351

THỂ CHẾ, KINH TẾ HỌC THỂ CHẾ VÀ CẢI CÁCH Ở VIỆT NAM

Võ Trí Thành

Nhận thức đầy đủ về phát triển đã khó, giải thích thấu đáo sự phát triển còn khó hơn. Bản thân kinh tế học, xưa và nay, với nhiều học thuyết đã cố gắng đi tìm lời giải đáp cho những vấn đề nhận thức và giải thích sự phát triển. Bằng việc khái quát cơ chế thị trường cạnh tranh và quan hệ tương tác giữa các cá nhân có quyền tự do lựa chọn trên thị trường, kinh tế học cổ điển và tân cổ điển được xem là một học thuyết có vị trí ưu trội trong lý giải sự vận động của các nền kinh tế. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu đều thừa nhận rằng học thuyết đó không đủ sức giải thích được đầy đủ và thật sự thuyết phục nguyên nhân dẫn tới thành quả kinh tế khác nhau giữa các nước. Vấn đề là kinh tế học cổ điển và tân cổ điển mới chủ yếu lưu tâm đến chức năng hoạt động của thị trường mà ít đề cập đến sự biến chuyển, tiến hoá của thị trường. Cách nhìn thiên lệch, lý tưởng hoá vai trò can thiệp, dẫn dắt nền kinh tế của nhà nước cũng có nhiều điểm hạn chế. Trên thực tế, cả “thất bại của thị trường” và “thất bại của nhà nước” đều phổ biến. Hơn nữa, tư duy về phát triển cũng đã có thay đổi về chất, quan tâm mạnh mẽ hơn đến sự phát triển bền vững, hài hòa và vì mục tiêu phát triển con người. Đó chính là những lý do để các nhà khoa học nỗ lực tìm lời giải thích sự phát triển dưới góc độ thể chế và kinh tế học thể chế.

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường diễn ra không phẳng lặng ở nhiều nước. Bài học kinh nghiệm 27 năm Đổi Mới ở Việt Nam cũng cho thấy đây là một quá trình phức tạp, nhất là khi Việt Nam đề ra mục tiêu “xây dựng đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN” và coi đây là một trụ cột có tính đột phá để tiếp tục chuyển đổi mô hình tăng trưởng và phát triển.

352

Bài viết này không có ý định trình bày sâu sắc lý luận về thể chế, kinh tế học thể chế và mối quan hệ giữa thể chế và phát triển. Bài viết chỉ xin đề cập ở mức chấm phá ba vấn đề: (i) quan niệm thể chế, những đặc trưng của kinh tế học thể chế (mới) và hàm ý trong xây dựng thể chế; (ii) vai trò của nhà nước và thị trường với tính cách là “cặp” thế chế quan trọng nhất trong kinh tế học thể chế85; và (iii) một số suy nghĩ về những hạn chế của thể chế kinh tế ở Việt Nam. Dĩ nhiên, đây mới chỉ là nền cho những suy nghĩ tiếp theo về việc cải thiện thể chế ở Việt Nam.

1. Quan niệm thể chế và ban chất cua kinh tế học thể chế

Quan niệm về thể chế•

Có nhiều cách định nghĩa thể chế. Một trong những định nghĩa đầu tiên về thể chế là do Thorstein Veblen đưa ra vào năm 1914. Theo Thorstein Veblen, thể chế là tính qui chuẩn của hành vi hoặc các quy tắc xác định hành vi trong những tình huống cụ thể, được các thành viên của một nhóm xã hội chấp nhận về cơ bản, và sự tuân thủ các quy tắc đó là do bản thân tự kiểm soát hoặc do quyền lực bên ngoài khống chế. North (1991, 1997) thể hiện rõ ràng và cụ thể hơn quan niệm về thể chế: Thể chế bao gồm những ràng buộc phi chính thức (điều thừa nhận, cấm đoán theo phong tục, tập quán, truyền thống, và đạo lý), những quy tắc chính thức (hiến pháp, luật, quyền sở hữu) và hiệu lực thực thi chúng. Có thể nói, những quan niệm trên đây ít nhiều đều hàm nghĩa rộng hơn định nghĩa được nêu trong cuốn Từ điển Việt Nam (Hoàng Phê chủ biên 1992), theo đó thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo (nói tổng quát)”.

Dù có những khác biệt nhất định, song nhìn chung các quan niệm về thể chế bao hàm ba khía cạnh quan trọng nhất là “luật chơi” (chính thức và phi chính thức), “cách chơi” (cơ chế/chế tài thực thi), và “người chơi” (con người, tổ chức gắn với hành vi của chúng).

85Lưu ý là trong vài thập niên lại đây, các thể chế vừa phi nhà nước, vừa phi thị trường (xã hội công dân/xã hội dân sự) có vai trò ngày càng quan trọng và cũng được xem xét cùng với thể chế nhà nước và thị trường.

353

Bản chất của kinh tế học thể chế (mới)• 86

Kinh tế học thể chế có hai trường phái chủ yếu là kinh tế học thể chế cũ (Old Institutional Economics) và kinh tế học thể chế mới (New Institutional Economics). Kinh tế học thể chế cũ ra đời ở Mỹ vào các thập niên thứ hai-thứ ba của thế kỷ 20. Tuy được xem là một học thuyết đầy ấn tượng, song kinh tế học thể chế cũ chưa đưa ra được một khung lý thuyết chặt chẽ để giải thích và phân tích sự phân bổ nguồn lực nói riêng và lịch sử kinh tế nói chung. Nói cách khác, kinh tế học thể chế cũ chưa “đủ sức” làm một sự phát triển thay thế học thuyết tân cổ điển.

Kinh tế học thể chế mới đã ra đời và phát triển tương đối mạnh mẽ trong những thập niên lại đây. Trong khi vẫn dựa trên một số giả định cơ bản của học thuyết tân cổ điển (tính ổn định của sở thích, sự lựa chọn thuần lý, và cấu trúc cân bằng của các tương tác), kinh tế học thể chế mới cho rằng suy diễn hành vi và các quan hệ trao đổi phải tính đến: (i) hợp đồng ràng buộc và chế tài thực hiện quyền sở hữu; (ii) thông tin trên thực tế là bất đối xứng và sự tồn tại chi phí giao dịch (để thực hiện các hợp đồng); và (iii) chất lượng hàng hóa (thay vì chỉ lưu tâm đến các khía cạnh số lượng và giá cả) (Bảng 1).

Bảng 1. So sánh một số đặc trưng cơ bản của học thuyết tân cổ điển và kinh tế học thể chế mới

Học thuyết tân cổ điển Kinh tế học thể chế (mới)

Quyền sở hữu Đã được xác định rõ Vấn đề trọng yếu và cần chế tài

Thông tin Hoàn hảo

Thiếu và/hoặc bất đối xứng(Gây ra các vấn đề như: lựa chọn ngược; rủi ro đạo đức và vấn đề bên chính yếu - bên đại diện (principal-agent problem)

Chi phí giao dịch (hợp đồng) = 0 >> 0

Hàng hoá Lượng và giá cả Cả chất lượng

Thị trường xét tổng quát Đã định trước Biến đổi cùng các thể chế khác

Nguôn: Tổng hợp của người viết.

86Có thể xem cụ thể hơn trong Đinh Văn Ân và Võ trí Thành (2002)

354

Kinh tế học thể chế (mới) về thực chất có thể được xem như một học thuyết về hành vi của con người và tổ chức kết hợp với lý luận về quyền sở hữu, thông tin bất đối xưng, và chi phi giao dịch. Và đây chính là điểm phân biệt cơ bản với cách tiếp cận tân cổ điển truyền thống.

Những kết luận quan trọng•

Kinh tế học thể chế đã đưa ra nhiều kết luận quan trọng.

Thư nhất, một thể chế được xem là “tôt” nếu nó làm giảm chi phí giao dịch và có chế tài hạn chế được xung đột. Không chỉ cạnh tranh trên thị trường, mà sự phối hợp, hợp tác, và học hỏi nhiều khi cũng là nhân tố quan trọng để cải thiện thể chế.

Thư hai, sự phát triển không đòi hỏi tính đơn nhất của thể chế. Thay vì đơn thuần nhập khẩu mẫu thể chế, mỗi quốc gia phải tìm thể chế thích hợp cho mình. Tuy nhiên, các nghiên cứu thực nghiệm cũng chỉ ra một số đặc trưng chung nhất của thể chế có quan hệ với tăng trưởng kinh tế và phát triển trong dài hạn. Chẳng hạn tăng trưởng có mối quan hệ chặt chẽ với các biến số như: mức độ bảo hộ quyền sở hữu, canh tranh, tham nhũng, chất lượng bộ máy công quyền, và rủi ro thực hiện hơp đồng (kinh doanh).

Bài học phát triển, công nghiệp hóa (CNH) thành công ở nhiều nước Đông Á cũng cho thấy một số đặc trưng chung nhất của bộ máy nhà nước. Đó là tầm nhìn phát triển, tính thực tế, linh hoạt và tính chuyên nghiệp của các nhà hoạch định chính sách và bộ máy quản lý nhà nước (Hộp 1).

Hộp 1. Năm bài học phát triển và CNH thành công của Đông Á

Bài học 1: Nền tảng kinh tế vĩ mô lành mạnh xét theo các yếu tố ổn định kinh tế vĩ mô, tỷ lệ tiết

kiệm và đầu tư, và nguồn nhân lực cũng như tinh thần kinh doanh)

Bài học 2: Có chiến lược mở cửa nền kinh tế về thương mại, FDI, và gắn với thị trường các khu

vực phát triển

Bài học 3: Không phải nhà nước to hơn mà là nhà nước chuyên nghiệp hơn và thực tế hơn trong

hoạch định và thực thi chính sách.

355

Các chính phủ đều dám đối mặt với sai lầm và sẵn sàng chuyển đổi chiến lược phát triển. Trường hợp từ bỏ chương trình phát triển các ngành công nghiệp nặng và hóa chất của Hàn Quốc hay việc chuyển sang chiến lược tự do hoá định hướng xuất khẩu ở Indonêsia và Malaysia từ giữa những năm 1980 là những ví dụ rất điển hình. Chính tầm nhìn, tính thực dụng và khả năng chuyển đổi linh hoạt chiến lược phát triển là những nhân tố đảm bảo cho các nước Đông Á có thể vượt qua khủng hoảng và tiếp tục phát triển năng động. Kết cục phát triển quan hệ hết sức chặt chẽ với hiệu lực thực thi chính sách của bộ máy nhà nước. Điều này lại phụ thuộc vào tính chuyên nghiệp và khả năng chia xẻ lợi ích chung do phát triển đem lại. Nhìn chung, các nước ở Đông Á đều có chính sách thu hút/tuyển dụng tài năng và nhân viên nhà nước được đào tạo bài bản. Vai trò của các nhà kỹ trị được nâng cao và thái độ thực tế đảm bảo cho việc học hỏi kinh nghiệm nước ngoài và nghiên cứu đem lại những lợi ích thiết thực.

Tuy nhiên, mẫu hình thể chế Đông Á cũng có không ít vấn đề gây tranh cãi, nhất là sau cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ năm 1997-1998. Một là mối quan hệ gắn bó “kinh doanh - bộ máy nhà nước” có thể không còn thích hợp với môi trường tự do hoá kinh tế và vì vậy dễ gây ra “tính ỳ thể chế”. Hai là, mối quan hệ như vậy dễ tạo điều kiện cho tham nhũng và hành vi trục lợi (rent-seeking) phát triển, gây tổn hại nặng nề đến việc chia xẻ hợp lý lợi ích có được nhờ tăng trưởng. Hơn nữa, nó làm “sao nhãng” việc phát triển, hoàn thiện và giám sát có hiệu quả hệ thống tài chính, ngân hàng.

Bài học 4: Chính sách lựa chọn “người thắng cuộc” cũng như các công cụ vận dụng không có tác động rõ ràng (về tăng năng suất), chứa đựng cả yếu tố tích cực và những rủi ro tiềm tàng.

Bài học 5: Sự phát triển khu vực dịch vụ, đặc biệt là những lĩnh vực có hàm lượng tri thức và giá trị gia tăng cao là cực kỳ cần thiết để nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế, song sẽ là không đủ nếu thiếu tác động lan toả đến toàn bộ nền kinh tế (Nhất là bài học của Ấn Độ trong những năm 1990).

Nguồn: Theo Võ trí Thành (chủ biên) (2007)

Thư ba, hình thức thể chế là quan trọng, song nhân tố quyết định chất lượng thể chế là ở việc thực thi. Thực tế cho thấy các nền kinh tế thành công có thể chế khác nhau và sự phát triển của các nước có thể chế tương đối giống nhau cũng khác nhau. Những bài học ở Đông Á phần nào cũng chứng tỏ điều này. Lý do thực thi thể chế yếu kém ở nhiều nước đang phát triển có nhiều, song có ba khía cạnh chính cần được mổ xẻ, xem xét kỹ nhất. Đó là: (i) bản chất ràng buộc của hệ thống chính trị; (ii) cơ cấu tổ chức (tập trung hay phi tập trung) và sự phối hợp giữa các cơ quan quyền lực; và (iii) sự sẵn có và cách thức phân bổ nguồn lực có được.

Lưu ý là có khi không phải luật tạo ra giao dịch tốt, mà chính là giao dịch thực hiện ngòai khung khổ pháp luật hiện hành đã đẫn đến

356

việc thay đổi luật cho phù hợp với thực tế (Bài học cải cách ở Việt Nam vào cuối những năm 1970 - đầu 1980 là một ví dụ sinh động).

Thư tư, ổn định thể chế mới chỉ là điều kiện cần song chưa đủ đảm bảo phát triển bền vững. Thể chế luôn cần được hoàn thiện. Tuy nhiên, việc thiết kế và xây dựng thể chế mới thường phức tạp do sự lo ngại và sợ rủi ro của “cái nguyên trạng” (status-quo) thường lớn hơn sự kỳ vọng vào những lợi ích tiềm năng có được nhờ thay đổi thể chế. Thể chế có thiên hướng thay đổi một cách tiệm tiến, song đôi khi cũng cần những cải cách cấp tiến, đột phá. Tuy nhiên, những nghiên cứu về cải cách thể chế hiện vẫn chưa đủ sâu sắc. Theo Williamson (1994), không một điều kiện nào có thể xem là điều kiện cần hay đủ cho cải cách thành công. Vấn đề là cơ hội (!?) và chính trị luôn là nhân tố quyết định cải cách thể chế; song rất khó lượng hóa những phân tích mối tương quan giữa chi phí và lợi ích kinh tế, chính trị, và xã hội của cải cách. Ngay quan hệ giữa mức độ mở cửa, hội nhập và cải cách thể chế cũng chưa thật rõ ràng, mặc dù mở cửa, hội nhập gây áp lực không nhỏ đến những thay đổi thể chế.

Thư năm, thất bại nhà nước cũng phổ biến không kém thất bại thị trường. Chính vì vậy, vai trò của nhà nước và thị trường cũng cần được nhận diện đầy đủ và sâu sắc hơn.

2. Vai tro cua nhà nước và thi trường

Lý luận về kinh tế học phúc lợi khẳng định sự khác biệt căn bản về vai trò của thị trường và nhà nước: Thị trường có chức năng phân bổ nguồn lực (đảm bảo hiệu quả), còn nhà nước giữ chức năng phân phối lại và bản thân sự khẳng định này cũng đã “ẩn ý” những thất bại của thị trường và của nhà nước.

Nguyên nhân thất bại của thị trường•

Dưới góc độ vi mô, thị trường trên thực tế không bao giờ hoàn hảo. Có hai nhóm nguyên nhân chính:

- Nhóm thư nhất gồm các nhân tố hạn chế “tinh triệt để” của thị trường, làm tăng chi phí giao dịch và thực hiện hợp đồng kinh doanh

357

như: độc quyền, độc quyền nhóm; hàng rào thể chế ngăn trở việc tham gia hay rút lui khỏi thị trường; thông tin bất đối xứng, không minh bạch; quyền sở hữu không rõ ràng.

- Nhóm thư hai liên quan đến những nhân tố mà bản thân thị trường không thể hoặc khó giải quyết được như: ngoại ứng; hàng hoá công cộng; công bằng xã hội (còn tuỳ thuộc vào quan niệm của nhà nước và xã hội).

Dưới góc độ vĩ mô, thị trường có thể đi cùng với những bất ổn định như: nạn thất nghiệp, lạm phát, mất cân đối cán cân thanh toán quốc tế, khủng hoảng kinh tế.

Nguyên nhân thất bại của nhà nước•

Nhà nước trên lý thuyết là rất công minh và hoàn hảo. Song nhà nước trên thực tế cũng có rất nhiều khiếm khuyết. Nhìn nhận tổng quát, sự thất bại của nhà nước là do việc thiêu năng lực thể chê để xây dựng, điều chỉnh và thực hiện chiến lược và các chính sách đã đề ra. Cụ thể hơn, có ba nhóm lý do cơ bản sau đây.

- Một là xung đột lợi ích xuất phát từ bản chất lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, hành vi và năng lực của các nhà hoạch định chính sách, công chức và các nhà chính trị. Xã hội và hệ thống kinh tế có thể phân chia thành các nhóm xã hội (giai cấp, tầng lớp,...) chia sẻ những lợi ích, nhu cầu, tư tưởng không thuần nhất và thường có xu hướng hành động thông qua tổ chức (đảng phái chính trị, công đoàn, nhóm lợi ích, nhóm độc quyền,....) nhằm bảo vệ lợi ích của mình. Các nhóm xã hội có sức mạnh “vận động hành lang” và vai trò tác động khác nhau đến việc thiết kế và thực hiện các mục tiêu về phúc lợi xã hội. Các nhà hoạch định chính sách cũng phải đối mặt với vấn đề “người đại diện”: họ hành động có thể không vì lợi ích của những người đã bầu ra họ hoặc không tương xứng với niềm tin của nhà nước đã gửi gắm ở họ. Ví dụ, các nhà chính trị có thể nỗ lực để tối đa hoá số phiếu bầu, còn các công chức lại chỉ muốn vụ lợi từ vị trí công việc của mình.

358

- Hai là nhóm các nhân tố có thể làm hỏng việc thực thi chính sách, kể cả khi chính sách được xem là tốt như: độ trễ trong thực hiện chính sách; phản ứng của các chủ thể khác nhau; và tính bất định về tác động chính sách.

- Ba là vấn đề thực hiện các mục tiêu xã hội phụ thuộc nhiều vào hệ tư tưởng chính thống, các tiêu chí về giá trị, phúc lợi xã hội, văn hoá, đạo đức,... và cả cách nhìn nhận của các nhóm xã hội khác nhau. Điều này có tác động đến phạm vi, liều lượng của các biện pháp chính sách đưa ra (như thuế thu nhập, chuyển giao từ ngân sách, các chương trình mục tiêu,...).

Kết luận/bài học rút ra?•

Như đã đề cập, trên thực tế, cả thất bại thị trường và thất bại nhà nước đều phổ biến (Hiện người ta cũng nói đến cả thất bại hội nhập). Song chưa có cách nào khác để không sống cung thị trường, nhà nước và hội nhập mà lại có cơ hội và khả năng tận dụng được cơ hội phát triển. Điều này lại càng đúng trong bối cảnh toàn cầu hoá, khu vực hoá và cuộc cách mạng công nghệ hiện nay, nhất là công nghệ thông tin. Nhà nước và thị trường (và cả xã hội công dân) cần được nhìn nhận như những măt bô sung cho nhau, cung đảm đương việc “kiểm ngăn và cân nhắci” (“check and balance”) chứ không phải là thay thê nhau trong quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế.

Kết luận đó chứa đựng nhiều hàm ý quan trọng. Trước hết là nhà nước có thể và cần suy nghĩ để phối hợp với các thể chế khác (như thị trường) và các nhóm xã hội (như tư nhân, cộng đồng,...) trong thực hiện chính sách và mục tiêu phát triển. Ngay đối với các loại hàng hóa, dịch vụ công cộng (public goods), nhà nước là người đảm bảo cơ hội tiếp cận và không nhất thiết phải là người cung cấp. Khu vực tư nhân và cả người nước ngoài có thể tham gia cung ứng nhiều hàng hóa, dich vụ công cộng. Điều này càng phải được tính đến trong bối cảnh xu thể tự do hóa thương mại dịch vụ và dịch vụ ngày càng có tinh thương mại được (tradability) cao hơn.

359

Thứ nữa, các quyết định can thiệp nhà nước cần được lý giải theo một qui trình nghiêm túc, thận trọng hơn (Acocella 1998):

Bước một: Xác định nguồn gốc của hành động can thiệp nhà nước. Đó là vấn đề phát sinh theo đánh giá của riêng các nhà hoạch định chính sách hay từ các tranh luận của công chúng hay do áp lực của các nhóm xã hội?

Bước hai: Phân tích sự lựa chọn theo các thể chế khác, không phải nhà nước. Nếu thực sự có vấn đề, điều đó cũng không có nghĩa là nhất thiết phải có can thiệp nhà nứơc. Cần phải trả lời thêm các câu hỏi: 1. Vấn đề đó là thất bại của thị trường hay thể chế tư nhân nào khác?; 2. Can thiệp nhà nước có tốt hơn việc “tận dụng” hoặc phối hợp với các thể chế khác xét theo tác động đối với chi phí can thiệp, sản lượng, công ăn việc làm, lạm phát, phân phối thu nhập, cán cân thanh toán,...?

Bước ba: Lựa chọn các biện pháp và công cụ can thiệp. Việc so sánh chi phí và tác động (xem bước 2) trong sử dụng các biện pháp và công cụ can thiệp khác nhau cho phép lựa chọn được phương án tối ưu87. Tuy nhiên, cũng cần tính thêm tính khả thi về chính trị và năng lực bộ máy công quyền cũng như những phản ứng có thể khác của thị trường và công chúng đối với sự can thiệp nhà nước.

Ngoài việc thiết kế, tạo dựng thể chế hỗ trợ và bổ sung cho thị trường, hiệu lực của thể chế còn đặc biệt liên quan đến khả năng tránh né được cái gọi là “thất bại thực thi”. Có hai nguyên nhân chính dẫn đến thất bại thực thi thể chế. Một là, hành vi và lợi ích của tác nhân thực thi có thể xung đột với việc thực thi. Hai là, chi phí thực thi (chẳng hạn hợp đồng) có thể quá cao, đặc biệt là ở các nước đang phát triển vốn thiếu các thể chế thích hợp và thường sử dụng sai lệch các công cụ pháp lý và điều tiết. 87Các công cụ điều tiết/can thiệp cũng rất phong phú và có nhiều cách phân loại. Có thể phân biệt các công cụ đó theo bốn nhóm chính sách: phân phối, điều tiết, phân phối lại, và tổ chức. Có thể phân chúng thành năm loại: công cụ quyền lực, công cụ kích thích/khuyến khích, công cụ theo năng lực, công cụ tượng trưng và cổ vũ, và công cụ học hỏi. Cũng có thể nhìn nhận chúng dưới góc độ các công cụ bắt buộc thực thi, bao gồm: điều tiết mệnh lệnh có hình phạt, điều tiết mệnh lệnh không nhất thiết có hình phạt; điều tiết-tự thân có tính bắt buộc, và điều tiết - tự thân. Trên thực tế, điều tiết-tự thân có thể có hiệu quả hơn công cụ quản lý dựa trên quyền lực.

360

3. Môt sô suy nghi về những han chế cua thể chế kinh tế ở Việt Nam

Đổi mới và những chuyển đổi thể chế kinh tế•

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường bao gồm ba nhóm cải cách quan trọng nhất: 1. Tự do hoá và ổn định kinh tế vĩ mô; 2. Tạo dựng thể chế hỗ trợ các giao dịch thị trường, khẳng định và bảo hộ quyền sở hữu, nhất là sở hữu tư nhân; và 3. Thiết lập các chương trình hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro và tổn thương xã hội trong quá trình chuyển đổi. Tuy nhiên, quá trình xây dựng mô hình kinh tế mới không đơn giản đốí với các nền kinh tế chuyển đổi. Tư duy cũ, lại gắn với lợi ích nhóm mới trong điều hành quản lý kinh tế không dễ thay đổi một sớm một chiều. Các nền kinh tế chuyển đổi phải đối mặt với những mất cân đối kinh tế vĩ mô, trong khi lại thiếu những công cụ cần thiết và có hiệu quả. Việc phải xử lý một cách thích hợp cả về kinh tế và xã hội đối với khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vốn thiếu hiệu qủa, nhưng lại giữ các địa vị trọng yếu trên nhiều mặt đời sống kinh tế - xã hội (như sản xuất công nghiệp, nguồn thu ngân sách, công ăn việc làm,...) cũng rất phức tạp. Trong khi đó, các nền kinh tế chuyển đổi còn phải vượt qua thách thức của quá trình “mở cửa”, hội nhập quốc tế vốn là tất yếu đối với sự phát triển.

Qua 27 năm Đổi mới, Việt Nam đã có nhiều chuyển biến về chất trong nhận thức, cải cách kinh tế và thiết lập, hoàn chỉnh dần thể chế kinh tế. Từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp, Việt Nam đã dần chuyển sang nền kinh tế kế hoạch hoá có điều chỉnh trong những năm 1980 và nền kinh tế định hướng thị trường, mở cửa và hội nhập từ năm 1989 và với mục tiêu là xây dựng một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN từ khoảng năm 200088. Nghị quyết Đảng đã lưu ý đến việc phải tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trường, tiếp tục đổi mới công tác kế hoạch hoá, đổi mới các chính sách tài khoá, tiền tệ, giá cả, và nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý kinh tế của nhà nước. Một

88Xem ĐCS Việt Nam (2001, 2006, 2011).

361

số tiền đề cơ bản nhất của một nền kinh tế thị trường (như giá cả hàng hoá, cơ sở pháp lý về quyền sở hữu và các giao dịch thương mại, sở hữu tư nhân, hệ thống ngân hàng hai cấp, thị trường vốn, hệ thống thuế,...) đã được thiết lập.

Ngay từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã rất quan tâm đến cải cách bộ máy nhà nước và cải cách hành chính, coi đây như một tiền đề căn bản thúc đẩy phát triển. Cho đến nay, một loạt cải cách về hoàn thiện khung pháp lý, cỉa biến vai trò và chức năng của bộ máy nhà nước và nhiêm vụ của hệ thống hành chính đã được thực hiện cho phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường, hội nhập, nhất là giai đoạn trước và sau khi gia nhập WTO năm 2007 (Viện NCQLKT TƯ 2013). Việc phân cấp trong hệ thống hành chính về quy hoạch và kế hoạch, về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, về ngân sách, về quản lý đất đai, về quản lý DNNN và các tổ chức hoạt động dịch vụ công, và về tổ chức nhân sự đã có nhiều chuyển biến, theo hướng tăng quyền và trách nhiệm cho địa phương (Viện NCQLKTTƯ 2005).

Những bất cập và tồn tại•

Việc xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường (định hướng XHCN) vẫn còn cả chằng đường dài trước mắt. Nghị quyết Đại hội IX, X, và XI của ĐCS Việt Nam đều nhấn mạnh đến việc hình thành đồng bộ cơ chế thị trường và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Đồng thời, cho đến nay, đánh giá chung vẫn cho rằng hoạt động của Nhà nước và bộ máy hành chính vẫn có nhiều điểm không phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của mình, thể hiện qua:

- Sự can thiêp hành chính thái quá của các cơ quan nhà nước vào hoạt động sản xuất kinh doanh của các chủ thể kinh tế;

- Uu đãi trên thực tế trong tiếp cận nguồn lực của khu vực DNNN;

- Tình trạng sách nhiễu và gây khó khăn cho nhân dân và doanh nghiệp của các cơ quan nhà nước;

362

Những lưu ý và đánh giá trên đây cho thấy thể chế kinh tế ở Việt Nam còn tồn tại không ít các vấn đề bất cập. Những bất cập đó thể hiện cả ở “luật chơi”, người chơi” và “cách chơi”.

Điều đã được bàn nhiều và có nhận định chung là “luật chơi” hiện còn thiếu đồng bộ, mâu thuẫn (cả trong thể hiện văn bản và thực thi) và vẫn chưa thật tương thích với cơ chế thị trường và tiến trình hội nhập. Giai đoạn 2008-2013, do bất ổn kinh tế vĩ mô và suy giảm tăng trưởng, nhiều biện pháp hành chính đã được thực thi. Tuy có thể có tác động tích cực trong ngăn hạn, song chúng dễ gây méo mó phân bổ nguồn lực và đặc biệt làm chậm tiến trình cải cách do việc ‘rút lui” không dễ dàng. Trong khi đó, tiến trình cải cách và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện đã bước vào giai đoạn khó khăn hơn và có nhiều thử thách hơn do phải đối mặt với những vấn đề phức tạp và “gắn bó” hơn với những tranh luận về “định hướng XHCN” (khu vực DNNN, các thị trường nhân tố sản xuất như thị trường đất đai, thị trường tài chính, thị trường lao động) và hội nhập quốc tế trở nên sâu rộng hơn, khi Việt Nam đàm phán các hiệp định chất lượng và đòi hỏi rất cao như Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định thương mại tự do Việt nam - EU (VN-EU FTA) (xem Hộp 2 về yếu cầu đối với Nhà nước trong giai đoạn hội nhập hiện nay).

Hộp 2. Thách thức đối với Nhà nước trước đòi hỏi của hội nhập)

1. Hài hòa hóa các tuyến hội nhập (WTO; ASEAN và Đông Á - Thái Bình Dương; quan hệ song phương với các đối tác quan trọng/chiến lược) với những nội dung cải cách và phát triển

2. Xây dựng/hoàn thiện thể chế kinh tế (“luật chơi”, tổ chức, thực thi) đáp ứng cam kết TPP, RCEP, VN-EU FTA,…Lưu ý là về tồng thể, các hiệp định này đều tương thích với công cuộc tái cấu trúc, chuyển đổi mô hình tăng trưởng của Việt Nam

3. Giảm thiểu phí tổn điều chỉnh (bao gồm đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô; hỗ trợ doanh nghiệp và những nhóm xã hội dễ bị tổn thương; nâng cao kỹ năng và khả năng tiếp cận, tận dụng cơ hội mới

4. Xây dựng “hình ảnh” tốt về ứng xử Nhà nước (như một nhà nước phục vụ công dân và có trách nhiệm quốc tế cao)

Nguồn: Võ Trí Thành (2014)

363

Bất cập rõ nhất của bộ máy nhà nước và hành chính là sự yếu kém trong phối hợp hoạch định, thực thi chính sách và trao đổi phản hồi. Hiệu lực thực thi, khả năng giải trình yếu và việc thiếu ràng buộc trách nhiệm cũng là những vấn đề nghiêm trọng. Trong nhiều trường hợp, việc xử lý còn theo tình huống và dựa trên cảm nhận về cân bằng lợi ích giữa các chủ thể nhà nước khác nhau. Những tồn tại này đã hạn chế nhiều tác động tích cực của các chính sách tốt và có khi hoạt động của bộ máy nhà nước mang tính “nhà nước vị nhà nước” hơn là “một nhà nước vị công dân và doanh nghiệp”.

Các công cụ chính sách kinh tế đã tương đối có đủ “tên”, song hiệu lực và hiệu quả chưa cao, đặc biệt là khi yêu cầu phát triển ngày càng đòi hỏi sự hài hòa giữa các mục tiêu về tăng trưởng, ổn định vĩ mô, xã hội và môi trường. Mặc dù đã có sự “lồng ghép” các mục tiêu và một số chương trình mục tiêu, song hiện việc tiên liệu tác động xã hội, môi trường của các chính sách kinh tế còn thiếu ngay từ khâu định hình và hoạch định chính sách. Việc thực thi giám sát sau đó cũng yếu.

Trong khi đó, các mục tiêu chính sách thường quá tham vọng, chịu áp lực cứng nhắc theo nhiệm vụ chính trị, và thiếu linh hoạt cần thiết khi bối cảnh thay đổi. Điều này càng làm khó cho việc thực thi và đánh giá hiệu quả, nhất là khi các mục tiêu chính sách đòi hỏi phải có sự đánh đổi, nhất là về ngắn hạn và khi cần lượng hoá cho phân tích.

Nguyên nhân•

Nguyên nhân đầu tiên phải kể đến là tư duy, quan điểm về phát triển và chính sách. Nhiều ý tưởng chủ đạo vẫn mang nặng dấu ấn của những quan điểm về quản lý nhà nước trong một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung. Chức năng nhà nước trong nền kinh tế thị trường chưa được đề ra và lập luận sáng tỏ. Kết quả là những can thiệp nhà nước (như qua đầu tư và đối với khu vực DNNN, bộ may ăn lương nhà nước...) còn quá lớn và nhiều khi thiếu sự giải trình cần thiết. Lý luận và yêu cầu của một nền kinh tế chuyển đổi, hội nhập có thể cho thấy rõ hơn các chức năng cơ bản của nhà nước hiện nay (Hộp 3).

364

Hộp 3. Những chức năng cơ bản của nhà nước- Một là làm cho thị trường hoàn hảo hơn, “triệt để hơn” thông qua việc “đẩy lùi/xoá bỏ” những

trở ngại/hạn chế về quyền sở hữu, quyền kinh doanh, thông tin, chế tài thực hiện hợp đồng,... Đây là điều đặc biệt quan trọng đối với thị trường dịch vụ.

- Hai là xây dựng, hoàn thiện và thực thi hữu hiệu công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, hạn chế rủi ro bất ổn định và khủng hoảng kinh tế.

- Ba là làm chất xúc tác và nuôi dưỡng sự phát triển một số thị trường cho “chính thức hơn, lành mạnh hơn” (nhất là đối với các thị trường nhân tố sản xuất như thị trường tài chính, thị trường đất đai, bất động sản và thị trường lao động).

- Bốn là thực hiện công bằng xã hội, bảo vệ môi trường và phát triển con người thông qua việc xây dựng và thực thi hệ thống an sinh xã hội, công cụ luật pháp, thuế, chương trình hỗ trợ vùng/nhóm người khó khăn,...

Lưu ý lại là cách thức can thiệp của nhà nước cũng rất quan trọng và ở đây, nhà nước và thị trường (xã hội công dân) là những thể chế bổ sung cho nhau, chứ không thay thế lẫn nhau.

Sâu xa hơn, trong khi các mục tiêu phát triển ngày càng gần với cách nhìn nhận có tính phổ biến trên thế giới thì quan niệm về định hướng XHCN lại chưa được làm thật sáng tỏ trong mối quan hệ với một số các mục tiêu đó (xem Biểu đồ dưới đây).

Kết quả là chủ trương, quan điểm trong nhiều trường hợp được thể hiện theo kiểu “lưỡng tính”: có cái này, song phải có cái kia. Có thể điều này không sai về mặt lập luận, song vấn đề là ở chỗ quan hệ giữa bên chinh yêu và bên đại diện trong bộ máy ở Việt Nam khá phức tạp. Thường thì lo ngại về xung đột lợi ích nằm ở bên đại diện. Tuy nhiên, phía bên chính yếu cũng không hẳn rõ ràng trong mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và Chính phủ, cả theo chiều dọc và chiều ngang. Những điều này đang hạn chế tính minh bạch, khả năng giải trình, tính triệt để trong cải cách, thực thi chính sách và xác định trách nhiệm. Hơn nữa, chúng làm giảm khả năng giám sát một cách độc lập và có hiệu lực việc thực thi chính sách của bộ máy nhà nước và cả hệ thống hành

365

chính. Câu hỏi lớn và cần được nghiên cứu nghiêm túc là vai trò lãnh đạo của Đảng và tương tác giữa vai trò đó lãnh đạo với các định chế khác (Nhà nước, Quốc Hội, Tổ chức xã hội,...) phải như thế nào trong một nền kinh tế thị trường, hội nhập.

Bản thân bộ máy nhà nước và hệ thống hành chính cũng có mâu thuẫn không dễ giải quyết: đó là mâu thuẫn giữa đòi hỏi sự công minh, sáng tạo của công chức và những kích thích cá nhân xứng đáng, minh bạch. Hiện dường như chưa có hướng và cách xử lý mang tính đột phá cho vấn đề này. Trên thực tế, hình như chúng ta vẫn cố gắng sử dụng việc tăng lương (chưa căn bản dựa vào năng suất), bố trí dự án đầu tư nhà nước như một biện pháp giữ “thăng bằng” cho mâu thuẫn này). Cách thức tinh giản bộ máy, biên chế, và tăng lương khu vực Nhà nước vẫn thiếu gắn kết với việc xác định đúng chức năng của nhà nước và cải cách thị trường lao động (nâng cao tính linh hoạt và áp lực cạnh tranh). Nguyên tắc là anh cần (theo chức năng) thì tôi mới trả lương xứng đáng, chứ không phải cứ có anh thì tôi phải trả lương. Nguyên tắc trả lương và trách nhiệm xã hội của nhà nước là hai vấn đề có quan hệ song khác nhau về bản chất.

Tính chuyên nghiệp và khả năng phối hợp của bộ máy nhà nước và hành chính cũng là những mặt rất yếu hiện nay. Nguyên nhân nằm ở những vấn đề nêu trên. Ngoài ra, công chức cũng khó có ham muốn nâng cao tính chuyên nghiệp nếu không có những cải cách căn bản về cách tuyển chọn, đánh giá, đề bạt và đào tạo, nhất là đào tạo chính trị.

Điểm cuối cùng không kém phần quan trọng lý giải những bất cập của thể chế nhà nước là những hạn chế đối với việc tham gia thiết thực, có hiêụ quả của người dân, cộng đồng và các nhóm dân cư/xã hội vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách. Xã hội trở nên đa dạng hơn và nhu cầu phát triển các tổ chức, hiệp hội,... là một thực tế. Ứng xử và quan hệ của Nhà nước với các đoàn thể chính trị - xã hội “chính thức” được hưởng lương ngân sách vẫn cơ bản theo cách thức cũ, có sự phân biệt đối xử đối với các tổ chức xã hội khác nhau, trong khi thiếu sự giải

366

trình cần thiết. Sự tham gia thiết thực, có hiêụ quả của người dân, cộng đồng,... còn phụ thuộc vào việc tăng cường tính minh bạch, khả năng giải trình của bộ máy nhà nước cũng như việc nâng cao năng lực pháp lý và khả năng tiếp cận thông tin của mọi người trong xã hội.

TàI LIệU THaM KHảo

Acocella, N. (1998), 1. The Foundations of Economic Policy: Values and Techniques, Cambridge University Press.

Đảng Cộng sản Việt nam (2001, 2006, 2011), 2. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thư IX (X; XI), NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.

Đinh Văn Ân và Võ Trí Thành (chủ biên) (2002), 3. Thể chê, cải cách thể chê và phát triển: Lý luận, kinh nghiệm quốc tê, và trường hợp Việt Nam, NXB Thống kê, Hà Nội, 2002.

Hoàng Phê (chủ biên) (19924. ), Từ điển tiêng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.

North, D. C. (1991), “Intitutions”, 5. Journal of Economic Perspectives 5 (Winter).

North, D. C. (1997), “Prologue”, in Drobak, J. N. and Nye, J. 6. V. C. (eds.) (1997), The Frontiers of the New Institutional Economics, Academic Press, California.

Viện NCQLKT TƯ (2005), “Thực hiện tốt việc phân cấp giữa 7. chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương”, Thông tin chuyên đề No 3.

Williamson, J. (1994), 8. The Political Economy of Policy Reform, Institute for International Economics, Washington, D.C.

Võ Trí Thành, (chủ biên; 2007), 9. Tăng trưởng kinh tê và CNH-HĐH ở Việt Nam: Bài toán huy động và sử dụng vốn, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tháng 12.

10. Võ Trí Thành (2014), “Ý tuởng phát triển, hiện thực thương mại và các thảo thuận thương mại - Một vài suy nghĩ”, bài trình bày tại

367

Hội thảo (FTAs và năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam - Kỳ vọng và bài học kinh nghiệm”, VCCI, Ủy ban Đối ngoại Quóc Hội, và USAid, Tp Hồ Chí Minh, 17 tháng 4.

11. Viện NCQLKT TƯ (2013), Đánh giá tông thể tình hình kinh tê - xã hội Việt nam sau 5 năm gia nhập Tô chưc Thương mại thê giới, NXB Tài chính, Hà Nội, tháng 11.