seguridad con la realización de determinados valores, por ejemplo la extensión de la democracia y los derechos humanos en todo el mundo, particularmente en el mundo musulmán, hasta la visión neorrealista que es demasiado estática, exageradamente pesimista y, en buena medida, reduccionista.
La forma más correcta para describir el contradictorio sistema internacional actual, caracterizado por la fragmentación y los conflictos, pero también por la integración y la cooperación, es resumir, como lo hace el grupo internacionalista coordinado por Fernando PORTA, el efecto que el fin de la Guerra Fría ha tenido en el sistema internacional para, desde ahí, identificar algunos de los componentes más destacados de la globalización:
a) Una disminución importante del nivel de antagonismo de ideas, que no sólo se debe a la defección de la ex-URSS y al colapso de las concepciones que sostenían a los socialismos reales, sino también al debilitamiento relativo de los supuestos en los que se basaron las reivindicaciones del Sur frente al Norte.
b) El cambio de naturaleza de la competencia básica. Durante la Guerra Fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misión de cada una de las partes. Había en esta disputa componentes esencialmente políticos, militares e ideológicos. Actualmente la competencia tiene otras características. En palabras de William
PFAFF, la competencia "todavía concierne a la influencia nacional, pero es una influencia que se obtiene a través del éxito comercial y el liderazgo industrial y científico".
c) La primacía de la “agenda negativa” en este momento. Aspectos que habían ocupado un lugar subordinado y que han pasado a un primer lugar: terrorismo, narcotráfico, deterioro del medio ambiente, pobreza, problemas demográficos, nacionalismos.
d) La posibilidad de que se abra un espacio de acción mayor para los OI y para el fortalecimiento y/o desarrollo de regímenes internacionales en numerosas áreas temáticas, particularmente en las áreas tradicionales de la seguridad interestatal y en los temas de la "agenda negativa".
e) Un aumento de la importancia de los temas económicos y comerciales, paralelamente con los temas de seguridad en vinculación con la lucha contra el terrorismo internacional que se transforma en el tema destacado en la “agenda negativa” del sistema internacional.
f) La afirmación de un “nuevo” liderazgo mundial por parte de EE.UU. vinculado a la política de seguridad que condiciona el proceso globalizador y las dinámicas seguidas por los distintos sujetos del sistema internacional.
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Tema 17. De la seguridad globalizada de la Era BUSH a la Administración OBAMA
17.1 La globalización de la seguridad Las consecuencias del 11 de septiembre de 2001 en el proceso de globalización determinan un nuevo papel de EE.UU. como el sujeto internacional más destacado en el sistema internacional. La prioridad que suponen las cuestiones de seguridad vinculadas con algunos de los puntos de la «agenda negativa» califica la etapa actual de la globalización en la búsqueda de una seguridad absoluta internacional en profunda conexión con la política exterior estadounidense para este s. XXI.
Podrían destacarse cuatro cuestiones en la vinculación estrecha existente entre la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de EE.UU. después del 11 de septiembre de 2001 y el proceso de globalización:
a) La vuelta a los objetivos estratégicos y militares en la búsqueda de dinámicas seguras en el proceso globalizador ajenas a la legalidad internacional: la ESN promulga la acción militar preventiva contra Estados hostiles y grupos terroristas que detente o intenten elaborar armas de destrucción masiva.
b) La afirmación indiscutible de un liderazgo político, militar y económico en el sistema internacional al que se supedita todo lo demás dentro del proceso de globalización: la ESN declara que EE.UU. no permitirá que ninguna potencia extranjera le dispute su poderío militar en el mundo.
c) El ejercicio de un unilateralismo que condiciona las dinámicas globalizadoras: la ESN hace referencia a la cooperación multilateral internacional, aunque establece claramente que EE.UU. no dudaran en actuar solos en caso de ser necesario para defender sus intereses y la seguridad nacional e internacional.
d) La extensión de los valores occidentales como valores universales de global imposición: la ESN proclama como objetivo la extensión de la democracia y los derechos humanos en todo el mundo, particularmente en el mundo musulmán.
La nueva estrategia global adoptada por el país que actúa como elemento «regulador» del sistema internacional, introduce la lucha contra el terrorismo internacional, o contra los Estados que patrocinan el terrorismo, como primer punto en la agenda global. Las amenazas de hoy provienen menos de grandes ejércitos que de pequeñas y oscuras bandas de terroristas; menos de Estados fuertes que de Estados débiles o fracasados.
La modificación del orden en los puntos de la «agenda global» introducido por EE.UU., viene determinada por una nueva valoración en la jerarquía de las amenazas que ponen en riesgo el sistema internacional. En palabras de Condoleeza RICE (2002):
“Desbarataremos las redes del terror, exigiremos responsabilidades a los países que albergan a terroristas y nos enfrentaremos a los tiranos que tienen o tratan de obtener armas nucleares, químicas o biológicas que puedan ser entregadas a sus cómplices terroristas. Estas son distintas facetas de la misma malignidad. Los terroristas necesitan un lugar para tramar sus golpes, entrenarse y organizarse. Los tiranos aliados con terroristas pueden ampliar considerablemente el alcance de las mortíferas fechorías de éstos. Los terroristas aliados con tiranos pueden adquirir tecnologías que les permitan asesinar en una escala aun más masiva. Cada nueva amenaza supera el peligro de la anterior. El único camino a la seguridad es la lucha eficaz contra terroristas y tiranos”.
Es lógico, como consecuencia de esta nueva consideración respecto a las amenazas que «ponen en riesgo» al sistema internacional, que se pongan en marcha una serie de instrumentos, apuntados por RICE:
a) “Defenderemos la paz oponiéndonos y evitando la violencia de los terroristas y de los regímenes proscritos
b) Mantendremos la paz impulsando una era de buenas relaciones entre las grandes potencias del mundo c) Ampliaremos la paz con la propagación de los beneficios de la libertad y de la prosperidad en todo el
mundo d) Para combatir el terror mundial trabajaremos con socios de la coalición en cada continente, usando todos
los medios que disponemos, desde la diplomacia y una defensa mejor a la aplicación de la ley, actividades de inteligencia, cortando el financiamiento de los terroristas y, en caso necesario, la fuerza militar [...]”.
Como se puede comprobar, EE.UU. hace coincidir sus actuales compromisos en la era de la globalización con la nueva Estrategia de Seguridad Nacional, postulando el uso de la fuerza militar contra:
a) Los terroristas b) Estados que patrocinan el terrorismo c) Estados que intenten obtener o utilizar las armas de destrucción masiva
Estas son las amenazas más graves que, según esta visión determinante para el devenir del sistema internacional actual, tienen que resolver los distintos sujetos internacionales. El uso preventivo de la fuerza frente a ataques
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inminentes, amplia el significado de la prevención e incluye acciones militares, aunque exista incertidumbre en cuanto al momento y lugar del ataque del enemigo.
Los ataques del 11-S demuestran que las organizaciones terroristas como Al-Qaeda no son atemorizadas por el miedo de represalias a Estados. La debilidad de la nueva doctrina también tiene que ver con la supremacía militar, porque la nueva estrategia para obtener una seguridad globalizada reconoce confiadamente la posición de poderío de EE.UU. en el mundo y no se disculpa al decir que un objetivo fundamental de la gran estrategia de este país debe ser mantener su supremacía para disuadir el surgimiento de cualquier reto.
La ambición de EE.UU. frente a posibles competidores no es algo nuevo para el sistema internacional: el deseo de mantener la supremacía estadounidense al intentar prevenir el surgimiento de una potencia competidora orientó la política exterior de este país durante gran parte del pasado siglo. El razonamiento estratégico explica, en gran medida, por qué EE.UU. eventualmente intervino en ambas guerras mundiales y por qué se retiraron en cada momento.
Es poco probable que la supremacía militar sea el elemento definitorio actual de los nuevos contornos de la política exterior de EE.UU. Por ejemplo, es poco probable que EE.UU. tome medidas deliberadas para retardar el crecimiento económico y militar de posibles grandes potencias como China o India. Por otra parte, es posible que los gastos en defensa estadounidense continúen ascendiendo con la guerra contra el terrorismo, lo que ensanchará aún más la brecha con los posibles competidores. Pero este incremento en los gastos militares tendrá un alto coste en la economía nacional que podría dar al traste con las nuevas ambiciones para establecer las condiciones de una globalización vigilada.
Un aspecto también discutible de esta doctrina de la seguridad globalizada es aquel referido a un «nuevo multilateralismo», recogido en la nueva Doctrina de Seguridad, contrapuesto a la voluntad de «actuar solos» si las circunstancias lo requieren; situación que se podría extender a «casi solos» si se toma como referencia la intervención en Iraq. Por lo tanto, dicha voluntad de coordinar esfuerzos para establecer una política de seguridad globalizada, se vuelve unilateral cuando se subordinan los principios generales acordados en la comunidad internacional, en un ámbito multilateral —llámese Naciones Unidas (NU), Liga de Estados Árabes o Alianza Atlántica— a los intereses nacionales políticos, económicos, industriales o electorales en EE.UU.. Esta situación se vuelve difícilmente sostenible incluso entre Estados que, en un momento, puedan compartir el mismo criterio militar o estratégico.
Las dificultades para mantener esta globalización universal de la seguridad se agrandan si se comete el error de considerar que EE.UU., al ser el actor más poderoso en el sistema internacional, conduce la única política exterior mundial empequeñeciendo, en extensión y recursos, a la de cualquier otro país y que, por lo tanto, se extiende a través de todo el mundo, desde lo político y lo militar a lo económico y cultural, limitando la acción de cada Gobierno soberano. En este sentido, es imprescindible considerar que en la sociedad internacional actual, más que en cualquier otro momento histórico, existe un numeroso conjunto de actores que no son Estados: el Estado-nación sigue siendo el actor primario en el escenario mundial, sin embargo ya no es el único y en ciertos casos, lo que hacen y lo que no hacen los Gobiernos, está condicionado fuertemente por lo que hacen y no hacen esos actores que no son Estados.
Como ha demostrado la intervención en Iraq y la respuesta de la opinión pública internacional, una efectiva seguridad globalizada debería partir no sólo de un decidido liderazgo en el sistema internacional, sino también de un consenso generalizado dentro de esos actores que juegan un papel destacado en el medio internacional: la dinámica de la política mundial ya no está determinada exclusivamente por los profesionales de la política exterior. En una era caracterizada por la información instantánea, lo que está ocurriendo en los corazones y mentes de 7.000 millones de seres humanos, forjan estados de opinión que pueden ser incluso opuestos a la posición de sus Gobiernos.
17.2 Los conflictos en Afganistán e Iraq Las guerras en Afganistán e Iraq, así como el incremento de enfrentamientos civiles y militares en Oriente Próximo, son los más claros exponentes de la puesta en práctica de la nueva doctrina de seguridad globalizada que tiene como principal punto de su agenda la lucha contra el terrorismo internacional. Estos acontecimientos son las manifestaciones de algunos de los grandes conflictos expresos y tácitos del sistema internacional en los albores del s. XXI que hereda los más destacados problemas y dinámicas de la Guerra Fría, agravados, en la mayoría de los casos, por algunos de los efectos perversos de la globalización.
En el caso de la guerra en Afganistán, la réplica de EE.UU. y de todos los aliados respondió, en gran medida, a una forma de entender el conflicto, la política de seguridad y defensa superada por el proceso globalizador, en donde la clásica estrategia de la contención sobre problemas delimitados y espacios geográficos concretos va desplazándose según el momento histórico: comunismo, nacionalismo exacerbado, narcotráfico, islamismo radical, terrorismo internacional, y así sucesivamente. Todos estos problemas suponen riesgos graves para el sistema internacional y obligatoriamente es necesario afrontarlos. Pero sin embargo esta nueva situación, derivada de los acontecimientos
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posteriores al atentado terrorista sobre las torres gemelas en Nueva York, no ha propiciado un cambio en las mentalidades, métodos renovados, nuevas formas de aproximarse a los problemas y de proyectar los objetivos internacionales.
Aunque pudiera denominarse de diferente forma, en la actual fase de la globalización se ha intentado solucionar las nuevas manifestaciones de los conflictos, con las clásicas y viejas fórmulas de la respuesta militar contundente y la negociación incondicional de los vencedores sobre idénticas bases de inestabilidad: la Conferencia de Bonn que intentaba cerrar el conflicto en Afganistán y la situación de enfrentamiento militar permanente en Iraq son buenas pruebas de ello.
Las reflexiones sobre las expectativas que se abren para el sistema internacional después del conflicto en Afganistán y especialmente en Iraq, siempre se plantean vinculadas a dos hipótesis:
a) Una de ellas abre el interrogante sobre el siguiente objetivo militar que pueda tener EE.UU. en la guerra permanente librada contra este nuevo enemigo que es el terrorismo internacional
b) La otra visión intenta, de forma esperanzadora, descubrir nuevas posiciones y cambios en su política exterior que permitan abrigar una mayor tranquilidad, paz y estabilidad en el mundo.
Los esfuerzos realizados por EE.UU. para cambiar su posición respecto al conflicto en Oriente Próximo, apoyando la «Hoja de Ruta» sobre unas nuevas bases de negociación entre Israel y el nuevo Gobierno de la Autoridad palestina, reflejados en los compromisos adquiridos en Acaba en 2003, no supusieron un cambio en la jerarquía de los objetivos de la Administración BUSH en la política exterior. Por otro lado, el intento de cerrar las heridas con los aliados europeos más distantes en el desarrollo del conflicto de Iraq en sus distintas etapas tampoco han supuesto la renuncia a la nueva doctrina preventiva en su política exterior.
Una política exterior se puede corregir en un momento dado, pero difícilmente es posible el cambio improvisado de una doctrina de seguridad globalizada, heredera del 11 de septiembre de 2001, como la que ha sembrado la Administración BUSH en el sustrato de las clases medias y en la mayor parte de las elites políticas y económicas de ese país. En gran parte porque la consolidación de la Nueva Doctrina supone la afirmación de un liderazgo a partir de una lectura interna ampliamente compartida del interés nacional a la que se supedita todo lo demás: consenso partidista interno, política exterior, política de seguridad, política de defensa, instrumentos diplomáticos e incluso las mentalidades preponderantes en esa nación. Todo eso es muy difícil de cambiar de forma coyuntural, improvisando sobre la marcha de los distintos acontecimientos internacionales.
Todos los procesos en los que se encuentra implicado de forma más activa EE.UU. desde el final de la guerra en Iraq -su idea de la reconstrucción en ese país, la recomposición de sus relaciones con aliados árabes y europeos, la búsqueda de una implicación más decidida en la negociación de paz palestino-israelí- más que un cambio decidido en su implicación con el sistema internacional pueden ser un «respiro», un alto en el camino para recomponer la figura militar y diplomática antes del siguiente paso. Y también, no conviene olvidarlo, ante la caída de algunas variables económicas (déficit público, subida de impuestos) que pueden dar al traste con su reelección en 2004.
Aún con todo, esta regla histórica que determinaba el escepticismo del pueblo estadounidense frente a las tentaciones intervencionistas en el exterior (principal base histórica de su aislacionismo), puede haber cambiado después del 11-S y de las campañas militares en Afganistán e Iraq. Y lo que antes se castigaba ahora se premia, desprendiéndose de los complejos del síndrome de Vietnam.
Finalizado el conflicto de Iraq y contrastada la realidad, puede afirmarse que estas falsas pruebas aducidas por EE.UU. y Gran Bretaña en cuanto a la posesión de armas de destrucción masiva, estaban destinadas al consumo interno de la opinión pública y de las élites políticas estadounidenses para cerrar, de una vez por todas, el consenso nacional que respaldara la nueva doctrina. EE.UU. en su política exterior y en sus opciones de fuerza, nunca han necesitado este tipo de excusa frente a terceros.
El peso y los apoyos conseguidos por los nuevos enfoques, hábitos y prácticas de este Gobierno estadounidense, antes, durante y después de los conflictos de Afganistán e Iraq entre los propios estadounidenses son inversamente proporcionales al miedo que despiertan en una parte significativa de sus aliados históricos europeos y no solo dentro de los más distantes como fueron Francia y Alemania sino incluso entre aquellos que se llaman “aliados más firmes” como Gran Bretaña y España, que progresivamente fueron tomando distancia ante la posibilidad de un nuevo conflicto
En la historia de EE.UU., desde 1812 con el “Destino Manifiesto” de POLK, hasta la estrategia de la “Contención Comunista” de TRUMAN a BUSH senior (de 1945 a 1989), una doctrina no cambia así como así, por la estrategia electoral de un presidente o incluso por el cambio de Administración. Todo lo contrario, puede afirmarse que después de la caída de las torres gemelas y del orgullo nacional herido, la actual doctrina de EE.UU. ha calado muy hondo en el sentimiento nacional del pueblo estadounidense.
La Nueva Estrategia de Seguridad Nacional elaborada por RICE y RAMSFLELD consiste en eliminar cualquier ataque antes de que éste se produzca, a través de las llamadas “acciones preventivas” como centro fundamental de la “Nueva Doctrina” y que ha sido recogido en el documento Un equilibrio de fuerzas que favorezca la libertad (2002). Este nuevo posicionamiento no supone la renuncia a cinco décadas de doctrina estratégica echando por
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tierra los principios de contención y disuasión que dominaron la política exterior de EE.UU. durante la Guerra Fría. Muy al contrario, el papel de único guardián entre el centeno universal en esta era es fruto de una nueva definición que asume confiadamente la posición de total poderío de EE.UU. el mundo, renunciando a su complejo aislacionista y afirmando que el objetivo prioritario de su acción exterior es la eliminación física de un «enemigo» que no puede ser disuadido de otra forma.
Esos nuevos rivales, «terroristas y tiranos», consideran el suicidio como un sacramento, como planteó el presidente BUSH a lo largo del conflicto en Iraq. Por otra parte, el descontento y la ira no siempre contenida en amplios sectores de los creyentes del Islam en todo el mundo propicia un caldo de cultivo adecuado para continuar con la campaña de atentados que, ya fueran llevados a cabo por Al-Qaeda o por cualquier otro grupo extremista, propicia una dialéctica de acción-reacción difícilmente previsibles desde los nuevos objetivos estadounidenses de prevención.
Sin embargo, es necesario dudar de la absoluta novedad de esta doctrina que vincula a EE.UU. con el sistema internacional actual. Podría señalarse que las acciones preventivas son una interpretación primaria de la teoría de la disuasión que retoma la tradición hegemónica de la “Idea de América” de ROOSEVELT, de finales del s. XIX y principio del XX.
Derivado del debate político interno a la hora de definir la puesta en práctica de la doctrina de seguridad se llega a ese compromiso que hace conciliable la utilización de la fuerza como instrumento prioritario y a la vez encabezar procesos multilaterales en relación con el conflicto global planteado. Si llevamos esta solución de compromiso al ámbito de la teoría dominante en las RR.II. podemos decir que asistimos al nacimiento de la última versión del realismo político iniciado por Hans MORGENTHAU en 1948. Diversas generaciones de políticos y profesores se suceden, desde el realismo clásico de George KENNAN y Henry KISSINGER hasta el actual realismo preventivo de Condolenzza RICE, pasando por el neorrealismo de WALTZ y las desviaciones del realismo estructural de KEOHANE. Todo este proceso ha sido la excusa perfecta para ganar las distintas cátedras de RR.II. y sobre todo para la búsqueda de argumentos científicos y racionales que justificaran el comportamiento internacional histórico de EE.UU.
El actual realismo preventivo es una expresión clara del unilateralismo que recorre los nuevos objetivos diplomáticos, económicos y militares de EE.UU. en esta fase de la globalización, en donde el conflicto con Iraq ha sido interpretado como la prueba de fidelidad para la asignación de lo nuevos papeles que deberán jugar el resto de los «actores secundarios», entre ellos Naciones Unidas y los divididos Estados europeos, en los distintos escenarios. Algunos más recientes como son la reconstrucción iraquí y las negociaciones palestino-israelíes, pero también en aquellos escenarios futuros que se puedan plantear.
Los esfuerzos realizados por EE.UU. dentro de Naciones Unidas (NU), poco o nada tienen que ver con otros momentos de la diplomacia estadounidense como fueron la guerra del Golfo, el proceso de paz de Madrid y los Acuerdos de Oslo, la guerra en la antigua Yugoslavia, o la crisis en Kosovo, porque después de la guerra en Iraq, más que nunca, EE.UU. sólo confían en su propia fuerza y en lo alto de sus ideales. Todos los sujetos internacionales presentes han tomado nota de esta nueva determinación.
Los resultados del conflicto de Iraq condicionan un sistema internacional en el que los actores secundarios asisten, con mayor o menor resistencia, a una pérdida de peso ante el renovado empuje estadounidense, asumiendo la actual dinámica y jerarquía del medio internacional. En este esfuerzo se encuentran Francia y Alemania.
Los acontecimientos vividos antes y durante el conflicto han tenido una influencia directa en el programa seguido por la UE vinculada a la próxima ampliación a 25 Estados miembros en 2004. Una UE que, después del proceso de división demostrado a lo largo del conflicto en Iraq, asume con cierta resignación los distintos proyectos irreconciliables entre sus distintos miembros de su relación futura con el sistema internacional.
En la futura Constitución Europea se manifiesta un débil consenso en materia de seguridad y defensa, lo que supone un claro retroceso en los avances que se habían producido sobre todo desde Maastricht en 1992 hasta Niza en 2003. Se constata un serio déficit en política exterior de paz y seguridad porque sigue pesando demasiado la autonomía de los Estados nacionales.
En cuanto al futuro de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) y de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), gran parte de la opinión pública europea reclama una voluntad política y presupuestaria más decidida por parte de la UE para conseguir la sana ambición por afirmar nuestras propias responsabilidades con el sistema internacional. No seguir manteniendo una relación mediatizada que siga dando la razón a aquellos argumentos que califican a la UE como una «moneda sin Gobierno», o también la idea repetida del «gigante económico y comercial, enano político y gusano militar».
Las dudas sobre el necesario contrapeso que deba jugar la UE respecto a la nueva doctrina de seguridad de EE.UU. quedan despejadas no sólo por las dificultades y las divisiones internas sino también después de valorar su inexistente protagonismo en los debates sobre la reconstrucción de Iraq, de su aún más limitado papel en la reforma de la Alianza Atlántica y de su desaparición en el «tablero» del proceso de paz en Oriente Próximo.
Una situación también complicada es la que afecta a la ONU y a sus responsabilidades futuras en el sistema internacional. El protagonismo destacado adquirido en los prolegómenos del conflicto en Iraq hacía alentar un papel
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central que, después de la determinación estadounidense, se encuentra supeditado de forma directa al mayor o menor grado de resistencia de la organización hacia la nueva doctrina de seguridad.
EE.UU. siempre ha tenido esta visión instrumental de las OI a la hora de implicar sus objetivos exteriores a estos foros multilaterales, organizaciones, o resoluciones que, sea cual sea su beneficio político y militar, son consideradas ajenas al sentimiento estadounidense. Esta percepción histórica determina un margen de movimiento muy estrecho para la ONU, más aún cuando mantiene, como en el caso de Iraq, que las acciones militares preventivas, no derivadas de los mecanismos de seguimiento e inspección acordados, suponen «actos ilícitos internacionales» y por lo tanto socavan las bases del Derecho Internacional.
El sistema internacional, aun con todo, requiere el protagonismo de uno de los pocos elementos que como la ONU, con todas sus imperfecciones y puesto en riesgo su propia reforma y financiación, permiten una diversificación, no determinante pero sí significativa, de la dependencia del sistema internacional a los objetivos diplomáticos y militares de EE.UU.
En los años que van de la era de George BUSH y el final de la Guerra Fría, a la era de George W. BUSH y el principio de la guerra antiterrorista la diplomacia estadounidense ha aprendido bastante: ha tenido que asumir y administrar esa transformación que supuso pasar de la dominante visión geoestratégica en la mayor parte del s. XX a una lectura principalmente económica y comercial de sus intereses nacionales como principal desafío para este nuevo siglo. Aún con todo, su idea actual de la naturaleza esencial del sistema internacional no ha sufrido cambios: confiar de forma decidida y casi exclusiva en sus propias capacidades, en su fuerza y en lo justo de sus ideales. Asumir un liderazgo deseado o reclamado para dar respuesta a esos nuevos desafíos con los que ha querido enfrentarles este nuevo destino.
17.3 Superioridad militar, nuevo imperialismo y unilateralismo La nueva Doctrina de Seguridad Preventiva también tiene que ver con la supremacía militar. Esta ambición frente a posibles competidores no es algo nuevo para el sistema internacional: el deseo de mantener la supremacía estadounidense al intentar prevenir el surgimiento de una potencia competidora orientó la política exterior de EE.UU. durante gran parte del siglo pasado. El razonamiento estratégico explica por qué EE.UU. eventualmente intervino en ambas guerras mundiales, por qué se retiraron las fuerzas estadounidenses poco después de la Primera Guerra Mundial y se volvió a comprometer con la defensa de Europa no mucho después del fin de la Segunda Guerra Mundial.
Es curioso observar cómo en el interior de EE.UU., especialmente después de Afganistán en Iraq, las discusiones sobre el imperio o el imperialismo asociadas a la nueva ambición de liderazgo por parte de EE.UU. ocupan actualmente el centro del debate académico y teórico. Desde el 11-S la noción de imperio ha ganado mucho atractivo en EE.UU. El estudio de la opinión pública realizado durante la primavera y verano de 2004 demuestra que nunca ha existido un número tan alto de estadounidenses que aprobaran este liderazgo buscado y defendiera abiertamente que se abandonase hasta la apariencia misma de una política exterior democrática y constitucional. Es el Liderazgo Manifiesto, la voluntad incontestable de esta nueva era ara asumir un liderazgo fijado por la Providencia.
Otro punto que ocupa un lugar central en esta Doctrina de Seguridad Globalizada es aquel referido al surgimiento de un nuevo unilateralismo en las relaciones de EE.UU. con el sistema internacional. Tras los acontecimientos del 11-S parece aún más clara la idea permanente en la diplomacia estadounidense de la no necesidad de pedir autorización del Consejo de Seguridad para las operaciones militares en terceros países. Según la profesora Nicole
DELLER “EE.UU. ha violado, puesto en peligro o actuado para socavar de forma crucial todos los tratados que hemos estudiado. EE.UU. no solo se niega a participar en los mecanismos legales creados recientemente sino que incumple
obligaciones que recogen los tratados que ha ratificado”.
El intento de EE.UU. de socavar el Tribunal Penal Internacional (TPI) constituye un vivo ejemplo de la unilateralidad de sus motivaciones. La retirada del Protocolo de Kioto o el abandono de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Racismo son otros ejemplos que demuestran esta determinación.
En el ejercicio más claro de este nuevo unilateralismo, la Administración estadounidense declaró en 2002 que “Irán,
Iraq y Corea del Norte son Estados canallas, que forman el eje del mal”. Se reservó el derecho de destruir preventivamente cualquiera de ellos o a todos o a cualquier otro país considerado potencialmente hostil que poseyera, o planeara adquirir, armas de destrucción masiva: armamento nuclear, químico o biológico. Y entre tanto, contraveniendo lo prometido en el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (1968), EE.UU. aprobaba el desarrollo de nuevas y más utilizables armas nucleares propias y ampliaba de manera notable las posibilidades de una utilización limitada del arma nuclear en un probable conflicto.
Otra violación sistemática de la Administración estadounidense es la referente a la vulneración sistemática y unilateral de los derechos humanos, fundamentalmente en aquellas personas que considera prisioneros de guerra y los retiene indefinidamente en la bahía de Guantánamo (Cuba). Esta política, denominada por algunos autores como “el vale todo” en el desarrollo de los objetivos de seguridad, puede haber calado profundamente en algunos
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comportamientos de órganos estructurales del Estado y el Ejército. Son actos ilícitos internacionales que suponen un insulto a la dignidad humana y a toda la comunidad internacional, pero que están asentados en una dinámica alimentada desde los presupuestos gubernamentales y alentada por numerosos medios políticos, académicos y periodísticos. El unilateralismo histórico en el ámbito internacional demostrado por EE.UU. es, en esta nueva era,
más inevitable que nunca. Tal y como ha señalado el profesor Michael GLENON “Las disposiciones de las Cartas de las Naciones Unidas que reglamentan el uso de la fuerza ya no son consideradas una norma internacional de
obligado cumplimiento”. O como indica la analista internacional Flora LEWIS “EE.UU. le está dando la espalda a todas las normas internacionales.”
17.4 El newcons y el realismo preventivo La combinación de viejos y nuevos planteamientos conservadores en EE.UU. no constituyó un exclusivo patrimonio de los movimientos más extremistas sino que fue principalmente administrada por una corriente conservadora fuertemente consolidada desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Corriente que tuvo una incidencia inmediata en el sistema de partidos, en la política exterior y en el propio Ejecutivo. Este movimiento estuvo representado por conservadores muy prominentes y estuvo ligado al sentimiento patriótico nacional en la defensa del anticomunismo. Esta lucha anticomunista estuvo considerada como el principal objetivo de toda acción política y de gobierno en la defensa responsable del interés nacional.
El resurgimiento del movimiento conservador se materializó, entre otras cosas, en la fundación de publicaciones periódicas que se hicieron eco de este pensamiento, caracterizado por una forma clásica de hacer y entender la política interior y exterior. En el interior, por la victoria de los valores más conservadores y en el exterior por la vuelta a una renovada política de contención activa. Las relaciones de EE.UU. estuvieron condicionadas por una visión instrumental de la política exterior en donde podrían reconocerse los intereses estratégicos y económicos como los determinantes.
La denominada Revolución Conservadora de 1994, durante la primera presidencia de Bill CLINTON y desde similares argumentos ideológicos, propuso a los ciudadanos el Contrato con América que suponía un programa de diez puntos para la regeneración política y moral de EE.UU. Este contrato recogía las bases fundamentales que la Administración REAGAN había sembrado en el espíritu conservador. En este compromiso pueden encontrarse las bases ideológicas a lo que ellos denominan una nueva época conservadora y neoliberal: el vínculo ideológico entre la tradición nacional y el nuevo conservadurismo (newcons), en donde el realismo preventivo propicia un instrumento valioso para afrontar los nuevos retos. Por lo tanto, el reaganismo enlaza de forma directa con el pensamiento internacional que sustenta la nueva Doctrina de Seguridad Nacional, al encontrar la raíz del comportamiento exterior de EE.UU. en una fuerza interior (revolucionaria) que le permita combatir el desorden y el terrorismo internacional desde una posición activa y premonitoria. Desde este planteamiento, la nueva Doctrina tiene inevitablemente que llevar consigo una activación sustancial de las transferencias de armas y otros programas militares que permitan una superioridad indiscutible con una tecnología que propicie la utilización rápida y efectiva de la fuerza en cualquier territorio o frente a cualquier grupo terrorista en el mundo.
El realismo preventivo abre un proceso rápido que obliga a EE.UU. a transformar las clásicas doctrinas inservibles de la Guerra Fría y de la postguerra fría en una nueva filosofía y en una renovada política de seguridad acomodada a la presente realidad. Los planteamientos que vinculan la revolución conservadora origen del newcons y el realismo preventivo como teoría determinante de la actual Doctrina de Seguridad tienen su origen en el grupo conocido como los intelectuales de la defensa. Este grupo había comenzado a preconizar una nueva y completa estrategia para dominar el mundo incluso antes de la guerra en Afganistán. Muchos de sus miembros habían trabajado en anteriores Gobiernos republicanos y cuando George W. BUSH alcanzó la presidencia la mayoría de ellos fueron nombrados para ocupar puestos de responsabilidad vinculados al diseño de la política de seguridad.
La prefecta conjunción entre la producción intelectual, teórica y práctica que llevó al realismo preventivo a ser el centro de la Doctrina de Seguridad fue posible con el nombramiento de Donald RUMSFELD como Secretario de Defensa, siendo vicepresidente Dick CHENEY. Ambos ya habían pertenecido al Gobierno estadounidense en ocasiones anteriores. En su análisis del sistema internacional y los nuevos retos de seguridad los dos tuvieron la estrecha colaboración de Andrew W. MARSHALL, vinculado a los proyectos para promover una “revolución de los asuntos militares” por medio de una estrategia de alta tecnología aplicada a los distintos ámbitos estratégicos.
Uno de los miembros de este equipo de Defensa fue Paul WOLFOWITZ. Perteneció a los Gobiernos de REAGAN y de ambos BUSH. Su idea siempre era impulsar la búsqueda de una supremacía militar siempre mayor con relación a todos los rivales de EE.UU., incluidos los aliados occidentales. En 2001 señalaba su insistencia en la necesidad de establecer una Pax Americana, que ahora sí se había convertido en la corriente dominante del pensamiento estratégico.
El argumento central que argumentaría este realismo preventivo estaría fundamentado en la idea de que el 11-S supone el comienzo de las denominadas guerras de cuarta generación, entendiendo por éstas los conflictos basados en agresiones llevadas a cabo por acciones difícilmente previsibles, grupos suicidas, terror indiscriminado,
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etc. Estas amenazas asimétricas exigen una política exterior activa basada en el uso de la fuerza preventiva y nuevas bases que permitan una nueva consideración de las dinámicas de terror en al ámbito internacional.
Una vez se determinó que Al-Qaeda era la responsable de los atentados del 11-S, desde la Secretaría de Defensa estadounidense se encargó un estudio que encontrara vínculos entre Al-Qaeda y el régimen de Sadam HUSEIN. El objetivo era justificar a cualquier precio el derrocamiento de Sadam utilizando la fuerza militar. Utilizaron un compacto grupo de medios de difusión afines para marcar la opinión pública interna e internacional en este sentido. Consecuencia de este papel ha sido la amplia producción teórica y práctica de las RR.II., que han aparecido vinculadas a las nuevas estrategias de la seguridad. Como señala el profesor Tom BARRY, los teóricos del internacionalismo conservador apoyan los conceptos tradicionales de nación-Estado y su soberanía, para desde ahí rechazar el peso y protagonismo de toda la estructura multilateral y condicionar la posibilidad de una gobernanza global, negando un protagonismo para la sociedad civil. Comparten una interpretación de la soberanía nacional original puesto que al mismo tiempo la proponen total para EE.UU y limitada para el resto de los Estados.
La soberanía, desde cualquier presupuesto realista, está condicionada por el poder. El realismo preventivo considera que la soberanía nacional es plena, total e incontestable. Para el desarrollo de su nueva Doctrina de Seguridad, EE.UU. no rechaza categóricamente la necesidad y relevancia de las normas internacionales, los tratados y las leyes pero, consciente del poder y de sus responsabilidades globales, aplica una política unilateral considerando de su supremo poder militar y su claridad moral le confieren privilegios y prerrogativas especiales.
La política exterior estadounidense del Gobierno BUSH va un paso más allá de su habitual excepcionalismo histórico. No solo coloca a EE.UU. por encima del Derecho Internacional sino que asume para sí el papel exclusivo de principal regulador del sistema internacional. Pero, sobre todo, es una expresión clara del unilateralismo que recorre sus nuevos objetivos diplomáticos, económicos y militares en esta fase de la globalización.
17.5 El mundo de OBAMA La política exterior de la Administración OBAMA constituye uno de sus puntos fuertes. Lo cual ha sido reconocido incluso por especialistas republicanos, y por supuesto no ha sido tema de las primarias republicanas.
Pero no se trata solo de una buena gestión, sino que le ha tocado corregir los numerosos y graves errores de la Administración BUSH, que en esta materia ha sido uno de los peores Gobiernos –no solo republicanos– en la historia del país. El problema para OBAMA es que la economía ha ocupado el primer lugar y lo hará durante la campaña presidencial.
Al asumir el Gobierno en el 2009 y colocar como Secretaria de Estado a su contendiente en las primarias del Partido Demócrata, OBAMA se encontró un escenario internacional complejo para los intereses estadounidenses, por su rol como potencia global mundial, aunque ya no hegemónica. Su Administración no sólo heredaba dos guerras sino también un enorme déficit y una debilitada imagen entre los mismos aliados. A ello se sumaba las distintas visiones entre la Casa Blanca y el Departamento de Estado, típicas del neorrealismo y realismo político.
En tal escenario, China y Rusia comenzaron a aprovechar la coyuntura para acortar distancias e ir consolidándose como potencias hegemónicas. La primera aprovechando el capitalismo de Estado intensivo que adoptó –en muchos casos a costa de la vigencia de los derechos humanos y laborales– para mantener una tasa anual de crecimiento de dos dígitos. Al mismo tiempo, aprovechaba para avanzar con su reforma de los asuntos militares y la mayor tasa mundial de crecimiento del presupuesto militar.
Por su parte, Moscú, aprovechando sus reservas de recursos energéticos, trataba de recuperar las glorias del hegemonismo soviético, no solo en su «vecindario cercano». Esto llevó a algunos a considerar que EE.UU. estaba en decadencia; sin reconocer que la dinámica que estaba dándose era la del crecimiento de los otros, mientras que –como identificó Fared ZAKARIA– se construía un «orden internacional postestadounidense».
Su Administración no sólo heredaba dos guerras sino también un enorme déficit y una debilitada imagen entre los sus aliados. Con ese trasfondo, OBAMA y CLINTON comenzaron a revisar algunas de las prioridades del Gobierno anterior y definir nuevos temas. En el interior tuvieron que enfrentar la «militarización de la política exterior» que había establecido BUSH y el Pentágono tras el 11-S. Para ello, CLINTON adoptó dos recursos:
a) Una estrategia de «poder inteligente» b) La «diplomacia pública» –una variante de la diplomacia del doble carril–, complementándolo con el «poder
de convocatoria» de EE.UU con su personalidad y experiencia
Por su parte el presidente asumió el compromiso de repensar algunas de las misiones consideradas prioritarias y garantizar una posición global más estable y sostenible del país. Por otro lado, formuló algunas promesas que no ha cumplido y que han repercutido en su imagen internacional, especialmente mantener la prisión de Guantánamo.
Ambos funcionarios han desplegado una activa diplomacia, con frecuentes viajes y contactos directos con líderes alrededor del mundo. La revista Time, en su edición del 7 de noviembre de 2011, revela que CLINTON tiene una agenda de 18 horas diarias y desarrolló un «matrimonio entre diplomacia y tecnología», lo que le ha permitido
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mantener una presencia más activa y directa que la de su antecesora. Esto se produce en un mundo mucho más volátil que el de la década pasada.
OBAMA, en contraste con su antecesor, entendió que todo resultaría más fácil a través de la diplomacia. Él, contrariamente a lo que predicaba BUSH (quien gustaba de afirmar que EE.UU era un pueblo escogido por Dios y la historia para liderar el mundo), entendió que el mundo estaba en una transición hacia un nuevo orden internacional. Entendió que todo resultaría más fácil a través del multilateralismo y la diplomacia, lo cual ha sido reconocido hasta por el antiguo secretario de Estado, James BAKER. El propio mandatario indicó en una entrevista, que su política exterior tiende a seguir la línea de la Administración de George H.W. BUSH. Por ello mantuvo como Secretario de Defensa hasta hace unos meses a Robert GATES, un cercano colaborador del Gobierno anterior.
De alguna manera la línea de OBAMA ha impedido hablar de una «doctrina OBAMA», lo que parecía ser la costumbre de los mandatarios estadounidenses. Sin embargo, en caso de lograr la relección y ante un panorama mundial más definido en cuanto al juego de potencias y el desarrollo de un eje Washington-Pekín –como principal motor de las RR.II.– es muy probable que sea necesario formular tal doctrina.
Cabe señalar que si uno está en América Latina y, particularmente, en Centroamérica, puede parecerle que el Gobierno estadounidense no tiene política exterior, porque dentro de su agenda internacional no aparecen los temas hemisféricos, como se deduce del último informe del Congreso. Esta especie de «desinterés» por el llamado «patio de atrás» se evidencia en lo que una vez el embajador del Departamento de Estado estadounidense Cris ARCOS llamó la «política del bombero»; solo acude cuando hay una emergencia que puede desbordar la situación y afectar directamente la seguridad y defensa de EE.UU.
En resumen, la actual Administración ha comenzado a construir lo que bien puede denominarse el «mundo de OBAMA». La cuestión es si tendrá oportunidad de finalizar esa tarea –completando los compromisos pendientes– y formular una «doctrina OBAMA». Asimismo hay que tener en cuenta si CLINTON continuaría en un eventual segundo periodo.
El análisis de los discursos de la Administración OBAMA muestra tanto elementos de cambio como fuertes elementos de continuidad, particularmente en aquellos aspectos referidos al uso de la fuerza. La aproximación al Derecho internacional muestra una renovada voluntad de trabajar multilateralmente para la solución de diversos temas de la agenda internacional, aunque cuando se trate de una cuestión que ataña directamente al interés nacional estadounidense, hay que tener en claro que EE.UU. hará prevalecer su posición, como lo ha hecho a lo largo de la
historia. Todavía resuenan las palabras de Dean ACHESON cuando afirmaba que “el Derecho internacional no está
para tratar aquellas cuestiones que se refieren al poder soberano”.
Entre los diversos factores que confluirán al momento de una toma de posición efectiva por parte de EE.UU., un elemento no menor a considerar será la capacidad económica para implementar una operación de naturaleza militar dirigida a prevenir o poner fin a violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos y/o el derecho internacional humanitario, así como la voluntad política para hacerlo. El impacto de la crisis económica y financiera global, sumado a los ingentes recursos que demanda la participación de los EE.UU. en Afganistán e Iraq y otros puntos calientes del planeta, ponen en duda la existencia de esa capacidad.
17.6 La muerte de BIN LADEN fue el "cierre" del 11-S (CNN) — Una rueda de prensa en domingo por la noche no es algo común en la residencia oficial del presidente de EE.UU., y más cuando se trata de un acto no programado. Cuando se anunció que el presidente Barack OBAMA hablaría a la nación el 1 de mayo del 2011 poco antes de las 10 de la noche se sabía que el mensaje era importante.
¿Tras la intervención de la OTAN en Libia, habría pasado algo importante con Moammar GADHAFI? ¿Las tropas estadounidenses entrarían en otra parte del mundo árabe? ¿Se habría producido otro ataque terrorista? ¿O se trataba que Osama BIN LADEN, líder de Al-Qaeda, había sido llevado ante la justicia internacional por los ataques terroristas del 11-S?
El anuncio de la Casa Blanca no dio más detalles, por lo que quedó a la suposición lo que ocurriría esa noche. La especulación se dio primero en Internet y en las redes sociales. ¿Qué cosa sería tan importante que no podía esperar hasta un día después?
Poco antes de la media noche el mandatario estadounidense dio al mundo su mensaje: “Estados Unidos ha llevado a cabo una operación en la que murió Osama BIN LADEN, líder de Al-Qaeda y terrorista responsable del asesinato de miles de hombres, mujeres y niños inocentes.”
Una hora antes de su discurso, la noticia había sido descubierta. Keith URBAHN, jefe de gabinete de Donald RUMSFELD, exsecretario de Defensa, supo del acontecimiento y decidió difundirlo a través de Twiiter: “Una persona de renombre me ha dicho que mataron a Osama BIN LADEN. ¡Vaya!”
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Las cadenas importantes de noticias confirmaron que la noticia era verdad: el terrorista más buscado del mundo
estaba muerto. William KEYLOR, profesor de historia y RR.II. en la Universidad de Boston destacó que el hecho “es el cierre del 11-S… Al-Qaeda había sido disminuida, pero su líder seguía vivo.”
Mientras se difundía la confirmación de la muerte de BIN LADEN, emotivas celebraciones empezaron a suscitarse en todo EE.UU. La gente de la capital del país se arremolinó en la Casa Blanca, portando banderas, cantando el himno nacional y celebrando la noticia frente a las cámaras de televisión los cantos de: “¡U-S-A, U-S-A!”, se hicieron presentes.
"Los 38 minutos más intensos de mi vida"
El impacto emocional provocado por el anuncio se apagó la mañana del 2 de mayo. La gente quería más detalles, más explicaciones. Las preguntas como: ¿Cómo encontró Estados Unidos a Bin Laden? ¿Por qué lo mataron en vez de capturarlo? ¿Quién lo mató? Eran de las más citadas por la gente alrededor del mundo.
Pronto se supo que un equipo de élite de los SEAL de la fuerza armada había sobrevolado dos helicópteros en Abbottabad, Pakistán, donde BIN LADEN vivía en un complejo de tres pisos, junto con aproximadamente una veintena de personas, entre ellos sus familiares y uno de sus mensajeros de mayor confianza. EE.UU. había rastreado durante años al mensajero, y la CIA informó en septiembre del 2010 al presidente OBAMA que BIN LADEN podría vivir en el complejo.
El 29 de abril del 2011, después de varias reuniones con el Consejo de Seguridad Nacional, OBAMA autorizó un ataque contra el complejo habitacional. Con la Operación Gerónimo las tropas estadounidenses planearon abrir los muros del complejo e ingresaron a la casa, piso por piso. Localizaron a BIN LADEN y su esposa en el tercer nivel, dijo Jay CARNEY, portavoz de la Casa Blanca, en una conferencia de prensa. El funcionario dijo que un soldado disparó de muerte a BIN LADEN, cuando éste hizo un movimiento amenazador.
Una foto difundida por el Gobierno de EE.UU., muestra a OBAMA, al vicepresidente, Joe BIDEN; a la secretaria de Estado, Hillary CLINTON, y al secretario de Defensa, Robert GATES, junto con otros funcionarios en la Sala de Situaciones de la Casa Blanca, siguiendo los acontecimientos mientras ocurría la incursión. Más tarde CLINTON se
refirió al momento como “los 38 minutos más intensos de mi vida”.
“Creo que el hecho de que haya sido una operación tan exitosa fue la razón por la que el Gobierno decidió darla a
conocer. Vamos a sacar todos los hechos y dejar que las cosas caigan por su propio peso” dijo KEYLOR. "Y, por
supuesto, la desventaja de ello fue que realmente hizo enojar a los pakistaníes”.
EE.UU. y Pakistán trabajaron en conjunto durante años en su intento por localizar a BIN LADEN y en la lucha contra los extremistas islámicos cerca de la frontera con Afganistán. El temor a una fuga de información, y que aquella llegara a oídos de BIN LADEN, mantuvo en completo secreto las acciones del Ejército de EE.UU.
El director de la CIA en ese momento, Leon PANETTA, dijo a legisladores estadounidenses en una reunión a puerta cerrada que las autoridades pakistaníes estaban o “involucrados o resultaban incompetentes” porque BIN LADEN estaba oculto a simple vista.
El debate sobre las fotos sigue en proceso
Las fuerzas estadounidenses recuperaron 10 discos duros, 5 computadoras y más de 100 dispositivos de almacenamiento con información de inteligencia después del operativo, según un alto funcionario de EE.UU.
“Fue importante el hecho de que mataran a Bin Laden, pero también lo desmitifican”, dijo Thomas MOCKAITIS, autor
de Osama BIN LADEN. Una biografía. “Revelaron que es un megalómano, y en muchos sentidos una especie de persona pequeña. En lugar de este personaje grande, poderoso…”
El Gobierno decidió mantener clasificadas las fotos del operativo, al decir que la naturaleza gráfica de las imágenes sólo incitarían a más violencia, o a ser empleadas con fines propagandísticos. “No tenemos que mostrar estas cosas
como trofeos”, dijo OBAMA a CBS News.
Los estadounidenses, entre ellos importantes legisladores, creen que tienen derecho a ver las imágenes. Y algunas personas tienen otra inquietud: ¿Cómo saben que BIN LADEN está muerto si no pueden ver la prueba?
El republicano senador John MCCAIN, es uno de los muchos integrantes del Congreso estadounidense con permiso para ver las fotos. El político de Arizona, rival de OBAMA en la elección presidencial del 2008, dijo que no existían dudas de que BIN LADEN estuviera muerto.
Un juez federal rechazó el pasado 27 de abril una petición para liberar las imágenes del operativo, al argumentar
que “eran legítimos intereses de seguridad nacional el negar su divulgación.”
El jurista habló también sobre la muerte de BIN LADEN, que deja ver un manifiesto debilitamiento de Al-Qaeda, pero los grupos afines, entre ellos los talibanes, al-Shabaab y Al-Qaeda en la Península Arábiga “siguen comprometidos con la ideología del grupo. Los terroristas “solitarios” también son una amenaza, como hace poco vimos en Noruega y Francia.
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El presidente Barack OBAMA ha argumentado que la lucha contra el terrorismo continuará, ya que hace un año
advirtió que todavía quedaba trabajo por hacer, cuando anunció la muerte de BIN LADEN. “No hay duda de que Al-
Qaeda continuará con sus ataques en nuestra contra”, finalizó el presidente en un discurso hace algunos meses.
17.7 Cambio en EE.UU. pero ¿qué tipo de cambio? Por Gustavo PALOMARES (2008)
EE.UU. (y una gran parte del mundo) ha sido incapaz de crear nuevas mentalidades, métodos renovados, nuevas formas de aproximarse a los problemas globales más urgentes. La única posibilidad del cambio real, ese “Yes we can” también para el sistema internacional, sólo será posible si Barak OBAMA gana en noviembre la presidencia de esta aldea global.
Las apuestas, incluso económicas, manejando las distintas hipótesis sobre el resultado final de las elecciones presidenciales en EE.UU. para saber el próximo inquilino de la Casa Blanca, se han instalado más allá de los ambientes políticos y periodísticos previsibles. Los alumnos más motivados hacen tertulias y foros, mientras los vecinos y la familia cruzan envites y comidas a cuenta del resultado final con la última esperanza de ganar una invitación suculenta.
“Son muchas las voces que piden un cambio urgente de la relación de la gran superpotencia con el resto del
mundo”. Detrás de esta película entretenida, tan al gusto estadounidense del “political show bussines”, en la que MCCAIN podía ser interpretado por Steve MARTIN, OBAMA por Denzel WASHINGTON y la figura fulgurante de PALIN por una recatada Angelina JOLIE –la madre conservadora convertida en Lara CROFT de la política–; detrás de toda esta escenografía, el espectador sabe que, como en tantos filmes de final incierto y tinte apocalíptico, lo que está en juego es el futuro del mundo.
Probablemente estas USA´08 Elections son verdaderamente las primeras elecciones globales en nuestra era; un proceso consultivo en donde gran parte de afectados planetarios, invitados directos, pueden asistir al show pero sin tocar… perdón quería decir, sin votar.
Debajo del espectáculo de la Convención Demócrata en Denver (Colorado), de la Republicana en Saint Paul (Minnesota) y después de lo que va a ser una reñida carrera electoral presidencial en el mes de noviembre, el tema crítico en la reflexión actual, que realizan no sólo nuestras academias diplomáticas sino todo el conjunto de la sociedad internacional, es el referido a la continuidad y cambio en la política exterior de EE.UU.
Si tuviera que adelantar una conclusión de este variado y amplio debate global (también en una parte significativa de EE.UU.) es que son muchas las voces que piden un cambio urgente de la relación de la gran superpotencia con el resto del mundo. Por si fuera poco, nuestro King Kong económico occidental se tambalea dentro de este caos de Wall Street, cuando las torres gemelas del imperio financiero, Lehman Brothers y Merrill Lynch, caían derribadas –también en septiembre– por unas hipotecas basura que habían hecho las delicias de un sistema económico convencido de que el ladrillo y la especulación inmobiliaria eran la Anne entre los dedos de ese gorila que es la
riqueza fácil y rápida de las instituciones financieras al uso. “Una victoria de MCCAIN sólo puede suponer pequeñas transformaciones en la Doctrina de la Seguridad Preventiva llevada a cabo por la Administración saliente avalada
por el pensamiento neoconservador”. Una verdadera Manhattan, también para los recursos económicos irregulares presentes en el mercado buscando su blanqueada normalización.
En este escenario electoral y dentro de la mayor crisis económica y financiera del siglo, incluso así, hay opiniones expresadas en distintos medios estadounidenses y europeos que no nos quieren dejar soñar con un cambio en EE.UU. y en el sistema internacional. Parece increíble que sea el cambio, precisamente, la gran estrella en la campaña de ambos candidatos.
Para apagar nuestro particular sueño (I have a dream) auguran una decepción asegurada gane quien gane, ya sean republicanos o demócratas: da lo mismo que sea presidente blanco, con vicepresidenta joven, o presidente negro, con vicepresidente menos joven. Es muy probable que, como señalan estos agoreros, los soñadores sólo podamos esperar pequeños cambios en la vinculación de EE.UU. con el mundo; sin embargo, cuando estas nimias modificaciones afectan al único guardián entre el centeno universal provocan una gran transformación en todos los escenarios de esta representación planetaria. Y en esa obra, me temo, entramos todos.
Una victoria de MCCAIN tan sólo puede suponer pequeñas transformaciones en la Doctrina de la Seguridad Preventiva llevada a cabo por la Administración saliente avalada por el pensamiento neoconservador. Aun así, después de los fracasos confesos en Afganistán e Iraq y con la vuelta a ese denominado síndrome de Vietnam que parecía superado por la sociedad y los medios estadounidenses, “El pensamiento republicano en sus distintas versiones es incapaz de introducir esos cambios necesarios que lleven a EE.UU. a encontrar un nuevo liderazgo
menos agresivo” incluso una Administración republicana con vieja doctrina envuelta en un nuevo discurso tendría que introducir cambios sustanciales respecto a la contención militar y a la revitalización de los instrumentos diplomáticos.
Sin embargo, una política exterior se puede corregir en un momento dado; MCCAIN tendrá que hacerlo de forma inevitable si llega a la presidencia, pero ¿esto supondrá el cambio de la Doctrina de Seguridad Preventiva?
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Difícilmente es posible el cambio improvisado de una Doctrina, como la que ha sembrado la actual Administración en el sustrato de las clases medias y la mayor parte de las élites políticas y económicas en ese país, porque la consolidación de una nueva Doctrina –con mayúsculas– supone la afirmación de un liderazgo a partir de una lectura interna ampliamente compartida del interés nacional a la que se supedita todo lo demás: consenso partidista interno, política exterior, política de seguridad, política de defensa, instrumentos diplomáticos e incluso las mentalidades preponderantes en esa Nación. Todo eso es muy difícil de modificar de forma coyuntural, improvisando sobre la marcha de los distintos acontecimientos internacionales.
“El liderazgo preventivo de estos últimos ocho años ha calado muy hondo en el sentimiento nacional de los
republicanos”. El pensamiento republicano en sus distintas versiones, incluso después del fracaso en Afganistán e Iraq, es incapaz de introducir esos cambios necesarios que lleven a EE.UU. a encontrar un nuevo liderazgo menos agresivo, unilateral y militarista en el sistema internacional. Con pequeños matices respecto a BUSH, MCCAIN podría suponer un nuevo paso en la militarización del sistema internacional.
Como señalan una gran parte de prebostes del partido del elefante, incluido el candidato republicano y su brillante vicepresidenta, después de valorar positivamente los resultados en la guerra en Iraq. Estamos en una excelente oportunidad histórica para renacer de las cenizas que llevaron a EE.UU. desde la desaparición de la Unión Soviética a vagar por el escenario internacional con las dudas hamletianas de su liderazgo mundial, para volver a los orígenes de la gran República Americana, una doctrina para el s. XXI: la práctica de EE.UU. en la era de la globalización y también la teoría internacional dominante en este período de hegemonía multipolar. El liderazgo preventivo de estos últimos ocho años ha calado muy hondo en el sentimiento nacional -nacionalista, como señalaría Hans KOHN- de los republicanos y del pensamiento conservador.
En el campo demócrata, la cuestión tampoco es fácil porque la historia ha demostrado la gran distancia existente entre las promesas electorales, las ilusiones despertadas y la dura realidad del poder en Washington. El idealismo
frente al realismo del establishment. “Dar por hecho categóricamente que en caso de la llegada al poder de Barak
Obama las élites egoístas la harán prisionero, es mucho suponer”. Por ejemplo, el desequilibrio internacional de un presidente como WILSON, símbolo de la paz en Europa, y el WILSON intervencionista en Centroamérica. La gran distancia que hubo entre la idea electoral de KENNEDY con un nuevo compromiso con la humanidad –la Nueva Frontera en los asuntos internacionales– y la cruda realidad de Bahía de Cochinos o el inicio de la Guerra de Vietnam. La diferencia entre la vía rápida en la solución de los conflictos internacionales del CLINTON candidato y el segundo plano de la política exterior en los primeros meses del CLINTON presidente –con la guerra en la antigua Yugoslavia en vía de espera– para pasar después a la continuidad respecto a la anterior gestión republicana.
Como señalaba el célebre y anciano economista J.K. GALBRAITH en The Washington Post en ese momento: “EE.UU. deben recuperar el liderazgo moral en el mundo, perdido después del 11 de septiembre de 2001, en especial con las
intervenciones en Afganistán e Iraq. Las élites egoístas, cerradas y satisfechas hacen al presidente prisionero.”
Dar por hecho categóricamente que en caso de la llegada al poder de Barak OBAMA esas élites egoístas lo harán prisionero, es mucho suponer. Son muchas las personas en el mundo que han tenido un sueño y esperan que se haga realidad cuando escuchan al candidato demócrata hablar de la necesidad de un nuevo pacto político de EE.UU. con en el mundo. Y lo hace desde la coherencia de haber mantenido posiciones que, como la negativa a la ocupación militar de Iraq, no eran las más comunes para los demócratas –basta mirar lo que dijeron y votaron destacas personalidades del Partido del asno como fueron Hillary CLINTON o, incluso, el actual candidato a Vicepresidente, Joe BIDEN– ni tampoco para el conjunto de la sociedad estadounidense que, en ese momento, sólo una minoría rechazó.
EE.UU. debe recuperar el liderazgo moral en el mundo, perdido después del 11 de septiembre de 2001, en especial
con las intervenciones en Afganistán e Iraq. “La política exterior debe privilegiar los instrumentos diplomáticos
clásicos y reinventar nuevas herramientas negociadoras aprovechando dinámicas anteriores”. Del miedo que han provocado y provocan en la sociedad internacional, incluso en sus aliados europeos más próximos, deben pasar a ser una cara más amable para afrontar los riesgos colectivos en la seguridad.
Es cierto que EE.UU. sólo ha creído históricamente en sus capacidades y en lo alto de sus ideales, pero en esta era global tendrá que aprender a manejar con más finezza los marcos multilaterales. El primero de ellos –como señala Zbigniew BREZEZINSKY cuando habla de las Alianzas– es que uno no puede provocar divisiones dentro de su propia familia, como pasó con Iraq con el grado de oposición y las heridas que este acto ilícito internacional provocó entre de aliados europeos.
La política exterior de EE.UU. debe privilegiar los instrumentos diplomáticos clásicos y reinventar nuevas herramientas negociadoras aprovechando incluso dinámicas anteriores que estaban olvidadas o en vía muerta. Una de las conclusiones que deberá aprender la diplomacia estadounidense es que, fracasada la utilización de la fuerza militar en Afganistán e Iraq, “Estados Unidos tienen la obligación de plantear un cambio profundo en la confianza con sus aliados europeos que provoque un cambio en la jerarquía de los principales puntos de la Agenda
Transatlántica”. La única forma eficiente para combatir el terrorismo islámico es eliminar los caldos de cultivo en donde crece el reclutamiento de los grupos radicales islámicos. El conflicto de Oriente Medio podría ser un ejemplo
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muy significativo: no existirá paz en el corazón de los árabes en tanto no se solucione el contencioso árabe-palestino-israelí. Y éste no se solucionará hasta que EE.UU., con una fuerza renovada y más allá de los intentos tímidos de los últimos meses de BUSH, no asuma un liderazgo diferente en este proceso.
Las dudas sobre el necesario contrapeso que deba jugar la Unión Europea respecto a EE.UU. quedan despejadas no sólo por las dificultades y las divisiones internas (después del Tratado de Lisboa y del no irlandés, está el limbo) sino también después de valorar su inexistente protagonismo en los debates sobre la reconstrucción de Iraq, de su aún más limitado papel en la reforma de la Alianza Atlántica y de su desaparición en el tablero del proceso de paz en Oriente Medio. Aun con todo, EE.UU. tienen la obligación futura de plantear un cambio profundo en el tono y confianza con sus aliados europeos que provoque un cambio en la jerarquía dentro de los principales puntos de la Agenda Transatlántica. El primero de ellos, es encontrar un nuevo marco institucionalizado de relación con Rusia, encontrarle el puesto que le corresponde acorde con el gran país que es. La estrategia de cordón sanitario y de aislamiento desde la OTAN acompañado con la instalación de los distintos paraguas defensivos, puede traer, como siempre ocurrió históricamente, consecuencias funestas para el futuro de nuestro continente y del sistema internacional.
Una situación también complicada es la que afecta a Naciones Unidas y a sus responsabilidades futuras en el
sistema internacional con una nueva Administración en EE.UU. “La única posibilidad del cambio real, ese YES WE CAN también para el sistema internacional, sólo será posible si Barak Obama gana en noviembre la presidencia de
esta aldea global”. El protagonismo destacado, adquirido antes, durante y el que tendrá después de Iraq, hace alentar un papel central que, de forma inevitable, se encuentra supeditado de forma directa al mayor o menor grado de resistencia de la Organización hacia el mantenimiento, o no, de la Doctrina de Seguridad. EE.UU., demócratas y republicanos, siempre han tenido esta visión instrumental de las organizaciones internacionales a la hora de implicar sus objetivos exteriores a estos foros multilaterales, organizaciones, o Resoluciones que, sea cual sea su beneficio político y militar, son consideradas ajenas al sentimiento estadounidense.
El sistema internacional, aun con todo, requiere el protagonismo de uno de los pocos elementos que, como Naciones Unidas, con todas sus imperfecciones y puesto en riesgo su propia reforma y financiación, permiten una diversificación, no determinante pero sí significativa, de la dependencia del sistema internacional a los objetivos diplomáticos y militares de los Estados Unidos.
En resumen, podría señalarse que la futura relación de EE.UU. y el sistema internacional después del fracaso en Afganistán e Iraq, responde, en gran medida, al mantenimiento o no de la clásica estrategia de la contención sobre problemas delimitados y espacios geográficos concretos; una política de contención que ha ido desplazándose según el momento histórico: comunismo, nacionalismo exacerbado, narcotráfico, islamismo radical, terrorismo internacional, y así sucesivamente.
Todos estos problemas suponen riesgos graves para el sistema internacional y necesariamente tenemos que afrontarlos, pero EE.UU. y una gran parte del sistema internacional no han sido capaces de crear nuevas mentalidades, métodos renovados, nuevas formas de aproximarse a los problemas y de proyectar los objetivos internacionales. Muchos pensamos que la única posibilidad del cambio real, ese YES WE CAN también para el sistema internacional, sólo será posible si Barak OBAMA gana en noviembre la presidencia de esta aldea global.
17.8 Un “New Deal” para EE.UU. y para el mundo por Gustavo PALOMARES
(2008) Sea quién sea el próximo presidente de EE.UU., tendrá que administrar la caída de esta forma de entender el capitalismo y el inicio de un nuevo ciclo. La labor no será fácil teniendo en cuenta que en ocho años EE.UU. ha fracasado; la definición de ese deseado nuevo liderazgo sólo será posible a partir de la proyección exterior de los valores internos capaces de ganar la confianza perdida.
Inmersos en la crisis financiera, y una vez concluidos los debates entre los candidatos a la Casa Blanca, está claro que el apoyo a la clase media –con todo tipo de promesas que puedan lanzarse– y la gestión del Plan de Rescate son las claves decisivas para decidir el próximo Comandante en Jefe capaz de enfrentarse al nuevo enemigo global: las “Bin Laden SubPrime”.
La fórmula mágica que haga posible el milagro de la remontada electoral buscada por MCCAIN, se centra en proponer que el Estado compre a los ciudadanos sus hipotecas basura, mientras que su oponente OBAMA –favorito en todas las encuestas, pero está por ver– defiende una fuerte regulación futura del sistema financiero.
Mientras esto ocurre, los espectadores asisten a este espectáculo que, como homenaje al reciente desaparecido Paul NEWMAN, parece una nueva versión cinematográfica de El Golpe (Universal Pictures, 1973), pero en este caso el timado no es otro que la ciudadanía estadounidense y mundial, ingenuas víctimas propiciatorias de una forma contaminada de entender la mundialización económica y financiera.
La posición claramente electoral de ambos candidatos sobre este Plan de Rescate –presentado como una pieza fundamental para evitar el derrumbe del sistema financiero– supone la escenificación del fracaso estrepitoso del sistema económico preponderante en esta fase de la globalización especulativa. “El nacimiento de un híbrido
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económico y político supone el más claro exponente de una tercera vía entre capitalismo y socialismo fruto de la
caída en cadena de un sistema podrido”. Y también el fracaso de las Administraciones estadounidenses, especialmente esta última, y la de muchos Gobiernos occidentales que no dudaron en participar en esa foto de las Azores financiera y alentaron un crecimiento falso sobre la base de las ficticias cuentas de resultados y de sueldos millonarios para ejecutivos sin ideología y sin escrúpulos.
Mientras tanto, los socios transatlánticos de la Unión Europea ruedan de reunión en reunión, del G4 hasta el Eurogrup, a remolque del Plan de Rescate estadounidense, adoptando un abanico de propuestas que va desde la nacionalización británica de la banca, hasta la intervención de entidades bancarias significativas por parte alemana, la compra de activos financieros estratégicos por parte francesa o, incluso, el aval público a entidades financieras en el caso español.
En resumen, el nacimiento de un híbrido económico y político que, más allá de otros antecedentes históricos y experiencias, supone el más claro exponente de una tercera vía entre capitalismo y socialismo fruto de la caída en cadena de un sistema podrido. Un proceso que haría las delicias de esos teóricos del derrumbe que, como Rosa LUXEMBURG o Henryk GROSSMANN, lo habían presagiado con escaso éxito.
Ciertas opiniones un tanto apocalípticas como la de John GRAY (“A shattering moment in America’s fall from power”, en The Guardian) anuncian la caída esta vez, no del muro y de la Unión Soviética, sino del imperio político y económico estadounidense en el mundo. Sin caer en exageradas expectativas, parece claro que, sea quién sea el próximo presidente de EE.UU. tendrá que administrar la caída de esta forma de entender el capitalismo y el inicio de un nuevo ciclo; una nueva era del sistema económico mundial. Con el Plan de rescate del presidente saliente George. W. BUSH aceptado por ambos candidatos, y con los distintos Planes de rescate en Europa, estamos asistiendo al nacimiento de nuevo liderazgo en el sistema internacional y hemos pasado de la política de seguridad preventiva a la política del capitalismo preventivo: una lectura principalmente financiera con intervención pública del Interés Nacional.
Sin embargo, son muchos los que en el fondo piensan que en lo fundamental de la crisis y de la decisión adoptada lo que ha pesado ha sido el Special Interest, el Interés Egoísta que algunos destacados historiadores en EE.UU. han asignado a la política de este país en momentos en donde primaba la diplomacia del dólar y el imperio de las stocks options.
A fin de cuentas, la primera conclusión de este Crack de 2008 es que asistimos a una nueva ordenación del poder financiero y económico mundial, en donde los principales y directos beneficiados de las medidas adoptadas seguirán siendo las instituciones financieras, pero la factura será pagada por las clases trabajadoras y medias. Una ciudadanía global que, aun reconociendo la necesidad, valora negativamente acudir con dinero público al auxilio de un sistema podrido, inyectando dinero de los contribuyentes sin conocer a priori claramente las condiciones –la letra pequeña de los respectivos Planes– y sin demandar responsabilidades económicas, financieras y también políticas. En conclusión, más dinero para éstos nuevos Banksters de esta Gran Depresión.
“Hablar de este nuevo comunismo/socialismo capitalista es plantear con cierta sorna cuál puede ser el papel
asignado a los poderes públicos y el futuro papel del Estado”. Es inevitable pensar en la existencia de impunidad cuando, después del vale todo de esta barra libre financiera, muy probablemente los culpables de esta situación seguirán guiando en el futuro el timón económico y financiero de este barco. No depurar responsabilidades –como una condición inevitable en la intervención de los distintos Estados con el objetivo de sanear el sistema financiero– alimenta esa imagen de la existencia de ricos buenos, que van al cielo de los beneficios regulares y de la expansión, y de ricos malos, condenados al fuego de la quiebra y de la intervención; todo ello, en esta nueva Hoguera de las Vanidades que podría reescribir la sublime obra de Tom WOLFE, llevada al cine con no mucho acierto por Brian DE
PALMA (Warner Bross, 1989).
A nadie se le oculta que detrás de los Planes de rescate en EE.UU. y en la UE (“No podíamos imaginar que
existiría un Estado compasivo dispuesto a asumir un liderazgo financiero alternativo”) –también de las propuestas estrella de ambos candidatos a la Casa Blanca– se encuentra una gran quiebra de los valores políticos e ideológicos que habían regido gran parte del s. XX y estos albores del XXI. Hablar de este nuevo comunismo/socialismo capitalista o incluso (me perdone LENIN por el anatema) del socialismo como fase superior del capitalismo, es plantear con cierta sorna cuál puede ser el papel asignado a los poderes públicos y el futuro papel del Estado, después de la nacionalización y de la compra estatal de instituciones financieras en la búsqueda de una solución a la crisis. Ante esta nueva consideración del Estado es inevitable ver el reflejo de KEYNES y dar la razón a aquellos renombrados compañeros economistas que siguen reivindicando con fuerza su figura y sus ideas (al respecto, véase www.economiasuntzu.blogspot.com)
Después que el discurso neoliberal decretara el Estado mínimo como un elemento inevitable en la frontera entre lo público y lo privado, llegamos al Estado residual demandado por muchas posiciones que defendían la necesidad de entregar la responsabilidad pública a los intereses privados. Alternativamente a esta visión, otros defendimos que el objetivo en esta era debería ser construir un Estado Inteligente –como nos enseñó Bernardo KLIKSBERG (idea que puede encontrarse en www.anahitxt.com.ar/blog2/wp-content/kli_repen1.pdf)– con una necesaria presencia estatal y
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primando la clave social en el diseño de las políticas públicas. “El debate en la Unión Europea supondrá una nueva
definición de los Estados de Bienestar Social”.
Unos y otros, no podíamos imaginar que dentro de estas alternativas, también existiría un Estado compasivo dispuesto a asumir, como está ocurriendo en esta crisis, un liderazgo financiero alternativo. En EE.UU. algunos críticos del Partido Republicano o próximos al sentimiento más conservador (clásico y neo), lo califican como un Estado filo-socialista transformado en Estado especulador. El debate sobre esta cuestión en la Unión Europea –agravada la crisis integradora después del segundo plano que han ocupado el Consejo Europeo a lo largo de este proceso– con toda seguridad supondrá una nueva definición de los Estados de Bienestar Social –progreso social como señala el Tratado y la non nata Constitución–, para, después de vivido lo vivido y con nuevos ojos, ponderar la mayor o menor necesidad y presencia del Estado en los diferentes proyectos políticos y económicos.
En EE.UU., epicentro de este torbellino y en plena campaña presidencial, el debate respecto al futuro y responsabilidades del Estado en el diseño y ejecución de las políticas públicas –como señalan algunos analistas– pone claramente al descubierto significativas incongruencias; por ejemplo: ¿qué tipo de sistema es éste que acepta con naturalidad que el Estado compre participaciones en los bancos, se haga con el control monetario de Wall Street con un Rescate financiado con el dinero de los ciudadanos y no acepte el seguro médico como un derecho universal? Algunas de estas graves incoherencias tienen que ver con puntos centrales en las últimas campañas electorales en ese país y conectan con la promesa de OBAMA de ir avanzando hacia ese último objetivo en la universalización de derechos básicos.
El nuevo liderazgo estadounidense depende en gran parte de esta nueva definición del Estado y de la solución progresiva de estas grandes incongruencias; más aún si, como señalan OBAMA y MCCAIN, EE.UU. ambicionan seguir siendo arquetipo económico y paradigma político de principios y valores del sistema occidental. La labor no será fácil teniendo en cuenta que en ocho años EE.UU. han fracasado en su proyecto nacional e internacional; el fracaso estrepitoso de una sociedad que se considera ganadora y que lleva el triunfo en su ADN nacional. La definición de ese deseado nuevo liderazgo sólo será posible, como siempre ha sido históricamente en el caso estadounidense, a partir de la proyección exterior de los valores internos pero, sobre todo, si es capaz de ganar la confianza perdida. En conclusión, un New Deal para esa nación y también para el sistema internacional.
17.9 Discurso de OBAMA al recibir el Premio Nobel de la Paz (diciembre 2009)
El presidente de EE.UU., Barack OBAMA, ha recibido el jueves el premio Nobel de la Paz. A continuación algunas citas de su discurso al momento de recibir el galardón:
17.9.1 Sobre el premio:
Sería negligente si no reconociera la considerable controversia que ha generado vuestra generosa decisión. En parte, esto es porque estoy al comienzo, y no al final, de mis labores en el escenario mundial. Quizás el problema más profundo que rodea mi recibimiento de este premio es el hecho de que yo soy el comandante en jefe de una nación que está en medio de dos guerras. Una de estas guerras está aplacándose. El otro es un conflicto que EE.UU. no buscó; uno en el que estamos junto a otros 43 países en un esfuerzo por defendernos y al resto del mundo de más ataques.
17.9.2 Sobre los conflictos de hoy
Una década iniciando un nuevo siglo, (la) antigua arquitectura está doblándose bajo el peso de nuevas amenazas. El mundo podría no seguir estremeciéndose ante la perspectiva de una guerra entre dos superpotencias nucleares, pero la proliferación podría aumentar el riesgo de una catástrofe. El terrorismo ha sido por mucho tiempo una táctica, pero la tecnología moderna permite que unos pocos hombres con una furia desatada asesinen a inocentes a una escala espantosa.
Más aún, las guerras entre naciones han dado paso cada vez más a conflictos dentro de los países. El resurgimiento de conflictos étnicos o sectarios, el aumento de movimientos secesionistas, insurgencias y Estados fallidos, han atrapado crecientemente a civiles en un caos sin fin. En las guerras de hoy, mueren muchos más civiles que soldados, se siembran las semillas del conflicto futuro, las economías son destrozadas, las sociedades civiles se quiebran, aumenta la cantidad de refugiados y a los niños les quedan cicatrices.
17.9.3 Justificación de acciones militares
Afronto el mundo como es y no puedo permanecer sin hacer nada frente a las amenazas al pueblo estadounidense. Hablemos claro: el mal existe en el mundo. Un movimiento no-violento no podría haber detenido a los Ejércitos de HITLER. Las negociaciones no pueden convencer a los líderes de Al Qaeda para que depongan las armas. Decir que la fuerza a veces es necesaria, no es una llamada al cinismo, es un reconocimiento a la historia, las imperfecciones del hombre y los límites de la razón.
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Abordo este punto porque en muchos países hay una profunda ambivalencia sobre las acciones militares hoy en día, sin importar la causa. En algunos momentos, esto se une a una desconfianza reflexiva sobre EE.UU., la única superpotencia militar del mundo. Sin embargo, el mundo debe recordar que no sólo se trataba de instituciones internacionales, tratados y declaraciones, lo que trajo la estabilidad al mundo después de la Segunda Guerra Mundial.
Cualquier error que hayamos cometido, el hecho evidente es éste: EE.UU. ha ayudado a asegurar la seguridad global por más de seis décadas con la sangre de nuestros ciudadanos y la fortaleza de nuestras fuerzas armadas. ...Entonces sí, los instrumentos de la guerra tienen un rol a jugar en la preservación de la paz. Y sin embargo, esta verdad debe coexistir con otra, que sin importar cuán justificada sea, la guerra promete tragedia humana. El coraje y sacrificio del soldado está lleno de gloria, expresando la devoción al país, a (una) causa y a (sus) compañeros de armas. Pero la guerra en sí misma nunca es gloriosa y nunca debemos presumir de ella como tal.
17.9.4 Reglas de compromiso
Creo que todas las naciones -tanto fuertes como débiles- deben adherirse a los estándares que gobiernan el uso de la fuerza. EE.UU. no puede insistir en que otros sigan las reglas del camino si nosotros mismos nos negamos a seguirlas. Porque cuando no lo hacemos, nuestra acción puede parecer arbitraria y minar la legitimidad de futuras intervenciones sin importar cuán justificada estén.
Creo que la fuerza puede ser justificada por razones humanitarias, como ocurrió en los Balcanes o en otros lugares que han sido marcados por la guerra. La inacción destroza nuestra conciencia y puede llevar a una intervención posterior más costosa. Es por eso que todas las naciones responsables deben apoyar el papel que los Ejércitos con una orden clara pueden tener para mantener la paz.
17.9.5 Sobre el papel de EE. UU. y la OTAN
El compromiso estadounidense con la seguridad global nunca será dejado de lado. Pero en un mundo en el cual las amenazas son más difusas y las misiones más complejas, EE.UU. no puede actuar solo. Esto se confirma en Afganistán. Esto es cierto en Estados golpeados como Somalia, en donde el terrorismo y la piratería se unen a la hambruna y al sufrimiento humano. Y tristemente, seguirá siendo cierto en regiones inestables en años venideros.
Los líderes y soldados de los países de la OTAN -y otros amigos y aliados- demuestran esta verdad a través de la capacidad y coraje que han mostrado en Afganistán. Pero en muchos países hay una desconexión entre los esfuerzos de aquellos que están al frente y la ambivalencia del público general. Entiendo por qué la guerra no es popular. Sin embargo, también sé esto: la creencia de que la paz es deseable rara vez es suficiente para alcanzarla. La paz requiere responsabilidad. La paz acarrea sacrificios. Es por eso que la OTAN continúa siendo indispensable. Es por eso que debemos fortalecer a la ONU y a las fuerzas de paz regionales y no dejar la tarea a unos pocos países.
17.9.6 Sobre el desarme nuclear
Estoy comprometido a mantener este tratado. Es una pieza central de mi política exterior. Y estoy trabajando con el presidente (Dmitri) MEDVÉDEV para reducir las reservas nucleares de EE.UU. y Rusia.
17.9.7 Sobre Irán y Corea del norte
También nos incumbe a todos insistir en que naciones como Irán y Corea del Norte no jueguen con el sistema. Aquellos que dicen respetar la ley internacional no pueden apartar su mirada cuando se desobedecen esas leyes. Aquellos que se preocupan por su seguridad no pueden ignorar el peligro de una carrera armamentista en Oriente Próximo o en Asia. Aquellos que buscan la paz no pueden permanecer sin hacer nada mientras los países se arman para una guerra nuclear.
17.9.8 Sobre el clima
El mundo debe unirse para afrontar el cambio climático. Hay pocas disputas científicas respecto a que si no hacemos nada nos enfrentaremos a mayores sequías, hambrunas y desplazamientos masivos que alentarán más conflictos por décadas. Por esta razón, no son sólo científicos y activistas son quienes piden un cambio y acciones enérgicas, son también los líderes militares en mi país y otros que entienden que nuestra seguridad común pende del equilibrio.
17.10 La globalización de la seguridad en el sistema internacional actual y los nuevos conflictos
Asistimos a una nueva era definida por la globalización, la cual podemos entender como la mundialización de las relaciones económicas, políticas, culturales y sociales entre todos los actores de la SI. Es la imposición del
mercado y del consumo, lo que ha consolidado el capitalismo como sistema mundial. A ello se ha de unir que las
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nuevas migraciones dan lugar a sociedades cada vez más complejas, donde las referencias de identidad dejan de ser unidireccionales. La globalización viene acompañada también por lo que se ha dado en llamar pensamiento único (componente ideológico excluyente, de fundamentalismo del mercado, según el cual las cosas se deben hacer de determinada manera y aquel que así no lo entienda quedará excluido o corriendo el riesgo de la desaparición) y, por otro lado, implica poderes concentrados sin legitimidad democrática y legitimidad democrática sin poder real. Con todo, también se dan movimientos de resistencia a la globalización (tanto en el Primer como en el Tercer Mundo). La celeridad e intensidad de los cambios derivados del proceso de globalización, así como la multiplicidad de actores y foros de negociación simultáneos, han introducido transformaciones profundas en la orientación, en el diseño y en la instrumentación de las RR.II. en los últimos años. Se trata de una nueva era regida por una jerarquización del poder internacional diferente, en la que las relaciones entre Estados, así como entre éstos y sus ciudadanos, se encuentran progresivamente subordinadas y condicionadas por el control y la capacidad de intervención de un tipo de «Gobierno mundial». Este Gobierno velaría por el mantenimiento de la paz, la vieja aspiración no conseguida de la Sociedad de Naciones y de las Naciones Unidas. Los atentados del 11-S evidenciaron brutalmente algunas de las coordenadas de la nueva Era Global. No obstante, éstas ya empezaban a darse con anterioridad. Veamos cuáles eran y son:
a) En primer lugar, la globalización ha puesto al mundo al alcance de redes que no conocen fronteras, ni se corresponden con los Estados. Estas redes han privatizado la guerra reconvirtiéndola en terrorismo, hecho que acelera la tendencia al incremento de las víctimas civiles, iniciada en el s. XX. En la Primera Guerra Mundial hubo un 15% de víctimas civiles; en la Segunda Guerra Mundial y en la guerra de Corea, un 50%; y en la segunda guerra del Golfo, un 85%.
b) En segundo lugar, se ha demostrado la capacidad de determinadas redes terroristas de ser tremendamente destructivas. Esto les permite asumir, sin complejos, el papel de gran potencia y golpean así a la única potencia real en su propio territorio. Entonces, ponen en evidencia los sistemas de defensa y seguridad convencionales. Paradójicamente, ahora que EE.UU. se ha convertido en la única superpotencia mundial podría suceder que se incrementara su vulnerabilidad y que se acelerara la erosión de su supremacía.
c) En tercer lugar, son redes que Ignacio RAMONET ha calificado de Estados sin territorios, que parasitan territorios que no tienen Estado: el Afganistán de los talibanes, Somalia, la región tribal de Pakistán, determinadas zonas del Yemen y del Sudán... Es por estos motivos que resulta tan difícil su desarticulación. Una acción militar como la de EE.UU. en Afganistán en otoño de 2001 puede conquistar el territorio, pero no puede garantizar la eliminación de la red. Simplemente, ésta se traslada a otro territorio en el que pueda asumir las funciones de Estado.
d) En cuarto lugar, estas redes se alimentan de las contradicciones abiertas por los nuevos conflictos, que adquieren un carácter progresivamente asimétrico: Estados o coaliciones contra redes, o coaliciones contra Estados situados fuera del nuevo orden internacional en el mundo de la Era Global. Ejemplos de ello fueron la guerra de Iraq en 1991, la guerra de Iraq de 2003, los diferentes conflictos de los Balcanes –Kosovo, Bosnia y Chechenia-, etc.
e) En quinto lugar, los conflictos asimétricos de la Era Global amenazan con extenderse a Oriente Próximo, el Cáucaso y Asia Central, que concentran importantes reservas de petróleo y de gas natural. El control de las fuentes primarias de energía es una de las bases sobre las que pivota la conflictividad del mundo globalizado, y es donde coinciden —o se enfrentan— los intereses del poder militar y económico.
El 11-S abrió un nuevo tipo de conflicto asimétrico: una red terrorista contra la única superpotencia que sobrevivió a la Guerra Fría. A partir de ese momento, la réplica de la superpotencia, y del mundo occidental en general, ha sido considerar al terrorismo internacional como un problema militar y no como, hasta entonces, una perversión de las relaciones políticas. Esto vale para Al-Qaeda y los talibanes. Ahora bien, también vale para ETA y el País Vasco, para la guerrilla en Chechenia, para el movimiento islámico de Uzbekistán, para el movimiento independentista uigur en China, y para un largo etcétera.
En pocas palabras, el 11-S llevó a EE.UU. a la terrible realidad. Paradójicamente, en el mundo de la Era Global nadie puede garantizar ni seguridad global, ni estatal, ni territorial, porque la naturaleza asimétrica de los conflictos lo hace imposible. Estos terribles hechos fueron el leitmotiv de la nueva estrategia de seguridad. En septiembre de 2002, el Gobierno de EE.UU. presentó el documento de su Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). La ESN es el documento que desarrolla la visión, objetivos y medidas para la seguridad nacional de la Administración estadounidense durante los próximos años. Esto es tanto como decir que es el documento máximo en las políticas de defensa exterior e interior, pero también influye en la política exterior estadounidense y, por lo tanto, de todo el orbe. La ESN de 2002 inaugura formalmente el período unipolar bajo la Administración BUSH. Este documento definió sus intereses en forma de amenazas. La amenaza viene del eje del mal –encarnada en países como Irán, Iraq y Corea del Norte-, el cual debe ser combatido por cualquier medio; política denominada el “vale todo” por algunos autores. La ESN 2002 está estructurada en torno a dos grandes temas: la seguridad y la economía y está basada en cuatro puntos:
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a) La acción militar preventiva contra Estados hostiles y grupos terroristas que detente o intenten elaborar armas de destrucción masiva.
b) La afirmación indiscutible de un liderazgo político, militar y económico en el sistema internacional al que se supedita todo lo demás dentro del proceso de globalización: no se permitirá que ninguna potencia extranjera le dispute su poderío militar en el mundo.
c) El ejercicio de un unilateralismo que condiciona las dinámicas globalizadoras. La cooperación multilateral internacional está supeditada al hecho cierto de que EE.UU. no dudará en actuar solo en caso de ser necesario para defender sus intereses y la seguridad nacional e internacional.
d) La extensión de los valores occidentales como valores universales de global imposición: el objetivo es la extensión de la democracia y los derechos humanos en todo el mundo, particularmente en el mundo musulmán.
La nueva estrategia global adoptada por el país que actúa como elemento «regulador» del sistema internacional, introduce la lucha contra el terrorismo internacional, o contra los Estados que patrocinan el terrorismo, como primer punto en la agenda global. Las amenazas de hoy provienen menos de grandes ejércitos que de pequeñas y oscuras bandas de terroristas; menos de Estados fuertes que de Estados débiles o fracasados. El uso preventivo de la fuerza frente a ataques inminentes, amplía el significado de la prevención. Tras los acontecimientos del 11-S parece aún más clara la idea permanente en la diplomacia estadounidense de la no necesidad de pedir autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para las operaciones militares en terceros países. El intento de EE.UU. de socavar el Tribunal Penal Internacional (TPI) constituye un vivo ejemplo de la unilateralidad de sus motivaciones. La retirada del Protocolo de Kioto o el abandono de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Racismo son otros ejemplos que demuestran esta determinación. Un aspecto también discutible de esta doctrina de la seguridad globalizada es aquel referido a un «nuevo multilateralismo». Éste aparece como una voluntad de coordinar esfuerzos para establecer una política de seguridad globalizada, pero se vuelve unilateral cuando se subordinan los principios generales acordados en la comunidad internacional a los intereses nacionales políticos, económicos, industriales o electorales en EE.UU. La ambición de EE.UU. frente a posibles competidores no es algo nuevo para el sistema internacional: el deseo de mantener la supremacía estadounidense al intentar prevenir el surgimiento de una potencia competidora orientó la política exterior de este país durante gran parte del pasado siglo. El razonamiento estratégico explica, en gran medida, por qué EE.UU. eventualmente intervino en ambas guerras mundiales y por qué se retiraron en cada momento. Las dificultades para mantener esta globalización universal de la seguridad se agrandan si se comete el error de considerar que EE.UU., al ser el actor más poderoso en el sistema internacional, conduce la única política exterior mundial empequeñeciendo, en extensión y recursos, a la de cualquier otro país soberano. En este sentido, es imprescindible considerar que en la SI actual, más que en cualquier otro momento histórico, existe un numeroso conjunto de actores que no son Estados: el Estado-nación sigue siendo el actor primario en el escenario mundial, sin embargo ya no es el único y en ciertos casos, lo que hacen y lo que no hacen los Gobiernos, está condicionado fuertemente por lo que hacen y no hacen esos actores que no son Estados. En una era caracterizada por la información instantánea, lo que está ocurriendo en los corazones y mentes de 7.000 millones de seres humanos, forjan estados de opinión que pueden ser incluso opuestos a la posición de sus Gobiernos. Algún cambio de rumbo ha habido con la Administración OBAMA a partir de enero de 2009. El actual presidente de EE.UU. heredó dos guerras (Afganistán e Iraq) y también un enorme déficit y una debilitada imagen entre los mismos aliados. A ello se sumaba las distintas visiones entre la Casa Blanca y el Departamento de Estado, típicas del neorrealismo y realismo político. Con ese trasfondo, OBAMA y su Secretaria de Estado CLINTON comenzaron a revisar algunas de las prioridades del Gobierno anterior y definir nuevos temas. Tuvieron que hacer frente a la «militarización de la política exterior» que había establecido BUSH y el Pentágono tras el 11-S. Para ello, CLINTON adoptó dos recursos:
c) Una estrategia de «poder inteligente» d) La «diplomacia pública» complementada con el «poder de convocatoria» de EE.UU, en relación a su
personalidad y experiencia OBAMA, en contraste con su antecesor, entendió que todo resultaría más fácil a través del multilateralismo y la diplomacia. Pero ello no le alejó demasiado, en la práctica, de la política exterior de su predecesor: mantuvo como Secretario de Defensa hasta el 2011 a Robert GATES, un cercano colaborador del Gobierno anterior. La voluntad de trabajar multilateralmente para la solución de diversos temas de la agenda internacional queda en suspenso cuando se trate de una cuestión que ataña directamente al interés nacional estadounidense. EE.UU. hará prevalecer su posición, como lo ha hecho a lo largo de la historia. La ESN 2010 elaborada por la Administración OBAMA es continuista en la militarización de las políticas de seguridad y de exteriores estadounidense. También es continuista en los contenidos, salvo en lo que se refiere a la lucha contra el terrorismo global que ahora ya no es la prioridad en cuanto a amenazas. Ahora este papel pasa a la proliferación de armas nucleares. Además, se concreta en la definición de los objetivos terroristas que deja de ser generalista para indicar con claridad que se persigue desmantelar Al-Qaeda. Un aspecto novedoso en la ESN 2010
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es la relevancia que atribuye a los actores no estatales, las potencias emergentes, el G-20, la sociedad civil, el sector privado y los individuos como sujetos activos de la seguridad global. Por otra parte, OBAMA hace un continuo entre la seguridad interior estadounidense y la exterior, relacionando los sucesos que acaecen a ambos lados de la frontera. Según un estudio de la Corporación RAND de 2011, el 83% de los estadounidenses apoya el uso de aviones sin piloto contra sospechosos de terrorismo, un método considerado ilegal por grupos defensores de derechos humanos. Un porcentaje similar apoya la muerte de BIN
LADEN por parte de los SEAL estadounidense en territorio paquistaní el pasado 1 de mayo de 2011. En enero de 2012, OBAMA señaló que el final de las operaciones de combate en Iraq, el comienzo de la retirada en Afganistán, la muerte de Osama BIN LADEN y la exitosa operación de la OTAN en Libia, habían llevado a EE.UU. a un momento de transición. Con ello introducía en la opinión pública la orden del Congreso de EE.UU., que obliga al Pentágono a recortar sus gastos en cerca de 500.000 millones de dólares en la próxima década. La nueva estrategia sugiere que habrá una presencia militar algo más reducida en Europa, aunque se considera a ésta como el principal aliado para promover la seguridad global y económica. Entre los desafíos que se mantienen para el futuro están Libia, Afganistán, Kosovo y el Cuerno de África. Además, se continuará trabajando diplomáticamente en la transición en Oriente Medio y Norte de África, en prevenir que Irán obtenga armas nucleares y poniendo presión al régimen del presidente Bashar AL-ASSAD en Siria. Y el programa de despliegue de defensas antimisiles alrededor del planeta continuará en Polonia, Rumanía, Turquía y España (en donde se instalarán destructores antimisiles Aegis).
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Tema 18. Las organizaciones internacionales
18.1 Introducción El Derecho Internacional durante un largo período de su historia ha sido el ordenamiento jurídico de una SI compuesta por un número relativamente pequeño de Estados de origen europeo occidental, soberanos y jurídicamente iguales, entre los que se daba una fuerte homogeneidad política, económica, social y cultural. Las relaciones que se producían en el seno de esta SI eran básicamente horizontales y estaban regidas por un Derecho fundamentalmente de coordinación limitado a favorecer la coexistencia entre los Estados y, ocasionalmente, a facilitar la cooperación entre ellos a través de técnicas primordialmente bilaterales.
Desde entonces la situación ha cambiado profundamente puesto que la estructura de la SI ya no es exclusivamente interestatal y además ha perdido homogeneidad como consecuencia de la expansión y diversificación de los sujetos internacionales. De un lado, y por lo que respecta a los Estados, su número se ha visto multiplicado por cuatro a lo largo del s. XX y del actual XXI al tiempo que se han intensificado las diferencias de poder, desarrollo económico y valores culturales entre los mismos. Por otro lado, nuevos sujetos, junto al sujeto clásico o Estado, se han ido abriendo paso para tratar de satisfacer las exigencias de la vida internacional, entre ellos destacan con luz propia las Organizaciones internacionales.
Los Estados pronto fueron conscientes de que muchos de sus problemas no podían ser ya resueltos en el marco estrictamente nacional, y que su solución pasaba necesariamente por la cooperación entre ellos. Efectivamente, numerosos aspectos de la vida cotidiana, tales como el tráfico postal, las telecomunicaciones, el ferrocarril, la navegación fluvial o el comercio internacional, al trascender las fronteras, exigían una acción concertada de los Estados, para lo que la técnica tradicional del acuerdo bilateral resultaba insuficiente.
Frente a estos imperativos de solidaridad e interdependencia los Estados se vieron impelidos a cooperar. A fin de realizar esta cooperación, en un primer momento, celebraron conferencias internacionales y adoptaron tratados multilaterales. Pero pronto fueron conscientes de la insuficiencia de estas técnicas y crearon unos mecanismos institucionalizados de cooperación permanente y voluntaria, dando vida así a unos entes independientes dotados de voluntad propia destinados a alcanzar unos objetivos colectivos. Surgen así en la escena internacional las primeras OI. La multiplicación de OI, el incremento de sus competencias, no podía dejar de afectar al orden jurídico internacional, y, en este sentido, al no adaptarse convenientemente al Derecho internacional clásico, ha propiciado la aparición de un Derecho institucional cuya lógica postula un cierto grado de subordinación del Estado a los organismos creados.
Las OI tienden, cualquiera que sea su grado de integración, a crear estructuras de poder por encima o al lado de los Estados, puesto que si bien es cierto que su creación es el fruto de la obra común de varios Estados, no menos cierto es también que la creación, propende a separarse de sus creadores por muy dominantes que éstos sean, forzándoles incluso a reconocer su presencia. Las OI han pasado progresivamente a ocupar un lugar significativo en la vida internacional.
18.2 Origen y desarrollo histórico de las OI Las OI, en el sentido moderno de esta expresión, aparecen sólo recientemente en la vida internacional. En efecto, el origen de las OI se puede situar en un momento histórico bastante preciso, constituido por ese largo período de paz —relativa— y de progreso científico y técnico que conoció la Humanidad desde que finalizan las guerras napoleónicas hasta que se inicia la Primera Guerra Mundial. Durante este período de tiempo, que va de 1815 a 1914, la SI asiste al desarrollo de dos fenómenos que al confluir van a posibilitar el nacimiento de las OI modernas:
a) Las conferencias internacionales b) El establecimiento de estructuras institucionales permanentes
Las Conferencias internacionales prefiguran las OI al constituir mecanismos de concertación dotados de cierta periodicidad, pero aún no constituyen organizaciones dado que carecen de órganos propios permanentes dotados de competencias particulares.
De lo que se deduce que el segundo elemento que ha posibilitado el nacimiento de las OI es el representado por el establecimiento de estructuras institucionales permanentes. Esto ocurre cuando los avances en determinados ámbitos de la técnica, el progreso en las comunicaciones y el desarrollo de los transportes exigen la creación de administraciones internacionales dotadas de determinados poderes de decisión, control y ejecución.
La primera vía abierta a esta institucionalización de la cooperación es la representada por las Comisiones fluviales, destinadas a regular y facilitar la navegación por determinados ríos internacionales, tal y como fueron la Comisión Central del Rhin o la Comisión Europea del Danubio.
La segunda vía es la representada por las uniones administrativas internacionales destinadas a canalizar de manera permanente e institucionalizada la acción concertada de sus Estados miembros en sectores técnicos específicos, tales como las comunicaciones, la higiene, la industria, la agricultura, etc.
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Estas comisiones fluviales y uniones administrativas internacionales son ejemplos de una primera generación de OI, caracterizadas como de coordinación económica y técnica. Introducen un elemento de institucionalidad y permanencia representado por una oficina o secretaría que constituyen las primeras manifestaciones de la función pública internacional, aunque se trata, eso sí, de manifestaciones bastante modestas pues están por lo general compuestas por un director y un número reducido de funcionarios, usualmente prestados por el Estado donde tienen su sede.
La conjunción de los dos procesos, cooperación multilateral por un lado y creación de estructuras orgánicas por el otro, que posibilita la transición de la técnica de la conferencia internacional a la de la OI, va a verse consolidada con la creación -auspiciada por las potencias aliadas vencedoras de la Primera Guerra Mundial-, de la Sociedad de Naciones (SDN) en 1919. Paralelamente a la SDN, y en el terreno de las relaciones laborales, va a ver la luz la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que va a dotarse de una estructura original dado que junto a los delegados de los Gobiernos van a participar también representantes de los trabajadores y de los empresarios. El fracaso de la SDN, al no poder impedir que se desencadenara la Segunda Guerra Mundial, podía haber llevado a pensar que los Estados iban a abandonar la vía de la cooperación multilateral institucionalizada y volver a las relaciones interestatales clásicas para ordenar el mundo que surgía en la posguerra. Esto, sin embargo, no fue así, sino que provocó al contrario el convencimiento en la necesidad de crear una nueva organización mundial mejor estructurada y más eficaz.
De ahí, el que ya en plena conflagración se empezase a diseñar por las potencias aliadas un nuevo tipo de OI, que se concretaría al finalizar la guerra en la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, por la que se establece la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La ONU va a inspirarse en parte en el precedente de la SDN, aunque difiere bastante en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias. Tres son sus características básicas:
a) En primer lugar, se refuerza el universalismo (en julio de 2005 contaba con 191 Estados miembros) b) En segundo lugar, se hace mucho más compleja su estructura orgánica c) Finalmente, se amplían considerablemente sus competencias al tiempo que se refuerzan sus poderes
de decisión
A partir de la Segunda Guerra Mundial las OI van a conocer una espectacular proliferación, propulsada por dos fenómenos:
a) El de la revitalización de los organismos técnicos a escala universal b) El de la institucionalización del regionalismo internacional a través de la creación de OI regionales
En la actualidad operan más de 350 OI a día de hoy a lo ancho del mundo. Ahora bien, no todas estas organizaciones tienen la misma importancia y entidad, sino que difieren considerablemente unas de otras en su forma, estructura, funciones y eficacia. Por otra parte su proliferación no deja de ser fuente de numerosos problemas derivados de eventuales situaciones de concurrencia, doble empleo, despilfarro humano y financiero.
18.3 Concepto y caracteres de las OI La definición de las OI se enfrenta con una dificultad previa, la representada por las considerables diferencias de estructura, objeto y competencias que existen entre ellas, y el hecho de constituir un fenómeno en constante evolución. Podemos definir las OI como unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.
La noción propuesta menciona los cuatro elementos que permiten diferenciar las OI de otras entidades afines. Estos caracteres esenciales son:
a) Una composición esencialmente interestatal: están constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos. Esta característica lleva a que se les mencione en ocasiones como organizaciones intergubernamentales.
b) Una base jurídica generalmente convencional: deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la organización. Lo usual es que ese acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de una conferencia intergubernamental. Su base jurídica es un acuerdo internacional a diferencia de las ONG que tienen una base jurídica constituida sobre un acto de Derecho interno.
c) Una estructura orgánica permanente e independiente: esta permanencia no tiene por qué darse en todos y cada uno de sus órganos; basta con que se dé en los órganos administrativos que permiten el funcionamiento continuo de la organización, mientras los restantes pueden simplemente reunirse periódicamente. Estos órganos son distintos e independientes de los que poseen los Estados miembros y se les dotará de los medios necesarios para llevar a cabo su actividad. Es habitual encontrar una estructura tripartita en esta clase de organizaciones:
1. Una asamblea plenaria en la que participan todos los Estados miembros
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2. Una institución de composición restringida que asegura el gobierno de la organización 3. Un secretariado encargado de la administración
d) Una autonomía jurídica: su personalidad jurídica es distinta de la de sus Estados miembros, lo cual es necesario para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas. Las decisiones que se adoptan son de la organización no de sus Estados miembros. Son por tanto titulares de derechos y obligaciones cuyo alcance se deduce de sus propias reglas de funcionamiento.
Según el Diccionario de RR.II., OI es un término con el que se conoce a todo tipo de uniones o instituciones que agrupen a varios Estados, tanto si tienen vocación universal o casi universal como si tienen un carácter regional o multirregional. Por extensión se da también tal denominación a ciertas instituciones mundiales de carácter no gubernamental como el Comité Olímpico Internacional, La Media Luna Roja, etc.
Representa el estadio superior de la respuesta institucionalizada a las cuestiones de interdependencia internacional que presupone soluciones globales a problemas globales mediante acciones de carácter global.
A diferencia de las reuniones, conferencias y acuerdos internacionales, las OI comportan la existencia de un Secretariado General Permanente con sede fija, un presupuesto alimentado por sus Estados miembros y un funcionariado estable compuesto por ciudadanos de todos sus Estados miembros.
Sólo después de 1860 empezaron a celebrarse reuniones internacionales que no fueran las consabidas conferencias de paz al final de ciertos conflictos. Con el sistema de conferencia se pactaron, a lo largo del s. XIX, unas 50 convenciones internacionales sobre cuestiones técnicas, económicas, comerciales y humanitarias creadoras de «derecho internacional» aceptado por diversos Estados. El sistema internacional da un paso más cuando se pasa de las simples conferencias a la creación de organizaciones internacionales.
La primera organización internacional que se creó y que hoy todavía existe (con sede en Estrasburgo) fue la Comisión Central para la navegación del Rhin, establecida en 1815 para garantizar la libertad y la seguridad de navegación por dicho río, la igualdad de trato a los buques de todos los estados miembros y la armonización de normas aduaneras, fiscales, técnicas y jurídicas que se plantearan, y también resolver las disputas mediante arbitraje. Ese mismo año se creó la Confederación Germánica, primer ejemplo de organización internacional de carácter regional.
Ante las devastaciones de la Primera Guerra Mundial, se creó la Sociedad de Naciones como parte integrante de los tratados de Paz de Versalles de 1919. La idea del presidente norteamericano Wilson fue que la nueva organización internacional sirviera para resolver los litigios (para lo que se creó el Tribunal Permanente de Justicia Internacional) y permitiera la creación de Derecho internacional mediante la convocatoria de periódicas conferencias internacionales. Aunque todos los Estados miembros tenían el mismo estatus, el sistema creado proclamaba la igualdad entre Estados heterogéneos soberanos.
La imposibilidad de llegar a la unión universal de Estados que querían los “idealistas-federalistas”, las ideas “funcionalistas” permiten hacer admitir a los Estados soberanos que hay una serie de funciones internacionales que son mejor cubiertas si cada Estado renuncia a ciertos elementos de soberanía nacional a favor de organizaciones internacionales especializadas. La creación de la ONU respondió a estos criterios al rodearse la Organización propiamente dicha de toda una constelación de agencias especializadas en áreas concretas en las que los Estados estaban dispuestos a hacer dejación de su soberanía a favor de una organización internacional especializada. En estos últimos años ha habido una explosión de organizaciones internaciones no gubernamentales (ONG) de todo tipo.
18.4 Clasificación de las OI
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El mundo de las OI es extremadamente fragmentado y heterogéneo. El objetivo primordial de esta clasificación es esencialmente pedagógico: ordenar y repartir la rica variedad de OI, a través de distintos criterios, en unas categorías donde se agrupen aquellas organizaciones cuyos rasgos predominantes coincidan en un momento histórico dado. Los criterios que utiliza la doctrina a la hora de clasificar las OI son muy variados. Por nuestra parte hemos retenido tres:
a) Por sus fines: organizaciones de fines generales y de fines específicos: las OI son creadas bajo la presión de unas necesidades y para la consecución de unos fines. Estos fines permiten distinguir entre aquellas organizaciones que persiguen unos fines generales -las menos-, y aquellas otras que se proponen unos fines específicos o particulares, que son la mayor parte. 1. Las organizaciones de fines generales son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un
ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles (ONU).
2. La mayor parte de las organizaciones internacionales han sido creadas para el cumplimiento de unos fines específicos, por lo que en principio van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora bien, durante la existencia de una organización su actividad puede abarcar más de una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial. Y en atención a ello cabe distinguir entre:
I. Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad. II. Organizaciones de cooperación preferentemente económica: Se trata, sin duda, de la
categoría de Organizaciones más numerosa en el momento presente (FMI, OMC, FAO, OPEP).
III. Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria, cuya finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos (OIT, UNESCO, OMS).
IV. Organizaciones de cooperación técnica y científica en diversos sectores como: el correo, las telecomunicaciones, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias o, en la actividad científica.
b) Por su composición: organizaciones de ámbito universal y regional: la forma en que está compuesta una OI es un criterio diferenciador que permite distinguir entre las organizaciones que tienen una vocación universal puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra (universalismo), y las organizaciones que tienen un carácter regional o restringido al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc. (regionalismo). 1. Organizaciones de vocación universal: A esta categoría pertenecen las organizaciones del
Sistema de la ONU. A veces, por circunstancias políticas o tecnológicas, algunas de estas organizaciones y organismos especializados no alcanzan una completa universalidad.
2. Organizaciones de carácter regional: Dentro de esta categoría agrupamos aquellas organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüidad geográfica) y/o subjetivas (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc.). En estos supuestos, el criterio geográfico es uno de los criterios que explican el nacimiento de dichas organizaciones, pero en todo caso y por oposición al universalismo, en todas y cada una de ellas se produce un fenómeno de regionalización sustentado en unas escalas geográficas variables: intercontinentales, continentales, interregionales, regionales o subregionales. Los criterios que pueden primar a la hora de fijar las condiciones de adhesión a una organización de este tipo son variables: geográficos, políticos, ideológicos, económicos, culturales, religiosos...). Hay que destacar, igualmente, que ha sido en el marco de esta categoría de organizaciones donde se ha producido esencialmente el fenómeno de la multiplicación de las OI, y que también dentro de la misma es donde se desarrollan los procesos de institucionalización de la cooperación más avanzados que conoce la SI (las OI que desarrollan métodos de integración y de unificación son todas regionales). Las Organizaciones regionales a pesar de su diversidad ofrecen ciertos rasgos comunes:
I. En comparación con las Organizaciones universales, e independientemente de la vecindad geográfica de sus Estados miembros, van a ocupar siempre un área geográficamente limitada.
II. Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Ello permite la formación de un Derecho particular homogéneo que en ciertos casos alcanza una alta cota de especificidad, como sucede con el Derecho Comunitario en el ámbito de la Unión Europea.
III. Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación, según los casos, de estas Organizaciones a la ONU.
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IV. Estamos ante un fenómeno que dista mucho de estar agotado. c) Por sus competencias: organizaciones de cooperación y organizaciones de integración o de
unificación: el reparto de competencias entre la organización y sus miembros es un criterio que nos permite distinguir entre aquellas OI —las más numerosas— a las que sus Estados miembros no han cedido competencias soberanas y que se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes; y aquellas otras organizaciones —la excepción— en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas, aceptando sus Estados miembros limitar —aunque sólo sea en materias restringidas— sus competencias, sometiéndose de este modo a una autoridad exterior a los mismos que se concentra en las instituciones de la organización. 1. Organizaciones de cooperación o de coordinación: La mayor parte de las OI desarrollan
funciones de cooperación, mediante la realización de unas acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar unos objetivos colectivos. Constituyen la vía clásica, respetuosa de la soberanía de sus Estados miembros. La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la organización —adoptadas por unanimidad— se dirigen a sus Estados miembros; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.
2. Organizaciones de integración o de unificación: En ellas se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes, que se caracteriza por suponer la atribución de poderes del mismo tipo que los que resultan de las funciones superiores de un Estado a unos órganos independientes de los Estados, y por la posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar formados por representantes gubernamentales (y no por unanimidad como en las organizaciones tradicionales), al tiempo que las decisiones que adopten podrán tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales. Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas en favor de sus instituciones.
18.5 La estructura y la formación de la voluntad en las OI Los Estados al crear una OI la dotan de unos órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones con vistas a la realización de unos objetivos de interés común. Dichos órganos conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y estabilidad de la organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de los Estados miembros. No existe una estructura institucional común a todas las organizaciones; ésta será más o menos compleja, más o menos perfeccionada, según sea la composición, fines y competencias de cada una de ellas, Pero, además, el organigrama de una organización no es algo estático, sino que se ve sometido al dinamismo propio del fenómeno en el que se aplica; de ahí la relativa frecuencia con la que se producen modificaciones en la estructura institucional, que tratan de adaptarla a las nuevas circunstancias internacionales. En el seno de esta estructura institucional y a través de procedimientos de complejidad variable, la organización va a ser capaz de elaborar una voluntad jurídica diferente e independiente de la de sus Estados miembros.
La estabilidad y permanencia que caracteriza a las OI es posible gracias a la existencia en cada una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja la voluntad de la organización y se refleja el grado de independencia que ha alcanzado respecto de sus miembros. Esta estructura orgánica aparece definida en el tratado constitutivo de la organización, pero dado el carácter dinámico de la misma es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente.
18.5.1 Modalidades de creación de los órganos
Por regla general los órganos de una OI son creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma. Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del funcionamiento en la práctica de la organización, haciéndose necesario el establecimiento de nuevos órganos. La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser tomada por los órganos preexistentes de la organización a través de un acto de Derecho derivado, o puede ser adoptada por los Estados miembros de la misma mediante un acuerdo internacional que complementa el tratado constitutivo de la organización.
En el primer caso, el órgano creado va a ser un órgano subsidiario respecto del órgano que lo crea (órgano principal), que va a atribuirle alguna de las competencias que posee de conformidad con las reglas de la organización de que se trate. En estos casos puede haber una habilitación general o una habilitación expresa a uno de los órganos principales para que pueda establecer nuevos órganos y les transfiera competencias. Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano subalterno o secundario respecto del órgano
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que lo crea, puesto que en muchos casos adquiere una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes y llegando a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que lo creó.
En el segundo supuesto señalado, los Estados miembros con la finalidad de poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el desarrollo de una función ya existente, van a crear a través de un acuerdo internacional una institución determinada, a la que van a vincular a la organización.
Puede ocurrir también que los Estados miembros por medio de un tratado posterior introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la organización ya establecidos.
18.5.2 Clases de órganos
Cada OI posee una estructura orgánica propia adaptada a las funciones y objetivos que persigue. Por tanto esta estructura difiere de una a otra organización, siendo más rudimentaria o más compleja según las necesidades que se derivan del funcionamiento de la misma. La consecuencia inmediata es la existencia de una multiplicidad de órganos con denominaciones y funciones muy diversas, lo que hace difícil elaborar una clasificación de los mismos válida para todas y cada una de las organizaciones. Para hacer frente a esta dificultad la doctrina ha identificado una serie de criterios que ayudan a sistematizar esta diversidad de órganos:
a) Un criterio de clasificación que se puede aplicar a la generalidad de las organizaciones es el de la composición de los órganos. En efecto, existen órganos que: 1. Órganos gubernamentales sensu stricto: están constituidos por representantes de los Estados
miembros. En algunos casos los delegados son miembros del Gobierno del Estado que expresan la voluntad política del Estado representado, que les da las oportunas instrucciones y al que deben rendir cuentas.
2. Órganos compuestos por personas independientes de los Estados de los que son nacionales o de otros Estados, y que actúan por cuenta de la organización de la que son sus agentes, quien los ha reclutado en atención esencialmente a dos criterios: el de la competencia de cada uno de ellos y el del reparto geográfico de puestos. Los órganos integrados son muy diversos: administrativos, judiciales o de decisión.
3. Órganos que representan a los sectores políticos, económicos y sociales de los países: ni son exclusivamente intergubernamentales (asambleas parlamentarias) ni están constituidos por agentes de la organización (Consejos consultivos económicos y sociales).
b) Otro de los criterios más utilizados por la doctrina es el de la representatividad, esto es, aquel que atiende al número de miembros que están representados en un determinado órgano. De este modo se distinguen en la mayoría de las organizaciones: 1. Órganos plenarios: están representados todos sus miembros; asambleas, conferencias, congresos,
juntas. 2. Órganos restringidos: solo participan algunos de los miembros, seleccionados en virtud de distintos
criterios y que constituyen los consejos ejecutivos, de administración, de seguridad; las juntas de gobernadores, de directores; los comités, las comisiones, etc.
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c) Un tercer criterio distingue los órganos en razón de la función principal que desempeñan. De este modo, en la generalidad de las organizaciones existen: 1. Órganos deliberantes: En cada organización hay un órgano en el que pueden estar presentes todos
los miembros de la misma. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de elaborar las líneas generales de la política de la organización, definir la orientación de la organización, aprobar su presupuesto y gestión financiera y en colaboración, normalmente, con otros órganos decidir sobre la admisión, suspensión y exclusión de los miembros. Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, aunque a veces hay excepciones. Su funcionamiento suele inspirarse en el principio de la igualdad de todos los miembros, aunque también con notables excepciones debido, a la ponderación de los votos en algunas Organizaciones. Su denominación es muy variada. El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre su funcionamiento. En primer lugar, en las organizaciones universales, el número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas y no muy eficaces; de ahí la escasa frecuencia de las mismas, que pueden tener una periodicidad anual, bienal, trienal, cuatrienal e, incluso quinquenal. Esta situación también explica el que los órganos deliberantes de las Organizaciones regionales de ámbito continental no se reúnan frecuentemente. Junto a estas sesiones ordinarias, son convocadas sesiones extraordinarias para debatir problemas concretos o porque el funcionamiento de la Organización a ojos de la mayoría de sus miembros así lo exige. En cambio, en las Organizaciones más restringidas, como es el caso de la Unión Europea, los órganos deliberantes se reúnen muy frecuentemente; así, el Consejo de Ministros prácticamente cada semana, aunque variando su composición, y la Comisión de modo permanente con reuniones periódicas de los Comisarios. Las delegaciones de los Estados miembros en estos órganos pueden alcanzar diferentes niveles de representatividad, puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado o Presidente del Gobierno de que se trate. La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos explica el que éstos mayoritariamente a su vez se apoyen en unas comisiones, comités o grupos de trabajo, de nivel inferior y de composición también plenaria pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios de un rango menos elevado o por expertos nombrados por los distintos países. En ellas se prepararan las políticas generales o las decisiones que luego habrán de adoptar los órganos deliberantes en cada sesión, bien independientemente o en colaboración con los denominados órganos de decisión.
2. Órganos de decisión: Todas las Organizaciones internacionales deben contar con uno o varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su funcionamiento, donde se toman las decisiones normativas u operacionales de la misma. En las Organizaciones regionales estos órganos suelen coincidir con los órganos de deliberación y tiene por tanto una composición plenaria. Pero, en cambio, en las Organizaciones universales el elevado número de sus miembros exige que esta actividad sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter restringido, al que sólo tendrán por tanto acceso algunos de los Estados miembros. El número relativamente reducido de participantes en estos órganos de decisión facilita la continuidad del trabajo, la redacción de los textos y, en fin, la toma de decisiones en el terreno normativo o bien en el operacional. La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano o bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el órgano determinado, por sí mismo o por delegación de otros órganos, y puede ser expresa, o implícita, llegando a alcanzar, en determinadas ocasiones, sus decisiones fuerza obligatoria para los Estados miembros de la OI de la que se trate, e, incluso, ser directamente aplicables en sus ordenamientos internos. La denominación de estos órganos es muy variada. Mientras que su composición también es muy diversa, pero en regla general consagra:
I. Bien la desigualdad real que existe entre los miembros de una Organización (mayor contribución económica, mayor importancia en el comercio mundial)
II. Bien una distribución geográfica equitativa de puestos III. bien una combinación de ambos aspectos
3. Órganos administrativos: Las OI cuentan con órganos encargados de ejecutar las decisiones y de administrar la organización. Están compuestos de agentes de la organización y dirigidos por un Secretario General, un Director General, un Director o un Presidente, nombrado por un período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la organización por sí o a propuesta del órgano de decisión. Las funciones que desarrolla son muy variadas, dependiendo de la organización de la que se trate, pero entre ellas destacan:
I. Funciones administrativas: son las que permiten el funcionamiento cotidiano de la Organización
II. Funciones de representación III. Funciones políticas IV. Funciones de ejecución
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4. Órganos de control jurídico o político: Diversas Organizaciones están dotadas de órganos de control de sus actividades. Estos órganos pueden ejercer un control jurídico (son los tribunales de justicia y los tribunales administrativos), un control político (son algunas asambleas parlamentarias) y un control financiero (son los tribunales de cuentas). Esta función de control significa que dichos órganos son independientes tanto de los órganos de la Organización como de los gobiernos de los Estados miembros.
5. Órganos consultivos: Algunas Organizaciones prevén órganos donde van a estar representados los intereses económicos y sociales de sus Estados miembros. Sus componentes son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante de la Organización de una lista propuesta por cada Estado miembro, y van a desarrollar una función de carácter consultivo. Pero, además de estos supuestos de órganos consultivos, la actividad cada vez más compleja de las Organizaciones les lleva a crear unos órganos subsidiarios formados por expertos independientes, destinados a preparar el trabajo de los órganos principales y cuya influencia en las decisiones adoptadas por éstos es variable, pero en algunos casos considerable.
18.6 La formación de la voluntad de las OI La voluntad jurídica propia de la organización, distinta e independiente de la de sus Estados miembros, va a formarse en el seno de su estructura institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos. Esta voluntad va a plasmarse en unos actos jurídicos de denominación diversa (resoluciones, reglamentos, directivas, decisiones, etc.) que conforman el Derecho de la organización. Cada organización establecerá sus propios procedimientos, los órganos que deben participar en el mismo y las modalidades de votación que en ellos se desarrollen. No obstante se pueden identificar tres grandes procedimientos:
a) La unanimidad: siendo el origen histórico de las actuales OI las Conferencias internacionales, no es de extrañar que las primeras organizaciones adoptaran el método de adopción de decisiones usado por aquéllas, esto es, la regla de la unanimidad respetuosa de la soberanía de los Estados miembros. Este método tiene como principal inconveniente el que cada Estado miembro goza de un derecho de veto, lo que puede hacer muy difícil la adopción de decisiones, sobre todo en las organizaciones con un importante número de miembros, y llevar a la paralización de la misma, como ocurrió con la Sociedad de Naciones. Posteriormente, fueron apareciendo distintos métodos destinados a suavizar el carácter riguroso de la regla de la unanimidad; éste ha sido el objetivo del denominado método de la disidencia, según el cual la decisión adoptada sólo es aplicable a aquellos Estados miembros que hayan votado a favor de la misma. Una finalidad parecida tiene otro método, esta vez desarrollado en el Consejo de Seguridad de la ONU respecto de los cinco miembros permanentes, que consiste en que la abstención o la no participación de uno de ellos no equivale al ejercicio del derecho de veto. Ahora bien, no todo en la regla de la unanimidad son desventajas, puesto que, al plasmar el principio de igualdad entre los miembros, va a proporcionar una garantía a las pequeñas potencias frente a la influencia de las grandes, que a su vez tendrán en la exigencia de la unanimidad una garantía frente a la eventual actitud irresponsable de las pequeñas potencias. Se trata, además, de un procedimiento que fomenta la negociación y el compromiso y garantiza el que ningún miembro vaya a verse obligado por una resolución adoptada sin su consentimiento.
b) La mayoría: la generalidad de las organizaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial preveen que sus órganos adopten las decisiones por mayoría. Esta mayoría puede ser simple (mitad más uno de los votos emitidos) o cualificada (2/3 de los votos usualmente o una mayoría aún más importante en la que intervengan Estados representativos de todos los grupos existentes en la organización), según el órgano de que se trate y según la materia sobre la que se delibere. Este procedimiento va, obviamente, a facilitar la aprobación de las resoluciones, pero tiene como inconveniente, sobre todo en las organizaciones que cuentan con muchos miembros, que pueden convertirse en decisiones puramente formales difíciles de aplicar a los Estados en situación de minoría. Para tratar de evitar estos inconvenientes, se han introducido en ciertas organizaciones distintos correctivos; entre ellos hay que destacar el de la ponderación de los votos y el del derecho de veto. En efecto, a la hora de calcular las mayorías se puede partir del principio igualitario un Estado un voto. O bien, teniendo en cuenta la desigualdad real existente entre los miembros de la organización, ponderar estos votos proporcionando de este modo a los Estados un número de votos en consonancia con la importancia que tienen en la organización. Los criterios utilizados para la distribución de los votos son muy diversos. El segundo sistema, que se ha utilizado para moderar la regla de la mayoría, es el del «derecho de veto» del que disfrutan ciertos Estados miembros, como sucede con los cinco Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las ONU, que pueden impedir cada uno de ellos, con su voto negativo, la adopción de decisiones que exigen una mayoría de votos de los miembros de este órgano.
c) El consenso: el método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una decisión dentro de los órganos de las Organizaciones sin recurrir a la formalidad de la votación. Para ello el Presidente del
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órgano de que se trate, o el portavoz de un grupo de Estados miembros del mismo, negocia un proyecto de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que constata que este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por consenso. Constituye, por tanto, un método basado en el diálogo y el compromiso entre grupos de Estados, que favorece la búsqueda de fórmulas aceptables por todas las partes en la negociación, lo que lleva a veces a textos de contenido vago o ambiguo que puede prestarse a interpretaciones diversas. En cuanto al valor o efecto jurídico de las resoluciones adoptadas por consenso, éste será el mismo que si hubieran sido aprobadas por votación. A veces este mecanismo precede a otros procedimientos de adopción de decisiones, de manera que, si no es posible alcanzar el consenso, se acude a un sistema de mayorías.
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Tema 19. Las Naciones Unidas
La Organización de las Naciones Unidas es el intento más amplio en la historia de la Humanidad de crear una OI que pretende mantener la paz y la seguridad internacionales como el primero y principal de sus propósitos. La ONU constituye el más claro ejemplo de organización de ámbito universal, ya que en la actualidad, tras un amplio proceso de incorporación de nuevos miembros, está integrada por la práctica totalidad de los Estados existentes.
La ONU es una OI creada por los Estados a través de su Tratado constitutivo, conocido por Carta de las Naciones Unidas o Carta de San Francisco. Forma una estructura política internacional capaz de transformarse e incluso jurídicamente podría desaparecer, si bien esta última eventualidad no se prevé en su Tratado constitutivo cuya vigencia teórica es indefinida.
19.1 Antecedentes de las Naciones Unidas La ONU no surgió de forma improvisada sino a través de un proceso laborioso en el que se fue preparando la base social sobre la que había de asentarse el instrumento jurídico en que se concretó.
Entre los antecedentes remotos, la experiencia de la Sociedad de las Naciones es el más cercano a la actual ONU. Al querer estructurar el mundo posbélico de la Segunda Guerra Mundial, los Estados vencedores optaron por hacer desaparecer la Sociedad de Naciones y crear una OI enteramente nueva. Era lógico, dado que por un lado los EE.UU. no participaron en la SDN y por otro lado la URSS había sido expulsada por su agresión a Finlandia. Sin embargo, no quiere ello decir que la experiencia anterior no se tuviera en cuenta al estructurar la ONU, especialmente por lo que se refiere al fortalecimiento del Consejo de Seguridad y al abandono de la regla de la unanimidad que había prevalecido como tesis fundamental en la SDN, lo que suponía que de hecho y de derecho todos los miembros de la SDN tenían derecho de veto. La Sociedad de Naciones desapareció el 20 de abril de 1946 cuando aún tenía 43 Estados miembros y alcanzó un máximo de 63 Estados miembros.
Por lo que se refiere a los antecedentes directos de la nueva organización, los encontramos en diversas declaraciones formuladas por las potencias aliadas (un total de 26 Estados) a lo largo de la Segunda Guerra Mundial para luchar contra las potencias del Eje. Como fruto de estas declaraciones, y de los trabajos abordados directamente por las cuatro grandes potencias en las Conferencias de Dumbarton Oaks (1944) y Yalta (1945), finalmente se celebró la Conferencia de San Francisco, que tuvo lugar entre el 25 de abril y el 16 de junio de 1945 y en la que participaron 50 Estados. El resultado de la Conferencia fue la adopción de la Carta de las Naciones Unidas y el Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia, que figura como anexo y es parte integrante de la misma. Ambos instrumentos fueron firmados el 26 de junio de 1945 y entraron en vigor el 24 de octubre del mismo año. La ONU nació con 51 Estados miembros de los que 20 eran latinoamericanos y solamente 3 africanos.
En 2011 eran miembros de las Naciones Unidas 193 Estados. El Vaticano no es miembro de las Naciones Unidas aunque es reconocido como observador; Taiwán ha dejado de ser reconocido como miembro de las Naciones Unidas desde 1971.
Palestina y Sahara Occidental son entidades reconocidas como soberanas por diversos Estados pero no pueden ingresar en las Naciones Unidas por no ser independientes. Son 6 los Estados de facto sin reconocimiento internacional. Existe un territorio bajo protectorado de Naciones Unidas cuyas autoridades han proclamado unilateralmente la independencia en 2008: Kosovo.
19.2 Naturaleza jurídica de la carta Desde los más antiguos comentaristas destacados de la Carta se ha planteado la disyuntiva de si estamos ante un simple Tratado internacional o más bien se trata de una Constitución. Desde el punto de vista formal es innegable que nos encontramos ante un Tratado internacional; no obstante ofrece algunas particularidades especiales, como son la necesidad para su entrada en vigor de que fuera ratificado por los llamados “Cinco grandes” de la Organización –los miembros permanentes del Consejo de Seguridad-, exigencia ésta que se reproduce para la entrada en vigor de las reformas y de las revisiones. A ello se suma otra peculiaridad relativa a la superioridad de la Carta respecto a los demás Tratados concluidos por sus miembros, en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por ellos.
A juicio de DIEZ DE VELASCO se trata de una Constitución con los efectos que la misma tiene en Derecho Constitucional interno. En todo caso, es un Tratado sui generis, dotado del plus de superioridad respecto de cualquier otro tratado u obligación realizado con anterioridad o posterioridad a dicha Carta.
19.3 La reforma y revisión de la carta La reforma y revisión conducen a un mismo fin, si bien por procedimientos distintos. La reforma de la Carta está prevista en el art. 108 y la revisión en el art. 109.
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En la práctica de la Organización se han realizado tres reformas de la carta por el modelo previsto en el art. 108 de la misma: en los años 1963, 1965 y 1971. También se han llevado a cabo otras reformas por procedimientos no estatutarios.
A pesar de las necesidades de revisión de la Carta, lo cierto es que en el 50 aniversario de la Organización, no existió el consenso necesario para acometerla y no hay muchas esperanzas al respecto, por lo que la revisión no parece estar muy cercana. En el 60 aniversario, de la mano de Kofi ANNAN se intentó una nueva revisión que tampoco ha prosperado. El escollo fundamental siempre ha sido la necesidad de conseguir el voto favorable de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. El Consejo es el único organismo de la ONU facultado para tomar decisiones de guerra y paz, y está dominado por sus cinco miembros permanentes con poder de veto: Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, China y Rusia. Tiene, además, 10 miembros rotativos.
19.4 Los propósitos y los principios de las Naciones Unidas Los propósitos y los principios son las ideas básicas que han de orientar la actuación de los órganos y de los miembros de las Naciones Unidas. Respecto de los principios, no sólo encontramos en ellos las pautas de conducta a las que deben ajustarse tanto los miembros como la propia Organización sino que, además, cabe agregar el dato de que el incumplimiento de los mismos puede acarrear la expulsión de la Organización del Estado infractor.
19.4.1 El Preámbulo de la carta
En cuanto a la obligatoriedad del Preámbulo de la Carta, en la Conferencia de San Francisco se llegó a la conclusión de que carece de fundamento la suposición de que el Preámbulo tenga una menor validez jurídica que los dos capítulos siguientes, si bien no se resuelve el problema, ya que la validez es cuestión distinta de la obligatoriedad. Pero esa falta de obligatoriedad no supone que ésta carezca de relevancia jurídica, puesto que el Preámbulo de un Tratado forma parte del contexto que ha de tenerse en cuenta a los efectos de una correcta interpretación de las cláusulas convencionales.
19.4.2 El contenido de los propósitos de las Naciones Unidas
19.4.2.1 Ideas generales
El mantenimiento de un estado de paz y seguridad internacionales es el objetivo prioritario y esencial de las Naciones Unidas y para conseguirlo se propone actuar en dos grandes direcciones:
a) Por una parte, mediante una acción sobre las coyunturas de crisis en las RR.II., ya se trate de situaciones o controversias que puedan poner en peligro la paz o bien de estadios críticos más graves como las amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión.
b) De otro lado, mediante una actuación preventiva dirigida al cambio pacífico y democrático de la comunidad internacional y que se proyecta en las relaciones políticas entre sus miembros, pero también en las condiciones materiales de vida y en la dignidad humana de la población de cada Estado.
Los objetivos de las Naciones Unidas definidos en la Carta son:
a) Mantener la paz y la seguridad internacionales b) Fomentar las relaciones de amistad entre las naciones con respeto al principio de igualdad soberana de
todos los miembros y de la libre determinación de los pueblos c) Ayudar a las naciones a trabajar unidas para mejorar la vida de los pobres, vencer el hambre, las
enfermedades y el analfabetismo d) Fomentar el respeto de los derechos y libertades de los demás e) Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos objetivos comunes
19.4.2.2 La acción coyuntural de pacificación
El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales es el objetivo fundamental de la Organización, hasta el punto de ser el único mencionado en la Declaración de Moscú de 1943. En el origen de la Organización y durante sus primeros 50 años de existencia, el calificativo internacionales era interpretado como que las Naciones Unidas no pretendían inmiscuirse en los conflictos armados internos, excepto en la medida en que pudieran poner en peligro la paz internacional.
No obstante, terminada la Guerra Fría, las Naciones Unidas y sus Estados miembros han aceptado que no solo cualquier conflicto interno sino incluso situaciones de disturbios internos que impliquen violencia generalizada pueden suponer una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. En este sentido, ha terminado por imponerse la interpretación de que el calificativo de internacionales indica, especialmente, que la ambición de la Organización no de mantener la paz solo entre los Estados miembros sino en el conjunto de la comunidad internacional. Esta interpretación ha permitido que la Organización actuara ante nuevas amenazas a la paz que no son controversias ni problemas entre Estados, como por ejemplo el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva o la violación masiva de los derechos humanos.
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Se debe señalar, sin embargo, que la Carta no ha pretendido establecer un monopolio de las Naciones Unidas en este ámbito de acción coyuntural de pacificación. Así lo entiende el art. 52 de la citada Carta.
19.4.2.3 La acción estructural de pacificación y democratización de las RR.II.
La doctrina ha prestado gran atención al respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos.
Este segundo propósito es el que tiene un enunciado más amplio, ya que el respeto a la autodeterminación de los pueblos se nos presenta como la base para fomentar entre las naciones relaciones de amistad. Este propósito comprende un elenco de medidas muy amplio, centradas en los aspectos políticos de lo que en el periodo de entreguerras se denominaba el cambio pacífico del status quo en las RR.II., concebido como un auténtico ideal de cambio democrático.
19.4.2.4 La cooperación para el progreso
Este propósito consiste en realizar la cooperación internacional en una amplia serie de materias que presentan como denominador común el referirse al progreso, es decir, al incremento del bienestar de la población de cada Estado. Un rasgo fundamental de la redacción definitiva de la Carta es la de configurar este propósito como de cooperación para los objetivos que se mencionan, con lo que se da a entender que tales objetivos habrán de perseguirse mediante un dispositivo respetuoso con la soberanía de los Estados.
Se muestran dos grandes campos abiertos a la cooperación:
a) Las materias económicas, sociales, culturales y humanitarias, que han pasado a integrarse en el objetivo global del desarrollo
b) Los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas
Esto significa que la Carta concibe la cooperación con estas esferas como un elemento integrante del cambio democrático. Como corolario, el objetivo del desarrollo está subordinado al fin prioritario del mantenimiento de la paz.
19.4.2.5 La armonización de los esfuerzos para alcanzar los propósitos
El cuarto propósito de las Naciones Unidas presenta un carácter en cierto modo instrumental, ya que se trata de servir de centro armonizador de los esfuerzos por conseguir los anteriores. La presencia de tal propósito se explica en vista de la descentralización, sobre todo funcional, que prevé la propia Carta, especialmente en las funciones relativas a la cooperación para el progreso.
En esta línea hay que resaltar que, en determinados ámbitos, la Carta atribuye de forma explícita a la Organización la responsabilidad principal, la cual debe ser respetada por las demás OI y los Estados. Así lo ha confirmado el Tribunal Internacional de Justicia en 1999.
En términos de nuestra sociedad globalizada actual, las Naciones Unidas tratan de reforzar la gobernabilidad internacional ya que los problemas globales no conocen fronteras nacionales y solamente los organismos del sistema de las Naciones Unidas pueden respaldar la creación de bienes públicos globales (paz y seguridad, sistema financiero mundial estable, sistema comercial abierto y equitativo, lucha contra enfermedades transmisibles, cambio climático y desarrollo sostenible) y luchar contra las desigualdades mundiales mediante el reforzamiento de las instituciones globales y la convocatoria de conferencias globales sobre temas que preocupan a la humanidad (medio ambiente, derechos humanos, población, alimentación, urbanización, racismo y xenofobia, financiación del desarrollo, Estados sin litoral, pequeños Estados insulares en desarrollo, países menos avanzados, etc.).
19.5 Los principios de las Naciones Unidas Los principios formulados en el art. 2 de la Carta constituyen el marco general de obligaciones en el que ha de desenvolverse la actuación de los órganos y de los miembros de las Naciones Unidas.
Estos principios han sido desarrollados tanto por la Asamblea General directamente como por las conferencias mundiales por ella convocadas. En los años transcurridos desde la promulgación de la Carta se han sucedido acontecimientos significativos para la clarificación, consolidación y desarrollo de los diversos principios, en especial de la jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia, en la práctica de la propia Asamblea General y a través de diversas conferencias y cumbres mundiales.
19.5.1 Principios enumerados explícitamente en la Carta
19.5.1.1 El principio de igualdad soberana de los Estados
Los Estados miembros conservan su soberanía. Todos los Estados soberanos tienen igualdad jurídica aunque no es una igualdad fáctica como se desprende del hecho de que la propia Carta hable de “naciones grandes y naciones
pequeñas”.
Art. 2.1. “La Organización esta basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros”.
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La igualdad jurídica no es un obstáculo para que los Estados cumplan sus obligaciones internacionales, y entre ellas las que derivan de aquellos tratados constitutivos de OI que establecen una participación desigual de los Estados miembros en la formación de la voluntad de la organización.
19.5.1.2 El principio de buena fe
Art. 2.2. “Los Miembros de la Organización, a fin de asegurarse los derechos y beneficios inherentes a su condición de tales, cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta.”
Es el principio de que los Estados cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con la Carta. El principio de buena fe constituye un límite a la discrecionalidad de los Estados. Supone la reafirmación de que los Estados deben cumplir de buena fe tanto las obligaciones dimanantes de acuerdos internacionales como aquellas otras contraídas en virtud de los principios y normas de Derecho internacional generalmente reconocidas. Para el Tribunal Internacional de Justicia, “la buena fe constituye uno de los principios básicos que gobiernan la
creación y observancia de las obligaciones jurídicas, cualquiera que sea su fuente”.
19.5.1.3 El principio de arreglo pacífico de las controversias
Art. 2.3. “Los Miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacificos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.”
Hace referencia a que los Estados arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera
que no pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia. Las partes “procurarán llegar a un
acuerdo pronto y justo” y “se abstendrán de toda medida que pueda agravar la situación de modo que ponga en
peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”.
La obligación positiva de arreglar la controversia por medios pacíficos no exige que la solución sea conforme a las normas jurídicas internacionales normalmente aplicables y consagra el principio de libre elección de los medios, lo cual supone un margen de libertad muy amplio. Lo único que se requiere es una adecuación de los medios a las circunstancias y a la naturaleza de la controversia.
19.5.1.4 El principio de la prohibición de la amenaza del uso de la fuerza
Art. 2.4. “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas.”
Este principio tiene como antecedente la doctrina medieval del bellum iustum (guerra justa). El uso de la fuerza se ha ido sometiendo a limitaciones y condiciones hasta convertirse en ilícito. Este principio aparece recogido en el art. 2. De la Carta. Sin embargo, este precepto no ha erradicado el uso de la fuerza de las RR.II., debido, entre otras cosas, a las deficiencias intrínsecas y a la inaplicación parcial de las disposiciones de la Carta encaminadas a la prevención y la represión de las infracciones. Sin embargo, las deficiencias de la OI no debilitan el carácter imperativo de este principio tal y como ha recordado el Tribunal Internacional de Justicia.
La prohibición internacional no se extiende a los pueblos que tratan de ejercer su derecho a la libre autodeterminación. Tampoco a las OI, las cuales necesitan de la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para aplicar lícitamente medidas coercitivas, según dispone el art. 53 de la Carta.
Por otra parte, el alcance objetivo del principio viene desarrollado en gran amplitud de textos de referencia, de tal modo que:
a) La prohibición se circunscribe a la sola fuerza armada b) Se considera especialmente grave la comisión de actos de agresión c) La prohibición del uso de la fuerza se extiende a supuestos en que no existe guerra en el sentido
tradicional d) Es ilícito la amenaza de la fuerza y no solo el uso de ella, lo que convierte en irregular un ultimátum que
consista en una amenaza condicional de la fuerza.
El tema de las excepciones a la prohibición del uso de la fuerza ha despertado una viva polémica. El Tribunal Internacional de Justicia reconoce el derecho inmanente a la legítima defensa individual o colectiva en caso de agresión armada.
19.5.1.5 El principio de la asistencia de las Naciones Unidas
El art. 2. Párrafo 5 de la Carta impone a los Estados miembros dos obligaciones complementarias al establecer que:
“Los Miembros de la Organización prestarán a ésta toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza de conformidad con esta Carta, y se abstendrán de dar ayuda a Estado alguno contra el cual la Organización estuviere ejerciendo acción preventiva o coercitiva.”
Son dos obligaciones no simétricas: la primera (prestar ayuda a la Organización) se refiere a cualquier acción conforme con la Carta y la segunda obligación solo existe cuando las Naciones Unidas ejerzan una acción preventiva o coercitiva.
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19.5.1.6 El principio de la autoridad de las Naciones Unidas sobre los Estados no miembros
Art. 2.6. “La Organización hará que los Estados que no son Miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos Principios en la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales.”
Este texto plantea pero no resuelve el problema de la autoridad de la Organización sobre los Estados no miembros, en la medida en que se trata de una disposición convencional que impone obligaciones a terceros Estados con independencia del consentimiento de éstos.
19.5.1.7 El principio de la excepción de la jurisdicción interna de los Estados
Art. 2.7. “Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará; a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII.”
Ello no quiere decir que, en la práctica, haya prevalecido una interpretación extensiva de los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados de la ONU; por el contrario, la propia indeterminación del precepto ha permitido en bastantes casos que la ONU rechazase la excepción de la jurisdicción interna afirmando sus propias competencias. En estos casos, la regla del Derecho ha dejado paso a la regla de la mayoría en unos órganos políticos que actúan sobre todo en base a criterios de oportunidad.
Las medidas coercitivas del capítulo VII indican que las soberanías estatales deben inclinarse ante las exigencias del mantenimiento de la paz.
19.5.2 Principios no enumerados explícitamente en la Carta
19.5.2.1 El principio de la no intervención en los asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados
Este principio tiene especial raigambre en los Estados latinoamericanos, que han visto en él un principio de protección jurídica frente a las graves coacciones de que han sido objeto por parte de países europeos y de los EE.UU. Los supuestos de intervención ilegítima se extienden a medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole con un propósito coactivo que pretenda privar a los pueblos de su identidad nacional.
Se exceptúan el derecho de injerencia humanitaria, ratificado por el Tribunal Internacional de Justicia, lo que da una gran relevancia política al papel de las ONG en el escenario internacional. Pero esta intervención humanitaria deberá proporcionarse de conformidad con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad y deberá respetar plenamente la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estados. Además la asistencia humanitaria deberá proporcionarse con el consentimiento del país afectado y, en principio, sobre la base de una petición de ese país.
A pesar de estas precauciones, conflictos como el de la antigua Yugoslavia, Ruanda y Somalia, con su corte de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad, ha hecho entrar en crisis esta aproximación jurídica tradicional al problema de la asistencia humanitaria con la emergencia del concepto de responsabilidad de proteger, entendida como la responsabilidad que tiene no solo el Estado sino la comunidad internacional y todos sus miembros de proteger a la población del genocidio, de crímenes de guerra, de limpieza étnica o de otros crímenes contra la humanidad.
Pero esta obligación a debe articularse a través de las Naciones Unidas y los procedimientos previstos en la Carta. Según la jurisprudencia una cosa es la ayuda estrictamente humanitaria y otra las actuaciones que entrañan coacción y que siguen estando prohibidas. La injerencia autoritaria, aun con móviles humanitarios, solo parece jurídicamente correcta si ha sido decidida o autorizada por el Consejo de Seguridad de la ONU en aras al mantenimiento de la paz.
19.5.2.2 El principio de la cooperación pacífica entre Estados
Es un principio de alcance universal y de contenido general. Su formulación revela una escasa profundización en el significado y alcance. Sigue una línea minimalista y elude presentar deberes concretos.
“Los Estados tienen el deber de cooperar entre sí, independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales, en las diversas esferas de las relaciones internacionales, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales y de promover la estabilidad y el progreso de la economía mundial, el bienestar general de las naciones y la cooperación internacional libre de toda discriminación basada en esas diferencias”.
19.5.2.3 El principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos
Aparece reconocido como tal en el art. 1 párrafo 2 de la Carta, contando además con una rica práctica de la ONU con elementos de innegable valor jurídico y que han ido perfilando y desarrollando el contenido del mismo. En dicho
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desarrollo debe destacarse como un salto cualitativo la afirmación del principio realizada por el Tribunal Internacional de Justicia en 1995 con ocasión del asunto de Timor Oriental.
“En virtud del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, todos los pueblos tienen derecho de determinar libremente, sin injerencia externa, su condición política y de proseguir su desarrollo económico, social y cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta.”
El texto citado permite una afirmación de capital importancia: el derecho a la libre determinación incluye a todos los pueblos y no solo a los pueblos coloniales. Los pueblos constituidos en Estados o integrados en un Estado. Desde luego, la universalidad de este derecho presenta el problema de los criterios para identificar a una población como pueblo en un contexto no colonial. Pero la dificultad no es insuperable. Además, conviene recordar que existen pueblos no coloniales de fácil identificación pues han mantenido durante siglos unos rasgos étnicos y/o culturales distintivos y una irreductible conciencia de sí mismos.
El derecho de libre determinación de los pueblos tiene como correlativo el deber de respeto por los Estados. Este deber genérico va acompañado de la Resolución 2.625 que contiene ciertas obligaciones específicas por parte de los Estados y que contempla el derecho de resistencia frente al Estado opresor.
19.5.2.4 El principio del respeto a los derechos humanos
El periodo de la Guerra Fría de enfrentamiento político-ideológico y el acceso a la independencia de gran número de Estados con tradiciones culturales muy distintas, hizo quebrar en cierto modo la concepción de universalidad de los derechos humanos. La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada en 1948, ya obtuvo 8 abstenciones entre los entonces 56 Estados miembros. El intento de plasmar el contenido de la Declaración en un tratado internacional tuvo especiales dificultades y terminó en 1966 con la aprobación de dos tratados distintos:
a) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos b) El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Ambos tratados tardaron 10 años más en conseguir el número suficiente de ratificaciones para entrar en vigor.
Sin embargo, los cambios que se inician en la década de 1980 con la desintegración de la URSS, unido a los frutos de largos años de negociación en el seno de la ONU van a terminar permitiendo reconocer el respeto de los derechos humanos como valor universal. Así se recogió en la Declaración de Viena de 1993, a pesar de que también se introdujo una matización al recalcar que “deben tenerse en cuenta la importancia de las particularidades
nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos”.
Posteriormente, en 1995, a través de la Declaración con motivo del cincuentenario de las Naciones Unidas –aprobada sin votación- se recoge la universalidad de los derechos humanos y la protección de los mismos por parte de los Estados como principio universal.
19.5.3 Valores moduladores de los principios
Junto a los principios consagrados que ya hemos analizados encontramos una serie de valores que la comunidad internacional en su conjunto, a través de los órganos de las Naciones Unidas, va asumiendo como compartidos por todos y que, si bien es difícil defender que constituyen principios en sí mismos, sin lugar a dudas sí modulan o influyen en los principios reconocidos ya mencionados. Por otro lado, es posible que alguno de ellos –como ya ha ocurrido con anterioridad- logre la consideración de principio básico en fechas no demasiado lejanas. Entre esos valores podemos resaltar la protección del medio ambiente, la democracia y la economía de mercado.
19.6 Estructura de la ONU Los Estados miembros de las Naciones Unidas mantienen delegaciones ante la organización internacional a cuyo frente figura un diplomático representante permanente con categoría de embajador. La Organización tiene su sede en Nueva York y subsedes en Ginebra, Viena y Nairobi aunque hay Agencias especializadas y órganos subsidiarios desparramados por todos los continentes.
El Sistema o Familia de las Naciones Unidas consta de la Organización de las Naciones Unidas propiamente dicha, con sus seis órganos principales recogidos en la Carta. La familia de las Naciones Unidas es mucho más amplia, abarcando además 15 agencias y varios programas y organismos:
a) La Asamblea General es el principal órgano deliberante en el que están representados todos los Estados miembros, cada uno con un voto. Para los temas importantes se necesita la mayoría de 2/3. La Asamblea General cuenta con seis comisiones principales.
b) El Consejo de Seguridad se compone de 5 miembros permanentes con derecho de veto (China, EE.UU., Francia, Reino Unido y Rusia) y 10 miembros elegidos por la Asamblea General por periodo de dos años, y es competente en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de Seguridad es el único órgano de las Naciones Unidas cuyas decisiones están obligadas a cumplir todos los estados miembros.
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c) El Consejo Económico y Social (ECOSOC) es el órgano coordinador de la labor económica y social de las Naciones Unidas y de los Organismos, agencias e instituciones especializadas que constituyen el «Sistema o Familia de las Naciones Unidas». En los últimos años el ECOSOC está prestando una especial atención a recabar la opinión de las organizaciones no gubernamentales a las que ha otorgado la categoría de entidades consultivas. Dependen del ECOSOC nueve comisiones orgánicas y cinco comisiones regionales.
d) El Consejo de Administración Fiduciaria está formado por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y se dedica a impulsar la marcha hacia el gobierno propio o la independencia de los territorios en fideicomiso.
e) La Corte Internacional de Justicia está compuesta por 15 magistrados que tienen un mandado por nueve años renovables. Resuelve controversias entre los Estados y emite opiniones consultivas tanto para las Naciones Unidas como para sus organismos especializados. En 1993 se creó el Tribunal Penal Internacional para la exYugoslavia, en 1994 el referido a Ruanda y el 1996 el Tribunal Penal Internacional.
f) La Secretaría cuenta con unos 15.000 funcionarios. El Jefe de la Secretaría es el Secretario General, que es nombrado por la Asamblea General a propuesta del Consejo de Seguridad por un periodo de cinco años renovables.
Para llevar a cabo estas funciones, las Naciones Unidas cuentan con un Presupuesto que es aprobado bianualmente por la Asamblea General a la vista de la propuesta del Secretario General que debe ser refrendada por la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto. La fuente principal de recursos procede de las contribuciones de los Estados miembros con arreglo a una escala de contribuciones según la capacidad de pago de cada uno.
Aparte del Presupuesto ordinario también se prorratean entre los Estados miembros los gastos de las Fuerzas Armadas de Naciones Unidas en las operaciones de mantenimiento de la paz.
Las Agencias especializadas de Naciones Unidas son una pieza importante del engranaje global. Están abiertas a los miembros de las Naciones Unidas que acepten sus respectivos convenios constitutivos. En su estado actual, la agencia más antigua es la Organización Internacional del Trabajo y las más modernas son Habitat creada en el 2001 y la Oficina de las Naciones Unidas sobre Droga y Crimen establecida en 2004.
Hay que destacar que la Familia de las Naciones Unidas se ha ido ampliando a medida que el sistema internacional ha debido ir afrontando nuevos retos y amenazas. Existen, al mismo tiempo, casi permanentemente, nuevas propuestas de mejora y de reforma del sistema tanto respecto a áreas de actuación como respecto a los mecanismos de toma de decisiones, composición y poder de votación en los órganos de gobierno.
Las Naciones Unidas han organizado en estos últimos años numerosas Cumbres que han adoptado Programas de Acción de gran interés para coordinar la acción de la comunidad internacional en una serie de campos.
19.7 Organización de las Naciones Unidas para el desarrollo industrial (ONUDI)
Su mandato es promover el desarrollo y la cooperación industriales y actuar como centro de coordinación de las actividades industriales del sistema de las Naciones Unidas. Proporciona servicios a los países en desarrollo y en transición y tanto a los Gobiernos como a los sectores público y privado en base, sobre todo, a cooperación técnica, asesoramiento normativo, promoción de inversiones y apoyo técnico, asociándose, en ocasiones, con instituciones financieras de desarrollo y organismos tanto gubernamentales como no gubernamentales, industria pública y privada y asociaciones industriales.
ONUDI trata de acercar la tecnología disponible y los conocimientos técnicos a los países en desarrollo fomentando también las inversiones industriales de empresas domésticas y de empresas multinacionales, además de prestar apoyo a los patrocinadores de proyectos industriales y proyectos comerciales asociados.
La ONUDI fomenta la cooperación entre países desarrollados y en desarrollo proporcionando un foro de consulta y negociación sobre cuestiones de inversiones, mercados de tecnología y cooperación industrial, subcontratación y transferencia de tecnología hacia países en desarrollo. La ONUDI facilita también información industrial, comercial y tecnológica por conducto de redes electrónicas, bases de datos, publicaciones y centros de intercambio y de promoción distribuidos en muchos países.
19.8 Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO)
La FAO se propone mejorar los niveles de nutrición y de vida, mejorar la eficiencia de la producción, elaboración, comercialización y distribución de todos los alimentos y productos agropecuarios de granjas, bosques y pesquerías, así como promover el desarrollo rural y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales y, por conducto de tales medios, eliminar el hambre. Los proyectos y programas de la FAO velan tanto por asegurar la alimentación de esta generación como por conservar y aprovechar los recursos naturales de tal forma que aseguren la no
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degradación del medio ambiente para generaciones futuras. Los programas deben ser técnicamente adecuados, económicamente viables y socialmente aceptables.
Tras años de «Revolución verde» para incrementar las producciones agrícolas, la FAO se esfuerza actualmente por conseguir la «seguridad alimentaria» que además de presuponer la disponibilidad de suministros de alimentos adecuados en todo momento, exige que las poblaciones pobres tengan garantizado en todo momento y situación el acceso a una alimentación adecuada y al agua potable. Para conseguir esto, la FAO promueve las inversiones en agricultura, el perfeccionamiento de la gestión de las tierras y regadíos, el mejoramiento de la producción agrícola y ganadera, la transferencia de tecnología y el desarrollo de las investigaciones agrícolas, así como la conservación de tierras y recursos naturales, la utilización racional de fertilizantes y plaguicidas y la lucha contra las zoonosis.
La FAO se ocupa también del desarrollo de las pesquerías marítimas y en aguas interiores y el desarrollo de la piscicultura, así como la gestión sostenible de los bosques y la promoción de energías renovables en medio rural. La FAO actúa como organismo rector del desarrollo rural en el Sistema de Naciones Unidas y mantiene un Sistema Mundial de Información y Detección anticipada de crisis para identificar las zonas en que podrá producirse escasez de alimentos.
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) se encarga de proporcionar ayuda alimentaria o de gestionar, vehiculizar y coordinar la ayuda alimentaria bilateral ofrecida por los países donantes a los pobres de los países en desarrollo con vistas a mejorar los niveles de seguridad alimentaria, y también a las poblaciones de los países afectados por catástrofes humanitarias, tanto las derivadas de la acción humana como de catástrofes naturales. Dado el aumento de las emergencias humanitarias en los últimos tiempos, la acción del PMA se ha ido concentrando cada vez más en este tipo de ayuda en detrimento de proyectos y programas de carácter estructural en pro de una mayor seguridad alimentaria. Además de sus Estados miembros la FAO cuenta con la Unión Europea como miembro pleno.
19.9 Organización de las Naciones Unidas para la educación la ciencia y la cultura (UNESCO)
El objetivo fundacional de la UNESCO es coadyuvar a la paz y a la seguridad mundial a través de la colaboración entre las naciones por medio de la ciencia, la cultura y las comunicaciones. Esto se traduce en la denominada «cultura de paz» y en un desarrollo humano y sostenible cuyas manifestaciones más importantes son la promoción de la educación para todos y la lucha contra el analfabetismo, el fomento de la investigación científica mediante programas científicos internacionales, el estímulo a los valores culturales nacionales e indígenas y la conversación del patrimonio cultural, tratando de que la modernidad y la globalización no hagan perder los valores identitarios ni la diversidad cultural.
La UNESCO promueve también la libertad de información, la libertad de prensa y desarrollo de medios de comunicación pluralistas y apoya también el fortalecimiento de las capacidades de comunicación de los países en desarrollo.
La UNESCO promueve las ciencias sociales como instrumento para la realización de los derechos humanos, la justicia y la paz. Con respecto al sector educativo, la UNESCO ayuda a lograr una educación básica para todos de acuerdo con los Objetivos del Milenio aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000, a promover una educación superior y a formar cuadros docentes y administradores públicos para la planificación y la gestión educativa a nivel nacional y local. En esta misma área, la UNESCO impulsa la creación de escuelas con el equipamiento requerido de acuerdo con las necesidades existentes y la edición y la lectura de libros.
En el terreno de las ciencias naturales, la UNESCO promueve el programa sobre el Hombre y la Biosfera, así como programas internacionales sobre cuestiones hidrológicas, geológicas y oceanográficas impulsando la formación de científicos del Tercer Mundo.
En el área de las ciencias sociales y humanas, la UNESCO promueve actividades en defensa de los derechos humanos y la democracia mejorando la condición jurídica de las mujeres y de los pueblos indígenas, así como la conservación y promoción de las culturas, tradiciones e idiomas minoritarios.
En relación con la protección de la cultura y el patrimonio cultural y preocupada por las destrucciones de las dos guerras mundiales y por la posible desaparición de templos egipcios ante la construcción de la presa de Asuán, la UNESCO promovió la Convención para la salvaguarda del Patrimonio Cultural. La lista de Lugares patrimonio de la Humanidad alcanza casi un millar de lugares en 140 países. En los últimos tiempos se han añadido a la lista de este patrimonio de la humanidad determinadas fiestas populares de honda raigambre histórica.
En los últimos años, la UNESCO está concediendo gran importancia a la sociedad de la información y a las comunicaciones, así como al establecimiento de infraestructuras en este campo considerado esencial para promover el desarrollo de los países atrasados que de otra forma quedan al margen de la globalización que se está produciendo.
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Tema 20. Las fuerzas transnacionales: las organizaciones no gubernamentales, las firmas multinacionales, la opinión pública internacional
20.1 Las fuerzas transnacionales En el conjunto de «flujos» de la escena internacional, además de los que emanan directa o indirectamente de los Gobiernos que consideramos representan a los Estados, existen otros «flujos» que escapan más o menos, si no totalmente, al control de las autoridades gubernamentales. Tales son, por ejemplo:
a) Los desplazamientos de personas b) Los movimientos de capitales c) Los intercambios de mercancías o la circulación de ideas
Indudablemente, los Gobiernos no son indiferentes al desarrollo de todas estas transacciones que pueden afectar el equilibrio de su economía, la solidez de su moneda o la sustancia del «consenso» nacional. Pero, con frecuencia, carecen de todo medio de iniciativa y deben contentarse con reaccionar frente a las actividades realizadas por individualidades o por grupos que actúan con movimiento propio y con objetivos que les son propios.
A este tipo de flujos o de transacciones es al que se aplica el calificativo de «transnacional». Es complicado localizar el origen y, después, reconstruir el trazado de todas las acciones e intervenciones que constituyen la red de las relaciones transnacionales. En el caso límite, toda persona o todo grupo que detenta un medio de influencia es un actor potencial y se convierte en un actor ocasional cuando decide hacer uso de su poder en el campo de acción internacional: por ejemplo, el banquero que efectúa una inversión en el extranjero, el empresario que suscribe un contrato de importación o de exportación, etc.
Entendemos por fuerzas transnacionales los movimientos y las corrientes de solidaridad de origen privado que tratan de establecerse a través de las fronteras y que tienden a hacer valer o a imponer su punto de vista en el sistema internacional. Esta definición, voluntariamente muy genérica, incluye fenómenos de naturaleza y de identidad muy diferentes. La distinción entre organismos de fines no lucrativos y de fines lucrativos puede tenerse en cuenta como marco de análisis para el estudio de las fuerzas transnacionales, porque refleja el grado de interés o de influencia que testimonian los Estados frente a los actores capaces de disputarle el poder. Pero esta distinción sólo concierne a las fuerzas organizadas. Junto a éstas, hay que reservar un puesto a las fuerzas «espontáneas» y no organizadas. El concepto de opinión pública internacional es el que permite señalar la existencia y analizar el alcance de estas manifestaciones.
Las «fuerzas transnacionales» expresan el crecimiento de nuevas formas de solidaridad en todos aquellos sectores de la actividad humana donde la concurrencia entre los Estados y la intervención de las organizaciones interestatales se muestran impotentes para satisfacer las necesidades de la comunidad internacional. Estas iniciativas, antaño excepcionales en número y limitadas en sus ambiciones, brotan hoy por todas partes y se orientan en todas las direcciones: lucrativas o desinteresadas, humanitarias o científicas, profesionales o ideológicas.
La red constituida por los múltiples lazos entre particulares y grupos privados es todavía poco fuerte y, sobre todo, muy variada para que pueda ofrecer una estructura de recambio a la sociedad internacional. Lo cual no impide que la energía contenida en estas actividades escape en gran medida al control de los Estados, atraviese más o menos fácilmente las fronteras y termine por ir en contra o por influir en las iniciativas gubernamentales. Incluso si no se benefician de un asiento territorial y aunque carecen de los atributos tradicionales de la soberanía, los actores privados ya han entrado con fuerza en el escenario internacional y se encuentran a la búsqueda de la función que deben desempeñar ante las autoridades legalmente investidas del poder.
20.2 Las organizaciones no gubernamentales (ONG) Se entiende por ONG todo grupo, asociación o movimiento constituido de forma duradera por particulares pertenecientes a diferentes países con la finalidad de alcanzar objetivos no lucrativos. Este fenómeno, que tiene orígenes ilustres y muy antiguos, parece conocer un desarrollo particularmente rápido en el período reciente. Esta vitalidad es una prueba a favor de la existencia de unas necesidades que ni los Gobiernos, ni los Estados, ni tan siquiera las OIG, están en condiciones de satisfacer.
20.2.1 Los rasgos específicos del fenómeno
Los rasgos que caracterizan a las ONG son:
a) La iniciativa privada es una prueba de la espontaneidad que se manifiesta en el plano internacional, gracias o al margen de toda iniciativa gubernamental o intergubernamental. Cierto que hay excepciones a esta regla: varias ONG han sido instituidas a consecuencia de una incitación procedente de una u otra
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OIG, pero las incitaciones procedentes de las OIG no habrían tenido ninguna posibilidad de éxito si no hubiesen encontrado eco entre un determinado número de individuos o de grupos privados. Más confuso es el caso de las ONG cuya creación ha sido suscitada y cuya existencia es alimentada por determinados Gobiernos, si bien la regla general es que una ONG reagrupa a unos particulares que no tienen que recibir sus consignas de ninguna autoridad gubernamental o intergubernamental.
b) La espontaneidad se combina, en el caso de las ONG, con la solidaridad entre particulares pertenecientes a distintos países. Si bien algunos grupos privados son y se mantienen puramente nacionales, aunque su ámbito de actuación sea internacional, en la inmensa mayoría de los casos, las ONG están constituidas por la agrupación de individuos o de movimientos procedentes de diversos Estados (como mínimo tres).
c) La combinación de la espontaneidad y la solidaridad en el marco de una organización duradera (movimiento o asociación) permite a los particulares participar en la dinámica de la sociedad internacional. La red de relaciones y de intercambios que se establece en todo el mundo, gracias a la acción de las ONG, crea progresivamente un tejido social que, a veces, amortigua el choque de las polémicas entre Gobiernos y que facilita, en caso de ruptura, la reconstitución de lazos entre países. Pero esta dinámica no se orienta obligatoriamente en el sentido de la armonización de las políticas nacionales; en ciertos casos, también puede actuar en contra de la solidaridad racional y presentarse como generadora de tensiones que afectan tanto a la cohesión de los Estados como a las relaciones entre ellos.
20.2.2 La diversidad del fenómeno
a) Diversidad en la implantación geográfica. Como siempre, las estadísticas globales son engañosas. Hay una desigualdad en la distribución de las ONG por continente, apareciendo Europa, cualquiera que sea el criterio adoptado, en situación privilegiada.
b) Diversidad en la dimensión. Sobre los dos millares de ONG en actividad, existen unidades de tamaño muy diferente. Como con los Estados, hay la obligación de distinguir entre los «gigantes» y los «enanos». Sin embargo, no quiere decir que la influencia sea directamente proporcional a la importancia numérica. Existen grupos minúsculos, casi confidenciales, pero muy influyentes, mientras que otros organismos sólo son fachadas sin eficacia real.
c) Diversidad de estructura y de organización. Las ONG están más o menos integradas. Algunas reclutan directamente a los adherentes individuales en diversos países; otras sólo son federaciones de asociaciones nacionales que conservan una autonomía mucho mayor, con relación a la dirección de las ONG, que la que pueden tener las individualidades aisladas. Determinados grupos o movimientos conocen un tipo de administración rápida y centralizada; otros, los más numerosos, admiten una amplia descentralización. Pocas ONG consiguen escapar a las tensiones internas cuando se trata de elegir a los miembros de los órganos directivos o de fijar la sede de una actividad o de determinar las cuestiones que serán tratadas en el marco de un congreso..., llegando en algunos casos a provocar escisiones o retiradas, e incluso llegar a paralizar el funcionamiento de una institución. Incluso la Iglesia Católica, con vocación universal, tampoco está al abrigo de las tensiones internas a nivel de organización ni entre sus militantes.
d) Diversidad de objetivos. La proliferación de las ONG interesa a casi todos los sectores de la actividad social. No obstante, estas actividades no corresponden al mismo tipo de objetivo. Muchas asociaciones no tienen otra misión que asegurar la protección de los intereses de sus miembros o se contentan con actividades puramente humanitarias; otras tienen objetivos caritativos o humanitarios, otras, por el contrario, están claramente comprometidas en una transformación del mundo.
20.2.3 La función desempeñada por las ONG
A pesar de su extrema diversidad, las ONG son tratadas de forma casi idéntica por los interlocutores con los que se ven obligadas a entrar en relaciones: los Estados y las OIG.
a) En las relaciones con los Estados. La situación de las ONG frente a los Estados es totalmente incómoda. Ello se debe al hecho de que la colectividad de Estados nunca ha aceptado conferir a las ONG un estatuto jurídico apropiado a su naturaleza y a sus funciones. A falta de un acuerdo internacional que les valdría reconocimiento y libertad de acción en el territorio de todos los Estados signatarios, las ONG se ven obligadas a colocarse bajo el imperio de la legislación del país en donde han decidido fijar su sede. Ahora bien, esta legislación, concebida para grupos nacionales resulta inadaptable, por definición, a las necesidades de organismos cuyas actividades se extienden por encima de las fronteras. A pesar de la ausencia de un estatuto internacional apropiado y a pesar de la inadaptación de los diferentes derechos nacionales, las relaciones entre las ONG y los Estados son generalmente buenas. La ausencia de un estatuto jurídico es un inconveniente más teórico que real. Por lo demás, los Gobiernos no parece que tengan prisa en conceder a las ONG el beneficio de un estatuto internacional cuya aplicación suscitaría, muy verosímilmente, múltiples controversias.
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b) En las relaciones con las OIG. Unas 600 ONG se benefician, bajo formas diversas, de lo que se ha dado en llamar el «estatuto consultivo». El término «estatuto» es utilizado de manera abusiva: de hecho no se trata más que de unas reglas decididas y aplicadas por cada una de las OIG para organizar la consulta con ciertas organizaciones no gubernamentales. La concesión o la retirada del estatuto consultivo, así como las modalidades de la consulta, son reguladas unilateral y discrecionalmente por las OIG; por otra parte, el beneficio del estatuto consultivo no implica reconocimiento alguno de personalidad moral, ni ninguna atribución de capacidad jurídica fuera del mecanismo de la consulta. Pese al nuevo desfallecimiento de las instituciones, el sistema del estatuto consultivo ha permitido instrumentar una cooperación útil entre las OIG, que encarnan los intereses de los Estados, y las ONG, que encarnan unos intereses o unos ideales específicos. Esta cooperación reposa en un circuito de comunicación y de información; desemboca en una contribución frecuentemente fecunda de las ONG en los trabajos de las OIG, sea bajo la forma de la participación en los debates o sea bajo la forma de una asociación de las ONG a las tareas concretas emprendidas sobre el terreno por algunas OIG. Si nos atenemos a este aspecto, puede tenerse la impresión de una armonía muy feliz entre la actividad del sector privado y la del sector público en el plano internacional. Sin embargo, las relaciones entre los dos sectores no son tan simples ni tan armónicas como parece a simple vista, habiendo surgido varios incidentes que han dado lugar a que la tendencia que actualmente prevalece en el seno de las OIG consiste en tratar a las ONG como los auxiliares de la acción intergubernamental. Si se confirmase esta tendencia, la colaboración igualitaria ya no sería más que un mito y las ONG se encontrarían progresivamente integradas en el sistema de los Estados-Naciones, del que las OIG sólo son uno de sus elementos. Por otro lado, por haber buscado sistemáticamente el apoyo de los Estados y de las OIG, se han dejado arrastrar al camino de una cooperación que, de partida, ya estaba falseado. Lejos de representar un punto de vista opuesto al de los Estados, las ONG que han solicitado y obtenido el estatuto consultivo han terminado, en la mayoría de los casos, plegándose al juego de los Estados a través de las OIG cuyo funcionamiento controlan. De este modo, la iniciativa privada ha venido, paradójicamente, a consolidar un sistema de relaciones y de orientaciones del que en un principio había querido separarse.
Pero no hay que dejarse engañar por las apariencias. Por el momento, la gran familia de las ONG no está en condiciones de competir seriamente con los Estados en tanto que actores principales de las RR.II. Esta debilidad procede de la dispersión de los centros de interés y de la incapacidad en que se encuentran todas las buenas intenciones de unificar su acción para imponer sus opiniones a sus interlocutores; pero también resulta de las divisiones que afectan, demasiado frecuentemente todavía, a la acción internacional de cada uno de estos grupos privados; y finalmente, también procede de la táctica que ha conducido a la mayoría de las ONG a buscar el aval de los Estados y el padrinazgo de las OIG.
20.2.4 Concepto de ONG según el Diccionario de RR.II.
El término ONG se refiere a aquellas organizaciones independientes que no pertenecen al sector público ni privado, por el carácter de su actividad y por ejercer actividades no lucrativas. Aunque las hay de diferentes tipos y ámbitos de actuación, coloquialmente esta denominación se suele atribuir en los países del Norte a las organizaciones que con más propiedad cabría llamar «ONG de desarrollo (ONGD)», por dedicarse a realizar proyectos en el campo de la cooperación para el desarrollo o la educación para el desarrollo. Recientemente se ha extendido también la denominación «ONG humanitarias (ONGH)», para referirse a las organizaciones centradas específicamente en la acción humanitaria.
La ONG define, por lo tanto, los grupos sociales organizados que poseen una función social y política en su comunidad o sociedad, una estructura formal y legal, están relacionadas a la sociedad o comunidad a través de actos de solidaridad, no buscan lucros financieros y disfrutan de una considerable autonomía. Suelen actuar en diferentes ámbitos, como el de cultura, ocio y deporte; educación e investigación, servicios sociales, medio ambiente, solidaridad internacional, cooperación al desarrollo, acción humanitaria, política, Derecho y asesoramiento legal.
Jurídicamente, las ONG son encuadradas dentro de las asociaciones o fundaciones. La primera, significa agrupación de personas constituidas para realizar una actividad colectiva de forma estable, organizada democráticamente, sin ánimo de lucro e independientes del Estado, los partidos políticos y las empresas. Ésta también puede ser denominada federación, confederación o unión cuando en lugar de personas son organizaciones las que constituyen una asociación. Las fundaciones, a su vez, son organizaciones constituidas por voluntad de sus creadores, quienes aportan un patrimonio afecto a la realización de fines de interés general, no poseen ánimo de lucro y a diferencia de las asociaciones, no están formadas por socios sino por un patronato compuesto según las reglas que dictaron la voluntad de los fundadores en el momento de constitución de la fundación.
Los miembros del patronato pueden ser personas, asociaciones, otras fundaciones, instituciones públicas o privadas, o empresas. Independientemente del tamaño de la organización, sea local o internacional, las ONG desempeñan un rol social y político importante. Este rol no implica una vinculación a partidos políticos de cualquier
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signo, ni una estrategia común de actuación. Las diferentes ONG obtienen su legitimidad de la defensa de intereses comunes de grupos socioculturales, dentro de un espectro político determinado, que no necesariamente será el mismo para toda la red implicada ni para todos sus integrantes. Muchos grupos y movimientos sociales o comunitarios que actúan informalmente como ONG acaban constituyéndose como tales cuando están decididos a asumir los derechos y obligaciones de una personalidad colectiva delante de sus integrantes, colaboradores, beneficiarios, del Estado y de la sociedad en general. Por lo tanto, la motivación para constituir una ONG parte de una colectividad que ya actúa o desea actuar en la promoción de una causa, con el objetivo de contribuir en la consecución de un mundo más justo, solidario y sostenible.
Así, al constituir jurídicamente la ONG, la misión debe expresar claramente y el porqué de la existencia de la organización, con claridad y coherencia, y sus fundadores deben mostrar el compromiso con la causa y la conciencia del propósito de sus esfuerzos.
Desde el inicio de los años 1990, las ONG han tomado un gran protagonismo en la sociedad. La solidaridad ha calado en una parte importante de la ciudadanía, convirtiéndose en un valor que poco a poco se va consolidando. Éste es un logro al que han contribuido de manera sustancial dichas organizaciones, permitiéndose que asuman un rol cada vez más expresivo como actores del cambio, con capacidad de influir en lo social y en lo político.
Las ONG existen tanto en los países del Norte como en los del Sur y presentan varias características comunes que las diferencian de otros actores implicados en la cooperación bilateral y multilateral:
a) Son organizaciones estables con un grado mínimo de estructura, personalidad jurídica y capacidad legal de acuerdo con la normativa vigente.
b) Están integradas por ciudadanas y ciudadanos asociados a partir de unas convicciones y motivaciones compartidas a favor de la cooperación y la solidaridad.
c) Son organizaciones sin ánimo de lucro empresarial, personal o grupal. d) Se dedican a canalizar recursos hacia los países del Sur mediante la realización de proyectos de
desarrollo o la respuesta ante situaciones de emergencia. Además, sobre todo en el Norte, realizan campañas de sensibilización de la opinión pública, de educación para el desarrollo y en valores solidarios, así como de presión (lobby) y denuncia ante los Gobiernos en torno a los problemas de los pueblos del Sur y los factores internacionales que los causan.
e) Se nutren de recursos económicos aportados por donaciones privadas y/o subvenciones públicas, así como del trabajo voluntario de sus colaboradores.
f) Tienen autonomía institucional y decisoria respecto a cualquier instancia gubernamental, intergubernamental o cualquier otra ajena a la organización.
La aparición de este nuevo actor internacional ha sido posible gracias, entre otras cosas, a la revolución tecnológica, de las comunicaciones y de la informática. De hecho, las sucesivas cumbres mundiales temáticas y sus procesos preparatorios permitieron poner en contacto a movimientos y organizaciones sociales con capacidad de propuesta y movilización.
Atendiendo al modelo de desarrollo que promueven y al tipo de participación de los sectores beneficiarios, pueden distinguirse varias generaciones de ONGD. Aunque cada generación ha surgido en épocas históricas diferentes, el nacimiento de una nueva generación no ha supuesto la extinción de la anterior; además, el transcurso del tiempo y la experiencia acumulada han contribuido a que organizaciones que forman parte de una generación pasen posteriormente a integrar otra.
a) En la primera generación predominaba el modelo asistencial, en el que el papel de la ONGD es principalmente proporcionar servicios específicos, de carácter profesional y asistencial ante emergencias humanitarias y situaciones puntuales. De esta forma sustituyen al Estado en su papel de prestatarios de ayuda. El análisis de estas ONGD se centra en las consecuencias del subdesarrollo.
b) En la segunda generación se busca poner en marcha modelos de autosuficiencia. La relación con el Estado de estas ONGD es diversa, pues en ocasiones lo sustituyen, en otras lo confrontan y en otras lo apoyan. Estas ONGD analizan tanto las consecuencias como las causas del subdesarrollo.
c) En la tercera generación se pretende provocar un cambio con el fortalecimiento de la sociedad civil como sujeto de cambio social, participando en proyectos que buscan el desarrollo autosostenido, autónomo y sistemático. Según la coyuntura política, estas ONGD confrontan o apoyan al Estado. El análisis de estas ONGD se centra en las causas del subdesarrollo.
20.3 Las empresas multinacionales Según el Diccionario de RR.II., en sentido estricto, una empresa multinacional se define como aquella que realiza una actividad económica de ámbito multinacional. En realidad es un grupo de empresas formal y aparentemente independientes, que están sin embargo, recíprocamente entrelazadas hasta el punto de formar un todo complejo compacto, que responde a un mismo interés. Se entiende por actividad multinacional la extensión de la empresa a varios territorios estatales. En sentido amplio, una multinacional es un sistema de producción o prestación deservicios, integrado por unidades localizadas en distintos países que responden a estrategias centralmente
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planificadas en una casa matriz, cuyo control se basa prominentemente, aunque no de manera exclusiva; en la propiedad de todo o parte del capital social de las subsidiarias y que, a su vez, es poseída y dirigida por ciudadanos del país donde tal matriz tiene su domicilio.
La empresa multinacional o plurinacional es aquella cuyas operaciones en el extranjero igualan a las operaciones nacionales, pero cuyas decisiones permanecen sometidas a influencias nacionales, por cuanto la propiedad y la dirección central siguen estando ubicadas en el país donde se localiza la empresa matriz. Por el contrario, las empresas transnacionales son también multinacionales pero las administran y poseen personas de diferentes naciones, razón por la cual sus decisiones trascienden la óptica nacional. Desde el punto de vista político, suele decirse que la empresa multinacional es más patriota que la transnacional.
Entre las causas explicativas del nacimiento de empresas multinacionales, así como de su creciente auge, se cuentan las siguientes:
a) La necesidad de las empresas de aumentar su producción en búsqueda de las economías de escala, con la consiguiente necesidad de ampliar sus mercados no sólo nacionales sino también internacionales
b) La existencia de una brecha tecnológica derivada del conocimiento científico y técnico que las empresas de un reducido número de países altamente desarrollados tratan de explotar colocando en el extranjero sus productos
c) El desarrollo de las empresas extractivas (industria petrolera, industria del caucho, minería, etc.) que necesariamente deben de instalarse en el territorio donde se encuentran las materias primas
d) Las diferencias de costes, especialmente en países donde la mano de obra es sensiblemente más barata e) La producción en el país de destino de las exportaciones con el fin de evitar las barreras arancelarias, etc.
Entre sus características más sobresalientes, se encuentran:
a) La de controlar la mayoría de los intercambios internacionales b) Tener más peso en la producción que en el empleo debido a su intensidad en el factor capital c) Una buena parte de ellas se localizan en Estados Unidos debido al gran tamaño del mercado interno y su
elevada tecnología
El procedimiento tradicionalmente seguido para convertirse en una empresa multinacional consiste en la integración hacia delante (a través del marketing y distribución para dar a conocer su producto) y hacia atrás (control de las materias primas y procesos de fabricación) y la inversión en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Las multinacionales primero invierten en distribución, cuando los costes aumentan, lo hacen en producción y cuando quieren mantener el control, invierten en I+D+i.
Desde los años 1980 las empresas multinacionales son empresas globalizadas. Antes se adaptaban a los mercados locales pero hoy abordan el mercado mundial como un todo. Para ello son necesarias una dirección estratégica y una sede mundial. Esto se ha debido a la internacionalización de los procesos productivos; a las tecnologías de la información, que facilitan el control a distancia; al desarrollo de los mercados financieros globales; al incremento de la movilidad de personas; al aumento del comercio internacional, etc.
Las empresas multinacionales se pueden clasificar de muchas maneras, entre otras, en función de su estructura. En ese caso, se distinguirían las empresas que adoptan una integración vertical con el fin del proceso —extracción, transformación, distribución y comercialización— de las que siguen una integración horizontal, es decir, las que mediante su especialización y adelanto tecnológico procuran imponerse como únicas o principales proveedoras en una determinada rama de actividad cubriendo todo el mercado con sus productos.
El primer desarrollo realmente importante de la actividad de las empresas multinacionales comenzó a finales del s. XIX y aparecen de manera simultánea en algunos países de Europa y en EE.UU. La principal expansión de este tipo de empresas se produjo después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente a partir de los años 1960, y en ella jugaron un papel destacado las multinacionales de EE.UU.
En la actualidad existen empresas multinacionales cuyos activos y facturaciones superan el PNB de muchos países. Ante esta situación se afirma que frente a este poder tan enorme y ante su flexibilidad geográfica, el tradicional Estado-nación ha cambiado. En la medida en que las empresas multinacionales controlan una parte de las economías nacionales a través de sus filiales, puede, en efecto, presentar ciertos obstáculos a la autonomía económica nacional a la hora de articular su política general y la económica en particular. En este sentido, puede afirmarse que en determinados países menos desarrollados, las empresas multinacionales están desplazando a los Estados como unidad económica clave.
Durante los últimos años, numerosos Estados se han embarcado en un frenesí de desregulación, especialmente en ciertos sectores (como los servicios financieros y las telecomunicaciones) que está acelerando el fenómeno de la deslocalización. Un problema importante es el relativo a la regulación de la conducta de las empresas multinacionales, ya que no existe un verdadero Derecho internacional al respecto. Los países más desarrollados del mundo que constituyen el Grupo de los 7 (G7), G8 si integramos hoy a Rusia, agrupan al 80 % de las multinacionales.
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Según Marcel MERLE, a favor de la doctrina del “laisser-faire, laisser-passer”, muchas empresas europeas y norteamericanas se implantaron en numerosos territorios para asegurar el control del aprovisionamiento de materias primas y el de las salidas necesarias para el excedente de su producción. En esta perspectiva hay que situar el debate sobre la colonización: los defensores de la ortodoxia liberal consideraban como un obstáculo al crecimiento y al progreso económico toda apropiación del espacio por las grandes potencias. A la inversa, los empresarios capitalistas, atentos a protegerse de la concurrencia extranjera, presionaron frecuentemente sobre sus Gobiernos para que tomasen el control de algunos territorios asegurándoles de esta forma una situación de monopolio.
El triunfo de esta segunda solución contribuyó, al mismo tiempo, a enmascarar el fenómeno: una empresa francesa o británica o belga u holandesa, cuando implantaba una filial o una sucursal en varias dependencias coloniales, no aparecía como un elemento de origen extranjero, sino como una entidad nacional que realizaba libremente sus actividades en el interior de un espacio jurídico único e integrado. La soberanía ejercida por la metrópoli sobre su imperio colonial tenía, pues, por efecto no sólo proteger las empresas metropolitanas instaladas en ultramar contra la concurrencia extranjera, sino también servir de cobertura a la movilidad de los capitales y a los flujos de intercambios que se consideraba tenían lugar en el marco de un solo Estado. Fue precisa la descolonización, es decir, la ruptura de los lazos de dependencia, para que las actividades de las firmas coloniales se considerasen extranjeras y comenzase a suscitarse otro tipo de análisis.
La hostilidad frente a las firmas multinacionales, no obedece solamente a la enormidad de sus recursos y a la sospecha que hace pesar sobre ellas el carácter oculto de su actividad, sino a la acusación que se les dirige de servir de instrumentos de dominación al servicio de ciertos Estados y contra otros Estados.
20.3.1 Rasgos específicos de las empresas multinacionales
a) El problema de la definición de las firmas multinacionales es uno de los más discutidos que pueda encontrarse. Sin entrar en las discusiones entre especialistas, nos basta con precisar los puntos siguientes: una firma multinacional no es necesariamente una sociedad cuyo capital pertenece a ciudadanos de distintos países; la composición del capital es un elemento secundario. El calificativo de «multinacional» debe reservarse para las firmas que desarrollan sus actividades en varios países extranjeros y que, con este objetivo, proceden a implantaciones bajo formas diversas. Generalmente, estas firmas son sociedades privadas, pero también pueden ser firmas nacionalizadas o empresas estatales; tanto en uno como en otro caso, los objetivos de la firma no consisten únicamente en extender sus actividades más allá de las fronteras. Las implantaciones en el extranjero tienen como objetivo: 1. Tratar de reducir los costes de producción, beneficiándose de las condiciones fiscales, geográficas,
sociales, más rentables 2. Diversificar las actividades de la firma, topográfica y sectorialmente, a fin de poder maximizar su
beneficio y repartir los riesgos en distintos tipos de producción.
Se trata, por lo tanto, de una estrategia transnacional cuyos ejes directores están controlados y gestionados por los dirigentes de la sociedad matriz. Pero este mismo resultado puede alcanzarse mediante una «cartelización» que coordine las actividades de varias sociedades nacionales y adquiera una posición dominante en el mercado (el «cartel» del petróleo).
b) En cuanto al lugar de origen de las firmas multinacionales, se sitúa, naturalmente, en los países capitalistas regidos por la economía de mercado. EE.UU. figura cómodamente en cabeza. La lista de los países se solapa, en lo esencial, con la de los grandes países industrializados. Esta situación mueve a pensar que las firmas multinacionales son la manifestación más característica del modelo de explotación capitalista, si bien no proceden únicamente de los países capitalistas. También son originarias, en parte aún muy débil, pero significativa, de los países socialistas y de algunos países en vías de desarrollo. Entre estos últimos, figuran los nuevos países industrializados (Hong Kong, Singapur), y también países asiáticos (India), americanos (Brasil, Argentina, Chile) o árabes (Kuwait) que representan regímenes económicos o estadios de desarrollo muy variados.
c) Las modalidades de implantación de las firmas multinacionales pueden revestir formas diversas: I. La instalación en el extranjero de una sucursal que ofrecerá sobre el terreno un determinado
número de prestaciones (posventa o mantenimiento de automóviles), pero que no disfrutará de ninguna autonomía con respecto a la sociedad-matriz
II. La sociedad-matriz crea en el extranjero filiales que adaptarán las formas jurídicas vigentes en el país de implantación
III. La implantación se realiza sencillamente por la vía de la inversión gracias a la cual puede absorberse una empresa existente o adquirir el control mediante una participación mayoritaria en el capital. Esta última fórmula de implantación es la que se ha hecho más corriente entre los países industrializados; se traduce en múltiples operaciones (sobre todo, ofertas públicas de compra) sobre los objetivos financieros, especialmente entre las sociedades europeas
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preocupadas por abordar en posición de fuerza el plazo fijado por el Acta Única Europea para la apertura del «mercado único europeo».
IV. Finalmente, las firmas más poderosas disponen de toda una panoplia de medios: de penetración en el extranjero que frecuentemente escapan al control de las estadísticas oficiales: las «joint-ventures» (asociación en el capital al nivel del 50%), la concesión del monopolio de fabricación de un determinado producto o el de explotación de una patente a una empresa extranjera son otros tantos procedimientos que permiten a una firma asegurarse a distancia el control sobre una empresa extranjera sin recurrir a medios de implantación más pesados o más onerosos.
La tipología existente hace que sea difícil cuantificar el número de multinacionales existentes, manejándose corrientemente la cifra de 10.000 firmas multinacionales en todo el mundo, si bien tiene un valor meramente indicativo. En segundo lugar, la evaluación de la capacidad financiera de estas firmas supone la consideración de una multiplicidad de elementos: importe total de las inversiones en el extranjero, evaluación de los activos no financieros (patentes), importe del capital de la sociedad-madre.
d) En cuanto a la circulación de los flujos financieros, no es fácil de reconstituir: algunas filiales reinvierten sus beneficios sobre el terreno y, si es necesario, contraen créditos en el mercado de capitales del país de acogida; otras repatrian sus beneficios a la sociedad-madre; otras, incluso, domicilian sus beneficios en la sede de sociedades ficticias implantadas en los «paraísos fiscales». En consecuencia, la implantación de las firmas multinacionales debería orientarse prioritariamente hacia los países en vías de desarrollo, que son, además, aquellos que ofrecen los índices de rentabilidad más elevados a las inversiones extranjeras. Sin embargo, la implantación de las firmas multinacionales debe obedecer a una lógica distinta, ya que las estadísticas demuestran claramente que las inversiones extranjeras progresan en los países industrializados y retroceden en los del Tercer Mundo. Esta situación es provocada, por una parte, por la inseguridad de las inversiones en los países del Tercer Mundo, pero, sobre todo, refleja la encarnizada competencia que reina entre las economías de los países industrializados. De todo ello, se derivan dos consecuencias para los países industrializados: 1. En primer lugar, la interdependencia entre las economías nacionales se refuerza. Observación
que vale, en particular, para los países de economía de mercado, pero que también comienza a aplicarse a los países socialistas (sobre todo, la URSS y China) que son, al mismo tiempo, demandantes de capitales y de tecnología.
2. En segundo lugar, este bloque industrializado refuerza su posición dominante con respecto a los países en vías de desarrollo que, en su conjunto, sufren precisamente de una carencia de capitales y de tecnología.
20.3.2 Las multinacionales y los Estados
Las relaciones entre estos dos tipos de actores dependen evidentemente de una cuestión: saber si hay o no concordancia entre la estrategia de la firma y la de las autoridades del país donde se encuentra instalada la sociedad matriz o sus filiales. Pueden distinguirse varias situaciones.
a) En los países de sede, donde las sociedades matrices dirigen sus actividades, puede haber tanto complicidad como hostilidad. La complicidad es evidente en el caso límite en que el Gobierno está dispuesto a defender, por las armas si es necesario, los privilegios que la firma ha sabido obtener en el extranjero. Podría afirmarse que este tipo de relación ilustra la dominación capitalista en estado puro, puesto que los intereses privados consiguen movilizar al servicio de su causa los medios coactivos de que dispone el aparato del Estado. No es menos evidente la complicidad en el caso en que el Gobierno se sirve de los capitales privados para asegurar el control sobre los recursos más valiosos situados fuera de su territorio. A esta hipótesis pueden asimilarse las de las actividades en el extranjero emprendidas por firmas nacionalizadas (como Renault). Finalmente, existe complicidad tácita cuando un Gobierno presencia, sin reaccionar, las inversiones en el extranjero de sus propias firmas, con la esperanza de que, en definitiva, estas operaciones serán beneficiosas para el interés nacional. Pero la regla general no es la neutralidad de los Gobiernos. Toda inversión en el extranjero se traduce en una salida de capitales, en un descenso de la capacidad nacional de producción y en una reducción de los puestos de trabajo. Aunque la firma estime que, a la larga, se obtendrán beneficios, los Gobiernos y los sindicatos pueden considerar que la estrategia de la firma va en contra del interés nacional, sobre todo en períodos de recesión económica. Por esta causa, firmas multinacionales de origen norteamericano fueron objeto, en el curso de los años 1970, de serias críticas por parte de la Administración y de los sindicatos norteamericanos. Las firmas multinacionales trabajan, antes que nada, para ellas mismas. Según las circunstancias, su estrategia puede favorecer o contrariar los intereses de los Gobiernos.
b) La situación es compleja en los países de acogida en donde se da una situación de dependencia, de tipo colonial o neo-colonial, cuando una sola firma extranjera controla la parte esencial de los recursos de un país. Frente a este tipo de dominación ejercido desde el exterior, los países de acogida no carecen de medios de defensa. En primer lugar, pueden, de conformidad con las reglas del Derecho Internacional, y sólo bajo la
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reserva de entrega de una indemnización equitativa, proceder a la nacionalización de una empresa extranjera. Sin llegar a medidas tan radicales, los Gobiernos pueden utilizar toda una gama de procedimientos destinados a canalizar o a limitar la influencia, juzgada demasiado importante, de las firmas extranjeras instaladas en su territorio: control y limitación de las inversiones, prohibición del repatriamiento de los beneficios y obligación de reinvertirlos en el país, reforzamiento impositivo, etc. Finalmente, los Gobiernos pueden atraer capitales de otro origen para equilibrar y neutralizar las influencias extranjeras. En la práctica, la atracción de las inversiones extranjeras se impone a las reticencias de los principios. En cuanto a los países subdesarrollados, poco inclinados a la indulgencia frente a las actuaciones del neocolonialismo, nunca han solicitado la prohibición de las firmas multinacionales. El ejemplo de los nuevos países industrializados muestra a los demás países del Tercer Mundo que las ventajas procuradas por la implantación de las firmas extranjeras todavía son superiores a los inconvenientes que suscitan.
c) Por lo tanto, no hay que sorprenderse ante la prudencia adoptada por los Estados en el tratamiento colectivo de la multinacionalidad. Los miembros de la OCDE han preferido atenerse a la promulgación de un «Código de buena conducta». La Declaración que han adoptado comprende unas directrices, dirigidas en primer lugar a los Estados, que se comprometen a conceder a las firmas multinacionales la igualdad de trato con las firmas nacionales. Seguidamente, se dirigen especialmente a las firmas, que son invitadas a abstenerse de toda intromisión en los asuntos políticos y administrativos del país de acogida, a respetar las reglas de la competencia, de la fiscalidad y del Derecho laboral, y también a publicar regularmente informaciones sobre su situación financiera y sobre el conjunto de sus actividades nacionales e internacionales. Todavía más eficaz, pero indudablemente más difícil de aplicarse pues afecta al principio de soberanía y al de defensa de los intereses nacionales, sería la proposición tendente a la armonización de las legislaciones fiscales; la realidad es que al apoyarse en los privilegios que les son consentidos, unas veces voluntariamente (por ejemplo, el caso de los paraísos fiscales, donde las sociedades establecen sedes ficticias y domicilian sus beneficios para eludir tratamientos impositivos más elevados), otras veces involuntariamente (por ejemplo, la disparidad de los índices impositivos en los distintos países en los que ejercen sus actividades), las firmas multinacionales consiguen considerables ganancias y escapan al control de los Gobiernos. Incluso si se aplicasen simultáneamente todas estas medidas, todavía quedarían por resolver bastantes problemas. Si el problema es parcialmente insoluble, ello se debe a que se plantea en términos que no ofrecen salida. Las firmas multinacionales no son entidades «salvajes» que surgen al margen del campo de acción de los Estados y que bastaría con extirparlas para restablecer un modo colectivo de desarrollo armónico y equilibrado. Las firmas multinacionales son, para lo bueno y para lo malo, un parásito del sistema interestatal. Mientras que el espacio permanezca recortado en unidades políticas soberanas e independientes de derecho, pero desiguales de hecho, subsistirán firmas que explotarán, frecuentemente con la complicidad de los Gobiernos, las facilidades de todo tipo (geográficas, aduaneras, fiscales, sociales) que les son ofrecidas por la disparidad del terreno sobre el que ejercen su acción. Es cierto que las firmas multinacionales contribuyen a la mundialización de la economía, pero este aspecto del problema no debe ocultar otro: los Estados no son unas víctimas inermes de las medidas adoptadas por las firmas multinacionales. Más que sus adversarios, son sus colegas habituales con los cuales están obligados a vivir. Las firmas multinacionales se han convertido en actores de pleno derecho y su desaparición no es en absoluto previsible.
20.4 La opinión pública internacional Entre las fuerzas transnacionales, debe reservarse un lugar al estudio de un fenómeno del que se oye hablar frecuentemente, pero cuyos contornos así como su sustancia no son fáciles de definir: se trata de la opinión pública internacional. Para tratar de ver con claridad hay que comenzar por precisar el concepto, más complicado de lo que a simple vista parece, de opinión pública internacional; sólo a partir de esta definición podrá valorarse su impacto sobre el curso de las relaciones internacionales. ¿Qué es la opinión pública internacional?
La opinión pública es, en primer lugar, un fenómeno nacional que se enraíza en una historia, se desarrolla en una cultura y se inscribe en un espacio determinado por el campo de los medios de expresión, que todavía son, esencialmente, unos instrumentos nacionales. Ciertamente siempre han existido corrientes de ideas que han afectado, por encima de las fronteras, ya a las élites, ya a las capas populares, y aún puede esperarse, gracias al prodigioso desarrollo de las comunicaciones, un crecimiento de los intercambios de informaciones y de ideas entre todos los pueblos. Pero queda por saber cómo estas corrientes pueden cristalizarse hasta el punto de constituir el hecho social que será una opinión pública internacional. Concretamente, una opinión pública internacional sólo puede surgir de la aproximación o de la convergencia entre diferentes opiniones nacionales. Este fenómeno puede producirse de tres maneras diferentes:
a) La opinión pública internacional puede resultar de la convergencia de las opiniones expresadas por los Gobiernos. Se trata de una dimensión de la opinión pública internacional que frecuentemente se tiende a ignorar. Cuando se expresa un acuerdo entre los gobernantes representantes de sus pueblos, da nacimiento a unas afirmaciones colectivas que reflejan al menos las tendencias de la colectividad de los Estados (derechos humanos, de la no discriminación racial, etc.). Por desgracia, la expresión de una
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opinión, aunque sea solemne y ampliamente mayoritaria, no garantiza la conformidad de los comportamientos. Incluso a veces sucede que se exhiben unas tesis con tanta mayor fuerza cuanto menos dispuesto se está a aplicarlas. En consecuencia, aunque la opinión pública internacional no puede confundirse con las posturas oficiales tampoco puede excluirlas. Mientras el Estado subsista como célula básica de la sociedad internacional, la recusación de los gobernantes como portavoces de esta sociedad no tiene sentido.
b) Pero también podemos llevar al haber de la opinión pública internacional los fenómenos de concordancia que se producen, espontáneamente, entre las diversas opiniones públicas nacionales sobre tal o cual problema. Concordancia no significa, por otra parte, identidad o semejanza. Se trata más bien de descubrir las tendencias, aproximaciones, divergencias y evoluciones que se manifiestan, de un país a otro, frente a un problema, una institución o un acontecimiento. Estos movimientos pueden ser revelados por una confrontación sistemática del contenido de los mensajes de los medios de comunicación de masas (prensa, radio, televisión) y también por sondeos de opinión comparativos o simultáneos. La multiplicación de estas observaciones hace aparecer contrastes muy afinados frente a ciertos temas, por ejemplo en lo concerniente a la eficacia de la ONU, así como convergencias impresionantes, por ejemplo en lo referente a la adhesión a la idea europea en los seis países del Mercado Común antes del ingreso de Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca. Pero la interpretación de estos sondeos debe hacerse con prudencia. Ningún sondeo puede interpretarse correctamente fuera de su contexto. Finalmente, esta «opinión internacional» sólo es el reflejo de unos sondeos; todo lo más es el testimonio de una reacción episódica a las cuestiones planteadas pero no de una voluntad susceptible de intervenir activamente en el juego político nacional o internacional. Hoy día, otro instrumento de medida es el ofrecido por determinadas consultas electorales que se desarrollan en el plano internacional. Llama la atención la experiencia de las elecciones europeas de 1979. De esta consulta, destinada a la designación por sufragio universal directo de los miembros del Parlamento Europeo (elegidos, hasta entonces, por los Parlamentos nacionales), podía legítimamente esperarse la formación de un movimiento de opinión significativo, si bien del resultado no sería una paradoja hablar de «una elección nacional con un pretexto europeo». El resultado de este sondeo de «tamaño natural» muestra hasta qué punto hay que desconfiar de las afirmaciones demasiado rápidas y superficiales sobre el advenimiento de una opinión pública internacional que se supone escaparía a la hegemonía de las preocupaciones nacionales.
c) De todos estos fenómenos de convergencia espontánea, conviene distinguir las corrientes de opinión que están animadas por el militantismo político o ideológico, las cuales se traducen en manifestaciones más o menos concertadas mediante las cuales algunos grupos, que actúan simultáneamente en varios países, se esfuerzan en crear un movimiento favorable a la defensa de una causa determinada. Acciones de este tipo pueden tener un carácter espontáneo o también pueden ser coordinadas por grupos internacionales de presión. El vigor de las tomas de posición suscitadas por el militantismo no guarda proporción con su representatividad. La cual, a veces, es muy débil; pero el activismo, incluso minoritario, pesa normalmente más sobre la decisión de los gobernantes que la apatía de las masas. Pero esta forma de militantismo también tropieza con numerosos obstáculos. Por una parte, sólo puede esperar movilizar a la opinión pública en torno a un acontecimiento señalado, y por otro lado, las corrientes de opinión raramente tienen un alcance universal. Lo que se ha convenido en llamar, por comodidad del lenguaje, “opinión pública internacional” no constituye, por lo tanto, un conjunto de reacciones homogéneas ni coherentes: entre el punto de vista de los gobernantes, las posiciones habitualmente pasivas o conformistas de las masas y el activismo de las minorías militantes, no hay forzosamente coincidencia, ni tampoco convergencia. El impacto de esta opinión sobre el comportamiento de aquellos que toman las decisiones dependerá, en consecuencia, de la fuerza respectiva de las corrientes en presencia y de las relaciones que se establezcan entre cada una de ellas.
20.4.1 La función de la opinión pública internacional
No se puede atribuir a la «opinión pública internacional» la calidad de actor autónomo del sistema internacional. Esta fuerza es, al mismo tiempo, demasiado difusa y demasiado compleja para identificarla fácilmente o para imputarle, globalmente, la responsabilidad de tal iniciativa o de tal influencia. La función de la opinión pública internacional hay que apreciarla al nivel de cada uno de sus componentes, antes de interrogarse sobre la combinación de ellos.
a) Por parte de la opinión pública oficial, la adopción de posiciones no es un ejercicio gratuito y los Gobiernos, a veces, son prisioneros de las declaraciones que ellos mismos suscriben. De manera más general puede observarse que este tipo de actividad alimenta a la sociedad internacional de principios de legitimidad. En nuestros días el concierto internacional, influido por la precisión de los nuevos Estados, se pone de acuerdo en torno a unos temas nuevos, como el de la no discriminación racial, el de la igualdad de los pueblos o el del desarrollo, que crean unos derechos a favor de unos y unas obligaciones a cargo
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de otros; en esta construcción, el concepto de los derechos del hombre sirve a la vez de piedra angular al conjunto de los principios y de centro geométrico para todas las confusiones. La opinión oficial, tal como se manifiesta hoy día al nivel de la colectividad de Estados, valora el punto de vista de los países desposeídos e incita a una redistribución de los recursos y de las fuerzas. Se trata, por consiguiente, de una nueva legitimidad que se alza contra la antigua. Pero el juego de esta influencia supone unos límites y unas reglas. Sólo se puede influir sobre la opinión de los gobernantes invocando, por encima de todo, las diferentes opiniones nacionales, lo que obliga a concentrar la ofensiva en temas concretos y de una importancia indiscutible. La opinión pública de los gobernantes es una fuerza que pesa en el curso de las RR.II.
b) En revancha, pocas cosas hay que esperar de las reacciones espontáneas de las masas, incluso si los expertos llegan a demostrar la existencia de movimientos a largo plazo que afectan a su comportamiento común. La opinión pública internacional aprehendida a este nivel es forzosamente menos coherente, más inestable y aún más maleable que las diferentes opiniones públicas nacionales. Por otra parte, la semejanza de las respuestas no garantiza obligatoriamente la convergencia de actitudes ni la solidaridad en la acción. Incluso puede ocurrir lo contrario. Tal y como refleja un sondeo en los países de la Comunidad Europea, la lista de prioridades en los mismos coloca en cabeza los problemas específicamente nacionales, sin que en modo alguno revele la existencia de una mentalidad comunitaria o de un espíritu europeo. El nacionalismo, confesado o latente, continúa siendo el marco de referencia instintivo contra el que todas las demás formas de solidaridad difícilmente prevalecen, sobre todo en períodos de tensión, cuando la seguridad o la prosperidad están directamente en juego. A este nivel, la opinión pública internacional es un objeto de curiosidad científica; no es una fuerza capaz de pesar sobre la decisión de los demás actores.
c) La opinión militante es, a simple vista, más activa y más eficaz. Los grupos y los movimientos se movilizan, además, para sacudir la pasividad natural de las masas. Sus esfuerzos son efectivamente uno de los elementos mediante los cuales puede surgir una conciencia colectiva en el plano de las RR.II. Pero la eficacia no siempre es proporcional a la energía desplegada. El fracaso relativo obedece a varias razones: 1. La multiplicidad y el carácter frecuentemente contradictorio de las causas defendidas por los grupos o
los movimientos de militantes. 2. La desviación de campañas, cuyo objetivo internacional es perfectamente legítimo, hacia fines de
política interior: leyendo muchos manifiestos consagrados al problema de Chile, a partir del mes de septiembre de 1973, se tiene el sentimiento de que el adversario real de los militantes era el gobierno francés más que la junta presidida por el general Pinochet.
3. La captación de las crisis internacionales, para fines políticos internos, es un reflejo al que resulta muy difícil sustraerse, sean cuales sean las circunstancias.
4. La dificultad de armonizar una acción internacional en los países que tienen una comprensión diferente de la misma situación.
5. La acción de los militantes, considerada como un aspecto de la opinión pública internacional, puede ejercer una influencia real sobre el curso de las RR.II.
Si se admite la opinión pública en tres estratos horizontales (gobernantes, masa y militantes) y si se estima que las masas son poco activas en el plano de los asuntos internacionales, la revolución de la función de la opinión pasa por un análisis de las relaciones entre el punto de vista de los gobernantes y el de los militantes. Esta relación parece singularmente compleja, en primer lugar porque los dos grupos en presencia no son homogéneos y, en segundo lugar, porque las combinaciones de influencia son múltiples. Llevando la simplificación al extremo, puede decirse que los gobiernos tratan, por definición, de defender unos intereses nacionales pero que están dispuestos a utilizar, para conseguir sus objetivos, la estrategia ideológica que les sea más favorable, comprendida la que les es sugerida por las sociedades intelectuales y las capillitas que critican la estrechez del punto de vista nacional. Los militantes, menos aquellos que no defienden posiciones estrictamente nacionalistas, predican a favor de solidaridades transnacionales: aquella que consiste en rechazar por principio la acción de los Gobiernos o bien aquella otra consistente en influir sobre la acción de su Gobierno (o de otros Gobiernos) para incitarle a actuar en un sentido conforme con su ideal. Considerada desde este ángulo, la opinión pública internacional no es una entidad mítica que surgiría de la nada para expandirse libremente por todo el universo; es el producto o la resultante de las tensiones dialécticas que se manifiestan en las relaciones entre: cada Gobierno y su propia opinión pública, y la colectividad de Gobiernos y el conjunto de las fuerzas que luchan a favor de una transformación del sistema internacional.
Un ejemplo concreto permitirá ilustrar y aclarar estas afirmaciones un poco abstractas: en la primavera del año 1973, el Gobierno francés anunció su intención de proceder a experiencias nucleares en el océano Pacífico. Esta decisión suscitó una serie de reacciones:
a) La de los Gobiernos, de los países que se consideraban directamente amenazados por estas experiencias.
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b) La de la colectividad de Estados, que se adhirió tanto a la posición de la Asamblea General de las Naciones Unidas como a la del Tribunal Internacional de Justicia.
c) La de los elementos organizados de la opinión pública, tanto en los países directamente afectados, así como en otros países en los que tuvieron lugar manifestaciones de «solidaridad».
d) La de la opinión pública francesa, en la que se registraron campañas de prensa, discusiones vehementes e, incluso, una expedición de pacifistas y no violentos a la zona del campo de tiro.
e) La conjunción de todos estos elementos permite identificar, en este caso concreto, una manifestación auténtica de la opinión pública internacional. La adopción de esta postura no ejerció una presión suficiente para impedir que el Gobierno francés procediese a las experiencias previstas; pero, de todas formas, dificultó su acción y le llevó a renunciar, en el futuro, a las explosiones en la atmósfera.
Es interesante comparar esta situación con la que se creó, en la misma época, por las experiencias nucleares llevadas a cabo por China en su propio territorio. En este caso, la opinión pública china no reaccionó o no fue autorizada para reaccionar, frente a un problema que suscitó, en un país como Francia, discusiones apasionadas... Lo cual prueba que una corriente de opinión internacional, incluso muy potente, carece de influencia si no puede beneficiarse de una cierta complicidad con la opinión pública interna del país cuya política es criticada.
Existen, ciertamente, manifestaciones que pueden clasificarse bajo la rúbrica de «opinión pública internacional». Pero éstas son muy diversas en sus orígenes y muy variables en sus efectos. Por lo tanto, sería completamente abusivo hablar, desde ya, de la existencia de una opinión pública internacional y, con más razón aún, de la emergencia de una conciencia universal. Ambas surgen por momentos y cristalizan, durante un tiempo, en reacciones diversas. Por ahora, no son más que fenómenos episódicos, en donde puede verse justamente el esbozo de lo que podría ser una solidaridad mundial. La opinión pública internacional es una fuerza ocasional; por ahora, no puede ser considerada como un actor autónomo de las RR.II.
20.4.2 Definición de opinión pública internacional según el Diccionario de RR.II.
Una de las características fundamentales en la sociedad internacional en el momento actual, es el peso que ha adquirido la opinión pública internacional, fruto del proceso globalizador en el ámbito de la información y de la comunicación. La sociedad de la información producto del acceso fácil, directo e inmediato, por la vía de internet o de los medios de comunicación, se ha constituido en nueva opinión pública internacional y constituye uno de los procesos más democráticos y de mayor peso e influencia en la sociedad internacional.
Para valorar el peso actual de la opinión pública en esta fase de la globalización de la información, basta analizar el peso que internet, los foros y chats han tenido en la formación de una opinión pública internacional en situaciones como la intervención militar estadounidense en Iraq; o incluso, el peso decisivo de las acciones llevadas a cabo por algunas organizaciones internacionales y no gubernamentales que han recabado los apoyos de la gente, utilizando estos instrumentos de la red y virtuales, para causas tan nobles como salvar la vida de inocentes en países que siguen manteniendo prácticas arcaicas y anacrónicas.
Para Rafael CALDUCH, la actividad de las opiniones públicas internacionales se orienta siguiendo tres líneas fundamentales:
a) Presionando a los centros de decisión y poder nacional b) Influyendo en los centros de decisión internacional de alcance regional c) Contribuyendo o estimulando la creación de nuevos centros internacionales de referencia
En el primero de estos tres supuestos, la opinión pública internacional tiende a confundirse, con las distintas opiniones públicas nacionales pero ambas son diferenciables ya que la opinión pública internacional goza de una eficacia y alcance mucho mayores que los de la opinión pública nacional por cuanto es capaz de movilizar, simultáneamente a personas o grupos de diversos países y, de este modo, influir sobre numerosos Gobiernos. Ello puede afectar considerablemente la política exterior que tales Gobiernos desarrollan ante una cuestión concreta, logrando que sus respectivas actuaciones exteriores se conjuguen internacionalmente (ejemplo Iraq).
Las influencias de la opinión pública internacional pueden dirigirse hacia los Gobiernos de distintos países o bien tratar de condicionar la acción de un Gobierno determinado (por ejemplo Vietnam). Algunas interpretaciones y autores señalaban de forma acertada en ese momento de comienzo de la globalización, que era necesario ser cuidadosos sobre las limitaciones que tales actores poseen a la hora de incidir en la dinámica internacional. En primer lugar, la variedad de fuentes comunicativas (emisores) y de informaciones transmitidas internacionalmente a través de los medios de comunicación de masas genera una pluralidad de públicos diferenciados entre sí por su grado de organización social, el nivel de la información, las opiniones que sustentan y su capacidad de movilización (actuación) internacional. Incluso señalaba que existía un condicionante mucho más profundo en la articulación de los públicos internacionales. Se trata de las diferencias económicas, culturales (educativas, ideológicas, religiosas, lingüísticas, etc.) y/o nacionales que existen entre los individuos de diferentes sociedades. Debido a ellas, surgen distorsiones comunicativas y diferencias interpretativas a pesar de que se reciban las mismas informaciones y
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también, es necesario señalarlo, la facilidad para una mayor y más fácil manipulación. En este sentido, como muchos decían, era más correcto hablar de la opinión pública internacional como un grupo de presión más que como un actor internacional plenamente estructurado en su interior y definido en las formas de actuación exterior.
Tal vez por todas estas cuestiones, algunos autores le habían negado históricamente el reconocimiento de auténticos actores internacionales. Sin embargo, en el estadio de la sociedad de la información y comunicación en la que nos encontramos, y después de haber vivido la influencia de la opinión pública internacional en acontecimientos decisivos, hoy más que en ningún momento anterior vivido, podemos destacar la opinión insistente de Rafael CALDUCH y Felipe SAHAGÚN, cuando señalaban que la opinión pública internacional constituye una fuerza real de la vida internacional que difícilmente puede ser desconocida o negada.
Hoy en día, con la universalización de los flujos y las comunicaciones en tiempo por la red y las grandes empresas mundiales de comunicación, más que nunca se puede sustentar seriamente la existencia de una opinión pública mundial. Paralelamente al carácter universal, es necesario destacar el carácter de mayor participación democrática de la sociedad en los asuntos internacionales. Conseguir una mayor información, la posibilidad de contrastarla con casi infinitas fuentes, intercambiar opiniones con una mayor pluralidad de argumentos y referencias, a la vez que la rapidez de reacción e intercambio, supone disminuir la posibilidad de manipulación informativa y, a la vez, poder fijar una opinión sobre las cuestiones consideradas con una mayor pluralidad y una mayor libertad.
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Tema 21. Los procesos de integración de la UE: antecedentes históricos y estructura internacional
21.1 Introducción La UE es única. No es un Estado federal como EE.UU., ya que sus Estados miembros siguen siendo naciones soberanas independientes. Tampoco constituye una organización puramente intergubernamental como la ONU, puesto que los Estados miembros ponen en común parte de su soberanía, ganando así una mayor influencia y fuerza colectiva de la que poseerían actuando por separado.
Comparten su soberanía tomando decisiones conjuntas a través de instituciones compartidas como el Parlamento Europeo, que es elegido por los ciudadanos, y el Consejo, que representa a los Gobiernos nacionales. Deciden basándose en las propuestas de la Comisión Europea, que representa los intereses de la UE en su conjunto.
La UE es una familia de países europeos democráticos que trabajan juntos para mejorar la vida de sus ciudadanos y para construir un mundo mejor. Las disputas internas y las crisis ocasionales son lo que llama la atención en los titulares de las noticias, pero al margen de los medios de comunicación, la UE es en realidad la historia de un gran éxito. En solo medio siglo de existencia, la UE ha traído la paz y la prosperidad a Europa; ha creado una moneda europea única (el euro) y un «mercado único» sin fronteras donde las mercancías, las personas, los servicios y los capitales pueden circular libremente. Se ha convertido en una potencia comercial importante y en líder mundial en ámbitos tales como la protección del medio ambiente y la ayuda al desarrollo. No es sorprendente que haya crecido de 6 a 27 países, y que más países deseen adherirse.
Compartir la soberanía significa, en la práctica, que los Estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y a nivel europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés conjunto.
21.2 Antecedentes y evolución histórica de la UE Sin perjuicio de las viejas raíces históricas de la “idea europea”, se considera generalmente que los primeros antecedentes del proceso de integración que se desarrolla en nuestros días en las Comunidades Europeas (CE, CEEA, EURATOM) se localiza en el periodo comprendido entre las dos guerras mundiales. Los aspectos más destacados de esta época son:
a) El movimiento Unión Paneuropea, fundado en 1924 por el conde COUDENHVE-KALERGI b) La propuesta de creación de “una especie de vínculo federal” entre los Estados europeos, presentada
en 1929 por el ministro de Asuntos Exteriores francés, Aristides BRIAND, en la Sociedad de Naciones y precisada posteriormente en el proyecto de constitución de una “Asociación Europea” recogido en el memorándum de 1 de mayo de 1930.
Sin embargo, hasta después de la Segunda Guerra Mundial los proyectos europeístas no habrían de plasmarse en realidades concretas, que, por otra parte, como consecuencia de la escisión del continente en dos bloques, quedarían limitadas al área de Europa occidental.
En los años siguientes a la guerra, diversos movimientos europeístas despliegan una gran actividad. En diciembre de 1947 casi todos asocian sus esfuerzos en un Comité de Coordinación. En 1948, año del Plan Marshall y de la constitución de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), el acontecimiento más relevante desde el punto de vista de la integración europea es el Congreso de la Haya, celebrado en mayo. De este Congreso, no obstante su carácter no gubernamental, salió el impulso decisivo para la creación del Consejo de Europa, cuyo estatuto fue firmado en Londres el 5 de mayo de 1949.
En el Congreso de la Haya se manifestaron claramente dos enfoques divergentes de la integración europea:
a) De un lado, el de los que propugnaban una cooperación intergubernamental desarrollada a través de instituciones permanentes, pero que no afectase a la soberanía de los Estados
b) De otro lado, el de los partidarios de una integración de carácter federal, que incluso llegaron a proponer la convocatoria de una Asamblea constituyente europea
El Consejo de Europa responde fundamentalmente al primero de estos enfoques. La debilidad de sus medios y la actitud de Gran Bretaña, manifiestamente hostil a la creación de cualquier tipo de vínculo federal activo, son los principales factores que determinan la aparición de un núcleo de integración más intensa, pero de ámbito geográfico más reducido: la “Europa de los Seis”.
El nuevo proceso arranca de la histórica declaración del ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert SCHUMAN, de 9 de mayo de 1950. En ella se afirma que “Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se
hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho”. La aceptación de la propuesta francesa por la Republica Federal Alemana, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Países Bajos da lugar a rápidas
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negociaciones que conducen a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) mediante el Tratado de París de 18 de abril de 1951 que entró en vigor el 23 de septiembre de 1952.
Antes de la entrada en vigor de la CECA, en 1952, se intentó constituir la Comunidad Europea de Defensa (CED), que preveía la creación de un Ejército europeo. Y también se trabajó en la creación de un proyecto de estatuto de una Comunidad política europea. Ambos proyectos quedaron frustrados el 30 de agosto de 1954 al no ser ratificado por el Parlamento francés el Tratado de la CED.
La construcción comunitaria no quedó detenida mucho tiempo y se inician en 1955 negociaciones que conducirán a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM) que entraron en vigor el 1 de enero de 1958.
La evolución posterior de las Comunidades Europeas ha conocido diversos avatares:
a) Sucesivas ampliaciones que han llevado el número de Estados miembros de 6 a 27 b) Cinco modificaciones importantes de los tratados constitutivos:
1. El Acta Única Europea, que se firmó en febrero de 1986 y entró en vigor el 1 de julio de 1987. Modificó el Tratado CEE y preparó el camino para completar el mercado único.
2. El Tratado de Ámsterdam, que se firmó el 2 de octubre de 1997 y entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Amplió la soberanía compartida a más ámbitos, lo que aportó más derechos para los ciudadanos y una interacción más estrecha en materia de política social y de empleo.
3. El Tratado de Niza, que fue firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003. Modifica los demás Tratados, simplificando el sistema de toma de decisiones de la UE para que pueda continuar trabajando eficazmente incluso después de otras ampliaciones.
4. El proyecto de Tratado Constitucional, que fue acordado y firmado en octubre de 2004, pero que no ha entrado en vigor debido a que no ha sido ratificado por todos los países de la UE.
5. El Tratado de Lisboa, que fue acordado en 2007, y que ha entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009. Dicho Tratado hará que la UE sea más democrática y transparente, introducirá métodos de trabajo y normas para las votaciones más sencillos, garantizará nuestros derechos fundamentales mediante la Carta de los Derechos Fundamentales y permitirá que la UE hable con una sola voz en asuntos de ámbito mundial.
El concepto de Unión Europea aparece por primera vez en la Declaración final de la Cumbre de París de 19 de octubre de 1972 por iniciativa del presidente francés George POMPIDOU.
21.2.1 Las adhesiones de nuevos Estados
Los miembros originarios de las Comunidades Europeas son los 6 Estados que concluyeron los Tratados de París y Roma, conocidos como CEE-6:
a) Bélgica b) Francia c) Italia d) Luxemburgo e) Países Bajos f) República Federal de Alemania
Las negociaciones para la primera ampliación se iniciaron en 1970 (y fue efectiva en 1973) relativos a la adhesión del Dinamarca, Irlanda, Reino Unido y Noruega. Este último Estado, tras la celebración de un plebiscito de resultado negativo sobre el ingreso en la UE, no ratificó el Tratado. Así, esta unión de Estados fue conocida como la CE-9.
La segunda ampliación tuvo lugar con la incorporación de Grecia, cuya adhesión se verificó el 1 de enero de 1981. Al grupo se le identificó como CE-10.
La tercera ampliación tuvo lugar con la incorporación de España y Portugal, cuya adhesión se verificó el 1 de enero de 1986. Se constituía el CE-12.
En 1990, la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana se fusionaron lo cual creó la Alemania unificada. Ello implicó aumento de superficie y habitantes sin un aumento de Estados miembros.
La cuarta ampliación tuvo lugar con la incorporación de Austria, Finlandia y Suecia, cuya adhesión se verificó el 1 de enero de 1995. De nuevo, Noruega se descolgó tras el resultado negativo del referéndum sobre la adhesión. El grupo fue conocido como el UE-15.
La quinta ampliación tuvo lugar con la incorporación de 10 nuevos Estados, y se hizo efectiva el 1 de mayo de 2004. El grupo fue denominado UE-25:
a) Chipre b) Eslovenia
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c) Estonia d) Hungría e) Letonia f) Lituania g) Malta h) Polonia i) República Checa j) República Eslovaca
La sexta ampliación tuvo lugar con la incorporación de Rumania y Bulgaria, cuya adhesión -con restricciones de hasta 7 años a la libre circulación de oriundos de estos países por parte de algunos Estados miembros debido a la cláusula de salvaguarda que contiene los anexos del acta de adhesión- tuvo lugar el 1 de enero de 2007. Había nacido la UE-27.
Con esta ampliación, la UE alcanza ya los 27 miembros (afectando a una población de 500 millones de personas), y se da por finalizado, de momento, el proceso de ampliación hacia el Este. Actualmente son países en proceso de adhesión:
a) Antigua República Yugoslava de Macedonia b) Croacia c) Islandia d) Montenegro e) Turquía
La posibilidad de ampliación de la UE a nuevos Estados exige que los candidatos sean Estados europeos y que respeten los denominados “criterios de Copenhague-Madrid” que se refieren a:
a) Criterios políticos: Democracia, Estado de Derecho, respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, protección a las minorías
b) Criterios económicos: existencia de una economía de mercado viable, capacidad para hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE
c) Acervo comunitario: capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las políticas de la UE
d) Adaptación de sus estructuras administrativas a la integración en la UE
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El procedimiento de adhesión comienza con la presentación por parte del Estado candidato de una solicitud de adhesión ante el Consejo Europeo. Esa solicitud debe ser aceptada por unanimidad por el Consejo Europeo, después de consultada la Comisión y el dictamen conforme del Parlamento Europeo. Cumplido este trámite se inician las negociaciones para concluir un acuerdo sobre las condiciones de admisión y las adaptaciones que la misma conlleva para los Tratados sobre los que se funda la UE. El tratado de adhesión debe ser ratificado posteriormente por todos los Estados partes de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
En la práctica seguida hasta ahora, los acuerdos de adhesión se han articulado en diversos textos de idéntico valor jurídico:
a) Un tratado de adhesión breve b) Una acta de adhesión larga y compleja c) Diversos anexos y protocolos
Hay que señalar que la ampliación de la Comunidad al territorio de antigua República Democrática Alemana no ha tenido lugar mediante un procedimiento de adhesión sino que se ha llevado a acbo sobre la base del principio de movilidad territorial de los Tratados.
Al igual que ha hecho en las últimas ampliaciones, la UE y los países candidatos formales y potenciales aplican las denominadas estrategias de preadhesión, que tienen como finalidad preparar a esos países candidatos para su futura pertenencia a la UE.
21.2.2 Las reformas de los Tratados constitutivos
La UE se basa en el Estado de Derecho. Esto significa que todas las acciones que emprende se basan en los tratados, que han sido aprobados voluntaria y democráticamente por todos sus países miembros. Así por ejemplo, si los tratados no citan un determinado ámbito de actuación, la Comisión no puede proponer legislación sobre él.
Un tratado es un acuerdo vinculante entre los países miembros de la UE. Establece los objetivos de la UE, las normas aplicables a sus instituciones, la manera en que se toman las decisiones y la relación existente entre esta y sus países miembros.
Los tratados se modifican para aumentar la eficacia y la transparencia de la UE, para preparar la llegada de nuevos países miembros y para introducir nuevos ámbitos de cooperación, como la moneda única.
Según los tratados, las instituciones de la UE pueden adoptar legislación, que los países miembros aplican a continuación. Pueden consultarse los textos completos de los tratados, la legislación, la jurisprudencia y las propuestas legislativas utilizando la base de datos Eur-Lex del Derecho de la UE.
Por otra parte, los tratados constitutivos se modificaron con la adhesión de nuevos países de la UE.
El Tratado CECA, el Tratado CEE y el Tratado EURATOM crearon las tres «Comunidades Europeas», es decir, el sistema conjunto de toma de decisiones en lo que respecta al carbón, el acero, la energía nuclear y otros sectores importantes de las economías de los Estados miembros. Las instituciones comunes creadas para gestionar este sistema se fusionaron en 1967, dando lugar así a una Comisión única y a un Consejo de Ministros único.
Los Tratados son la base de todo lo que hace la Unión Europea. Los Tratados se han modificado con motivo de cada adhesión de nuevos Estados miembros y, además, también se han ido modificando para reformar las instituciones de la UE y darles nuevas áreas de responsabilidad. Las revisiones y modificaciones de los Tratados se realizan mediante una conferencia especial de los Gobiernos nacionales de la UE («Conferencia Intergubernamental» o CIG).
Las modificaciones importantes de los tratados han sido
a) Tratado de Lisboa (2009): Finalidad: hacer la UE más democrática, más eficiente y mejor capacitada para abordar, con una sola voz, los problemas mundiales, como el cambio climático. Principales cambios: Unifica la estructura de la UE, desapareciendo la estructura de los tres pilares; aumento de competencias del Parlamento Europeo y cambio en su composición, cambio de los procedimientos de voto en el Consejo, iniciativa ciudadana, convierte al Consejo en una institución y dota de carácter permanente al puesto de Presidente del Consejo Europeo; nuevo puesto de Alto Representante para Asuntos Exteriores y nuevo servicio diplomático de la UE. Se rescata el sistema de doble mayoría (55% de los Estados y 65% de la población) para las decisiones de mayoría cualificada. También se convierten en instituciones en Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. Igualmente diferencia tres tipos de competencias de la UE: las exclusivas, las compartidas y las complementarias.
b) Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004), con objetivos similares a los del Tratado de Lisboa, se firmó pero no llegó a ratificarse.
c) Tratado de Niza (2003): Finalidad: reformar las instituciones para que la UE pudiese funcionar eficientemente tras sumar 25 países miembros. Principales cambios: métodos para cambiar la composición de la Comisión y redefinir el sistema de voto en el Consejo. se añade la Carta de Derechos Fundamentales de la UE pero sin incorporarla al tratado con lo que limita su valor normativo directo. Introduce la cooperación reforzada, la PESC,
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la política comercial común y además se certifica la desaparición de la CECA y la transferencia de todos los elementos de su patrimonio a la CE.
d) Tratado de Ámsterdam (1999): Finalidad: Reformar las instituciones de la UE para preparar la llegada de futuros países miembros. simplificación del Derecho primario mediante la eliminación de disposiciones obsoletas y correcciones de textos. Principales cambios: modificación, renumeración y consolidación de los tratados CEE y UE. Mayor transparencia en la toma de decisiones (se recurre más a menudo al procedimiento de codecisión en el voto).
e) Tratado sobre la Unión Europea - Tratado de Maastricht (1993): Finalidad: preparar la Unión Monetaria Europea e introducir elementos de unión política (ciudadanía, políticas comunes de asuntos exteriores y de interior). Principales cambios: establecimiento de la Unión Europea e introducción del procedimiento de codecisión, dando más protagonismo al Parlamento en la toma de decisiones. Nuevas formas de cooperación entre los gobiernos de la UE, por ejemplo en materia de defensa y de justicia e interior.
f) Acta Única Europea (1986): Finalidad: reformar las instituciones para preparar la adhesión de España y Portugal, y agilizar la toma de decisiones para preparar la llegada del mercado único. Principales cambios: ampliación de la votación por mayoría cualificada en el Consejo (hacer más difícil que un único país pueda vetar propuestas legislativas) y creación de los procedimientos de cooperación y dictamen conforme, que dan más peso al Parlamento.
g) Tratado de Fusión - Tratado de Bruselas (1967): Finalidad: racionalizar las instituciones europeas. Principales cambios: creación de una única Comisión y un único Consejo al servicio de las que, por aquel entonces, eran las tres Comunidades Europeas (CEE, EURATOM y CECA). Derogado por el Tratado de Ámsterdam.
h) Tratados de Roma - Tratados CEE y EURATOM (1958): Finalidad: instaurar la Comunidad Económica Europea (CEE) y la EURATOM. Principales cambios: profundización de la integración europea para incluir la cooperación económica general.
i) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1952): Finalidad: crear la interdependencia en el sector del carbón y del acero, de tal modo que, a partir de ese momento, no pueda suceder que un país movilice sus fuerzas armadas sin que los demás países tengan conocimiento de ello. Con ello se mitigaron la desconfianza y las tensiones tras la Segunda Guerra Mundial. El Tratado CECA expiró en 2002.
21.3 Estructura institucional de la UE La UE es una familia de países europeos democráticos que trabajan juntos para mejorar la vida de sus ciudadanos y para construir un mundo mejor.
Las disputas internas y las crisis ocasionales son lo que llama la atención en los titulares de las noticias, pero al margen de los medios de comunicación, la UE es en realidad la historia de un gran éxito. En solo medio siglo de existencia, la UE ha traído la paz y la prosperidad a Europa; ha creado una moneda europea única (el euro) y un «mercado único» sin fronteras donde las mercancías, las personas, los servicios y los capitales pueden circular libremente.
Se ha convertido en una potencia comercial importante y en líder mundial en ámbitos tales como la protección del medio ambiente y la ayuda al desarrollo. No es sorprendente que haya crecido de 6 a 27 países, y que más países deseen adherirse. El éxito de la UE se debe en gran parte a su peculiar forma de funcionamiento. Peculiar, porque los países que constituyen la UE (sus «Estados miembros») siguen siendo naciones soberanas independientes, pero comparten su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente. No llega a ser una federación como EE.UU., pero es mucho más que una organización de cooperación entre Gobiernos, como la ONU. En realidad, la UE es única.
Compartir la soberanía significa, en la práctica, que los Estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y a nivel europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés conjunto.
La UE es más que una mera confederación de Estados, pero no es un Estado federal. De hecho, su estructura no encaja en ninguna de las categorías jurídicas clásicas. Es única en la historia, y su sistema de toma de decisiones ha estado en constante evolución los últimos 70 años.
La evolución de la integración europea desde la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957 hasta la actual UE no ha estado exenta de periodos problemáticos y críticos. Sin embargo, no ha impedido que su contribución al proceso de desarrollo económico haya sido positiva, lo que explica que un número creciente de países europeos haya decidido participar plenamente del proyecto de integración. De los 6 miembros fundadores, se ha pasado a una UE con 27 socios y con diversos países candidatos a la adhesión.
Aunque se han producido avances significativos en la dimensión política del proceso de integración europeo, la dimensión económica ha sido la dominante. Tradicionalmente, las propuestas de integración política –como el reciente fallido proyecto de Constitución Europea– han generado más resistencia que las iniciativas económicas. En
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este contexto, la integración económica ha sido usada exitosamente como un medio directo para conseguir objetivos económicos –en particular, el desarrollo de los Estados miembros–, pero también como un medio para lograr, de manera indirecta, objetivos no económicos de gran relevancia, tales como la pacificación tras la Segunda Guerra Mundial y la superación de los nacionalismos destructivos.
No obstante, el éxito del modelo europeo de integración no solo se fundamenta en los componentes económicos, como la aplicación de políticas y acciones comunes favorecedoras de la integración, sino que también se basa en la adopción de otros componentes, como el compromiso político y el sistema jurídico e institucional. Estos tres componentes han ido conformando el triángulo virtuoso de la integración europea. A continuación se examinan con más detalle.
a) Compromiso político. La exitosa evolución del proceso de integración europeo sugiere que el compromiso político es una precondición básica que debe cumplirse para que un acuerdo regional produzca los efectos positivos identificados por la teoría de la integración económica. La integración regional requiere un fuerte compromiso político por parte de los Gobiernos participantes para avanzar hacia objetivos comunes. Este compromiso político no debe limitarse a las etapas iniciales del proceso, sino que debe ser sostenido a lo largo del tiempo. Merece la pena señalar que, a más de medio siglo de su inicio, la característica más destacable de la integración europea es su irreversibilidad, resultado de ese
fuerte y sostenido compromiso político. b) Sistema jurídico e institucional supranacional. Aunque la UE es principalmente un proceso de
integración económica, también está basado en el Derecho. La mayor parte de la actividad de la UE –y particularmente la económica– está cubierta por el Derecho comunitario, esto es, está sujeta a un sistema jurídico supranacional. El Derecho comunitario se caracteriza por dos rasgos fundamentales:
1. Su primacía: asegura que el Derecho comunitario no pueda ser alterado por ningún Estado miembro
2. Su directa aplicabilidad: garantiza su carácter vinculante Las dos características mencionadas explican que el Derecho comunitario se haya convertido en un instrumento de integración de significativa importancia, ya que ha dado lugar a una aproximación gradual de las legislaciones nacionales, al tiempo que ha contribuido a crear un ordenamiento jurídico común de la UE. Esta integración por medio del Derecho ha sido posible los Estados miembros han actuado de acuerdo con el Derecho comunitario: es decir, han cumplido los compromisos suscritos en los tratados (Derecho originario) e introducido las normas vinculantes que han desarrollado dichos tratados (Derecho derivado).
También el establecimiento de instituciones comunes dotadas de un poder de decisión supranacional, un conjunto claro de competencias y una cierta cantidad de recursos financieros propios han sido fundamentales. Estas instituciones han contribuido a que el proceso de integración persiguiera intereses comunes claramente identificados y no se dispersara en los diferentes intereses nacionales de los Estados miembros. Las instituciones comunes han adquirido una naturaleza supranacional gracias a la transferencia parcial de soberanía nacional desde los Estados miembros hacia ellas. Poderes de toma de decisión y poderes de gestión han sido cedidos a estas instituciones comunes, de tal modo que una gran parte de sus acciones tienen carácter vinculante para los países que integran la UE. En otras palabras, el funcionamiento de las instituciones comunes es un ejercicio de soberanía compartida. Esto ha hecho que estas instituciones hayan desempeñado un papel esencial en el fortalecimiento del proceso de integración económica. La última transferencia significativa de soberanía nacional se ha producido en el ámbito monetario con la introducción del euro como moneda única. Los Estados miembros que han adoptado el euro han renunciado al control nacional de dos políticas económicas fundamentales –la política monetaria y la política cambiaria–, que han pasado a ser potestad exclusiva de una nueva institución común: el Banco Central Europeo.
Además de crear instituciones comunes, la UE las ha dotado de recursos financieros propios. Este sistema es el que ha financiado los gastos del presupuesto comunitario, es decir, las políticas y acciones comunes por parte de las instituciones supranacionales. Esto ha permitido que tales instituciones alcancen un importante grado de autonomía presupuestaria, indispensable para llevar a cabo sus actividades sin depender de la voluntad de los Estados miembros.
También ha permitido considerar las diferentes velocidades de progreso de los distintos Estados miembros. La experiencia europea demuestra que no es realista esperar que todos ellos avancen a la misma velocidad, a menos que se acepte que esa velocidad sea establecida por los más rezagados. Este principio de geometría variable ha permitido que un número limitado de Estados miembros –con voluntad y capacidad para asumir mayores compromisos– pueda adoptar iniciativas destinadas a profundizar el proceso de integración dentro del marco institucional común, sin que el resto de los países pueda bloquear la iniciativa. La aplicación de este principio implica la existencia previa de un grupo de Estados
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miembros con capacidad para asumir el liderazgo regional del proceso de integración: por ejemplo, el eje franco-alemán.
c) Políticas y acciones comunes. La UE ha perseguido el desarrollo económico de los Estados miembros mediante la integración de sus mercados nacionales, la creación de una moneda única y la aplicación de medidas reductoras de las diferencias internas. Por ello, las políticas y acciones comunes adoptadas para favorecer la integración económica han tenido tres objetivos fundamentales: la liberalización económica intra-UE –esto es, la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales en el mercado regional–, la introducción del euro y la cohesión interna. Este enfoque acepta que un proceso de integración produce costes y beneficios, aunque el objetivo es que su efecto neto sea potencialmente positivo, para lo cual es necesario adoptar políticas y acciones comunes de acompañamiento y compensación. Las políticas de acompañamiento –políticas comerciales, macroeconómicas y sectoriales– son esenciales para que el potencial efecto positivo de la integración económica se materialice en la práctica. Esa compensación se ha llevado a cabo a través de la solidaridad financiera, materializada en los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Por medio de estos instrumentos, una parte de las contribuciones de los Estados miembros al presupuesto comunitario se transfiere hacia las regiones y los grupos sociales menos favorecidos.
El Tratado de Lisboa no altera sustancialmente la arquitectura institucional de la UE, forjada a lo largo de su historia y que está basada en el triángulo compuesto por sus tres principales instituciones: el Parlamento, el Consejo de la UE y la Comisión. Ahora bien, para servir mejor a los ciudadanos europeos, introduce una serie de nuevos elementos que aumentan la eficacia, coherencia y transparencia de las instituciones. Las instituciones europeas pasan a ser 7:
a) El Parlamento Europeo, en representación de los votantes de los Estados miembros, con 751 diputados. b) El Consejo Europeo, cuya función es de impulso político y que tiene un Presidente permanente para
garantizar la preparación y continuidad de su labor c) El Consejo de la UE, en representación de los Estados miembros, con funciones legislativas y
presupuestarias d) La Comisión Europea: su misión principal es la defensa del interés general europeo. Formada por un
Comisario en representación de cada Estado miembro e) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea: asegura el respeto al Derecho f) El Banco Central Europeo: su misión es gestionar el euro y proteger la estabilidad de precios de la UE g) El Tribunal de Cuentas, audita las finanzas de la UE
Dentro de esta estructura, por su importancia y envergadura aunque sin rango de institución, está el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión, cuyo mandato es dirigir y representar la política exterior de la UE.
Podemos ver que el sistema institucional comunitario es original y difiere tanto de la estructura orgánica de las OI de carácter intergubernamental como del sistema de división de poderes característico de los Estados. La estructura institucional comunitaria se articula sobre la base del principio de representación de intereses, en virtud del cual cada institución representa un interés y actúa en defensa del mismo en los procedimientos comunitarios de adopción de decisiones. La armonización de los distintos intereses y lógicas subyacentes es sumamente difícil y complica el sistema funcional comunitario.
21.3.1 Principios y objetivos de la UE
El Tratado de Lisboa —que incluye el Tratado de la UE y el Tratado de Funcionamiento de la UE— supone un cambio fundamental en el camino recorrido hasta ahora por el proceso de integración europea. Se consolida como tal, reforzando su entidad y sus competencias. Seguramente puede parecer algo de menor importancia, pero el hecho de que la UE tenga personalidad jurídica le concede un estatus que no había tenido hasta ahora y le permite, entre otras cosas, ser parte de tratados internacionales.
Con el nuevo Tratado se pretende profundizar en la democracia, la solidaridad, la eficacia, la transparencia y
el progreso económico y social. Los principios en los que se inspira la renovada UE figuran en el artículo 2: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación,
la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”. Y tiene como finalidad, conforme al
artículo 3, “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”.
De mayor calado son las disposiciones sobre los principios democráticos, mejorando la legitimidad y ahuyentando el anteriormente famoso déficit democrático. El funcionamiento de la UE se basa en la democracia representativa, pero
se incluye también la democracia participativa, con la opción de que “un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la UE, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a
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la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que
estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados”. La enrevesada jerga del lenguaje formal de los tratados europeos, y la complejidad que requiere su aplicación, no debe empañar el potencial que esta forma de participación abre a la ciudadanía europea, la iniciativa popular.
También la legitimidad de la política europea se refuerza con una mayor participación de los Parlamentos nacionales, que contribuirán activamente al buen funcionamiento de la UE.
Las dos principales novedades institucionales son la creación del Presidente del Consejo Europeo y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política Exterior. Cargos para los que han sido nombrados el belga Herman VAN ROMPUY (católico, conservador) y la británica Catherine ASHTON (del ala izquierda del laborismo, ex comisaria de Comercio de la UE), respectivamente.
La visibilidad exterior que representa la Alta Representante se complementa con la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), lo que conformará una diplomacia común europea. Teniendo en cuenta que éste es un ámbito que afecta directamente al núcleo duro de la soberanía de los Estados, y que se trata de un organismo de nueva creación, su puesta en escena se aprecia bastante complicada.
En cuanto los nombramientos de los Comisarios, el Tratado de Lisboa ha introducido una cuestión sumamente importante: un cargo propuesto por el Gobierno de un Estado miembro tiene que ser validado por la institución del PE, que representa a la ciudadanía de la UE. Este hecho refuerza la transparencia, legitimidad y democracia de la UE como entidad política.
Y, en este sentido, otro aspecto sustancial del Tratado de Lisboa es la vinculación de la UE a los derechos humanos. Era absurdo que la UE tuviera como bandera la defensa de los derechos humanos y no lo reconociera
explícitamente en los Tratados. El artículo 6.1. del Tratado establece que “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”.
En el art. 6.2. también se dispone que la UE “se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales”. En todo caso, dicha adhesión es previsible que sea larga y compleja.
21.3.2 La Comisión Europea: el fomento del interés común
La Comisión Europea es la institución encargada de defender el interés general de la Comunidad en el seno de la estructura institucional. Es equiparable a los Ejecutivos de los sistemas constitucionales de cada Estado miembro y merecedora del calificativo de “motor de la Comunidad”.
La Comisión Europea es independiente de los Gobiernos nacionales. Su función es representar y defender los intereses de la UE en su conjunto. Elabora propuestas para las nuevas leyes europeas, que presenta al PE y al Consejo de la UE. Es responsable de aplicar las decisiones del PE y del Consejo de la UE. Esto supone gestionar la actividad diaria de la UE: aplicar sus políticas, ejecutar sus programas y utilizar sus fondos.
Oficiosamente, los miembros de la Comisión son conocidos como «comisarios» —uno por cada país de la UE—. Generalmente han ocupado cargos políticos en sus países de origen, y muchos han sido ministros, pero como miembros de la Comisión su compromiso es actuar en interés de la UE en su conjunto, sin aceptar instrucciones de los Gobiernos nacionales. Cada cinco años se designa una nueva Comisión Europea, en un plazo de 6 meses tras las elecciones al PE. Los 27 comisarios representan el liderazgo político de la Comisión Europea durante su mandato de 5 años. El presidente atribuye a cada comisario competencias en ámbitos de actuación específicos. El actual presidente de la Comisión Europea es José Manuel DURÃO BARROSO, que renovó por su segunda vez su mandato en febrero de 2010.
El presidente es elegido por el Consejo Europeo, que también designa a los demás comisarios de común acuerdo con el presidente nombrado. El nombramiento de todos los comisarios, incluido el presidente, está sometido a la aprobación del PE. En el desempeño de su cargo deben rendir cuentas al PE, que es el único órgano que puede disolver la Comisión Europea.
De la gestión diaria de la Comisión Europea se ocupa su personal, compuesto por administradores, abogados, economistas, traductores, intérpretes, asistentes, etc., y organizado en departamentos denominados Direcciones Generales (DG). El término "Comisión Europea" puede emplearse para referirse a los 27 comisarios, al personal permanente o a la institución en su conjunto.
La sede de la Comisión Europea está en Bruselas (Bélgica), pero la ésta también tiene oficinas en Luxemburgo, representaciones en todos los países de la UE y delegaciones en muchas capitales de todo el mundo.
La Comisión Europea tiene cuatro funciones principales:
a) Proponer nueva legislación al PE y al Consejo de la UE: La Comisión Europea tiene el "derecho de iniciativa", es decir que puede proponer nueva legislación para proteger los intereses de la UE y sus ciudadanos. Pero solo interviene en aquellas cuestiones que no pueden tratarse de manera eficaz a nivel
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nacional, regional o local (principio de subsidiariedad). Cuando la Comisión Europea propone legislación, trata de atender al mayor número posible de intereses. Para resolver las cuestiones técnicas, consulta a expertos, constituidos en diversos comités y grupos de trabajo. También organiza consultas públicas. Los departamentos de la Comisión Europea elaboran proyectos de la nueva legislación que proponen. Si al menos 14 de los 27 Comisarios están de acuerdo con un proyecto dado, este se envía al Consejo de la UE y al PE. Tras debatirlo y modificarlo, deciden entonces si quieren adoptarlo como legislación.
b) Gestionar el presupuesto de la UE y asignar los fondos: Como órgano ejecutivo de la UE, la Comisión Europea es responsable de gestionar y ejecutar el presupuesto de la UE. Junto al Tribunal de Cuentas Europeo, debe garantizar una buena gestión financiera. El PE solo aprueba la gestión de la Comisión Europea en la ejecución del presupuesto si está satisfecho con el informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo. La Comisión Europea también tiene que aplicar las decisiones adoptadas por el PE y el Consejo de la UE (política agrícola común, pesca, energía, etc.). También desempeña una función capital en la política de competencia, pudiendo prohibir las fusiones entre empresas y asegurándose que los países de la UE no distorsionan la competencia subvencionando excesivamente sus industrias.
c) Hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal de Justicia de la UE). La Comisión Europea actúa como «guardiana de los tratados», lo que significa que, junto con el Tribunal de Justicia de la UE, es responsable de garantizar la correcta aplicación de la legislación de la UE en todos los Estados miembros. Si constata que un país de la UE no aplica una ley de la UE, pone en marcha un proceso jurídico llamado «procedimiento de infracción». Las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE son de obligado cumplimiento para los Estados miembros y las instituciones de la UE.
d) Representar de la UE en la escena internacional, por ejemplo, negociando entre la UE y otros países: La Comisión Europea es un portavoz importante de la UE en el panorama internacional. Es la voz de la UE en foros internacionales como la OMC, en negociaciones sobre el Acuerdo internacional sobre el cambio climático, etc. Corresponde al presidente de la Comisión Europea distribuir y modificar, en caso necesario, las áreas de responsabilidad política entre los comisarios durante el mandato de la Comisión Europea. Su personal se organiza en departamentos, conocidos como «direcciones generales» y «servicios». Son las direcciones generales las que realmente conciben y elaboran las propuestas legislativas de la Comisión Europea, pero estas propuestas solo se convierten en oficiales cuando son adoptadas por la Comisión Europea en su reunión semanal.
La Comisión Europea es la institución que cuenta con el mayor número de funcionarios y con la capacidad operativa más importante. Goza de una gran independencia en el ejercicio de sus atribuciones. Es la garante del interés común, por lo que no debe someterse a las instrucciones de ningún Gobierno nacional. Como «guardiana de los Tratados», ha de velar por que los reglamentos y las directivas adoptados por el Consejo de la UE y el PE se apliquen en los Estados miembros y, en caso contrario, puede llevar a la parte responsable del incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la EU para obligarla a cumplir el Derecho de la UE. Como brazo ejecutivo de la UE, la Comisión Europea pone en práctica las decisiones adoptadas por el Consejo de la UE en ámbitos tales como la política agrícola común. Dispone de amplios poderes para la gestión de las políticas comunes de la UE, como la de investigación y tecnología, la de ayuda exterior y la de desarrollo regional. Asimismo, gestiona el presupuesto de estas políticas.
Los comisarios están asistidos por una administración, con sede principalmente en Bruselas y Luxemburgo, dividida en 43 direcciones generales y servicios. También existen diversas agencias, creadas para llevar a cabo tareas específicas de la Comisión, en su mayoría ubicadas en otras ciudades europeas.
21.3.3 El Parlamento Europeo: la voz del pueblo
Se trata de la institución encargada de la representación de los pueblos de los Estados miembros y que aporta por ello la legitimidad democrática a la estructura institucional comunitaria. El PE es una de las principales instituciones legisladoras de la UE junto con el Consejo de la UE y la Comisión Europea.
El PE es elegido por los ciudadanos de la UE para representar sus intereses. Las elecciones tienen lugar cada 5 años, y todos los ciudadanos de la UE tienen derecho a votar y a presentar su candidatura. Las últimas elecciones se celebraron en junio de 2009. El PE cuenta actualmente con 736 miembros de los 27 países de la UE, tal como establece el Tratado de Niza, de los que 50 son españoles. El número de diputados al PE con los que cuenta cada país es, en líneas generales, proporcional a su población. El Tratado de Lisboa establece que ningún país puede tener menos de 6 diputados ni más de 96. En enero de 2012, el socialdemócrata alemán Martin SCHULZ fue elegido presidente del PE por un período de dos años y medio.
El PE actual todavía conserva la composición anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por lo que el número de diputados será modificado en la próxima legislatura estableciéndose en 754. Por ejemplo, el número de diputados de Alemania se reducirá de 99 a 96, mientras que el de Malta pasará de 5 a 6. Una vez que entre en vigor el Tratado de Lisboa, habrá 4 parlamentarios españoles más y un total de 754 procedentes de los 27 Estados miembros. Los diputados del PE no se sientan en bloques nacionales sino por grupos políticos europeos.
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El Tratado de Niza reforzó el papel de colesgilador del PE. Se creó un nuevo fundamento jurídico en este Tratado con el fin de permitir al Consejo de la UE determinar el estatuto de los partidos políticos a nivel europeo, en particular, las normas relativas a su financiación. También se abre la vía para elaborar un estatuto y condiciones generales de ejercicio de los diputados del PE. Y se establece la condición necesaria de aprobación del nombramiento del presidente y demás miembros de la Comisión Europea.
El PE tiene tres lugares de trabajo:
a) Bruselas (Bélgica) b) Luxemburgo c) Estrasburgo (Francia)
En Luxemburgo se encuentran las oficinas administrativas (la Secretaría General). Las reuniones del PE, conocidas como “plenos”, tienen lugar en Estrasburgo, y a veces en Bruselas. Las reuniones de las comisiones también se celebran en Bruselas.
El PE celebra sus grandes debates en las reuniones mensuales (conocidas como «sesiones plenarias») a las que asisten, en principio, todos los diputados. Estas sesiones plenarias se celebran normalmente en Estrasburgo, y las sesiones adicionales se celebran en Bruselas. Los trabajos preparatorios también se realizan generalmente en Bruselas: la «conferencia de presidentes» —es decir, los presidentes de los grupos políticos junto con el presidente del PE— fija el orden del día de las sesiones plenarias, mientras que 20 comisiones parlamentarias redactan las modificaciones legislativas que van a debatirse. Las tareas administrativas cotidianas del PE las realiza su Secretaría General, con sede en Luxemburgo y Bruselas. Cada grupo político tiene también su propia secretaría.
El PE tiene 5 funciones principales:
a) Aprobar la legislación europea: conjuntamente con el Consejo de la UE en muchos ámbitos, siendo el procedimiento más común la «codecisión»
b) Ejercer el control democrático de todas las instituciones de la UE: y en especial de la Comisión Europea. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de los comisarios, y derecho a exigir la dimisión de la Comisión Europea en su conjunto. Plantean regularmente preguntas a la Comisión Europea y al Consejo de la UE, examinan las peticiones de los ciudadanos y crean comisiones de investigación. También nombra al Defensor del Pueblo Europeo.
c) Poder presupuestario: comparte con el Consejo de la UE la autoridad presupuestaria de la UE, y puede por tanto influir en el gasto de la UE. Adopta o rechaza el presupuesto en su totalidad
d) Poder de deliberación general: posee una competencia para deliberar y dar a conocer su opinión sobre todos los ámbitos de la actividad comunitaria. El resultado normal de esta competencia es la adopción de resoluciones con importante significación política.
e) Competencias en materia de relaciones exteriores: es preciso su dictamen para la adhesión de nuevos miembros y los acuerdos de asociación de la UE.
El trabajo del PE está dividido en dos etapas principales:
a) Preparación del pleno. Los diputados debaten las propuestas de la Comisión en comisiones especializadas en ámbitos específicos de la actividad de la UE a partir de un informe elaborado por uno de los miembros de la comisión, denominado «ponente».
b) Pleno. Cada año, se celebran doce plenos y seis sesiones. En estas sesiones, el PE examina la legislación y vota las propuestas de enmiendas antes de tomar una decisión sobre el texto global.
El PE participa en los trabajos legislativos de la UE de dos maneras:
a) A través de la «codecisión», que es el procedimiento legislativo ordinario, el PE comparte la responsabilidad en pie de igualdad con el Consejo de la UE para legislar sobre todas las políticas que requieren una votación «por mayoría cualificada» en el Consejo de la UE. Desde que entró en vigor el Tratado de Lisboa, estos ámbitos cubren cerca del 95 % de la legislación de la UE. El Consejo de la UE y el PE pueden llegar a un acuerdo ya en primera lectura. Si no logran un acuerdo tras dos lecturas, la propuesta se presenta ante el Comité de Conciliación.
b) A través del procedimiento de «dictamen conforme», el PE debe ratificar los acuerdos internacionales (negociados por la Comisión Europea), así como cualquier nuevo acuerdo de ampliación de la UE.
21.3.3.1 Cambios introducidos en el PE con el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa otorga al PE nuevos poderes legislativos de forma que, a partir de ahora, decidirá sobre la mayoría de la legislación de la UE. Más de 40 nuevos temas se añaden a los que ya se tratan por el procedimiento de codecisión, entre el PE y el Consejo de la UE. Entre ellos se incluye la agricultura, las políticas energéticas, la inmigración y los fondos de la UE. Además, el PE tiene la última palabra en el presupuesto de la UE. Logra, así, un papel más importante a la hora de establecer el presupuesto, ya que la antigua distinción entre gastos "obligatorios" y "no obligatorios" queda eliminada. El PE decidirá, por tanto, sobre el presupuesto total de la UE conjuntamente con el Consejo de la UE.
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Los eurodiputados tendrán que dar su consentimiento en la larga lista de acuerdos internacionales negociados por la UE en áreas como la de comercio internacional. El Tratado de Lisboa otorga al PE un nuevo derecho: proponer modificaciones del tratado.
En la era de Lisboa, el PE no sólo decidirá sobre lo que se hace y el dinero que se gasta, sino que también tendrá algo que decir sobre qué hombres o mujeres dirigirán la UE. El PE elegirá al presidente de la Comisión Europea sobre la base de la preselección que hagan los jefes de Estado y de Gobierno de la UE, que tendrán que tener en cuenta los resultados de las elecciones europeas -es decir, la elección de los ciudadanos-. Además, también será necesario el consentimiento del PE para designar a la nueva voz de Europa en el mundo (jefe de la política exterior), el Alto Representante de la Unión para la Política Exterior y Seguridad Común, que también será el vicepresidente de la Comisión.
El PE tendrá que asegurarse de que el nuevo catálogo de los ciudadanos europeos sobre derechos civiles, políticos, económicos y sociales -la Carta de Derechos Fundamentales- incluida como referencia en el Tratado de Lisboa sea puesto en práctica de forma efectiva, junto con el nuevo derecho de iniciativa ciudadana, que permite a los ciudadanos de la UE exigir que se hagan propuestas legislativas en ciertos temas, siempre que estén respaldadas por, al menos, un millón de firmas. Además, velará por el derecho de los Parlamentos nacionales a rechazar propuestas legislativas a nivel europeo, cuando se trate de temas que se gestionan mejor en el ámbito nacional.
21.3.4 Consejo de la Unión Europea: la voz de los Estados miembros También conocido informalmente como Consejo de Ministros de la UE, es el foro donde se reúnen los ministros de los países de la UE para adoptar la legislación y coordinar políticas. No hay miembros permanentes como tales. En cada reunión del Consejo de la UE, cada país envía al ministro correspondiente al ámbito del que se debate: por ejemplo, el ministro de Medio Ambiente si la reunión trata de ese tema. Esa reunión se llama entonces "Consejo de Medio Ambiente". No debe confundirse con:
a) El Consejo Europeo: b) El Consejo de Europa: no es un organismo de la UE
El Consejo de la UE es la principal instancia decisoria de las Comunidades Europeas: aprueba normas de la UE, responsabilidad que comparte con el PE. Representa a los Estados miembros, y a sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los Gobiernos nacionales de la UE. Los ministros cambian en función de los temas del orden del día. Cada ministro es responsable ante su Parlamento nacional y los ciudadanos a quienes dicho Parlamento representa.
Por otro lado, el Consejo de la UE concluye los acuerdos internacionales negociados por la Comisión Europea. De conformidad con el Tratado de Lisboa, las decisiones adoptadas por el Consejo de la UE se acuerdan por mayoría simple, por mayoría cualificada o por unanimidad, en función del asunto sobre el que se decida. En cuestiones importantes, como la fiscalidad, la modificación de los Tratados, la puesta en marcha de una nueva política común o la adhesión de un nuevo Estado, el Consejo de la UE debe decidir por unanimidad.
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En la mayoría de los demás casos, el Consejo de la UE decide por mayoría cualificada, es decir, que ninguna decisión del Consejo de la UE puede adoptarse si no recibe el número mínimo de votos especificado. El número de votos asignado a cada país de la UE se corresponde aproximadamente con el tamaño de su población.
El Consejo de la UE asegura la inserción, representación y defensa de los intereses de los Estados miembros en el sistema institucional comunitario. Su naturaleza es ambigua porque funcionalmente es una institución comunitaria a la que compete adoptar la mayor parte de Derecho comunitario derivado, pero su estructura orgánica es de carácter diplomático, al estar formada por representantes de los Estados miembros. Esta ambigüedad le confiere cierta ambivalencia y marca tanto su organización y funcionamiento como las funciones que desempeña.
Hay diez formaciones del Consejo de la UE, que abarcan la totalidad de las políticas de la UE. El Consejo de Asuntos Generales, integrado en general por los Ministros de Asuntos Exteriores o de Asuntos Europeos, se ocupa de la coherencia de los trabajos de las diversas formaciones del Consejo y prepara las reuniones del Consejo Europeo.
El Consejo tiene 6 responsabilidades básicas:
a) Aprobar las leyes de la UE; en muchos ámbitos legisla en común con el PE, siendo el procedimiento más utilizado es el de la «codecisión».
b) Coordinar las políticas económicas generales de los Estados miembros. c) Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros países u organizaciones internacionales. Estos
acuerdos pueden cubrir áreas amplias tales como el comercio, la cooperación y el desarrollo, o pueden tratar temas específicos como los textiles, la pesca, la ciencia y la tecnología, el transporte, etc.
d) Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el PE e) Definir y aplicar la política exterior y de seguridad común de la UE f) Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y las fuerzas policiales en asuntos
delictivos. Se trata de asegurar, por ejemplo: que las fronteras exteriores de la UE son vigiladas eficazmente; que las aduanas y la policía intercambian información sobre movimientos de sospechosos de tráfico de drogas o personas; que los solicitantes de asilo son tratados de igual manera en toda la UE.
La composición variable y la discontinuidad temporal constituyen un obstáculo para el funcionamiento del Consejo de la UE. Estos inconvenientes se evitan en parte con la actuación de la Secretaría General, que constituye el soporte administrativo permanente del Consejo de la UE y del Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Este último tiene asignada la misión de “preparar los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste
le confíe”. Su creación obedece al deseo de los Estados miembros de estar asociados de forma permanente. Los representantes permanentes tienen rango de embajadores. Existen dos formaciones COREPER: el I y el II que se reparten competencias técnicas, el primero, y temas políticos y económicos, el segundo. Aunque carece de competencias decisorias propias, desempeña una importante función no solo como órgano de preparación de decisiones del Consejo de la UE sino también como vía de comunicación de éste y de los Gobiernos nacionales con la Comisión Europea. Además orienta y supervisa los múltiples grupos de expertos que funcionan permanentemente en el Consejo de la UE.
21.3.4.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea
La presidencia del Consejo es rotatoria y tiene una duración de seis meses. Dicho de otro modo, cada país de la UE se hace cargo de la agenda del Consejo de la UE y preside todas las reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones legislativas y políticas y mediando para lograr acuerdos entre los Estados miembros.
El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores tiene un presidente permanente, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE.
Las demás reuniones del Consejo de la UE las preside el ministro correspondiente del país que en ese momento ostente la presidencia rotatoria de la UE. En este primer semestre de 2012, la presidencia del Consejo de la UE le corresponde a Dinamarca. Así, en este periodo de presidencia, cualquier reunión del Consejo de Medio Ambiente estará presidida por el ministro de Medio Ambiente danés.
21.3.4.2 Toma de decisiones y votación
Las decisiones del Consejo de la UE se toman por votación. Cuanto mayor es la población de un país, más votos tiene, pero los números están ponderados en favor de los países con menor población. La toma de decisiones se hace por mayoría cualificada. En algunos ámbitos particularmente sensibles las decisiones del Consejo de la UE tienen que ser unánimes. Sin embargo, en la mayoría de las cuestiones, el Consejo de la UE decide por diferentes variantes de «mayoría cualificada», que habitualmente son de dos tipos:
a) Una mayoría (a veces incluso 2/3) de los 27 países de la UE votan a favor b) Se emiten como mínimo 255 votos de los 345 posibles.
Además, un país miembro puede solicitar que se compruebe si la mayoría representa como mínimo al 62% de la población total. De no ser así, la propuesta no puede adoptarse.
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En las votaciones referentes a temas sensibles, como seguridad, asuntos exteriores o impuestos, las decisiones del Consejo tienen que adoptarse por unanimidad. Esto significa que un solo país puede vetar una decisión.
A partir del 1 de noviembre de 2014 se introducirá un sistema conocido como "doble mayoría"(mayoría de países y mayoría de población). Una decisión se adoptará si el 55 % de los Estados miembros (es decir, al menos 15) son favorables y representan al menos el 65 % de la población de la UE.
21.3.4.3 Modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa marcó un nuevo comienzo respecto de la apertura y la transparencia de los trabajos del Consejo. Desde su entrada en vigor en diciembre de 2009, las actividades del Consejo se han tornado más abiertas y visibles. El Consejo es la principal institución decisoria de la UE y comparte con el Parlamento Europeo la competencia de codecisión para la mayor parte de los actos legislativos de la UE, por lo que sus procedimientos son ya abiertos en gran medida. Todas las deliberaciones legislativas del Consejo son públicas, y la mayor parte de sus documentos oficiales son accesibles al público.
Cuando el Consejo actúa como legislador, es decir, cuando delibera o vota sobre proyectos de actos legislativos adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario o mediante un procedimiento legislativo especial, sus deliberaciones están abiertas al público.
Por lo que se refiere a su tarea no legislativa, los trabajos están abiertos al público cuando el Consejo:
a) Delibera por primera vez y adopta propuestas no legislativas importantes relativas a la adopción de normas jurídicamente vinculantes en los Estados miembros o para los Estados miembros, mediante reglamentos, directivas o decisiones;
b) Celebra debates políticos sobre el programa para dieciocho meses del Consejo de Asuntos Generales y sobre las prioridades de las demás formaciones del Consejo, así como sobre el programa quinquenal, el programa de trabajo anual y la estrategia política anual de la Comisión;
c) Celebra debates públicos sobre cuestiones importantes que afecten a los intereses de la Unión Europea y a sus ciudadanos.
Los debates y las deliberaciones abiertos al público se retransmiten por medios audiovisuales en el marco del Centro de Prensa del Consejo. Para que el público en general cuente con el acceso más amplio posible, todos los debates y deliberaciones públicos, al igual que las votaciones públicas de los puntos de deliberación legislativa, se retransmiten en todas las lenguas por emisión de vídeo en tiempo real en el sitio Internet del Consejo.
Cada vez que el Consejo actúa como legislador, se hacen públicos los resultados de las votaciones, las explicaciones de voto de los miembros del Consejo y las declaraciones recogidas en sus actas.
Cuando el Consejo adopta propuestas no legislativas importantes relativas a la adopción de normas jurídicamente vinculantes en los Estados miembros o para los Estados miembros, mediante reglamentos, directivas o decisiones, se hacen públicas igualmente las explicaciones de voto de miembros del Consejo y las declaraciones que constan en el acta.
Otros resultados de las deliberaciones y explicaciones de voto correspondientes a votaciones sobre actos no legislativos podrán hacerse públicos por decisión del Consejo o del COREPER adoptada a petición de uno de sus miembros. En el caso de los actos relacionados con la Política Exterior y de Seguridad Común, la decisión deberá ser unánime.
Por otra parte, los Estados miembros podrán solicitar que se aplique el «compromiso de Ioánnina» que consagra el Tratado de Lisboa en la declaración nº 7. Este dispositivo permite que un grupo de Estados miembros se oponga a un texto, aunque el grupo no sea lo bastante numeroso como para constituir una minoría de bloqueo. En este caso, dicho grupo de Estados miembros deberá notificar al Consejo su oposición a que se adopte el acto. El Consejo deberá hacer todo lo que esté en sus manos para encontrar una solución satisfactoria, para responder a las preocupaciones suscitadas por el grupo de Estados miembros. Asimismo, estas deliberaciones al Consejo deberán realizarse en un plazo razonable sin comprometer los límites de tiempo fijados por el derecho de la Unión. De este modo, el «compromiso de Ioánnina» se convierte, ante todo, en un compromiso político que expresa la voluntad del Consejo por encontrar un acuerdo que satisfaga a todos los Estados miembros posibles en lo relativo a cuestiones importantes.
El Tratado de Lisboa simplifica el sistema de votación para mejorar la eficacia. Suprime la ponderación de votos e instaura un sistema de doble mayoría para adoptar las decisiones, sustituyendo al de la mayoría cualificada instaurado por el Tratado de Niza.
El Tratado de Lisboa se refiere explícitamente a dos formaciones del Consejo:
a) El Consejo de Asuntos Generales, encargado de garantizar la coherencia del trabajo de las diferentes formaciones del Consejo y la preparación de las reuniones del Consejo Europeo
b) El Consejo de Asuntos Exteriores, que debe elaborar las políticas exteriores de la Unión Europea
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21.3.5 El Consejo Europeo
El Consejo Europeo fue creado en 1974 con la intención de establecer un foro informal de debate para los Jefes de Estado o de Gobierno. Rápidamente evolucionó hasta llegar a ser el órgano que fijaba los objetivos de la UE y determinaba el curso para alcanzarlos, en todos los ámbitos de actividad de la UE. Adquirió un estatuto oficial en
1992, con el Tratado de Maastricht, que dispone que "el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales". A partir del 1 de diciembre de 2009, con el Tratado de Lisboa, se ha convertido en una de las siete instituciones de la UE.
El Consejo Europeo determina la dirección y las prioridades políticas generales de la UE. Normalmente se reúne cuatro veces al año, en Bruselas. Cuenta con un presidente permanente, cuya misión es coordinar los trabajos del Consejo Europeo y garantizar su continuidad. Desde 2009 su Presidente es Herman VAN ROMPUY. Cuando la situación lo requiera, el Presidente convocará una reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Le presta asistencia la Secretaría General del Consejo.
El Consejo Europeo no ejerce funciones legislativas. Está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad toma parte en sus trabajos.
Cuando el orden del día lo requiere, cada miembro del Consejo Europeo puede decidir que lo asista un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, un miembro de la Comisión.
Habitualmente, las decisiones del Consejo Europeo se adoptan por consenso. En algunos casos se adoptan por unanimidad o por mayoría cualificada, dependiendo de lo que el Tratado disponga.
El presidente de la Comisión carece de la posibilidad de paralizar por sí solo una decisión del Consejo Europeo consensuada por los Estados miembros. Las decisiones del Consejo Europeo se dan a conocer mediante las “Conclusiones de la Presidencia”, eventualmente acompañadas de anexos, que se publican inmediatamente después de cada reunión de este órgano. En dichas Conclusiones, el Consejo Europeo incluye actos que van desde “Declaraciones”, “Orientaciones” o “Resoluciones”. Este último aspecto es el más polémico porque puede interpretarse como una invasión de competencias legislativas.
El Consejo Europeo elige a su Presidente por mayoría cualificada. El mandato del Presidente es de dos años y medio, renovable una vez.
En razón de su composición y de las funciones que desempeña, el Consejo Europeo es un órgano creado por los Estados como respuesta a las mutaciones de las relaciones interinstitucionales que se han producido en las Comunidades, especialmente, la progresiva erosión del papel de la Comisión como motor del proceso de integración y las parálisis del Consejo a la hora de adoptar decisiones. La práctica comunitaria ha demostrado que el Consejo Europeo, pese a los temores iniciales, no ha alterado el equilibrio institucional establecido en los Tratados constitutivos, ya que este órgano se ha limitado a fijar las decisiones de principio.
El Consejo Europeo fija los objetivos de la UE y establece el marco para su consecución. Proporciona impulso a las principales iniciativas políticas de la UE y toma decisiones sobre cuestiones problemáticas que el Consejo de Ministros no ha sido capaz de solventar. El Consejo Europeo también aborda los problemas internacionales a través de la «política exterior y de seguridad común», que es un mecanismo de coordinación de las políticas exteriores de los Estados miembros de la UE.
21.3.6 El procedimiento de adopción de decisiones en la UE
La toma de decisiones en la Unión Europea implica a diversas instituciones de la UE, en especial:
a) El Parlamento Europeo (PE) b) El Consejo de la Unión Europea c) La Comisión Europea
En general, la Comisión propone la nueva legislación, pero son el Consejo y el Parlamento los que aprueban las normas. En determinados casos, el Consejo puede actuar solo. Otras instituciones y organismos también desempeñan sus respectivos papeles.
El Derecho de la UE consiste principalmente en directivas y reglamentos. Las directivas establecen un objetivo común para todos los Estados miembros, pero permiten a las autoridades nacionales elegir la forma y el método para conseguirlo. Normalmente se concede un plazo de dos años a los Estados miembros para aplicar una directiva. Los reglamentos son aplicables directamente en toda la UE desde el momento en que han entrado en vigor, sin intervención del Estado miembro.
Las normas y procedimientos de toma de decisiones de la UE se fijan en los Tratados. Cada propuesta para una nueva norma europea se basa en un artículo específico de un tratado, denominado «base jurídica» de la propuesta. Esto determina qué procedimiento legislativo debe seguirse. Los tres procedimientos principales son la codecisión, la consulta y el dictamen conforme.
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21.3.6.1 Codecisión
La codecisión es el procedimiento que se utiliza ahora para adoptar la mayoría de la legislación de la UE. En este procedimiento, el Parlamento comparte el poder legislativo en plano de igualdad con el Consejo.
Si el Consejo y el Parlamento no están de acuerdo con una propuesta de acto legislativo, no habrá nueva legislación. El procedimiento prevé dos «lecturas» sucesivas en cada institución. Si en dichas lecturas se alcanza un acuerdo, el acto legislativo puede aprobarse. En caso contrario, se presenta ante el Comité de Conciliación integrado por un número igual de representantes del Consejo y del Parlamento.
Una vez que este comité ha alcanzado un acuerdo, el texto se envía de nuevo al Parlamento y al Consejo de modo que puedan finalmente adoptarlo como ley. La conciliación es cada vez menos frecuente. De hecho, la mayoría de los actos legislativos de codecisión se adoptan en primera o segunda lectura como resultado de la buena cooperación entre las tres instituciones.
21.3.6.2 La consulta
El procedimiento de consulta se utiliza en ámbitos como la agricultura, la fiscalidad y la competencia. A partir de una propuesta de la Comisión, el Consejo consulta al Parlamento, así como al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
En el procedimiento de consulta el Parlamento puede:
a) Aprobar la propuesta de la Comisión b) Rechazarla c) Pedir enmiendas
Si el Parlamento solicita enmiendas, la Comisión estudia todos los cambios sugeridos por el Parlamento y, si acepta alguno de ellos, envía al Consejo una propuesta modificada.
La decisión final corresponde al Consejo, que adopta la propuesta modificada o la modifica a su vez. En este procedimiento, como en todos los demás, si el Consejo modifica una propuesta de la Comisión, debe hacerlo por unanimidad.
21.3.6.3 Dictamen conforme
El procedimiento de dictamen conforme significa que el Consejo tiene que obtener la aprobación del Parlamento antes de tomar ciertas decisiones muy importantes. El procedimiento es igual al de consulta, salvo que el Parlamento no puede modificar una propuesta: debe aceptarla o rechazarla. La aceptación («dictamen conforme») requiere una mayoría absoluta de los votos emitidos.
El procedimiento de dictamen conforme se emplea sobre todo para los acuerdos con otros países, como los acuerdos que permiten el ingreso de nuevos países en la UE.
21.3.7 El Tribunal de Justicia: la primacía de la ley
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (a menudo denominado simplemente «el Tribunal»), data del primero de los tratados de la UE, el Tratado CECA de 1952. Su sede está en Luxemburgo.
Su trabajo es garantizar que la legislación de la UE se interprete y se aplique del mismo modo en todos los países de la UE, a fin de que la ley sea igual para todos. Asegura, por ejemplo, que los tribunales nacionales no dicten sentencias distintas sobre la misma cuestión. El Tribunal también garantiza que los Estados miembros y las instituciones de la UE cumplan la ley. El Tribunal tiene poder para resolver conflictos legales entre Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y particulares.
El Tribunal está integrado por un juez por Estado miembro, con el fin de que los 27 ordenamientos jurídicos nacionales de la UE estén representados. No obstante, en aras de la eficacia, el Tribunal no suele reunirse en pleno, sino que normalmente lo hace bajo la forma de «Gran Sala» con solo trece jueces, o en cámaras de cinco o tres jueces. El Tribunal está asistido por ocho «abogados generales». Su función consiste en presentar dictámenes sobre los asuntos planteados ante el Tribunal, y deben hacerlo pública e imparcialmente.
Los jueces y abogados generales son personas cuya imparcialidad está fuera de toda duda. Tienen la cualificación y competencia necesarias para ocupar los más altos cargos judiciales en sus países de origen. Son designados por acuerdo conjunto de los Gobiernos de los Estados miembros. Su nombramiento es por seis años, y es renovable. Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente por un período de tres años renovable. El Presidente dirige los trabajos del Tribunal de Justicia y preside las vistas y deliberaciones en las formaciones más numerosas del Tribunal. Vassilios SKOURIS, de Grecia, fue elegido Presidente del Tribunal de Justicia en 2003.
El Tribunal de Justicia funcionó como instancia única hasta el 1 de septiembre de 1989. En dicha fecha, el Consejo le agregó un Tribunal de Primera Instancia para mejorar la protección jurisdiccional de los justiciables y permitir que el Tribunal de Justicia se concentrase en su misión esencial, que es garantizar una interpretación uniforme del
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Derecho comunitario. La creación de esta jurisdicción se planteó para descargar al Tribunal de Justicia de su excesivo trabajo en cuestiones como función pública europea y temas de competencia.
En 2009 el Tratado de Lisboa dio una nueva configuración al Tribunal de Justicia, compuesto hoy por tres órganos jurisdiccionales:
a) El Tribunal de Justicia, cuyas características ya hemos visto en los párrafos anteriores b) El Tribunal General: competente para pronunciarse en determinados tipos de asuntos, particularmente
demandas presentadas por particulares, empresas y algunas organizaciones. . Este Tribunal también cuenta con un juez de cada país de la UE. Más del 80 % de los asuntos sometidos al Tribunal General son juzgados por una Sala de tres Jueces. . Los Jueces del Tribunal General designan entre ellos, por un período de tres años renovable, a su Presidente. Marc JAEGER, de Luxemburgo, es actualmente el Presidente del mismo desde 2007.
c) El Tribunal de la Función Pública: resuelve litigios entre la UE y sus agentes. Este tribunal está integrado por siete jueces nombrados por el Consejo, por un período de seis años renovable, previas la convocatoria de candidaturas y la consulta a un comité compuesto por siete personalidades elegidas entre antiguos Miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal General y juristas de reconocida competencia. Los Jueces del Tribunal de la Función Pública designan entre ellos, por un período de tres años renovable, a su Presidente. Sean VAN RAEPENBUSCH, de Bélgica, es el Presidente del Tribunal de la Función Pública desde 2011.
21.3.7.1 ¿Qué hace el Tribunal?
El Tribunal dicta sentencias sobre los casos que se le plantean. Los seis tipos más comunes de casos son:
a) Cuestiones prejudiciales: Los tribunales de cada país de la UE son responsables de garantizar que el Derecho de la UE se aplique correctamente en ese país, pero existe el riesgo de que los tribunales de distintos países interpreten la legislación de la UE de maneras distintas. Para impedir que esto suceda, existe un «procedimiento prejudicial». Esto significa que, si un tribunal nacional tiene cualquier duda sobre la interpretación o validez de una norma de la UE, puede, y a veces debe, recabar la opinión del Tribunal de Justicia, que se emite en forma de «cuestión prejudicial».
b) El rexamen: Las resoluciones dictadas por el Tribunal General en los recursos interpuestos contra las resoluciones del Tribunal de la Función Pública de la UE pueden ser reexaminadas, excepcionalmente, por el Tribunal de Justicia en las condiciones establecidas en el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
c) Recurso de anulación: Si un Estado miembro, el Consejo, la Comisión o (en determinadas condiciones) el Parlamento opinan que una norma concreta de la UE es ilegal, pueden pedir al Tribunal que la anule. Estos «recursos de anulación» pueden también ser utilizados por particulares que desean que el Tribunal derogue una norma concreta que les afecta directa y desfavorablemente. Si el Tribunal considera que la norma en cuestión no se adoptó correctamente o no se basa correctamente en los Tratados, puede declararla nula y sin efecto.
d) Recurso de casación: Puede interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de casación limitados a las cuestiones de Derecho contra las sentencias y autos del Tribunal General. Si el recurso de casación es admisible y está fundado, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. Cuando el estado del asunto así lo permita, el Tribunal de Justicia resolverá el litigio. En caso contrario, devolverá el asunto al Tribunal General, que estará vinculado por la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia en el marco del recurso de casación.
e) Recurso por incumplimiento: La Comisión puede iniciar este procedimiento si tiene razones para creer que un Estado miembro no cumple sus obligaciones conforme a la normativa de la UE. El procedimiento puede también ser iniciado por otro Estado miembro. En cualquier caso, el Tribunal investiga las alegaciones y dicta su sentencia. En caso de que se demuestre que el Estado miembro acusado es culpable, éste deberá aplicar medidas correctoras inmediatamente. Si el Tribunal constata que el Estado miembro no ha cumplido la sentencia, podrá imponer una multa a ese país.
f) Recurso por omisión: El Tratado exige que el Parlamento, el Consejo y la Comisión tomen determinadas decisiones en determinadas circunstancias. Si no lo hacen, los Estados miembros, las otras instituciones de la UE y (en determinadas condiciones) los particulares o empresas, pueden presentar una denuncia ante el Tribunal para que esta omisión quede registrada oficialmente.
21.3.7.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Tribunal?
Los casos se presentan en el registro y se les asigna un juez y un abogado general. El procedimiento sigue dos etapas:
a) Primero la escrita b) Luego la oral
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En la primera etapa, todas las partes implicadas presentan declaraciones escritas y el juez asignado al caso redacta un informe que resume estas declaraciones y los antecedentes jurídicos del caso.
La segunda etapa es la audiencia pública. Dependiendo de la importancia o complejidad del caso, la audiencia puede celebrarse ante cámaras de tres, cinco o trece jueces, o ante el Tribunal en pleno. En la audiencia, los abogados de las partes exponen sus razones ante los jueces y el abogado general, que pueden plantearles preguntas. El abogado general expone luego sus conclusiones, tras lo cual los jueces deliberan y sentencian. No se sigue necesariamente el dictamen del abogado general.
Las sentencias del Tribunal se deciden por mayoría y se pronuncian en audiencia pública. Los votos particulares no se explican. Las decisiones se publican en el día de la fecha de la sentencia. El procedimiento en el Tribunal de Primera Instancia es similar, exceptuando el que no existe el dictamen de un abogado general.
21.3.7.3 Gastos del procedimiento
El procedimiento tramitado ante el Tribunal de Justicia es gratuito. Sin embargo, las partes deben estar representadas por un abogado facultado para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro y el Tribunal de Justicia no se hace cargo de los honorarios. No obstante, si una parte carece de medios suficientes para hacer frente en todo o en parte a los gastos del proceso, puede, sin estar representada por un abogado, solicitar el beneficio de justicia gratuita. La solicitud debe ir acompañada de los documentos necesarios para probar la falta de medios de la parte de que se trate.
21.3.7.4 Régimen lingüístico
En los recursos directos, la lengua utilizada en el recurso (que puede ser una de las veintitrés lenguas oficiales de la Unión Europea) será la lengua de procedimiento del asunto, es decir, la lengua en la que va a desarrollarse. En la remisión prejudicial, la lengua de procedimiento es la del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión al Tribunal de Justicia. Los debates que tienen lugar durante las vistas son traducidos simultáneamente por los intérpretes a otras lenguas oficiales de la Unión Europea, según las necesidades de cada caso. Los Jueces deliberan, sin intérpretes, en un idioma común, que tradicionalmente es el francés.
21.3.8 El Tribunal de Cuentas europeo: el valor del dinero
El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado en 1975. Su sede está en Luxemburgo. El trabajo del Tribunal es comprobar que los fondos de la UE se gestionan correctamente, de forma que los ciudadanos obtengan el máximo rendimiento por su dinero. Tiene derecho a auditar a cualquier persona u organización que maneje fondos de la UE.
El Tribunal está compuesto por un miembro de cada país de la UE, designado por el Consejo por un período renovable de seis años. Los miembros eligen a uno de entre ellos como Presidente, por tres años. Víctor Manuel DE
SILVA CALDEIRA, portugués, es Presidente del Tribunal de Cuentas desde enero de 2008.
21.3.8.1 ¿Qué hace el Tribunal?
La principal función del Tribunal es comprobar que el presupuesto de la UE se ejecuta correctamente, es decir, que los ingresos y gastos de la UE se obtienen, se gastan y se registran legalmente, y garantizar una sana gestión financiera. De este modo su trabajo contribuye a garantizar que el sistema de la UE funciona de forma económica, eficiente, eficaz y transparente.
Para llevar a cabo su cometido, el Tribunal puede investigar la documentación de cualquier persona u organización que gestione los ingresos o gastos de la UE. A menudo se realizan controles sobre el terreno. Las conclusiones del Tribunal de Cuentas se plasman en informes que sirven para llamar la atención de la Comisión y los Estados miembros sobre eventuales problemas.
Para realizar eficazmente su trabajo, el Tribunal de Cuentas debe ser totalmente independiente de las otras instituciones, pero al mismo tiempo debe estar en contacto permanente con ellas. Una de sus funciones clave es asistir al Parlamento Europeo y al Consejo presentándoles cada año un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior. El Parlamento examina detalladamente el informe del Tribunal de Cuentas antes de decidir aprobar o no la gestión del presupuesto por parte de la Comisión. Si está satisfecho, el Tribunal de Cuentas también envía al Consejo y al Parlamento una declaración de fiabilidad en el sentido de que el dinero de los ciudadanos europeos se ha utilizado correctamente.
Finalmente, el Tribunal informa a los ciudadanos de los resultados de su trabajo mediante informes sobre asuntos de interés especial.
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa reafirmó el mandato del Tribunal y su calidad de institución europea e introdujo cambios en la manera en que se han de gestionar y controlar los fondos de la UE, reforzando las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo y haciendo hincapié en la responsabilidad de los Estados miembros en la ejecución del presupuesto.
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21.3.8.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Tribunal?
El Tribunal de Cuentas tiene una plantilla de aproximadamente 800 personas, incluidos traductores, administradores y auditores. Los auditores se distribuyen en «grupos de fiscalización», y son quienes elaboran los proyectos de informe en los que el Tribunal de Cuentas basa sus decisiones.
Los auditores realizan frecuentemente viajes de inspección a otras instituciones de la UE, los Estados miembros y cualquier país que reciba ayuda de la UE. Esto se debe a que, aunque el trabajo del Tribunal contempla esencialmente los fondos de los que la Comisión es responsable, más del 80 % del gasto de la UE es gestionado por las autoridades nacionales.
El Tribunal de Cuentas no tiene facultades jurisdiccionales propias. Si sus auditores descubren fraudes o irregularidades, informan a la OLAF —la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude—, que es un organismo de la Comisión Europea con un estatuto especial que garantiza su plena autonomía.
21.3.9 El Comité Económico y Social Europeo: la voz de la sociedad civil
Fundado en 1957 al amparo del Tratado de Roma, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un organismo consultivo que proporciona una plataforma para que los grupos europeos de interés, como las organizaciones de empresarios, los sindicatos y otros grupos de la «sociedad civil organizada», expresen su opinión sobre asuntos de la UE.
El CESE cuenta con 344 miembros. El número de miembros de cada país de la UE refleja aproximadamente el tamaño de su población.
Los miembros son nombrados por los Gobiernos de los países que integran la UE, pero trabajan con una total independencia política. Son nombrados por cuatro años, con posibilidad de reelección. El Comité se reúne en asamblea plenaria, y sus debates son preparados por seis subcomités conocidos como «secciones», que se ocupan de áreas concretas. El Comité elige a su Presidente y a dos vicepresidentes. Staffan NILSSON (Suecia) es actualmente el Presidente del órgano consultivo para un mandato de dos años y medio, que empezó en octubre de 2010.
21.3.9.1 ¿Qué hace el CESE?
El Comité Económico y Social Europeo tiene tres funciones principales:
a) Asesorar al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, bien a petición de estas instituciones o por iniciativa propia;
b) Animar a la sociedad civil a participar más en la elaboración de las políticas de la UE; c) Fomentar el papel de la sociedad civil en los países no pertenecientes a la UE y contribuir a la
creación de estructuras consultivas.
Esta labor la realiza por medio de "dictámenes" centrados en las propuestas legislativas de la UE, aunque también elabora otros "dictámenes de iniciativa" sobre temas que considera que deben abordarse. Los dictámenes del Comité se envían a las instituciones más importantes, a saber, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
El Comité debe ser consultado antes de que se tomen decisiones en asuntos de política social, regional y de medio ambiente. Por lo tanto, desempeña una función clave en el proceso de toma de decisiones de la UE y constituye un puente entre ésta y sus ciudadanos, promoviendo una sociedad europea más participativa e integradora, y por lo tanto más democrática.
El Tratado de Lisboa ha reforzado la función consultiva del CESE y ha ampliado los ámbitos de consulta obligatoria.
21.3.9.2 ¿Quiénes son los miembros del CESE?
Los miembros del Comité trabajan sobre todo en sus países de origen. Los miembros del CESE son nombrados por el Consejo, de acuerdo con las propuestas presentadas por cada Estado miembro, para un período de cinco años. No perciben remuneración alguna por su trabajo consultivo en Bruselas. El CESE se organizan en tres grupos que representan a:
a) Los empresarios: cuenta con miembros de los sectores privado y público de la industria, las PYME, las cámaras de comercio, el comercio al por mayor y al por menor, la banca y los seguros, el transporte y la agricultura
b) Los trabajadores: representa a todas las categorías de empleados, desde los obreros a los ejecutivos. Sus miembros provienen de las organizaciones sindicales nacionales
c) Otras actividades económicas y sociales: representa a ONG, organizaciones de agricultores, pequeñas empresas, artesanos y profesionales, cooperativas y asociaciones sin fines de lucro, organizaciones de consumidores y de medio ambiente, las comunidades científica y académica y asociaciones que representan a la familia y a las personas con discapacidades.
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21.3.10 El Comité de las Regiones: la voz del Gobierno regional y local
Creado en 1994 en virtud del Tratado de la UE, el Comité de las Regiones es un órgano consultivo integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de Europa. El Comité debe ser consultado antes de que se tomen decisiones de la UE sobre asuntos que conciernen al Gobierno local y regional, tales como la política regional, el medio ambiente, la cultura, la educación y el transporte. La función del Comité de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y regionales en la legislación de la UE. Lo hace emitiendo informes, o «dictámenes», sobre las propuestas de la Comisión.
La Comisión y el Consejo deben consultar al Comité de las Regiones antes de tomar decisiones de la UE que afectan a las entidades locales y regionales, que pueden corresponder al ámbito de la política de empleo, el medio ambiente, la educación, la cultura, la formación profesional y la juventud, el transporte, las telecomunicaciones y la salud pública. Esta relación no es exhaustiva. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión pueden consultar al Comité de las Regiones sobre otros asuntos. Por su parte el Comité puede adoptar dictámenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisión, al Consejo y al Parlamento.
El Comité está compuesto por 344 miembros. El número de miembros de cada Estado miembro refleja aproximadamente el tamaño de su población. Los miembros del Comité son actores clave o cargos municipales o regionales electos de las autoridades locales o regionales de la región de la que proceden. A propuesta de los Gobiernos nacionales, son nombrados miembros del Comité por el Consejo de la UE por un mandato de cuatro años, que puede ser renovado. Cada país elige a sus miembros a su manera, pero el resultado debe reflejar los equilibrios políticos y geográficos. Si pierden su mandato electoral en su región o localidad de origen, deben dimitir.
Uno de los miembros del Comité de las Regiones es elegido presidente por un período de dos años. Ramón Luis VALCÁRCEL, español, y Mercedes BRESSO, italiana, se alternarán en la presidencia durante el periodo 2010-2015.
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el papel del CDR se reforzará a lo largo de todo el proceso legislativo. El nuevo Tratado obliga a la Comisión Europea a consultar a los entes locales y regionales y a sus asociaciones de toda la UE ya desde la fase prelegislativa, y el CDR, para llevar a cabo su cometido de dar voz a las autoridades locales y regionales a nivel de la UE, se halla profundamente implicado ya desde esa primera fase.
Al CDR se le reconoce el derecho a cuestionar a la Comisión, al Parlamento y al Consejo si no tienen en cuenta su punto de vista e incluso puede solicitar una segunda consulta si la propuesta inicial se ve modificada sustancialmente en su recorrido por las demás instituciones. En casos extremos, el CDR tiene, además, derecho a acudir al Tribunal de Justicia Europeo si considera que no ha sido consultado correctamente por la Comisión, el Parlamento o el Consejo. hace el Comité?
21.3.10.1 ¿Cómo está organizado el trabajo del Comité?
Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales define su política general y adopta los dictámenes. Existen seis «comisiones» para estudiar las distintas políticas y elaborar los dictámenes que se debatirán en las sesiones plenarias.
21.3.11 El Banco Europeo de Inversiones: la financiación del desarrollo económico
El Banco Europeo de Inversiones (BEI) fue creado en 1958 por el Tratado de Roma. Su cometido principal consiste en prestar dinero para proyectos de interés europeo, tales como enlaces por ferrocarril y carretera, aeropuertos o planes medioambientales. Asimismo, suministra financiación para inversiones en el ámbito de las pequeñas o medianas empresas de la UE y para el desarrollo económico en los países candidatos y en los países en desarrollo. El alemán Werner HOYER es su Presidente desde 2012.
21.3.11.1 ¿Qué hace el Banco?
El BEI es una institución sin ánimo de lucro que se autofinancia y que no depende del presupuesto de la UE. Se financia tomando préstamos en los mercados financieros. Sus accionistas, los Estados miembros de la UE, suscriben conjuntamente su capital mediante contribuciones que reflejan su peso económico en la Unión.
Este apoyo de los Estados miembros da al BEI el máximo grado de solvencia (AAA) en los mercados de capitales, pudiendo reunir así grandes cantidades de capital en condiciones muy competitivas. Esto a su vez le permite invertir en proyectos de interés público que de otro modo no obtendrían dinero o lo obtendrían en peores condiciones.
Los proyectos se seleccionan cuidadosamente. Sus prioridades en la UE consisten en prestar apoyo en los ámbitos siguientes:
a) Cohesión y convergencia b) Pequeñas y medianas empresas c) Sostenibilidad medioambiental d) Innovación e) Desarrollo de redes de transporte transeuropeas
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f) Energía sostenible, competitiva y segura
En el exterior de la UE, el BEI también apoya las políticas de desarrollo y cooperación de la UE en países candidatos y en posibles países candidatos, en países de la cuenca mediterránea y de Europa Oriental (incluida Rusia), que pertenecen al ámbito de la política europea de vecindad de la UE, así como en países de África, el Caribe, el Pacífico, Asia y América Latina. Los préstamos a dichos países se centran en las áreas siguientes:
a) El desarrollo del sector privado b) El desarrollo de infraestructuras c) La garantía del suministro energético d) La sostenibilidad del medio ambiente
Finalmente, el BEI es el accionista mayoritario del Fondo Europeo de Inversiones, junto con el cual forma el llamado «Grupo BEI». El Fondo invierte en capital-riesgo y proporciona garantías a las pequeñas y medianas empresas. El Fondo no concede préstamos directamente a empresas, ni invierte directamente en ellas. Lo que hace es trabajar a través de bancos y otros intermediarios financieros, proporcionándoles garantías que cubran sus préstamos a pequeñas empresas. El Fondo Europeo de Inversiones actúa en los Estados miembros de la Unión Europea y los países candidatos.
21.3.11.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Banco?
El BEI es una institución autónoma que toma sus propias decisiones de préstamo y empréstito basándose en las características de cada proyecto y en las oportunidades que ofrecen los mercados financieros. Cada año presenta un informe de todas sus actividades.
El Banco coopera con las instituciones de la UE: por ejemplo, sus representantes pueden participar en las comisiones del Parlamento y el Presidente del BEI asiste a las reuniones del Consejo cuando se reúnen los ministros de Economía y Finanzas de los Estados miembros.
Las decisiones del Banco son tomadas por los siguientes órganos:
a) El Consejo de Gobernadores está formado por ministros (normalmente los de finanzas) de todos los Estados miembros. Define la política general de préstamos, aprueba el balance y el informe anual, autoriza la financiación de proyectos fuera de la UE y decide sobre aumentos de capital.
b) El Consejo de Administración aprueba las operaciones de préstamo y empréstito y se asegura de que el Banco está correctamente gestionado. Está compuesto por 28 directores, uno nombrado por cada Estado miembro de la UE y uno por la Comisión Europea.
c) El Comité de Dirección es el ejecutivo del Banco. Gestiona sus actividades cotidianas y consta de nueve miembros.
21.3.12 El Banco Central Europeo: la gestión del euro
El Banco Central Europeo (BCE) fue creado en 1998 y tiene su sede en Frankfurt (Alemania). Su función es gestionar el euro, la moneda única de la UE, y preservar la estabilidad de los precios para los más de 2/3 de los ciudadanos de la UE que utilizan el euro.
El BCE es también responsable de fijar las grandes líneas y ejecutar la política monetaria de la zona del euro. Para ello, el BCE trabaja con el «Sistema Europeo de Bancos Centrales» (SEBC). El conjunto de los países que han adoptado hasta ahora el euro constituye la «zona del euro», y sus bancos centrales, junto con el BCE, conforman el «Eurosistema».
El BCE trabaja con total independencia ya que ni él, ni los bancos centrales nacionales del SEBC, ni cualquier miembro de sus organismos decisorios pueden pedir o aceptar instrucciones de cualquier otra instancia. Las instituciones de la UE y los Gobiernos de los Estados miembros deben respetar este principio y no deben intentar influir en el BCE o los bancos centrales nacionales. Mario DRAGHI fue elegido presidente del BCE en noviembre de 2011.
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21.3.12.1 ¿Qué hace el Banco?
Una de las principales tareas del BCE es mantener la estabilidad de precios en la zona del euro, preservando el poder adquisitivo del euro. El BCE tiene por objetivo garantizar que el incremento interanual de los precios al consumo sea inferior al 2 % a medio plazo, pero cercano a dicho porcentaje.
Para ello, establece tipos de interés de referencia basándose en el análisis de los acontecimientos económicos y monetarios. El BCE aumenta los tipos de interés si desea contener la inflación y los baja si considera que el riesgo de inflación es limitado.
21.3.12.2 ¿Cómo está organizado el trabajo del Banco?
El Comité Ejecutivo del BCE es responsable de aplicar la política monetaria definida por el Consejo de Gobierno y de dar instrucciones a los bancos centrales nacionales. También prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestión cotidiana del BCE.
Está formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y otros cuatro miembros, todos designados por común acuerdo de los presidentes o primeros ministros de los países de la zona del euro. Los miembros del Comité Ejecutivo son designados para un mandato de ocho años no renovable.
El Consejo de Gobierno es la máxima instancia decisoria del BCE. Está formado por los seis miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales de la zona del euro. Lo preside el Presidente del BCE. Su misión básica es definir la política monetaria de la zona del euro y, en especial, fijar los tipos de interés a que los bancos comerciales pueden obtener dinero del BCE.
El Consejo General está formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los 27 Estados miembros de la UE. Contribuye al trabajo consultivo y de coordinación del BCE y ayuda a preparar la futura ampliación de la zona del euro.
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21.3.12.3 Modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa
Al BCE se le concede el estatuto de institución de la UE, de la misma manera que al Consejo Europeo, al Parlamento, al Consejo, a la Comisión, al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Cuentas, convirtiéndose así en la única institución dotada de personalidad jurídica.
Lo dirigen tres órganos principales:
a) El Consejo de Gobernadores del BCE, que está compuesto por miembros del Comité Ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los países de la zona euro. Se trata del principal órgano de decisión. Dirige la política monetaria de la Unión de la zona euro;
b) El Comité Ejecutivo, cuyos seis miembros serán nombrados, a partir de ahora, por mayoría cualificada del Consejo Europeo para evitar riesgos de bloqueo;
c) El Consejo General, que agrupa a los miembros del Comité Ejecutivo y a los gobernadores de los bancos centrales de todos los Estados miembros.
El Tratado de Lisboa también aclara las dos misiones principales del BCE:
a) El BCE y los bancos centrales de los Estados miembros de la UE forman el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). El principal objetivo del SEBC consiste en mantener la estabilidad de los precios. También contribuye a las políticas económicas generales de la UE
b) El BCE y los bancos centrales de los Estados miembros que han adoptado el euro constituyen el Eurosistema. A diferencia del SEBC, el Eurosistema define y dirige la política monetaria de la UE. Hasta la fecha, Eurosistema era un término que el BCE utilizada de manera informal. Pero ahora está totalmente reconocido por el Tratado de Lisboa.
El Tratado de Lisboa reafirma la independencia del BCE. Dicha independencia está garantizada por la duración relativamente larga del mandato de los miembros del Comité Ejecutivo (ocho años) y por la obligación impuesta al BCE y a los bancos centrales nacionales de rechazar instrucciones procedentes de otras instituciones de la UE, de los Gobiernos de los Estados miembros o de cualquier otro organismo.
21.3.13 El Defensor del pueblo: la investigación de denuncias
El cargo de Defensor del Pueblo Europeo fue creado por el Tratado de la UE de 1992. El Defensor del Pueblo actúa como intermediario entre el ciudadano y las autoridades de la UE. Su misión es recibir e investigar denuncias de ciudadanos, empresas y organizaciones de la UE, y de cualquier persona que resida o tenga su domicilio legal en un país de la UE.
El Defensor del Pueblo Europeo es elegido por el Parlamento para un mandato renovable de 5 años, período que corresponde a la legislatura del Parlamento. Nikiforos DIAMANDOUROS accedió al puesto de Defensor del Pueblo Europeo en abril de 2003 y ha sido reelegido hasta 2014.
21.3.13.1 ¿Qué hace el Defensor del Pueblo?
Investiga los casos de mala gestión en las instituciones y otros órganos de la UE. «Mala gestión» significa una administración deficiente o errónea, es decir, cuando una institución de la UE no actúa conforme a la legalidad, o no respeta los principios de buena administración, o viola los derechos humanos. Ejemplos de la mala gestión son:
a) Injusticias b) Discriminaciones c) Abusos de poder d) Falta o denegación de información e) Retrasos innecesarios f) Procedimientos incorrectos
El Defensor del Pueblo realiza investigaciones tras recibir una denuncia o por propia iniciativa. El Defensor del Pueblo actúa de forma completamente independiente e imparcial, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno u organización.
21.3.13.2 ¿Cómo puede presentarse una denuncia al Defensor del Pueblo?
Si alguien desea presentar una denuncia por haber sido víctima de la mala gestión de una institución u organismo de la UE, lo primero que debe hacer es ponerse en contacto con dicha institución u organismo a través de los canales administrativos habituales e intentar conseguir que se solucione la situación.
Si esta gestión no tiene éxito, se puede recurrir al Defensor del Pueblo Europeo. La denuncia debe presentarse en un plazo de dos años desde la fecha en que se tuvo conocimiento de la mala gestión, identificándose fehacientemente y exponiendo con claridad la institución u organismo objeto de la queja, así como el objeto de la misma. Puede solicitarse que se otorgue a la denuncia un carácter confidencial.
Para más detalles prácticos relativos a la presentación de denuncias, puede consultarse la página Internet del Defensor del Pueblo: ombudsman.europa.eu
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21.3.13.3 ¿Qué resultados pueden esperarse?
Si el Defensor del Pueblo no puede ocuparse de una denuncia (por ejemplo, si la cuestión ya ha sido objeto de un asunto judicial), hará todo lo posible para aconsejar al denunciante qué otro organismo puede ayudarle.
Para resolver el problema, el Defensor del Pueblo puede simplemente informar a la institución u organismo en cuestión. Si el problema no se soluciona a lo largo de sus indagaciones, el Defensor del Pueblo tratará de encontrar una solución amistosa que solucione la cuestión y satisfaga al demandante. Si esto falla, el Defensor del Pueblo puede hacer recomendaciones para resolver el problema.
Si la institución en cuestión no acepta sus recomendaciones, puede presentar un informe especial al Parlamento Europeo de modo que éste pueda tomar las medidas que considere necesarias.
Cada año, el Defensor del Pueblo envía al Parlamento un informe de su actividad.
21.3.13.4 Novedades introducidas con el Tratado de Lisboa
Con el Tratado de Lisboa, el Defensor del Pueblo Europeo amplía sus competencias, pudiendo hacer frente a reclamaciones sobre abusos administrativos de cualquiera de las instituciones comunitarias. También deberá controlar que los órganos de la Unión Europea respetan y aplican en todo momento la Carta de Derechos Fundamentales, en la que se incluye entre otros el derecho a una buena administración.
21.3.14 El Supervisor Europeo de Protección de Datos: la protección de la intimidad
La figura del Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD) se creó en 2001. El SEPD tiene la responsabilidad de garantizar que las instituciones y organismos de la UE respeten el derecho a la intimidad en el tratamiento de datos personales.
21.3.14.1 ¿Qué hace el SEPD?
Cuando las instituciones y organismos de la UE procesan datos personales sobre una persona que pueda ser identificada, deben respetar el derecho de esa persona a la intimidad. El SEPD se asegura de que así sea. El «tratamiento» cubre actividades tales como la recogida, el registro y el almacenamiento de la información, la recuperación para su consulta, el envío o la puesta a disposición de otras personas, así como el bloqueo, el borrado o la destrucción de datos.
Existen normas estrictas de protección de la intimidad que regulan estas actividades. Por ejemplo, en general no se permite que las instituciones y organismos de la UE procesen datos personales que revelen el origen racial o étnico, las tendencias políticas, las creencias religiosas o filosóficas o la afiliación a algún sindicato. El SEPD trabaja con los responsables de la protección de datos de cada institución u organismo de la UE, para garantizar que se apliquen las normas de confidencialidad.
El SEPD asesora en todo lo referente al tratamiento de datos personales, tanto en el tratamiento realizado por las instituciones y organismos de la UE, como en lo referente a las propuestas de nueva legislación. Asimismo, coopera con las autoridades nacionales de protección de datos de los Estados miembros, así como con otros agentes en este ámbito. En 200, Peter HUSTINX inició su segundo mandato como designado Supervisor Europeo de Protección de Datos.
21.3.14.2 ¿Cómo puede ayudarle el SEPD?
Si usted tiene razones para creer que su derecho a la intimidad ha sido infringido por una institución u organismo de la UE, primero debe dirigirse a los responsables del tratamiento de sus datos. Si no está satisfecho con el resultado, debe contactar con el funcionario de protección de datos pertinente (sus nombres están disponibles en el sitio web del SEPD). También puede presentar una denuncia ante el Supervisor Europeo de Protección de Datos, quien la investigará y le comunicará el resultado lo antes posible.
Por ejemplo, el SEPD puede ordenar a la institución u organismo en cuestión que corrija, bloquee, borre o destruya cualquier dato personal que se haya procesado ilegalmente.
En caso de discrepancia con la decisión del SEPD, puede acudirse al Tribunal de Justicia europeo.
21.3.15 Las Agencias
Una agencia no es una institución de la UE: es un organismo creado mediante un acto legislativo específico de la UE para realizar una tarea particular. No todas las agencias de la UE tienen la palabra “agencia” en su título oficial: pueden, por el contrario, llamarse centro, fundación, instituto, observatorio, oficina, etc.
Existen las siguientes agencias:
a) Agencia Comunitaria de Control de la Pesca (ACCP) b) Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) c) Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA)
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d) Agencia Ejecutiva para el Programa de Salud Pública (PHEA) e) Agencia Europea de Defensa (AED) f) Agencia Europea de Medicamentos (EMEA) g) Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) h) Agencia Europea de Reconstrucción (AER) i) Agencia Europea para la Seguridad Aérea (AESA) j) Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información (ENISA) k) Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA) l) Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos (ECHA) m) Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores (Frontex) n) Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA) o) Agencia Ferroviaria Europea (AFE) p) Autoridad de Supervisión del GNSS Europeo (GSA) q) Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) r) Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) s) Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea (CDT) t) Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) u) Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC) v) Escuela Europea de Policía (CEPOL) w) Eurojust x) Fundación Europea de Formación (ETF) y) Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo z) Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea (IESUE) aa) Instituto Europeo de la Igualdad de Género bb) Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) cc) Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (OCVV) dd) Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) (OAMI) ee) Oficina Europea de Policía (Europol)
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Tema 22. Las lecciones fundamentales sobre la UE: de las sucesivas ampliaciones y la ciudadanía europea al Tratado de Lisboa
22.1 ¿Por qué la UE?
22.1.1 Paz
Durante mucho tiempo la idea de una Europa unida solo existió como un sueño en las mentes de filósofos y visionarios. Víctor HUGO, por ejemplo, imaginó unos pacíficos «Estados Unidos de Europa» impregnados de ideales humanistas. Las dos terribles guerras que asolaron el continente durante la primera mitad del s. XX desmintieron brutalmente dicho sueño.
Sin embargo, de los escombros de la Segunda Guerra Mundial surgió un nuevo brote de esperanza. Quienes se habían opuesto al totalitarismo durante la guerra estaban decididos a poner fin, de una vez por todas, a los antagonismos entre las naciones de Europa, creando las condiciones de una paz duradera entre los antiguos enemigos. Entre 1945 y 1950, un puñado de estadistas llenos de coraje, entre los que se cuentan Konrad ADENAUER, Winston CHURCHILL, Alcide DE GASPERI y Robert SCHUMAN, emprende la tarea de persuadir a sus pueblos de la necesidad de entrar en una nueva era, la de la estructuración de Europa Occidental en torno a una nueva organización basada en los intereses comunes de sus pueblos y naciones y consagrada por unos tratados que garanticen el Estado de Derecho y la igualdad de todos los países.
Robert SCHUMAN (Ministro francés de Asuntos Exteriores) recogió una idea originalmente concebida por Jean MONNET y, el 9 de mayo de 1950, propuso la creación de una Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Situar bajo una autoridad común, la Alta Autoridad, la producción de carbón y acero de países en otro tiempo enemigos contenía una enorme carga simbólica: los materiales de guerra se transformaban en instrumentos de reconciliación y de paz.
22.1.2 La unificación europea
La Unión Europea (UE) impulsó la unificación alemana tras la caída del muro de Berlín en 1989. Cuando en 1991 se desmoronó el imperio soviético, los países de Europa Central y Oriental, que habían soportado durante décadas la vida tras el «telón de acero», eran de nuevo libres para elegir su destino. Muchos de ellos decidieron que su futuro se encontraba junto a la familia de las naciones democráticas europeas.
Ocho de ellos se adhirieron a la UE en 2004, y otros dos más lo hicieron en 2007.
El proceso de ampliación de la UE sigue en curso. En 2005 se iniciaron las negociaciones de adhesión con Turquía y Croacia. Islandia solicitó la adhesión en 2009 y varios países de los Balcanes ya han iniciado el recorrido que algún día podría culminar con su ingreso en la UE. Se espera que Croacia se convierta en el Estado miembro número 28 de la Unión Europea.
Esta idea generosa y audaz se vio coronada por el éxito. Fue el comienzo de más de medio siglo de cooperación pacífica entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Con el Tratado de Maastricht de 1992 nace la Unión Europea (UE) sobre la base de unas instituciones reforzadas y dotadas de más amplias responsabilidades.
La Unión Europea favoreció la unificación de Alemania después de la caída del muro de Berlín en 1989. Tras la descomposición del imperio soviético en 1991, los países de Europa Central y Oriental, durante décadas sometidos a la tutela totalitaria de Pacto de Varsovia, decidieron con absoluta naturalidad que su futuro se encontraba junto a la familia de naciones europeas democráticas.
22.1.3 Seguridad
En el siglo XXI Europa sigue haciendo frente a problemas de seguridad. La UE tiene que tomar medidas eficaces para garantizar la seguridad de sus Estados miembros. Ha de colaborar de manera constructiva con las regiones situadas al otro lado de sus fronteras: los Balcanes, el norte de África, el Cáucaso y Oriente Próximo, pero también debe proteger sus intereses militares y estratégicos cooperando con sus aliados, especialmente en el marco de la OTAN, y desarrollando una auténtica política europea de seguridad y defensa.
La seguridad interior y exterior son las dos caras de una misma moneda. La lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada exige que las fuerzas de seguridad de todos los países de la UE cooperen estrechamente. Del mismo modo, hacer de la UE un «espacio de libertad, seguridad y justicia», en el que todos los ciudadanos estén igualmente protegidos por la ley y tengan las mismas posibilidades de acceso a la justicia es un nuevo reto que requiere una intensa cooperación entre los Gobiernos nacionales. Órganos como EUROPOL (Oficina Europea de Policía) y EUROJUST (que promueve la colaboración entre fiscales, jueces y funcionarios policiales de los distintos países de la UE) están llamados a desempeñar un papel más activo y eficaz.
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22.1.4 Solidaridad económica y social
La UE se creó con el fin de lograr objetivos políticos, y decidió hacerlo mediante la cooperación económica. Los países europeos suponen un porcentaje cada vez más pequeño de la población mundial. Deben, por lo tanto, continuar uniéndose si quieren mantener el crecimiento económico y competir en la escena mundial con otras importantes economías. Ningún país de la UE es, por sí solo, lo bastante fuerte como para mantener una posición ventajosa en el comercio mundial. Para lograr economías de escala y encontrar nuevos clientes, las empresas europeas necesitan una base más amplia que únicamente su mercado nacional, y el mercado único europeo lo ofrece. Para garantizar que tantas personas como sea posible se beneficien de este mercado a escala europea de 500 millones de consumidores, la UE está tratando de eliminar los obstáculos al comercio y está trabajando para liberar a las empresas de los trámites burocráticos innecesarios.
Sin embargo, este gran espacio europeo de libre competencia ha de equilibrarse con la solidaridad también a escala europea, de la que se benefician claramente y de manera tangible los ciudadanos europeos. Así, cuando son víctimas de inundaciones u otros desastres naturales, parte de las ayudas que reciben corren a cargo del presupuesto de la UE. Los Fondos Estructurales, gestionados por la Comisión Europea, impulsan y complementan los esfuerzos de las autoridades nacionales y regionales de la UE por reducir las desigualdades entre las distintas partes de Europa. Para mejorar las infraestructuras de transportes (por ejemplo, ampliar las redes de autopistas y ferrocarriles de alta velocidad), facilitando así el acceso a las regiones periféricas y favoreciendo los intercambios comerciales transeuropeos, se emplean dinero del presupuesto de la UE y créditos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
La crisis financiera mundial de 2008 provocó el colapso económico más agudo de la historia de la UE. Los Gobiernos e instituciones de la UE tuvieron que actuar con rapidez para rescatar a los bancos, y la UE concedió ayudas financieras a los países más afectados. Compartir una moneda única ayudó a proteger la zona del euro frente a la especulación y la devaluación. Posteriormente, en 2010, la UE y sus Estados miembros realizaron un esfuerzo concertado para reducir la deuda pública. El gran desafío para los países europeos en los próximos años será permanecer unidos frente a las crisis mundiales y encontrar, juntos, una manera de salir de la recesión y entrar en un crecimiento sostenible
22.1.5 Identidad y diversidad europeas en un mundo globalizado
Las sociedades postindustriales de Europa cada vez son más complejas. Aunque el nivel de vida ha experimentado un crecimiento constante, persisten todavía diferencias significativas entre ricos y pobres. Estas diferencias pueden agudizarse por factores como la recesión económica, la deslocalización industrial, el envejecimiento de la población y los problemas de las finanzas públicas. Es importante que los países de la UE trabajen juntos para abordar estos problemas.
Pero trabajar juntos no significa borrar la identidad cultural y lingüística de cada país. Por el contrario, muchas actividades de la UE ayudan a promover las peculiaridades regionales y la gran diversidad de tradiciones y culturas de Europa. A la larga, todos los países de la UE se benefician. Sesenta años de integración europea han demostrado que la UE en su conjunto es superior a la suma de sus miembros. Su peso económico, social, tecnológico, comercial y político es mucho mayor que el que tendrían sus Estados miembros si actuasen de forma individual. El hecho de actuar de manera coordinada con la voz única de la UE aporta un valor añadido indiscutible.
En el mundo actual, las economías emergentes como China, India y Brasil están a punto de alcanzar a los EE.UU. como superpotencias mundiales. Por tanto, es más vital que nunca que los Estados miembros de la UE se unan y formen una «masa crítica», manteniendo así su influencia en la escena mundial.
¿Cómo ejerce la UE esta influencia? La UE es la primera potencia comercial del mundo y, por tanto, desempeña un papel decisivo en las negociaciones internacionales, como las entabladas entre los ciento cincuenta y tres países pertenecientes a la Organización Mundial del Comercio (OMC), o en las conferencias de las Naciones Unidas sobre el cambio climático.
La UE adopta una posición clara en las cuestiones delicadas que afectan a la gente corriente, tales como la protección del medio ambiente, las energías renovables, el principio de cautela en la seguridad alimentaria, los aspectos éticos de la biotecnología, la necesidad de proteger las especies en peligro de extinción, etc.
La UE se mantiene en la vanguardia de los esfuerzos mundiales para combatir el calentamiento global. En diciembre de 2008, se comprometió unilateralmente a reducir en un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2020. El antiguo adagio «la unión hace la fuerza» conserva por tanto hoy en día toda su pertinencia para los europeos.
22.1.6 Valores
La UE desea promover valores humanitarios y progresistas y velar por que la humanidad se beneficie de los grandes cambios que se están produciendo a escala mundial, en lugar de padecerlos. Las simples fuerzas del mercado o la acción unilateral de los países no bastan para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
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La UE defiende una visión de la humanidad y un modelo de sociedad a los que la gran mayoría de sus ciudadanos se adhiere. Los derechos humanos, la solidaridad social, la libertad de empresa, la distribución equitativa de los beneficios del crecimiento económico, el derecho a un medio ambiente protegido, el respeto de la diversidad cultural, lingüística y religiosa y una síntesis armoniosa de tradición y progreso, constituyen el rico patrimonio de valores que los europeos tanto aprecian y cuidan.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE fue proclamada en Niza en diciembre de 2000. Ahora es jurídicamente vinculante gracias al Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. La Carta enumera todos aquellos derechos que reconocen hoy en día los Estados miembros de la UE y sus ciudadanos. Estos derechos y valores compartidos crean un sentimiento de identidad común entre los europeos. Por citar solo un ejemplo, todos los países de la UE han abolido la pena de muerte.
22.2 Ampliación de la UE y política de vecindad La Unión Europea (UE) está abierta a todo país europeo que cumpla los criterios democráticos, políticos y económicos de adhesión.
Sucesivas ampliaciones (la más reciente en 2007) han elevado los miembros de la UE de 6 a 27 países. En 2010, otros 9 países estaban negociando su adhesión o se encuentran en diferentes etapas de preparación. Muy probablemente, Croacia se convertirá en el Estado miembro número 28 de la UE.
Cada tratado por el que se admite a un nuevo miembro requiere la aprobación por unanimidad de todos los Estados miembros. Además, con anterioridad a cada nueva ampliación, la UE debe evaluar si puede absorber al nuevo o nuevos miembros y si sus instituciones pueden seguir funcionando adecuadamente.
La ampliación de la UE ha contribuido a fortalecer y estabilizar la democracia y la seguridad en Europa y a aumentar el potencial del continente para el crecimiento comercial y económico.
22.2.1 La unión de un continente
22.2.1.1 Una Unión de veintisiete
Cuando se reunió en Copenhague en diciembre de 2002, el Consejo Europeo dio uno de los pasos más cruciales en la historia de la integración europea. Al invitar a 12 nuevos países a adherirse, la Unión Europea (UE) no solo estaba ampliando su superficie geográfica o aumentando el número de ciudadanos de la Unión, sino que ponía fin a la división que había partido en dos nuestro continente desde 1945. Los países europeos que, durante décadas, no habían disfrutado de libertad democrática pudieron finalmente reunirse con la familia de las naciones democráticas europeas.
De esta manera, Eslovaquia, Eslovenia Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia y la República Checa se convirtieron en miembros de la UE en 2004, junto con las islas mediterráneas de Chipre y Malta. Bulgaria y Rumanía lo hicieron en 2007. Todos son ahora socios del gran proyecto de los padres fundadores.
22.2.1.2 Las negociaciones en curso
Turquía, miembro de la OTAN y signatario de un acuerdo de asociación con la UE que data de largo, solicitó la adhesión a la Unión Europea en 1987. Dada su situación geográfica y su historia política, la UE dudó mucho tiempo antes de aceptar su solicitud. Sin embargo, en octubre de 2005, las negociaciones de adhesión comenzaron finalmente, no solo con Turquía, sino también con Croacia. En 2010, las negociaciones con Croacia casi habían finalizado. Algunos países de la UE han expresado dudas sobre si Turquía se convertirá o debería convertirse en miembro de la Unión Europea. Proponen un sistema alternativo, una «asociación privilegiada», pero Turquía rechaza esta idea.
22.2.1.3 Los Balcanes Occidentales e Islandia
Los países de los Balcanes Occidentales, la mayoría de los cuales pertenecieron en su día a Yugoslavia, también recurren ahora a la Unión Europea para acelerar su reconstrucción económica, mejorar sus relaciones (dañadas durante mucho tiempo por guerras étnicas y religiosas) y consolidar sus instituciones democráticas. En 2005, la UE otorgó el estatuto de «país candidato» a la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Otros posibles candidatos son Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro y Serbia, cada uno de los cuales tiene un «acuerdo de estabilización y asociación» con la UE, destinado a allanar el camino para eventuales negociaciones de adhesión. Islandia, gravemente afectada por la crisis financiera de 2008, solicitó la adhesión a la UE en 2009. Kosovo declaró su independencia el 18 de febrero de 2008 y también podría convertirse en un país candidato oficial.
Por tanto, a finales de esta década, los miembros de la Unión podrían aumentar de 27 a 35 países. Esta sería otra gran ampliación y probablemente requeriría nuevos cambios en el funcionamiento de la UE.
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22.2.2 Condiciones de la adhesión
22.2.2.1 Requisitos legales
La integración europea siempre ha sido un proceso político y económico abierto a todos los países europeos que estén dispuestos a ratificar los Tratados y a asumir todo el corpus legislativo de la UE. Según el art. 49 del Tratado de Lisboa, cualquier Estado europeo que respete los valores de libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos podrá solicitar el ingreso como miembro en la UE.
22.2.2.2 Los «criterios de Copenhague»
En 1993, a raíz de las solicitudes de adhesión a la UE de los antiguos países comunistas, el Consejo Europeo estableció tres criterios que debían cumplir para convertirse en miembros. En el momento de la adhesión, los nuevos Estados miembros deben tener:
a) Instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías
b) una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión
c) La capacidad para asumir las obligaciones impuestas por la adhesión, incluido el apoyo a los objetivos de la UE; han de tener una Administración Pública capaz de aplicar y administrar, en la práctica, las leyes de la UE
22.2.2.3 El proceso de adhesión a la Unión Europea
Las conversaciones previas al ingreso en la UE («negociaciones de adhesión») se entablan entre el país candidato y la Comisión Europea en representación de la UE.
Una vez que éstas han concluido, la decisión de permitir el ingreso del nuevo país en la UE recae en el conjunto de los Estados miembros reunidos en el Consejo, que debe pronunciarse a favor del mismo por unanimidad. El Parlamento Europeo también ha de dar su consentimiento, lo que supone el voto a favor de la mayoría absoluta de sus miembros. El tratado de adhesión debe entonces ser ratificado por los Estados miembros y el país candidato, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales.
Durante el período de negociación, los países candidatos suelen recibir ayuda de la «asociación para la adhesión» de la UE a fin de favorecer la aproximación progresiva de sus economías. También suelen tener «acuerdos de estabilización y asociación» con la UE. En virtud de estos acuerdos, la UE supervisa directamente las reformas económicas y administrativas que los países candidatos tienen que llevar a cabo con el fin de cumplir las condiciones de adhesión a la UE.
22.2.3 ¿Cuánto puede ampliarse la Unión Europea?
22.2.3.1 Fronteras geográficas
En la mayoría de los países de la UE, los debates relativos a la propuesta del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa pusieron de manifiesto la preocupación suscitada en muchos europeos por la cuestión de las fronteras definitivas de la UE e incluso de la identidad de Europa. No existen respuestas sencillas a estos interrogantes, sobre todo porque cada país tiene su propia opinión sobre sus intereses geopolíticos o económicos. Los países bálticos y Polonia defienden la adhesión de Ucrania, lo que suscita el interrogante sobre los vecinos de Ucrania. Surgen dificultades por lo que respecta a la situación política de Bielorrusia y la posición estratégica de Moldavia. Si Turquía se une a la UE, entonces, ¿qué pasa con Armenia, Georgia y otros países del Cáucaso?
A pesar de reunir las condiciones para la adhesión, Liechtenstein, Noruega y Suiza no son miembros de la UE porque la opinión pública de estos países se opone a ello.
En distintos países de la UE, la opinión pública está más o menos dividida sobre la cuestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea. Si se aplicaran únicamente criterios geográficos, sin tener en cuenta los valores democráticos, la UE podría—como el Consejo de Europa (que no es un organismo de la UE)— acabar teniendo 47 Estados miembros, incluyendo a Rusia. Pero la adhesión de Rusia introduciría claramente desequilibrios inaceptables en la Unión Europea, tanto política como geográficamente.
El enfoque adecuado es decir que cualquier país europeo tiene derecho a solicitar la adhesión a la UE, siempre que pueda adoptar el corpus legislativo de la UE y esté dispuesto a adoptar el euro. La integración europea ha sido un proceso continuo desde 1950, y cualquier intento de fijar los límites de la UE de una vez por todas iría en contra de ese proceso.
22.2.3.2 Política de vecindad
Las ampliaciones de 2004 y 2007 empujaron las fronteras de la UE hacia el Este y el Sur, planteando la cuestión de cómo debería la UE manejar las relaciones con sus nuevos vecinos. La estabilidad y la seguridad son un problema en las regiones al otro lado de sus fronteras, y la UE desea evitar la aparición de nuevas líneas divisorias entre ella y estas regiones vecinas. Por ejemplo, fue preciso tomar medidas para hacer frente a las nuevas amenazas a la
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seguridad tales como la inmigración ilegal, la interrupción del suministro de energía, la degradación del medio ambiente, la delincuencia transfronteriza organizada y el terrorismo.
De esta manera, la UE desarrolló una nueva política europea de vecindad (PEV) que rige las relaciones con sus vecinos del Este (Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania) y del Sur (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Territorios Palestinos, Siria y Túnez).
Casi todos estos países tienen acuerdos de asociación o acuerdos de colaboración y cooperación bilaterales con la UE, en virtud de los cuales se han comprometido con los valores comunes (como la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho) y con el progreso hacia una economía de mercado, el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. La UE, por su parte, ofrece ayuda financiera, técnica y macroeconómica, un acceso más fácil a los visados y una serie de medidas para contribuir al desarrollo de estos países.
Desde 1995, los países del Sur del Mediterráneo han estado vinculados a la UE a través de lazos políticos, económicos y diplomáticos conocidos como el «proceso de Barcelona», más tarde rebautizado como Asociación Euromediterránea. En una cumbre en París en julio de 2008, esta asociación se relanzó como la “Unión por el Mediterráneo”, que reúne a los 27 Estados miembros de la UE y a los 16 países socios del Sur del Mediterráneo y de Oriente Medio.
La ayuda financiera de la UE a ambos grupos de países es administrada por el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA). Su presupuesto total para el período 2007-2013 es de aproximadamente 12 000 millones de euros.
22.3 ¿Cómo funciona la UE? Los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE se reúnen, como Consejo Europeo, para fijar la dirección política de la UE y tomar grandes decisiones sobre cuestiones fundamentales. El Consejo, compuesto por ministros de los Estados miembros de la UE, se reúne frecuentemente para tomar decisiones políticas y adoptar normas de la UE.
El Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos, se reparte las competencias legislativas y presupuestarias con el Consejo.
La Comisión Europea, que representa el interés común de la UE, es el principal órgano ejecutivo. Presenta propuestas legislativas y vela por que las políticas de la UE se apliquen adecuadamente.
22.4 ¿Qué hace la UE? La Unión Europea (UE) actúa en una amplia serie de ámbitos en los que su acción redunda en el interés de los Estados miembros. Aquí se incluyen:
a) Las políticas de innovación, que introducen tecnologías punteras en campos como la protección medioambiental, la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) y la energía
b) Las políticas de solidaridad (también conocidas como políticas de cohesión), aplicables a cuestiones regionales, agrícolas y sociales.
La Unión financia estas políticas mediante un presupuesto anual que le permite complementar y añadir valor a la actuación de los Gobiernos nacionales. El presupuesto de la UE es pequeño en comparación con la riqueza colectiva de sus Estados miembros: representa no más del 1,23%de su producto nacional bruto combinado.
22.4.1 Políticas de innovación
Las actividades de la UE repercuten en la vida cotidiana de sus ciudadanos al abordar los desafíos reales a los que se enfrenta la sociedad, como la protección medioambiental, la salud, la innovación tecnológica, la energía, etc.
22.4.1.1 Medio ambiente y desarrollo sostenible
La UE tiene como objetivo ayudar a prevenir el cambio climático reduciendo drásticamente sus emisiones de gases de efecto invernadero. En diciembre de 2008, el Consejo Europeo acordó que, para el año 2020, la Unión Europea habrá reducido sus emisiones al menos un 20% (en comparación con los niveles de 1990), aumentado la cuota de energía renovable en el mercado al 20 % y reducido el consumo total de energía en un 20 %. También se acordó que el 10 % del combustible para el transporte debe proceder de biocarburantes, electricidad o hidrógeno.
En la cumbre de Copenhague de 19 de diciembre de 2009, la UE trató de persuadir a otras grandes potencias a adoptar los mismos objetivos, pero el éxito fue solo parcial. Todas las partes aceptaron la necesidad de limitar el calentamiento global a un aumento medio de 2 °C por encima de los niveles preindustriales, pero hasta ahora no hay ninguna garantía de un compromiso colectivo para alcanzar este objetivo. Sin embargo, la UE logró un acuerdo mediante el cual los países desarrollados proporcionarán 20.000 millones de euros para financiar medidas sobre el cambio climático en los países en desarrollo.
La UE también está abordando problemas sumamente variados, como el ruido, los residuos, la protección de hábitats naturales, los gases de escape, las sustancias químicas, los accidentes industriales y la limpieza de las
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aguas de baño. También está planificando un enfoque colectivo respecto de la prevención de desastres naturales o causados por el hombre, como vertidos de petróleo o incendios de bosques.
La Unión Europea mejora constantemente su reglamentación para proporcionar una mejor protección de la salud pública. Por ejemplo, se ha revisado la legislación relativa a las sustancias químicas, sustituyendo las normas anteriores por un único sistema para el registro, evaluación y autorización de sustancias químicas (REACH). Este sistema se basa en una base de datos, gestionada desde 2008 por la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, con sede en Helsinki. El objetivo es evitar la contaminación del aire, el agua, el suelo o los edificios, así como preservar la biodiversidad y mejorar la salud y la seguridad de los ciudadanos de la UE, manteniendo al mismo tiempo la competitividad de la industria europea.
22.4.1.2 Innovación tecnológica
Los fundadores de la UE acertaron al vislumbrar que la futura prosperidad de Europa dependería de su capacidad de seguir siendo un líder mundial en tecnología. Supieron ver las ventajas que podía comportar la investigación común europea. Así, junto a la CEE, en 1958 se puso en marcha EURATOM, la Comunidad Europea de la Energía Atómica, cuyo objetivo era la explotación común de la energía nuclear con fines pacíficos, con la ayuda de un Centro Común de Investigación (CCI), compuesto por 7 institutos repartidos en cinco sedes: Ispra (Italia), Karlsruhe (Alemania), Petten (Países Bajos), Geel (Bélgica) y Sevilla (España).
Sin embargo, para mantener el ritmo de la creciente competencia mundial, la investigación europea ha tenido que diversificarse y suprimir los obstáculos entre los programas nacionales de investigación, reuniendo un elenco lo más variado posible de científicos y ayudándoles a encontrar aplicaciones industriales para sus hallazgos. La investigación conjunta al nivel de la UE está pensada para ser complementaria de los programas nacionales de investigación, centrándose en los proyectos que agrupan a varios laboratorios de distintos Estados miembros. Estimula los esfuerzos realizados en el campo de la investigación fundamental, como la fusión termonuclear controlada (fuente de energía potencialmente inagotable para el siglo XXI). Además, fomenta la investigación y el desarrollo tecnológico en sectores clave como la electrónica y la informática, que han de hacer frente a la férrea competencia del exterior.
El objetivo de la UE es destinar el 3% de su PIB a la investigación. El principal vehículo para financiar la investigación es una serie de programas marco. El Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico abarca el período 2007-2013. La mayor parte de su presupuesto, que supera los 50.000 millones de euros, se destinará a ámbitos como la salud, los alimentos y la agricultura, la tecnología de la información y las comunicaciones, las nanociencias, la energía, el medio ambiente, el transporte, la seguridad, el espacio y las ciencias socioeconómicas. Otros programas promoverán la cooperación internacional en proyectos de investigación punteros y proporcionarán apoyo a los investigadores y al desarrollo de su carrera.
22.4.1.3 Energía
El 80 % de la energía que se consume en la UE se genera a través de combustibles fósiles, es decir, petróleo, gas natural y carbón. La Unión importa una proporción importante y creciente de estos combustibles. En la actualidad se importa el 50 % del gas y del petróleo, y esta dependencia podría llegar al 70 % de aquí a 2030. La posición de la UE será entonces más vulnerable ante posibles cortes del suministro o subidas de precios provocados por crisis internacionales. Invertir el proceso de calentamiento global es otra de las razones para reducir el consumo de combustibles fósiles.
En el futuro será preciso adoptar diversas medidas, como ahorrar energía, utilizándola de una manera más inteligente, desarrollar fuentes de energía alternativas (en particular fuentes de energía renovable en Europa) e incrementar la cooperación internacional. La investigación y el desarrollo (I + D) en Europa se centra en la energía solar, eólica, la biomasa y la energía nuclear. Existen también proyectos piloto para desarrollar la captura y almacenamiento de CO2 y para hacer comercialmente viables los vehículos de pilas de combustible de hidrógeno. La UE también ha invertido 1 600 millones de euros en el proyecto «Clean Sky» para el desarrollo de aviones menos contaminantes.
22.4.2 Políticas de solidaridad
Para garantizar el buen funcionamiento del mercado único es preciso corregir los desequilibrios del mercado. Esta es la finalidad de las políticas de solidaridad de la UE, diseñadas para ayudar a las regiones más atrasadas y a los sectores industriales que se encuentren en una situación difícil. Asimismo, la UE está llamada a desempeñar un papel fundamental en la ayuda a la restructuración de sectores económicos que se han visto negativamente afectados por una competencia internacional en rápido aumento.
22.4.2.1 Ayuda regional
En virtud de la política regional de la UE, los fondos de la UE se destinan al desarrollo de las regiones más atrasadas, la reconversión de zonas industriales en declive, la asistencia al desempleo de larga duración y la
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inserción profesional de los jóvenes, la modernización de las estructuras agrícolas y la ayuda a las zonas rurales menos favorecidas.
La cantidad asignada a la ayuda regional en 2007-2013 se orienta a tres objetivos:
a) Convergencia. Se trata de ayudar a los países y regiones menos desarrollados a alcanzar más rápidamente la media de la UE mejorando las condiciones de crecimiento y empleo. Para ello es preciso invertir en capital físico y humano, políticas de innovación, sociedad del conocimiento, adaptabilidad, medio ambiente y eficacia administrativa.
b) Competitividad regional y empleo. El objetivo es aumentar la competitividad, los niveles de empleo y el atractivo de las regiones que no sean las menos desarrolladas. Para ello es preciso anticipar los cambios económicos y sociales y promover la innovación, el espíritu empresarial, la protección medioambiental, la accesibilidad y adaptabilidad y el desarrollo de mercados de trabajo inclusivos.
c) Cooperación territorial europea. El objetivo es incrementar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, ayudando a las administraciones vecinas a encontrar soluciones a problemas conjuntos en sectores como el desarrollo urbano, rural y costero. Por ejemplo, los países y las autoridades regionales del Danubio y el mar Báltico comparten estrategias comunes para el desarrollo sostenible de esas regiones. Estos objetivos son financiados por fondos específicos de la UE, conocidos como Fondos Estructurales, que complementan o impulsan la inversión del sector privado y de las administraciones nacionales o regionales.
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se destina a financiar proyectos de desarrollo regional y a relanzar la economía en las regiones más atrasadas. Esto incluye la reconversión de las zonas industriales en declive.
El Fondo Social Europeo (FSE) se destina a financiar la formación profesional y a ayudar a las personas a encontrar empleo.
Además de los Fondos Estructurales, existe un Fondo de Cohesión que se utiliza para financiar los proyectos medioambientales y de infraestructuras de transporte en aquellos países de la Unión cuyo producto interior bruto (PIB) per cápita es inferior al 90%de la media de la UE.
22.4.2.2 La política agrícola común (PAC) y la política pesquera común (PPC)
Los objetivos de la PAC, establecidos ya en el Tratado de Roma de 1957, eran garantizar un nivel de vida equitativo para los agricultores, estabilizar los mercados, garantizar que los consumidores paguen precios razonables por los productos, y modernizar la infraestructura agraria. Estos objetivos se han logrado ampliamente. Más aún, los consumidores se benefician en la actualidad de la seguridad del abastecimiento y los precios de los productos agrícolas se mantienen estables y a resguardo de las fluctuaciones del mercado mundial. La política se financia mediante el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).
Sin embargo, la PAC se convirtió en víctima de su propio éxito. La producción superó con creces al consumo, generando unos costes considerables al presupuesto de la UE. Para resolver este problema, fue preciso volver a definir la política agrícola. La reforma está empezando a dar frutos: la producción se ha reducido. El nuevo papel de la comunidad agrícola es garantizar cierta actividad económica en cada zona rural y mantener la diversidad de los paisajes de Europa. Esta diversidad y el reconocimiento de los valores de un «modo de vida rural» —el hombre en armonía con la tierra— son ingredientes importantes de la identidad europea. Por otra parte, la agricultura europea tiene un papel importante que desempeñar en la lucha contra el cambio climático, la protección de la fauna y la alimentación del mundo.
La Comisión Europea representa a la UE en las negociaciones internacionales en la Organización Mundial del Comercio (OMC). La UE desea que la OMC haga más hincapié en la calidad de los alimentos, el principio de cautela («más vale prevenir que curar») y el bienestar animal.
A partir de 2013, la Comisión Europea quiere que la PAC otorgue prioridad a una agricultura europea sostenible, dando a los agricultores una protección suficiente frente a la volatilidad de los mercados, preservando la biodiversidad y protegiendo los productos típicos locales y regionales. Del mismo modo, la UE ha iniciado una reforma de su política de pesca, cuyo objetivo principal es proteger los recursos pesqueros (como el amenazado atún rojo) y reducir el exceso de capacidad de las flotas pesqueras, proporcionando ayuda financiera a las personas que dejen el sector de la pesca.
22.4.2.3 La dimensión social
La UE intenta corregir los desequilibrios más flagrantes de la sociedad europea mediante su política social. En 1961 se creó el Fondo Social Europeo (FSE) para fomentar el empleo y la movilidad profesional y geográfica de los trabajadores.
La ayuda financiera no es el único instrumento a través del cual la UE pretende mejorar las condiciones sociales en Europa. Dicha ayuda no bastaría para solucionar todos los problemas causados por una recesión económica o por
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la falta de desarrollo de determinadas regiones. Los efectos dinámicos del crecimiento deben favorecer, ante todo, el progreso social. Asimismo, éste ha de ir acompañado de una legislación que garantice una serie de derechos mínimos. Los Tratados consagran algunos de estos derechos, como la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un mismo trabajo, mientras que otros se establecen en las directivas relacionadas con la protección de los trabajadores (salud y seguridad en el trabajo) y las normas básicas de seguridad.
La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales, que pasó a formar parte integrante del Tratado en 1997, establece los derechos de que deben gozar todos los trabajadores en la UE y en general todas las personas ciudadanas de la UE:
a) Libre circulación b) Remuneración justa c) Mejora de las condiciones de trabajo d) Protección social e) El derecho a formar asociaciones y a la negociación colectiva f) El derecho a la formación profesional g) La igualdad de trato de hombres y mujeres h) La información, la consulta y la participación de los trabajadores i) La protección de la salud y la seguridad en el trabajo j) La protección de los menores, las personas mayores y las personas con discapacidad
22.4.3 Pagar por Europa: el presupuesto de la UE
Para financiar sus políticas, la UE dispone de un presupuesto anual que, en 2010, era superior a 140.000 millones de euros. Este presupuesto se financia mediante lo que se denominan «recursos propios» de la UE, que no pueden exceder del 1,23% de la renta nacional bruta total de todos los Estados miembros. Estos recursos proceden fundamentalmente de:
a) Los derechos de aduana sobre los productos importados en la UE, incluidas las exacciones agrícolas b) un porcentaje del impuesto sobre el valor añadido (IVA) aplicado a los bienes y servicios en el conjunto de
la UE c) Las contribuciones de los Estados miembros acordes con su respectiva riqueza
Cada presupuesto anual forma parte de un ciclo presupuestario de 7 años conocido como las «perspectivas financieras». La Comisión Europea se encarga de elaborar dichas perspectivas, que los Estados miembros han de aprobar por unanimidad y que se han de negociar y acordar con el Parlamento Europeo. Las próximas perspectivas financieras abarcan 2013-2020.
El desglose de los gastos se puede ilustrar con el presupuesto de 2010: competitividad y cohesión:
a) 64.000 millones de euros, incluidos los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión, los programas de investigación, la red transeuropea de transporte y la red energética
b) Gestión de los recursos naturales: 60.000 millones de euros, principalmente para el desarrollo agrícola y rural;
c) Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia: 1.600 millones de euros d) La UE como socio global (ayuda al desarrollo, comercio, etc.): 8.000 millones de euros e) Gastos administrativos: 8.000 millones de euros
22.5 El mercado único El mercado único es uno de los mayores logros de la UE. Se han ido eliminando progresivamente las restricciones al comercio y la libre competencia entre Estados miembros, contribuyendo al aumento del nivel de vida.
El mercado único no se ha convertido todavía en una economía única: algunos sectores (en particular los servicios públicos de interés general) siguen estando sujetos a las leyes nacionales. La libre prestación de servicios es beneficiosa, ya que estimula la actividad económica.
La crisis financiera de 2008-2009 ha llevado a la UE a endurecer su legislación financiera. A lo largo de los años, la UE ha introducido diversas políticas (transporte, competencia, etc.) para contribuir a garantizar que el mayor número posible de empresas y consumidores se beneficien de la apertura del mercado único.
22.5.1 Lograr el objetivo de 1993
22.5.1.1 Los límites del mercado común
El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), adoptado en 1957, hizo posible suprimir las barreras aduaneras entre los Estados miembros y aplicar un arancel aduanero común a las mercancías procedentes de países no comunitarios. Este objetivo se logró el 1 de julio de 1968. Sin embargo, los derechos aduaneros no son más que un aspecto del proteccionismo.
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En la década de 1970, fueron otros los obstáculos al comercio que dificultaron la plena realización del mercado común. Así, las normas técnicas, las normas en materia de salud y seguridad, los controles de cambios y las normas nacionales sobre el derecho a ejercer determinadas profesiones restringieron efectivamente la libre circulación de personas, mercancías y capitales.
22.5.1.2 El objetivo de 1993
En junio de 1985, la Comisión Europea, presidida por Jaques DELORS, publicó un Libro Blanco en el que establecía planes para suprimir, en el plazo de 7 años, todas las barreras físicas, técnicas e impositivas a la libre circulación en el seno de la CEE. El objetivo era impulsar el crecimiento del comercio y la actividad industrial en el «mercado único», un vasto espacio económico unificado que pudiese estar a la altura de EE.UU.
Las negociaciones entre los Gobiernos de los Estados miembros dieron lugar a un nuevo tratado, el Acta Única Europea, que entró en vigor en julio de 1987. Sus disposiciones contemplaban:
a) La ampliación de las competencias de la CEE en determinados ámbitos de actuación (como la política social, la investigación y el medio ambiente)
b) El establecimiento del mercado único para finales de 1992 c) El recurso más frecuente al voto por mayoría en el Consejo de Ministros, para facilitar la toma de
decisiones sobre el mercado único
22.5.2 Avances en la construcción del mercado único
22.5.2.1 Barreras físicas
Se han suprimido todos los controles fronterizos de las mercancías en el interior de la UE, así como los controles aduaneros de las personas, pero la policía sigue efectuando controles aleatorios en el contexto de la lucha contra la delincuencia y el tráfico de estupefacientes.
En junio de 1985, 5 de los 10 Estados miembros firmaron el Acuerdo de Schengen, en virtud del cual sus policías nacionales se comprometieron a trabajar juntas, y se creó una política común de asilo y una política de visados. Esto hizo posible la supresión total de los controles a las personas en las fronteras entre los países de Schengen. Hoy en día, el espacio Schengen está formado por 25 países europeos, y tres de ellos (Islandia, Noruega y Suiza) no son miembros de la UE
22.5.2.2 Barreras técnicas
Los países de la UE han acordado el reconocimiento mutuo de sus normas nacionales sobre la venta de la mayoría de los bienes. Desde la famosa sentencia «Cassis de Dijon» del Tribunal de Justicia europeo en 1979, todo producto fabricado y vendido legalmente en un Estado miembro debe permitirse en todos los demás.
Por lo que se refiere a los servicios, los países de la UE reconocen mutuamente o coordinan sus normas nacionales, permitiendo a las personas practicar profesiones como la abogacía, la medicina, el turismo, la banca o los seguros. Sin embargo, la libre circulación de las personas dista mucho de haberse logrado. A pesar de la Directiva de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, siguen existiendo obstáculos que impiden a determinadas categorías de trabajadores residir o ejercer su actividad en otro Estado miembro. Sin embargo, los trabajadores cualificados (ya sean abogados, médicos, albañiles o fontaneros) tienen cada vez más libertad para practicar su profesión en cualquier lugar de la UE.
La Comisión Europea ha adoptado iniciativas para favorecer la movilidad de los trabajadores, en particular para garantizar que la titulación educativa o las cualificaciones laborales obtenidas en un país de la UE se reconozcan en todos los demás.
22.5.2.3 Barreras fiscales
Las barreras fiscales se han reducido gracias a la armonización parcial de los tipos de IVA nacionales, que deben ser acordados por los Estados miembros. Asimismo, en julio de 2005, entró en vigor un acuerdo entre los Estados miembros y una serie de países (incluida Suiza) sobre el régimen fiscal de los rendimientos del capital invertido.
22.5.2.4 Contratos públicos
Gracias a las directivas sobre los contratos de servicios, obras y suministros en múltiples sectores como el agua, la energía y las telecomunicaciones, los contratos públicos de cualquier país de la UE están ahora abiertos a licitadores de cualquier país de la UE, independientemente de quién los adjudique.
El mercado único beneficia a todos los consumidores. Por ejemplo, la apertura de los mercados nacionales de servicios ha reducido el precio de las llamadas telefónicas nacionales a una fracción de lo que eran hace 10 años. Con la ayuda de las nuevas tecnologías, Internet se utiliza cada vez más para llamadas telefónicas. La presión de la competencia también ha reducido significativamente las tarifas aéreas en Europa.
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22.5.3 Tareas en curso de realización
22.5.3.1 Servicios financieros
En 2008, a raíz de la crisis de las hipotecas «subprime» en EE.UU., una crisis financiera masiva sacudió a las economías y a los sistemas bancarios mundiales, y sumió a la UE en recesión en 2009. Por iniciativa de la UE, el G-20 se reunió en Londres el 2 de abril de 2009. Sus miembros se comprometieron a reformar el sistema financiero a fin de hacerlo más transparente y responsable. Se dará responsabilidad a las autoridades de inspección a escala europea para supervisar los fondos especulativos (hedge funds), proporcionando una mayor protección para los depósitos bancarios, limitando los beneficios de los agentes y tomando medidas más eficaces para prevenir y gestionar las crisis.
22.5.3.2 Piratería y falsificación
Es preciso proteger los productos de la UE contra la piratería y la falsificación. La Comisión Europea cifra el coste anual que estos delitos representan para la UE en miles de puestos de trabajo. Por este motivo, la Comisión y los Gobiernos nacionales colaboran en la actualidad con vistas a ampliar la protección de las patentes y los derechos de autor.
22.5.4 Políticas sobre las que se sustenta el mercado único
22.5.4.1 Transportes
Las actividades de la UE se han centrado principalmente en la libertad de prestación de servicios en el sector del transporte terrestre. En particular, esto supone dar a las empresas de transporte libre acceso al mercado internacional del transporte y permitir a las empresas de transporte de cualquier país de la UE operar en los demás Estados miembros. La UE también está trabajando para garantizar una competencia equitativa en el sector del transporte por carretera, por ejemplo, armonizando las normas sobre cualificación de los trabajadores y acceso al mercado, la libertad de establecimiento y de provisión de servicios, los tiempos de conducción y la seguridad vial.
El transporte aéreo en Europa estaba dominado por las compañías nacionales de bandera y los aeropuertos de propiedad estatal. El mercado único ha cambiado todo esto. Todas las compañías aéreas de la UE pueden ahora operar en cualquier ruta dentro de la UE y establecer las tarifas que deseen. En consecuencia, se han abierto muchas rutas nuevas y los precios han descendido drásticamente. De esto se han beneficiado los pasajeros, las líneas aéreas, los aeropuertos y los empleados.
Del mismo modo, los pasajeros se benefician de la creciente competencia entre las empresas ferroviarias. Por ejemplo, a partir de 2010, las estaciones de las líneas de alta velocidad en Francia y en Italia están servidas tanto por trenes franceses como italianos.
El transporte marítimo, ya sea realizado por empresas europeas o a bordo de buques que enarbolen pabellón de países que no pertenezcan a la UE, está sujeto a las normas de la UE relativas a la competencia. Estas normas tienen por objeto combatir las prácticas de tarifas desleales (pabellones de conveniencia) y abordar las graves dificultades que afronta el sector europeo de la construcción naval.
Desde comienzos del s. XXI, la UE ha estado financiando ambiciosos proyectos de nuevas tecnologías como el sistema de navegación por satélite Galileo, el sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario y SESAR, un programa para modernizar los sistemas de navegación aérea. Las reglas de seguridad del tráfico por carretera (en aspectos como el mantenimiento de vehículos, el transporte de mercancías peligrosas y la seguridad de las carreteras) son ahora más exigentes.
Los derechos de los pasajeros están mejor protegidos gracias a la carta de los derechos de los pasajeros aéreos y a la reciente legislación europea sobre los derechos de los viajeros por ferrocarril. En 2005 se publicó por primera vez una lista de compañías aéreas inseguras prohibidas en la UE.
22.5.4.2 Competencia
La política de competencia es esencial para garantizar que, en el mercado único europeo, la competencia no solo sea libre sino también equitativa. De la aplicación de esta política se ocupa la Comisión Europea, que es responsable de garantizar su cumplimiento, junto con el Tribunal de Justicia. El objetivo de esta política es evitar que los cárteles, las ayudas de las autoridades públicas o los monopolios desleales puedan falsear la libre competencia en el mercado único.
Todo acuerdo que entre en el ámbito de aplicación de las normas del Tratado debe ser notificado a la Comisión Europea por las empresas u organismos afectados. La Comisión tiene derecho a imponer directamente una multa a cualquier empresa que incumpla las normas relativas a la competencia u omita la notificación exigida, como en el caso de Microsoft, a la que se le impuso una multa de 900 millones de euros en 2008.
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En caso de ayuda pública ilegal u omisión de notificación de tal ayuda por un Estado miembro, la Comisión puede exigir su devolución. También debe notificarse a la Comisión toda fusión o adquisición que pueda dar lugar a que una empresa ocupe una posición dominante en un determinado mercado.
22.5.4.3 Protección de los consumidores y salud pública
La legislación de la UE en este ámbito tiene como objetivo dar a todos los consumidores el mismo nivel de protección financiera y de la salud, independientemente del lugar de la UE en que vivan, viajen o realicen compras. La necesidad de protección en toda la UE se dejó sentir profundamente a finales de la década de 1990, con las alarmas en cuestiones de seguridad alimentaria como la «enfermedad de las vacas locas» (encefalopatía espongiforme bovina). Para proporcionar una base científica sólida a la legislación sobre seguridad alimentaria, en 2002 se creó la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA).
La protección de los consumidores a escala europea es también necesaria en muchos otros ámbitos, por lo que existen numerosas directivas de la UE sobre seguridad de los cosméticos, juguetes, fuegos artificiales, etc. En 1993 se creó la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) con el fin de gestionar las solicitudes de comercialización de medicamentos en Europa. Ningún medicamento puede ser comercializado en la UE sin dicha autorización.
La UE también toma medidas para proteger a los consumidores de la publicidad falsa y engañosa, los productos defectuosos y los abusos en ámbitos como el crédito al consumo y la compra mediante un pedido por correo o por Internet.
22.6 El euro El euro es la moneda única compartida por 17 de los 27 Estados miembros de la UE. Empezó a utilizarse para las transacciones no monetarias en 1999 y para todos los pagos en 2002, año en el que se emitieron los billetes y las monedas en euros.
Se espera que los nuevos Estados miembros de la UE adopten el euro una vez cumplan los criterios necesarios. A largo plazo, prácticamente todos los países de la UE deberán unirse a la zona del euro. El euro ofrece a los consumidores de Europa considerables ventajas. Los viajeros se ahorran el coste y los inconvenientes del cambio de monedas. Los compradores pueden comparar precios directamente en diferentes países. Los precios se mantienen estables gracias al Banco Central Europeo, cuyo cometido es mantener esta estabilidad. Asimismo, el euro se ha convertido en una importante moneda de reserva, junto con el dólar de EE.UU. Durante la crisis financiera de 2008, la moneda común protegió a los países de la zona euro de la devaluación competitiva y de los ataques de los especuladores.
La debilidad estructural de las economías de algunos Estados miembros expone al euro a ataques especulativos. Para contrarrestar este riesgo, las instituciones de la UE y los 27 Estados miembros decidieron, el 9 de mayo de 2010, crear un «mecanismo de estabilización financiera» de 750 000 millones de euros. La cuestión clave para el futuro es cómo lograr una coordinación más estrecha y una mayor solidaridad económica entre los Estados miembros, que deben garantizar la buena gobernanza de sus finanzas públicas y reducir su déficit presupuestario.
22.6.1 Cómo se creó el euro
22.6.1.1 El sistema monetario europeo
En 1971 EE.UU. decidió abolir el vínculo establecido entre el dólar y el precio oficial del oro, que había garantizado la estabilidad monetaria global tras la Segunda Guerra Mundial. Con ello se puso fin al sistema de tipos de cambio fijos. Los gobernadores de los bancos centrales de los países de la CEE decidieron limitar las fluctuaciones de los tipos de cambio entre sus monedas a no más del 2,25 %, creando así el «sistema monetario europeo» (SME), cuya puesta en funcionamiento se produjo en marzo de 1979.
22.6.1.2 Del SME a la UEM
Con ocasión del Consejo Europeo de Madrid, celebrado en junio de 1989, los líderes de la UE adoptaron un plan para la unión económica y monetaria (UEM) que se articulaba en torno a tres etapas. Dicho plan se incorporó al Tratado de Maastricht, adoptado por el Consejo Europeo en diciembre de 1991.
22.6.2 La unión económica y monetaria
22.6.2.1 Las tres etapas
La primera etapa, iniciada el 1 de julio de 1990, entrañaba lo siguiente:
a) La libre circulación de capitales en el seno de la UE (supresión de los controles de cambios); b) El aumento de los Fondos Estructurales a fin de intensificar los esfuerzos para suprimir las desigualdades
entre las regiones europeas c) La convergencia económica, mediante la vigilancia multilateral de las políticas económicas de los Estados
miembros.
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La segunda etapa comenzó el 1 de enero de 1994. Supuso lo siguiente:
a) La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), con sede en Frankfurt, formado por los gobernadores de los bancos centrales de los países de la UE
b) La independencia de los bancos centrales nacionales del control del Gobierno c) La introducción de normas destinadas a reducir los déficits presupuestarios nacionales
La tercera etapa habría de culminar con el nacimiento del euro. Del 1 de enero de 1999 al 1 de enero de 2002, se introdujo el euro como moneda común de los países de la UE participantes (Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal). El Banco Central Europeo (BCE) sustituyó al IME y asumió la responsabilidad de la política monetaria, que se define y aplica en la nueva moneda.
Tres países (Dinamarca, Suecia y el Reino Unido) decidieron, por razones políticas y técnicas, no adoptar el euro cuando fue lanzado. Eslovenia se incorporó a la zona del euro en 2007, seguida de Chipre y Malta en 2008, Eslovaquia en 2009 y Estonia en 2011.
La zona del euro abarca por tanto 17 países de la UE, y los nuevos Estados miembros se unirán una vez hayan cumplido las condiciones necesarias.
22.6.2.2 Los criterios de convergencia
Para adherirse a la zona del euro, los países de la UE deben reunir los siguientes cinco criterios de convergencia:
a) Estabilidad de precios: la tasa de inflación no puede exceder en más de un 1,5 % la media de las tasas de inflación de los tres Estados miembros que registren la inflación más baja
b) Tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no pueden variar en más de un 2 % en relación con la media de los tipos de interés de los tres Estados miembros cuyos tipos de interés sean los más bajos
c) Déficits: los déficits presupuestarios nacionales deben ser inferiores al 3% del PIB d) Deuda pública: no puede exceder del 60% del PIB e) Estabilidad del tipo de cambio: los tipos de cambio deben haberse mantenido, durante los dos años
previos, dentro de los márgenes de fluctuación autorizados
22.6.2.3 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
En junio de 1997, el Consejo Europeo de Ámsterdam adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que establecía el compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria y hacía posible la imposición de multas a cualquier país de la zona del euro cuyo déficit presupuestario excediese del 3 % del PIB. Posteriormente se consideró que el Pacto era demasiado estricto y se reformó en marzo de 2005.
22.6.2.4 El Eurogrupo
El Eurogrupo está compuesto por los ministros de Finanzas de los países de la zona del euro. Se reúnen para coordinar y supervisar las políticas presupuestarias y financieras de sus países. El Eurogrupo también representa los intereses del euro en los foros internacionales.
El Tratado de Lisboa confirió al Eurogrupo un estatuto formal. En enero de 2010, el primer ministro de Luxemburgo, Jean-Claude JUNCKER, fue reelegido Presidente del Eurogrupo por un período de dos años y medio.
22.6.2.5 Convergencia macroeconómica desde 2007: los efectos de la crisis financiera
La crisis financiera de 2008 aumentó considerablemente la deuda pública en la mayoría de los países de la UE, no así en España. Sin embargo, el euro protegió a las economías más vulnerables frente a los riesgos de la devaluación mientras sufrían la crisis y los ataques de los especuladores.
Algunos países fuertemente endeudados, con déficits presupuestarios cada vez mayores, fueron el principal objetivo de tales ataques en 2009-2010. Por esta razón, a propuesta de la Comisión Europea, los Estados miembros de la UE decidieron en 2010 establecer un mecanismo temporal para ayudar a estos países de la zona del euro a preservar la estabilidad financiera. Dicho mecanismo dispone de un fondo de hasta 750 000 millones de euros. Al mismo tiempo, los Estados miembros de la UE y las instituciones recurrieron a disposiciones del Tratado de Lisboa destinadas a reforzar la gobernanza económica de la UE, que incluyen la discusión previa de los planes presupuestarios nacionales, la vigilancia de las economías nacionales y el endurecimiento de las normas relativas a la competitividad, así como la aplicación de sanciones si los países no siguen las estrategias acordadas.
En 2011, se intensificó la cooperación, al incorporarla en el Pacto del Euro Plus y, mediante una modificación de los Tratados, se creó un fondo permanente: el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera. La entrada en vigor de este mecanismo permanente está prevista para 2013, una vez ratificado por todos los Estados miembros. Así pues, en respuesta al cambio global financiero y económico, la UE ha de tomar medidas más duras para garantizar que los Estados miembros gestionen sus presupuestos de manera responsable y se apoyen mutuamente económicamente. Esta es la única manera de garantizar que el euro siga siendo creíble como moneda única y que los Estados miembros puedan, conjuntamente, afrontar los retos económicos de la globalización. Tanto la Comisión
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como el Parlamento Europeo destacan la importancia de coordinar las políticas económicas y sociales nacionales, ya que —a largo plazo— la moneda común de Europa no es viable sin alguna forma de gobierno económico común.
22.6.2.6 Acción regional: los Fondos Estructurales 2007-2013
La política regional de la UE consiste esencialmente en transferencias del presupuesto de la UE a las regiones y los sectores de población menos favorecidos. Las transferencias se destinan al desarrollo de las regiones menos desarrolladas, la reconversión de determinadas zonas industriales, la asistencia al desempleo de larga duración y la inserción profesional de los jóvenes, a la modernización de las estructuras agrícolas y a las zonas rurales menos favorecidas.
Los Fondos Estructurales son los fondos comunitarios que sirven para financiar las acciones "estructurales" de la UE, es decir, las que tienen por objeto reducir las divergencias de desarrollo entre las regiones. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es la principal herramienta financiera. Sus financiaciones son completadas, según los casos, por las del Fondo Social Europeo (FSE) para las acciones de formación y lucha contra el desempleo y las del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) para las acciones de desarrollo rural. El Fondo Europeo de Pesca (FEP 2007-2013), que sucede al antiguo IFOP, garantiza la aplicación de la Política Pesquera Común.
Actualmente nos encontramos en el Periodo de Programación 2007-2013, que dota a los Fondos de aproximadamente 1/3 del presupuesto comunitario, y que establece un nuevo marco de la política regional de la UE con la finalidad de contribuir a la agenda por el crecimiento, competitividad, empleo y desarrollo sostenible fijados como objetivos en los Consejos de Lisboa y Gotemburgo, respectivamente.
El FEDER tiene como finalidad fortalecer la cohesión económica y social en la UE corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones. El FSE tiene como objeto mejorar el empleo y las posibilidades de empleo en la UE. Finalmente, junto con los Fondos Estructurales, el Fondo de cohesión financia la política de cohesión de la UE, y en concreto favorece el crecimiento económico y la convergencia real de los Estados miembros de la UE con un menor nivel de desarrollo cuya renta nacional bruta (RNB) por habitante es inferior al 90% de la media comunitaria. Este es el caso de: Bulgaria, República Checa, Estonia, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Portugal, Rumania, Eslovenia y Eslovaquia. Apoya acciones en el marco del objetivo "Convergencia", específicamente en los ámbitos del medio ambiente y las redes transeuropeas de transporte.
La política regional comunitaria a través del FEDER, el FSE, y el Fondo de Cohesión, persigue la realización de 3 objetivos:
a) Convergencia: promover unas condiciones y unos factores que mejoren el crecimiento y conduzcan a una verdadera convergencia de los Estados miembros y las regiones menos desarrollados
b) Competitividad regional y empleo fuera de las regiones del objetivo de convergencia: incrementar la competitividad, el atractivo y el empleo de las regiones, por medio de un planteamiento dual. En primer lugar, los programas de desarrollo ayudarán a las regiones a prever y promover el cambio económico por medio de la innovación y del fomento de la sociedad del conocimiento, el espíritu empresarial, la protección del medio ambiente y la mejora de su accesibilidad. En segundo lugar, adaptando la mano de obra e invirtiendo en recursos humanos se ayudará a alcanzar el objetivo de más y mejores puestos de trabajo.
c) Cooperación territorial europea: Intensificar la cooperación transfronteriza mediante iniciativas locales y regionales conjuntas, así como la cooperación transnacional, que persigue un desarrollo territorial integrado, y la cooperación y el intercambio de experiencia interregionales.
Distribución por objetivos: a) 81,54 % para el objetivo “Convergencia” b) 15,95 % para el objetivo “Competitividad y empleo” c) 2,52 % para el objetivo “Cooperación territorial”
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22.6.2.6.1 ¿Qué regiones se ven afectadas?
Todo el territorio de la UE se ve afectado por uno u otro objetivo. Para determinar la elegibilidad, la UE se basa en criterios geográficos basados en datos estadísticos o NUTS (Nomenclatura de Unidades Territoriales estadísticas) que ofrecen una división única y uniforme del territorio.
Regiones elegibles en virtud del objetivo de convergencia. Son regiones cuyo PNB es inferior al 75% de la media del PNB de la UE 25. En España: Galicia, Andalucía, Extremadura, Castilla-La Mancha.
Regiones elegibles en virtud del objetivo competitividad. Dentro del objetivo de competitividad se encuentran aquellas regiones no comprendidas en el objetivo convergencia. En España: Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña, Madrid, Navarra, País Vasco y La Rioja.
Además se establecen unos regímenes de ayuda transitoria:
a) Regiones phasing-out o regiones de efecto estadístico. Son aquellas cuyo PNB es inferior al a media comunitaria de la UE 15 pero superior a la media de la UE 25. Se benefician del objetivo convergencia durante un período transitorio. (Asturias, Murcia, Ceuta y Melilla)
b) Regiones phasing-in o regiones de efecto crecimiento. Son aquellas que estaban cubiertas por el objetivo 1 en 2006 y cuyo PNB excede el 75% de la de media de la UE 15. Se benefician del objetivo de competitividad y empleo. (Castilla y León, Comunidad Valenciana y Canarias).
22.7 Basarse en el conocimiento y la innovación La Estrategia Europa 2020 tiene por objeto:
a) Responder a la globalización y a la crisis económica haciendo de nuevo competitiva a la economía europea (telecomunicaciones, servicios, energía y nuevas tecnologías verdes para el desarrollo sostenible)
b) Garantizar: 1. El crecimiento inteligente: promover el conocimiento, la innovación, la educación y la sociedad
digital 2. El crecimiento sostenible: promover una economía que utilice de forma más eficiente los
recursos, más verde y más competitiva 3. El crecimiento inclusivo: fomentar una economía con un alto nivel de empleo que dé lugar a la
cohesión social y territorial
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A comienzos de la última década del s. XX, dos grandes cambios empezaron a transformar la economía y la vida cotidiana de todas las regiones del mundo, incluida Europa:
a) Por un lado, la globalización, con la creciente interdependencia de las economías de todo el mundo b) Por otro, la revolución tecnológica, con la llegada de Internet y las nuevas TIC
Más recientemente, el mundo se ha visto sacudido por importantes crisis, como la crisis financiera de 2007/2009 que causó una grave recesión económica y aumento del desempleo en Europa.
22.7.1 El proceso de Lisboa
22.7.1.1 Objetivos
Ya en el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, los líderes de la UE decidieron que la economía europea necesitaba una profunda modernización para poder competir con EE.UU. y los nuevos actores mundiales, como Brasil, China e India. El modelo social europeo se basa en la eficiencia y la solidaridad en ámbitos como la salud y las pensiones. La preservación de este modelo pasa por su revitalización. La competitividad de Europa tendría que basarse en los conocimientos y las competencias y no en salarios bajos. Algunas industrias se han trasladado a otras partes del mundo. Para ocupar su lugar, Europa necesitaba crear empleos en sectores de alto valor como la economía electrónica (mediante redes de banda ancha de alta capacidad) y las nuevas tecnologías de ahorro de energía. En pocas palabras, Europa necesita una economía más verde y más tecnológica.
22.7.1.2 La estrategia
El Consejo Europeo adoptó una estrategia concreta para alcanzar este objetivo. La Estrategia de Lisboa de 2000 abarcaba acciones en una amplia serie de ámbitos, como la investigación científica, la educación, la formación profesional, el acceso a Internet y las transacciones en línea, e incluía igualmente la reforma de los sistemas de seguridad social europeos. Aunque ciertamente estos sistemas constituyen uno de los grandes activos de Europa, ya que permiten que nuestras sociedades asuman sin excesivas dificultades la necesaria evolución estructural y social, deben modernizarse para ser sostenibles, de modo que las generaciones futuras puedan beneficiarse de ellos.
Cada primavera, el Consejo Europeo se reúne para pasar revista a los avances realizados en la aplicación de la Estrategia de Lisboa.
22.7.2 Un mayor énfasis en el crecimiento y la creación de empleo
El Consejo Europeo de la primavera de 2010 reconoció que, 10 años después, el proceso de Lisboa no había logrado sus objetivos. Todavía hay un elevado nivel de desempleo en muchos países de la UE, y ésta debe centrarse en lograr el crecimiento y la creación de empleo. Para hacer que sus economías sean más productivas y aumentar la cohesión social, Europa debe invertir más en investigación, innovación, educación y formación. Así, por iniciativa de José Manuel BARROSO (Presidente de la Comisión Europea), el Consejo Europeo adoptó una nueva estrategia para los próximos 10 años: la Estrategia Europa 2020.
Como parte de esta estrategia, los 27 Estados miembros de la UE:
Otorgarán a la Comisión Europea un papel más importante en la dirección del proceso, en particular mediante la difusión de «buenas prácticas» en Europa (más allá del mero enfoque intergubernamental conocido como el «método abierto de coordinación»)
Acelerarán la reforma de sus mercados financieros y sistemas de seguridad social y la apertura de sus sectores de telecomunicaciones y energía a la competencia
Mejorarán sus sistemas de educación, harán más para ayudar a los jóvenes a encontrar trabajo, forjarán vínculos más fuertes entre las universidades y las empresas y continuarán los programas Erasmus, Leonardo da Vinci y Erasmus Mundus
Tendrán una actuación más rápida (por ejemplo, mediante la armonización de sus regímenes fiscales y de seguridad social) para crear un «mercado único» europeo de la investigación que permita a los científicos, al conocimiento y a la tecnología moverse libremente por toda Europa
Aumentarán el gasto en investigación e innovación al 3% del PIB, objetivo también adoptado por EE.UU.
22.8 ¿Qué significa ser ciudadano europeo? Los ciudadanos de los países de la UE pueden viajar, vivir y trabajar en cualquier lugar de la UE. La UE promueve y financia programas, sobre todo en los ámbitos de la educación y la cultura, cuyo objetivo es aproximar a los ciudadanos de la UE. El sentimiento de pertenencia a la UE solo se desarrollará gradualmente, a medida que la UE logre resultados tangibles y explique más claramente lo que hace por los ciudadanos.
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La gente reconoce símbolos de una identidad común europea, tales como la moneda única y la bandera y el himno de la UE. Está empezando a surgir una «esfera pública europea», con partidos políticos a escala europea. Los ciudadanos votan cada 5 años un nuevo Parlamento Europeo, que a su vez vota a la nueva Comisión Europea.
La ciudadanía de la UE está consagrada en el Tratado de la UE:
«Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la
Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla» (art. 20, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Pero ¿qué significa la ciudadanía europea en la práctica?
22.8.1 Viajar, vivir y trabajar en Europa
Los ciudadanos de la UE tienen derecho a viajar, trabajar y residir en todo el ámbito de la UE. Si una persona ha estudiado una carrera universitaria cuya duración sea de tres años al menos, el título se reconocerá en todos los países de la UE, puesto que los Estados miembros de la UE tienen confianza en la calidad de los sistemas nacionales de enseñanza y de formación de los otros miembros.
Se puede ejercer la actividad profesional en los ámbitos de la salud, la educación y otros servicios públicos (con la excepción de la policía, las fuerzas armadas, etc.) de cualquier país de la UE. Efectivamente, ¿qué habría de extraño en el hecho de contratar a un profesor británico para que enseñase inglés en Roma o en el de animar a un joven licenciado belga a que se presentase a una oposición para ocupar un puesto en la función pública francesa?
Antes de viajar por la UE, puede obtener de las autoridades de su país una tarjeta europea de seguro de enfermedad, para ayudar a sufragar los gastos médicos si se pone enfermo en otro país.
22.8.2 Cómo ejercer los derechos como ciudadano europeo
Los ciudadanos de la UE no son solo trabajadores o consumidores: también gozan de derechos políticos específicos. Desde que entró en vigor el Tratado de Maastricht, todo ciudadano de la UE, independientemente de su nacionalidad, ha tenido derecho a ejercer el voto y a presentarse como candidato en las elecciones locales de su país de residencia y en las elecciones al Parlamento Europeo.
Desde 1 de diciembre de 2009 (cuando entró en vigor el Tratado de Lisboa), los ciudadanos de la UE tienen también el derecho de pedir a la Comisión que presente una propuesta legislativa (siempre y cuando un millón de personas de un número significativo de países de la UE firmen la petición).
22.8.3 Derechos fundamentales
La garantía de los derechos fundamentales no estaba contemplada hasta ahora en el articulado de los diferentes tratados europeos. A pesar de ello el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sentaba jurisprudencia sobre la existencia de ese ámbito de derechos dentro del acervo comunitario. En ese sentido, 1974 fue un año histórico desde el punto de vista del trabajo realizado por dicho Tribunal.
En junio de 1999, con el fin de destacar su importancia, el Consejo Europeo de Colonia consideró oportuno recoger en una Carta los derechos fundamentales vigentes en la UE. De acuerdo con las aspiraciones de los Jefes de Estado o de Gobierno, esta Carta debía contener los principios generales recogidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 y los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de los países de la UE, además de otros principios jurisprudenciales que se consideraron pertinentes.
Esta carta había sido elaborada por una convención integrada por parlamentarios nacionales y europeos, representantes de los Gobiernos nacionales y un miembro de la Comisión Europea. Como observadores participaron el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Consejo Europeo y se invitó a dar su opinión a diversas instancias europeas relevantes.
En su formato técnico, incluye un preámbulo introductorio y 54 artículos distribuidos en 7 capítulos en los que se definen los valores fundamentales de la UE y los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de sus ciudadanos. Los siete capítulos tienen la siguiente temática central:
a) Capítulo I: dignidad b) Capítulo II: libertad c) Capítulo III: igualdad d) Capítulo IV: solidaridad e) Capítulo V: ciudadanía f) Capítulo VI: justicia g) Capítulo VII: disposiciones generales
Fue formalmente proclamada en Niza en diciembre de 2000 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
En diciembre de 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta adquirió el mismo carácter jurídico vinculante que los Tratados. A tal efecto, la Carta fue enmendada y proclamada por segunda vez en diciembre de 2007.
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Como principales innovaciones de esta Carta, con respecto a textos anteriores, se puede destacar:
a) Se recogen en un único texto, por primera vez en la historia de la UE, todos los derechos de la persona, aplicando de este modo el principio de indivisibilidad de los derechos
b) Por otra parte, las aspiraciones de transparencia e imparcialidad en el funcionamiento de las Administraciones comunitarias se revelan de gran importancia, al recogerse el derecho de acceso a los documentos administrativos de las instituciones comunitarias y el derecho a una buena administración
c) Conviene también señalar la redacción neutra del texto, desde el punto de vista de los géneros masculino y femenino. El tenor del proyecto se dirige a cualquier persona, eliminando la preferencia de un sexo sobre el otro.
d) La claridad y concisión de su redacción, para que pueda ser entendido por las personas a las que va dirigida, es otra de las características destacables
e) Se trata de un texto que toma en cuenta la evolución y los profundos cambios operados en los últimos tiempos en nuestras sociedades europeas. Así, en lo que se refiere al derecho a contraer matrimonio, ya no se indica expresamente quiénes son los cónyuges. Ello facilita que la UE pueda reconocer los matrimonios homosexuales en los Estados miembros cuya legislación nacional así lo reconozca.
Los primeros artículos abordan la dignidad humana, el derecho a la vida, el derecho a la integridad de la persona, y el derecho a la libertad de expresión y de conciencia. El capítulo relativo a la solidaridad supone una innovación al incorporar derechos sociales y económicos, tales como: el derecho a la huelga; el derecho a la información y la consulta de los trabajadores; el derecho a conciliar vida familiar y vida profesional; y el derecho a la asistencia sanitaria, la seguridad social y los servicios sociales dentro de la UE.
La Carta promueve asimismo la igualdad entre hombres y mujeres e instaura derechos como la protección de datos, la prohibición de las prácticas eugenésicas y de la clonación reproductora de seres humanos, el derecho a la protección del medio ambiente, los derechos de los menores y las personas mayores y el derecho a una buena Administración Pública.
El Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, otorga a la Carta el mismo valor jurídico que a los Tratados, por lo que puede utilizarse como base para llevar un caso ante el Tribunal de Justicia de la UE. (Sin embargo, un protocolo especifica la aplicación de la Carta en Polonia y el Reino Unido, y también se aplicará más tarde a la República Checa). La Carta es aplicable a las instituciones europeas, en cumplimiento del principio de subsidiariedad, y en ningún caso puede exceder las competencias y las tareas que los Tratados le confieren. La Carta también es aplicable a los países de la UE cuando aplican la legislación comunitaria.
La Carta reúne en un único documento los derechos que hasta ahora se repartían en distintos instrumentos legislativos, como las legislaciones nacionales y comunitarias, así como los Convenios internacionales del Consejo de Europa, de la ONU y de la OIT. Al dar mayor visibilidad y claridad a los derechos fundamentales, establece una seguridad jurídica dentro de la UE.
Asimismo, el art. 6 del Tratado de Lisboa establece una base jurídica para que la UE firme el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Este convenio ya no se limitaría a ser mencionado en los Tratados de la UE, sino que tendría fuerza legal en los asuntos relacionados con ésta, otorgando así una mayor protección a los derechos humanos en la UE.
22.8.4 La Europa de la educación y la cultura
El sentimiento de pertenecer a una misma colectividad, de compartir el mismo destino, no puede crearse artificialmente, sino que ha de surgir de una conciencia cultural común. Por este motivo, Europa debe centrarse en la educación, la ciudadanía y la cultura, y no solo en la economía.
La UE no dice cómo deben organizarse las escuelas y la educación ni cuál debe ser el programa educativo: estas cosas se deciden a nivel nacional o local. Pero la UE aplica programas para promover los intercambios educativos para que los jóvenes puedan ir al extranjero a formarse o a estudiar, aprender nuevos idiomas y participar en actividades conjuntas en escuelas o universidades de otros países. Entre estos programas figuran Comenius (enseñanza escolar), Erasmus (educación superior), Leonardo da Vinci (educación y formación profesional), Grundtvig (educación de adultos) y Jean Monnet (enseñanza universitaria e investigación en integración europea).
Los países europeos están trabajando conjuntamente, a través del «proceso de Bolonia», para crear un espacio europeo de educación superior. Esto significa, por ejemplo, que los cursos universitarios de todos los países concernidos darán lugar a titulaciones comparables y mutuamente reconocidas (licenciatura, maestría y doctorado).
En el ámbito de la cultura, los programas Cultura y MEDIA de la UE impulsan la cooperación entre creadores de películas y programas de televisión, promotores, medios de difusión y organismos culturales de distintos países. Esto fomenta la producción de más películas y programas de televisión europeos, ayudando así a equilibrar la producción europea con la estadounidense.
Una de las características esenciales de Europa es su diversidad de lenguas, y la preservación de esta diversidad es un objetivo importante de la UE. De hecho, el multilingüismo es fundamental para la forma en que funciona la UE.
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La legislación de la UE tiene que estar disponible en las 23 lenguas oficiales, y cada diputado tiene derecho a usar su propio idioma en los debates parlamentarios.
22.8.5 El Defensor del pueblo europeo y el derecho de petición de los ciudadanos ante el Parlamento Europeo
Para acercar la UE a los ciudadanos, el Tratado de la Unión Europea ha creado la figura del Defensor del Pueblo Europeo. El Parlamento Europeo designa al Defensor del Pueblo Europeo para el período de tiempo de su legislatura. Su mandato le habilita para investigar las quejas contra las instituciones y los organismos de la UE. Todos los ciudadanos de la UE y todas las personas físicas y jurídicas que residan o tengan su sede social en un Estado miembro pueden acudir a él. Cuando recibe una denuncia, el Defensor del Pueblo Europeo trata de lograr un arreglo amistoso entre el demandante y la institución u organismo afectado.
Cualquier persona que viva en un país de la UE también tiene derecho de petición ante el Parlamento Europeo. Este es otro importante vínculo entre las instituciones de la UE y el ciudadano.
22.8.6 El sentido de pertenencia
El concepto «Europa de los ciudadanos» es aún muy reciente, sin embargo, ya existen algunos símbolos de una identidad europea común, como el pasaporte europeo, en circulación desde 1985. Desde 1996 en todos los Estados de la Unión se expide un permiso de conducir europeo. De igual modo, la Unión tiene una divisa, «Unida en la diversidad», y el 9 de mayo se celebra el «Día de Europa».
El himno europeo (el «Himno a la Alegría» de Beethoven) y la bandera europea (un círculo de doce estrellas doradas sobre fondo azul) se mencionaron explícitamente en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa de 2004, pero se retiraron del Tratado de Lisboa que lo sustituyó. Siguen siendo símbolos de la UE y los Estados miembros, las autoridades locales y los ciudadanos pueden utilizarlos si lo desean.
Sin embargo, los ciudadanos no pueden sentir que «pertenecen» a la UE a menos que sean conscientes de lo que está haciendo y entender por qué. Las instituciones de la UE y los Estados miembros tienen que hacer mucho más para explicar sus políticas en un lenguaje claro y sencillo. Los ciudadanos también necesitan ver que la UE supone una diferencia tangible en su vida cotidiana. En este sentido, la puesta en circulación de los billetes y monedas en euro en 2002 tuvo un efecto decisivo. Ahora, más de 2/3 de los ciudadanos de la UE gestionan su presupuesto personal y sus ahorros en euros. Además, el hecho de que los precios de bienes y servicios se fijen en euros permite a los consumidores comparar directamente la oferta en distintos países.
Con el Acuerdo de Schengen se han suprimido los controles fronterizos entre la mayoría de los Estados miembros, con lo que se refuerza el sentimiento de las personas de pertenecer a un espacio único y geográficamente unificado. La sensación de pertenencia procede, sobre todo, de la sensación de participar personalmente en la toma de decisiones de la UE. Todos los ciudadanos adultos de la UE tienen derecho a votar en las elecciones al Parlamento, y esto es una base importante para su legitimidad democrática. Esta legitimidad ha aumentado a medida que se confieren más poderes al Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales tienen una mayor participación en las empresas de la UE y los ciudadanos europeos participan más activamente en las ONG, en los movimientos políticos y en la creación de partidos políticos a escala europea.
Hay muchas maneras de ayudar a configurar la agenda europea e influir en las políticas de la UE. Existen, por ejemplo, foros de discusión en línea dedicados a asuntos de la UE, donde se puede participar, y también se puede opinar en los blogs de los comisarios y de los eurodiputados. Asimismo es posible ponerse en contacto con la Comisión o el Parlamento directamente, en línea o a través de las oficinas en los distintos países.
La UE se creó para servir a los pueblos de Europa, y su futuro debe determinarse con la participación activa de personas de todas las clases sociales. Los padres fundadores de la UE eran muy conscientes de esto. «No aliamos
Estados, unimos personas», decía ya en 1952 Jean MONNET. Uno de los grandes desafíos pendientes de las instituciones europeas es el de sensibilizar a los ciudadanos sobre lo que representa la UE y lograr involucrarlos en sus actividades.
22.9 La UE de libertad, seguridad y justicia La apertura de las fronteras interiores entre los Estados miembros de la UE constituye una ventaja sumamente tangible para los ciudadanos de la UE, que ahora pueden viajar libremente sin estar sujetos a controles fronterizos. Con todo, esta libertad de movimiento debe ir acompañada del refuerzo de los controles en las fronteras exteriores de la UE, con el fin de luchar eficazmente contra la delincuencia organizada, el terrorismo, la inmigración ilegal y el tráfico de personas y estupefacientes.
Los países de la UE cooperan en el ámbito policial y judicial con el fin de hacer de Europa un lugar más seguro. Los ciudadanos europeos tienen derecho a vivir en libertad, sin temor a sufrir persecución o violencia, dondequiera que se encuentren en la UE. Sin embargo, la delincuencia y el terrorismo internacional se cuentan entre los fenómenos que más preocupan a los europeos hoy en día. Claramente, la libertad de circulación tiene que implicar una misma
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seguridad y un mismo acceso a la justicia para todos en todo el territorio de la UE. Así pues, a través de sucesivas modificaciones de los Tratados, la UE se está convirtiendo gradualmente en un espacio único de libertad, seguridad y justicia.
El margen de acción de la UE en estos ámbitos se ha ampliado en los últimos años, a medida que el Consejo Europeo ha adoptado sucesivamente tres programas marco:
a) El programa de Tampere (1999-2004) b) El programa de La Haya (2005-09) c) El programa de Estocolmo (2010-2014)
Mientras que los programas de Tampere y La Haya se destinaban a una mayor seguridad, el de Estocolmo se centra más en la protección de los derechos de los ciudadanos.
La toma de decisiones en estos ámbitos es más eficaz gracias al Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009. Hasta entonces, los Estados miembros se habían reservado la responsabilidad de crear y gestionar el espacio de libertad, seguridad y justicia. El trabajo lo realizaba esencialmente el Consejo (mediante la discusión y el acuerdo entre los ministros nacionales), dejando a la Comisión y al Parlamento un papel limitado. El Tratado de Lisboa ha cambiado esto: ahora el Consejo adopta la mayor parte de sus decisiones por mayoría cualificada y el Parlamento es un socio igualitario en el proceso de toma de decisiones.
22.9.1 Libre circulación en la UE y protección de sus fronteras exteriores
La libre circulación de las personas plantea a los Estados miembros problemas de seguridad derivados de la supresión de los controles en las fronteras. Para compensar esta pérdida de control se requieren medidas de seguridad adicionales en las fronteras exteriores de la UE. Los delincuentes también pueden aprovecharse de la libre circulación en el territorio de la UE, por lo que es necesaria la cooperación policial y judicial para combatir la delincuencia transfronteriza.
Una de las iniciativas más importantes para facilitar los desplazamientos de los ciudadanos en la UE tiene su origen en un acuerdo intergubernamental firmado entre Bélgica, Francia, la República Federal de Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos, en la pequeña ciudad fronteriza luxemburguesa de Schengen en 1985. Mediante este acuerdo, dichos países accedieron a suprimir los controles de las personas, con independencia de la nacionalidad, en sus fronteras comunes, a armonizar los controles en sus fronteras con países no pertenecientes a la UE y a introducir una política común de visados. De este modo se creó un espacio sin fronteras interiores que pasaría a denominarse el espacio Schengen.
Desde entonces, el acervo Schengen se ha integrado plenamente en los Tratados de la UE, y el espacio Schengen se ha ido ampliando progresivamente. En 2010, todos los países de la UE salvo Bulgaria, Chipre, Irlanda, el Reino Unido y Rumanía, aplican íntegramente las disposiciones de Schengen. Tres terceros países (Islandia, Noruega y Suiza) también pertenecen al espacio Schengen. El endurecimiento de los controles en las fronteras exteriores de la UE se convirtió en una prioridad cuando la UE se amplió en 2004 y 2007. Una agencia denominada Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea (FRONTEX), con sede en Varsovia, es responsable de gestionar la cooperación de la UE en materia de seguridad de las fronteras exteriores. Los Estados miembros pueden prestar barcos, helicópteros y aviones para llevar a cabo patrullas conjuntas, por ejemplo en zonas sensibles del Mediterráneo. La UE también está considerando la creación de un servicio europeo de guardia de fronteras.
22.9.2 Política de asilo e inmigración
Europa está orgullosa de su tradición humanitaria de acoger a los extranjeros y dar asilo a los refugiados amenazados y perseguidos. No obstante, los Gobiernos de la UE se enfrentan a la cuestión apremiante de cómo reaccionar, en un espacio sin fronteras interiores, a un número creciente de inmigrantes, tanto legales como ilegales.
Los Gobiernos de la UE han acordado armonizar sus normas para que, en 2012, las solicitudes de asilo se examinen de conformidad con un conjunto de principios de base uniformemente reconocidos en la UE. Ya se han adoptado algunas medidas de carácter técnico, como el establecimiento de normas mínimas para la admisión de solicitantes de asilo y para la concesión del estatuto de refugiado. En los últimos años, un gran número de inmigrantes ilegales ha llegado a las costas de Europa, y una de las prioridades de la UE es hacer frente a este problema. Los Gobiernos de los Estados miembros están trabajando juntos para abordar el problema del tráfico de personas y acordar un régimen común para la repatriación de inmigrantes ilegales. Al mismo tiempo, la inmigración legal está siendo mejor coordinada mediante las normas de la UE en materia de reagrupación familiar, sobre la situación de los residentes a largo plazo y sobre la admisión de nacionales de terceros países que deseen venir a Europa para estudiar o realizar trabajos de investigación.
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22.9.3 Combatir la delincuencia internacional
Es necesario un esfuerzo de coordinación para combatir las redes clandestinas que trafican con seres humanos y explotan a seres humanos vulnerables, especialmente mujeres y niños. La delincuencia organizada recurre a métodos cada vez más sofisticados y utiliza normalmente redes europeas o internacionales para sus actividades. El terrorismo ha demostrado claramente que puede actuar, con gran brutalidad, en cualquier lugar del mundo.
Este es el contexto en el que se estableció el Sistema de Información de Schengen (SIS). Se trata de una compleja base de datos que permite que las fuerzas de seguridad y las autoridades judiciales puedan intercambiar información sobre personas sobre las que pesa una orden de busca y captura o de extradición y sobre objetos robados, como vehículos u obras de arte. Una base de datos de nueva generación conocida como SIS II tendrá mayor capacidad y permitirá almacenar nuevos tipos de datos. Uno de los mejores métodos para capturar a los criminales es seguir la pista de los beneficios obtenidos de manera ilegal. Por esta razón, así como para impedir la financiación de las organizaciones criminales y terroristas, la UE está elaborando legislación para evitar el blanqueo de dinero.
Con todo, el principal avance registrado en estos últimos años en materia de cooperación entre las fuerzas del orden ha sido la creación de Europol, órgano perteneciente a la UE, con sede en La Haya, que está integrado por funcionarios policiales y aduaneros. Entre sus cometidos figuran: el tráfico de estupefacientes y de vehículos robados, la trata de seres humanos, las redes de inmigración ilegal, la explotación sexual de mujeres y niños, la pornografía infantil, la falsificación, el tráfico de material radiactivo y nuclear, el terrorismo, el blanqueo de dinero y la falsificación del euro.
22.9.4 Hacia un espacio judicial común
En la actualidad, en la UE existen múltiples sistemas judiciales diferentes que operan dentro de sus fronteras nacionales. Sin embargo, la delincuencia internacional y el terrorismo no respetan las fronteras nacionales. Por ello, la UE necesita un marco común para la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y la falsificación, con el fin de garantizar a sus ciudadanos un elevado nivel de protección y mejorar la cooperación internacional en este ámbito. Asimismo, la UE necesita una política común de justicia penal, para garantizar que la cooperación entre los tribunales de distintos países no se vea obstaculizada por sus diferentes definiciones de ciertos actos delictivos.
El principal ejemplo de cooperación operativa en este ámbito es Eurojust, una estructura central de coordinación fundada en La Haya en 2003, cuya finalidad es permitir que funcionarios de la policía judicial y fiscales puedan colaborar en la investigación de delitos que afecten a varios países de la UE. Sobre la base de Eurojust, podrá crearse una fiscalía europea, si el Consejo (o un grupo de al menos 9 Estados miembros) así lo decide. El papel del fiscal sería investigar y perseguir los delitos contra los intereses financieros de la UE.
Otra herramienta para la cooperación práctica transfronteriza es la orden de detención europea, en vigor desde enero de 2004, con la que se pretende poner fin a los dilatados procedimientos de extradición.
Por lo que respecta al Derecho civil, la UE ha adoptado legislación destinada a contribuir a la aplicación de las resoluciones judiciales en los procesos transfronterizos relacionados con divorcios, separaciones, custodia de hijos y pago de pensiones de alimentos. El objetivo es garantizar que las sentencias dictadas en un país sean aplicables en otro. La UE ha establecido procedimientos comunes para simplificar y acelerar la resolución de procesos transfronterizos en el caso de demandas civiles no disputadas y de poca entidad, como el cobro de deudas y los procedimientos de quiebra.
Con todo, es cierto que a la UE y sus miembros les queda un largo camino por recorrer en términos diplomáticos y políticos para poder hablar con una sola voz sobre los problemas cruciales del planeta, como la paz y la estabilidad, las relaciones con EE.UU., el terrorismo, Oriente Próximo y el papel del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Más aún, los sistemas militares de defensa, la piedra angular de la soberanía nacional, siguen en manos de los Gobiernos nacionales, vinculados entre sí únicamente por compromisos contraídos en el marco de alianzas como la OTAN.
22.10 La UE en la escena mundial La influencia de la UE en la escena mundial es mayor cuando habla con una sola voz sobre cuestiones internacionales, como las negociaciones comerciales. Para ayudar a lograr esto, y para elevar el perfil internacional de la UE, el Consejo Europeo se dotó en 2009 de un presidente permanente y se designó al primer Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
En el ámbito de la defensa, todos los Estados miembros conservan su soberanía, independientemente de que sean miembros de la OTAN o países neutrales. No obstante, los Estados miembros de la UE están desarrollando la cooperación militar en misiones de mantenimiento de la paz.
La UE es un actor importante en el comercio internacional, y está trabajando en la Organización Mundial del Comercio (OMC) para garantizar mercados abiertos y un sistema comercial basado en normas. Por razones
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históricas y geográficas, la UE dedica una atención especial a África (mediante políticas de ayuda al desarrollo, trato preferencial en materia de comercio, ayuda alimentaria y fomento del respeto de los derechos humanos).
La UE ha alcanzado el rango de gran potencia en los niveles económico, comercial y monetario. Sin embargo, de ella se ha dicho que se ha convertido en un gigante económico pero sigue siendo un enano político. La expresión es exagerada. La Unión Europea tiene un gran peso en las instancias internacionales, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los organismos especializados de las Naciones Unidas, y en las cumbres mundiales sobre medio ambiente y desarrollo.
22.10.1 La política exterior y de seguridad común
22.10.1.1 La creación de un servicio diplomático europeo
La política exterior y de seguridad común (PESC) y la política europea de seguridad y defensa (PESD), definen las principales tareas de política exterior de la UE. Estas políticas fueron instauradas en los Tratados de Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001). Conformaron el «segundo pilar», ámbito político en el que las decisiones se toman por concertación intergubernamental y en el que la Comisión y el Parlamento desempeñan un papel secundario. La adopción de decisiones en este ámbito se basa en el consenso, con la posibilidad para los Estados de abstenerse.
Aunque el Tratado de Lisboa acabó con los «pilares» de la estructura de la UE, no ha modificado la forma en que se deciden las cuestiones de seguridad y defensa. Sin embargo, se cambió el nombre de la política, de PESD a PCSD (política común de seguridad y defensa). También se elevó el perfil de la PESC mediante la creación del cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Desde el 1 de diciembre de 2009, este puesto está ocupado por Catherine ASHTON, del Reino Unido, que también es Vicepresidenta de la Comisión Europea. Su función es representar el punto de vista colectivo de la UE y actuar en nombre de la UE en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales. Está asistida por los miles de funcionarios de la UE y nacionales que integran el Servicio Europeo de Acción Exterior, de hecho el servicio diplomático de la UE.
El objetivo de la política exterior de la UE es, esencialmente, garantizar la seguridad, la estabilidad, la democracia y el respeto de los derechos humanos, no solo en su vecindad inmediata (por ejemplo, los Balcanes), sino también en otros lugares conflictivos de todo el mundo, como África, Oriente Medio y el Cáucaso. Su herramienta principal es el «poder blando», que cubre asuntos como las misiones de observación electoral, la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo. En 2009, la UE donó ayuda humanitaria por valor de 900 millones de euros a 30 países, sobre todo de África.
La UE proporciona el 60%de la ayuda al desarrollo del mundo, y asiste a los países más necesitados del mundo para luchar contra la pobreza, alimentar a su población, evitar los desastres naturales, acceder al agua potable y luchar contra las enfermedades. Al mismo tiempo, la UE estimula activamente a estos países a que respeten el Estado de Derecho y a que abran sus mercados al comercio internacional. La Comisión y el Parlamento Europeo velan por garantizar que la ayuda se presta de manera responsable y es administrada y utilizada correctamente. ¿Es la UE capaz y está dispuesta a ir más allá de esta diplomacia de «poder blando»? Este es el principal reto para los próximos años.
Con demasiada frecuencia, las declaraciones conjuntas del Consejo Europeo y las posiciones comunes sobre importantes asuntos internacionales (el proceso de paz en Oriente Medio, Iraq, el terrorismo, las relaciones con Rusia, Irán, Cuba, etc.) solo expresan el mínimo común denominador. Mientras tanto, los grandes Estados miembros continúan desempeñando sus propias funciones diplomáticas individuales. Sin embargo, cuando la UE habla con una sola voz es cuando se la considera un actor global. Para que aumenten su credibilidad e influencia, la UE debe combinar su poderío económico y su poder comercial con la aplicación progresiva de su política común de seguridad y defensa.
22.10.1.2 Logros tangibles en materia de política común de seguridad y defensa (PCSD)
Desde 2003, la UE ha tenido la capacidad para llevar a cabo operaciones de gestión de crisis, a medida que los Estados miembros ponían de forma voluntaria a disposición de la UE parte de sus propias fuerzas para llevar a cabo tales operaciones.
La responsabilidad de ejecutar las operaciones corresponde a un conjunto de órganos político-militares:
a) El Comité Político y de Seguridad (CPS) b) El Comité Militar de la UE (EUMC) c) El Comité para los Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis (CIVCOM) d) El Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE)
Estos organismos son responsables ante el Consejo y tienen su sede en Bruselas. Este conjunto de herramientas es lo que da peso a la política común de seguridad y de defensa. Permite a la UE llevar a cabo las tareas que se ha fijado: humanitarias y de establecimiento o mantenimiento de la paz. Estas misiones deben evitar la duplicación de
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la actividad de la OTAN, y ello está garantizado por los acuerdos «Berlín Plus» entre la OTAN y la UE, que confieren a la UE acceso a los recursos logísticos de la OTAN (para la detección, comunicación, mando y transporte).
Desde 2003, la UE ha puesto en marcha 22 operaciones militares y misiones civiles. La primera tuvo lugar en Bosnia y Herzegovina, donde las tropas de la UE sustituyeron a las fuerzas de la OTAN. Estas misiones y operaciones, bajo la bandera europea, están siendo o han sido desplegadas en tres continentes. Incluyen:
a) La misión EUFOR en Chad y la República Centroafricana b) La operación Atalanta de Eunavfor dirigida a luchar contra la piratería somalí en el Golfo de Adén c) La misión EULEX para ayudar a Kosovo a establecer firmemente el Estado de Derecho d) La misión EUPOL en Afganistán para ayudar a formar a la policía afgana
A medida que la tecnología militar se hace cada vez más sofisticada y cara, los Gobiernos de la UE encuentran cada vez más necesario trabajar juntos en la fabricación de armas, especialmente ahora que se están esforzando en reducir el gasto público para ayudar a capear la crisis financiera. Por otra parte, si sus fuerzas armadas realizan misiones conjuntas fuera de Europa, sus sistemas deben ser interoperables y sus equipos deben estar suficientemente normalizados. Por ello, el Consejo Europeo de Salónica en junio de 2003 decidió crear una Agencia Europea de Defensa (AED) para contribuir a desarrollar las capacidades militares de la UE. Esta agencia se creó formalmente en 2004.
22.10.2 Una política comercial abierta al mundo
La importancia de la UE como potencia comercial le otorga una gran influencia internacional. La UE respalda el sistema de normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), con 153 países miembros. Este sistema aporta seguridad jurídica y transparencia al comercio mundial. La OMC establece las condiciones para que sus miembros puedan defenderse frente a prácticas desleales, como el dumping (venta a un precio inferior al de coste), que utilizan los exportadores frente a sus competidores locales. Asimismo, permite disponer de un procedimiento de resolución de litigios entre dos o más socios comerciales.
Desde 2001, a través de las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha, la UE ha estado tratando de abrir el comercio mundial. Se trata de negociaciones difíciles, pero la UE está convencida de que, en las postrimerías de la crisis financiera y económica, la contracción del comercio mundial convertiría la recesión en una depresión en toda regla.
La política comercial de la UE está estrechamente vinculada a su política de ayuda al desarrollo. La UE exime del pago de derechos a la mayoría de las importaciones procedentes de los países en desarrollo y las economías en transición, o les aplica un tipo preferencial reducido, con arreglo a su sistema de preferencias generalizadas (SPG). Y va aún más lejos en lo que atañe a los 49 países más pobres del mundo, cuyas exportaciones (todas, salvo las armas) están exentas del pago de derechos al entrar en los mercados de la UE.
Sin embargo, la UE no tiene acuerdos comerciales específicos con sus principales socios comerciales entre los países desarrollados, a saber, EE.UU. y Japón. El comercio con estos países se canaliza a través de los mecanismos de la OMC. EE.UU. y la UE están tratando de desarrollar relaciones que se basen en la igualdad y la asociación. Tras la elección de Barack OBAMA como Presidente de EE.UU., los líderes de la UE han reclamado unos lazos transatlánticos más estrechos. En la reunión del G-20 celebrada en Londres en abril de 2009, la UE y EE.UU. acordaron la necesidad de una mejor regulación del sistema financiero mundial.
En la actualidad están aumentando los intercambios comerciales de la UE con las potencias emergentes de otras regiones del mundo, desde China e India hasta América Central y América del Sur. Los acuerdos comerciales con estos países entrañan también cooperación técnica y cultural. China se ha convertido en el segundo socio comercial más importante de la UE después de EE.UU., y su mayor proveedor de importaciones (en 2009, más del 17% de las importaciones de la UE procedieron de China). La UE es el principal socio comercial de Rusia y su mayor fuente de inversión extranjera. Además del comercio, los principales problemas en las relaciones UE-Rusia se refieren a cuestiones transfronterizas como la seguridad del abastecimiento energético, en especial de gas.
22.10.3 África
La relación entre Europa y el África subsahariana es antigua, ya que data de la concepción misma del Tratado de Roma en 1957, que convertía en asociados a los países y territorios de ultramar de determinados Estados miembros. El proceso de descolonización iniciado al comienzo de los años 1970 transformó dicho vínculo en una asociación de carácter diferente entre países soberanos.
El Acuerdo de Cotonú, firmado en 2000 en la capital de facto de Benín, marca una nueva etapa en la política de ayuda al desarrollo de la UE. El acuerdo entre la UE y los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) es el más ambicioso y de mayor alcance jamás suscrito entre países desarrollados y países en desarrollo. Ha sucedido al Convenio de Lomé, firmado en 1975 en la capital de Togo y actualizado posteriormente a intervalos regulares. Este acuerdo va bastante más lejos que los anteriores, ya que ha pasado de los intercambios comerciales basados en el
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acceso a los mercados a las relaciones comerciales en un sentido más amplio. Asimismo, se han establecido nuevos procedimientos para hacer frente a los problemas de violación de los derechos humanos.
La UE ha acordado concesiones comerciales especiales para todos los países menos desarrollados, 39 de los cuales son signatarios del Acuerdo de Cotonú. Desde 2005, prácticamente todos los productos procedentes de estos países tienen acceso libre al mercado de la UE. En 2009, la UE acordó proporcionar ayuda por valor de 2.700 millones de euros a los 67 países ACP en los ámbitos de la salud, el agua, el cambio climático y el mantenimiento de la paz.
22.11 El futuro de Europa «Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en
primer lugar una solidaridad de hecho». Estas fueron las palabras de Robert SCHUMAN en su famosa declaración, en el lanzamiento del proyecto de integración europea el 9 de mayo de 1950. 60 años después, sus palabras siguen plenamente vigentes. La solidaridad entre los pueblos y naciones de Europa debe adaptarse constantemente para hacer frente a los nuevos retos que plantea un mundo cambiante. La realización del mercado único en la década de 1990 fue un gran logro, pero no fue suficiente. Para que el mercado funcione con eficacia, fue preciso inventar el euro, que hizo su aparición en 1999. Para gestionar el euro y garantizar la estabilidad de precios, se creó el Banco Central Europeo, pero la crisis financiera de 2008-2009 y la crisis de la deuda de 2010 pusieron de manifiesto que el euro es vulnerable a los ataques de los especuladores mundiales. Lo que se necesita, además del BCE, es la coordinación de las políticas económicas nacionales; una coordinación mucho más estrecha de la que facilita actualmente el Eurogrupo. Así pues, ¿estará próximamente la UE haciendo planes para una gobernanza económica genuinamente compartida?
Jean MONNET, el gran arquitecto dela integración europea, concluyó sus memorias de 1976 con estas palabras: «Las naciones soberanas del pasado ya no pueden resolver los problemas del presente: no pueden garantizar su propio progreso ni controlar su propio futuro. Y la propia Comunidad no es sino una etapa en el camino hacia el mundo
organizado del mañana». En el contexto de la actual economía mundial, ¿deberíamos considerar que la UE ya no es políticamente relevante? ¿O deberíamos más bien preguntarnos cómo desarrollar todo el potencial de 500 millones de europeos que comparten los mismos valores e intereses?
La UE pronto tendrá más de 30 Estados miembros, con historias, lenguas y culturas muy diferentes. ¿Puede una familia de naciones tan diversas configurar una «esfera pública» política común? ¿Pueden desarrollar sus ciudadanos un sentimiento común de «ser europeos» sin dejar de estar profundamente apegados a su país, su región y su comunidad local? Tal vez sí puedan, si los actuales Estados miembros siguen el ejemplo de la primera Comunidad Europea —la CECA— que nació de los escombros de la Segunda Guerra Mundial. Su legitimidad moral se basó en la reconciliación y en la consolidación de la paz entre los antiguos enemigos. Suscribió el principio de que todos los Estados miembros, ya sean grandes o pequeños, tienen los mismos derechos y respeto por las minorías.
¿Será posible seguir adelante con la integración europea, afirmando que los Estados miembros de la UE y sus pueblos quieren todos lo mismo? ¿O harán los líderes de la UE un mayor uso de los acuerdos de «cooperación reforzada», en virtud de los cuales grupos ad hoc de Estados miembros pueden seguir adelante sin los demás en cualquier dirección? La multiplicación de estos acuerdos podría conducir a una Europa a la carta o de «geometría variable», con la libertad de cada Estado miembro para elegir si desea aplicar una política en particular o ser parte de una institución concreta. Esta solución puede parecer atractivamente sencilla, pero sería el principio del fin de la UE, que funciona anticipando los intereses comunes de sus Estados miembros, tanto a corto como a largo plazo. Se basa en el concepto de solidaridad, que significa compartir los costes y las ventajas. Significa contar con reglas comunes y políticas comunes. Las exenciones, excepciones y la posibilidad de no participación deben ser excepcionales y de corta duración. Las disposiciones transitorias y los períodos de transición pueden ser a veces necesarios, pero a menos que todos los Estados miembros se atengan a las mismas reglas y trabajen hacia las mismas metas, se romperá la solidaridad y se perderán las ventajas de estar en una Europa fuerte y unida.
La globalización obliga a Europa a competir no solo con sus rivales tradicionales (Japón y EE.UU.), sino también con las potencias económicas en rápido crecimiento como Brasil, China e India. ¿Puede Europa seguir restringiendo el acceso a su mercado único, a fin de proteger sus normas sociales y medioambientales? Incluso si lo hiciera, no podría escapar a la dura realidad de la competencia internacional. La única solución es que Europa se convierta en un auténtico actor mundial, actuando al unísono en el escenario mundial y haciendo valer sus intereses de forma efectiva al hablar con una sola voz. El progreso en esta dirección solo puede lograrse mediante el avance hacia la unión política. El Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deben dotar conjuntamente a la UE de un liderazgo fuerte y coherente.
Al mismo tiempo, la UE debe ser más democrática. El Parlamento Europeo, que goza de mayor poder con cada nuevo tratado, es elegido directamente por sufragio universal cada cinco años. Pero el porcentaje de la población que vota efectivamente en estas elecciones varía según los países, y la participación suele ser baja. El reto para las
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instituciones de la UE y los Gobiernos nacionales es encontrar mejores maneras de informar y comunicarse con el público (a través de la educación, las ONG, etc.) y, por tanto, favorecer la emergencia de una esfera pública común europea en la que los ciudadanos de la UE puedan dar forma a la agenda política.
Por último, Europa debe hacer valer todo su peso en los asuntos internacionales. Una de las grandes fortalezas de la UE es su capacidad para difundir los valores europeos más allá de sus fronteras. Valores como el respeto de los derechos humanos, la defensa del Estado de Derecho, la protección del medio ambiente y el mantenimiento de las normas sociales en la economía social de mercado. Imperfecta como es, la UE difícilmente puede erigirse en modelo para el resto de la humanidad. Pero en la medida en que Europa tenga éxito, otras regiones la verán como un ejemplo. ¿Qué se consideraría un éxito para la UE en los próximos años? Restablecer el equilibrio de sus finanzas públicas. Hacer frente al envejecimiento de su población de forma que no se penalice injustamente a la siguiente generación. Encontrar respuestas éticas a los enormes desafíos que plantean los avances científicos y tecnológicos, en particular en la biotecnología. Garantizar la seguridad de sus ciudadanos sin poner en peligro su libertad. Si puede hacer estas cosas, Europa seguirá siendo respetada y seguirá siendo una fuente de inspiración para el resto del mundo.
22.12 El Tratado de Lisboa
22.12.1 Introducción
Tras guerras que costaron la vida a millones de personas, la creación de la UE supuso el inicio de una nueva era en la que los países europeos habrían de solucionar sus problemas mediante el diálogo y no por las armas.
En la actualidad, los Estados miembros de la UE disfrutan de abundantes beneficios: un mercado libre con una divisa que facilita el comercio y lo hace más eficiente, la creación de millones de puestos de trabajo, la mejora de los derechos de los trabajadores, la libre circulación de personas y un medio ambiente más limpio.
Sin embargo, las reglas de funcionamiento se concibieron para una UE mucho más pequeña, que no tenía ante sí desafíos a escala planetaria como el cambio climático, una recesión mundial o la delincuencia transfronteriza internacional. La UE tiene el potencial para enfrentarse a esos problemas y el compromiso de hacerlo, pero solo podrá conseguirlo si mejora su forma de trabajar.
Ese es el objetivo del Tratado de Lisboa, que hace que la UE sea más democrática, eficiente y transparente, al tiempo que da a los ciudadanos y a los Parlamentos nacionales más información sobre lo que ocurre en la UE y dota a Europa de una voz más clara y más fuerte en el mundo, protegiendo asimismo los intereses nacionales.
El Tratado establece la «iniciativa ciudadana», gracias a la cual, presentando un millón de firmas, se puede invitar a la Comisión Europea a que presente nuevas propuestas legislativas. Los Parlamentos nacionales de los respectivos Estados miembros tendrán un papel más relevante a la hora de examinar la legislación de la UE antes de que sea aprobada; así se cerciorarán de que la UE no rebasa sus competencias en asuntos que deberían tratarse a nivel nacional o local.
Las competencias del Parlamento Europeo aumentarán, y con ello los eurodiputados elegidos directamente por los ciudadanos tendrán más voz sobre una gama más amplia de asuntos. Contrariamente a lo previsto en el anterior Tratado (el de Niza), la Comisión seguirá contando con un Comisario de cada Estado miembro.
22.12.2 Una Unión para el s. XXI
El Tratado de Lisboa fue firmado por los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007. Entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, una vez que todos los Estados miembros de la UE lo ratificaron de acuerdo con sus respectivos procedimientos nacionales.
22.12.2.1 ¿Por qué es necesario un nuevo Tratado?
La UE ha evolucionado. El número de Estados miembros se ha cuadruplicado. En la última década su número ha pasado a ser casi el doble. Además, el mundo está cambiando a toda velocidad. Europa tiene que enfrentarse a grandes retos en el s. XXI, como la crisis económica, el cambio climático, el desarrollo sostenible, la seguridad del abastecimiento energético y la lucha contra la delincuencia transfronteriza internacional.
Los Estados miembros que elaboraron el Tratado de Lisboa convinieron que, con los Tratados actuales, la UE no disponía de las herramientas necesarias para hacer frente a esos retos y abordar esos cambios.
a) El Tratado de Lisboa modifica y actualiza los anteriores Tratados de la UE b) El Tratado tiene en cuenta el hecho de que la UE ha pasado de los 6 Estados fundadores a los 27
actuales, así como los abundantes cambios ocurridos en los últimos 50 años c) El Tratado de Lisboa mejorará los métodos de trabajo para que la UE funcione de la manera más eficiente
y eficaz posible en el s. XXI d) Contribuye a que la UE defienda mejor los intereses de los ciudadanos, dándoles la palabra sobre los
asuntos europeos mediante la nueva iniciativa ciudadana
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e) Protege sus derechos gracias a la Carta de los Derechos Fundamentales f) Refuerza el papel del Parlamento Europeo y otorga nuevas competencias a los Parlamentos nacionales g) Hace que la toma de decisiones a nivel europeo sea más eficiente h) Contribuye a que la UE hable con una sola voz en el mundo i) Introduce nuevas medidas para hacer frente a problemas acuciantes que afectan a nuestra calidad de
vida, como el cambio climático, la delincuencia transfronteriza y la energía j) Al mismo tiempo, protege los derechos de cada Estado miembro, especialmente en asuntos sensibles
como la fiscalidad y la defensa
22.12.3 Objetivos y valores de la UE
El Tratado de Lisboa establece claramente la finalidad y los valores de la UE: paz, democracia, respeto de los derechos humanos, justicia, igualdad, Estado de Derecho y sostenibilidad. El Tratado establece que la UE:
a) Ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores b) Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la
estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección del medio ambiente
c) Combatirá la exclusión social y la discriminación y promoverá la justicia y la protección sociales d) Fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros e) Mantendrá su compromiso con la unión económica y monetaria, con el euro como moneda f) Afirmará y promoverá sus valores en sus relaciones con el resto del mundo y contribuirá a la paz, la
seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, y la erradicación de la pobreza
g) Contribuirá a la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas
Se trata de objetivos cruciales. El Tratado de Lisboa está concebido para dotar a la UE de los medios para alcanzarlos.
22.12.4 Principales disposiciones del Tratado de Lisboa
22.12.4.1 Más democracia, más apertura
Gracias al Tratado la voz ciudadana se oirá mejor en la toma de decisiones. Una nueva iniciativa ciudadana significa que un millón de personas —de una población de 500 millones— de un conjunto de Estados miembros puede solicitar a la Comisión Europea, mediante una petición, que presente nuevas propuestas legislativas.
De esa forma, y por vez primera, la ciudadanía podrá pronunciarse directamente sobre la legislación de la UE. Para mejorar la información sobre cómo adopta sus decisiones la UE, a partir de ahora el Consejo tendrá que celebrar sesiones públicas cuando estudie y someta a votación los proyectos legislativos.
El Tratado aumenta el número de ámbitos en los que el Parlamento Europeo compartirá la toma de decisiones con el Consejo. Eso significa que los eurodiputados podrán tener más voz acerca de la legislación y del presupuesto de la UE.
A escala nacional, los Parlamentos nacionales tendrán mayores oportunidades de contribuir directamente a la toma de decisiones de la UE. Un nuevo sistema de alerta rápida da a los Parlamentos nacionales el derecho a pronunciarse sobre los proyectos legislativos y a verificar que la UE no rebasa sus competencias tratando asuntos que pueden abordarse mejor a nivel nacional o local.
22.12.4.2 Una toma de decisiones más rápida y eficiente
El Tratado de Lisboa racionaliza los procedimientos de toma de decisiones de la UE. En el Consejo, se ampliará la adopción de decisiones por mayoría cualificada, en vez de por unanimidad. De esa manera, se actuará de forma más rápida y eficaz. La mayoría cualificada significa que, desde 2014, las decisiones del Consejo habrán de ser aprobadas por el 55 % de los Estados miembros, que reúnan como mínimo el 65 % de la población europea. Este sistema otorga una doble legitimidad a las decisiones.
Toda propuesta de transferir nuevas áreas políticas a la decisión por mayoría estará sometida a reglas estrictas. Cada Estado miembro deberá ponerse de acuerdo sobre los cambios de esa índole y los Parlamentos nacionales tendrán derecho de veto. Sin embargo, se exigirá la unanimidad en ámbitos políticos importantes como la fiscalidad y la defensa.
22.12.4.3 Modernizar las instituciones de la UE
Uno de los principales objetivos del Tratado de Lisboa es modernizar las instituciones que gobiernan la UE y hacerlas más democráticas. Se ha creado un nuevo cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos
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Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión a fin de promover la acción de la UE en la escena internacional y de defender sus intereses y sus valores en el exterior. Catherine ASHTON tomó posesión de este nuevo cargo en 2009.
Para impulsar su labor con continuidad y coherencia, el Consejo Europeo elige a un Presidente del Consejo Europeo por un máximo de 5 años. De ese modo, las acciones de la UE serán más visibles y más coherentes. Herman VAN ROMPUY es, actualmente, su primer Presidente. El Presidente de la Comisión será «elegido» por el Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo. En la actualidad José Manuel BARROSO desempeña su segundo mandato como Presidente de la Comisión hasta 2014.
El Tratado de Lisboa reafirma y actualiza muchas de las disposiciones económicas incluidas en anteriores Tratados de la UE. Asimismo, añade una serie de nuevos e importantes ámbitos, que se mencionan en los siguientes puntos.
22.12.4.4 Política económica
El Tratado confirma el compromiso con el logro de la unión económica y monetaria, con el euro como moneda de la UE. El euro es actualmente la moneda de 16 Estados miembros. La unión económica y monetaria es un objetivo fundamental de la UE. Es de vital importancia que Europa vuelva a la prosperidad y al empleo. La UE y los Estados miembros han dedicado conjuntamente 200.000 millones de euros a financiar el estímulo de la economía de la UE frente a la actual crisis financiera.
El Tratado formaliza la posición del Banco Central Europeo al convertirlo en una institución de la UE.
22.12.4.5 La Unión Europea en el mundo
La Unión Europea se compromete a promover sus valores en el mundo contribuyendo a:
a) La paz y la seguridad b) El desarrollo sostenible de la Tierra c) La solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos d) El comercio libre y justo e) La erradicación de la pobreza f) La defensa de los derechos humanos g) El respeto del Derecho internacional y la mejora del mismo tal como se define, en especial, en la Carta de
las Naciones Unidas
La UE es la mayor potencia comercial mundial y el mayor donante de ayuda a los países en desarrollo. Con la creación antes mencionada del cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/ Vicepresidente de la Comisión, se dará mayor coherencia a la acción exterior de la UE y se permitirá que hable con una sola voz en el exterior. El Alto Representante contará con la ayuda de un Servicio de Acción Exterior creado al efecto.
22.12.4.6 Seguridad y defensa
El Tratado de Lisboa define con más claridad el papel de la UE en el ámbito de los asuntos exteriores y de la política de seguridad. Las decisiones sobre asuntos de defensa seguirán requiriendo la aprobación unánime de los 27 Estados miembros de la UE.
Las misiones que la UE ha emprendido fuera de su propio territorio tenían la finalidad de mantener la paz, prevenir los conflictos y reforzar la seguridad internacional en el contexto de la Carta de las Naciones Unidas. El Tratado amplía el papel de la UE para incluir operaciones de desarme, asesoramiento y asistencia en cuestiones militares y de ayuda a la estabilización al término de los conflictos. También prevé la posibilidad de instaurar una cooperación reforzada entre los Estados miembros que deseen trabajar más estrechamente en el ámbito de la defensa.
El Tratado establece que los Estados miembros pongan a disposición de la UE la capacidad civil y militar necesaria para aplicar la política exterior y de seguridad común y establece, asimismo, el papel de la Agencia Europea de Defensa.
El Tratado también introduce una cláusula de solidaridad (voluntaria) cuando un Estado miembro sea víctima de un ataque terrorista o de una catástrofe natural o de origen humano.
22.12.4.7 Justicia y delincuencia
El Tratado de Lisboa contiene nuevas e importantes disposiciones que fortalecen la capacidad de la UE para luchar contra la delincuencia transfronteriza internacional, la inmigración ilegal, la trata de seres humanos y el tráfico de armas y de drogas. Con la simplificación propuesta por el Tratado de Lisboa se consigue mayor transparencia en este campo, se refuerza el papel del Parlamento Europeo y el del Tribunal de Justicia de la UE, y la toma de decisiones se acelera al adoptar más decisiones por mayoría cualificada.
Las nuevas disposiciones, junto con otras, deben de permitir que la UE y los Estados miembros protejan más eficazmente los intereses financieros de la UE y luchen contra la delincuencia transfronteriza. Esas nuevas disposiciones respetan los diversos sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados miembros. Por ejemplo, se crea
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una especie de «freno de emergencia» que permite que un Estado miembro suspenda su participación en una nueva medida si considera que ésta puede afectar a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal. A título excepcional, en los casos de Irlanda y el Reino Unido, cuyo derecho es consuetudinario y que no participan en el sistema de control de fronteras de Schengen, ambos países dispondrán de un acuerdo especial que les permita decidir caso por caso si participan o no en la legislación en este ámbito.
22.12.4.8 Política social
El Tratado de Lisboa intensifica los objetivos sociales de la UE, estableciendo que, en todas sus políticas y acciones, la UE tendrá en cuenta el fomento de un elevado nivel de empleo. Queda reconocido el papel fundamental de servicios económicos como el transporte público, las telecomunicaciones, los servicios postales, el suministro de gas y de electricidad.
El papel de la UE a ese respecto es limitado, puesto que los Estados miembros tienen mucho margen de maniobra para proporcionar, poner en funcionamiento y organizar los servicios con vistas a responder eficazmente a las necesidades internas. La UE debe abstenerse de cualquier acción que pudiera suponer un menoscabo del papel de los Estados miembros a la hora de ofrecer servicios de interés general como la sanidad, los servicios sociales, la policía y fuerzas de seguridad o la enseñanza pública.
Las remuneraciones, el derecho de asociación y el derecho de huelga seguirán siendo competencia de los Estados miembros.
22.12.4.9 Nuevas áreas de cooperación
El Tratado de Lisboa establece importantes disposiciones en una serie de nuevas áreas políticas, reforzando la capacidad de la UE para luchar contra la delincuencia internacional transfronteriza, la inmigración ilegal, la trata de mujeres y niños y el tráfico de drogas y armas.
En el mundo actual, otros dos asuntos merecen especial atención:
a) El cambio climático: El Tratado da prioridad al objetivo de la UE de fomentar el desarrollo sostenible en Europa, basado en un alto nivel de protección y mejora del medio ambiente. El Tratado contempla el fomento, a nivel internacional, de medidas para combatir los problemas medioambientales a escala regional y mundial, y en particular el cambio climático. Reforzar el papel de la UE respecto al cambio climático significará que Europa continúe a la vanguardia de la lucha contra el calentamiento global.
b) La energía: El Tratado incluye nuevas normas para garantizar el buen funcionamiento del mercado de la energía, en particular por lo que se refiere al abastecimiento energético, y al fomento de la eficiencia y del ahorro energéticos, así como al desarrollo de energías nuevas y renovables. Para todos los Estados miembros, la seguridad del abastecimiento energético es un elemento crucial para el futuro. El Tratado afirma el compromiso de la UE con una política europea unida sobre energía sostenible.
El Tratado también establece una nueva base para la cooperación entre los Estados miembros en ámbitos como el deporte, la ayuda humanitaria, la protección civil, el turismo y la investigación espacial.
22.12.4.10 Derechos humanos
El Tratado de Lisboa reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, haciendo que esta sea jurídicamente vinculante. Los Estados miembros firmaron la Carta en el año 2000. Ahora será jurídicamente vinculante. Esto significa que cuando la UE proponga y aplique la legislación, deberá respetar los derechos establecidos en la Carta, y los Estados miembros también tendrán que hacerlo cuando apliquen la legislación de la UE.
Los derechos de que cada ciudadano debe disfrutar comprenden:
a) La protección de datos de carácter personal b) El derecho de asilo c) La igualdad ante la ley y la no discriminación d) La igualdad entre hombres y mujeres e) Los derechos del menor y los de las personas mayores f) Derechos sociales, como la protección contra los despidos injustificados y el acceso a la seguridad social
y a la ayuda social
El Tratado también permitirá a la UE adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Convenio y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que vela por su respeto, constituyen los cimientos de la protección de los derechos humanos en Europa.
22.12.5 Más información sobre los cambios institucionales
22.12.5.1 Instituciones y órganos de la UE
Las principales instituciones de la UE son:
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a) El Banco Central Europeo b) El Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros) c) El Consejo Europeo d) El Parlamento Europeo e) El Tribunal de Cuentas f) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea g) La Comisión Europea
Además están los siguientes órganos:
a) El Banco Europeo de Inversiones b) El Comité de las Regiones c) El Comité Económico y Social Europeo
22.12.5.2 El Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es la institución de la UE que representa a los ciudadanos de los Estados miembros, cuyos diputados son elegidos por sufragio directo. El Tratado aumenta el número de ámbitos en los que el Parlamento Europeo compartirá su labor legislativa con el Consejo y reforzará sus poderes presupuestarios. A este poder compartido entre el Parlamento y el Consejo de Ministros se le denominaba «codecisión».
La codecisión se ha convertido en «el procedimiento legislativo ordinario». Se amplía a nuevas áreas políticas como las de libertad, seguridad y justicia. De esa forma, se reforzarán las competencias legislativas del Parlamento Europeo. El Tratado también da al Parlamento Europeo un papel más importante en la aprobación del presupuesto de la UE.
22.12.5.3 El Consejo Europeo
El Consejo Europeo está constituido por los representantes políticos de más rango de los Estados miembros: los Jefes de Gobierno y los Jefes de Estado con poderes ejecutivos. El Consejo marca el rumbo político de la UE y fija sus prioridades. El Tratado de Lisboa establece que el Consejo Europeo es una institución de la UE a todos los efectos y define claramente su papel.
Se crea un nuevo cargo de Presidente del Consejo Europeo. Los miembros del Consejo Europeo eligen al Presidente del Consejo Europeo, quien puede ocupar el cargo un máximo de cinco años. Asimismo, preside las reuniones del Consejo Europeo, impulsa sus trabajos velando por su continuidad y representa a la UE al más alto nivel en el exterior. Todo ello supone un cambio respecto al sistema anterior, en el que los Estados miembros, que ocupan la Presidencia de la UE durante seis meses, también presidían el Consejo Europeo. El nuevo Presidente del Consejo Europeo hará que las acciones de la UE sean más visibles y coherentes.
22.12.5.4 El Consejo de la Unión Europea
El Consejo de la Unión Europea también es conocido como el Consejo de Ministros o simplemente el «Consejo». Está formado por 27 ministros que representan a los Gobiernos de sus respectivos Estados miembros. Se trata de una institución esencial para la toma de decisiones, que coordina las políticas económicas de la UE y desempeña un papel crucial en la política exterior y de seguridad. Además, comparte los poderes legislativo y presupuestario con el Parlamento Europeo.
En vez de adoptar decisiones por unanimidad, la aprobación por mayoría será más habitual. A partir de 2014 se introducirá un sistema conocido como «doble mayoría». Las decisiones del Consejo necesitarán el apoyo del 55 % de los Estados miembros, que representen a su vez a un mínimo del 65 % de la población europea. Este sistema otorga una doble legitimidad a las decisiones.
El Tratado también introduce como novedad que el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores sea presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/ Vicepresidente de la Comisión. En otros ámbitos como agricultura, economía y energía, el Consejo seguirá siendo presidido por el Ministro del país que desempeñe la Presidencia rotatoria de seis meses de la UE. De esa forma, el sistema de la Presidencia de la UE será más coherente y eficaz.
22.12.5.5 El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión
Con el Tratado de Lisboa se ha creado un nuevo cargo para dirigir los asuntos exteriores y la política de seguridad y defensa común de la UE. El nombramiento de un Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad que es al mismo tiempo Vicepresidente de la Comisión es un nuevo paso de gran alcance. Con este fin, se funden dos cargos ya existentes: el de Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y el de Comisario de Relaciones Exteriores.
El Consejo Europeo designa a la persona que ocupa el cargo, que no solo preside el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, sino que también es Vicepresidente de la Comisión Europea. El Alto Representante presenta
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propuestas, se ocupa de la política exterior en nombre del Consejo y defiende a escala internacional las posiciones de la UE. Así se contribuirá a que la UE defienda mejor sus intereses y sus valores en la escena internacional y se exprese con una sola voz.
22.12.5.6 La Comisión Europea
El papel de la Comisión Europea consiste en representar, de forma independiente, los intereses de la UE en su conjunto. La Comisión es responsable ante el Parlamento Europeo. Es la única institución de la UE que tiene la facultad general de iniciar propuestas legislativas.
La Comisión también ejecuta las políticas de la UE, garantiza la ejecución del presupuesto, gestiona los programas, representa a la UE en las negociaciones internacionales y vela por la correcta aplicación de los Tratados.
22.12.5.7 Reparto de cometidos
El Tratado de Lisboa delimita:
a) Cuáles son las competencias de la UE b) Cuáles son las competencias de los Estados miembros, c) Qué competencias son compartidas
El Tratado establece los límites de las competencias de la UE con más claridad que antes. Una norma básica es que la UE solo podrá ejercer las competencias que le hayan sido otorgadas por los Estados miembros y que deberá respetar el hecho de que todas las demás competencias sigan correspondiendo a los Estados miembros.
a) Las normas de competencia, la política monetaria de la zona del euro y la política comercial común estarán exclusivamente a cargo de la UE
b) Los Estados miembros serán los principales responsables en políticas como la sanidad, la educación y la industria.
c) La UE y los Estados miembros compartirán competencias en áreas como el mercado interior, la agricultura, el transporte y la energía.
22.12.5.8 Otras disposiciones
El Tratado afirma el respeto de la UE por la igualdad de los Estados miembros y sus identidades nacionales, incluyendo la autonomía local y regional. Asimismo, se compromete a proteger la diversidad cultural y lingüística de Europa. Por primera vez se establece que un Estado miembro pueda retirarse de la UE si así lo desea y se definen los mecanismos que deben aplicarse en tal caso.
22.12.5.9 Nuevas competencias para los Parlamentos nacionales
Por primera vez los Parlamentos nacionales contribuyen directamente al proceso europeo de toma de decisiones. Con arreglo al Tratado de Lisboa, todas las propuestas legislativas de la UE tienen que enviarse a los Parlamentos nacionales. Se instaurará un sistema de alerta precoz y cualquier Parlamento nacional dispondrá de 8 semanas para manifestarse si considera que la UE debe abstenerse de intervenir en un determinado proyecto.
En caso de que suficientes Parlamentos nacionales presenten objeciones, la propuesta puede ser modificada o retirada. Este sistema de alerta precoz da a los Parlamentos nacionales un papel importante a la hora de garantizar que la UE no se exceda en sus atribuciones ni se ocupe de asuntos que puedan abordarse mejor a escala nacional, regional o local.
22.12.6 Algunos términos técnicos
22.12.6.1 Base jurídica
El Tratado de Lisboa modifica el Tratado de la UE y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Es el último de una serie de Tratados que modifican y consolidan la base jurídica de la UE. En virtud del Tratado de Lisboa, la UE tiene una personalidad jurídica única. Anteriormente, la Comunidad Europea y la UE tenían estatus diferentes y no aplicaban las mismas normas en la toma de decisiones. El Tratado de Lisboa pone fin a esta dualidad, y la UE tendrá su propia personalidad jurídica.
Este cambio mejorará la capacidad de la UE para actuar, especialmente en política exterior. El Tratado de Lisboa permitirá a la UE actuar de manera más eficaz, coherente y creíble en sus relaciones con el resto del mundo.
22.12.6.2 Votación por mayoría cualificada, doble mayoría
En el Consejo se decidirá por mayoría cualificada en muchas ocasiones. Con el Tratado de Lisboa, se extenderá a muchos ámbitos nuevos y se redefinirá su modo de funcionamiento. A partir de 2014, las decisiones del Consejo necesitarán el apoyo del 55 % de los Estados miembros, que representen a su vez al 65 % de la población europea como mínimo. Es lo que se conoce como «doble mayoría». Será necesario un mínimo de 4 Estados para formar una minoría de bloqueo. De esa forma los países con menos población se encontrarán en una situación más equilibrada respecto a los Estados miembros más grandes.
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En determinados ámbitos seguirá siendo obligatoria la aprobación por unanimidad. La fiscalidad y la defensa son dos de ellos.
22.12.6.3 Cooperaciones reforzadas
Tras reconocer lo mucho que ha crecido la UE, el Tratado de la UE (modificado por el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Lisboa) establece normas para situaciones en que algunos Estados miembros deseen avanzar en la cooperación en un ámbito específico. Es lo que se conoce como «cooperación reforzada».
La cooperación reforzada significa que un grupo de países puede actuar conjuntamente sin que participen necesariamente los 27. Ello permite a los Estados miembros mantenerse al margen si no desean participar en una iniciativa sin impedir a otros Estados miembros actuar juntos.
22.12.6.4 Subsidiariedad y proporcionalidad
Las decisiones de la UE deben adoptarse al nivel más cercano posible a los ciudadanos. Aparte de los ámbitos que entran dentro de su competencia exclusiva, la UE no emprende acción alguna a no ser que esta resulte más eficaz que la acción adoptada a nivel nacional, regional o local. Este principio se conoce como «subsidiariedad» y se reafirma en el Tratado de Lisboa.
A este principio se añade el de proporcionalidad, que exige que la UE restrinja su acción a lo necesario para alcanzar los objetivos establecidos en el Tratado de Lisboa.
22.12.6.5 Procedimiento de codecisión («procedimiento legislativo ordinario»)
La «codecisión» es el término con que se conoce el poder del Parlamento Europeo de adoptar legislación conjuntamente y en pie de igualdad con el Consejo de Ministros. El Tratado de Lisboa hace que la codecisión se utilice de forma generalizada. Gracias al Tratado de Lisboa, el procedimiento por el que el Parlamento Europeo codecide con el Consejo se ha convertido en el «procedimiento legislativo ordinario».
Ello significa que el proceso de toma de decisiones de la UE se basará en la doble legitimidad de los ciudadanos (representados por sus diputados en el Parlamento Europeo) y los Estados miembros (representados por los Ministros en el Consejo).
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Tema 23. La acción exterior de la UE
23.1 Un socio de envergadura mundial Con cerca de 500 millones de habitantes, la Unión Europea es la tercera potencia demográfica del mundo, por detrás solamente de China y la India. Su tamaño y su importancia en términos comerciales, económicos y financieros hacen de ella una potencia a escala mundial que absorbe la mayor cuota de los intercambios comerciales internacionales y genera la cuarta parte de la riqueza del mundo.
Su envergadura y su poder económico conllevan necesariamente responsabilidades. La UE está a la cabeza de la comunidad de asesores y donantes de ayuda financiera a los países más pobres. Inmersa en un orden mundial frágil y complejo, participa de forma cada vez más decidida en las actividades de prevención de conflictos, mantenimiento de la paz y lucha contra el terrorismo; apoya los esfuerzos de reconstrucción en Iraq y Afganistán, y lidera el movimiento contra el calentamiento global y la emisión de gases de efecto invernadero.
23.1.1 Un poder «blando»
La UE, que nació con la vocación de aunar todo un continente, está empeñada en mantener estrechas relaciones con sus vecinos a fin de evitar que nuevas líneas divisorias artificiales reemplacen a las que ya han sido superadas.
Habiendo conseguido la estabilidad y la prosperidad de sus ciudadanos, se afana ahora por cooperar con otros países, en un mundo interdependiente, para hacerles partícipes de los beneficios que ofrecen la liberalización de los mercados, el crecimiento económico y un sistema político fundado en la responsabilidad social y en la democracia.
La UE no trata de imponer su sistema, pero no se avergüenza de sus valores. Cualquier país europeo con un régimen democrático puede solicitar su adhesión, si bien algunos han optado por no hacerlo. En medio siglo, la UE ha reunido a 27 países que han sabido sumar sus recursos económicos y políticos en favor del interés común, convirtiéndose así en un modelo de cooperación e integración para países de otras latitudes.
La UE actúa movida tanto por su propio interés bien entendido como por solidaridad internacional. En un mundo cada vez más interconectado, trabajar por un desarrollo económico que redunde en beneficio de todos y por la estabilidad política a nivel mundial son una inversión en el propio futuro. Prestando ayuda a otros, la UE contribuye a hacer la vida más segura para sus propios ciudadanos dentro de sus fronteras. No hay que olvidar que estamos asistiendo al nacimiento de un mundo multipolar y que, en este nuevo contexto, los Estados miembros de la UE solo podrán hacerse oír si hablan con una sola voz.
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23.2 Una singladura marcada por el dinamismo Lo que hoy es la UE nació, en los años 1950, con la vocación de unir a las naciones y los pueblos de Europa tras la Segunda Guerra Mundial. La necesidad de desarrollar sus relaciones exteriores obedeció sobre todo a dos grandes motivos. A medida que los 6 países fundadores suprimían los obstáculos al comercio interno, se vieron obligados a asumir colectivamente la responsabilidad de sus relaciones comerciales con los terceros países. Así nació la política comercial común, primer ámbito en el que los Estados miembros aceptaron ejercer conjuntamente su soberanía en favor del interés común. Al mismo tiempo, acordaron compartir la financiación de parte de la ayuda que aportaban a sus antiguas colonias, especialmente en África, a medida que estas accedían a la independencia.
Con la llegada de nuevos miembros, la UE ha asumido nuevas responsabilidades y ha debido definir mejor sus relaciones con el resto del mundo y con diversas organizaciones internacionales. La política comercial común es un componente clave de las relaciones de la UE con el resto del mundo. Actúa a dos niveles complementarios:
a) Por una parte, en la Organización Mundial del Comercio (OMC), la UE participa activamente, junto con socios de todo el mundo, en el establecimiento de normas del sistema multilateral de comercio internacional
b) Por otra, negocia sus propios acuerdos comerciales bilaterales con países y grupos regionales
Su compromiso es facilitar el acceso a su mercado a los productos de los países en vías de desarrollo y promover el desarrollo mediante sus relaciones comerciales. La asistencia técnica y financiera, que en un primer momento se concentró sobre todo en África, se amplió en los años 1970 a Asia, América Latina y los países del Mediterráneo meridional y oriental. En esa misma década, la UE empezó a prestar ayuda humanitaria a víctimas de desastres naturales y catástrofes provocadas por el hombre en todo el mundo.
23.2.1 El comercio y la ayuda no lo son todo
Los acuerdos que la UE concluye con socios de todo el mundo no solo tratan del comercio y de la ayuda al desarrollo tradicional, sino que incluyen asimismo el respaldo a reformas económicas, la salud y la educación, programas de infraestructuras y, en algunos casos, la cooperación económica en ámbitos tales como la investigación y el desarrollo o la política medioambiental. También ofrecen un marco de diálogo para debatir cuestiones políticas como la democracia y los derechos humanos. Los acuerdos más recientes incluyen asimismo una cláusula en virtud de la cual los países signatarios asociados se comprometen a respetar la no proliferación de armas de destrucción masiva.
23.2.2 Una relación larga y sostenida
Tanzania, uno de los países menos desarrollados del mundo, se beneficia de una franquicia de derechos de aduana sobre todas sus exportaciones con destino a la UE, con la excepción de armas y municiones. Es además uno de los 79 países socios de la UE en el grupo África, Caribe y Pacífico (ACP) que se benefician del Acuerdo de Cotonú sobre ayuda y comercio.
La UE es el principal mercado exterior de Tanzania, absorbiendo más de la mitad de sus exportaciones, mientras que poco más del 20 % de las importaciones tanzanas provienen de la UE, principalmente bienes de capital y de equipo. El valor anual de la ayuda comunitaria a Tanzania se cifra en más de 100 millones de €. Los proyectos financiados por la UE se centran sobre todo en las infraestructuras de transporte, la educación, el suministro de agua, el medio ambiente, la prevención del sida y el apoyo a la buena gobernanza.
23.2.3 Una nueva dimensión
En virtud del Tratado de Maastricht, firmado en 1992, la Unión ha desarrollado una política exterior y de seguridad común (PESC), que le permite emprender acciones comunes cuando estén en juego sus intereses. La defensa se está convirtiendo en un aspecto importante de la PESC en consonancia con el empeño de la UE en promover y preservar la estabilidad en el mundo.
En cuestiones como el terrorismo, la delincuencia internacional, el tráfico de drogas, la inmigración clandestina y otros temas de alcance mundial, como el medio ambiente, la UE colabora estrechamente con otros países y organizaciones internacionales.
La gestión de las relaciones exteriores de la UE es un proceso dinámico: al tiempo que configura su propia política exterior, ha de tener en cuenta diversos factores exteriores, entre ellos la creciente interdependencia económica provocada por el efecto combinado de la oleada de liberalización que viven los mercados de todo el mundo, la revolución global de las comunicaciones y la aceleración del progreso tecnológico. La UE ha debido actualizar sus prioridades en un contexto caracterizado por una fuerte competencia internacional, un aumento de los flujos de inversión transfronterizos y una creciente demanda de materias primas, especialmente petróleo y gas, a escala mundial.
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23.3 El comercio como factor de crecimiento La UE representa el 20 % de todas las importaciones y exportaciones, lo que la convierte en la primera potencia comercial del mundo. Su principal socio comercial son los EE.UU., seguidos de China y Rusia. El valor de los intercambios comerciales transatlánticos, en ambas direcciones, asciende a cerca de 400.000 millones de € al año.
La liberalización del comercio entre los Estados miembros estuvo en el origen del mercado único europeo, un mercado en el que impera la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. La UE desempeña, pues, un papel de primer orden como impulsora de la liberalización del comercio mundial en beneficio tanto de los países ricos como de los países pobres.
Las sanciones comerciales —por ejemplo la supresión de regímenes preferenciales o la restricción o incluso la suspensión de los intercambios con aquello socios que no respeten los derechos humanos u otras normas éticas internacionales— son otro de los instrumentos de la política exterior europea.
23.3.1 Un comercio libre y justo
La forma más tangible de liberalizar el comercio pasa por reducir, o suprimir completamente, los aranceles y las cuotas que los países aplican a los productos. De esta forma, los proveedores, ya sean nacionales o extranjeros, pueden competir abiertamente en precio y calidad. Pero existen asimismo obstáculos encubiertos o «técnicos» de los que se sirven Gobiernos y empresas para tratar de conseguir ventajas injustas sobre sus rivales. Entre estas prácticas desleales podemos mencionar las siguientes:
a) La venta de mercancías en mercados extranjeros por debajo del precio de coste o del precio interior al objeto, por ejemplo, de «desalojar» a los productores de esos países de sus propios mercados (el llamado «dumping»)
b) El pago de subvenciones con cargo al presupuesto del Estado a determinadas empresas, en particular los «buques insignia» nacionales, para darles una ventaja injusta en los mercados de exportación o en el mercado interior
c) La celebración de contratos públicos exclusivamente con empresas locales, aunque existan ofertas más ventajosas de licitadores extranjeros
d) La violación de los derechos de propiedad intelectual (marcas registradas y derechos de autor) por medio de la piratería o la falsificación de mercancías que se venden a bajo precio en detrimento del fabricante de los artículos originales.
23.3.2 Las reglas del juego
Para que redunde en beneficio de todas las partes, el comercio ha de ser libre y justo y regirse por reglas transparentes, adoptadas de común acuerdo y aplicables a todos. La UE apoya firmemente la labor de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que aplica una serie de normas encaminadas a liberalizar el comercio mundial y a garantizar a todos los participantes un trato equitativo. Este sistema, aunque imperfecto, garantiza una buena dosis de transparencia y seguridad en el funcionamiento del comercio internacional.
La OMC dispone asimismo de un mecanismo de solución de diferencias al que se puede recurrir cuando surgen conflictos directos entre dos o más socios comerciales. En ocasiones, la UE ha procedido contra alguno de sus socios comerciales en el seno de la OMC, pero también ha sido objeto de reclamaciones en casos relacionados, sobre todo, con la agricultura.
Paralelamente a su calidad de miembro de la OMC, la UE ha desarrollado una red de acuerdos comerciales bilaterales con países y grupos regionales de todo el mundo. Estos acuerdos complementan la acción que se lleva a cabo en la OMC en favor de la supresión de los obstáculos a los intercambios internacionales y le permiten intervenir de forma más rápida, junto con sus principales socios, para obtener ventajas en beneficio mutuo. Son compatibles con las reglas de la OMC que establecen condiciones claras para la celebración de este tipo de acuerdos, a fin de evitar que se acaben utilizando para discriminar a otros socios comerciales.
23.3.3 Ventajas comerciales para todos
Con todo, los acuerdos comerciales no giran únicamente en torno a intereses comerciales. La UE es particularmente sensible a las necesidades de los países en vías de desarrollo y reconoce desde hace tiempo que el comercio es uno de los medios para impulsar el crecimiento económico y la capacidad productiva de estos países.
Los países en vías de desarrollo disfrutan de franquicias de derechos de aduana o de aranceles reducidos sobre sus exportaciones al mercado comunitario en virtud del sistema de preferencias generalizadas (SPG), que se aplica a 7.200 productos. Para los países más vulnerables con necesidades especiales en materia de desarrollo, la franquicia de derechos se aplica a todos los productos incluidos en el SPG. Se trata de una concesión que no requiere contrapartida alguna por parte de los beneficiarios.
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Los 50 países menos desarrollados del mundo tienen acceso totalmente libre al mercado comunitario para todos sus productos, exceptuando las armas y las municiones. Las relaciones especiales que la UE mantiene con los 69 países ACP (África, Caribe y Pacífico) en cuestiones de comercio y de ayuda se remontan a la firma de los Acuerdos de Lomé, en 1975. Para hacerlas aún más estrechas, se están negociando los llamados «acuerdos de asociación económica» (AAE), que combinarán el comercio y la ayuda de manera novedosa: se anima a los países ACP a promover la integración económica con sus vecinos como primer paso hacia su integración global, al tiempo que buena parte de la ayuda se dedicará a la consolidación de los recursos institucionales y a la aplicación del principio de buena gobernanza.
En virtud de los AAE, el desarrollo se convierte en la piedra angular de las relaciones entre la UE y los países ACP.
23.4 Una política exterior y de seguridad preventiva La idea de que los Estados miembros deberían actuar de forma concertada para promover y defender sus intereses estratégicos es tan antigua como la propia UE. Se remonta a 1954, cuando los seis miembros fundadores intentaron en vano crear una comunidad europea de defensa. En su lugar, nació la Comunidad Económica Europea.
La actual política exterior y de seguridad hunde sus raíces en el llamado proceso de «cooperación política europea», que se puso en marcha en 1970 para coordinar las posiciones de los Estados miembros sobre las grandes cuestiones de política exterior del momento. Las decisiones se adoptaban por consenso, pero en los temas más candentes no siempre fue posible alcanzar la unanimidad requerida, debido a la disparidad de los intereses nacionales.
A medida que se ampliaba y asumía nuevos ámbitos de competencias, la UE ha ido redoblando sus esfuerzos para desempeñar en el escenario mundial un papel en las esferas de la diplomacia y la seguridad que esté a la altura de su poder económico. Los conflictos que asolaron el sudeste de Europa en los años 1990 tras la desmembración de Yugoslavia persuadieron a los dirigentes comunitarios de la necesidad de actuar conjuntamente y con eficacia.
Más recientemente, la lucha contra el terrorismo internacional ha reforzado esta convicción. La política exterior y de seguridad común (PESC) fue consagrada en 1992 por el Tratado de Maastricht, que definió los tipos de actividades diplomáticas y políticas que puede emprender la UE con vistas a la prevención y resolución de conflictos.
Los cinco objetivos propios de la PESC son:
a) La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la UE. El Tratado de Ámsterdam añade que esta defensa incluye la integridad de la UE y que debe hacerse de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
b) El fortalecimiento de la seguridad de la UE y de sus Estados miembros en todas sus formas c) El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los
principios de a Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París. El Tratado de Ámsterdam recuerda de manera expresa que se incluyen aquí los principios y objetivos relativos a las fronteras exteriores.
d) El fomento de la cooperación internacional; el desarrollo y la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Siguiendo el Diccionario de RR.II., en el año 1992 se midieron las verdaderas voluntades políticas de los Gobiernos de la UE-12 para realizar aquellos esfuerzos que tuvieran como conclusión última la unión económica y monetaria, al igual que la unión política del continente europeo. Las conferencias intergubernamentales para tratar ambas cuestiones tuvieron lugar a lo largo de 1992 bajo la hospitalidad holandesa y los mecanismos comunitarios trabajaron para hacer posibles los primeros pasos de la incipiente unidad política y, como señalaba el Acta Única de
1986, para “establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un periodo que terminará el 31 de
diciembre de 1992”.
Más allá del resultado de la Cumbre de Maastricht y cuando los problemas para la unión económica y monetaria parecían superados, el gran escollo para llevar adelante este proyecto eran, sin lugar a dudas, los distintos proyectos de unión política y la forma de articular la Política Exterior y de Seguridad Común. Después del papel desempeñado por Europa en la crisis del Golfo, de los sucesivos fracasos mediadores en la guerra yugoslava y de las irreconciliables posiciones de los socios comunitarios en la futura política de seguridad, la unidad política de este continente parecía en estos últimos meses de 1991 y primeros de 1992 más un sueño que una realidad cercana.
Las diferentes posturas de los 12 Gobiernos ante el proyecto de PESC que se planteaba en Maastricht expresaban, y de hecho continúan haciéndolo, distintos objetivos e intereses internacionales, diferentes percepciones de la seguridad europea, interpretaciones encontradas de la cooperación política y, por supuesto, distinta idea de la relación presente y futura con EE.UU. Si a esto le sumamos la existencia dentro del proceso de unidad de elementos políticos e institucionales homogeneizadores de las diferentes posiciones más allá de las Cumbres, ya sean al nivel que sean, muchos y milagrosos habrían tenido que ser los esfuerzos desarrollados para que el resultado último de este proceso que se inició en diciembre de 1991, y que se consagró en el Tratado de Unión Europea de 1992, no fueran en este ámbito de la PESC, el del fracaso relativo,
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Estas razones explican las inmensas dificultades que tuvo la presidencia holandesa de la Comunidad para presentar un proyecto de PESC al gusto de la unanimidad de los Gobiernos europeos. Tres, si no son cuatro, fueron las reformas que se tuvieron que realizar para llegar al texto definitivo que se presentó en la Conferencia de diciembre, intentando salvar en Noordwijk (Holanda) en los días anteriores a su convocatoria, la última amenaza británica respecto a los seis vetos que podía establecer a las “seis cuestiones inaceptables” del proyecto en discusión.
Si era posible avanzar en el tema delicado de la PESC, la única vía posible era la del consenso, con las ventajas e inconvenientes que ello tenía. En otras palabras, o había PESC al gusto de todos o no habría Tratado de la UE.
El espíritu de los días anteriores a Maastricht era el de romper un círculo inmovilista permanente en la Comunidad según el cual la imposibilidad de adoptar posiciones políticas y de seguridad comunes encontraba explicación en las dificultades para avanzar en un proceso de unidad política del que se derivara todo lo demás. Para otros, principalmente algunos de los planteamientos gubernamentales, el proceso de unidad política no podía avanzar si los Estados europeos no determinaban antes en dónde y cómo querían desarrollar su política de seguridad. De ahí la iniciativa militar franco-alemana de Ejército europeo y la cumbre de la OTAN en Roma en noviembre de 1991.
El Tratado de la UE, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 por los representantes de los 12 Estados miembros de la Comunidad Europea, establecía el principio de la solidaridad exterior con el resto del mundo como el principio fundamental que regulaba el denominado “segundo pilar” de la UE, referido a la PESC recogida en el Título V del Tratado. Este era un cimiento del proceso de integración que, a pesar de tener antecedentes en el Acta Única, era completamente novedoso en contenidos, disposiciones y peculiar en el proceso decisorio; pero también era, y sin lugar a dudas continúa siéndolo, el pilar más discutido y controvertido. La necesidad de estructurar la PESC fue uno de los elementos que más pesaron el la reforma de los Tratados y, por otro lado, la obtención de un consenso sobre este ámbito en la discusión del Tratado de la UE fue una labor larga y difícil, lo que explica que fuera el último capítulo cerrado en la negociación. En la solución de esta última cuestión referida a la futura seguridad europea se centraba el éxito de este proceso que tenía y tiene como última ambición la unidad política y una política exterior común.
La Conferencia Intergubernamental que inició sus trabajos en Turín en marzo de 1996 para reformar las bases de la UE, después de más de un año de trabajo en donde sus distintas Comisiones hicieron posibles las propuestas para reformar el Título V del Tratado de la UE (PESC) supuso el símbolo de una gran decepción. Puede asegurarse, incluso después del Tratado, que la UE seguía sin capacidad para asumir responsabilidades políticas y de seguridad en el exterior que estuvieran en consonancia con el poder económico.
El Proyecto de Tratado de Ámsterdam presentado en el Consejo Europeo celebrado en esta ciudad el 16 y 17 de junio, y que fue firmado en el mes de octubre de 1997, puede tener una doble interpretación: por un lado, la consideración pragmática del nuevo Tratado como un “paso corto” en las bases políticas y jurídicas, pero supeditado al objetivo prioritario de la unión económica y monetaria y a la moneda única. Y por otro lado, las posiciones más voluntaristas que, después de valorar las deficiencias en el funcionamiento del Tratado de Maastricht en su Título V, esperaban de este texto de Ámsterdam un salto cualitativo en la PESC que posiblemente la UE con sus bases políticas y económicas, en aquel momento y en este actual no está en situación de dar.
La PESC, por lo tanto, en el texto del Tratado por el que se estableció una Constitución para Europa, presentado en junio de 2003 a todas las instituciones y Estados de la UE, heredó gran parte del carácter intergubernamental que ya establecieron la Cooperación Política Europea y el Tratado de la UE, superando la distinción formal dentro de la Acción Exterior y la división en pilares que tenía el proceso de integración, pero manteniendo idéntica problemática, producto en parte de la división histórica existente entre los Estados miembros que mantienen diferentes, incluso encontradas, ideas y modelos dentro del ámbito de la seguridad. La Constitución consagra los instrumentos tradicionales dentro de esta PESC: las posiciones comunes y las acciones comunes.
La “política de defensa” de la UE, la que algunos ya consideran “cuarto pilar” del proceso de integración, como ya ocurriera en Maastricht, se coloca como un paso posterior al de la seguridad, como señala el art. 17 de actual Tratado de la UE. En este capítulo se sigue manteniendo ese difícil equilibrio entre la UE Occidental y la Alianza Atlántica, la que en la práctica ha sido la apuesta real y efectiva. Es cierto que en este Tratado se han incluido, por primera vez, las denominadas “acciones Petersberg”, misiones de mantenimiento o de restablecimiento de la paz y las acciones humanitarias.
La solución en esta ámbito de la política de seguridad y de la política de defensa tampoco es fácil; pasa por definir el nivel de independencia y autonomía que deseamos para la PESC, lo que supone no solo considerar un nuevo ámbito de relación con nuestros socios atlánticos occidentales sino plantear con sinceridad el verdadero límite de nuestras posibilidades: políticas, militares y económicas. En el nuevo Tratado de Lisboa se confirmaron gran parte de estos objetivos políticos dentro de la Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa.
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23.4.1 Reducir el coste humano y económico
Desde 1990, más de 4 millones de personas han muerto en conflictos en todo el mundo. El 90 % de ellas eran civiles. Los 7 conflictos más sangrientos de los años 1990 costaron a la comunidad internacional 200.000 millones de €, una suma que podría haberse utilizado con fines pacíficos.
Por ello, la UE está decidida a actuar de manera más efectiva para, ante todo, evitar los conflictos. La política europea de seguridad y defensa (PESD) canaliza ahora la acción al efecto. Además de las operaciones de respuesta rápida que permiten intervenir sin demora en situaciones de crisis, otros de los cometidos de la PESD son la recopilación y análisis de información, así como la supervisión de la aplicación de acuerdos internacionales a fin de anticipar posibles conflictos.
Estas nuevas capacidades refuerzan los instrumentos de relaciones exteriores tradicionales de la UE: asistencia técnica y financiera, respaldo a la consolidación institucional y a la buena gobernanza en los países en vías de desarrollo, ayuda humanitaria, sin olvidar instrumentos diplomáticos como el diálogo político y la mediación. De esta manera, la UE está preparada para reaccionar a situaciones específicas en el momento en que surgen, utilizando la combinación de instrumentos más apropiada.
23.4.2 Las enseñanzas de un fracaso
A raíz del fracaso de sus esfuerzos diplomáticos por conseguir la paz en la guerra que siguió a la desintegración de Yugoslavia y de los sangrientos conflictos que asolaban el continente africano, los dirigentes comunitarios dieron vía libre, en 1999, a la creación de una política europea de seguridad y defensa (PESD), que se inscribe en el marco más general de la PESC (política exterior y de seguridad común).
Las primeras misiones militares tuvieron lugar en 2003 en los Balcanes, escenario de anteriores fracasos diplomáticos, y en la República Democrática del Congo. La PESD permite enviar fuerzas militares o policiales europeas a zonas de conflicto para llevar a cabo misiones de gestión de crisis, humanitarias y de rescate, de mantenimiento e incluso de restablecimiento de la paz; también pueden apoyar e impartir formación a cuerpos de policía locales.
Además, la UE ha creado una fuerza de intervención rápida, distinta de la OTAN, pero con acceso a los recursos de ésta, que se basa en el concepto de las denominadas «agrupaciones tácticas». En la actualidad, la UE dispone de dos agrupaciones listas para entrar en acción en todo momento, lo que le permite responder rápidamente, con medios militares, a una eventual crisis. Ambas agrupaciones son multinacionales, constan de unos 1.500 soldados y están disponibles durante un período de 6 meses siguiendo un sistema de rotación.
En los últimos años se han hecho diversos intentos para simplificar el proceso de toma de decisiones de la PESC, pero las decisiones importantes aún deben adoptarse por unanimidad, lo que no siempre es fácil, como lo ilustran las profundas diferencias que surgieron entre los Estados miembros en relación con la invasión de Iraq dirigida por EE.UU.
23.5 Una mano abierta La promoción del comercio y la liberalización del mercado comunitario es una vertiente de la estrategia de desarrollo internacional de la UE. La otra consiste en sacar a los países pobres de la pobreza por medio de una asistencia técnica y financiera directa.
Más de 1.000 millones de personas en todo el mundo subsisten con 1 € al día o menos. 1/3 de ellas viven en el África subsahariana. En la actualidad, la UE y sus Estados miembros aportan más del 56% de toda la ayuda oficial al desarrollo procedente de los grandes países industrializados. En 2010, el valor total de esta ayuda ascendió a 53.800 millones de €, por delante de EE.UU. y Japón.
Ese mismo año, la ayuda europea creció hasta situarse en el 0,43 % del producto nacional bruto (PNB), una cifra aún muy por debajo del objetivo del 0,7 % marcado por las Naciones Unidas. La UE se ha comprometido a aumentar la ayuda al desarrollo hasta alcanzar el 0,7% de su renta nacional bruta (RNB) en 2015. Solo cuatro Estados miembros de la Unión —Dinamarca, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia— han alcanzado, e incluso rebasado, ese objetivo.
El grueso de la ayuda al desarrollo comunitaria (15.000 millones de € anuales) va a los países africanos.
23.5.1 Dotar a los pobres de los medios que les permitan controlar su propio destino
El objetivo prioritario de la cooperación al desarrollo de la UE es la erradicación de la pobreza en un marco de desarrollo sostenible y, más en concreto, la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La ayuda comunitaria busca mejorar las infraestructuras materiales y sociales básicas y el potencial de producción, así como consolidar las instituciones democráticas. Además, puede permitir a los países pobres aprovechar las oportunidades que ofrece el comercio internacional y atraer más inversiones extranjeras a fin de ampliar su base económica.
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La relación privilegiada que mantienen la Unión Europea y los países ACP no ha impedido que muchos de ellos pierdan cuota de mercado en Europa y pasen a ocupar una posición cada vez más marginal en la economía mundial. Para poner remedio a esta situación se idearon los acuerdos de asociación económica.
La cooperación al desarrollo de la UE aspira a dotar a las personas desfavorecidas del tercer mundo de los medios necesarios para controlar su propio desarrollo. Para ello es preciso ahondar en las raíces de su vulnerabilidad:
a) Acceso a la alimentación y al agua potable b) Salud, educación, empleo y medio ambiente c) La lucha contra las enfermedades y la comercialización de medicamentos a precios asequibles para luchar
contra el sida y otras plagas de nuestro tiempo d) Iniciativas destinadas a reducir la deuda, que desvía los escasos recursos disponibles hacia los ricos
acreedores de los países industrializados en lugar de invertirlos en proyectos públicos fundamentales
La UE también se sirve de la cooperación al desarrollo como medio para promover los derechos humanos y la igualdad entre hombres y mujeres, así como para evitar conflictos.
La UE despliega su ayuda de muy variadas formas:
a) Cooperación directa con los Gobiernos b) Realización de proyectos específicos (a menudo a través de ONG) c) Ayuda humanitaria d) Prevención de crisis y respaldo a la sociedad civil
Una parte cada vez mayor de la ayuda se entrega a los presupuestos generales y sectoriales de los países asociados, a fin de potenciar la asunción de responsabilidades por parte de los beneficiarios.
23.6 Ayuda humanitaria La lista de los países y las regiones en los que la Unión Europea presta ayuda humanitaria refleja fielmente la de los puntos más conflictivos del planeta. Esta asistencia es incondicional: independientemente de si el desastre es natural o provocado por el hombre, de lo que se trata es de auxiliar a las víctimas lo antes posible, sin que importe su raza o religión o las ideas políticas de su Gobierno.
La UE canaliza esta ayuda a través de su Dirección General de Ayuda Humanitaria (ECHO). El primer cometido de ECHO es ayudar a salvar vidas, reducir el sufrimiento y proteger la integridad y la dignidad de los afectados. La ayuda de emergencia puede consistir en tiendas de campaña, mantas, alimentos, medicamentos, equipos médicos, sistemas de depuración de agua y combustible. ECHO concede asimismo financiación para personal médico, expertos en desminado, apoyo logístico y transporte. Desde 1992 ha operado en más de 130 países.
Con un presupuesto anual medio en los últimos años de más de 900 millones de euros, la ECHO financia también la intervención de equipos médicos y especialistas en retirada de minas, sistemas de transporte y comunicaciones, ayuda alimentaria y apoyo logístico.
Además de las tareas de ayuda humanitaria, ECHO facilita la coordinación de la protección civil en toda la UE. Es responsable del Centro de Control e Información, que es el corazón operativo del Mecanismo de Protección Civil de la UE y al que se puede acceder las 24 horas del día. Cualquier país afectado por una catástrofe —ya sea miembro o no de la UE— puede solicitar ayuda a través de este Centro, que actúa como un nudo de comunicaciones entre los 31 países participantes (los 27 países miembros de la UE e Islandia, Liechtenstein, Noruega y Croacia), el país afectado y los expertos desplazados sobre el terreno, y proporciona información actualizada sobre la situación de emergencia. Además, el Centro de Control e Información desempeña un papel de coordinación al acomodar las ofertas de ayuda de los países participantes a las necesidades del país afectado por la catástrofe.
23.6.1 Red de socios
La UE y ECHO no pueden movilizar por sí solos recursos de la envergadura necesaria para suministrar ayuda de emergencia y equipos de rescate, montar hospitales de urgencia sobre el terreno e instalar sistemas provisionales de comunicaciones. Aunque ECHO financie y coordine estas operaciones, es necesaria la ayuda de los propios países de la UE para las tareas de protección civil. En las operaciones humanitarias, sin embargo, ECHO recurre a la ayuda de ONG, las agencias especializadas de la ONU y las organizaciones de la Cruz Roja o la Media Luna Roja para gestionar los programas de emergencia.
En las operaciones de ayuda humanitaria cada socio desempeña un papel especial. En las regiones afectadas por guerras civiles, las ONG suelen llevar a cabo una labor esencial, al igual que la Cruz Roja. En el caso de crisis complejas que afectan a amplias zonas y de desplazamientos de población a gran escala, solo los grandes organismos de la ONU, como el Programa Mundial de Alimentos o el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), tienen la capacidad de suministrar ayuda a gran escala a todas las víctimas. El Comité
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Internacional de la Cruz Roja, que dispone de agentes en todo el mundo, suele ser la organización que puede prestar ayuda más rápidamente a las regiones azotadas por catástrofes naturales imprevistas.
23.6.2 2006: un año difícil
El año 2006 fue un año particularmente difícil en el que los recursos de la ayuda humanitaria comunitaria se vieron sometidos a una fuerte presión como consecuencia de una serie de incidentes:
a) El desplazamiento de millares de personas hacia el sur de Sudán y las regiones fronterizas de Chad como consecuencia del conflicto de Darfur
b) El empeoramiento de la situación de los palestinos en Cisjordania y Gaza c) Las consecuencias humanitarias de la guerra en Líbano entre Israel y Hezbollá
La ECHO está presente además en otros 60 países aproximadamente, incluidos Afganistán, la República Democrática del Congo, Sri Lanka y Tanzania. La UE sigue apoyando a las víctimas de las llamadas «crisis olvidadas», que absorbieron en 2006 el 14 % de su presupuesto humanitario. Es el caso, sobre todo, de Nepal, la zona fronteriza entre Myanmar y Tailandia, Chechenia, Cachemira y la precaria situación de los refugiados del Sáhara Occidental en la vecina Argelia.
23.7 Globalización e interdependencia Como agente en una economía marcada por la globalización y la interdependencia, la UE se ve obligada a recurrir cada vez más a otros instrumentos distintos de los tradicionalmente utilizados en el mundo de la diplomacia y el comercio. Nuevas disposiciones internacionales regulan ahora aspectos tales como los mercados financieros, el empleo, la salud o el medio ambiente. Las soluciones aisladas no siempre son efectivas; como ejemplo, basta citar los casos de la energía o el medio ambiente.
23.7.1 Calentamiento global
Existe un amplio consenso en Europa entre Gobiernos, ciudadanos y empresarios con respecto a la necesidad de que la UE intervenga inmediatamente para poner freno al calentamiento del planeta, un fenómeno provocado principalmente por las emisiones de CO2 que conlleva la combustión de carburantes fósiles (carbón, petróleo y gas).
Las medidas adoptadas en ese sentido tienen repercusiones en otros países. La UE lidera el movimiento internacional en favor de la limitación de los efectos del calentamiento global, en aplicación del Protocolo de Kyoto de 1997, y se ha comprometido a reducir, para 2008-2012, sus emisiones de carbono al menos un 8% por debajo de los niveles existentes en 1990. Además, tiene la intención de reducir sus emisiones de gas de efecto invernadero en otro 20%, un porcentaje que podría incrementarse hasta un 30% si otros países siguen sus pasos.
La UE también ha sido pionera al introducir el primer mecanismo mundial de reducción de las emisiones de CO2 basado en el mercado: ha fijado límites a la cantidad de CO2 que pueden emitir cada año un cierto número de plantas industriales, dejando a las empresas libertad para vender los derechos de emisión no utilizados a otras plantas que hayan sobrepasado su cuota. Al mismo tiempo, la UE coopera con países como China al objeto de encontrar fórmulas que permitan un uso más eficiente de la energía y una combustión más limpia de los carburantes fósiles.
23.7.2 Dependencia energética
Lo paradójico es que justo en el momento en que la UE se afana por reducir su consumo de energía y promover las energías renovables, está creciendo su dependencia de proveedores exteriores de carburantes fósiles. Ello obedece, sobre todo, a la disminución de sus propias reservas de petróleo y gas.
La UE es el primer importador y el segundo consumidor de energía del mundo. En estos momentos, casi la mitad de sus suministros de gas (el combustible fósil menos contaminante) procede solamente de tres países: Rusia, Noruega y Argelia. Y, de no adoptar medidas drásticas a corto plazo, su dependencia del petróleo importado pasará de un 50% a un 70%. A ello hay que sumar las previsiones que apuntan a un incremento de la demanda de petróleo y gas a escala mundial, como consecuencia de las necesidades derivadas de la expansión económica de países como China y la India.
Redunda, pues, en interés de la UE reducir su dependencia de unos pocos proveedores y profundizar sus relaciones comerciales con aquellos de los que es más dependiente, en beneficio mutuo. Su estrategia incluye la cooperación en materia de inversiones, la transferencia de tecnologías, garantías mutuas de acceso a los mercados y el mantenimiento de relaciones comerciales estables y previsibles con países como Rusia —gran productor de carburantes fósiles y, potencialmente, de electricidad— o los países productores de petróleo y gas de África del Norte, la región del Golfo Pérsico y Asia Central.
La UE y 7 países de Europa sudoriental han creado una comunidad de la energía en la que las normas del mercado serán las mismas para todos. La UE se beneficiará así de una mayor seguridad en el suministro de gas y
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electricidad que pasa por esos países, mientras que estos, por su parte, aplicarán en sus mercados energéticos las reglas y normas comunitarias, con la consiguiente mejora en términos de eficacia.
23.7.3 El euro, una moneda internacional
Desde su creación en 1999, el euro se ha convertido en una moneda mundial, por detrás únicamente del dólar para las transacciones comerciales y la constitución de reservas de divisas. Incluso ha reemplazado a la moneda estadounidense en el mercado internacional de obligaciones, en el que, en 2005, el 46 % de los bonos en circulación se negoció en euros, frente al 37 % en dólares.
Por mutuo acuerdo, el euro es la moneda oficial de tres terceros países: Mónaco, la Ciudad del Vaticano y San Marino. En Andorra, Kosovo y Montenegro se utiliza como moneda de facto y en una serie de países —la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Botswana, Croacia, Israel, Jordania, Libia, Marruecos, Rusia, Serbia y Túnez— es una de las monedas de referencia para determinar la política de tipos de cambio.
Desde 1999, el euro ha consolidado su papel en la composición de las reservas de divisas de los bancos centrales del mundo, a expensas principalmente del dólar estadounidense y del yen. El paso al euro ha sido más común en los países en vías de desarrollo que en los países industrializados.
23.8 La UE y sus vecinos En medio siglo de existencia, la UE ha unido todo un continente, desde el Atlántico al mar Negro, pasando de 6 a 27 Estados miembros. La ampliación es un proceso continuo: cualquier país europeo puede solicitar su ingreso en la UE siempre y cuando cumpla los principios de democracia y economía de mercado y tenga capacidad para asumir los derechos y las obligaciones inherentes al estatuto de Estado miembro. No faltan países candidatos y candidatos potenciales.
23.8.1 Países candidatos y países que han presentado una solicitud de adhesión
Actualmente son 4 los países candidatos: Croacia, Turquía, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Serbia. Una vez finalicen las negociaciones, la adhesión de cada uno de ellos habrá de ser aprobada por todos y cada uno de los Estados miembros y por el Parlamento Europeo.
Además, 3 países de los Balcanes Occidentales —Albania, Bosnia y Herzegovina y Montenegro— son candidatos potenciales a la adhesión. La UE permite ya a todos los países balcánicos occidentales disfrutar de un acceso libre a su mercado para la práctica totalidad de sus exportaciones y apoya sus programas nacionales de reforma.
Además de los países candidatos, la UE mantiene relaciones muy estrechas con otros cuatro vecinos: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, países miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) que, hasta ahora, se han pronunciado en contra de la adhesión. Estos países han puesto amplias partes de sus respectivas legislaciones en consonancia con la normativa que rige el mercado único de la UE y siguen la política comunitaria en otros ámbitos de actividad. Todos, salvo Suiza, participan junto con la UE en el Espacio Económico Europeo (EEE).
23.8.2 Una política de vecindad coherente
La UE trabaja con empeño por consolidar sus relaciones con sus vecinos del este y del sur. Aunque no son candidatos a la adhesión, Rusia, Ucrania, Moldavia y las repúblicas del Cáucaso y de Asia Central están fortaleciendo sus lazos bilaterales con la UE, sobre la base de acuerdos de asociación y cooperación que abarcan el comercio y otros sectores económicos, además de acciones conjunta en numerosos ámbitos de interés común.
El acuerdo con Rusia va más lejos que los otros; se centra fundamentalmente en la economía, la cooperación en materia de investigación y educación, y la seguridad interior y exterior. La UE desea actualizar sus relaciones con la firma de un nuevo acuerdo marco que incluya, entre otras cosas, una más estrecha colaboración en materia de energía.
Con Ucrania, la idea es avanzar en las negociaciones hacia un acuerdo de libre comercio global.
23.8.3 Grupos regionales
Además de las relaciones bilaterales, la Unión Europea refuerza sus lazos con las organizaciones internacionales (incluidas las Naciones Unidas, la OTAN y el Consejo de Europa) y diversas agrupaciones regionales, fomentando así los flujos comerciales y de inversión con las regiones correspondientes, en particular en América Latina y en Asia. En lo que respecta a sus socios asiáticos, la UE ha renunciado a una política basada esencialmente en el comercio y la ayuda, para forjar unas relaciones más equilibradas que reflejan mejor el creciente protagonismo de estos países en el plano de la producción y el comercio.
Con sus socios meridionales, la UE querría crear una vasta zona de libre comercio que abarcaría, además del territorio comunitario, los países árabes ribereños del Mediterráneo e Israel.
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Los acuerdos de asociación firmados entre cada uno de estos países y la UE son uno de los elementos de estas relaciones, pero se están ampliando para incluir otros ámbitos, como los intercambios de servicios e inversiones.
Para asegurarse de que su apertura al Este no genere nuevas líneas divisorias entre la UE y sus vecinos inmediatos, la UE creó en 2004 la política europea de vecindad (PEV), que abarca a todos los países mediterráneos y de Europa del Este más el Cáucaso, pero no a Rusia. El objetivo de la PEV es lograr unas relaciones económicas y políticas privilegiadas entre la UE y todos los países vecinos.
Para el período 2007-2013, la ayuda a los países asociados ascenderá a 12.000 millones de €, un 32% más que en el anterior período de referencia.
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Tema 24. La cooperación internacional al desarrollo
24.1 Antecedentes históricos y características La cooperación internacional para el desarrollo se define como el conjunto de acciones llevadas a cabo por los países desarrollados por medio de transferencias de recursos, con varias modalidades y procedimientos, hacia los países del Sur. El objetivo ideal de esta política, que inicialmente estuvo más centrada en el crecimiento económico y el bienestar de los países en desarrollo en general, es el de la erradicación de la pobreza en el mundo. Sin embargo, la experiencia de cooperación a lo largo de varias décadas ha tenido en cuenta mayoritariamente los objetivos de política exterior de los principales donantes, más que el bienestar de la ciudadanía de los países receptores.
La cooperación internacional para el desarrollo y las políticas de ayuda externa surgen poco después de la Segunda Guerra Mundial, como una herramienta vinculada a las motivaciones estratégicas e interacción de los intereses propios de la confrontación Este-Oeste, del bipolarismo, el proceso de descolonización y el Conflicto Norte-Sur. Su configuración actual no responde a un proceso lógico-racional sino que es resultado además de las dinámicas de la globalización y la paulatina integración de la economía mundial.
Para comprender el desarrollo y la evolución del sistema internacional de cooperación es necesario hacer un recorrido a lo largo de los acontecimientos que hacen parte de estas dinámicas y que fueron dándole la forma que hoy tiene.
24.1.1 Ayuda vinculada a intereses estratégicos
El Plan Marshall de 1947, aunque dirigido a países industrializados, es uno de los acontecimientos fundacionales de la cooperación al desarrollo; su lanzamiento, pese a que existían incipientes instancias multilaterales para financiar la reconstrucción, significó el cese de la financiación por parte de EE.UU. a las actividades de reconstrucción de la ONU, y condujo al Banco Mundial –creado inicialmente con ese propósito- a buscar nuevas funciones en los países en desarrollo.
La ayuda bilateral se transformó en una herramienta de control político al servicio de los objetivos estratégicos de las superpotencias que ordenaron sus prioridades geográficas y las pautas de la asignación de la ayuda por países de acuerdo a sus respectivas zonas de influencia, a sus aliados estratégicos, y a países a los que se deseaba atraer o neutralizar, o se encontraban insertos en conflictos de la dinámica Este-Oeste. El caso de EE.UU. está más estudiado y es el más visible. Europa Occidental fue la principal destinataria de ayuda económica hasta la finalización del Plan Marshall.
A partir de 1950 la ayuda se extendió a los países del Tercer Mundo, al amparo de una legislación que vinculaba expresamente la ayuda y la seguridad nacional del donante. Aunque el marco legislativo cambió en 1960 y el desarrollo se convirtió en un objetivo expreso, ello no alteró significativamente esa pauta de asignación de la ayuda.
Con respecto a la URSS, la pauta fue muy similar. La mayor parte de los flujos se orientaron a los países en desarrollo alineados o próximos a su esfera de influencia.
La ayuda bilateral de otros donantes y las instituciones multilaterales no permanecieron al margen del conflicto Este-Oeste. EE.UU. intentó que sus aliados incrementaran sus aportaciones para «compartir la carga» que suponía asegurar los intereses de Occidente en el mundo en desarrollo.
En 1960 EE.UU. impulsó la creación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con el propósito de que las nacientes políticas bilaterales de cooperación de los países de Europa, en los que el vínculo postcolonial tenía mucho peso, también fueran funcionales a los intereses estratégicos de Occidente, en cuya definición EE.UU. tendría un papel clave.
Respecto a las instituciones multilaterales, es sabido que la ONU y sus agencias especializadas en el desarrollo económico y social a menudo se convirtieron en escenario del conflicto bipolar, y ello contribuyó a paralizarlas y a debilitar su actuación en este campo. Las nacientes instituciones de Bretton Woods y el incipiente sistema de la ayuda internacional tampoco pueden verse al margen de las realidades geopolíticas de su época. Bretton Woods fue uno de los escenarios en los que se pusieron las bases de la Pax Americana y de la Alianza Occidental frente a la URSS y sus aliados.
En síntesis, durante su existencia, las políticas de ayuda han sido funcionales al ejercicio de la hegemonía y a los objetivos estratégicos de las principales potencias. Las consecuencias de este hecho siguen siendo muy visibles en la configuración del sistema internacional de cooperación, de ayuda al desarrollo, y de los supuestos en los que éste se basa. La vinculación casi automática que se establece entre intereses nacionales, seguridad nacional, política exterior del Estado y ayuda externa; el papel escaso de la ayuda multilateral; el papel escaso de la ayuda multilateral; la presencia hegemónica de EE.UU. y del Occidente industrializado, y la distribución de poder en el conjunto del sistema de ayuda y en particular en las instituciones financieras multilaterales, son algunas de esas
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consecuencias. La globalización está empezando a alterar esa realidad, pero el legado de la Guerra Fría sigue estando presente.
24.1.2 La ayuda al desarrollo vinculada al conflicto Norte-Sur
Abordar las relaciones entre el así llamado Norte del planeta y el Sur, conlleva una primera definición, a saber, qué es el Norte y qué es el Sur: por Norte del mundo se entiende el área que correspondería a Europa, EE.UU., Japón y Australia. Por Sur se entiende el sur geográfico del planeta: América Latina, África y Asia (excepto Japón).
Aunque se haga referencia a estos conceptos hay que destacar también que no se trata de contenedores asépticos: existen, en nuestras ciudades del Norte, zonas periféricas, donde se encuentran bolsas de pobreza, de conflictos sociales y de marginación, que podrían tener las mismas características que zonas del Sur empobrecidas. De la misma manera, en los países del Sur existen élites y franjas muy restringidas pero privilegiadas de la población, que viven según los estándares del Norte, y que de acuerdo con ello, están interesadas en mantener ciertos status quo. Así que, cuando hablamos de desequilibrios dentro de las relaciones Norte y Sur, existe también una relación directa entre los actores, en ambos sitios, que acaban perpetuando ciertas situaciones. El interés económico y de ganancia que tienen, les conducen a querer perpetuar unas relaciones desiguales e insostenibles entre los distintos Nortes y Sures existentes.
Al concluir la Segunda Guerra Mundial fue evidente que existía una oportunidad única para dar una nueva forma al sistema internacional. El pensamiento liberal dominante otorgó al libre mercado el papel central en la regulación del comercio y el acceso al capital. Así, el crecimiento económico y el desarrollo de los países del Sur sería el resultado natural de las interacciones del mercado y de la inversión privada. Desde este punto de vista, la ayuda pública seria muy escasa y sólo actuaría en el evento de no existir la inversión privada o de haber fallos en el mercado.
En la práctica, estos países tuvieron que afrontar un clima bastante adverso debido al gran potencial de riesgo e inestabilidad de sus nacientes economías lo que hizo que fuera casi imposible acceder al crédito del capital privado y de la banca internacional. Los que lo lograron lo hicieron en condiciones bastante onerosas como compensación al alto nivel de riesgo.
Por otra parte, el Banco Mundial adolecía de una estructura muy limitada y actuaba de forma semejante a un banco internacional privado; concedía créditos sólo a los países en desarrollo más solventes y de mayor renta y lo hacía en condiciones muy semejantes a las del mercado. También la ayuda oficial bilateral suponía retroceder al estado colonial ya que la ayuda estaba condicionada a los intereses del donante.
Sin embargo, los países en desarrollo intentaron sustituir o por lo menos atenuar los principios liberales que fundamentaban el marco regulador de posguerra, a través de nuevos mecanismos multilaterales de carácter público. Tras varias iniciativas, finalmente se estableció el «Fondo Especial de Naciones Unidas» (UNSF) que luego se fusionó con el «Programa Ampliado de Asistencia Técnica» (EPTA) dando origen al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Este es el origen de la «división de tareas» que aún subsiste, en la que el Banco Mundial controla el acceso al capital de inversión y el «núcleo duro» de las políticas de desarrollo y la ONU se encarga de la asistencia técnica, la salud y la educación, la ayuda humanitaria y en general las tareas «blandas del sistema». Otras iniciativas en las que los países en desarrollo tienen más poder de decisión son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) y el Banco Asiático (BAsD), aunque por cuestión de credibilidad y solvencia deben mantener dentro de su accionariado a los países de la OCDE.
El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG)1 y la primera Convención de Lomé2 también significaron un gran avance en las reivindicaciones del mundo en desarrollo, al cual se le reconoce cierta capacidad de influencia para alterar el escenario del sistema internacional de la ayuda, sobre todo en el periodo de la descolonización y de la Guerra Fría, dada su importancia estratégica.
Uno de los aspectos que hoy caracterizan las relaciones desiguales Norte-Sur es el efecto que éstas conllevan en el medioambiente. Aunque se sabe que el Sur debe al Norte una enorme deuda externa, nunca se habla de la deuda ecológica que el Norte le debe al Sur por apropiarse de los recursos y por contaminar el medio ambiente. Desde el principio de la época colonial el Norte ha estado sistemáticamente expoliando los recursos a las entonces colonias, territorios que curiosamente hoy coinciden con lo que denominamos Sur.
El Norte no se ha planteado seriamente los impactos medioambientales de este expolio sistemático de recursos naturales. No ha incorporado en su economía las externalidades que conlleva el actual modelo de desarrollo al no
1 El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) de la UE es un instrumento comercial clave de la política comunitaria de
ayuda al desarrollo. El SPG es un acuerdo comercial autónomo a través del cual la UE proporciona un acceso preferencial no recíproco al mercado comunitario de productos manufacturados y ciertos productos agrícolas de 176 países y territorios en desarrollo a través de la exoneración total o parcial de los derechos arancelarios. 2 Acuerdo de intercambio comercial y cooperación entre la Unión Europea y los países ACP vigente entre 1975-1979 firmado en
Lomé, Togo.
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querer considerar los impactos medioambientales relacionados con la implantación de industrias en áreas no contaminadas como son los parques nacionales, las reservas naturales o los bosques amazónicos, por no citar lugares únicos con una biodiversidad extraordinaria. Así como el Norte exige al Sur que le pague la deuda que es consecuencia de todos los créditos otorgados, de la misma manera el Norte debería restituir al Sur le enorme deuda ecológica, de la que es deudor, por el modelo de desarrollo que está imponiendo en cualquier rincón del Planeta.
No sólo por una cuestión histórica, sino que a raíz de los datos sobre el cambio climático y el calentamiento del Planeta, la preservación del medioambiente será crucial y ya lo es para la supervivencia no sólo de nuestra generación, sino que también para las futuras.
Actualmente, entre el Norte y el Sur no existe ningún mecanismo de restablecimiento de la equidad de relaciones entre estas dos partes del planeta. El Norte desarrolla su función de cerebro, dentro de un autómata global terrestre, dejando para el Sur que sea su cuerpo, que lo alimente económica y materialmente, sin tener ninguna consideración en la sostenibilidad del sistema, por no decir en proveer un bienestar más generalizado.
En el ámbito político internacional, la ONU está en crisis desde hace una decena de años. No es posible conseguir que se tomen decisiones para el bien de toda la comunidad internacional, ya que el proceso de debate está afectado por bloqueos debidos al sistema de vetos dentro del Consejo de Seguridad, y al predominio de los intereses de ciertos países sobre otros.
Aunque los países africanos, latinoamericanos y asiáticos hayan intentado cuajar, a lo largo de los últimos 50 años, la formación de un bloque de países del Sur, no se ha obtenido el efecto deseado.
Con la globalización se ha puesto en marcha todo un proceso centrípeto de una sola forma de desarrollo posible, que con el tiempo se ha visto acompañada de unos matices un poco contradictorios, como el paradigma de desarrollo sostenible. Aunque vivamos en un entorno donde el sistema capitalista ha actuado de manera que puede apropiarse de todo lo que se pueda comprar y vender, no se ha dejado el espacio para que cada población elija su propia manera de desarrollarse, obligando a todos lo países a sumarse al carro del neoliberalismo con sus relativas consecuencias.
No obstante existen movimientos sociales y corrientes de pensamiento que creen que se puede plantear y realizar otra forma de entender las relaciones entre el Norte y el Sur. En el continente latinoamericano se ha empezado a formar una coalición de Estados cuyos gobernantes tienen el objetivo específico de contrarrestar el modelo de desarrollo impuesto por EE.UU. y el Norte en general, con un modelo propio de desarrollo local distinto, que varíe según las variables locales. Venezuela y Bolivia han empezado a construir sinergias en el continente para poderse ayudar recíprocamente y proponer una alternativa a los tratados de libre comercio que desde hace tiempo EE.UU. van proponiendo más a estos países.
24.1.3 La crisis de la deuda externa y el nuevo modelo económico o Consenso de Washington
En la década de 1980 y durante gran parte de la década de 1990 se instaló en el sistema capitalista la crisis de la deuda soberana de los países iberoamericanos que produjo importantes transformaciones en las políticas de desarrollo. La atención del mundo se volcó hacia el arreglo de la deuda, la estabilización, el ajuste, el cambio estructural, la liberalización, etc., a menudo a costa de lo que hasta entonces se había entendido como desarrollo, bien fuese crecimiento, empleo, redistribución, satisfacción de las necesidades básicas o disminución de la pobreza. Este viraje se vinculó con el ascenso de las ideologías neoliberales, con un cambio a favor de los acreedores, los donantes y las instituciones financieras internacionales en materia de decisiones sobre estrategia del desarrollo y, en el marco del sistema de Bretton Woods, con un cambio que restó capacidad decisoria al Banco Mundial (BM), tradicionalmente inclinado por el «desarrollo», para dársela al Fondo Monetario Internacional (FMI) inclinado más a favor de la «estabilización».
A este nuevo modelo económico se le denominó el «Consenso de Washington», el cual había surgido como medida para afrontar la estabilización a corto plazo; aunque finalmente se convirtiera en un instrumento para impulsar la reforma política a largo plazo, incluyendo dentro de su condicionalidad amplias medidas de apertura externa, liberalización comercial, eliminación de restricciones a la inversión extranjera y a la actuación de las corporaciones transnacionales. De esta forma se impuso la ortodoxia neoliberal, impidiendo la utilización de alternativas nacionales al desarrollo y orientado hacia los mercados externos el nuevo modelo económico. Algunos analistas político-económicos (Noam CHOMSKY, Naomi KLEIN, Joseph STIGLITZ) ven en el Consenso de Washington un medio para abrir el mercado laboral de las economías del mundo subdesarrollado a la explotación por parte de compañías del primer mundo. Se argumenta además, de forma muy generalizada, que el Consenso de Washington no ha producido ninguna expansión económica significativa en Latinoamérica (zona para la que se diseñaron las medidas inicialmente aunque luego se extendieron por todo el planeta), y sí en cambio algunas crisis económicas severas, y la acumulación de deuda externa que mantiene a estos países anclados al mundo subdesarrollado.
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24.1.4 La influencia de la globalización en las políticas de cooperación y ayuda
Los acontecimientos actuales ofrecen un nuevo escenario que se traduce en un mundo interdependiente, crecientemente integrado en determinados ámbitos y a la vez progresivamente fragmentado en otros, en el que se agudizan las desigualdades y contrastes, mientras experimenta una fase de globalización acelerada, especialmente en el ámbito económico y en el de las TIC, sin que pueda preverse el rumbo final que pueda llegar a tomar dicho proceso en el futuro.
Este escenario en el que nuevos actores desplazan, enriquece o sustituyen a los ya tradicionales recomponiendo las relaciones y a su vez generando otras, está caracterizado por un gran dinamismo pero también por una cada vez mayor interdependencia; tanto que se podría afirmar que lo que pasa en un punto determinado de la red influye en el sustento de la red misma; prueba de ello es el movimiento de los flujos de capital financiero en el mercado de capitales que ha hecho posible la integración de los mismos.
El sinnúmero de conexiones y redes mantienen interrelacionadas a personas e instituciones al margen de fronteras. Esta intensificación y extensión de vínculos económicos, políticos, sociales y culturales está creando nuevas realidades y favoreciendo la aparición de nuevos actores en espacios inéditos que, sumados a los anteriores, dan lugar a un panorama de creciente diversidad.
El Estado entonces está dejando de ser el marco habitual de referencia; su posición central está siendo debilitada por las dinámicas asociadas al proceso de globalización en general y en especial por la transnacionalización de las economías y la pérdida de capacidad de gobierno, lo cual necesariamente afecta la política de cooperación y ayuda. Igualmente, la estructura de poder de los actores en el sistema de cooperación se ve afectada por la reasignación que se da debido de nuevo a las dinámicas de la globalización y a la mayor influencia de actores no estatales lo cual se traduce en una variación del papel de los actores en la ayuda al desarrollo.
24.1.5 El régimen de la ayuda externa
Existe un consenso internacional sobre el carácter positivo de la ayuda y de la cooperación como promotores del progreso económico y social de los países en desarrollo. Este consenso remite al concepto de «régimen internacional» por el carácter instrumental que imprime a esta realidad clarificando las pautas regulares de comportamiento que caracterizan al sistema internacional de cooperación y ayuda al desarrollo.
Dentro de este régimen, los donantes y los receptores generalmente observan un conjunto de políticas, normas y procedimientos de carácter técnico para la concesión de la ayuda, que establecen sus categorías y calidades. También se han establecido los procedimientos para la concesión, ejecución, evaluación y seguimiento de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Estas normas se encuentran relativamente institucionalizadas y formalizadas por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE y la normativa de la ONU, de los bancos de desarrollo y de los principales donantes bilaterales.
En los años 1990 se modifica la perspectiva de la cooperación internacional, con la idea de que un crecimiento sostenido basado en el propio desarrollo de todos los países se podría alcanzar mediante pautas comunes de política económica, dentro de un proceso de globalización. Entran en escena con empuje la consideración de la paz, la calidad medioambiental o la estabilidad financiera internacional como Bienes Públicos Globales y su relación con el desarrollo. Por otra parte, la Declaración del Milenio sitúa en la agenda del sistema de cooperación nuevos retos.
24.2 El sistema multilateral de cooperación El sistema multilateral de cooperación se estructura de acuerdo a una particular configuración en la distribución del poder, que ordena y jerarquiza a los actores del sistema y condiciona sus pautas de interacción generando unas dinámicas características.
24.2.1 La OCDE y el CAD
La OCDE es una organización clave de la arquitectura institucional del sistema internacional que surge a partir de la Segunda Guerra Mundial. Es atípica ya que reúne una serie de características que hacen de ella una mezcla de think tank, agencia de seguimiento y supervisión de políticas, club de países ricos y universidad no académica. Desde su fundación en 1960 la cooperación para el desarrollo ha sido una de sus líneas prioritarias de trabajo. Tiene por objeto la promoción de políticas dirigidas a:
a) Fomentar la expansión de la economía y del empleo y el aumento del nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera, contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial
b) Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así como en los no miembros, en vías de desarrollo económico
c) Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de acuerdo con las obligaciones internacionales
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Para que la OCDE pueda realizar sus objetivos se han creado más de dos docenas de comités especializados que se ocupan de los diferentes ámbitos de trabajo. Los Comités son los lugares de encuentro de los países miembros para intercambiar información y consensuar posiciones, a los que asisten representantes de los países miembros, ya sean de las administraciones nacionales o de las delegaciones permanentes ante la Secretaría de la OCDE en París.
El CAD es uno de los principales Comités especializados de la OCDE. Este Comité se creó el 30 de septiembre de 1961, inmediatamente después de la creación de la OCDE. Forman parte del mismo los principales países industrializados del mundo, así como la Comisión Europea y participan como observadores el BM, el FMI y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD). El objetivo del CAD es promover la coordinación, la eficacia y una adecuada financiación de los esfuerzos internacionales a favor del desarrollo económico y social de los países en desarrollo. Partiendo de la premisa de que son los propios países los responsables últimos de su desarrollo, sus esfuerzos se concentran en cómo puede contribuir la cooperación internacional a aumentar las capacidades de los países en desarrollo para participar en la economía global, y en la capacitación de sus poblaciones para vencer a la pobreza y participar plenamente en sus sociedades. Igualmente, el CAD constituye el órgano de mayor autoridad en materia de criterios de política de cooperación al desarrollo. Los criterios de contabilización de la Ayuda Oficial al Desarrollo proporcionados (AOD) por el CAD son los aceptados por los principales países y organizaciones donantes.
24.2.2 Conceptos y definiciones básicas sobre cooperación del CAD
a) Ayuda alimentaria de emergencia: las contribuciones en efectivo para la compra de productos alimentarios. Las entregas de productos intermedios, tales como productos de alimentación animal y medios de producción agrícola (granos, semillas), siempre que estos productos se suministren en el marco de programas de ayuda alimentaria del donante.
b) Ayuda alimentaria: consiste en la aportación de productos alimentarios a países en desarrollo con inseguridad alimentaria, para potenciar el autoabastecimiento y con vistas a garantizar su seguridad alimentaria, como base de su proceso de desarrollo. Se consideran ayuda alimentaria las entregas de víveres destinados a la alimentación humana efectuados en el marco de Programas nacionales o internacionales.
c) Ayuda de emergencia: tiene como finalidad asistir a los afectados por catástrofes humanas (guerras, revueltas) o naturales (terremotos, sequías, plagas…) mediante el envío de bienes y equipos de primera necesidad (medicinas, alimentos, ropa, materiales de socorro...). Para que una donación pueda ser considerada como Ayuda de Emergencia, ésta debe ser una respuesta a una situación anormal, que esté provocando grandes sufrimientos humanos a la población, y a la que el Gobierno beneficiario no pueda hacer frente con sus propios recursos.
d) Cooperación bilateral: es aquella que un país donante efectúa directamente con un país en desarrollo o con una organización privada internacional que opera en los países en desarrollo. La cooperación bilateral procede de fuentes gubernamentales, realizándose mediante donaciones o créditos, no sólo de Gobierno a Gobierno sino también hacia beneficiarios institucionales privados de los países en desarrollo.
e) Cooperación científica: es la actividad que tiene como objetivo el fortalecimiento de las capacidades endógenas para la producción científica, así como para la asimilación, difusión y transferencia de tecnología. Estos objetivos implican acciones de cooperación en el campo de las infraestructuras, de los recursos humanos, del marco institucional y de las políticas científicas, tecnológicas y para el fomento de la innovación.
f) Cooperación cultural: tiene como objetivo esencial el proporcionar a los ciudadanos de los países en desarrollo, los medios o la formación de base adecuada para favorecer el desarrollo de su personalidad. Comprende, entre otras, la cooperación dirigida a proporcionar libros y periódicos, a la creación y funcionamiento de bibliotecas, a la organización de seminarios y estudios filosóficos y humanistas y a la conservación del patrimonio cultural del país beneficiario. Por el contrario, no se considera cooperación cultural a los gastos realizados para realzar el prestigio del país donante, ni si esa cooperación está destinada a promover las relaciones mutuas en general o el intercambio cultural entre dos países.
g) Cooperación multilateral: es la efectuada a través de una organización clasificada como multilateral por el CAD.
h) Cooperación técnica: es toda actividad financiada por un país donante cuyo objetivo básico sea elevar el nivel de conocimiento, la cualificación, la capacidad productiva de la población de los países en desarrollo, es decir que acreciente el stock de capital intelectual de ese país o su aptitud para utilizar más eficazmente su dotación de factores.
24.2.3 La UE: principios generales de la política de desarrollo
24.2.3.1 Fundamento jurídico
Hasta la entrada en vigor del Tratado de la UE de 1 de noviembre de 1993, la CE no disponía de un fundamento jurídico específico para su política de desarrollo, en consecuencia, ésta se basaba en diferentes artículos del
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Tratado que en ningún caso hacían mención concreta de la política de desarrollo sino designaban algunos instrumentos sueltos. A partir del Tratado de la UE se incluyeron las disposiciones que se refieren específicamente a la política de desarrollo y que están recogidas en los arts. 177 a 181.
24.2.3.2 Objetivos
a) Un desarrollo económico y social sostenible de los países en desarrollo y, particularmente, de los más desfavorecidos
b) Inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial c) Reducción de la pobreza en los países en desarrollo d) Consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales en los países en desarrollo
La inclusión de las disposiciones relativas a la política de desarrollo en el Tratado es políticamente significativa, ya que así dicha política queda establecida como comunitaria de pleno derecho. Aparte de formular los objetivos generales de la política de desarrollo, dichas disposiciones atribuyen a la CE y a los Estados miembros tres nuevas obligaciones:
a) Deberá tenerse en cuenta los objetivos de la política de desarrollo en las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo
b) Deberán coordinarse las políticas en materia de cooperación al desarrollo y a concertar sus programas de ayuda
c) En el marco de sus respectivas competencias, deberán cooperar con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes
La aplicación de la política de desarrollo de la UE se articula en torno a dos ejes:
a) Por una parte, acuerdos en el ámbito regional por los que se conceden ciertos privilegios b) Por otra, acciones en el ámbito mundial
24.2.3.3 Acuerdos regionales
Entre ellos figuran el Convenio de Lomé con 71 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), así como acuerdos con los países del Magreb (Argelia, Túnez y Marruecos) y del Mashreq (Egipto, Jordania, Siria y Líbano).
Esta política regional presenta algunos rasgos que pueden resumirse como sigue:
a) Los acuerdos cubren todas las formas de acción (comerciales, técnicas, financieras, culturales y, en los acuerdos más recientes, diálogo político)
b) Forman parte de Tratados internacionales ratificados por los diferentes parlamentos c) Los países beneficiarios deciden por sí mismos acerca de la utilización que quieren hacer de los diferentes
instrumentos de cooperación que tienen a su disposición d) Ese tipo de cooperación se propone a los países en desarrollo de regiones geográficas determinadas
24.2.3.4 Acciones en el ámbito mundial
Comprenden los acuerdos comerciales de diferentes tipos con los países de América Latina y de Asia, el sistema comunitario de preferencias arancelarias generalizadas, la asistencia financiera y técnica a los países en desarrollo de América Latina y Asia, la ayuda alimentaria, los fondos especiales y la lucha contra el hambre en el mundo. Así pues, estas acciones comprenden por un lado, una cooperación que interesa a muchos países en desarrollo o a todos ellos y, por otro, los instrumentos específicos de cooperación que permiten establecer relaciones adecuadas con cada país y con ciertos grupos de países de ambos continentes.
La política de desarrollo de la UE es, en suma, una combinación de acuerdos regionales y acciones mundiales. Ello responde a la lógica trazada por el Tratado CE, que establecía relaciones privilegiadas con los países y territorios de ultramar vinculados a la CE por la geografía o el pasado histórico, y también a la lógica de la evolución económica reciente, que exige a la UE no excluir a nadie de sus relaciones.
24.2.3.5 Prioridades en la política del desarrollo
La cooperación de la UE considera que la ayuda no puede paliar la ausencia de políticas internas adecuadas, pero que, sin embargo, su eficacia queda multiplicada si se utiliza como incentivo para la aplicación de reformas económicas y políticas.
La política comunitaria de desarrollo proporciona, por consiguiente, prioridad a las acciones que favorecen las reformas internas en los países en desarrollo, sobre la base de los cuatro ejes definidos por el Tratado de Maastricht: desarrollo de la democracia, desarrollo económico y social, inserción en la economía mundial y lucha contra la pobreza. Por lo demás, se hace hincapié en la situación alimentaria, especialmente en el África Central y en el Cuerno de África y en la necesidad de prestar mayor atención a los aspectos de medio ambiente y a los esfuerzos de integración regional.
Las prioridades geográficas son:
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a) El refuerzo de la cooperación con el Sur con los países ACP signatarios del Convenio de Lomé y, en particular, con los Países Menos Adelantados (PMA)
b) La consolidación de la presencia de la UE en el Oriente Medio y en el Magreb, en el Golfo, en Asia y en América Latina
Aunque la incorporación a la UE de los países de Europa central ha desplazado estas prioridades.
Estas orientaciones políticas han tenido claro reflejo en distintas iniciativas de la UE en materia de política de desarrollo. Así, los nuevos acuerdos euromediterráneos persiguen también potenciar las relaciones comerciales con la región mediterránea y hacen hincapié en consideraciones ambientales. De igual forma se refleja una creciente preocupación por los derechos humanos, el buen gobierno, la cooperación regional y la protección del medio ambiente.
24.2.3.6 El Sistema Comunitario de Preferencias Generalizadas
El concepto de preferencias arancelarias surgió de las dificultades que tienen los países en desarrollo para vender sus productos en los mercados de los países industrializados. Resultado de los trabajos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de 1970, el sistema tiende a favorecer la industrialización de los países en desarrollo mediante un régimen aduanero particular, integrado por reducciones y supresiones de derecho de aduana para productos industriales acabados o semiacabados y algunos productos agrícolas.
24.2.3.7 Ayuda financiera y técnica
Tiene como objetivos mejorar las condiciones de vida, especialmente en las zonas rurales, y mejora de la seguridad alimentaria en los países más pobres de Asia y América Latina (ALA) que no son signatarios del Convenio de Lomé o de los acuerdos de cooperación con los países mediterráneos.
Las medidas destinadas a conseguir estos objetivos son:
a) La financiación de proyectos y programas de acción, fomento de la cooperación económica b) La defensa de los derechos humanos c) El apoyo a los procesos de democratización d) El fomento de una administración eficaz y justa e) La protección del medio ambiente f) La liberalización del comercio g) El apoyo a los esfuerzos orientados a una integración regional y subregional entre países en desarrollo h) El fomento de las pequeñas empresas y fomento del diálogo intercultural
El carácter evolutivo del diálogo político de la UE con los países ALA y una mejor coordinación de las ayudas con otros donantes multilaterales y bilaterales han permitido un uso más eficaz de los recursos financieros disponibles. En los últimos años, la UE se ha convertido en un socio importante de los países ALA mediante la promoción de la reforma de sus políticas, la prestación de asistencia para luchar contra la pobreza en las zonas urbanas y rurales, el apoyo a la empresa privada y las PYME, el fomento de nuevos flujos financieros privados desde Europa, el apoyo a las «redes nacionales de seguridad social» durante el ajuste y el proceso de transición y la promoción y la participación de las organizaciones de base en los programas de ayuda y reconstrucción.
La cooperación con los países ALA ha hecho igualmente hincapié en la igualdad entre los sexos y el papel de la mujer en el desarrollo, así como, a un nivel más general, en la necesidad de respetar los derechos humanos básicos y las libertades civiles, las reformas constitucionales, la consolidación del proceso de democratización y la forma de los sistemas legales y judiciales nacionales. De hecho la responsabilidad pública (código de conducta), el buen gobierno y el respeto al Estado de Derecho por parte de los países ALA han sido una condición previa fundamental para el diálogo fructífero y para la movilización de los recursos financieros comunitarios para apoyarlos.
Los países ALA y de la Cuenca del Mediterráneo y Sudáfrica están incluidos en el instrumento financiero EC-Investment Partners (ECIP)3. Este instrumento está destinado a fomentar las inversiones, ventajosas para ambas partes, de empresas comunitarias, en particular en forma de empresas conjuntas (joint ventures) con empresas locales en los posibles países beneficiarios. Las empresas pequeñas y medianas disfrutan de un acceso prioritario.
24.2.3.8 La ayuda humanitaria
El objetivo general de la ayuda humanitaria es ayudar a las poblaciones de países terceros, en particular las más vulnerables y, como prioridad, el de los países en vías de desarrollo. La ayuda se realiza mediante la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria de Urgencia (ECHO). Aproximadamente un 50% de las ayudas es distribuido por organizaciones no gubernamentales (ONG) y otro 24% por los organismos de la ONU.
3 Socio financiero de la UE.
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24.2.3.9 Alimentos y seguridad alimentaria
Se centra en la necesidad de una solución sostenible a largo plazo al problema de la inseguridad alimentaria y hace énfasis en la importancia de las operaciones de desarrollo destinadas a estimular la producción y los intercambios locales.
Para el desarrollo de este objetivo la UE puede prestar apoyo a los sistemas nacionales de alerta y ayudar a fortalecer los sistemas internacionales de alerta relacionados con la situación alimentaria en los países en vías de desarrollo.
La ayuda debe integrarse en todo lo posible en las políticas de desarrollo, en particular aquellas relativas a la agricultura y a los agroalimentos, y en las estrategias alimentarias del país interesado. La concesión de ayuda dependerá, en su caso, de:
a) La ejecución de proyectos de desarrollo plurianuales a corto plazo b) Las operaciones sectoriales y programas de desarrollo c) Como prioridad, aquellos que promuevan una producción de alimentos y la seguridad alimentaria sostenible a
largo plazo en los países receptores dentro del marco de una estrategia y una política en materia de alimentos
24.3 La cooperación en el mundo de hoy Existe en la actualidad un importante déficit de desarrollo económico y social que implica un considerable déficit de desarrollo humano, y una creciente marginación de sectores sociales no sólo en el Sur sino también en el Norte. Esto constituye un flagrante contrasentido ya que, como se señala con frecuencia, cuando la humanidad ha alcanzado un grado de conocimientos técnicos y de medios económicos con los que se podría erradicar la pobreza y contrarrestar los déficits de desarrollo, es, precisamente, cuando la pobreza y el subdesarrollo se hacen patentes de manera más visible.
Como consecuencia también de las transformaciones mundiales es necesario poner de relieve que, en el marco de globalidad e interdependencia en el que actualmente nos encontramos, los problemas que se derivan del subdesarrollo afectan cada vez en mayor medida al planeta en su conjunto, es decir, que impactan no sólo en las naciones en desarrollo sino también en las naciones desarrolladas. Estos problemas que alcanzan al Sur pero también al Norte, aunque sus efectos se manifiesten de distinto modo en cada lugar, están aumentando progresivamente. Puede señalarse, como ejemplo, la pobreza con todas las secuelas que trae consigo las cuales están vinculadas con el deterioro del medio ambiente que afecta a su vez a los países desarrollados, con el crecimiento desordenado de la población mundial y los desequilibrios demográficos que ello provoca, con epidemias generalizadas que amenazan también a la salud de los países ricos, con las crecientes presiones migratorias sobre el Norte o con el aumento de situaciones que favorecen objetivamente el estallido de conflictos y enfrentamientos armados, en sus distintas formas, por no mencionar a la mayor de todas: el terrorismo.
En un mundo interdependiente el fundamento principal de la cooperación al desarrollo es que los problemas que afectan al Sur inciden sobre la sociedad global en su conjunto, de la que también forma parte el Norte, y que dichos problemas, cada vez en mayor medida, tienen raíces comunes por lo que se impone una estrategia concertada para hacerles frente. Esa estrategia coordinada que ha de estar dirigida, en lo posible, a las causas de los problemas ha de constituir la base de la cooperación al desarrollo en el futuro inmediato.
Desde la anterior perspectiva que supone, a su vez, una toma de posición implícita en relación con el modelo de relaciones Norte-Sur, uno de los principales objetivos de la cooperación al desarrollo será tender puentes que sirvan de nexo entre las múltiples facturas sociales que actualmente se producen para articular respuestas conjuntas a los problemas que los originan. En un entorno en rápida transformación, en el que constantemente aparecen problemas derivados de nuevas formas de exclusión, se requiere un esfuerzo internacional concertado para ir dando a los mismos respuestas concretas a partir de una visión de conjunto capaz de contemplar las raíces de los problemas en su contexto general.
Una visión rápida del panorama actual en cooperación al desarrollo desde una perspectiva global nos la aporta el Informe 2011 del PNUD: “Las proyecciones sugieren que si seguimos ignorando los graves riesgos ambientales y las profundas desigualdades sociales pondremos en serio peligro las décadas de avances permanentes de la mayoría de los pobres del mundo, e incluso se podría revertir la convergencia mundial del desarrollo humano. Será imposible profundizar los extraordinarios avances conseguidos en desarrollo humano si no se toman medidas audaces para
reducir tanto los riesgos ambientales como la desigualdad”. Y añade que “Las enormes diferencias de poder son las
que determinan este patrón”.
24.4 La política de cooperación al desarrollo de la UE por Francesc GRANELL Pese a que el Tratado de Maastricht establece la necesidad de coordinar las acciones de cooperación al desarrollo dentro de la UE, hoy por hoy ésta cuenta con 26 políticas oficiales en este campo, como de hecho se reconoce en el amplio informe preparado por la Comisión para la Asamblea de la ONU de diciembre de 2005, en la que se comprometieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el horizonte temporal de 2015. En este artículo se
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analiza la política de cooperación del desarrollo de los países miembros de la UE, así como los esfuerzos que realiza la Comisión para dotar de entidad a la política comunitaria en este campo, en la idea de que una mejor coordinación y complementariedad de las políticas nacionales mejoraría notablemente el impacto de la acción comunitaria y la visibilidad de la ayuda prestada.
24.4.1 Una Unión con 26 políticas
Después de una amplia consulta a Gobiernos, sociedad civil y numerosos actores europeos y extraeuropeos formulada por la Comisión en 2005 está cada vez más claro que una «auténtica política coordinada» de cooperación al desarrollo es un deseo ampliamente compartido por los ciudadanos de la UE. Por eso la Comisión BARROSO ha impulsado un «consenso europeo » que, aprobado por el Consejo en noviembre de 2005, dará una imagen bastante más unificada que la que actualmente existe.
Hoy por hoy sigue tratándose de una aspiración. Pese a la necesidad de coordinación identificada en el Tratado de Maastricht con respecto a las acciones de cooperación al desarrollo, la UE cuenta con nada menos que 26 políticas oficiales en este campo como de hecho reconoce el amplio informe preparado por la Comisión en preparación de la Asamblea del Milenio +5 que en septiembre de 2005 ha convocado en Nueva York a la mayoría de los miembros de la ONU que en el 2000 se comprometieron con los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el horizonte temporal de 2015.
Los europeos, por su parte, dan soporte pecuniario a miles de esfuerzos solidarios de ONG y de entidades subestatales de todo tipo que tratan de ayudar a los países pobres o a las poblaciones de estos países pobres a salir de su situación de pobreza. Si se compara este esfuerzo pecuniario con el montante global que destinan a tal actividad los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD) la posición que ocupa la UE es preponderante.
En 2004 el total ascendió, según datos del CAD, a 78.600 millones de dólares de los cuales 42.900 millones (un 55% del total) tuvieron su origen en los 15 Estados de la UE que eran a su vez miembros del mismo4 en tanto que 19.000 provenían de EE.UU. y 8.850 del Japón que son, por este orden, los dos primeros donantes individualizados. Ambos se ven seguidos a muy corta distancia por Francia que es, con unos 8.500 millones, el primer donante europeo.
La ayuda al desarrollo canalizada colectivamente a través de la Comunidad Europea por sus Estados miembros se situó, en 2004, en los 8.600 millones de dólares. Esto quiere decir que la Comunidad Europea como tal administra el 20% de los recursos que los ciudadanos de la UE ponen a disposición de los países en desarrollo y quiere decir también, a sensu contrario, que el restante 80% es canalizado a través de vías bilaterales o a través de organismos internacionales, financieros o no financieros, de los que los países europeos forman parte y respecto a los cuales aportan unos recursos muy superiores a lo que es su participación en el producto mundial bruto5.
Para explicitar esta división de canales de ayuda, y usando el caso español, puede verse, de acuerdo con los datos del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), que el 59% de la española se canaliza a través de acciones bilaterales del Gobierno o del resto de actores de desarrollo previstos en la Ley de Cooperación. Un 7,5% del total consiste en las aportaciones españolas al Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el 19,5% viene dado por las aportaciones a la parte del presupuesto general de la UE que se dedica a la cooperación al desarrollo, el 10% lo integran las aportaciones a las ventanillas normales y blandas de las instituciones internacionales de carácter financiero (BIRF, BID, etcétera) y el 4,5% restante se entrega al sistema de Naciones Unidas y a otras instituciones internacionales no financieras para sus tareas de ayuda al —en expresión de Alfred SAUVY— Tercer Mundo.
Las «peculiaridades» de la ayuda española al desarrollo no han cambiado fundamentalmente en los últimos años como tampoco lo han hecho las del resto de los Estados miembros de la UE a pesar de las críticas formuladas por el CAD o por las ONG de desarrollo al respecto.
Esto significa que cuando hablamos de política de cooperación al desarrollo de la CE no podemos olvidar que ésta es solamente una parte —y no la principal— de lo que los europeos dan a favor de los países pobres lo cual no es, desde luego, extraño si pensamos que tanto el Tratado de Maastricht como el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa —en incierto proceso de ratificación tras los «noes» francés y holandés— reconocen que dicha política comunitaria es complementaria de la que llevan a cabo los Estados miembros de la UE.
4 Los diez Estados que en mayo 2004 ingresaron en la UE no son todavía miembros del CAD. De hecho han tenido, desde que
cayera el muro de Berlín y hasta ahora, una muy escasa predisposición a ayudar a los países pobres. El principal donante de entre ellos es Polonia cuya AOD ascendió, en 2004, a 124 millones de dólares tras haber contribuido a su parte de ayuda al desarrollo en el presupuesto general de la UE. Esta cifra no representa, ni siquiera, el 10% del monto de la española. 5 Ello es especialmente cierto respecto a las instituciones de Bretton Woods en donde el sistema de cálculo de cuotas
establecido a finales de la Segunda Guerra Mundial sobrevalora el peso de los países europeos en el conjunto mundial. Valga como ejemplo que hasta la corrección por Hong Kong, China tenía una cuota inferior a la de Holanda.
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Dicho esto, debe quedar claro, además, que los diferentes Estados miembros tienen un muy diferente grado de «sensibilidad» respecto a lo que dan o deben dar a los países pobres. A los europeos nos gusta subrayar que el esfuerzo de ayuda de los EE.UU. es de solamente el 0,16% de su Renta Nacional Bruta y el del Japón del 0,19%. Por el contrario los 15 países de la Unión miembros del CAD están a un nivel promedio del 0,36% y en el Consejo Europeo de Barcelona de 2002, previo a la Conferencia de Monterrey sobre Financiación del Desarrollo, la UE se comprometió a avanzar hacia el 0,39% en 2006. Esto exigirá un considerable esfuerzo por parte de algunos de los Estados miembros menos magnánimos respecto a los países en desarrollo y de todos los nuevos miembros de la UE, muy alejados de tal objetivo sin excepción alguna.
Entre los Estados miembros Suecia, Dinamarca, Holanda y Luxemburgo sobrepasan ampliamente el mítico objetivo del 0,7% mientras que Italia, Grecia, España y Austria quedan muy abajo en el ranking de donantes en términos de porcentaje de la Ayuda Oficial al Desarrollo en relación a su nivel de renta.
Las estadísticas del CAD ponen, por otra parte, de manifiesto que además de un muy diferente nivel de esfuerzo en ayuda al desarrollo, cada uno de los Estados miembros tiene orientaciones geográficas distintas para su ayuda, en función tanto de su historia como del peso de su opinión pública y, ¿por qué no reconocerlo?, del peso de sus intereses comerciales y de sus inversiones internacionales. Superfluo es referirse aquí a la proclividad francesa respecto a los países francófonos, a la británica respecto a la Commonwealth o a la de los países ibéricos respecto a Latinoamérica y al Mediterráneo (ello ha repercutido en la orientación de la acción externa de la UE tras cada una de las ampliaciones).
Algunos miembros de la UE tienen, además, una gran proclividad a realizar contribuciones voluntarias a las ventanillas blandas de ciertos organismos financieros internacionales y a agencias de Naciones Unidas implicadas en la provisión de «Bienes Públicos Globales» y en impulsar la consecución de los «Objetivos de Desarrollo del Milenio». Hay también notables diferencias respecto al grado de apertura a los emigrantes externos que muestran los países comunitarios (incluso dentro de los límites establecidos por Schengen) y respecto al volumen de inversiones privadas que sus empresas trasnacionales canalizan hacia el Tercer Mundo en esta difícil compaginación entre los objetivos de los Gobiernos receptores y los deseos de los accionistas de tales empresas multinacionales siempre presentes.
Todo ello sirve para confirmar que, lejos de poder hablar de una política comunitaria de cooperación al desarrollo, mejor debería hablarse de 26 políticas, lo cual no ayuda, por descontado, a que la UE pueda tener el peso estratégico que, de actuar conjuntamente, podría llegar a alcanzar como potencia civil mundial de primer orden. Es obvio que la falta de una acción común resulta todavía más flagrante en otros ámbitos como en el monetario en el que la existencia del euro debería haber generado importantes cambios en la posición comunitaria en el FMI y en otros foros. Ahora bien, en el terreno de la cooperación al desarrollo numerosas propuestas de la Comisión y resoluciones del Consejo de Ministros han concordado, a lo largo de muchos años, en que a través de una mejor coordinación y complementariedad de las políticas nacionales mejoraría notablemente el impacto de la acción comunitaria en el Tercer Mundo y la visibilidad de la ayuda prestada.
El informe de la Comisión de julio de 2005 reitera, una vez más, esta idea y el actual comisario de Desarrollo y Acción Humanitaria en la Comisión Barroso, el belga Louis MICHEL, confía en que el Consejo permitirá nuevos avances en este sentido tras confirmar la comunicación elaborada por la Comisión en respuesta a la mencionada consulta.
24.4.2 La progresiva definición de «una» política comunitaria
Las ambiciones de quienes quieren una Europa que ofrezca una imagen global frente al mundo han presionado siempre a favor de la existencia de una «auténtica» política comunitaria de cooperación al desarrollo que no sea la simple adición de las políticas nacionales sino que tenga un valor añadido extra a la mera suma de las acciones de cada uno de los Estados miembros.
Es por esto por lo que ya desde sus orígenes en los años 1950 y más específicamente desde su primera ampliación con el ingreso del Reino Unido en 1972-1973, la Comunidad ha tratado de generar una política de cooperación autónoma, si bien respetando el hecho de que ésta sea solamente «complementaria» a la que llevan a cabo los Estados miembros. El proceso para llegar a esa política comunitaria no ha sido fácil y ha resultado, además, lento y trabajoso pese a que la opinión pública europea —según ha detectado reiteradamente el Eurobarómetro— ha estado siempre a su favor. Los inputs que se han ido acumulando para que la política comunitaria fuera articulándose hasta llegar a su actual nivel de «universalidad geográfica» y de «sofisticación en instrumentos y agenda» han respondido a circunstancias históricas y a situaciones muy variadas que se reseñan a continuación.
24.4.2.1 La primera etapa: el peso del pasado colonial
Los primeros mimbres con los que se contó para abordar una política comunitaria fueron dos:
a) La política comercial común, que permitió ir definiendo un acceso diferenciado preferencial para las exportaciones de ciertos países pobres
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b) La tozudez de Francia que insistió en «comunitarizar» parcialmente las ayudas financieras y técnicas que venía otorgando a sus colonias africanas desde antes de iniciarse el proceso integrador europeo.
Fue, efectivamente, Francia quien planteó, tardíamente en el curso de las negociaciones para la elaboración del Tratado de Roma —en Venecia, en 1956—, la idea de asociar a los territorios coloniales de ultramar a la futura Comunidad. Alemania, que en principio se oponía a tal iniciativa —pues no en vano había perdido sus colonias tras la Primera Guerra Mundial— debió inclinarse ante la postura francesa, que estaba apoyada por Bélgica, Italia y Holanda que tenían, a su vez, territorios de Ultramar que proponer.
Es así cómo se decidió elaborar la parte IV del Tratado de Roma referida a la asociación de 31 territorios y países de Ultramar y que regulaba las relaciones comerciales entre ellos y la Comunidad y definía el principio del establecimiento de una contribución financiera comunitaria a las inversiones públicas en estos países. Ésta fue la base del primer Fondo Europeo de Desarrollo (FED) que se dotó —al margen del presupuesto regular de la Comunidad— con aportaciones directas de los Estados miembros hasta un total de 581,3 millones de «unidades de cuenta» y con una clave de reparto diferente.
Ello significa que la cooperación al desarrollo no formaba parte del diseño inicial de la Comunidad Económica Europea y que tal cooperación, geográficamente muy limitada, sólo se introdujo poco antes de la firma del Tratado en Roma. Esto resulta, por otra parte, bastante lógico si pensamos que a mediados de los años 1950 los conceptos de ayuda internacional estaban aún muy poco vertebrados, lo cual venía corroborado por el hecho de que el Banco Mundial —creado por las presiones de KEYNES ante el triunfo del plan WHITE norteamericano en Bretton Woods— se había preocupado hasta entonces mucho más de la reconstrucción de los países europeos que de ayudar a países pobres.
La mayoría de los 31 países y territorios asociados a la CEE accedieron a la independencia y, salvo Guinea, los 18 nuevos Estados independientes —todos ellos francófonos excepto Somalia— solicitaron entablar negociaciones para la firma de un acuerdo de asociación que consolidara la relación privilegiada con la Comunidad, que habían obtenido a través de la parte IV del Tratado de Roma. Esto llevó al primer convenio de Yaundé que estuvo en vigor de 1965 a 1970. Su correspondiente FED (el II) recibió una dotación de 730 millones de unidades de cuenta (de los que 64 lo fueron a través del Banco Europeo de Inversiones —BEI—). El régimen de acceso comercial era favorable, también, a los países asociados, pero lo más importante fue la creación de instituciones comunes que, con los cambios a que ha obligado el tiempo, subsisten todavía hoy como instituciones paritarias del acuerdo de partenariado de Cotonou, que es ahora el que vincula a la UE con sus asociados. Al margen de este grupo, nueve territorios de Ultramar (PTOM) siguieron beneficiándose de un régimen de asociación y ayudas del FED.
Tras las ampliaciones de la Comunidad, los Países y Territorios de Ultramar (PTOM) son hoy 20 territorios dependientes de Francia, Reino Unido, Dinamarca y Holanda. Debe tenerse en cuenta, además, que a mediados de los años 1960 la cooperación al desarrollo se había empezado a poner de moda en razón de:
a) Las demandas formuladas por los países que habían accedido a la independencia b) Por la cristalización de las ideas de los países no alineados c) Por el hecho de que la Guerra Fría estimulaba el que las principales potencias se mostraran predispuestas
a ayudar a los pobres a que se alinearan en su bando.
Desde un punto de vista multilateral, la introducción de la parte IV del GATT, por la que no se esperaba reciprocidad de los pobres, y el establecimiento de la UNCTAD tras la conferencia de Ginebra de 1964, así como otras iniciativas de ciertas agencias de Naciones Unidas, el establecimiento de los “Decenios para el desarrollo” y la aparición de nuevas instituciones financieras de desarrollo constituyeron un caldo de cultivo al que la Comunidad de «Seis» no podía permanecer indiferente. Sobre todo si se tenía en cuenta que Europa se había recuperado de los horrores y destrucciones de la Segunda Guerra Mundial superando el negro período en que sólo levantó cabeza como consecuencia del Plan Marshall y del esfuerzo intraeuropeo de cooperación a través de la OECE y la UE de Pagos.
El paso a un segundo convenio de Yaundé entre los «Seis» y los países EAMA y su correspondiente III FED (1970-1975) tuvo que afrontar dificultades, pues tanto Alemania como Holanda mostraron un gran desinterés por continuar con el sistema, debido a que el «retorno» que sus empresas obtenían de las licitaciones abiertas con cargo al FED era muy bajo a tenor de los ligámenes de las empresas de estas ex colonias con las antiguas metrópolis. Desde un punto de vista político, el convenio de Yaoundé suscitaba recuerdos neocoloniales y los panafricanistas no veían interesante mantener un trato más favorable en favor de solamente algunos de los países africanos.
Fue en base a estas críticas por lo que sendos acuerdos de asociación se firmaron, también, con Nigeria (que no llegó a aplicarse por la guerra de Biafra) y con tres países Este-africanos (convenio de Arusha, 1969, con Kenia, Uganda y Tanzania). A diferencia del convenio de Yaundé, estos dos no incluían ayuda financiera y técnica y se limitaban a establecer una serie de elementos de preferencia comercial y algunos elementos de relación institucional.
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24.4.2.2 Los primeros balbuceos hacia la mundialización de la ayuda comunitaria: SPG, ayuda alimentaria, acciones ONG y ampliación del número de países ACP asociados
A estos instrumentos de cooperación, geográficamente limitada a las antiguas colonias y a los territorios de Ultramar todavía dependientes, vinieron a unirse a finales de los años 1960 y principios de los 1970 otros dos instrumentos de cooperación con cobertura para todos los países en desarrollo:
a) La ayuda alimentaria financiada a través del presupuesto general de las Comunidades Europeas (y no del FED)
b) El esquema comunitario de preferencias generalizadas en favor de las manufacturas del Tercer Mundo (SPG)
La ayuda alimentaria empezó en 1968 como consecuencia de las obligaciones que la Comunidad contrajo al adherirse al Convenio Internacional de Cereales y Ayuda Alimentaria, firmado en 1967. Desde entonces, y con las correspondientes modificaciones dictadas por el cambio de las circunstancias internacionales y las modificaciones de la política agrícola común, la ayuda alimentaria está plenamente incorporada al panel de instrumentos comunitarios habiendo llegado, en algunos momentos, a representar el 25% del esfuerzo de cooperación al desarrollo. Desde 1996 se ha convertido formalmente en un mecanismo para lograr la seguridad alimentaria de los países en desarrollo, algo que cae muy lejos del mero suministro de excedentes alimentarios comunitarios —que era la concepción prevista en los años 1960— y que en determinados casos desincentivaba la producción local de alimentos, agravando la dependencia alimentaria externa.
Recuerdo perfectamente las discusiones que teníamos mensualmente en el Comité de Ayuda Alimentaria que presidí durante bastante tiempo. La Comisión trataba de proponer ayudas que no desincentivaran las producciones locales pero algunos Estados miembros insistían machaconamente en que se dieran ayudas a ciertos países de su «órbita» y se obstinaban en que la Comunidad entregara ciertos productos que eran, precisamente, los que ellos tenían en excedente exportable.
El establecimiento del esquema comunitario de Preferencias Generalizadas en favor de las manufacturas del Tercer Mundo fue, por otra parte, una aplicación directa de la competencia comunitaria en materia de política comercial y que hasta la puesta en marcha de las decisiones de la UNCTAD, en 1971, sólo había encontrado acogida en la Comunidad respecto a los países asociados cubiertos por la parte IV del Tratado de Roma. El esquema fue, y es, en cambio un mecanismo autónomo en favor de los países en desarrollo que sigue existiendo tras haber sufrido, esto sí, una serie de modificaciones. Las reducciones arancelarias derivadas de las rondas multilaterales del GATT (hoy OMC) han reducido el arancel externo común en su nivel de «cláusula de la nación más favorecida» y ello ha provocado una erosión en el significado de la preferencia.
Con la mirada puesta en la que debía ser su primera ampliación (tras el Tratado ampliatorio de Luxemburgo de 1972 que abriría las puertas comunitarias a Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda en 1973) y en vista del debate entre Francia —que quería seguir con un sistema de asociación— y Alemania y Holanda —que preferían mundializar el esfuerzo de cooperación más allá de lo que ya significaban la ayuda alimentaria y el SPG— la Comisión presentó su primer memorándum sobre la política de desarrollo. En él defendía el régimen de asociación pero abría prudentemente la puerta a otros países no asociados si bien con una cooperación financiera y técnica que de momento se circunscribiría a acciones de promoción comercial y de cooperación regional entre países en desarrollo.
Este memorándum y su plan de acción hicieron posible que la cumbre de París de octubre de 1972 —en que se reunieron los jefes de Estado y de Gobierno de los Seis y los países candidatos a la primera ampliación —que ya habían firmado sus actas de adhesión aceptando el «acervo comunitario»— decidiera que la Comunidad fuera creando progresivamente una política de cooperación al desarrollo a escala mundial. El establecimiento de la posibilidad de que las ONG europeas de desarrollo obtuvieran cofinanciación con cargo al presupuesto comunitario —desde 1976— para llevar a cabo acciones de cooperación en cualquier país en desarrollo rompió en parte, también, el monopolio de las antiguas colonias en su acceso a los fondos comunitarios aunque el lastre del pasado colonial siguió siendo fundamental en el conjunto de las acciones comunitarias.
El área de las ONG fue de las primeras de las que me hice cargo cuando llegué a Bruselas en 1989. El «movimiento ONG» estaba entonces muy poco desarrollado en España, si exceptuamos algunas ONG de la Iglesia activas en el Tercer Mundo a través de las Misiones y de la ayuda alimentaria. Recuerdo la labor de difusión de las cofinanciaciones comunitarias que hice en España y la contribución a la creación de plataformas de ONG hoy perfectamente arraigadas contando para ello con la colaboración de dos funcionarios españoles, Germán GRANDA y Orlando PALEO, y con el esfuerzo de Lluís MAGRIÑÀ, entonces director de Intermón, que desde el ingreso de España a la Comunidad se había incorporado al Comité de Enlace de las ONG.
En aplicación de las opciones abiertas en favor de los países pobres de la Commonwealth por el tratado de ingreso a la Comunidad de Gran Bretaña, Irlanda, Noruega y Dinamarca (nunca ratificado por Noruega) y tras un amplio debate entre países francófonos y anglófonos, se concluyó el primer convenio de Lomé entre 46 Estados de África, Caribe y Pacífico (países ACP) y los nueve Estados miembros de la Comunidad. Además de las ventajas comerciales y de la cooperación económica y técnica ya antes establecidos en Yaundé, el nuevo convenio introdujo
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el Stabex como mecanismo de compensación de pérdidas por ingresos de exportación de los países ACP y llevó aparejado el IV Fondo Europeo de Desarrollo de 3.124 millones de unidades de cuenta como subvenciones y de 390 millones para préstamos del BEI. Los Países y Territorios de Ultramar (PTOM), cuyas relaciones exteriores estaban en manos de Francia, Dinamarca, Holanda y Reino Unido, quedaron asociados a la Comunidad a través de una decisión autónoma paralela y recibieron donaciones del FED y préstamos del BEI.
Desde entonces, el convenio de Lomé fue renovándose periódicamente. El IV convenio, establecido para 1990-2000, fue modificado al final de su primer quinquenio de vigencia según se había convenido a través del acuerdo firmado en Mauricio el 4 de noviembre de 1995. El convenio, cuyo octavo FED (1995-2000) fue dotado de 12.967 millones de ECU (unidad monetaria europea) a los que hay que añadir 1.658 millones a través del BEI, fue el último de la serie de Lomé (numerado como IV bis) en torno a los cuales se organizó hasta el 31 de marzo del 2003 lo más sustancial de la cooperación entre los 15 Estados miembros de la UE y 77 países ACP. A partir del 1 de marzo del 2003 es el Acuerdo de Partenariado de Cotonou, firmado en la capital del Benin el 24 de junio del año 2000, el texto fundamental6. Aunque pueda parecer anecdótico esta ubicación fue la tercera opción ya que la capital de Togo era inelegible por falta de un Gobierno democrático y Fiji que debía acoger la ceremonia quedó inhabilitado por el estallido de un inoportuno golpe de Estado. En tiempos de condicionalidad democrática hubiera sido inadmisible simbolizar un acuerdo de partenariado, y en el que la democracia es un aspecto fundamental de la relación, con el nombre de la capital de un país sin democracia.
Siguiendo con la tradición iniciada en 1958, los financiamientos en favor de los países ACP previstos en el acuerdo de partenariado de Cotonou (financiación de ajuste estructural y proyectos nacionales y regionales, etcétera) son cubiertos por el FED que continúa al margen del presupuesto general de la Unión, nutrido por las aportaciones directas de los Estados miembros según un reparto pactado por los mismos. El acuerdo de Cotonou va a estar en vigor 20 años y las financiaciones para el primer quinquenio son cubiertas por el noveno FED que tiene una dotación de 16.000 millones de euros. En el contexto de la discusión sobre las perspectivas financieras 2007-2013 se ha debatido si debía existir un décimo FED al que ya aportarían los Estados miembros ingresados en la UE en mayo de 2004 o bien si el paquete financiero FED pasaría a englobarse en el presupuesto general de la UE. El Parlamento Europeo y la Comisión deseaban que las aportaciones que hoy hace el FED se financiaran a través del presupuesto pero los países ACP consideraban que con ello perderían la especificidad de que han gozado históricamente y que ya está hoy en día bastante amenazada si tenemos en cuenta que con los nuevos parámetros creados por la puesta en marcha de la Organización Mundial de Comercio, el sistema de preferencias comerciales unilaterales previstas en los sucesivos convenios de Lomé va a ser sustituido por un sistema de acuerdos de partenariado económico regionales (APE) previsto en Cotonou. El Consejo Europeo de diciembre de 2005 decidió finalmente la continuidad del FED.
Tal sistema APE se ha empezado a negociar en 2002 y prevé el establecimiento de zonas de libre cambio entre la UE y grupos de países ACP o países ACP individualizados aunque algunos de los que pertenecen a los menos avanzados podrían no estar obligados a otorgar a la UE preferencias inversas. Por otra parte, en el acuerdo de Cotonou se han suprimido dos instrumentos que hasta entonces habían sido emblemáticos de la diferencia de trato respecto a los ACP en relación al resto de países en desarrollo: el Stabex y el Sysmin que han quedado sustituidos por apoyos financieros especiales.
El acuerdo de Cotonou ha creado, por otra parte, el Fondo de Inversiones administrado por el BEI con lo que la UE ha vencido su habitual reticencia a otorgar préstamos reembolsables a los países ACP en base al razonamiento de que ello contribuye a aumentar su endeudamiento.
24.4.2.3 La inclusión de otras áreas mundiales en la ayuda comunitaria al desarrollo
Al margen de la cooperación con los países asociados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) regida por Cotonou y la cooperación con los Países y Territorios de Ultramar dependientes de Francia, Dinamarca, Holanda y Reino Unido, regida por la correspondiente decisión del Consejo de Ministros, la Comunidad inició acuerdos preferenciales con los países mediterráneos en 1969 que han ido posteriormente evolucionando hacia formas de cooperación parecidas al sistema ACP —con sus correspondientes protocolos financieros financiados por dotaciones del presupuesto comunitario y actuaciones del BEI— y que han llegado a constituir un auténtico conjunto coherente a partir de la Conferencia Euromediterránea de Barcelona de noviembre de 1995. Su movilización se realiza en base al reglamento MEDA que —tras una serie de vicisitudes por la disputa greco/turca— quedó aprobado el 15 de julio de 1996. Cubre 11 países del Mediterráneo Sur y los territorios ocupados de Gaza y Cisjordania, si bien el conflicto árabe-israelí dificulta avanzar en la cooperación euromediterránea.
Ni la Cumbre de noviembre de 2005 bajo presidencia del premier británico Tony BLAIR, en Barcelona, ni la primera conferencia de la Alianza de Civilizaciones impulsada por José Luis Rodríguez ZAPATERO, en Baleares, permiten vislumbrar un cambio radical en cuanto a las limitaciones existentes por más que los diez primeros años del proceso
6 El grupo de países ACP está actualmente constituido por 44 países del África subsahariana, 4 países del Índico, 15 Estados del
Caribe y 13 Estados del Pacífico Sur. Cuba forma parte pero no es signataria del acuerdo. Sudáfrica lo ha firmado pero tiene un acuerdo de librecambio individual.
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de Barcelona, promovido por Javier SOLANA cuando era ministro de Asuntos Exteriores y por los comisarios Abel MATUTES y Manuel MARÍN cuando fueron responsable de tal área, haya permitido la creación de un muy amplio tejido de relaciones transmediterráneas de todo tipo.
Las primeras financiaciones para países no asociados y por tanto no cubribles por el FED (los países de Asia y América Latina —comúnmente denominados Países ALA—) sólo encontraron soporte con una dotación geográfica específica que se introdujo en el presupuesto comunitario para el año 1976 con un modesto montante de 20 millones de unidades de cuenta. El comisario de Desarrollo era entonces el francés Claude CHEYSSON. Resulta superfluo, por lo conocido, referirse al papel fundamental que el ingreso de España y Portugal en la Comunidad supuso para la activación de las relaciones con América Latina con la creación, incluso, de instrumentos específicos de cooperación, mayores niveles de financiación y una serie de acuerdos específicos que posteriormente se han ido definiendo con determinados países y grupos de países: Grupo Andino, Mercosur, México y Chile. Cumbres Europa-Latinoamérica-Caribe que mezclan países ACP caribeños y latinoamericanos han venido celebrándose desde la reunión de Río de Janeiro de 1999.
Durante la segunda Cumbre (Madrid, mayo 2002) el Vicepresidente y Comisario encargado de los temas latinoamericanos Manuel MARÍN y el entonces presidente del Banco Interamericano de Desarrollo Enrique IGLESIAS firmaron un acuerdo de cooperación entre la CE y el BID (su texto se incluye en las páginas 399-404 de mi libro citado en la nota preliminar).
Un tema aún no resuelto es el de las ayudas a Cuba como consecuencia de que el nulo avance democrático del régimen salido de la Revolución dio al traste con los esfuerzos realizados por Manuel MARÍN ofreciendo un acuerdo a Cuba16 y frustraron el avance de mi propuesta a Fidel CASTRO —cuando quien esto escribe era director encargado del área caribeña— para conseguir, al menos, que aceptara negociar con la UE su ingreso en el convenio de Lomé al igual que los países de su entorno. He explicado en un artículo de qué forma intenté convencer a CASTRO a unas pocas semanas de que la visita del Papa a La Habana a principios de 1998 hacía pensar que el régimen podría ir democratizándose. Recibido por CASTRO en el Palacio de la Revolución en el contexto de una reunión del Consejo Europeo para el Caribe, convencí al líder cubano que el «nivel democrático» no daba para obtener un acuerdo bilateral pero sí permitiría que Cuba se integrara en el convenio de Lomé dado que muchos países ACP no estaban mucho más adelantados que Cuba en la materia. CASTRO me obsequió con un libro sobre la democracia en Cuba en donde su autor MÉNDEZ explicaba los parámetros de alta escolarización y buen nivel sanitario como definidores de la auténtica democracia, y a continuación le dijo al entonces ministro de Asuntos Exteriores ROBAINA —luego defenestrado por CASTRO tras enterarse de que los países europeos, especialmente el entonces Ministro español de Asuntos Exteriores Abel MATUTES, favorecían su candidatura para sucederle— que si el resto de los países del Caribe formaban parte del acuerdo de Lomé Cuba debía hacer lo mismo. CASTRO mantuvo tal posición durante un tiempo y Cuba llegó a solicitar entrar en las negociaciones del acuerdo que debía suceder al de Lomé, aunque luego abandonó la negociación con ocasión de la posición europea en una de las condenas a Cuba de las Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. En los últimos tiempos las relaciones europeas con Cuba están atravesando un mal momento.
Con respecto a los países asiáticos, las primeras ayudas a la India y a Pakistán constituyeron la base de una política amplia respecto al continente que ha cuajado en un proceso sistemático desde la Asia-Europ Meeting (ASEM) celebrada en Bangkok en 1996. Un tema pendiente es el de la incorporación de India a este proceso global aunque la UE tiene un acuerdo específico con este país. No hay que olvidar respecto a Asia la cautela con que una parte de la industria europea ve la enorme competitividad de las exportaciones de ciertas economías del área y el rápido proceso de crecimiento de tales países tanto desde un punto de vista demográfico, como desde un punto de vista de poder de compra.
La desaparición del Telón de Acero en 1989 impulsó nuevas líneas de universalización de la cooperación comunitaria a través de las ayudas para la transformación sistémica con los países de la Europa Central y Oriental y los países de la antigua URSS y Mongolia, así como con los Balcanes, una parte de las cuales ha cesado a consecuencia de la ampliación comunitaria de mayo de 2004 por haberse pensado como ayudas preadhesión. Un aspecto interesante a resaltar en cuanto a las ayudas para los países del Este es que exigió la inclusión de un nuevo artículo en el Tratado de Ámsterdam (art. 181 A) en complemento a los artículos definidores de la cooperación comunitaria al desarrollo que se habían inscrito en el Tratado de Maastricht (arts. 177 a 181).
Una de las consecuencias colaterales de la caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría fue la creación del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo. La Comunidad Europea como tal pudo por primera vez en la historia ser accionista directo de un banco regional de desarrollo (con el 10% de su capital).
Con respecto a los países del Este hay que recordar que la quinta ampliación de la Unión, en mayo de 2004, ha implicado no sólo que hayan perdido sus ayudas de preadhesión sino que han debido alinearse con las políticas comunitarias de cooperación al desarrollo. Ello les supone un enorme esfuerzo por su escasísimo nivel actual y está, además, poniendo en peligro que la UE en su conjunto alcance los compromisos financieros de ayuda a que se obligó en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002 con vistas a la Conferencia de Monterrey de Financiación para el Desarrollo.
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Paralelamente a este ensanchamiento geográfico hacia la «universalización», la CE ha ido creando líneas presupuestarias temáticas —además de las ya explicitadas de ayuda alimentaria, soporte a acciones de las ONG y de apoyo a países que por no pertenecer al grupo ACP no reciben soporte del FED— para sustentar ciertas actividades y entidades, de acuerdo en muchos casos con las prioridades establecidas en las grandes conferencias internacionales sobre cuestiones de desarrollo (bosques tropicales, democracia, agua potable, SIDA, etcétera). Esta evolución se vio influida decisivamente por la ampliación de la Unión de 12 a 15 miembros, en 1995, como consecuencia de la especial sensibilidad de los países nórdicos por la cooperación con Naciones Unidas y por el peso que sobre las decisiones de la UE han ido teniendo las sucesivas conferencias de Naciones Unidas sobre cuestiones de desarrollo.
Una cuestión sobre la que tengo una vivencia personal directa fue la de creación de la línea presupuestaria —de cobertura universal— para apoyar la cooperación descentralizada. Antes de llegar a Bruselas había sido director general de Promoción Comercial de la Generalitat de Cataluña en el primer Gobierno de Jordi PUJOL y desde tal cargo me había ocupado de intensificar la acción exterior de la Generalitat en todas sus manifestaciones. No comprendía, pues, por qué la Comisión venía cofinanciando acciones de desarrollo a las ONG europeas y no podía, en cambio, cofinanciar acciones que pudieran desarrollar ciudades, regiones, sindicatos, universidades y otros actores potenciales. Como mi jefe de Unidad de ONG era entonces un belga muy comprensivo de la temática de los Gobiernos regionales, se estableció una complicidad que permitió sacar adelante la posibilidad de apoyar la cooperación descentralizada.
24.4.3 La «sofisticación» de la agenda comunitaria de ayuda al desarrollo
La formación de la política comunitaria hay que relacionarla fuertemente con la progresiva ampliación de la agenda para el desarrollo y con la evolución que han experimentado las doctrinas mundiales sobre la eficacia de la cooperación al desarrollo que en un principio se confundían con la mera buena ejecución de proyectos relacionados con obras públicas de diversa índole, industria, educación, etcétera, así como con las dudas sobre el impacto que la financiación exterior podía tener sobre la capacidad de un país para desarrollarse. En la actualidad la eficacia de la ayuda está sometida a análisis mucho más refinados en los que se enfatiza la importancia de la buena gestión por los propios países ayudados y en los que se buscan soluciones a los problemas que padecen los países en desarrollo que antes ni siquiera se consideraban (corrupción, buen gobierno, sector privado...) que, en muchos casos, tienen que ver con crisis globales (cambio climático, enfermedades transmisibles, conflictos, inestabilidad financiera, migraciones, corrupción, barreras al comercio, etcétera).
De cara a todos ellos se requieren enfoques, ciclos de análisis y aplicaciones y evaluaciones mucho mas sofisticados de lo que era corriente en los años 1970 con, además, una focalización creciente en la lucha para erradicar la pobreza y todo ello dentro de un complicado entorno de globalización y de respeto al principio de la apropiación (ownership) de las recetas desarrolladas por los diferentes actores de los propios países beneficiarios (los documentos de estrategia para definir las intervenciones en cada país fracasan si esto no es respetado).
Es preciso recordar, por otra parte, que todos los Estados miembros de la UE forman parte de Naciones Unidas y de las grandes organizaciones internacionales y que por ello están sometidas a las presiones que en este sentido se derivan de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más en concreto de su Octava meta definidora de un partenariado global para el desarrollo. La Comunidad como tal ha asumido, además, un cierto liderazgo en la definición de las declaraciones y los planes de acción de las principales conferencias internacionales sobre cuestiones que afectan a los países en desarrollo que han tenido lugar desde los años 1990.
Mención muy especial requieren la Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre los Países Menos Avanzados, organizada conjuntamente por Naciones Unidas y la Comunidad en Bruselas de mayo de 20017, la Conferencia de Monterrey sobre Financiación del Desarrollo de marzo de 2002 y, sobre todo, la Ronda de Doha lanzada por la cuarta conferencia ministerial de la OMC en noviembre de 2001 y con la que el actual director general de la OMC y entonces comisario responsable de Comercio, Pascal LAMY, asumió la responsabilidad de conseguir resultados favorables para los países pobres, de acuerdo con las ideas de la Comisión Europea y la OCDE de que el comercio es fuente de crecimiento para los países en desarrollo, cosa que no es actualmente compartida por todos los economistas.
El impacto de la agenda internacional de desarrollo sobre las políticas comunitarias no puede circunscribirse al de estas conferencias, que han desembocado en la «honorabilización» del concepto de trato especial y diferenciado a los países más atrasados de entre los subdesarrollados, y a cuestiones sobre deuda y financiación, así como a mayor acceso a los mercados. Un input fundamental para la progresiva sofisticación de la política comunitaria en sus aspectos sectoriales han sido los resultados de las conferencias sectoriales especializadas convocadas por Naciones Unidas o sus Agencias y la práctica de la gestión de la ayuda derivada no solamente de las evaluaciones
7 Fue la primera y hasta ahora única conferencia de Naciones Unidas organizada por la Comisión y supuso un paso importante
en el posicionamiento de la UE en el sistema internacional.
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de la propia Comisión sobre la efectividad de sus propios programas, sino por los resultados obtenidos por el Banco Mundial y otros donantes bilaterales y multilaterales en la ejecución de sus respectivos planes.
La preocupación por las «cuestiones de género», que hoy constituye una preocupación transversal para todas las acciones de cooperación, irrumpe en la agenda comunitaria como consecuencia del plan de acción derivado de la Conferencia de Pekín sobre las mujeres de septiembre de 1995. Las cuestiones de trato diferenciado para los países menos avanzados (PMA) son resultado de los planes de acción aprobados a este respecto por las tres conferencias celebradas respectivamente en París y Bruselas. El mayor peso de las ayudas para los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEDI) traduce la preocupación derivada de la conferencia de Barbados de abril-mayo de 2004 y de la sesión extraordinaria de la Asamblea General de Naciones Unidas de septiembre de 1999.
El soporte a las cuestiones medioambientales asume los resultados de la conferencia de Naciones Unidos sobre Medio ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro de junio de 1992 y de la conferencia de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible de 2002. La reorientación de las políticas demográficas desde las concepciones iniciales basadas en viejas estrategias del Banco Mundial hay que atribuirla al plan de acción de la conferencia de El Cairo de septiembre de 1994 y a los resultados de la sesión extraordinaria de la Asamblea General sobre población de junio-julio de 1999.
En otros casos la sofisticación no se produce por la introducción de nuevos conceptos a tener en cuenta de cara a la ayuda, sino en mejoras de gestión, como veremos más adelante, y en los cambios en la manera de plantear las ayudas con un respeto creciente a la voluntad de los países ayudados.
Ejemplos concretos referidos a la evolución de la asistencia al desarrollo son los de las ayudas en los sectores de transportes, educación y sanidad, la transformación de la ayuda alimentaria en una política de mejora de la seguridad alimentaria, la diferenciación entre la ayuda humanitaria de emergencia a corto plazo y la ayuda de cooperación al desarrollo a medio y largo plazo.
24.4.3.1 Las ayudas en el sector transporte
Desde tiempos coloniales los europeos se han ocupado de establecer redes de transporte en sus colonias, pues la movilización del comercio y las necesidades de accesibilidad al territorio así lo exigían. Después de la independencia de sus excolonias varios países europeos siguieron prestando ayuda para la construcción de carreteras y otras infraestructuras de transporte pero al no existir una administración nacional de gestión de infraestructuras el mantenimiento resultaba sumamente precario y al cabo de pocos años de realizar la inversión inicial las carreteras habían dejado de ser utilizables. En muchos casos, incluso, el tránsito por carreteras asfaltadas en mal estado resultaba más peligroso y difícil que el tránsito por las anteriores pistas de tierra. En otros casos el espacio asfaltado era parcialmente utilizado para situar mercadillos locales creando problemas de seguridad de todo tipo.
En respuesta a tal experiencia y a la del Banco Mundial en la materia, la Comunidad —que de siempre considera al sector transporte como muy importante en tanto que medio de desembolso rápido de sus créditos de desarrollo en un área, además, en que la magnitud de las inversiones suele escapar a las precarias arcas de los países pobres— ha hecho evolucionar su política desde el mero análisis sobre los condicionantes técnicos del proyecto inicial a análisis sobre la sostenibilidad y el mantenimiento de la infraestructura de transporte creada. El jefe de la Unidad de Infraestructuras, Antonio GARCÍA FRAGIO, colaboró muy positivamente en esta línea de acción. Es por ello por lo que si no se tiene la certeza de que las estructuras administrativas del país ayudado van a ser capaces de asegurar tal mantenimiento por la vía del presupuesto general del Ministerio correspondiente o por la exigencia de un peaje o un canon sobre combustibles para asegurar la cobertura de los costes de mantenimiento se saca a licitación no sólo la construcción de la infraestructura sino su mantenimiento por un período razonable.
24.4.3.2 Sanidad y educación
En la etapa en que el consenso de Washington, en su búsqueda del equilibrio presupuestario a toda costa, había hecho declinar los gastos sociales, la política comunitaria intentó desmarcarse claramente de las líneas ortodoxas preconizadas por las Instituciones de Bretton-Woods y dar un apoyo decidido a los sectores sociales (fundamentalmente salud y educación) que de otra manera quedaban marginados en los presupuestos de los países pobres por la falta de capacidad de lobbies de sanitarios y maestros en evitar que se recortara el gasto en sus respectivas áreas de gestión.
Manuel MARÍN y después João de Deus PINHEIRO, como comisarios de Desarrollo, mostraron una enorme preocupación por este tema y fueron frecuentes las discusiones que se tuvieron con el Banco Mundial a este respecto. Ahora que los conceptos del consenso de Washington han mostrado su falta de adecuación para resolver los problemas del subdesarrollo, la gran preocupación de la Comunidad en relación a estos sectores es la sostenibilidad de las infraestructuras creadas. Una escuela, un hospital o un simple centro de atención primaria no tienen viabilidad si no se prevén sus gastos corrientes de funcionamiento y si no existe un personal adecuado para su gestión y aprovechamiento. La vandalización de equipos en hospitales financiados (hay que recordar aquí el ejemplo del de Belice, que se convirtió en un inmenso quebradero de cabeza para el entonces jefe de Unidad del
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Caribe, Miguel FORCAT) o su falta de operatividad por su excesivo nivel técnico o por la carencia de servicios post-venta para sus equipos o la simple falta de maestros para que las escuelas funcionen son hoy preocupaciones que se anteponen a la simple financiación del proyecto inicial como consecuencia de las evaluaciones realizadas sobre la efectividad de proyectos anteriores.
24.4.3.3 Ayuda alimentaria versus seguridad alimentaria
La política agraria común (PAC) ha sido siempre una de las mayores fuentes de tensión entre la Comunidad y los países subdesarrollados que son a la vez productores alimenticios. Hasta que los procesos de reforma de la PAC empezaron a limitar los excedentes agrícolas que una desproporcionada política de precios agrarios había generado, la política de ayuda alimentaria comunitaria había consistido —como era el caso de EE.UU.— en transferir los excedentes a los países en desarrollo con más graves carencias alimentarias.
Por esto tenía su base legal en el art. 37 (referido a la PAC) del Tratado de Roma. Gracias al respaldo financiero que suponía el FEOGA, la ayuda alimentaria llegó a suponer hasta el 25% del esfuerzo de ayuda externa de la Comunidad. A partir de los análisis de la FAO y del Programa Alimentario Mundial, así como de diversas ONG —de finales de los años 1980 en relación a la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1992— tal enfoque empezó a tener muchos detractores. Las ayudas gratuitas destruían el incentivo a las producciones agrarias locales y se generaba un círculo vicioso de menor producción. Recuerdo mis conversaciones al respecto con la norteamericana BERTINI, directora del Programa Mundial de Alimentos (PAM) cuando la visité, en Roma, al acudir a la capital italiana a inaugurar oficialmente la Delegación ante la FAO que la Comisión estableció bajo la jefatura de Gian Paolo PAPA que había sido el primer jefe de la misión comunitaria en Madrid y con quien conjuntamente habíamos planeado la apertura de tal Delegación.
La cosa resultaba evidente. Cuando había crisis alimentarias agudas la logística resultaba imposible, pues ni los puertos tenían capacidad suficiente ni las carreteras estaban en condiciones. Al final resultaba que el transporte resultaba más caro que los propios alimentos, lo cual nos hacía estar en permanente discusión con el PAM, organismo puesto en marcha conjuntamente por Naciones Unidas y la FAO. Es por ello por lo que la Comunidad empezó a plantearse abiertamente el problema de la transformación de su ayuda alimentaria en pagos en metálico para adquirir productos agrarios en zonas con suficiente producción en los propios países ayudados o en países vecinos y en entregas de alimentos que, pagados por los beneficiarios, generaban fondos de contrapartida que podían utilizarse para el desarrollo de los sectores agrarios de los países ayudados. La culminación de esta evolución se produjo en 1996 cuando el «instrumento ayuda alimentaria» se convirtió formalmente en «instrumento seguridad alimentaria» encaminado a hacer disminuir la dependencia alimentaria externa de los países ayudados mediante planes de desarrollo rural y de impulso al sector de la alimentación en los países con carencias al respecto. Solamente así la ayuda alimentaria se ha convertido en un real instrumento de desarrollo, lo cual no implica que se haya desdeñado la utilidad de la entrega física de alimentos en momentos puntuales de crisis aguda por catástrofe natural o causada por el hombre.
Yo era, entonces, director para, entre otras cosas, la ayuda alimentaria y quiero recordar aquí el esfuerzo desplegado por Cesar DEBÉN, a la sazón jefe de la Unidad responsable, para dar el impulso final a esta transformación.
24.4.3.4 Ayuda de emergencia y ayuda al desarrollo: de la diferenciación a la reconciliación
La Comunidad sintió desde sus inicios la necesidad de ayudar a los países afectados por circunstancias excepcionales y a tal fin inscribió un crédito inicial de 65 millones en el segundo convenio de Yaoundé (1970), aunque el concepto urgencia no apareció sino en el primer convenio de Lomé. A partir de 1971, el presupuesto comunitario había previsto ayudas de emergencia a favor de beneficiarios al margen de los países ACP (refugiados palestinos, inundaciones en diversos países...).
La globalización de la información, con la aparición de cadenas televisivas globales, sensibilizó a la opinión publica sobre los desastres naturales y los conflictos y desastres derivados de la acción del hombre hasta llegar a tales niveles que la Comisión DELORS tuvo que crear un mecanismo de respuesta proporcionado a la dimensión del reto. Recuerdo el enorme esfuerzo que realizaba mi pequeña unidad de Ayuda de Emergencia liderada por Gérard MOLINIER para hacer frente a todos los problemas que se presentaban. Yo mismo debí estar al pie del cañón hasta altas horas de la noche cuando la invasión de Kuwait por Saddam HUSSEIN nos obligó a llevar a cabo una acción de gran envergadura para repatriar a los obreros asiáticos que trabajaban allí y cuyas vidas estaban amenazadas. Mi unidad contaba con solamente cinco personas y con tales efectivos llegamos a movilizar acciones de emergencia, a través de la Cruz Roja, Médicos sin Fronteras y otras ONG, como nunca después se ha vuelto a hacer. Aquel conflicto de 1991 fue el desencadenante de la creación de la Oficina Comunitaria de Acción Humanitaria (ECHO).
Contando con mi apoyo como director responsable de la unidad Ayudas de Urgencia, entre Peter POOLEY, Dominique DELLICOUR, el jefe del Gabinete MARÍN —el diplomático, José Ignacio GARCÍA VALDECASAS— y yo mismo diseñamos la nueva Oficina de Acción Humanitaria (ECHO) a cuyo frente el comisario de cooperación al desarrollo —Manuel MARÍN— puso a Santiago GÓMEZ REINO, su antiguo jefe de Gabinete y que por entonces estaba dejando la jefatura de la Delegación de la Comisión en Zimbabwe.
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En los primeros tiempos, la relación entre las unidades de la DG de Desarrollo que se ocupaban de ciertos tipos de ayudas (alimentaria, refugiados, ONG...) no resultaron cómodas, pues no era fácil deslindar la urgencia humanitaria del contenido a medio y largo plazo de ciertas acciones, pero poco a poco las cosas se fueron aclarando y se creó un proceso de concienciación sobre la necesidad de evitar que las acciones de ayuda humanitaria masiva a corto plazo menoscabaran las posibilidades de desarrollo a medio y largo. En este sentido fue ganando puntos la idea de que era necesario establecer criterios para que la ayuda de urgencia no destruyera ni mercados ni incentivos del país que los recibía, pues ello haría más difícil volver a la normalidad.
Jacob HOUTMAN, director que provenía del Gabinete MARÍN, tomó la pluma para poner en negro sobre blanco esta filosofía del continuum o vínculo entre las acciones de emergencia y el desarrollo. Nos explicaba que cuanto mayor era la ayuda gratuita de emergencia menor era el interés de los beneficiarios por salir del paraguas protector del campo de refugiados en el que los habían instalado las organizaciones humanitarias que financiábamos, pues ganarse el alimento fuera de tal instalación podía ser extraordinariamente duro. Con el continuum establecimos las bases para que las acciones de emergencia, pensadas inicialmente para salvar vidas en peligro, no desincentivaran la vuelta de la gente a sus actividades normales y contribuyeran, en cambio, a crear las condiciones necesarias para entrar luego en la fase de rehabilitación y más tarde en la de establecimiento de las estructuras normales generadoras de desarrollo a medio y largo plazo. Esto llegó finalmente a concretizarse en 1996 cuando la interdependencia entre una política de ayudas de emergencia que allanara el camino para el posterior desarrollo y una política de desarrollo que hiciera a los países más impermeables a las catástrofes y a los conflictos fue reconocida y alcanzara su madurez.
La prevención de catástrofes y de crisis fue todo un nuevo ámbito de acción para ECHO en el que Alberto NAVARRO —que había substituido a Gómez Reino al frente de la Oficina— pudo mostrar sus habilidades diplomáticas antes de ser llamado por Javier SOLANA como jefe de Gabinete cuando el antiguo ministro de Felipe GONZÁLEZ pasó a ser secretario general del Consejo y Alto Representante para la PESC, cargo que luego dejaría para ser Jefe de la Delegación de la CE en Brasilia hasta su nombramiento como Secretario de Estado para la UE bajo el Ministro MORATINOS en el Gobierno del PSOE de 2004.
24.4.4 En busca de una mayor eficacia y coordinación para las ayudas comunitarias
Como consecuencia de todas las evoluciones «mundializadoras» y temáticas señaladas, la Comunidad gestiona, en el presupuesto de 2006, un total de 11.603 millones de euros, si se suman las rúbricas 4 y 7 del presupuesto general referidas a acciones exteriores y a la estrategia preadhesión y la parte alícuota correspondiente a dicho año del noveno FED quinquenal. Si añadimos el esfuerzo financiero postsunami y el paquete de ayuda de reconstrucción para Iraq a que se ha comprometido, todo ello supone que casi un 10% del presupuesto se destina a solidaridad externa (ver Cuadro 1).
Es por estas magnitudes por lo que la Comisión está sometida a una fuerte presión de buena gestión financiera y temática por parte de los Estados miembros, sobre todo del Reino Unido y Holanda, que son los países con mejores estudiosos sobre la eficacia de la ayuda. Sin embargo, en el comité del FED y en otros comités se producen muchas veces batallas con respecto a ciertos proyectos en las que se alegan incapacidades de la Comisión cuando en muchos casos lo que preocupa a los representantes de los Estados miembros es que el proyecto se apruebe en términos favorables a las aspiraciones de las empresas de su país, por ganar la licitación adjudicadora que a continuación se convocará. En otros casos, es cierto, se detectan problemas políticos entre las intenciones de la Comisión al proponer un proyecto y los resultados que la «realidad de las cosas» permite alcanzar.
El jefe de Unidad, Bartolomé AMAT, que impulsó la Fundación Cultural para los países ACP, sufrió en sus propias carnes la batalla por el control de la institución y de sus recursos que protagonizó un conocido embajador de un país ACP.
No cabe, en modo alguno, olvidarse tampoco de la influencia que han tenido en los servicios de la
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Comisión Europea las evaluaciones que de su ayuda ha hecho el CAD (estos exámenes suelen realizarse cada tres años y la página web del CAD reproduce los documentos presentados y los análisis efectuados). En este sentido, las críticas lideradas por Canadá y EE.UU. el 1 de octubre de 1998 respecto a las orientaciones generales, tras la institucionalización de la ayuda al desarrollo que supuso la introducción en el Tratado de Maastricht de una serie de artículos reguladores sobre una actividad antes no cubierta por la legislación primaria, forzó a la Comisión a todo un debate sobre la reforma de la gestión que culminó en la comunicación de los comisarios Relex, de 16 de mayo de 2000, que inició un importante proceso con importantes repercusiones sobre la profundización de la programación estratégica y la ayuda exterior, la integración del ciclo de proyectos y la creación de una Oficina (hoy Dirección General) EuropeAid, la desconcentración de la gestión de los proyectos hacia las delegaciones en los países beneficiarios y la aplicación de medidas financieras para evitar retrasos en los proyectos y la acumulación de saldos pendientes de ejecución respecto a las ayudas programadas.
En los últimos años de la débil Comisión SANTER, algunos Estados miembros pusieron en tela de juicio la capacidad de la Comisión para administrar la ayuda al desarrollo ante la realidad de unos «restos a liquidar» muy grandes sin tener en cuenta que buena parte de ellos se debía a la mayor condicionalidad exigida para hacer efectivas las ayudas programadas y a las muchas circunstancias políticas que hicieron imposible seguir con las ayudas a países en conflicto, circunstancias ambas que retardaban los procesos de gasto.
Las reformas administrativas emprendidas en los servicios centrales y la desconcentración hacia las delegaciones de buena parte del ciclo de los proyectos, así como unos sistemas rápidos de desembolso por apoyos presupuestarios y contribuciones a fondos globales de Naciones Unidas y el Banco Mundial permitieron —durante la etapa de la Comisión PRODI— que una parte de estas críticas remitieran, a pesar de que el comisario de Desarrollo —el danés Poul NIELSON— figurara en todos los rankings de comisarios efectuados por revistas especializadas en uno de los últimos lugares y a pesar de que tuvo una testaruda gestión con respecto al Comité de Enlace de las ONG que acabó con esta institución, que debió ser reemplazada por CONCORD (European NGO confederation for Relief and Development) en 2003 en circunstancias bastante anormales. Quizá, sin embargo, el modesto enfoque adoptado por el comisario NIELSON reconociendo las disfunciones de la cooperación europea y las necesidades de simplificar la gestión de la ayuda ayudaron a acallar no pocas críticas.
Tras el texto del «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa», firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, quedó muy claro que la política de cooperación al desarrollo es un instrumento comunitario necesario para hacer de la UE un auténtico actor global lo cual no va a cambiar por mucho que tal Tratado no llegue a ser ratificado tras los «noes» francés y holandés. Además, con su campaña de consultas culminada en el informe de la Comisión de junio de 2005 antes mencionado, el actual comisario de Desarrollo Louis MICHEL ha lanzado una ambiciosa comunicación al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. En base a ella, el Consejo de Ministros del 22 de noviembre de 2005 aprobó una declaración conjunta, «consenso europeo» o «visión común» respecto a la política de desarrollo, que ha conseguido un impacto innegable para que esta actividad no sea, ya, cuestionada en su esencia y consiga un alineamiento de parte de todos los Estados miembros en base a una visión común y a unas líneas directivas comunes.
También se trata, además, de reforzar la coherencia, complementariedad y coordinación que la Comisión desea de conseguir de los Estados miembros desde el mandato que recibió en el Tratado de Maastricht. Desde noviembre de 2000 se ha intentado obtener una mayor eficiencia en la ayuda comunitaria priorizando una serie de sectores para la acción comunitaria y dejando que sean los Estados miembros y otros donantes los que actúen en otros sectores en base a criterios de coordinación y complementariedad cuando de los papeles estratégicos pactados con un determinado beneficiario se deduzcan actuaciones en áreas en las que la Comisión y sus delegaciones no tienen una especial maestría. El Consejo de 10 de noviembre de 2000, a propuesta de la Comisión, aprobó como sectores prioritarios para la cooperación comunitaria los siguientes: comercio y desarrollo, integración y cooperación regional, apoyo a las políticas macroeconómicas ligadas a la reducción de la pobreza, transportes, seguridad alimentaria y desarrollo rural y reforzamiento de las capacidades institucionales, buen Gobierno y Estado de Derecho. A éstos hay que añadir las cuestiones transversales igualdad hombres-mujeres y sostenibilidad medioambiental y recursos naturales.
En el contexto de los cambios para simplificar la ejecución presupuestaria propuestos por la Comisión de cara a mejorar la eficacia de su gestión —una vez se aprueben las perspectivas financieras 2007-2013— la Comisión PRODI —como una de sus últimas actuaciones— puso sobre la mesa del Consejo el 29 de septiembre de 2004 una serie de propuestas de nuevos reglamentos al margen de la reiterada sugerencia de «presupuestarización» del FED, hecha ya en 2003.
De acuerdo con tales propuestas y de vencerse en el Consejo las reticencias que suscitan unos textos que, según algunos, abroquelan el papel de la Comisión frente a la mirada inquisitiva de los Estados miembros respecto a la ejecución de la ayuda por parte del Ejecutivo comunitario, se aprobarían unos pocos reglamentos que sustituirían la maraña normativa que ha ido acumulándose tras años de creación de diferentes textos legales y líneas presupuestarias de diverso tipo para acciones a favor de los países en desarrollo y los países en transición. Los reglamentos de solidaridad externa propuestos son:
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a) El «instrumento de ayuda preadhesión» b) El «instrumento europeo de vecindad y partenariado» c) El «instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo y de la cooperación económica» d) El «instrumento de estabilidad» e) El «instrumento de ayuda humanitaria y de asistencia macrofinanciera»
La presentación de tal propuesta hizo retirar, por ejemplo, la del nuevo reglamento para América Latina que se había planteado inicialmente. De aprobarse tal reforma el solo «instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo y de la cooperación técnica» —según la proposición COM(2004) 629 final— comportaría la derogación al 1 de enero de 2007 de los hasta ahora vigentes reglamentos de ayuda al desarrollo en una serie de sectores:
a) Lucha contra las enfermedades debidas a la pobreza b) Sanidad sexual c) Integración de la dimensión medioambiental en el desarrollo d) Conservación y gestión sostenible de bosques tropicales e) Consolidación de la democracia y los derechos del hombre f) Promoción de la igualdad de sexos g) Cooperación descentralizada h) Cofinanciación de las acciones ONG i) Ayuda y seguridad alimentaria j) Cooperación con Sudáfrica k) Cooperación con los países ALA l) Acciones de rehabilitación y reconstrucción m) Ayuda a las poblaciones indígenas n) Acciones SIDA o) Programas demográficos
24.4.5 La cooperación al desarrollo y la política externa global de la Unión
Pero lo dicho hasta aquí no completa el cuadro bajo el que hoy en día debemos analizar la política de solidaridad externa de la UE, ya que desde el Tratado de Maastricht está consagrada la idea de que debe ser una potencia civil, según el concepto acuñado por F. DUCHÊNE, lo que le obliga a mantener actitudes abiertas y generosas respecto a los países pobres.
El ser potencia civil exige que todas las políticas comunitarias sean coherentes con la idea de desarrollar al Tercer Mundo, lo cual no es hoy del todo cierto si pensamos en:
a) Las quejas de una serie de países en desarrollo sobre los efectos que la PAC tiene sobre sus posibilidades de producción y de exportación
b) Lo que sucede con las políticas restrictivas de inmigración sostenidas por los países comunitarios respecto a sus vecinos
c) Las prácticas de protección medioambiental que limitan las posibilidades de exportación a la Comunidad de determinados productos de los países pobres.
Exige, también, que los objetivos perseguidos por la Política exterior y de Seguridad Común (PESC) y la de cooperación persigan los mismos objetivos y vayan en la misma dirección, así como que haya una interacción positiva entre esta última y la dimensión social de la globalización que la UE preconiza.
Quedan lejos las épocas en que la cooperación al desarrollo se otorgaba sin condicionalidad política. En la época de la Guerra Fría hablar de respeto a los derechos humanos respecto a los países «considerados amigos» era una especie de herejía o de tabú, tal como aún en 1989 explicitaba el entonces director general de Cooperación al Desarrollo de la Comisión. La presión del Parlamento Europeo a favor de suspender la ayuda a los países que llevaran a cabo torturas databa de 19778 pero los países beneficiarios siempre se mostraron muy reticentes a que se les impusieran condicionantes políticos y de democracia. Solamente tras los poderes recibidos en materia de conclusión de acuerdos internacionales por el Parlamento con el Acta Única Europea (en vigor desde el 1 de julio de 1987) los países beneficiarios tuvieron que ir aceptando la necesidad de ajustarse al respeto a la democracia y a los derechos humanos.
Esto quedó plasmado en la cláusula democrática introducida en el IV Convenio de Lomé firmado en 1989 gracias a la receptividad del entonces comisario para el Desarrollo, Manuel MARÍN, que resultó determinante respecto a las prácticas apolíticas hasta entonces seguidas por la Comisión y que había motivado ciertas tensiones entre el Comisario Manuel MARÍN y el Director General de Desarrollo Dieter FRISCH.
8 Es la conocida como «Ouganda Guidelines» a tenor de las cuales se congelaban los proyectos de transporte visto el riesgo de
que las carreteras sirvieran para trasladar a prisioneros políticos.
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Desde el Tratado de la Unión Europea, entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993, el impulso a la democracia y a los derechos humanos es un objetivo tanto de la PESC como de la entonces definida política de cooperación al desarrollo, por lo que las cláusulas democráticas figuran en todos los acuerdos firmados entre la Comunidad y otros países y el diálogo político al respecto no es ningún secreto para quienes quieran obtener ayudas comunitarias.
Esto no quiere decir que la suspensión de la ayuda a causa de golpes de Estado o de prácticas corruptas no suscite reticencias de ciertas ONG europeas que alegan que quien más sufre de la interrupción de las ayudas no son los golpistas o los gobernantes corruptos a quienes se quiere sancionar sino los segmentos de población más débiles de las poblaciones de los países pobres. Teniendo en cuenta, además, que la Comunidad prioriza la intensificación y ampliación de sus ayudas a los países que muestran mayor capacidad de absorción, constituye un obstáculo adicional para la recepción de fondos de desarrollo por los pueblos que no son capaces de sacudirse los regímenes dictatoriales y que ven suspendida la ayuda a ellos destinada.
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ha confirmado que la política de cooperación al desarrollo es uno más de los instrumentos de los que dispone la UE para hacer valer sus valores sobre el plano internacional y reafirmarse como potencia civil mundial con lo que —y con independencia de que la Constitución llegue o no a entrar en vigor— la Comisión ve reforzada su capacidad para ser ambiciosa en el despliegue de actuaciones que refuercen el «segmento comunitario» de los fondos que los contribuyentes europeos están dispuestos a movilizar a favor del mundo subdesarrollado.
Los compromisos que los Estados miembros de la UE han asumido de cara a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y a otros programas internacionales de carácter solidario y de minimización de los efectos colaterales negativos causados por la globalización, y los que sean capaces de asumir —en respuesta a la «responsabilidad» europea ante la necesidad de demostrar que un mundo mejor es posible— no pueden, sin embargo, desvincularse de lo que la UE en su conjunto pueda llevar a cabo colectivamente en el futuro. Es cierto que quizá no estemos en un momento propicio para impulsar la idea de la solidaridad externa europea por el temor que suscitan el posicionamiento de la economía europea ante la globalización, los retos de las exportaciones chinas, el terrorismo, las migraciones clandestinas, las exigencias de desmantelamiento de parte de la PAC en el contexto de la Ronda de Doha, los problemas presupuestarios de los Estados miembros tratando de lidiar con el reformado Pacto de Estabilidad y Crecimiento que hacen difícil aumentar sustancialmente los flujos de ayuda al Tercer Mundo y un largo etcétera, pero no es menos cierto que es gracias a cuestiones asociadas al desarrollo que la CE, como tal, ha podido acceder a la mayoría de los grandes foros internacionales para donantes y a otros de significado político como es el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas —aunque en este último caso a título de observador con la tarjeta de entrada de su ayuda a África—. Sería, ciertamente, una lástima que esta sinergia europea se perdiera en el futuro.
24.4.6 La revisión 2006 de la cooperación comunitaria al desarrollo
Faltos de una perspectiva clara respecto a una futura/eventual entrada en vigor del Tratado Constitucional Europeo, la aprobación por el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre 2005, de las Perspectivas Financieras 2007-2013 ha abierto los cauces necesarios para ir poniendo en marcha las propuestas de reglamentos sobre ayuda comunitaria antes mencionadas y una serie de ideas incluidas en la Declaración Conjunta Consejo/Parlamento Europeo/Comisión Europea aprobadas por el Consejo del 22 de noviembre de 2005 respecto a la conducción de la cooperación al desarrollo por la UE y sus Estados miembros en base a la Comunicación sobre cooperación al desarrollo presentada por la Comisión a la luz de los resultados de la encuesta llevada a termino por la propia Comisión ya citada anteriormente.
El Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 ha confirmado, además, que el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) destinado a la cooperación con los países ACP y los Países y Territorios de Ultramar seguirá existiendo en su formato actual no siendo, por tanto, presupuestarizado. Este décimo FED para 2008-2013 se ha fijado en 22.682 millones de euros y será el primero al que contribuirán los nuevos Estados miembros de la UE, incluidos Bulgaria y Rumanía. La clave de reparto adoptada en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 registra diferencias con la clave de reparto que se pactó para los octavo y noveno FED correspondientes a los Acuerdos ACP-UE de Lomé IV bis y de Cotonou (véase Cuadro 2).
Por otra parte, y para evitar que se sigan produciendo algunas de las críticas que se formulan respecto a la eficacia de la política comunitaria de cooperación al desarrollo tanto en los periódicos análisis del CAD, como por parte de estudiosos de la misma, la Comunidad ha procedido a una serie de revisiones significativas.
En el plano comercial, y mientras prosiguen las negociaciones con los países ACP para llegar al sistema de Acuerdos de Partenariado Económico, la Comunidad ha procedido a la revisión del Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias que favorece a 179 países y territorios, ampliando el número de beneficiarios excepcionales que comprendía el sistema «Todo excepto las armas: EBAs», con sus 50 Países Menos Avanzados beneficiarios, con un sistema SGP+ a favor de 15 países que cumplen determinados convenios internacionales (5 países andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; 6 centroamericanos: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá; y Moldavia, Georgia, Mongolia y Sri Lanka). El nuevo Sistema de
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Preferencias Generalizadas ha empezado a aplicarse el 1 de enero de 2006 y de acuerdo con el Reglamento 980/2005 estará en vigor hasta finales del 2008.
Desde un punto de vista de instrumentos y áreas temáticas de cooperación, y tras la revisión en profundidad propuesta desde 2004 y ya mencionada, la Comisión Europea transmitió al Consejo en agosto de 2005 sus ideas respecto a la aplicación de los reglamentos de base que han de constituir la base futura de la acción exterior55 con tres instrumentos horizontales (instrumento de ayuda humanitaria, instrumento de estabilidad e instrumento de ayuda macrofinanciera) y tres para la puesta en práctica de políticas particulares con cobertura geográfica determinada (instrumento de ayuda de preadhesión, instrumento de partenariado y vecindad e instrumento de cooperación al desarrollo y de cooperación económica). La Comisión aprobó, asimismo, el 25 de enero de 2006 siete nuevos programas temáticos que sustituirán a los 15 actualmente existentes y que junto a los Programas indicativos nacionales y los programas indicativos regionales deben formar el núcleo duro de la cooperación comunitaria al desarrollo en el período 2007-2013 en el contexto de la reforma de las acciones externas.
Cada una de estas áreas temáticas ha sido objeto de una comunicación de la Comisión Europea explicando el programa temático correspondiente:
a) Invertir en recursos humanos: salud, cultura, igualdad de géneros [doc COM(2006)18 final]
b) Actores no estatales y autoridades locales [doc COM(2006)19 final]
c) Medio Ambiente y gestión sostenible de recursos naturales y en particular la energía [doc COM(2006)20 final]
d) Seguridad Alimentaria para hacer progresar los Objetivos de Desarrollo del Milenio [doc. COM(2006)21 final]
e) Promoción de la Democracia y de los Derechos Humanos a lo ancho del mundo [doc COM(2006)23 final]
f) Cooperación con países industriales y de renta alta (doc COM(2006)25 final)
g) Cooperación con los países terceros en el terreno de las migraciones y el asilo [doc COM(2006)26 final]
Respondiendo, además, a la preocupación que el evento de alto nivel de inicio de la Asamblea General de las Naciones Unidas planteó respecto al atraso africano cara a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Comisión ha decidido lanzar un pacto euroafricano para acelerar el desarrollo de dicho continente, al tiempo que en preparación de la IV Cumbre Europa-América Latina Caribe (Viena, 12 de
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mayo de 2006) la Comisión ha lanzado una estrategia de asociación reforzada con tal zona para compensar, en cierto modo, que lo que debía ser el nuevo reglamento para la cooperación con América Latina fuera retirado ante la perspectiva de una próxima aprobación del nuevo «instrumento de cooperación al desarrollo y cooperación económica».
Estas últimas evoluciones ponen de relieve que aunque no es previsible que el Tratado Constitucional Europeo —que tanta importancia da a la acción de cooperación al desarrollo como elemento fundamental de la acción exterior de la UE y como actor civil global— pueda entrar en vigor en breve, la UE regida por los Tratados que se han ido sucediendo hasta el de Niza es perfectamente capaz de seguir avanzando en aspectos técnicos y políticos de la cooperación internacional para irse adaptando a las realidades y las necesidades de los países pobres en nuestro actual contexto de globalización.
24.4.7 La Dirección General de Desarrollo y Cooperación
La Dirección General (DG) de Desarrollo y Cooperación - EuropeAid es responsable de la política de desarrollo y la ayuda europea en todo el mundo. La DG empezó a trabajar oficialmente el 3 de enero de 2011.
La Comisión Europea puede hablar ahora con una sola voz sobre los asuntos de desarrollo y cooperación.
Desarrollo y Cooperación - EuropeAid reúne dos antiguas direcciones generales, la DG Desarrollo y la DG EuropeAid. Ofrece un punto de contacto único para la política de desarrollo a los interesados tanto de la UE como de otros países y es asimismo el único interlocutor del Servicio Europeo de Acción Exterior y de todas las DG sectoriales.
La DG incrementa la capacidad de la UE para establecer una política de desarrollo de vanguardia dirigida a todos los países en desarrollo e impulsa la coherencia de dicha política mejorando los mecanismos de ejecución y suministro. También definirá su futura elaboración a partir de los objetivos del Libro Verde de la UE sobre política de desarrollo y contribuirá a afrontar los retos mundiales.
Desarrollo y Cooperación - EuropeAid ejerce un papel protagonista en el debate internacional sobre desarrollo en el que participan donantes, instituciones internacionales, países en desarrollo y emergentes y agentes no estatales.
El nuevo Director General es Fokion FOTIADIS. Después de un breve período transitorio, las dos DG se han fusionado completamente y se ha aprobado una nueva estructura , y una Declaración de objetivos actualizada ha sido aprobada.
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Tema 25. Política exterior de los Estados
SÓLO LEER. ES MATERIA PARA EL COMENTARIO DE TEXTO
La política exterior de los Estados ha constituido tradicionalmente una parte sustantiva de la disciplina de las RR.II. La doctrina del realismo político norteamericano, desde la década de 1940, sustentó su concepción de la política internacional como la resultante de la articulación de la política exterior y de seguridad de los Estados, trasladando al nivel analítico macrointernacional el núcleo esencial de la perspectiva microinternacional. Un error que ha tardado décadas en poder superarse y que ha condicionado el desarrollo teórico posterior. En la actualidad, el estudio de la política exterior de los Estados debe centrarse en la consolidación de los conceptos, en la investigación de las fases específicas de dicha política y la emergencia de nuevos actores con capacidad para elaborar y ejecutar sus propias políticas exteriores, como ocurre con la UE.
25.1 La política exterior: conceptos y elementos fundamentales Cuando descendemos al nivel del análisis microinternacional, la experiencia directa y la literatura especializada nos inducen a abordar el estudio de la política exterior de los Estados, por ser ésta el núcleo principal de conexión entre la vida nacional y la realidad internacional. No obstante, lograr una definición precisa de política exterior no resulta tarea sencilla. Tres confusiones suelen a
La política exterior es una esfera de acción asociada al Estado, uno de los principales actores de las RR.II., y uno de los problemas predilectos de atención por parte de los analistas y estudiosos de la sociedad internacional. Definida
por Rafael CALDUCH como “aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para general, modificar o
suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional”.
El concepto, sin duda, resulta controvertido. De hecho, en algunas definiciones realizadas por especialistas suelen apreciarse ciertas confusiones:
a) La primera, y más frecuente, es la que identifica la política exterior de un Estado con la política exterior desarrollada por su Gobierno. Esta es una concepción reduccionista y abusivamente simplista, además de errónea para analizar los acontecimientos de la Edad Contemporánea. La política exterior debe comprender la política gubernamental que interviene en las relaciones con otros países, pero debe incluir también cuantos órganos estatales y/o sociales, distintos del Gobierno, desempeñan un protagonismo significativo en las relaciones que vinculan al Estado con otros miembros estatales de la sociedad internacional.
b) Una segunda confusión, no menos frecuente, se produce cuando al referirse a la política exterior del Estado los autores contemplan únicamente su acción exterior. Naturalmente que la actividad estatal desarrollada en el contexto internacional constituye una parte nuclear de la política exterior, pero junto a ella no se puede ignorar la importancia de la toma de decisiones previa a la acción exterior, ni tampoco la evaluación o control de los resultados alcanzados con ella. En el seno de esta corriente, existe todavía una concepción más limitada de la política exterior que la asocia con la actividad diplomática y/o armada.
c) Un tercer error que, afortunadamente, cada vez es menos frecuente, consiste en plantear el análisis de la política exterior como un ámbito teórico desconectado de la política interna de los Estados. La comisión de este error se aprecia los trabajos realizados sobre algunos Estados concretos.
A partir de esta definición de la política exterior, podemos señalar sus principales elementos:
a) En primer término su carácter estatal, ya que los Estados son los únicos actores que reúnen los dos requisitos necesarios para poder desarrollarla plenamente:
1. Capacidad jurídica reconocida y legitimada internacionalmente 2. Capacidad política plena, autónoma y eficaz.
b) En segundo lugar, su proceso de articulación como una política pública. La política exterior no puede disociarse de la política interior del Estado. Una y otra se determinan de forma recíproca, según la propia naturaleza y evolución del medio internacional y la propia realidad interna de los Estados. Ambas no son más que las dos facetas de una misma realidad política: el Estado, tanto en su dimensión institucional como en su base social. La diferencia entre estas dos esferas de la política del Estado responde, en último extremo, a la diversidad de formas y órganos que participan en la elaboración de una y otra, así como a sus diferentes destinatarios. Mientras la política interior se dirige a los individuos y los grupos de una misma sociedad estatal, la política exterior está orientada a permitir la relación entre Estados de una misma SI. Además, como toda política, la exterior se articula por una combinación de decisiones y actuaciones de los órganos estatales, de entre los cuales destacan los Gobiernos sin solución de continuidad. Cuando se quiebra esta ordenada secuencia entre decisiones y actuaciones
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podemos afirmar que el Estado carece de una auténtica política exterior y entonces decimos que política exterior y acción exterior se cofunden.
c) La política exterior incluye la determinación de los fines u objetivos que aspira a alcanzar cada Estado, pero debe también incorporar la especificación y utilización de los medios más adecuados para el logro de esos objetivos. Si el país carece de una determinación de sus fines y objetivos, el Estado simplemente actuará en el contexto internacional reaccionando a los acontecimientos coyunturales, sin que pueda hablarse de una política exterior sino más bien de relaciones exteriores. Análogamente, si carece de los medios necesarios o son manifiestamente insuficientes para alcanzar los fines que se ha trazado, el Estado evidenciará una escasa proyección internacional fruto, en buena medida, de la impotencia para dar respuesta a los retos que el contexto internacional o las aspiraciones internas le plantean, así como la débil credibilidad que su política exterior suscitará en los demás países.
25.2 Las etapas de la política exterior: elaboración, ejecución y control En la vida real la creciente velocidad con la que se desarrollan los acontecimientos internacionales unido a la burocratización de los órganos estatales y a las rutinas con las que se deciden y ejecutan la mayoría de las actividades exteriores de los Estados, provocan un solapamiento de estas fases y con ello una dificultad añadida para poder comprender y explicar la política exterior.
25.2.1 La etapa de la elaboración de la política exterior
La primera de las etapas enunciadas se corresponde con el proceso decisorio, es decir con el conjunto de interacciones entre los diversos órganos político-administrativos y grupos sociales del Estado, mediante las cuales se definen los objetivos y se eligen los medios necesarios para llevar a cabo la política exterior. Si no existe posibilidad alguna de realizar una elección entre diferentes opciones de objetivos o de medios solo existirá ejecución pero no decisión. Si, por el contrario, existe una absoluta certeza sobre los resultados de cada una de las opciones posibles, la decisión a favor de la opción más favorable resultará inexorable para el actor estatal sin que medie una auténtica elección. El proceso de decisión constituye una parte nuclear de la política exterior. En este proceso cabe diferenciar cuatro fases:
a) Fase de información: el conocimiento y definición de la situación b) Fase de evaluación: la determinación de los objetivos que deben alcanzarse y los medios que pueden
utilizarse en el contexto concreto en que debe actuarse c) Fase de identificación: la especificación de las opciones alternativas de actuación que deben seguirse d) Fase de selección: la elección de una de las posibles opciones de actuación
Cada una de estas fases condiciona a las siguientes y es desarrollada por órganos diferentes y obtiene la participación de colectivos diversos. Generalmente la elaboración de la política exterior del Estado suele identificarse con la última fase, pero el proceso es siempre más complejo.
Por otra parte, este planteamiento teórico dista mucho de corresponderse con la complejidad que se aprecia en el análisis de los casos reales. Existen numerosas interferencias y distorsiones en el proceso decisorio que, desde un punto de vista burocrático, responden a diferentes conflictos de intereses y competencias.
Junto a la complejidad intrínseca del proceso decisorio hay que tomar en consideración los diversos tipos de decisiones. Los autores han establecido una pléyade de categorías clasificatorias de las decisiones atendiendo a múltiples criterios. Expondremos cuatro tipos, vinculado a un análisis jurídico-político de las mismas:
a) Por su contenido: 1. Decisiones finalistas: decisiones que recaen sobre objetivos o fines 2. Decisiones instrumentales: decisiones que afectan a la elección de los medios o instrumentos
de realización de la política exterior. b) Por el tiempo de adopción y ejecución: suele aceptarse que hay una relación muy estrecha entre el
número de órganos y/o agentes decisores y el periodo de tiempo requerido para la adopción de la decisión.
1. Decisiones inmediatas: desde pocas horas a pocas semanas. Suelen ser decisiones instrumentales.
2. Decisiones a medio plazo: desde varias semanas a varios meses. Suelen ser decisiones instrumentales
3. Decisiones a largo plazo: desde varios meses a varios años. Suelen ser decisiones finalistas. c) Por la naturaleza de los agentes decisorios:
1. Decisiones abiertas: aquellas que se adoptan con la participación de agentes estatales y personas representativas de diferentes fuerzas sociales
2. Decisiones cerradas: aquellas que se adoptan exclusivamente por los órganos político-administrativos del Estado
d) Por su grado de necesidad
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1. Decisiones originarias: constituyen el punto de partida de una determinada actuación de política exterior de un país
2. Decisiones derivadas: resultan necesarias para el desarrollo o ejecución de una decisión originaria
Pero las decisiones en política exterior también tienen un campo explicativo sociológico e incluso psicológico. Estas dimensiones nos permiten despejar incógnitas tan importantes como el grado de racionalidad o irracionalidad de las motivaciones de los decisores, sus esquemas mentales de percepción e interpretación de la realidad internacional o sus expectativas sobre la evolución de dicha realidad.
Uno de los principales métodos para dar respuesta a estas cuestiones consiste en el estudio sistemático y exhaustivo de las manifestaciones realizadas por los responsables de la política exterior a través de las declaraciones oficiales, las entrevistas a los medios de comunicación, la correspondencia pública o privada mantenida con otros dirigentes, los informes, etc. Tales documentos y declaraciones deben contrastarse con la evolución de los principales acontecimientos de la política exterior. De esta comparación se logra obtener una imagen bastante representativa de las coincidencias y discrepancias entre el mundo mental de cada decisor (la circunstancia psicológica según REYNOLDS) y el mundo real (la circunstancia operacional) en el que el responsable político está obligado a decidir. El estudio de la personalidad de los dirigentes políticos, unido al conocimiento de las ideologías, de las imágenes o estereotipos y de los valores dominantes en la sociedad de un país, constituye un paso necesario para la comprensión de su política exterior.
25.2.2 La etapa de ejecución de la política exterior
Consiste en un conjunto de acciones sucesivas mediante las cuales los Estados intentan realizar la política exterior previamente elaborada. La ejecución de la política exterior le corresponde principalmente al poder ejecutivo, es decir al Gobierno y a determinados órganos de la Administración central, civil y militar del Estado (diplomacia y Ejército).
Hay que tener en cuenta que hoy en día la política exterior es más rica que lo que se desprende de la intervención la diplomacia y el Ejército. Junto a estas facetas existen también actividades económicas, culturales, tecnológicas, humanitarias, etc. Esta tendencia a la creciente diversidad y complejidad de las acciones exteriores llevadas a cabo por los Estados está induciendo a una constante incorporación de nuevos órganos estatales y de ciertas organizaciones sociales, lo cual demuestra que la política exterior ya no es un bastión exclusivo de los diplomáticos y los militares.
La ideología y el régimen político de los Estados influyen muy directamente en su comportamiento exterior. Atendiendo a las características político-administrativas de los Estados, KISSINGER ha establecido tres modelos básicos de ejecución de la política exterior:
a) El modelo burocrático-pragmático: I.e. EE.UU. b) El modelo ideológico: I.e. China, Corea del Norte c) El modelo revolucionario-carismático: I.e. los nuevos estados independientes surgidos del proceso
descolonizador
La puesta en práctica de una política exterior sigue constituyendo una de las parcelas más elitistas de la actividad estatal, a la que solo tienen acceso un número muy restringido de políticos y funcionarios, y al mismo tiempo una de las que más estrictamente se ha regulado e institucionalizado, tanto nacional como internacionalmente.
En el otro extremo del espectro de la política exterior se sitúa la guerra. Con frecuencia, los autores tienden a concentrar sus reflexiones sobre el papel que el Ministerio de Asuntos Exteriores y el servicio exterior desempeñan en la aplicación de la política exterior, omitiendo la importante función que al Ministerio de Defensa y al Ejército les corresponde en ese tema. Ambas actividades no son excluyentes sino complementarias. Si la capacidad militar de un país le permite mantener una eficaz disuasión frente a posibles agresores en tiempos de paz, ello propiciará la negociación diplomática y la cooperación económica como principales vías de actuación exterior. Paralelamente, cuando la actuación exterior discurre por los cauces del conflicto armado, el recurso a la negociación o a las medidas económicas puede contribuir al debilitamiento del enemigo o al reforzamiento del poderío propio militar.
En esta etapa de la política exterior siempre se tendrá en cuenta las reacciones que suscite las decisiones y actuaciones propias en los demás países con los que se relacione. Se impone por tanto una comprensión dinámica y general de la ejecución de la política exterior, en cuyo seno cada acción aislada adquiere un significado como parte de una relación más amplia de la que también participan las reacciones ejecutadas por otros Estados.
25.2.3 La etapa de control de la política exterior
La elaboración y ejecución de una determinada política exterior resultarían tareas inútiles si no se realizase una evaluación de los resultados alcanzados y de su adecuación a los fines y objetivos que justificaban la adopción de esa política exterior y no de otra diferente. La fase de control se configura así como la etapa final de toda acción de la política exterior y el punto de partida de un nuevo proceso decisorio.
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Además, la valoración de los resultados conlleva, paralelamente, la determinación de las responsabilidades que a cada órgano político-administrativo, grupo social o persona individual le corresponda por los éxitos o fracasos cosechados en esa política exterior. Este vínculo entre control y responsabilidad constituye una de las principales garantías contra la arbitrariedad de los responsables de la política exterior y de la ilegalidad de sus actos.
Desde la perspectiva del ámbito en el que se realiza este control, podemos distinguir entre el ámbito nacional y el internacional. En el primer caso la legislación nacional determinará las instituciones estatales competentes para llevarlo a cabo así como las consecuencias que se derivarán según los resultados alcanzados. En cambio, el control internacional le corresponde realizarlo a organismos o países externos al Estado afectado. En este caso, no siempre existen normas jurídicas claras o se aplican criterios políticos coherentes, al mismo tiempo que la diversidad de poder de los Estados condiciona directamente la eficacia del control internacional.
Por otra parte, mientras en el control nacional pueden intervenir directamente todos o algunos de los órganos estatales que participaron en la elaboración y ejecución de la política exterior, en el control internacional la intervención es estas instituciones estatales solo puede ser indirecta o mediata. Ello no deja de provocar serias dificultades cuando surge una abierta contradicción entre las conclusiones y valoraciones que se alcanzan en cada uno de estos dos procesos de control. Estas contradicciones pueden generar una incertidumbre añadida en la posterior etapa de elaboración de la política exterior y, desde luego, provocará conflictos entre las autoridades nacionales y las extranjeras.
Por su naturaleza, el control presenta dos formas básicas:
a) Control político: analiza la política exterior desde sus resultados. Así las actuaciones exteriores son vistas como éxitos o como fracasos.
b) Control jurídico: considera las políticas exteriores en función de su adecuación a las normas jurídicas. Desde esta óptica las acciones exteriores son lícitas o ilícitas.
Entre ambas formas de control existe una permanente tensión que no es más que el reflejo de la dialéctica general que domina las relaciones entre la política y el Derecho. En este ámbito hay que reconocer que el control de la política exterior presenta dos singularidades frente a la política interior:
a) En el seno de los Estados existen instituciones con competencias para imponer coactivamente el cumplimiento de las normas jurídicas a toda la sociedad, lo que no sucede con carácter general en el contexto interestatal.
b) En la SI los Estados desempeñan simultáneamente las funciones de legisladores, ejecutores y destinatarios de las normas jurídicas. El control jurídico internacional es así prácticamente nulo y las vías jurídicas nacionales son insuficientes.
Si nos fijamos en el momento en que se puede realizar el control podremos diferenciar entre:
a) Control anterior: recae esencialmente sobre la fase decisoria, exactamente sobre la determinación de los objetivos y la elección de los medios
b) Control posterior: se realiza durante la ejecución de la política exterior o tras haberse culminado ésta cuando todavía están vigentes sus efectos. El auténtico control de una política exterior solo puede realizarse plenamente tras su realización.
Finalmente, debemos diferenciar los distintos tipos de control nacional en función de los órganos o sujetos que los realizan. Surgen así cuatro modalidades:
a) El control legislativo: muy eficaz en los sistemas jurídicos democráticos, donde recae en las cámaras legislativas. Con frecuencia, este control se ejerce tanto con anterioridad como con posterioridad a la ejecución de la política exterior.
b) El control judicial: realizado por jueces y tribunales de justicia. Generalmente es un control posterior a la fase de ejecución, salvo para determinar la constitucionalidad de ciertos actos de política exterior.
c) El control administrativo: es prioritariamente jurídico y se limita a considerar si los órganos de la Administración que participan en la política exterior desempeñan sus funciones en consonancia con sus competencias y orden jerárquico.
d) El control popular: en los regímenes democráticos es el control político por excelencia. Se realiza por referéndum y es un control anterior a la plena consumación de la acción exterior. Es un control que suele estar regulado constitucionalmente y hasta ahora poco utilizado por los sistemas democráticos en general, alegando el poco interés que la política exterior tiene en la población en general.
Con la etapa de control se concluye el proceso teórico de la política exterior. En la práctica, cada una de estas tres fases se solapa con la siguiente formando un todo que no siempre es fácil de distinguir y periodificar.
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25.3 Los vínculos entre la política exterior y la política interior de los Estados
En las últimas décadas la doctrina mayoritaria sostiene la íntima relación e interdependencia que existe entre ellas. Este común punto de partida no impide que subsistan notables diferencias entre las diversas teorías a la hora de especificar las causas y variables explicativas de la conducta exterior de los Estados. Siguiendo a MERLE, podemos destacar tres grandes corrientes:
a) La que sustenta la primacía de la política interior sobre la exterior b) La que defiende una supremacía de la política exterior sobre la interior c) La que sostiene la existencia de unas interacciones mutuas
Los condicionamientos que proceden del exterior inciden en la vida interna del Estado. Es una influencia recíproca y no permanece equilibrada. Ello quiere decir que si en ciertos momentos la realidad interna de los Estados parece dominar su actividad exterior, en otros la relación se invertirá. La dificultad teórica radica no tanto en determinar los factores clave que afectan a la política interior y a la exterior cuanto en averiguar bajo qué condiciones predominara una u otra.
Sea cual sea la opción teórica que adoptemos, resulta evidente que no podremos desconocer el peso que el sistema político estatal ejercerá sobre la política exterior. Y es necesario abordar esa tipología.
a) Estados centralistas versus Estados descentralizados (autonomistas o federalistas): en los primeros, no existe ninguna posibilidad de que las entidades locales puedan desempeñar algún tipo de participación en las distintas fases de la política exterior. En los segundos existe una cesión de ciertos poderes y competencias estatales desde las autoridades centrales a las instituciones de las entidades federadas, autonómicas o locales. En el caso español, el art. 149.1 de la Constitución se establece explícitamente la competencia exclusiva del Estado central en RR.II., Defensa y Fuerzas Armadas. La realidad es que la política exterior es cada vez más compleja y supera en ocasiones estos tres estrictos campos que define la Constitución. En los Estados federados o autonómicos se da una participación de estos órganos diferenciados en algunos procesos de elaboración y de control de la política exterior.
b) Estados unitarios a autocráticos (autocracias moderadas o regímenes totalitarios) versus Estados pluralistas o democráticos (sistemas presidencialistas, parlamentarios bipartidistas y parlamentarios multipartidistas): en los primeros el poder se concentra en un reducido número de personas que lo ejercen sin que pueda ser contestada su actuación. La oposición política es clandestina y las funciones del Estado y las de gobierno se solapan. La política exterior se realiza bajo el mismo prisma y analizando los intereses y conductas de los dirigentes se puede definir la política exterior de ese Estado. En las autocracias moderadas hay cierta tolerancia a algún grado de oposición política y existen algunos medios legales de manifestar la disidencia política (Marruecos, Jordania). Los regímenes totalitarios obligan a una oposición política clandestina y violenta. Se observan de dos tipos: dictaduras personales y dictaduras institucionales (de partido único, militares, teocráticas). Los sistemas presidencialistas muestran una gran concentración de poder en el Jefe del Estado (Presidente) y el carácter electivo de la presidencia (EE.UU. y Francia). Los países parlamentarios presentan la dualidad orgánica y funcional del poder ejecutivo, distinguiéndose entre Jefe del Estado y Jefe del Gobierno junto con una estricta división de poderes entre el ejecutivo, el legislativo (unicameral o bicameral) y el judicial. En los sistemas bipartidistas, dos partidos políticos controlan el Parlamento (Gran Bretaña) y en el multipartidista son varios los partidos políticos y es necesario realizar coaliciones entre ellos para poder gobernar (Italia).
De toda esta clasificación se deducen dos conclusiones:
a) Cuanto más democrático o plural sea un sistema político mayor será el número de instituciones y/o grupos políticos que participen en su política exterior. Existe, por tanto, una estrecha relación directa entre la democracia política y la naturaleza abierta del proceso decisorio.
b) En los regímenes unitarios el desarrollo real de la política exterior se distancia del procedimiento legalmente establecido. En estos casos es necesario investigar a las personas o instituciones que ostentan el poder real para conocer las verdaderas características de la política exterior.
25.4 Fines y objetivos de la política exterior Toda política exterior carece de coherencia y eficacia si no sirve a unos fines y objetivos claramente definidos. Las decisiones acerca de los objetivos de la política exterior son netamente distintas de las que corresponden a la política interna. Aquí fines y objetivos no son idénticos.
Los fines se configuran como una serie de resultados generales que aspiran a lograr o se intentan mantener durante largos períodos de tiempo y respecto de los cuales un Estado está dispuesto a movilizar sus principales recursos arriesgando, en último extremo, su existencia y soberanía. Los fines son la expresión política de los principios y valores que sustenta la mayoría de una sociedad o los grupos sociales dominantes en ella. Por este motivo, los fines
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de un Estado solo sufren cambios sustanciales cuando previamente se han modificado las estructuras sociales, los patrones culturales y la propia organización estatal.
Los objetivos o metas de la política exterior son aquellos resultados, concretos y particulares, que se pretenden alcanzar o mantener, a corto o medio plazo, mediante la ejecución de una serie de actuaciones exteriores. Aunque la consecución de objetivos se considera necesaria para alcanzar los fines políticos, su concreción varía en función de las distintas ideologías políticas y de los intereses y percepciones de los dirigentes estatales. En la medida en que un mismo fin puede alcanzarse de acuerdo con objetivos distintos, estos pueden variarse como resultado de simples cambios gubernamentales.
ARON y DUROSELLE hablan de objetivos de distinta naturaleza en vez de fines y objetivos. Otros autores hablan de fines esenciales y fines secundarios o renunciables. Estas distintas clasificaciones coinciden en lo esencial de la política estatal, que son las características siguientes:
a) La seguridad del Estado b) El bienestar económico y social de la población c) La protección de la identidad cultural de la sociedad
Junto a estos fines estrictamente estatales, existen otros fines internacionales que se incorporan a la política exterior de los Estados en la medida en que traducen unos fines colectivos de la sociedad interestatal. Aparecen recogidos en la Carta de las Naciones Unidas:
a) El mantenimiento de la paz y seguridad internacionales b) La protección y respeto de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana c) El mantenimiento de la justicia y el cumplimiento de las obligaciones y demás normas jurídicas
internacionales d) La promoción del progreso social y el nivel de vida de los pueblos
Todos estos fines básicos pueden alcanzarse a través de una amplia gama de objetivos particulares. Averiguarlos y determinar su mayor o menor importancia en una política exterior concreta, constituye un requisito imprescindible par poder comprenderla. Los objetivos se convierten también en una de las principales vías de inferencia de los fines políticos.
Pero el problema de la determinación de los fines y objetivos de toda política exterior estatal se ha visto oscurecido por el paradigma del interés nacional. Éste se identificó primeramente con el interés dinástico y más recientemente con la razón de Estado. Recientemente la escuela del realismo político se encargó de recuperar este concepto asociándolo íntimamente al poder como medio imprescindible para lograr otros fines de la política exterior. En la política exterior práctica los Gobiernos todavía apelan con excesiva frecuencia y evidentes éxitos a la calificación de ciertos objetivos como propios de interés nacional.
25.5 Una nueva realidad: la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea
Hasta fechas recientes, la política exterior constituía una parte de las RR.II. exclusivamente referida al ámbito de las competencias y la soberanía del Estado. El Tratado de Maastricht introdujo la PESC como parte del acervo comunitario. Con el Tratado de Lisboa ha alcanzado consolidación institucional y jurídica.
El hecho de que en la PESC se incluyan tanto la dimensión diplomática como la militar refuerza la evidencia de que la UE ha optado por articular su protagonismo internacionalmente en la esfera de las relaciones políticas con todas sus consecuencias. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuyo texto en realidad incluye el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la UE se instaura una concepción política de toda la acción exterior de la UE, en donde están incluidas además de la PESC, la política comercial, la cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria, la política europea de vecindad y la intervención en las OIG donde tienen representación, como ocurre con la OMC.
Esta acción exterior debe orientarse prioritariamente a promover sus valores e intereses así como a la protección de sus ciudadanos. En consonancia con estas prioridades se establecen como los principales objetivos de la PESC:
a) La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales, la independencia y la integridad de la UE
b) La consolidación y el respaldo de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional
c) El mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y la seguridad internacionales, de conformidad con los principios de la ONU, el acta de Helsinki y la Carta de París
d) El apoyo al desarrollo sostenible económico, social y medioambiental con el fin de erradicar la pobreza e) La integración de todos los países a la economía mundial mediante la supresión de obstáculos al comercio
internacional
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f) La adopción de medidas internacionales destinadas a la protección y mejora de la calidad medioambiental y la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales
g) La ayuda a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes de origen natural o humano h) La promoción de un sistema internacional basado en la cooperación multilateral y la buena gobernanza.
La elaboración, ejecución y control de la PESC está sometida a tres principios generales, aplicados a toda la actividad de la UE, y tres principios referidos a su acción exterior. Los principios generales tratan de garantizar la soberanía de los Estados miembros frente a la tendencia expansiva de las competencias ejercidas por las instituciones europeas en el desarrollo del proceso de integración. Estos principios son:
a) Generales: 1. Atribución: la UE solo puede ejercer aquellas competencias que expresamente le han sido
atribuidas por los países miembros a través de los tratados y dentro de los límites regulados en ellos.
2. Subsidiariedad: la UE solo intervendrá cuando los objetivos no puedan ser alcanzados de forma eficaz por los Estados excepto en aquellos ámbitos donde posea competencias exclusivas
3. Proporcionalidad: la UE se limitará a intervenir en aquellas actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos en los tratados.
4. Mecanismo de cooperación reforzada: un grupo de al menos 9 países puede decidir avanzar en el grado de integración en determinados ámbitos siempre y cuando dicho avance no se aplique a los países que no desean intervenir. I.e. la implantación del euro como moneda. No permite ampliar las competencias previstas por los Tratados ni puede aplicarse a ámbitos que sean competencia exclusiva de la UE. Además, solo puede iniciarse como último recurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos asignados no pueden ser alcanzados por el conjunto de la UE en un plazo razonable. El Tratado de Lisboa introdujo cambios adicionales relacionados principalmente con el procedimiento de iniciación de una cooperación reforzada, así como con la toma de decisiones en el marco de dicha cooperación.
b) Específicos de política exterior: 1. Unidad: las políticas exteriores de los Estados miembros deberán apoyar de un modo activo y
sin reservas las decisiones y actuaciones adoptadas en el desarrollo de la PESC 2. Coherencia: coordinación de las intervenciones realizadas en las distintas políticas que la
integran 3. Eficacia: la PESC ha de utilizar solo aquellos recursos humanos, materiales, económicos y
militares que resulten imprescindibles para alcanzar los objetivos establecidos
Para la elaboración y aplicación de la PESC se contemplan las siguientes medidas:
a) La definición de los intereses estratégicos, los objetivos y las orientaciones generales b) La adopción de decisiones sobre las acciones que realizará la UE, las posiciones que adoptará y las
modalidades de ejecución de las decisiones. c) El establecimiento de una cooperación sistemática de las instituciones europeas de los Estados miembros
para llevar a cabo las políticas decididas. Esta medida es importante porque la PESC tiene atribuidas competencias de forma compartida entre las instituciones de la UE y los países miembros y, por tanto, solo puede llevarse a cabo en la medida en que ambas partes colaboren de un modo eficaz.
La determinación de intereses estratégicos, objetivos y orientaciones generales de la PESC es competencia del Consejo Europeo que debe aprobarlos por unanimidad. Su ejecución queda reservada la Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Los Estados miembros carecen de libertad para determinar la aplicación o no de una acción común una vez ha sido decidida.
Hay que señalar también dos cláusulas que ya existían antes del Tratado de Lisboa:
a) La cláusula de seguridad colectiva: obligación imperativa para todos los países miembros de ayudar y asistir con todos los medios a su alcance a un Estado de la UE que sea objeto de una agresión armada en su territorio. De este modo la UE se configura institucional y funcionalmente como una verdadera alianza de defensa mutua para todos sus miembros, distinta por su composición y sus medios de la OTAN a la que sigue reconociendo sus competencias respecto de aquellos países de la UE que participan en ella.
b) La cláusula de solidaridad: tiene como finalidad garantizar la ayuda y asistencia, incluso de carácter militar, de los países miembros de la propia UE en los casos en que se produzca un ataque terrorista o una catástrofe natural o de origen humano en alguno de ellos. En el ámbito del terrorismo la ayuda se extiende también a la prevención del fenómeno.
Las competencias para la ejecución de la PESC recae en el Alto Representante pero la representación internacional de la UE es compartida con el Presidente del Consejo Europeo. El Alto Representante es también Vicepresidente de la Comisión, Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores e interviene en los trabajos del Consejo Europeo. Al ser
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la única institución que participa en todos los órganos ejecutivos de la UE, goza de un poder efectivo en la ejecución de la PESC, en su elaboración y en su control, aunque en estos últimos casos de forma compartida.
Para realizar sus funciones de Alto Representante es asistido por un Servicio Europeo de Acción Exterior, cuya composición se nutrirá de funcionarios de la Secretaría General del Consejo, de la Comisión y diplomáticos procedentes de los servicios exteriores de los países miembros. Las oficinas y representaciones que tenía la Comisión desplegadas por todo el mundo pasan a convertirse en delegaciones diplomáticas de la UE. Con ello, el Tratado de Lisboa sienta las bases para que le UE actúe como un verdadero actor político a escala mundial con representación y medios propios.
Junto a la dimensión político-diplomática de la PESC, el Tratado de la UE incluye y desarrolla la dimensión de seguridad y defensa (Política Común de Seguridad y Defensa, PCSD) dentro de la cual se incluyen las siguientes misiones:
a) Las misiones de desarme b) Las misiones humanitarias de rescate c) Las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares d) Las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz e) Las misiones de gestión de crisis que incluyan el empleo de fuerzas de combate f) Las misiones de restablecimiento de la paz g) Las misiones de estabilización tras los conflictos bélicos
Dada la amplia variedad de misiones cubiertas por la PCSD, el Tratado atribuye expresamente la disponibilidad de medios civiles y militares así como los recursos financieros necesarios para llevarlas a cabo, incluido un Fondo financiero de respuesta rápida. Por tanto la PCSD está formulada y organizada con un carácter multidimensional y no solo militar, junto con una dimensión mundial.
La UE puede celebrar tratados internacionales con terceros países y organizaciones internacionales. También se regula el nombramiento por el Consejo de representantes especiales para ejecutar un mandato en temas relacionados con políticas concretas dentro del marco de la PESC y dependiendo de la autoridad del Alto Representante.
La UE se ha dotado de los instrumentos esenciales de una verdadera política exterior. Este avance terminará afectando no solo a la política exterior de los Estados miembros sino también a la proyección europea en otras áreas del mundo. Nos encontramos ante una nueva realidad que incide directamente en la concepción doctrinal que limitaba la política exterior al marco de la soberanía estatal.
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Tema 26. Política exterior de España
SÓLO LEER. ES MATERIA PARA EL COMENTARIO DE TEXTO
26.1 La cooperación al desarrollo: el nuevo reto de la política exterior española
La cooperación para el desarrollo es uno de los ámbitos más destacados de la escena internacional y una parte importante de la política exterior de algunos Estados. De una u otra manera, actores de distinta naturaleza (Estados, OI, actores privados, etc.) se ven sistemáticamente involucrados en esta forma de trabajo internacional, mucho más en un sistema globalizado.
26.1.1 Algunas consideraciones en torno a la política de cooperación para el desarrollo desde las RR.II.
26.1.1.1 Cooperación para el desarrollo y RR.II.
La ayuda exterior nace oficialmente con el discurso del presidente de EE.UU. Harry TRUMAN el 20 de enero de 1949,
al anunciar en su punto cuarto como objetivo “hacer que los beneficios de nuestros adelantados científicos y de
nuestro progreso industrial posibiliten la mejora y el crecimiento de áreas subdesarrolladas”. El Plan MARSHALL, la movilización de recursos de EE.UU. a la reconstrucción europea mostrará las dos caras de la ayuda: la de la solidaridad para ayudar a un región destruida y el interés geopolítico (frenar la expansión del comunismo), subordinando una acción externa a los objetivos de la propia seguridad nacional.
A pesar de su creciente importancia, la cooperación para el desarrollo no ha tenido un tratamiento sistematizado desde la disciplina de RR.II. hasta fechas recientes.
La cooperación para el desarrollo se ha ido configurando y evolucionando en función de los cambios del sistema internacional. Desde parámetros realistas, la descolonización y el Tercer Mundo ofrecen otra visión de la forma ortodoxa de ayuda de los países ricos occidentales. Se centran en las causas y consecuencias del subdesarrollo y sitúan el comercio como una opción fundamental, aunque la ayuda sea necesaria ocasionalmente. Ya en 1980 hay un proceso de reconceptualización que sobrepasa la equidad desarrollo-crecimiento, para centrarse en otros aspectos. Frutos de esos cambios son el desarrollo sostenible y el desarrollo humano.
En la Cumbre del Milenio promovida por la ONU (8 de septiembre de 2000), 189 Jefes de Estado adoptaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que comprometían a la consecución de una serie de metas y objetivos en el escenario de 2015. Dos años después se adopta el compromiso de la Conferencia de Monterrey sobre financiación del desarrollo. En línea con la búsqueda de un mayor impacto de la ayuda, la Declaración de París de 2005 sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, establecía los principios básicos para mejorar su eficacia y eficiencia. París tuvo continuidad con la Declaración de Accra de 2008 para acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París. El siguiente paso es la cumbre mundial para impulsar el progreso de los ODM en Nueva York en 2010.
Según Esther BARBÉ, “al comenzar el s. XXI, la persistencia de la pobreza y la desigualdad siguen siendo rasgos destacados de la SI. La importancia de la fractura Norte-Sur es ahora mayor debido a la desaparición del conflicto Este-Oeste y a la aceleración de la globalización. El aumento de la pobreza, la desigualdad y la falta de expectativas es un factor de creciente importancia para entender los problemas de seguridad internacional y las causas de la inestabilidad política y las crisis de Estado, las tensiones étnico-culturales, los flujos migratorios, la vulnerabilidad a los desastres y otros problemas contemporáneos”.
Lejos de considerarse únicamente como un instrumento al servicio de la política exterior o de ser examinado desde una lectura economicista, la cooperación para el desarrollo se presenta hoy como uno de los campos más activos de las RR.II. En él se configuran interconexiones entre la paz, la democracia, los derechos humanos, el medio ambiente, desde el enfoque prioritario de la lucha contra la pobreza.
España se incorporó a la cooperación al desarrollo en 1980.
Antes de examinar el caso español conviene distinguir dos términos que en ocasiones generan confusión:
a) Cooperación para el desarrollo: conjunto de actuaciones de carácter internacional orientadas al intercambio de experiencias y recursos entre países del Norte y del Sur para alcanzar metas comunes basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia, interés mutuo, sostenibilidad y corresponsabilidad. El fin primordial debe ser la erradicación de la pobreza, el desempleo y la exclusión social; buscar la sostenibilidad y el aumento permanente de los niveles de desarrollo político, social, económico y cultural en los países del Sur.
b) Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD): corrientes (créditos y donaciones) dirigidas a países que figuran en la Parte I de la Lista CAD y a instituciones multilaterales con destino a receptores de la Parte I, procedentes
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de Gobiernos estatales y locales o por sus organismos ejecutivos. Lleva un elemento de donación de al menos el 25%.
La cooperación para el desarrollo se convierte en elemento importante, en consonancia con otros, para consolidar la acción conjunta contra algunos de los males que aquejan a la humanidad. Teniendo en cuenta la ausencia de un marco normativo específico en un ámbito tan importante, compensado con la asunción de compromisos que son demandados crecientemente por la sociedad civil.
26.1.1.2 Cooperación para el desarrollo y política exterior
Hay una conexión directa entre la ayuda al desarrollo y la política exterior. En gran medida la ayuda ha estado supeditada a los intereses de la política exterior y, por tanto, según sea lo política exterior de cada Estado encontraremos formas distintas de ayuda al desarrollo. Hay casos donde la ayuda está directamente vinculada a los intereses geopolíticos del donante (EE.UU.), a una relación postcolonial (Francia), a intereses económicos (Japón) o está más enfocada hacia los objetivos de desarrollo (países nórdicos).
Como en otras interacciones y procesos de la vida internacional, la ayuda se inserta en la dinámica, situaciones y contextos presentando evoluciones y transformaciones. Así, durante la Guerra Fría, el elemento predominante era la subordinación a cuestiones geopolíticas, de la mano de la confrontación bipolar; cuando aquélla finaliza la cuestión predominante es la geoeconomía en el marco de una multiplicidad de actores (estatales y no estatales).
La ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo establece en su art. 3 que:
“La política de cooperación internacional para el desarrollo es parte de la acción exterior del Estado y se basa en el principio de unidad de acción del Estado en el exterior”.
También se puede percibir el grado de relación entre ayuda y política exterior por el destino geográfico al que los donantes destinan. El más importante donante internacional, EE.UU., maneja el destino de la ayuda exterior canalizada por la USAID. En el caso de España las prioridades se establecen cuatrienalmente en el Plan Director, aunque la ley dice en su art. 6. que:
“1. Marco bilateral. Sin perjuicio del establecimiento de otras áreas territoriales según lo establecido en el artículo 5, se considerarán como áreas geográficas de actuación preferente a los países de Iberoamérica, los países árabes del norte de África y de Oriente Medio, así como aquellos otros de menor desarrollo con los que España mantenga especiales vínculos de carácter histórico o cultural. 2. Marco multilateral. España impulsará la coherencia de las políticas comunitarias, la progresiva construcción de la política de cooperación al desarrollo de la Unión Europea y contribuirá a su eficaz aplicación y ejecución, con especial atención a los países y áreas mencionadas en el apartado anterior. Por otra parte, España participará activamente en los Organismos internacionales de Cooperación para el Desarrollo de los que sea miembro, tanto financieros como no financieros, y colaborará en la consecución de sus objetivos adoptando las medidas que resulten más adecuadas”.
Aunque la atención de la ayuda al desarrollo se ha centrado en la que realizan los países ricos occidentales, hay que tener en cuenta el cambiante mapa de la realidad internacional y la aparición de nuevos donantes, de los cuales es difícil establecer qué tipo de ayuda realizan, dada su escasa homologación con donantes tradicionales y la falta de información y transparencia. Entre esos otros donantes cabe destacar Arabia Saudí y la creciente irrupción de China, especialmente en África subsahariana, siempre de la mano de la obtención de recursos y materias primas.
26.1.2 La política española de cooperación para el desarrollo: orígenes y evolución
Como otro de los activos de un sistema democrático, la cooperación española para el desarrollo nace en el proceso de transición que España vive a partir del 20 de noviembre de 1975, cuando fallece FRANCO. El cambio interno hay que ubicarlo en un contexto internacional de mutaciones y turbulencias que vive el mundo y que conducirán al fin de la Guerra Fría a finales de 1980.
Los precedentes los encontramos en la ayuda de los misioneros y organizaciones vinculadas a la Iglesia católica y la puesta en marcha de mecanismos de cooperación con Hispanoamérica, como el Instituto de Cultura Hispánica creado en 1945. En ese tránsito de la dictadura a la democracia y de la pobreza a la riqueza se pone en marcha la ayuda exterior. Conviene recordar en todo caso que hasta 1981 España seguía siendo potencial receptora de ayudas al desarrollo, cambiando gradualmente su estatus de receptora a donante.
En pleno proceso de reconfiguración total de la política exterior española, con un sinfín de frentes abiertos quedaban pocas energías y recursos para activar una política de cooperación con diseño propio. El todavía vigente Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) se creó por medio del Real Decreto Ley 16/1976, de 24 de agosto, sobre medidas fiscales de fomento a la exportación y de comercio interior, cuyo solo nombre no deja lugar a muchas dudas sobre sus intenciones. Su art. 7 dice:
“Fondo de ayuda al desarrollo. Uno. Se crea un Fondo de Ayuda Oficial al desarrollo destinado a la concesión de créditos y otras ayudas en términos concesionarios por el Estado Español a otros Estados e Instituciones públicas extranjeras, así como a Instituciones financieras intergubernamentales. Dichos
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créditos y ayudas están ligados a la adquisición por el beneficiario de menes y servidos españoles. Excepcionalmente podrán considerarse créditos y ayudas de carácter financiero no ligado”.
Es decir nace una ayuda que tiene más en cuenta los intereses del donante que los beneficios de los destinatarios. Nace la política española de cooperación con el condicionante de realizarse en función de los intereses económicos españoles en el exterior, de la internacionalización de las empresas españolas para ser más exactos. La reforma del FAD ha sido uno de los campos de batalla de la cooperación española para el desarrollo.
La C.E. amplió las miras de lo que debería ser dicha política. Dadas las condiciones del momento se establece más el carácter propositivo que una auténtica política con un mandato claro. De hecho ese mandato queda incluido en el preámbulo. En la incipiente puesta en escena de la cooperación española tiene importancia la creación de la Dirección General de Cooperación Técnica Internacional (RD 984/1979, de 20 de febrero), que tenía la tarea de “asistir al Ministerio en la elaboración y propuesta de la política exterior del Estado en materia de cooperación y
asistencia técnica internacional” y establecer las relaciones con los países receptores, así como la coordinación de la posición de España en organismos y conferencias internacionales.
Además de la dirigida hacia países latinoamericanos, la ayuda española tiene como destino la antigua colonia de Guinea Ecuatorial, ya con Teodoro OBIANG como máximo dirigente y con países árabes (el 13 de junio de 1978 se crea el Instituto Hispano-Árabe de Cultura).
26.1.2.1 Los Gobiernos del PSOE (1982-1996)
Es este periodo cuando comienza la institucionalización de la política española de cooperación, dotándola progresivamente de estructura y contenido, definiendo objetivos y prioridades.
En 1984 se pone en marcha el Plan de Cooperación Integral con Centroamérica. Por primera vez se trabaja desde la premisa de coordinar al mayor número posible de organismos públicos que realizarán cooperación y de trabajar en cada una de las fases: diseño, ejecución, seguimiento y evaluación. Y se hace en una región, la centroamericana, destino prioritario junto con la andina de la acción exterior española.
Los pasos más importantes que se dan en ese periodo:
a) Moción sobre la cooperación internacional de España para el desarrollo, adoptada por el Senado el 3 de octubre de 1984, indicando que España carece de una política global de cooperación.
b) En 1985 se crea la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se creó también el Fondo del V Centenario del Descubrimiento de América.
c) El ingreso en las Comunidades Europeas en 1 de enero de 1986. Supone aceptar el acervo comunitario y se parte activa de uno de los principales actores de la ayuda al desarrollo.
d) En 1987 se crea el Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI). Ese año la ayuda oficial al desarrollo es del 0,15% del PIB.
e) A finales de 1987 se establecen las Líneas directrices de política española para la cooperación al desarrollo. Se basa es principios como el deber ético de solidaridad, no suponer una injerencia en los asuntos internos, beneficiosa para todos, etc. Pero al mismo tiempo indica que “la cooperación bilateral deberá ser acorde con los intereses de la política exterior española y propiciar la penetración de la industria, los servicios y la tecnología”.
f) En 1988 se crea la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) que integra a algunos organismos autónomos del sector.
g) En 1991, incorporación al CAD, conocido como el club de los donantes, de la OCDE. h) En 1993, creación del Consejo de Cooperación para el Desarrollo como órgano de participación de los
diversos agentes sociales implicados en esta materia.
En 1992 y 1994, el Congreso y el Senado marcan la acción del Gobierno y otras instituciones con sus informes sobre Líneas generales de política española de ayuda al desarrollo.
Paulatinamente se irá consolidando el equipo político y los recursos humanos encargados de llevar a cabo esta actividad exterior, en la que tendrán un destacado protagonismo los diplomáticos, que estarán al frente de la cooperación oficial; sin olvidar que buena parte de la ayuda, la que se concede como créditos, depende de Comercio. Además, el ámbito de la cooperación se nutre de las aportaciones de otras instancias públicas y de actores privados.
El proceso de multilateralización, que se combina con la ayuda bilateral, pasa por la gradual incorporación a organismos internacionales, especialmente en los del sistema de las Naciones Unidas. En este escenario destaca la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague de 1995. Felipe GONZÁLEZ hizo unas declaraciones de compromiso (la iniciativa 20/20: el 20% de la AOD y el 20% del gasto público del país receptor se destinen a servicios sociales básicos universales) que ya se habían repetido en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 y que en ambos casos la historia ha reconocido que eran un ejercicio de retórica. Son tiempos en que la conciencia social y participación ciudadana en esta temática aumenta y se crea el Consejo de Cooperación.
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Comienzan a regularse las subvenciones a las ONG por la vía de convocatorias públicas y de la asignación de una parte de lo recaudado por la declaración de la renta.
Queda clara la voluntad de activar una política de cooperación, acorde con los objetivos de la política exterior española, dotándola de una estructura institucional que la lleve a cabo y, al mismo tiempo, incorporándola paulatinamente al sistema multilateral de ayuda. Sin embargo, en el debe encontramos la escasa asignación de recursos, quedando muy lejos del 0,7%. Las decisiones y propuestas chocan, además, con ciertos muros (la bicefalia diplomáticos-técnicos comerciales) que marcan la ausencia real de poner en práctica los compromisos asumidos. Hay, pues, avances en cuanto a que la cooperación se configura como un espacio público importante en el ámbito de la acción exterior, pero con claros síntomas de falta de racionalidad, eficiencia, descoordinación, carencias de gestión e incoherencia.
26.1.2.2 Los Gobiernos del PP (1996-2004)
El documento titulado El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI (Shaping the 21st Century), recogido en el Informe de 1997 del CAD, representa el nuevo consenso de los países y agencias donantes que define los objetivos de la cooperación al desarrollo para el s. XXI, convirtiéndose en referencia fundamental para las políticas de cooperación de los diferentes países donantes. Posteriormente, estos mismos objetivos han sido adoptados de manera común por la OCDE, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la ONU. Será el documento que se convierte en referencia a seguir para los países donantes y precedente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, donde ya se definen objetivos específicos en la lucha contra la pobreza, a cumplir en el horizonte del 2015, en asociación con los países en vías de desarrollo.
En este periodo se promulga la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Su objetivo queda plasmado en el art. 1:
“Artículo 1. Objeto de la Ley y ámbito de aplicación. 1. La presente Ley tiene como objeto la regulación del régimen jurídico de la política española de cooperación internacional para el desarrollo. Se integran dentro de la cooperación internacional para el desarrollo el conjunto de recursos y capacidades que España pone a disposición de los países en vías de desarrollo, con el fin de facilitar e impulsar su progreso económico y social, y para contribuir a la erradicación de la pobreza en el mundo en todas sus manifestaciones. La cooperación española impulsará procesos de desarrollo que atiendan a la defensa y protección de los Derechos humanos y las libertades fundamentales, las necesidades de bienestar económico y social, la sostenibilidad y regeneración del medio ambiente, en los países que tienen elevados niveles de pobreza y en aquellos que se encuentran en transición hacia la plena consolidación de sus instituciones democráticas y su inserción en la economía internacional. 2. En consecuencia, la presente Ley se aplica al conjunto de actividades que se traducen en transferencias de recursos públicos materiales y humanos que la Administración General del Estado, por sí o en colaboración con entidades privadas, destina a los países en vías de desarrollo directamente o a través de organizaciones multilaterales. Asimismo, establece los principios, objetivos y prioridades de la política de cooperación internacional para el desarrollo del conjunto de las Administraciones públicas españolas y los sistemas de relación y colaboración entre dichas Administraciones públicas. Para que dichos recursos tengan la consideración de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), deberán cumplir los requisitos marcados por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD).”
La ley cumple un objetivo básico como es el de dotar a la política española de cooperación de un marco regulador integrado pero no pone fin automáticamente a los efectos y carencias de esa política. No es un texto innovador sino que se basa en lo creado anteriormente y tiene en cuenta las formas de política y gestión de la cooperación por parte de otros países europeos (Alemania, Francia, Italia…) y la experiencia adquirida.
Una de las principales novedades de la citada ley es el Plan Director, que establece la obligación de un seguimiento y evaluación de las medidas adoptadas para corroborar su eficacia. Éste deberá ser aprobado por el Gobierno y remitido al Congreso, para su debate y dictamen, lo que refuerza su legitimidad al implicar también al poder legislativo. Igualmente, el Consejo de Cooperación deberá informar sobre cada Plan adoptado.
El primer plan adoptado, 2001-2004, revela alguna de las contradicciones de la política de cooperación bajo los Gobiernos del PP. Resulta complicado promover la solidaridad al mismo tiempo que se ejercita el liberalismo económico. En el segundo mandato de AZNAR, la posición mercantilista se hizo más meridiana, al amparo de la mayoría absoluta obtenida.
Fue en ese segundo periodo que existió mayor movilización social en contra de la intervención militar en Iraq y de la participación española como fiel aliado de EE.UU. Desde el 11-S de 2001 hay una reorientación de la ayuda exterior de la mano de vincularla a la dimensión de seguridad. En estos años, además, se constata un mayor protagonismo de la cooperación que llevan a cabo las CC.AA. y los EE.LL., conocida como cooperación descentralizada, que aumenta considerablemente, siempre en torno al compromiso del cumplimiento del 0,7% del PIB.
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En el balance de los 8 años de Gobierno del PP, encontramos la adopción de la Ley 23/98 y todo lo que ello supone como elemento racionalizador de la política de cooperación. Sin embargo, la ruptura del consenso, el aislamiento interno del presidente Aznar, su alineamiento incondicional con el presidente G.W. Bush, la vinculación de la política exterior a la lucha global contra el terrorismo, la ruptura del diálogo con representantes de la sociedad civil y una cierta mercantilización de la ayuda son las sombras que caracterizan ese periodo. La principal destinataria de la AOD en ese periodo fue China.
26.1.2.3 Los Gobiernos del PSOE (2004-2011)
Una de las primeras medidas de ZAPATERO cuando alcanzó el poder es retirar las tropas militares desplegadas en Iraq. Por otro lado, el Ministerio cambia de nombre y pasa a denominarse Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. La SECI vuelve a tener un papel importante como soporte administrativo principal de la ayuda a la cooperación. En 2008, junto a Kofi ANNAN, ZAPATERO hace patente su compromiso para luchar contra la pobreza.
En línea con una mayor presencia exterior en el ejercicio del llamado “poder blando”, comprobamos las interconexiones entre la política migratoria y la cooperación, que tienen en África uno de los principales focos y donde vemos la compleja relación entre asuntos de interior, integración, seguridad , operaciones policiales y militares… y cooperación para el desarrollo.
En buena medida, el II Plan Director 2005-2008 identifica en su título el ambicioso objetivo del Gobierno para hacer frente a la compleja realidad del desarrollo: de una política de ayudas a una política de desarrollo. Y se pretende llevar a cabo desde una opción que defiende y promueve el multilateralismo y el compromiso por aumentar la cantidad y mejorar la calidad, apoyando sin reservas los ODM. Es cierto que el documento fue criticado por no ser realmente un plan director sino un conjunto de políticas y estrategias.
Un hecho relevante que simboliza la recuperación del diálogo con la sociedad civil y con diversas entidades es el Pacto de Estado contra la Pobreza 2007. Entre las medidas concretas que se proponen encontramos:
a) Mantener un esfuerzo en materia de Ayuda Oficial al Desarrollo que garantice que antes del año 2012, el 0,7% de la Renta Nacional Bruta sea destinada a Ayuda Oficial al Desarrollo por todas las Administraciones del Estado, CC.AA. y E.LL. Para ello, aprobar un calendario detallado de cumplimiento anual.
b) Proponer en el seno de la UE y de la OMC nuevas reglas comerciales que aseguren que los acuerdos comerciales tanto bilaterales como multilaterales beneficien a las poblaciones de los países pobres facilitando el acceso de sus productos a nuestros mercados y evitando que la liberalización comercial indiscriminada pueda deteriorar la realidad social, económica y medioambiental de los países más vulnerables.
Otro dato significativo de ese mayor diálogo es que el Consejo de Cooperación se reunió 7 veces a lo largo de 2009. Por otro lado, se revisaron entidades y órganos creados en la década de 1980 y se reformó la AECI pasando a ser la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo en el año 2007. A este organismo se le dio marco normativo nuevo en el año 2009. También se crearon Comisiones de Cooperación Internacional para el Desarrollo tanto en el Congreso como en el Senado.
El III Plan Director 2009-2012 se pone en marcha. Por otra parte, partiendo de la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado aparece el Estatuto de los Cooperantes (RD 519/2006, de 28 de abril). En el año 2005, antes de la entrada en vigor del RD, se contabilizaban unos 1.400 cooperantes distribuidos por 63 países.
Los exámenes periódicos que realiza el CAD permite conocer algunas de las carencias de la cooperación española también resaltar sus principales activos. Se destaca la necesidad de definir un sistema de gestión para obtener resultados en materia de desarrollo, poco compatible con la multiplicidad y dispersión de actores involucrados. La rendición de cuentas sobre los resultados de desarrollo también debe incorporarse a la sociedad civil y a la opinión pública para conseguir que la sociedad española asuma verdaderamente un compromiso de lucha contra la pobreza.
La cooperación no gubernamental representa cerca del 30% del total de ayuda al desarrollo (cifra año 2006). Para atender a zonas que quedan fuera de la AOD la cooperación española activa la cooperación con países de renta media, que le permite seguir presente en países latinoamericanos. La AOD se situó en el 0,46% del PNB en 2010. El final de la etapa Zapatero es una etapa de revaloración de la política pública de cooperación, de un gran impulso como parte de la política exterior española, que apuesta por el multilateralismo activo y eficaz. Son momentos en que la cuestión migratoria adquiere un mayor protagonismo.
26.1.2.4 El impacto de la crisis en la política española de cooperación
La cooperación al desarrollo no ha escapado al impacto de la crisis económica. Los datos revelan que los países ricos cuentan con 18 billones de dólares para salvar a los bancos, mientras que con el 1% de esa cantidad se lograrían alcanzar los ODM. El nº de personas que pasan hambre sube hasta los 1.200 millones y hay una inequidad de dimensiones globales.
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En España estamos asistiendo al mayor ajuste económico de la democracia. Ese ajuste le toca también a la cooperación. Se reestructuran las estructuras administrativas de cooperación y disminuye la AOD. También se relanzan medidas proteccionistas que en realidad castigan a países empobrecidos.
26.1.3 Balance y perspectivas
Tras varias décadas de política española de cooperación se puede considerar que forma parte ya intrínsecamente de la política exterior, en el conjunto de la actividad del Estado, lo que implica la participación de actores públicos y privados, en definitiva del conjunto de la sociedad española.
Hay una estructura institucional ya consolidada aunque objeto de reformas. Y hay un proceso normativo que se va adaptando al paso de los tiempos y que, al mismo tiempo, intenta modificar algunas conductas negativas anteriores, especialmente aquellas que vinculan la ayuda a los intereses comerciales. En este último recorrido destaca una disposición transitoria de la Ley 38/2006 ya citada, que hace referencia a la necesidad de proponer un nuevo proyecto de ley de FAD, dado el carácter dual que tiene éste en la actualidad. También queda pendiente una reforma de la Ley de Cooperación de 1998.
La creciente importancia de las ONGD como actores externos de la cooperación y de la presencia exterior española es también un elemento a destacar. Genera incertidumbres la dependencia de las ONGD del sector público. Solo el 15% de la población española aporta regularmente donativos a estas organizaciones.
El desarrollo va asociado a la democracia por ello es necesario también activar una política de cooperación desde un enfoque basado en derechos humanos. La cooperación es una acción dentro de un conjunto, en el que tienen mayor impacto las políticas comerciales, agrícolas o migratorias. Por mucho que se aumente y mejore la ayuda al desarrollo, su impacto será mínimo si esas otras políticas van en contra del propio desarrollo de los países destinatarios de la ayuda. Es el círculo vicioso del que parece que se es incapaz de salir. Que la cooperación para el desarrollo ascienda posiciones en la agenda política tiene consecuencias para los gobernantes.
26.2 La posición de España en Europa: representaciones, discurso y política exterior
En líneas generales, puede afirmarse que Europa ha actuado como una variable independiente sobre nuestro devenir histórico cuya impronta se ha proyectado en tres direcciones:
a) Bien como referente simbólico y/o legitimador b) Bien como entorno cultural y político inmediato c) O bien, a través de una intervención de desigual intensidad, según cada momento histórico concreto,
sobre las grandes convulsiones políticas, económicas, sociales, culturales e internacionales que ha experimentado nuestro país
Posiblemente, el punto de encuentro de esas proyecciones de Europa deba encontrarse en la idea o noción de europeización. Un término cuya vigencia se remonta a la generación del 98, y que si ayer se definió con el significado de la apertura a las influencias de otros países continentales y la asimilación de sus pautas políticas, económicas, sociales y culturales —y cuyo planteamiento clásico concebía a España como el problema y a Europa como la solución—, hoy, su significado se tiende a confundir y complementar con el aportado por los estudios sobre integración europea. Esa ampliación del significado del concepto europeización, parece representar con bastante exactitud el desplazamiento y transformación que se ha producido en la posición de España.
Esta evolución ha permitido su relativa normalización respecto a los rangos europeos a partir de una neutralización parcial de la carga metahistórica y metapolítica con que tradicionalmente se ha valorado la relación España-Europa. U cambio que ha supuesto la superación de la excepcionalidad del “problema de España” para dar paso a una normalizada “España europeizada”. Ha sido un proceso de ciclo largo que puede singularizarse en lo que se ha venido conociendo como “el problema de España” y que a grades rasgos se configura de la siguiente manera:
a) Diferencia respecto a Europa durante la Ilustración b) Ruptura interna al ritmo que avanza la guerra de la Independencia c) Crisis de identidad con la derrota de 1898 d) Fracaso colectivo que afecta a todos los órdenes de la vida con la Guerra Civil y la dictadura de FRANCO e) Transición hacia la democracia y la integración en las instituciones europeas. Normalización de la
posición de España respecto a Europa
El proceso de normalización ha venido a significar la consumación del reto histórico de una España europeizada. Europa ha servido como marco para redefinir los rangos de un proyecto específicamente español y perfectamente entroncado en lo europeo. El europeísmo puede ser considerado una de las bases principales del consenso constitucional, parte consustancial del proceso de modernización experimentado por España en las últimas décadas y fundamento para el desarrollo de una nueva identidad europea de los españoles.
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Sin embargo, el paso del tiempo ha provocado ciertos cambios en la posición de España en el mundo y en la construcción del propio proceso de construcción europea. Si durante los últimos 30 años ha sido un país fervientemente europeísta –con el doble objetivo de primero la integración en Europa y luego la integración de Europa- hoy esa ecuación necesita reevaluarse como consecuencia de la globalización. Se deben tomar en consideración un conjunto de cuestiones, a saber:
a) La europeidad de España, como Sur y periferia de esa Europa, conviviendo con su americanismo y su mediterraneidad
b) Es preciso explicar los procesos históricos españoles dentro de una contextualización general de la historia de Europa.
c) Ni antes ni ahora se ha pensado que Europa pudiera ofrecer soluciones definitivas e inequívocas para los muchos y muy distintos problemas de España, tanto en el orden interno como en el plano exterior. En líneas generales existe una conciencia de que Europa ha sido y es un problema
d) La relación España-Europa es una relación de largo recorrido llena de encuentros y desencuentros. La situación actual nos sitúa en un punto de equilibrio poliédrico y con múltiples matices con un norte que es la euronormalidad de la historia de España. Al mismo tiempo en los últimos años se está asistiendo a una revisión misma de la modernidad alcanzada –que en ocasiones se presenta como la necesidad de una segunda modernización- lo que afecta directamente a la identidad aún en construcción de esa España europeizada.
e) Estamos en un proceso sociocultural de normalización de la imagen de España en nuestra memoria colectiva, aunque todavía es una labor incompleta. Se ha puesto fin a un mito casticista para configurar la emergencia de un nuevo mito europeísta.
f) La identidad europea de España es deudora del carácter fronterizo y periférico de España respecto a Europa y ésta es sustancialmente diversa. En líneas generales, a pesar de la pretendida euromodernidad alcanzada ésta continua siendo discutida y contestada. Modernidad y europeísmo se han convertido en dos ideas fuerza invocadas por el discurso patriótico español para librarse del estigma que había supuesto su pasada apropiación por el franquismo.
g) Europa y la europeización han sido objeto de instrumentalización al servicio de diferentes y encontrados intereses partidistas. Hoy, igual que antaño, existen diferencias en el modelo de Europa y de proyecto europeo existentes en cada discurso político.
h) Europa no se correspondió durante la Transición ni se corresponde actualmente con un único significado. Europa y la construcción europea han sido expresiones genéricas que han sido interpretadas de forma laxa, enmascarando ante la opinión pública muchas de las implicaciones del proyecto europeo. Continuamos siendo de los europeos más entusiastas de la unión política europea y de los menos interesados en conocer el detalle de la estructura y funcionamiento de la UE.
i) El redescubrimiento de una vocación atlántico por parte del Gobierno de AZNAR entre 2002 y 2004 tuvo repercusiones inmediatas y a diferentes niveles en la perspectiva europea de España. De una parte condujo a una revisión de la definición de la posición internacional de España. Y por otra, debilitó el consenso social sobre los ejes principales de nuestra proyección internacional, al acentuar las líneas de fractura de nuestro papel en el mundo, en forma de una americanización de la derecha española y una europeización de la izquierda. Es decir, reforzando la polarización ideológica de la sociedad española respecto a algunos aspectos centrales de la política exterior del país estableciendo un puente peligroso entre las percepciones ideológicas de las postrimerías del franquismo y el presente.
j) La situación actual de España en Europa no está exenta de paradojas y dilemas. De hecho hoy soy percibe una cierta desorientación respecto a los rangos europeos de nuestra política exterior. Como lo
expresó Andrés ORTEGA, “España, país excéntrico, busca buena posición”.
Hoy nos enfrentamos a una tensión entre concepciones tradicionales y nuevos problemas que exigen unas nuevas categorías para su análisis.
26.2.1 Las paradojas de la identidad europea de España
Las relaciones España-Europa se han visto afectadas por un cúmulo de condicionantes: estratégicos, políticos, económicos, culturales, ideológicos, sobre todo de carácter interno, agudizados por el retraso con que se ha incorporado España al proceso de construcción europea. Ello se ha traducido en la generalización de la idea de una relación fluctuante, contradictoria y asimétrica, a través de una pendulación que oscila entre la modernización insuficiente de ayer y la euronormalidad de hoy.
La historia de la España contemporánea ha estado presidida por un cierto complejo de inferioridad que podía manifestarse bien en la voluntad de emulación, bien en el rechazo de aquellas diferencias que parecían concretarse en una mayor modernidad de lo ajeno. En este sentido, se puede intentar explicar las relaciones España-Europa a través de un sistema simbólico en el que participan una multitud de procesos de aculturización yuxtapuestos y en
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ocasiones contrapuestos y en la que cabría distinguir —de forma imperfecta, naturalmente—, tres tipos muy generales de tendencias a lo largo sobre todo del s. XX:
a) Aculturización y dependencia (primer tercio de la centuria) b) Enfrentamiento y rechazo (dictadura franquista) c) Simbiosis e interdependencia (desde la Transición a la democracia)
26.2.1.1 Una europeidad fronteriza y periférica
Históricamente en Europa, la relación con España ha dependido en buena medida de la curiosidad exótica o del prejuicio étnico, alimentándose también desde un conocimiento parcial. Son las recurrentes imágenes de España como nación al margen de la modernidad, caracterizada a lo largo de su historia por el fanatismo católico, la intolerancia, el orgullo, la crueldad (conquista) y el desgarramiento interno (sucesivas guerras civiles)
La mirada externa ha proyectado una imagen de España que tradicionalmente ha arrastrado un conjunto de prejuicios «premodernos» que la presentaban como diferente y exótica respecto a Europa. Esa percepción de lo español, de su cultura y de su historia ha facilitado el mantenimiento de algunos estereotipos. Ciertamente, la Transición y los 33 años de democracia han modernizado la percepción sobre los españoles. La imagen que proyectó España en las instancias comunitarias tras la adhesión pronto fue, en palabras de Aldred TOVIAS, la de «un país serio y estable, capaz de inspirar confianza a los inversores potenciales en una época de tremenda agitación en
el resto del área mediterránea y la Europa del Este».
Probablemente el papel periférico que ha desempeñado España en la historia contemporánea de Europa ha favorecido la percepción de España como un espacio gris, como límite y frontera de Europa. Christopher HILL, tras el ingreso de España en la Comunidad Europea, definió el perfil del recién llegado como el de “un país que está localizado en un extremo geográfico de Europa, que es una isla/península, y que entró en la Comunidad tras el
compromiso de Luxemburgo”. Ese carácter de España como frontera de Europa ha sido y es importante para entender las oscilaciones del papel de España en la historia de Europa, y también para la comprensión de la misma
relación España-Europa, ya que, como afirma Roberto MESA, «España para los europeos se sitúa en los bordes mismos que del concepto Europa tienen los mismos europeos.»
Lo anterior parece evidenciar en consecuencia, la existencia de una dualidad entre lo español y lo europeo. Dualidad que se ha traduce desde la mirada interna en un conjunto de dificultades tales que han llegado a condicionar a muchas generaciones de españoles y al propio desarrollo político, económico y social de España. Sus causas pueden explicarse, bien a partir de las diferentes percepciones que sobre Europa han tenido los españoles en el último siglo —Europa como necesidad, Europa como medio, Europa, como alternativa, Europa como meta, pero también Europa como amenaza- bien por la singular imagen que de Europa y los europeos se tiene en España. Un conjunto de dificultades que mantienen vivo en nuestra reflexión internacional el debate de qué es España. Esa recurrente tendencia a la introspección pone de manifiesto un proceso que ha influido e influye sobre la propia identidad de España como nación y como Estado. En cualquier caso, aún quedan cuestiones pendientes y en esa dirección conviene resaltar los problemas inherentes a la supuesta modernidad de la sociedad española en su relación con Europa.
Una breve aunque incompleta explicación a esa paradoja se podría encontrar, de una parte, en la persistencia de diferentes condicionantes internos en la percepción sobre Europa desde un cálculo meramente instrumental, utilitario y cortoplacista y que tiende a ignorar la perspectiva finalista inherente al europeísmo como proyecto colectivo a todos los europeos. Y de otra, en la permanencia de pautas y hábitos de pensamiento sobre los que se conforma una visión peligrosamente acrítica sobre nuestra situación en Europa que contempla tres posiciones:
a) El temor a un desplazamiento negativo de la posición española dentro de Europa b) La comodidad intelectual de no tener que encarar un nuevo escenario para la política europea de España c) La profunda alteración del contenido sustancial de la política exterior sin afectar de modo similar a la
organización o formulación de la misma
Una situación que se puede observar a la hora de valorar el nivel de cohesión nacional existente ante una emergente identidad europea. Una identidad que es deudora del carácter fronterizo y periférico de España respecto a Europa, una identidad que es sustancialmente diversa.
26.2.1.2 Modernización, europeización y europeísmo
Una consecuencia de ese largo proceso histórico de búsqueda y acomodo de la identidad de España en Europa posiblemente haya sido presentar su historia sujeta a la dialéctica excepcionalidad-normalidad. El proceso histórico de la conflictiva relación entre España y la modernidad es el trasunto de la relación España-Europa sujeto al dilema del canon tradicional versus el cambio modernizador.
Las principales tensiones que como consecuencia de todo ello se ha producido son:
a) La oposición modernización-casticismo b) El choque entre centro-periferia c) La antinomia entre integración-aislamiento
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Ello ha producido dos grandes alineamientos de ideas-fuerza y sus consiguientes traducciones al ámbito del imaginario social con su correspondiente traslación historiográfica:
a) Normalidad = centro-modernización-integración b) Excepcionalidad= periferia-tradición-aislamiento
Entre las tradiciones político-culturales que a lo largo de los dos últimos siglos han postulado una mayor integración con Europa figuran:
a) El cosmopolitismo liberal decimonónico b) El reformismo krausista c) La voluntad modernizadora del regeneracionismo d) La contradictoria conciencia crítica de 1898 e) La decidida voluntad europea de la generación de 1914 f) El europeísmo de convicción de los antifranquistas durante los años 1960-1970
Podemos decir que no ha habido iniciativa renovadora y modernizante en la España contemporánea, ya sea de naturaleza política e intelectual, que no haga referencia a Europa para justificar esa iniciativa. Según Juan Pablo FRUSI, la posición de España respecto de Europa básicamente se identificó con las etapas, problemas y carencias del proceso de modernización en lo relativo a:
a) El Estado (libertades públicas, racionalidad administrativa, democratización) b) La ciencia (progreso científico y técnico) c) La economía (desarrollo, infraestructuras, proceso de industrialización) d) La sociedad civil (laicización, pluralismo)
La ruptura de España con Europa y la modernidad se produjo, como en otros países, al socaire de la invasión napoleónica, creándose una alternativa enfermiza:
a) Bien se optó por la Ilustración con lo que supone de ponerse del lado del invasor b) Bien se optó por lo propio, lo nativo, pero eso condujo a romper con la Ilustración para regresar al
tradicionalismo
La España contemporánea emergió por tanto como conflicto, como escisión de Europa. Como afirma Emilio LAMO
DE ESPINOSA: “España apareció así , sin que lo supiera, escindida entre ser ella misma, pero a costa de renunciar al
mundo moderno, o aceptar éste, pero a costa de una supuesta perdida de singularidad y esencia”.
La toma de conciencia de esa herida y los inicios del proyecto nacional de superación tanto del conflicto interno como de la modernidad que significaba Europa, se producirá a finales del s. XIX como consecuencia del desastre de 1898, momento en el cual España se ve forzada a encarar sus fracturas: no puede seguir existiendo en cualquier forma sino a costa de una profunda revisión, de una profunda modernización. Las líneas maestras de ese proceso pueden considerarse como se describen a continuación.
Desde el mismo momento en que Joaquín COSTA describe a Europa como paradigma de la modernización de España, pero sobre todo tras su aceptación sin reservas por parte de la generación de 1914, la aproximación a Europa se transforma en una necesidad, constituyéndose en un símbolo de laicización y de progreso científico y técnico. Progresivamente, se irá asumiendo el significado de modernización social, de democratización y de desarrollo económico, que le hizo adquirir entre importantes sectores de las elites intelectuales españolas el sentido de un reto histórico. Europeizar España fue lo que intentó RAMÓN Y CAJAL desde el punto de vista científico, ORTEGA a través del pensamiento o AZAÑA en el ámbito político. Sin embargo, esta línea de acción se interrumpe con la Guerra Civil y con lo que España conoce a continuación: la dictadura del general FRANCO. Tras la Guerra Civil y los
•Centro
•Modernización
• Integridad Normalidad
•Periferia
•Tradición
•Aislamiento Excepcionalidad
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esfuerzos de los vencedores por liquidar la raíz liberal del pensamiento español, se eclipsa el término europeización al paralizarse en la sociedad española el proceso de modernización.
El fin de la Segunda Guerra Mundial, por otra parte, con los inicios, del proceso de integración europea, traerá consigo un cambio en la valoración del referente Europa, basado en los principios organizativos de Europa Occidental:
a) Democracia constitucional b) Derechos humanos y libertades individuales junto a derechos sociales c) Economía mixta d) Moderación al aplicar el derecho colectivo de la autodeterminación nacional
En este sentido, el término europeización se vinculará progresivamente al término europeísmo, uniéndose el ideal de modernización y progreso a la lucha contra la dictadura, al margen del comúnmente otorgado/asumido en la Europa Occidental de corriente de ideas y acciones tendentes a conseguir la unidad política económica y cultural del Viejo Continente. Esa sui generis idea de Europa se irá constituyendo en un elemento básico de la cultura política de la oposición, tanto en el exilio como en el interior, a la par que Europa se transformará en aglutinante y referente obligado a la hora de cualquier valoración sobre la situación de España y, posteriormente, en un preciso programa para la democratización y en un modelo para el desarrollo económico y social.
El hecho de que Europa sea en los años 1960 un «objeto compartido» entre el Régimen franquista y la oposición, pondrá de relieve la frustración de los españoles ante lo europeo e irradiará más confusión hacia lo que se considera el modelo de Europa y el europeísmo. Sin embargo, la evolución del discurso del Régimen, en líneas generales, poco tuvo que ver con la asimilación y aceptación de la idea de una Europa unida. La integración en Europa fue considerada como un medio, no como un fin deseable en sí mismo.
En ese momento fue cuando comenzó a destacarse con una fuerza cada vez mayor en el imaginario colectivo de los españoles la ecuación:
Europa = Bienestar = Democracia
y cuando el unanimismo europeísta de la Transición permitió romper el aislacionismo político y la autarquía mental tanto desde un punto de vista sociológico como cultural. Las interpretaciones más difundidas sobre la naturaleza de la transición política desde regímenes autoritarios hacen hincapié en la existencia de unos prerrequisitos culturales que facilitarán la democratización.
De hecho, la lectura que se realizó en los años posteriores a la Transición en buena parte de la intelectualidad española relacionó a Europa con la emergencia y con la invención de una nueva tradición y de una nueva identidad: la de una España democrática, contrapuesta a la España franquista y en la que destacaban los sentimientos de pertenencia a Europa. La integración de España en la Comunidad Europea se observará junto a la “reconciliación nacional” basada en el olvido y la pérdida de memoria histórica, como uno de los mitos fundacionales de esa nueva identidad nacional. Una fórmula que ayuda a explicar la falta de atención explícita prestada al pasado, en abierto contraste con el énfasis en un futuro esperanzador de democracia e integración europea.
Para el caso español, la mirada sobre Europa precipitó la maduración de una sociedad civil compleja como condición previa al cambio político. Ese proceso se ejecutó a partir de dos grandes ejes:
a) En primer lugar, el lenguaje de la democracia como único posible para España, utilizado de antiguo por los dirigentes de los grupos de oposición, se hizo común durante los años de la Transición entre la mayoría de los españoles que mostraron algún interés por la política. Un lenguaje que, como afirma Santos JULIÀ, habla de Constitución, de derechos, de separación y equilibrio de poderes y, entre españoles, de integración en el mundo occidental, de ser como los europeos. En ese contexto, la adhesión a las Comunidades Europeas no será el factor determinante del cambio político pero se encontrará en todos los discursos, todas las estrategias y los comportamientos de los actores políticos. En resumen, se puede decir que el mito europeo y la reincorporación a Europa han sido esenciales para construir una identidad democrática en España directamente relacionada con la europeización. En ese sentido, la aceptación progresiva del lenguaje de la democracia vinculada a Europa como único posible para España, utilizado de antiguo por los dirigentes de los grupos de la oposición, se fue haciendo común durante los años de la Transición entre la mayoría de los españoles, apareciendo como un sistema que garantizaba las libertades individuales y colectivas, y en menor medida o con menor claridad, los supuestos de libre empresa y mercado en materia económica. De hecho, al inicio de la Transición, los rasgos básicos de la cultura política de los españoles eran esencialmente comparables a los de los ciudadanos de las democracias europeas y se confiaba en que el proceso de socialización política adulta, es decir, la práctica en la vida democrática, permitiría colmar las brechas que en algunos aspectos concretos seguían diferenciando España de Europa. Es decir, la modernización insuficiente, posiblemente el rasgo más diferenciador de la sociedad española, entendida en su doble vertiente de incompleta y desigual según sus regiones e identidades étnicas o nacionales había sido superado en un acelerado proceso de convergencia con Europa Occidental iniciado en los años 190. La modernización experimentada por la
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sociedad española permitió explicar el pacto básico a que llegaron las elites y sobre el que se construyó, en un lapso de tiempo muy breve, una democracia comparable a la de los países de Europa Occidental. El ingreso en las Comunidades Europeas fue por muchos considerado tan sólo un hito final, legalmente visible de lo que ya se había consumado: la incorporación a Europa y la participación en la construcción europea se aceptaron como un hecho necesario y positivo para enterrar definitivamente nuestro más inmediato pasado histórico.
b) En segundo lugar, el unanimismo europeísta se debe relacionar con la recuperación del discurso de «España como problema y Europa como solución», y que va a subyacer en un sentido amplio en el europeísmo español desde la transición democrática. En otras palabras, la Comunidad Europea fue vista en los años del cambio político como solución a los problemas históricos de España: democracia, modernización y proyección internacional. En ese anhelo y en su representación más característica de entender Europa como el gran reto histórico de la sociedad española, posiblemente deben buscarse las peculiaridades y contradicciones que presenta el europeísmo español. Las diferentes ideologías españolas contemplaban el fenómeno comunitario a través de prismas diferentes, descubrían en él aquello que les convenía para la consecución de sus propios fines políticos. La clase política hizo gala de un europeísmo esencialmente instrumental y de un espíritu indudablemente monnetiano. Es necesario matizar que el europeísmo de la oposición descansaba inicialmente en una profunda orientación política, de cambio democrático y finalista en su objetivo.
26.2.2 Fracturas y continuidades en la relación España-Europa
El análisis historiográfico sobre las cuestiones internacionales linda con el terreno de la historia del pensamiento, y es difícil sustraerse al complejo juego de interacciones entre imágenes, ideas y asuntos internacionales, sobre todo si se considera el argumento de la importancia de las identidades colectivas en la definición de una política exterior. En el caso de la relación España-Europa existen interpretaciones y representaciones tanto de la historia como del presente que han influido e influyen significativamente sobre los proyectos o visiones de conjunto que determinados grupos diseñan para la comunidad. Son imágenes no inmutables aunque pueden tener una larga duración.
Por otro lado, los historiadores han contribuido a moldear una parte de la conciencia colectiva de los españoles, sobre todo la que se ha ido forjando en torno al papel de España en el mundo. Al mismo tiempo, no conviene olvidar que la representación del pasado cambia la experiencia del presente.
26.2.2.1 La posición internacional de España en Europa
Desde el punto de vista internacional, las relaciones España-Europa se han visto condicionadas desde el punto de vista español por varias imágenes recurrentes:
a) En primer lugar, la noción de grandeza pretérita que rebasaba con creces la proyección continental y que se ha perdido a través de una decadencia paulatina en la que los asuntos europeos tuvieron decisiva influencia.
b) En segundo lugar, la noción de la Península como un mundo aparte, marginado por la naturaleza y por la historia de las luchas por el poder en el ámbito europeo.
c) Por último, la tendencia a polarizar en el Sur el concepto de frontera natural, política y cultural, una percepción que aún hoy no sólo se mantiene sino que tiende a agudizarse.
Esas percepciones, asumidas desde un conocimiento real de lo español, aceptadas desde un conocimiento superficial o, de forma más general, asimiladas de forma muy elemental se pueden reducir al común denominador de presentar los rangos europeos sujetos a una dialéctica que desarrolló una visión de la Península como un mundo aparte, marginado por la naturaleza y la historia de las pautas continentales. Y éste es, probablemente, el estereotipo básico de las relaciones España-Europa que ha imperado en el imaginario social de los españoles hasta la adhesión a las Comunidad Europea. Representaciones que, por otra parte, han facilitado la permanencia de la imagen de España en el ámbito internacional como un poder relativo, pequeño, con una situación geopolítica marginal, y con un comportamiento colectivo pasivo. Una consideración de la dimensión internacional que, a grandes rasgos, se ha venido interpretando como producto de la convulsa historia de España, de su debilidad interior, de su dificultad para articular un Estado liberal y cohesionado.
Ciertamente, la política exterior en el 1800 y buena parte del 1900 puede considerarse como una política limitada en los objetivos y escasa de medios, dispersa en el espacio y discontinua en el tiempo y, por lo general, calificada de aislacionista. Lo que parece reforzar la idea de que la península ibérica quedó fuera una y otra vez del campo de fuerzas de la geopolítica europea contemporánea. Pero se han de hacer algunas matizaciones: si hay un hecho incontrovertible es que para España, Europa es más importante que para otros países, por tamaño, por posición geográfica, por su historia, por su grado de desarrollo económico y por su propia estructura interna. De hecho, integrarse en Europa, estar con los del centro, parece ser la mejor manera de compensar su excentricidad y ésta opción puede considerarse como una constante en la política exterior española.
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Para José Mª JOVER, el acceso de España a las instituciones comunitarias puso en boga en los años 1980 la
referencia al “secular aislamiento” de España. “Esta expresión es correcta si se circunscribe la referencia de su significado a las guerras y sistemas de alianzas que han configurado la historia internacional del continente europeo
desde 1815”. Ese secular aislamiento español no siempre significó ignorancia recíproca, como lo significó en las primeras décadas del franquismo. Para este autor, existió un constante trasiego de influjos políticos, económicos y
culturales que obligan a matizar esa imagen de aislamiento. Es más exacto hablar de “una marginación española de
los conflictos continentales”.
Para Francisco QUINTANA, “España, al igual que hacían las demás naciones, contempló a Europa desde la inmediata percepción de sus intereses nacionales, centrados en preservar la integridad territorial del Estado, lograr la estabilización interna de la nación y mantener la condición de potencia colonial residual, por lo que utilizó los
angostos caminos de la política europea para tales propósitos”.
Probablemente, el problema reside en que, a diferencia de otros países, España ocupaba una posición marginal, de segundo orden en el concierto europeo, estaba absorta en sus tribulaciones nacionales, intentaba canalizar sus escasos recursos hacia las colonias y le pesaba sobremanera el recuerdo de viejas derrotas en Europa, singularidades todas ellas que inducían a escapar de la escena europea tan pronto como se percibieran riesgos de conflicto armado. En cualquier caso, parece aconsejable introducir algunas otras consideraciones en la discusión sobre la posición internacional de España en Europa, aun a riesgo de introducir alguna ambigüedad sobre esta cuestión:
a) Las fronteras, en líneas generales, son permeables a toda clase de influencias e intercambios de tal forma que los contactos desarrollados en la relación España-Europa impiden que se pueda hablar de un desentendimiento respecto de los problemas europeos. De hecho, el ámbito del pensamiento político adquiere a lo largo del s. XIX una dimensión excepcional. En ese siglo existieron intentos de los liberales, en pugna con el absolutismo, por despertar la conciencia de pertenecer a una comunidad de países libres en Europa, aunque con contrastes entre moderados y progresistas. Como indica QUINTANA, “fue sumamente complejo definir una política propia y estructurada hacia Europa y hacia los problemas europeos al margen de las consideraciones de estricto interés nacional, de la misma forma que en el plano interno fue imposible construir el Estado sobre la base de la identificación de los intereses generales de la
nación con los de las oligarquías en el poder”. No obstante, durante el Sexenio democrático (1868-1874), al igual que en los años de la Segunda República, el discurso sobre Europa y la política europea se intentaron construir desde posiciones finalistas. Europa aparece como sujeto de reflexión y como objetivo político en sí mismo y con el ánimo de contribuir a la resolución de sus problemas con independencia de estrictas consideraciones de carácter nacional. En ambos casos hay que buscar los orígenes del europeísmo español contemporáneo con sus respectivas apuestas en política exterior española, acorde con su condición de pequeña potencia; una potencia internacional al servicio de las ideas de justicia, paz e igualdad entre los Estados, y una Europa unida en la que insertar a una Europa moderna.
b) En líneas generales, ha primado en los estudios sobre la política exterior una presentación estática de las relaciones España-Europa, cuyo rasgo principal ha sido la posición geopolítica de España y su valor en el sistema Estados, así como sus relaciones dentro de la sociedad de Estados europeos. Sin embargo ello no significa que la posición internacional de España en Europa haya sido estática. Al respecto cabe señalar que si bien durante los años de turbulenta construcción social, política y económica del régimen liberal en las décadas centrales del s. XIX se puede apreciar una cierta continuidad en el marco diplomático esencial en que se movería España hasta bien entrado el s. XX, ello no significa que la posición de España en el concierto de las potencias europeas fuera inmutable. De hecho, el marco que se configura a partir de la creación de la Cuádruple Alianza con Portugal, Francia e Inglaterra no estuvo exento de coyunturas de crisis y de cambio. Como indica José Luis Neila, la relación España-Europa no se establecería, en términos político-diplomáticos, a través de una conexión continental sino a través de una relación periférica, en la que las ventanas de ultramar y Marruecos fueron el canal de conexión privilegiado con la política europea. De hecho, la asimétrica posición de España en el momento de creación del Concierto Europeo serán consecuencia tanto de su posición relativa dentro del sistema internacional como del limitado alcance de sus intereses; ello no significa que la posición de España en ese sistema europeo no cambiase de acuerdo con las transformaciones operadas en el sistema europeo y, en especial, en función del peligro de confrontación bélica a gran escala.
c) Por otra parte, la política española hacia Europa y en líneas generales toda la política exterior en conjunto, fue a remolque y por detrás de la política interior además de dominar más continuismo que el cambio, aunque no obstante se produjeron algunas significativas excepciones (caso del Sexenio o de la Segunda República). De hecho, Europa ha sido, a la vez, una política de Estado y un instrumento al servicio de la política doméstica, ya que las distintas facciones políticas han intentado reforzar sus posiciones internas respaldando unas u otras opciones europeas (recordemos la creación de la Cuádruple Alianza en el contexto de la guerra carlista o, en otro sentido, la aproximación liberal a la Triple Alianza), de forma que la posición de España ante cuestiones europeas ha tenido consecuencias en el orden
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interno (i.e. la neutralidad ante la Primera Guerra Mundial). Esa situación, en cualquier caso, es preciso relacionarla con la precariedad del desarrollo económico español, su desvertebración social, la fragilidad de las instituciones políticas y, en general lo que se ha definido como «las dificultades estructurales del proceso de construcción del Estado nacional característico del Estado industrial». Sin embargo, la política europea de España no sólo estuvo profundamente, condicionada por la situación interior, sino también por un entorno internacional cambiante y complejo que influyó decisivamente en el margen de actuación política. Es decir, no sólo las debilidades internas sino también los imperativos externos sirven para explicar mejor las continuas oscilaciones de la política europea de España. De hecho, la sangría interna que sufrió España durante largo tiempo, de una parte, y el nivel alcanzado por el conflicto continental, de otro, pueden considerarse como elementos básicos de un permanente choque entre las realidades españolas y europeas que afectaron decisivamente a su política europea. En definitiva, la política europea, a grandes rasgos, se abordó con un afán utilitarista, como instrumento de presión diplomática para evitar oposiciones internas y satisfacer reivindicaciones extraeuropeas, lo cual condujo a reforzar planteamientos nacionalistas en política exterior.
d) Sin embargo, España está lejos de ser un hecho excepcional y refleja los problemas de Europa desde el s. XIX, tanto sus crisis como sus guerras civiles. En el s. XX su tendencia será acercarse a Europa. España empezó el s. XX con la experiencia de un aislamiento producto de la guerra con EE.UU. por Cuba, una derrota que las elites y el Gobierno interpretaron en su momento como que el motivo se debió en parte a su ostracismo. España puso entonces todas sus energías en vincularse a Europa como medio de romper con el alejamiento de los asuntos exteriores y con su marginación respecto de los ritmos económico-sociales y científicos del Viejo Continente. Pero el impulso se quebró con la Guerra Civil y todo lo que estaba en germen no se recuperará hasta los años 1970. La dictadura de FRANCO ha sido pues, una larga interrupción del camino de España hacia Europa, una fractura que cerró a España las puertas de las instituciones europeas y que sólo se superó tras el retorno de la democracia. De hecho, tras la muerte de FRANCO, la sociedad española desplegó un gran esfuerzo en la tarea de remodelar sus relaciones externas y definir claramente la posición internacional de España. Esa nueva política exterior española puso fin a los reflejos aislacionistas de etapas anteriores y acercó la sociedad española a sus homólogas europeas, más que en cualquier otro periodo histórico anterior en la época contemporánea. Durante los años 1980 y 1990 se pasó del aislamiento a la influencia en la dimensión internacional de España.
26.2.2.2 La tensión integración-aislamiento
Según Marlin STEINERT y Georges-Henry SOUTU el orden europeo en los s. XIX y XX reposó en dos tipos de equilibrio:
a) Equilibrio mecánico: de carácter geopolítico y raíz estratégica, definido en términos de relaciones de poder y caracterizado por su constante transformación y recomposición
b) Equilibrio orgánico: asentado sobre los principios de una civilización común y en el sentimiento de un mínimo de valores compartidos
Ese acervo progresivamente se iría desarrollando sobre la base de unas prácticas diplomáticas codificadas, de acuerdos, de la creación de organismos internacionales y más recientemente a través del proceso de construcción europea. Obviamente, la configuración y peso relativo de ambos equilibrios variaría en cada momento histórico concreto.
El encaje de España en ese orden europeo ha sido necesariamente difícil, más aún si consideramos la complejidad de los factores que determinan la política exterior de una pequeña potencia, o de una potencia media relativamente periférica, políticamente mediatizada y económicamente vulnerable como es España en sus relaciones con Europa durante gran parte de la contemporaneidad. De hecho, España siempre temió, en líneas generales, las consecuencias que se derivarían de cualquier cambio en el equilibrio mecánico europeo ya que tradicionalmente se consideró que esos cambios podrían ir en detrimento de su integridad territorial con las implicaciones internas resultantes para la estabilidad del sistema político y de la monarquía. Los altibajos que han demostrado las relaciones España-Europa han sido, por tanto, el reflejo de esas dos tradiciones y voluntades contradictorias en la proyección exterior del Estado: la integración y el aislamiento. El resultado que arroja la utilización de esa antinomia demuestra no solo la cambiante posición de España respecto al sistema internacional sino también la interacción entre el universo interno y una sociedad internacional dinámica en la política exterior española.
Domeñar el dilema permanente integración-aislamiento en la dimensión internacional de España solo fue posible cuando se solventaron dos grandes problemas que hunden sus raíces en procesos de larga duración:
a) La primacía del conflicto interno como elemento que absorbió las principales energías nacionales b) La superación de la virulencia extrema de los conflictos continentales como factor condicionante de la
acción exterior
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Por lo que respecta al s. XX, esa tensión aislamiento-integración ha conocido al menos tres momentos y tres significados diferentes en la política europea de España, sin contar los puntos de inflexión que constituyen tanto la Guerra Civil como la recuperación de las libertades y el final de la Transición en cuanto a política exterior se refiere y que determinan a su vez la asincronía o la correlación de los ritmos entre la política exterior española y la política internacional:
a) El primer momento se desarrolló durante la primera mitad de siglo y en ella la relación de España con Europa ha dibujado una trayectoria de perfiles sinuosos y con tendencia a constantes altibajos, como resultado de la presencia de dos voluntades contradictorias en la proyección exterior del Estado. De una parte, la necesidad de inserción en el complejo entramado de los intereses europeos derivada de la estrecha vinculación de España a los destinos de Europa; de otra la conveniencia del alejamiento de los conflictos continentales, impuesto por la situación de debilidad del país y la gravedad de la confrontación europea (las dos guerras mundiales, consideradas como guerras civiles entre europeos). Mención especial fue el periodo de la Segunda República que nació con el propósito de europeizar España.
b) Un segundo momento se define a través de un aislamiento impuesto y progresivamente matizado a la España de FRANCO desde el final de la Segunda Guerra Mundial. La indefinición de la posición internacional de España, su precaria vinculación con Occidente y su incompleta inserción en Europa hasta los años 1980, dificultará enormemente la proyección exterior de España. De hecho, los intentos de aproximación a las Comunidades Europeas en los años 1970, arrojaron un resultado mediocre y una relación de bajo perfil: España no dejó de ser un problema secundario en la compleja agenda comunitaria durante este periodo.
c) El tercer momento, por último, se desarrolla tras el retorno de la democracia y la adhesión a las Comunidades Europeas en 1986 y se define en función del nuevo reto que para España supuso el final de la Guerra Fría y la caída del Muro. España pronto será consciente de que Europa giraba hacia el Este y que ello supondría, antes o después, la ruptura del equilibrio comunitario Norte-Sur de la «Europa de los Doce». En ese contexto, el problema ha radicado en evitar el regreso a un sentimiento de periferia, una vez que tan costosamente se ha alcanzado el centro de la construcción europea, situación que se torna más compleja en los últimos años por el impacto del proceso de globalización y de la ampliación de la UE. Esa triple dualidad, probablemente, tiene un efecto no deseado ya que en cierta forma parece reforzar algunos estereotipos sobre la excepcionalidad del caso español en el contexto europeo que es preciso matizar:
1. El dilema entre participación y retraimiento, en primer lugar, no es exclusivo del caso español. España actúa en Europa, sobre todo en las primeras décadas del siglo de modo similar a como lo hicieron otros Estados de su misma condición.
2. En segundo lugar, España no es el único país europeo que ha sufrido una compleja relación con Europa y que parece haber encontrado su solución a través del proceso de construcción europea. Con distinta intensidad y condicionantes internos y externos muy diferentes, los grandes Estados europeos han tenido que resolver conflictos de identidad nacional y de vocación internacional a lo largo del s. XX.
3. Por último, España ha sabido adaptarse a las mutaciones y transformaciones experimentadas en Europa en los últimos años. Hoy esa exigencia es mayor y la posición de España no es la misma que tras la adhesión
26.2.3 Normalización, convergencia y europeización
El esfuerzo desplegado por la sociedad española en la tarea de remodelar sus relaciones externas y definir claramente la posición internacional de España tras la muerte de FRANCO, se tiende a ver como un corolario lógico de nuestra transición democrática. Una percepción que está directamente relacionada con el hecho de que España es a finales de los años 1950 el país más periférico de Europa Occidental y el último país europeo en establecer formal e institucionalmente relaciones con los organismos de cooperación surgidos en Europa al término de la Segunda Guerra Mundial. La principal consecuencia que se derivó de esa situación al término de la dictadura fue la necesidad de orientar definitivamente la política exterior española hacia la participación plena en las instituciones de la UE. Una necesidad inducida también por cierta ansia de modernidad, en mostrar un interés a los demás europeos, de que los españoles eran perfectamente modernos y europeos.
Evidentemente el coste de la indefinición en la posición internacional de España y su incompleta inserción internacional hasta los años 1980 fueron dos elementos que dificultaron enormemente la proyección exterior de España durante la dictadura, mientras que la integración en Europa supuso la afirmación de una nueva dimensión de la política exterior y la superación definitiva de su tradicional pero más que matizable aislamiento internacional. Lo cierto es que España, tras la adhesión, tuvo que definir una política exterior propia, e integrarse en la Cooperación Política Europea y, posteriormente en la PESC, a lo que es preciso añadir su ajuste en la dimensión internacional de otras políticas comunitarias y otros OI europeos de carácter regional, especialmente aquellos proveedores de seguridad colectiva tras la caída del Muro, incluida la OTAN, el Consejo de Europa o la OSCE.
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En el ámbito de la política exterior, parece evidente que esos objetivos se han saldado con un notable nivel de europeización, resultado de un complejo proceso que ha funcionado paralelamente tanto desde la convergencia —España ha tendido a fijar y definir su posición teniendo en cuenta no sólo sus intereses propios, sino fundamentalmente en función de los intereses de Europa en su conjunto—, como de la transferencia de políticas -la relación con Europa ha permitido la multilateralización de relaciones que de otra manera corrían/corren el riesgo de enquistarse bilateralmente (Marruecos) o evaporarse en mera retórica (América Latina)-. La europeización también debe ser entendida como parte de un proceso más general de occidentalización, normalización u homologación de la política exterior española. La participación en el proceso de integración europea ha dotado a la política exterior española de una dimensión europea anteriormente inexistente cuyos principales resultados pueden cifrarse en la importante proyección exterior que permitió a España alcanzar un notable protagonismo internacional en los años 1990.
Como consecuencia, la europeización de la política exterior española ha resultado doble:
a) Por un lado, España ha adoptado como propias las políticas europeas en áreas en las que carecía de intereses nacionales propios o heredados del pasado
b) Por otro lado, España ha intentado europeizar sus relaciones bilaterales más importantes, en especial en lo relativo al Mediterráneo y América Latina.
Gracias a Europa, la política exterior española ha logrado una profundidad estratégica de la que de otra manera carecía: aunando los medios comerciales y el poder político a disposición de sus socios europeos.
Por lo que respecta al nivel nacional del reto de Europa, es preciso considerar que la europeización experimentada por actores, partidos y grupos de presión debe observarse tanto desde el punto de vista organizativo como de su actividad. La exacerbación de esas diferencias en el contexto actual posiblemente sea la representación de unas percepciones que de alguna manera ya estaban presentes en las postrimerías del franquismo y que resultaron amortiguadas por diversos factores: existió consenso a favor del ingreso en la Comunidad al mismo tiempo que la elite procedente del franquismo progresivamente hizo gala de moderación ideológica y de pragmatismo pro-europeo y la oposición democrática empleó el ejemplo europeo como símbolo de democracia y modelo a imitar.
Tras la adhesión a la UE, el paso del tiempo ha provocado reacciones tácticas entorno a la definición del interés nacional en función de los cambios experimentados por la posición de España en el proceso de construcción europea. Durante el periodo de los Gobiernos socialistas, el proceso de normalización de la posición de España en Europa permitió la formulación de una política europea que, según Esther Barbé, se ha venido basando en el mantenimiento del europeísmo en los objetivos, el intergubernamentalismo en los métodos y el gradualismo respecto a la construcción europea. Sin embargo, en los últimos años los Gobiernos populares han ido paulatinamente introduciendo elementos en la política europea que definen un cambio en el modelo de la UE defendido por España, posiciones que se caracterizan por la tendencia hacia un repliegue y en el que parece pesar más el componente atlantista que el europeísta, destacando asimismo el rechazo frontal del federalismo como metodología de avance en el proceso de construcción europea.
Dos planteamientos contrapuestos que denotan dos diferentes percepciones sobre el futuro de Europa y la posición de España en ésta. Unas representaciones que se encontraban latentes en el debate español sobre Europa en las postrimerías del franquismo. Pero estos debates con mayor o menor carga identitaria que recorren cualquier sociedad contemporánea son incomprensibles sin una mirada atenta al contexto internacional en que tienen lugar. El europeísmo que ha guiado la política durante los últimos 25 años ya no parece la respuesta automática a todo nuevo desafío. De hecho la tendencia hoy parece que es preguntarse cuánta Europa necesita España para lograr sus fines.
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26.3 El proyecto internacional de la República: democracia, paz y neutralidad (1931-1936)
Con el advenimiento del nuevo régimen, las fuerzas antimonárquicas y los intelectuales de la generación de 1914 se encontraban por fin en disposición de modelar la modernización de la sociedad española desde principios demoliberales. Ya en 1918 “Unión Democrática Española para la Liga de la Sociedad de Naciones Libres” hacía un llamamiento a la necesaria armonización de las estructuras políticas españolas con los principios de democracia y libertad, como exigencia inherente a la nueva OI sobre la que debía descansar la paz, la Sociedad de Naciones. La democracia y la paz, desde la perspectiva de una nación neutral, aparecían a los ojos de aquellos intelectuales como mimbres indispensables para tejer su noción de España en el nuevo sistema internacional.
El camino hacia la República y la construcción del nuevo Estado transcurrió en una doble lógica: por un lado, la apertura de un nuevo horizonte social a través de una ruptura no consensuada y, por otro, un impulso transformador eminentemente reformista en el que se entrecruzarían cambio y continuidad. La transición desde el régimen del general Primo de Rivera hacia la democracia fue la consecuencia de una ruptura no consensuada. El republicanismo, en ascensión desde finales de la Dictadura, junto a gran parte del movimiento obrero y ciertos sectores radicalizados del Ejército, sellarían en el Pacto de San Sebastián en agosto de 1930 una estrategia insurreccional para acabar con la Monarquía.
El carácter quebradizo y policéntrico de la coalición antimonárquica se pondría de relieve desde el momento en que comenzó la tarea del Gobierno provisional y adquiriría su más elocuente expresión en la Ley Fundamental de la República de 1931, cuyos principios y contenidos reflejarían la predominante presencia política en las Cortes de republicanos progresistas y socialistas. La construcción del nuevo Estado se afrontó desde una filosofía reformista.
La política exterior fue un instrumento muy valioso en manos del nuevo régimen para difundir la imagen de la nueva España y para diseñar un nuevo modelo de RR.II., acorde y homologado con el sistema internacional de Versalles. La nueva imagen de la España democrática se trazó desde la contraposición a los vicios y la ineficiencia de la
monarquía. En palabras de Salvador DE MADARIAGA “la Monarquía no tenía política internacional” y en palabras de
Manuel AZAÑA “España era un Estado mediatizado no solo en el interior sino en el exterior”, como consecuencia de la servidumbre dinástica. La República asumía, en consecuencia, el reto regenerador de la sociedad española y de la posición de España en el mundo, pero desde bases nuevas y valores contrapuestos a los de la monarquía.
Ahora bien esa voluntad de cambio en modo alguno supuso una ruptura total con el pasado y la elaboración de una política exterior radicalmente nueva. En palabras de Manuel Azaña, “la política exterior se hereda de régimen a
régimen”. La República no aspiró a provocar cambios esenciales en el fondo sino más bien en los principios y en la forma de la misma.
26.3.1 La homologación internacional de la España republicana
La proclamación de la Segunda República el 14 de abril de 1931 brindaba una oportunidad histórica. El nuevo orden, tejido desde los aciertos y las contradicciones de las potencias vencedoras, proyectaba los valores democráticos y liberales de estas últimas. El nuevo sistema emanado de la Conferencia de Paz de París pondría fin a un sistema internacional de matriz europea, basado en el equilibrio de poder, sin embargo no acabaría con la naturaleza interestatal que había imperado en las RR.II.
La creación de la Sociedad de Naciones introduciría, no obstante, una novedad fundamental: la vertebración de la sociedad internacional a partir de una organización universal. Estos cambios ejercerían una poderosa influencia sobre el Derecho internacional y el Derecho interno de los Estados. Con el nacimiento de la organización internacional y su fundamentación sobre la seguridad colectiva, el papel de las pequeñas potencias experimentaría un cambio cualitativo. La Sociedad de Naciones ofrecía nuevos alicientes e inéditos horizontes a las pequeñas potencias para participar en la vida internacional.
Pero como sucediera con las grandes potencias, las formas de la diplomacia tradicional y de la realpolitik siempre permanecieron entre bastidores para irrumpir sin complejos en el torbellino de la crisis de los años 1930. Así, la España monárquica anterior concibió la Sociedad de Naciones y la política europea no como un objetivo en sí mismo sino como un instrumento o un medio para lograr otros objetivos de política exterior. A este carácter instrumental la República opondría una determinación finalista en la concepción de la política en Ginebra.
26.3.2 Principios y objetivos de la política exterior democrática de la República
Los aires renovadores desde los que se formularía e intentaría ejecutar la política exterior se pondrían no solo de manifiesto en la transición sino también en la tarea republicanizadora modulada desde diferentes vertientes en función del cariz progresista o conservador de los diferentes Gobiernos. Un perfil renovador que se observaría en las directrices de la política republicana en el sistema internacional y en sus coordenadas europeas, la “política de la paz” y la reformulación de la neutralidad, y en ámbitos tradicionales de la acción exterior como el Mediterráneo, la Península Ibérica e Hispanoamérica.
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26.3.2.1 El ideal de paz y la reformulación de la neutralidad como eje de la política exterior
La España monárquica se incorporó a primera hora en la andadura internacional de la Sociedad de Naciones, pero el programa de cambio y plena homologación defendido por la cultura política reformista no pudo cristalizar hasta 1931. La Sociedad de Naciones sería contemplada desde una perspectiva finalista por los dirigentes republicanos.
La voluntad pacifista de la República fue una de las consignas con que se presentó el nuevo régimen ante la sociedad internacional. Así lo anunció el ministro de Estado del Gobierno provisional, Alejandro LERROUX, en su primera comparecencia ante el Consejo de la Sociedad de Naciones en mayo de 1931 y en su intervención ante la XII Asamblea del citado organismo internacional el 10 de septiembre. El nuevo régimen, en armonía con los principios de Ginebra, se consagraba “con toda su actividad a la reconstrucción interior del país sobre nuestras
bases y esta obra no puede ser lograda sino dentro de la paz”.
La política exterior, y en concreto la actitud hacia Ginebra, fue una de las esferas de acción que suscitó mayor consenso no solo en el seno de la coalición gobernante durante el primer bienio sino durante los pacíficos años de la República. El consenso que la política hacia Ginebra concitó no debe ocultar las tensiones generadas por las diferentes sensibilidades que afloraron en torno a la misma. Del amplio elenco de intelectuales que asumieron un protagonismo de primer orden en la vida política, dos figuras –Salvador DE MADARIAGA y Manuel AZAÑA- encarnaron sensibilidades bien diferenciadas frente a Ginebra. Así, mientras Salvador DE MADARIAGA defendía la práctica de una política tout court y que la República no tenía por qué temer ir a la vanguardia de los principios de la Sociedad, Manuel AZAÑA aportaba un contrapunto más realista y nacionalista, donde la neutralidad y la política de paz se entendían desde una prudente pero leal adhesión al Pacto y una consciente y activa preocupación por el problema de la defensa nacional. El sistema de seguridad colectiva proporcionaba una solución deseable para una nación desarmada, débil económicamente y en vías de reconstrucción interior, pero la preservación de la independencia no podría cimentarse únicamente en las garantías de Ginebra.
La voluntad pacifista y la política de leal colaboración emprendida en Ginebra es, a su vez, inseparable de una noción clave para entender la política europea de España: la neutralidad. La consigna de la neutralidad se mantuvo invariablemente a lo largo de la monarquía y la República la asumiría con la misma determinación. La gestión exterior de los diferentes Gobiernos muestra una línea de continuidad en el pragmatismo con que se recurrió a la neutralidad, de forma especialmente persistente a medida que se agravó el deterioro del sistema internacional de Versalles.
Sin embargo, por debajo de la formalidad de la neutralidad oficial discurría un plano más complejo en el que se manifestaban sensibilidades diversas en torno a la neutralidad y la forma de interpretar los compromisos de la seguridad colectiva. Estos diferentes registros son el reflejo de la carencia de una doctrina oficial de la neutralidad de la República. Los intelectuales y políticos españoles, como sucedería en otros Estados neutrales durante la Gran Guerra, entenderían e interpretarían en el curso de los años 1930 la neutralidad desde distintos matices, en virtud de diversas variables como su grado de adscripción a los principios de Ginebra, las circunstancias evolutivas del sistema internacional y sus propias convicciones políticas.
El rumbo internacionalista que, una vez proclamada la República, se imprimió a la política exterior incidiría necesariamente en el modo de interpretar la neutralidad. La política de la paz auspiciada por el nuevo régimen asumía una neutralidad que, desde la óptica de los nuevos dirigentes, habría de ser la expresión de la voluntad neutral de la sociedad española, como ferviente partidaria de la paz, pero que a su vez se alejase de los hábitos abstencionistas de la neutralidad tradicional.
El curso de la política societaria de España alcanzaría su más elevado perfil en el curso de la Conferencia de Desarme inaugurada en febrero de 1932, al hilo de la cual se fraguó una de las combinaciones diplomáticas más originales, la constitución del “Grupo de los Ocho”. Una constelación de potencias democráticas de segundo orden en la que jugó un destacado protagonismo Salvador de Madariaga y en la que figuraban: Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda, Noruega, Suecia y Suiza, además de España.
A lo largo de 1933 la regresión en el clima de confianza y la agudización de la crisis del sistema internacional deterioró la fiabilidad de la Sociedad de Naciones, lo que en el caso de los Estados ex neutrales, entre ellos España, derivó en un repliegue hacia las nociones más tradicionales de neutralidad para ponerse al abrigo de las convulsiones internacionales.
26.3.2.2 El Mediterráneo: la ventana de ultramar hacia Europa
El Mediterráneo fue, en el marco general de la política exterior del primer tercio del s. XX, el auténtico balcón hacia Europa y hacia ultramar. Fue a través de aquella proyección mediterránea y africana a través de la cual los españoles volverían a encontrar a los europeos y se incardinarían en el equilibrio de poder mundial. De hecho, su reinserción en el concierto europeo a través del Mediterráneo devendría a la estela de los intereses y el equilibrio de fuerzas regional diseñado entre franceses y británicos.
Con el advenimiento del nuevo régimen republicano la situación estratégica de España en el Mediterráneo se mantuvo bajo las mismas premisas geopolíticas que en la década anterior, aunque tamizado por el nuevo estilo y las
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preferencias de las nuevas élites políticas gobernantes. La política mediterránea estaría estrechamente interrelacionada con la europea, especialmente en el marco de la Sociedad de Naciones. Estas interacciones se desenvolverían en un doble flujo:
a) La influencia sobre la política republicana en Ginebra de los asuntos mediterráneos b) La incidencia de los compromisos derivados de la seguridad colectiva en las estrategias para asegurar el
equilibrio de poder en el Mediterráneo occidental y defender los objetivos y expectativas coloniales
En la mayor parte del arco parlamentario de entonces se dio un amplio consenso en considerar el Mediterráneo como un área de atención preferencial de la acción exterior y como una zona vital para la defensa nacional. En la famosa “Nota sobre política exterior de España” elaborada por Salvador DE MADARIAGA en 1932, las menciones a la posición de España en el Estrecho, los problemas de Marruecos y Tánger y las relaciones con Francia y Gran Bretaña, esbozaban el carácter polícromo de los intereses de España en aquel escenario tan próximo y esencial.
A medida que fue haciéndose más evidente la crisis del sistema internacional y ésta se manifestó en el Mediterráneo desde 1935, a tenor de la crisis de Abisinia, se enfatizó el realismo en la política exterior, mediante reiteradas alusiones a la política de la neutralidad en el foro ginebrino y los esfuerzos por mejorar el frágil sistema defensivo español.
La sensibilidad de la República hacia el Pacto Mediterráneo como fórmula regional bajo el paraguas de la seguridad colectiva fue más vitalista y comprometida que en periodos anteriores. De cualquier modo, la capacidad efectiva de la diplomacia española para promover un acuerdo mediterráneo, tangible a sus intereses regionales, estuvo sometida constantemente al estrecho margen de maniobra delimitado por el juego de fuerzas triangulares entre Londres, París y Roma.
26.3.2.3 Las relaciones ibéricas de vecindad con Portugal
El efímero entendimiento entre las dictaduras ibéricas se vería truncado a partir de 1931 con la instauración de la Segunda República en España. La proclamación de la República en España alimentó la reaparición de la propaganda iberista e incluso el apoyo a los conspiradores portugueses en el exilio. A ello contribuyeron el propio Manuel AZAÑA e incluso Indalecio PRIETO, bajo la consigna de la democratización, y en cuyo discurso no dejaría de aflorar cierta retórica federalista. Esta incompatibilidad manifiesta, desde el plano ideológico, alimentó desde la prensa oficial y la diplomacia portuguesa la resurrección del miedo al “peligro español”.
El iberismo democrático en que se embarcaron representativas figuras de la joven República española, apoyando logística y materialmente a los exiliados portugueses, no estuvo exento de los recuerdos del federalismo ibérico decimonónico. Ese sueño megalómano e ingenuo en que se comprometió la política portuguesa de AZAÑA, como en su momento también lo fue el iberismo de Alfonso XIII, contribuiría a agravar la fractura luso-española y a estimular el discurso nacionalista y antiiberista de Portugal.
26.3.2.4 La proyección atlántica: el hispanoamericanismo
La proyección atlántica hacia el mundo hispanoamericano se teñiría también del nuevo estilo reformista que la República intentó imprimir a su quehacer e imagen internacional, aunque en la práctica sus resultados quedaron muy lejanos respecto a las expectativas suscitadas por el nuevo régimen.
En las relaciones bilaterales se dispensó un trato privilegiado en la Constitución española a efectos de facilitar la doble nacionalidad y se reforzaron los medios diplomáticos, sobre todo desde el punto de vista cultural. La diplomacia española intentaría cristalizar su liderazgo hispanoamericano y periférico en su política en la Sociedad de Naciones, ejerciendo una cierta autoridad moral y democrática. Para Salvador DE MADARIAGA, el hispanoamericanismo era una fuerza moral para apuntalar y potenciar la política exterior del nuevo régimen.
Este cúmulo de principios y valores reformistas inyectados por la República en la política exterior y la posición internacional de España debían sustentarse en una indispensable democratización y republicanización del nuevo Estado y la sociedad española, que habría de cristalizar en los medios e instrumentos del nuevo régimen para modernizar la imagen y la acción exterior de España.
26.3.3 Medios humanos y materiales para la republicanización de la política exterior
La definición de los principios y las orientaciones que la República pretendía establecer en la formulación y ejecución de la política exterior parecían responder a unas premisas y unas directrices compartidas de forma mayoritaria por las nuevas elites político-intelectuales republicanas.
La República brindó la posibilidad de que el programa regenerador pasara del pensamiento y de la acción política opositora a la acción política constructiva. En el periodo más dinámico del proceso de cambio, estos esfuerzos cristalizarían de forma solemne en la nueva ley fundamental y en los aparatos de poder: el Ejecutivo y la Administración Pública, las Cortes y la Junta Permanente del Estado.
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26.3.3.1 La institucionalización de la nueva proyección internacional de España: la Constitución de 1931
En 1931 España se había incorporado a la tendencia histórica de su tiempo, mediante la cual la democratización de los regímenes internos había promovido la democratización de la vida internacional. La nueva Constitución traducía
esa premisa. Los principios de “democracia, justicia y libertad”, en los que se cimentaba la organización nacional de acuerdo con el art. 1, iban a inspirar la concepción de la política exterior. El tratamiento que merecieron los problemas de la política exterior en el texto constitucional se atuvieron a la legalidad de Ginebra y el Derecho internacional vigente.
Tres aspectos traducen el modo en como la Constitución concebía y regulaba la política exterior del nuevo Estado:
a) La incorporación de los principios y procedimientos evocados en el Pacto de la Sociedad de Naciones. La política de colaboración por la paz en Ginebra adquiriría su más elocuente expresión en la renuncia a la guerra como instrumento de política exterior y el acatamiento por parte del Estado español de las normas universales del Derecho Internacional, incorporándolas a su Derecho positivo.
b) Los relativos a cuestiones de procedimiento respecto a los tratados internacionales de acuerdo con las normas vigentes en la Sociedad de Naciones, en aras a su incorporación a la legislación española.
c) Cuestiones de orden general de la política exterior, entre ellas las facilidades para adquirir la doble nacionalidad a los naturales de Portugal, Brasil y las repúblicas hispanoamericanas y el corolario de competencias exclusivas del Estado en materia de política exterior.
El nuevo texto constitucional fue el producto más elaborado del pacifismo jurídico internacional de los años 1930. Sobre la nueva ley fundamental convergían diversas tendencias e influencias:
a) La tradición constitucional norteamericana que había promovida procedimientos de arbitraje o renuncia a la guerra y el poso de las ideas wilsonianas
b) La tendencia apuntada desde los tratados de paz, en los cuales existían normas internacionales vinculantes con los códigos internos de las potencias vencidas
c) Las recomendaciones de la XXII Conferencia Interparlamentaria del 27 de agosto de 1924, que preconizaba la inserción en los códigos constitucionales de normas internacionales que obligaran al recurso al arbitraje y la conciliación
La dimensión internacionalista de la Constitución republicana se debió en buena medida a la labor e influencia de Salvador de Madariaga, que en la fase constituyente puso de manifiesto su autoridad moral como experto en temas internacionales, sugiriendo la inclusión de unos casos y la matización en otros. El contenido final de la Constitución estaba en consonancia con el espíritu ginebrino y el pacifismo del intelectual gallego.
26.3.3.2 La Administración exterior y la republicanización del Estado
Durante la Primera Guerra Mundial se confirmó una tendencia que ya venía aflorando desde el s. XIX: el fortalecimiento del Ejecutivo en los Estados. En los Estados demoliberales, el Ejecutivo se convirtió en el centro de la democracia parlamentaria y en la cúspide política de la Administración exterior.
En el entramado del Ejecutivo, el poder del Presidente de la República quedaba considerablemente limitado por la Constitución, precisamente para evitar los efectos de la concentración de poder, como había ocurrido en tiempos anteriores. Sus facultades quedaban restringidas por la propia normativa de la Constitución y el papel de las Cortes. No obstante, tras el margen legal de maniobra que regulaba el poder y las competencias presidenciales, la personalidad de las figuras que se situaron al frente de aquella institución -Niceto ALCALÁ-ZAMORA y Manuel AZAÑA- determinaron de un modo decisivo su influencia en la política exterior.
Más relevante sería, desde el punto de vista de la formulación y ejecución de la política exterior, la labor del Gobierno. Desde el mismo instante de la proclamación del nuevo régimen, el Gobierno provisional se convertiría en el verdadero motor del vasto programa de reformas. Dentro del marco constitucional, la eficiencia y el alcance de la actividad de los Gobiernos dependerían del capital humano y de la estabilidad del sistema. La tradición precedente ofrecía un panorama problemático, dada la habitual falta de comunicación y coordinación entre los miembros de los equipos ministeriales, de un lado, y entre los Gobiernos y el propio aparato de la Administración Pública, de otro. La República desde sus inicios acusó ese mal endémico, agravado por la incesante inestabilidad política.
La secuencia de los presidentes del Consejo de Ministros durante los años de vida pacífica de la República nos revela el escaso número de ocasiones en que el Jefe del Gobierno compartía un interés político e intelectual por los problemas de la política exterior. Solamente en los casos de Niceto ALCALÁ-ZAMORA, Manuel AZAÑA y Alejandro LERROUX se podía hablar de una consciente preocupación por la política exterior y la defensa nacional. Los dos últimos fueron los que más tiempo permanecieron al timón del Consejo de Ministros. La política exterior era competencia del Ministerio de Estado, núcleo fundamental de la Administración exterior. Pero el control del sistema político no implicaba per se el control del sistema de poder.
El carácter no revolucionario de la República quedó reflejado en la ausencia de una campaña radical de republicanización. Es incuestionable que entre 1931 y 1933 se llevaron a cabo importantes cambios en la
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Administración Pública, más allá de las permutas de los altos cargos. Pero nunca se llevó a cabo una depuración política en todos los niveles de la Administración. La impermeabilidad de la Administración a proyectos reformistas, un cambio solo asequible en un intervalo de tiempo mayor, permitió una clara continuidad en el tejido administrativo tan solo alterada en sus más altos niveles.
La evolución de la Segunda República refleja una breve pero agitada vida política, que se tradujo en una constante inestabilidad ministerial. Como hecho significativo resulta ilustrativo la sucesión de 19 Gobiernos en poco más de 5 años. Ello dificultó extraordinariamente el desarrollo de una política coherente, continua y definida. Por otra parte, la imagen que la cultura política republicana tenía del diplomático era en general la de un cuerpo elitista y ultraconservador, firmemente monárquico por su vinculación familiar, ideológica y social con la aristocracia, identificados con la derecha social.
En este contexto los intelectuales que habían mostrado sus simpatías por la República aparecían como un capital de inestimable valor para representar al nuevo régimen en el exterior. Algunos de estos intelectuales dejarían una profunda huella en la política exterior como embajadores políticos, caso de Ramón PÉREZ DE AYALA en Londres, Salvador DE MADARIAGA en Washington y París así como delegado en Ginebra, o Américo CASTRO y Luis ARAQUISTAIN en París.
Las reformas de la carrera diplomática y las medidas de republicanización comenzarían en abril de 1931. Bajo la gestión de Luis DE ZULUETA en la cartera del Estado se impulsaron las medidas de republicanización, a tenor del proyecto de ley presentado por el ministro en septiembre de 1932, para la jubilación de los funcionarios diplomáticos y consulares que fuesen sospechosos de monarquismo o lo aceptasen por derecho propio. Esas medidas no solo alcanzarían a la depuración del personal sino también a la renovación de los planteamientos teóricos de selección y formación del personal de carrera. A partir de 1933 la campaña de republicanización decrecería en su intensidad. El giro conservador de la República tendió a rectificar algunas de las medidas adoptadas durante el primer bienio.
La República iniciaría un intenso periodo de reajustes en los órganos centrales de la Administración Pública exterior con el fin de racionalizar y modernizar sus estructuras para hacer frente a los retos de la SI de su tiempo. Aquel ímpetu racionalizador y europeizador cristalizó en la reforma del Ministerio de Estado de 28 de diciembre de 1932, cuya nueva estructura perduraría hasta las modificaciones introducidas por el reajuste presupuestario de Joaquín CHAPAPRIETA en septiembre de 1935.
La actividad diplomática en Ginebra supuso uno de los capítulos más originales y renovadores, a través de la responsabilidad depositada en Salvador DE MADARIAGA. Con él se pusieron en marcha una serie de innovadores proyectos para dotar a la diplomacia española de un plan orgánico de acción. Desgraciadamente su plan tuvo un alcance temporal limitado.
Los órganos periféricos que completaban el entramado de la maquinaria diplomática extendían la parte más compleja y tupida de su red en el escenario europeo. Europa acapararía la mayor parte de los esfuerzos y la atención de la diplomacia española. En Europa se encontraba el 63% de las embajadas.
26.3.3.3 El control democrático de la política exterior en las Cortes
Las nuevas elites político-intelectuales republicanas pretendieron transmitir a todos los órdenes de la sociedad los hábitos de conducta en democracia. Este reto pretendía incorporar a esos principios de acción esferas tan tradicionalmente cerradas como la diplomacia. Ciertamente, la Constitución de 1931 incorporaba importantes novedades acerca de la política exterior. Un texto realmente modélico y ejemplar desde el punto de vista jurídico, en la regulación de los procedimientos para el control parlamentario de la política exterior.
La vida política, en su relación con el poder, era oligárquica y elitista, en el sentido de que en las relaciones Gobierno-Parlamento el predominio sería de los menos sobre los más. Los medios de control de las Cortes sobre las actividades gubernamentales en el medio internacional eran múltiples y se derivan de sus propias prerrogativas generales de control sobre otras instituciones, como el Presidente de la República y el Gobierno, a partir de mecanismos tradicionales precisados en la Constitución.
Entre los mecanismos de control merecen especial atención las comisiones parlamentarias, y en concreto la Comisión Permanente del Estado. Formada, como el resto de las comisiones ministeriales, por 21 miembros, su misión era emitir dictámenes sobre aspectos concernientes a la actividad del Ministerio de Estado y presentarlos posteriormente a las Cortes.
A pesar de estos mecanismos de control sobre la política exterior, la lectura de los Diarios de Sesiones de las Cortes y las actas de la Comisión evidencian el modesto interés y atención que generaron los problemas de la política exterior. Condicionantes como el excesivo peso del conflicto interior restó indudablemente el protagonismo a las cuestiones de orden internacional. Es más, en muchas ocasiones en que estos temas fueron objeto de atención en las Cortes y en medios de opinión fueron utilizados como argumentos en defensa de objetivos de política interior.
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26.3.3.4 Los altos órganos consultivos de la política exterior
La necesidad de mantener unas directrices básicas en la definición de la política exterior en los grandes Estados demoliberales había acabado por consolidar la existencia de una serie de órganos consultivos que debían preocuparse de definir y delimitar los intereses nacionales por encima de las veleidades partidistas.
La República alumbraría una de sus iniciativas institucionales más novedosas en esta dimensión de la política exterior. La Junta Permanente de Estado, concebida durante la gestión de Fernando DE LOS RÍOS al frente del Ministerio de Estado, pero creada en tiempos de su sucesor Claudio SÁNCHEZ ALBORNOZ, vería la luz por Decreto de 7 de noviembre de 1933. Tras ciertos retoques en 1934, sería objeto de reforma sustancial en 1935, en un contexto mediatizado por la crisis de Abisinia, el temor a un conflicto en el Mediterráneo y la emergente preocupación en medios militares y políticos y en la opinión pública por la defensa nacional. Fue a lo largo de aquellos meses cuando se planteó la posibilidad de crear un Consejo Supremo de Defensa Nacional, que en no pocos aspectos podría recordar a la Junta de Defensa Nacional de tiempos de la monarquía. Sin embargo, las estrecheces presupuestarias cristalizaron en una solución salomónica, la reforma de la Junta Permanente de Estado el 21 de mayo de dicho año, asumiendo no solo las cuestiones de la política exterior sino también las de la defensa nacional.
La efectividad de la Junta no estuvo a la altura de las expectativas, puesto que su funcionamiento estuvo mediatizado por el continuo enfrentamiento entre el Gobierno y la oposición hasta su definitiva disolución en mayo de 1936.
26.3.4 De la utopía de la paz al repliegue neutral: la República ante el retorno de la política de poder en las RR.II.
A modo de balance, el fracaso del proyecto internacional republicano fue la expresión de una doble frustración reformista:
a) La de la empresa de modernización emprendida el 14 de abril de 1931, polarizada ideológicamente por el republicanismo progresista y las tendencias socialdemócratas, dominantes ambos en el panorama político de primera hora.
b) El ocaso de la Sociedad de Naciones, que al cruzar el umbral de 1930 se precipitó por un plano inclinado hacia la quiebra de la seguridad colectiva y el sistema internacional de Versalles.
El proyecto internacional de la República se vislumbra como un camino acertado en sus principios, frágil en sus medios y desafortunado en sus circunstancias.
En sus coordenadas interiores, a lo largo de los años republicanos fueron aflorando algunos síntomas de las dificultades esenciales con que se enfrentó la consolidación de la democracia y la modernización en los años 1930, y en un plano más explícito en la articulación de una política exterior. La ruptura no consensuada desde la que se fraguó la transición a la democracia tendría muy nocivos efectos en la construcción del nuevo régimen y su suerte posterior.
Estas circunstancias, junto al fragmentado panorama de las fuerzas y de los partidos políticos, influyó en una casi permanente inestabilidad y falta de continuidad política. La agitación en que transitó la vida política, tanto en las instituciones como en la prensa y otros escenarios de la vida pública, tuvo profundas repercusiones en la formulación y el desarrollo de la política exterior. Efectos que no solo se pusieron de manifiesto en el alto grado de inestabilidad en la cartera del Estado y en los cargos más relevantes del Ministerio sino también en las dificultades para preservar la continuidad y la coherencia de la acción exterior.
Una empresa social de la magnitud como la que afrontó la República en su afán de imprimir su sello a la forma de entender la modernización de la sociedad española entraña cambios estructurales. Es decir, cambios que requieren tiempo. Tiempo del que el joven régimen no dispuso para afrontar la reforma y modernización de la Administración, y en concreto la Administración exterior. Había que adecuar y adaptar sus estructuras a las necesidades del Estado y la sociedad españolas en una SI que había experimentado un profundo cambio en aquel primer tercio de siglo. Y también era preciso acabar con ciertas inercias y hábitos que se encontraban entre los males endémicos de la política exterior española. Entre estos últimos, el excesivo personalismo en la gestión de la política exterior o la frecuente improvisación de la misma.
Tiempo, a su vez, indispensable para afrontar la necesaria republicanización-democratización del capital humano de la Administración exterior y la formación de los nuevos cuadros. Un aspecto fundamental si atendemos al énfasis y la importancia que se confirió a la educación y la formación como instrumento de modernización social.
Es indiscutible que la Constitución de 1931 interiorizó, como ningún otro texto de la historia constitucional de España, la legalidad y el compromiso de homologación internacional y que el proyecto de regeneración de la política exterior fue, al menos en el terreno de los principios y del estilo, el más ambicioso y coherente con su tiempo de la España del primer tercio del s. XX. Pero tras aquellas aspiraciones y esfuerzos reformistas persistieron ciertas inercias respecto al escaso calado de la política exterior y de los problemas internacionales en la sociedad española. La escasa atención a los problemas internacionales y la política exterior por parte de los medios políticos y
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de la opinión pública, en un plano general, siguió siendo una pauta regular en la vida pública de la República.
En sus coordenadas internacionales, el naufragio del sistema internacional de Versalles diluyó el escaparate al que la República y sus promotores se habían asomado tiempo atrás para entender y emprender la homologación de la sociedad española y su proyección internacional. El entusiasmo filosocietarista de Salvador de Madariaga, aunque percibido con algún temor desde el prudente realismo de Manuel Azaña o de Luis de Zulueta desde Madrid, se fue ensombreciendo a medida que encalló la seguridad colectiva en sucesivos episodios como el conflicto de Manchuria, la Conferencia de Desarme o más adelante los desafíos del revisionismo alemán e italiano. La República se vio abocada a recular en el ánimo de su compromiso societarista y retornar, como el resto de los Estados, a fórmulas tradicionales para preservar su seguridad e integridad. La neutralidad fue el punto de retorno de la diplomacia española.
La quiebra de la seguridad colectiva fue liberando nuevas fuerzas de tensión, como el antagonismo fascismo-antifascismo y los viejos fantasmas del pasado, como la diplomacia secreta o la política de poder. La diplomacia republicana tuvo que navegar en este agitado mar internacional y se vio abocada a reajustar sus estrategias y procedimientos. El curso de los acontecimientos culmina en una trágica paradoja: la Guerra Civil española acabaría siendo no solo el escenario en el que naufragó la experiencia reformista de la República sino escenario también de la irreversible descomposición del sistema internacional.
26.4 La internacionalización de la Guerra Civil española (1936-1939) Las estadísticas bibliográficas siguen anunciándonos que la Guerra Civil española permanece entre los temas históricos universales que más estudios ha provocado. Sin duda, hay que situar parte de esta atención en el propio impacto que la guerra española ya produjo entonces: en un mundo entre dos guerras mundiales, cuatro formas de entender la vida –la democracia liberal, la subversión anarquizante, el totalitarismo nazifascista y el comunismo- llevaron hasta el final sus diferencias en el escenario español.
Fue la primera guerra narrada y visualizada para el exterior con luchadores de los países más diversos –más de 60- y cuyo seguimiento ocasionó en la ciudadanía de las naciones europeas y americanas una división política peligrosa y clara, entre izquierda y derecha. También los dos bandos, republicanos y nacionales, gubernamentales y sublevados, rojos y azules, vieron en la contienda una dimensión internacional: los republicanos hablaban de una invasión por parte de unidades militares alemanas e italianas y de mercenarios marroquíes; para los sublevados se trataba de una cruzada, una reconquista de la patria de manos de los rusos.
La petición y aceptación de la ayuda condicionó la evolución política de las dos zonas en lucha. No obstante, el tema ha originado una doble posición historiográfica:
a) Que la Guerra Civil fue fundamentalmente una guerra española, combatida mayoritariamente por españoles y ganada fundamentalmente por españoles y que la intervención exterior fue menor de lo que se creía.
b) Que sin el apoyo exterior los rebeldes no hubieran podido sostenerse largamente frente a un Gobierno reconocido por legal internacionalmente. Los motivos de la guerra fueron endógenos pero el curso de la misma y su desenlace estuvieron marcados por la intervención exterior. Sin la ayuda externa FRANCO no habría ganado la guerra. En última instancia, la derrota republicana no hubiese sido tan lacerante sin la asfixia del embargo y la política de no intervención.
El caso español constituía un espejo donde se reflejaban los conflictos sociales y políticos que atenazaban a los Estados europeos de entreguerras y, de la misma manera, una cada vez más cierta premonición de lo que estaba por llegar. Eso explica el fuerte impacto y el inusitado interés externo por el conflicto.
Con el tiempo, la ayuda que las potencias prestaron a los dos bandos resultó absolutamente negativa porque ayudó a consolidar los contrapuestos bloques europeos. Así, el problema español, inicialmente marginal en el conflicto europeo, terminó siendo un eslabón importante en la cadena que llevaría al enfrentamiento fratricida.
Ya el 19 de julio, tanto el Presidente del Gobierno republicano, José GIRAL, como el general FRANCO buscaron ayuda en el exterior. Después del golpe, cada uno de los grandes generales sublevados envió una delegación a Europa para pedir ayuda militar. Fueron los emisarios de FRANCO los que obtuvieron más éxito. Desde Alemania obtuvieron los favores del Führer. A finales de julio salieron las primeras mercancías para los sublevados. En el Ministerio de Guerra de Berlín se formó una sección especial, la Cos W, para coordinar la operación de España.
En tanto, el Gobierno republicano pidió ayuda a Francia. La historiografía destaca la rápida contestación inicialmente afirmativa del presidente francés y, cómo se transforma posteriormente en inhibición y luego general la No Intervención. Este rápido cambio se explica básicamente por las diferencias políticas e ideológicas en la percepción de lo que sucedía en España. Se extendió el convencimiento de que la ayuda francesa significaría la inmediata internacionalización de la guerra. Finalmente, la declaración inmediata de neutralidad por parte del Reino Unido arrastró el definitivo posicionamiento francés. A ello se sumaron el interés por preservar Gibraltar, la defensa de
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fortísimas inversiones británicas en España y el convencimiento de que no peligraba el control estratégico del Mediterráneo.
En suma, el mismo 25 de julio Francia anunció su decisión de no intervenir en el conflicto de España. En los días siguientes, Francia siguió indecisa entre la intransigencia británica hacia la República y la evidencia de que alemanes e italianos comenzaban su ayuda a los rebeldes. El 1 de agosto tomó la iniciativa de proponer a las potencias europeas que firmaran un Acuerdo de No Intervención, por el que se prohibía la venta de armas y municiones a los dos bandos.
Con esta decisión se perjudicó gravemente a la República. Se facilitó que se consolidara el bloque insurgente y que el conflicto se encaminara hacia la larga Guerra Civil.
26.4.1 La No Intervención: su desarrollo, su significado en el contexto de entreguerras, su alcance y sus consecuencias a corto y medio plazo
El 18 de agosto de 1936, el Gobierno francés acuerda poner en marcha el embargo en consonancia con su iniciativa de No intervención. Recibió el total apoyo británico y todos los Estados europeos –incluidos Alemania, Italia y la URSS- suscribieron el Acuerdo. Con posterioridad, el 9 de septiembre, se constituyó un Comité de No Intervención con sede en Londres. Tenía como misión estudiar las denuncias contra violaciones del acuerdo y las medidas para mejorar su aplicación efectiva. Este Comité en realidad se vio impotente para cumplir su misión por falta de voluntad de todos, principalmente de Portugal, las potencias del Eje y la URSS. Llegaron armas y voluntarios. En este contexto, los EE.UU. se suman a la neutralidad y el Vaticano inicia una campaña de apoyo a los sublevados.
Considerándose lesionados por el Acuerdo de No Intervención, el Gobierno republicano plateó la situación ante la Sociedad de Naciones, que Alemania había abandonado y que Italia boicoteaba. El Consejo adoptó por unanimidad una resolución que afirmaba la obligación de los Estados de no intervenir en los asuntos internos de otros, recomendando la aplicación del Acuerdo y autorizando el apoyo a las misiones humanitarias en España.
A principios de 1937 la internacionalización de la guerra española era un hecho y pretender ignorar el alcance de las intervenciones italianas y alemanas solo servía para acrecentar la política agresora de sendos Gobiernos. En febrero de 1937, por iniciativa británica, el Comité de No Intervención aprobaba intensificar su labor de vigilancia de las fronteras españolas desde el lado no español. Por el comportamiento ambiguo en la práctica del Gobierno británico, los alemanes hacían llegar los suministros bélicos con buques panameños, que no dependían del Comité de No Intervención. Los italianos y los soviéticos utilizaban buques españoles.
A finales de 1936 y del primer semestre de 1937, impulsadas desde Francia o bien desde Gran Bretaña, se desarrollan varias iniciativas para lograr el fin de la contienda a través de una intervención mediadora internacional, que partía de iniciar una gradual retirada de los combatientes extranjeros. Aunque las propuestas chocaron siempre con la frontal oposición tanto del bando rebelde como por parte de Italia y Alemania, dieron pie al desarrollo de una técnica dilatoria a través de largos y ocluidos debates diplomáticos. La conclusión fue que no se entró en la negociación de la retirada. En la práctica implicaba conceder los derechos de beligerancia en un momento cronológico que favorecía a los rebeldes. Es decir, a pesar de los textos diplomáticos, ya en primavera de 1937 el Comité de No Intervención había perdido su naturaleza y se convirtió en un foco en el que se intercambiaban ataques y se saboteaban los esfuerzos para dar contenido real a la no intervención.
Se realizó otro intento por impulsar una negociación en octubre de 1937 con resultados infructuosos. No obstante, los franceses se hacían más flexibles en el control de las fronteras pirenaicas a finales de 1937. En cambio los británicos se aproximan a los franquistas. El 12 de marzo de 1938 se produce el Anschuluss (unión de Austria y Alemania).
A mitad de junio de 1938 se suspendieron las facilidades de tránsito en la frontera con Francia, al parecer por una directa presión británica. El Comité de No Intervención se reunió por última vez en septiembre de 1938. Los últimos meses de la guerra fueron especialmente cruentos para Catalunya. Sin esperar al momento de la rendición final el 8 de febrero de 1939 el Gobierno británico aprobó el reconocimiento del Gobierno franquista. No quedó resuelto el tema de la salida de los republicanos: Gran Bretaña se negó al exilio masivo. Francia estaba desbordada por los cientos de miles de personas que cruzaban la frontera.
La posición de EE.UU. mantuvo un criterio de No Intervención y favorable hacia los sublevados, a quienes consideraba garantes del orden y de la propiedad privada frente a la revolución bolchevizante y anarquista que ahogaba a los gubernamentales. Se aprobó un embargo legal a España en enero de 1937.
En definitiva, la no intervención decidida por los Gobiernos democráticos, irregular desde el punto de vista internacional, igualó en la consideración al Gobierno legítimo y a los insurgentes, y benefició sin matices a los sublevados. No obstante, entre la ciudadanía de estos países la neutralidad no concitó todo el seguimiento ciudadano.
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26.4.2 La Intervención
El equilibrio de fuerzas entre Gobierno y rebeldes obligó a ambos a pedir ayuda de manera inmediata. Eso marcó el inicio de una intervención que se mantuvo hasta el final del conflicto, que determinó su resultado y que se apreció no solo en el envío de material bélico o de hombres por parte de varios Estados sino también en la creación espontánea de multitud de comités de ayuda repartidos por todo el mundo. Estos organismos canalizaron la solidaridad de la sociedad civil, que asistió expectante a un conflicto en el que se decidía mucho más que el destino de España.
El Gobierno legítimo contó con la ayuda de la URSS y de México, con la complicidad ocasional del Gobierno francés, con la colaboración de los voluntarios que se alistaron a las Brigadas Internacionales y con la solidaridad de la opinión pública de izquierda y progresista. Los nacionales, por su parte, recibieron la ayuda de la derecha, de los católicos y conservadores, de la solidaridad del Vaticano y la ayuda militar, material y diplomática de Alemania, Italia y Portugal.
La colaboración oficial no fue ni incondicional ni desinteresada. Los Gobiernos actuaron protegiendo sus intereses estratégicos, políticos y económicos y poniendo límites a esa ayuda, en una coyuntura internacional especialmente complicada. Ninguno quería que la guerra española se convirtiese en el desencadenante de la Segunda Guerra Mundial.
La génesis de la intervención a favor de cada bando contendiente, las motivaciones en cada caso, el volumen de las ayudas y el pago de las mismas, así como la trascendencia final de ellas, continúan formando parte del debate entre los historiadores de la Guerra Civil.
26.4.2.1 La ayuda a los sublevados
Alemania no deseaba que el asunto español le perjudicase internacionalmente, en un momento en que Gran Bretaña y Francia la vigilaban con recelo. Eso permite entender los límites que impuso a su colaboración con los rebeldes: retirarla si terminaba provocando un enfrentamiento directo con los dos países indicados y, al menos al principio, llevarla a cabo con discreción. No obstante, tenía mucho que ganar: alterar el equilibrio en el extremo de Europa Occidental apoyando la formación de un régimen afín. Por otra parte, el riesgo era limitado pues se podían aplacar los recelos suscitados en las democracias occidentales disfrazándola como una maniobra necesaria para detener el avance del comunismo.
Había, también, motivaciones económicas. Alemania podía aspirar a recibir un trato comercial de favor por parte de una España rica en unas materias primas fundamentales para su industria bélica. Importaba un 80% del hierro, mercurio o las piritas que utilizaba y además era una manera indirecta de desestabilizar la economía británica. A lo largo de la contienda, conforme FRANCO fue ocupado las zonas de los yacimientos y la ayuda alemana se consolidaba, se observó una modificación sustancial del destino de las exportaciones de esos productos a favor de los germanos.
La ayuda alemana comenzó a llegar después de que dos emisarios de FRANCO, alemanes residentes en Marruecos, se entrevistasen con Hitler en julio de 1936. Desde ese momento fue ininterrumpida y creciente. Sin duda, el material militar alemán era más moderno y estaba en mejores condiciones que el que los republicanos consiguieron comprar. Alemanes e italianos ensayaron en territorio español armamento y técnicas que, más tarde, utilizarían durante la Segunda Guerra Mundial. Pero nunca se trató de ayuda gratuita.
Con mucho, la colaboración más conocida por parte de Alemania fue la Legión Cóndor. Creada en Sevilla en 1936, nunca mantuvo simultáneamente en territorio peninsular más de 5.600 individuos. Se hizo tristemente famosa por el bombardeo de Guernica, todo un símbolo para el nacionalismo vasco. Con ello, se ensayó una técnica que se generalizaría durante la contienda mundial: el bombardeo masivo sobre objetivos civiles, con escaso valor militar pero mucho psicológico.
El apoyo alemán dio a entender a las cancillerías occidentales que el Tercer Reich había comprometido su prestigo en el triunfo de Franco.
El 15 de noviembre de 1936 Berlín y Roma reconocieron a Franco. El Duce estaba interesado en modificar el equilibrio mediterráneo a su favor y la causa española podía ser adecuada. Se trataba de instalar en España un Gobierno dispuesto a cooperar. Además, desde el punto de vista ideológico, estaba obsesionado por evitar que España cayese en manos bolcheviques. En el aspecto económico, la industria bélica italiana también necesitaba las materias primas españolas.
El compromiso humano de Italia con la causa rebelde fue bastante mayor que el alemán. Llegó a formarse un cuerpo expedicionario, el Corpo di Truppe Volontaire, por el que pasaron 80.000 jóvenes, a las que habría que sumar 6.000 pilotos. El episodio más polémico y evidente de la intervención italiana fue su presencia en Mallorca. La controlaron desde agosto de 1936.
Portugal, por su parte, se inclinó también a favor de los sublevados dad la afinidad del dictador António DE OLIVEIRA SALAZAR con los militares rebeldes. Pero el factor decisivo fue el temor al contagio de la revolución social española. Prestó importante apoyo logístico (permitió que todo tipo de equipamiento llegara al territorio de los rebeldes a
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través de su extensa frontera) y diplomático a la causa rebelde. Unos 10.000 portugueses, conocidos popularmente como los Viriatos, participaron como voluntarios a favor de FRANCO.
Otro Estado, el Vaticano, se sumó a este grupo. Prestó una considerable ayuda inclinando la opinión pública católica internacional a favor de los sublevados. La persecución que el clero sufrió en la zona controlada por el Gobierno republicano cayó en un terreno abonado ya por la política secularizante de la República. En virtud de lo cual, el Vaticano corroboró la opción de la jerarquía española y santificó la guerra convirtiéndola en Cruzada contra el comunismo ateo. Aunque sin tomar partido de manera oficial Pío XI nunca ocultó su apoyo a FRANCO.
26.4.2.2 La ayuda al Gobierno de Madrid
La apertura de los archivos soviéticos en la década de 1990 permitió desvelar los entresijos de la llamada Operación X, nombre con el que se conoció la operación de ayuda a la República española y cuyo funcionamiento había sido sistemáticamente ocultado por el régimen soviético. A pesar de ello, el comportamiento de la URSS con la República continúa enfrentando a la historiografía en lo relativo al Oro de Moscú.
FRANCO no hubiese podido vencer sin las ayudas antes citadas y la República no hubiese podido sobrevivir sin el soporte de la URSS. Para STALIN el tema español no era prioritario; sabía lo complicado que era establecer un cordón de ayuda entre la URSS y España. Más comprometidos resultaron la prensa y el movimiento comunista internacional.
No obstante, la actitud soviética se modificó de forma paralela al avance nacional y a la conversión política de la No Intervención en una farsa. En los primeros meses ofreció a la República solidaridad, apoyo económico por parte de ONG y neutralidad oficial. A partir de octubre de 1936, inició el envío de ayuda militar de manera creciente y continuada. Desde el verano de 1938 los envíos fueron decreciendo. La URSS subordinó su ayuda a sus relaciones con Gran Bretaña y Francia y a la posibilidad de que el conflicto se generalizase.
En octubre de 1936, el Gobierno republicano decidió depositar en Moscú el 75% de las reservas de oro del Banco de España. Una vez depositadas, sirvieron como caja para pagar los envíos a la Península.
A través de las Brigadas Internacionales, la URSS ofreció ayuda de voluntarios europeos. Significó la solidaridad que se distribuyó por todo el mundo. Toda una generación que se sintió despertar a la política en el momento en que estalla el conflicto español. El fin de aquella aventura lo marcó el anuncio por parte del Gobierno español de la retirada de las mismas ante la Sociedad de Naciones, en septiembre de 1938.
Por otra parte, en la memoria de cuantos lucharon en el bando republicano quedó fijada la imagen de que la ayuda de México fue, tal vez, la más desinteresada. Sucintamente, se concretó en:
a) La adquisición de armas por parte de la República, convirtiéndose en intermediario en la compra de ellas a compañías estadounidenses.
b) La defensa de la causa republicana en los foros internacionales y, posteriormente, en la negativa del Gobierno de Cárdenas a reconocer a un régimen resultado de lo que se interpretó como un golpe de Estado internacional, perpetrado por los fascismos derribados en la Primera Guerra Mundial. Posición que se mantuvo hasta 1977.
c) La disposición a acoger a los republicanos en su suelo una vez consumada la derrota y la ayuda prestada a los mismos.
26.4.2.3 La ayuda extraoficial
Con la guerra, España acaparó el interés internacional como nunca antes lo había hecho. Vino a despertar a la opinión pública internacional. En ello tuvo mucho que ver el protagonismo que adquirieron los mass media. Toda esta maquinaria informativa se puso en marcha en la guerra española. Esa cobertura, desconocida hasta entonces, convirtió la guerra española en un asunto cotidiano para europeos y americanos. Un nuevo medio técnico, la cámara de 35 mm, fácil de transportar y compacta, permitió a los numerosos corresponsales de guerra grabar imágenes de la lucha casi a diario.
Ello contribuyó a que el grado de apasionamiento no tuviera precedentes. En buena media, ese apasionamiento era resultado del convencimiento de que en ella se libraba una lucha de carácter universal. Por eso se organizaron cientos de comités de solidaridad con el pueblo republicano español. En general actuaron de manera dispersa, sin una coordinación central. Se crearon organizaciones para ocuparse de cuestiones específicas, generalmente la ayuda a los niños y a los mutilados, funciones de las que se encargaron generalmente grupos femeninos. Existió todo un movimiento asociativo que movilizó a la sociedad y que, en no pocos países, fue la base de asociaciones que, una vez desvinculadas del tema español, continuaron existiendo.
Los grupos afines a los rebeldes también supusieron en marcha su propia maquinaria solidaria y propagandística, que se diferenció de la republicana por dos características fundamentales:
a) Porque estuvieron mejor organizadas por más centralizadas, ya que en su mayoría estaban controladas por las delegaciones de Falange Exterior
b) Porque su ámbito de actuación fue más reducido
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Si los métodos de recaudación de los pronacionales fueron menos populares, las ayudas individuales fueron más importantes. Esa recogida de fondos se realizaba, generalmente, en el seno de la colonia española, en aquellos países en que existía, en los locales de sus centros culturales o religiosos.
26.4.3 La opinión pública internacional y la guerra española
Por todo lo comentado, se entiende que tato los nacionales como los republicanos lucharon por atraerse el beneplácito internacional. La batalla de la propagada exterior la ganaron los republicanos.
Los panfletos fueron un medio de propaganda más adecuado que los libros, por su bajo coste, su simplificación y por su capacidad para llegar a una población menos formada. En ellos se presentaba la guerra como una conspiración militar, con apoyo de una camarilla reaccionaria, cuyo objetivo era detener las reformas modernizadoras emprendidas por el Gobierno. No interesaba dar la impresión de un pueblo dividido, ni que FRANCO contaba con el apoyo de parte de la población. Ser partidario de la República era estar al lado del pueblo español porque, además, aquello no era una guerra civil sino una maniobra del fascismo internacional, que pretendía establecer otro Estado fascista donde existía una República liberal y reformista. En los profraquistas la lucha era el enfrentamiento entre cristianismo y comunismo, la civilización cristiana contra la barbarie bolchevique.
La Guerra Civil española fue la guerra de los documentales y de las fotografía. El cine y las artes plásticas proporcionaron también un medido de propaganda republicana. Las canciones de ambos bandos fueron grabadas y emitidas por radio. Todo ello convirtió la guerra en el gran tema universal del momento.
26.4.4 Conclusiones
La internacionalización del conflicto se inició co la sublevación misma y respondió al llamamiento de los dos bandos contendientes. La inmediata ayuda de Italia y Alemania transformó la sublevación en Guerra Civil. A los nacionales esa ayuda, más regular y de mejor calidad que la de los republicanos, les sirvió para ganar la guerra. A éstos para resistir durante tres años.
El clima internacional determinó la actitud de las potencias respecto al problema español. La No Intervención se convirtió en una farsa, de la que se beneficiaron los rebeldes, si bien había obedecido a un comprensible deseo de pacificación, finalmente imposible.
Las ayudas prestadas a uno u otro bando tuvieron siempre límites. En ningún caso debían dar lugar a un enfrentamiento directo entre las potencias implicadas. Todas respondían a los intereses de los benefactores, políticos, estratégicos, económicos, etc. Finalmente, ninguna resultó gratuita.
La opinión pública mundial vivió la guerra como un asunto propio. Los medios de comunicación se encargaron de ello. La premonición de lo que se avecinaba hizo lo demás: provocó el despertar de una opinión pública aletargada, que se organizaba a favor de los contendientes, en no pocas ocasiones en contra de la actitud reservada de sus Gobiernos.
El conflicto español tuvo tres grandes consecuencias:
a) La cristalización del eje ítalo-alemán b) La división paralizante de la entente franco-británica c) La inclinación de la URSS hacia una política dispuesta a un entendimiento con Alemania
26.5 La política exterior del franquismo (1939-1975) En el contexto de la posguerra mundial, el régimen de Franco hubo de hacer frente al aislamiento internacional. Último reducto –junto con la de Salazar en Portugal- de las dictaduras de Europa, la España de Franco comenzó a integrarse en el sistema mundial diseñado por las potencias vencedoras solo a comienzos de la década de 1950. La normalización de la política exterior española tuvo como trasfondo la Guerra Fría y los procesos de descolonización.
En el interior del país seguía pesando la resistencia del régimen franquista a la apertura, muy a pesar de lo cual España se integraba progresivamente en las instituciones internacionales y abría cauces al entendimiento bilateral –comerciales esencialmente- con los países del ámbito atlántico, mediterráneo y americano. Así, argumentos clásicos como el de la hispanidad o el africanismo fueron usados para alcanzar el prestigio internacional que la ausencia de poder real y el freno de la política mundial negaban al régimen.
De este modo, la retórica y la propaganda nutrieron la faceta cultural de la política exterior y otorgaron a los ojos de la opinión pública interior fundamentalmente, un aspecto equívoco acerca de la posición real –de hecho irrelevante- de España en el mundo. La muerte de Franco en 1975, al margen de las incertidumbres de toda índole que abriría, libró finalmente al país el corsé retórico impuesto por el régimen a su dimensión internacional. La transición política activó un amplio campo de posibilidades para construir una imagen moderna del país.
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26.5.1 España y la Segunda Guerra Mundial
El primer episodio relevante de la historia reciente al que hubo de hacer frente el régimen franquista fue la Segunda Guerra Mundial. La posición de España tuvo dos etapas claramente diferenciadas:
a) Entre 1939 y 1942, la neutralidad oficial enmascaró un apoyo decidido a las potencias del Eje b) A partir de 1942 se produjo un giro forzado hacia la neutralidad
El 6 de abril de 1939 España se adhirió al Pacto Antikomintern, firmado por Japón, Alemania e Italia.
El 3 de septiembre de 1939, fecha oficial en que estalló la Segunda Guerra Mundial, FRANCO lanzó un llamamiento a favor del cese de hostilidades (ataque de Alemania sobre Polonia). Durante los dos días siguientes España declaró su neutralidad. La realidad era que el compromiso del régimen con los países del Eje ponía a España en una situación delicada, habida cuenta de la precariedad de las condiciones materiales en que se encontraba el país.
Pese al sentido estricto de la neutralidad, hubo quienes apostaron por una implicación mayor si las circunstancias lo hacían aconsejable. Por el contrario, y aunque Italia entró en guerra de inmediato, España declaraba que la modificación de los acontecimientos podía obligarla a replantear su posición. Así pues, oficialmente España mantuvo la neutralidad desde el 4 de septiembre de 1939 hasta finales de mayo de 1940. A partir de esa fecha se decantó por una neutralidad vigilada. Fue ésta una breve etapa de transición hasta junio de 1940, cuando a raíz de los acontecimientos de la guerra, España adoptó una postura de no beligerancia, claramente favorecedora del Eje. La prensa española inició una intensa campaña contra Francia e Inglaterra.
El 14 de junio de 1940, las tropas marroquíes españolas ocuparon provisionalmente Tánger, con el consentimiento franco-británico. Cuando FRANCO ocupó Tánger confiaba en que el triunfo alemán de la guerra le diera el derecho a conservar el territorio. Con ello no hacía sino que perpetuar una idea que formaba parte del pensamiento colonialista español del siglo anterior. En sintonía con esta idea se proponía la devolución de territorios en el golfo de Guinea, arrebatados por Inglaterra y Francia.
A finales del verano de 1940, Alemania pidió ayuda a España. Pese a la entrevista HITLER-FRANCO en Hendaya el 18 de octubre de 1940, la operación de ayuda (denominadas Félix e Isabela) fue un fracaso por diversas circunstancias. En junio de 1941, España envía al frente oriental de la guerra a la División Azul.
A comienzos de 1942, la posición de España con respecto a ambos bandos de la guerra estaba mal definida, puesto que el dilema del régimen franquista consistía en que no podía colaborar en el fortalecimiento de Alemania sin menoscabo de su propia seguridad. Finalmente, España inició el camino hacia la estricta neutralidad.
En la primavera de 1942, el temor a un desembarco aliado en las islas Canarias o en el Protectorado de Marruecos auspició el refuerzo de las guarniciones españolas. Paralelamente, se observaba un amplio movimiento interno hacia la neutralidad. Así, se limitaron los privilegios económicos de que habían venido gozando Alemania e Italia durante los meses anteriores. La política exterior fue tornándose poco a poco favorable al bando de los Aliados. Y en esta situación era poco justificable la presencia de la División Azul. De este modo, FRANCO recurrió a la famosa teoría de las dos guerras:
a) Por un lado, en la lucha entre los Aliados y el Eje, España se inclinaba a favor de los primeros b) Por otro, el régimen franquista mantenía su cruzada particular contra el comunismo en el frente soviético
1943 fue el año del hundimiento del régimen fascista de Italia y el de la definitiva toma de posiciones de los Aliados en el continente europeo. El 1 de octubre se volvió oficialmente a declarar la neutralidad y el 3 de noviembre se ordenó la retirada de la División Azul del frente soviético. Esto indicaba que España debía cambiar definitivamente los argumentos que sostenían su discurso exterior. El 3 de febrero de 1944 España ratificó su vuelta a la neutralidad y aceptó clausurar el consulado alemán en Tánger y controlar a los servicios secretos alemanes en España. El régimen franquista no vio otra posibilidad que la de intentar lavar su imagen ante EE.UU. y Gran Bretaña.
Pese a que la capitulación alemana se firmó el 2 de mayo, las muertes de MUSSOLINI (18 de abril) y de HITLER (30 de abril) anticiparon el cierre psicológico del conflicto en Europa. Si bien la victoria aliada significaba el fin de los fascismos en el continente europeo, el régimen franquista seguía siendo una mancha en Europa intolerable para los vencedores. Así pues, ya en 1944, con algún frente bélico aún operativo, la única opción razonable era asilar a España.
El Pacto Ibérico de 1942, entre España y Portugal, constituyó una garantía para los británicos ya que primaba la cohesión peninsular por encima de las veleidades de cada Estado hacia los contendientes. Para aumentar las garantías de la neutralidad española, FRANCO promovió un mayor acercamiento a Portugal, absolutamente proclive a los intereses atlánticos. El régimen franquista se adaptó a las circunstancias con enorme celeridad. Fueron momentos en que se hizo del anticomunismo y del catolicismo los hilos ideológicos que el Estado franquista lanzaba al mundo. Pese a tanta capacidad de adaptación a las circunstancias impuestas desde el exterior, conviene no olvidar que la postura oficial de FRANCO fue netamente belicista durante casi toda la guerra.
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26.5.2 Una década de aislamiento (1946-1956)
Aunque EE.UU, había reconocido al Gobierno de España en 1939, se opuso sin embargo a que el país fuera admitido en la ONU. En Yalta se acordó que no serían aceptados en la ONU aquellos regímenes instalados con ayuda de las potencias del Eje. La entrada de España en la ONU quedaba condicionada a un cambio de régimen. El principal problema fue que las potencias no estaban en absoluto de acuerdo acerca de los métodos para hacer efectivo el recambio. Decidieron finalmente dejar a España evolucionar por sí misma hacia formas de gobierno menos autoritarias.
Se le exigió a España la retirada inmediata de Tánger, para que esta zona quedase bajo mandato internacional.
El 13 de julio de 1945, FRANCO promulgó el Fuero de los Españoles, a fin de devenir en una democracia orgánica. Pero poco efecto tuvo en el escenario internacional. Desde la ONU diversos países propiciaron que se llegara a un boicot diplomático que dejaría aislada a España en el campo internacional. De este modo en España no quedaron más embajadores que los de Portugal, Suiza –país neutral por excelencia- y el Vaticano. Este último tampoco era miembro de la ONU. No se impusieron sanciones comerciales contra España porque los intereses económicos de todos les hacían más proclives hacia un cambio pacífico de Gobierno.
Así, en la denominada década del aislamiento, el franquismo desarrollaría una pauta de acción exterior fundamentada en la retórica y en los aspectos ideológico-culturales. Los rasgos preferentes de la difusión cultural española en el exterior fueron el tradicionalismo y los aspectos folclóricos de la cultura, mención aparte de la lengua en sentido homogeneizador. Este conjunto de iniciativas se agrupó bajo el paraguas de la hispanidad. Algunas acciones de control hacia el exterior estuvieron relacionadas con la protección del cine nacional, el diseño de una férrea censura de contenidos o la imposición del doblaje a lengua castellana.
26.5.3 La tímida inserción en el sistema: los Pactos con EE.UU. y el Concordato con la Santa Sede
A partir de 1947 comenzó a notarse un cambio de actitud en la política exterior de los Estados miembros de la ONU con respecto a España. Se perfilaba el sistema de Guerra Fría y comenzaban las tensiones entre los bloques. Los recelos eran aún lo suficientemente notables como para que España fuese excluida del Plan MARSHALL.
El Protocolo FRANCO-PERÓN firmado con Argentina el 30 de abril de 1946 palió puntualmente la desasistencia material. El Gobierno argentino designó un embajador para España, circunstancia que FRANCO aprovechó para mostrar al mundo que España no estaba sola.
La apertura de la frontera con Francia en febrero de 1948 y la firma con ese país de un convenio comercial en mayo de ese mismo año pusieron en evidencia la ineficacia de una política de aislamiento por parte de la ONU. Movido por el avance comunista en Checoslovaquia y Corea del Norte, EE.UU. se movía hacia una normalización de sus relaciones con España. A medida que aumentaba la sensación de agresión soviética crecía en el seno de la sociedad internacional el número de partidarios de España y de su discurso anticomunista. En mayo de ese año la ONU acuerda entera libertad para establecer relaciones diplomáticas con España.
En 1949, con el nacimiento de la OTAN, España quedó finalmente atada a la defensa de Occidente. Dicha unión sería más estrecha con la firma de los Pactos con EE.UU. cuatro años después. El régimen franquista se volcó en la intensificación de sus lazos con América Latina, los Estados árabes y EE.UU.
El 23 de septiembre de 1953 se firman los acuerdos bilaterales hispano-norteamericanos que significaron el fin del aislamiento internacional y una cierta ayuda económica. En 1955, España ingresó en la ONU. Los pactos fueron en realidad fruto de una nueva coyuntura que ya no estimaba obligada la democracia interna de las naciones para formar parte de la alianza. El recrudecimiento de la Guerra Fría estaba llevando a EE.UU. a un cambio en la planificación de su estrategia y a la reasignación de sus fuerzas y recursos en el mundo. Al acaparar el Pacífico su atención, la estrategia del Pentágono y del Departamento de Estado fue la de reforzar indirectamente el flanco occidental de Europa, estableciendo más bases militares. De ahí devino el cambio de actitud con respecto a la dictadura franquista. Como resultado se crearon las bases militares estadounidenses en suelo español de Torrejón de Ardoz, Zaragoza, Morón de la Frontera y Rota. El régimen franquista dejó en manos de la Administración estadounidense el uso del suelo español sin ninguna cortapisa legal.
Como resultado de la nueva situación el Gobierno español en el exilio formado en México en 1945 se disolvió definitivamente en 1977.
La Guerra Fría permitió que la España de FRANCO se integrara en el bloque occidental. Ahora bien, el carácter dictatorial de su régimen impuso que esta integración fuera en un papel secundario. FRANCO vio rechazados sus intentos de integrar a España en la Comunidad Económica Europea (actual Unión Europea), la OTAN o el Consejo de Europa. Hubo que esperar a la muerte del dictador, en 1975, para que España se integrara plenamente en los diversos organismos internacionales. Sí fue posible su integración en la OMS en 1951, en la ONU en 1955, en la OIT en 1956 y en 1958 en el FMI y el BM.
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Que el pragmatismo se abría hueco indefectiblemente en la actitud exterior española era más que indudable. A mediados de los años 1950, y pese al sesgo occidental y anticomunista de su proceder exterior, el régimen franquista no tuvo reparos en asumir convenios de naturaleza económica con países del bloque del Este. En 1957 se firmaron los primeros acuerdos con Polonia. Entre 1957 y 1961 se fueron abriendo convenios con el resto de los países del bloque comunista europeo. A estos gestos hay que sumar las expediciones de los niños de la guerra de Moscú a España, entre 1956 y 1957, y el establecimiento de corresponsales de las Agencias EFE y TASS en Moscú y Madrid, respectivamente, si bien en oposición a la propaganda oficial anticomunista.
Mucho mayor relieve mediático tuvo el proceso que condujo a la firma el 27 de agosto de 1953 en Roma del Concordato con la Santa Sede. Este vínculo resultaba imprescindible para la construcción del nacionalcatoliscismo. El Concordato agudizó la vertiente católica del régimen franquista, permitiendo intensificar aún más la presencia de la Iglesia en la vida pública del país. Desde la perspectiva internacional, la firma del documento contribuyó al reconocimiento de la dictadura. El Estado franquista se mostró generoso en la concesión de poderes a la Iglesia Católica, a quien se comprometió a subvencionar el culto y el clero, al mismo tiempo que creaba una dotación económica específica para proveer sus necesidades en España y eximía de obligaciones fiscales a las órdenes religiosas. La enseñanza religiosa del catolicismo se declaró obligatoria y un fuero eclesiástico otorgaba inmunidad judicial al clero. El matrimonio canónico obtuvo validez civil. A cambio de todos estos privilegios, Franco recibió honores más simbólicos que otra cosa. De mayor trascendencia fue la obtención de la capacidad para proponer obispos, lo que le daba al régimen franquista un cierto control sobre la jerarquía eclesiástica en España.
26.5.4 Los restos del Imperio y los anhelos europeístas
A la inserción general de España en el sistema mundial de la época no fue ajeno ni mucho menos el propósito franquista de conquistar la amistad árabe. Pero el Protectorado francohispano de Marruecos era una fuente de problemas para alcanzar esa amistad, más aún con los aires independentistas que se instalaron en la zona en la década de 1950. En 1956 España estuvo de acuerdo en otorgar la independencia a Marruecos siempre que Francia hiciera lo propio. La misma se llevó a cabo entre marzo y abril de ese año. Mohamed V visitó España entre el 4 y el 7 de abril de 1956, siendo agasajado para mayor gloria y propaganda del régimen franquista de cara a la opinión pública internacional y en especial a la de los países africanos.
Una vez iniciado el proceso de descolonización quedaban dos contenciosos abiertos: el de Ifni y el del Sahara Occidental, territorios reclamados por Marruecos sobre los que España argumentaba derechos históricos. La de Ifni fue la primera de las cuestiones a solventar y se hizo mediante una guerra que tuvo lugar entre noviembre de 1956 y febrero de 1958. La contienda se saldó con la pérdida española de una franja al norte de Ifni y la cuestión marroquí se incorporó a la agenda de la política exterior de España.
Europa quedaba muy lejos de España en todos los sentidos. La hostilidad de Francia y Gran Bretaña hacia el régimen franquista era proverbial. El anticomunismo español de los anos 1950 serviría de vínculo indudable con los países democráticos de Europa. En 1956, a raíz de la invasión soviética de Budapest, un grupo reducido de ciudadanos de Hungría recibió invitación del Gobierno franquista para asentarse en el país.
En 1957 la firma del Tratado de Roma creaba la CEE. La modernización y la liberación de Europa habrían de marcar la pauta de una forzosa apertura del régimen franquista que, no obstante la presión del entorno y el desarrollo de la economía interna, se resistía al abandono de las pautas nacionalistas y de los viejos valores tradicionalistas del país. El comercio, el turismo y la emigración hacían inevitable el acercamiento. El mercado español era una potencia que Europa, en plena expansión, no podía despreciar. Así pues, desde el inicio de la década de 1960, España se sumó a un nutrido grupo de países europeos que aspiraban a la incorporación a la CEE. Pero esta entidad exigió unas condiciones democráticas explícitas que era evidente no se daban. Ello provocó un acrecentamiento de los niveles de represión interna. El régimen franquista no iba a hacer la más mínima concesión al tema político. Tras numerosos tiras y afloja, finalmente en 1967 España firmó un tratado de comercio preferencial con la CEE.
Estrechamente ligada a la cuestión europea estaba la de Gibraltar. La opinión internacional era partidaria de la descolonización de la Roca y así lo aprobó la ONU. Pero Gran Bretaña se negó a reconocer ese dictado y promovió un referéndum entre la población de Gibraltar, en el que se aprobó una nuevas constitución gibraltereña. Continuaron los rifirrafes hasta que el 6 de junio de 1969 España cerró la verja. Las repercusiones negativas de este cierre fueron inmediatas para todas las partes. De un día para otro quedaron vacantes en Gibraltar los 4.788 puestos de trabajo que antes cubrían trabajadores españoles. La Roca sufrió un colapso momentáneo. Los casi cinco mil trabajadores españoles se quedaron sin trabajo, pero fueron rescatados por el Gobierno franquista con ayudas económicas y cursos de formación profesional. Se trataba de un gesto de dignidad por parte de España que acrecentó el disgusto en Gran Bretaña.
En octubre de 1968 España concedió la independencia a Guinea Ecuatorial. Le siguió la devolución del territorio de Ifni a Marruecos. Dentro del contexto general de la política de amistad con los países árabes, España había dado la independencia a Marruecos pretendiendo asegurarse la adhesión futura. Pero una vez independiente, Marruecos
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eligió jugar la baza francesa. La presencia española fue apartada de los círculos de poder. España se encontró incapaz de competir con Francia, no solo en el campo empresarial sino también en el laboral y educativo.
26.5.5 La herencia de los Pactos
En septiembre de 1963, España y EE.UU. firmaron un nuevo Tratado de Defensa Mutua con una duración de cinco años. Finalizado el plazo de este acuerdo no se llegó a ningún acuerdo para formalizar otro. Esta crisis hispano-estadounidense coincidió con un periodo electoral en EE.UU. Este país consideraba desmesuradas las exigencias españolas.
Si bien durante la década de 1950 España no había adoptado ninguna postura crítica frente a las bases, una década más tarde, cuando se vieron frustradas las esperanzas de un desarrollo más efectivo y rápido gracias a la ayuda occidental y en especial a la estadounidense, se dieron las condiciones de un planteamiento crítica del papel de EE.UU. en España.
26.5.6 1975, la normalización: Helsinki y la crisis del Sáhara Occidental
Después de la descolonización de Marruecos, España no entorpeció el movimiento tribal en pro de la autodeterminación saharaui. En 1967 comenzó a funcionar un régimen autónomo y una Asamblea General del Sáhara. En 1973 surgió el Frente Polisario, fuerza política nacionalista que apoyaba la independencia del territorio. Poco después Marruecos reclamó la incorporación del Sáhara a su territorio nacional, planteando el caso ante el Tribunal Internacional de Justicia de la Haya. En dicha reclamación incluía las ciudades españolas de Ceuta y Melilla.
Desde España, como respuesta, se promovió un referéndum para la autodeterminación del pueblo saharaui. Se preveía inicialmente que la convocatoria pudiese celebrarse en la primavera de 1975. En otoño de ese año todavía no se había celebrado dicha convocatoria y el Tribunal de la Haya y la ONU dieron la razón al proceso de autodeterminación, fallando en contra de los argumentos de Marruecos.
El estallido de la crisis del Sáhara Occidental se produjo en un contexto muy difícil. Entre octubre y noviembre de 1975 Franco sufrió varios infartos de miocardio y fue objeto de varias intervenciones quirúrgicas que prolongaron su vida artificialmente. La certeza de la inminente muerte de Franco (20 de noviembre) absorbía los esfuerzos de la clase política española, más interesada en su futuro que en salvar la imagen de España ante la comunidad internacional.
Marruecos, aprovechando la coyuntura, lanzó la Marcha Verde: la invasión pacífica del Sáhara a cargo de decenas de miles de marroquíes. Se inició el día 6 de noviembre y fue suspendida tres días después. Ello forzó la firma del Acuerdo de Madrid el 14 de noviembre, por el que España entregaba el Sáhara a Marruecos y Mauritania. No obstante, los tres países firmantes del Acuerdo, además de una representación de la Asamblea saharaui, se comprometieron a una administración conjunta hasta febrero de 1976, fecha en que España habría de retirarse definitivamente. La incoherencia de la postura española y la pasividad de las instancias internacionales abrieron una brecha cuyo cierre aún queda pendiente. El Frente Polisario, con algunos apoyos internacionales, creó la República Árabe Saharaui Democrática. En ningún momento se tuvo en consideración el reconocido derecho de autodeterminación del pueblo saharaui.
No obstante la débil imagen internacional proyectada por España a raíz de la cuestión del Sahara en las postrimerías del franquismo, ya se habían producido los primeros signos de normalización española en el mundo. El marco fue sin duda la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea (CSCE) o Conferencia de Helsinki. Tuvo lugar en la citada ciudad a lo largo de varias sesiones entre el 3 de julio de 1973 y la decisiva tercera sesión del 30 de julio al 1 de agosto de 1975; entre EE.UU., Canadá, la URSS y todos los países europeos (incluyendo a Turquía y excluyendo a Albania y Andorra).
Culminó con la trascendental Carta de Helsinki Fue firmada por 35 países. Es el punto de partida de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). La reunión de jefes de Estado en Helsinki fue la expresión europea más contundente de la distensión, el final oficial de la posguerra. Los progresos fueron evidentes para todos. La URSS y EE.UU. habían pacificado por fin sus zonas de influencia, reforzando sus hegemonías respectivas.
Para un país como España, que jugó un papel secundario en esta conferencia, las principales ventajas de la Conferencia fueron la ronda de contactos bilaterales a las que tuvieron acceso. Helsinki fue una gran oportunidad para España de participar en un foro internacional de gran alcance. Para España el tema preferente era sin duda la seguridad en la cuenca del Mediterráneo y defendía el derecho de cada país a su propio desarrollo interno y a no permitir la injerencia en él de ningún otro país u organización. Pero, como los países occidentales, se mostraba partidaria de las relaciones multilaterales.
Pasado el tiempo pudo percibirse que la actuación de España en la CSCE fue un éxito incuestionable de la diplomacia, si bien dejó traslucir también el retraso acumulado en la vida pública internacional del país.
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26.6 Transición y política exterior (1975-1986) Las interpretaciones que se han hecho hasta hace poco sobre nuestro proceso de transición de la dictadura franquista a la democracia presentan un rasgo común: la casi total ausencia de cualquier referencia al contexto internacional en el que se inserta ese proceso. Hoy no se puede aceptar que el análisis y comprensión de la transición española no se puede entender sin la incidencia del llamado factor internacional.
26.6.1 Transición y política exterior española: los principales debates
Estos debates giran en torno a:
a) Cambio hacia una política exterior democrática b) Límites cronológicos del proceso de transición democrática: cambios internos (1982), cambios en política
exterior (1986) c) Actores internacionales: Francia, Alemania, EE.UU. y Portugal. Comunidad Europea, Consejo de Europa y
OTAN d) Actores internos más relevantes: rey Juan Carlos, los distintos presidentes del Gobierno e) Objetivos principales y secundarios en la nueva agenda internacional establecida por los actores
nacionales
26.6.2 1975, año de inflexión
Este es el año del Acta de Helsinki. Es el año en que se inicia la transición democrática en España. En octubre de 1975 se toca fondo. A las tensas relaciones con Portugal, que han creado un paréntesis en el Pacto Ibérico, se suman el impasse con la Santa Sede porque está pendiente un nuevo Concordato, la cuestión de Gibraltar y una difícil posición en el Magreb. Todo lo anterior quedaba unido a una evidente indefinición sobre cuál era el espacio español y su función defensiva en el marco del sistema occidental. Los Gobiernos de los países miembros de la CEE aconsejan la retirada de sus embajadores en Madrid. Se halla en trámite de renovación el Convenio de uso conjunto de las bases norteamericanas en suelo español.
España se hallaba en noviembre de 1975 en un momento de máximo aislamiento y tanto el Rey como su Gobierno entendieron que había que adoptar como objetivo preferente la construcción de una nueva política exterior sostenida primordialmente en la inserción normalizada de España en el bloque occidental.
Existe una estrechísima dependencia entre política interior y política exterior y el consenso que hubo en la transición española favoreció esa necesaria comunicación entre ambas esferas. El consenso reviste en política exterior la forma de ayuda por parte de todas las fuerzas políticas a la legitimación del nuevo Estado y a la ampliación de las RR.II. de España, conscientes de la fragilidad de la situación y de la posibilidad de involución. Consistió más bien en un consenso implícito por el que no se planteaban los grandes temas que pudieran dividir al Gobierno y a la oposición. Aunque efectivamente, en el trasfondo esperaban su turno divergencias reales con respecto a campos tan importantes como el futuro del Sahara, la relación con EE.UU. o el ingreso en la OTAN. Hubo acuerdo en aceptar un compás de espera.
26.6.3 Francia y el ingreso en las instituciones europeas: España en Europa
Con anterioridad a la muerte de FRANCO, ya la presidencia francesa comenzó a establecer una relación de proximidad con el entonces príncipe Juan Carlos, al que se pretendía aconsejar u orientar sobre la necesidad de conducir los destinos de España hacia una liberalización que la engarzara definitivamente con Occidente. Francia, o mejor el mismo presidente de la República Valéry GISCARD D’ESTAING, surge como tutora de ese camino de liberación.
Hasta cierto punto, así fue. Francia funcionó como estímulo en el proceso gradual de democratización y, sin duda de forma global, también funcionó el papel de intermediario con Occidente. No obstante, las relaciones bilaterales significaron algo mucho más complejo, y en su desarrollo irrumpieron fenómenos como el terrorismo, la concurrencia económica, la competencia de terceros espacios. La adhesión a la Comunidad representaba la principal espera de esa divergencia, aunque también tuvo un importante peso el contencioso con Marruecos sobre el proceso de descolonización del Sahara.
A finales de 1975, el estrechamiento de relaciones con Francia obedecía al reconocimiento de una cooperación auténtica. En principio, por motivos históricos y culturales, los dos países estaban naturalmente llamados al entendimiento, pero además el fuerte desarrollo económico español desde la década de 1960 había ido trazando un entramado de intereses industriales, tecnológicos, financieros y humanos a los que se unía un acuerdo en junio de 1970 de cooperación militar bilateral, que estaba dando satisfactorios frutos para ambos países. Francia era la tercera abastecedora de la economía española y su primer cliente.
Francia aguardaba un provecho económico inmediato de las sólidas expectativas de crecimiento español a través del acercamiento político. Francia albergaba amplios intereses comerciales en esa coyuntura de renovación con fuertes inversiones en distintos sectores claves de la economía española. Por otra parte, España era un país
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preferente en los destinos del turismo francés y el intercambio humano se completaba porque muchos emigrantes españoles residían en suelo francés, mientras que muchos otros se trasladaban anualmente en un flujo de emigración estacional anual. En contra de estos incentivos, jugaba la ralentización de las relaciones políticas ya que Francia juzgaba muy lentas y hasta dudaba de la autenticidad de la declarada voluntad democratizadora del Gobierno español encabezado por ARIAS.
El momento álgido de la relación se sella con la visita de los reyes a Francia. Es cierto que había levantado cierta suspicacia porque, en contra del parecer francés, el monarca había dejado notar la preferencia por EE.UU. al dirigirse hacia ese país en su primer viaje oficial como jefe del Estado al extranjero. (El príncipe Juan Carlos de Borbón asumió el 22 de noviembre de 1975 el título de rey de España, en presencia de la princesa Sofía, y de sus hijos, Elena, Cristina y Felipe, ante todos los procuradores en Cortes y los consejeros del Movimiento, y pronunció su primer y trascendental discurso que fue televisado en directo).
La visita que realizaron los reyes a Francia del 27 al 29 de octubre de 1976 fue la primera de un jefe de Estado
español en 70 años. “Francia y España se habían encontrado de nuevo”, dijo GISCARD D’ESTAING.
Sería el tema de la adhesión a la CEE el que más dificultaría y enrarecería desde 1977 a 1983 las relaciones bilaterales entre los dos países. Y a ello se unió la falta de entendimiento en materia de cooperación policial fronteriza par la persecución del terrorismo de ETA. La colaboración francesa en materia de persecución y represión del terrorismo vasco español no fue ni lo rápida ni lo clara que tanto las autoridades españolas como la opinión pública esperaron. Se extendió un sentimiento de que Francia continuaba danto refugio al terrorismo vasco, a pesar de los pasos firmes de España hacia la democracia. Es cierto que en febrero de 1979 las autoridades francesas deciden anular el derecho de asilo político para los españoles, pero la falta de una total cooperación policial en materia antiterrorista a ambos lados de la frontera siguió dificultando las relaciones bilaterales hasta la década de 1990.
Pero si algo enturbió las relaciones fue el convencimiento español sobre la voluntad francesa de retrasar la adhesión a la CEE, algo que generó la respuesta que entonces se llamó política de globalización, es decir, el bloqueo de todas las operaciones económicas y el entorpecimiento de las inversiones francesas en España, prefiriendo socios norteamericanos o alemanes par la importante política de modernización tecnológica que España estaba acometiendo. Así, Francia vio como en poco tiempo la balanza comercial con España se tornaba rápidamente deficitaria a la vez que perdía, junto con oportunidades económicas y financieras, influencia política y cultural sobre el país. En poco tiempo, la fuerte presencia del francés en la enseñanza española perdió seguimiento ante el inglés.
Solo la renovación de los principales protagonistas políticos desatascó la situación. El nombramiento de Felipe GONZÁLEZ y de François MITERRAND mejoró definitivamente las relaciones bilaterales franco-españolas, instituyéndose finalmente las cumbres bilaterales periódicas.
A partir de ese nuevo escenario, el ingreso de España en la CEE (efectiva el 1 de enero de 1986) y el referéndum sobre su permanencia en la OTAN –a la que pertenecía desde 1982- fueron los dos capítulos más intensos e importantes en el campo de las RR.II. durante aquel periodo.
26.6.4 Una ayuda importante: el papel de la República Federal de Alemania
La actitud de la RF Alemania puede ser considerada quizás como la más importante de las potencias europeas en un sentido global. El Gobierno de Bonn se mostró especialmente activo, buscando una salida democrática al franquismo que conllevase la creación de un partido socialista de amplia base, capaz de constituir una alternativa de Gobierno a medio plazo.
Las ayudas económicas recibidas por las fundaciones de los partidos alemanes, más las aportadas por los sindicatos alemanes a la UGT fueron decisivas durante los primeros años de la transición. La institución alemana de mayor impacto en el proceso español fue sin duda la Fundación Friedrich EBERT, vinculada al SPD, y creada en 1925. La relación entre la Ebert y el PSOE renovado data de 1970. Tras contribuir a la renovación del partido, la Ebert abrió una oficina en Madrid en 1976, cuando el PSOE no era todavía un partido legal. A partir de entonces, las visitas de dirigentes y militantes españoles a los centros de la Ebert en Alemania se harían cada vez más frecuentes.
Existe cierta discrepancia sobre la cantidad invertida en España por la Fundación F. Ebert durante los años de la transición. Precisamente el tema de la financiación desde esta Fundación a partidos socialistas europeos fue objeto de una investigación del Parlamento alemán. Este problema llegaría a España a través de las empresas ficticias como Filesa y Time-Export que desembocó en 1995 en el procesamiento de 39 responsables, gran parte de ellos del PSOE.
También jugó un papel importante la Fundación Konrad ADENAUER, vinculada al principal partido democristiano alemán, la CDU. La fundación, creada en 1964, fue mucho menos activa que la Ebert en el exterior hasta bien entrados los años 1970. En España colaboró con la UCD.
Por su parte, la Fundación Hans SEIDEL contó con un programa internacional a partir de 1976 y apoyó públicamente a AP desde el momento de su creación y posteriormente siguió ligada a la figura de Manuel Fraga.
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El Gobierno alemán jugaría también un papel importante en el proceso de adhesión de España en la CEE. Desde Alemania se realizó un importante impulso a dicho proceso.
26.6.5 EE.UU. y la OTAN: la elaboración de una política de seguridad y defensa
Junto con el ingreso en la CEE, el diseño de una nueva política de seguridad y defensa constituyeron los objetivos básicos de los nuevos dirigentes en materia de política exterior durante la transición. Una política en la que se incluyen, al menos, cuatro temas:
a) La transformación de las relaciones con EE.UU. b) El proceso de negociación para ingresas en la OTAN c) La democratización y modernización de las FF.AA. d) El desarrollo de un plan estratégico nacional en el que se definiera de forma precisa las amenazas, los
objetivos, las respuestas y los recursos a emplear en materia de defensa y de seguridad nacional
El primer Gobierno de la monarquía, que representaba la continuidad del franquismo sin Franco, quiso buscar todos los apoyos internacionales necesarios para conseguir una legitimidad y un apoyo tan necesarios como urgentes. Sin duda alguna, EE.UU. ocupaba un papel privilegiado. No obstante, existía un fuerte condicionante: el mantenimiento de gran parte de las cláusulas y compromisos de los desiguales Pactos económico-militares de 1953.
Esos acuerdos fueron sustituidos por un Tratado de Amistad y Colaboración de 24 de enero de 1976. Era sin duda un claro apoyo norteamericano al Rey y al proceso de transición que debía desarrollarse. El primer viaje de los Reyes al extranjero marca realmente el inicio de la transición en política exterior. Se llevó a cabo en mayo-junio de 1976 a EE.UU.
El 2 de junio de 1976 el rey Juan Carlos I pronunció un discurso en el Congreso de EE.UU. el apoyo del presidente FORD, de los congresistas, de los medios financieros y de los medios de comunicación fue total. El firme propósito de democratizar España del monarca español se había manifestado y se difundió por todo el mundo. En España, no obstante, las reacciones fueron muy desiguales: ampliaron los apoyos al Rey por los sectores progresistas y le distanciaron del llamado búnker. En este proceso dual, Carlos ARIAS fue obligado a presentar su dimisión, lo que facilitó a Juan Carlos I el nombramiento de Adolfo SUÁREZ, como el hombre que debía poner en marcha la transición hacia la democracia.
La formación el 6 de julio de 1976 del primer Gobierno de SUÁREZ, en el que Marcelino OREJA ocupaba la cartera de Asuntos Exteriores, comenzó a hacer efectivo el proceso de transición en política exterior. La relación entre política exterior e interior estaba clara. La declaración programática de 11 de julio de 1977 establecía ya en 11 puntos los principales objetivos de la nueva política exterior, así como la concepción de ésta como un elemento más del sistema democrático.
La apuesta internacional por España tuvo, en este ámbito, un inesperado premio. La elección de Madrid el 19 de enero de 1978 como sede de la Conferencia de Cooperación y Seguridad de Europa (CSCE). España se convertía en un centro de debate y discusión internacional sobre temas de seguridad, como no lo había sido prácticamente desde 1906. Entre 1981 y 1982 España ocuparía también un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, por segunda vez en su historia.
Respecto al ingreso de España en la OTAN el debate interno se complicaba. Los problemas surgían por el firme rechazo de los partidos de izquierda y de una amplia mayoría de la opinión pública. La decisión adoptada fue aparcar un tema que podía romper el consenso y sobre el que había visiones contrapuestas.
La situación comenzó a cambiar radicalmente entre 1980 y 1981. El ministro OREJA anunció en junio de 1980 el propósito gubernamental de iniciar negociaciones en 1981 para el ingreso de España en la OTAN. Se ignoraba así las anteriores promesas y el peligro de ruptura en el Parlamento español. El golpe de Estado del 23 de febrero, la llegada de Reagan al poder, la crisis interna de la UCD, las presiones exteriores, las negociaciones con la CEE y la situación internacional de tensión –en la denominada segunda Guerra Fría- explican las razones de este cambio tan sorprendente. De esta forma, el 30 de mayo de 1982 España se incorporaba oficialmente a la OTAN.
El apoyo de EE.UU. a eta iniciativa oficial fue constante. Conseguida, los norteamericanos decidieron sustituir el Tratado de Amistad vigente por un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperación, firmado en julio de 1982, que abarcaba múltiples aspectos.
Poco después Felipe GONZÁLEZ accede al poder y paraliza el proceso de definición de nuestro modelo de participación en la OTAN. Tras múltiples movimientos políticos calculados, convoca un referéndum sobre la integración en la OTAN para el 12 de marzo de 1986, a través de una pregunta compleja basada en tres condiciones. La participación fue de un 59,8% y un 52% votó a favor.
Por lo que respecta a las FF.AA. en 1984 estaban formadas por 304.000 hombres. La mayoría de los oficiales de alta graduación se habían formado y preparado durante el franquismo. Quedaba la tarea pendiente de integrar esas FF.AA. en las estructuras de defensa y seguridad internacionales. Tras los resultados del referéndum sobre la
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OTAN, en octubre de 1986 se retomaron las negociaciones para determinar el modelo de participación de España en la Alianza. Hasta 1988 no quedó perfilado de forma clara la definición precisa de la misma.
26.6.6 Iberoamérica/ Latinoamérica
América, que había sido en el franquismo espacio preferente para una política exterior de sustitución, mantendrá igualmente su interés en la política exterior democrática, si bien la naturaleza de la relación experimentará una profunda transformación. Desde la retórica de la hispanidad se pasó a la construcción de una auténtica Comunidad, que es lo que se quiere destacar finalmente en la institucionalización de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno en 1991.
A partir de la afinidad cultural, un conjunto de países, sobre la base de la igualdad y la independencia, se deberían apoyar en la búsqueda de la democracia y el respeto a los derechos humanos. Desde 1976 la transición española se convierte en referente para la evolución política de los países latinoamericanos y en la vía que favorece la confluencia de todos estos países en torno a objetivos nuevos que destierran el modelo conservador y tradicional. Esta reconducción se va realizando mediante una sucesión de intenciones e ideas, en ocasiones contradictorias y zigzagueantes. Particularmente en México, el viraje de relaciones desde 1975 hasta 1978 fue trascendental.
Entonces circuló una metáfora, la de España como puente, que en realidad encierra la distancia entre los deseos y las posibilidades de la política española. Se incentivó la presencia española en la región, en el marco de una ocasional disminución de la intervención norteamericana coincidiendo con la presidencia Carter. En 1979, España quedó incluida como miembro observador del Pacto Andino y se incorporó a la CEPAL.
La llegada al poder de los socialistas del PSOE coincide con un cambio notable de las circunstancias exteriores para la política española. En el nuevo marco, se produjo un esfuerzo que dejó trazado el camino para la conmemoración del V Centenario del Descubrimiento como una manifestación de la nueva Comunidad Iberoamericana de Naciones. En la práctica se sustituyó la política inicial de intervención directa en Centroamérica por un apoyo claro al Grupo Contadora, institución con manifiesta voluntad pacificadora por derroteros distintos al militarismo norteamericano.
Un balance de esta primera etapa de relaciones democráticas con Latinoamérica nos dejaría ver un panorama ciertamente positivo pero desequilibrado, con máxima intensidad cultural y política y baja intensidad económica. Esta estrategia se ha constatado que funcionó como base para un incremento importante de la posterior inversión económica.
En otro sentido, el tema de la influencia del modelo español de transición es continuamente señalado en todos los estudios que analizan la relación entre América Latina y España. Estamos ante un aserto universalmente aceptado: el de que el éxito espectacular de la transición de España se convirtió en un ejemplo a seguir de cara a la urgencia de restaurar la democracia en todo el continente americano. Existen numerosos factores que explican ese éxito, pero sin duda uno ciertamente importante fue el impacto del liderazgo político. Así surgen poderosamente las figuras del rey Juan Carlos I y de los presidentes del Gobierno SUÁREZ y GONZÁLEZ.
26.6.7 El cierre formal del cambio en política exterior
Desde la política exterior autoritaria propia del franquismo se ha ido elaborando en España una política exterior democrática desde 1976, cuyo ciclo formal puede darse por finalizado en 1986. Integrada en la Comunidad Europea, resuelto el tema de la OTAN, definida una política de seguridad y defensa, olvidando un hispanoamericanismo conservador y apostando por la creación de una Comunidad Iberoamericana de Naciones, e integrándose progresivamente en la SI, España adoptará un nuevo estatus como potencia media que ocupa un papel periférico en el centro del sistema internacional.
La universalización de nuestras relaciones exteriores es vista también como un argumento de la democratización. El objetivo se consiguió prácticamente en su totalidad con el restablecimiento de relaciones con México, la URSS, Rumanía, Yugoslavia, Bulgaria, Polonia, Hungría y Checoslovaquia en 1977. Proceso que se cerró con el establecimiento de relaciones con Israel y Albania en 1986.
Un hecho importante fue el nuevo planteamiento que desde España se hizo de su posición económica y la forma en que el sistema económico internacional valoró nuestro país. En 1976 España creó el Fondo de Ayuda al Desarrollo, lo que se vio acompañado de su incorporación a una serie de instituciones de cooperación económica internacional. Posición un tanto contradictoria por cuanto hasta 1977 España fue receptor de préstamos del Banco Mundial, y hasta 1981 esa misma institución situó a España como país en desarrollo de renta intermedia.
En definitiva, superados los obstáculos iniciales, España conseguía una homologación exterior, una legitimidad internacional, un prestigio y el logro de unos objetivos precisos y en su mayor parte consensuados, que ayudaron sin ninguna duda a hacer de la transición española un modelo y un referente también en política exterior.
26.7 Conclusión: la política exterior de España en la etapa democrática La política flexible que llevó a cabo FRANCO en los 30 años de postguerra, ayudó a los franquistas a mantenerse en el poder. Sin embargo, ello no evitó la crisis profunda general de los regímenes de dictadura en Europa (España,
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Portugal) y no canceló la necesidad de introducción de transformaciones principales, tanto en la política interior de España como en su política exterior. Un factor importante de aceleración de esas transformaciones fue, en particular, la victoria de la revolución portuguesa en 1974 y la muerte de FRANCO en 1975. Después de ello, la administración política de España fue orientada a la realización de una transformación pacifica de las estructuras políticas en España, que dejaron de ser autoritarias para convertirse en democráticas. La actividad de los Gobiernos, que se sucedieron consecutivamente en España en aquellos años, fue dirigida a que esos cambios no fuesen acompañados por los trastornos bruscos sociales y políticos, a los que favorecía mucho la restauración de la monarquía en 1975 (la llegada al poder del rey Juan Carlos I) y la legalización de actividad de los partidos políticos, antes prohibidos. En el tema de política exterior, se intensifico la actividad de la Administración española por alinear el país a las estructuras europeas políticas, militares y económicas.
El primer paso en ese camino fue la entrada de España en el Consejo Europeo (1977), lo que significaba el acercamiento de la democracia española a las democracias de Europa Occidental. La nueva generación de políticos del inicio de la época postfranquista pudo llegar al consenso respecto a importantes cuestiones políticas, y la base de ese acuerdo ha sido el documento jurídico, el significado del cual es difícil de sobreestimar, la Constitución de España de 1978, la vigente hasta hoy, que permite a los españoles a vivir juntos, aprovechando todas las libertades.
El Gobierno de Adolfo SUÁREZ y después de él, el de Leopoldo CALVO SOTELO, formados por la llegada al poder de la UCD, después de las primeras elecciones generales nacionales, intentaron que el país emergiese del aislamiento político, garantizar al país un lugar digno en la comunidad europea e incluirlo en las estructuras políticas como la OTAN, lo que se pudo conseguir en mayo de 1982. La adhesión de España a las estructuras de la OSCE ha sido una etapa importante en el camino de la integración a la UE, en cuyo comienzo tuvo lugar la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa, de Helsinki, y que finalizo con la firma del Acta Final (1975), así como los fórums internacionales, celebrados para su cumplimiento y el desarrollo de sus decisiones, tales, como la Conferencia en Belgrado (1977) y de Madrid (1980).
Los tratados entre España y EEUU favorecieron también la ampliación de los contactos internacionales de España (el 24 de enero de 1976 fue firmado el Convenio sobre la amistad y colaboración entre España y los Estados Unidos). En 1975, el Rey Juan Carlos I visitó EE.UU., se normalizaron las relaciones diplomáticas de España con la URSS y otros países de la Europa del Este, se activó su política mediterránea, lo que permitió que aumentase el prestigio de Madrid en los fórums internacionales de Europa y en la ONU.
La siguiente etapa en la formación de la política exterior e interior de España fue el periodo de finalización de la formación y estabilización en el país de las instituciones de la monarquía constitucional. Estuvieron caracterizados
por la presencia en el poder del Gobierno del PSOE de Felipe GONZÁLEZ (1982–1996), la siguiente llegada al poder
del Gobierno del Partido Popular de José María AZNAR (1996–2004), posteriormente, la victoria en nuevas
elecciones parlamentarias del PSOE con José Luis RODRÍGUEZ ZAPATERO (desde 2004 hasta nov. 2011). En ese tiempo, la integración de España en todo el complejo de las instituciones europeas sociales, económicas, políticas y militares, su transformación en miembro de pleno derecho, activo socio de la OTAN, que ha participado no solo en los acontecimientos políticos sino también en los militares de ese bloque. Es de forma especialmente destacable la participación de España, política y militar, en los acontecimientos de la crisis en los Balcanes, especialmente, en Bosnia y Herzegovina y en Kosovo (desde los mediados de los años 1990).
La situación de política exterior en España en los años 2000 ha evidenciado un claro contraste con los tiempos de franquismo, cuando el país se encontraba en un profundo aislamiento internacional. En esa etapa el Gobierno español fue activamente involucrado en las RR.II.. Un ejemplo característico del nuevo papel político de España ha sido su participación, junto con Gran Bretaña y otros socios de la OTAN, en la coalición contra Iraq, creada por los EEUU (2003). El Gobierno de España ha prestado, de forma coherente, apoyo moral, político y diplomático a la política de los EEUU y Gran Bretaña en la cuestión iraquí, en la preparación de la acción de fuerzas contra Iraq. Con ello, el Gobierno de José María AZNAR utilizó la postura de España como miembro no permanente del Consejo de
Seguridad de la ONU en 2003–2004. También conviene destacar que el Gobierno de AZNAR tomó la decisión de
participar en la operación militar contra Iraq.
A su vez, EE.UU. en 2003 incluyó a ETA en la lista de las organizaciones terroristas internacionales. Para el Gobierno de AZNAR, el incremento del papel de España en la UE, de la cual es miembro desde el 1 de enero de 1986, ha sido una de sus mayores prioridades. En la consecución de ese fin, el Gobierno ha mantenido una línea estricta de modernización y equiparación de las desproporciones en el desarrollo de la economía. La decisión de la alineación de España al primer grupo de los países de la Unión Económica de Divisas, tomada por la UE en primavera de 1998, fue aceptada por el Gabinete actual de ministros como un gran éxito. El 1 de enero de 1999 España se hizo miembro del grupo de países fundadores de la divisa europea única. Hasta ese momento, el Gobierno de AZNAR solucionó el problema de adaptación de la economía nacional al euro. Desde 1 de enero de 2002 el país tiene el euro como moneda única.
Todos esos eventos han sido el testimonio mas destacado de los cambios profundos que han tenido lugar en la economía española desde mediados de los anos 1970 hasta los principios del s. XXI. Encontrándose retrasada, en
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su nivel de desarrollo económico con respecto a los principales países industrializados de la UE (Alemania, Gran Bretaña, Francia), España ha intensificado sus esfuerzos en el escenario político. La política tradicional de participación de España en la política de la Alianza Noratlántica y la UE se plasmó a través de la realización de sus contactos con los países mediterráneos, el desarrollo del dialogo euromediterráneo -dedicado a atraer la atención de la UE a esa región, que era prioritaria para España- debido a su situación geográfica. El proceso de Barcelona es un ejemplo de como España ha sido iniciadora y participante activa de las negociaciones con los Estados de la región. La política mediterránea de España en esos años empezó a desempeñar un papel más influyente en la comunidad europea en general.
De esa manera, muchos aspectos de la política mediterránea de Madrid se extendieron más allá del marco de los intereses de la política exterior del país. Los círculos dirigentes de España se manifestaron a favor de que los problemas complicados del Mediterráneo estuviesen más vinculados a los problemas de seguridad en esa región. La parte española fue organizadora de la celebración de acontecimientos internacionales, dedicados al estudio y diseño de las medidas necesarias para mejorar la situación en el Mediterráneo. Tuvo que enfrentarse con dificultades, en el marco de esa colaboración, relacionadas con razones objetivas históricas. Era, ante todo, la heterogeneidad y el mosaico que constituyen los países del Mediterráneo, cuestiones de bienestar político y económico de los Estados participantes en el proceso.
La Administración de España deseaba conferir un empuje al llamado proceso euromediterráneo con el propósito de fomentar las posiciones en el Mediterráneo Sur y Sudeste, iniciando la celebración de las cumbres de los países-participantes del proceso de Barcelona. Los éxitos en el desarrollo económico de España, la empujaban no solo a integrarse en las estructuras europeas, sino a la más activa utilización de nuevas oportunidades que se abrían en el Este de Europa, en los Estados del espacio anteriormente soviético, los Estados de los Balcanes. Esa es la línea de la política exterior española que, en gran parte, es bastante nueva y reviste gran interés desde el punto de vista de investigación y de práctica.
En los anos 1990, España apoyó de forma activa la acción militar de la OTAN en Kosovo. La acción fue interpretada por la Administración española como “caso excepcional” de la aplicación de la fuerza, debida a la “necesidad moral” y se disculpó por ella alegando el “derecho a la intervención humanitaria”. Un 90% de los parlamentarios españoles apoyó, en esos años, la participación militar española en el incidente. Tal posición de España le daba más peso a los ojos de la OTAN a la hora de realizar la política europea de Alianza.
En general, España se mostro precavida en la cuestión de la expansión de la UE a los países de la Europa del Este, puesto que los consideraba competidores potenciales en la recepción de las subvenciones de los diferentes fondos de la UE. Al mismo tiempo, consciente de su propia experiencia de ingreso a la UE, España consideraba que la pertenencia a la UE, aportaría a los países de Europa del Este beneficios sustantivos en el ámbito del fomento de sus instituciones democráticas y permitiría aumentar su papel en los asuntos internacionales.
El nuevo Gobierno del PSOE aprobó la ampliación de la UE, que se produjo el 1 de mayo de 2004, y consideraba que era un paso significativo hacia la creación de una Europa democrática, estable y prospera. Sin embargo, estimando las perspectivas de los procesos de integración en la UE, España consideraba que el periodo de 2003 y 2004 implicaría para el país mas perdidas económicas que ventajas, dado que el país perdería una parte sustantiva de las donaciones. Junto con ello, el Gobierno de los socialistas contaba con el crecimiento de la actividad de inversiones del negocio español en el espacio de futuro de los mercados económicos de los nuevos países miembros de la UE, así como en la expansión de la interacción comercial y económica con Polonia, Hungría y Chequia.
En el referéndum, celebrado en febrero de 2005 en España, sobre la ratificación de la Constitución de la UE, la mayoría de los votos, un 76,7%, fueron a favor. Ese fue el resultado que habían vaticinado los sociólogos y politólogos. Porque desde el momento de la entrada a la UE en 1986, el nivel de vida en España aumentó notablemente, no solo gracias a las concesiones recibidas de los presupuestos europeos comunes.
La Administración española intentó recuperar todo aquello que se perdió en las posiciones internacionales del país en los largos años de su aislamiento político durante el franquismo. Se percibían importantes recursos nuevos en la activación de la política europea de Este del país. Para todo ello, se aprovecharon debidamente los contactos antiguos, que Madrid renovó, en los decenios anteriores, con Rusia y otros países del espacio anteriormente soviético.
Abel MATUTES, ministro de Exteriores, afirmo que las “situaciones extremas” de los dos países (Rusia y España), en los frentes del espacio europeo crean mucho en común en la decisión de los problemas de economía, planteados ante ellos. Madrid evaluó positivamente la experiencia de cooperación de la OTAN y Rusia de inicios de los años 2000 en los ámbitos del fomento de la seguridad europea y la oposición a la amenaza de terrorismo. Una meta prioritaria para la parte rusa y la española fue el aumento de la dinámica positiva del dialogo político ruso-hispano.
Influyó también positivamente en la activa política económica de España en América Latina el nivel de confianza de los socios latinoamericanos con respecto a la política exterior de Madrid. Los países iberoamericanos empezaron a invitar con mayor frecuencia a España en las conversaciones para un amplio conjunto de temas, subrayando de esa
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manera el papel especial que estaba invocada a desempeñar España en esa región. El desarrollo de las relaciones entre España y los países de América Latina avanzo de forma mutuamente beneficiosa en muchos sectores. España promociono a los países de América Latina en la esfera de intereses de la UE. De esta manera, gracias a la mediación de España, se pudo firmar el tratado sobre la colaboración entre la UE y el Mercosur y la UE y México. Posteriormente se firmaron los convenios sobre la creación de las zonas del libre comercio con esas regiones, y se organizaron una serie de encuentros de alto nivel de los jefes de Estado de los Gobiernos de los países miembros de la UE e Iberoamérica.
Las compañías españolas, interesadas en el amplio mercado de los países latinoamericanos, se integraron con éxito en las estructuras de mercado, y no para recibir rápidamente beneficios sino para establecer relaciones mutuamente provechosas. Madrid influyó en los países hispanohablantes de esa región en el establecimiento de la democracia, el parlamentarismo y el desarrollo de economía. Por otra parte, ello estaba también condicionado por la necesidad de una lucha conjunta contra el terrorismo, el narcotráfico y el comercio ilegal de armas. Fueron precisamente esos ámbitos de cooperación los que se discutieron durante los encuentros iberoamericanos de alto nivel, anuales y que se iniciaron en 1991 (Guadalajara, México).
Entre los años 1980 y 1990 en Oriente Próximo, la política de Madrid estuvo orientada a la búsqueda de soluciones de los problemas en la región y al incremento de su presencia allí, pensando en el futuro ulterior al periodo del enfrentamiento. La postura oficial de España respecto al problema de la regulación en Oriente Próximo en los años 2000 consistía en que, vistas las condiciones, era imposible convertir la situación en un proceso de negociaciones y encontrar una solución de compromiso del problema. AZNAR expresó su apoyo activo a la idea de realizar el plan “Hoja de Ruta”, diseñado por los mediadores internacionales, contemplando el mejor medio para estabilizar la situación.
A fines del s. XX e inicios del XXI, el mundo comprendió el hecho de que la región de Asia y del Océano Pacifico iba a desempeñar un gran papel en la vida económica del planeta. España compartió en su política exterior ese mismo punto de vista, desarrolló y profundizó paulatinamente sus relaciones políticas y económicas con esa región. La estrategia de la política exterior de los socialistas españoles y de su líder, José Luis RODRÍGUEZ ZAPATERO, difería de la de los conservadores españoles.
Sin embargo, la nueva Administración española continuó manteniendo una cooperación equilibrada entre Madrid y los EEUU y los países europeos. Conservando la continuidad de los métodos de política exterior, el Gobierno del PSOE consideraba a la OTAN un elemento básico en el ámbito de la seguridad euroatlántica. ZAPATERO se manifestó en favor del mantenimiento del papel líder de la ONU en los asuntos mundiales en calidad de mecanismo eficaz multilateral en la solución de los problemas globales y regionales claves.
España, tradicionalmente, ha exigido el aumento de la eficacia de la ONU, considerando a esa organización como un instituto de fomento de la estabilidad mundial general en la época posterior a las confrontaciones; el Gobierno del país señalaba la necesidad de una ulterior adaptación de esa organización a la realidad moderna con orientación a su papel creciente en los asuntos internacionales, principalmente, en la línea pacificadora. La Administración española enfocó siempre con muchas reservas las ideas de transformación del Consejo de Seguridad de la ONU. España fue miembro no permanente en el periodo de 2003 y 2004 y ocupaba el noveno lugar por el tamaño de los ingresos en el presupuesto de las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP) de la ONU con una cuota
de un 2,52% en 2004–2006.
Un aspecto importante en las relaciones entre Rusia y España, tras la llegada al poder del PSOE de ZAPATERO, fue el hecho de que Moscú empezó a respaldar la propuesta de España de creación de una Alianza de Civilizaciones. “Un proyecto importante para invocar retirar el fundamento de los extremistas y crear las bases para la
prosperidad de la Humanidad”, según la opinión de Serguei LAVROV, ministro de Asuntos Exteriores de Rusia.
Determinadas acciones de España en el escenario internacional, emprendidas por ella en 2006, fueron una muestra de los nuevos métodos de la política exterior del Estado español. En resumen, conviene señalar que dentro del contexto de los grandes países europeos, desde el punto de vista de los indicadores del desarrollo económico de España, las bases del cual fueron creadas por el Gobierno de los conservadores de AZNAR, permiten al PSOE mantener con mayor seguridad la mano en el pulso de la vida social y económica del país, permitir posicionar a España en calidad de uno de los lideres de la UE e, incluso, como un gran Estado del mundo (por ejemplo, su lucha por entrar en el G-8). El PSOE mantiene la línea tradicional en la política exterior, a excepción de la cuestión del exceso de adaptación al vector de la OTAN, algo que se percibió de forma notoria en tiempos de José María AZNAR.
Tal y como subrayaron en más de una ocasión los anteriores ministros de Asuntos Exteriores de España, Abel MATUTES y Josep PIQUÉ, en España la continuidad de la política exterior está garantizada. Así, Abel MATUTES constató que España tiene constantes internacionales que exigen su cumplimiento independientemente de cualquier cambio que pueda tener lugar en el seno de un país dentro del sistema democrático. Por su parte, PIQUÉ, refiriéndose a la definición del concepto de la política exterior de España, confirmaba que en su base debe estar el consenso de las fuerzas políticas principales, porque justamente en esa base se puede conservar la sucesión y la constancia de los intereses del país. La política exterior de España, en los últimos 25 años de la existencia de la
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monarquía parlamentaria, se ha ejecutado en el marco de ese principio. También ha contribuido a la continuidad de la política exterior del país el papel desempeñado por el rey Juan Carlos I.
En conjunto, durante los anos de su Gobierno, se puede atribuir al PSOE de ZAPATERO éxitos notables en la economía, tendencias de estabilización de la situación social, y también logros en la política exterior que favorecen el crecimiento de prestigio de España en el sistema de las relaciones internacionales.
La complicación de la situación política en el país, condicionada por las discrepancias en la sociedad española respecto a la política exterior de AZNAR hacia Iraq, confirmó la relación estrecha que existe entre la política exterior y la interior en España. No cabe ninguna duda que una de las causas del fracaso del Partido Popular en las elecciones en marzo de 2004, fue el rechazo del electorado de la participación de España en la operación en Iraq.
Los críticos del Partido Popular percibieron que ese partido se alejó de la mayor parte de la sociedad española. Y ahora, al realizar la nueva política exterior, incluida la cuestión sobre Iraq, es necesario emprender un intento de restablecer ese consenso, en cualquier caso, contar más con los intereses de la opinión pública del país. Si el entorno de AZNAR denominó el periodo, iniciado en 2003, cuando España apoyó la guerra en Iraq, al entrar en la unión militar con EE.UU. y Gran Bretaña como época de una “nueva Europa”, mientras Francia y la RFA, dentro de la UE, junto con Rusia compusieron la coalición antimilitar, con el Gobierno de ZAPATERO, ahora “España ha vuelto a Europa”.
Según las palabras del ministro de Defensa, BONO, España va a intentar a devolver la práctica de la toma de decisiones por las cuestiones más importantes internacionales al amparo de la ONU y restablecer relaciones normales con la UE. En otras palabras, pasado algo mas de un año después del inicio de la operación militar, el nuevo poder del país aposto por un distanciamiento de las correspondientes directrices de EE.UU. y Gran Bretaña, junto con su acercamiento a las posiciones franco-alemanas.
En la radical transformación de la política de Madrid con respecto a Iraq, aparte de asuntos políticos internos, se percibió el deseo del nuevo líder español ZAPATERO de debutar con éxito en el escenario internacional, anunciando que España era jugador independiente en los asuntos mundiales, libre de las obligaciones de la política exterior de la administración anterior.
ZAPATERO utilizó el cambio de la posición por Iraq tanto para “restaurar los puentes” con París y Berlín, como para que aumentase el prestigio de España en el mundo árabe y en América Latina, quebrado por la inclinación proestadounidense de AZNAR. Sin embargo, teniendo en cuenta todo lo expuesto anteriormente, se puede concluir que existía una disparidad de interés político en los círculos dirigentes de España respecto a su política exterior durante todo el periodo de la democracia consolidada que fue condicionada por el cambio de los Gobiernos en el poder. En particular, por la cuestión de las relaciones de España con la Alianza Noratlántica, el Gobierno de Adolfo SUÁREZ trató de forma comedida el problema de la alineación de España en la OTAN. España se hizo miembro de esa organización con el Gobierno de la UCD con el presidente CALVO SOTELO. Luego, el PSOE y después el PP optaron por la integración completa de España en las estructuras euroatlántica. La diferencia entre la política del
PSOE y el PP en los años 1980–1990 consistió en que los socialistas solían seguir al atlantismo en menor medida
en la política exterior, mientras que el PP, al contrario, intentaba fomentar la cooperación con Washington. En lo que respecta a la integración europea, todos los Gobiernos en el poder del periodo investigado evidenciaron respecto a ese problema, un consenso político. No hubo discrepancias serias en los puntos de vista del PSOE y el PP con respecto a la UE.
Sin duda alguna, la coyuntura internacional influía en la política exterior de España. Por eso, el periodo de la descomposición del sistema bipolar y el fin de la Guerra Fría que lo acompañó a fines de los años 1980, y también la cuestión de la construcción europea (Maastricht, 1993), fueron el catalizador incondicional de la actividad de España en las RR.II. de principios de los años 1990. Otro momento importante que influyo en la política exterior española, fueron los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 en los EEUU, así como el atentado terrorista en marzo de 2004 en Madrid. Como resultado, España entró en la lucha con el terrorismo internacional y presentó el programa “Alianza de Civilizaciones”, iniciativa conjunta de España y Turquía, orientada a fomentar las relaciones entre Occidente y el Oriente musulmán, así como a contribuir a la lucha con el extremismo islámico.
En lo que respecta a las constantes de la política exterior de España en los treinta años del postfranquismo, el análisis de las líneas principales de su actividad de política exterior desde mediados de los años 1970 hasta hoy, confirma que España se ha mantenido permanente. Convendría destacar los siguientes vectores, como las relaciones de España con la UE, con la OTAN; también las líneas regionales, a saber, España y EE.UU., España y América Latina, España y el Mediterráneo, España y Oriente Próximo, España y Rusia, España y Europa del Este, y en los últimos tiempos, España y Asia y Océano Pacifico. No obstante, el peso específico de esos vectores y su importancia en el sistema de prioridades de la política exterior de España durante el periodo investigado han experimentado algunas transformaciones.
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