Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERZA V MARIBORU
PRAVNA FAKULTETA
TOMAŽ BAUMAN
SODIŠČE EU PO LIZBONSKI POGODBI
Diplomsko delo
Maribor, 2010
UNIVERZA V MARIBORU
PRAVNA FAKULTETA
DIPLOMSKO DELO
SODIŠČE EU PO LIZBONSKI POGODBI
Študent: Tomaž Bauman
Številka indeksa: 71148675
Študijski program: UNI-PRAVO
Študijska smer: Civilno pravo
Mentorica: doc. dr. Janja Hojnik
Maribor, 2010
ZAHVALA
Iskreno se zahvaljujem doc. dr. Janji Hojnik, da je prijazno sprejela
mentorstvo ter mi z svojim bogatim strokovnim znanjem svetovala pri
izdelavi diplomskega dela.
Zahvaljujem se tudi celotni družini, predvsem očetu in mami, ki sta me ves
čas študija podpirala in mi stala ob strani.
Posebna zahvala pa gre moji punci Simoni za vso podporo in ljubezen.
Hvala ti lubi!
rtm
KAZALO
1. Uvod ............................................................................................................................. 1
2. Sodišče EU ................................................................................................................... 4
2.1. Institucionalni vidik............................................................................................... 4
2.1.1. Sestava in organizacija Sodišča EU................................................................ 4
2.1.2 Generalni pravobranilci ................................................................................... 7
2.1.3. Slovenski postopek imenovanja sodnikov in generalnih pravobranilcev....... 8
2.2. Kompetenčni vidik ................................................................................................ 9
2.2.1. Sistem varstva pravic v EU ............................................................................ 9
2.2.2. Pristojnosti in postopki pred Sodiščem EU .................................................. 11
2.2.2.1. Neposredni postopki ...................................................................................... 14
2.2.2.1.1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti države članice ............................ 14
2.2.2.1.2. Tožba zaradi neizvršitve sodbe Sodišča EU........................................... 15
2.2.2.1.3. Ničnostna tožba ...................................................................................... 15
2.2.2.1.4. Tožba zaradi nedelovanja (tožba zaradi molka organa) ......................... 17
2.2.2.1.5. Odškodninska tožba................................................................................ 18
2.2.2.1.6. Postopek s pritožbo zoper sodbe Splošnega sodišča .............................. 18
2.2.2.1.7. Spori med uslužbenci na prvi stopnji in postopek s pritožbo zoper
odločitve Sodišča za uslužbence ter možnost revizije............................................ 19
2.2.2.1.8. Postopek za izdajo mnenja o skladnosti mednarodnega sporazuma s
pravom EU.............................................................................................................. 20
2.2.2.2. Posredni postopek: postopek predhodnega odločanja ................................... 21
3. Lizbonska pogodba..................................................................................................... 24
4. Sodišče EU po Lizbonski pogodbi ............................................................................. 27
4.1. Splošno ................................................................................................................ 27
4.2. Novosti pri institucionalnem vidiku .................................................................... 28
4.2.1. Člen 19(1) PEU ............................................................................................ 28
4.2.2. Sestava Sodišča EU, imenovanje sodnikov in generalnih pravobranilcev ter
trajanje njihovega mandata..................................................................................... 29
4.3. Novosti pri kompetenčnem vidiku ...................................................................... 32
4.3.1. Spremembe pri postopkih pred Sodiščem EU.............................................. 32
4.3.1.1. Poenostavitev pogojev za denarno kaznovanje držav članic......................... 32
4.3.1.2. Razširitev sposobnosti biti vlagatelj ničnostne tožbe .................................... 33
4.3.1.3. Novost v postopku predhodnega odločanja................................................... 44
4.3.2. Nove materialne pristojnosti Sodišča EU..................................................... 45
4.3.2.1. Splošna pristojnost predhodnega odločanja na področju svobode, varnosti in
pravice ........................................................................................................................ 45
4.3.2.2. Izjemne pristojnosti na področju skupne zunanje in varnostne politike........ 47
4.3.2.3. Pristojnost za razlago Listine EU o temeljnih pravicah ................................ 48
5. Zaključek .................................................................................................................... 50
LITERATURA IN VIRI................................................................................................. 52
1. Monografije ............................................................................................................ 52
2. Strokovni članki...................................................................................................... 53
3. Pravni akti Evropske unije...................................................................................... 55
4. Sodna praksa Sodišča EU....................................................................................... 55
5. Pravni akti Republike Slovenije ............................................................................. 57
6. Drugi viri ................................................................................................................ 57
POVZETEK
V diplomskem delu predstavljam Sodišče EU ter spremembe, ki jih je le-to
doživelo z Lizbonsko pogodbo.
Čeprav Sodišče EU ni osrednja tema Lizbonske pogodbe, je z Lizbonsko pogodbo
doživelo nekatere pomembne spremembe. V diplomskem delu analiziram te spremembe
ter predstavljam Sodišče EU kot sodni organ Evropske unije.
Ker je za analizo sprememb potrebno poznati Sodišče EU kot institucijo EU, v
prvem delu diplomskega dela predstavljam Sodišče EU. Glavni poudarki so na sestavi
in organizaciji Sodišča EU, pri kompetenčnem vidiku pa na pristojnostih in postopkih
pred Sodiščem EU.
Lizbonska pogodba je okrepila položaj Sodišča EU na vseh področjih njegovega
delovanja.
Z Lizbonsko pogodbo se nadaljuje federalizacija EU. Poenostavitev pogojev za
denarno kaznovanje držav članic, splošna pristojnost predhodnega odločanja na
področju svobode, varnosti in pravice ter ustanovitev odbora, ki poda mnenje o
ustreznosti kandidata za položaj sodnika ali generalnega pravobranilca, so nekatere od
sprememb, ki gredo v tej smeri. Nujen postopek predhodnega odločanja, ki je po novem
urejen v Lizbonski pogodbi, je posledica večjih pristojnosti Sodišča EU na področju
svobode, varnosti in pravice.
Bolj kot na področju svobode, varnosti in pravice ostajajo omejene pristojnosti
Sodišča EU na področju skupne zunanje in varnostne politike. Kljub omejenim
pristojnostim Sodišča EU na tem področju, bodo spremembe znatno izboljšale
pristojnosti Sodišča EU za presojo omejujočih ukrepov za posameznike.
Spremembe na področju ničnostne tožbe so dobrodošle, čeprav morda ne dovolj
konkretne. Tako bo predvsem od Sodišča EU odvisno, kako bo razširitev pristojnosti
biti vlagatelj ničnostne tožbe delovala v praksi.
S tem ko je Listina o temeljnih pravicah EU vključena v »ustavno materijo«,
Sodišče EU lahko o njej odloča. Čeprav Lizbonska pogodba ne priznava pravice
posameznikov, da neposredno pred Sodiščem EU uveljavljajo varstvo pravic iz Listine
in ne velja v Združenem kraljestvu ter na Poljskem, v prihodnosti pa tudi na Češkem,
kar pomeni le še večjo diferenciacijo EU, vendarle gre za pomemben korak naprej.
Ključne besede: Sodišče EU, Lizbonska pogodba, Sodišče, Splošno sodišče,
Sodišče za uslužbence, organizacija Sodišča EU, sestava Sodišča EU, pristojnosti
Sodišča EU, postopki pred Sodiščem EU.
ABSTRACT
The thesis presents the Court of Justice of the EU and changes to that institution brought
by the Lisbon Treaty.
Although the Court of Justice of the EU is not the central theme of the Lisbon
Treaty, the latter has brought some significant changes. The thesis analyzes these
changes and presents the Court of Justice of the EU as the judicial body of the European
Union.
Since the analysis of the changes requires to know the Court of Justice of the EU
as an institution of the EU in the first part of the thesis I present the Court of Justice of
the EU. The main highlights are the composition and organization of the Court of
Justice of the EU, and the jurisdiction and proceedings before the Court of Justice of the
EU.
The Lisbon Treaty has strengthened the position of the Court in all areas of its
operation.
The Lisbon Treaty continues the federalization of the EU. Simplification of the
conditions for financial punishment of the Member States, the general jurisdiction of the
preliminary ruling in the area of freedom, security and justice, and creation of a
Committee responsible to give its opinion on the appropriateness of the candidates for
the position of a Judge or an Advocate-General, are some of the changes that go in that
direction. Urgent preliminary ruling procedure, which is now regulated by the Lisbon
Treaty is due to increase powers of the Court in the area of freedom, security and
justice.
More than in the area of freedom, security and justice, the Court's powers remain
limited in the area of common foreign and security policy. Despite the limited
jurisdiction of the Court in this area, new powers will significantly improve the Court's
jurisdiction to assess the EU's restrictive measures directed at individuals.
Changes in application for annulment are welcome, though perhaps not enough
concrete. This is largely dependent on the Court of Justice of the EU and how the
extension of the applicant for annulment will apply in practice.
By including the Charter of Fundamental Rights in the »constitutional substance«
the Court of Justice of the EU may decide on it. Although the Treaty would not
recognize a right of individuals to invoked the protection of EU rights in the Charter
directly before the Court and it does not apply in the United Kingdom, Poland, in the
future as well as the Czech Republic, which means only a greater differentiation of the
EU, however, this is a important step forward.
Keywords: Court of Justice of the EU, the Lisbon Treaty, the Court of Justice, the
General Court, The European Union Civil Service Tribunal, the organization of the
Court of Justice of the EU, the composition of the Court of Justice of the EU, the
jurisdiction of the Court of Justice of the EU , proceedings before the Court of Justice of
the EU.
1
1. Uvod
Ker je Evropska unija (odslej EU) skupnost držav članic, ki vsaka zastopa svoje
nacionalne interese, se njene članice velikokrat niso sposobne (ali nimajo tega interesa)
dogovoriti o včasih prepotrebnih spremembah, ki bi EU popeljale naprej v njenem
razvoju ter omogočile uresničitev osnovnega, vendar nikoli dokončanega cilja, to je
»vse tesnejše zveze med narodi Evrope«. Prav zato je Sodišče EU odigralo ključno
vlogo v razvoju pravnega reda EU ter preko sodne prakse odločujoče vplivalo na razvoj
najpomembnejših načel prava EU. Še vedno je aktualen uvod v eno klasičnih razprav o
njegovi vlogi pri izgradnji evropske ureditve:
»Skrito v pravljičnem vojvodstvu Luksemburg ter do nedavnega obdarjeno s
prijaznim zanemarjanjem s strani oblastnih sil in množičnih občil, je Sodišče Evropskih
skupnosti izoblikovalo ustavni okvir za ureditev federalnega kova v Evropi.«1
Sodišče EU je sodni organ EU s sedežem v Luksemburgu, ki združuje tri sodišča:
Sodišče, Splošno sodišče ter Sodišče za uslužbence. Sodišče je bilo ustanovljeno kot
Sodišče Skupnosti za premog in jeklo, in sicer s Pariško pogodbo leta 1952. S
sprejetjem pogodb o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti ter Skupnosti za
jedrsko energijo je bilo oblikovano novo »enotno« Sodišče za vse tri skupnosti.2 Ker je
bilo Sodišče močno obremenjeno z delom, so na predlog samega Sodišča leta 1989
ustanovili in mu dodali Sodišče prve stopnje.3 Svet je 2. novembra 2004 na osnovi
Pogodbe iz Nice ustanovil še Sodišče za uslužbence, ki je začelo delovati oktobra 2005.
Lizbonska pogodba je prinesla preimenovanje sodišč. Tako se odslej Sodišče ES
imenuje Sodišče, Sodišče prve stopnje se imenuje Splošno sodišče, posebni sodni
oddelki pa so nadomeščeni s specializiranimi sodišči.4
EU temelji na načelu vladavine prava in to načelo je sredstvo povezovanja. EU je
tako pravna tvorba in tudi svoje cilje dosega izključno na podlagi svojega (avtonomno)
ustanovljenega prava, to je prava EU, ki je neodvisno, poenoteno ali zbližano v vseh
državah članicah in ločeno od državnih pravnih ureditev. To pravo je nadrejeno 1 E. Stein, Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution, 75 American Journal of International Law 1, 1981, str.1, dostopno na: http://www.questia.com/PM.qst?a=o&d=90777701, pridobljeno 16.5.2010. 2 M. Avbelj, Izbrane sodbe Sodišča evropskih skupnosti s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 19 [Avbelj 1], glej tudi www.ena.lu. 3 R. Knez v: Rajko Knez, Aleksij Mužina, Jorg Sladič, Tomaž Vesel, Odločitve Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje, Založba Nebra, Ljubljana 2004, str. 61 [Knez 1]. 4 Člen 19 PEU.
2
državnim pravnim ureditvam in veliko določb prava EU se neposredno uporablja v
državah članicah.5 Ker ima svojo pravno ureditev, EU potrebuje sodno varstvo, ki ga
vrši Sodišče EU.
Kot določa člen 19 PEU, Sodišče »zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in
uporabi pogodb«. Tretji odstavek istega člena pa določa, da »Sodišče EU v skladu z
določbami pogodb: (a) odloča o tožbah, ki jih vloži država članica, institucija, fizična
ali pravna oseba; (b) na predlog nacionalnih sodišč predhodno odloča o vprašanjih
glede razlage prava Unije ali veljavnosti aktov, ki so jih sprejele institucije; (c) odloča
o drugih zadevah, predvidenih v Pogodbah«.
Sodišče EU torej skrbi, da se pravila EU v vseh državah članicah razlagajo in
uporabljajo enotno, da torej sodišča v različnih državah članicah pravil EU ne razlagajo
različno.6
Posebnost Sodišča je njegova jezikovna ureditev, saj kljub temu, da je delovni jezik
francoščina, postopek poteka v jeziku, ki se uporablja v tožbi oz. v jeziku postopka
nacionalnega sodišča. Tako je lahko vsak od 23 uradnih jezikov EU jezik postopka pred
Sodiščem EU, pri čemer pa postopek ne sme teči v več kot enem uradnem jeziku.7
Pričujoče diplomsko delo je razdeljeno v dva sklopa.
V prvem sklopu, ki vsebuje prvo in drugo poglavje, podajam splošno predstavitev
Sodišča EU. V drugem poglavju obravnavam institucionalni in kompetenčni vidik
Sodišča EU. Pri institucionalnem vidiku govorim o sestavi in organizaciji Sodišča EU, o
generalnih pravobranilcih ter o slovenskem postopku imenovanja sodnikov in
generalnih pravobranilcev. Pri kompetenčnem vidiku predstavljam sistem varstva pravic
v EU ter pristojnosti in postopke pred Sodiščem EU.
Drugi sklop diplomske naloge sestavljajo tretje, četrto in peto poglavje. V tretjem
poglavju govorim o nastajanju Lizbonske pogodbe in o novostih, ki zadevajo Sodišče
EU. Četrto poglavje je jedro diplomske naloge in je njen najpomembnejši del. V tem
poglavju obširneje razpravljam o novostih, ki jih je Lizbonska pogodba prinesla v
delovanje Sodišča EU. Predstavljam splošne strukturne spremembe na Sodišču EU, med
drugim člen 19 PDEU, spremembe pri sestavi Sodišča EU ter imenovanju sodnikov in
generalnih pravobranilcev. Nadalje obravnavam spremembe pri postopkih pred
5 Knez 1, str. 61. 6 R. Knez, Sodišče evropskih skupnosti, Revizor, letn. 14, št. 1(jan. 2003), str. 82-94, na str. 85. 7 Avbelj 1, str. 30.
3
Sodiščem EU, med drugim poenostavitev pogojev za denarno kaznovanje držav članic,
razširitev sposobnosti biti vlagatelj ničnostne tožbe ter novostih v postopku
predhodnega odločanja. V zadnjem delu tega poglavja pa predstavljam nove materialne
pristojnosti Sodišča EU. Ker je delitev EU na tri stebre odpravljena, se pristojnost
Sodišča EU razširja na celotno pravo Unije. Tako v tem podpoglavju govorim o splošni
pristojnosti predhodnega odločanja na področju svobode, varnosti in pravice, izjemnih
pristojnostih na področju skupne zunanje in varnostne politike ter o pristojnosti za
razlago Listine EU o temeljnih pravicah.
Cilj diplomskega dela je predstavitev Sodišča EU ter sprememb ki jih je le-to
doživelo z Lizbonsko pogodbo.
4
2. Sodišče EU
2.1. Institucionalni vidik
2.1.1. Sestava in organizacija Sodišča EU
Sestava Sodišča EU se je predvsem s širitvami EU spreminjala. Na začetku je
Sodišče EU sestavljalo sedem sodnikov, danes pa je to število precej večje. Tako je v
členu 19(2) PEU določeno, da »Sodišče sestavlja po en sodnik iz vsake države članice«.
Sodišče tako sestavlja 27 sodnikov. Člen 19(2)(2) določa, da ima Splošno sodišče
najmanj enega sodnika iz vsake države članice. V členu 254 PDEU pa je določeno, da
»število sodnikov Splošnega Sodišča določa statut Sodišča EU«. Tako Statut Sodišča
EU v členu 48 določa, da ima Splošno sodišče prav tako 27 sodnikov. V členu 257
PDEU pa je določeno, da sestavo specializiranega sodišča in obseg nanj prenesene
pristojnosti določa uredba o ustanovitvi sodnega oddelka. Svet je s sklepom št.
2004/752/ES8 ustanovil zaenkrat edino specializirano sodišče, Sodišče za uslužbence. V
drugem členu Priloge I tega sklepa, ki je priložena tudi Statutu Sodišča EU9, je
določeno, da Sodišče za uslužbence sestavlja sedem sodnikov, ki jih imenuje Svet za
dobo šestih let z možnostjo ponovnega imenovanja, in sicer na podlagi predhodnega
poziva k oddaji kandidatur ter mnenja odbora. V členu 3 priloge I pa je določeno, da
mora Svet pri imenovanju sodnikov skrbeti za ravnovesje pri sestavi Sodišča za
uslužbence na najširši mogoči geografski podlagi med državljani držav članic in glede
na zastopane nacionalne pravne sisteme.
Sodišču pomaga osem generalnih pravobranilcev.
Postopki za imenovanje sodnikov, trajanje in prenehanje mandata, organizacija
dela ter vprašanja imunitete in združljivosti funkcij so načeloma urejeni posebej za
8 Sklep sveta 2004/752/ES, Uradni list EU, št. L 333, str. 7-11. 9 Priloga I Protokola (št. 3) o Statutu Sodišča EU k PEU in PDEU, kakor jih spreminja Lizbonska pogodba z dne 13.12.2007.
5
vsako od treh sodišč.10 Če Statut Sodišča ne določa drugače, se pravila, ki veljajo za
Sodišče, uporabljajo tudi za preostali dve sodišči.11
V členu 19 PEU je določeno, da se »sodniki in generalni pravobranilci Sodišča in
sodniki Splošnega sodišča izberejo med kandidati, katerih neodvisnost je nedvomna in
ki izpolnjujejo pogoje iz členov 253 in 254 PDEU«. Tako člen 253 PDEU določa, da se
sodniki in generalni pravobranilci Sodišča izberejo med osebami, katerih neodvisnost je
nedvomna in ki so ustrezno usposobljene za imenovanje na najvišje sodniške položaje v
svojih državah, ali ki so priznani pravniki. Po posvetovanju z odborom12 jih vlade držav
članic v medsebojnem soglasju imenujejo za dobo šestih let. Vsaka tri leta se izvede
delna zamenjava sodnikov in generalnih pravobranilcev. Sodniki in generalni
pravobranilci, ki jim poteče mandat, so lahko ponovno imenovani. V členu 254 PDEU
je skoraj enako določeno za sodnike Splošnega sodišča. Za sodnike Splošnega sodišča
so lahko imenovane osebe, ki izpolnjujejo pogoje za imenovanje na visoke sodniške
položaje (in ne najvišje), prav tako pa člen 254 PDEU ne omenja priznanih pravnikov.
Statut Sodišča v členu 4 določa, da »sodniki ne smejo imeti političnih in upravnih
funkcij. Ne smejo opravljati nobene druge poklicne dejavnosti, najsibo pridobitne ali
nepridobitne, razen če tega izjemoma ne odobri Svet«. »Sodniki uživajo imuniteto pred
sodnimi postopki. Po prenehanju mandata še naprej uživajo imuniteto za svoja dejanja,
storjena pri opravljanju uradnih dolžnosti, vključno z izgovorjenimi ali zapisanimi
besedami. Sodišče lahko odvzame imuniteto na občni seji«.13 Člen 251 PDEU določa,
da »Sodišče zaseda v senatih in velikem senatu, v skladu s Statutom. Če Statut tako
predvideva, lahko Sodišče zaseda tudi na občni seji«. Tako Statut v členu 16 določa, da
»Sodišče oblikuje senate, ki jih sestavljajo trije in pet sodnikov. Sodniki izvolijo
predsednike senatov med svojimi člani. Predsedniki senatov petih sodnikov so izvoljeni
za tri leta. Ponovno so lahko izvoljeni enkrat«. Predsednike senatov treh sodnikov
sodniki izvolijo za obdobje enega leta (člen 10 Poslovnika Sodišča14). Veliki senat
sestavlja trinajst sodnikov. Predseduje mu predsednik Sodišča. Člani velikega senata so
tudi predsedniki senatov petih sodnikov in drugi sodniki, imenovani v skladu s pogoji iz
poslovnika.15 Sodišče zaseda v velikem senatu, kadar to zahteva država članica ali
institucija EU kot stranka v postopku. Sodišče lahko zaseda tudi na občni seji, kadar so
10 Avbelj 1, str. 20. 11 Člen 254 PDEU. 12 Več o odboru v poglavju 4.1.2. 13 Člen 3 Statuta. 14 Poslovnik Sodišča ES (UL L 176 z dne 4.7.1991, s spremembami). 15 Člen 11b Poslovnika Sodišča.
6
mu predložene zadeve v skladu s členi 228(2) PDEU – razrešitev varuha človekovih
pravic, 245(2), 247 PDEU – razrešitev člana Komisije ali 286(6) PDEU – razrešitev
člana Računskega sodišča. Na občni seji lahko Sodišče odloča tudi, kadar presodi, da je
to potrebno zaradi izjemnega pomena zadeve.
Sodišče lahko veljavno odloča le v sestavi lihega števila sodnikov. Odločitve
senatov treh ali petih sodnikov so veljavne le, če jih sprejmejo trije sodniki. Odločitve
velikega senata so veljavne le, če je navzočih devet sodnikov. Odločitve občne seje so
veljavne le če je navzočih petnajst sodnikov. Če je eden od sodnikov senata zadržan, se
lahko pod pogoji, določenimi v Poslovniku16, pozove v senat sodnik iz drugega senata.17
Sodniki in generalni pravobranilci ne smejo sodelovati pri odločanju o posamezni
zadevi, pri kateri so predhodno sodelovali kot zastopniki, svetovalci ali odvetniki ene od
strank ali o kateri so podali mnenje kot člani sodišča, preiskovalne komisije ali v kateri
koli drugi funkciji. Če sodnik ali generalni pravobranilec iz kakšnega posebnega razloga
meni, da ne more sodelovati pri odločanju ali preiskavi v določeni zadevi, o tem obvesti
predsednika. Če predsednik iz kakšnega posebnega razloga meni, da sodnik ali
generalni pravobranilec ne bi smel sodelovati pri ali odločati o določeni zadevi, ga o
tem obvesti.18 Sodišče določi enega ali več senatov petih sodnikov, ki v obdobju enega
leta obravnavajo zadeve iz člena 104b Poslovnika Sodišča19, torej po nujnem postopku.
V zvezi s trajanjem in prenehanjem mandata, vprašanji imunitete in združljivosti
funkcij veljajo enaka pravila tudi za Splošno sodišče.20 Podobna pravila urejajo tudi
zasedanje Splošnega sodišča v senatih treh ali petih sodnikov oziroma v velikem
senatu.21
Sodniki Sodišča za uslužbence predsednika prav tako izberejo med svojimi člani za
dobo treh let, ki je lahko znova imenovan. Sodišče zaseda v senatu treh sodnikov, v
določenih primerih, urejenih s poslovnikom, pa tudi na občni seji, v senatu petih
sodnikov ali pa celo odloča sodnik posameznik.22 Za vprašanja imunitete ter
združljivosti funkcij in prenehanje mandata se uporabljajo enaka pravila, kot veljajo za
Sodišče.23
16 Člen 11e Poslovnika Sodišča. 17 Člen 17 Statuta. 18 Člen 18 Statuta. 19 Člen 9 Poslovnika Sodišča. 20 Člen 47 Statuta. 21 Člen 50 Statuta. 22 Člen 4 priloge I Statuta Sodišča. 23 Avbelj 1, str. 24.
7
2.1.2 Generalni pravobranilci
Generalni pravobranilci imajo enak status kot sodniki Sodišča, kar pomeni, da so
člani Sodišča, za njihovo imenovanje pa se zahtevajo enaki pogoji kot za imenovanje
sodnikov Sodišča. Tudi oni so lahko po preteku šestletnega mandata znova imenovani.24
To velja seveda za generalne pravobranilce, ki so imenovani iz držav članic in ki imajo
pravico do stalnih generalnih pravobranilcev, ne pa za generalne pravobranilce iz držav
članic, za katere velja sistem rotacije. V skladu s trenutno ureditvijo je na Sodišču pet
mest rezerviranih za generalne pravobranilce iz največjih držav članic (Nemčija,
Francija, Italija, Velika Britanija in Španija), tri pa so na voljo preostalim 22 državam
članicam po sistemu rotacije po abecednem vrstnem redu. Vsaka tri leta se izvede delna
zamenjava generalnih pravobranilcev, tako da se vedno zamenjajo štirje generalni
pravobranilci.25 Enaka pravila kot za sodnike Sodišča urejajo tudi združljivost funkcije,
imuniteto ter prenehanje funkcije generalnih pravobranilcev.26 Dolžnost generalnega
pravobranilca je, da popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavi obrazložene
sklepne predloge o zadevah, pri katerih je v skladu s Statutom Sodišča EU zahtevano
njegovo sodelovanje.27 Generalni pravobranilci so pomočniki Sodišča in imajo
drugačno funkcijo kot pravobranilec v slovenskem pravu, kjer je njihova naloga
predvsem braniti interese države, saj so zastopniki države pred sodišči in upravnimi
organi. Poimenovanje generalni pravobranilec je morda neustrezno28, vendar sedaj že
ustaljeno v praksi, ter v slovenskih prevodih vseh temeljnih aktov EU.
Generalni pravobranilec pripravi »sodbo v malem«. Opiše dejansko stanje, izjave
strank v postopku in dokaze ter doda svojo razlago prava EU in predlog za odločitev.
Sodišče sicer ni zavezano slediti mnenju generalnega pravobranilca, vendar bo njegov
predlog običajno odseval tudi iz odločitve Sodišča, če je njegova razlaga oprta na tehtne
argumente in če Sodišče nima tehtnejših strokovnih argumentov za drugačno odločitev.
Generalni pravobranilec lahko o posameznem primeru, o katerem poteka spor pred
Sodiščem, govori v javnosti, česar sodniki ne smejo.29
24 Člen 253 PDEU. 25 Člen 9 Statuta. 26 Člen 8 Statuta. 27 Člen 252 PDEU. 28 prim: R. Knez, Sodišče Evropskih skupnosti, vrste tožb in postopkov v: Evropsko pravo, Janez Potočnik…(et al.), Založba Primath, Ljubljana 2004, str. 125-148, na str. 128, [Knez 2] ter N. Skubic, Generalni pravobranilec na Sodišču ES, PP, 2008/08, 28.2.2008, str. 34. 29 Knez 2, str. 128-129.
8
Če Sodišče meni, da zadeva ne odpira nobenega novega pravnega vprašanja, lahko
po nastopu generalnega pravobranilca sklene, da se o zadevi odloča brez sklepnega
predloga generalnega pravobranilca.30 Generalni pravobranilci nastopajo samo pred
Sodiščem. Pred Splošnim sodiščem lahko izjemoma, če tako določa poslovnik,
nastopajo sodniki Splošnega sodišča kot generalni pravobranilci.31
2.1.3. Slovenski postopek imenovanja sodnikov in generalnih
pravobranilcev32
Postopek imenovanja slovenskih sodnikov in generalnega pravobranilca je urejen v
Zakonu o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih
sodišč.33 Ta v členu 2 določa, da je za kandidata za sodnika mednarodnega sodišča
lahko predlagana in izvoljena oseba, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu in druge
morebitne pogoje, ki jih postavlja ustrezna mednarodna pogodba. Tako je za sodnika
Sodišča lahko izvoljen tisti slovenski državljan, ki izpolnjuje pogoje za izvolitev na
sodniško mesto vrhovnega sodnika, ali oseba, ki izpolnjuje pogoje za izvolitev za
sodnika ustavnega sodišča. Poleg tega mora ta posameznik izpolnjevati pogoj aktivnega
znanja jezika ali vsaj enega od jezikov, ki se pri mednarodnem sodišču uporabljajo kot
uradni jezik (člen 3). Prosto sodniško mesto razpiše Ministrstvo za pravosodje in ga
objavi v Uradnem listu RS (člen 4). Če so prijave popolne in pravočasne, jih ministrstvo
posreduje predsedniku republike (člen 5). Ta pridobi mnenje vlade ter sodnega sveta, se
do prijav opredeli in jih vsaj toliko, kot je razpisanih mest, predlaga v izvolitev
državnemu zboru. Predsednikov predlog mora biti obrazložen (člen 6). Kandidata za
sodnika mednarodnega sodišča izvoli državni zbor s tajnim glasovanjem z večino
glasov vseh poslancev. Če kandidat ni izvoljen, se opravijo nove volitve na podlagi
novih kandidatur (člen 7).
30 Člen 20(5) Statuta Sodišča EU. 31 Člen 49 Statuta Sodišča EU. 32 Trenutno so slovenski predstavniki na sodišču EU naslednji: dr. Marko Ilešič kot sodnik Sodišča, ki je svoj mandat nastopil 11. maja 2004; mag. Miro Prek kot sodnik Splošnega sodišča, ki je svoj mandat nastopil 7.10.2006; ter dr. Verica Trstenjak kot generalna pravobranilka, ki je svoj mandat nastopila 7. oktobra 2006 (pred tem pa je bila sodnica na Sodišču prve stopnje v obdobju med 7. julijem 2004 ter 6. oktobrom 2006). 33 Uradni list Republike Slovenije, št. 64/2001 z dne 3.8.2001.
9
2.2. Kompetenčni vidik
2.2.1. Sistem varstva pravic v EU
Varstvo pravic posameznika in zagotavljanje spoštovanja in izpolnjevanja prava v
pravnem redu EU na ravni EU je tako naloga Evropske komisije, Evropskega
parlamenta, Evropskega ombudsmana in Računskega sodišča EU, kakor tudi Sodišča
EU. Medtem ko je vloga Komisije in Parlamenta bolj politične narave, naloga
Računskega sodišča bolj tehnične, je pravno varstvo pravic v pristojnosti Sodišča EU.34
Sistem varstva pravic v EU je dosleden in zamišljen tako, da ne pride do
podvajanja različnih sodnih postopkov. Predvsem pa sistem varstva pravic v EU ni
odvisen samo od postopkov pred Sodiščem EU, saj je zelo pomembna vloga
nacionalnih sodišč in možnost uporabe aktov EU v državi članici. Neposredna uporaba
prava EU pred nacionalnimi sodišči je prvo in osnovno pravilo v sistemu zagotavljanja
pravic prava EU, ki nacionalnim sodiščem daje pečat »evropskih sodišč«. Poleg tega pa
v sistemu varstva pravic prava EU obstaja tudi možnost neposrednih postopkov pred
Sodiščem EU. Med tema dvema možnostima: varstva pred nacionalnimi sodišči na eni
strani in neposrednimi postopki na drugi je še postopek predhodnega odločanja, ki
omogoča povezovanje nacionalnega prava s pravom EU.35
EU je pravna skupnost. To pravo pa se je razvilo avtonomno in s pomočjo Sodišča
EU. Razlog temu je, da EU ne pozna klasične delitve na zakonodajno, izvršilno in
sodno vejo oblasti, zato se vloge institucij prepletajo in dopolnjujejo.
EU je naddržavna organizacija, ki deluje na podlagi naddržavnega prava.
Poglavitna značilnost tega je, da je EU upravičena sprejemati pravo, ki ima neposredno
uporabnost tudi v državah, ki so članice te organizacije in da ima to pravo oziroma
posamezna določba neposredni učinek – to pomeni, da se posameznik lahko sklicuje na
posamezno določbo, kot da gre za določbo lastnega zakonodajalca. Neposredna
uporabnost pomeni, da pravilo oz. določba prava EU postane s svojim sprejemom ipso
iure del nacionalnega pravnega reda, ne da bi pri tem sodeloval nacionalni
34 J. Sladič v: Rajko Knez, Aleksij Mužina, Jorg Sladič, Tomaž Vesel, Odločitve Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje, Založba Nebra, Ljubljana 2004, str. 118 [Sladič 1]. 35 R. Knez, Kako do pravice v Evropi – pravno varstvo posameznika v EU v: Podjetje in delo, 6-7/2003/XXIX, Dnevi slovenskih pravnikov 2003 od 9. do 11. oktobra v Portorožu, str. 1039-1050, na str. 1039 [Knez 3].
10
zakonodajalec. Neposredni učinek pa predstavlja kvaliteto neposredno uporabne
določbe, ki omogoča, da se nanjo sklicujejo posamezniki v postopkih, ki tečejo pred
domačimi sodišči. Tako posameznik lahko od nacionalnega sodnika zahteva, da uporabi
pravo EU, nacionalni sodnik v državi članici pa je po uradni dolžnosti to dolžan storiti.
Da je lahko neka določba prava EU neposredno uporabna mora biti nepogojna, jasna in
država članica ne sme imeti nobene diskrecijske pravice pri njeni uporabi. Temeljni
element je nepogojnost, kar najprej pomeni, da določba nima v svoji vsebini kakšnega
roka ali pridržka. Problem se pojavlja predvsem pri direktivah. Država članica po
sprejetju direktive ne sme sprejeti ukrepov, ki so v nasprotju z vsebino njenih določb.
Nadalje nepogojnost določb prava EU pomeni, da se njena uporaba ne pogojuje s
sprejemom kasnejšega ukrepa, pri katerem imajo institucije in organi EU ter države
članice na voljo diskrecijske pravice pri njeni uporabi. Praktičen pomen neposrednega
učinka je različen, kadar imamo pred sabo razne vire prava EU. Tako lahko na podlagi
izredno bogate sodne prakse razlikujemo med popolnim neposrednim učinkom, se
pravi, neposrednim učinkom, ki je vertikalen in horizontalen, ter omejenim
neposrednim učinkom, ki je le vertikalen. Kot vertikalno razmerje razumemo razmerje
med državo in posameznikom po načelu nadrejenosti države, horizontalno razmerje pa
je razmerje dveh posameznikov po načelu prirejenosti.36
Naslednje pomembno načelo je načelo primarnosti prava EU, ki je tisto pravilo, ki
utemeljuje hierarhijo pravnih aktov EU in nacionalnega prava. Načelo primarnosti
pomeni, da je pravo EU na hierarhično višjem mestu od celotnega nacionalnega prava.
Načelo primarnosti velja tako za določbe primarnega kot za določbe sekundarnega
prava. Negativna plat načela primarnosti se kaže v tem, da organi držav članic (upravni,
sodni in tudi zakonodajni) ne smejo uporabljati nacionalnega prava, ki ni v skladu s
pravom EU. Pozitivna plat načela primarnosti pa se kaže v tem, da mora nacionalni
zakonodajalec sprejemati predpise, ki so v skladu s pravom EU.37 V tej zvezi ima
poseben pomen lojalna razlaga pri razlagi domačih norm, ki so posledica uvedbe
direktiv. Načelo lojalne razlage pomeni, da se razlaga nacionalno pravo in pravo EU v
tem primeru nima neposrednega učinka. Po tem pravilu se razlagajo tako nacionalni
predpisi, ki so bili sprejeti zaradi uvedene direktive, kot tudi tisti, ki so bili sprejeti pred
tem ali po tem brez tega namena. Lojalno razlago je mogoče uporabiti tudi v
36 Sladič 1, str. 90-98. 37 Sladič 1, str. 99-104.
11
horizontalnih razmerjih in dejansko prav v horizontalnih razmerjih ta razlaga omogoča
spoštovanje prava EU brez neposrednega učinka direktive.38
Nacionalni sodnik je po uradni dolžnosti zavezan uporabiti pravo EU in je zaradi
tega tudi on na nacionalni ravni sodnik EU. Primarna vloga nacionalnih sodišč pri
uporabi prava EU je vezana na posebno naravo tega prava. Pravo EU izhaja iz
predpostavke, da posamezniki predložijo v reševanje spore zaradi storitev ali opustitev
organov države ali drugih kršitev pravic posameznikov, ki izvirajo iz prava EU. Zaradi
tega so nacionalna sodišča redna sodišča EU, saj so pristojna za odločanje v vseh
zadevah, razen če ni v kakšnem aktu EU pristojnost za odločanje izrecno podeljena
Sodišču EU.39
V PDEU najdemo obsežno število tožb in pravnih sredstev, ki jih obravnavam v
naslednjih poglavjih. Kadar določena oblika sodnega varstva v pravu EU ni izrecno
določena, je stranka ne more zahtevati od EU.
2.2.2. Pristojnosti in postopki pred Sodiščem EU
Pristojnosti Sodišča EU združujejo značilnosti tako rednih kot tudi drugih sodišč,
na primer ustavnega, delovnega, upravnega, finančnega in včasih celo kazenskega. Pred
Sodiščem EU lahko potekajo različni postopki, za katere veljajo posebna pravila in
pristojnosti Sodišča in Splošnega sodišča delimo ravno po vrstah postopkov oziroma
tožb, ki jih lahko vložijo različne stranke. Tako uvrščamo postopke v dve veliki skupini:
1. neposredni postopki in
2. posredni postopek: postopek predhodnega odločanja..40
Med neposredne tožbe uvrščamo: tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ničnostno
tožbo, tožbo zaradi molka organa, odškodninsko tožbo, izrekanje sodb na podlagi
arbitražne klavzule v pogodbah, ki jih sklene EU ali ki so sklenjene v njenem imenu, ne
glede na to ali jih ureja javno ali zasebno pravo; pritožbe.41 Neposredni postopki so
postopki, pri katerih se tožba vloži neposredno na Sodišče EU.
38 Knez 3, str. 1043-1046. 39 Sladič 1, str. 120. 40 Knez 2, str. 131. 41 R. Knez, Prosto gibanje oseb v EU: Gradivo za študente magistrskega študijskega programa Gospodarsko pravo EU, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Jean Monnet European Module, Bruselj 2004, str. 118.
12
Za posredni postopek pa gre pri tako imenovanem postopku predhodnega
odločanja, ko se postopek začne pred nacionalnim sodiščem in samo vmesna faza
postopka poteka pred Sodiščem EU. Gre torej za sodelovanje med nacionalnimi sodišči
in Sodiščem EU. Kadar morajo nacionalna sodišča pri svojem odločanju uporabiti pravo
EU, lahko pride do vprašanj glede razlage in veljavnosti prava EU. Tako je postopek
predhodnega odločanja namenjen nacionalnim sodiščem, kot pomoč pri odgovorih na ta
vprašanja. Drugi namen tega postopka pa je zagotoviti enotno razlago prava EU na
ozemlju celotne EU. »Predhodnost« odločanja se nanaša na to, da mora nacionalno
sodišče s svojo odločitvijo počakati na odločitev Sodišča EU. Tako je odločitev Sodišča
EU predhodna odločitvi nacionalnega sodišča. Pri tem pa odnos med nacionalnim
sodiščem in Sodiščem EU ni instančni, ampak sodelovalni, ki nacionalnemu sodišču
zagotovi informacijo o konkretni interpretaciji evropske pravne norme, Sodišču EU pa
omogoči nadzor nad decentraliziranim uveljavljanjem prava EU.42
Pregled postopkov pred Sodiščem najprej zahteva jasno razmejitev med
pristojnostmi Sodišča in Splošnega sodišča. V členu 256 PDEU je določeno, da je z
izjemo tistih postopkov, ki so dodeljeni specializiranemu sodišču ali ki jih Statut
pridržuje za Sodišče, Splošno sodišče pristojno odločati o:
- ničnostni tožbi (člen 263 PDEU),
- tožbi zaradi nedelovanja (člen 265 PDEU),
- odškodninski tožbi (člen 268 PDEU),
- o pritožbah zoper sodbe o sporih med uslužbenci EU, ki jih na prvi
stopnji izda Sodišče za uslužbence (člen 270 PDEU v povezavi z členom 9
priloge I k Statutu, z naslovom Sodišče za uslužbence),
- postopkih na podlagi arbitražnih klavzul v pogodbah, ki jih sklene EU ali
so sklenjene v njenem imenu (člen 272 PDEU),
- o tožbah ali postopkih, sproženih proti odločitvam specializiranih sodišč
(člen 256(2) PDEU).
Statut lahko predvidi, da ima Splošno sodišče pristojnost za druge vrste tožb ali
postopkov. PDEU poleg tega določa, da je Splošno sodišče pristojno tudi za
obravnavanje in odločanje o vprašanjih, predloženih v predhodno odločanje v skladu s
členom 267 PDEU na posebnih področjih določenih s statutom (člen 256(3) PDEU).
Statut teh posebnih področij doslej ni opredelil, zato postopek predhodnega odločanja
42 A. Kmecl, Reševanje predhodnih vprašanj, Intenzivna šola prava, Nebra, Ljubljana 2005, str. 169 [Kmecl 1].
13
ostaja v izključni pristojnosti Sodišča. Iz tega razloga je določba, da »Sodišče lahko
izjemoma preverja odločitve Splošnega sodišča glede vprašanj, predloženih v
predhodno odločanje, pod pogoji in v mejah, določenih v Statutu, če obstaja resno
tveganje, da bosta prizadeti enotnost ali doslednost prava Unije«, za zdaj brez
praktičnega učinka (člen 256(3) PDEU). V vsakem primeru pa je Splošno sodišče, če
meni, da je glede neke zadeve potrebna načelna odločitev, ki bi lahko prizadela enotnost
ali doslednost prava EU, upravičeno zadevo predati v odločanje Sodišču (člen 256(3)
PDEU).
Sodišče je sicer pristojno za odločanje o:
- tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti s strani države članice (člena 258 in
259 PDEU),
- tožbi zaradi neizvršitve sodbe Sodišča (člen 260 PDEU),
- ničnostni tožbi43 (člen 263 PDEU),
- tožbi zaradi nedelovanja (člen 265 PDEU),
- predlogu za sprejem predhodne odločbe (člen 267 PDEU),
- pritožbi zoper sodbo Splošnega sodišča (člen 256 PDEU),
- skladnosti mednarodnega sporazuma s pravom EU (člen 218(11)
PDEU).44
V nadaljevanju predstavljam najpomembnejše postopke pred Sodiščem EU.
43 51. člen Statuta. O ničnostni tožbi in tožbi zaradi nedelovanja, ki sta načeloma v pristojnosti Splošnega sodišča, Sodišče odloča, če ju vložijo države členice zoper ukrepanje ali opustitev ukrepanja Evropskega parlamenta ali Sveta ali obeh institucij, kadar odločata skupaj, razen glede: sklepov, ki jih Svet sprejme na podlagi tretjega pododstavka člena 108(2) PDEU; aktov sveta, sprejetih na podlagi uredbe Sveta o ukrepih za zaščito trgovine v smislu člena 207 PDEU; aktov Sveta, s katerimi svet uresničuje izvedbena pooblastila v skladu z drugim odstavkom člena 291 PDEU; ter zoper ukrepanje ali opustitev ukrepanja Komisije na podlagi prvega odstavka člena 331 PDEU. Poleg tega je Sodišču pridržana pristojnost tudi za tožbe na podlagi istih členov, ki jih vloži institucija Unije zoper ukrepanje ali opustitev ukrepanja Evropskega parlamenta in Sveta ali obeh, kadar odločata skupaj, ali Komisije ali ki jih vloži institucija Unije zoper ukrepanje ali opustitev ukrepanja Evropske centralne banke. 44 Avbelj 1, str. 29.
14
2.2.2.1. Neposredni postopki
2.2.2.1.1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti države članice
Postopek s tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti države članice lahko sproži
Komisija, ki ima za to pravno podlago v členu 258 PDEU, ali pa katerakoli država
članica po členu 259 PDEU. Postopki po členu 259 PDEU so zaradi svoje politične
občutljivosti izjemno redki.45 Neizpolnjevanje obveznosti iz pogodbe je vsako ravnanje
države članice, ki je v neskladju s pravom EU. V praksi je lahko to storitev ali
opustitev.46 Izraz obveznost zajema vsa pravila prava EU, ki zavezujejo države članice.
To pomeni, da so zajeta vsa pravila Pogodb, obvezujoči akti institucij EU, mednarodne
pogodbe, ki jih sklene EU, pa tudi splošna pravna načela, na podlagi katerih odloča
Sodišče EU.47
Postopek s tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti države članice je sestavljen iz treh
faz. Prva faza je najbolj neformalna. Ko Komisija zazna kršitev določene države
članice, jo na to opozori in od nje zahteva ustrezna pojasnila. Če Komisija in država
članica ne najdeta rešitve, skladne s pravom EU, nastopi druga faza, v kateri Komisija
pripravi obrazloženo mnenje, na katerega se ima država članica pravico in dolžnost
ustrezno odzvati. Če tega ne stori in niti v tej fazi ne prepriča Komisije, da je njeno
ravnanje skladno s pravom EU, Komisija lahko, ni pa k temu zavezana, vloži tožbo pred
Sodiščem EU. Tretja faza je tako formalna faza postopka pred Sodiščem EU.48 Ta ima
dva dela: pisnega in ustnega. Pisni postopek zajema posredovanje tožb, navedb o
zadevi, odgovorov na tožbo in izjav, pa tudi morebitnih replik kot tudi vseh dokazil in
dokumentov, ki to podpirajo, ali njihovih overjenih kopij, strankam in tistim
institucijam EU, katerih odločitve so predmet spora. Ustni postopek pa zajema branje
poročila, ki ga predloži sodnik poročevalec, zaslišanje zastopnikov, svetovalcev in
odvetnikov, ki ga opravi Sodišče, ter poslušanje sklepnih predlogov generalnega 45 Do sedaj so bile vložene le štiri tožbe na podlagi člena 259 PDEU in izdani le dve sodbi. 46 Sladič 1, str. 128. 47 K. Lenaerts, Procedural law of the European Union, 2nd edition, Sweet&Maxwell, London 2006, str. 130-131 [Lenaerts 1]. 48 Avbelj 1, str. 31-32; več o tem tudi v: Knez 2, str. 133-138; Sladič 1, str. 128-143; Lenaerts 1, str. 128-174; V. Trstenjak, Odgovornost države zaradi kršitve prava EU in odgovornost EU, Podjetje in delo, 6-7/2003/XXIX, Dnevi slovenskih pravnikov 2003 od 9. do 11. oktobra v Portorožu, str. 1076-1092; R. Knez, Narava prava Skupnosti – evropsko pravoznanstvo v: Evropsko pravo, Janez Potočnik…(et al.) , Založba Primath, Ljubljana 2004, str. 55-76.
15
pravobranilca, po potrebi pa tudi zaslišanje prič in izvedencev.49 Sodišče v postopku
zaradi neizpolnitve obveznosti države članice izda ugotovitveno sodbo, ki učinkuje proti
toženi državi članici in deluje za naprej (ex nunc).
2.2.2.1.2. Tožba zaradi neizvršitve sodbe Sodišča EU
Sodbe Sodišča EU so zavezujoče. To izhaja iz prvega odstavka člena 260 PDEU, ki
določa, da »če Sodišče ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz
Pogodb, mora ta država sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča«. Drugi
odstavek člena 260 PDEU pa določa, da »če Komisija meni, da zadevna država članica
ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča, lahko pred Sodiščem vloži
tožbo, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripombe. Pri tem določi
višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki naj jo plača zadevna država članica, in
ki je po njenem mnenju primerna glede na okoliščine zadeve. Če Sodišče ugotovi, da
zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe, ji naloži plačilo povprečnine ali
denarne kazni«. Tudi ta sodba je ugotovitvena, učinkuje proti toženi državi članici in
deluje za naprej (ex nunc). Namen tega postopka je prisiliti državo članico, da spoštuje
pravo EU.50
2.2.2.1.3. Ničnostna tožba
Vsaka pravna ureditev potrebuje, če zakonodajalcu ne zaupa popolnoma, nadzor
nad akti, ki jih sprejemajo njeni oblastni organi, saj lahko zakonodajalec, prav tako kot
vsak posameznik oziroma pravna oseba, krši pravni red in načela na katerih temelji.
Zato PDEU predvideva postopek, po katerem je mogoče takšne akte institucij EU
razveljaviti. Ničnostna tožba je oblikovalna tožba, ki naslovnikom aktov sekundarnega
prava omogoča, da od Sodišča EU zahtevajo, da opravi sodni nadzor nad zakonitostjo
teh aktov. V primeru utemeljenosti tožbe Sodišče EU z oblikovalno sodbo spremeni
domnevo zakonitosti izpodbijanega akta.
49 Člen 20 Statuta. 50 Prim: R. Knez, Dnevna denarna kazen države za nespoštovanje sodne odločbe, Davčno-finančna praksa, Letn. 1, št. 10 (2000), str. 19-22.
16
Pravna podlaga za vložitev ničnostne tožbe je v členu 263 PDEU. Ta določa, da
»Sodišče nadzira zakonitost zakonodajnih aktov, ter aktov Sveta, Komisije in Evropske
centralne banke razen priporočil in mnenj, pa tudi zakonitost aktov Evropskega
parlamenta in Evropskega sveta s pravnim učinkom za tretje osebe. Nadzira tudi
zakonitost aktov organov, uradov ali agencij Unije s pravnim učinkom za tretje osebe«.
Sodišče je pristojno za odločanje o tožbah, ki jih vloži država članica, Evropski
parlament, Svet ali Komisija (t.i. privilegirani tožniki) zaradi nepristojnosti, bistvene
kršitve postopka, kršitve pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na
njeno uporabo, ali zaradi zlorabe pooblastil (tožbeni razlogi). Sodišče je pod enakimi
pogoji pristojno za tožbe, ki jih zaradi varovanja svojih prerogativ vložijo Računsko
sodišče, Evropska centralna banka in Odbor regij (pol privilegirani tožniki). Tudi
fizične in pravne osebe lahko pod enakimi pogoji vložijo tožbe zoper »nanje
naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper
predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov«. To
enostavno pomeni da jim je neposredni dostop do Sodišča EU zelo otežen.51
Ničnostna tožba je vezana na rok določen v šestem odstavku člena 263 PDEU, ki
določa, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti v dveh mesecih od objave akta ali
njegovega uradnega obvestila tožniku, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je zanj izvedel.
Ne glede na potek tega roka pa lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt,
ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred
Sodiščem EU uveljavlja, da se ta akt iz enakih razlogov ne uporablja (t.i. ugovor
nezakonitosti)52. Tukaj ne gre za avtonomno tožbo, ampak za odvisen ugovor, ki
prepreči uporabo nezakonitega akta. Ugovor lahko uporabi vsaka stranka in je mogoč
samo v primeru, ko pred Sodiščem EU teče pravda. Ta ugovor ni mogoč v postopku
predhodnega odločanja. Ugovor nezakonitosti se lahko nanaša samo na pravna
vprašanja, zahteva pa se lahko samo neuporaba predpisa in ne njegova ničnost.
Neuporaba se nanaša samo na stranke glavnega postopka in do tretjih se predpis
neomejeno uporablja. Seveda pa mora institucija, na katero se tožba nanaša, spremeniti
predpis oziroma odpraviti »napako«, ki pomeni nelegalnost.53
Tudi postopek pri ničnostni tožbi se deli na pisni in ustni del. S sodbo Sodišče
potrdi veljavnost akta ali odpravi veljavnost izpodbijanega akta. Sodba učinkuje erga
51 Več o tem v poglavju 4.2.1.2. 52 Člen 277 PDEU. 53 Knez 2, str. 143.
17
omnes z veljavnostjo za nazaj (ex tunc), z možnostjo omejitve časovnega učinka
sodbe.54
2.2.2.1.4. Tožba zaradi nedelovanja (tožba zaradi molka organa)
Sodišče EU lahko presoja tudi zakonitost neaktivnosti institucij, organov, uradov in
agencij EU, ki bi morale na določenem področju glede določenega vprašanja zavzeti
stališče ali sprejeti zakonodajni ukrep.55
Če Evropski parlament, Evropski svet, Svet, Komisija ali Evropska centralna banka
z opustitvijo ukrepanja krši Pogodbi, lahko države članice in druge institucije Unije
vložijo pri Sodišču tožbo za ugotovitev kršitve. Sodišče je pristojno tudi za tožbe proti
organom, uradom in agencijam EU zaradi opustitve ukrepanja. Tožniki so lahko tudi
fizične ali pravne osebe, na katere neka institucija, organ, urad ali agencija EU ni
naslovila nobenega drugega akta razen priporočila ali mnenja. V tem pogledu se pogoji
za posameznike presojajo enako kot pri ničnostni tožbi. Tožba je dopustna le, če je bila
zadevna institucija predhodno pozvana k ukrepanju. Če institucija, organ, urad ali
agencija, kljub pozivu v dveh mesecih ne oblikuje svojega stališča, mora tožnik tožbo
vložiti v nadaljnjih dveh mesecih.56 Institucija, ki ni delovala in na katero je namenjeno
grajanje se lahko brani. Izda t.i. »definition of a position«. To je stališče, ki prepreči
tožbo.57
Tožba zaradi nedelovanja, če je utemeljena, privede do ugotovitvene sodbe, ki
deluje za naprej (ex nunc). Institucija, organ, urad ali agencija, katere akt je bil
razglašen za ničnega, ali ki je z opustitvijo ukrepanja kršila PDEU, mora sprejeti
ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča EU.58 Statut Sodišča v členu 21 določa, da
mora tožnik tožbi priložiti dokazilo z datumom, ko je bila institucija v skladu z členom
265 PDEU pozvana k ukrepanju.59
54 več o tem v: J. Hojnik, Actio popularis v pravu Evropske skupnosti?, legitimacija fizičnih in pravnih oseb za spodbijanje aktov ES, Pravnik, let. 59, št. 7/9 (2004), str. 424-459; Sladič 1, str. 143-169; Lenaerts 1, str. 203-329, str. 342-352; Avbelj 1, str. 34-35; Knez 2, str. 139-142; R. Knez, Kako do pravice v Evropi, opom. 90 str. 1039-1051; J. Hojnik, Izpodbijanje aktov Evropske skupnosti s strani lokalnih skupnosti, Lex localis, letn 4, št. 3 (2006), str. 23-45; J. Bedrač, Presoja veljavnosti aktov ES na pobudo posameznikov, Evro PP, letn2., št. 3 (2004), str. 19-21 [Bedrač]. 55 Knez 2, str. 142. 56 Člen 265 PDEU. 57 Knez 2, str. 142. 58 Člen 266 PDEU. 59 več o tem v: Sladič 1, str. 169-174; Avbelj 1, str. 35-36; Lenaerts 1, str. 329-342.
18
2.2.2.1.5. Odškodninska tožba
V členu 268 PDEU je določeno, da je Sodišče pristojno v sporih glede nadomestila
škode, ki ga predvidevata drugi in tretji odstavek člena 340 PDEU. Ta določa, da v
primeru nepogodbene odgovornosti Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna
pravnim redom držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene
institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. Izključno pristojno je
Splošno sodišče in na pritožbeni instanci Sodišče. Gre za samostojno tožbo, ki ni
pogojena z uspešno ničnostno tožbo po členu 263 PDEU ali tožbo zaradi nedelovanja
po členu 265 PDEU. Tožba je avtonomna in četudi bi zgornji tožbi bili neuspešni, to ne
prepreči odškodninske tožbe po členu 268 PDEU. Tožbo lahko vloži vsak posameznik,
torej vsaka fizična ali pravna oseba, toženec pa je EU. Ta je odgovorna za svoje
institucije in zaposlene v njih. Izoblikovan je koncept resne kršitve. Gre za razloge, kot
so: kršitev pristojnosti, molk organa, sprejetje akta z pravnimi napakami itd. Škoda je
tako dejanska (damnum emergens) kot izgubljeni dobiček (lucrum cessans). Škoda se
lahko nanaša tudi na nepremoženjsko škodo. Dokazno breme nosi tožnik, ki mora
dokazati tudi neposredno vzročno zvezo.60 Tožbo je treba vložiti v petih letih od
nastanka kršitve.61 Če tožnik uspe, mora EU plačati odškodnino. Sodba nima erga
omnes učinka in res iudicata učinek se razteza samo na stranke spora.62
2.2.2.1.6. Postopek s pritožbo zoper sodbe Splošnega sodišča
Člen 256 PDEU v drugem pododstavku prvega odstavka določa, da se zoper
odločitev Splošnega sodišča lahko vloži pritožba na Sodišče zgolj glede pravnih
vprašanj ter pod pogoji in v mejah, določenih v Statutu. Ta določa, da se lahko vloži
pritožba v dveh mesecih po uradnem obvestilu o odločbi, proti kateri je pritožba
vložena. Pritožbo je mogoče vložiti proti končnim odločitvam Splošnega sodišča in
delnim odločitvam tega sodišča o vsebinskih vprašanjih ali odločitvah o procesnih
vprašanjih glede nepristojnosti ali nedopustnosti. Takšno pritožbo lahko vloži katerakoli
stranka, ki v celoti ali delno ni uspela s svojimi sklepnimi predlogi. Tisti, ki so se
60 Knez 2, str. 144. 61 Člen 46 Statuta. 62 Knez 2, str. 145, prim: Sladič 1, str. 221-232; Lenaerts 1, str. 369-407.
19
postopku pridružili, razen držav članic in institucij EU, pa lahko vložijo takšno pritožbo
le, če jih odločitev Splošnega sodišča neposredno prizadeva. Razen v zadevah, ki se
nanašajo na spore med EU in njenimi uslužbenci, lahko pritožbo vložijo tudi države
članice in institucije EU, ki se niso pridružile postopku pred Splošnim sodiščem in so v
enakem položaju kot države članice in institucije, ki so se.63
Pritožba se lahko vloži zaradi nepristojnosti Splošnega sodišča, zaradi kršitve
postopka pred tem sodiščem, ki škoduje interesom pritožnika, pa tudi zaradi kršitve
zakonodaje EU s strani Splošnega sodišča. Vendar pritožba ni dovoljena glede stroškov
in njihove višine.64
Če je pritožba vložena proti odločitvi Splošnega sodišča ima postopek pred
Sodiščem pisni in ustni del. Sodišče lahko v skladu s poslovnikom, po zaslišanju
generalnega pravobranilca in strank odloči brez ustnega postopka.65
Če je pritožba utemeljena, Sodišče razveljavi odločitev Splošnega sodišča. Če
stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v
razsojanje Splošnemu sodišču. Če je zadeva vrnjena Splošnemu sodišču, je to sodišče
glede pravnih vprašanj vezano na odločitev Sodišča.66
2.2.2.1.7. Spori med uslužbenci na prvi stopnji in postopek s pritožbo
zoper odločitve Sodišča za uslužbence ter možnost revizije
Za postopek pred Sodiščem za uslužbence, razen posamičnih izjem, veljajo enaka
pravila kot za postopek pred Sodiščem in Splošnim sodiščem.67 Pisni del postopka
obsega vložitev tožbe in odgovor na tožbo, razen če Sodišče za uslužbence odloči, da je
potrebna druga izmenjava pisnih vlog. Če je prišlo do druge izmenjave pisnih vlog,
lahko Sodišče za uslužbence v soglasju s strankami odloči brez ustnega postopka.68
Sodišče za uslužbence lahko v vseh fazah postopka od predložitve vloge preučuje
možnosti za mirno rešitev spora in si lahko prizadeva omogočiti takšno rešitev.69 Proti
končnim odločbam Sodišča za uslužbence ali delnim odločbam tega sodišča o
63 Člen 56 Statuta Sodišča EU. 64 Člen 58 Statuta Sodišča EU. 65 Člen 59 Statuta Sodišča EU. 66 Člen 61 Statuta Sodišča EU. 67 Člen 7 priloge I Statuta Sodišča EU. 68 Tretji odstavek člena 7 priloge I Statuta Sodišča EU. 69 Četrti odstavek člena 7 prologe I Statuta Sodišča EU.
20
vsebinskih vprašanjih ali odločbam o procesnih vprašanjih glede nepristojnosti ali
nedopustnosti, se lahko v roku dveh mesecev po uradnem obvestilu o odločbi, proti
kateri je vložena pritožba, pri Splošnem sodišču vloži pritožba. Za postopek pritožbe na
Splošno sodišče veljajo enaka pravila kot za postopek s pritožbo zoper sodbe Splošnega
sodišča.70
Drugi odstavek člena 256 PDEU pa dopušča še eno možnost preverjanja sodb
Splošnega sodišča, s katerimi to odloči o pritožbah zoper odločitve Sodišča za
uslužbence. Gre za postopek revizije. Če prvi generalni pravobranilec meni, da obstaja
resno tveganje za enotnost in doslednost prava EU, lahko v enem mesecu po izdaji
odločitve Splošnega sodišča predlaga, da Sodišče preuči odločitev Splošnega sodišča. V
enem mesecu po prejemu predloga prvega generalnega pravobranilca Sodišče sklene, ali
je treba odločitev ponovno preučiti ali ne.71 Druge podrobnosti v zvezi z postopkom
revizije so določene v členih 62.a in 62.b Statuta Sodišča EU.
2.2.2.1.8. Postopek za izdajo mnenja o skladnosti mednarodnega
sporazuma s pravom EU
V skladu z enajstim odstavkom člena 218 PDEU je Sodišče zavezano, da na
predlog Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije ali države članice izda mnenje, ali je
načrtovani mednarodni sporazum združljiv z določbami Pogodb. Mnenje se lahko
nanaša tako na vprašanje, ali je predvideni sporazum v skladu s Pogodbo, kot tudi na
vprašanje, ali je EU ali ena od institucij EU pristojna za sklenitev tega sporazuma.72
Kadar je mnenje sodišča odklonilno, lahko predvideni sporazum začne veljati le, če
se spremeni ali če se spremenita Pogodbi.73 Postopek izdaje mnenja je podrobneje
urejen v členih 107 in 108 Poslovnika Sodišča.
70 Členi 9, 10, 11, 12 in 13 priloge I Statuta Sodišča EU. 71 Člen 62 Statuta Sodišča EU. 72 Člen 107(2) Poslovnika Sodišča. 73 Člen 218(11) PDEU.
21
2.2.2.2. Posredni postopek: postopek predhodnega odločanja74
Postopek predhodnega odločanja je izredno pomemben postopek, ki zagotavlja
enako uporabo prava EU na celotnem območju EU oziroma njenih držav članic. Ta
postopek se ne začne neposredno pred Sodiščem EU, ampak pred domačim sodiščem,
ki, ko zadene na vprašanje prava EU oziroma njegove razlage, prekine postopek,
postavi vprašanje, ga nato pošlje Sodišču, počaka na odgovor in nato samo reši spor z
odločitvijo, v kateri odseva tudi odločitev Sodišča.75
Sodišče je pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede: (a) razlage
pogodb, (b) veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije.76
Če se kateremukoli sodišču države članice postavi vprašanje v zvezi z razlago ali
veljavnostjo prava EU in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti
odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje
Sodišču. Če pa je takšno vprašanje postavljeno v postopku, ki teče pred sodiščem
države članice zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je
to sodišče dolžno predložiti zadevo Sodišču.77
Na Sodišče EU je vsako leto naslovljenih veliko predlogov za predhodno
odločanje. Pomembnost postopka predhodnega odločanja pa se kaže tudi v sankcijah, ki
nastopijo, če nacionalno sodišče krši svojo dolžnost iz člena 267 PDEU in ne sproži
postopka predhodnega odločanja, pa bi to moralo storiti. Takšna pasivnost namreč
pomeni, da država članica ne izpolnjuje svojih pogodbenih obveznosti. PDEU v tem
primeru določa nekatere sankcije, med drugim tudi postopek zoper državo članico po
členih 258 in 259 PDEU in odškodninsko odgovornost države članice.
Predložitev v odločanje o veljavnosti akta sekundarnega prava je po svoji strukturi
drugačen postopek kot predložitev v razlago prava EU. Pri obeh postopkih predložitve
velja odločba načeloma ex tunc in ne le ex nunc. Zaradi enotne uporabe prava ima
odločba v postopku predložitve pravnega vprašanja v odločanje o veljavnosti, kadar
Sodišče EU odpravi akt institucij, učinek erga omnes.78 Predložitev v razlago ima enak
74 Več o tej zelo obširni tematiki v: Sladič 1, str. 182-221; L. Veranelli, Predhodno odločanje v evropskem pravu, UL RS, Ljubljana 2010; Kmecl 1; Lenaerts 1, str. 174-202. 75 Knez 2, str. 145. 76 Člen 267 PDEU. 77 Člen 267 PDEU. 78 Sodba v zadevi 66/80, SpA International Chemical Corporation proti Amministrazione delle Finanze dello Stato, ZOdl. 1981, str. 1191, točka 22.
22
učinek, vendar iz drugačnega razloga. Odločba Sodišča EU namreč postane del pravne
norme, je njena avtentična razlaga. Avtentična razlaga pa velja tudi erga omnes.
Razlaga je dopustna tako glede primarnega kot glede sekundarnega prava, po drugi
strani pa je odločanje o veljavnosti aktov institucij nujno omejeno le na sekundarno
pravo.79
Obveznost predložitve vprašanja v predhodno odločanje pa ni absolutna. Sodišče
EU je v zadevi CILFIT80 postavilo tri alternativne kriterije za oceno nepotrebnosti
vprašanja za predhodno odločanje:
- vprašanje ni pomembno za sprejem odločitve,
- sodišče je že odločalo v zadevi s primerljivim dejanskim stanjem,81
- če je pravilna uporaba tako očitna, da ni mogoč utemeljen dvom.82
Če je izpolnjen kateri izmed zgoraj naštetih pogojev, se vprašanje smatra za
neobstoječe, Sodišče pa je posledično odvezano reševanja predhodnega vprašanja.
Pri odločanju o upravičenosti postavljanja predhodnih vprašanj je za Sodišče EU
pomembna tudi opredelitev pojma sodišče. Tako je v praksi veliko zadev v katerih je
Sodišče EU priznalo status razsodišča organom, ki ne veljajo za sodišča (npr.
arbitraže83, pritožbeno zdravstveno komisijo84, itd.). V zadevi Vassen85 je sodišče EU
določilo naslednja merila: v pojem sodišča ali razsodišča spadajo organi, ki so
79 J. Sladič, Slovenski sodnik in predložitev pravnih vprašanj v odločanje Sodišču ES po 234. členu PES v: Podjetje in delo, št. 6-7, letn. 2003, str. 1063. 80 Sodba v zadevi 283/81, Srl CILFIT in Lanificio di Gavardo SpA proti Ministry of Health, ZOdl. 1982, str. 3415, točke 9, 10 in 16. 81 Gre za doktrino acte éclairé. Če je Sodišče EU že odločalo o identičnem vprašanju interpretacije prava EU, se lahko nacionalno sodišče v skladu z vzpostavljenim sistemom precedensa, ki zagotavlja erga omnes učinek odločb Sodišča EU, zanaša na avtoritativnost te interpretacije. Kmecl 1, str. 177. 82 Gre za doktrino acte clair. Kriterije za uporabo te doktrine je Sodišče EU vzpostavilo v že omenjeni zadevi CILFIT, kjer je v obrazložitvi zapisalo, da je lahko uporaba prava EU tako očitna, da ne pušča nobenega prostora za razlago. Vseeno pa se mora nacionalno sodišče , preden pride do takšnega zaključka, prepričati, da bo zadeva enako jasna tudi sodiščem v drugih državah članicah in Sodišču EU. Hkrati pa mora nacionalno sodišče upoštevati posebnosti prava EU in specifične težave, do katerih prihaja pri njegovi razlagi. Pravni akti EU namreč nastajajo v večih jezikovnih različicah, ki so med seboj enakopravne, zato vsaka interpretacija vključuje tudi primerjavo teh različic. Celo če so besedila v različnih jezikih popolnoma skladna med seboj, je potrebno upoštevati, da pravo EU uporablja lastno terminologijo in da pravni koncepti nimajo nujno enakega pomena v pravu EU in pravnih sistemih držav članic. Posamezno določbo prava EU je treba poleg tega postaviti v kontekst in jo interpretirati v luči celotnega pravnega sistema Unije, njegovega razvoja in ciljev. Kmecl 1, str. 177-178. 83 Da se arbitraži prizna položaj razsodišča, ni zadostno zgolj dejstvo, da arbitraža odloča po pravnih normah in da je odločba za stranke zavezujoča, temveč se presoja narava vsake arbitraže posebej in se zahteva tesnejša zveza z državo članico. Primer ustrezne arbitraže je arbitraža, pri kateri pristojni minister imenuje člane ter predsednika in predpiše postopek. P. Craig, G. de Burca, UE law: text, cases, and materials, Third Ed., Oxford University Press, Oxford 2003, str. 436-439. 84 Sodba v zadevi 246/80, C. Broekmeulen proti Huisarts Registratie Commissie, ZOdl. 1981, str. 02311, točka 17. 85 Zadeva 61/65, Vaassen – Gőbbels proti Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, posebna angleška izdaja, str. 261,
23
ustanovljeni z zakonom ali na podlagi zakona, so stalni, odločajo na podlagi
kontradiktornega postopka, so izključno pristojni za odločanje v sporu, so pri svojem
odločanju vezani na pravo, so neodvisni, izvajajo sodno dejavnost, imajo položaj
tretjega v razmerju do stranke in niso sami stranka v postopku, in so stranke, vezane na
odločbo tega organa.86
V zvezi s postopkom predhodnega odločanja je Lizbonska pogodba razširila
pristojnosti Sodišča EU, prav tako pa je v besedilo PDEU uveden hitri oz. nujni
postopek predhodnega odločanja.87
86 R. Knez, Predhodno odločanje, Pravosodni bilten, letn. 29., št. 2 (2008), str. 151. 87 Več o tem v poglavju 4.2.1.3.
24
3. Lizbonska pogodba
Le leto dni po podpisu Pogodbe iz Nice je Evropski svet sprejel Laekensko
deklaracijo88, s katero je podelil mandat za sklic posebne Konvencije o prihodnosti
Evrope, ki je začela delovati februarja 2002 z namenom priprave osnutka ustavne listine
EU.
Konvencija, ki je delovala pod vodstvom predsednika Valerya Giscarda d�Estainga,
je osnutek Pogodbe o ustavi za Evropo predložila Evropskemu svetu 23. julija 2003. V
jeseni istega leta je bila organizirana medvladna konferenca, kateri je sledil podpis
Pogodbe o ustavi za Evropo 29. oktobra 2004 v Rimu.
Sprva je ratifikacija v parlamentih držav članic potekala nemoteno (tudi španski
referendum je bil pozitiven), nakar je prišlo do zavrnitve Pogodbe o ustavi za Evropo na
referendumih v Franciji (29.5.2005) ter tri dni kasneje še na Nizozemskem.89 Zato je
Evropski svet na zasedanju junija 2005 razglasil obdobje razmisleka v vseh državah
članicah. Mnenja, kako naprej, so se precej razlikovala; od tistih, da naj se določene
spremembe skušajo uvesti v pravo Skupnosti skozi sekundarno pravo, do tistih, da naj
se počaka nekaj časa ter se nato poskusi z novim referendumom v Franciji in na
Nizozemskem, kot je bil primer Irske pri Pogodbi iz Nice.
Obdobje razmisleka se je končalo tako, da je Evropski svet pod predsedstvom
Nemčije na zasedanju junija 2007 odstopil od Pogodbe o ustavi za Evropo ter podelil
mandat novi medvladni konferenci, da sestavi tako imenovano Reformno pogodbo.90 Ta
medvladna konferenca je bila zelo skrbno načrtovana v prvi polovici leta 2007, ključno
vlogo pa je v tem procesu odigrala Nemčija in nemška kanclerka Angela Merkel, ki je
bila trdno odločena doseči konkretne rezultate.91
Želja vseh je bila, da bi bila nova pogodba v veljavi pred volitvami v Evropski
parlament junija 2009. Vendar je bilo časa malo. Da bi bilo to mogoče, je bilo treba
novo pogodbo podpisati najkasneje do konca leta 2007.
Medvladna konferenca je uradno začela s svojim delom 23.7.2007 z nalogo, da
pripravi pogodbo, ki bo opustila ustavni karakter Pogodbe o ustavi za Evropo, hkrati pa 88 http://european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf, pridobljeno 12.5.2010. 89 Medtem ko je v Franciji bilo proti ratifikaciji 55% volivcev, jih je bilo na Nizozemskem proti kar 62%. 90 M. Doughan, The Treaty of Lisbon 2007: Winning minds, not Hearts, Common Market Law Review, letn. 45(2008), str. 620 [Doughan 1]. 91 G. Maganza, The Lisbon Treaty: A Brief Outline, v: 31 Fordham International Law Journal 1603, Fordham University School of Law, June 2008, str. 3 [Maganza 1].
25
bo ohranila kar se da veliko tehničnih reform iz Pogodbe o ustavi za Evropo, katerih
namen je bil izboljšanje učinkovitosti EU. Pod predsedstvom Portugalske je v oktobru
2007 prišlo do političnega soglasja glede pogodbe in Reformna pogodba je bila
podpisana 13.12.2007 v Lizboni. Edina država, ki je razpisala referendum, je bila Irska,
kjer je prvi referendum spodletel, drugi pa je bil pozitiven in tako je Lizbonska pogodba
po vrsti zapletov vendarle stopila v veljavo 1.12.2009.92
Lizbonska pogodba kot vse prejšnje – od Evropskega enotnega akta do Pogodbe iz
Nice- ter v nasprotju s spodletelo Pogodbo o ustavi za Evropo, le spreminja obstoječe
pogodbe, ki tako ostajajo v veljavi. Tako je Lizbonska pogodba le trenutno zadnja
pogodba v verigi temeljnih normativnih besedil, s katero se nadaljuje postopek
oblikovanja »vse tesnejše zveze med narodi Evrope«.93
Ko je Evropski svet junija 2007 razglasil konec obdobja za razmislek po propadu
Pogodbe o ustavi za Evropo in napovedal sklic nove medvladne konference (odslej
MVK), da pripravi besedilo nove Reformne pogodbe, je mandat MVK opisoval z veliko
bolj zadržanimi besedami, ki so želele opustiti tako ustavno retoriko kot kreativen
ustaven način priprave besedila, ki ga je uvedla Konvencija.94 Na prvem mestu je
mandat določal, da je ustavni koncept o razveljavitvi vseh obstoječih pogodb in njihovi
nadomestitvi z enotnim besedilom opuščen in da PEU in PDEU ne bosta imeli
ustavnega značaja. Nadalje je mandat določal, da se v celotnem besedilu pogodb ne bo
uporabljal izraz ustava, minister za zunanje zadeve EU se bo imenoval visoki
predstavnik za skupno zunanjo in varnostno politiko, poimenovanje zakon in okvirni
zakon bosta izpuščeni, v celotnem besedilu pogodbe ne bodo omenjeni simboli EU
itd.95
Na prvem mestu velja omeniti spremembo imena nekdanje Pogodbe o ustanovitvi
Evropske skupnosti v Pogodbo o delovanju Evropske unije, ki določa področja,
razmejitev in način izvajanja pristojnosti EU, ter da je Lizbonska pogodba globoko
posegla v strukturo dosedanjih temeljnih pogodb – s črtanjem nekaterih dosedanjih in
uvedbo drugih, povsem novih določb, pa tudi tako, da je nekatere pogodbe prenesla iz
92 Problemi z ratifikacijo so bili tudi na Poljskem ter v Češki republiki. 93 Tako preambula PEU, glej tudi člen 1(2) PEU. 94 Evropski svet v Bruslju, 21. in 22. junija 2007, Sklepi predsedstva, 11177/1/07 REV 1 CONCL 2, Bruselj, 20. junij 2007, str. 15-16, dostopno na: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/SL/ec/94938.pdf, pridobljeno 12.5.2010. 95 Maganza 1, str. 4-5.
26
nekdanje PEU v današnjo PDEU, ali obratno, iz nekdanje PES v današnjo PEU in jih
ustrezno preštevilčila.
Lizbonska pogodba spreminja tristebrno strukturo EU. Evropsko skupnost je
nadomestila EU, ki je njena naslednica.96 S tem je s 1.12.2009 začela izvrševati vse
pravice in obveznosti Evropske skupnosti, obenem pa še naprej izvršuje pravice in
obveznosti EU.97 Lizbonska pogodba nekdanji tretji steber , tj. policijsko in pravosodno
sodelovanje v kazenskih zadevah, umešča v širši naslov, Območje svobode, varnosti in
pravice tretjega dela PDEU.98 Drugače pa je z nekdanjim drugim stebrom, tj, skupno
zunanjo in varnostno politiko, ki izstopa že samo s postavitvijo v PEU, torej drugače od
drugih politik, ki so vse postavljene v PDEU.
Osrednja novost PEU je tudi člen 6, ki napotuje na Listino EU o temeljnih pravicah
in ji podeljuje enako pravno veljavnost kot obema pogodbama. Tako je končana dilema,
ali gre za pravno zavezujoč dokument ali le za politični dokument, saj je Listina
enakovredna pogodbama ter torej tudi pravno zavezujoča. Ob tem velja omeniti
protokol (št. 30)99, ki izvzema Veliko Britanijo in Poljsko od uporabe listine, od
naslednje širitve naprej pa naj bi enako veljalo tudi za Češko.
96 Člen 1(3) PEU. 97 K.Vatovec v: Matej Accetto, Matej Avbelj, Janja Hojnik, Maja Smrkolj, Katarina Vatovec, Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 32. 98 Doughan 1, str. 624. 99 Protokol (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu, k PEU in PDEU, kakor jih spreminja Lizbonska pogodba z dne 13.12.2007.
27
4. Sodišče EU po Lizbonski pogodbi
4.1. Splošno
Upoštevajoč dejstvo, da Laekenska deklaracija, ki predstavlja izhodišče procesa,
katerega rezultat je Lizbonska pogodba, sploh ne omenja Sodišča EU, sprejeta Pogodba
bistveno ne spreminja sodnega sistema EU.100 Razloga za spregled sodišča v Laekenski
deklaraciji sta dva. Prvič, Laekenska deklaracija se je osredotočila predvsem na teme in
izzive, ki so bili v prvi vrsti politične narave, ter se je zato osredotočila predvsem na
politične institucije EU. Kot drugi razlog pa bi lahko navedli dejstvo, da je Sodišče EU
in prihodnost sodnega sistema bilo predmet razprav medvladne konference, ki je
pripeljala do sprejema Pogodbe iz Nice.101
Februarja 2003 je bila organizirana okrogla miza oz. »discussion circle« na temo
delovanja Sodišča EU, s poudarkom na raziskavi o mogočih spremembah sistema
sodnega varstva v novi Pogodbi o ustavi za Evropo. Okrogla miza je dobila nalogo
preučiti pet specifičnih vprašanj:
(1) izbira oz. imenovanje sodnikov Sodišča in Splošnega sodišča,
(2) postopek za spremembo Poslovnika Sodišča in Splošnega sodišča,
(3) ime Sodišča EU
(4) locus standi za posameznike po členu 263(4),
(5) kazen za nespoštovanje sodbe Sodišča EU v postopku zaradi neizpolnitve
obveznosti.
Kot je vidno iz teh petih točk, je bil mandat okrogle mize, kljub temu da gre za
nekatera izredno pomembna vprašanja, omejen. Eden od razlogov za to je bilo tudi
pomanjkanje časa, saj je okrogla miza trajala le dober mesec, tako da je bilo prvo
srečanje 17. februarja 2003, sklepno poročilo pa je bilo izdano 25. marca 2003.102
Kljub temu, da Sodišče EU ni osrednja tema Lizbonske pogodbe, pa le-ta uvaja več
novosti v delovanje sodnega sistema EU – tako s strukturnega kot z materialnega
100 J. Hojnik, Prenova sodnega sistema EU po Lizbonski pogodbi, PP, letn. 29, št. 26 (1.7.2010), Priloga, str.II [Hojnik]. 101 T. Tridimas, The European Court of Justice and the Draft Constitution, v: Tridimas T., Nebbia p. (ur.), European Union Law for the Twenty-First Century, Volume 1, Hart Publishing, 2004, str. 114 [ Tridimas 1]. 102 Prav tam, str. 114.
28
vidika. Med njimi so najpomembnejše tiste, ki se nanašajo na razširitev njegovih
pristojnosti: na področjih dosedanjih »unijskih stebrov«, glede delitve pristojnosti med
EU in državami članicami, na področjih Listine EU o temeljnih pravicah itd.103
4.2. Novosti pri institucionalnem vidiku
4.2.1. Člen 19(1) PEU
Najbolj očitna sprememba v sodnem sistemu EU se nanaša na preimenovanje
sodišč. Člen 19(1) PEU namreč po novem določa, da Sodišče EU sestavljajo Sodišče
(doslej Sodišče Evropskih skupnosti), Splošno sodišče (doslej Sodišče prve stopnje) in
specializirana sodišča (zaenkrat zgolj Sodišče za uslužbence). Ta določba torej
vzpostavlja Sodišče EU kot enotno institucijo, ki jo sestavljajo našteta tri sodišča.
Osrednji razlog za preimenovanje Sodišča prve stopnje je v tem, da z ustanovitvijo
specializiranih sodišč dosedanje poimenovanje Sodišča prve stopnje ni bilo več
ustrezno, saj Sodišče prve stopnje ni več odločalo zmeraj na prvi stopnji, ampak je v
nekaterih primerih odločalo kot zadnja instanca.104
Člen 19(1) PEU nadalje določa, da je naloga Sodišča EU zagotavljanje upoštevanja
prava pri razlagi in uporabi pogodb. Ta določba nadomešča dosedanji člen 220 PES, in
je ena najpomembnejših določb v Pogodbah, ki načelo vladavine prava razglaša za
temeljno načelo prava EU. To načelo je omogočilo, da je že vse od začetka evropskega
povezovanja Sodišče EU pomagalo izoblikovati avtonomno evropsko pravo.105
Drugi pododstavek prvega odstavka člena 19 PEU pa določa, da »države članice
vzpostavijo pravna sredstva potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na
področjih, ki jih ureja pravo Unije«. Gre za novo določbo, katere mesto v PEU
preseneča, upoštevajoč, da se druge določbe člena 19 PEU nanašajo na Sodišče EU,
navedena določba pa določa obveznost držav članic. Namen te določbe je dvostranski.
Na eni strani služi opredelitvi decentralizacije sodnega sistema EU in poudarja, da
imajo nacionalna sodišča pomembno vlogo pri uporabi in izvrševanju prava EU, na
103 J. Hojnik v: Matej Accetto, Matej Avbelj, Janja Hojnik, Maja Smrkolj, Katarina Vatovec, Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 102 [Hojnik 1]. 104 Hojnik, str. II, prim. Tridimas 1, str. 116. 105 Tridimas 1, str. 116-117.
29
drugi strani pa dopolnjuje omejitve sposobnosti biti stranka fizičnih in pravnih oseb
pred Sodiščem EU, s tem ko daje državam članicam mandat za zapolnitev praznin v
pravnih sredstvih, ki nastajajo ob strogi razlagi neposrednega in posamičnega zadevanja
iz člena 263 (4) PDEU (doslej člen 230(4) PES).106
4.2.2. Sestava Sodišča EU, imenovanje sodnikov in generalnih
pravobranilcev ter trajanje njihovega mandata
V zvezi z imenovanjem članov Sodišča EU Lizbonska pogodba prevzema že
obstoječe določbe glede tega, da sodnike imenujejo soglasno vlade držav članic za
obdobje šestih let. Posledično torej ni bil sprejet predlog o podaljšanju mandata
sodnikov na devet oz. dvanajst let, brez možnosti podaljšanja, čeprav je predvsem drugi
predlog bil deležen določene podpore (podaljšanje mandata na devet let ne bi bilo
praktično, saj bi prišlo do menjave vsaka štiri leta in pol). Takšno podaljšanje mandata
bi odpravilo delno menjavo sodnikov vsaka tri leta ter tako pozitivno vplivalo na
kontinuiteto dela Sodišča.107 S tem ko bi uvedli daljši mandat brez možnosti
podaljšanja, bi preprečili vpliv držav članic na delo sodnikov, ki bi v želji po ponovnem
imenovanju lahko bili pod njihovim vplivom. Celo sodišče samo je daljši in neobnovljiv
mandat videlo kot dodatno garancijo neodvisnosti. Vendar ima ta možnost tudi slabosti.
Tako že dokazani sodniki z veliko izkušnjami ne bi mogli biti ponovno izbrani, prav
tako pa bi trpela kontinuiranost in konsistentnost dela sodišča.108
Prav tako ni bil sprejet predlog o zmanjšanju vloge držav članic na račun povečanja
vloge Evropskega parlamenta pri imenovanju sodnikov, ki bi povečal njihovo
neodvisnost od nacionalnih vlad.109 Kljub temu da je večina držav udeleženk okrogle
mize bilo za ohranitev sedanjega sistema izbire sodnikov, je nekaj udeleženk menilo, da
bi bilo bolje, če bi sodnike izbiral Svet - nekaj pa jih je bilo celo mnenja, da bi Svet
sodnike izbral s kvalificirano večino - na predlog držav članic (po nekaterih predlogih s
soglasjem Evropskega parlamenta) ali pa bi jih Svet izbral z liste kandidatov,
106 Hojnik str. III, prim. Tridimas 1, str. 117. 107 A. Tizzano, The Court of Justice in the draft Treaty establishing a Constitution for Europe, v: Colneric N. et al, Une communauté de droit, BWV, 2003, str. 41-50, na str. 49 [Tizzano]. 108 Tridimas 1, str. 119-120. 109 Hojnik, str.II.
30
pripravljene od držav članic ali Evropskega parlamenta ali Sodišča EU ali celo Evropski
parlament na predlog Sveta.110
Kljub temu pa Lizbonska pogodba uvaja previdne korake za omejitev diskrecije
držav članic pri imenovanju članov sodišča EU.111 Člena 253 in 254 PDEU določata, da
se morajo države članice pred imenovanjem sodnikov in generalnih pravobranilcev
posvetovati s posebnim odborom, ki poda mnenje o ustreznosti kandidata za predlagani
položaj. Naloga odbora je torej, da poda mnenje ali kandidat ustreza merilom,
upoštevajoč objektivne kriterije glede njegovih profesionalnih kvalifikacij.112 Organi
EU doslej niso imeli možnosti izraziti takšnega mnenja. Deloma je bil problem rešen na
nacionalni ravni, ko so se nacionalni organi lahko opredelili do kandidatovih strokovnih
referenc, vendar to ni zadostovalo. Kvalifikacije po pravu držav članic se namreč
večinoma pridobivajo po merilih, ki ustrezajo imenovanju na pravosodne funkcije v tej
državi. Zato kandidati niso bili ocenjeni v delu, ki se nanaša na sojenje po
nadnacionalnem pravu, v katerem se pravni instituti EU velikokrat pomensko bistveno
razlikujejo. Odbor to pomanjkljivost omejuje, ne odpravlja pa je v celoti.113 Odbor
sestavlja sedem oseb, izbranih med nekdanjimi člani Sodišča in Splošnega sodišča, člani
najvišjih nacionalnih sodišč in priznanimi pravniki, od katerih enega predlaga Evropski
parlament. Ta določba torej prvič določa vpliv Evropskega parlamenta pri izbiri
sodnikov in generalnih pravobranilcev, čeprav je ta vpliv marginalen. Razlog, da
Parlament ni pridobil večjega vpliva v postopku izbire, se skriva v strahu, da bi tako
prišlo do politizacije evropskega sodstva114
Člane odbora in njegov pravilnik sprejme Svet.115 Čeprav mnenje odbora za Svet ni
zavezujoče, je namen novega odbora, da se države članice odvrne od imenovanja
neustreznih oseb na ta najvišja mesta na sodišču EU in s tem zagotovi visoko strokovne
sodnike in generalne pravobranilce. Vsekakor pa si težko predstavljamo, da bi kandidat
v primeru negativnega mnenja, dobil soglasno potrditev. Pri tem ni jasno, ali odbor
deluje javno ali ne. Vsekakor bi bilo veliko boljše ter v skladu z načelom
transparentnosti, če bi bila mnenja obrazložena in na voljo javnosti.116 Pojavljajo pa se
110 Tridimas 1, str. 118, prim. Tizzano, str. 48. 111 Hojnik, str. II. 112 Tridimas 1, str. 118. 113 Sever, v: Pogodba o Ustavi za Evropo s komentarjem, Brožina et al, 1. natis, GV Založba, Ljubljana 2005, str.106, [Sever]. 114 Tridimas 1, str. 119. 115 Člani prve sestave odbora so bili imenovani s Sklepom Sveta z dne 25. februarja 2010 o imenovanju članov odbora iz člena 255 PDEU (2010/125/EU), UL L 50, 27. februar 2010, str. 20. 116 Tridimas 1, str. 118-119.
31
tudi dvomi o tem, ali njegova uvedba morda ne pomeni prvega koraka k politizaciji
sodstva EU na podoben način, kot to velja za imenovanje vrhovnih sodnikov ZDA, kjer
senat ZDA izvaja potrditvena zaslišanja kandidatov za sodnike. A splošno stališče je, da
obeh sistemov ni mogoče primerjati, saj je kultura imenovanja sodnikov na politični
osnovi, za razliko od ZDA, EU tuja, odbor iz člena 255 PDEU pa naj bi še povečal
pomen strokovnosti kandidatov in ne njihovih političnih zaslug.117
Pri strukturnih novostih Lizbonske pogodbe glede Sodišča EU je potrebno
izpostaviti izjavo (št. 38), ki je bila priložena Pogodbam kot poljski pogoj za odobritev
Lizbonske pogodbe na medvladni konferenci.118 Izjava (št. 38) določa, da če bi Sodišče
zahtevalo povišanje števila generalnih pravobranilcev za tri (iz osem na enajst), bo Svet
na takšno povišanje pristal. V takšnem primeru se bo glede na to izjavo Poljska
pridružila petim državam članicam, ki že imajo stalne generalne pravobranilce (to so
Nemčija, Francija, Italija, Španija in Združeno kraljestvo) in ne bo več del sistema
rotacije. Verjetnost zahteve Sodišča po povečanju števila generalnih pravobranilcev je
težko napovedati. Upoštevajoč obseg dela na Sodišču bi bilo takšno povečanje
dobrodošlo, čeprav se danes sklepni predlogi generalnih pravobranilcev izdajajo zgolj v
zadevah, ki vključujejo pomembnejša pravna vprašanja in ne več v vseh zadevah, ki jih
obravnava Sodišče. Na drugi strani pa bi lahko večje število generalnih pravobranilcev
ogrozilo koherentnost sklepnih predlogov. V kolikor bi do povečanja generalnih
pravobranilcev vendarle prišlo, pa je nedvomno upravičena poljska zahteva po stalnem
mestu, upoštevajoč, da je po velikosti primerljiva s Španijo in je največja od držav
članic, ki so v EU vstopile v obdobju 2004-2007.119
Glede novosti pri Sodišču EU je potrebno izpostaviti tudi, da se na podlagi
Lizbonske pogodbe za spremembo Statuta Sodišča EU zahteva »osnutek zakonodajnega
akta«, za katerega velja redni zakonodajni postopek (t.j. soodločanje Evropskega
parlamenta in Sveta s kvalificirano večino).120 Glede položaja sodnikov in generalnih
pravobranilcev ter glede jezikovne ureditve pa še vedno velja pravilo o soglasju.121 Prav
tako lahko Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in ne več
soglasno ustanovita specializirana sodišča.122
117 Hojnik, str.II, prim. Doughan 1, str. 672. 118 Izjava o členu 252 PDEU o številu generalnih pravobranilcev Sodišča. 119 Hojnik, str. II-III, prim. Doughan 1, str. 673. 120 Člen 281 PDEU. 121 Člen 64 Statuta Sodišča EU. 122 Člen 257 PDEU, prim. Hojnik, str.III, prim. Sodišče Evropskih skupnosti, sporočilo za medije št. 104/09, Luxembourg, 30.11.2009, dostopno na:
32
4.3. Novosti pri kompetenčnem vidiku
4.3.1. Spremembe pri postopkih pred Sodiščem EU
4.3.1.1. Poenostavitev pogojev za denarno kaznovanje držav članic
Po dosedanjem členu 228 PES je morala Komisija v primeru, da država članica ni
spoštovala sodbe Sodišča o ugotovitvi kršitve njenih obveznosti iz prava EU, sprožiti
nov postopek, v katerem je zahtevala denarno sankcijo. V tem postopku je pred
vložitvijo na Sodišče morala državi članici najprej podati uradno opozorilo ter
obrazloženo mnenje. Gre za politično občutljivo sankcijo, ki je bila v pravo Skupnosti
vpeljana z Maastrichtsko pogodbo, in katere se je Komisija sprva posluževala zgolj v
primerih pomembnih kršitev, v zadnjem času pa je izražala večjo pripravljenost za
sankcioniranje neubogljivih držav članic. Ker je dosedanji postopek sankcioniranja
držav članic veljal za okornega in neučinkovitega, saj je lahko trajalo več let od trenutka
kršitve do izreka sankcije, Lizbonska pogodba pospešuje mehanizem denarnih
sankcij.123 Ta cilj člen 260 PDEU zasleduje v dveh pogledih.124
V primeru, ko je Sodišče že ugotovilo kršitev prava EU s strani držav članic,
Komisiji ni več treba izdati obrazloženega mnenja, ampak mora državi članici zgolj dati
priložnost za predložitev stališča, zakaj sodbe Sodišča še ni spoštovala, nato pa že lahko
vloži tožbo na Sodišče. Če slednje na podlagi dajatvene tožbe Evropska komisije
ugotovi, da zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe, ji lahko naloži plačilo
povprečnine ali denarne kazni. Lizbonska pogodba v tem smislu ni uvedla dikcije
»povprečnine in/ali denarne kazni«, kot to razlaga Sodišče.125
Druga novost pri denarnih sankcijah je, da lahko v primerih, ko se postopek za
ugotovitev kršitve obveznosti nanaša na opustitev priglasitve nacionalnega akta, ki
implementira direktivo, Evropska komisija že v prvi tožbi, ki jo vloži na Sodišče, poleg
same ugotovitve omenjene kršitve zahteva tudi naložitev denarne sankcije. Če sodišče
http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-12/cp090104sl.pdf, 14.5.2010 [sporočilo za medije]. 123 Tridimas 1, str. 126. 124 Hojnik, str. III. 125 Hojnik, str.III-IV, gl. zadevo C-304/02, Komisija proti Franciji, ZOdl. 2005, str. I-6263.
33
ugotovi kršitev, lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali
denarne kazni, pri čemer ne sme preseči zneska, ki ga je določila Evropska komisija. Ta
določba predvideva združitev ugotovitvenega in dajatvenega postopka, in sicer za
kršitve glede pravočasne implementacije direktiv.126
Čeprav iz samega določila člena 260(3) PDEU izhaja, da se ta možnost nanaša
zgolj na kršitve procesne obveznosti priglasitve akta implementacije, so komentatorji
soglasni, da se dejansko ta določba nanaša na kršitev materialne obveznosti
implementacije direktive127, manj soglasni pa so glede vprašanja, ali se navedena
poenostavitev nanaša na vse oblike kršitev pri implementaciji direktiv – medtem ko
Doughan meni, da se poenostavitev v enaki meri nanaša na primere, ko država članica
sploh ni implementirala direktive ali jo je implementirala napačno, Tridimas meni, da
poenostavitev velja zgolj za sankcioniranje primerov neimplementacije direktiv (t.j.
pasivnosti), ki so zelo transparentna in očitna oblika kršitve obveznosti držav članic, ne
pa tudi za primere nepravilne implementacije. Upoštevajoč poseg v suverenost držav
članic, do katerega z denarnim sankcioniranjem pride, je pričakovati, da bo Sodišče
podprlo Tridimasovo stališče, ki je tudi bolj skladno z določbo PDEU (»opustitev
priglasitve«).128
Kljub navedenim nejasnostim, ki jih bo v prihodnje moralo odpraviti Sodišče,
lahko zaključimo, da Lizbonska pogodba povečuje učinkovitost in zmanjšuje stroške
postopkov za naložitev sankcij, s krepitvijo vloge Komisije na tem področju pa
povečuje federalno naravo postopkov ob kršitvah prava EU s strani držav članic.129
4.3.1.2. Razširitev sposobnosti biti vlagatelj ničnostne tožbe
V okviru tožbe na ugotovitev nezakonitosti aktov EU (t.i. ničnostna tožba)
Lizbonska pogodba uvaja več novosti. Tako npr. razširja nadzor Sodišča na akte
Evropskega sveta s pravnim učinkom za tretje osebe, ki mu je bil z Lizbonsko pogodbo
priznan položaj posebne institucije. Na podlagi člena 269 PDEU pa je še zmeraj
omejena pristojnost Sodišča EU za presojo zakonitosti akta, ki ga je sprejel Evropski
svet ali Svet na podlagi ugotovitve obstoja očitnega tveganja, da bi država članica lahko
126 Hojnik, str. IV. 127 Tridimas 1, str. 127, Doughan 1, str. 673. 128 Hojnik, str. IV. 129 Hojnik, str. IV, prim. Tridimas 1, str. 127, prim. sporočilo za medije.
34
huje kršila nekatere vrednote (npr. spoštovanje dostojanstva ljudi, spoštovanje
človekovih pravic itd.), zaradi česar je mogoče suspendirati njene pravice. Tožba zoper
takšen sklep je po členu 269 PDEU dopustna zgolj na predlog zadevne države članice
ter upoštevajoč procesne pogoje iz člena 7 PEU.130 Prav tako Lizbonska pogodba
razširja nadzor nad zakonitostjo aktov organov, uradov in agencij EU, prav tako s
pravnim učinkom za tretje osebe. V petem odstavku člena 263 PDEU je določeno, da se
lahko »v aktih o ustanovitvi organov, uradov in agencij Unije določijo posebni pogoji in
podrobnosti glede tožb fizičnih in pravnih oseb zoper akte teh organov, uradov in
agencij, ki imajo zanje pravni učinek«.
Nadalje Lizbonska pogodba razširja seznam t.i. pol-privilegiranih vlagateljev
ničnostne tožbe, med katere poleg doslej priznanega Računskega sodišča in Evropske
centralne banke po novem uvršča tudi Odbor regij.131 Vsi trije organi lahko ničnostno
tožbo vložijo brez posebnega dokaza pravnega interesa, vendar pod pogojem, da se
tožba vlaga zaradi varovanja njihovih prerogativ.132 Odbor regij tako posredno varuje
interese regij, njegovo aktivno legitimacijo pa gre šteti med komplementarne oblike
zaščite regionalnih interesov.133
Na osnovi protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti lahko v
okviru nadzora nad spoštovanjem načela subsidiarnosti država članica pri Sodišču vloži
tožbo za razglasitev ničnosti zakonodajnega akta zaradi kršitve načela subsidiarnosti.
Formalno mora tožbo vložiti vlada države članice, lahko pa je njen pravi avtor
nacionalni parlament ali eden od njegovih domov, vlada pa ga le posreduje. Na kršitev
takih načel se lahko sklicuje tudi Odbor regij, in to glede aktov, pri katerih je
posvetovanje z njim obvezno.134 Kljub tem možnostim velja poudariti, da se je po letu
1992 pojavilo le nekaj zadev, v katerih se je pred Sodiščem EU resno postavilo
vprašanje subsidiarnosti. Pri tem je Sodišče EU v glavnem zavrnilo zahteve držav
članic, naj prevzame vlogo presojevalca dokazov o tem, ali je boljše delovanje EU ali
nacionalnih oziroma lokalnih oblasti. Komentatorji ocenjujejo, da bi lahko prišlo do
razveljavitve akta zaradi kršitve načela subsidiarnosti le v izjemnih okoliščinah. V takih
okoliščinah je smiselno pospešiti nadzor nad spoštovanjem načela subsidiarnosti že pred
130 Hojnik 1, str. 104. 131 Člen 263(3) PDEU. 132 Hojnik 1, str. 104. 133 Sever, str. 111. 134 Hojnik 1, str. 104-105, gl. tudi člen 8 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.
35
sprejemom zakonodajnih aktov EU, najprej v obliki vključitve nacionalnih parlamentov
v zakonodajni postopek, kot to določa Lizbonska pogodba.135
Verjetno najpomembnejša novost Lizbonske pogodbe s področja ničnostne tožbe je
ta, da so omiljeni pogoji za dopustnost ničnostne tožbe, ki jo vložijo posamezniki
(fizične in pravne osebe). Gre za vprašanje, ki že preko štiri desetletja buri duhove
strokovne javnosti.
Vložitev tožbe za neveljavnost akta ES s strani fizičnih in pravnih oseb je bila
doslej urejena v členu 230(4) PES, namen katerega je bil posameznikom omejiti pravico
zahtevati sodno presojo pri Sodišču na predpise posamične narave, v zvezi s katerimi
imajo tožniki osebni interes.136 Iz vsebine tega določila je izhajalo, da je postopek
presoje mogoč samo proti eni vrsti akta – odločbi, pri čemer je PES razlikovala
situacijo, ko gre za:
- odločbo, ki je naslovljena na samega tožnika
- odločbo, ki je naslovljena na tretjo osebo, vendar tožnika neposredno in
posamično zadeva in
- odločbo, ki je v obliki uredbe in tožnika neposredno in posamično
zadeva.137
Iz navedenega izhaja, da je v primeru, ko je posameznik želel izpodbijati veljavnost
odločbe, ki je naslovljena na neko drugo osebo, ali uredbe, moral dokazati, da ga ta
odločba oz. uredba posamično in neposredno zadeva.138 Neposredni interes zahteva, da
med aktom in spremembo pravnega položaja posameznika obstaja neposredna vez, ki je
v večini primerov ni težko dokazati. Cilj uvedbe neposrednega interesa je, da se
ničnostne tožbe omeji le na tiste akte, ki neposredno spreminjajo pravni položaj tožnika.
Drugače rečeno, posameznika akt prava EU neposredno prizadene, če brez dodatnega
izvedbenega akta vpliva na njegov pravni položaj ali če nacionalni organi nimajo pri
izvrševanju aktov EU nobenega manevrskega prostora oz. če organ, ki mora akt izvršiti,
nima nobene diskrecije pri njegovi uporabi. Če pa ima na drugi strani država precejšno
diskrecijo pri izvedbi ukrepov EU kot npr. pooblastilo izdati oz. zavrniti dovoljenja, je
tožba nedopustna, ker ni neposrednega interesa.139 Glede posamičnega zadevanja pa je
135 Hojnik, str. VI. 136 Člen 230(4) PES je določal: »Fizične in pravne osebe lahko pod enakimi pogoji (kot drugi vlagatelji) sprožijo postopek zoper nanje naslovljene odločbe in zoper odločbe, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo«. 137 Hojnik, str. IV. 138 Prav tam, str. IV. 139 Sladič 1, str. 154.
36
Sodišče že leta 1963 določilo izredno strog test – t.i. Plaumannov test, ki je množici
fizičnih in pravnih oseb onemogočil izpodbijanje aktov ES. Osebni oz. posamični oz.
individualni interes po slavni Plaumannovi formuli140 obstaja, če »subjekta, ki ni
naslovnik odločbe, neposredno zadeva, ker se ga ta odločba dotika zaradi določenih
osebnih lastnosti ali dejanskega stanja, ki ga karakterizira glede na druge in ga zaradi
tega individualizira na analogen način kot naslovnika«.141 Ali povedano drugače: akt
posameznika posamično zadeva in sme posledično izpodbijati sporen akt, ki ni
naslovljen nanj samo, če ga ta akt »zadeva zaradi določenih značilnosti, ki so mu lastne,
ali zaradi okoliščin, ki ga razlikujejo od vseh drugih oseb in je zaradi teh dejavnikov
individualno opredeljen«.142 Ta test torej zahteva, da se vlagatelj tožbe na nek način
razlikuje od vseh drugih naslovnikov pravnega akta in tudi v primerih, kjer je bilo
mogoče natančno opredeliti skupino ljudi, ki jih je uredba zadevala, je bila njihova
sposobnost biti stranka zavrnjena, ker je po oceni Sodišča šlo za pristno uredbo.143
Dopustnost ničnostne tožbe posameznika zoper uredbo je odvisna od tega, ali je
izpodbijani akt, čeprav je sprejet kot uredba, v bistvu odločba oz. cel skupek odločb.144
Taka ureditev skuša preprečiti, da bi institucije EU s tem, da izberejo obliko uredbe,
izključile možnost tožbe posameznika. Izbira oblike akta ne more spremeniti njegove
prave narave. Za kvalifikacijo nekega ukrepa oz. akta kot odločbe je treba analizirati
njegovo naravo,145 ki se določa glede na podlagi objektivnih meril, kot so predmet
ukrepa oz. akta in njegova vsebina. Oblika takega ukrepa oz. akta, v kateri je sprejeta
odločba, pa je načeloma brez vpliva na možnost sodnega izpodbijanja. Edino, kar je
pomembno, je, da je ukrep zavezujoč za naslovnika ali za tožnika.146
Pri restriktivnem pristopu posameznikov do Sodišča je pomemben mejnik postavila
sodba sodišča v zadevi Codorniu147, v kateri je akt ES posegel v že pridobljene
premoženjske pravice subjekta, kar je Sodišče upoštevalo pri presoji in nakazalo, da je
mogoče izpodbijati ne le administrativne akte, ampak tudi zakonodajne akte. Sodišče je
v nasprotju z dotedanjo sodno prakso odločilo, da lahko tudi pristna uredba (splošen
akt) osebo posamično zadeva, če ima zanjo posebne in resne ekonomske posledice, in
140 Sodba v zadevi 25/62, Firma Plaumann&Co. proti Komisiji, ZOdl. 1963, str. 95. 141 Sladič 1, str. 155. 142 Sodba v zadevi 25/62, Firma Plaumann&Co. proti Komisiji, ZOdl. 1963, str. 95, točka 107. 143 Bedrač, str. 19. 144 Sodba v zadevi 41-44/70, International Fruit Company in drugi proti Komisiji, ZOdl. 1971, str. 411. 145 Sodba v zadevi 60/81, International Business Machines Corporation proti Komisiji, ZOdl. 1981, str. 2639. 146 Sladič 1, str. 150. 147 Zadeva C-309/89, Codorniu SA proti Svetu, ZOdl. 1994, str. I-1853.
37
da torej ni treba dokazovati, da je sporna uredba v svojem bistvu odločba. Vendar pa
Sodišče jasno poudari, da morajo biti te ekonomske posledice takšne narave, da tožnika
razlikujejo od vseh drugih oseb, na katere se akt nanaša. Tako mora sporni akt tožnika
postavljati v slabši položaj na trgu, t.j. vplivati na njegov konkurenčni položaj, akt mora
zadevati znaten delež tožnikovih ekonomskih dejavnosti in mora predstavljati resno
tveganje za donosnost tožnikovega nadaljnjega poslovanja. V zadevi Allied
Corporation148 je Sodišče deset let pred zadevo Codorniu odločilo, da lahko posameznik
izpodbija tudi uredbo, ki ima dejansko zakonodajno naravo. Sodišče je priznalo
sposobnost biti stranka osebi, ki je začela pritožbo zaradi dumpinga, pa je bila mnenja,
da je končna uredba nezakonita. Prav tako je bila odobrena sposobnost biti stranka za
vložitev tožbe proizvajalcem blaga, ki je podvrženo antidumpinški dajatvi, vsaj v
tolikšnem obsegu, kot jih opredeljuje akt Komisije ali so bili udeleženi v predhodnem
postopku. Nazadnje je bila vložitev tožbe dovoljena tudi uvoznikom samega blaga, ki je
bilo podvrženo antidumpinški taksi. To je sodišče potrdilo v zadevi Extramet149, kjer je
pojasnilo, da »akt, ki nalaga antidumpinško dajatev, lahko v določenih okoliščinah, ne
da bi izgubil naravo uredbe, posamično zadeva določene uvoznike, ki so torej
upravičeni vložiti tožbo za razveljavitev akta«.150
Ker se tudi po zadevi Codorniu sodna praksa na splošno ni bistveno spremenila, je
generalni pravobranilec Jacobs v sklepnih predlogih zadeve UPA151 predlagal radikalno
spremembo sodne prakse glede dopustnosti izpodbijanja aktov EU s strani
posameznikov z namenom zagotoviti učinkovito sodno varstvo posameznikov.152
Celotna zgodba se je začela leta 1998, ko je združenje malih španskih kmetov na
Sodišče vložilo tožbo po členu 230 PES, s katero je zahtevalo razveljavitev Uredbe ES,
št. 1638/98, ki je spreminjala organizacijo trga olivnega olja in s tem škodila kmetom,
katerih interese je tožnik zastopal.153 Sodišče prve stopnje je sodbo razglasilo za
nedopustno zaradi neizpolnjevanja pogojev iz člena 230 PES. Vlagatelji so se zoper to
odločitev pritožili na takratno Sodišče ES in dve leti po vložitvi pritožbe, 31. marca
2002, je bilo izdano mnenje generalnega pravobranilca Jacobsa. Generalni
pravobranilec je potrdil, da je načelo učinkovitega sodnega varstva del prava Skupnosti
148 Združeni zadevi 239 in 275/82, Allied Corporation in drugi proti Komisiji, ZOdl. 1984, str. 1005. 149 Zadeva C - 358/89, Extramet Industrie SA proti Svetu, ZOdl. 1991, str. I-2501. 150 Hojnik, str. IV-V. 151 C-50/00P, Uniόn de Pequeňos Agricultores proti Svetu, ZOdl. 2002, str. I-6677. 152 Hojnik, str. V. 153 Odredba z dne 23.11.1999 v zadevi Uniόn de Pequeňos Agricultores proti Svetu, T-173/98, ZOdl., str. II-3357.
38
in se pri tem skliceval na določila Evropske konvencije o človekovih pravicah (člen 6 in
13) ter na Listino temeljnih pravic EU (člen 47). Zavrnil pa je tudi argumente obrambe,
da postopki pred nacionalnimi sodišči v zadostni meri zagotavljajo spoštovanje te
pravice.154 Navedel je več argumentov, zakaj je postopek razveljavitve akta ES
posredno preko člena 234 PES manj učinkovit:
- nacionalna sodišča ne morejo sama odločati o neveljavnosti aktov ES
- posamezniku je kršena pravica do sodnega varstva v primerih, ko ni
implementacijskega predpisa, ki bi ga lahko posameznik izpodbijal pred
nacionalnim sodiščem ali ko mora najprej kršiti neposredno uporabni akt ES, da
bi lahko v postopku predhodnega odločanja nato izpodbijal akt EU
- postopek predhodnega odločanja je povezan z vrsto procesnih
pomanjkljivosti v primerjavi z ničnostno tožbo, kot so npr. zamudnost postopka
ter stroškovna zahtevnost.155
Na tej osnovi je Jacobs podal oceno, da je stroga sodna praksa glede obstoja
individualnega zadevanja posameznikov neskladna z načelom učinkovitega sodnega
varstva in da ni razloga, zakaj bi takratni člen 230 PES tako ozko razlagali. Zato je
podal nov test, kdaj glede na določilo takratnega člena 230 PES akt posameznika
individualno zadeva: »akt skupnosti osebo individualno zadeva, ko akt ima ali bi lahko
imel, zaradi posebnih okoliščin osebe, materialne negativne učinke na njene koristi«156
Ta test je širši od testa v primeru Plaumann, saj dovoljuje izpodbijanje tudi tistih aktov,
ki bi samo potencialno lahko imeli materialne negativne učinke na koristi
posameznika.157
Še preden je bila sodba Sodišča v primeru UPA izdana, je bila pred Sodiščem prve
stopnje odločitev v drugi zadevi, v kateri je francoska ribolovna družba Jégό–Quéré158
izpodbijala uredbo Komisije, št. 1162/2001. Sodišče prve stopnje je v svoji sodbi v
veliki meri sledilo mnenju generalnega pravobranilca Jacobsa. Ugotovilo je, da tožnik
ni upravičen vložiti tožbe glede na sodno prakso, vendar bi razglasitev nedopustnosti
tožbe kršila načelo učinkovitega sodnega varstva. Zato je Sodišče prve stopnje za
primere, ko posameznik nima na voljo druge pravne poti, določilo nov test
individualnega zadevanja: »Da se zagotovi učinkovito sodno varstvo posameznikov,
154 Bedrač, str. 19. 155 Generalni pravobranilec Jacobs, Zadeva C-50/00, UPA, točka 102(1) sklepnih predlogov prevod T.B.. 156 Prav tam, točka 103 sklepnih predlogov, prevod Janja Hojnik. 157 Bedrač, str. 19-20. 158 Zadeva T-177/01, Jégό–Quéré &Cie SA proti Komisiji, ZOdl. 2002, str. II-2365.
39
šteje, da fizično ali pravno osebo akt Skupnosti, ki se splošno uporablja in osebo
neposredno zadeva, individualno zadeva, če predmetni akt posega v njen pravni položaj
na jasen in neposreden način, tako da omejuje njene pravice ali ji nalaga obveznosti.
Število in položaj drugih oseb, ki jih prav tako prizadeva, ali bi jih lahko prizadeval, v
tem pogledu nista pomembna«.159
Čeprav je presoja individualne prizadetosti po tem testu ožja, kot je to predvidel
generalni pravobranilec v zadevi UPA, je Sodišče prve stopnje precej razširilo pravice
posameznikov glede izpodbijanja aktov ES glede na tradicionalno sodno prakso.160
Sodišče pa je v obeh zadevah zavzelo drugačen pristop in v polni zasedbi odločilo,
da ostane lojalno Plaumannovi formuli. Sodišče je podalo splošno trditev, da PES
vzpostavlja popoln sistem pravnih sredstev in postopkov, ki zagotavljajo sodno presojo
zakonitosti aktov ES, ter jasno izrazilo – ne glede na kritike obstoječega sistema pravnih
sredstev v EU – da ne more prezreti besedila četrtega odstavka člena 230 PES, ampak
so za spremembo tega določila pristojne samo države članice. Dotlej po mnenju Sodišča
velja, da če pogoj posamičnega zadevanja ni izpolnjen, »fizična in pravna oseba ni pod
nobenim pogojem upravičena do vložitve tožbe za razveljavitev uredbe«.161
V času, ko je Sodišče sprejelo odločitev v zadevah UPA in Jégό–Quéré in državam
članicam prepustilo odločitev o spremembah PES, je že delovala Konvencija o
prihodnosti Evrope, ki je pripravila osnutek Ustave za Evropo. V času bližajoče širitve
EU je torej sodišče opustilo priložnost, da odloča o tej zelo občutljivi temi in odločilo,
da je lahko vprašanje sposobnosti posameznikov biti stranka rešeno zgolj na političen
način.162
V okviru Konvencije sta se izoblikovali dve skupini, ki sta vsaka zagovarjali svoje
stališče. Prva skupina se je zavzemala za ohranitev sedanjega sistema, saj naj bi tedanji
člen 230 PES omogočal zadostno sodno varstvo. Druga skupina pa je trdila da so pogoji
za dostop posameznikov do Sodišča EU prestrogi in je predlagala različne rešitve.
Večina predstavnikov te skupine se je zavzemala, da se posameznikom omogoči
izpodbijanje vsaj nekaterih aktov, ki jih neposredno zadevajo, v kolikor ne potrebujejo
izvedbenih predpisov, ne da bi pri tem morali izkazati posamično zadevanje.163 Rešitve,
159 Sodba v zadevi T-177/01, Jégό–Quéré proti Komisiji, cit. zg., točka 51, prevod Janja Hojnik. 160 Bedrač, str. 20. 161 Zadeva C-50/2000, točka 37, prevod Janja Hojnik . 162 Hojnik, str. V. 163 Tridimas 1, str. 120.
40
ki jih je Konvencija pripravila za Ustavo za Evropo, so bil prevzete v Lizbonsko
pogodbo.
Po spremembah iz Lizbonske pogodbe četrti odstavek člena 263 PDEU določa, da
lahko fizične in pravne osebe ničnostno tožbo vložijo »zoper nanje naslovljene akte ali
zoper akte, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov«.
Tako člen 263(4) PDEU skupaj s preteklo sodno prakso jasno določa, da posamezniki
lahko izpodbijajo zakonodajne akte. V bistvu ostaja locus standi za zakonodajne akte
enak kot je bil, medtem ko za druge predpise Lizbonska pogodba prinaša liberalnejšo
ureditev.164 Čeprav bo dejanski pomen te določbe v prihodnji sodni praksi moralo
pojasniti Sodišče, lahko povzamemo, da so od uveljavitve Lizbonske pogodbe
posamezniki upravičeni izpodbijati:
- akte, naslovljene na njih same – še naprej bodo to zlasti sklepi (doslej
imenovani odločbe);165
- akte, ki niso naslovljeni na njih, a jih neposredni in posamično zadevajo
– ta opredelitev odraža sodno prakso Sodišča iz zadeve Codorniu, po kateri
lahko tudi zakonodajni akti posameznika neposredno in posamično zadevajo, ne
da bi dokazovali, da gre pri takih aktih dejansko za odločbo;
- predpise, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov, a jih neposredno
zadevajo.
Zadnja možnost naj bi odpravila dosedanjo praznino v sistemu pravnih sredstev in
vsaj načeloma pomeni zmago za generalnega pravobranilca Jacobsa in sodnike Sodišča
prve stopnje, ki so sodili v zadevi Jégό–Quéré.166 Posamičnega zadevanja torej po
novem ni več potrebno izkazati, če so izpolnjeni naslednji trije pogoji:
(a) sporni ukrep je »predpis«;
(b) vlagatelja tožbe neposredno zadeva; in
(c) ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
Medtem ko pogoj neposrednega zadevanja ni sporen, saj je bil opredeljen v
dosedanji sodni praksi167, sta preostala dva pogoja manj nedvoumna. Sporno je zlasti
dejstvo, da Lizbonska pogodba ne opredeljuje termina »predpis«, ki je zelo splošen in se
v običajnem pravnem jeziku nanaša na zavezujoče akte splošne narave, tako
164 Tridimas 1, str. 120-121. 165 Dejstvo, da je prejšnjo besedno zvezo »odločba, naslovljena na to osebo« zamenjala besedna zveza »akt, naslovljen na to osebo«, odraža sodno prakso iz zadeve IBM, cit. zg., točka 9. 166 Hojnik, str. V. 167 Npr. zadeva 11/82 Piraiki-Patraiki in ostali proti Komisiji, ZOdl. 1985, str.207.
41
zakonodajne kot nezakonodajne.168 Členi 289(3), 290(3) in 291(4) PDEU delijo akte na
zakonodajne, delegirane in izvedbene. Iz predlogov Konvencije izhaja, da je pod
izrazom »predpis« razumela zgolj nezakonodajne akte (torej delegirane in izvedbene
akte), medtem ko za zakonodajne akte, kot je bilo omenjeno že zgoraj, še naprej ostaja
zahteva po izkazu posamičnega zadevanja.169 V kolikor bo Sodišče potrdilo takšno ozko
razumevanje termina »predpis«, bo domet spremenjenega člena 263(4) PDEU zelo
minimalističen in nedvomno še naprej predmet kritik. Tudi uredba iz zadeve UPA bi
namreč glede na takšno razumevanje štela za zakonodajni akt, ki ni potreboval
izvedbenih predpisov.170 Naslanjanje na formalistično razlikovanje med zakonodajnimi
in nezakonodajnimi akti namreč nasprotuje splošnemu načelu o prednosti vsebine pred
obliko, načelo učinkovitega sodnega varstva pa s tem še naprej ostaja v ozadju, čeprav
to vodi do kršitve Evropske konvencije o človekovih pravicah, h kateri naj bi EU
pristopila. Tako je mogoče samo upati, da Sodišče ne bo še naprej sistematično
omejevalo sposobnosti posameznikov za vlaganje ničnostnih tožb.171
Težave se pojavljajo tudi v povezavi s tretjim pogojem. Po členu 263(4) lahko
posameznik izpodbija predpis brez da bi mu bilo potrebno izkazovati individualni
interes le v primerih, ko predpis ne potrebuje izvedbenih ukrepov. Namen te določbe je
da bi se izognili odrekanju pravnega varstva posameznikov, v primerih kot je bil Jégό–
Quéré, torej ko je ukrep EU splošno uporaben in pravno popoln, ter zadeva
posameznikov pravni položaj brez potrebe po sprejemu nadaljnjih nacionalnih ukrepov.
Tipičen primer takšnega akta je uredba Komisije, s katero le-ta prepove ribolov z
določeno vrsto mrež v določenih vodah. V takšnem primeru prepoved ne temelji na
nobenem predhodnem ukrepu države članice. Kot dokazuje zadeva Jégό–Quéré, v
takšnem primeru posameznik ne more izkazati posamičnega zadevanja, varstva pa tudi
ne more zahtevati pred nacionalnimi sodišči, saj ne obstaja nacionalni izvedbeni ukrep.
Edina pot za posameznika v takšnem primeru je, da sporno uredbo krši in nato v
ugovoru uveljavlja njeno nezakonitost.172 Takšna rešitev pa ni sprejemljiva in tudi
Evropsko sodišče za človekove pravice ter Sodišče prve stopnje sta poudarili, da se od
168 Doughan 1, str. 677. 169 Prim. Articles on the Court of Justice and the High Court, Evropska Konvencija, Sekretariat, CONV 734/03, Bruselj, 12. maj 2003, str. 20 in Doughan 1, str. 677. 170 Hojnik, str. V, prim. Doughan 1, str. 677 in A. Ward, The Draft EU Constitution and Private Party Access to Judicial Review of EU Measures, v: Tridimas T., Nebbia P. (ur.), European Union Law for the Twenty – First Century, Volume 1, Hart Publishing, 2004, str. 209-221, na str. 218. 171 Hojnik, str. V. 172 Tridimas 1, str. 122.
42
posameznikov ne more zahtevati kršitev prava, da bi ti dobili dostop do sodišča.173
Posledično je potrebno zagotoviti takšno razlago člena 263(4) PDEU, da posamezniki
ne bodo prisiljeni v tovrstno postopanje. V nekaterih primerih ni jasno ali akt EU
potrebuje izvedbene ukrepe. Odgovor na to se skriva v tem ali je akt pravno popoln in
ne pušča nobene diskrecije državam članicam. Vendar pa odgovor na vprašanje ali je
akt pravno popoln in ali potrebuje dodatne izvedbene ukrepe, ne more biti prepuščen
nacionalnemu pravu, ampak pravu EU. Torej če oz. ko bodo države članice sprejele
izvedbene ukrepe, ko le-ti ne bodo potrebni, bi moral biti pristop sodišča EU nedvomno
tak, da v navedenih primerih posameznikom ni potrebno izkazati posamičnega
zadevanja, saj bi bila v nasprotnem primeru ogrožena enotna uporaba prava EU.174
Skladno s preteklo sodno prakso, člen 263(4) še vedno le izjemoma posameznikom
omogoča dostop do Sodišča EU. To je v skladu z decentraliziranim modelom sodnega
varstva, po katerem nacionalna sodišča ostajajo prva stopnja posameznikom v
izpodbijanju aktov EU. Omejena liberalizacija lucus standi, ki jo prinaša člen 263(4), ne
kaže na željo po celoviti reformi, ampak je le poskus uskladitve sodne prakse po
primeru Jego-Quere.175
Idealno bi bilo, če bi bil upoštevan test generalnega pravobranilca Jacobsa, po
katerem »akt Skupnosti osebo individualno zadeva, ko akt ima ali bi lahko imel, zaradi
posebnih okoliščin osebe, materialne negativne učinke na njene koristi«. Vendar to
mnenje na koncu ni prevladalo. Največkrat omenjeni argumenti proti širitvi locus standi
so sledeči:
1) Sodišče EU je že sedaj preobremenjeno, širitev locus standi pa bi to le še
poslabšala in Sodišče ne bi moglo obravnavati vseh primerov v razumnem času.
2) S tako širitvijo bi pridobile predvsem velike korporacije. Te bi
izpodbijale akte EU, čeprav bi imele malo možnosti za uspeh, samo v želji da bi
preložile začetek veljavnosti ukrepa.
3) Zakonodajni akti EU se sprejemajo zelo dolgo, za njihov sprejem pa so
največkrat potrebna naporna pogajanja političnih akterjev, ki so posredno ali
neposredno odgovorni svojim volivcem. Zato je treba omejiti možnost
izpodbijanja takšnih aktov s strani posameznikov.
173 Glej zadevo Jégό–Quéré, cit. zg., točka 45 ter sodbo ESČP v zadevi Posti in Rahko proti Finski z dne 24.9.2002 (št. 27824/95), CEDH/ECMR 2002-VII, točka 64. 174 Hojnik, str. VI. 175 Tridimas 1, str. 123.
43
4) Omejena možnost izpodbijanja zakonodajnih aktov je v skladu z
ustavnim izročilom večine držav članic.
5) Sistem, ki je vzpostavljen sedaj, je ekonomičen in zadovoljiv. Pravica do
sodnega varstva je zaščitena, saj imajo posamezniki možnost izpodbijanja aktov
EU pred nacionalnimi sodišči, preko postopka predhodnih vprašanj.176
Argumenti proti večji liberalizaciji locus standi so na koncu prevladali.
Glede izpodbijanja aktov EU je potrebno omeniti tudi to, da je Komisija
Konvenciji predlagala jasnejšo ureditev izpodbijanja aktov agencij in drugih teles EU,
saj glede na to dosedanji člen 230 PES ni omenjal aktov teh teles, njihovo verifikacijo
urejajo ustanovitveni akti posameznih teles, pri čemer pa je praksa zelo neenotna.177
Izhajajoč iz načela učinkovitega sodnega varstva je bil člen 263 PDEU spremenjen tako,
da v prvem odstavku poleg aktov institucij omenja tudi akte organov, uradov in agencij
EU, ki ustvarjajo pravne učinke za tretje osebe, v petem odstavku pa določa, da akti o
ustanovitvi organov, uradov in agencij EU lahko določijo posebne pogoje in
podrobnosti glede tožb fizičnih in pravnih oseb zoper akte teh organov, uradov in
agencij s pravnim učinkom zanje.178
Omejena pristojnost Sodišča je določena tudi v členu 269 PDEU, kjer je urejena
neposredna tožba države članice za ugotovitev ničnosti določenih ugotovitev Sveta in
Evropskega sveta na podlagi člena 7 PEU, ko ji slednja suspendirata določene pravice,
ki jih uživa po PEU. Aktivno legitimacijo ima le država članica, proti kateri je uveden
postopek in samo v zvezi s postopkovnimi določbami člena 7 PEU.179 Sodno varstvo
lahko zahteva v prekluzivnem roku enega meseca in tudi Sodišče mora o tožbi države
članice odločiti v enem mesecu od vložitve predloga. To pa zna predstavljati problem,
ker gre za zelo kratek rok, če upoštevamo, da lahko države članice podajo svoja stališča
in da mora Sodišče izpeljati postopek ter izdati odločbo. Težava se bo po vsej
verjetnosti pojavila predvsem s prevodi vlog in odločbe, ker bo treba (če ne bo določeno
drugače) odločbo prevesti v 22 uradnih jezikov (brez jezika postopka) EU. Zato je
pričakovati, da bo za navedene tožbe predviden poseben režim, ker na podlagi sedanjih
176 Tridimas 1, str. 123-124. 177 Right of appeal against agencies created by secondary legislation, Evropska Konvencija, Sekretariat,Working Document št. 09, Bruselj 10. marca 2003, dostopno na: http://european-convention.eu.int/docs/wdcir1/8684.pdf, pridobljeno 15.5.2010. 178 Hojnik 1, str. 106. 179 Doughan 1, str. 88.
44
določb o delovanju Sodišča postopka objektivno ne bo mogoče izpeljati tako, da bi
Sodišče odločilo (oziroma postopek zaključilo) v enem mesecu od prejema predloga.180
Končno je v tem okviru potrebno izpostaviti še novost pri ugovoru nezakonitosti, ki
je bil z Lizbonsko pogodbo (člen 277 PDEU) razširjen, ne le na predpise institucij, ki so
bile izrecno določene v prejšnjem členu 241 PES, ampak na vsak »pravni akt, ki se
splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije«. Iz
razširjenega seznama potencialnih avtorjev relevantnih aktov izhaja, da v okvir člena
277 PDEU ne sodijo zgolj zakonodajni, temveč tudi nezakonodajni akti splošne
narave.181
4.3.1.3. Novost v postopku predhodnega odločanja
V zvezi s postopkom predhodnega odločanja najdemo v členu 267(4) PDEU
določbo, ki določa, da v zadevah, ki se nanašajo na osebe, ki jim je odvzeta prostost,
Sodišče odloča v najkrajšem možnem roku. Tako samo besedilo PDEU omenja nujni
postopek predhodnega odločanja, ki je začel veljati 1. marca 2008 in se uporablja za
območje svobode, varnosti in pravice.182 Ta postopek naj bi sodišču omogočil, da v
precej skrajšanem roku presodi o najpomembnejših vprašanjih povezanih z območjem
svobode, varnosti in pravice, kot se lahko postavijo na primer v določenih primerih
odvzema prostosti, ko je odgovor na postavljeno vprašanje odločilen za presojo
pravnega položaja osebe, ki je zaprta ali ji je odvzeta prostost, ali pa v sporu glede
roditeljske pravice ali varstva in vzgoje otrok, ko je pristojnost sodišča, ki v sporu
odloča na podlagi prava EU, odvisna od odgovora na vprašanje za predhodno
odločanje.183 O uporabi nujnega postopka odloči Sodišče EU.
Določba v členu 267(4) je posledica dejstva, da je Sodišče dobilo precej širšo
pristojnost predhodnega odločanja v zadevah, ki so pred tem spadale v naslov IV PES
(vizumi, azil, priseljevanje in druge politike v zvezi s prostim gibanjem oseb). Določba
je izraz temeljne pravice do sodnega varstva in je ključnega pomena. Dejstvo, da je ta
180 Sever, str. 110-111. 181 Hojnik 1, str. 106, prim. Doughan 1, str. 679. 182 Sklep Sveta z dne 20. decembra 2007 o spremembi Protokola o statutu Sodišča in spremembe Poslovnika Sodišča, ki jih je Sodišče sprejelo 15. januarja 2008 (UL EU L 24, 29.1.2008, str. 39). 183 Hojnik, str. VIII, prim. Nov postopek za območje svobode, varnosti in pravice: Nujni postopek predhodnega odločanja, Sporočilo za medije št. 12/08 z dne 3. marec 2008, dostopno na: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-03/cp080012sl.pdf, pridobljeno 15.5.2010, glej tudi člen 104b Poslovnika Sodišča.
45
določba bila umeščena v Lizbonsko pogodbo in ne v Statut ali Poslovnik Sodišča, kaže
na pomen, ki so ga v postopku sprejemanja Lizbonske pogodbe videli v določbi, kot
dodatni garanciji varstva pravic posameznika.
Od nujnega postopka predhodnega odločanja razlikujemo hitri postopek kot neke
vrste lex generalis pospešeni postopek,184 do katerega lahko pride na osnovi diskrecijske
odločitve predsedujočega sodnika na kateremkoli področju prava EU, ko iz dejanskih
okoliščin izhaja izredna nujnost sprejema predhodne odločbe.185
4.3.2. Nove materialne pristojnosti Sodišča EU
Med najpomembnejšimi novostmi, ki jih uvaja Lizbonska pogodba v zvezi s
Sodiščem EU, je zagotovo širitev njegovih pristojnosti na področjih dosedanjih
»unijskih« stebrov ter na področju Listine EU o temeljnih pravicah. Struktura stebrov,
ki je bila uvedena z Maastrichtsko pogodbo, ne obstaja več. Tako se pristojnosti Sodišča
EU razširjajo na pravo EU (člen 19 PEU). Izjeme od tega morajo biti s Pogodbami
izrecno določene, zaradi njih pa se v precejšni meri dejansko še naprej ohranja delitev
EU na tri stebre.186
4.3.2.1. Splošna pristojnost predhodnega odločanja na področju
svobode, varnosti in pravice
Lizbonska pogodba pomeni pomemben korak k vzpostavitvi resničnega območja
svobode, varnosti in pravice v EU. To je v uvodnih določbah PEU opredeljeno kot
območje brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede
nadzora na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja kriminala in boja
proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb.187 Območje svobode, varnosti in pravice
obsega štiri področja delovanja:
(1) politike glede mejne kontrole, azila in priseljevanja;
(2) pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah;
184 Člen 104a Poslovnika Sodišča. 185 Hojnik, str. VIII. 186 Hojnik 1, str. 102. 187 Člen 3 PEU.
46
(3) pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah ter
(4) policijsko sodelovanje.188
Ker je delitev EU na tri stebre odpravljena, pridobi Sodišče splošno pristojnost za
predhodno odločanje na področju območja svobode, varnosti in pravice. Omejitve pri
predhodnem odločanju, ki so bile določene v naslovu IV tretjega dela PES – predvsem
člen 68 PES glede vizumov, azila, priseljevanja in drugih politik v zvezi s prostim
gibanjem oseb (zlasti glede pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah), so bile
namreč odpravljene, izbrisane pa so bile tudi znatne omejitve glede pristojnosti Sodišča
za predhodno odločanje, izdajanje sodb v postopkih za razveljavitev aktov ES in
ugotovitev odškodninske odgovornosti ES, ki jih je pred Lizbonsko pogodbo določal
naslov VI PEU (zlasti člen 35 PEU, policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih
zadevah).189 Poleg tega lahko glede vizumov, azila, priseljevanja in drugih politik v
zvezi s prostim gibanjem oseb (zlasti glede pravosodnega sodelovanja v civilnih
zadevah ter priznavanja in izvrševanja sodnih odločb) pri Sodišču odslej vložijo predlog
za sprejetje predhodne odločbe vsa nacionalna sodišča – in ne več le najvišja – Sodišče
pa je pristojno, da se izreče o ukrepih javnega reda v okviru čezmejnega nadzora. Zato
ima Sodišče EU od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe na tem področju splošno
pristojnost.190 Glede pristojnosti podajanja predhodnih odločitev člen 267(4) PDEU
izrecno določa, da v zadevah, ki se nanašajo na osebe, ki jim je odvzeta prostost,
Sodišče odloča »v najkrajšem možnem času«.191
Po drugi strani pa so na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v
kazenskih zadevah pristojnosti Sodišča EU ostale takšne, kot so bile doslej, in sicer za
čas petletnega obdobja, kar je določeno v členu 10 protokola (št. 36) o prehodni
ureditvi. Določeno je, da se kot prehodni ukrep pristojnosti Sodišča glede aktov,
sprejetih na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja pred začetkom
veljavnosti Lizbonske pogodbe, ne spremenijo. Prehodni ukrep neha učinkovati
najkasneje po poteku petih let od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe.192 Po preteku
tega obdobja pristojnost Sodišča za predhodno odločanje na tem področju ne bo več
odvisna od izjave vsake države članice o priznavanju te pristojnosti in določitvi
nacionalnih sodišč, ki lahko pri Sodišču vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe
188 M. Avbelj v: Lizbonska pogodba z uvodnimi pojasnili, Matej Accetto, Matej Avbelj, Janja Hojnik, Maja Smrkolj, Katarina Vatovec, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 135. 189 Hojnik, str. VII, prim. sporočilo za medije. 190 Sporočilo za medije. 191 Več o tem v poglavju 4.2.1.3. 192 Prim. Doughan 1, str. 682, prim. sporočilo za medije.
47
(nekdanji člen 35(2)(3) PEU), temveč bo obvezna. Z Lizbonsko pogodbo postane
področje policije in kazenskega sodstva del splošnega prava in vsa sodišča lahko
Sodišču predlagajo sprejetje predhodne odločbe.193 Vendar pa v skladu s členom 276
PDEU Sodišče ni pristojno za preverjanje veljavnosti ali sorazmernosti ukrepov policije
in drugih organov kazenskega pregona države članice ali za odločanje o izpolnjevanju
obveznosti držav članic glede vzdrževanja javnega reda in miru ter varovanja notranje
varnosti. Takšna omejitev je bila doslej določena v členu 35(5) PEU.
4.3.2.2. Izjemne pristojnosti na področju skupne zunanje in varnostne
politike
Bolj kot na področju dosedanjega tretjega stebra ostajajo omejene pristojnosti
Sodišča EU na področju nekdanjega drugega stebra (t.j. skupne zunanje in varnostne
politike – SZVP), ki jo na podlagi naslova V PEU – Splošne določbe o zunanjem
delovanju Unije in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki - še naprej
urejajo posebna pravila in postopki. Kot določa člen 275(1) PDEU Sodišče EU ni
pristojno za določbe v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko in akte sprejete na
njihovi podlagi. Vendar pa sta v drugem odstavku člena 275 PDEU določeni dve izjemi,
ki pomembno izboljšujeta pristojnosti Sodišča EU za presojo omejevalnih ukrepov za
posameznike:
- Sodišče je pristojno za nadzor upoštevanja člena 40 PEU, torej za nadzor
nad razmejitvijo med pristojnostmi EU in SZVP, namen česar je zagotoviti, da
izvrševanje skupne zunanje in varnostne politike ne vpliva na druge pristojnosti
EU in obratno;
- Sodišče je pristojno za odločanje o ničnostnih tožbah zoper sklepe o
določitvi omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam, ki jih sprejme
Svet na primer v okviru boja proti terorizmu.194
Kljub omejenim pristojnostim Sodišča EU na področju SZVP bodo navedene
spremembe znatno izboljšale pristojnosti Sodišča EU za presojo omejujočih ukrepov za
posameznike. Doslej namreč zaradi člena 46 PEU ukrepov SZVP, ki so posameznikom 193 Prim. Hojnik 1, str. 102-103, prim. Tridimas 1, str. 128-129, prim. Doughan 1, str. 674, 683, prim. sporočilo za medije. 194 Sporočilo za medije, prim. Hojnik 1, str. 103.
48
nalagali omejujoče ukrepe, ni bilo mogoče podrediti presoji Sodišča EU. Glede
državljanov tretjih držav so se ti ukrepi SZVP sicer konkretizirali z uredbami prvega
stebra, tako da je slednje bilo mogoče sodno presojati.195 Glede državljanov EU pa so se
ukrepi SZVP izvajali z akti tretjega stebra, ki pa jih fizične in pravne osebe niso mogle
izpodbijati. Sicer je Sodišče v zadevi SEGI196 odločilo, da je pristojno presojati tovrstne
akte, ne glede na njihov formalni naziv, v kolikor takšno presojo zahteva nacionalno
sodišče, vendar takšnih zahtev ni bilo pričakovati iz držav članic, ki niso priznavale
pristojnosti Sodišča za predhodno odločanje na področju tretjega stebra, tako da je bil
praktičen pomen odločitve v zadevi SEGI omejen. Z Lizbonsko pogodbo pa je Sodišče
EU postalo pristojno za presojo vseh aktov EU, ki omejujejo posameznike – tako
sklepov SZVP, ki opredeljujejo zadevne posameznike, kot izvedbenih uredb, ki
dejansko nalagajo omejitve, pri čemer ni več bistveno, ali gre za državljane EU ali za
državljane tretjih držav.197 Določba člena 215 PDEU je nova določba, ki Svetu
omogoča sprejem omejevalnih ukrepov proti fizičnim in pravnim osebam, skupinam ali
naddržavnim subjektom, kot posledica ukrepov SZVP, ki predvideva delno ali popolno
prekinitev ali omejitev gospodarskih in finančnih odnosov z eno ali več tretjimi
državami. Člen 275 PDEU torej ščiti pravico do sodnega varstva v primerih takšnih
omejevalnih ukrepov.
4.3.2.3. Pristojnost za razlago Listine EU o temeljnih pravicah
Če je pred Lizbonsko pogodbo bila pravna narava Listine EU o temeljnih pravicah
nejasna, je z začetkom veljave Lizbonske pogodbe le-ta pridobila enako pravno veljavo
kot Pogodbi. Listina je katalog temeljnih pravic v EU, pripravljen po zgledu Evropske
konvencije o človekovih pravicah, vendar razširjen s številnimi ekonomskimi,
socialnimi in kulturnimi pravicami. Listina zavezuje institucije in organe EU, države
članice pa samo, ko izvajajo pravo EU (člen 51 Listine). Institucije EU so Listino
svečano razglasile že leta 2000, vendar do Lizbonske pogodbe ni postala zavezujoča.198
195 Npr. zadeva C-402 in 415/05, Yassin Abdullah Kadi in Al Barakaat proti Svetu, ZOdl. 2008, str. I-6351. 196 Zadeva C-355/04, Segi, Araitz Zubimendi Izaga in Aritza Galarraga proti Svetu, ZOdl. 2007, str. I-1657. 197 Hojnik, str. VII, prim. Doughan 1, str. 675. 198 Hojnik, str, VIII.
49
Z Lizbonsko pogodbo je Listina vključena v »ustavno materijo«, o kateri Sodišče
lahko odloča. Vendar Listina ne zavezuje Združenega kraljestva in Poljske, ki sta
upravičeni do izvzetja,199 iz česar sledi, da Listina ne širi pristojnosti Sodišča ali sodišč
teh dveh držav članic za razsojanje glede združljivosti zakonov in drugih predpisov,
prakse ali upravnih ukrepov s temeljnimi pravicami ali načeli iz Listine.200 Poleg tega so
predsedniki držav in vlad soglašali, da v prihodnosti to izvzetje razširijo na Češko
republiko.201
Druga omejitev je dejstvo, da Lizbonska pogodba ne priznava pravice
posameznikov, da neposredno pred Sodiščem EU uveljavljajo varstvo pravic iz Listine,
kot to omogoča institut ustavne pritožbe v nacionalnih ureditvah.202
Težava za posameznike pa je tudi razlikovanje med načeli in pravicami, tako da ni
mogoče sklicevanje na določbe, ki vsebujejo zgolj načela, in ne pravic (peti odstavek
člena 52 Listine).203
199 Protokol (št. 30) o uporabi Listine o temeljnih pravicah Evropske Unije na Poljskem in v Združenem kraljestvu, priložen k PDEU. 200 Prim. sporočilo za medije. 201 V sklepih Evropskega sveta z dne 29. in 30. oktobra 2009 je navedeno, da se protokol (št. 30) uporablja tudi za Češko republiko (Doc 15265/09 CONCL 3), dostopno na: http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.21646!menu/standard/file/ER%20conclusions.pdf, 10.5.2010. 202 M. Smrkolj v: Lizbonska pogodba z uvodnimi pojasnili, Matej Accetto, Matej Avbelj, Janja Hojnik, Maja Smrkolj, Katarina Vatovec, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 59. 203 Hojnik, str. VIII.
50
5. Zaključek
Sklenem lahko, da je Lizbonska pogodba okrepila položaj Sodišča EU na vseh
področjih njegovega delovanja. Lizbonska pogodba s previdnimi koraki prispeva k
nadaljnji federalizaciji EU. Spremembe, ki gredo v to smer, so zagotovo poenostavitev
pogojev za denarno kaznovanje držav članic, splošna pristojnost predhodnega odločanja
na področju območja svobode, varnosti in pravice ter ustanovitev odbora, ki poda
mnenje o ustreznosti kandidata za položaj sodnika ali generalnega pravobranilca, čeprav
so ti še vedno predlagani s strani držav članic. Lizbonska pogodba pospešuje
mehanizem denarnih sankcij, saj je dosedanji postopek veljal za okornega in
neučinkovitega. Ker je delitev EU na tri stebre odpravljena, je Sodišče EU pridobilo
splošno pristojnost predhodnega odločanja na področju svobode, varnosti in pravice.
Lizbonska pogodba določa tudi nujni postopek predhodnega odločanja. Ta določba je
posledica razširjene pristojnosti Sodišča EU na področju svobode, varnosti in pravice.
Bolj kot na področju svobode, varnosti in pravice ostajajo omejene pristojnosti
Sodišča EU na področju skupne zunanje in varnostne politike, kljub temu pa bodo
spremembe znatno izboljšale pristojnosti Sodišča EU za presojo omejujočih ukrepov za
posameznike.
Tudi razširitev sposobnosti biti vlagatelj ničnostne tožbe je dobrodošla, čeprav
nacionalna sodišča ostajajo primarna sodišča za tožbe posameznikov. Na žalost so na
koncu prevladali argumenti, ki so nasprotovali revolucionarni razširitvi pristojnosti,
predvsem zaradi strahu pred preveliko preobremenjenostjo Sodišča, ter zaradi strahu
pred prevelikimi stroški. Čeprav bi po mojem mnenju moralo dobiti prednost načelo
učinkovitega sodnega varstva, je le-to bilo znova potisnjeno v ozadje. Tako pripravljalci
Lizbonske pogodbe niso v želeni meri sledili stališčem Sodišča, da bi bila sprememba
na tem področju dobrodošla, vendar je v pristojnosti držav članic. Sicer je Sodišče v
sodbi Jégό–Quéré opredelilo, da nekdanja PES vzpostavlja popoln sistem pravnih
sredstev in postopkov, ki zagotavljajo sodno presojo zakonitosti aktov ES, in tudi to je
verjetno bil eden od razlogov, da do revolucionarne spremembe ni prišlo. Kako širok bo
domet spremenjenega člena 263(4) pa bo v prvi vrsti odvisno od Sodišča EU. Če bo pod
terminom »predpis« razumelo zgolj nezakonodajne akte, bo domet spremenjenega člena
minimalen. Le upamo lahko, da temu ne bo tako in da Sodišče EU ne bo še naprej
51
sistematično omejevalo sposobnosti posameznikov za vlaganje ničnostnih tožb ter jim s
tem odrekalo pravico do učinkovitega sodnega varstva.
Z začetkom veljave Lizbonske pogodbe je Listina EU o temeljnih pravicah
pridobila enako pravno veljavo kot pogodbi. To pomeni da je vključena v »ustavno
materijo«, o kateri Sodišče EU lahko odloča. Čeprav Lizbonska pogodba ne priznava
pravice posameznikov, da neposredno pred Sodiščem EU uveljavljajo varstvo pravic iz
Listine in ne velja v Združenem kraljestvu ter na Poljskem, v prihodnosti pa tudi na
Češkem, kar pomeni le še večjo diferenciacijo EU, vendarle gre za pomemben korak
naprej.
Kakšni so torej izzivi, ki so v prihodnjih letih pred Sodiščem EU?
Prvi izziv bo »izziv človekovih pravic«. Ta med drugim vključuje razmerje med
Sodiščem EU in Evropskim sodiščem za človekove pravice, interpretacijo Listine EU o
temeljnih pravicah in rešitev konflikta med človekovimi pravicami ter temeljnimi
svoboščinami.
Drugi izziv pa bo zagotovitev spoštovanja celotnega prava EU (acquis
communautaire) v državah članicah, ki so v EU vstopile v preteklih letih in v državah,
ki bodo v EU vstopile v prihodnosti. Nekatere izmed teh držav na vstop morda niso bile
najbolje pripravljene, tako da bo Sodišče EU v tem pogledu odigralo še pomembnejšo
vlogo.
Najverjetneje pa bo največji izziv Sodišča EU ta, da bo še naprej skrbelo za
poenotenost prava EU, ter ga s svojo sodno prakso prilagajalo izzivom časa, ter tako
skrbelo za nadaljnji razvoj prava EU. Seveda pa je to v skupnosti, katere temelj je
različnost, sila težko.
52
LITERATURA IN VIRI
1. Monografije
Accetto M., Vatovec K., Avbelj M., Hojnik J., Smrkolj M., Lizbonska pogodba: z
uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2010.
Avbelj M., Izbrane sodbe Sodišča Evropskih skupnosti s komentarjem, GV
Založba, Ljubljana 2009.
Brožina D. et al, Pogodba o Ustavi za Evropo s komentarjem, 1. natis, GV Založba,
Ljubljana 2005.
Craig P., De Burca G., EU law: text, cases, and materials, 3th ed., Oxford
University Press, Oxford 2003.
Knez R., Mužina A., Sladič J., Vesel T., Odločitve Sodišča Evropskih skupnosti in
Sodišča prve stopnje, Založba Nebra, Ljubljana 2004.
Knez R., Prosto gibanje oseb v EU: Gradivo za študente magistrskega študijskega
programa Gospodarsko pravo EU, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Jean Monnet
European Module, Bruselj 2004.
Lenaerts K., Procedural law of the European Union, 2nd edition, Sweet&Maxwell,
London 2006.
Veranelli L., Predhodno odločanje v evropskem pravu, UL RS, Ljubljana 2010.
53
2. Strokovni članki
Bedrač J., Presoja veljavnosti aktov ES na pobudo posameznikov, Evro PP, letn2.,
št. 3 (2004), str. 19-21.
Doughan M., The Treaty of Lisbon 2007: Winning minds, not Hearts, Common
Market Law Review, letn. 45(2008), str. 617-703.
Hojnik J., Actio popularis v pravu Evropske skupnosti?, legitimacija fizičnih in
pravnih oseb za spodbijanje aktov ES, Pravnik, let. 59, št. 7/9 (2004), str. 424-459.
Hojnik J., Izpodbijanje aktov Evropske skupnosti s strani lokalnih skupnosti, Lex
localis, letn 4, št. 3 (2006), str. 23-45.
Hojnik J., Prenova sodnega sistema EU po Lizbonski pogodbi, PP, letn. 29, št. 26
(1.7.2010), Priloga, str. II-VIII.
Kmecl A., Reševanje predhodnih vprašanj v: Intenzivna šola evropskega prava,
Založba Nebra, Ljubljana 2005.
Knez R., Dnevna denarna kazen države za nespoštovanje sodne odločbe, Davčno-
finančna praksa, Letn. 1, št. 10 (2000), str. 19-22.
Knez R., Kako do pravice v Evropi – pravno varstvo posameznika v EU v:
Podjetje in delo, 6-7/2003/XXIX, Dnevi slovenskih pravnikov 2003 od 9. do 11.
oktobra v Portorožu, str. 1039-1052.
Knez R., Narava prava Skupnosti - evropsko pravoznanstvo v: Evropsko pravo,
Janez Potočnik…(et al.) , Založba Primath, Ljubljana 2004, str. 55-76.
Knez R., Predhodno odločanje, Pravosodni bilten, letn. 29., št. 2 (2008), str. 141-
168.
54
Knez R., Sodišče Evropskih skupnosti, Revizor, letn. 14, št. 1(jan. 2003), str. 83-
94.
Knez R., Sodišče Evropskih skupnosti, vrste tožb in postopkov v: Evropsko pravo,
Janez Potočnik…(et al.), Založba Primath, Ljubljana 2004, str. 125-148.
Maganza G., The Lisbon Treaty: A Brief Outline, 31 Fordham International Law
Journal 1603, Fordham University School of Law, June 2008.
Skubic N., Generalni pravobranilec na Sodišču ES, PP, 2008/08, 28.2.2008, str. 34.
Sladič J., Slovenski sodnik in predložitev pravnih vprašanj v odločanje Sodišču ES
po 234. členu PES, Podjetje in delo, 6-7/2003/XXIX, Dnevi slovenskih pravnikov 2003
od 9. do 11. oktobra v Portorožu, str. 1052-1076.
Stein E., Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution,
American Journal of International Law, Volume 75, Issue 1, Publication year 1981.
Tizzano A., The Court of Justice in the draft Treaty establishing a Constitution for
Europe, v: Colneric N. et al, Une communauté de droit, BWV, 2003, str. 41-50.
Tridimas T., The European Court of Justice and the Draft Constitution, v: Tridimas
T., Nebbia P. (ur.), European Union Law for the Twenty-First Century, Volume 1, Hart
Publishing, 2004, str. 113-141.
Trstenjak V., Odgovornost države zaradi kršitve prava EU in odgovornost EU,
Podjetje in delo, 6-7/2003/XXIX, Dnevi slovenskih pravnikov 2003 od 9. do 11.
oktobra v Portorožu, str. 1076-1092.
Ward A., The Draft EU Constitution and Private Party Access to Judicial Review
of EU Measures, v: Tridimas T., Nebbia P. (ur.), European Union Law for the Twenty –
First Century, Volume 1, Hart Publishing, 2004, str. 209-221.
55
3. Pravni akti Evropske unije
Pogodba o Evropski uniji, prečiščena različica, UL EU C 83 z dne 30.3.2010.
Pogodba o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL EU C 83 z dne
30.3.2010.
Poslovnik Sodišča ES, UL EU, L 176 z dne 4.7.1991, s spremembami.
Poslovnik Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 2. maja, UL L 136 z dne
30.5.1991; popravki objavljeni v UL L 317 z dne 19.11.1991, str. 34, s spremembami.
Sklep Sveta z dne 15. septembra 2006 o sprejetju poslovnika Sveta (2006/683/ES,
Euratom), UL EU L 285 z dne 16.10.2006.
Sklep sveta 2004/752/ES, UL EU, L 333 z dne 9.11.2004.
Sklep Sveta z dne 20. decembra 2007 o spremembi Protokola o statutu Sodišča in
spremembe Poslovnika Sodišča, ki jih je Sodišče sprejelo 15. januarja 2008,UL EU, L
24 z dne 29.1.2008.
Sklep Sveta z dne 25. februarja 2010 o imenovanju članov odbora iz člena 255
PDEU (2010/125/EU), UL L L 50, 27. februar 2010.
4. Sodna praksa Sodišča EU
Zadeva 25/62, Firma Plaumann&Co. proti Komisiji ES, ZOdl. 1963, str. 95.
Zadeva 61/65, Vaassen – Gőbbels proti Management of the Beambtenfonds voor
het Mijnbedrijf, posebna angleška izdaja, str. 261.
56
Zadeva 41-44/70, International Fruit Company in drugi proti Komisiji, ZOdl. 1971,
str. 411.
Zadeva 66/80, SpA International Chemical Corporation proti Amministrazione
delle Finanze dello Stato, ZOdl. 1981, str. 1191.
Zadeva 246/80, C. Broekmeulen proti Huisarts Registratie Commissie, ZOdl. 1981,
str. 02311.
Zadeva 60/81, International Business Machines Corporation proti Komisiji, ZOdl.
1981, str. 2639.
Zadeva 283/81, Srl CILFIT in Lanificio di Gavardo SpA proti Ministry of Health,
ZOdl. 1982, str. 3415.
Zadeva 11/82 Piraiki-Patraiki in ostali proti Komisiji, ZOdl. 1985, str.207.
Združeni zadevi 239 in 275/82, Allied Corporation in drugi proti Komisiji, ZOdl.
1984, str. 1005.
Zadeva C-309/89, Codorniu SA proti Svetu, ZOdl. 1994, str. I-1853.
Zadeva C-358/89, Extramet Industrie SA proti Svetu, ZOdl. 1991, str. I-2501.
Zadeva C-50/00P, Uniόn de Pequeňos Agricultores proti Svetu, ZOdl. 2002, str. I-
6677.
Zadeva C-112/00 Schmidberger, Internationale Transporte und Planzuge proti
Avstriji, ZOdl. 2003, str. I-5659.
Zadeva T-177/01, Jégό–Quéré &Cie SA proti Komisiji, ZOdl. 2002, str. II-2365.
Zadeva C-304/02, Komisija proti Franciji, ZOdl. 2005, str. I-6263.
57
Zadeva C-355/04, Segi, Araitz Zubimendi Izaga in Aritza Galarraga proti Svetu,
ZOdl. 2007, str. I-1657.
Zadeva C -402 in 415/05, Yassin Abdullah Kadi in Al Barakaat, ZOdl. 2008, str. I-
6351.
5. Pravni akti Republike Slovenije
Zakonu o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih
sodišč, Uradni list Republike Slovenije, št. 64/2001 z dne 3.8.2001.
6. Drugi viri
Laekenska deklaracija, dostopna na: http://european-
convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf, pridobljeno: 12.5.2010.
Sklepi predsedstva, Evropski svet v Bruslju, 21. in 22. junija 2007, 11177/1/07
REV 1 CONCL 2, Bruselj, 20. junij 2007, dostopno na:
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/SL/ec/94938.pdf,
pridobljeno: 12.5.2010.
Sklepi predsedstva , Evropski svet v Bruslju 15. in 16. junija 2006, 10633/1/06
REV 1 CONCL 2; Dostopno na:
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/SL/ec/90131.pdf,
pridobljeno 12.5.2010.
European navigator, The authoritative multimedia reference on the history of
Europe, www.ena.lu.
Sodišče Evropskih skupnosti, sporočilo za medije št. 104/09, Luxembourg,
30.11.2009, dostopno na: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-
12/cp090104sl.pdf, pridobljeno 14.5.2010.
58
Articles on the Court of Justice and the High Court, Evropska Konvencija,
Sekretariat, CONV 734/03, Bruselj, 12. maj 2003, dostopno na:
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/cv00/cv00734.en03.pdf, pridobljeno
15.5.2010.
Right of appeal against agencies created by secondary legislation, Evropska
Konvencija, Sekretariat,Working Document št. 09, Bruselj 10. marca 2003, dostopno
na: http://european-convention.eu.int/docs/wdcir1/8684.pdf,
pridobljeno 15.5.2010.
Nov postopek za območje svobode, varnosti in pravice: Nujni postopek
predhodnega odločanja, Sporočilo za medije št. 12/08 z dne 3. marec 2008, dostopno
na: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-03/cp080012sl.pdf,
pridobljeno 15.5.2010.
Sklepi predsedstva, Evropski svet v Bruslju, 29. in 30. oktobra 2009, Doc 15265/09
CONCL 3, Bruselj, 30. oktober 2009, dostopno na:
http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.21646!menu/standard/file/ER%20conclusions.pdf,
pridobljeno 10.5.2010.
59
