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Territorialisation de la production de logements :

améliorer le dispositif Etat – collectivités

territoriales pour une meilleure adéquation entre

offre et demande

Restitution des travaux régionaux

Compte-rendu du séminaire de restitution

24 mai 2016

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Introduction

Ouverture du séminaire par Mme Tourasse, directrice de la DREAL PACA

Le séminaire a été ouvert par la Directrice de la DREAL PACA, Mme Tourasse, qui a

rappelé la démarche partenariale et la dynamique positive des acteurs enclenchée

à travers la Charte régionale d’engagement pour le logement et de mobilisation du

foncier.

Malgré un calendrier très contraint, une commande ambitieuse et des enjeux de

taille en région PACA, cette démarche de « territorialisation de la production de

logements » a abouti à une mobilisation exemplaire de nombreux acteurs, publics

comme privés, et a conforté le rôle de la DREAL dans sa position d’animateur et

d’expert.

Mme Tourasse a remercié la DHUP pour avoir désigné la région PACA territoire pilote

de la démarche, et pour avoir suivi attentivement les travaux régionaux. Elle a par

ailleurs remercié les nombreux acteurs qui se sont mobilisés dans le cadre des

ateliers.

Rappel des objectifs et des conditions de mise en œuvre de la démarche de

« territorialisation de la production de logements » par M. Girometti, directeur

de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP)

La démarche de « territorialisation de la production de logements » est considérée

comme un chantier à fort enjeu au niveau national et fait l’objet d’un appui du

Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP).

La démarche a été initiée à partir du constat de l’insuffisance de la fixation d’un

objectif national de production annuel de 500 000 logements, jugé incantatoire et

descendant. Cet objectif nécessite à la fois une objectivation et une déclinaison sur

les territoires : c'est à l'échelon local que peuvent être appréciés les besoins en

logements et qu’est définie et mise en œuvre la politique du logement.

Deux questions sont posées dans le cadre de cette démarche :

- D’une part, comment mieux estimer les besoins ? Comment outiller les

acteurs, services déconcentrés de l’Etat comme collectivités, pour mieux

dialoguer sur ce sujet ?

- D’autre part, comment fait-on concrètement pour mobiliser les filières de

production de logements et répondre aux besoins ?

Pour répondre à ces questions, la démarche a été construite autour de trois axes de

travail :

1. Définir une méthodologie d’estimation territorialisée des besoins à l’échelle la

plus fine (EPCI)

2. Améliorer le contenu et l’articulation des documents de programmation

(mission confiée aux CGEDD)

3. Améliorer le fonctionnement des filières locales de production de logements

en identifiant des actions à mettre en œuvre aux niveaux national et local

(DREAL PACA et Pays de La Loire)

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Pour réaliser ces travaux, deux territoires pilotes ont été désignés : PACA et Pays de la

Loire.

La phase initiale d’expérimentation s’est terminée en mai. Les travaux enclenchés

pourront être poursuivis dans chacune des deux régions en fonction des axes de

travail identifiés. La seconde phase de déploiement dans l’ensemble des régions est

en cours.

Rappel des travaux réalisés en région PACA depuis janvier et organisation de

la restitution

Géraldine Biau, adjointe au chef de service Energie Logement de la DREAL, a

rappelé l'historique du chantier sur les filières de production de logements puis a

animé les différents échanges tout au long de la séance.

Les travaux réalisés en région PACA depuis le séminaire de lancement du 29 janvier

2016 ont été articulés autour de quatre ateliers focalisés sur des thématiques

prioritaires :

1. Comment réduire les prix du logement ? (coûts de composition du logement

et enjeux fonciers)

2. Comment accélérer la production de logements ? (délais et contentieux)

3. Comment renforcer la production de logements sociaux ? (VEFA et PSLA)

4. Comment construire autrement ? (aménagement et filière maisons

individuelles)

Ces ateliers ont mobilisé au total ~80 personnes, représentant les opérateurs des

différentes filières, les experts et les acteurs publics. Ils ont permis de faire émerger

une soixantaine de propositions d’actions, à remonter au niveau national ou à

mettre en œuvre au niveau régional (pages 4 à 6 du support). Certaines de ces

actions sont d’ores et déjà en cours de déploiement.

Brigitte Vautrin, chargée de mission au service Energie Logement de la DREAL et en

charge du pilotage du chantier régional, a présenté la restitution des différents

ateliers à travers 5 axes transversaux : Connaître, Planifier, Réglementer, Optimiser,

Convaincre. Devant la difficulté de rendre compte de l'ensemble des propositions,

seulement quelques-unes sont mises en avant à l'occasion de ce séminaire. Par

ailleurs, sont également valorisées des actions en cours, antérieures ou parallèles au

chantier régional qui répondent aux besoins identifiés dans les ateliers.

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CONNAITRE : Avoir une connaissance partagée des enjeux

Les difficultés ou manques dans l’accès à une connaissance partagée, les objectifs

à atteindre et les actions en cours ou proposées en la matière ont été présentés par

la DREAL (pages 11 à 13 du support).

La méthodologie en cours de construction d’estimation des besoins en logements a

été présentée par M. Watteau de la DREAL PACA (pages 15 à 18 du support).

Plusieurs remarques ont été formulées par les participants :

Concernant la méthodologie en cours de construction, il est important de

rappeler que la source SNE utilisée restitue des demandes exprimées et non

des besoins. Elle ne peut donc exprimer qu’une partie des besoins, ce que le

test de la méthode a confirmé. L’extrapolation des demandes exprimées en

besoins pourrait être par la suite source d’incompréhension entre les

opérateurs et les services de l’Etat et doit donc être maniée avec précaution.

Le Conseil régional PACA a présenté les résultats d’une étude menée avec le

Cerema sur l’exploitation et la mise à disposition des données DVF auprès des collectivités (http://www.regionpaca.fr/index.php?id=21051&L=0) :

o La base DVF est une base de données (BDD) de l’Etat issue des

données fiscales retraçant l’ensemble des transactions et permettant

d’obtenir des informations sur le volume de transactions, le montant

par transaction et la localisation des transactions ;

o Ces travaux visent à améliorer la connaissance du marché et la

transparence des prix des opérations ;

o Plusieurs travaux sont aujourd'hui mis à disposition :

Un logiciel libre permettant une utilisation effective de la BDD

DVF par les collectivités à une échelle garantissant l’anonymat

des transactions ;

Des analyses territoriales à l'échelle de l'ensemble des territoires

de PLH de PACA.

La Région évoque par ailleurs l’outil « URBANSIMUL », également développé

par le Cerema en collaboration avec l'INRA (cofinancement DHUP), et qui

permet la recherche automatique de foncier disponible.

Il a été souligné que les travaux sur DVF s’inscrivent dans la recommandation

du Rapport Figeat en matière de développement de l’open data sur les

données foncières, et que l'innovation apportée par le Cerema tant sur

l’exploitation des données DVF que sur le développement d’urbansimul en

région PACA est particulièrement remarquée à l'échelle nationale.

Concernant la problématique des contentieux, il a été souligné qu'en dehors

des permis attaqués, la région PACA détient également le record national

concernant l’annulation de PLU.

L'idée d'un observatoire sur les contentieux dans le Vaucluse dont se saisit

l'agence d'urbanisme Avignon Rhône Vaucluse pourrait permettre

d'approfondir la connaissance statistique sur les contentieux, participer à

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évaluer les dernières évolutions du cadre juridique et à en diffuser plus

largement les caractéristiques, et permettre d'argumenter les mémoires des

avocats pour défendre les dossiers de permis attaqués dans la situation de

recours abusif. Ce projet est encore au stade de définition.

PLANIFIER : Mieux orienter les documents stratégiques des territoires

La DREAL a présenté les difficultés liées aux documents stratégiques des territoires, les

objectifs à atteindre et les actions en cours ou proposées dans ce domaine (pages

21 à 23 du support).

M. Hélary du CGEDD a exposé les grandes lignes de l’étude réalisée par le CGEDD

sur l’articulation PLH-PLU et en particulier les spécificités de la Région PACA, les

principaux constats observés au niveau régional et les préconisations du CGEDD

(pages 25 à 28 du support). Un des points saillants de la présentation montre que la

région PACA est plutôt bien avancée concernant l'élaboration des PLH, mais

présente un retard important concernant les PLU.

Les participants ont soulevé les points suivants :

A l'échelle nationale, 568 intercommunalités sont aujourd’hui engagées dans

une démarche de PLUI (couvrant 35% de la population française), dont 300

ont été lancées en 2015. La répartition géographique est cependant très

inégale et deux régions présentent un retard important : l’Ile-de-France et

PACA. La simplification du règlement du PLU permettra aux

intercommunalités de la région de se lancer plus facilement dans cette

démarche. L’existence du club des PLUI a été rappelée. Sur ce modèle, il a

été suggéré de créer un Club régional des PLUI pour favoriser le passage du

POS au PLUI.

La vision insuffisamment dynamique du PLH a été regrettée, les opérateurs ne

disposant que d’une photographie à un instant T sans vision des évolutions

depuis l’écriture du PLH ; Un observatoire du PLH pourrait permettre de

développer et de partager le suivi des documents.

176 PLUIH sont aujourd’hui engagés au niveau national. Les retours

d’expérience permettront d’en identifier les avantages (par exemple

l’association des habitants via l’enquête publique obligatoire) et les

inconvénients. Le CGEDD a considéré que le maintien de deux documents

distincts (PLU et PLH) permettait de répondre à deux objectifs différents : la

planification et la programmation.

En matière de stratégie foncière, un appel à manifestation d’intérêt (AMI) a

été lancé par la Région en partenariat avec la DREAL pour faire émerger les

stratégies foncières de demain.

Une remarque a été formulée sur le fait que les PLH (et leur évaluation à mi-

parcours) étaient suivis à l'occasion des Comités régionaux de l'habitat et de

l'hébergement (CRHH), tandis que les PLU ne bénéficiaient pas d'instance de

suivi identique.

Le faible nombre d’opérations d’aménagement en PACA a été rappelé. Une

des causes évoquées dans la salle vient du manque de culture de projet

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urbain dans certains territoires. Le besoin de cercles d’échange a été

mentionné pour développer cette culture de projet. L'idée de réserver un

« bonus » dans l'aide aux maires bâtisseurs pour ceux qui produiraient du

logement dans le cadre d'opérations d'ensemble a été proposée. Jusque-là,

cette aide ne tient pas compte des modes de production. Pour rappel, 34 M€

ont été distribués en 2015 et 50 M€ sont prévus en 2016 ; les bonus ne

concernent actuellement que les territoires intégrés dans le périmètre d’une

Opération d’Intérêt National (OIN) ou d’un Contrat de Développement

Territorial (CDT).

Le manque de qualité des OAP figurant dans les PLU, ou leur inadaptation au

contexte local, ont été à nouveau évoqués. Le travail sur ces OAP n'est pas

toujours financé dans le cadre de l'élaboration des PLU et ne fait donc pas

toujours l'objet de réflexions poussées. Par ailleurs, la rédaction

particulièrement rigide de certaines OAP freine les projets à venir : ceux-ci

nécessitent souvent une mise à jour des documents d'urbanisme, ce qui

génère une perte de temps considérable.

REGLEMENTER : Proposer des évolutions réglementaires

Les difficultés liées aux dispositions réglementaires qui freinent la production de

logements, les axes d’évolution réglementaire identifiés et les actions en cours ou

proposées en la matière ont été exposées par la DREAL (pages 30 à 32 du support).

Il a été souligné que les propositions des participants allaient à la fois dans le sens

d'une simplification, mais aussi, parfois, dans le sens d'un durcissement des règles.

Des nombreuses propositions d'évolution réglementaire, notamment concernant les

dispositifs fiscaux portant sur le foncier, rejoignent les préconisations issues des

rapports Goldberg et Figeat récemment rendus publics.

OPTIMISER : Optimiser les processus et valoriser les compétences

La DREAL a restitué le diagnostic sur les pertes d’efficacité dans les processus et dans

la mobilisation de chacun, ainsi que les objectifs à atteindre et les actions en cours

ou proposées sur ce sujet (pages 34 à 36 du support).

M. Oliviero, de l’ARHlm PACA & Corse, est intervenu sur le sujet du développement

des métiers d’aménageur et de syndic de copropriété chez les organismes de

logement social :

Malgré la capacité des organismes Hlm à être aménageur, la culture de

l’aménagement s’est affaiblie au cours des dernières décennies chez ces

acteurs. Néanmoins, certains l’ont conservée et d’autres, offices publics

comme SA, la développent à nouveau.

Le développement du métier de syndic des organismes Hlm constitue

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également une opportunité, car l’activité des bailleurs sociaux n’a « pas

d’avenir dans la production de logements standards pour des ménages

standards ». Deux enjeux sont identifiés :

o D’une part, développer le savoir-faire des bailleurs en matière de

gestion de copropriétés au sein du parc de logements social existant,

avec deux défis :

Prendre en compte l’évolution des besoins du public dans le

montage des nouvelles opérations :

Garantir l’amélioration continue du parc existant pour s’adapter

aux évolutions des usages des ménages ;

o D’autre part, diversifier l’activité des bailleurs via la reprise en main de

copropriétés dégradées de logements libres présentant les mêmes

caractéristiques que le logement social (même public…) et nécessitant

une mise à niveau (accessibilité, normes thermiques), sous réserve de

moyens financiers adaptés.

Plusieurs participants sont intervenus pour compléter les éléments présentés :

L’initiative Phare 05 (« Pour les Hautes Alpes réussir ensemble »), qui rassemble

18 membres fondateurs, permet de mutualiser les expériences, les

compétences et les réseaux en vue de promouvoir et de faciliter la réalisation

de tout projet de développement, principalement dans le domaine de

l’aménagement et de la construction sur le territoire haut-alpin. Après un an

d’existence, 30 dossiers sont actuellement en cours d’instruction, tous portés

par le public.

Concernant la procédure intégrée pour le logement (PIL), plusieurs points ont

été avancés :

o Un manque de volonté de développer cet outil de la part des acteurs ;

o L’existence et la méconnaissance d’autres outils, notamment les DUP

réserves foncières ;

o L’organisation par le CVRH d’une journée d’information sur la PIL,

ouvert à tous les acteurs.

o Il est par ailleurs rappelé que ce genre de procédure simplifiée prend

toujours un peu de temps avant d'être mobilisée. La déclaration de

projet, qui est antérieure à la PIL, est aujourd'hui régulièrement utilisée.

En matière de décloisonnement des services, un cahier des charges est en

cours de définition pour monter une formation CVRH sur une approche

intégrée habitat et urbanisme.

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CONVAINCRE : Convaincre l’ensemble de la chaîne d’acteurs

Les éléments de diagnostic, les enjeux et les actions en cours ou proposées en

matière de communication et de pédagogie auprès des acteurs ont été présentés

par la DREAL (pages 39 à 42 du support).

Le projet de réalisation d’un catalogue de constructeur spécial « maisons

individuelles denses » a été présenté par Bruno Guerra, président de LCA-FFB PACA-

Corse (Les Constructeurs Aménageurs), qui dresse le constat suivant :

Les maisons individuelles en diffus représentent la moitié des logements

existants et la moitié des logements neufs construits (chiffres nationaux) ; en

PACA, les dernières années (hormis 2015) ont vu fortement baisser cette

activité de production ;

De nombreuses idées fausses circulent, qui nécessitent de la communication

et de la pédagogie (la maison individuelle est rendue responsable du recul

de la surface agricole cultivée ou de la déforestation, alors que ces enjeux

viennent d'ailleurs) ;

Les catalogues de constructeurs présentent uniquement des maisons

entourées d'un grand jardin (maisons 4 faces) afin de répondre « au rêve de

la maison individuelle » tel que se le projettent les ménages. Les constructeurs

construisent également des maisons mitoyennes, mais ils ne l'affichent jamais

dans leur catalogue ;

Les Constructeurs Aménageurs de PACA-Corse (qui comprend l'ancienne union des

maisons françaises, aujourd'hui intégrée au sein de la FFB) ont fait le choix d’adapter

leurs pratiques pour construire plus dense et de le mettre en avant à travers la

création d’un catalogue de maisons mitoyennes. Cette initiative a déjà été lancée.

Elle sera complétée par un travail spécifique visant à améliorer les aménagements

et les interfaces dans ce type d’opération.

Patrick Faucher, président de la chambre régionale du SNAL, a expliqué l’initiative

en cours consistant à organiser des rencontres locales pour convaincre les élus de

l’impact économique et territorial de la construction de logements et pour leur

apporter quelques repères méthodologiques en matière d'urbanisme opérationnel

(partenariat Etat, SNAL, FPI, FFB). Il met en avant les points suivants :

Une grande difficulté pour les élus à « passer à l’acte » est constatée en

PACA ;

Par conséquent, un travail de pédagogie doit être mené auprès des maires ;

Dans ce sens, l’initiative a été lancée d’organiser des rencontres entre les

services de l'Etat, les opérateurs et les élus pour présenter les outils

d’aménagement (ZAC, lotissement…) : quel programme d’aménagement ?

Quel moyen, quelle procédure, quel montage pour porter le programme ?

Une première réunion dans le même esprit avait été organisée par les

opérateurs privés à Sisteron il y a deux ans, qui a mobilisé 35 élus.

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Plusieurs participants ont réagi en complément :

Il est utile de dresser un lien explicite entre la politique du logement, la

problématique économique et l’enjeu du maintien de l’emploi dans la filière

construction / réhabilitation en région ; Il s’agit de valoriser l’argument de

l’impact économique de cette filière au niveau régional auprès des élus.

Une étude par la CERC sur le poids économique du logement social dans la

filière construction / bâtiment à l'initiative de l'AR Hlm PACA&Corse est

d’ailleurs en cours de définition.

Au-delà des mesures incitatives à destination des élus, il a été rappelé

l’existence de mesures contraignantes mises en place par l’Etat auprès des

communes carencées. Ce dispositif avait pu avoir dans un premier temps un

accueil mitigé. Néanmoins, le travail actuel autour des contrats de mixité

sociale (CMS) entre les DDT et les communes déficitaires en logement social

montrent des résultats encourageants, avec une attitude positive de la part

des élus. Sur les 42 communes carencées dans les Bouches du Rhône, 12 ont

à ce jour signé des CMS, définissant les prochaines opérations de logements

sociaux. Cette démarche d'accompagnement a permis d'apaiser les

relations avec les communes carencées.

La nécessité d’accompagner étroitement les élus a été confirmée. En plus de

les sensibiliser à travers des rencontres ou des séminaires, la visite d'opérations

exemplaires est indéniablement une façon efficace pour les défaire de

certains a priori et de provoquer le déclenchement de projets sur leur

territoire.

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Conclusion

M. Girometti, DHUP, a présenté les prochaines étapes de la démarche nationale :

La pérennisation du Comité des méthodes mis en place dans le cadre du

chantier sur la méthodologie d’estimation des besoins, pour créer une

communauté d’utilisateurs de cette méthodologie, les pratiques ayant

vocation à être partagées et diffusées dans le cadre d’une démarche

ouverte.

L’instruction en cours de l’ensemble des propositions remontées dans le

cadre de la démarche (préconisations du rapport du CGEDD, propositions

issues des ateliers régionaux…). La temporalité de la mise en œuvre variera

selon les actions, avec des actions à mettre en place à très court terme et

d’autres qui nécessiteront une instruction plus approfondie. En matière de

fiscalité, des évaluations de politique publique (EPP) pourraient être

envisagées sur certains aspects et engager ainsi la réflexion.

Le soutien à la poursuite des travaux dans les territoires pour capitaliser sur

la démarche partenariale enclenchée et valoriser les expériences, dans le

but de structurer des réseaux de travail.

Mme Tourasse, directrice de la DREAL PACA, a conclu le séminaire par les éléments

suivants :

L’intérêt à capitaliser sur la démarche collaborative enclenchée, qui a

démontré la capacité à dialoguer et a permis de faire émerger une véritable

relation de confiance entre acteurs publics et privés ;

Au-delà du dialogue entre techniciens et opérateurs, la nécessité de

convaincre les élus pour favoriser le « passage à l’acte » en valorisant les

expériences du terrain et en mettant en avant le poids économique de la

filière construction.

L’évolution des positions et la mobilisation des acteurs publics mais également

des opérateurs privés au service d'un objectif commun : renforcer la

production de logements et mieux l'adapter au territoire. La mise en œuvre

d'actions locales démonstratrices va concrétiser les résultats de ce chantier

régional, et pérenniser une démarche dans laquelle chacun a un rôle à jouer.

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Annexe : Liste des participants au séminaire de restitution

NOM ET PRENOM STRUCTURE ADJIMAN Magali PACT 13

AGOSTINI Lola Nicaya conseil

ANGOTTI Sixtine DREAL PACA (stagiaire)

ANSELMINO Dorothée AUDAT

BEREND Sandy CASA

BERTOLINO Claude EPF PACA

BIAU Géraldine DREAL PACA

BLUNEAU CERLIER Catherine DDTM83

BOILEAU Jean-Marc DDT84

BONDON Jean-Luc ERILIA

BOSC Jérôme DREAL PACA

BOUAITA Faten DDT84

BURNET Isabelle Métropole Aix Marseille – Pays d'Aix

CABRIER Christian CVRH Aix-en-Provence

CANN Francis Région

CASON Monique EPA Plaine du Var

CESARI-GEIGER Christine ADAAM

CONTET Laetitia DREAL PACA

COSTA Anne-Sophie CERC

COUARTOU Michel Journaliste

COURVALIN Aliénor SGMAP

DENIS Frédéric DREAL PACA

DESPLATS Valentine CAUE13

ESPOSITO Séverine DREAL PACA

FAUCHER Patrick SNAL

FLACHERE Catherine DDT04

FORESTIER Pierre ESH Sud Habitat

GALLARD Pascal AR Hlm PACA&Corse

GALLEYRAND Claire CEREMA

GASTAUD Hervé UNGE

GENOD Jean-Philippe Métropole Aix-Marseille provence

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GERARD Yann AURAV

GEX Nicolas Pitch Promotion / FPI Provence

GIROMETTI Laurent DHUP

GORDON Cécilia SGMAP

GUERRA Bruno LCA - FFB

HAUSLER Clément Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix

HEITZ Rebecca EPA Plaine du Var

HELARY Jean-Louis CGEDD

HIERSO Jean-Philippe Hierso frères

HOUPIN Sylvain DDTM13

JINADOU Christine ERILIA

LE CORFEC Yann SNAL

LE TRIONNAIRE Yves DREAL PACA

LEROUX Olivier AIC immobilier – FPI Côte d'Azur

LEROUX Bertrand CEREMA

LONGHI Beatrice SACOGIVA

LUYTON Nicolas Grand Delta

MAITENAZ Valérie DREAL PACA

MAQUART Claire ERILIA

MARTIN Lionel Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix

MARTINEZ Sandrine Région

MINELLI Olivier AUPA

MOISSON DE VAUX Bénédicte DDTM13

MORINIERE Thomas DDTM13

NONNIS Christian CASA

OLIVER Bernard AR Hlm PACA&Corse

OLIVIERO Philippe AR Hlm PACA&Corse

ORTET Nathalie SNAL

PETITPAIN Luc DREAL PACA

PODJLEJSKI Corinne DDTM13

RISCATTO Marion Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix

RIVET Aymeric Région

ROUX Séverine UNICIL

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SANTONI Jean-Paul Caisse des dépôts

SCARAFAGIO Stéphane BTP05

SCHOTT Céline Région

SERVELLA Claire SEM de Vence

TATSOPOULOS Philippe Erilia

THIEFAINE Thierry DDT04

TOURASSE Corinne DREAL PACA

TRETOUX Isabelle DREAL PACA

VAUTRIN Brigitte DREAL PACA

VIDAL Laure AGAM

VIVIER Pascal CEREMA

VOLLAND Véronique Région

WATTEAU Hervé DREAL PACA

YAHI Lisa AURAV