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Oficina Regional para América Latina y el Caribe

NOTAS S O B R E TENDENCIAS D E L A INSPECCIÓN D E L TRABAJO

Tendencias de la inspección del trabajo frente

a la formalización: experiencias de América Latina

y el Caribe La informalidad plantea un desafío de grandes

dimensiones. Se trata de un fenómeno complejo y multidimensional que requiere la aplicación de estrategias

integradas. Para promover la formalización hay que actuar desde varios frentes. Uno de estos frentes

es el fortalecimiento de la inspección del trabajo.

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5 NOTAS S O B R E TENDENCIAS D E L A INSPECCIÓN D E L TRABAJO

Índice

Presentación 3

Inspección del trabajo y formalización 4

Tendencias de la inspección del trabajo y el tránsito a la formalidad 8

Cultura de cumplimiento 8

Información y automatización. Más allá de los listados 9

Aproximaciones específicas a la formalización 11

El trabajo en hogares 11

Lineamientos para el futuro 12

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Presentación

Desde hace más de una década el crecimiento económico sostenido ha permitido a América Latina y el Caribe lograr avances importantes como la reducción de la pobreza y la baja en la tasa de desempleo. También ha habido progresos en el mejoramiento de la calidad de los trabajos, pero la informalidad aún afecta a casi 47% de los trabajadores ocupados. Esto equivale al menos a 130 millones de personas.

La informalidad plantea un desafío de grandes dimensiones para los Estados, que además es aún más apremiante en un momento de desaceleración del crecimiento económico como el actual. Se trata de un fenómeno complejo y multidimensional, que requiere la aplicación de estrategias integradas, para promover la formalización desde varios frentes.

Uno de estos frentes es el fortalecimiento de la inspección del trabajo. En América Latina y el Caribe hay una extensa normativa que protege los derechos de los trabajadores, pero todavía existen deficiencias importantes que no permiten garantizar su cumplimiento.

No solo se trata de un déficit en el número de inspectores y la necesidad de dotarles de formación y recursos adecuados, sino que generalmente la inspección está concentrada en zonas urbanas, en el sector formal y atendiendo demandas de los trabajadores asalariados, dejando de lado muchas veces la atención a trabajadores que se encuentran en el sector informal y en zonas rurales o de difícil acceso.

¿Cómo abordar la problemática del fortalecimiento de la inspección de trabajo?

Los gobiernos de la región han llevado a cabo experiencias exitosas para lograr este objetivo. Se han registrado avances en el fomento de la cultura de cumplimiento, gracias a una mayor difusión de la normativa entre trabajadores y empleadores y a las campañas de sensibilización sobre la importancia de la formalización y sus ventajas. También se han otorgado facilidades en los trámites, para que las empresas cumplan con el registro de trabajadores y paguen sus aportes a la seguridad social.

En otros casos, se ha mejorado la capacidad para planificar y realizar visitas de inspección, aumentando el número de inspectores. La implementación de regímenes tributarios simplificados y de registros electrónicos ha permitido fiscalizar mejor.

Un tema a destacar ha sido el uso de soluciones tecnológicas no solo para mejorar el registro de trabajadores por parte de sus empleadores, sino también para facilitar la labor de los inspectores en el terreno. En una época en donde el uso de la tecnología es crucial, la creación de aplicaciones móviles ha facilitado la supervisión del cumplimiento de las obligaciones laborales.

Para América Latina y el Caribe, la inspección del trabajo doméstico, caracterizado por sus altos niveles de informalidad, presenta un importante desafío. Este grupo de trabajadores representa al 10% de los trabajadores informales, con tasas de empleo informal entre ellos del 78%.

Esta nueva serie de Notas nos presenta las experiencias positivas de fortalecimiento de la inspección del trabajo en seis países de la región, las cuales deben ser sistematizadas, analizadas y difundidas. En un nuevo contexto de desaceleración económica, los esfuerzos deben redoblarse para no perder lo avanzado y para seguir adelante en la reducción de la informalidad, que es un obstáculo en el camino de nuestros países hacia el desarrollo económico y social.

Esperamos que esta serie de estudios realizados en el marco del Programa de promoción de la formalización – FORLAC – contribuya a mejorar el diseño de políticas que permitan continuar con el gran desafío que supone la transición a la formalización en América Latina y el Caribe.

Elizabeth Tinoco ADG

Directora Regional de la OIT para América Latina y el Caribe

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El tránsito a la formalidad se ha convertido en una de las preocupaciones más extendidas en el ámbito de las políticas de desarrollo económico e igualdad social en América Latina y el Caribe. Ha dejado de ser solamente un tema de los investigadores del mercado de trabajo. Se ha consolidado más bien como un desafío de política; la cara más visible de las carencias laborales y también de los obstáculos para el despegue de las economías nacionales.

Y es que la informalidad desfavorece el progreso de manera generalizada. En lo más visible, afecta a los trabajadores que se ven privados o limitados en el ejercicio de sus derechos laborales. Pero también es adversa para las empresas formales que encuentran en la informalidad una competencia desleal y es igualmente un problema para los gobiernos, que ven debilitada su gobernabilidad y diezmados los alcances reales de cualquier política de desarrollo.

Diversos gobiernos de la región han venido haciendo esfuerzos por impulsar la formalidad laboral. Se requiere, sin duda, un enfoque integrado. El programa de Promoción de la Formalización –FORLAC– de la Oficina de la OIT para América Latina y el Caribe ha identificado cuatro grandes vías que los países de la región han recorrido con más frecuencia hasta ahora, para facilitar el tránsito a la formalidad1:

(i) El de la productividad – a niveles macro, meso y micro económicos – que se corresponde con los lineamientos de la política económica.

(ii) El de la revisión normativa que incluye el establecimiento y/o promulgación de nuevas reglas y leyes, revitalizando el diálogo social y la simplificación administrativa.

(iii) El de los incentivos, que incluye a todas las medidas de estímulo: fiscales, de protección social, organización, capacitación, información, apoyo específico sectorial, entre lo principal.

(iv) El de garantizar el cumplimiento de la normativa, por medio de las instituciones encargadas de aplicar la norma y, en particular, el fortalecimiento de los sistemas de inspección del trabajo.

El mensaje de fondo es que políticas integrales son más eficaces y tienen mayor impacto que políticas aisladas. En este documento se analizan algunas de las medidas que varios gobiernos de la región han tomado en materia de administración e inspección del trabajo, con fines de aportar a las estrategias nacionales de formalización.

Inspección del trabajo y formalización

A nivel universal, la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1998, relativa a los Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo (y que comprende los principios recogidos en los Convenios núm. 87, 98, 100, 105, 111, 129, 138 y 182), es una guía permanente de acción para la promoción del trabajo decente, que se completa con los progresos normativos e institucionales que se proponen y aplican en cada país. Muchos de ellos están basados e inspirados en las normas internacionales del trabajo.

El problema mayor en este ámbito –y posiblemente también para la gobernabilidad en general– seguirá siendo la distancia entre la normativa formal existente y su cumplimiento. En América Latina y el Caribe se han experimentado numerosas reformas en los últimos 20 años que mejoran la protección formal de los trabajadores y que elevan los estándares normativos nacionales. Sin embargo, la garantía de cumplimiento de tales derechos, tanto a nivel normativo como institucional, es aún muy limitada.

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo, ítalo Cardona, Juan Chacaltana y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota, así como los comentarios de Gerardina González, Claudia Ruiz, María Luz Vega y Valeria Villacorta.

1 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático. Transición a la formalidad en América Latina y el Caribe. Lima: Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2014: 14.

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Los sistemas de inspección del trabajo, además, enfrentan desafíos mayores en la economía informal, donde muchas veces los trabajadores no se encuentran registrados y tampoco están organizados. Existen casos, incluso, en que ciertos trabajadores de la economía informal no se encuentran cubiertos por ninguna ley.

Poco se ha estudiado sobre el tema del cumplimiento. Kanbur (2009) incluso sugiere la necesidad de elaborar una teoría económica del cumplimiento2. Sin embargo, el papel principal, aunque no el único, del sistema nacional de inspección del trabajo es velar por el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables3. Para ello, los inspectores del trabajo utilizan varios métodos que, a menudo, se integran en categorías complementarias de control del cumplimiento de la ley e incluso en ocasiones llegan a solaparse. Si bien el cumplimiento constituye una parte importante de la estrategia del inspector del trabajo para garantizar la observancia de la legislación laboral, las medidas empleadas para lograr el cumplimiento por sí solas no siempre son adecuadas o incluso convenientes para asegurar el respeto de la ley y que el infractor responda por la infracción4.

El tema del control de la aplicación de la legislación laboral ha ido tomando mayor importancia en los últimos años. Según algunos autores que siguen el desarrollo de los acontecimientos en este tema, estamos sufriendo una crisis en el cumplimiento de la normativa en el mundo del trabajo, como consecuencia de diversos factores y agravada por las recientes crisis financiera, económica y de deuda en todo el mundo. El primero de los factores negativos es el desconocimiento de la legislación laboral, que ha tenido como consecuencia la falta de información sobre las instituciones del trabajo existentes y su función pública. Muchos empleadores y trabajadores ignoran el papel de la inspección del trabajo y la posibilidad de que los inspectores asesoren sobre la forma de mejorar la situación en el lugar de trabajo y promuevan la cultura de la prevención. Al mismo tiempo, la proliferación de nuevas formas de empleo y la complejidad de las cadenas de distribución hacen que los trabajadores no sean conscientes de sus derechos ni que los inspectores puedan controlar la aplicación de la ley para una mano de obra tan diversa. Por último, los recortes presupuestarios en la partida de gastos sociales de varios países afecta directamente al resultado de las autoridades laborales, y concretamente, al de los inspectores del trabajo.

El nivel o “fuerza” de la fiscalización difiere entre países. En muchos casos, los servicios de inspección no cuentan con financiamiento ni personal suficiente. “Si bien no hay una definición universal de cuál es el número suficiente de inspectores (esto depende, entre otras cosas, del número total de la fuerza de trabajo), la OIT ha tomado como puntos de referencia razonables que el número de inspectores del trabajo, en comparación con el de trabajadores, debería ser de aproximadamente un inspector por cada 10.000 trabajadores en los países industriales con economías de mercado; un inspector por cada 15.000 trabajadores en los países con economías en fase de industrialización; un inspector por cada 20.000 trabajadores en los países con economías en transición, y un inspector por cada 40.000 trabajadores en los países menos desarrollados”5.

Asimismo, hay que tener en cuenta que para estimar el número ideal de inspectores de trabajo debe tenerse en cuenta la cultura de cumplimiento de la norma que existe en cada uno de los países; el número de empresas que conforme a la normativa nacional están bajo la supervisión

2 KANBUR, Ravi. Conceptualising Informality: Regulation and Enforcement. Cornell University, Department of Applied Economics and Management. 2009.

3 Artículo 3, párrafo 1, a) del Convenio núm. 81 de la OIT.

4 Para la inspección del trabajo, las funciones de control y asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Véase: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Informe III (Parte 1B). Conferencia Internacional del Trabajo, 95.ª reunión. Ginebra: OIT, 2006.

5 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. La economía informal y el trabajo decente: una guía de recursos sobre políticas, apoyando la transición hacia la formalidad. Ginebra: OIT, 2013. Véase también ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Fundamentals of labour administration. Ginebra: OIT, 2010.

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de la inspección del trabajo (por ejemplo, en algunos países está excluido el sector público); los medios idóneos con los que cuenta el inspector del trabajo para hacer las visitas a las empresas; la propia geografía del país; etc.

Sin embargo, y con la finalidad de proponer una reflexión sobre la necesidad de fortalecer aún más la inspección del trabajo, puede verse que en el caso de América Latina y el Caribe, según datos de ILOSTAT, el número de inspectores por cada 10 mil ocupados, varía significativamente entre países y los rangos van desde 0.1 a 1.9, o lo que es lo mismo, entre 1 inspector para cada 40 mil ocupados a 1 inspector por cada 5 mil ocupados. Los países más pequeños tienen evidentemente más inspectores por trabajador y los más grandes menos (gráfico 1). Se observa que esta distribución en el número de inspectores es menor a la observada en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) e incluso para el promedio del total de países del mundo que cuentan con datos disponibles.

Otro indicador, complementario, atiende al número de visitas anuales por inspector. Aquí los rangos varían aún más, pues van desde alrededor de 20 visitas por año a, en algunos casos, más de 300 y hasta 400. Esto difiere sin duda, en función de las diversas metodologías para realizar las visitas a los centros de trabajo o al uso de la tecnología con la que se realiza el servicio de inspección.

Gráfico 1. Inspectores por cada 10,000 ocupados 2009-20136

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OCDE

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Mundo América Latina y el Caribe

Fuente: ILOSTAT. Labour Inspection Data. Nota: Promedio para el periodo 2009-2013. La línea vertical dentro del recuadro indica la mediana.

Evidentemente, a mayor número de inspectores por trabajador y más visitas al año por centro de trabajo, la cobertura de la inspección mejora. De hecho, parece haber una relación directa entre este indicador y el porcentaje de empleo formal no agrícola. Esto se puede apreciar en el gráfico 2. En el primer panel se observa la correlación positiva entre el porcentaje de empleo formal y el número de inspectores por cada 10 mil ocupados. En el segundo panel se observa la correlación entre empleo formal y el número de visitas por inspector que estos realizan durante el año. Hay que enfatizar, nuevamente, que la inspección no es el único determinante del empleo formal, estas correlaciones solo indican una asociación positiva, sin controlar el efecto de otras variables.

6 Otros estudios han estimado ratios relacionados en base a otras metodologías. Véase: PIORE, Michael y SCHRANK, Andrew. “Toward managed flexibility: The revival of labour inspection in the Latin world”, International Labour Review 147, N° 1 (2008): 1-23; o RONCONI, LUCAS. “Globalization, Domestic Institutions and Enforcement of Labor Law: Evidence from Latin America”, Industrial Relations: A Journal of Economy and Society 51 (2012): 89–105.

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Gráfico 2. América Latina y el Caribe: Inspectores, visitas anuales por inspector y tasa de empleo formal 2009-2013 (porcentajes)

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Visitas anuales por inspector

Fuente: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático, e ILOSTAT. Labour Inspection Data. Nota: Datos para 12 países y 4 años (2009, 2011, 2012 y 2013).

Estudios recientes de la OIT dan cuenta de que aun cuando ha habido una tendencia reciente a la reducción, los niveles de empleo informal en la región aún afectaban en 2013 al 46.8% de todos los trabajadores. De estos, un 30.5% es empleo informal en el sector informal; 11.4% es empleo informal en el sector formal, y 4.9% es empleo informal proveniente del trabajo en los hogares. Estos datos revelan una importante heterogeneidad de situaciones que requieren soluciones complejas y en múltiples dimensiones complementarias (OIT 2014)7.

Cuadro 1. América Latina y el Caribe: Tasa de empleo informal y composición del empleo informal por categoría ocupacional 2013 (porcentajes)

Categoría ocupacional Tasa de empleo informal en cada categoría

Composición del empleo informal

TOTAL 46.8 100.0

Asalariados (incluye empleadores) 33.7 52.7

De sector público 15.9 4.3

De empresas privadas* 32.9 38.1

1 a 10 trabajadores 58.6 27.8

Más de 10 trabajadores 14.4 9.4

De hogares 77.5 10.3

Cuenta propia 82.3 40.9

Trabajadores familiares auxiliares 100.0 5.3

Otros 96.7 0.0

Nota: Incluye 14 países de América Latina. (*) Incluye a quienes no reportan tamaño de empresa. Fuente: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático, 10.

La inspección del trabajo, por las dificultades señaladas más arriba, ha tendido a concentrarse en el empleo informal entre los asalariados, y en el empleo informal en el sector formal.

7 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático.

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Para muchos países, este ha sido el punto de partida para estrategias de formalización más complejas, que se han ido construyendo y sofisticando a lo largo del tiempo, hasta convertirse en estrategias más integradas.

Tendencias de la inspección del trabajo y el tránsito a la formalidad

Varios países de América Latina y el Caribe han emprendido estrategias –que podríamos denominar novedosas– en sus sistemas de inspección del trabajo frente al desafío de la formalización. La lectura de diversas experiencias permite extraer algunas conclusiones o lecciones útiles para la política pública. En esta serie de Notas se analizan con mayor detalle las prácticas en seis países: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Perú y Uruguay. Los países han trabajado intensamente al menos cuatro grandes áreas: una mayor cultura de cumplimiento a través de la difusión de la normativa y sensibilizando a los actores hacia el cumplimiento o, en otros casos, dando facilidades para hacerlo; una mayor capacidad inspectiva, básicamente incorporando más inspectores a los servicios y generando innovadoras herramientas tecnológicas y métodos de automatización; han generado aproximaciones específicas, para ciertas situaciones, algunas de las cuales involucran la adopción de criterios flexibles para el cumplimiento; y han enfatizado el trabajo en ciertos colectivos de difícil inspección, como el trabajo en el hogar.

Cuadro 2. América Latina y el Caribe: Algunas experiencias emergentes de inspección del trabajo frente a la informalidad

Dimensión Iniciativas

Mejorar cultura de cumplimiento y la difusión de derechos

› Difusión de la normativa

› Sensibilización

› Facilidades para promover el cumplimiento

› Campañas de inspección/ comunicación

Mayor capacidad inspectiva

› Mayor número de inspectores

› Formación

› Instrumentos específicos (check list, protocolos)

› Mayor uso de información e informatización de datos

Aproximaciones específicas

› Simplificación de procedimientos

› Soluciones tecnológicas

› Criterios flexibles para cumplimiento

› Campañas de inspección ( seguimiento)

El trabajo en hogares› Normativa específica

› Respuestas novedosas conforme la normativa

Fuente: Elaboración propia.

Cultura de cumplimiento

En cuanto al fomento de la cultura de cumplimiento, varios países, incluso algunos no reseñados en estas Notas, han emprendido iniciativas importantes. En este caso destaca, por ejemplo, el caso de las Redes de Formalización de Colombia, donde a través de brigadas específicas se

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difunde información sobre los alcances de la formalidad sobre todo desde el punto de vista laboral. En Argentina también se ha trabajado para informar, a través de medios masivos de comunicación, sobre las ventajas de cumplir con las obligaciones laborales, tributarias y de la seguridad social8.

En Perú destaca el Plan RETO (Registro de Trabajadores Obligatorio), que fue una campaña intensiva de inspecciones, concentrada en lograr la incorporación a planilla de los trabajadores que se encontraran fuera de este registro. En la actualidad, este tipo de acción ha permanecido como experiencia para llevar a cabo campañas de revisión del cumplimiento de las obligaciones laborales.

Otra forma de contribuir a la creación de la cultura de prevención y cumplimiento es a través de campañas nacionales, dirigidas por la inspección de trabajo, con el objeto de orientar sobre cómo aplicar las normas vigentes en los lugares de trabajo e identificar posibles incumplimientos que deben ser subsanados. Así, por ejemplo, en 2014 se desarrolló en México la campaña “México con trabajo digno”, con la participación de las 32 Delegaciones Federales de Trabajo y de sus 895 inspectores. En ese año se realizaron más de 139 mil inspecciones en 106 mil centros de trabajo. Al menos 3 de cada 10 inspecciones estuvieron orientadas a promover la formalidad laboral, priorizando la visita a empresas de más de 50 trabajadores.

Información y automatización. Más allá de los listadosEl Convenio núm. 81 de la OIT prevé la necesidad de facilitar la complementariedad entre las instituciones nacionales para promover el cumplimiento de la norma, al señalar que “la autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios Gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares”.

En esta línea, la implementación de regímenes tributarios simplificados en la región, destinados a las unidades económicas de menores dimensiones, ha sido un impulso importante para facilitar el tránsito a la formalidad. Estos regímenes suelen ser una extensión de la política tributaria, pero ya han adquirido autonomía conceptual y política. Ello ocurre con mayor razón cuando se integran registros que unifican la fiscalización tributaria y la seguridad social, como en el caso del denominado monotributo9, y más aún, si además se incorporan registros sobre las obligaciones laborales de los empleadores.

En esta línea, se refieren aquí algunas experiencias, de grado diverso en sus alcances, en los que las administraciones del trabajo se hallan involucradas. De Argentina, se refiere aquí el proceso del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT), conducido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y la Administradora Federal de Ingresos Públicos (AFIP), con el objetivo de combatir el trabajo no registrado. En cumplimiento de dicho Plan se realizan inspecciones para verificar el que los empleadores cumplan con el pago de los aportes a la seguridad social de sus trabajadores, así como de la obligación de solicitar la Clave de Alta Temprana para la regularización de sus empleados. Complementariamente, en Argentina se creó el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA), a cargo del MTEySS, en el que deben inscribirse todos los empleadores y trabajadores agrarios del país. Además, es el encargado de expedir la Libreta del Trabajador Agrario, de administrar el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo y Servicio de Sepelio y de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral, la cual tiende a evitar el incremento del trabajo agrario no registrado.

8 BERTRANOU, Fabio; CASANOVA, Luis; y SARABIA, Marianela. Dónde, cómo y por qué se redujo la informalidad laboral en Argentina durante el periodo 2003-2012. Documento de trabajo N° 1. Buenos Aires: Oficina de la OIT en Argentina, 2013.

9 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Monotributo en América Latina. Los casos de Argentina, Brasil y Uruguay. Lima: Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2014.

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Con una finalidad similar, en Brasil se utiliza la herramienta eSocial, que se describe en la respectiva Nota, referida más concretamente al trabajo doméstico. A través de esta herramienta, se busca consolidar las distintas obligaciones, laborales, tributarias y previsionales, que tengan como origen común una relación laboral, es decir, unificar el registro de toda la información relevante que el empleador debe tener en cuenta en relación con sus trabajadores contratados. Además, se proporcionan servicios y facilidades que permiten al empleador cumplir las distintas obligaciones de una manera fácil y en un canal único.

En Colombia, existe la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), que es una herramienta mediante la cual cualquier tipo de cotizante puede realizar la liquidación y el pago de aportes a Seguridad Social (salud, pensión y riesgos profesionales) y aportes parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) mediante un sistema de transferencias electrónicas de fondos a la Seguridad Social.

Conforme a la ley nacional colombiana, los empresarios que quieran acceder a beneficios tributarios deben tener al día la inscripción de sus trabajadores y el pago de los respectivos aportes al sistema de la PILA, contribuyendo a los esfuerzos hacia la formalización laboral.

Otra experiencia referida en estas Notas es la efectuada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo de Perú al implementar la Planilla Electrónica. La Planilla Electrónica es un instrumento generado desde el Ministerio en convenio con la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) en el cual debe registrarse, además de la información tributaria, la información declarada por los empleadores respecto de su labor económica y de sus trabajadores, prestadores de servicios, personal en formación y personal de terceros.

Los instrumentos referidos aquí van más allá de los simples registros. Es decir, no son listados abiertos relacionados con alguna disposición efectista, que crean burocracias y pierden actualidad permanentemente, ya que no contienen procesos de seguimiento ni se consignan los cierres o altas de la lista. Son, más bien, sistemas permanentes de registro, que controlan obligaciones, facilitan la administración empresarial y permiten contar con información para una más efectiva fiscalización como herramienta para garantizar la protección laboral.

En esa misma línea puede ubicarse la iniciativa de la recién creada Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) de Perú, que está construyendo una base de datos para construir “cuadrantes inspectivos”, que le permita hacer acopio de la información disponible sobre el mercado de trabajo en determinadas zonas de la capital del país y lograr identificar, a través de un software diseñado ad-hoc, indicadores de riesgo asociados a la informalidad laboral. De esta forma, podrá planificar mejor las intervenciones de la inspección del trabajo.

En todos los casos, estos instrumentos se relacionan con las labores de inspección laboral, aunque no necesariamente todos registran las obligaciones tributarias, previsionales y laborales de los empleadores.

Hay al menos dos razones que limitan el establecimiento ideal de un registro completo de las unidades económicas y sus obligaciones, con empleo continuo, paralelo al progreso de la formalidad. Una primera corresponde al ámbito de las capacidades nacionales para crear bases de datos múltiples e integradas, con elevadas coberturas, sistemas de seguridad y almacenamiento y flexibilidad en el uso. La segunda se deriva del aislamiento y hasta la existencia de competencia entre instituciones del Estado, que deterioran sus capacidades de actuar de manera integrada, lo cual debiera superarse. Para el futuro, se espera que estos registros se desarrollen y sean una herramienta básica para promover la formalización.

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Aproximaciones específicas a la formalizaciónLa inspección del trabajo tiene un importante rol en asegurar el cumplimiento de las normas en los lugares de trabajo. El Convenio núm. 81 de la OIT establece las características básicas de la inspección, subrayando las facultades del inspector del trabajo y el marco de garantías de su actividad. Todos los países tienen un servicio del inspección del trabajo, con variedad de sus atribuciones y cobertura, los cuales se hallan en evolución constante, pues se trata del núcleo de la administración laboral.

Las experiencias que se describen aquí, sin embargo, no están referidas al carácter y el funcionamiento tradicional de la inspección del trabajo. Son, más bien, resultados de enfoques novedosos a través de los cuales se promueve el cumplimiento de las normas laborales para contribuir a la formalización laboral.

De Colombia, se reseña la puesta en marcha de los Acuerdos de Formalización Laboral. Dichos acuerdos se suscriben entre uno o varios empleadores y el Ministerio del Trabajo, y en ellos se consignan los compromisos de la empresa o institución pública para celebrar contratos laborales permanentes con los trabajadores. El cumplimiento de este compromiso, supervisado por la inspección de trabajo, permite la reducción de las multas por infracciones de la ley laboral e incluso se puede llegar a la suspensión de un proceso sancionatorio en curso.

Otra acción novedosa se ha venido desarrollando en Chile, a través del programa de sustitución de multas por capacitación, dirigido a empleadores infractores de micro y pequeñas empresas. Los empleadores que lo solicitan y son admitidos al programa, participan en un curso sobre la legislación laboral en vez de pagar una multa, con el objetivo de corregir la falta de conocimiento de la legislación laboral, identificada como una de las causas del incumplimiento.

El trabajo en hogaresLa regulación de las actividades del sector de trabajadores en hogares (denominado en algunos países como trabajo doméstico), reconociendo y garantizando sus derechos laborales –equiparándolos con los del resto de trabajadores asalariados privados– es un objetivo que recientemente está llegando a cumplirse. Se recogen como parte del estudio los casos de Brasil y Uruguay, que tienen acciones avanzadas en este campo.

La pasos que se están dando para mejorar la situación de este grupo laboral, compuesto mayoritariamente por mujeres, es un signo del avance desde situaciones de servidumbre y abuso, incluso legisladas de manera diferenciada e inequitativa, hacia una regulación que promueva su equidad de trato en el mercado de trabajo. Este propósito está ampliamente justificado –después de todo, la diferencia esencial está en el lugar de trabajo– y su consolidación refleja el grado de modernización de las relaciones laborales en cada país.

Las acciones en este campo cuentan actualmente con el impulso del Convenio núm. 189 sobre las trabajadoras y trabajadores domésticos, y la Recomendación 201, ambos de junio del año 2011. En Latinoamérica, en 2012, Uruguay fue el primer país en ratificar este Convenio. Además de Uruguay, también lo han ratificado y se encuentra en vigor en Bolivia, Colombia, Nicaragua, Paraguay, Costa Rica y Ecuador. En Argentina, que igualmente ha hecho efectiva la ratificación, el Convenio entrará en vigor en mayo de 2015.

En el caso de Brasil, aunque no se ha ratificado aún el Convenio núm. 189, una reforma constitucional estableció en el año 2013 la equidad entre los trabajadores domésticos y el resto de trabajadores. Sucesivas disposiciones laborales han reglamentado su aplicación, con el apoyo de su sistema de planillas y con un énfasis en la seguridad social, con significativos progresos.

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Por su parte, las acciones de difusión –particularmente adaptadas– de la norma que reconoce los derechos de las trabajadoras domésticas y la acción de la inspección del trabajo de Uruguay, tienen un carácter avanzado. Como efecto, las reformas legales contribuyeron a un incremento en el número de cotizantes a la seguridad social, entre los años 2004 y 2012, lo que también ha contribuido al proceso de formalización laboral. El número de personas en el servicio doméstico pasó de 38,569 puestos cotizantes al Banco de Previsión Social en 2004 a 64,721 en 2012, lo cual representa un incremento del 68%.

Otros ejemplos de difusión de la normativa, utilizando pedagogías más cercanas a la realidad de las trabajadoras, han sido utilizados en Costa Rica y en Colombia, promovidos por los Ministerios de Trabajo o por las oficinas de la Defensoría del Pueblo.

La presencia, ya mencionada, del eSocial brasileño y el particular empeño de una adecuada difusión en Uruguay distingue a estas experiencias. Entre las dificultades que se vienen superando está la de las características que debe adoptar –y adaptar– la inspección del trabajo debido a que el lugar de trabajo son los domicilios particulares: la posibilidad de recurrir a una orden judicial, la convocatoria o apercibimiento de los empleadores ante la autoridad de trabajo, el recojo de información fuera del domicilio o, incluso, la posibilidad que el empleador permita una inspección en su propia vivienda, están entre las opciones de adecuación en este tema. De otro lado, son también preocupaciones pertinentes la presencia de trabajo infantil y forzoso, y la necesidad de garantizar la remuneración mínima. Todas estas situaciones son salvables en el proceso de implementación del Convenio y de la legislación nacional. El sentido del progreso tiene claramente marcada la senda hacia el progreso social de estos trabajadores.

En Costa Rica, la Caja Costarricense de Seguridad Social es responsable de velar por el cumplimiento de la Ley y reglamentos que contemplan la obligatoriedad de registro y pago a la seguridad social, para lo cual cuenta con un cuerpo de inspectores especializados en dicha tarea. En el Reglamento para verificar el cumplimiento de obligaciones patronales y de trabajadores independientes se establece que dichos inspectores tienen derecho a visitar los lugares de trabajo, cualquiera que sea su naturaleza, en distintas horas del día y aún de la noche, si el trabajo se desarrollase en este horario. Se excluye la visita nocturna del inspector a las casas de habitación, cuando requiera verificar la condición de aseguramiento del servicio doméstico, dejándose la competencia de dichos funcionarios para realizar la visita de inspección durante el día.

Lineamientos para el futuro

Una de las observaciones más directas como resultado de estas experiencias es que se concentran predominantemente en el terreno del sector asalariado. Amplias masas, incluso mayoritarias en las naciones de menor desarrollo, como los denominados trabajadores por cuenta propia, campesinos o trabajadores marginales urbanos del comercio y servicios personales, continúan al margen, y hay en la práctica pocas acciones al respecto. Esta apreciación se puede incluso ampliar hacia los trabajadores en unidades económicas familiares.

En todos estos casos, la administración del trabajo en América Latina y el Caribe aún enfrenta grandes desafíos de manera que pueda atender, según lo señalado en el Art. 7 del Convenio núm. 150 de la OIT, “las necesidades del mayor número posible de trabajadores, cuando lo exijan las condiciones nacionales” y “promover, gradualmente si fuera necesario, la ampliación de las funciones del sistema de administración del trabajo, a fin de incluir actividades, que se llevarían a cabo en colaboración con otros organismos competentes, relativas a las condiciones de trabajo y de vida profesional de determinadas categorías de trabajadores que, a efectos jurídicos, no se pueden considerar personas en situación de empleo, tales como: (…) (b) las

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personas que, sin contratar mano de obra exterior, estén ocupadas por cuenta propia en el sector no estructurado, según lo entienda éste la práctica nacional”.

En principio, la formalización de estos trabajadores, en realidad microproductores, tiene una correspondencia mayor con los pilares de la productividad y la economía, y sus avances también dependen de la generación de incentivos y acciones promocionales, que son parte de la estrategia integral de formalización. Un segundo hecho es que para estos sectores la principal acción que se ha venido ejerciendo se halla en el campo de la protección social, en especial de la seguridad social, donde la OIT cuenta con capacidad de contribuir a la acción de los Estados miembros10.

Más aún, aunque no hayan sido el tema de estos estudios, hay aspectos que pueden ser abordados desde la propia administración del trabajo, sea ciñéndose a la regulación que da cobertura a grupos especiales en los márgenes de las relaciones laborales tradicionales11, es decir, recurriendo a instituciones particulares propias del diálogo social, la formación y capacitación laboral, los servicios públicos de empleo o la promoción de los convenios entre estos trabajadores y el gobierno. Actuar en esta dirección es una propuesta realizada desde 1978, cuando se aprobó el Convenio núm. 150 sobre la Administración del Trabajo, que especifica expresamente que ésta debe ampliar sus funciones a fin de incluir progresivamente categorías de trabajadores que, de conformidad con la ley, no se pueden considerar en situación de empleo.

Destaca, además, la necesidad de desarrollar labores más intensas alrededor de la cultura de formalización. Es decir, del esfuerzo que deben asumir las administraciones gubernamentales para poner en la agenda, no solamente del gobierno, sino más bien de la sociedad y sus organismos, la necesidad de formalización como un objetivo transversal a todas sus políticas de desarrollo. Esto implica un compromiso público de acciones y resultados, un énfasis bastante mayor en la difusión de la normativa y una interiorización en la cultura ciudadana acerca de la importancia de la formalización como medio y como fin. Cuando desde la familia y la escuela se tienen claros los derechos asociados al trabajo, así como de los beneficios de cumplir las obligaciones y los mecanismos para exigir ese cumplimiento, la civilidad se ha acercado definitivamente a la ruta del progreso.

Las experiencias particulares analizadas en esta serie permiten algunas conclusiones relevantes. Para comenzar, a pesar de las clasificaciones derivadas de la necesidad de tener un orden en el documento, es claro que cuando las experiencias han sido puntuales o solo han priorizado la atención sobre un solo aspecto del problema, los resultados han sido generalmente limitados. En cambio, cuando se ha utilizado un conjunto de políticas o dimensiones de intervención, algunas de ellas identificadas en los estudios, los resultados se han mostrado más completos y eficaces. Lo anterior incorpora un mayor grado de complejidad al diseño de una estrategia de transición hacia la formalidad pero es un requisito indispensable para garantizar su eficacia.

Tal como lo menciona el informe de la OIT presentado a la 103a Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) del año 2014, una causa importante de las deficiencias en la aplicación de la legislación laboral en muchos países es producto de la debilidad de las administraciones del trabajo y, en particular, de la inspección del trabajo. A pesar de la creciente complejidad de las empresas, los sistemas de producción y las relaciones de trabajo, los recursos asignados a la inspección del trabajo suelen ser insuficientes, incluso para realizar visitas de inspección adecuadas y periódicas en las empresas de tamaño mediano y grande. Con mayor razón, el

10 Ver sobre el tema de las experiencias en seguridad social, por ejemplo: DURÁN, Fabio (Coordinador). Innovaciones en la extensión de la cobertura del seguro social a los trabajadores independientes. Experiencias de Brasil, Cabo Verde, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, Francia y Uruguay. EES - Documento N° 42. Ginebra: OIT, 2013.

Sobre estrategias generales véase: SCHWARZER, Helmut; CASALÍ, Pablo; y BERTRANOU, Fabio (Coordinadores). La estrategia de desarrollo de los sistemas de seguridad social de la OIT. El papel de los pisos de protección social en América latina y el Caribe. Lima: Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2014.

11 MCCANN, Deirdree; LEE, Sangheon; BELSER, Patrick; FENWICK, Colin; HOWE, John; y LUEBKER, Malte (Editores). Creative labour regulation: Indeterminacy and protection in an uncertain world. Ginebra: OIT, 2014.

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ejercicio de la fiscalización se ve limitado cuando se trata de las micro y pequeñas empresas –donde precisamente suele concentrarse la informalidad laboral– dados los especiales retos que debe asumir la inspección del trabajo para abarcar este segmento, altamente disperso.

El desempeño de la inspección del trabajo refleja de manera directa la debilidad o fortaleza de los Ministerios de Trabajo en la región. Los países con mayor grado de formalización, progreso económico y recursos fiscales disponibles han reforzado la autonomía y dado poderes más amplios a sus respectivos Ministerios de Trabajo. En el otro extremo, los países de menor desarrollo relativo suelen mostrar a estas instituciones con funciones reducidas, con escasa o nula influencia política, recursos marginales, poco personal, con bajas remuneraciones y especialización. Los Ministerios de Trabajo, en diversos casos, urgen de un reposicionamiento institucional para que los procesos de formalización puedan ser sostenidos y exitosos.

La necesidad de fortalecer la institucionalización se puede extender a las organizaciones de trabajadores y gremios empresariales. Cuando las representaciones son débiles, están escindidas o tienen poca inclinación al diálogo social fluido y con resultados efectivos, el proceso de tránsito hacia la formalización es lento y, muchas veces, frustrante. A su vez, el desarrollo del diálogo social tripartito y la promoción de acuerdos entre los distintos niveles de decisión es una condición necesaria para generar avances que sean reconocidos en su legitimidad y gocen de la necesaria estabilidad y sostenibilidad. Las experiencias más exitosas que se reseñan muestran la existencia de actores sociales sólidos, representativos y preparados para participar en un diálogo social pertinente y enfocado a resultados.

La OIT considera que mientras más y mejor se conozcan estas experiencias –con sus ventajas y limitaciones– por parte de las administraciones del trabajo y los actores sociales, mayor y más eficiente será el proceso de formalización. La divulgación de los estudios de esta serie apunta de manera directa a colaborar en este esfuerzo.



Fortalecimiento de la inspección

laboral en Argentina: el Plan Nacional

de Regularización del Trabajo (PNRT)

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Índice

Presentación 3

1. Antecedentes 4

2. Marco normativo del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) 7

3. Definición y descripción del PNRT 8

3.1 Planificación de objetivos a fiscalizar 8

3.2 Origen de la acción fiscalizadora 10

3.3 Procedimiento de fiscalización del establecimiento 11

3.4 Cruce de bases de datos de AFIP y ANSES 12

3.5 Resultado de la fiscalización 13

4. Algunos resultados 13

5. Algunas lecciones 15

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Presentación














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Desde el año 2003 se ha observado en Argentina una tendencia nítida a la reducción de la informalidad y el incremento del empleo registrado. Esto se ha logrado gracias a una combinación de múltiples factores, entre ellos un contexto de crecimiento económico, espacio fiscal y la implementación de políticas públicas encaminadas a incrementar y garantizar el empleo formal de trabajadores. En el caso específico de la inspección del trabajo, diversos estudios destacan algunas innovaciones institucionales entre las cuales destacan el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) del año 2003 y algunas innovaciones normativas (como la Ley N° 25877 de ordenamiento del Régimen Laboral) y los avances en materia de articulación de acciones entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. Recientemente, las políticas de formalización han sido profundizadas con la Ley de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral (Ley N° 26940) en 2014; que incluye algunos lineamientos específicos vinculados con la inspección del trabajo. Tomando en cuenta que una estrategia de reducción de la informalidad requiere de un enfoque integrado, con múltiples intervenciones, el presente documento tiene por objetivo describir el proceso de revitalización de la institucionalidad vinculada a la inspección laboral y, en particular, el Plan Nacional de Regularización del Trabajo, como un mecanismo asociado a la formalización laboral en Argentina, con la evidencia disponible.

1. Antecedentes

Durante la década de 1990 e inicios de 2000, Argentina vivió un contexto económico de bajo crecimiento y elevada volatilidad, un fuerte endeudamiento externo, un amplio proceso de desregulación de las actividades económicas, mayor flexibilización laboral y numerosas privatizaciones de empresas públicas en diversas áreas (transportes, telecomunicaciones y producción de bienes).1 En el cuarto trimestre del año 2003, el desempleo superaba el 16% en los principales aglomerados urbanos y el empleo no registrado fluctuaba alrededor del 49% del empleo asalariado. El empleo no registrado involucra al conjunto de asalariados cuyos empleadores no realizan los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social.

Más de una década después, en el año 2014, la situación era bastante diferente: el desempleo se había reducido a menos de la mitad, a 6.9%. Destaca nítidamente que el porcentaje de empleo no registrado descendió significativamente llegando a 34.3% en el mismo trimestre de 2014 (Gráfico 1).

Gráfico 1. Argentina: Evolución de las tasas de desocupación y de empleo no registrado 2003 III – 2014 IV

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Tasa de desocupación

Tasa de empleo no registrado (14+)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Boletín de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina.

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota, así como los comentarios de Luis Casanova.

1 BERTRANOU, Fabio. Mecanismos de formulación e implementación de la política de empleo en Argentina. Documento de Trabajo N° 3. Buenos Aires: Oficina de la OIT en Argentina, 2013: 6.

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Diversos estudios han enfatizado los cambios económicos e institucionales que han estado detrás de esta evolución. Entre ellos, se destaca el cambio de la política macroeconómica (teniendo como uno de los ejes el mantenimiento de un tipo de cambio real competitivo) y la recuperación del nivel de actividad económica. Se instaló también un nuevo enfoque para las políticas públicas (en el ámbito laboral y de la protección social) destinadas a reducir el empleo no registrado2, estableciendo como prioridad la reactivación de instituciones laborales como la negociación colectiva, el salario mínimo y la inspección laboral3.

Cabe mencionar que en el año 2003, el gobierno argentino adoptó el objetivo de “Promover el Trabajo Decente” dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y, un año más tarde, lo incluyó dentro de la legislación laboral, al considerar dentro de la Ley de ordenamiento del Régimen Laboral (Ley N° 25877) una mención específica sobre la inclusión del concepto de “trabajo decente” en las políticas públicas nacionales, provinciales y municipales4.

En relación al fortalecimiento de la inspección laboral, destaca el lanzamiento, en 2003, del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT), como un esfuerzo sistemático y permanente ejecutado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina (MTEySS) y la Administración Federal de Impuestos (AFIP), con el objetivo de combatir el trabajo no registrado. A través de este plan, el MTEySS y la AFIP realizaran inspecciones para verificar el cumplimiento por parte de los empleadores del pago de los aportes a la seguridad social de sus trabajadores, así como de la obligación de solicitar la Clave de Alta Temprana (CAT) para la regularización de sus empleados5.

Por otra parte, en 2004, por medio de la Ley de Ordenamiento del Régimen Laboral (Ley N° 25877), se crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social que atribuye el MTEySS el carácter de autoridad de aplicación del mismo6, retomando la figura de autoridad central mencionada en el Convenio N° 81 de la OIT (Convenio sobre la Inspección del Trabajo). Entre las finalidades de la norma se encuentra compensar las dificultades generadas no sólo por el sistema federal de inspección del trabajo sino también para coordinar el actuar de otros ámbitos nacionales con competencia inspectiva en el ámbito laboral. Este fortalecimiento institucional también incluyó la creación, en 2005, de la Subsecretaría de Fiscalización del Trabajo y la Seguridad Social y la Dirección Nacional de Fiscalización, las cuales trabajan en forma conjunta con la Dirección Nacional de Relaciones Federales (encargada de articular y coordinar las acciones inspectivas desarrolladas por las dependencias del MTEySS en el interior del país).

Dentro del fortalecimiento de la inspección laboral también se destaca la creación del Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA) en el ámbito del MTEySS para la inspección de las condiciones de trabajo en el ámbito rural. Además, también destaca la colaboración de los actores sociales en la detección del trabajo no registrado. En relación a esto se puede mencionar la participación de los mismos en operativos de inspección en el sector de la construcción del Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC).

2 BERTRANOU, Fabio; CASANOVA, Luis; y SARABIA, Marianela. Dónde, cómo y por qué se redujo la informalidad laboral en Argentina durante el periodo 2003-2012. Documento de trabajo N° 1. Buenos Aires: Oficina de la OIT en Argentina, 2013: 23-24.

3ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Mecanismos de formulación, 9.

4 Para lo cual se establecieron metas específicas: a) Reducir en el 2015 el desempleo a una tasa inferior al 10%, b) Reducir la tasa de empleo no registrado a menos del 30 %, c) Incrementar la cobertura de protección social al 60% de la población desocupada, d) Disminuir la proporción de trabajadores que perciben un salario por debajo de la canasta básica a menos del 30%, y e) Erradicar el trabajo infantil. ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Memorándum de Entendimiento para la puesta en Marcha en la República Argentina del Programa de Trabajo Decente por País. Argentina 2008-2011. Disponible en: http://www.ilo.org/public/english/bureau/program/dwcp/download/argentina.pdf

5 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina. Plan Nacional de Regularización del Trabajo en marcha. Temas de trabajo BOLETIN ELECTRÓNICO DEL MINISTERIO. Buenos Aires, 28 de agosto de 2003. Disponible en: http://www.trabajo.gob.ar/downloads/temastrabajo/esp01_regularizacion.pdf

6 En Argentina, la inspección del trabajo se encuentra entre las facultades y atribuciones de los gobiernos provinciales. No obstante, estos gobiernos subnacionales no pueden fiscalizar el cumplimiento de la evasión de aportes a la seguridad social (y el registro de los trabajadores en la seguridad social).

http://www.ilo.org/public/english/bureau/program/dwcp/download/argentina.pdf

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Asimismo, a nivel de los gobiernos subnacionales también destacan algunas experiencias de fortalecimiento de la inspección laboral7.

Fuente: CEPALSTAT y estadísticas del MTEySS.

Argentina laboral en breve

Argentina tiene en el año 2015 una población total de 42.1 millones, alrededor de 94% de la cual es urbana. El país tuvo en la primera mitad del siglo pasado ya definida su transición demográfica y un proceso de industrialización y modernización agrícola que la ubicaron entre las economías más importantes de la región.

La Población Económicamente Activa es de 20.5 millones de personas (proyección a 2015). La proporción de asalariados sobre el total de ocupados es mayor al 70% a los que se agregarían un 4% de empleadores. Solamente 18.5% son trabajadores por cuenta propia y 6.4% trabajadores en hogares. La cobertura de la seguridad social en salud para el año 2013 era de 72.6% y en pensiones de 52.1%.

A fines de 2014, Argentina presentaba un desempleo urbano alrededor del 6.9%, controlado después de una crisis severa en las décadas anteriores y una tasa de empleo no registrado de 34.3%.

Cabe señalar que en 2014, se promulga la Ley N° 26940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral que fortalece las facultades de inspección del MTEySS. La Ley contempla beneficios laborales para microempresas, sin afectar los derechos de los trabajadores. Del mismo modo, la Ley establece medidas para fortalecer las facultades de inspección del MTEySS. Entre estas medidas destacan la creación de una Unidad Especial de Investigación del Fraude Laboral y la creación de un Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL). Se limita la participación en programas, obtención de créditos y contrataciones con el Estado de los empleadores que incumplan la legislación, por periodos variables según la gravedad y reincidencia, durante el periodo que el empleador permanezca en este registro. Fortalece también las facultades nacionales para llegar mejor a regiones y sectores rurales donde el gobierno nacional ha tenido menor presencia.

Cabe destacar que el PNRT ha sido acompañado por un conjunto de acciones dirigidas a facilitar las gestiones de contralor y la simplificación de los trámites para registrar trabajadores. Dentro de estas acciones destaca el Programa de Simplificación Registral, que establece un nuevo esquema de registro, al proponer un procedimiento único que facilita la inscripción de los trabajadores, la identificación de los empleadores y la fiscalización sobre el cumplimiento de la normativa vigente. Asimismo, se ha avanzado en la simplificación de los registros de empleados y de las obligaciones tributarias por medio de plataformas on-line. Estas acciones han sido acompañadas de campañas de sensibilización a través de los medios masivos de comunicación sobre las ventajas de cumplir con las obligaciones laborales, tributarias y de la seguridad social así como campañas e instrumentos que permiten a los trabajadores controlar sus aportes a la seguridad social.

En lo que sigue, analizamos en detalle el Plan Nacional de Regularización del Trabajo, con información disponible.

7 Una de estas experiencias, que ha recibido el apoyo de OIT, se encuentra documentada en ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO. “Fortalecimiento de las instituciones laborales para el trabajo decente en la provincia de Santa Fe”, en prensa.

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2. Marco normativo del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT)

A continuación, una breve descripción de las normas más relevantes emitidas para la aplicación del Plan Nacional de Regularización del Trabajo:

} La Resolución Conjunta 91/2003, 5/2003 y 1552/2003 firmada por las Secretarías de Trabajo y de Seguridad Social y la AFIP en la que se establece que “las Secretarías de Trabajo y de Seguridad Social comprobarán y verificarán, indistintamente, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial con destino al Sistema Único de Seguridad Social y de la presentación de la solicitud de la Clave de Alta Temprana (CAT)8”.9

} La Ley N° 25877 de 2004, Ley de Ordenamiento Laboral, creó el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), cuya finalidad es controlar y fiscalizar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad en todo el territorio nacional y eliminar el trabajo no registrado10. Asimismo, dicha norma establece que el MTEySS es la autoridad de aplicación de este sistema y le corresponde entre otros, actuar, mediante acciones de inspección complementaria, en aquellas jurisdicciones donde se registre un elevado índice de incumplimiento a la normativa laboral y la seguridad social.

} La Resolución General de AFIP N° 1891 de 2005 crea el “Registro de Altas y Bajas en Materia de la Seguridad Social”, el cual consiste en una base de datosque centraliza la información a nivel federal sobre las relaciones empleador-trabajador. Dicho registro contiene los datos del sistema de “Clave de Alta Temprana” (CAT), según el que los empleadores comprendidos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) están obligados a registrar a sus nuevos trabajadores dependientes antes del efectivo inicio de la relación laboral11.

La Resolución MTEySS N° 655/2005 establece el procedimiento para comprobar y juzgar las infracciones que se refieren a los Capítulos B, E, G, I y J de la Resolución General N° 1566 de la AFIP. Del mismo modo, según lo dispuesto en el literal a) del artículo 15.1 de la Ley N° 17.250, el MTEySS está facultado para sancionar la falta de inscripción por parte del empleador12.

} La Ley N° 26940 de creación del REPSAL, en lo que atañe a sanciones por incumplimiento del registro.

8 Resolución General 899/2000 AFIP Clave de Alta Temprana. ARTÍCULO 1°.- Los empleadores responsables del Sistema Único de la Seguridad Social –incluidos aquellos que hayan adherido al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS)–, quedan obligados a solicitar la “Clave de Alta Temprana” (C.A.T.) de sus nuevos trabajadores dependientes, en los términos y condiciones establecidos en la presente Resolución General. La mencionada solicitud deberá realizarse con anterioridad a la fecha de inicio de las tareas de los referidos trabajadores. A tales efectos, se considerará como fecha de inicio de la prestación de tareas la de comienzo efectivo de la relación laboral, cualquiera fuera la modalidad de contratación celebrada.

9 SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL, ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, SECRETARIA DE TRABAJO. Resolución Conjunta 5/2003, Resolución Conjunta 1552/2003, Resolución Conjunta 91/2003. (Agosto 26). Boletín Oficial No. 30223 de 29 de agosto de 2003. Disponible en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/85000-89999/88043/norma.htm

10 CONGRESO DE LA NACION ARGENTINA. Ley 25877. (Marzo 02). Boletín Oficial No. 30364 de 19 de marzo de 2004. Disponible en http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/93595/norma.htm

11 ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS. Resolución General 1891/2005. (Mayo 30). Boletín Oficial No. 30666 de 02 de junio de 2005. Disponible en: http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/105000-109999/106744/norma.htm

12 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. Resolución 655/2005. (Agosto 19). Boletín Oficial No. 30721 de 22 de agosto de 2005. Disponible en: http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/105000-109999/108952/norma.htm

http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/85000-89999/88043/norma.htm

http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/93595/norma.htm



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3. Definición y descripción del PNRT

El Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) tiene como objetivo detectar el empleo no registrado a través de distintos mecanismos, buscando incorporar en el sistema de seguridad social a los trabajadores excluidos.

Esta estrategia se enfoca en realizar fiscalizaciones llevadas a cabo por el MTEySS, a través de sus delegaciones regionales, la Dirección de Inspección Federal y las administraciones de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Es importante señalar que, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y la AFIP juegan un rol fundamental en el cruce de bases de datos.

El Plan tiene cobertura nacional a través de las 38 delegaciones regionales y desde su implementación el número de inspectores ha aumentado a más de 400 en la actualidad13.

Pueden describirse cuatro etapas principales en el PNRT: a) Planificación de objetivos a fiscalizar, b) Fiscalización del establecimiento, c) Cruce de bases de datos de AFIP y ANSES y d) Resultado de la verificación14.

Gráfico 2. Argentina: Etapas del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT)

ETAPAS DEL PNRT

PLANIFICACIÓN DE OBJETIVOS A FISCALIZAR

FISCALIZACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO Y RELEVAMIENTO DE TRABAJADORES

CRUCE DE DATOS CON BASES DE AFIP Y ANSES

Expedientes sin irregularidades

Se archiva el expediente

No registración de trabajadores

Registración de trabajadores

Sin reducción de multa

Reducción de multa

Expediente con irregularidades

Fuente: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina.

3.1 Planificación de objetivos a fiscalizarLa planificación de los objetivos a fiscalizar se logra mediante la implementación de programaciones sistemáticas y la focalización de inspecciones15.

A continuación describiremos el proceso de programación de las inspecciones:

} La programación se ordena en función del cumplimiento de submetas: Cada año calendario la Subsecretaría de Fiscalización del Trabajo y la Seguridad Social fija submetas cuantitativas para cada una de las Delegaciones Regionales, las cuales consisten en un determinado número de trabajadores a relevar en un determinado número de establecimientos, trabajadores no registrados a detectar (un porcentaje de detección de trabajo no registrado) y trabajadores a regularizar (un porcentaje de trabajadores que

13 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina- El rol de la inspección. 10 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.trabajo.gov.ar/inspeccion/

14 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina- Metodología de las inspecciones. 12 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.trabajo.gov.ar/inspeccion/metodologia/

15 El punto A, sobre Planificación de objetivos a fiscalizar, se ha realizado en base al documento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la República de Argentina, denominado La Inspección de Trabajo en la Argentina 2003-2012. Acciones y resultados. Dirección de Prensa y Comunicaciones: 2003, p. 67-64.

http://www.trabajo.gov.ar/inspeccion/

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hayan obtenido la Clave de Alta Temprana en el Sistema Mi Simplificación16 como efecto del PNRT).

} Las submetas anuales se dividen en programaciones periódicas. Para cada trimestre la Dirección de Programación Operativa analiza los resultados obtenidos y recomienda a cada Dirección Regional las actividades y zonas en las que deberían concentrarse las fiscalizaciones del período en cada Delegación Regional.

} En base a este material y la disponibilidad de recursos y la experiencia adquirida, las Direcciones Regionales en conjunto con las Delegaciones Regionales elaboran la programación semanal detallando el número de fiscalizaciones a realizar en localidades y actividades determinadas.

} La planificación diaria de las inspecciones es un proceso distinto. Cada inspector recibe una instrucción clara del número de establecimientos y trabajadores a relevar y trabajadores no registrados a detectar. La cantidad de fiscalizaciones a realizar por día dependerá de la rama de actividad en la que se realizarán las fiscalizaciones (y por lo tanto, del tiempo estimado que demanda realizar cada fiscalización) y la dispersión geográfica de los establecimientos.

Los resultados que se van obteniendo día a día retroalimentan el proceso de planificación y permiten, de ser necesario, reorientar las inspecciones. Se debe tener en cuenta que pueden presentarse ciertas condiciones que incidan en la planificación como las condiciones climáticas y sus efectos.

El otro aspecto importante en la planificación es la focalización de las inspecciones, ya que es determinante para lograr una buena detección de trabajadores no registrados. En esta labor se utilizan diversas fuentes de datos para la selección de objetivos de inspección.

Para la programación anual y por períodos (por ejemplo, trimestral) se hace uso de diferentes fuentes de información:

a. Fuentes primarias:

} Historial del PNRT. Se analizan los resultados del PNRT (fiscalizaciones, trabajadores relevados, trabajadores no registrados detectados y su regularización) por rama de actividad y por área geográfica (departamento/partido y/o localidad) obtenidos en períodos similares anteriores.

} Como resultado del análisis se puede observar la estacionalidad en la fiscalización de ciertas actividades y áreas geográficas así como también la pertinencia de reforzar o no las fiscalizaciones en una actividad determinada.

b. Fuentes secundarias:

} Encuesta Permanente de Hogares (EPH): el indicador de porcentaje de asalariados sin descuento jubilatorio es el “termómetro” que mide la evolución de la población objetivo del PNRT.

} Cabe señalar que el universo que representa el indicador de la EPH es mucho más amplio al cubierto por el PNRT. No obstante ello, es fundamental para la programación contar con información por aglomerado de EPH en términos de asalariados totales y sin descuento jubilatorio por actividad (en valores absolutos y relativos). Esta información permite conocer en términos globales y agrupados las actividades que concentran el mayor número de trabajadores.

16 Mediante Internet a través del servicio “MI SIMPLIFICACIÓN – ON LINE, los empleadores están obligados a informar todas las Altas y Bajas de personal, así como las modificaciones de los datos informados, ello permite armonizar las diversas bases de datos existentes y facilitar la regulación de la relación laboral.

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} Censos de población (2001 y 2010): permiten conocer la concentración geográfica de la población y por tanto también de los asalariados en todo el territorio nacional, no sólo el cubierto por EPH.

} Otras fuentes de información que permitan identificar actividades con elevada no registración.

Para la planificación diaria también se usan fuentes de información primaria y secundaria.

a. Fuentes primarias:

} Base de Refiscalización: la Dirección de Programación Operativa envía a las Delegaciones Regionales de manera periódica el listado de todas las fiscalizaciones realizadas determinando en cada caso el grado de prioridad para la refiscalización. Son prioritarios de refiscalización aquellos establecimientos que obstruyeron la labor de inspección y/o que habiéndose detectado trabajadores no registrados no regularizaron la situación o dieron de baja a los trabajadores.

} Domicilios de establecimientos que los inspectores detectan como posibles objetivos de fiscalización a recorrer el territorio en su actividad cotidiana.

} Denuncias por trabajo no registrado ingresadas en el sistema de Gestión de Órdenes de Inspección.

b. Fuentes secundarias:

} Listados de establecimientos de Mi Simplificación.

} Listados de establecimientos facilitados por otros organismos, cámaras empresarias y/o sindicatos, entre otros.

} Otras fuentes de información.

3.2 Origen de la acción fiscalizadoraa. Rutinarias y programación específica

Uno de los varios criterios utilizados en la planificación de inspecciones es la distinción entre fiscalizaciones de rutina o en el marco de operativos, que explicaremos a continuación:

} Las de rutina, son las fiscalizaciones que se realizan de manera habitual y abarcan todas las actividades. El volumen de la actividad inspectiva diaria de una Delegación Regional dependerá del universo de establecimientos y la actividad económica de cada jurisdicción, así como también de la disponibilidad de recursos humanos –inspectores y personal administrativo para realizar la gestión de los expedientes– y materiales (por ejemplo, vehículos).

} Los operativos de fiscalización suponen un mayor número de inspecciones durante un período y en una actividad y/o zona geográfica determinados. La planificación de operativos requiere coordinar la actividad de un mayor número de inspectores. No hay un número preciso de días de duración de un operativo ni de trabajadores a relevar o inspectores intervinientes. Todo depende de los objetivos que se pretenda cumplir y de la actividad económica en la que se realicen las inspecciones.

Se prefiere organizar operativos de fiscalización para lograr un llamado de atención generalizado. Por su parte, mediante las inspecciones de rutina se mantiene la presencia y sensación de riesgo de ser inspeccionado a lo largo de todo el año. Además, hay ciertas actividades económicas que son de corta duración y requieren un mayor número de inspectores para poder relevar a un mayor número de trabajadores en poco tiempo; tal es el caso de actividades agrícolas (cosechas, trasplantes, raleo, poda, siembra, etc.), la pesca, espectáculos (armado y desarmado de predios para fiestas regionales, exposiciones,

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recitales, espectáculos, así como también los eventos en sí mismos) y actividades comerciales y de servicios que presentan estacionalidades (como lo son el período de vacaciones de verano e invierno), entre otros.

b. Denuncias

El MTEySS cuenta con un Departamento de Denuncias Laborales que gestiona las mismas. A partir del año 2008 se ha implementado un software especialmente diseñado para recibir,, derivar y asentar los resultados de las denuncias. Cualquier persona puede realizar una denuncia laboral llamando de manera gratuita y anónima o vía correo electrónico.

Los operadores toman nota de todas las denuncias recibidas y de tratarse de una denuncia por trabajo no registrado o materias en las que el MTEySS tiene facultad para fiscalizar, indagan para determinar el domicilio y la actividad económica del empleador denunciado además de algún otro dato relevante. Una vez verificado el domicilio se genera una orden de inspección que se deriva a la Delegación Regional en cuya jurisdicción se encuentra el denunciado.

Estas órdenes de inspección se incluyen en la planificación diaria y en el caso de ser urgentes generan una inspección en un lapso de 24 horas. Se clasifican como urgentes aquellas denuncias en que se interpreta que existe un riesgo inminente para el trabajador o se denuncie la presencia de trabajo infantil.

De la misma forma, se planifican y desarrollan campañas para promover la formalización laboral, como por ejemplo, los inspectores se apersonan en las puertas de los supermercados para afiliar directamente a las empleadas domésticas que documenten una relación laboral.

c. Actores sociales

A lo largo de los últimos ocho años se han realizado inspecciones en conjunto con otros organismos como la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, la AFIP, la ANSES y las administraciones de trabajo provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Asimismo se han realizado procedimientos con el acompañamiento de inspectores de la Dirección Nacional de Migraciones, lo cual agiliza la tramitación de documentación a trabajadores indocumentados y de esta manera posibilita su ingreso al Sistema de la Seguridad Social.

Además, también han prestado colaboración en numerosos operativos las fuerzas de seguridad como la Policía Federal, Gendarmería, Prefectura y policías provinciales.

También es de destacar la colaboración de juzgados federales para librar órdenes de allanamiento en aquellos casos en que empleadores han obstruido la labor de inspección en reiteradas oportunidades.

Un factor importante, es la información que presentan sindicatos y cámaras empresariales acerca de actividades y empleadores con altos índices de irregularidad. La colaboración de estos actores sociales se presenta a veces de manera informal y en algunos casos también se han celebrado convenios específicos de cooperación en materia de inspección.

La Ley N° 23551 de asociaciones sindicales del año 1988 ha atribuido a los representantes sindicales, entre sus funciones, la de “verificar la aplicación de las normas legales o convencionales, pudiendo participar en las inspecciones que disponga la autoridad administrativa del trabajo”.

3.3 Procedimiento de fiscalización del establecimientoLos inspectores de trabajo se hacen presentes en los establecimientos a fiscalizar a fin de verificar el correcto registro de cada uno de los trabajadores. Solicitan los datos del establecimiento a los empleadores: razón social y número de Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT)

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del empleador, rama de actividad, domicilio de explotación, entre otros. También se entrevista individualmente a cada trabajador, y se le pregunta sus datos (nombre y apellido, número de documento, sexo, fecha de nacimiento, nacionalidad, fecha de inicio de la relación laboral, remuneración neta a percibir por el trabajo realizado, tarea desarrollada, días y horario de trabajo, domicilio particular, tenencia de hijos menores o discapacitados a cargo, cobro de la remuneración por banco y máximo nivel educativo adquirido)17.

El MTEySS está facultado para ordenar el ingreso de sus inspectores a los establecimientos sin una orden judicial, así como también puede elaborar actas de obstrucción en caso de que se impida el ingreso al establecimiento, pero no en el hogar familiar, o el relevamiento de todos los trabajadores presentes en el mismo. Asimismo, pueden solicitar los documentos y datos que estimen necesarios para el ejercicio de sus funciones, exigir el cumplimiento de las normas y hacer comparecer a los responsables de su cumplimiento. También pueden clausurar los lugares de trabajo en los supuestos legalmente previstos y ordenar la suspensión inmediata de tareas que —a juicio de la autoridad de aplicación— implique un riesgo grave e inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores18.

3.4 Cruce de bases de datos de AFIP y ANSES19

En sede administrativa se procede a realizar el trabajo de verificación de la situación registral en el momento de realizarse la fiscalización, comprobando:

}

Programa “Trabajo Registrado Digital”

En 2011, como parte del PNRT se creó el programa “Trabajo Registrado Digital”, el cual permitió la informatización del proceso de detección y sanción de empresas que violan la legislación laboral.

Con esta medida, los inspectores son provistos de netbooks con conexiones inalámbricas para que puedan consultar en las bases de datos de ANSES y AFIP si los trabajadores de la empresa inspeccionada se encuentran registrados en el mismo momento de la fiscalización.

De esta forma, el proceso de fiscalización se volvió más eficiente, reduciéndose de 40 días a una sola jornada. Además, facilitó los operativos en zonas rurales donde son más comunes las actividades agropecuarias.

Alta de empleador: se verifica en la Base de Empleadores de la AFIP si el empleador está inscrito como tal.

} Aportes jubilatorios: se verifica en el SIJP si todos los trabajadores relevados están registrados en la declaración jurada del empleador en el período anterior a la fecha de relevamiento.

} Alta de los trabajadores en el sistema “Mi Simplificación - Registro de Altas y Bajas en Materia de Seguridad Social”: se verifica en la base de la AFIP si todos los trabajadores relevados cuentan con el alta correspondiente.

17 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina. La Inspección de Trabajo, 67-68.

18 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina- Metodología de las inspecciones. 12 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.trabajo.gov.ar/inspeccion/metodologia/

19 Ibíd.

http://www.trabajo.gov.ar/inspeccion/metodologia/

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3.5 Resultado de la fiscalización20

En el caso de que se detecte alguna irregularidad se procede a notificar al empleador acerca de la apertura de un sumario y la posibilidad de presentar su descargo. En ese momento, el administrado podrá presentar la documentación que considere pertinente en una audiencia de descargo. Con esta documentación y los resultados de una segunda verificación (a efectos de comprobar si se han rectificado las irregularidades detectadas), la Dirección de Resolución de la Fiscalización procede a dictar una resolución, la cual puede ser absolutoria o condenatoria.

Cabe señalar que los empleadores podrán reducir el monto de la multa al rectificar la situación con anterioridad a la audiencia de descargo en el MTEySS. Si los empleadores no abonan la multa, el MTEySS procede a ejecutarla judicialmente.

4. Algunos resultados

Los resultados del Programa de Regularización del Trabajo se pueden analizar mediante tres indicadores complementarios21:

} Número de empresas y trabajadores relevados

} Detección de trabajadores no registrados (TNR)

} Regularización por acción inspectiva (RAI)

El cuadro 1 muestra la evolución de estos indicadores. En el primer caso, el término “relevados” hace referencia a los establecimientos en los que los inspectores hicieron su labor y/o los trabajadores cuyos datos fueron tomados por los inspectores. Es importante tener en cuenta que las cifras de establecimientos visitados y trabajadores relevados hacen referencia a una actuación inspectiva, es decir incluye establecimientos y/o trabajadores que fueron relevados en más de una oportunidad como resultado de refiscalizaciones. El cuadro indica que se han relevado entre 300 mil y 400 mil trabajadores por año (en unos 100 mil a 170 mil establecimientos anuales) desde el año 2005. En total, en el periodo 2005-2014 se han relevado casi 4 millones de trabajadores y 1.3 millones de establecimientos.

Cuadro 1. Argentina: Resultados del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT)

Año Trabajadores relevados (actuaciones inspectivas)

Tasa de detección de TNR

Tasa de regularización de trabajadores (RAI)

2005 311,099 22.6% 32.1%2006 499,652 24.0% 35.2%2007 416,097 24.0% 37.4%2008 385,816 29.7% 36.7%2009 403,346 28.3% 36.0%2010 391,080 32.0% 36.8%2011 342,871 34.7% 39.8%2012 305,999 36.7% 42.7%2013 341,336 33.6% 44.8%2014 397,267 32.4% 43.3%

Nota: se incluye a los establecimientos y a los trabajadores relevados por el PNRT desde enero de 2005 al 31 de diciembre de 2014, verificados ante las bases de registro hasta el 26 de enero de 2015. TNR - Trabajadores no registrados. RAI - Regularización por acción inspectiva. Fuente: MTEySS - DGEyEL, en base a datos de la Secretaría de Trabajo.

20 Ibíd.21 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina. La Inspección de Trabajo, 79-80.

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Respecto de la detección de trabajadores no registrados (TNR), esta hace referencia a los trabajadores relevados que se ha constatado en los registros del Sistema Integral Previsional Argentino (SIPA) y de Mi Simplificación (AFIP) que no han sido declarados por los empleadores a los que prestan sus servicios. El porcentaje de TNR resulta de dividir el número de los trabajadores no registrados entre el total de trabajadores a los que se ha verificado su condición en el SIPA y Mi Simplificación, división que luego se multiplica por cien. Esta tasa de detección de TNR por el PNRT aumentó en porcentaje año a año, siendo del 22.6% en el año 2005 y alcanzando el 32.4% en el año 2014. El aumento en el porcentaje de detección se podría explicar por las mejoras en la focalización de las inspecciones. En los inicios, la mayor parte de las fiscalizaciones se realizaron “barriendo” zonas; es decir, se daba la instrucción a los inspectores de recorrer áreas determinadas y relevar todos los establecimientos que se encontrasen, por ello se relevó a gran número de trabajadores y la detección de TNR fue baja. No obstante, dicha práctica logró generar bases de datos que sirvieron para orientar las futuras fiscalizaciones22.

Finalmente, la tasa de regularización por acción inspectiva (RAI) hace referencia a los trabajadores que han obtenido la Clave de Alta Temprana (CAT) como resultado de una fiscalización (antes de la audiencia de descargo). Los datos muestran que desde la implementación del PNRT se ha mejorado este indicador. Así, en el año 2005, el 32.5% de los trabajadores que no tenían CAT la obtuvieron como efecto del PNRT, porcentaje que ha ido en aumento cada año hasta llegar al 42.7% en 2012 y 43.3% en 2014.

El cuadro 2, muestra la distribución de trabajadores relevados por rama de actividad para el total acumulado en el periodo 2005-2014. Se observa que el mayor porcentaje de establecimientos relevados desde el año 2005 al año 2014 se concentra principalmente en la actividad de comercio, actividades inmobiliarias y de alquiler (59.5%), seguidamente en servicios sociales, comunitarios y personales (13.1%), hoteles y restaurantes (9.1%).

Cuadro 2. Argentina: Resultados del PNRT por rama de actividad 2005-2014 (porcentajes)

Distribución porcentual 2005-2014

Tasa de detección (situación registral)

2005-2014

Tasa de regularización

2014Establecimientos relevados

Trabajadores relevados

Total país 100.0% 100.0% 29.3% 43.3%Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 1.9% 7.0% 50.8% 45.0%

Explotación de minas 0.1% 0.2% 31.5% 32.5%

Industria Manufacturera 6.3% 10.9% 25.9% 46.7%Construcción 3.8% 9.3% 34.4% 37.4%Comercio, actividades inmobiliarias y de alquiler 59.5% 44.2% 25.3% 43.2%

Hoteles y Restaurantes 9.1% 11.6% 30.4% 54.9%Transporte y almacenamiento 3.7% 2.0% 34.9% 30.5%

Intermediación financiera, servicios empresariales y comunicaciones

1.8% 1.8% 21.8% 31.7%

Enseñanza 0.6% 0.9% 32.7% 50.1%Servicios sociales, comunitarios y personales 13.1% 12.0% 29.2% 34.3%

Nota: Se incluye a los trabajadores relevados por el PNRT desde enero de 2005 al 31/12/2014, que fueron verificados ante las bases de registro hasta el 26/01/2015. Fuente: MTEySS - Secretaría de Trabajo.

22 MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL. República de Argentina. La Inspección de Trabajo, 101.

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El cuadro 2 también muestra información sobre la situación registral (tasa de detección) de los trabajadores al momento de la inspección por rama de actividad. Puede observarse que el mayor porcentaje de trabajo no registrado en el período entre 2005 - 2014 se presenta en Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca (50.8%), le sigue con una gran diferencia Transporte (34.9%) y Construcción (34.4%) y el menor porcentaje se encuentras en la rama de Intermediación financiera y otros servicios financieros (21.8%).

Respecto a la tasa de regularización por rama de actividad, se presenta información de 2014. Se observa que la tasa más alta se encuentra en el caso de la rama de Hoteles y Restaurantes (54.9%), le sigue Enseñanza (50%) e Industria Manufacturera (46.7%).

En otras palabras, la tasa de detección más alta ocurre en Agricultura y Construcción pero al mismo tiempo son estas las ramas con menor tasa de regularización, resultado consistente con estudios previos (MTEySS, 2013; Bertranou y otros 2014). Confirma también la necesidad de una aproximación específica para la regularización de estos sectores.

5. Algunas lecciones

Argentina adoptó desde 2003 una estrategia de reducción de la informalidad laboral, y ha establecido diversos programas, normativa e iniciativas para este fin. Esto ha permitido reducir el trabajo no registrado de casi 50% al 34% entre 2003 y 2014.

Diversos factores han confluido para este resultado. Un contexto económico favorable, políticas económicas y fortalecimiento institucional, son las más reconocidas. Entre estas últimas el Plan Nacional de Regularización de Trabajo ha sido un instrumento central. Permitió la articulación de la capacidad inspectiva del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con otras instituciones nacionales y provinciales, desarrolló mecanismos de difusión y cultura del cumplimiento, facilitó la incorporación de tecnologías modernas y el cruce de bases de datos, así como la simplificación de ciertos procedimientos.

Es posible que haya todavía un margen significativo para la ampliación de la cobertura de la inspectoría laboral y la generación aún mayor de una cultura de cumplimiento de las normas del trabajo. En ese sentido, es importante señalar que en mayo de 2014 se aprobó la Ley de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral. El Plan se articula con las estrategias definidas desde el año 2003 y, además, precisa nuevas políticas e instrumentos para lograr mayores avances en materia de formalización laboral23, enfocándose principalmente las siguientes acciones: a) Refuerzo de competencias de fiscalización a nivel nacional; b) creación del Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL); e, c) Incentivos económicos (básicamente en el régimen especial para Microempresas y el nuevo régimen de promoción del empleo registrado). En relación a la inspección laboral, esta nueva norma busca fortalecer el rol del MTEySS tanto para la detección del empleo no registrado como para la disuasión del fraude laboral. Esta ley seguramente comenzará a tener efectos en esta campo que den continuidad al esfuerzo formalizador en el ámbito laboral, e inclusive tributario.

23 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. La formalización laboral en Argentina: Avances recientes y el camino por recorrer/ Nota preparada por Fabio Bertranou, Luis Casanova y Tomás Lukin. Noviembre 2013. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/- --americas/---ro-lima/---ilo-buenos_aires/documents/publication/wcms_228768.pdf



Promoción de la formalización

del trabajo doméstico en Brasil

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Índice

Presentación 3

1. Antecedentes 4

2. Marco normativo del trabajo doméstico 6

3. Descripción de las estrategias de formalización 9

3.1 La Planilla Electrónica y el trabajo doméstico 9

3.2 Inspección del trabajo en domicilios 11

3.3 Reducción de multas 13


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Presentación














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En abril de 2013, Brasil realizó una importante enmienda constitucional que tuvo por objeto equiparar los derechos de las trabajadoras y los trabajadores que realizan sus labores en hogares con el resto de trabajadores en su país. El objetivo del presente informe es analizar las acciones o estrategias de formalización laboral que está llevando a cabo el Estado brasileño en este campo. En concreto, se analiza principalmente el uso de la planilla electrónica y de la inspección del trabajo como medidas de formalización del trabajo doméstico. De forma complementaria, se analiza también la estrategia que usa el Ministerio de Trabajo y Empleo de Brasil respecto a la reducción y condonación parcial de la multa que reciben los empleadores infractores.

1. Antecedentes

Según información del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE), el cual se encuentra a cargo de la Encuesta Nacional por Muestra de Domicilio (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD), la tasa de informalidad en el mercado de trabajo ha tenido un descenso sostenido y notorio, acorde con el crecimiento y el énfasis en políticas sociales redistributivas y en la mejora de la administración laboral. Para el periodo 2002 – 2011, la tasa desciende de 55% a 42%, lo cual es bastante significativo, teniendo en cuenta que, a la vez, el mercado de trabajo se ha expandido1.

Gráfico 1. Brasil: Tasa de la informalidad de los asalariados 2002-2011 (porcentajes)

58.0%

56.0%

54.0%

52.0%

50.0%

48.0%

46.0%

44.0%

42.0%

40.0%

2002 2003

Total

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011

Hombres Mujeres

Fuente: elaboración propia en base a datos de la PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) y PNAD Continua del IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota, así como los comentarios de Celso Amorim, María Carolina Aragão, Renato Bignami y Anne Posthuma.

1 Una publicación de 2013 indica que con información de otras fuentes, como la RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) y la GFIP (Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social), se observa la misma tendencia al incremento de los trabajadores formales de aproximadamente 23 millones en 2003 a 37 millones en 2011. Ver: MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (MPS). Evolução do emprego formal no período 2004-2012: um olhar a partir dos registros da GFIP. Informe de Previdência Social, Vol. 25, N° 9. Setembro 2013. Disponible en: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2013/10/Informe_setembro_2013_11-10_bx.pdf

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Brasil laboral en breve

Brasil es la mayor economía de Sudamérica y una de las seis primeras economías en volumen del mundo. Es un país industrializado, calificado en el grupo de las economías emergentes más importantes. Es un país con 203 millones de habitantes, con 86% de población urbana.

La PEA brasileña es de alrededor de 99 millones de personas y la tasa de desempleo fue de 6.5% hacia fines de 2014 (IBGE). Los asalariados suman 66.9% en estimaciones para 2013, siendo los empleadores el 4.2 por ciento. Los cuenta propia solamente sumarían 21% y los trabajadores del servicio doméstico el 7.1% (OIT 2014).

La tasa de informalidad a fines de 2014 fue de aproximadamente 22% para los asalariados privados mientras que la de los trabajadores domésticos fue de 68%*. Brasil ha tenido importantes impulsos en el proceso de formalización, en particular en su sistema fiscal de monotributo (el Super Simples del año 2006), como en el sistema de registro único (eSocial y la Planilla Electrónica).

En el año 2013, la cobertura de la protección en salud del área urbana era del 68% y en pensiones del 72%. Brasil tiene, además, un amplio sistema de protección social para sus áreas rurales y pobres, destacando en toda la región su programa Bolsa Família, un programa extenso de transferencias condicionadas de ingreso.

* Se incluye a trabajadores domésticos “mensualistas” y “diaristas”.

Fuentes: CEPALSTAT, estadísticas del IBGE con datos de la PNAD continua y OIT (2014)2.

Con la información conseguida por la PNAD continua del año 20143, se observa que en Brasil la cantidad de trabajadores domésticos alcanzó los 5.9 millones, de los cuales, 1.9 millones contaba con el Carné de Trabajo y de Seguridad Social (Carteira de Trabalho e Previdência Social - CTPS). Es decir, desde este punto de vista se registraría una informalidad del 68% entre los trabajadores domésticos para 2014. Tomando en consideración también a los asalariados que cuentan con la CTPS, resulta una importante diferencia de casi 45 puntos porcentuales entre el resto de asalariados privados y los trabajadores domésticos.

Un reporte del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA), refiere tres factores importantes a tener en cuenta para el análisis de datos: la evolución significativa del salario mínimo real, los incentivos tributarios introducidos en el año 2006 que permiten deducciones del salario del trabajo doméstico del impuesto a la renta y el crecimiento del PIB per cápita.

Estas consideraciones deben estar presentes en la constatación más importante de la evolución del trabajo doméstico en Brasil, que es el cambio de la composición interna entre “diaristas” (con trabajo independiente, en algunos días de la semana) y “mensualistas” (con trabajo dependiente y continuo). Entre 1992 y 2011, la proporción de diaristas pasó de 16% a 30%, Esta reasignación de la modalidad de trabajo puede acudir a diversas explicaciones, posiblemente complementarias: el tamaño de las familias y de los residentes en cada domicilio ha ido disminuyendo; ha habido importantes cambios tecnológicos que facilitan las labores domésticas y, además, cambios en el costo del trabajo.

2 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático. Transición a la formalidad en América Latina y el Caribe. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

3 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (MPS). Boletim Estatístico da Previdência Social. Outubro 2013. Disponible en: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2013/05/Beps102013_final.pdf

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Este incremento de diaristas no ha significado un cambio en los niveles de protección. Aunque la densidad contributiva a la seguridad social es menor al 40% y es la más baja de todas las ramas de actividad, el nivel de protección medido como la densidad de aportaciones al Instituto Nacional de Seguridad Social (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) varió en el mismo periodo de 13% a 27 % para los diaristas4.

En Brasil, como en otros países, el trabajo en el servicio doméstico es típicamente femenino: 92,6% eran mujeres. Además, la participación de mujeres de raza negra es mayoritaria (61% del total), así como la del grupo de mujeres de 40 a 49 años (29%).

2.

Programa de Trabajo Doméstico Ciudadano en Brasil

En el año 2005, el Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) puso en marcha la primera iniciativa dirigida específicamente a los trabajadores domésticos con la participación activa de organizaciones sindicales (entre ellos, la Federación Nacional de Trabajadoras Domésticas - FENATRAD).

Este programa se divide en tres subproyectos:

a) Calificación social y profesional integrada. La elevación de escolaridad. Destinado a las trabajadoras domésticas que cuentan con 4 a 7 años de estudio. Se ofrece un curso de 12 meses con contenidos formales requeridos en cursos de elevación de escolaridad, contenidos relativos a la ampliación del ejercicio de la ciudadanía y otros temas relativos a su labor y que permitan mejorar sus relaciones laborales.

b) Calificación social y profesional para fortalecimiento de la organización de las trabajadoras domésticas. Busca mejorar la intervención de las trabajadoras y sus representantes sindicales en políticas públicas. Asimismo, se pretende dotar a las organizaciones sindicales de las aptitudes y condiciones suficientes para hacer ejercicio de sus derechos colectivos.

c) Calificación social y profesional e intervención en políticas públicas. Busca ampliar y perfeccionar las políticas públicas en Brasil para resolver las reivindicaciones y necesidades de los trabajadores domésticos. Mediante políticas, campañas, colaboraciones y acciones en áreas como derechos humanos, violencia contra la mujer, salud, acceso a la vivienda, seguridad social y lucha contra el trabajo doméstico infantil, se busca valorizar y mejorar las condiciones de desempeño del trabajo doméstico.

Marco normativo del trabajo doméstico

En abril de 2013 el Estado brasileño aprobó una importante enmienda constitucional que dio una nueva base jurídica el trabajo doméstico (Enmienda Constitucional N° 72 de 2013)5. Esto ha significado un importante avance en la búsqueda por la equiparación de derechos laborales y tratamiento igualitario de este importante grupo respecto del resto de trabajadores urbanos y

4 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÓMICA APLICADA (IPEA). Boletín de Políticas Sociales No. 22, “Políticas Sociais. Acompanhamento e Analise” Brasilia, 2014. Disponible en: www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/140930_bps22.pdf

5 Esta enmienda constitucional se conoce como “PEC de las domésticas” por las siglas de “Propuesta de Enmienda Constitucional”. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Emenda Constitucional N° 72 de 2013. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc72.htm

http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/140930_bps22.pdf

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc72.htm

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rurales. Previo al desarrollo de la nueva regulación constitucional, las normas más importantes que forman parte del marco normativo del referido sector son:

a. La Ley N° 5859, de fecha 11 de diciembre de 1972, reguló por primera vez la profesión del trabajador o empleado doméstico, labor que por sus características era invisible para el Estado brasileño y cuyos trabajadores sufrían una constante discriminación. A su vez, esta norma presenta diferentes modificaciones realizadas principalmente por la Ley N° 10208, del 23 de marzo del 2001 y la Ley N° 11324, del 19 de julio del 2006. Entre sus disposiciones, se incluyeron definiciones de trabajo doméstico, requisitos para la admisión en el empleo doméstico, derechos de los trabajadores, prohibiciones, la afiliación obligatoria a la seguridad social, entre otras.

b. A través del Decreto N° 71885, del 9 de marzo de 1973, y el Decreto N° 3361, del 10 de febrero del 2000, se reglamentaron las disposiciones de la Ley N° 5859.

c. El artículo 7° de la Constitución Federal de Brasil, del 5 de octubre del 1988, desarrolló los distintos derechos (34 incisos) que deben ser garantizados, sobre todo a trabajadores urbanos y rurales. En relación a los trabajadores domésticos, el párrafo único del referido artículo estableció determinados derechos para los trabajadores domésticos pero estos no eran los mismos que aplicaban para los trabajadores urbanos y rurales.

d. La Ley N° 11324 de 2006 que realizó enmiendas a la Ley N° 5859 relativas al derecho al descanso semanal remunerado, pago de salarios dobles en días feriados, vacaciones anuales, prohibición de descuentos al salario por provisión en especie, protección de la trabajadora en estado de gravidez, entre otros.

El 2 de abril de 2013, se aprobó la enmienda constitucional que extendió una serie de derechos laborales a los trabajadores domésticos, con el objeto de establecer la igualdad de derechos entre dicho grupo con el resto de los trabajadores urbanos y rurales brasileños.

De esta forma, se modificó la redacción del párrafo único del artículo 7° de la Constitución Federal, ya referido, extendiendo el goce respecto de los siguientes derechos: incisos VII, X, XIII, XVI, XXII, XXVI, XXX, XXI y XXXIII. Asimismo, se determinó que para el cumplimiento de obligaciones tributarias y laborales que se originen en una relación laboral del servicio doméstico, y considerando sus características especiales, también se deberá considerar lo establecido en los incisos I, II, III, IX, XII, XXV y XXVIII, así como su inclusión en la seguridad social.

A manera de resumen, se puede verificar en el Cuadro N° 1 los principales derechos que deberán ser garantizados a los trabajadores domésticos de acuerdo a la reforma constitucional.

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Cuadro N° 1. Comparativa de los derechos de los trabajadores domésticos: antes y después de la Reforma Constitucional

Constitución Federal de 1988 Reforma de 2013 de la Constitución Federal de 1988

} Salario mínimo (IV);

} Irreductibilidad del salario, salvo disposición en acuerdo o convenio colectivo (VI);

} Decimotercer salario (VIII);

} Descanso semanal remunerado (XV);

} Descanso anual remunerado (XVII);

} Licencia por maternidad (XVIII);

} Licencia por paternidad (XIX);

} Preaviso proporcional al tiempo de servicio (XXI); y

} Jubilación (XXIV).

Todos los vigentes antes de la Reforma Constitucional.

Extensión de nuevos derechos:

} Garantía que el salario no será inferior al mínimo para los que perciben remuneración variable (VII);

} Protección del salario contra la retención (X);

} Jornada de trabajo no superior a 8 horas diarias o 44 semanales, facultando la reducción de jornada mediante acuerdo o convenio colectivo (XIII);

} Remuneración por trabajo en tiempo extraordinario superior, como mínimo, en un 50% adicional (XVI);

} Reducción de riesgos laborales por medio de normas de salud, higiene y seguridad laboral (XXII);

} Reconocimiento de acuerdos y convenios colectivos (XXVI);

} Prohibición de trato desigual en salarios, ejercicio de funciones o de acceso al trabajo por razón de sexo, edad, color o estado civil (XXX);

} Prohibición de cualquier discriminación en relación al salario y acceso al trabajo por motivo de discapacidad (XXXI); y

} Prohibición de trabajo nocturno, peligroso y nocivo para menores de 18 años y de cualquier trabajo para menores de 14, excepto aprendices (XXXIII).

Derechos que deben considerar características especiales del trabajo doméstico:

} Relación de empleo protegido por despido sin causa justa (I);

} Seguro por desempleo (II);

} Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (III);

} Remuneración de trabajo nocturno superior al diurno (IX);

} Subsidio familiar (XII);

} Asistencia gratuita para los hijos y desde el nacimiento hasta los 5 años de edad en jardines y pre-escolares (XXV);

} Seguro contra accidentes laborales, a cargo del empleador (XXVIII).

Fuente: legislación citada.

Cabe destacar que a nivel latinoamericano, Brasil es uno de los países que está realizando medidas más avanzadas con el objeto de equiparar los derechos de los trabajadores domésticos con el resto de trabajadores. Si bien algunos derechos se encuentran pendientes de regularse legislativa o reglamentariamente, estamos ante un importante avance en beneficio concreto del sector del servicio doméstico, históricamente olvidado por el Estado brasileño6.

6 En mayo de 2015 el Senado Federal aprobó el proyecto de ley que reglamenta la “PEC de las domésticas” (6 de mayo de 2015). La sanción aún se encuentra pendiente al cierre de esta Nota.

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Sin embargo, el Estado brasileño aún no ha ratificado el Convenio N° 189 sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los trabajadores domésticos. La ratificación resultaría muy ventajosa para el colectivo de trabajadores domésticos pues se brindaría un nivel adicional respecto a la garantía de sus derechos, además de incorporar a su ordenamiento jurídico disposiciones adicionales que se complementarían perfectamente con las ya vigentes para los trabajadores domésticos (por ejemplo, disposiciones especiales en relación a la inspección del trabajo, condiciones de trabajo, entre otros).

3. Descripción de las estrategias de formalización

3.1 La Planilla Electrónica y el trabajo doméstico

Mediante la Resolución N° 1510/2009, el Ministerio de Trabajo y Empleo (Ministério do Trabalho e Emprego – MTE) estableció un Sistema de Registro Electrónico de Asistencia (Sistema de Registro Electrónico de Ponto - SREP), destinado a registrar, por medio electrónico, la hora de entrada y salida de los trabajadores de las empresas7.

Este registro electrónico facilitaba la labor inspectiva de algunas obligaciones laborales como el cumplimiento de la jornada de trabajo y horas extras. Sin embargo, dicho registro no permitía la fiscalización de otras obligaciones que se originan en una relación laboral, tales como las obligaciones tributarias y de seguridad social, pues no fue creado con ese fin.

Como medida complementaria y con el objetivo de armonizar en una única base de datos gubernamental la información de los trabajadores, mediante el Acto Declaratorio Ejecutivo N° 05 se resolvió aprobar y difundir la propuesta del Sistema de Registro Fiscal de las obligaciones tributarias, laborales y de seguridad social, conocido como eSocial8.

El eSocial es un registro integral puesto en marcha por el gobierno federal brasileño que tiene por objetivo unificar la información (laboral, previsional y tributaria) relativa a la contratación y utilización de mano de obra remunerada por parte de las empresas9. La información que debe contener este registro puede ser clasificada en tres tipos:

} Eventos laborales: hechos o acciones surgidas de una relación laboral. Por ejemplo, la contratación del trabajador, cambios remunerativos, exposición del trabajador a agentes nocivos, etc.

} Boleta de pago

} Otras informaciones laborales, previsionales y tributarias: por ejemplo, aquellas previstas en la Ley N° 8212 que regula la organización de la Seguridad Social brasileña.

El eSocial busca consolidar en un sistema único las distintas obligaciones (laborales, tributarias y previsionales) que tengan como origen común el ámbito de una relación laboral, es decir, unificar el registro de toda la información relevante del empleador en relación a sus trabajadores contratados.

7 MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Portaria N° 1.510 del 21 de agosto de 2009. Disponible en: http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C816A350AC8820135685CC74E1DCE/Portaria%201510%202009%20consolidada.pdf

8 Ato Declaratório Executivo Sufis N° 05 del del 17 de julio del 2013. Disponible en: www18.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/AtosExecutivos/2013/SUFIS/ADESufis005.htm

9 MINISTÉRIO DA FAZENDA. Manual de Orientación del eSocial. Disponible en: www.esocial.gov.br/doc/Manual%20de%20Orientacao%20do%20eSocial%20_%20versao%201.0.pdf

http://www18.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/AtosExecutivos/2013/SUFIS/ADESufis005.htm

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A través de esta herramienta se proporcionan servicios y facilidades que permiten al empleador el cumplimiento de distintas obligaciones de una manera fácil, bastante intuitiva y en un canal único.

El uso del eSocial no es obligatorio para todos los empleadores10. Gracias a la Reforma Constitucional N° 72 de 2013, la versión del eSocial es vinculante para el trabajo doméstico y otros recursos estarán disponibles para que el empleador pueda cumplir con todas sus obligaciones. Cuando el eSocial sea implementado en su integridad, ésta herramienta se podrá extender al resto de los empleadores, personas naturales y jurídicas, trayendo diversas ventajas en relación al sistema actual, tales como:

} Atención al público en diversos órganos de gobierno como una única fuente de información para el cumplimiento de diversas obligaciones laborales, tributarias o de seguridad social.

} Integración de los sistemas informáticos de las empresas con el entorno nacional del eSocial, permitiendo la automatización en la transmisión de información de los empleadores.

} La estandarización e integración de los archivos o registros de las personas naturales y jurídicas en el ámbito de los órganos participantes del proyecto.

Cabe indicar que esta herramienta es producto de una acción conjunta descentralizada, donde participaron los siguientes órganos y entidades del gobierno federal brasileño: Caja Económica Federal (Caixa Econômica Federal); Instituto Nacional de Seguridad Social (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS); Ministerio de la Seguridad Social (Ministério da Previdência Social – MPS); Ministerio de Trabajo y Empleo (Ministério do Trabalho e Emprego – MTE); y la Secretaría de Hacienda Federal de Brasil (Secretaria da Receita Federal do Brasil – SRF). Asimismo, el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG) participó en el referido proyecto, brindando asesoría a las demás instituciones respecto a sus diferentes intereses y gestionando la conducción del proyecto, a través de su Oficina de Proyectos.

La página web del eSocial cuenta con una sección dedicada exclusivamente a informar sobre el trabajo doméstico, donde se indica que actualmente, para los empleadores domésticos, se encuentran disponibles las siguientes opciones11:

} Registrar a sus trabajadores domésticos

} Elaborar e imprimir la hoja de registro de horas

} Generar un aviso por descanso vacacional

} Generar las boletas de pago

} Realizar el control de horas extras

} Generar la Guía de Previsión Social (Guia da Previdência Social - GPS)

Asimismo, en la página web se señala que estarán disponibles nuevas funciones que permitan al empleador el cumplimiento de sus obligaciones, tales como:

10 Página web de eSocial. En línea: http://www.esocial.gov.br/

11 Página web de eSocial para el empleador doméstico. En línea: http://www.esocial.gov.br/eSocial.aspx

http://www.esocial.gov.br/

http://www.esocial.gov.br/eSocial.aspx

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} Registro de dependientes

} Cálculo automatizado del valor de las horas extra, horas extra nocturnas y subsidio familiar

} Elaboración de horario de trabajo

} Cálculo de obligaciones tributarias y laborales

Sin embargo, cabe señalar que aún existen derechos que se incorporaron al ámbito del trabajo doméstico pero que dependen de la reglamentación para lograr su vigencia, por lo que se espera la publicación de normativa específica que desarrolle esos derechos y permitan su aplicación adecuada. Por ejemplo, se adoptará un nuevo sistema para el pago de las cotizaciones sociales, el Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS) y el impuesto a la renta (Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF), a través de un documento de recaudación unificado. Los pagos que deba realizar el empleador serán calculados automáticamente en base a la información proporcionada.

3.2 Inspección del trabajo en domicilios

A nivel constitucional, mediante el inciso XXIV del artículo 21° de la Constitución Federal, se establece que el Estado brasileño es competente para organizar, mantener y ejecutar la inspección del trabajo. De esta forma, se faculta la regulación, de manera muy general, de la inspección laboral y fiscalización de las obligaciones laborales en todo el Estado.

En el Consolidado de la Legislación del Trabajo (CLT), aprobado por Decreto Ley N° 5452, no se dispuso una regulación específica respecto a la inspección laboral. Sin embargo las disposiciones legales de esta norma eran utilizadas y aplicadas por los inspectores del trabajo con la finalidad de fiscalizar o verificar el cumplimiento de las obligaciones laborales dispuestas en dicho marco normativo. Por lo tanto, consideramos que la referida norma debe formar parte necesariamente del marco normativo de la inspección laboral. El MTE, mediante Instrucción Normativa No. 107 del 22 de mayo del 2014, cubrió este vacío al disponer los Procedimientos del Auditor Fiscal del Trabajo12.

Por otro lado, a nivel reglamentario respecto a la Inspección del Trabajo – y de forma específica – mediante el Decreto N° 4552, del 27 de diciembre del 2002, se aprobó el Reglamento de la Inspección del Trabajo, el cual tiene por finalidad garantizar en todo el Estado la aplicación de las disposiciones legales, convenios internacionales ratificados, actos y decisiones de autoridades competentes y acuerdos o convenios colectivos de trabajo, siempre que involucren la protección de los trabajadores en el ejercicio de su actividad laboral. Sus principales disposiciones regulan la labor inspectiva en general, lo que incluye la organización, funciones del inspector de trabajo y actividades auxiliares de la inspección del trabajo.

Sin embargo, esta norma no estableció disposiciones específicas para el trabajo doméstico o para otras categorías de trabajadores. Recién en agosto de 2014 fue publicada la Intrucción Normativa N° 110/2014 la cual sí regula la inspección del trabajo doméstico, incluyendo la forma de acceder a los domicilios de los empleadores con autorización13.

12 La referida Instrucción Normativa es una de las medidas del Plan Nacional de Combate a la informalidad de los trabajadores (Plano Nacional de Combate à Informalidade dos Trabalhadores Empregados - PLANCITE) lanzado el 22 de mayo de 2014.

13 SECRETARIA DE INSPEÇÃO DO TRABALHO. Instrução Normativa SIT Nº 110 DE 06.08.2014. Disponible en: http://www.trtsp.jus.br/geral/tribunal2/ORGAOS/MTE/In_Norm/IN_110_14.html

http://www.trtsp.jus.br/geral/tribunal2/ORGAOS/MTE/In_Norm/IN_110_14.html

http://www.trtsp.jus.br/geral/tribunal2/ORGAOS/MTE/In_Norm/IN_110_14.html

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Si bien la Constitución Federal de 1988 determinó derechos para los trabajadores domésticos, la inspección laboral de esta actividad presenta las siguientes dificultades:

} No hay conocimiento de los derechos y obligaciones laborales aplicables al trabajo doméstico: la mayoría de trabajadores domésticos, incluso las mismas empleadoras, no conocen la regulación del trabajo doméstico. En ese sentido, es necesaria la realización de campañas de difusión de legislación laboral en la que se otorgue toda la información disponible respecto al trabajo doméstico.

Al respecto, el MTE ya se encuentra difundiendo la legislación laboral mediante manuales y cartillas del trabajo doméstico. Debido a que se pudo verificar la falta de conocimiento de los derechos aplicables al trabajo doméstico, una importante iniciativa es la difusión y promoción de los derechos laborales para que de esta forma empleadores y trabajadores del servicio doméstico puedan tomar conocimiento del marco normativo aplicable a su sector.

En concreto, el MTE ha realizado dos publicaciones respecto al trabajo doméstico con el objeto de difundir la legislación laboral vigente y dar a conocer14, además, la nueva regulación dispuesta por la reciente Reforma Constitucional N° 72 de abril de 2013.

Con la realización de estas campañas de difusión, la labor de la inspección tendría que ser menos complicada pues ya con conocimiento de la legislación laboral aplicable y de sus derechos, será más factible que los trabajadores del servicio doméstico se animen a presentar denuncias laborales.

} Características especiales del trabajo doméstico15: el trabajo doméstico se presta en el ámbito de una residencia particular, por lo que resulta difícil la fiscalización por parte de los inspectores del trabajo. Frente a la facultad del inspector laboral de ingresar al domicilio (centro de trabajo) para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones laborales se encuentra el derecho a la inviolabilidad del domicilio. Esto resulta bastante común pues una residencia particular no se considera usualmente como un centro de trabajo en sentido estricto.

Por otra parte, cabe señalar que una vez se regule y entre en vigencia el eSocial de manera integral, la fiscalización laboral podrá presentar menos dificultades pues con dicha herramienta se podrá tener a la mano una mayor cantidad de información, lo que permitirá contar con mayores argumentos al momento de solicitar, de oficio, la fiscalización en la residencia.

Actualmente, las fiscalizaciones del trabajo doméstico se realizan mediante la citación al empleador a las sede de las Superintendencias Regionales de Trabajo y Empleo. Sin embargo, tampoco ha sido posible obtener información oficial al respecto, probablemente porque la mayor actividad inspectiva se realizará una vez se encuentren vigentes todos los derechos adicionados por la reforma constitucional en el eSocial.

Cabe señalar adicionalmente que ante la eventual ratificación del Convenio núm. 189 de la OIT, entraría en vigencia dentro del ordenamiento jurídico brasileño disposiciones relativas a la inspección laboral del servicio doméstico. El artículo 17° de la referida norma internacional

14 Publicaciones disponibles en:

http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C816A3DCAE32F013E3783C62F1FEA/Cartilha%20Perguntas%20e%20Respostas%20Trabalho%20Dom%C3%A9stico.pdf

http://portal.mte.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A7C816A3DCAE32F013E5BCBEC667345

15 RIVERO, Andrea. Desafios da inspeção do trabalho no Brasil e no mundo para a promoção o trabalho decente. En: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Boletim de Mercado de Trabalho N° 48, Agosto 2011. Disponible en: http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/mercadodetrabalho/bmt48_nt01_desafios.pdf

http://portal.mte.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A7C816A3DCAE32F013E5BCBEC667345

http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/mercadodetrabalho/bmt48_nt01_desafios.pdf

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señala expresamente que todo miembro deberá establecer mecanismos de denuncias y medios eficaces y accesibles que aseguren el cumplimiento de la legislación nacional relativa a la protección de los trabajadores domésticos.

Ello significa que tienen que ser formuladas y planteadas medidas relativas a la inspección del trabajo prestando debida atención a las características especiales que forman parte del ámbito del trabajo doméstico. Asimismo, dicha norma señala que, en la medida que sea posible, se autorice el acceso al domicilio con el debido respeto de la privacidad para poder fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral.

Finalmente, cabe señalar que en abril de 2014 se aprobó la Ley N° 12964 que modifica la Ley N° 5859 de 1972, por la cual se estableció el pago de multas para los empleadores de trabajadores domésticos que no cumplan con sus obligaciones laborales16.

Asimismo, este dispositivo normativo aprobado podrá ser reducido si el empleador reconociese voluntariamente el tiempo de servicio del trabajador, lo que implicaría el registro en la CTPS y el pago de las contribuciones previsionales. Cabe destacar que se dispone que el valor recaudado por la multa impuesta será destinada al propio trabajador perjudicado.

3.3 Reducción de multas

En el Decreto Ley N° 5452, Capítulo II correspondiente al Título VII – que regula el proceso de las multas administrativas – se establece en el sexto párrafo de su artículo 636° que cuando ante la imposición de una multa, el infractor podrá reducir el monto de ésta en un 50%, siempre que renuncie a la presentación del recurso administrativo y que sea pagada dentro del plazo de diez días contados desde la notificación.

La redacción del artículo 636° fue modificada por el Decreto Ley N° 229, del 28 de febrero de 1967. La regulación previa disponía el plazo de interposición y que el pago de la multa era necesario para que se presente el recurso.

Cabe indicar que las infracciones o incumplimientos de la legislación laboral pueden ser multas económicas fijas o variables, cuyos valores se encuentran previstos para cada infracción en la legislación y en la página web del MTE17. Después de la redacción del acta de infracción por el inspector laboral, la autoridad competente tendrá que imponer la respectiva multa al empleador.

En el caso de las multas variables, es decir, aquellas en las que sólo se indican el valor mínimo o máximo de la multa, se deberá realizar una graduación de multa en base a parámetros previstos mediante resolución o decreto del MTE. A efectos de garantizar la igualdad ante la ley, los empleadores que se encuentren en la misma situación deberán ser multados con montos del mismo valor.

Ante la imposición de una infracción o multa por el incumplimiento de las obligaciones laborales, el marco normativo vigente permite la reducción del monto de la infracción con la realización de un pago rápido ante la entidad competente (de acuerdo al marco normativo, el pago tiene que realizarse como máximo dentro de los diez días de notificada la infracción). Ello significa la renuncia a la presentación del recurso administrativo pertinente y, como consecuencia, la aceptación de la infracción.

16 https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/98395/117083/F519741251/BRA%2012964.pdf

17 MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Multas laborales (Multas Trabalhistas). Disponible en: http://www2.mte.gov.br/fisca_trab/multas_trabalhistas.asp

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Al respecto, esta medida sí puede representar una acción eficaz contra la informalidad laboral a nivel general pues consideramos que su principal objetivo no es recaudar mediante sanciones al empleador que incumpla las obligaciones laborales; sino, al ser permisivo en los montos pecuniarios se permiten dos cosas: i) ante la falta de conocimiento de las obligaciones laborales y de difusión de las obligaciones, se establece una condonación del 50% del valor de la multa; y ii) la educación a los empleadores respecto a las obligaciones laborales, debido a que el inspector del trabajo – al momento de elaborar el acta de infracción sustentará y argumentará adecuadamente la imposición de la multa, lo que permitirá al infractor comprender el origen de su falta administrativa.

Asimismo, cabe señalar que no se pudo obtener información oficial del MTE en relación a la eficacia o utilización de este beneficio por parte de los empleadores infractores, dada las debilidades de los registros oficiales para el acceso, aún en fase de implementación.


Sin lugar a dudas, la Reforma Constitucional N° 72 de 2013 ha significado un importante avance en una regulación del trabajo doméstico favorable para uno de los sectores más vulnerables de trabajadores –esto es, las trabajadoras y los trabajadores domésticos– pues extiende la aplicación de determinados derechos de que se encontraban excluidos.

Es difícil aceptar, al no existir sustento razonable, la exclusión (y discriminación) de los trabajadores domésticos respecto del goce de derechos importantísimos – a los cuales sí tenían acceso los trabajadores del régimen general – tales como la protección contra el despido arbitrario, el seguro por desempleo, el acceso al Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio, la remuneración diferenciada por trabajo nocturno, el subsidio familiar, la jornada de trabajo, la remuneración por horas extras, el reconocimiento de convenios colectivos, la prohibición de cualquier tipo de discriminación, entre otros.

La herramienta eSocial – cuando se encuentre en completo funcionamiento – resultará muy útil para los inspectores del trabajo pues en una sola herramienta será posible encontrar toda la información relevante respecto del empleador y de sus obligaciones con sus trabajadores.

Si bien aún se encuentra pendiente la reglamentación de algunos de estos derechos para que se encuentre vigente en su integridad el eSocial; recomendamos se inicie la fiscalización de las obligaciones ya vigentes. Asimismo, se sugiere la difusión del eSocial como nueva herramienta que busca reducir la informalidad en el mercado de trabajo. Paralelamente debe realizarse, además, una difusión de la nueva regulación aplicable al servicio doméstico, lo que significa la preparación de fuertes campañas de difusión y concientización sobre la legislación laboral y la importancia del trabajo doméstico en cualquier sociedad.

La inspección del trabajo cuenta con grandes dificultades para cumplir con su rol garante pues las particularidades del trabajo doméstico no permiten que el inspector del trabajo cumpla cabalmente con su función fiscalizadora. Es muy probable que el alto nivel de informalidad, los casos de discriminación y el bajo acceso a los derechos se deba a una débil inspección laboral en esta importante actividad. Si bien la inspección de trabajo en Brasil ha implementado mecanismos novedosos que han permitido tener un importante éxito en el combate al trabajo infantil o el trabajo forzoso, falta mucho por hacer en el tema de trabajo doméstico.

En ese sentido, se recomienda, al igual que para la herramienta del eSocial, la difusión y concientización de la ciudadanía respecto a la importancia del cumplimiento de las obligaciones referentes al trabajo doméstico, pues la alta informalidad del trabajo doméstico también está

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relacionado a un tema de resistencia cultural. La preparación de cartillas informativas y manuales resultan importantes herramientas; sin embargo, creemos que debe haber un mayor énfasis en dichas medidas. Podría optarse por probar nuevas estrategias como campañas publicitarias en televisión o las visitas espontáneas casa por casa brindando información directa a las trabajadoras y los trabajadores domésticos, empleadores domésticos y ciudadanía en general.

También se recomienda la recopilación de información que permita el análisis y posterior evaluación de las estrategias utilizadas por el gobierno brasileño (por ejemplo, obtención de información estadística en la inspección de éste sector).

Asimismo, es altamente recomendable la ratificación del Convenio núm. 189 de la OIT pues ello significaría un fortalecimiento de la regulación aplicable al servicio doméstico debido a sus disposiciones garantes de sus derechos y que sí toman en consideración las particularidades del trabajo doméstico.

Finalmente, no podemos dar una conclusión clara sobre la estrategia de reducción de multa ante el pronto pago y reconocimiento de infracción. Sólo se tuvo acceso al marco normativo que autoriza esta medida mas no se ha logrado el acceso a información oficial respecto a la implementación o utilización de esta medida.

De manera general, consideramos que sí es una importante iniciativa pero que requiere de una regulación que la complemente y brinde más detalles para supuestos concretos como puede ser el incumplimiento reiterado de obligaciones laborales.

Un estudio detallado de su impacto permitiría extraer lecciones aprendidas, cuya utilidad no solo es importante para Brasil, sino también para toda la región.



Sustitución de multas por capacitación

para micro y pequeñas empresas

en Chile

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Índice

Presentación 3

1. Antecedentes 4

2. Marco normativo del programa de sustitución de multas por capacitación 6

3. Descripción del programa de sustitución de multas por capacitación 6

3.1 Procedimiento del programa de sustitución 6

3.2 Consecuencias del requerimiento de sustitución 9

3.3 Trámites posteriores 9



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Presentación














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Chile cuenta con diversos instrumentos de promoción de las micro y pequeñas empresas (MYPE)1. En el período 1999 - 2001 se aprobaron diversas medidas para la formalización de las micro y pequeñas empresas en Chile, entre ellas: la Ley 19.749 de la Microempresa Familiar, la Ley 19.857 que permite la creación de la empresa individual de responsabilidad limitada y el Sistema de Sustitución de Multas por Capacitación.

Este documento tiene por objetivo describir esta última medida, mediante la cual y bajo ciertas condiciones, se permite participar a empleadores infractores de MYPE en un curso sobre la legislación laboral en vez de pagar una multa. El objetivo es combatir una de las causas del incumplimiento: la falta de conocimiento de la legislación laboral por parte de los empleadores.

1. Antecedentes

En el año 1999, Chile sufría los efectos de la crisis asiática, que afectó a las empresas -incluyendo las MYPE- e incrementó el desempleo a 11.9% (cifra más alta de la década). Durante la década de los 2000, el contexto económico mejoró con una tasa de crecimiento promedio anual del PIB de 4.1% entre 2000-2010. Esto ha permitido mejoras en los indicadores laborales. A fines de 2014, el desempleo se redujo a 6.2%2.

No existe un indicador oficial de empleo informal en Chile. El porcentaje de ocupados cubiertos por la seguridad social proporciona una aproximación general. Según el Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 20123, en el año 2000, el 66.7% de los trabajadores tenía acceso a algún sistema de pensiones, cifra que se incrementó al 69.9% en 2011. Este promedio, sin embargo, esconde enormes diferencias. Entre los trabajadores por cuenta propia, los índices alcanzaban en 2000 el 21.6%, cifra que prácticamente no se ha alterado hacia 2011. Entre las empresas de hasta 5 trabajadores, el indicador se incrementa hasta 57.6% en 2000 y 62.2% en 2011; y entre las empresas de más de 5 trabajadores, las cifras son 84.7% y 88.2% en los años indicados.

Gráfico 1. Chile: Porcentaje de trabajadores urbanos con cobertura de pensiones 2000-2011 (porcentajes)

21.6 20.8

57.662.2

84.7 88.2

66.7 69.9

2000 2011Cuenta propia Empresa de 1 a 5 trabajadoresEmpresa de más de 5 trabajadores Total

Fuente: ORGANIZACIÓN INTERNATIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral 2012, 100.

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota, así como los comentarios de Carmen Bueno.

1 ORGANIZACIÓN INTERNATIONAL DEL TRABAJO. Políticas para la formalización de las micro y pequeñas empresas en Chile. Serie: Notas sobre Políticas para la Formalización de Micro y Pequeñas Empresas. Programa FORLAC. Oficina Regional de la OIT para Amé-rica Latina y el Caribe. Lima, 2014.

2 Instituto Nacional de Estadística (INE). Productos estadísticos laborales. http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/familias/laborales.php

3 ORGANIZACIÓN INTERNATIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral para América Latina y el Caribe 2012. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2012.

http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/familias/laborales.php

http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/familias/laborales.php

5


Otros estudios realizados tomando en cuenta la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), dan cuenta de la importancia de la micro y pequeña empresa para la formalización. SERCOTEC (2014), por ejemplo, estima que en 2011 las microempresas y el trabajo por cuenta propia explican el 49% del total del empleo privado en Chile4.

Cuadro 1. Chile: Dependientes por tipo de contrato 2014 (porcentajes)

Contrato escrito Acuerdo de palabra

Total Trabajadores Dependientes 85% 15%

Por tamaño de empresa

Menos de 5 personas 44% 56%

De 5 a 10 personas 72% 28%

Entre 11 y 49 personas 84% 16%

Entre 50 y 199 personas 94% 6%

200 y más personas 96% 4%

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE). Productos estadísticos laborales. Cifras trimestrales.

En el caso del empleo asalariado, datos de la Nueva Encuesta de Empleo Nacional (NENE) para el último trimestre de 2014, indicaban que el 85% de los dependientes tenían contrato escrito y el 15% restante tenían acuerdo de palabra. Según tamaño de empresa, es notorio que el porcentaje de trabajadores con contratos escritos se incrementa con el tamaño de empresa, desde menos de la mitad (44%) en empresas de menos de 5 personas a 96% en empresas de 200 personas a más (cuadro 1).

Chile laboral en breve

La población de Chile está cercana a contar con 18 millones de habitantes, siendo el 88% urbana. La Población Económicamente Activa de Chile asciende a 8.5 millones (proyección a 2015). Alrededor del 70% de ocupados son asalariados y el 20% son trabajadores por cuenta propia (OIT 2014).

En una estimación de CEPAL para 2013, los ocupados en sectores de baja productividad (microempresas, independientes no calificados y trabajadores en hogares) conformaban el 26.7 de la ocupación. El desempleo abierto estimado para 2014 es de 6.4%.

Chile ha tenido cambios importantes en su política de protección social, especialmente a partir de la reforma de su sistema previsional privado. Más recientemente, el gobierno ha dispuesto una nueva legislación para los trabajadores en casa particulares (2014), la actualización del seguro de cesantía (2015) y ha enviado al Congreso un proyecto de reforma de la legislación laboral en su conjunto.

Fuente: CEPALSTAT, OIT (2014)5 y Ministerio del Trabajo y la Previsión Social de Chile.

4 SERVICIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA - SERCOTEC. La situación de la micro y pequeña empresa en Chile. 2014. Disponible en: http://issuu.com/mipymes.cl/docs/la_situacion_de_la_micro_y_pequena_/13?e=10669826/6924187

5 ORGANIZACIÓN INTERNATIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral para América Latina y el Caribe 2014. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

http://issuu.com/mipymes.cl/docs/la_situacion_de_la_micro_y_pequena_/13?e=10669826/6924187

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2. Marco normativo del programa de sustitución de multas por capacitación

Las normas más relevantes referidas al programa de sustitución de multas por capacitación son las siguientes:

} La Ley N° 19.759 de 2001, modificó el Código del Trabajo y dió inicio al programa de sustitución. Esta modificación se enfocó de forma especial en las microempresas, permitiendo que los empleadores que tengan nueve o menos trabajadores soliciten al inspector del trabajo, sólo por una vez en el año, la autorización de la sustitución de la multa impuesta por la asistencia obligatoria a programas de capacitación dictados por la Dirección de Trabajo. Autorizada la sustitución, si el empleador no hubiera cumplido con su obligación de asistir a dichos programas dentro del plazo de dos meses, procedería la aplicación de la multa originalmente impuesta, aumentada en 100%6.

} La Ley 20.416 de 2010, fijó normas especiales para las empresas de menor tamaño y modificó el Código del Trabajo en cuanto a los requisitos generales para ejercer el derecho de sustitución. Actualmente, empresas con un máximo de 49 trabajadores pueden ejercer el derecho de sustitución (MYPE)7.

} El Circular 97 de 2012, estableció el procedimiento aplicable en el programa de sustitución de multas por capacitación dictados por la Dirección del Trabajo8.

3. Descripción del programa de sustitución de multas por capacitación

Como se ha mencionado, el programa de sustitución de multas por capacitación está dirigido a empleadores infractores de MYPE y se materializa llevándolos a participar en un curso sobre la legislación laboral en vez de pagar una multa, con el objetivo de combatir una de las causas del incumplimiento: la falta de conocimiento de la legislación laboral por parte de los empleadores9.

Cabe indicar que las pequeñas empresas son aquellas que tienen un máximo de 49 trabajadores y las microempresas aquellas que cuentan con 9 o menos trabajadores.

La implementación del programa de sustitución ha involucrado de forma prioritaria a los Departamentos de Relaciones Laborales y de Fiscalización de la Dirección del Trabajo. El primero de ellos, a través de su Unidad de Asistencia Técnica, se hace cargo del diseño del programa de capacitación, de los módulos, instrumentos y actividades pedagógicas necesarias. Por su parte, el Departamento de Fiscalización ha cumplido un rol de corte operativo, pues son los fiscalizadores, en cumplimiento de sus actividades de fiscalización en terreno, quienes informan a los empleadores que se encuentran en situación de infracción, y de la posibilidad de conmutar la multa respectiva por la asistencia a un curso de capacitación laboral.

3.1 Procedimiento del programa de sustitución La Dirección del Trabajo ha establecido un protocolo específico, a través del Circular 97 de 2012, para llevar a cabo el proceso de sustitución. Las etapas que contempla son las siguientes:

6 CONGRESO NACIONAL DE CHILE, Ley 19.759. (Setiembre 27). Diario Oficial de la República de Chile de 05 de octubre de 2001. Disponible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=190282

7 CONGRESO NACIONAL DE CHILE, Ley 20.416. (Enero 13). Diario Oficial de la República de Chile de 03 de febrero de 2005. Dispo-nible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010668

8 DIRECCIÓN DEL TRABAJO, Circular 97. (Setiembre 14). Disponible en: http://www.dt.gob.cl/transparencia/CIRCULAR_No_97_14-09-2012_Sustitucion_Multa_por_capacitacion.pdf

9 Otra iniativa es el uso de la herramienta “Autodiagnóstico del cumplimiento de la normativa laboral” que permite a las empresas obtener un diagnóstico de su nivel de cumplimiento de las normas laborales y solicitar asesoría técnica en caso necesario. http://www.dt.gob.cl/tramites/1617/w3-article-97337.html

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=190282

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010668

http://www.dt.gob.cl/transparencia/CIRCULAR_No_97_14-09-2012_Sustitucion_Multa_por_capacitacion.pdf

http://www.dt.gob.cl/transparencia/CIRCULAR_No_97_14-09-2012_Sustitucion_Multa_por_capacitacion.pdf

http://www.dt.gob.cl/tramites/1617/w3-article-97337.html

http://www.dt.gob.cl/tramites/1617/w3-article-97337.html

7


a) Solicitud

En esta etapa el empleador sancionado formula el pedido formal de sustitución una vez que se le ha notificado la sanción y la respectiva multa a pagar, debiendo para ello utilizar los formularios ubicados en la página web de la dirección de trabajo.

b) Examen de admisibilidad de la solicitud

Una vez que la unidad de fiscalización ha recibido la solicitud de sustitución, se constata el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, que son los siguientes:

} Cumplimiento del plazo previsto en el artículo 506 ter. del Código de Trabajo, esto es, dentro de los 30 días transcurridos de notificada la multa objeto de la solicitud,

} Existencia de menos de 50 trabajadores contratados, a la fecha de la constatación de la infracción, considerando todos los trabajadores de su dependencia, incluidas todas las sucursales o establecimiento que tenga en el país,

} Que no se trate de multas por infracciones a normas de higiene y seguridad,

} No haber hecho uso del beneficio de sustitución de multa dentro del último año respecto de la misma infracción sancionada, aunque podría solicitarse en más de una oportunidad, siempre que se trate de infracciones distintas10,

} No haber reclamado judicialmente la multa, de conformidad a los artículos 503 y 511 del Código del Trabajo,

} No haber solicitado reconsideración administrativa de conformidad con los artículos 511 y 512 del Código del Trabajo,

} El cumplimiento o corrección fehaciente de las infracciones que dieron origen a la multa.

c) Preparación y trámites previos a la capacitación

En esta etapa del proceso, la responsabilidad de la actividad recae en la unidad de relaciones laborales de la oficina correspondiente, que recibe todos los antecedentes proporcionados por la unidad de fiscalización. De esta manera, la unidad de relaciones laborales procede a asignar la fecha para la capacitación de los empleadores involucrados y a determinar el lugar donde se llevará a cabo la actividad de capacitación, para luego nombrar al monitor que se hará cargo de la ejecución del curso.

d) Ejecución de la capacitación

A la actividad de capacitación podrá asistir el empleador, como persona natural, el representante legal, en el caso de personas jurídicas, o los trabajadores vinculados a las funciones de administración de recursos humanos que el mismo empleador designe mediante poder simple.

Los contenidos de la actividad de capacitación deberán estar enfocados preferentemente a las normas infringidas que motivaron las multas impuestas, sin perjuicio de que se contemplen otras materias relacionadas o no con las normas infringidas, o de las adecuaciones de contenido o metodológicas que deban hacerse al curso en consideración a las sanciones aplicadas a los demás asistentes

La ejecución del curso contempla dos modalidades: a) una versión extendida de 6 horas cronológicas de duración, distribuida en dos días hábiles distintos; y b) una versión corta de 4 horas cronológicas de duración a ser ejecutada en un sólo día.

10 Antes de la modificación realizada por la Ley 20.416, se establecía que la autorización para acceder al sistema de sustitución solamente podía ser otorgada una vez al año, sin distinguir si se trataba de infracciones diferentes.

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El desarrollo de ambas versiones tendrá como base un manual denominado “Maletín Educativo”, el que es puesto a disposición de los monitores por la Unidad de Asistencia Técnica del Departamento de Relaciones Laborales de la institución.

El Maletín Educativo para el año 2014 comprendía distintas estrategias metodológicas cuya utilización depende del tipo de actividad de aprendizaje que se quiera proponer:

} Si el tipo de aprendizaje es interactivo, las estrategias pueden ser: exposición dialogada, grupo de discusión, entre otros.

} Si el aprendizaje es cooperativo, las estrategias pueden ser: estudio de casos, juego de roles, juego de simulación, entre otros.

Ejecutada la capacitación en su totalidad de acuerdo a lo planificado, el asistente será evaluado en el mismo acto, lo que se realizará con las adecuaciones que corresponda, según el modelo o formato proporcionado por la Unidad de Asistencia Técnica del Departamento de Relaciones Laborales a los monitores o relatores, a los Jefes o Encargados de las unidades de relaciones laborales y a los coordinadores de relaciones laborales.

El Maletín Educativo para el Año 2014 consideraba actividades evaluativas en distintos momentos del curso-taller:

} Evaluación inicial o diagnóstica, a través de un cuestionario con preguntas relacionadas a las temáticas que se tratarán en el curso11.

} Evaluación formativa de la enseñanza, es un mecanismo de retroalimentación y mejora de lo que se enseña y cómo se enseña; se realiza a través de preguntas a los participantes sobre su desarrollo en el curso12.

} Evaluación de aprendizaje. Se realiza al término del curso, los participantes contestan un cuestionario aplicando los contenidos aprendidos en un caso.

} Asimismo, se complementa con una autoevaluación y una evaluación del proceso de enseñanza. Ambas se realizan al término del curso-taller.

} La autoevaluación consiste en una reflexión del participante acerca de lo aprendido (contenidos).

} La evaluación del proceso de enseñanza permite identificar las opiniones de los participantes sobre el curso a través de un cuestionario anónimo.

e) Informe de capacitación

Una vez finalizada la actividad, el monitor a cargo de la capacitación elaborará un informe donde incluirá la nómina de los asistentes, señalando quienes aprobaron y quienes no; la información de quienes no asistieron; los compromisos asumidos por parte de los empleadores; y cualquier otra información que considere relevante para el cumplimiento de los objetivos del programa de capacitación.

Dentro del plazo de 5 días, el funcionario capacitador deberá remitir su informe al Jefe o Encargado de la Unidad de Relaciones Laborales o a quien haya definido el Inspector Jefe de Oficina, para que dentro del plazo de 5 días contados desde el registro de los costos, entregue copia del informe al Jefe de Inspección para que éste proceda a dictar las respectivas resoluciones que: i) dejen sin efecto las multas en caso hayan aprobado la capacitación, ii) que las confirmen, o iii) que las aumenten en un 25% cuando no haya asistido el empleador sin causa justificada.

11 El cuestionario puede constar de 3 o 4 preguntas, las cuales pueden ser, por ejemplo: “¿Qué aspectos debería contener un contrato de trabajo?” o “¿ Cuál es el rol de la Dirección del Trabajo?”

12 Se realizan algunas preguntas generales, por ejemplo: “¿Qué les parece el curso-taller hasta ahora?”, “Nombrar 3 fortalezas y debilidades del curso hasta el momento” o “¿Qué les ha parecido el desempeño del Monitor hasta el momento?”

9


3.2 Consecuencias del requerimiento de sustituciónLa asistencia y aprobación del programa de capacitación tendrá como resultado dejar sin efecto la o las multas por las cuales se ha solicitado el beneficio.

La reprobación del programa de capacitación tendrá como resultado la citación del asistente a una nueva capacitación impartida por la Dirección del Trabajo, respecto de la cual se le notificará la fecha y el lugar. Reprobar esta segunda capacitación implicará no poder hacer efectiva la sustitución de la multa respectiva, confirmando la misma en su monto original. La misma consecuencia se producirá en el caso que el empleador que reprobó la primera capacitación no asista a esta segunda capacitación.

La inasistencia injustificada al programa de capacitación, o la asistencia a una sola sesión de la versión extendida tendrá como consecuencia el aumento en un 25% del monto original de la o las multas por las que se había solicitado la sustitución13.

3.3 Trámites posterioresUna vez que la actividad de capacitación ha finalizado y que el jefe de la Inspección respectiva toma conocimiento de sus resultados, los antecedentes vuelven a la unidad de fiscalización.

La Unidad de Asistencia Técnica del Departamento de Relaciones Laborales de la institución, al hacerse cargo del “Programa de capacitación a microempresarios”, tuvo que diseñar el material docente de capacitación y las metodologías de enseñanza a utilizar en los cursos. Para poder cumplir con tales tareas, la unidad contó con la participación de una empresa consultora especializada en programas de educación para adultos, de modo que el curso y el material de trabajo se adaptara de la mejor forma posible a las características sociales y de instrucción de la población objetivo del programa.

El programa de capacitación se apoya materialmente en dos productos pedagógicos básicos: la Guía para Monitores y el Manual del Participante. Ambos documentos de trabajo contienen el conjunto de materias, actividades y evaluaciones que serán tratados y aplicados durante la jornada de capacitación.

4. Algunos resultados14

Montero, Reinecke y Zapata (2006) analizaron este programa. En el año 2004, los resultados de las encuestas a los empleadores que acudieron al curso-taller (encuesta que comprendía la evaluación del Contenido y Objetivo del Curso, Metodología Aplicada, Evaluación del Monitor y Organización del Curso), indicaban que:

} El taller les entregó herramientas para actuar con mayor seguridad en materia de respeto de la normativa laboral.

} Se les dio la posibilidad de evitar una sanción económica a cambio de conocer y adquirir compromisos para el cumplimiento de la normativa.

} Observaron la importancia de cumplir con la norma como una forma de mejorar las relaciones con los trabajadores.

} El curso les brindó la posibilidad de ver otras experiencias y de conocer otras realidades que no son tan distantes a la suya.

13 Antes de la modificación del año 2010 a la Ley de Código del Trabajo, se contemplaba para estos casos un aumento del 100% de la multa original.

14 Esta sección se basa en el análisis realizado por MONTERO, Luis; REINECKE, Gerhard y ZAPATA, Daniela. Sustitución de multas por capacitación: Evaluación de una experiencia innovadora de aplicación de legislación laboral en microempresas. Santiago de Chile: Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina, 2006.

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Las opiniones de los empleadores sobre la actividad de capacitación se enfocaron en lo siguiente:

} El manual del participante brindó ayuda práctica y ordenó de forma adecuada las temáticas, señalando que el curso-taller es una medida adecuada para conocer y aprender la normativa laboral.

} La actividad de capacitación permitió esclarecer las dudas de los participantes, en un contexto de diálogo y comprensión de la institución con los empleadores.

No obstante, hay un aspecto importante del programa que fue evaluado negativamente tanto por los empleadores como por los encargados de la Unidad de Asistencia Técnica: el tiempo de duración del curso. Para el 59% de los microempresarios asistentes, el tiempo destinado para practicar los temas tratados en el curso fue insuficiente. Por otra parte, el tiempo empleado en absolver las interrogantes laborales de los empleadores sobre temas que no fueron tratados en el curso, hizo que se dejaran de lado los contenidos propios de la jornada, transformándose en charlas informativas.

El promedio alcanzado en la evaluación de diagnóstico por el total de trabajadores que participaron en los talleres de capacitación durante el año 2004 fue de 5.3 (en una escala de 1 a 7), registrándose un incremento de 4 décimas de punto en los resultados obtenidos por los participantes en la evaluación de aprendizaje (5.7).

Las notas obtenidas durante los primeros meses del año 2005 (enero–julio) son considerablemente más bajas que las del año anterior15. Debe considerarse que los resultados de la evaluación de los participantes del programa en el año 2005 son un punto más bajo que los resultados del año 2004 (de 5.3 en el año 2004 a 4.3). En el caso de la evaluación de aprendizaje, los resultados para el año 2005 presentaron una reducción de 0.7 décimas (de 5.7 en el año 2004 a 5.0 en 2005).

Los autores analizan también una encuesta a monitores laborales que integran el programa de capacitación por sustitución, realizado por el servicio de asistencia técnica del Departamento de Relaciones Laborales de la Dirección del Trabajo. En este proceso participaron 39 monitores que desempeñaron funciones en todas las regiones de Chile.

} Un primer elemento de evaluación que consideró esta encuesta está relacionado a las infracciones consideradas en los talleres, es decir, si en realidad son las más frecuentes que comenten los empresarios asistentes. El 95% de los participantes consideró que existe una correspondencia entre las infracciones analizadas en el curso y las que cometen los empresarios en el desarrollo de su actividad económica y laboral.

} Un aspecto que abordó la encuesta está referido al tipo de infracciones que se presentan en el sector de la microempresa de Chile, con el fin de elegir los temas que en un futuro deberían ser incorporados al programa y a los talleres de capacitación (como firma de contratos y sus contenidos, registro de asistencia, aspectos normativos relacionados a los derechos laborales colectivos de los trabajadores, entre otros).

} Otro aspecto importante de los talleres tiene relación con la utilidad que los propios monitores le asignan a las pruebas contempladas en el programa de capacitación. El 22% de los monitores tuvo una percepción negativa sobre la utilidad de las pruebas diagnóstica y de aprendizaje, un 38% tuvo una percepción positiva de las pruebas, mientras que el 40% restante expresó sus reparos.

} Sobre la posibilidad de agregar más evaluaciones para los participantes del taller, el 85% de los monitores consideró que no era adecuado aplicar más pruebas, mientras que el 15% restante consideró que eso era una situación que se podía evaluar.

15 Se debe considerar que el número de participantes que rindieron correctamente ambas pruebas en el año 2005 fue de 169, cifra que representa sólo el 17.4% del total de empresarios que cursaron el programa durante el año 2004 (971) y que fueron evalua-dos correctamente en ambas situaciones de medición. Los casos de empresarios que participaron del programa de capacitación durante el año 2005 se consideraron hasta el mes de julio.

11


Finalmente, los autores analizan también el impacto del programa de sustitución a partir de la información de 310 micro y pequeñas empresas correspondientes a los sectores de industria manufactura, comercio y servicios que habían infringido la legislación laboral en los años 2003 o 2004. Sobre cada empresa se contaba con información sobre el tipo de infracción, si el infractor participó o no en el programa de sustitución y sobre la presencia de eventuales infracciones en la fiscalización en septiembre y octubre de 2005. Un grupo de las empresas participó del programa y recibió capacitación en temas de legislación laboral (grupo de tratamiento), mientras que el resto optó por pagar la multa y no recibir capacitación (grupo de control). La comparación se llevó a cabo entre dos grupos con tratamientos alternativos (capacitación vs. multa) por lo que se mide la diferencia de impacto entre un tratamiento y otro.

Los resultados de este ejercicio indicaron que no existe una diferencia significativa entre el número de empleados de las empresas que se acogieron al programa y las que pagaron la multa. En promedio, las que recibieron capacitación tenían 3.4 empleados mientras que las que optaron por la multa presentaron 3.8. También, se observó que de las empresas que habían optado por pagar la multa, el 13% volvió a cometer una infracción, mientras que el 12% de las empresas que recibieron la capacitación lo hicieron. Este ejercicio sugiere que hubo una mejora en el cumplimiento de las normas laborales en las empresas participantes.


Chile ha implementado desde inicios de la década de 2000 una serie de iniciativas para apoyar la formalización de las microempresas. La experiencia del sistema de sustitución de multas por capacitación en Chile es una medida innovadora asociada al sistema de fiscalización que podría coadyuvar a la formalización. Permite a los empleadores de las MYPE combatir la falta de conocimiento de la legislación laboral y, al ser una medida alternativa al pago de una multa, evitaría que estas empresas incurran en un costo mayor, generando beneficios tanto a los trabajadores como a los empleadores. Con esa finalidad fue creado este programa hace más de diez años.

El programa permite, además, identificar las infracciones más comunes y preparar materiales pedagógicos ad-hoc, a la par que pensar en alternativas normativas que resuelvan la reiteración de los problemas aludidos.

Un tema importante es la generación de datos actualizados para el seguimiento de los efectos del sistema de sustitución de multas, que permitan detectar si los empleadores aprovecharon la capacitación brindada y no reincidan en las infracciones cometidas. En ese sentido, se hace necesario implementar acciones de seguimiento y monitoreo del programa, mediante un sistema de registro y análisis continuo que pueda resultar en análisis más específicos de sus acciones.



Fortalecimiento de la inspección laboral

en Colombia: la Planilla Integrada de

Liquidación de Aportes (PILA) y los acuerdos

de formalización

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Índice

Presentación 3

1. Antecedentes 4

2. La Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) 8

2.1 Definición y beneficios 8

2.2 Pasos de uso y modalidades 9

2.3 Tipos de Planillas PILA 10

2.4 Sujetos obligados a realizar los aportes: trabajadores independientes, trabajadores domésticos y madres comunitarias 11

2.5 Marco legal 12

2.6 La PILA como instrumento para promover la transición a la formalización laboral 13

3. Los Acuerdos de Formalización Laboral 14

3.1 Definición y descripción del programa 14

3.2 Conmutación de multas por cumplimiento de Acuerdos de Formalización Laboral 15

3.3 Análisis del programa: algunas estadísticas 16


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Presentación














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Colombia ha ubicado en años recientes a la formalización como una de sus prioridades de política. Ha incorporado para ello, diversos instrumentos, incluyendo una Ley de formalización y programas específicos para este propósito. Este documento se concentra en dos instrumentos relacionados a la promoción del cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo a través de la inspección: la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) y los acuerdos de Formalización. El propósito es describir el funcionamiento de estos instrumentos así como analizar algunos de sus resultados con la evidencia disponible.

1. Antecedentes

El mercado de trabajo en Colombia involucra una Población Económicamente Activa de 25 millones de trabajadores ocupados. Alrededor de un 47% son trabajadores asalariados incluido el sector público y un 40% son trabajadores por cuenta propia.

Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - DANE, en el año 2014 la informalidad en las principales 13 ciudades del país ascendió a 48.2% en el trimestre octubre-diciembre, menor al 49% observado en el mismo periodo del 20131. Esto confirma una tendencia a la baja desde 2009, cuando este indicador llegó al 52.1%2. Para analizar lo anterior hay que tener en cuenta que el DANE hace un enfoque empresarial para hacer la medición del empleo informal, es decir, en términos de las características de las unidades de producción.

Gráfico 1. Colombia: Empleo en el sector informal 2007-2014 (porcentajes)

50.5%

51.0%

52.1%51.7%

51.3% 51.2%

49.0%

48.2%

46.0%

47.0%

48.0%

49.0%

50.0%

51.0%

52.0%

53.0%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: DANE. Medición del empleo informal y seguridad social.

La distribución de la población ocupada informal varía según el sector donde labora3. En el sector de Comercio, hoteles y restaurantes es donde se observa la mayor proporción de trabajadores informales (66%). Particularmente, en el trimestre octubre-diciembre 2014, el 41.7% de la población ocupada informal se concentró en este. Seguido se encuentran los rubros de transporte, almacenamiento y comunicaciones (60%), construcción (58%) y agricultura, pesca,

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Katherine Bermúdez, Jorge Bernedo, Ítalo Cardona, Laura Norato y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota.

1 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE). Medición del empleo informal y Seguridad Social. Trimestre octubre – diciembre 2014. Disponible en: http://www.dane.gov.co/index.php/mercado-laboral/informalidad-y-seguridad-social

2 La definición adoptada por el DANE para la medición del empleo informal, se remite a la Resolución de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo XV (CIET) de 1993 y a las recomendaciones del grupo de DELHI. Estas indican que la aproximación a la medición de informalidad en materia de escala de personal ocupado en las empresas, debe ser de hasta cinco trabajadores excluyendo los independientes que se dedican a su oficio y a los empleados del gobierno. Por otra parte, se considera que la seguridad social constituye también una aproximación importante al grado de formalidad del empleo. Por el contrario, el Ministerio del Trabajo mide la informalidad laboral en términos de porcentaje de ocupados que no aportan a pensiones (respecto de la población total ocupada), razón por la cual, se registró, según esta cartera, un 62.5% de informalidad para el año 2014.

3 Ibíd. Pág. 3

http://www.dane.gov.co/index.php/mercado-laboral/informalidad-y-seguridad-social

5


ganadería, caza y silvicultura (51%). Esta observación ha motivado que la estrategia colombiana de formalización tenga una aproximación sectorial.

Gráfico 2. Colombia: Empleo en el sector informal según rama de actividad 2013-2014 (%)

Servicios, comunales, sociales y personales

Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler

Intermediación financiera

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Comercio, hoteles y restaurantes

Construcción

Suministro de electricidad, gas y agua

Industria manufacturera

Explotación de minas y canteras

Agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura

0% 10% 20% 30%

20142013

40% 50% 60% 70% 80%

Fuente: DANE. Medición del empleo informal y seguridad social.

Colombia laboral en breve

Colombia cuenta con 50 millones de habitantes, 80% de los cuales viven en zonas urbanas. La PEA de Colombia es de aproximadamente 25 millones de habitantes. El empleo asalariado tiene una importante participación en la población ocupada, del orden del 47% y si se añade a los empleadores, se llega al 50.8%. Los cuenta propia son a su vez el 40.7% de la ocupación (OIT 2014a).

La tasa de desempleo urbano en Colombia fluctúa alrededor del 10% en 2014, pero ha sido incluso superior a comienzos de siglo, constituyéndose en la más alta de la región latinoamericana. Procesos de migración interna hacia las áreas urbanas, son la mayor parte de la explicación al respecto.

En cuanto a la protección social en zonas urbanas, para el año 2013 se registraba un 47.2% de cobertura en salud y un 40.9% en pensiones, con amplias diferencias a favor del sector asalariado; 75.0% versus 21.7% en la cobertura de salud, y 69.1% contra 1614.9% en el caso de las pensiones.

En cuanto al proceso de formalización, la Nota de Formalización de FORLAC sobre Colombia (OIT 2014b), expresa “El empleo informal no agrícola en Colombia ha disminuido de aproximadamente 58% en 2009 a 55% en 2013. A ello han contribuido un favorable ciclo económico, que estuvo acompañado de generación de empleo, y factores institucionales como la creación del Sistema Nacional de Mipymes, los Acuerdos de Formalización Laboral y el Plan de Acción para los Derechos Laborales, además de programas como “Colombia se formaliza”, que han impulsado la formalización empresarial y laboral”.

FUENTES: CEPALSTAT, OIT (2014a)4 y OIT (2014b)5.

4 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 2014. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

5 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Evolución del empleo informal en Colombia: 2009 – 2013. Serie: Notas sobre formalización. Programa FORLAC. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

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Para el trimestre noviembre 2014 - enero de 2015, 92.3% de los ocupados tuvieron acceso a seguridad social en salud, y, el 47.3% de los ocupados cotizaban a pensión en el período de referencia. Estos datos se acercan a los del Ministerio del Trabajo, que emplea el enfoque laboral en su medición de la informalidad laboral, pues al medir el empleo informal tiene en cuenta el porcentaje de ocupados que no contribuyen a pensión, es decir, acogiendo las características de las personas ocupadas o de los empleos. Al igual que la estimación del DANE, desde el enfoque laboral también se aprecia una disminución del trabajo informal en los últimos años.

Gráfico 3. Colombia: Porcentaje de ocupados que no contribuyen a pensión 2012-I - 2014-IV (%)

69

68

67

66

65

64

63

62

61

2012

-I

2012

-II

2012

-III

2012

-IV

2013

-I

2013

-II

2013

-III

2013

-IV

2014

-I

2014

-II

2014

-III

2014

-IV

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Trimestre

Fuente: DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH)

De acuerdo con el DANE, el índice de formalidad entre los asalariados asciende al 81%, en tanto que entre los trabajadores por cuenta propia, apenas al 20%. Es de desatacar que para finales del año 2014, se estimó que los trabajadores por cuenta propia representarían el 60.2 % de la población ocupada informal para el total de trece áreas metropolitanas donde se desarrolla la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

En el plano institucional, para enfrentar diversas facetas de la informalidad, tanto el Ministerio de Comercio como el Ministerio del Trabajo han puesto en marcha diversas acciones y programas orientados tanto a la formalización empresarial como a la formalización laboral. Desde el Ministerio del Trabajo, las principales iniciativas son las siguientes:

} La ley de formalización y promoción del empleo (Ley 1429 de 2010) establece beneficios para cualquier empresa, grande o pequeña, que sea formal y que incremente su nómina vinculando a trabajadores como jóvenes menores de 28 años, mujeres mayores de 40, madres cabeza de familia, entre otros, que se encuentren en los niveles 1 o 2 del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales -SISBEN6, población reinsertada, población con discapacidad, entre otros7.

6 El SISBEN o Sistema de Potenciales Beneficiarios para programas sociales, es un sistema técnico de información que es diseñado por el Gobierno Nacional con el propósito de identificar y clasificar a los hogares, familias y personas, conforme a sus condiciones de vida. Los niveles SISBEN se determinan según un puntaje comprendido entre 0 – 100 puntos, según las capacidades económicas de la persona, si es parte de una minoría vulnerable (madre jefe de hogar, niños, minorías étnicas, entre otros), si se encuentra en la zona rural o urbana, entre otros criterios. Los niveles I y II son los más bajos de la clasificación y a ellos están dirigidas las iniciativas y esfuerzos de asistencia social directa.

7 Dentro de los beneficios están: 1) la exención del impuesto a la renta en sus dos primeros años de operación, y, en los siguientes tres años, el pago de manera progresiva: 25%, 50% y 75% de la tarifa general; 2) el descuento en el pago de aportes parafiscales que se aplica dependiendo del tiempo que la empresa lleve desarrollando su actividad económica principal. Será del 100% en los dos primeros años de desarrollo de la actividad económica principal, del 75% en el tercero, del 50% en el cuarto y del 25% en el quinto; 3) finalmente, la exención en el pago en la matricula mercantil durante en el primer año a partir del inicio de su actividad económica principal. En los siguientes dos años pagarán el 50% y 75% de la tarifa establecida, respectivamente.

7


} Mejoramiento de la Función de Inspección, Control y Vigilancia8. En todo el territorio Nacional se amplió el número de inspectores de trabajo y se fortalecieron las capacidades técnicas de los inspectores para su intervención en las temáticas relevantes a la promoción de la formalización laboral. Adicionalmente, se han instalado mesas de diálogo tripartito en la búsqueda de compromisos para avanzar en la formalización laboral.

} Ley de Protección al Cesante o Seguro de Desempleo (Ley 1636 de 2013)9, que garantiza al desempleado la cotización a salud, pensión y subsidio familiar hasta por seis meses, permitiéndoles acceder a los servicios de intermediación y capacitación en competencias básicas y laborales que prestan tanto el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)10, las Cajas de Compensación Familiar11 (CCF), o las instituciones de formación para el trabajo certificadas en calidad12.

} La Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)13 como herramienta mediante la cual cualquier tipo de aportante puede realizar la liquidación y el pago de aportes a Seguridad Social (salud, pensión o riesgos profesionales) y aportes parafiscales (pago de aportes destinados al funcionamiento de las CCF, el SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF) mediante un sistema de transferencias electrónicas de fondos.

} Diseño de los planes de “formalización a la medida” en los sectores de transporte (intermunicipal de carga, taxis y transporte especial14), construcción y algunas actividades específicas de la agricultura durante el segundo semestre de 2013. Estos esfuerzos han facilitado la firma de pactos para la formalización laboral con la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL) y la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).

} Red Nacional de Formalización, creada mediante el Decreto 567 de 2014, articula los actores y coordina acciones dirigidas al aumento en la cobertura de seguridad social, a través de la promoción, capacitación, orientación, acompañamiento, intervención en la afiliación y el seguimiento, monitoreo y evaluación.

Asimismo, se aprobó una norma que crea y desarrolla la figura de Acuerdos de Formalización Laboral. En lo que continúa, este documento tiene por objetivo reseñar dos instrumentos centrales de la estrategia de formalización: el de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y los Acuerdos de Formalización Laboral. El primero, define un marco registral de suma importancia para el seguimiento integral de los procesos de formalización. Los Acuerdos de Formalización Laboral, por su parte, son más ceñidos al ejercicio de la política de formalización como resultado del diálogo que es promovido desde el Ministerio del Trabajo.

8 MINISTERIO DEL TRABAJO. República de Colombia. Viceministerio de Relaciones Laborales. Inspección, Vigilancia y Control. Boletines Viceministerio de Relaciones Laborales. Octubre de 2012. Disponible en: http://www.mintrabajo.gov.co/prensa/boletines/viceministerio-de-relaciones-laborales.html

9 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 1636 de 2013 (18 de junio). Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2013/ley_1636_2013_pr001.html

10 El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es una institución pública colombiana encargada de la enseñanza de programas técnicos y tecnológicos. Busca proporcionar instrucción técnica al empleado, formación complementaria para adultos y ayudarles a los empleadores y trabajadores a establecer un sistema nacional de aprendizaje. La entidad tiene una estructura de administración tripartita, es decir, con responsabilidades de trabajadores, empleadores y Gobierno.

11 Las Cajas de Compensación (CCF), son corporaciones de derecho privado con enfoque social, sin ánimo de lucro, gestoras del subsidio familiar en Colombia a las que se afilian trabajadores que se benefician junto con sus familias de los servicios y programas que desarrollan. Las CCF se rigen por consejos directivos en los que participan en igualdad de condiciones empresarios y trabajadores. Dentro de los beneficios que prestan están la administración de las prestaciones de seguridad social y otros beneficios en áreas como vivienda, cultura, salud, capacitación, recreación y desarrollo personal.

12 También determina el acceso a un aporte económico como beneficio, que se condiciona a que el desempleado beneficiario haya hecho aportes voluntarios a sus cesantías. Los beneficios establecidos por esta Ley aplican a todos los trabajadores que hayan realizado aportes a las CCF durante 12 meses, continuos o discontinuos, durante los últimos 3 años en caso de ser dependientes, y 24 meses en caso de ser trabajadores independientes.

13 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Sistema Integral de Información de la Protección Social – SISPRO. Planilla Integrada de Pago de Aportes (PILA) Definición. Disponible en: http://www.minsalud.gov.co/consultaInformacion/Paginas/PlanillaIntegradaPagoAportes.aspx

14 Que incluye el transporte turístico, empresarial y escolar.

http://www.mintrabajo.gov.co/prensa/boletines/viceministerio-de-relaciones-laborales.html

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http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2013/ley_1636_2013_pr001.html

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http://www.minsalud.gov.co/consultaInformacion/Paginas/PlanillaIntegradaPagoAportes.aspx

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2. La Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)

2.1 Definición y beneficiosLa Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) es una herramienta mediante la cual cualquier tipo de aportante puede realizar la liquidación y el pago de aportes a Seguridad Social (Salud, Pensión y Riesgos Profesionales) y aportes parafiscales (CCF, SENA e ICBF) mediante un sistema de transferencias electrónicas de fondos a la Seguridad Social en formato electrónico. Los aportantes reconocidos legalmente son15:

1. Empleador

2. Trabajador independiente

3. Entidades o Universidades Públicas con Régimen especial en salud

4. Agremiaciones o asociaciones

5. Cooperativas y Pre cooperativas de Trabajo Asociado

6. Misiones diplomáticas, consulares o de organismos multilaterales no sometidos a la legislación colombiana

7. Organizaciones Administradoras del Programa de Hogares de Bienestar

8. Pagador de aportes de los concejales municipales o distritales

Este instrumento, liquida los aportes que deben ser pagados de conformidad con las normas que rigen cada subsistema de aportes y le informa a la persona el valor total que debe pagar y el subtotal por cada subsistema16. El valor del pago del aporte estará definido por las características de cada persona que estén incluidas en la Planilla. Es decir, en esta debe señalarse el ingreso que percibe la persona (Ingreso Base de Cotización - IBC17), su condición en el sistema de aportes (pensionado, estudiante, perteneciente a la carrera diplomática, trabajador doméstico, independiente o dependiente, madre comunitaria, entre otras18), y las condiciones de su contrato y datos personales del cotizante.

La PILA surge en Colombia ante la necesidad de unificar las diversas modalidades de liquidación y pagos de aportes a la seguridad social y aportes parafiscales, que con anterioridad a la iniciativa, debían hacerse de manera aislada por parte de cada grupo de aportantes según el régimen en el que se encontraran. Es decir, los pagos de la seguridad social se hacían en cada uno de los bancos, según el convenio con la empresa del subsistema a la cual estuviese afiliado el trabajador. Con esto ocurriendo, el sistema de aportes perdía eficiencia, quitaba demasiado tiempo al aportante, por el número de trámites que debía hacer, y le impedía conocer exactamente su situación respecto de su régimen o “subsistema”19.

Así, un beneficio concreto de esta herramienta es la posibilidad que representa para los aportantes de realizar los pagos de dos formas distintas que se ajusten a su condición dentro del sistema. Una es la modalidad electrónica, mediante la cual los aportantes pueden acceder a su perfil de aportes vía internet y realizar el pago correspondiente de la misma forma. Con esto

15 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Resolución No. 1747 de 2008 (Mayo 21). Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30469.Artículo 3° y 4°.

16 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones. Cartilla Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Pila. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/213910810/Cartilla-Pila#scribd

17 Es el monto del salario sobre el cual se aplica el porcentaje de cotización a pensión. El Decreto 1703 de 2002 dispuso como tope máximo de IBC para todos los trabajadores 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

18 Vale la pena mencionar la diferencia entre los aportantes y los cotizantes, siendo los primeros quienes tienen la obligación de realizar el pago y de suministrar la información al sistema, mientras que los segundos son quienes se benefician del sistema de Protección social y cuyos datos reposan en el sistema. Tanto los aportantes como los cotizantes están plenamente definidos por la Resolución No. 1747 de 2008

19 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones. Cartilla Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Pila.

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se busca la reducción considerable de tiempo evitando las filas en bancos, y en general, las continuas confusiones en el pago de cada persona, permitiendo el pago simultáneo y conjunto en una sola operación. La otra alternativa está en el pago asistido y presencial, diseñado para aquellos aportantes que no tienen acceso a internet, o no tienen cuenta bancaria o que simplemente desean hacer el pago de la manera tradicional.

Otro de los beneficios reportados en el uso de la nueva PILA, es la posibilidad que tiene el aportante de diligenciar solo una planilla por todos los subsistemas o administradoras para los cuales tiene que reportar el pago. Sin embargo, es válido aclarar que con la introducción de este instrumento no se modificaron las responsabilidades y obligaciones propias de los actores del Sistema de la Protección Social respecto del pago de las cotizaciones, ya que lo único que se pretende con la herramienta es concentrar en un solo pago todos los subsistemas por parte del aportante.

2.2 Pasos de uso y modalidadesAntes de decidir qué tipo de planilla quiere llenar, el aportante debe inscribirse en uno de los operadores de información que han sido habilitados para esta finalidad por parte del Ministerio de Salud y Protección Social. Dichos operadores tienen la función de orientar a las personas sobre los pasos para registrarse en el sistema PILA.

Posteriormente, el aportante deberá diligenciar, por una única vez, la planilla, suministrando información al sistema sobre los datos básicos de identificación del cotizante (nombre, dirección, cédula, teléfono, etc.)20. Las posibilidades ofrecidas por el sistema PILA son:

1. Planilla asistida: El operador de información puede darle asesoría y acompañamiento telefónico, medio por el cual podrá diligenciar la planilla indicándole los datos al asesor. Esta modalidad solo sirve para empresas de menos de 30 trabajadores o para trabajadores independientes.

2. Planilla electrónica: El operador de información dispone de un sitio web donde el aportante solicita un usuario y una contraseña para proceder con el diligenciamiento de la planilla o para subir el archivo con el detalle de la liquidación. Para esta modalidad, se necesita contar con una cuenta bancaria21 para hacer el pago.

El tercer paso a seguir es la verificación el pago. Una vez el sistema hace la liquidación, se debe verificar que el valor a pagar corresponda con los aportes de acuerdo con lo determinado por la Ley, tal y como se establece en la tabla a continuación.

20 Para el caso de los trabajadores independientes contratados por una empresa, estos pueden haber convenido con la misma quién realizará los pagos. La empresa lo puede hacer marcando al trabajador como independiente, pero deberá pagar todos los subsistemas a los cuales esté afiliado el trabajador independiente.

21 COLPENSIONES. Instructivo: Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA). Disponible en: http://www.colpensiones.gov.co/publicaciones/703/CartillaPILA-4.pdf . Pág. 10.

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Tabla 1. Aportes de Ley a Seguridad Social y aportes parafiscales

A cargo delTotal del aporte

Empleador Empleado

Salud 8.5% 4.0% 12.5%

Pensiones 12.0% 4.0% 16.0%

Riesgos Laborales

Riesgos Laborales están en función del tipo de actividad que desempeña la empresa y está a cargo del empleado. El monto para esta cotización se encuentra entre el 0.4% y 8.7%. Las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios personales o contratistas deberán pagar el valor de la cotización cuando la afiliación sea por riesgo I, II o III. Las entidades o instituciones públicas o privadas contratantes deberán pagar el valor de la cotización cuando la afiliación sea por riesgo IV o V.

Cajas de compensación 4% 0% 4%

ICBF 3% 0% 3%

SENA 2% 0% 2%

Fuente: Colpensiones, 201222.

Finalmente, una vez que se corrobora el monto liquidado, la persona natural o jurídica debe autorizar el pago. Si el pago va a ser realizado mediante una planilla asistida, el operador de información hará entrega de un código o PIN con el que se podrá realizar el pago en entidades financieras. Cuando, por el contrario, el pago de la planilla sea electrónico y se piense realizar vía internet, el sistema debitará de la cuenta bancaria autorizada el valor de los aportes y los abonará en las cuentas de recaudo de cada administradora a las que estén afiliados sus empleados o el trabajador independiente23. Cuando el pago sea realizado y el aviso sea recibido por la administradora encargada, se le remitirá una certificación de pago al aportante confirmando que su pago fue realizado de manera completa y sin inconvenientes.

2.3 Tipos de Planillas PILATeniendo en cuenta la necesidad de la diferenciación entre aportantes las Resoluciones 1747 de 200824, 475 de 201125, 2640 del 201126, 610 de 201227 y 3214 de 201228 definieron una planilla diferenciada para cada tipo de aportante. Dentro de las más destacadas están:

1. Planilla E o Planilla “Empleados de empresas”: Aplica a todas las empresas o aportantes que tienen vinculados laboralmente a sus trabajadores. Puede ser utilizada por los aportantes que cuenten con menos de 200 cotizantes a excepción de aquellos cotizantes clasificados como servicio doméstico, independiente, independiente agremiado o asociado o beneficiario del Fondo de Solidaridad.

22 Ibíd. Pág.11.

23 Ibíd. Pág. 12.

24 Mediante esta Resolución se describe de manera detallada del registro del archivo de información de los aportantes mediante el PILA, además de otros asuntos de la estructura y contenido de los archivos.

25 Mediante esta se modifica la Resolución 1747 de 2008 en lo relativo a los tipos de planillas y cotizantes de la PILA y sobre adiciones en los archivos de información de aportantes.

26 Determina el sistema de PILA para las madres comunitarias que hace parte del programa del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a las cuales les aplica la Planilla H.

27 Esta modifica la Resolución 1747 de 2008 respecto de los tipos de planillas y las categorías de información que deben incluirse en la PILA para ciertos aportantes, además del procedimiento de validación de información por parte de los operadores de información.

28 Determina el tipo de planilla aplicable a las empresas que han concluido su proceso de liquidación, a las cuales les corresponde la Planilla tipo “X”. Además, define el tipo de planilla que deben llevar las entidades empleadoras entendidas como instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública.

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2. Planilla Y o Planilla “Independientes en empresas”: Aplica a todas las empresas o aportantes que tienen vinculados por medio de contrato de prestación de servicios a trabajadores independientes y la empresa es la responsable de realizar los aportes a la seguridad social de dichos trabajadores. Así mismo, es usada por las empresas que vinculan trabajadores en calidad de agremiado o asociado.

3. Planilla A o Planilla “Empleados adicionales”. Diseñada para los aportantes que por razones operativas no hayan incluido en su planilla tipo “E” a los cotizantes que ingresaron en su nómina en los últimos 7 días comunes del mes calendario anterior al que se está realizando el pago.

4. Planilla I o planilla a ser utilizada por los cotizantes y aportantes independientes; y Planilla S para los aportantes que se hayan registrado como independientes (Planilla “I”) y que tengan a su cargo trabajadores, es decir personal de servicio doméstico o empleados dependientes;

Otras planillas, incluyen la Planilla M o Planilla “Mora” para el pago de períodos ya vencidos29; Planilla H o planilla madres comunitarias del programa de Hogares Comunitarios del ICBF, quienes se afiliarán con su grupo familiar al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en salud; y, Planilla P para el pago de los aportes mensuales a la seguridad social por parte de los pensionado, entre otras30.

2.4 Sujetos obligados a realizar los aportes: trabajadores independientes, trabajadores domésticos y madres comunitariasTodas las personas que cuenten con un ingreso igual o superior a un salario mínimo legal mensual, están obligadas a afiliarse al sistema de seguridad social y aportar a pensiones. El artículo 15 de la Ley 100 de 1993 establece que la obligación de afiliarse al Sistema General de Pensiones (SGP) recae sobre:

“(i) todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos; (ii) personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten; y, (iii) los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales”.

La obligación del pago de los aportes no excluye los trabajadores independientes, quienes, si cumplen con la condición salarial expuesta por el artículo señalado, primero deberán afiliarse al SGP y elegir la administradora correspondiente antes de realizar el pago ante la PILA. Salvo muy pocos casos31, los trabajadores independientes están obligados a cotizar tanto para salud como para el sistema de pensiones32.

29 Finalmente, la norma creó la Planilla J para pago intereses por mora de seguridad social en cumplimiento de sentencia judicial; la Planilla X para pago empresa liquidada para empresas que han concluido su proceso de liquidación; Planilla N o Planilla “Correcciones” para el pago de períodos en los que se realizó un aporte para el o los sistemas que se están corrigiendo, pero este es inferior al valor que debió aportarse, y, la Planilla T que aplica a las entidades empleadoras entendidas como instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública que tengan a su cargo empleados públicos y trabajadores oficiales que se dedican a la prestación de los servicios de salud.

30 Para pagos por parte de pensionados también se estableció la Planilla R o planilla pago retroactivo para pagadores de pensiones que realizan el pago retroactivo de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, resultante de valores no cancelados durante el periodo por encontrarse pendiente el reconocimiento y pago de una pensión y la Planilla L o Planilla “Pago reliquidación” para realizar el pago de mayores aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral, resultante de la reliquidación de la mesada pensional.

31 Casos especiales en los cuales no les está legalmente permitido por razón de que al inscribirse por primera vez en el Régimen de Seguros Sociales, tengan 60 o más de edad o los trabajadores independientes que se afilien por primera vez con 50 años de edad o más (mujeres) o 55 años de edad o más (hombres).

32 Y la base para cotización de los trabajadores independientes para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

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Paralelamente, como un mecanismo preferente de formalización, los empleadores de personal doméstico también deberán hacer las respectivos aportes de al sistema PILA teniendo en cuenta que, como cualquier otro trabajador que se encuentre vinculado mediante contrato de trabajo, sea este verbal o escrito, deben realizarse aportes en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales, sin que para dicho grupo de trabajadores sea obligatorio el pago de contribuciones parafiscales33.

Finalmente, uno de los aspectos de mayor inclusión de la PILA fue la consideración de los aportes de los hogares comunitarios o madres comunitarias34, bajo condiciones especiales que la Ley ha previsto para estas personas. Así, estas deben hacer sus aportes a través de las Organizaciones Administradoras del Programa de Hogares de Bienestar. Esta organización diligenciará la Planilla, marcando a cada una de las madres comunitarias, lo cual les permite ajustar el valor de los aportes respecto de las condiciones preferentes de este grupo.

2.5 Marco legalEl marco legal de la PILA se definió con la expedición del Decreto 3667 de 200435 por medio del cual se reglamentaban algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982 (Modificación al Régimen del Subsidio Familiar), la Ley 89 de 1988 (Asignación de Recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) y la Ley 100 de 1993 (crea el sistema de Seguridad Social Integral), y, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral.

Este Decreto creó un Sistema Integrado de Aportes, con lo cual el Ministerio de Protección Social36 dictó la Resolución 3104 de 2005, en la que se precisaron los aspectos iniciales del procedimiento de pago integrado realizado a través de la PILA y sobre el almacenamiento de la información del aportante así como de su historial de aportes. Adicionalmente, el mismo año el Presidente de la República emitió el Decreto 1465 de 200537 mediante el cual se dictaron las definiciones y conceptos “marco” necesarios para el desarrollo del mismo sistema. Esta última disposición reglamentó la PILA, que permite a los aportantes autoliquidar y pagar todos sus aportes al Sistema de la Protección Social de manera unificada a través de internet.

Más adelante, en 2006 la Presidencia de la República dictó el Decreto 1931, a través del cual establecía las condiciones de operación de la Planilla Integrada de Liquidación y Pago de Aportes o Formulario Integrado Asistido para aquellas personas que por carecer de capacidad tecnológica o capacitación para acceder a internet no pueden hacer el pago integrado que establece el Decreto 1465 de 2005, además de dictar su respectivo procedimiento de aplicación38 y fechas de obligatoriedad de su uso.

33 Esto teniendo en cuenta que un hogar “no es una unidad de explotación económica que implique el cumplimiento de determinadas actividades por parte de sus miembros, y las labores que cumple el servicio doméstico no son las que desempeña ordinariamente el empleador”, para los efectos de las normas, dichos trabajadores no se entendería como trabajadores permanentes y por ende no estarían obligados estar afiliados a una CCF, tampoco a efectuar aportes parafiscales al ICBF y SENA. Ver en MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Cartilla Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Pila. Pág. 12.

34 El Programa de Hogares comunitarios o madres comunitarias responde a una iniciativa del ICBF que consiste en una modalidad de atención orientada a niños o niñas menores de 5 años de edad, donde a los mismos se les brinda atención integral en afecto, nutrición, salud, protección y desarrollo psicosocial. El régimen laboral de las madres comunitarias ha sido un tema de amplio debate, ya que la Corte Constitucional en 2009 les concedió el derecho al salario mínimo solo como una bonificación (sin las prestaciones de Ley), pero solo recientemente se definió su derecho a un contrato indefinido con todas las prestaciones sociales que regirá desde el primero de abril 2014.

35 Este Decreto fue modificado en su artículo 5° por el Decreto Nacional No. 187 de 2005 respecto de la fecha de entrada en vigor y obligatoriedad de uso del pago de aportes mediante un “Formulario Integrado”, pasando de ser el 1 de febrero al 30 de Junio.

36 Ahora escindido por la Ley 1444 de 2010, que reorganizó el Ministerio de la Protección Social, al denominarlo Ministerio del Trabajo que continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados por las normas vigentes. Esta entidad es ahora responsable del fomento y de las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

37 En este, se definen conceptos como “Sistema de aportes”, “Agentes Administradores” y “Operadoras de información”. También, determina como las Administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral, el SENA, el ICBF y las CCF están obligadas a aceptar los pagos de los aportes mediante la PILA, además de otras características del sistema de pago unificado de aportes.

38 Este decreto también modificó parcialmente el Decreto 1465 de 2005.

13


En mayo de 2008, el Ministerio de la Protección Social emitió la Resolución 1747 que determinó el diseño y el contenido del Formulario Único o PILA39 y se definieron los tipos de planilla que existen, detalles operativos de la estructura de la planilla, descripción detallada de las variables de autoliquidación para cada tipo de aportante según cada una de las obligaciones de seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales) y aportes parafiscales.

Gracias a este conjunto de disposiciones se establecieron los lineamientos generales y específicos relacionados con el manejo y uso de la herramienta de pagos y contribuciones PILA.

2.6 La PILA como instrumento para promover la transición a la formalización laboralMediante la Ley 1429 de 2010, el Congreso de la República de Colombia emitió los contenidos de Ley de Formalización y Generación de Empleo. Esta Ley estableció una serie de beneficios tributarios y administrativos que se ofrecía a los diferentes tipos de empresas por el hecho de cumplir con la regulación destinada a la formalización del empleo en todo el territorio nacional. Esta Ley, dirigida tanto a aquellas pequeñas empresas que ante la Ley operaban de manera informal40, como a aquellas que empiecen a funcionar formalmente, exigía como requisito a cumplir, por parte de los empresarios para acceder a los beneficios tributarios, la inscripción de sus trabajadores y el pago de los respectivos aportes al sistema de PILA41.

Así, este sistema constituye uno de los esfuerzos esenciales para el proceso de la formalización laboral en Colombia al ser un documento que sirve para registrar el cumplimiento de la obligación de realizar los aportes los Sistema de Seguridad Social y de riesgos profesionales, además de los respectivos aportes parafiscales. De esta manera, el beneficio tributario exige que las empresas registren a sus trabajadores, y termina por mejorar la supervisión del cumplimiento de las disposiciones de formalización del empleo.

Además de los beneficios establecidos por cumplir con el registro y pago mediante la PILA, el Ministerio de la Protección Social estableció un elemento coercitivo para fomentar el cumplimiento del registro y del pago efectivo del aporte. Así, de no cumplirse con la obligación de pago de los aportes por medio de la PILA, se podrán generar las sanciones contempladas para el incumplimiento de dicha obligación establecidas en del Decreto 1465 del 2005 y el artículo 4 del Decreto 1931 del 200642.

El artículo 5° de dicho Decreto establece que ante el incumplimiento de las obligaciones relacionadas a los requerimientos de operación de la PILA, se “dará lugar a que la entidad de vigilancia y control correspondiente aplique las sanciones establecidas en la ley para los aportantes y para cada uno de los actores involucrados en la operación del esquema”43 de la PILA según lo que dictan los artículos 230 de la Ley 100 de 1993, 209 a 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y a las previstas en los numerales 16, 17 y 18 del artículo 24 de la Ley 789 de 2003.

Dentro de las sanciones contempladas en estas provisiones legales están las siguientes:

} Multas en cuantía hasta de mil salarios mínimo mensuales legales vigentes (SMMLV) en contra de los empleadores que incumplan las normas de la Ley 100 a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, que podrían ser impuestas por la Superintendencia Nacional de Salud.

39 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Resolución 1747 de 2008 (Mayo 21). Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30469. Artículo 1°.

40 Entendiendo por “operar de forma informal” que la pequeña empresa no cuente con el debido registro mercantil.

41 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 1429 de 2010. (Diciembre 29). Artículo 13. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2010/ley_1429_2010.html

42 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones. Cartilla Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Pila. Pág. 10.

43 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 1465 de 2005 (Mayo 10). Disponible en: http://www. alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16499



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} Multas hasta de hasta de dos mil SMMLV a la fecha de la sanción a favor del Fondo para el Fomento al Empleo y Protección al Desempleo a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previo el debido proceso cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia sobre violaciones legales reglamentarias o estatutarias.

} Finalmente, multas para los empleadores que incurran en cualquiera de las siguientes conductas: no inscribir en una CCF a todas las personas con las que tenga vinculación laboral, siempre que exista obligación; no pagar cumplidamente los aportes de las Cajas, de acuerdo con las disposiciones legales; no informar las novedades laborales de sus trabajadores frente a las Cajas. Estas sanciones, en particular, podrán ser impuestas por la Superintendencia del Subsidio Familiar.

Si bien el sistema sancionatorio que existe como reacción al incumplimiento de la PILA refuerza su papel como instrumento de formalización, sigue existiendo la necesidad de fortalecer los mecanismos de control e inspección del trabajo y en general de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo. El uso que esta dependencia puede hacer de la PILA podría estar dirigido para orientar y fortalecer la labor de inspección del trabajo que promueva la formalización. Esto en la medida en que las labores de los inspectores del Trabajo son un elemento esencial fomentar y garantizar el cumplimiento de las normas laborales y de las disposiciones sociales, en el sentido de los artículos 17, 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo.

3. Los Acuerdos de Formalización Laboral

Los Acuerdos de Formalización Laboral (AFL), y en especial la conmutación de multas impuestas a empleadores por el incumplimiento de los dichos acuerdos, son un llamativo mecanismo que invita a la formalización laboral en el país. Esta sección describirá y definirá los AFL en Colombia, además de los propósitos que se persiguen con su aplicación, y la reducción de multas impuestas a empresas o empleadores con ocasión del incumplimiento de los acuerdos celebrados. Seguido a lo anterior, se hará un análisis del programa a partir de las primeras estadísticas disponibles del Ministerio del Trabajo de Colombia, referidas a los resultados de la implementación de los acuerdos. Finalmente, se formularán algunas ideas preliminares acerca del impacto político causado por estas acciones de política.

3.1 Definición y descripción del programaDe acuerdo a las definiciones establecidas en la Ley 1610 de 2013, los AFL son aquellos que están suscritos entre uno o varios empleadores y una Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo, previo visto bueno de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial. En dicho acuerdo se consignan compromisos de mejora en formalización, mediante la celebración de contratos laborales con vocación de permanencia. Los acuerdos serán aplicados tanto a las instituciones o empresas públicas como a las privadas.

Las condiciones y requisitos para la realización de los AFL son:

} Deben ser impulsados por el Director Territorial del Ministerio del Trabajo, de oficio o a petición de parte.

} El documento constará por escrito y debe ser suscrito entre el Director Territorial y uno o varios empleadores con la debida representación legal.

} La suscripción del Acuerdo de Formalización debe contar con el visto bueno previo de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo.

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} Deben contener compromisos concretos en términos de acciones precisas y evaluables, cuyo cumplimiento se pueda constatar mediante la simple verificación de la Dirección Territorial respectiva, o de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial.

} Deben contener términos razonables y exactos de tiempo para su cumplimiento y verificación.

} Se pueden celebrar durante el trámite de una actuación administrativa sancionatoria o en forma previa o posterior a la misma.

La Ley 1610 de 2013 también determinó que ante el incumplimiento de los AFL por parte del empleador se dará paso a la aplicación del proceso administrativo sancionatorio previsto en la Ley 1437 de 2011 y demás normas que regulan la materia. En todo caso, según el artículo 17 de la misma Ley, los AFL mantendrán “a salvo todos y cada uno de los derechos irrenunciables de los trabajadores, así como su derecho a iniciar las acciones judiciales pertinentes”44.

Con la implementación de estos acuerdos el Ministerio del Trabajo persigue principalmente tres objetivos. De un lado, lograr la formalización de las relaciones laborales mediante compromisos eficaces de los empleadores para mejorar las formas de vinculación del personal. En segundo lugar, hacer eficaz la labor de Inspección, vigilancia y control que ejercen las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo –que además constituye otro brazo de acción del Ministerio para la formalización laboral–. Y, finalmente, acogiendo el principio de participación y de diálogo social, busca contribuir al logro de una relación constructiva y de suma de esfuerzos entre los empleadores y el gobierno45.

3.2 Conmutación de multas por cumplimiento de Acuerdos de Formalización Laboral Los efectos de los acuerdos de formalización realizados voluntariamente por los empresarios generan consecuencias jurídicas a modo de incentivo cuando hay en curso procesos administrativos como investigaciones preliminares por incumplimiento de normas laborales o procedimientos sancionatorios. Así, la firma de los acuerdos con los trabajadores puede reducir el porcentaje de pago de las multas con las cuales se haya sancionado a los empleadores por el incumplimiento de las normas que prohíben el ocultamiento de la relación laboral46. En su caso, el acuerdo puede suspender el proceso de investigación administrativa.

Tal y como lo expone el artículo 16 de la Ley 610 de 2013, cuando dentro del curso de un proceso administrativo sancionatorio (averiguación preliminar o investigación administrativa) se suscribe un Acuerdo de Formalización Laboral con el cumplimiento de los requisitos que para tal efecto establezca el Ministro de Trabajo, se pueden identificar dos escenarios respecto de la decisión del funcionario que conoce de la actuación. Éste puede suspender la misma o archivarla, según el caso, de conformidad con las siguientes reglas:

“1. La actuación podrá suspenderse en forma condicionada en el estado en que se encuentre, una vez suscrito el respectivo Acuerdo de Formalización Laboral, por el término establecido en el propio acuerdo para el cumplimiento de los compromisos allí señalados.

Una vez verificado el cumplimiento del Acuerdo de Formalización Laboral, de acuerdo con los plazos y condiciones allí señaladas, el funcionario podrá dar por terminada y archivar la actuación en el estado en que se encuentre, en cualquiera de las instancias.

44 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 1610 de 2013. (Enero 2). Diario Oficial No. 48.661 de 2 de enero de 2013. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/2013/LEY%201610%20DEL%2002%20DE%20ENERO%20DE%202013.pdf

45 MINISTERIO DEL TRABAJO. República de Colombia. Estrategia de formalización del Ministerio del Trabajo. Disponible en: http://www.fenalcoantioquia.com/res/itemsTexto/recursos/14_de_marzo_de_2013.p_pt.pdf . Pág. 10.

46 Multas a las que se refiere en artículo 7° de la Ley 1610 de 2013 impuestas por las autoridades de Inspección, Vigilancia y Control.

http://www.fenalcoantioquia.com/res/itemsTexto/recursos/14_de_marzo_de_2013.p_pt.pdf

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2. Cuando se suscriba el Acuerdo de Formalización Laboral después de que exista decisión sancionatoria debidamente ejecutoriada, se dará aplicación a lo establecido en el artículo 10 del Decreto número 2025 de 2011”47.

El artículo 10° del Decreto 2025 de 2011 ordenó, entre otras cosas, la forma cómo iban a operar las reducciones de multas por la suscripción de AFL. Declaró que “cuando voluntariamente formalicen mediante un contrato escrito una relación laboral a término indefinido, se les reducirá la sanción en un veinte por ciento (20%) de su valor por cada año que dicha relación se mantenga, con un cien por ciento (100%) de condonación de la misma luego del quinto año. Entrará a regir una vez sea sancionada y promulgada la Ley del Plan de Desarrollo Económico 2010-2014 “Prosperidad para Todos”48.

Bajo el marco de estas normas se generó un sistema de incentivos dirigidos a las empresas públicas o privadas, tengan o no una investigación en curso49, para que concreten acuerdos de formalización con sus empleados.

3.3 Análisis del programa: algunas estadísticasEl Ministerio del Trabajo comunicó que para Noviembre de 2013, más de 8 mil trabajadores lograron encontrar un empleo formal en el último año, como resultado de los AFL que ha promovido el Ministerio del Trabajo con 30 empresas públicas y privadas50. Así, mediante la política sectorial del Ministerio del Trabajo se identificó que las actividades económicas que han generado mayor número de beneficiados con las políticas de formalización han sido el sector de transporte aéreo, marítimo, fluvial y de carga; salud, aceites y grasas, industria manufacturera, comercio, servicios, actividades artística, productos agropecuarios y de consumo masivo. Asimismo, los departamentos donde más se han generado empleo a través de la suscripción de estos acuerdos, han sido Risaralda, Atlántico y Valle del Cauca.

De igual forma, a la fecha del estudio, habían cerca de 38 AFL en proceso de inscripción, que están en revisión por parte las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo y se espera iniciar más con otros sectores y en otros departamentos, ampliando la cobertura del plan de formalización a partir de la firma de acuerdos de formalización.

Según estudios recientes (Bermúdez, 2013) de los 27 AFL realizados a diciembre de 2013, se puede evidenciar el número de trabajadores por acuerdo51. En total, los Acuerdos de Formalización acogieron 7,610 trabajadores en todo el territorio nacional. Y, de acuerdo al informe de gestión del Ministerio del Trabajo, para diciembre de 2014, las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales del Ministerio habían logrado la suscripción de 45 AFL, que benefician a 14,602 trabajadores, de los sectores de salud, comercio, servicios, industrias manufactureras, actividades mineras, transporte, turismo, entre otros, en los departamentos de Atlántico, Antioquia, Bolívar, Bogotá, Boyacá, Caldas, Cesar, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre, Valle del Cauca y el Grupo Unidad de Investigaciones Especiales del nivel central52.

Dentro de los datos que el Ministerio del Trabajo suministró a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es posible identificar veintisiete archivos y sus anexos que corresponden a los AFL

47 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 1610 de 2013. (Enero 2). Diario Oficial No. 48.661 de 2 de enero de 2013. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/2013/LEY%201610%20DEL%2002%20DE%20ENERO%20DE%202013.pdf

48 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2025 de 2011 (junio 8). Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43032. Artículo 10°.

49 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 1610 de 2013 (Enero 2). Diario Oficial No. 48.661 de 2 de enero de 2013. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/2013/LEY%201610%20DEL%2002%20DE%20ENERO%20DE%202013.pdf, Artículo 13°.

50 MINISTERIO DEL TRABAJO. República de Colombia. Más de ocho mil trabajadores se han beneficiado en 2013 de acuerdos de formalización laboral. 18 de noviembre de 2013. Disponible en: http://www.mintrabajo.gov.co/noviembre-2013/2555.html

51 BERMÚDEZ ALARCÓN, KATERINE. Nueva herramienta para promover la formalización de la informalidad den Colombia. Acuerdos de Formalización Laboral – AFL en Colombia. Diciembre 2013.

52 MINISTERIO DEL TRABAJO. República de Colombia. Informe Rendición de Cuentas 2014. Disponible en: http://www.mintrabajo.gov.co/rendicion-de-cuentas.html



http://www.mintrabajo.gov.co/noviembre-2013/2555.html

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suscritos hasta el mes de octubre de 2013. Y, además del número de trabajadores cubiertos por los Acuerdos, es posible ubicar el tipo de contratación tras la firma de estos (contratos a término indefinido, contratos a término fijo, sea inferior a un año o de uno a tres años, así como por duración de la obra o laborar contratada. O, suscripción de contratos de aprendizaje53). Así, las empresas que han suscrito los Acuerdos han podido optar por cualquiera de las modalidades de contratación laboral y en unos casos las han combinado según sus necesidades.

Según las cifras del Ministerio del Trabajo, a enero de 2015 y tras dos años de la implementación y puesta en marcha de los AFL, en el país se han podido suscribir 80 acuerdos de formalización laboral con las empresas, lo que ha resultado en la formalización del trabajo de 20,600 personas, especialmente en sectores como salud, comercio, manufactura, minería, agricultura, transporte y turismo, en los que los empleados ya cuentan con contratos de nómina54. Datos más actualizados de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial a febrero de este año demuestran 21,459 personas formalizadas a la fecha55.

Para este año, cerca de 43 proyectos de acuerdos de formalización estarán en proceso de suscripción y beneficiarán a más de 4,500 trabajadores adicionales. Para estos nuevos acuerdos a celebrar, desde el Ministerio del Trabajo se ha definido que dentro de los compromisos que adquieren las empresas se destacan: la no vinculación de trabajadores a través de Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado para desempeñar actividades misionales permanentes y constituir pólizas o garantías eficaces para el cumplimiento de las obligaciones salariales, prestacionales o indemnizaciones a favor de los trabajadores.


Tal y como se evidencia en la información reseñada en este documento, Colombia se ha comprometido en pro de disminuir la informalidad del empleo, lo que se evidencia en los diversos programas y políticas que ha venido desarrollado e implementando. Sin embargo, queda aún un largo camino en el que es necesario el diseño de procedimientos, prácticas, incluyendo la participación de los sistemas educativos y de capacitación, así como el fortalecimiento de la inspección de trabajo, para contribuir a la generación de una cultura de formalización laboral en la población colombiana. Además, dada la naturaleza cambiante de las formas de trabajo, y las nuevas exigencias generadas por los cambios tecnológicos, las estrategias existentes y futuras exigen una constante y permanente adaptación de la legislación y de las políticas de formalización del empleo.

La PILA se revela como un instrumento necesario por varias razones. En primer lugar, por su finalidad de promover el ordenamiento de la legislación y el control para asegurar su cumplimiento. En segundo término, porque reduce significativamente los obstáculos burocráticos que enfrentan las empresas cuando quieren cumplir con sus obligaciones: la PILA les ahorra esfuerzos y les proporciona registros de cumplimiento que pueden darles acceso a los beneficios de la formalidad en los ámbitos administrativos y financieros. En tercer lugar, tan importante como los anteriores, la PILA es un instrumento de formalización por sí misma, además de constituirse en una base de datos para el seguimiento de las acciones de formalización, por parte de la inspección de trabajo.

53 Estos no corresponden a un contrato de trabajo en cuanto su objetivo es proveer “formación teórica en una entidad de formación autorizada con el auspicio de una empresa patrocinadora que suministra los medios para que adquiera formación profesional metódica y completa requerida en el oficio”.

54 MINISTERIO DEL TRABAJO. República de Colombia. Gobierno ha formalizado a más de 20 mil trabajadores en los últimos dos años. Disponible http://www.mintrabajo.gov.co/medios-enero-2015/4132-gobierno-ha-formalizado-a-mas-de-20-mil-trabajadores-en-los-ultimos-dos-anos.html.

55 Presentación de la de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial en la Conferencia Internacional: Avances y experiencias comparadas de la Inspección del Trabajo en el siglo XXI. 16 abr 2015. Disponible en: http://www.digitaldreamsnetwork.com/sunafil/?s=97a50f5f00bec6b60bd71931d34e512f.

http://www.mintrabajo.gov.co/medios-enero-2015/4132-gobierno-ha-formalizado-a-mas-de-20-mil-trabajadores-en-los-ultimos-dos-anos.html

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Los AFL – siendo una idea original y prometedora – no han tenido todavía, en cambio, el impacto esperado, como viene sucediendo con otros sistemas de incentivos en la región. Así, si bien la Ley 1429 de 2010 dejó en evidencia la importancia de la formalización del empleo en Colombia, un estudio realizado en 2011 sobre los efectos tempranos de la Ley 1429 de 201056, menciona que ésta constituye una herramienta bien intencionada, pero “carece de la necesaria integralidad y resulta insuficiente para enfrentar con eficacia la compleja problemática de la informalidad del país”.

Esta conclusión, resulta pertinente en la medida que los estímulos propuestos por la Ley no lograron contribuir de forma notoria y significativa –luego de seis meses de haber sido implementada– a modificar la decisión de legalizarse por parte de las empresas. Esto básicamente por tres razones argumentadas en el estudio: en primer lugar, por su carácter temporal. En segundo lugar, porque no implican ahorros suficientemente atractivos para las empresas y/o empleadores. Finalmente, sobre los estímulos para la contratación de jóvenes hasta los 28 años de edad, de personas desplazadas, discapacitadas, en proceso de reintegración social, trabajadores de bajos ingresos y mujeres mayores de 40 años, existe una sombra de incertidumbre en cuanto a requisitos y procedimientos para su reconocimiento.

Una de las conclusiones del estudio destacó la necesidad de diseñar políticas adicionales que acompañaran a la Ley 1429 y así la dotaran de la fuerza necesaria para que sus beneficios si logren incentivar la conducta de las empresas y así se den cambios notables en la formalización del empleo en Colombia, como consecuencia de esta Ley. Los hallazgos encontrados para el caso de dicha ley, proporcionan elementos para llevar a cabo una reflexión más detenida al respecto de las acciones complementarias que en todo caso deben desarrollarse para lograr el cometido de tales iniciativas de formalización.

Asimismo, nos parece importante mencionar que al cierre del presente estudio, el Ministerio de Trabajo de Colombia ha venido dando pasos para incluir los AFL en la agenda del diálogo tripartito, de modo que las organizaciones sindicales también puedan acompañar los procesos que en la actualidad se están llevando a cabo como resultado del diálogo directo que se hace con las empresas.

56 FARNÉ STEFANO. ¿La Ley 1429 de 2010 ha formalizado el empleo en Colombia? Boletín del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social No. 13. Universidad Externado de Colombia. Noviembre de 2011. Disponible en: http://portal.uexternado.edu.co/pdf/6_derechoSeguridadSocial/boletines/boletin13.pdf

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Fortalecimiento de la inspección laboral

en Perú: la Planilla Electrónica y el Plan RETO

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Índice

Presentación 3

1. Tendencias de la formalización en Perú 4

2. La Planilla Electrónica 6

2.1 Marco legal de la planilla electrónica 7

2.2 Contenido de la planilla electrónica 7

2.3 Obligados y exentos de llevar la planilla electrónica 8

2.4 La planilla electrónica como instrumento de formalización 9

3. El Plan RETO 11

3.1 Marco normativo del Plan RETO 11

3.2 Descripción del Plan RETO 12


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Presentación














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La economía peruana exhibe niveles elevados de informalidad. Sin embargo, en la última década se ha venido mostrando una tendencia a la formalización. Según datos del INEI (2014), el empleo informal paso de más de 80% en 2002 a 69.5% en 2013 a nivel nacional1.

Diversos factores –económicos e institucionales- contribuyeron a esta reducción2. En este capítulo destacamos dos herramientas asociadas a la Inspección del Trabajo, que se han utilizado con dicho fin: la Planilla Electrónica, establecida a partir de 2007 y en constante desarrollo; y el Plan de Inspecciones destinado a ampliar el registro de trabajadores en dicha planilla denominado Plan RETO (Registro de Trabajadores Obligatorio) que se llevó a cabo entre diciembre de 2008 y mayo de 2011.

1. Tendencias de la formalización en Perú

En el año 2013, la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada a nivel nacional fue de 15.6 millones de trabajadores. De ellos, poco más de 7 millones son asalariados del sector público y privado (empresas pequeñas, medianas y grandes). Alrededor del 38% trabajan en microempresas, las cuales son predominantemente informales.

Según cifras oficiales del gobierno peruano, el porcentaje de empleo informal llegaba al 69.5% ese año. En el empleo formal, los sectores más importantes son el de asalariados privados en empresas pequeñas (11 a 100 trabajadores), medianas y grandes (más de 100 trabajadores) y el sector público, pues la cantidad de trabajadores independientes calificados (técnicos y profesionales) es menor al 2% de todos los ocupados.

Entre aquellos que tienen empleo informal se distinguen dos sectores especialmente preocupantes: el de los trabajadores independientes no calificados, que incluye a trabajadores rurales y trabajadores urbano-marginales y suma más de 5 millones de personas; y el micro empresarial (empresas de 2 a 10 trabajadores), con casi 3 millones de ocupados.

Y es que de acuerdo a la Estrategia Sectorial de Formalización del Ministerio de Trabajo de Perú, recientemente aprobada, “hay una amplia diferencia de ingresos por trabajo entre la formalidad y la informalidad”. El ingreso medio en la informalidad es –sobre todo por la influencia de los trabajadores agrícolas tradicionales– menos de la mitad que el ingreso formal. Por su parte, los trabajadores independientes no calificados perciben –aquí es más clara la influencia rural– ingresos menores a la remuneración mínima, con una clara referencia al atraso relativo de este sector3. A pesar de ello, la tendencia a la formalización, ha ocurrido en un contexto de mejora relativa de los ingresos por trabajo para todos los ocupados.

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo, Ítalo Cardona, Laura Norato, Valeria Villacorta y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota.

1 Estimaciones de la OIT indican que el porcentaje de empleo informal no agrícola ascendió a 64.4% en 2013. ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático. Transición a la formalidad en América Latina y el Caribe. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

2 Para una discusión de los factores que pueden estar asociados a este proceso, véase ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Evolución del empleo informal en Perú: 2004 – 2012. Serie: Notas sobre formalización. Programa FORLAC. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

3 Ver MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO, “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral 2014-2016”, Lima, 2014.

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Fuentes: CEPALSTAT, estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y OIT (2014)4.

Perú laboral, en breve

Perú tiene actualmente una población de 31 millones de habitantes. Casi tres cuartas partes de la población son consideradas urbanas. La PEA es de 15.6 millones de personas. El mercado laboral se encuentra todavía en vías de modernización pues un cuarto del total de trabajadores se dedica a la actividad agropecuaria, si bien esta proporción viene descendiendo desde el año 2004. El desempleo al año 2013 fue de un nivel históricamente bajo: 4% a nivel nacional y 5% en zonas urbanas.

La distribución de los ocupados a nivel nacional es la siguiente: 46% son asalariados, 5% son empleadores, 35% son trabajadores por cuenta propia, 3% son trabajadores domésticos y 11% trabajadores familiares auxiliares.

Existe una tendencia clara hacia la formalización laboral, pero al partir ésta de un nivel elevado, es difícil predecir si se trata de un proceso sostenido y sostenible. En cuanto a la protección social, se reportó que en el año 2013 la cobertura de seguridad en salud era del 59.2% y en pensiones del 40.5% en zonas urbanas. En ambos casos se observa una tendencia creciente.

Para los fines de esta Nota, es posible concentrar la atención en el ámbito de los asalariados. Si se toma esta perspectiva, el empleo informal entre los asalariados del sector privado fue de 56.4% en 2013 según el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), y se ha venido reduciendo a mayor velocidad que el promedio. En el periodo 2005-2013, el porcentaje de empleo informal entre los asalariados del sector privado cayó 12.4 puntos porcentuales, comparado con la caída de 5.3 puntos del promedio. Esta afirmación es aplicable a todos los tamaños de empresa, pero en especial afecta a las empresas medianas y grandes, que ya tenían tasas de formalidad relativamente bajas (de 13.7%). En la pequeña empresa, sin embargo, el descenso se produce pero los niveles de informalidad permanecen muy elevados: más de seis veces que en la gran empresa y más del doble que en la empresa mediana.

Gráfico 1. Perú: Evolución de la tasa de informalidad en las relaciones laborales según tamaño de empresa en el sector privado 2005-2013 (porcentajes)

100%

80%

60%

40%

20%

0%20062005

Total de asalariadosPequeña (11 a 100) Mediana y grande (101 a más)

Microempresa (2 a 10)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2005-2013. Elaboración: Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL) - Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

4 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 2014. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

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Otro dato importante es que la cantidad de trabajadores informales sigue incrementándose a pesar que las tasas de informalidad descienden. Entre 2005 y 2013, había casi 550 mil nuevos trabajadores con empleo informal, sobre todo en el sector de la microempresa. Las reducciones más importantes del empleo informal entre los asalariados ocurrieron en empresas de mayor tamaño.

Como es sabido, el accionar de la fiscalización laboral que contribuye al tránsito hacia la formalización, es menor en las empresas de menor tamaño y probablemente resulte más costoso en términos operativos. La dispersión de las unidades, los problemas en la identificación de las unidades y el menor efecto que se logra en cuanto a número de trabajadores, plantea un desafio a la inspección pero al mismo tiempo, muestra la urgencia y la necesidad de realizar cambios aún más intensos, en especial en el ámbito macroeconómico y en los setores de la producción y el comercio, para que el descenso del empleo informal sea sostenido.

En este contexto, se desarrollaron instrumentos que han contribuido al fortalecimiento de la inspección del trabajo, entre ellos la introducción de la planilla electrónica para el registro de trabajadores y el operativo nacional sobre registro de trabajadores obligatorio (Plan RETO). En las siguientes secciones se describen ambos instrumentos y algunos de sus resultados.

2. La Planilla Electrónica

La Planilla Electrónica es un instrumento implementado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) en convenio con la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) en el cual debe registrarse la información laboral declarada por los empleadores respecto de su labor económica y de los trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación (modalidad formativa laboral, practicantes u otros), personal de terceros y derechohabientes5.

Esta iniciativa surge en Perú como un resultado del mandato legal al MTPE en su labor de inspección del cumplimiento de las normas laborales a partir de la Ley N° 27711. Esta Ley reforma su estructura y la creciente necesidad de modernización del Estado a partir de la implementación tecnológica en los procesos administrativos para la mejora del servicio público. El objetivo de fondo fue, sobre todo, la búsqueda de mayor eficiencia de la actuación institucional para la administración y uso efectivo de la información contenida en los documentos de registro laboral.

Así, la planilla electrónica es una herramienta que colabora con el esfuerzo por eliminar los costos de tramitación de las antiguas planillas de pago6 (físicas) a través de los medios convencionales7 y de los libros de registro laborales que se llevaban en el país, además de evitar el almacenamiento y la pérdida de documentos, y de servir como una herramienta mediante la cual los trabajadores pudieran demostrar fácilmente su vínculo laboral8. En el sistema de registro

5 Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT). ¿Qué es la planilla electrónica? Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/orientaciontributaria/index.html

6 El Decreto Supremo Nº 017-2001-TR publicado el 7 de junio del 2001 regulaba en gran parte el contenido de los libros o planillas de pagos de sueldos y salarios, anterior a la planilla electrónica actual, constituyéndose desde entonces en el documento jurídico contable central en la administración de personal. El Decreto Supremo Nº 001-98-TR, publicado el 22 de enero de 1998 fue sucesivamente modificado a fin de modernizar, simplificar y acelerar los procesos de pago de remuneraciones.

7 El Decreto Supremo Nº 001-98-TR -publicado en el Diario Oficial el 22 de enero de 1998 y vigente desde el 01 de febrero de1998-, reglamentó las formalidades que debían cumplir los empleadores cuyos trabajadores se encuentran en el régimen laboral de la actividad privada para administrar las planillas de remuneraciones de sus trabajadores. En dicha providencia se establecía que los empleadores podían administrar la información laboral de sus trabajadores en “libros, hojas o micro formas”.

8 Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), Dirección Nacional de Inspección del Trabajo. República de Perú. Cartilla Sobre la Planilla Electrónica. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/dnit/planillaelectronica.pdf

http://www.sunat.gob.pe/orientaciontributaria/index.html

http://www.sunat.gob.pe/orientaciontributaria/index.html

http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/dnit/planillaelectronica.pdf

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anterior las empresas enviaban al MTPE en formato físico una Hoja de Resumen de Planilla y el Ministerio se encargaba de otorgar la certificación de la idoneidad de los libros de registro.

Respondiendo a la necesidad de lograr mayor eficiencia y eficacia, la Resolución N° 018-2007-TR (28/08/07) estableció, mediante la figura del encargo de gestión administrativa entre entidades del Estado9, que fuera la SUNAT la entidad encargada de la recepción de la Planilla Electrónica, bajo el entendido de que esta cuenta con la infraestructura informática, que logra “garantizar la seguridad y la confidencialidad de la presentación electrónica de dicho documento”10. En ese orden de ideas, la resolución mencionada facultó al MTPE para establecer el contenido inicial de la Planilla, las modificaciones posteriores de dicho contenido, de su forma y condiciones del soporte electrónico de las planillas y de su envío. Asimismo, la norma dio competencia de regulación a la SUNAT mediante dicha Resolución11, estableciendo así un plano de colaboración entre las dos entidades.

2.1 Marco legal de la planilla electrónica

El marco normativo que propicia la creación de la Planilla Electrónica en Perú está encabezado por el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, en el cual se establecen las disposiciones relativas al uso de dicho documento electrónico. A este se le suman dos instrumentos legales posteriores que modifican algunas de sus disposiciones, los Decreto Supremos N° 015-2010-TR y N° 008-2011-TR12. En estos se estableció, para efectos de la aplicación de la norma, la definición de lo qué se entiende por empleador, trabajador, pensionista, prestador de servicios, personal de terceros y derechohabientes.

Además, se determinó el ámbito de aplicación de la Planilla al definir quiénes están obligados –y exentos– de su declaración. Finalmente, los instrumentos legales reseñados instituyen la existencia de un cronograma de presentación de la Planilla –que de acuerdo a la misma norma, está a cargo del SUNAT–.

A este marco normativo hay que adicionar las Resoluciones N° 204-200713 y N° 125-2008 expedidas por la SUNAT14, y la Resolución Ministerial No. 121-2011 expedida por el MTPE, que establecen, por mandato del Decreto Supremo N° 018-2007-TR, la información contenida en la Planilla Electrónica que será explicada en la sección siguiente.

2.2 Contenido de la planilla electrónica

A partir del 8 de julio de 2011, la Planilla Electrónica se encuentra conformada por la información del Registro de Información Laboral (T-REGISTRO) y la Planilla Mensual de Pagos (PLAME) que se elabora obligatoriamente a partir de la información consignada en dicho Registro.

El T-REGISTRO hace referencia al Registro de Información Laboral de los empleadores, trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación –a través de modalidad formativa laboral y otros (practicantes)–, personal de terceros y derechohabientes de la seguridad social y comprende la siguiente información:

9 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE PERÚ. Ley de Procedimiento Administrativo General No. 27444. Artículo 71. Encargo de gestión.

10 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE PERÚ. Decreto Supremo N° 018-2007-TR (28/08/07). Considerandos.

11 Ibíd. Artículo 4.

12 El Decreto Supremo N° 008-2011-TR (04/06/11) modificó el Decreto supremo N° 015-2010-TR (17/12/10).

13 Mediante la cual se aprueba el PDT de la planilla electrónica (Formulario Virtual N° 601) y de las normas referidas a declaraciones de otros conceptos. Es importante aclarar que el formulario No. 601 fue reemplazado por el T-REGISTRO y la PLAME. Una de las razones por las que dicho formato fue retirado fue por no incluir las clasificaciones de “centros laborales”, “intermediadores” y “tercerizadores” entre otros, clasificaciones de empleadores que fueron incluidos en la última versión de la planilla electrónica.

14 Mediante la cual modifican la Resolución de Superintendencia N° 204-2007/SUNAT y aprueban nueva versión del PDT planilla electrónica, Formulario Virtual N° 0601.

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} Personal (nombres y apellidos, número de documento de Identidad, nacionalidad, sexo, entre otros),

} Laboral (tipo de trabajo, nivel educativo, ocupación, régimen laboral, entre otros),

} De seguridad social (régimen de pensiones y de salud, entre otros) y,

} Otros datos sobre el tipo de ingresos de los sujetos registrados.

La PLAME corresponde a la Planilla Mensual de Pagos, que acopia la información mensual de los ingresos de aquellos sujetos inscritos en el Registro de Información Laboral (T-REGISTRO)15, así como de los prestadores de servicios que obtengan rentas de cuarta categoría (los descuentos, los días laborados y no laborados, horas ordinarias y en sobretiempo del trabajador) así como información correspondiente a la base de cálculo y la determinación de los conceptos tributarios y no tributarios cuya recaudación le haya sido encargada a la SUNAT.

La información del PLAME debe ser presentada mensualmente de acuerdo al cronograma que establece la SUNAT16 y contiene información mensual, según la categoría del prestador:

} Trabajador (remuneraciones e ingresos devengados y/o pagados, así como datos de la jornada laboral, descuentos, tributos, aportes y contribuciones),

} Pensionista (ingresos devengados y/o pagados, descuentos, tributos, aportes y contribuciones),

} Prestador de servicio con rentas de cuarta categoría (el monto pagado por el servicio, así como los datos del comprobante del pago).

} Personal en formación (el monto pagado de la subvención económica o estipendio) y,

} Personal de terceros (base de cálculo del aporte y tasa contratada al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) a cargo del Seguro Social de Salud del Perú - ESSALUD).

La SUNAT es la encargada de recibir las planillas electrónicas que son remitidas por los empleadores a través de medios electrónicos y pone, posteriormente, a disposición del MTPE dicha documentación. Para el caso del T-REGISTRO, el empleador debe, de manera virtual a partir del ingreso a la opción “operaciones en línea” de la página de la SUNAT, incorporar la información suya y de los trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación – modalidad formativa laboral y otros (practicantes), personal de terceros y derechohabientes.

La SUNAT crea un perfil privado para cada empleador17. Respecto de la presentación de la PLAME18, la SUNAT aprobó el uso de una herramienta, también virtual, que denominó PDT (Programa de Declaración Telemática)19. Esta herramienta puede ser descargada por cada empleador accediendo a la página de la SUNAT, en la opción “Declaración y Pago”.

2.3 Obligados y exentos de llevar la planilla electrónica

Se encuentran obligados a llevar la Planilla Electrónica los Empleadores que:

15 La PLAME se elabora obligatoriamente a partir de la información consignada en el T-REGISTRO.

16 Facultad otorgada por el artículo 5° del Decreto Supremo N° 018-2007-TR (28/08/07).

17 Mediante el Ingreso del empleador al sistema “SUNAT operaciones en línea (Clave SOL)”, que solicitará el RUC, usuario y clave de ingreso.

18 Que se generaron a partir del mes de noviembre de 2011 a través del Formulario Virtual N° 0601, y que debieron ser presentadas a partir del mes de diciembre de 2011, así como efectuar el pago que corresponda.

19 Sistema informático desarrollado por la SUNAT con la finalidad de facilitar la elaboración de las declaraciones juradas bajo condiciones de seguridad del registro de la información. Específicamente, para la declaración de la información laboral se debe llenar el Formulario Virtual N.° 0601.

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} Tengan a su cargo uno o más trabajadores.

} Paguen pensiones de jubilación, cesantía, invalidez y sobrevivencia u otra pensión, cualquiera fuera el régimen legal al cual se encuentre sujeto.

} Contraten a un personal en formación – modalidad formativa laboral.

} Cuenten con uno o más personal de terceros.

} Cuenten con uno o más trabajadores o pensionistas que sean asegurados al Sistema Nacional de Pensiones20.

} Tengan a su cargo uno o más artistas21

} Hubieran contratado los servicios de una Entidad Prestadora de Salud

} Hubieran suscrito con el ESSALUD un contrato por Seguro Complementario por Trabajo de Riesgo (SCTR).

} Gocen de estabilidad jurídica y/o tributaria.22.

De otro lado, los empleadores exentos de la obligación son aquellos que

} Empleen trabajadores del hogar.

} Empleen trabajadores de construcción civil eventuales.

} Contraten prestadores de servicios de cuarta categoría y no tengan la calidad de agentes de retención de cuarta categoría23.

Las infracciones tipificadas en la misma norma son:

} No registrar trabajadores en las planillas de pago o planillas electrónicas, o no registrar trabajadores y prestadores de servicios, en el plazo y con los requisitos previstos, incurriéndose en una infracción por cada trabajador.

} Incumplir las obligaciones sobre planillas de pago, planillas electrónicas, o registro de trabajadores y prestadores de servicios; no encontrarse actualizado; no encontrarse debidamente autorizado de ser exigido; no consignar los datos completos, no presentarlo ante la Autoridad Administrativa de Trabajo; no presentarlo dentro del plazo o presentarlo incluyendo datos falsos o que no correspondan a la realidad; no efectuar el alta en el registro, la modificación o actualización de datos, o la baja en el Registro, dentro del plazo correspondiente24.

2.4 La planilla electrónica como instrumento de formalización

La planilla electrónica juega un rol importante en la transición a la formalidad. En primer lugar, la planilla electrónica es un instrumento cuya evaluación permite generar denuncias o alertas, por parte de las autoridades de la inspección laboral, sobre posibles incumplimientos de las condiciones impuestas por la normativa que regula la planilla electrónica, tanto en términos formales –es decir, si el empleador no reporta la información requerida en la planilla electrónica-, como en términos informales –si el empleador no está registrado de alguna manera-.

20 Adicionalmente, están obligados quienes se encuentran obligados a efectuar alguna retención de cuarta o quinta categoría.

21 De acuerdo a lo previsto en la Ley N.° 28131.

22 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SUNAT). Obligados a declarar la Planilla Electrónica. Disponible en: http://www2.sunat.gob.pe/pdt/pdtModulos/independientes/p601/obligados.html

23 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SUNAT). Exceptuados de declarar la Planilla Electrónica. Disponible en: http://www2.sunat.gob.pe/pdt/pdtModulos/independientes/p601/exceptuados.html

24 Para el cálculo de la multa a imponer, se entiende por trabajadores afectados a los pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación –modalidad formativa laboral y otros, así como derechohabientes.

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En segundo lugar, la planilla electrónica, mediante el registro de empleadores y de empleados, sirve como una herramienta útil en la identificación de un segmento de la población objetivo a la cual están dirigidos los esfuerzos de la política pública en materia de formalización del empleo. Ya sea los empleadores a los cuales se dirigirán los incentivos de registro como a los empleados a los cuales se incentiva las afiliaciones y las contribuciones respectivas.

Finalmente, con el sistema de la planilla electrónica se busca facilitar el acceso a más información laboral por parte de las autoridades encargadas de la inspección laboral. Esto en la medida en que se trata de un mecanismo más amigable para la obtención y evaluación de datos y declaraciones que pueden ser obtenida con rapidez, pues están disponibles para su uso las 24 horas siguientes a la declaración oficial del empleador o empleado.

Según un estudio reciente sobre formalización empresarial y laboral en Perú25, el uso de la planilla electrónica ha permitido al MTPE llegar a una base más amplia de empresas que son sujetas a fiscalización por parte de la inspección del trabajo, tal y como se observa en el gráfico 2.

Gráfico 2. Perú: Empleo privado registrado en planillas 1996-2011 (millones)

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0Hoja Resumen de Planilla

(junio de cada año)Planilla Electrónica(promedio del año)

5 a más trabajadores 3 a más trabajadores

Fuente: Díaz (2014).

Según señala el estudio referenciado “el crecimiento del empleo registrado en planillas es una señal de crecimiento de la formalidad o reducción de la informalidad laboral en el país. Así, el empleo más formal de la economía habría empezado a crecer algo más rápido que la ocupación total, en particular a partir del año 2006. Hacia el 2011 el empleo con acceso a la seguridad de salud y de pensiones de jubilación, y con un salario igual o superior al salario mínimo vigente representó un 18% de la PEA ocupada, casi el doble del registrado en 2006”26.

El estudio muestra, al respecto de la introducción de la planilla electrónica, que el empleo en empresas privadas con 5 y más trabajadores registrados en planillas ante el MTPE se ha incrementado de manera sustancial a lo largo de la década pasada. Entre mediados de la década de 1990 e inicios de 2000, estuvo estancado. En 2002 fue de 930 mil (crecimiento anual de 7%), en 2007 fue de 1.4 millones (crecimiento de 19%), en 2008 –año de introducción de la Planilla Electrónica– alcanzó a 2 millones de trabajadores (crecimiento de 54% anual). Si se calcula un índice de crecimiento con base en el año 1997, se observa que en el año 2002 el índice fue 105, en 2007 llegó a 160, en 2008 a 220 y en 2011 a 27227.

25 DIAZ, JUAN JOSÉ. Formalización empresarial y laboral. En: CHACALTANA, Juan e INFANTE, Ricardo (Eds). Hacia un desarrollo inclusivo: El caso de Perú. Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Septiembre 2013. Págs. 214.

26 Ibíd. Pág. 214.

27 “… el cambio en el procedimiento de reporte de información, dada la considerable magnitud del cambio que originó en el reporte, muy probablemente indujo a sincerar las cifras de empleo en varias de las empresas más grandes, lo que se podría interpretar como una repuesta a un incremento en la probabilidad de detección y posible sanción percibida por las empresas”. Ibíd. Pág 215.

11


En el caso del empleo en empresas privadas con 3 y más trabajadores que ha sido registrado en planillas ante el MTPE, a partir del año 2008 hasta la fecha, también muestra una tendencia creciente. Así, en 2008 había 2.17 millones de trabajadores del sector privado en planillas y su número se ha incrementado a casi 2.73 millones en el año 2011, es decir, ha crecido en casi 26% entre ambos años. A diciembre de 2013, la cifra fue de 3.13 millones.

3. El Plan RETO

El MTPE, a través de la Dirección General de Inspección del Trabajo, implementó acciones dirigidas a reducir el empleo no registrado o empleo informal en las empresas privadas del sector formal de la economía, entre ellas, el Operativo Nacional sobre Registro de Trabajadores Obligatorio (Plan RETO) como Programa de Promoción de la Formalización en el Perú. Este tuvo como objetivo reducir la informalidad en las relaciones laborales a través de la incorporación en planilla de los trabajadores asalariados privados no registrados, así como mediante la verificación del cumplimiento por parte del empleador del aporte a la seguridad social

La implementación del Plan RETO se llevó a cabo durante el periodo comprendido entre diciembre de 2008 y mayo de 2011; sin embargo, su finalización no ha significado que desde entonces la autoridad Administrativa de Trabajo haya dejado de lado la lucha contra la informalidad laboral. Así, el Plan Estratégico Institucional 2012-2016 del MTPE propone como uno de los lineamientos de política sociolaboral “fortalecer el sistema de inspección de trabajo a nivel nacional para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos laborales, fundamentales, de seguridad y salud en el trabajo y seguridad social, así como incidir en la reducción de la informalidad laboral.”28

Desde dicha perspectiva, el Viceministerio de Trabajo ha liderado la elaboración de la Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral 2014-2016, con la asistencia técnica de la Oficina de la Organización Internacional Trabajo para los Países Andinos. En este marco se plantean, entre otras acciones, la elaboración de protocolos de inspección dirigidos a los sectores económicos más afectados por la informalidad; la articulación con otras entidades del Estado, como la SUNAT, para potenciar el manejo de información y la eficacia de sus actuaciones; así como la capacitación del personal inspectivo29.

3.1 Marco normativo del Plan RETO

El marco legal y reglamentario que regula la creación del Plan RETO así como su implementación se compone de varias normas, entre las que destacan las siguientes:

} Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Esta Ley tiene por objeto regular el Sistema de Inspección del Trabajo, su composición, estructura orgánica, facultades y competencias. En dicho sentido, establece los principios, finalidades y normas de alcance general que ordenan el referido Sistema, a fin de que la Administración del Trabajo puedan cumplir con su rol de garante del cumplimiento de las normas sociolaborales.

} Decreto Supremo N° 019-2006-TR, modificado por el Decreto Supremo N° 019-2007-TR-, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo.

28 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Plan Estratégico Institucional 2012-2016, aprobado por Resolución Ministerial N°280-2012-TR. Lima, 2012. Disponible en: http://www.trabajo.gob.pe/archivos/file/SNIL/normas/2012-12-06_280-2012-TR_2690.pdf

29 MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO, “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral 2014-2016”, Lima, 2014.

http://www.trabajo.gob.pe/archivos/file/SNIL/normas/2012-12-06_280-2012-TR_2690.pdf

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El Reglamento tiene por objeto desarrollar las normas establecidas en los Títulos I, II y IV de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo. Es decir, precisar las actuaciones del Sistema de Inspección del Trabajo; la Inspección del Trabajo y el Régimen de infracciones y sanciones en materia de relaciones laborales, seguridad y salud en el trabajo y seguridad social.

} Decreto Supremo N° 002-2007-TR, Medidas complementarias de Fortalecimiento del Sistema de Inspección Laboral a Nivel Nacional.

Esta norma establece atribuciones y facilidades complementarias con el objetivo de fortalecer, a nivel nacional, el Sistema de Inspección Laboral.

} Decreto Supremo Nº 004-2020-TR que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

A través de este Reglamento se determina la organización y las funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29381, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

} Decreto Supremo N° 001-98-TR, Normas reglamentarias relativas a la obligación de los empleadores de llevar planillas de pago.

A través de esta norma se establece que los empleadores cuyos trabajadores se encuentren sujetos al régimen laboral de la actividad privada y las cooperativas de trabajadores - con relación a sus trabajadores y socios trabajadores - están obligados a llevar Planillas de Pago, ya sea en libros, hojas sueltas o microformas.

} Decreto Supremo N° 015-2005-TR, modificado por el Decreto Supremo N°014-2006-TR, Dictan disposiciones sobre el Registro de Trabajadores y Prestadores de Servicios –RTPS.

Esta norma regula el Registro de Trabajadores y Prestadores de Servicios (en adelante RTPS), documento llevado a través de medios electrónicos en donde se registra la información de cada mes calendario correspondiente a los traba jadores, pensionistas y prestadores de servicios. Se trata de una declaración en so porte electrónico en la que se consigna la información laboral y de seguridad social, sustituyendo a las planillas físicas de remuneraciones.

} Decreto Supremo N° 018-2007-TR, modificado por el Decreto Supremo Nº 015-2010-TR, Establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla Electrónica”.

Mediante esta norma se establecen disposiciones relativas al adecuado uso de la Planilla Electrónica.

3.2 Descripción del Plan RETO

El Plan RETO fue una iniciativa de carácter estatal que tuvo por finalidad reducir la informalidad en las relaciones laborales a través de la incorporación en planilla de los trabajadores asalariados privados no registrados, así como mediante la verificación del cumplimiento por parte del empleador del aporte a la seguridad social. Esta política de gobierno, como se indicó, fue implementada durante el periodo comprendido entre diciembre de 2008 y mayo de 2011.

a. Ámbito de aplicación

El programa se aplicó en todo el país, tanto a través de las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo como Oficinas Zonales de Trabajo. De esta manera, las Directivas y

13


Lineamientos emitidos a su amparo debían ser tomados en cuenta por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares a nivel nacional.

b. Objetivos

El Plan RETO estuvo orientado a lograr los siguientes objetivos, aunque el mayor énfasis estuvo en el primero de ellos30:

a. Regularizar la situación de los trabajadores no registrados en planilla.

b. Concientizar socialmente sobre la problemática del trabajo no registrado.

c. Verificar las actuales condiciones de trabajo para mejorar las relaciones laborales entre empleador y trabajador, impulsando una cultura de cumplimiento.

c. Contenido

Mediante Directiva Nacional N° 008-2008-MTPE/2/11.431 se aprobaron los criterios técnicos que todas las sedes Regionales y Zonales de la Inspección del Trabajo debían considerar para promover la adecuada formalización e incorporación de trabajadores de cualquier centro de labores sujeto a fiscalización en la planilla electrónica, en la medida que se acredite que les corresponde un vínculo laboral. Cabe señalar que a través de Oficio Circular Nº 087-2009-MTPE/2/11.4., de fecha 20 de mayo de 2009, se precisó que las visitas y actuaciones inspectivas desarrolladas debían ser integrales, esto es, con relación a todo el personal que preste servicios en el centro de trabajo, independientemente de las funciones o modalidad de contratación.

Para poder constatar la vulneración a los derechos de los trabajadores se debía aplicar el principio de primacía de la realidad, debiéndose privilegiar los hechos constatados por la inspección del trabajo y así determinar, cuando correspondiera, la existencia de relación laboral. En dicho sentido, se debía ordenar la incorporación en la planilla electrónica de los trabajadores que prestaban servicios de manera personal y subordinada a cambio de una remuneración periódica en la medida que los mismos no se encuentren registrados o mantengan un vínculo contractual distinto al laboral por desnaturalización o fraude.

De este modo, para declarar un vínculo como de carácter laboral se debía verificar la presencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, esto es, prestación personal, remuneración y subordinación, precisándose respecto de este último que podrían ser manifestaciones de su configuración, tales como la existencia de un horario de trabajo, la reglamentación de la labor, el dictado de órdenes debidamente especificadas en su desarrollo, las sanciones, entre otras. Asimismo, se señalaron algunos ejemplos donde podría concluirse por aplicación del principio de primacía de la realidad la existencia de un vínculo laboral, siendo estos los siguientes:

} Indefinición de la naturaleza jurídica del vínculo entre el sujeto inspeccionado y el personal no registrado en la planilla electrónica del centro de labores.

} Realización de labores o prestación de servicios en un cargo, similar o equivalente, a los de otro trabajador registrado en la planilla electrónica del centro de labores.

} Prestación de servicios después de concluido el plazo contractual pactado para cualquier modalidad formativa laboral, o habiéndose superado los límites legales.

} Realización de labores que se encuentran dentro de un puesto de trabajo que califica como laboral o de carácter subordinado.

30 MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO. Operativo Nacional sobre Registro de Trabajadores Obligatorio (Plan RETO),Sustento técnico. Diciembre, 2008.

31 A través de Resolución Directoral N° 003-2009-MTPE/2/11.4 de fecha 16 de enero de 2009 se modificó el numeral 6.6. de la Directiva Nacional N° 008-2008-MTPE/2/11.4. de fecha 1 de diciembre de 2008.

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} No acreditación de la condición del personal destacado en los centros de labores de las empresas usuarias o principales por presunto contrato de intermediación laboral o tercerización de servicios.

Es importante señalar que, a efectos de la adecuada verificación de los elementos esenciales del contrato de trabajo, cualquier persona comprendida dentro de la visita inspectiva de verificación podía coordinar con el personal inspectivo - dentro del plazo máximo de tres días- la entrega de medios probatorios.

En concordancia con lo anterior, la implementación del Plan RETO previó un esquema procedimental a ser acogido por el personal inspectivo en caso se detecten inconsistencias en la información brindada por el presunto empleador, destacando las siguientes fases:

} Citación a diligencia de comparecencia, donde el presunto empleador debía acreditar los documentos que sustentaban la naturaleza jurídica del vínculo con el personal verificado en la visita de investigación, así como del personal que aun siendo registrado en la planilla electrónica no recibía boletas de pago y cuyo tipo de vinculación, a juicio del inspector, era relevante investigar. Cabe aclarar que en los casos en los que en la propia visita inspectiva se determinaba la no incorporación o incorporación indebida de trabajadores en la planilla electrónica, o cuando el empleador reconocía dicho hecho, se podía adoptar en dicho acto la medida de requerimiento sin necesidad de citar a comparecencia.

} Medida de requerimiento, dictada en los casos que el sujeto inspeccionado no acreditaba adecuadamente el vínculo existente con el personal encontrado en la visita inspectiva realizada. Al presumirse que éste es de carácter laboral, se otorgaba un plazo razonable para su incorporación en la planilla electrónica.

} Informes de actuaciones inspectivas, como las actas de infracción - de ser el caso - debían ser elaborados por el inspector de trabajo en base a la información obtenida en las visitas inspectivas y diligencias de comparecencia, así como en la ejecución del requerimiento.

d. Lineamientos para la fiscalización de locadores de servicios

En el marco de ejecución del Plan, se aprobaron Lineamientos específicos a seguirse en materia de fiscalización de locadores de servicios. Se consolidó un instrumento técnico - normativo en materia de planificación de actuaciones inspectivas de cumplimiento obligatorio32. Así, se dictaron disposiciones generales relativas a la forma cómo debía realizarse el operativo de fiscalización a los locadores de servicios con información de planillas electrónicas, siendo estas las siguientes:

i. En base a las planillas electrónicas, la entonces Dirección Nacional de Inspección remitiría mensualmente a las Direcciones Regionales la relación de empresas aleatoriamente seleccionadas que contaban con locadores de servicios, así como los datos de identidad de estos últimos, a efectos de que puedan ser identificados en las visitas inspectivas.

ii. Las Direcciones regionales debían distribuir proporcionalmente las órdenes de inspección entre los inspectores a fin que realicen las visitas inspectivas correspondientes en función a la información entregada.

iii. Al momento de realizar la visita inicial al centro de labores, el inspector comisionado debía requerir información actualizada y debidamente documentada sobre la totalidad de locadores de servicios identificados, debiendo poner especial atención en el cargo u ocupación, el tiempo de servicios, la existencia de un lugar físico dentro del centro

32 Lineamiento N° 001-2009-MTPE/2/11.4, Lineamiento a seguirse a nivel nacional para la fiscalización a centros de labores dentro del Plan RETO con información de la planilla electrónica sobre locadores de servicios, de fecha 22 de enero de 2009.

15


de labores donde desarrolle sus actividades, si tiene horario específico de ingreso o de salida, si gira recibos por honorarios a varias razones sociales o solo a la inspeccionada, entre otros datos relevantes para determinar - por primacía de la realidad - la adecuada naturaleza del vínculo jurídico.

iv. El inspector comisionado debía recorrer las instalaciones del centro de labores, verificando la existencia de alguno de los locadores de servicios sobre los cuales se ha requerido información, así como la presencia en general de trabajadores que no se encuentren registrados en la planilla electrónica. Sobre estos últimos debía indagar sus datos y las características del vínculo con el sujeto inspeccionado.

v. La carga de la prueba respecto a los locadores materia de la inspección recaía sobre la empresa inspeccionada, quien debía acreditar en las diligencias de comparecencia el tipo de labor que realizaban y el sustento fáctico de su autonomía, en caso fuera aludida.

vi. En los casos en los que el sujeto inspeccionado no brindaba los medios probatorios necesarios para acreditar el vínculo civil, y el inspector podía verificar la existencia del vínculo laboral, debía este último formular medida de requerimiento a fin que dicho personal fuera incorporado en la planilla electrónica de la empresa inspeccionada al mes siguiente de finalizado el procedimiento inspectivo.

e. Algunos resultados

Las metas previstas por la entonces Dirección Nacional de Inspección del Trabajo desde diciembre 2008 hasta mayo 2011 están relacionadas a su primer objetivo (Regularizar la situación de los trabajadores no registrados en planilla ) y fueron concretamente las siguientes33:

} Orientar a casi 30 mil empresas.

} Fiscalizar a 104 mil empresas con casi 2 millones de trabajadores.

} Incorporar en planillas a 520 mil trabajadores.

Con la finalidad de alcanzar las metas se previó, en un primer momento, contar con 195 Inspectores de Trabajo, 187 Inspectores Auxiliares y personal administrativo distribuido en las 25 Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo. La estrategia operativa determinó que los Inspectores de Trabajo tendrían órdenes de fiscalización dirigidas a empresas de 11 o más trabajadores mientras que los Inspectores Auxiliares realizarían labores de orientación en empresas con hasta 10 trabajadores, debiéndose reportar resultados quincenales. Para medir la eficiencia y eficacia del plan se propuso medir los resultados en torno a indicadores diferenciados según se trate de acciones de fiscalización u orientación34.

Al momento de la implementación del Plan RETO, de acuerdo a información proporcionada por el MTPE, el segmento de asalariados privados ascendía a 4.5 millones de trabajadores. Ahora bien, siendo que el programa incluía, además, al sector de “trabajadoras del hogar, practicantes y otros”, con 0.5 millones de personas, y al rubro de locadores de servicios, con 750 mil personas, se tenía como universo un total por fiscalizar de 5.8 millones de personas35.

En cuanto a sus resultados, según datos del propio MTPE, el Plan RETO logró que casi 46 mil trabajadores a nivel nacional fueran incorporados en la nómina de sus empresas entre diciembre del 2008 a mayo del 2011. En total se fiscalizó a más de 38 mil empresas privadas donde prestaban servicios 818 mil trabajadores, de los cuales 62 mil estaban fuera de la planilla.

33 MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO. Operativo Nacional sobre Registro de Trabajadores Obligatorio (Plan RETO), Sustento técnico. Diciembre, 2008.

34 Ibídem.35 Ibídem.

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Con el Plan RETO se logró que más del 73% de esa cantidad tenga acceso a la seguridad social y cotizara a un fondo de pensiones. La mayor cantidad de trabajadores incorporados a la planilla pertenecen a la región Lima (24,834 trabajadores)36.

Si se compara con lo planificado, conforme se detalla en el Cuadro 1, el número de empresas fiscalizadas alcanzó a ser el 37% del previsto, mientras que el número de personas incorporadas a planillas llegó a ser el 8.7% del esperado. Quizá el resultado alcanzado hubiera sido cuantitativamente mayor si se hubiera contado con más personal inspectivo. Debe, sin embargo, considerarse viable la continuación de los procesos de incorporación de inspectores laborales, así como la mejora continua de los programas de capacitación, a fin de que puedan desarrollar sus funciones en un menor periodo de tiempo.

Cuadro 1. Perú: Resultado esperado y alcanzado del Plan RETO 2008-2011

Resultado esperado Resultado alcanzado

Número de empresas a fiscalizar 104,160 38, 506

Número de personas a ser incorporadas a planillas 520,800 45,494

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Oficina de Comunicación e Imagen Institucional del MTPE.

Debido a su énfasis la regularización del trabajo, los otros objetivos del Plan RETO casi no fueron activados y, por tanto, no se observaron impactos significativos en la sensibilización de la población respecto de la problemática del trabajo no registrado y el fomento de la cultura del cumplimiento.

No ha habido una correcta evaluación ex post del programa que permita medir su impacto en función de los indicadores previstos, pues no se cuenta con documentos que evidencien la aplicación de las variables e indicadores de fiscalización y orientación identificados en un primer momento a través del sustento técnico con el cual se aprobó el Plan RETO.

Si bien es loable que el programa haya puesto énfasis en la situación de los locadores de servicios, hubiera sido deseable que también se dicten lineamientos especializados en favor de otros grupos vulnerables.

Desde que se lanzó el Plan RETO se han impuesto multas por 58 millones de nuevos soles; sin embargo, no existe información respecto a qué porcentaje de las mismas fue efectivamente cobrado. No podemos perder de vista que en Perú el sistema de cobranza coactiva es deficiente, por lo que muchas veces estas quedan sin pago. La creación de un programa de fortalecimiento de este sistema podría ser una iniciativa importante.

Ahora bien, lo señalado no quita el mérito del programa, pues coadyuvó a la disminución de los índices del empleo informal. Así, se observó que durante los años en que se ejecutó el Plan RETO, el porcentaje de empleo informal entre los asalariados disminuyó de 63.1 % a 60.3%.

La importancia del Plan RETO radica en que se focalizó en la reducción de la informalidad a través de la incorporación en planilla de los trabajadores asalariados privados no registrados, lo cual deviene en una condición que permite el ejercicio de otros derechos laborales de naturaleza fundamental. También, cabe destacar que se trató de un programa de aplicación transversal a todos los sectores económicos y a todo el territorio nacional. No obstante, como recomendación

36 MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO. Plan RETO incorporó a más de 45 mil trabajadores en la planilla de las empresas. 12 de noviembre de 2013. Disponible en: http://www.trabajo.gob.pe/mostrarNoticias.php?codNoticia=3369

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a futuro, quizá podría enfatizarse en las particularidades de cada sector y región, a efectos de que la implementación de este tipo de programas sea más especializada.

La importancia de la continuidad de este programa o una iniciativa similar no se discute. Conforme se mencionó en la introducción del presente estudio, el Perú ha adoptado, como lineamiento de política socio laboral, el fortalecimiento del sistema de inspección del trabajo a nivel nacional para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos sociolaborales, así como incidir en la reducción de la informalidad laboral. Es deseable que, con la asistencia técnica de la OIT, se llegue a la consolidación de una política integral de formalización de las relaciones laborales.


Una primera lección aprendida es la importancia de la complementariedad de ambas iniciativas. Tanto la Planilla Electrónica, como el propio Plan RETO, tienden a su retroalimentación. En la práctica, el Plan RETO ha tenido una importante colaboración en el propio proceso de implementación de la Planilla Electrónica. Debe además anotarse que esta tiene un proceso constante de modificación y avances. El impacto sería mayor si los inspectores de trabajo contaran con un refuerzo en número y en herramientas tecnológicas, que les permitiera incorporar directamente a los trabajadores no registrados, como resultado de su actividad.

La Planilla Electrónica, con seguridad, es un instrumento poderoso en varios sentidos. Como apoyo del sistema de fiscalización en términos de programación de la fiscalización, como instrumento de conocimiento estadístico y de monitoreo de acciones, como elemento desburocratizador, como registro de comprobación de las contrataciones, entre lo principal. Su estructura, la calidad de información registrada y la eficiencia en su utilización, debiera requerir de un proceso de mejora constante y fortalecimiento de la misma como herramienta para promover la formalización laboral.

En cuanto a los resultados, si bien el Plan RETO quedó muy rezagado respecto de sus objetivos iniciales, esto pudo deberse a que las metas planteadas quizá eran demasiado elevadas, y por tanto, más que un error en la eficiencia de los aspectos operativos, estaríamos ante un desajuste en la planificación, falta de estrategia y en la percepción de las diversas capacidades locales para asumir determinados objetivos. Sin embargo, parece necesario desarrollar una evaluación que permita identificar los aciertos, las lecciones aprendidas y la necesaria revisión de la estrategia de implementación con vistas a su posible réplica.

Pero si el Plan RETO quería tener importancia, tenía que establecer desafíos de importancia numérica. Plantearse la incorporación de medio millón de trabajadores a planillas, lo era, pues significaba alrededor de un sexto de la población asalariada privada y que las tasas de informalidad pudieran llegar a ser menores al 50 por ciento, a escala nacional, en un plazo de tres años. En todo caso, el error de planificación, si lo hubo, fue no tomar en cuenta el lento crecimiento de las capacidades del equipo inspectivo y, en general, de los niveles de recursos con los que el MTPE contaba para llevar adelante la iniciativa.

Por ello, una de las conclusiones más inmediatas está referida a la necesidad de reforzar estas capacidades –más inspectores, capacitación permanente, facilidades logísticas y tecnológicas, estrategias sectoriales, entre otros– y, desde luego, tener también mejoras de procedimientos y de normas, e inclusive, superación de recurrentes problemas internos de administración laboral. En términos estratégicos, en tanto se fortalece el sistema inspectivo, resulta también necesario evaluar la priorización de acciones así como la conveniencia o no de concentrar la inspección

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primero en empresas formales con trabajadores en negro, o en caso alternativo, en trabajadores de microempresas informales.

En otros términos, hay márgenes amplios para mejorar la eficacia de la inspección de trabajo, resolviendo problemas esencialmente técnicos. Pero es igual o mayor la amplitud del margen que se tiene para reforzar en el Perú la fiscalización laboral, incrementado el volumen de los recursos presupuestales dirigidos a contar con más personal idóneo, debidamente entrenado y con los recursos para llevar a cabo las visitas de inspección.

La combinación entre planillas y planes de formalización impulsados por la fiscalización selectiva parece ser una combinación efectiva para promover el cumplimiento de las normas en los lugares de trabajo y apoyar el tránsito a la formalización laboral. Aún teniendo en cuenta los problemas actuales y futuros, queda claro que es una senda correcta, la cual debe fortalecerse. Precisamente, trabajos de investigación y análisis como el presente abren las puertas al debate sobre la necesidad y pertinencia de esas mejoras, las cuales deben ser progresivas y constantes.



Promoción de la formalización

del trabajo doméstico en Uruguay

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Índice

Presentación 3

1. Antecedentes 4

2. Marco normativo 5

2.1 La Ley N° 18.065 del trabajo doméstico 6

2.2 El Convenio N° 189 y la Recomendación N° 201 6

2.3 Convenios Colectivos: años 2008, 2010 y 2013 6

3. Descripción de las estrategias de formalización 8

3.1 Organización y ejercicio de los derechos colectivos 8

3.2 Inspección del trabajo doméstico 10

3.3 Difusión de la legislación laboral sobre trabajo doméstico 11

3.4 Consultorio jurídico 14

3.5 Manual de Buenas Prácticas 14



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Presentación














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Desde el año 2006 el gobierno uruguayo empezó a realizar importantes reformas y modificaciones en la regulación del servicio doméstico. Mediante la Ley N° 18.065, de noviembre de 2006 y su respectiva reglamentación, se equipararon determinados derechos a los que no tenían acceso las personas que laboraban en dicho sector. En la misma línea, en el año 2011 Uruguay se convirtió en el primer país en el mundo que ratificó el Convenio N° 189 sobre las trabajadoras y trabajadores domésticos.

Todas estas acciones realizadas por el gobierno uruguayo buscan, principalmente, integrar y equiparar el goce efectivo de los derechos consagrados en su ordenamiento jurídico para un sector discriminado y poco considerado como el trabajo doméstico. En el presente informe se analizan algunas de las medidas más destacadas adoptadas por Uruguay para luchar contra la informalidad laboral en este importante sector de la población.

1. Antecedentes

De acuerdo a la información de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Uruguay, se estima que en el año 2013 existían en Uruguay aproximadamente 104 mil trabajadores domésticos1. Según estas cifras, este total se encontraba compuesto, en su mayor parte, por trabajadores domésticos (74%), siendo el porcentaje restante para los cuidadores de niños (17%) y cuidadores de personas enfermas (9%).

Cuadro 1. Uruguay: Características del trabajo doméstico 2013 (porcentajes)

Clasificación Trabajador(a) doméstico(a)

Cuidador(a) de niños

Cuidador(a) de personas

enfermasTotal

Total 74% 17% 9% 100%

Porcentaje de mujeres* 99% 99% 97% 99%

Tiene hasta educación primaria o menos 49% 30% 53% 46%

Aporta a la jubilación (seguridad social) 55% 25% 24% 47%

Ingresos por hora (% del total de ocupados)* 79% 40% 44% 70%

Fuente: Elaboración propia en base a MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Trabajadores domésticos (2014). Nota: (*) Datos para el año 2012.

Es una actividad eminentemente femenina: el 99% son mujeres. El 46% solo tiene educación primaria como máximo nivel educativo, solo el 47% aporta a jubilación, y su remuneración equivale al 70% del promedio del total de ocupados, cifra que se ha incrementado en tiempos recientes porque era 56% en 2006. Las remuneraciones son sustancialmente más bajas entre cuidadoras de niños y de personas enfermas2. Es una actividad donde también hay una importante concentración de trabajadores migrantes, donde hay dificultad de sindicalización, jornadas de trabajo extensas, dificultad para movilidad laboral ascendente, entre otros aspectos.

La Oficina Regional de la OIT agradece las contribuciones de Jorge Bernedo y Alfredo Villavicencio en la elaboración de esta Nota, así como los comentarios de Gonzalo Graña.

1 MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (MTSS). “Trabajadores Domésticos e impacto de las políticas públicas en Uruguay”. Agosto de 2014. Disponible en: http://www.mtss.gub.uy/c/document_library/get_file?uuid=9654756b-880b-412c-9cc5-29fabb793870&groupId=11515

2 Una discusión detallada sobre la realidad del trabajo doméstico en Uruguay se puede encontrar en BENE, Nicolás. Trabajo Doméstico: Características y Normativa. En: Banco de Previsión Social (BPS). “Comentarios de Seguridad Social. Segundo Trimestre 2012, N° 36”. Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/1411/1/publicacion_36_-__2012.pdf

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http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/1411/1/publicacion_36_-__2012.pdf

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Al prestarse dentro del ámbito privado de un hogar, es difícil la fiscalización. Esto se une al hecho que las tareas que se realizan suelen ser heterogéneas y no estar descritas en forma precisa. Además, los empleadores no suelen dominar la normativa laboral, ni cuentan con asesores en el tema.

Fuentes: CEPALSTAT, OIT (2014a)3, OIT (2014b)4y Perazzo (2012)5.

Uruguay laboral, en breve

Uruguay es un país que cuenta con 3.4 millones de habitantes, 93% de ellos en áreas urbanas. La Población Económicamente Activa es de 1.7 millones de personas (proyección a 2015). Al año 2013, en el mercado laboral urbano los asalariados y sus empleadores representan el 67.8% de todos los ocupados. Los trabajadores por cuenta propia son 21.6%, los trabajadores en hogares 4.3% y los trabajadores familiares apenas 1.1% (OIT 2014a).

Una estimación de CEPAL indica que los ocupados en sectores urbanos de baja productividad son 34.7%. El desempleo urbano se encuentra en el orden del 7%, estable en los últimos años. Para el año 2013, la cobertura de los ocupados urbanos en salud era de 97.7% y en pensiones del 76%, los valores más elevados de la región.

Uruguay ha tenido un rol avanzado en la formalización, tanto en el plano fiscal –es uno de los precursores en la aplicación de tributos unitarios y simplificados– como en términos de cumplimiento de la formalización. El porcentaje de trabajadores sin registro en la seguridad social pasó de 40.7% en 2004 a 25.6% en 2012 (Perazzo, 2012). Asimismo, el porcentaje de empleo informal no agrícola paso de 39.8% a 34.1% en 2012 y a 33.1% en 2013 (OIT 2014b). En el caso del trabajo doméstico, a 2012 el BPS registraba unos 64 mil trabajadores cotizantes, de los más de 100 mil existentes en esa fecha.

2. Marco normativo

Al tratarse de un sector históricamente invisible en las legislaciones de distintos países, es importante resaltar lo que sucede en Uruguay, pues actualmente cuenta con una regulación legal bastante favorable para los trabajadores domésticos.

Como ya se mencionó, Uruguay fue el primer país en ratificar el Convenio sobre las trabajadoras y trabajadores domésticos (Convenio núm. 189, adoptado el 16 de junio del 2011). Ya en 2006, el Poder Legislativo había publicado la Ley N° 18.065 (Ley sobre el Trabajo Doméstico) y a través del Decreto N° 224/2007 se aprobó su respectiva reglamentación. Podemos señalar que, a través de esta regulación, Uruguay destaca como uno de los países con una legislación laboral que equipara derechos laborales del indicado sector frente al resto de asalariados.

A continuación, en orden cronológico, aportaremos un mayor detalle respecto de la regulación actual del servicio doméstico.

3 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral Temático. Transición a la formalidad en América Latina y el Caribe. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, 2014.

4 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 2014. Lima: Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2014.

5 PERAZZO, Ivonne. El mercado laboral uruguayo en la última década. Serie Documentos de Trabajo, DT 1/12. 2012. Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEYA) de la Universidad de la República.

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2.1 La Ley N° 18.065 del trabajo doméstico

Según el trabajo preparado por Gallo y Santos6 y en la exposición de motivos de la Ley N° 18.0657, a fines de 2005 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) uruguayo encomendó a la Comisión Tripartita para la Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo (CTIOTE) la elaboración de un proyecto de ley que regularía el trabajo doméstico remunerado. Con el apoyo técnico de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), representantes del MTSS, Instituto Nacional de Mujeres (INMUJERES), Banco de Previsión Social (BPS) y de las cámaras empresariales la referida iniciativa legislativa pudo llevarse a cabo.

En ese sentido, habiéndose considerado la importancia de dicha iniciativa legislativa, en el año 2006 se promulgó la Ley N° 18.065 sobre el trabajo doméstico y, al año siguiente, se aprobó su respectivo reglamento, mediante Decreto N° 224/2007 (promulgado el 25 de junio de 2007). El trabajo doméstico pasó a contar con un marco normativo más favorable a los trabajadores de dicho sector. Las principales novedades como medidas que apoyaran la formalización laboral en este sector, fueron:

(i) La equiparación de derechos al resto de la población ocupada;

(ii) La incorporación al sistema de fijación de salarios mediante negociación colectiva;

(iii) Limitación de la jornada de trabajo y establecimiento de descansos

(iv) Consagra derecho a despido especial

(v) El acceso a beneficios de la seguridad social; y

(vi) El otorgamiento de facultades a la Inspección General de Trabajo y la Seguridad Social (IGTSS) para que puedan vigilar el cumplimiento de la normativa laboral.

2.2 El Convenio N° 189 y la Recomendación N° 201

A través de la Ley N° 18.899, publicada el 9 de mayo de 2012, Uruguay fue el primer país en el mundo en ratificar el Convenio núm. 189 de la OIT, que trata sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los trabajadores domésticos.

Esta norma internacional que fue adoptada en el marco de la Centésima Conferencia Internacional de Trabajo, realizada el 16 de junio de 2011, ofrece una protección especial a los trabajadores domésticos, establece derechos y principios básicos de tal manera que estos aporten a la obtención del trabajo decente en su sector.

Cabe señalar que la OIT también adoptó una Recomendación sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los trabajadores domésticos (Recomendación núm. 201). Si bien esta última no requiere ratificación de los países miembros, al tratarse de un instrumento internacional nacido también en el ámbito de la OIT y que regula el mismo tema, el Convenio núm. 189 debe ser leído, comprendido, interpretado y complementado con las disposiciones de la referida Recomendación.

2.3 Convenios Colectivos: años 2008, 2010 y 2013

Mediante el artículo 6° de la Ley N° 18.065 y el artículo 10° del Reglamento se incorporó el trabajo doméstico al sistema de fijación de salarios dispuesto en la Ley N° 10.449 (12 de noviembre de 1943), es decir, la fijación remunerativa a través de Consejos de Salarios. Los Consejos son órganos

6 Ibíd.7 En línea: http://www0.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/pdfs/repartidos/camara/D2006040608-00.pdf

http://www0.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/pdfs/repartidos/camara/D2006040608-00.pdf

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de integración tripartita con representantes de los trabajadores, empleadores y el gobierno, para cada sector correspondiente A través de ellos se pueden fijar los salarios mínimos, categorías y otros beneficios. Actualmente existen 25 sectores distribuidos en a) grupos de industria, comercio y actividades en general; b) actividad doméstica; c) actividades rurales; y d) actividad pública8.

El servicio doméstico fue incluido de manera efectiva como el grupo N° 21 en el año 2008 y actualmente cuenta con tres convenios colectivos9cuya vigencia fue la siguiente, respectivamente: 1 de noviembre de 2008 al 30 de junio de 2010; 1 de julio de 2010 al 31 de diciembre de 2012 y 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2015.

Las partes que intervinieron en la celebración de estos tres convenios colectivos fueron: (i) empleadores: la Liga de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios de Uruguay; y (ii) trabajadores: el Sindicato Único de Trabajadores Domésticos. A continuación, un detalle de las principales disposiciones de cada uno de los convenios:

a) Convenio Colectivo de 2008

Este convenio fue suscrito el 10 de noviembre de 2008 y como toda primera experiencia en una negociación colectiva, la principal materia regulada fue la salarial. Sin embargo, ello no significó dejar sin atención importantes temas que preocupaban a los trabajadores del servicio doméstico.

En este primer convenio, algunos de los acuerdos más importantes, entre otros, fueron:

} Un salario mínimo nominal desde noviembre hasta diciembre del año 2008, especificando ajustes y correctivos salariales para el periodo restante de vigencia del convenio colectivo.

} Una gratificación extraordinaria, el derecho a recibir una prima por antigüedad y diversas indemnizaciones o compensaciones (por despido parcial, labores fuera del lugar habitual, labores fuera de su horario de trabajo, etc).

} Realizar tareas conjuntas con la finalidad de mejorar en materia de formalización y legalidad laboral, estableciendo acciones como el uso de políticas de difusión de dicho primer convenio colectivo así como de las demás normas aplicables a su sector, dando impulso al objetivo de erradicar la informalidad e ilegalidad del servicio doméstico.

} Contar con un ambiente de trabajo en condiciones dignas, útiles y ropa de trabajo por parte del empleador

} El tratamiento de temas como las categorías, licencia sindical e instrumentación de un contrato de trabajo escrito en el Consejo de Salarios

} La prohibición de despedir a los trabajadores domésticos por reclamos o exigencias de sus derechos

} El respeto por el principio de igualdad de oportunidades de trato y equidad en el trabajo, sin distinción o exclusión por motivos discriminatorios.

} La negociación de buena fe y brindar toda la información necesaria, en búsqueda de un acuerdo equitativo y justo.

} Ratificación de lo dispuesto en relación a las licencias especiales reguladas en la Ley N° 18.345 del 2008.

8 Los sectores indicados se encuentran en: http://www.mtss.gub.uy/web/mtss/consejos-de-salarios

9 Convenios colectivos disponibles en la página web del MTSS uruguayo: http://www.mtss.gub.uy/documents/11515/f779e6d3-f1f2-4c46-84e9-2a2d584fdb87

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} Establecimiento del Día del Trabajador Doméstico como feriado remunerado

} Ante variaciones sustanciales (situaciones justificadas de crisis) de las condiciones en las que se firmó el convenio, es posible someterlo a análisis y así poder revisar o modificar las condiciones pactadas.

} Una cláusula de paz social durante la vigencia del convenio colectivo, salvo se trate de incumplimientos.

b) Convenio Colectivo de 2010

En el convenio suscrito el 17 de diciembre de 2010 se continuó con la lógica salarial, siendo gran parte de las cláusulas de contenido remunerativo o de ajustes salariales. Además, también se dispuso:

} Otorgar una compensación por trabajo nocturno

} Abonar la respectiva remuneración a pesar de que los trabajadores no sean convocados por sus empleadores en días previamente acordados.

} Crear una Comisión Tripartita de Salud Laboral.

} Que ninguna de las cláusulas del nuevo convenio podían interpretarse en desmejora de las condiciones que ya gozaban los trabajadores, por lo que se reafirmaba la vigencia de los beneficios establecidos en el convenio colectivo previo.

c) Convenio Colectivo de 2013

En este último convenio, suscrito el 10 de abril de 2013, la negociación salarial tuvo menos protagonismo que en los anteriores acuerdos, lo cual significó el pacto sobre nuevas materias:

} Se creó una prima por presentismo, la que consiste en el pago equivalente a una cuarta parte del aguinaldo a la que ya tienen derecho, condicionado a que en el periodo en que se computa el aguinaldo cuenten con una asistencia perfecta.

} Acuerdo de realizar la definición de las categorías y contratos de trabajo del sector en el ámbito del Consejo de Salarios

} Que las trabajadoras domésticas cumplan con el uso de la licencia con goce de sueldo para realizarse estudios preventivos de cáncer génito mamario.

3. Descripción de las estrategias de formalización

3.1 Organización y ejercicio de los derechos colectivos

a) Constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores

En la parte laboral, la única organización que representa a los trabajadores domésticos en Uruguay es el Sindicato Único de Trabajadores Domésticos (SUTD). Complementariamente, en una publicación realizada por Goldsmith10, con el apoyo del Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO), se señala que existen distintas organizaciones -como

10 GOLDSMITH, Mary R. Negociación Colectiva y las Trabajadoras Domésticas en Uruguay. 2013. Publicación que forma parte del estudio de la negociación colectiva en la Economía Informal, preparado por WIEGO. Disponible en: http://www.idwfed.org/es/recursos/negociacion-colectiva-y-las-trabajadoras-domesticas-en-uruguay

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Cotidiano Mujer, Casa de la Mujer de la Unión y Agrupación María Goretti- que buscan el empoderamiento, difusión y promoción de los derechos de trabajadoras domésticas.

Fundado en el año 200011, los principales objetivos del SUTD son la defensa de los derechos e intereses de las trabajadoras domésticas, la mejora de las condiciones laborales y de vida, entre otros. Se estima que al año 2013 el SUTD contaba con 1300 miembros12, de los cuales más de 700 estarían pagando efectivamente sus cuotas sindicales.

Por otro lado, el sector patronal se encuentra representado por la Liga de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios (LACCU), organización que a su vez forma parte de la Unión Intercontinental de Amas de Casa y Consumidores (UNI-CA), la Confederación Iberoamericana de Amas de Casa (CIAC) y la Federación de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

De acuerdo a la publicación de Goldsmith, la LACCU cuenta con dos objetivos principales: “dignificar a las mujeres como amas de casa y defender los derechos de los consumidores”. Asimismo, se señala que la LACCU realizaría también labores de educación y capacitación a los consumidores y usuarios, promocionando y protegiendo a su vez sus derechos13.

b) Incorporación en el Consejo de Salarios

Mediante el artículo 5° de la Ley N° 10.449 se crearon los Consejos de Salarios, que tienen por objetivo la fijación del monto mínimo de los salarios que deben percibir los trabajadores, empleadores u obreros de distintas categorías profesionales, previamente clasificadas por el Poder Ejecutivo.

En ese sentido, la incorporación del trabajo doméstico –realizada a través del artículo 6° de la Ley N° 18.065 y el artículo 10° del Reglamento– al sistema de fijación de salarios utilizado en Uruguay es, sin lugar a dudas, una medida fundamental en la lucha contra la informalidad laboral.

Gracias al esfuerzo realizado por ambas partes para la suscripción de los convenios colectivos de los años 2008, 2010 y 2013, se ha logrado regular temas de sumo interés para la formalización de los trabajadores domésticos y sus empleadores, entre los cuales podemos encontrar los siguientes:

} Esfuerzos conjuntos en procura de la formalización y la legalidad.

} Acuerdo de establecer categorías laborales, licencias sindicales y la utilización de un contrato de trabajo escrito.

} Otorgamiento de condiciones de trabajo adecuadas.

} Respeto del principio de igualdad de oportunidades trato y equidad laboral.

} Creación del día del trabajador doméstico, 19 de agosto.

} Creación de una Comisión Tripartita de Salud Laboral.

11 Desde el año 1963 a 1967 grupos de trabajadoras domésticas se integraban y compartían sus preocupaciones en las parroquias de Montevideo, siendo en ese lugar donde se fundó la Asociación de Empleadas de Casas Particulares (ANECAP). Ya en el año 1975 se formó la Asociación Laboral de Empleadas del Servicio Doméstico y Afines (ALESA), que por el año 1985 contaba con 2000 afiliadas. Ese último año se realizó una asamblea general para fundar el SUTD, que volvió a reorganizarse el 2005, gracias a la convocatoria del gobierno y la central de trabajadores. BATTHYÁNY, Karina. Estudio sobre trabajo doméstico en Uruguay. Serie Condiciones de Trabajo y Empleo No. 34. Ginebra: OIT, 2012. Páginas 8-9. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/wcms_187308.pdf

12 Ibíd.13 Cabe mencionar que la OIT llevó a cabo acciones durante el año 2011 que tuvieron como resultado el fortalecimiento de los actores sociales en materia de negociación colectiva.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/wcms_187308.pdf

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3.2 Inspección del trabajo doméstico

El artículo 13° de la Ley N° 18.065 estableció que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, vigilaría el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables al trabajo doméstico. En ese sentido, se facultó la realización de inspecciones domiciliarias cuando exista presunción o sospecha de incumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social.

De esta forma, a efectos de poder realizar dichas inspecciones, los funcionarios deberían contar con una orden judicial expedida con conocimiento de causa por el Juzgado Letrado de Primera Instancia del Trabajo o Juzgado Letrado de Primera Instancia del Interior, debiendo presentar al Juzgado competente, dentro de las cuarenta y ocho horas, testimonio de las actuaciones realizadas.

Adicionalmente, se estableció que los incumplimientos a las obligaciones establecidas en la Ley del trabajo doméstico, en lo que fuera pertinente, debían ser sancionados de acuerdo a las disposiciones legales del artículo 289° de la Ley N° 15.903 de Rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal, modificado por el artículo 412° de la Ley N° 16.736 del Presupuesto Nacional, dondese dispone lo siguiente:

} Las infracciones a los convenios internacionales de trabajo, leyes, decretos, resoluciones, laudos y convenios colectivos, cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social se sancionarán con amonestación, multa o clausura del establecimiento.

} La amonestación implica que la empresa pasa a integrar el Registro de Infractores a las Normas Laborales.

} Las multas se graduarán según la gravedad de la infracción en una cantidad fijada entre los importes de uno a ciento cincuenta jornales o días de sueldo de cada trabajador comprendido en la misma, o que pueda ser afectado por ella. El monto de la multa así determinado, se convertirá a unidades reajustables. En caso de reincidencia, se duplicará la escala anterior.

} En los casos en que la sanción a imponer tenga como fundamento la infracción a las disposiciones de los Convenios Internacionales del Trabajo núm. 87 y 98 referentes a la libertad sindical, la base de cálculo se determinará de acuerdo al número total de trabajadores de la infractora.

} La clausura de los establecimientos no podrá ser mayor a los seis días, quedando las empresas obligadas a abonar la totalidad de los sueldos, salarios y demás obligaciones emergentes de la relación de trabajo, por el término que dure el cierre de los mismos.

} La clausura será dispuesta por resolución fundada del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a solicitud del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social.

} La Inspección mantendrá las facultades atribuidas por otros textos legales vigentes.

} La clausura de los establecimientos será aplicable ante la comprobación de infracciones que demuestren una clara defraudación al Estado o perjuicio a los trabajadores.

Como puede verificarse en la redacción de éste último artículo, estas disposiciones legales fueron hechas para ser aplicadas en el ámbito de empleadores constituidos como empresas. A manera de ejemplo, resultaría imposible clausurar el centro de labores de un trabajador doméstico pues lo usual es que realice sus actividades en un hogar.

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En ese sentido, al encontrarse en una situación particular como la del trabajo en el sector doméstico, la verificación del cumplimiento de las obligaciones laborales requiere de un tratamiento especial para la fiscalización pues, de encontrarse incumplimientos, difícilmente se podrían realizar las sanciones regulares establecidas para el común de las empresas.

Al respecto, debemos indicar que no contamos con información sobre las modalidades o particularidades que estarían llevando a cabo en la inspección laboral. Sin embargo, sí se ha tomado conocimiento sobre la realización de campañas de fiscalización, las cuales se ejecutaron en el marco del ámbito generado para la Inclusión y la Formalización del Trabajo14, integrado, entre otros, por el BPS.

Dado que resulta difícil que un trabajador doméstico denuncie a su empleador, se tuvo que optar por realizar visitas u operativos de oficio. En noviembre de 2010, se llevó a cabo el primer operativo por parte del MTSS en algunas zonas de Montevideo, donde se requirió información sobre la existencia y condiciones de trabajadores domésticos; en esta oportunidad se estimó la visita de 3,500 hogares. Por otro lado, en agosto de 2011, la Dirección de Inspección General del Trabajo determinó un segundo operativo en Montevideo y algunas ciudades del interior del país, con la expectativa de superar el número de hogares visitados en el primer impulso, logrando una visita a 4,500 hogares.

3.3 Difusión de la legislación laboral sobre trabajo doméstico

a) Anuncios publicitarios

De acuerdo a lo señalado en el Anexo I del estudio realizado por Gallo y Santos15, desde el año 2007 el Estado, una vez establecida la nueva regulación aplicable al sector doméstico -mediante el MTSS, BPS, SUTD, OIT- decidió iniciar acciones de difusión, sensibilización y concientización de la normativa del trabajo doméstico. En concreto, se realizó lo siguiente:

} En 2007 se buscó sensibilizar a la población uruguaya sobre los derechos de los trabajadores domésticos, explicando o aclarando el significado y la aplicación de las referidas normas a través de campañas publicitarias y folletos informativos. Adicionalmente, se complementó con campañas periodísticas donde pudo verse una comunicación efectiva entre autoridades y ciudadanos.

} En 2008, señalan que la campaña estuvo abocada a dar a conocer a los trabajadores el complemento por cuota mutual. Asimismo, se indica la realización de piezas de televisión, radio, gráfics y folletos así como teatros en ómnibus de transporte colectivo.

} En 2009, la campaña difundió la celebración del día del Trabajador Doméstico16, punto acordado en el primer convenio colectivo del sector (2008), señalando además distintos derechos aplicables desde la promulgación de la Ley N° 18.065 (2007).

} En el año 2010, se buscó recordar a empleadores y trabajadoras que el día 19 de agosto (día del trabajador doméstico) es feriado no laborable y remunerado para dicho sector,

14 GALLO, Alejandra y SANTOS, Silvia. Trabajo doméstico remunerado en Uruguay. Regulación, resultados y situación actual. Actualización de informe. 2013.

15 Ibíd.16 Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=y7WCMCJP4lY

http://www.youtube.com/watch?v=y7WCMCJP4lY

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mediante spots publicitarios17. Asimismo, se describieron los derechos de los trabajadores afiliados al BPS y los requisitos de registro en su página web.

} En el 2011 se indica la actualización de la campaña del año anterior y en el verano de 2012 se enfatizó la difusión en la zona este de Uruguay, donde se concentra la mayor afluencia de turismo tanto externo como interno.

b) Folletos informativos

La utilización de folletos informativos también fue una importante herramienta para la difusión de la legislación laboral del servicio doméstico, pues se brindó un gran detalle de los distintos derechos, beneficios, ventajas, trámites o requisitos necesarios para el registro de trabajadores en el BPS. En su página web pudimos encontrar los siguientes:

} “Si sos trabajadora doméstica” (Octubre, 2007)18: Contiene derechos y obligaciones de trabajadoras domésticas y patrones, además de detalles del trámite de registro. Se comunica la entrada en vigencia de la Ley 18.065, que amplía los Derechos de las trabajadoras domésticas.

} “La trabajadora doméstica de esta casa ya está en BPS” (Mayo, 2008): Elemento informativo para colgar en picaportes de residencias. Contiene derechos y obligaciones de trabajadoras domésticas y patrones, además de detalles del trámite de registro.

} “Trabajo doméstico (Octubre, 2009)19: En el trabajo doméstico muchas cosas están cambiando.”

} “En el trabajo doméstico” (Agosto, 2010)20: se presentó nuevo material de difusión sobre derechos y obligaciones en Seguridad Social para Trabajadoras Domésticas.

} “Trabajo doméstico” (Septiembre, 2013)21: Folleto que reúne información sobre los derechos de la trabajadora doméstica, evolución de las remuneraciones promedio del sector y el procedimiento para los empleadores de cómo realizar la afiliación ante BPS.

} “Trabajadora Doméstica Vacaciones (Octubre, 2013)22: En vacaciones registrá en BPS a la Trabajadora Doméstica que contrates, aunque trabaje una semana, dos, el mes completo, o aún si trabaja también en casas.”

17 Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=iMof3vWBYWc

18 Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6471/1/folleto_servicio_domestico.pdf

19 Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6453/1/domesticas1.pdf

20 Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6449/1/folleto_domesticas_baja.pdf

21 Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/7033/1/folleto_trabajo_domestico.pdf

22 Disponible en: http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/7071/1/volante-domestica.pdf

http://www.youtube.com/watch?v=iMof3vWBYWc

http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6471/1/folleto_servicio_domestico.pdf

http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6453/1/domesticas1.pdf

http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/6449/1/folleto_domesticas_baja.pdf

http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/7033/1/folleto_trabajo_domestico.pdf

http://www.bps.gub.uy/innovaportal/file/7071/1/volante-domestica.pdf

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Fuente: BPS. “Trabajo Doméstico. Nueva aplicación móvil”.

USO DE TECNOLOGÍA

El Banco de Previsión Social lanzó en julio de 2014 una aplicación para dispositivos móviles dirigida a empleadores de trabajadores domésticos llamada “BPS Trabajo Doméstico” (app gratuita en Google Play).

Esta aplicación permite a los empleadores acceder a consultas de facturación, fecha de vencimientos y fecha del último pago realizado, la gestión de diversas transacciones (altas, bajas y modificaciones de datos de los trabajadores domésticos como días trabajados o sueldo), así como el pago de la factura por aportes en línea.

Además, se está impulsando la aplicación en línea VENETUS para el registro de planillas de trabajo y un software para el seguimiento de los accidentes y enfermedades profesionales (no necesariamente orientado a trabajo doméstico).

c) Difusión de normativa oficial en lenguaje sencillo

La Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (IMPO) es una institución estatal encargada de difundir toda la normativa uruguaya, promoviendo el cumplimiento de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico de éste país.

Un programa de trabajo de esta institución es Lenguaje Ciudadano23, cuya principal finalidad es lograr la accesibilidad del texto de las normas jurídicas para ciudadanos o personas que no son especialistas o simplemente no tienen conocimientos de derecho, obteniendo de esa forma un texto con lenguaje sencillo y amigable.

La información que se busca ofrecer sólo pretende alcanzar un lenguaje más comprensible al utilizado en las leyes, sin que ello signifique una confusión pues no se trata del propio texto de la norma ni un sustituto para obtener asesoría legal profesional. Asimismo, cabe señalar que IMPO cuenta con dicha información, brindando acceso directo al texto íntegro de las normas, con anotaciones o noticias relacionadas, a través de sus bases de datos, disponibles sin costo alguno las 24 horas del día en su página web.

Para el año 2012, IMPO contaba con información sistematizada y estructurada en relación a la legislación aplicable al trabajo doméstico. En su página web24 y en un enlace de “decodificación” (es decir, la norma disgregada o detallada de manera simple) se especifica, a manera de pregunta y respuesta, los temas desarrollados en la normativa con un lenguaje bastante sencillo, logrando una especie de simulación de posibles preguntas a ser realizadas tanto por trabajadores como empleadores. Algunos de los temas detallados son los siguientes: definición del trabajo doméstico, limitación de la jornada de trabajo, tipos de descansos, salarios, despido, subsidio por desempleo y enfermedad, edad mínima, entre otros.

Cabe señalar que IMPO también ha participado en campañas publicitarias25 en la televisión brindando detalles de la regulación aplicable al trabajo en el servicio doméstico (Campaña:

23 Disponible en: http://www.impo.com.uy/lenguaje_ciudadano.html

24 Disponible en: http://www.impo.com.uy/trabajodomestico

25 Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=6w7QqQG9SIQ

http://www.impo.com.uy/lenguaje_ciudadano.html

http://www.impo.com.uy/trabajodomestico

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IMPOrta que lo sepas: Trabajo Doméstico, Ley N° 18.065), así como también de contar en su base de datos con el texto íntegro de ésta norma.

3.4 Consultorio jurídico

En el marco de las medidas que buscaban fomentar el cumplimiento de las obligaciones laborales en el trabajo doméstico, se logró la suscripción de un convenio específico entre la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y el Banco de Previsión Social. Este convenio fue aprobado por R.D. N° 24-26/2010 de la BPS, de fecha 11 de agosto de 2010.

El convenio específico cuenta con siete cláusulas, entre las que destacan las siguientes: i) compromiso de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, ii) compromiso del Banco de Previsión Social, iii) forma de requerir el servicio y iv) duración del convenio.

} Respecto al primero, se acuerda que la Facultad de Derecho brindará, a requerimiento del BPS, el asesoramiento jurídico en temas relacionados al trabajo en el servicio doméstico, ya sea absolviendo directamente a las consultas realizadas por parte de los funcionarios autorizados o mediante actividades de extensión que se desarrollen conjuntamente con los programas que el BPS mantiene con la Liga de Amas de Casa del Uruguay.

} En cuanto al compromiso del BPS, se establece que como contrapartida por los servicios de asesoramiento requeridos por el BPS, se abonará a la Universidad de la República un monto determinado por la cantidad de horas docentes que insuman los trabajos.

} La forma de requerir el servicio de asesoramiento se realiza mediante una primera comunicación al Decanato de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, indicando la actividad que se pretenda desarrollar en cada caso y la disponibilidad presupuestal que se disponga.

} La duración del convenio se estableció de un año desde la fecha de suscripción, con la renovación automática por períodos iguales, sin perjuicio que sea denunciado por cualquiera de las partes, con un plazo no mayor a treinta días con anterioridad a la fecha de alguna de las prórrogas.

Cabe indicar que si bien en un principio el Convenio entre el BPS y la Universidad de la República detalló la inclusión de asesorías para los miembros de la Liga de Amas de Casa del Uruguay; mediante R.D. N° 25-6/2011 de la BPS, de fecha 17 de agosto de 2011, se autorizó la extensión de asesoramiento jurídico al SUTD.

Entonces, la Facultad de Derecho de la Universidad de la República es responsable del referido Consultorio Jurídico26. Mediante profesores o personal específicamente contratado, se brinda asesoría jurídica laboral en materia de trabajo doméstico. En concreto, se determinó un grupo para que cumpla las labores de asesoría a los empleadores de trabajadores domésticos en la sede de la LACCU27 y, por otra parte, un grupo seleccionado para apoyar a los trabajadores de dicho sector, en el local del Plenario Intersindical de Trabajadores y Convención Nacional Trabajadores (PIT-CNT), en coordinación con el SUTD.

3.5 Manual de Buenas Prácticas

Gracias a la valiosa experiencia obtenida en el Consultorio Jurídico constituido entre el BPS y la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, se pudo conseguir importante

26 Detalles en: http://consultoriojuridico.fder.edu.uy/index.php?reg_act=Mg==&rg_act_ext=Mg

27 Más detalles sobre el Convenio firmado entre el BPS y la UR se podrá conseguir en el siguiente enlace: http://ligadeamasdecasa.com.uy/?page_id=420

http://consultoriojuridico.fder.edu.uy/index.php?reg_act=Mg==&rg_act_ext=Mg

http://ligadeamasdecasa.com.uy/?page_id=420

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información sobre las principales preguntas, trámites y negociaciones del día a día por parte de los trabajadores y empleadores del servicio doméstico.

En ese sentido, el 19 de agosto del 2013 se dispuso la publicación – con el apoyo de la OIT, BPS y el MTSS – del “Manual de Buenas Prácticas para trabajadores y empleadores del servicio doméstico”28, el cual pretende, fundamentalmente, la integración e inclusión social de los trabajadores domésticos con el respeto de todos sus derechos vigentes. Al otorgar información sistematizada y comprensible se busca facilitar a los trabajadores y empleadores del servicio doméstico un desarrollo adecuado de sus relaciones laborales dentro del marco normativo vigente en Uruguay.

Debemos señalar que dicha publicación busca sensibilizar o concientizar a la sociedad uruguaya en las obligaciones laborales aplicables al trabajo doméstico y las consecuencias que pueden darse en la calidad de trabajo o vida de los trabajadores de éste sector, brindando información en un lenguaje bastante accesible.

Entre las principales materias que se detallan en el referido manual se encuentran las siguientes:

} Principales características del trabajo doméstico (derechos, deberes y recomendaciones);

} Información sobre el registro de los trabajadores en el BPS;

} Cobertura médica;

} Contrato de trabajo, modalidades, descansos, feriados; salarios y aguinaldos;

} Licencias y vacaciones; seguridad y salud en el trabajo;

} Despido e indemnización;

} Ejercicio de derechos colectivos;

} Inspección en el trabajo; y

} Recursos o instrumentos ante incumplimientos del trabajador o empleador.

El especial interés por realizar la difusión y desarrollo de los referidos temas a través de un lenguaje sencillo y accesible para un público general fomenta definitivamente el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte de los empleadores y, por tanto, el acceso efectivo a los derechos vigentes para los trabajadores domésticos.

Cabe destacar los distintos ejemplos que se brindan en cada duda planteada en la estructura del Manual, así como también los Anexos, donde pueden encontrarse formularios, modelos que deben ser llenados por ambas partes en determinadas situaciones en el desarrollo de su relación laboral. La información disponible en el Manual facilita a los trabajadores domésticos y a sus respectivos empleadores la inclusión al ámbito de la formalidad y el respeto de sus derechos.

4. Algunos resultados

El número de trabajadores domésticos cotizantes a la seguridad social se ha incrementado en los últimos 20 años (de 24 mil cotizantes en el año 1993 a 65 mil), reduciendo progresivamente la evasión. Si bien la reducción de la evasión ha sido menor a la del total de trabajadores, esta se redujo de 61% a 52% entre 2006 y 2012.

28 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Manual de buenas prácticas para trabajadoras y empleadoras del servicio doméstico. Santiago de Chile: Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina, 2013. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_219955.pdf

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Gráfico 1. Uruguay: Evolución de la evasión en cotización a la seguridad social 2006-2012 (porcentajes)

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%2006

60.8% 60.3% 60.7% 60.5%

55.5%52.1%

17.218.6%20.1%

57.5%

29.5% 27.1%23.2%

30.0%

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Trabajadores totales Trabajadores domésticos

Fuente: Elaboración propia en base a Gallo y Santos (2013).

Además, se ha observado una mejora en las remuneraciones por hora y mensuales, especialmente para la categoría de “trabajo doméstico”. Las remuneraciones por hora pasaron de representar 64% de la remuneración del total de trabajadores a 79% en el año 2012.

Gráfico 2. Uruguay: Remuneración por hora de trabajadores domésticos como % de remuneraciones del total de ocupados 2006-2012 (porcentajes)

100

80

60

40

20

0

Cuidador de niños

2006

Cuidador de enfermos

Trabajo doméstico

Total

3544 44

64

76 79

56

68 70

40 37

47

2009 2012

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (2014)29.

29 MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Trabajadores domésticos e impacto de las políticas públicas en Uruguay. Agosto de 2014. Disponible en: http://www.mtss.gub.uy/c/document_library/get_file?uuid=9654756b-880b-412c-9cc5-29fabb793870&groupId=11515



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A partir de octubre de 2013, se ha observado un aumento sostenido de la cantidad de denuncias laborales de las trabajadores migrantes (especialmente de República Dominicana, Perú y Bolivia). También se ha observado un incremento de la sindicalización y el funcionamiento tripartito en el marco de la negociación colectiva.


Podemos afirmar que, efectivamente, Uruguay es el país de la región que ha logrado mayores avances en la regulación del trabajo doméstico.

El marco normativo vigente para el servicio doméstico debe resultar suficiente para exigir el cumplimiento de las obligaciones laborales del sector; sin embargo, consideramos que aún es necesario adecuar algunas de estas medidas a las características especiales con las que cuenta el servicio doméstico.

Un ejemplo de medida que necesita adecuación es la inspección del trabajo doméstico.Si bien se ha logrado tomar conocimiento de visitas a casas particulares en los años 2010 y 2011, consideramos que debería ser factible la utilización de nuevas estrategias –como la comparecencia del infractor o el abordaje de trabajadores fuera del hogar de trabajo–. La única forma de fiscalizar los hogares no debería ser la misma que la aplicada en los centros de trabajo, es decir, en el local donde se ofrece el servicio. La IGTSS tiene como desafío continuar con la fiscalización a través de las denuncias individuales y colectivas, las inspecciones de oficio, los operativos y la fiscalización articulada con un enfoque integrado.

Distinto es el caso del ejercicio de los derechos colectivos en el trabajo doméstico, donde es más asequible la equiparación de beneficios y procedimientos. La reciente celebración del Convenio Colectivo en 2013 es una clara muestra de la voluntariedad de ambas partes que ya no sólo se encuentran pactando cuestiones salariales sino condiciones de trabajo o el acceso a distintos beneficios laborales.

Por otra parte, las campañas de difusión de la legislación laboral aplicable al trabajo doméstico (tanto en medios de televisión, campañas por internet y folletos informativos), la constitución de un Consultorio Jurídico y la publicación de un Manual de Buenas Prácticas son, sin lugar a dudas, importantes acciones en la lucha contra la informalidad laboral del sector.

Aún no se cuenta con información oficial (tanto del MTSS como del BPS) que brinde un análisis detallado de la experiencia y los avances logrados en la lucha contra la informalidad laboral gracias a la implementación de dichas prácticas. Ello no significa que no esté sucediendo un impacto relevante en la reducción de la informalidad del sector así como en la comprensión de sus relaciones laborales.

La participación de los principales actores sociales, el SUTD y la LACCU, ha sido destacada en el desarrollo de la regulación ahora vigente para el trabajo doméstico uruguayo. Estas organizaciones han sido beneficiarias de las medidas implementadas por el Estado uruguayo (la celebración de convenios colectivos, el recibo de asesoría laboral directa y la difusión de la legislación laboral) que permiten el entendimiento de la regulación laboral de su sector y fomentan la formalidad laboral.

Asimismo, es importante destacar la colaboración de otras instituciones fundamentales no sólo desde el gobierno uruguayo (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Banco de Previsión Social, Instituto Nacional de Estadística de Uruguay), sino también, desde el ámbito internacional

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(Organización Internacional del Trabajo) y ámbito académico (Facultad de Derecho de la Universidad de la República).

A manera de recomendación, consideramos que el gobierno uruguayo debe enfocarse en el cumplimiento de disposiciones ya comprometidas como el establecimiento de contratos de trabajo escritos o la entrega física de documentos donde se pueda acreditar un detalle de todos los pagos recibidos por la prestación del servicio.

Gracias a la celebración de un contrato escrito y a la entrega de boletas de pago detalladas se podrá brindar una mayor seguridad en las condiciones de trabajo de este servicio, por ello resulta fundamental garantizar o proyectar la implementación de dichas medidas.

