TOSLO-2009-188440

INSTANS: Oslo tingrett - Dom.DATO: 2010-11-17DOKNR/PUBLISERT: TOSLO-2009-188440STIKKORD: Forvaltningsrett. Inhabilitet. Forhåndsvarsling. Manglende opplysning av saken. Ugyldighet. Erstatning.SAMMENDRAG: Taxi 2 fremsatte seks erstatningskrav mot Oslo kommune. Det ble gjort gjeldende at det forelå en rekke feil ved kommunens saksbehandling og myndighetsutøvelse. Tre av erstatningskravene førte frem, idet retten her kom til at vedtak som var fattet av kommunen var ugyldige som følge av skasbehandlingsfeil i form av inhabilitet, manglende forhåndsvarsling og manglende utredning, jf. forvaltningsloven § 6, § 16, § 17 og § 41. Det forelå ansvarsgrunnlag for kommunen etter skadeerstatningsloven § 2-1. Taxi 2 ble tilkjent et samlet erstatningsbeløp på kr. 15.703.386.

SAKSGANG: Oslo tingrett TOSLO-2009-188440 (09-188440TVI-OTIR/03).PARTER: Taxi 2 Dør Til Dør AS (Advokat Thor Christian Moen) mot Oslo kommune (Advokat Espen Hansen).FORFATTER: Tingrettsdommer Jonas Petter Madsø.

       Saken gjelder krav om erstatning for økonomiske tap etter anførte feil ved Oslo kommunens saksbehandling og myndighetutøvelse.

1. Framstilling av saken       Oslo Taxi var opprinnelig den eneste drosjesentralen i Oslo, slik at alle drosjer og drosjeeiere (løyvehavere) i byen var tilknyttet denne sentralen. Høsten 1998 vedtok bystyret i Oslo å utvide antall drosjeløyver i Oslo. Bakgrunnen for denne utvidelsen var at det ikke hadde vist seg mulig å opprette nye drosjesentraler innenfor det eksisterende antall løyver ettersom de eksisterende løyvehaverne ikke ønsket å forlate Oslo Taxi. Bystyret vedtok derfor å utvide antall løyver, slik at flerparten av de nye løyvene skulle ha tilslutningsplikt til de nye sentralene. På dette tidspunkt forelå det søknader fra Taxi 2 AS (heretter benevnt Taxi 2) og Norgestaxi AS (heretter benevnt Norgestaxi) om å opprette nye sentraler. Antall drosjeløyver i Oslo ble ved bystyrevedtaket utvidet med 300, til totalt ca. 1.600. Videre ble kompetansen til å fastsette antall drosjeløyver for fremtiden delegert fra bystyret til byrådet.       I mai og juni 1999 godkjente Oslo kommune ved Samferdselsetaten opprettelse av       Norgestaxi og Taxi 2 som nye drosjesentraler. Godkjennelsene til å opprette drosjesentraler ble gitt i medhold av daværende samferdselslov med tilhørende forskrifter. Etter delegasjon hadde Samferdelsetaten kompetanse til å avgjøre søknader både om tildeling av drosjeløyver og om opprettelse av drosjesentraler. Kompetansen til å fastsette det totale antall drosjeløyver lå imidlertid under byrådet.       Av de forannevnte 300 nye løyvene i Oslo skulle 75 løyver ha tilknytningsplikt til Taxi 2 mens 150 løyver skulle ha tilknytningsplikt til Norgestaxi. Det bemerkes at de to sentralene også fikk tildelt reservedrosjeløyver, herunder skulle 50 reservedrosjeløyver ha tilknytningsplikt til Taxi 2.       Taxi 2 søkte flere ganger om ytterligere ordinære løyver, herunder anmodet Taxi 2 om at hovedparten av reservedrosjeløyvene som var tilknyttet sentralen ble omgjort til ordinære løyver. Søknadene til Taxi 2 førte ikke frem. Etter vedtak i byrådet i 2000 ble imidlertid antall drosjeløyver i Oslo utvidet med ytterligere 150, men alle disse nye løyvene ble da gitt tilknytningsplikt til Norgestaxi.

       Den 23. november 2000 fastsatte Samferdselsetaten « Regler for overgang mellom drosjesentraler i Oslo Kommune ». Det ble her oppstilt flere forutsetninger som måtte være oppfylt for at en søknad fra en løyvehaver om overføring til konkurrerende sentral kunne innvilges. En av forutsetningene var at antall tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumstallet ved sentralen.       Våren 2003 vedtok byrådet en såkalt omfordelingsordning for ledige drosjeløyver, med sikte på å styrke konkurransesituasjonen for Taxi 2 og Norgestaxi i forhold til Oslo Taxi. Det helt overveiende antall løyver var i 2003 fortsatt tilknyttet Oslo Taxi. I innstillingen til byrådet av 10. april 2003, fra Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel ble det påpekt at det var ønskelig med bedre balanse i antall løyver mellom de konkurrerende sentralene.       Byrådsavdelingen ønsket ikke noen vesentlig utvidelse av det totale antall løyver, men at det nevnte balansehensyn primært skulle ivaretas innenfor det eksisterende antall løyver gjennom omfordeling av løyvene mellom eksisterende sentraler. Omfordelingsordningen innebar at når løyver ble ledige i Oslo Taxi, skulle denne sentralen nå bare beholde halvparten av de ledige løyvene selv. Den andre halvparten av ledige løyver i Oslo Taxi skulle omfordeles til de to andre drosjesentralene som var Taxi 2 og Norgestaxi, slik at de omfordelte løyvene ble gitt tilknytningsplikt til disse sentralene. De omfordelte løyvene skulle videre deles likt mellom Taxi 2 og Norgestaxi.       I tillegg til omfordelingsordningen ble det ved samme byrådsvedtak våren 2003 besluttet å utvide det totale antall drosjeløyver med 40. Av disse ble 20 gitt tilknytningsplikt til Norgestaxi og 20 til Taxi 2. Det totale antall løyver i Oslo var etter dette 1780. I vedtaket ble det også besluttet å avslå en søknad - fra en gruppering kalt Taxi+ - om opprettelse av ytterligere en drosjesentral.       Den 1. september 2003 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler. Vilkåret om at tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumsantallet ved sentralen ble da opprettholdt. I tillegg ble det fastsatt at minimumsantallet drosjeløyver som var tilsluttet Taxi 2 og Norgestaxi også skulle økes i takt med den omfordeling av ledige drosjeløyver som byrådet hadde vedtatt at skulle skje fra Oslo Taxi til henholdsvis Taxi 2 og Norgestaxi.       Den 22. november 2004 søkte A - som da var løyvehaver i Norgestaxi - om tillatelse til å opprette egen drosjesentral under navnet City Taxi. I søknaden opplyste han at han eide 20 biler, og at det var disse sentralen ville disponere over ved oppstarten, men at andre drosjeeiere eventuelt kunne slutte seg til senere. Ved brev av 20. desember 2004 skrev Samferdselsetaten til Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel at etaten ønsket å godkjenne søknaden fra City Taxi om å opprette ny drosjesentral. Allerede den 22. desember 2004 godkjente etaten søknaden fra City Taxi. Etter opplysning om at søknaden om å opprette ny drosjesentral var godkjent, heter det i vedtaket blant annet:

       « Enkeltmannsforetaket Citytaxi Oslo vil få tildelt 20 ordinære drosjeløyver, og i tillegg vil inntil 30 ordinære drosjeløyver få tilslutningsplikt til sentralen ».

       Medio januar 2005 tildelte Samferdselsetaten 15 løyver til A/City Taxi, dvs. samme antall som han hadde hatt som løyvehaver i Norgestaxi. Disse 15 løyvene ble gitt tilknytningsplikt til City Taxi. De tildelte 15 løyvene var ledige løyver fra Oslo Taxi som tidligere var blitt omfordelt til Norgestaxi, men som på dette tidspunkt ikke var besatt, og som nå i stedet ble viderefordelt til City Taxi. Ved årsskiftet 2004/2005 var det rundt 62 ledige løyver fra Oslo Taxi som skulle omfordeles til Norgestaxi og Taxi 2. Umiddelbart etter løyvetildelingen ble 15 av As biler i helgen 15.-16. januar 2005 klargjort ved at de ble påført City Taxis logo og taklampe, samt fikk innmontert denne sentralens taksameterutstyr. Mandag 17. januar 2005 ble bilene satt i drift. Allerede samme dag

oppdaget Norgestaxi at slike drosjer kjørte rundt i Oslo. Verken Norgestaxi eller Taxi 2 var varslet om søknaden fra City Taxi forut for vedtaket.       I løpet av våren 2005 tildelte Samferdselsetaten ytterligere fem løyver til City Taxi, slik at City Taxi i alt hadde 20 egne løyver. I løpet av våren 2005 ble ytterligere 30 løyver gitt tilknytningsplikt til den nye sentralen i henhold til vedtaket av 22. desember 2004. Dette dreide seg om ledige løyver fra Oslo Taxi som tidligere var omfordelt til       Taxi 2, men som ikke var blitt besatt, og som nå i stedet ble viderefordelt til City Taxi. Disse 30 løyvene ble videre raskt besatt etter at de ble gitt tilknytningsplikt til City Taxi.       Den 29. juni 2005 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler der det tidligere vilkåret om minimumsantall drosjeløyver ved Taxi 2 og Norgestaxi ble fjernet. Av formålsbestemmelsen i overgangsreglementet § 1 fremgår det at Samferdselsetaten gjennom denne endringen ønsket å bidra til reell konkurranse mellom drosjesentralene i Oslo.       I august 2005 søkte Christiania Taxi om tillatelse til å opprette nok en drosjesentral i Oslo. Søknaden ble avslått av Samferdselsetaten. I etatens brev av 12. september 2005 til søkeren ble det blant annet vist til at det, i forbindelse med den pågående evalueringen av den nevnte omfordelingsordningen, ville bli bedt om en uttalelse fra byrådet om hvorvidt det skal være begrensninger i antall drosjesentraler i Oslo.       Evalueringen av omfordelingsordningen ble behandlet av byrådet i juni 2006, etter innstilling av 8. juni 2006 fra Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel. Omfordelingsordningen ble her besluttet videreført. Dog skulle de ledige løyvene ikke lenger bare tildeles (dvs. gis tilknytningsplikt til) Norgestaxi og Taxi 2, men omfordeling av ledige løyver fra Oslo Taxi skulle også skje til de andre godkjente sentralene, hvilket nå også omfattet City Taxi. I innstillingen ble det blant annet fremhevet at forskjellen i løyveantall mellom Oslo Taxi og de andre drosjesentralene fortsatt var stor, og at omfordelingsordningen derfor burde fortsette inntil videre. Vedrørende spørsmålet om antall drosjesentraler ble det i innstillingen uttalt følgende:

       « Innenfor rammen av løyveantallet 1780 bør det være rom for et noe større antall sentraler enn de eksisterende. Samferdselsetaten bør derfor ta opp nye søkere til behandling og gi godkjennelse dersom søkerne tilfredsstiller de kravene som stilles for å opprette drosjesentral. Nye sentraler som etableres bør blant annet som et minimum baseres på 50 tilsluttede løyver ».

       Byrådets fattet vedtak i samsvar med innstillingen. Umiddelbart etter byrådsvedtaket fikk Christiania Taxi den 15. juni 2006 innvilget midlertidig godkjennelse som ny drosjesentral i Oslo. Kort tid etter fikk selskapet endelig godkjennelse.       Den 15. juni 2006 fattet byrådet i Oslo også vedtak om at ordningen med reservedrosjeløyver skulle avvikles. Etter vedtaket er det heller ikke blitt utdelt nye reserveløyver, men tidligere utdelte reserveløyver er ikke blitt inndratt.       Høsten 2007 fikk ytterligere en søker, By Taxi AS, innvilget sin søknad om opprettelse av drosjesentral. Etter dette var det i alt seks drosjesentraler i Oslo.       Noe forut for dette, våren 2007, hadde Oslo kommune engasjert firmaet PricewaterhouseCoopers AS (heretter benevnt PwC) for å granske påståtte misligheter i Samferdselsetaten. Granskingen var foranlediget av en rekke oppslag i media om angivelig nære relasjoner mellom ansatte i etaten og aktører i drosjenæringen. Det var særlig fokus på forholdet mellom seksjonsleder B i Transportseksjonen og A i City Taxi. Transportseksjonen var den seksjonen i Samferdselsetaten som behandlet alle drosjesaker, herunder søknader om tildeling av løyver og søknader om opprettelse av drosjesentraler. PwC avga sin rapport til kommunen 19. desember 2007. I rapporten ble

det blant annet påpekt at det syntes å være et nært personlig forhold mellom seksjonssjef B og A.       I tre perioder fra 2007 foretok Samferdselsetaten liten eller ingen tildeling av ledige løyver. I 2007 var saksbehandlingstiden lang. Fra februar 2008 ble tidelingen stanset fordi byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildelingen av drosjeløyver ettersom det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Den 25 mars 2009 ble tildelingen igjen stanset fordi Byrådsavdelingen hadde mottatt tilbakemeldinger fra næringen om at det var en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo, hvilket var et forhold som Byrådsavdelingen ønsket å utrede.       I begynnelsen av 2009 var det en pågående konflikt mellom Taxi 2 og flere av løyvehaverne som var tilknyttet sentralen. Det ble etter hvert gjennomført en samlet aksjon fra denne gruppen av løyvehavere som ønsket overgang til en annen sentral. Senere i 2009 fattet Næringsetaten totalt 48 vedtak der søknader fra løyvehavere i Taxi 2 om hasteovergang til en annen sentral ble innvilget i medhold av overgangsreglementet § 4. Næringsetaten anså ikke Taxi 2 som part i overgangsavgjørelsene, og Taxi 2 fikk derfor heller ikke noe forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 før vedtakene ble fattet. Taxi 2 påklaget vedtakene. Det er imidlertid ennå ikke truffet noen endelige vedtak av klageinstansen.       Etter det opplyste hadde Taxi 2 106 løyver som var tilknyttet sentralen per desember 2008, og av disse var det 81 som var besatte. Etter de 48 hasteovergangsvedtakene mistet Taxi 2 derfor godt over halvparten av de løyver som var besatte. Ettersom det kun er besatte løyver som genererer inntekter til sentralen, ble følgelig også inntektsgrunnlaget til Taxi 2 tilsvarende redusert.       Taxi 2 ønsket å anlegge erstatningssøksmål mot Oslo kommune ettersom selskapet mente det forelå en rekke feil ved kommunens saksbehandling og myndighetutøvelse, herunder gjaldt dette ordningen med reservedrosjeløyver, godkjennelsen av City Taxi som ny drosjesentral, endring foretatt i overgangsreglementet, stansen i tildelingen av ledige løyver og hasteovergangsvedtakene. Taxi 2 hadde imidlertid ikke selv økonomi til å anlegge et slikt erstatningssøksmål for domstolene, og inngikk derfor en avtale med Taxi 2 Dør til Dør AS den 26. november 2009 der ethvert krav mot Oslo kommune ble overdratt til sistnevnte selskap. I henhold til avtalen skulle Taxi 2 Dør til Dør AS besørge alle kostnader ved en rettsprosess mot kommunen, og dersom søksmålet førte frem skulle erstatningen med fratrekk for utgifter deles med 50 prosent på hver av partene.       Taxi 2 Dør til Dør AS v/ advokat Thor Christian Moen tok deretter den 27. november 2009 ut stevning for Oslo tingrett med påstand om erstatning fastsatt etter rettens skjønn begrenset oppad til kr 63.933.713. Oslo kommune v/ advokat Espen Hansen tok til motmæle ved tilsvar av 13. januar 2010 med påstand om frifinnelse.       Ved Oslo byfogdembetes kjennelse av 17. desember 2009 ble Taxi 2 tatt under behandling som konkursbo. Etter det opplyste har bobestyreren ikke hadde noen innvendinger mot overdragelsesavtalen som ble inngått med Taxi 2 Dør Til Dør AS den 26 november 2009.       Den 28. januar 2010 avsa Borgarting lagmannsrett dom i en sak mellom Norgestaxi og Oslo kommune. I dommen ble Norgestaxi tilkjent kr 10.500.000 i erstatning for økonomisk tap selskapet ble påført ved Samferdselsetatens vedtak av 22. desember 2004 om å godkjenne City Taxi som ny drosjesentral, idet lagmannsretten kom til at dette vedtaket var ugyldig som følge av saksbehandlingsfeil.       Under saksforberedelsen i nærværende sak fattet Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 9. mars 2010 et vedtak om å ilegge Oslo kommune et overtredelsesgebyr på 42 millioner kroner for manglende konkurranseutsetting av kontrakt om TT-drosjekjøring. Ved prosesskriv av 22. september 2010 fremmet Taxi 2 Dør Til Dør AS også et erstatningskrav mot Oslo kommune for dette forhold, idet det ble gjort gjeldende at Taxi 2 var påført et økonomisk tap som følge av kommunens brudd på anskaffelsesregelverket.

       Hovedforhandling ble avholdt over åtte rettsdager i perioden 11. til 20. oktober 2010. For Taxi 2 Dør til Dør AS møtte Henning Holstad og avga partsforklaring. Fagkonsulent Bernt Almbakk i Næringsetaten fulgte hele hovedforhandlingen i medhold av tvisteloven § 24-6 annet ledd og avga vitneforklaring. Det ble avhørt totalt 10 vitner og ellers foretatt slik bevisføring som fremgår av rettsboken.

2. Saksøkeren har i det vesentlige gjort gjeldende       Oslo kommune er etter yrkestransportloven tillagt myndighet som kontroll- og tildelingsorgan for drosjeløyver innen sitt geografiske område. Denne myndigheten har dels ikke blitt utøvet slik kommunen pliktet, og dels har myndighetsutøvelsen vært av en slik karakter at fattede vedtak er ugyldige. Det foreligger en rekke feil og mangler ved saksbehandlingen og myndighetsutøvelsen gjennom de ti siste år, og det anføres at Oslo kommune er erstatningsansvarlig for det økonomiske tap som Taxi 2 er påført i denne forbindelse. Kommunenes kritikkverdige og mangelfulle myndighetsutøvelse medførte at Taxi 2 ble fratatt muligheten til å drive sentralen på en forsvarlig måte, og dette var også den direkte årsaken til at Taxi 2 til slutt gikk konkurs den 17. desember 2009. På konkurstidspunktet var det kun 36 aktive drosjeløyver som var tilknyttet Taxi 2. Det anføres at Taxi 2 ville hatt minst 226 aktive drosjeløyver tilknyttet sentralen uten de ansvarsbetingende handlinger og unnlatelser fra kommunens side. Det fremsettes seks ulike erstatningskrav mot kommunen som samlet utgjør et beløp oppad begrenset til kr 106.560.000.

2.1 Fjerning av reserveløyver       Ved etableringen i 1998 fikk Taxi 2 tildelt 50 reserveløyver. Fra 2003 signaliserte Samferdselsetaten gjentatte ganger at ordningen med reserveløyver skulle avvikles om kort tid. Ved byrådets vedtak av 15. juni 2006 ble det fattet beslutting om avvikling av denne ordningen. Taxi 2 innrettet seg etter de klare signalene fra Samferdselsetaten og byrådets avviklingsvedtak, og Taxi gjorde derfor heller ikke noe for å besette de ledige reserveløyvene som var tilknyttet sentralen. Det har senere vist seg at Samferdselsetaten likevel ikke har foretatt seg noe for å avikle ordningen, og det kjøres fortsatt med reserveløyver i dag. Samferdselsetaten har derfor ignorert den klare instruksen fra byrådet.       Som følge av de klare signaler om avvikling ble Taxi 2 forledet til å ikke besette reserveløyvene. Dersom slike signaler ikke var blitt gitt ville løyvehavere i Taxi 2 ha tatt ut reserveløyver, og Taxi 2 ville da også fått betydelige merinntekter. Det anføres at kommunen er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for det økonomiske tap som Taxi 2 er påført. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1. Taxi 2 er påført et inntektstap som anslås å utgjøre kr 19.500.000. Ved denne tapsberegningen er det lagt til grunn at Taxi 2 ville hatt 50 aktive reserveløyver tilknyttet sentralen i perioden 2005-2009 (60 måneder). Ettersom den månedlige sentralavgiften på reserveløyver i Taxi 2 var fastsatt til kr 6500 utgjør det økonomiske tapet i den aktuelle periode kr 19.500.000.

2.2 Konsesjon til City Taxi og fjerning av løyver fra Taxi 2       Etter en meget rask og uvanlig saksbehandling fattet Samferdselsetaten i desember 2004 vedtak om å godkjenne City Taxi som drosjesentral. Videre ble det bestemt at 30 av løyvene som City Taxi ble tildelt skulle omfordeles fra de løyver som var tilknyttet Taxi 2. Borgarting lagmannsrett avsa den 26. januar 2010 dom i saken mellom Norgestaxi og Oslo kommune, hvor det aktuelle vedtak ble ansett å være ugyldig som følge av inhabilitet og manglende forhåndsvarsling. Norgestaxi ble videre tilkjent kr 10.500.000 i erstatning.       Oslo kommune har erkjent at det også foreligger ansvarsgrunnlag i nærværende sak, og Taxi 2 har derfor krav på å få erstattet det tap som selskapet ble påført som følge av

det ugyldige vedtaket. Når det gjelder tapsutmålingen må det ses hen til at nærværende sak skiller seg fra Norgestaxisaken. I Norgestaxis tilfelle ble 20 løyver innlevert, og løyvene ble således ikke borte. De som var tilknyttet disse løyvene søkte om nye løyver i City Taxi. I nærværende sak ble de 30 løyvene derimot fjernet fra Taxi 2, og Taxi 2 kunne således ikke senere besette disse, og det foreligger derfor også en permanent skade. Det anføres at de 30 løyvene raskt ville ha blitt satt i drift i Taxi 2 dersom de ikke urettmessig var blitt fjernet, og at de da ville ha vært tilknyttet sentralen på ubestemt tid. Det kan ikke legges til grunn at de generelle overgangsregler ville medført at aktuelle løyvehavere før eller siden ville ha flyttet over til en annen sentral slik kommunen anfører. Det er kommunen som har bevisbyrden for en slik anførsel. Taxi 2 er påført et inntektstap som anslås å utgjøre kr 14.400.000. Ved denne tapsberegningen er det lagt til grunn at Taxi 2 ville hatt 30 aktive drosjeløyver tilknyttet sentralen i perioden 2005-2009 (60 måneder). Det gjennomsnittlige månedlige inntektstapet per drosjeløyver i Taxi 2 i den aktuelle periode anslås til kr 8000, og det totale inntektstapet vil da følgelig utgjøre kr 14.400.000. Subsidiært påberopes samme beregningsmodell som lagmannsretten benyttet i Norgestaxisaken.

2.3 Innføring av overgangssystem       Taxi 2 fikk i 1998 konsesjon til å drive drosjesentral med 75 ordinære løyver og 50 reserveløyver. Dette er en rettighet for Taxi 2 som ikke uten videre kan fjernes. Den 23. november 2000 fastsatte Samferdselsetaten regler om overgang mellom drosjesentraler i Oslo kommune. Det ble videre fastsatt nye overgangsregler 1. september 2003. Disse overgangsreglene stadfestet konsesjonen som tidligere var tildelt Taxi 2, og det ble også fastsatt at minimumsantallet av løyver (gulvet) som var tilknyttet sentralen skulle økes løpende gjennom omfordelinger av ledige løyver i Oslo Taxi til de minste sentralene.       Den 29. juni 2005 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler, og tidligere fastsatt minimumsantall drosjeløyver for Taxi 2 og Norgestaxi ble da fjernet. Denne endringen må ses i sammenheng med godkjennelsen av City Taxi som ny drosjesentral i desember 2004. I Norgestaxisaken kom lagmannsretten til at B var inhabil til å behandle søknaden fra A om å opprette denne drosjesentralen, og vedtaket ble derfor ansett ugyldig. Det må også legges til grunn at B var den sentrale personen i Samferdselsetaten hva angår den aktuelle endringen i overgangsreglene hvor minimumsantall drosjeløyver for Taxi 2 og Norgestaxi ble fjernet. Det må legges til grunn at formålet med endringen nettopp var å gjøre det lettere for løyvehavere å melde overgang til City Taxi, og inhabiliteten har derfor også påvirket resultatet. Overgangsreglene av 9. juni 2005 med den aktuelle endring er derfor ugyldig i forhold til Taxi 2. Overgang fra løyvehavere i Taxi 2 ville ikke ha skjedd dersom søknaden fra City Taxi ikke hadde blitt uriktig godkjent kort tid i forveien. I likhet med Norgestaxisaken vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1.       Taxi 2 mistet totalt 39 løyver i perioden 2005-2008, hvorav 3 i 2005, 11 i 2006, 9 i 2007 og 16 i 2008. Den gjennomsnittlige månedelige sentralavgiften utgjorde i denne perioden kr 8000, og inntektstapet til Taxi 2 anslås derfor til kr 11.328.000.

2.4 Tilbakeholdelse av ledige løyver       I en lang periode stanset Oslo kommune tildelingen av ledige løyver, herunder ledige løyver som var tilknyttet Taxi 2. Kommunen har således unnlatt å utøve sin lovpålagte plikt på dette området, og det anføres at kommunen har opptrådt erstatningsbetingende i denne forbindelse.       Kommunen har kommet med forskjellige begrunnelser på stansen i tildelingen av ledige løyver. I brev av 25. oktober 2007 viste Samferdselsetaten til at det var lang saksbehandlingstid. Fra februar 2008 ble tildeling av nye løyver stanset helt med den begrunnelse at byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildeling av drosjeløyver som

følge av at det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Først i byrådets brev 5. februar 2009 ble Næringsetaten bedt om å gjenoppta tildelingen av ledige løyver. Byrådet omgjorde imidlertid dette allerede i brev av 25. mars 2009 der Næringsetaten igjen ble bedt om å ikke tildele flere ledige drosjeløyver, og begrunnelsen for dette var at det angivelig skulle være en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo som følge av finanskrisen.       Det anføres at kommunens stans av tildeling av ledige løyver var klart uforsvarlig. Ved tildeling av løyver kan kommunen ikke oppstille strengere krav enn det er lovmessig dekning for. Kommunen hadde her et lovhjemlet system å forholde seg til, og det vises i denne forbindelse til yrkestransportforskriften § 6 som fastsetter hvilke krav det kan oppstilles til vandel. Datatilsynet fattet den 16. desember 2008 også vedtak hvor Oslo kommune ble pålagt å avvikle praksisen med å innhente andre vandelsopplysninger enn det som fremkommer av ordinær vandelsattest. Personvernnemnda kom riktignok i vedtak av 1. mars 2010 til at Oslo kommune kunne stille slike vilkår, men bemerket likevel at dette måtte gjøres på en annen måte enn det kommunen hadde gjort. Kommunen hadde uansett ingen saklig grunn til å stanse tildelingen av ledige løyver som var tilknyttet Taxi 2. Ingen av de løyvehaverne som har vært tilknyttet Taxi 2 var omfattet av skattesvidelsakene, hvilket har sammenheng med at Taxi 2 benytter et system for rapportering og loggføring som gjør slik svindelvirksomhet praktisk umulig.       Det foreligger i dette tilfelle en uhjemlet myndighetsutøvelse. Kommunen stanset tildelingen av ledige løyver fordi kommunen ville innhente opplysninger som ikke kunne innhentes på en slik måte som kommunen ønsket. Ved slike feil kan kommunen holdes erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1. Det var klart uaktsomt å stanse tildelingssystemet i så lang tid, og det må stilles krav om at forvaltningen legger til grunn en forståelse av regelverket som er forsvarlig. Stansen rammet særlig de små sentralene som Taxi 2 hardt økonomisk. Kommunen foretok imidlertid ingen utredning av hvilke konsekvenser en slik langvarig stansing av tildelingen ville få. Når det gjelder stansingen som ble foretatt den 25. mars 2009 med begrunnelse i en angivelig betydelig overkapasitet av drosjer som følge av finanskrisen, la kommunen utlukkende vekt på udokumenterte uttalelser fra Norges Taxiforbund. Næringen som sådan ble ikke varslet eller hørt, og det ble følgelig heller ikke her foretatt noen forsvarlig utredning.       Som følge av den langvarige og uforsvarlige tildelingsstansen i perioden 2007-2009 (36 måneder), var det i gjennomsnitt besatt 14 færre løyver enn det som var tilknyttet Taxi 2. Månedelig sentralavgift for disse løyvene ville ha vært kr 9500, og inntektstapet for Taxi 2 i en treårsperiode vil derfor utgjøre kr 4.788.000 som kreves erstattet. Dersom kommunen løpende hadde besatt de ledige løyver ville ikke dette inntektstapet ha oppstått.

2.5 Urettmessig overflytting av løyvehavere fra Taxi 2       I 2009 fattet Næringsetaten 48 vedtak hvor søknader fra løyvehavere i Taxi 2 om overgang til en annen sentral ble innvilget i medhold av § 4 i regler for overgang mellom drosjesentraler i Oslo kommune. Taxi 2 anfører at disse vedtakene er ugyldige som følge av at de både lider av saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil samt at det er lagt til grunn feil faktum.       Unntaksbestemmelsen i § 4 i overgangsreglene gir ikke hjemmel til å fatte vedtak om overgang i et tilfelle som det foreliggende. Vedtaket er begrunnet med at Taxi 2 skal ha misligholdt sin plikt til å utbetale kredittpenger til løyvehaverne ved forfall. Kommunen har følgelig tatt stilling til et privatrettslig forhold mellom en drosjesentral og dets løyvehavere, der den ene part har anført betalingsmislighold. Den generelle og upresise unntaksbestemmelsen i § 4 kan imidlertid ikke hjemle vedtak om overgang i et slik tilfelle.

En slik forståelse har ikke noen forankring i yrkestransportloven eller yrkestransportforskriften.       Det dreier seg videre om enkeltvedtak hvor Taxi 2 må anses som part etter forvaltningsloven § 2 e). Det var derfor en klar saksbehandlingsfeil at Taxi 2 ikke fikk noe forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Det foreligger også en saksbehandlingsfeil ved at kommunen ikke har påsett at saken var så godt opplyst som mulig før vedtak ble fattet, jf. forvaltningsloven § 17. Det fremgår dessuten av vedtakene at det kun er foretatt en skjematisk behandling, og kommunen har derfor heller ikke utøvd noe konkret skjønn i den enkelte sak. Slik massiv og systematisert overgangspraksis uten varsling til sakens parter, og manglende utredning av de faktiske forhold i saken, er klart i strid med forvaltningsloven og uskrevne regler om god forvaltningsskikk. Saksbehandlingsfeilene har også påvirket vedtakenes innhold, jf. forvaltningsloven § 41.       Det bestrides videre at Taxi 2 har vært i noe betalingsmislighold overfor de aktuelle løyvehavere, og kommunen har derfor også lagt til grunn feil faktum i vedtakene. Kommunen har ikke vurdert at løyvehaverne tidligere hadde fått utbetalt forskudd. Kommunen har heller ikke vurdert at løyvehaverne etter hvert tok hånd om kredittkjøringen selv ved å benytte egne bankterminaler (såkalte pointterminaler), hvilket var i strid med § 20.1 i transportøravtalen, og som ga Taxi 2 en motregningsrett etter § 20.6 i transportøravtalen. I den grad det har forekommet enkelte betalingsforsinkelser fra Taxi 2 har disse bare vært av et 1-2 dagers varighet, og dette kan åpenbart ikke gi grunnlag for de hastevedtak som kommunen har fattet.       Det anføres at kommunen er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag ettersom det her forligger graverende feil og uhjemlede inngrep hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1 idet feilene som er begått av kommunen er klart uaktsomme.       Taxi 2 mistet 48 løyver som kunne ha vært hos sentralen på ubestemt tid dersom kommunen ikke urettmessig hadde grepet inn og destruert forholdet. Flere ville blitt hos Taxi lenge, mens noen nok ville ha søkt om ordinær overgang etter hvert. I likhet med Norgestaxisaken tas det ved tapsberegningen utgangspunkt i at de 48 løyvehaverne i gjennomsnitt ville ha vært hos Taxi 2 i to år. Med en månedelig sentralavgift på kr 9500 utgjør inntektstapet etter dette kr 9.120.000 som kreves erstattet.

2.6 TT-kjøringen       Etter ikrafttredelse av regelverket for offentlige anskaffelser 1. juli 2001, hadde Oslo kommune plikt til å bringe kontrakten med Oslo Taxi AS til opphør, og konkurranseutsette den. I det minste burde dette ha vært gjort fra 2002. Løpende fornyelse av kontrakten med Oslo Taxi er å anse som en ulovlig direkte anskaffelse. Det vises til at KOFA ved sitt vedtak av 9. mars 2009 også ila Oslo kommune et overtredelsesgebyr på kr 42.000.000 for den manglende konkurranseutsetningen. Etter lov om offentlige anskaffelser § 10 kan Taxi 2 kreve erstatning for tap som selskapet har lidt som følge av kommunens brudd. Ved slike brudd har kommunen et objektivt erstatningsansvar, jf. EF-domstolens dom av 30. september 2010 [ skal muligens være C-314/09 , Lovdata anm. ]. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1. Det vises i denne forbindelse til at KOFA la til grunn at kommunen hadde handlet grovt uaktsomt, og det foreligger derfor også en vesentlig feil.       Erstatningsplikt for den positive kontraktsinteresse forutsetter en klar sannsynlighetsovervekt for at Taxi 2 ville fått oppdrag om TT-kjøring. Dette vilkåret må også anses oppfylt. Det har hele tiden vært en intensjon om at det skulle komme på plass en ordning der alle drosjesentralene kunne delta. Det vises i denne forbindelse til bystyrets vedtak av desember 2001 og 20. juni 2007. Det avgjørende for kommunen har hele tiden vært at det skal være fritt bruker valg. Den løsningen som kommunen nå har valgt med tjenestekonsesjon innebærer også at alle drosjesentraler kan delta, herunder Taxi 2.

       Som følge av den manglende konkurranseutsetting av TT-kjøringen har Taxi 2 også blitt en mindre foretrukket sentral ettersom løyvehavere heller har ønsket å knytte seg til Oslo Taxi som hadde hele TT-kjøringen. Ved tapsberegningen er det tatt utgangspunkt i at Taxi 2 minst ville hatt 50 aktive løyver mer i hele perioden fra 2002 og frem til i dag. Med en gjennomsnittlig sentralavgift på kr 9500 gir dette over en åtteårsperiode et inntektstap på kr 45.600.000 som kreves erstattet.       Det bestrides at deler av erstatningskravet er foreldet slik kommunen anfører. Taxi 2 var kjent med at TT-kjøringen ikke var konkurranseutsatt, men Taxi 2 var ikke kjent med inhabiliteten til kommunaldirektør C og seksjonssjef B før i 2009. Det anføres derfor at foreldelsesfristen på 3 år i foreldelsesloven § 9 ikke begynner å løpe før dette tidspunkt. Foreldelsesfristen ble videre avbrutt da kravet ble varslet ved prosesskriv av 19. mars 2010. Under enhver omstendighet ble foreldelsesfristen avbrutt ved prosesskriv av 22. september 2010 da kravet ble fremmet. Dersom retten kommer til at deler av erstatningskravet likevel er foreldet, kan det i alle fall kreves erstatning for inntektstap i en treårsperiode som vil utgjøre kr 17.100.000.

2.7 Kommunens samlede behandling av Taxi 2       Taxi 2 har samlet sett vært gjenstand for en uheldig og kritikkverdig forvaltningspraksis. Etter at Taxi 2 fikk konsesjon til å drive drosjesentral i 1999, har kommunens handlinger og unnlatelser medført at Taxi 2 er blitt fratatt den praktiske og faktiske mulighet til å drifte sentralen på en forsvarlig måte. Kommunens regulering av drosjenæringen har vært preget av forskjellsbehandling og et svært skiftende regelverk. Kommunens skjønnsutøvelse og fattede vedtak har dessuten skjedd uten at Taxi 2 er blitt varslet eller hørt, og kommunen har heller ikke tatt hensyn til de urimelige konsekvenser som dette fikk for Taxi 2. Det vises også til granskningsrapporten fra PwC som kritiserer kommunens saksbehandling generelt. Selv om kommunens enkelte handlinger og unnlatelser isolert sett ikke skulle lede til ansvar, har den samlede myndighetsutøvelsen medført at Taxi 2 sto uten en realistisk mulighet til å drive virksomheten videre. Dette forhold må også tillegges vekt ved vurderingen av de seks ulike erstatningsgrunnlagene i saken.

Saksøkerens påstand1.Oslo kommune dømmes til å betale erstatning til Taxi 2 Dør til Dør AS fastsatt etter rettens skjønn, begrenset oppad til kr 106.560.000.2.Oslo kommune dømmes til å dekke sakens omkostninger.

3. Saksøkte har i det vesentlige gjort gjeldende       Saken gjelder erstatningskrav basert på seks separate ansvarsgrunnlag. Det er Taxi 2 som må dokumentere at erstatningsvilkårene er oppfylt, og denne bevisbyrden har Taxi 2 ikke oppfylt. Det bestrides at kommunens saksbehandling samlet sett kan være erstatningsbetingende dersom de enkelte forhold under de seks erstatningskravene ikke er det. Det er drosjesentralene selv som har ansvaret for å tiltrekke seg løyvehavere. Taxi 2 har ikke blitt forskjellsbehandlet på en negativ og usakelig måte slik Taxi 2 anfører. Kommunen har derimot aktivt bidratt til å styrke de små sentralene. Det er uansett ikke grunnlag for å holde kommunen erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for de feil som Taxi 2 hevder kommunen har begått.

3.1 Reserveløyver       Reservedrosjeløyve er et løyve som det ligger kjøretidsbegrensninger på, og hensikten med disse er at de skal benyttes i perioder med stor etterspørsel, jf.

yrkestransportforskriften § 49. Kommunen hadde i en viss tid vurdert å trekke tilbake reserveløyvene i løyvedistriktet, og dette ble vedtatt i byrådssak 1091/106 den 15. juni 2006. Vedtaket er langt på vei effektuert ettersom det ikke er delt ut nye reserveløyver etter dette. Kommunen kan vanskelig se at en slik intern beslutning har forledet Taxi 2 på noen måte. Det var ikke satt noen frist for avviklingen, og drosjesentralene ble heller ikke varslet om dette. Tidligere tidelte reserveløyver har ikke blitt inndratt. Det er heller ikke godtgjort at det er innlevert noen reserveløyver fra Taxi 2. Det er for øvrig løyvehaverne som søker ledige løyver, og som eventuelt innleverer tildelte løyver.       Kommunen bestrider at det her foreligger noen feil fra kommunens side som kan medføre erstatningsansvar. Under enhver omstendighet har ikke Taxi 2 sannsynliggjort at sentralen er påført noe tap som har årsakssammenheng med den anførte feil. Det er ikke sannsynliggjort at Taxi 2 ville hatt reserveløyver i drift uten den anførte feil.

3.2 City Taxi       Lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken aksepteres, og Oslo kommune erkjenner at det også foreligger ansvarsgrunnlag i nærværende sak. Tidligere anførsel om foreldelse opprettholdes ikke av kommunen. Tapsberegningen til Taxi 2 bestrides imidlertid. Det kan ikke legges til grunn at Taxi 2 er påført noe særlig tap som følge av det ugyldige vedtaket, jf. punkt 3.7 nedenfor.

3.3 Overgangsreglement       Det bestrides at det foreligger noen erstatningsbetingende feil ved fastsettelsen av endret overgangsreglement den 29. juni 2005. Vedtaket av 8. juni 1999 om godkjenning av Taxi 2 som drosjesentral inneholder ingen rett på et visst antall løyver. Overgangsreglementet regulerer forholdet mellom løyvehaver og løyvemyndigheten, jf. yrkestransportforskriften § 46. Det er kun løyvehavers plikter som reguleres. Forutsigbarhet for sentralene kan være et mål, men innebærer ingen rettighet for sentralene som er beskyttet mot inngrep. Overgangsreglementet ble første gang innført i 2000. Endringen som senere skjedde i 2005 var at gulvet for antall løyver ble fjernet, og at Taxi 2 måtte konkurrere med de andre mindre sentralene om løyver. Dette ligger klart innenfor de endringer som kommunen kan foreta. Denne endringen hadde ingen sammenheng med Bs inhabilitet og etableringen av City Taxi. Dette var en naturlig endring som følge av at det ble flere sentraler. Uten denne endringen kunne løyvehaverne bare bevege seg en vei. En slik endring ville også kommet uavhengig av etableringen av City Taxi, og det vises i denne forbindelse til byrådssak 1091/06, lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken og konkurransetilsynets brev av 26. januar 2007 og 2. april 2007.

3.4 Tilbakehold av ledige løyver       Fra 2007 har det vært tre perioder med liten eller ingen utdeling av ledige løyver. Den første perioden i 2007 gjaldt lang saksbehandlingstid som følge av at det var foretatt en kunngjøring for samtlige sentraler i Oslo hvor søkerantallet var rekordstort slik at ansiennitetsberegningen derfor også tok lenger tid enn normalt. Det ble imidlertid tildelt ledige løyver både tidlig og sent dette året. Det anføres at saksbehandlingen har vært forsvarlig på dette punkt. Etter at det var avslørt omfattende skatteunndragelser i drosjebransjen ble tidelingen av ledige løyver satt på hold fra 2008 i påvente av at kommunen ønsket å stille vilkår om innsyn i løyvehavernes skattemessige forhold. Yrkestransportforskriften § 6 gir kun hjemmel for innsyn i politiattest hvert femte år, hvilket viste seg å være utilstrekkelig i forhold til skatteunndragelser. Det ble tildelt ledige løyver i en periode etter at Datatilsynet hadde nektet kommunen å stille disse vilkårene. Kommunen har imidlertid myndighet til å stille vilkår om ytterligere personopplysninger, hvilket fremgår av Personvernnemndas vedtak av 1. mars 2010. Som følge av instruks fra byrådsavdelingen i brev av 25. mars 2009 ble tildelingen igjen satt på hold med bakgrunn i

henvendelser fra næringen om overkapasitet av drosjer i Oslo. Kommunen innhentet da en markedsanalyse fra Econ.       Kommunen har myndighet til å regulere det totale løyveantallet, jf. yrkestransportforskriften § 37. Drosjesentralens tillatelse til å drive drosjesentral er ingen rettighet som er til hinder for at kommunen stanser tildelingen av ledige løyver en periode. Det er eventuelt løyvesøkeren som har krav på å få søknaden innvilget. Kommunen har utøvd et skjønn, og det bestrides at det foreligger noen feil ved denne skjønnsutøvelsen som kan danne grunnlag for et erstatningskrav fra Taxi 2. Kommunen mener begrunnelsene for å stanse tildelingen i den angjeldende periode var saklig.

3.5 Hasteoverganger       Det bestrides at det foreligger noen erstatningsbetingende feil ved de vedtak som kommunen fattet i 2009 der 48 løyvehavere ble innvilget hasteovergang fra Taxi 2 til andre sentraler.       Etter overgangsreglementet § 4, jf. yrkestransportforskriften § 46 har løyvemyndigheten en unntakshjemmel for å innvilge overgang til en annen sentral. Grunnlaget for å anvende unntaksbestemmelsen var forsinkede utbetalinger av kredittpenger fra Taxi 2. Forsinkelsene hadde stor betydning for løyvehaverne som driver næringsvirksomhet, og det må i denne forbindelse også ses hen til at kommunen hadde fastsatt en bindingstid. Når kredittpengene uteble rammet dette løyvehaverne hardt, og det var derfor ingen feil å anvende unntaksbestemmelsen i overgangsreglementet § 4 i disse tilfellene. Kommunen har ikke grepet inn i privatrettslige forhold, men har utøvd offentligrettslig myndighet vedrørende tilslutningsplikt. Det er heller ikke lagt til grunn feil faktum i vedtakene. Forsinkelsenes lengde og antall er dokumentert gjennom kontoutskrifter og skjemaer om månedsoppgjør. Taxi 2 har ikke anledning til å ilegge løyvehaverne bot/erstatning som vesentlig overstiger det som er rimelig.       Det er ikke begått noen saksbehandlingsfeil ved at Taxi 2 ikke er ansett som part. Tilslutningsplikt er et forhold mellom løyvehaver og løyvemyndigheten som ikke innebærer noen rettighet for sentralene, jf. yrkestransportforskriften § 46. Norgestaxisaken er ikke sammenlignbar ettersom den gjaldt ett vedtak om å frata sentralen 20 tilknyttede løyver. Kommunen sendte for øvrig også et generelt varsel til Taxi 2. Det ble imidlertid ikke varslet om hvilke konkrete løyvehavere som hadde søkt om overgang, og forvaltningsloven § 17 kan muligens oppstille krav om dette. En eventuell saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven § 17 kan uansett ikke ha virket bestemmende på vedtakenes innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Kommunen har ikke oversett noen relevante opplysninger, herunder var kommunen kjent med at løyvehaverne hadde tatt i bruk egne bankterminaler. Det ble videre foretatt en individuell behandling av hver søknad.       Det erkjennes at kommunen vil være erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1 dersom vedtakene er ugyldige som følge av eventuelle saksbehandlingsfeil, men ikke dersom det foreligger feil ved rettsanvendelsen eller i det faktiske grunnlaget ettersom slike feil må anses som unnskyldelige i dette tilfelle.

3.6 TT-kjøring       Det bestrides ikke at kommunen hadde plikt til å konkurranseutsette TT-kjøringen, jf. lov om offentlige anskaffelser § 10. Kommunen bestrider heller ikke at kravet til vesentlig feil er oppfylt. Det er imidlertid også et vilkår for erstatningsplikt at må foreligge en klar sannsynlighetsovervekt for at Taxi 2 ville ha fått kontrakter, jf. Rt-2007-983 . Etter kommunens syn er dette vilkåret ikke oppfylt. Plikten til å utlyse innebærer ingen plikt til å tilrettelegge kontrakten slik at flest mulige aktører kan være aktuelle. Taxi 2 innleverte ikke noe anbud til utdanningsetaten på kjøring av grunnskoleelever. Kommunen har nå utlyst en tjenestekonsesjonsordning, men det er ikke gitt at kommunen ville valgt en slik løsning på et tidligere tidspunkt. Det overordnende for kommunen har vært å velge en løsning som

sikret fritt brukervalg. En autorisasjonsordning ble tidligere ansett å være problematisk i forhold til anskaffelsesregelverket som oppstilte krav til forutsigbarhet. Derfor ble en slik autorisasjonsordning heller ikke nærmere vurdert tidligere. Det var først i 2009 at kommunen, etter en utredning foretatt av KS og advokatfirmaet Kluge, fikk føringer på at en autorisasjonsordning var aktuelt ettersom dette kunne anses som en tjenestekonsesjon. Det er ikke sannsynlig at kommunen ville ha valgt en slik løsning før denne utredningen forelå.       Under enhver omstendighet vil erstatningskravet fra Taxi 2 være foreldet hva angår perioden mer enn tre år forut for at kravet ble fremsatt i prosesskriv av 22. september 2010. Plikten til å utlyse har vært kjent siden anskaffelsesregelverket kom, og det samme gjelder kommunens unnlatelse. At søksmålet først kommer nå skyldes ikke uvitenhet, men andre forhold.

3.7 Tapsutmåling3.7.1 Generelt       Ved en eventuell tapsutmåling er det tre sentrale elementer som må vurderes for samtlige erstatningsposter i saken; tapsperiodens lengde, nettotapet per måned og spørsmål om løyvet ville ha blitt besatt.       Kommunen bestrider at det kan legges til grunn en månedelig sentralavgift på kr 9 500 slik Taxi 2 har gjort i sin tapsberegning. Det foreligger ingen dokumentasjon på at det har vært noen slik fast sentralavgift i Taxi 2 i de angjeldende perioder. Av fremlagte månedsoppgjør i Taxi 2 fremgår det at sentralavgiften har variert i 2009, herunder har den i perioder vært fastsatt til kr 2750, kr 3000, kr 5000, kr 5500 for så å øke til 9500. I Norgestaxisaken ble det lagt til grunn en sentralavgift på kr 5000, og det er ikke grunnlag for å fastsette et høyere beløp i nærværende sak, snarere tvert i mot. Det må også tas hensyn til at noen kostnader er variable i forhold til antall løyvehavere, og flere løyvehavere vil øke kravet til sentralens dimensjonering.       Det totale erstatningskravet til Taxi 2 er basert på 226 løyver. Det sentrale spørsmål er imidlertid om løyvene ville bli satt i drift ettersom ledige løyver ikke ville ha generert noen inntekter for Taxi 2. Det er nær umulig å rekonstruere den historiske utviklingen med aktive/ledige løyver. Det finnes imidlertid dokumentasjon for situasjonen, og denne viser at Taxi 2 gjennomgående har hatt store problemer med å besette ledige løyver. Kommunen har for øvrig ingen innvendinger til oversikten som er inntatt i motpartens prosedyredisposisjon som viser antall tilknyttede løyver de enkelte år, og hvor mange av disse som var ledige. Ettersom oversikten viser at Taxi 2 hadde store problemer med å besette ledige løyver må det også legges til grunn at det eventuelle tapet til Taxi 2 uansett er av begrenset omfang.       Kommunen bestrider videre tapsperiodens lengde som Taxi 2 har lagt til grunn i sin tapsberegning. Etter utløpet av bindingstiden er det usikkert hvor lenge den enkelte løyvehaver ville ha blitt i Taxi 2. Oversikten som er inntatt på side 41 i bilagene til kommunens prosesskriv av 22. september 2010 viser at Taxi 2 har hatt en nettoovergang av løyvehavere hvert år.

3.7.2 Ytterligere bemerkninger til de enkelte tapsposter       Et eventuelt erstatningsansvar for kommunen vedrørende overgangsreglementet må begrenses til tap av ett løyve. Det relevante skjæringstidspunktet i forhold til feilen ved opprettelsen av City Taxi er perioden fra 1. september 2005 da overgangsreglementet trådte i kraft og frem til 1. juni 2006 da det uansett ble åpnet opp for flere sentraler, jf. lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken. I denne perioden var det bare overgang av ett løyve (nr. 5038) fra Taxi 2. Tapsperiodens lengde bør videre fastsettes til to år på samme måte som i Norgestaxisaken.

       Når det gjelder reservedrosjeløyver er det verken dokumentert at Taxi 2 hadde reserveløyver eller at dette er innlevert. Det er heller ikke sannsynliggjort at Taxi 2 ville hatt noen reserveløyver i drift.       Ved hasteovergangene må det ses hen til at løyvehaverne selv hadde vist klar vilje til å søke overgang til en annen sentral. Dersom hasteovergangene ikke hadde blitt innvilget ville de derfor uansett ha søkt om ordinær overgang på et senere tidspunkt. Overgangene ville da ha skjedd i tråd med oppstillingen som Bernt Almbakk har utarbeidet. I forhold til konkursen i desember 2009 så erkjenner kommunen at sannsynligheten for videre drift ville ha økt dersom Taxi 2 skulle få medhold i enkelte av sine krav i nærværende sak.       Når det gjelder kravet i forhold til opprettelsen av City Taxi må det ses hen til at nærværende sak skiller seg fra Norgestaxisaken på flere punkter. Norgestaxi fikk erstatning for tre forhold, mens erstatningskravet i nærværende sak kun refererer seg til det forhold at Taxi 2 mistet ledige løyver som var tilknyttet sentralen.       I forhold til kravet vedrørende tilbakeholdelse av ledige løyver må det ses hen til at det uansett tar noe tid å besette ledige løyver, jf. lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken hvor dette ble beregnet til 6 måneder.       Når det gjelder manglende konkurranseutsetting av TT-kjøringen må det sannsynliggjøres at Taxi 2 med en autorisasjonsordning ville ha fått flere løyvehavere. Det er lite trolig at Taxi 2 ville fått dette. Oslo Taxi er uansett mest attraktiv for løyvehaverne, og de andre sentralene ville ha vært i samme stilling som Taxi 2. Det er derfor ikke sannsynliggjort at en autorisasjonsordning vil ha ført til en større inntresse for løyver hos Taxi 2, hvilket også forutsetter tilgang på løyver, jf. de andre kravene.

Saksøktes påstand1.Oslo kommune frifinnes.2.Oslo kommune tilkjennes sakskostnader.

4. Rettens vurdering       Taxi 2 har fremsatt seks ulike erstatningskrav mot Oslo kommune, og det samlede erstatningsbeløp er skjønnsmessig anslått til å utgjøre kr 106.560.000. For å nå frem de enkelte erstatningskrav må Taxi 2 sannsynliggjøre at det foreligger et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og påregnelig årsakssammenheng mellom ansvarsgrunnlaget og tapet.       Dersom retten skulle komme til at de enkelte handlinger og unnlatelser isolert sett ikke kan begrunne et ansvar for kommunen, har Taxi 2 gjort gjeldende at den samlede myndighetsutøvelsen gjennom en rekke år uansett førte til at Taxi 2 i 2009 sto uten en realistisk mulighet til å drive virksomheten videre. Taxi 2 har anført at dette er et momentet som også må tillegges vekt ved vurderingen av erstatningsgrunnlagene. Retten finner at denne anførselen ikke kan føre frem. Dersom kommunen ikke har opptrådt ansvarsbetingende i forhold til de erstatningskrav som Taxi 2 har fremsatt, kan det forhold at Taxi 2 ikke var i stand til å drive virksomheten videre i 2009 heller ikke få noen betydning. Kommunen har ikke noe ansvar for at den enkelte drosjesentral til enhver tid skal kunne drive sin virksomhet videre.       Innledningsvis bemerkes at Taxi 2 også har anført at Oslo kommune er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for flere av feilene som er anført å foreligge i saken. I Rt-2010-291 har Høyesterett slått fast at det ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse. Det er kun på områder hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende at det offentlige kan pålegges et objektivt ansvar, jf. Rt-2010-291 avsnitt 35. Etter rettens vurdering foreligger det ikke slike særlige hensyn i nærværende sak som kan begrunne et objektivt ansvar for kommunen. Hvorvidt det foreligger ansvarsgrunnlag for kommunen må derfor avgjøres etter reglene om

arbeidsgiveransvar i skadeserstatningsloven § 2-1. Retten går etter dette over til å behandle de enkelte erstatningskrav i saken.

4.1 Reservedrosjeløyver       Den 15. juni 2006 fattet byrådet i Oslo vedtak om at ordningen med reservedrosjeløyver skulle avvikles. Etter vedtaket er det ikke blitt utdelt nye reserveløyver, men tidligere utdelte reserveløyver er ikke blitt inndratt.       Under henvisning til tidligere signaler fra Samferdselsetaten og byrådets vedtak av 15 juni 2006 har Taxi 2 anført at selskapet ble forledet til å ikke besette de 50 reserveløyvene som var tilknyttet sentralen. Videre har Taxi 2 gjort gjeldende at selskapet som følge av dette er blitt påført et inntektstap på kr 19.500.000 i perioden 2005-2009.       Retten finner at erstatningskravet fra Taxi 2 ikke kan føre frem. For retten er det ikke nødvendig å ta stilling til om kommunen har handlet uaktsomt gjennom forledelse slik Taxi 2 har anført. Etter rettens vurdering har Taxi 2 uansett ikke sannsynliggjort at selskapet er påført noe tap som har sammenheng med den anførte feil.       Det bemerkes at det er løyvehavere som søker ledige løyver, og det er også løyvehavere som eventuelt innleverer tildelte løyver. Taxi 2 har ikke fremlagt noen dokumentasjon på hva som var situasjonen med reserveløyver ved sentralen i den angjeldende periode som det er krevd erstatning for. Bevisførselen har etter rettens syn uansett vist at Taxi 2 ikke ønsket å satse på reserveløyver fordi interessen for slike løyver ble vurdert å være minimal, og derfor også lite lønnsom for sentralen. Det vises i denne forbindelse til et brev av 1. februar 2001 fra selskapets daværende advokat til Samferdselsetaten, og hvor det på side 4 i brevet ble gitt uttrykk for følgende:

       »I tilknytning til at det søkes byrådet om å få fjernet fristen for å besette løyvene, finner Taxi 2 det hensiktsmessig å knytte noen bemerkninger til reserveløyvene. Disse er det knapt noen søkere til. Interessen er minimal. Det er svært lite økonomisk lønnsomt. Taxi 2's erfaring er at det er behov for svært få slike løyver. Det er flere ganger søkt om å få omgjort reserveløyver til ordinære løyver. »

       At Taxi 2 fortsatt ikke ønsket noen ordning med reserveløyver fremgår også av et senere brev av 29. august 2007 fra Henning Holstad til Samferdselsetaten hvor følgende ble opplyst:

       »Taxi 2 har valgt å holde seg unna reserveløyvedriften, da vi både anser dette for å være et system som har gått ut på dato og fordi Oslo Kommune selv ved flere anledninger har signalisert at det vil bli innført kjøretidsrestriksjoner. »

       Det bemerkes at ovennevnte brev ble skrevet over ett år etter at byrådet hadde fattet det aktuelle avviklingsvedtak. Det forhold at Taxi 2 valgte å holde seg unna reserveløyvedriften skyldtes imidlertid ikke dette vedtaket men andre forhold, jf. også de forhold som er nevnt i brevet av 1. februar 2001. Retten finner det derfor klart at erstatningskravet fra Taxi 2 ikke kan føre frem.

4.2 Konsesjon til City Taxi og fjerning av løyver som var tilknyttet Taxi 2       Samferdselsetaten fattet den 22. desember 2004 vedtak om å godkjenne søknad fra A om å opprette drosjesentralen City Taxi. I vedtaket ble det videre besluttet å tildele enkeltmannsforetaket Citytaxi Oslo 20 ordinære løyver, samt at ytterligere 30 ordinære løyver ville få tilslutningsplikt til City Taxi.

       Norgestaxi ble rammet av vedtaket ettersom A på søknadstidspunktet var løyvehaver i denne sentralen hvor han disponerte over 15 løyver. Ved at A fikk opprette en ny sentral mistet Norgestaxi dermed umiddelbart 15 inntektsgivende løyver. I tillegg innebar vedtaket at løyver som tidligere hadde blitt omfordelt til Norgestaxi og Taxi 2 fra Oslo Taxi - men som ennå ikke var besatt - skulle viderefordeles til City Taxi. Det bemerkes i denne forbindelse at seksjonsleder B hadde vært med på å tilrettelegge grunnlaget for vedtaket, og det var også B som kom med den kontroversielle ideen om å viderefordele disse løyvene til City Taxi.       Ved Borgarting lagmannsretts dom av 28. januar 2010 [ LB-2009-53951 ] ble Oslo kommune dømt til å betale kr 10.500.000 i erstatning til Norgestaxi. Lagmannsretten kom til at vedtaket av 22. desember 2004 var ugyldig i forhold til Norgestaxi. Som følge av at det var nære relasjoner mellom B og A var B inhabil etter forvaltningsloven § 6, og han skulle derfor ikke hadde vært med på å tilrettelegge grunnlaget for vedtaket. Norgestaxi ble også berørt av vedtaket på en slik direkte måte at selskapet var å som en part, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Det var derfor en saksbehandlingsfeil at Norgestaxi ikke ble varslet forut for vedtaket, jf. forvaltningsloven § 16. Lagmannsretten fant det videre mest sannsynlig at søknaden fra A ikke ville ha blitt innvilget dersom Norgestaxi hadde fått anledning til å uttale seg, og saken var blitt undergitt en grundig behandling av uhildete personer. Lagmannsretten fant videre at kommunen hadde opptrådt uaktsomt, og at det derfor forelå ansvarsgrunnlag etter skadeserstatningsloven § 2-1.       Som det fremgår ovenfor ble også Taxi 2 rammet av vedtaket. Det er uomtvistet at 30 løyver som var omfordelt til Taxi 2 - men som ennå ikke var besatt - ble besluttet viderefordelt til City Taxi. Retten finner det klart at de samme saksbehandlingsfeilene, og konsekvensene av disse, vil gjøre seg gjeldende på tilsvarende måte i nærværende sak som i Norgestaxisaken. Oslo kommune har videre erkjent at det også foreligger ansvarsgrunnlag i dette tilfelle etter skadeserstatningsloven § 2-1.       Spørsmålet blir etter dette hvilket økonomisk tap som Taxi 2 har lidt som følge av det ugyldige vedtaket.       Det er tre sentrale elementer som retten må ta stilling til ved tapsberegningen, hvilket er spørsmålet om de aktuelle løyver ville ha blitt besatt (idet ledige løyver ikke vil generere noen inntekter for sentralen), hva nettotapet utgjør per måned og tapsperiodens lengde.       Oslo kommune har anført at Taxi 2 gjennomgående hadde store problemer med å besette ledige løyver, og kommunen hevder derfor at det eventuelle tapet til Taxi 2 også er av begrenset omfang ettersom det er lite trolig at Taxi 2 ville ha klart å besette alle de løyver som ble viderefordelt til City Taxi. Taxi 2 har på sin side anført at de aktuelle løyver raskt ville ha blitt satt i drift i Taxi 2.       I Norgestaxisaken la lagmannsretten til grunn at det tok rundt et halvt år å få et ledig løyve besatt. Etter rettens vurdering bør også det legges til grunn samme utgangspunkt i nærværende sak. Det bemerkes i denne forbindelse at både Norgestaxi og Taxi 2 hadde visse problemer med å besette alle løyver som var tilknyttet sentralene forut for Samferdselsetatens vedtak av 22. desember 2004. Etter rettens syn må det imidlertid legges til grunn at Taxi 2 - i likhet med Norgestaxi - ville ha klart å besette de aktuelle løyver i løpet av et halvt år. Retten legger i denne forbindelse vekt på at de 30 løyvene som i vedtaket ble viderefordelt fra Taxi 2 til City Taxi også raskt ble besatt etter at de ble gitt tilknytningsplikt til City Taxi, hvilket fremgår av lagmannsrettens dom på side 5 tredje avsnitt siste punktum. Retten legger videre vekt på at Taxi 2 i desember 2005 ikke hadde noen ledige løyver som var tilknyttet sentralen. Dette er et moment som etter rettens syn viser at det var enklere å besette ledige løyver i 2005 enn det som senere var situasjonen fra slutten av 2006 og fremover da det var en lengre periode med stans i tildelingen av ledige løyver.

       Taxi 2 har videre anslått at månedelige tapte nettoinntekter per løyve i den anførte tapsperiode utgjør kr 8000. Oslo kommune har på sin side vist til at lagmannsretten i Norgestaxisaken la til grunn et månedelig inntektstap på kr 5000 per løyve, og kommunen har videre anført at det ikke er dokumentert et like høyt tapsbeløp i nærværende sak. I denne forbindelse har kommunen vist til enkelte månedsoppgjør fra Taxi 2 i 2009 hvor det fremgår at sentralavgiften har variert, herunder at den i perioder har vært fastsatt til kr 2750, kr 3000, kr 5000, kr 5500 for så å øke til 9500.       Retten bemerker at Henning Holstad i sin forklaring for retten framholdt at sentralavgiften for ordinære løyvehavere i Taxi 2 de siste årene stort sett har ligget på kr 9500 per måned. Høsten 2008 hadde Taxi 2 imidlertid en pågående konflikt med flere av løyvehaverne, og i følge Holstad valgte Taxi 2 da å gi løyvehaverne en rabattert sentralavgift en periode slik at denne ble satt ned. Holstad viste videre regnskapene for årene 2006, 2007 og 2008 som dokumentasjon på at inntektstapet i snitt hadde utgjort rundt kr 9500 per måned. Holstad framholdt at det ved beregningen av inntektstapet også måtte tas hensyn til at løyvehaverne betalte leie til sentralen for radio/taksameter.       Det fremgår av fremlagte regnskaper til Taxi 2 at driftsinntekter i form av sentralavgift utgjorde kr 9.372.539 i 2006. Retten bemerker videre at det er inntatt en oversikt i prosedyredisposisjonen til Taxi 2 som viser hvilket antall tilknyttede løyver sentralen hadde de enkelte år, og hvor mange av disse som var i drift. Kommunen har ikke bestridt at denne oversikten gir en tilnærmet korrekt beskrivelse av den faktiske situasjon. Det fremgår av oversikten at det var 116 løyver som var i drift ved sentralen per juni 2006, mens det var 106 løyver som var i drift per desember 2006. Dersom det legges til grunn at sentralen i gjennomsnitt hadde 111 aktive løyver i 2006 vil den årlige sentralavgiften per løyve utgjøre kr 84.437. Dersom dette fordeles på 12 måneder vil den månedlige sentralavgiften utgjøre kr 7036 per løyve.       Det fremgår videre av regnskapene at Taxi 2 hadde kr 3.541.194 i leieinntekter i 2006. Dersom dette fordeles på 111 løyver vil årlige leieinntekter per løyve utgjøre kr 31.902, mens månedlige leieinntekter per løyve vil utgjøre kr 2658. Retten er imidlertid enig med kommunen i at det ikke kan leses ut av regnskapene at samtlige av leieinntektene kun refererer seg til leie som løyvehaverne betalte til sentralen for radio/taksameter Retten viser i denne forbindelse til at leieavgift for radio/taksameter er fastsatt til kr 1500 i flere av de månedsoppgjørene som er fremlagt i saken.       Basert på ovennevnte gjennomgang finner retten det imidlertid tilstrekkelig godtgjort at tapte nettoinntekter per løyve for Taxi 2 utgjorde rundt kr 8000 per måned i 2006. Retten finner videre at et samme tapsbeløp også kan legges til grunn for 2007 og 2008 basert på tilsvarende beregninger av inntekter som fremgår av regnskapene til Taxi 2 sammenholdt med antall løyver som var i drift ved sentralen i disse årene. Slik retten ser det er det heller ikke grunnlag for å anta inntektstapet per løyve var lavere i 2005, og retten legger derfor til grunn at tapte nettoinntekter per løyve for Taxi 2 i perioden fra og med 2005 til og med 2008 i snitt utgjorde kr 8000 per måned. Årlig inntektstap per løyve vil da utgjøre kr 96.000.       Når det gjelder fastsettelsen av tapsperiodens lengde, finner retten at denne ikke kan fastsettes til fem år slik Taxi 2 prinsipalt har anført. Etter rettens vurdering er det ikke grunnlag for å benytte enn annen beregningsmodell i nærværende sak enn det som ble lagt til grunn av lagmannsretten i Norgestaxisaken. Retten viser blant annet til og slutter seg til den vurdering som fremgår av lagmannsrettens dom på side 15 annet og tredje avsnitt:

       « Når det gjelder hvilket tap Norgestaxi har lidt, må det etter lagmannsrettens syn legges til grunn at den senere godkjennelsen av Christiania Taxi - som fant sted sommeren 2006 - uansett ville ha skjedd. Det umiddelbart forutgående byrådsvedtak fra

juni 2006 åpnet, som det fremgår foran, for godkjennelse av nye sentraler. Lagmannsretten finner det ikke tilstrekkelig sannsynliggjort at dette byrådsvedtaket var fremtvunget av at City Taxi var blitt (uriktig) godkjent, med påfølgende krav om likebehandling mv.v.

       Den sentrale tapsperioden på grunn av det ugyldige vedtaket om å godkjenne City Taxi i desember 2004, er således på ca. halvannet år. »

       Retten legger videre til grunn samme beregningsmodell som er benyttet på side 16 i lagmannsrettens dom, hvilket for øvrig er i tråd med den subsidiære anførselen til Taxi 2. Det bemerkes at partene er enige om at det var 30 ubesatte løyver som ble viderefordelt fra Taxi 2 til City Taxi i forbindelse med opprettelsen av City Taxi ved årsskifte 2004/2005, og ikke 25 løyver som synes å være lagt til grunn i lagmannsrettens dom. På samme måte som i lagmannsrettens dom legger retten til grunn at også Taxi 2 senere gikk glipp av ytterligere løyver i forbindelse med omfordeling, ved at det etter opprettelsen av City Taxi var flere å omfordele til, og at antallet løyver som Taxi 2 gikk glipp av i den angjeldende periode på halvannet år skjønnsmessig kan settes til 10 løyver. Det legges således til grunn at Taxi 2 mistet totalt 40 løyver i forbindelse med opprettelsen av City Taxi.       Retten har tidligere lagt til grunn at inntektstapet per løyve for Taxi 2 utgjorde kr 96.000 per år. Med forutsetningen om at det tok rundt et halvt år å få besatt ledig løyve, ville de 30 viderefordelte løyvene i perioden fra årsskifte 2004/2005 og frem til sommeren 2006 ha generert inntekter i ca. ett år. Dette utgjør et inntektstap på kr 2.888.000. For de 10 siste løyvene, ville denne perioden ha vært kortere, og i likhet med det som er lagt til grunn i lagmannsrettens dom fastsetter retten den inntektsbringende perioden for disse løyvene til et halvt år, hvilket gir et inntektstap på kr 480.000.       For de 40 løyvene oppstår videre spørsmålet om hvor lenge de ville ha forblitt tilknyttet Taxi 2 utover det aktuelle skjæringstidspunkt sommeren 2006 da byrådet åpnet opp for godkjennelse av nye sentraler, og hvor Christiania Taxi som følge av dette ble godkjent som ny sentral. På dette tidspunktet kunne drosjeeierne bare flytte over til en annen sentral ved å ta løyvet med seg, og dette løyvet fikk i så fall tilknytningsplikt til den andre sentralen i stedet. Etter kommunens overgangsregler var en slik overgang betinget av at løyvehaver hadde vært tilknyttet den tidligere sentral i minst to år.       Som lagmannsretten påpekte i Norgestaxisaken er det betydelig usikkerhet knyttet til spørsmålet om det for de 40 løyvene ville ha blitt søkt om overgang til andre sentraler, og i så fall på hvilket tidspunkt. På samme måte som lagmannsretten legger retten til grunn at de 40 løyvene i snitt ville ha forblitt tilknyttet Taxi 2 i to år fra sommeren 2006. Dette gir et inntektstap på kr 7.680.000 i den angjeldende toårsperiode.       De ovennevnte beregninger leder til et samlet inntektstap på kr 11.040.000 for Taxi 2. I likhet med lagmannsrettens vurdering i Norgestaxisaken kan retten ikke se at det er grunnlag for å gjøre noe særlig fradrag for sparte kostnader, idet utgiftene til å drive en drosjesentral må antas å være relativt upåvirket av antall tilknyttede løyver med mindre det skulle dreie seg om meget markante økninger i dette antallet. På den annen side gjøres det heller ikke noe påslag i erstatningen for rentetap i perioden fra 2006 og frem til i dag. Retten slutter seg i denne forbindelse til lagmannsrettens bemerkninger i dommen på side 16 siste avsnitt og side 17 første avsnitt.       Det konkluderes etter dette med at Taxi 2 har krav på erstatning med totalt kr 11.040.000 under dette punkt.

4.3 Endring av overgangsregler       Det fremgår av yrkestransportforskriften § 46 annet ledd at løyvemyndigheten bestemmer om løyvehaver skal være tilsluttet godkjent drosjesentral, eller hvilket sted

løyvehaver skal ha stasjon. I bestemmelsen siste ledd fremgår videre at løyvemyndigheten kan fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet.       Den 23. november 2000 fastsatte Samferdselsetaten « Regler for overgang mellom drosjesentraler i Oslo Kommune ». Det ble her oppstilt flere forutsetninger som måtte være oppfylt for at en søknad om overføring til konkurrerende sentral kunne innvilges. En av forutsetningene var at antall tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumstallet ved sentralen. Samferdselsetaten fastsatte nye overgangsregler den 1. september 2003. Vilkåret om at tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumsantallet ved sentralen ble da opprettholdt. I tillegg ble det fastsatt at minimumsantallet drosjeløyver som var tilsluttet Taxi 2 og Norgestaxi også skulle økes i takt med den omfordeling av ledige drosjeløyver som byrådet hadde vedtatt at skulle skje fra Oslo Taxi til henholdsvis Taxi 2 og Norgestaxi.       Som tidligere nevnt fattet Samferdselsetaten den 22. desember 2004 vedtak om å godkjenne søknad fra A om å opprette drosjesentralen City Taxi.       Den 29. juni 2005 fastsatte Samferdselsetaten videre nye overgangsregler der det tidligere vilkåret om minimumsantall drosjeløyver ved Taxi 2 og Norgestaxi ble fjernet. Av formålsbestemmelsen i § 1 fremgår det at Samferdselsetaten gjennom denne endringen ønsket å bidra til reell konkurranse mellom drosjesentralene i Oslo.       Oslo kommune har anført at den aktuelle endringen i overgangsreglene ikke hadde noen sammenheng med Bs inhabilitet og godkjenningen av City Taxi som ny drosjesentral. I følge kommunen var dette en naturlig endring som følge av at det kom flere sentraler.       Retten er ikke enig i kommunens anførsler på dette punkt. Da de nye overgangsreglene ble fastsatt den 29. juni 2005 var det ingen andre konkurrerende sentraler til Oslo Taxi utover Taxi 2, Norgestaxi og City Taxi. Ved å fjerne tidligere fastsatt minimumsantall drosjeløyver med tilslutning til Taxi 2 og Norgestaxi gjorde Samferdselsetaten det også enklere for løyvehavere som var tilknyttet disse to sentralene å søke overgang til City Taxi. Retten kan vanskelig se det annerledes enn at dette nettopp også var formålet med denne endringen. På dette tidspunkt var det ennå ikke avklart om det ville bli åpnet opp for ytterligere drosjesentraler i Oslo. Dette ble først vedtatt av byrådet i juni 2006.       Retten finner det derfor også mest sannsynelig at det ikke ville ha blitt fastsatt nye overgangsregler med den aktuelle endring før i juni 2006 dersom City Taxi ikke tidligere hadde blitt godkjent som drosjesentral. Ettersom Samferdselsetatens vedtak av 22. desember 2004 om å godkjenne City Taxi som drosjesentral var ugyldig i forhold til Taxi 2 og Norgestaxi, må dette også få tilsvarende konsekvenser for den aktuelle endringen i overgangsreglene som ble fastsatt av Samferdselsetaten den 29. juni 2005.       Retten bemerker for øvrig at saksbehandler Anita Grønlund i sin vitneforklaring opplyste at B også hadde vært involvert i utarbeidelsen av de nye overgangsreglene, herunder hadde han som seksjonssjef gitt uttrykk for sitt syn på hvordan disse burde utformes. Det er videre på det rene at det ikke ville ha funnet sted overganger av løyvehavere fra Taxi 2 til City Taxi i perioden frem til sommeren 2006 dersom City Taxi ikke hadde blitt (uriktig) godkjent i desember 2004. Etter rettens vurdering foreligger det også her ansvarsgrunnlag for kommunen etter skadeserstatningsloven § 2-1.       Taxi 2 har krevd erstatning for totalt 39 løyveoverganger fra sentralen som skjedde i perioden fra og med 2005 til og med 2008. Retten er imidlertid enig med kommunen i at den relevante tapsperioden ikke kan gjelde utover juni 2006 da byrådet fattet et vedtak som åpnet opp for å godkjenne nye sentraler. Som tidligere nevnt kan det ikke legges til grunn at dette byrådsvedtaket var fremtvunget av at City Taxi tidligere var blitt uriktig godkjent som drosjesentral i desember 2004.       I Bind 2 på side 610 (vedlegg til saksøkernes prosesskriv av 22. september 2010) er det inntatt en oversikt som viser når de ulike løyveovergangene fra Taxi 2 fant sted. Det fremgår av denne oversikten at det kun var to overganger av løyvehavere som fant sted i

den relevante tapsperioden frem til og med juni 2006. Dette gjelder løyve nr. 5038 hvor overgang til City Taxi skjedde den 29. september 2005, og løyve nr. 5068 hvor overgang til City Taxi skjedde den 10. oktober 2005.       Spørsmålet blir etter dette om de to aktuelle løyvehaverne ville søkt om overgang til andre sentraler etter juni 2006, og i så fall på hvilket tidspunkt. Det knytter seg naturlig nok en viss usikkerhet til dette spørsmålet. Det bemerkes at kommunen i sin subsidiære anførsel om tapsutmåling under dette punkt har gitt uttrykk for at tapsperiodens lengde bør fastsettes til totalt to år, og retten finner etter en skjønnsmessig helhetvurdering å kunne legge et slikt utgangspunkt til grunn.       Retten har tidligere lagt til grunn at inntektstapet per løyve for Taxi 2 utgjorde kr 96.000 per år i denne perioden, og erstatningen under dette punkt fastsettes derfor til kr 384.000.

4.4 Stans i tildelingen av ledige løyver       Fra 2007 var det tre perioder med liten eller ingen utdeling av ledige løyver. I 2007 skyldtes dette at saksbehandlingstiden var lang. Det vises i denne forbindelse til brev fra Samferdselsetaten av 25. oktober 2007 hvor det ble opplyst at det var foretatt en kunngjøring for samtlige sentraler i Oslo slik at søkerantallet også var rekordstort, hvilket medførte at ansiennitetsberegningen derfor tok lenger tid enn normalt. Det ble imidlertid tildelt ledige løyver både i begynnelsen og slutten av dette året. Fra februar 2008 ble tildeling av nye løyver stanset inntil videre som følge av at byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildeling av drosjeløyver som følge av at det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Ved byrådsavdelingens brev 5. februar 2009 ble Næringsetaten bedt om å gjenoppta tildelingen av ledige løyver. I et senere brev fra byrådsavdelingen av 25. mars 2009 ble Næringsetaten igjen bedt om å ikke tildele flere ledige drosjeløyver som følge av at det hadde kommet en rekke tilbakemeldinger fra næringen om at det for tiden var en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo. Byrådsavdelingen ba derfor om at det inntil videre ikke ble tildelt flere ledige løyver før det var foretatt en nærmere vurdering av dette.       Taxi 2 har anført at kommunen har unnlatt å utøve sin lovpålagte plikt på dette området, og at stansen av tildelingen av ledige løyver både var uhjemlet, uforsvarlig, usakelig og mangelfullt utredet. Videre har Taxi 2 gjort gjeldende at kommunen er erstatningsansvarlig for det tap som Taxi 2 mener selskapet er påført som følge av tildelingsstansen.       Det fremgår av yrkestransportforskriften § 37 at det er opp til løyvemyndigheten å fastsette antall løyver i hvert løyvedistrikt. Etter rettens vurdering følger det av dette at løyvemyndigheten også må ha kompetanse til å beslutte en midlertidig stans i tildelingen av løyver som er ledige. Det forhold at de private sentralene ønsker å få besatt ledige løyver rasket mulig er forståelig, men det grunnleggende utgangspunkt for forvaltningen er å ivareta fellesskapets interesser på best mulig måte. Ved skjønnsutøvelsen må løyvemyndigheten imidlertid bygge på hensyn som er saklige eller relevante i relasjon til kompetansegrunnlaget.       Når det gjelder perioden i 2007 kan retten vanskelig se at det er grunnlag for å rette noen bebreidelser mot Samferdselsetatens saksbehandling. Etter rettens syn har samferdselsetaten i brevet av 25. oktober 2007 gitt en tilstrekkelig og forsvarlig begrunnelse på hvorfor saksbehandlingen med tildelingen av ledige løyver tok lenger tid enn normalt dette året. Innvendingene fra Taxi 2 har først og fremst også knyttet seg til de to påfølgende perioder med tildelingsstans.       Bakgrunnen for at tildelingen av ledige løyver ble stanset inntil videre fra februar 2008 var at byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildeling av drosjeløyver som følge av at det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Det vises i denne forbindelse til byrådssak 117/08 der det ble fremhevet at det hadde vært omfattende

økonomisk kriminalitet og svindel i drosjenæringen de senere år. Yrkestransportloven § 6 ga kun hjemmel for innsyn i politiattest hvert femte år, hvilket hadde vist seg utilstrekkelig i forhold til skatteunndragelser. For å få tildelt drosjeløyve bestemte byrådet derfor at det skulle oppstilles vilkår om at søkeren måtte gi sitt samtykke til at taushetsbelagt informasjon kunne utleveres fra Kemneren, Skattemyndigheten og Arbeids- og velferdsetaten (NAV), og dette ble også igangsatt som et strakstiltak.       Taxi 2 har anført at kommunen ikke hadde hjemmel til å stille slike vilkår, og har i denne forbindelse vist til Datatilsynets vedtak av 16. desember 2008. Retten bemerker at kommunen påklaget dette vedtaket, og at Personvernnemnda i sitt vedtak av 1. mars 2010 kom til at kommunen kunne stille vilkår ut over kravene til vandel, og således innhente andre personopplysninger enn det som fremkommer av ordinær vandelsattest. Personvernnemnda bemerket imidlertid at samtykkeskjemaet til kommunen måtte spesifiseres, og at det måtte være et likestilt alternativ til samtykke at søkeren innhentet opplysningene selv.       Etter rettens vurdering forligger det ingen feil ved kommunens skjønnsutøvelse når den besluttet å stanse tildelingen av ledige løyver en periode slik at det kunne oppstilles krav om ytterligere personopplysninger om løyvesøkerne som nevnt ovenfor. Dette tiltaket må klart anses saklig begrunnet når det ses hen til at det var avdekket omfattende lovbrudd innenfor drosjenæringen i Oslo. Det forhold at Personvernnemnda påpekte at samtykkeskjemaet som var utarbeidet av kommunen måtte konkretiseres nærmere, herunder at de angjeldende personopplysninger måtte spesifiseres, er etter rettens vurdering ikke en feil av slik karakter som kan utløse noe erstatningsansvar for kommunen overfor drosjesentralene. Det bemerkes for øvrig at kommunen gjenopptok tildelingen av ledige løyver en periode i 2009 etter Datatilsynets vedtak.       Den tredje perioden med tildelingsstans skyldtes at det hadde kommet tilbakemeldinger fra næringen om at det for tiden var en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo, og kommunen ønsket derfor en nærmere utredning av dette forhold før det ble foretatt ytterligere tildelinger, hvilket fremgår av byrådsavdelingens brev av 25. mars 2009. Retten finner grunn til å bemerke at ovennevnte tilfeller av tildelingsstans ikke bare gjaldt ledige løyver som var tilknyttet Taxi 2, men alle ledige løyver i Oslo. Næringssjef Mary Moe framholdt i sin vitneforklaring at Norges Taxiforbund i februar 2009 hadde opplyst til byrådsavdelingen at det nå var stor overkapasitet av drosjer i Oslo, og at dette rammet forbundets medlemmer hardt. I følge Moe ble denne tilbakemeldingen tatt på alvor, og Econ ble derfor engasjert til å foreta en utredning av hvor mange drosjeløyver og hvor stor drosjekapasitet det burde være for at publikum skulle ha et tilfredsstillende og konkurranseutsatt drosjetilbud. Econ avga senere en rapport den 23. oktober 2009, hvor det blant annet ble anbefalt at det ble tildelt 300 nye løyver i 2010.       Etter rettens syn er det heller ikke her grunn til å reise noen kritikk mot kommunens avgjørelse om å avvente ytterligere tildeling av ledige løyver inntil det var foretatt en utredning av ovennevnte forhold. Formålet med tiltaket fremstår å være saklig og forsvarlig begrunnet. At løyvemyndigheten ønsker å forsikre seg om at antallet drosjeløyver er på et riktig nivå for det aktuelle løyvedistrikt må klart anses å ligge innenfor dets forvaltningsoppgave. Det vises i denne forbindelse til Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett, 8 utgave side 425:

       »Også når man ikke har faktisk monopol, kan konsesjonsordninger gi en viss beskyttelse mot konkurranse. Tallet på drosjebevillinger har for eksempel tradisjonelt vært holdt på et slikt nivå at konkurransen ikke blir for sjenerende. Men det er forvaltningen som avgjør hvor mange løyver som skal gis (jfr. yrkestransportl. 21/6 2002 nr. 45 kap. 2).

       Retten er etter dette kommet til at det ikke foreligger noen feil ved kommunens skjønnsutøvelse som kan begrunne noe ansvarsgrunnlag, og erstatningskravet fra Taxi 2 fører derfor ikke frem.

4.5 Vedtak om hasteoverganger       I begynnelsen av 2009 var det en pågående konflikt mellom Taxi 2 og flere av løyvehaverne som var tilknyttet sentralen. Det ble etter hvert gjennomført en samlet aksjon fra denne gruppen av løyvehavere som ønsket overgang til en annen sentral. De fikk bistand fra Norges Taxiforbund med å fylle ut et standard søknadsskjema om overgang, og Norges Taxiforbund tok også kontakt med Næringsetaten i denne forbindelse. Senere i 2009 fattet Næringsetaten totalt 48 vedtak der søknader fra løyvehavere i Taxi 2 om hasteovergang til en annen sentral ble innvilget i medhold av overgangsreglementet av 1. april 2006 § 4. Etter rettens vurdering er vedtakene fra Næringsetaten beheftet med flere saksbehandlingsfeil, og retten vil i det følgende gjennomgå hovedtrekkene i saksgangen for å illustrere dette.       Etter overgangsreglementet § 3 var det et krav om at løyvehaver hadde vært tilknyttet drosjesentralen i minst 2 år før det kunne søkes om overgang til en annen sentral. Fristen for å søke overgang til en annen sentral var videre fastsatt til 15. mars og 15. september hvert år, jf. overgangsreglementet § 2 annet punktum.       Ved innvilgelse av de 48 overgangssøknadene fra løyvehavere i Taxi 2 gjorde Næringsetaten unntak fra ovennevnte bestemmelser i medhold av overgangsreglementet       § 4 som har slik ordlyd:

       »Næringsetaten kan gjøre unntak fra disse reglene både generelt og i forhold til den enkelte sak. »

       Næringsetatens anvendelse av unntaksbestemmelsen ble begrunnet med at løyvehaverne ikke hadde fått kredittutbetalinger fra Taxi 2 innen de forfallstidspunkter som var avtalt i transportøravtalen som var inngått mellom Taxi 2 og løyvehaverne. Løyvehaverne hadde fremlagt egne kontoutskrifter og skjemaer om månedsoppgjør fra Taxi 2 som dokumentasjon på at de ikke hadde mottatt kredittutbetalinger som avtalt. Næringsetaten fant på denne bakgrunn det også tilstrekkelig dokumentert at det forelå mislighold fra Taxi 2. Kravet i overgangsreglementet § 3 om bindingstid og § 2 om søknads- og overgangstidspunkt, er regler som har som formål å sikre lik behandling og forutsigbarhet for drosjesentralene. Næringsetaten fant imidlertid at disse hensynene ikke kunne veie like tungt når det forelå mislighold fra Taxi 2. Videre la Næringsetaten avgjørende vekt på at misligholdet også vanskeliggjorde driften av drosjeløyvet.       Næringsetaten anså ikke Taxi 2 som part i overgangsavgjørelsene. Det ble i denne forbindelse lagt til grunn at vedtaket ikke rettet seg direkte mot Taxi 2, men mot den enkelte løyvehaver. Det forhold at vedtaket kunne få økonomiske konsekvenser for Taxi 2, ble av Næringsetaten kun ansett for å være en indirekte virkning av vedtaket.       Taxi 2 fikk derfor heller ikke noe forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 før vedtakene ble fattet. I forkant av vedtakene sendte Næringsetaten riktignok et generelt varsel til Taxi 2 der det ble opplyst at etaten hadde mottatt flere klager fra løyvehavere i Taxi 2 som ønsket umiddelbar overgang til en annen sentral blant annet med bakgrunn i forsinkede kredittutbetalinger fra Taxi 2. Dette varselet ble besvart av Taxi 2 som ga uttrykk for at Næringsetaten ikke hadde hjemmel til å gripe inn i privatrettslige forhold mellom to næringsdrivende. Taxi 2 bestred videre at det forelå noen forsinkede kredittutbetalinger fra selskapets side. I denne forbindelse ba Taxi 2 også om å få oversendt kopier av klagene (overgangssøknadene) slik at Taxi 2 fikk mulighet til å imøtegå anførslene og det konkrete faktum som klagene til den enkelte løyvehaver bygde på. Taxi 2 fikk imidlertid verken vite

hvem som hadde søkt om hasteovergang eller hvilke konkrete opplysninger/dokumenter som lå til grunn for anførselen om forsinkede kredittutbetalinger, herunder fikk Taxi 2 ikke oversendt løyvehavernes kontoutskrifter og skjemaer om månedsoppgjør som Næringsetaten senere bygget sine avgjørelser på.       Retten bemerker at det ble vurdert å sende et konkret forhåndsvarsel til Taxi 2 før vedtak ble fattet, men at byrådsavdelingen gikk bort fra dette i et brev av 26. mai 2009 der etaten omgående ble bedt om å innvilge umiddelbar overgang til løyvehaverne. I samme brev ble det for øvrig opplyst at byrådsavdelingen ville komme tilbake til spørsmålet om rettstilingen til Taxi 2 på et senere tidspunkt når dette var utredet nærmere.       Taxi 2 påklaget vedtakene. Det ble videre avholdt et møte mellom Taxi 2 og Næringsetaten den 12. oktober 2009 der det ble avtalt at Taxi 2 skulle overlevere fire klagesaker til Næringsetaten som deretter raskt skulle behandle disse. Først den 4. mars 2010 var Næringsetaten ferdig med å behandle de fire klagesakene. De tidligere fattede vedtakene ble da opprettholdt, og klagesakene ble oversendt til Oslo kommunes klagenemnd for videre behandling. Etter det opplyste har klagenemnden ennå ikke har fattet noe vedtak i disse sakene. Det er for øvrig kun dokumentene i de fire klagesakene som er blitt fremlagt for retten, og retten legger til grunn at disse sakene også gir et representativt bilde i forhold til de øvrige vedtakene som ble fattet.       Retten bemerker at Taxi 2 i desember 2008 hadde 106 løyver som var tilknyttet sentralen, og av disse var det 81 som var besatte. Som tidligere nevnt hadde det da vært en relativt lang periode hvor Næringsetaten ikke hadde tildelt noen ledige løyver. De 48 vedtakene som Næringsetaten fattet i 2009 medførte videre at Taxi 2 mistet godt over halvparten av de besatte løyvene som var tilknyttet sentralen. Inntektsgrunnlaget til Taxi 2 ble som følge av disse overgangene også betydelig redusert, ettersom det kun er besatte løyver som genererer inntekter for sentralen. Taxi 2 forsøkte å drifte sentralen videre, men som følge av den økonomiske situasjonen i selskapet lot dette seg ikke gjøre, og ved Oslo byfogdembetes kjennelse av 17. desember 2009 ble selskapet tatt under behandling som konkursbo.       Basert på gjennomgangen ovenfor finner retten det klart at Taxi 2 var part i overgangsavgjørelsene, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e). For det første viser retten til at det her ble gjort unntak fra reglene om bindingstid og søknads- og overgangstidspunkt i overgangsreglementet § 2 og 3, hvilket er regler som har som formål å sikre forutsigbarhet for drosjesentralene. For det andre viser retten til at overgangsvedtakene ble begrunnet med at Taxi 2 hadde misligholdt sin betalingsplikt overfor løyvehaverne som ønsket overgang fra Taxi 2. For det tredje må det legges vekt på at vedtakene også hadde vesentlige skadevirkninger for Taxi 2. Samlet sett kan det derfor ikke være tvilsomt at Taxi 2 skulle vært ansett som en part i saken.       Det var derfor også en klar saksbehandlingsfeil at Taxi 2 ikke fikk noe forhåndsvarsel i tråd med bestemmelsen i forvaltningsloven § 16. Det generelle varselet som Næringsetaten sendte oppfyller åpenbart ikke dette kravet. Et forhåndsvarsel etter § 16 skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på en forsvarlig måte kan ivareta sitt tarv. I nærværende sak fikk Taxi 2 verken vite hvilke løyvehavere som hadde søkt om hasteovergang eller hvilket faktum og dokumentasjon som anførselen om mislighold bygget på. Taxi 2 anmodet for øvrig også om å få innsyn i sakens dokumenter uten at dette ble etterkommet, jf. forvaltningsloven § 18.       Slik retten ser det fikk Taxi 2 derfor heller aldri noen reell mulighet til å imøtegå anførslene fra løyvehaverne på en forsvarlig måte. Det er et grunnkrav at saksbehandlingen må være forsvarlig. Det kan den vanskelig sies å være når en part ikke mottar informasjon som gjør det mulig å forsvare sine interesser i saken. Næringsetatens saksbehandling er for øvrig også i strid med det kontradiktoriske prinsipp. Retten bemerker i denne forbindelse at forvaltningen også har en plikt til å påse at saken er så godt opplyst

som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Etter rettens syn foreligger det et klart brudd på denne forpliktelsen fra Næringsetatens side. Det bemerkes at Taxi 2 hadde bestridt at det forelå noe betalingsmislighold overfor løyvehavere. Retten finner det derfor oppsiktsvekkende og kritikkverdig at Næringsetaten ensidig la vekt på anførslene og den dokumentasjon som løyvehaverne la frem uten at Taxi 2 ble gitt anledning til å imøtegå dette på en forsvarlig måte før vedtak ble truffet. Etter rettens syn ble saken derfor heller ikke forsvarlig utredet. Næringsetatens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17 gjelder for øvrig uavhengig av om Taxi 2 var å anse som part eller ikke.       Retten finner videre at det er grunn til å regne med at saksbehandlingsfeilene også kan ha virket bestemmende på vedtakenes innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Etter at Taxi 2 ble gjort kjent med saksdokumentene (i de fire klagesakene) har Taxi 2 dokumentert at det tidligere hadde blitt utbetalt forskuddsbeløp til flere av løyvehaverne. Det fremgår imidlertid ikke av vedtakene om dette forholdet var vurdert av Næringsetaten. Retten bemerker videre at de aktuelle løyvehavere også tok i bruk egne bankterminaler i drosjene (såkalte Pointterminaler). Dette innebar at alle betalinger som skjedde ved bruk av kredittkort gikk dirkete inn på løyvehavernes konto. Retten er enig med Taxi 2 i at dette utgjorde et brudd på transportøravtalens § 20.1 som har slik ordlyd:

       »Transportør tar hånd om all kontant betaling. Taxi 2 tar hånd om alle kredittforhold. Avregning pro et contra skjer for hver kalendermåned. »

       Retten bemerker videre at oppgjør senere skulle skje i tråd med bestemmelsen i transportøravtalen § 20.5 som har slik ordlyd:

       »Taxi 2 utferdiger månedlige samleoppgjør og avregning pro et contra mellom Taxi 2 og løyvehaver/transportør for hver kalendermåned. Avregningsskjema sendes transportør/løyvehaver ca. den 15. i hver måned. Oppgjør og avregning skjer den 30 i hver måned etter foregående kalendermåned, og den av partene som kommer i betalingsposisjon overfor den andre gjør opp på denne dato. I februar er oppgjørsdato den 28. »

       Når løyvehaverne tok i bruk egne bankterminaler i drosjene innebar dette også at de selv tok hånd om kredittforholdene, hvilket var i strid med transportøravtalen § 20.1. Det fremgår videre av transportøravtalen § 20.6 at Taxi har rett til motregning hos løyvehaver for eventuelle krav Taxi 2 har mot transportør som har kjørt på løyvehavers bil. Retten finner videre ikke grunn til å betvile at det kunne få store økonomiske konsekvenser for Taxi 2 dersom løyvehaverne selv tok over all kredittomsetningen. I en slik situasjon hadde Taxi 2 ingen sikkerhet for at løyvehaverne ville betale de avtalte avgifter til Taxi 2, herunder sentralavgiften. Kontrollmulighetene ble også dårligere ettersom løyvehavernes egne bankterminaler ikke var knyttet til taksameteret i drosjene. Den samlede aksjonen fra gruppen av løyvehavere kunne således undergrave hele oppgjørsordningen som var lagt til grunn og avtalt i transportøravtalen. Retten finner det for øvrig klart at Taxi 2 hadde rett til å motregne for krav på avtalte avgifter til sentralen. Etter rettens syn er det også rimelige å anta at Taxi 2 ble påført merarbeid og ekstrautgifter som følge av løyvehavernes brudd på transportøravtalen, og at dette kan danne grunnlag for et erstatningskrav mot løyvehaverne.       Det bemerkes at kommunen i prosedyren har gjort gjeldende at Næringsetaten ikke har oversett noen relevante opplysninger, herunder ble det vist til at Næringsetaten var kjent med at løyvehaverne hadde tatt i bruk egne bankterminaler. I lys av dette ble det videre anført at eventuelle saksbehandlingsfeil uansett ikke kan ha virket bestemmende på vedtakenes innhold.

       Retten finner at kommunens anførsler ikke kan føre frem. Det bemerkes at løyvehavernes bruk av egne bankterminaler ikke er nevnt noe sted verken i vedtakene eller i innstillingen til klagene. Under bevisførselen fremkom det også at Næringsetaten ikke hadde foretatt noen vurdering av bestemmelsen i transportøravtalen § 20.1 som løyvehaverne hadde brutt ved å ta i bruk egne bankterminaler, og at Næringsetaten heller ikke hadde foretatt noen vurdering av bestemmelsen i transportøravtalen § 20.6 som fastsatte en motregningsrett for Taxi 2. Den eneste bestemmelsen som Næringsetaten hadde vurdert i transportøravtalen var § 20.5 som anga forfallstidspunktet for pro et contra oppgjøret.       Næringsetatens vurdering av hvorvidt det forelå mislighold fra Taxi 2 var derfor etter rettens vurdering også klart mangelfull ettersom Næringsetaten verken tok hensyn til løyvehavernes eget mislighold av transportøravtalen § 20.1 eller det faktum at Taxi hadde en motregningsrett for sine krav etter § 20.6.       Ovennevnte illustrerer også hvilke problemer og utfordringer som kan oppstå når løvemyndigheten velger å avgjøre en privatrettslig tvist mellom løyvehavere og en drosjesentral, for deretter å la denne avgjørelsen danne grunnlaget for et overgangsvedtak. Beslutningsgrunnlaget til løyvemyndigheten i et slikt tilfelle blir under enhver omstendighet mangelfullt dersom ikke grunnleggende hensyn til kontradiksjon ivaretas på en tilstrekkelig og forsvarlig måte. Det kan også stilles spørsmål ved om løvemyndigheten har kompetanse til å avgjøre en privatrettslig tvist som den foreliggende. Retten viser i denne forbindelse til et brev fra Samferdselsdepartementet til Taxi 2 av 24. november 2009, hvor Samferdselsdepartementet blant annet ga uttrykk for følgende forståelse av regelverket på dette området:

       »Eventuelle underliggende økonomiske uoverensstemmelser mellom løyvehaver og sentral som begge anses som private rettssubjekter, må løses ad privatrettslig vei, ev. gjennom bruk av rettsmidler. Man må imidlertid trekke et skille mellom økonomiske krav som skriver seg fra private rettshandler, og krav om innbetaling av sentralavgift, hvor det foreligger særskilt betalingsplikt iht. yrkestransportforskriften § 46. I førstnevnte tilfelle foreligger ikke en sak for løyvemyndigheten før det ev. foreligger en situasjon hvor garantikravet ikke lenger er oppfylt hos løyvehaver. »

       I nærværende sak var det ikke et spørsmål om garantikravet var oppfylt, men et spørsmål om det forelå forsinkende kredittutbetalinger fra Taxi 2 til løyvehaverne, hvilket var omtvistet mellom partene. I lys av Samferdselsdepartementets uttalelser kan det derfor synes som om Næringsetaten tok stilling til en privatrettslig tvist som lå utenfor dets myndighetsområde å avgjøre. Retten finner det imidlertid ikke nødvendig å ta nærmere stilling til dette, idet retten under enhver omstendighet legger til grunn at de 48 vedtakene om hasteovergang mest sannsynlig ikke ville ha blitt fattet dersom det hadde blitt foretatt en forsvarlig utredning av saken.       Retten viser i denne forbindelse til Næringsetatens innstilingsbrev av 4. mars 2010 til klagen fra Taxi 2 vedrørende overgangen til løyvehaver D, hvor det på side 3 i brevet fremgår at etaten normalt legger til grunn et krav om kvalifisert mislighold. Dersom Næringsetaten imidlertid hadde tatt i betraktning at løyvehaverne selv hadde misligholdt transportavtalen § 20.1, og at Taxi 2 hadde en motregningsrett, finner retten det mest sannsynlig at Næringsetaten heller ikke ville ha konkludert med at det forelå noe mislighold fra Taxi 2 som kunne begrunne et vedtak om hasteovergang. Ut fra den foreliggende dokumentasjon er det etter rettens vurdering vanskelig å avgjøre om det i det hele tatt foreligger noe betalingsmislighold fra Taxi 2, og den eventuelle graden av dette. Retten finner også grunn til å bemerke at Næringsetatens hovedbegrunnelse i vedtakene var at løyvehaverne ved fortsatt tilknytning til Taxi 2 ville ha blitt hindret i sin oppfyllelse av

driveplikten som følge av betalingsmislighold fra Taxi 2. Dette momentet kan imidlertid ikke tillegges samme vekt dersom Næringsetaten hadde tatt i betraktning at løyvehaverne etter hvert nærmest tok hånd om hele kredittomsetningen selv ved bruk egne bankterminaler.       Retter er derfor etter en samlet vurdering kommet til at søknadene om hasteoverganger mest sannsynelig ikke ville ha blitt innvilget dersom Næringsetaten hadde forhåndsvarslet og foretatt en forsvarlig utredning av saken i tråd med forvaltningsloven § 16 og 17.       Retten finner videre at det foreligger ansvarsgrunnlag for kommunen etter skadeserstatningsloven § 2-1, idet Næringsetaten må anses å ha opptrådt uaktsomt hva angår de nevnte saksbehandlingsfeil.       Spørsmålet blir etter dette hvilket økonomisk tap som Taxi 2 ble påført som følge av de 48 vedtakene om hasteovergang.       Taxi 2 har gjort gjeldende at de 48 løyvehaverne ville ha blitt værende ved sentralen i to år som et gjennomsnitt dersom kommunen ikke hadde fattet disse vedtakene, og at den månedlige sentralavgiften for disse løyvehaverne ville ha utgjort kr 9500 i denne perioden.       Ved tapsberegningen finner retten det tilstrekkelig sannsynliggjort at sentralavgiften for de 48 løyvehaverne ville ha utgjort kr 9500. Retten legger i denne forbindelse vekt på at sentralavgiften ble fastsatt til kr 9500 ved Taxi 2 sitt brev til løyvehaverne av 23. mars 2009. Det fremgår også av fremlagte månedoppgjør at det ble praktisert en sentralavgiften på kr 95000 etter nevnte brev, og retten mener derfor at et slikt beløp også må legges til grunn i tapsperioden fra juni 2009 og utover, jf. nedenfor. Retten finner imidlertid at det ikke kan legges til grunn en tapsperiode på 2 år for alle 48 løyvehaverne slik Taxi 2 har anført. Selv om det foreligger visse usikkerhetsfaktorer ved fastsettelsen av tapsperiodens lengde, mener retten at det må legges vekt på at disse løyvehaverne gjennom sine hasteovergangssøknader klart hadde tilkjennegitt at de ønsket seg over til en annen sentral, og som tidligere nevnt var det også en konfliktfylt situasjon mellom disse løyvehaverne og Taxi 2. Etter rettens syn er det derfor også mye som taler for at de fleste løyvehaverne uansett ville ha søkt ordinær overgang til en annen sentral så snart de fikk anledning til dette. Under hovedforhandlingen fremla kommunen to alternative oversikter på når 39 av løyvehaverne ville ha fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral. I den første oversikten er søknadstidspunktet til den sentral som ble innvilget lagt til grunn, mens det i den andre oversikten også er tatt hensyn til at noen løyvehavere først søkte om overgang til Oslo Taxi som ikke ble innvilget.       Etter en skjønnsmessig helhetsvurdering legger retten til grunn at de 39 løyvehaverne uansett ville ha søkt om og fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral i tråd med de tidspunkter som fremgår av den første oversikten som kommunen har fremlagt. Taxi 2 har for øvrig heller ikke bestridt at de 39 løyvehaverne ville ha fått innvilget ordinær overgang til de angitte tidspunkter i denne oversikten dersom de hadde søkt om dette.       Det legges etter dette til grunn at de 39 løyvehaverne uansett ville ha gått over til en annen sentral på følgende tidspunkter:

-11 løyvehavere den 1. juli 2009-13 løyvehavere den 1. januar 2010-7 løyvehavere den 1. juli 2010-6 løyvehavere den 1. juli 2011-2 løyvehavere den 1. januar 2012

       Tidspunktene for når de 39 løyvehaverne ble innvilget hasteovergang fremgår videre av en annen oversikt som er inntatt på side 18 i bilagene til kommunens prosesskriv av 22. september 2010. Det fremgår av denne oversikten at 30 løyvehavere ble innvilget hasteovergang i juni 2009 (hvorav 22 stykker den 8. juni), 5 løyvehaverne i mai 2009, 3 løyvehavere i juli 2009 og 1 løyvehaver i oktober 2009. Ved tapsberegningen finner retten det mest hensiktsmessig å operere med 8. juni 2009 som et felles beregningspunkt for innvilgelse av alle hasteovergangene. Ettersom 11 av løyvehaverne uansett ville fått innvilget ordinær overgang allerede den 1. juli 2009 legger retten til grunn at det ikke har oppstått noe nevneverdig tap for Taxi 2 hva angår disse løyvehaverne.       For de 13 løyvehaverne som først ville ha fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral den 1. januar 2010, fastsettes tapsperioden til et halvt år. Med en sentralavgift på kr 9500 per måned vil inntektstapet for Taxi 2 her utgjøre kr 741.000.       For de 7 løyvehaverne som først ville fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral den 1. juli 2010, fastsettes tapsperioden til ett år. Med en sentralavgift på kr 9500 per måned vil inntektstapet for Taxi 2 her utgjøre kr 798.000.       For de 6 løyvehaverne som først ville fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral den 1. juli 2011, fastsettes tapsperioden til to år. Med en sentralavgift på kr 9500 per måned vil inntektstapet for Taxi 2 her utgjøre kr 1.368.000.       For de 2 løyvehaverne som først ville fått innvilget ordinær overgang til en annen sentral den 1. januar 2012, fastsettes tapsperioden til to og et halvt år. Med en sentralavgift på kr 9500 per måned vil inntektstapet for Taxi 2 her utgjøre kr 570.000.       For 39 av de 48 løyvehaverne som fikk innvilget hasteovergang til en annen sentral vil inntektstapet til Taxi 2 etter dette utgjøre et samlet beløp på kr 3.477.000. I tillegg kommer overgang fra ytterligere 9 løvehavere som ikke er omfattet av ovennevnte oversikter. Dersom man deler kr 3.477.000 på 39 løvehavere får man et beløp på kr 89.154 per løyvehaver. I mangel av andre holdepunkter legger et slikt utgangspunkt til grunn for de 9 resterende løyvehaverne, og inntektstapet for Taxi 2 fastsettes derfor her til kr 802.386. Det samlede inntektstapet utgjør etter dette kr 4.279.386.       Retten finner det videre mest sannsynlig at Taxi 2 ikke ville ha gått konkurs dersom de 48 vedtakene om hasteovergang ikke hadde blitt fattet. Slik retten ser det ble Taxi 2 særlig hardt rammet av disse vedtakene ettersom godt over halvparten av de besatte løyvene som var tilknyttet sentralen da forsvant i løpet av meget kort tid, og dermed forsvant også over halvparten av selskapets inntektsgrunnlag. Det forhold at Taxi 2 ble tatt under behandling som konkursbo den 17. desember 2009 vil derfor heller ikke påvirke erstatningsutmålingen ettersom retten legger til grunn at selskapet ville ha unngått konkurs dersom vedtakene om hasteovergang ikke hadde blitt fattet. Det vises for øvrig til at kommunen også har erkjent at sannsynligheten for videre drift ville ha økt dersom Taxi 2 gis medhold i enkelte av sine krav. Som det fremgår av rettens merknader foran tilkjennes Taxi 2 også en betydelig erstatning som følge av at sentralen mistet en rekke løyver i forbindelse godkjennelsen av City Taxi.       Det konkluderes etter dette med at Taxi 2 - basert på ovennevnte beregninger - har krav på erstatning med totalt kr 4.279.386 som følge av de 48 vedtakene der løyvehaverne (uriktig) ble innvilget hasteoverganger fra Taxi 2.

4.6 Manglende konkurranseutsetting av TT-drosjekjøring       Klagenemnda for offentlige anskaffelser fattet den 9. mars 2010 vedtak om å ilegge Oslo kommune et overtredelsesgebyr på kr 42.000.000 for manglende konkurranseutsetning av kontrakt om TT-drosjekjøring.       Kontrakten om TT-kjøring ble inngått med Oslo Taxi i 1991. På dette tidspunkt var Oslo Taxi den eneste aktøren på markedet, og kontrakten ble derfor også inngått uten kunngjøring eller konkurranse. I 1998 kom det ytterligere to aktører i drosjemarkedet i Oslo (Norgestaxi og Taxi 2), og i dag er det totalt seks konkurrerende drosjeselskaper i Oslo.

Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 trådte videre i kraft 1. juli 2001. Klagenemnda la til grunn at Oslo kommune hadde brutt regelverket ved forløpende å ha forsømt oppsigelse av transportoppdragene, med den virkning at tjenestene ble unndratt konkurranse. Klagenemnda bemerket at alle bestillinger av drosjeturer under       TT-ordningen, som fant sted etter at kontrakten skulle vært oppsagt, utgjorde suksessive ulovlige direkte anskaffelser. Anskaffelsen hadde også et betydelig økonomisk omfang, herunder over 300 millioner kroner i perioden fra juni 2007 til desember 2009. Klagenemnda anså videre at Oslo kommune hadde handlet forsettlig eller bevisst grovt uaktsomt i forhold til den manglende konkurranseutsetningen etter 1. januar 2007.       Etter lov om offentlige anskaffelser § 10 kan saksøker kreve erstatning for det tap han har lidt som følge av brudd på loven eller forkrifter gitt i medhold av loven.       Dersom en forbigått anbyder skal ha krav på erstatning for den positive kontraktsinteresse må det dreie seg om en vesentlig feil, og det må også kreves at den forbigåtte anbyder med klar sannsynlighetsovervekt viser at oppdraget skulle gått til vedkommende anbyder, jf. Rt-2001-1062 og Rt-2007-983 .       Oslo kommune har ikke bestridt at kravet til vesentlig feil er oppfylt i dette tilfelle, og retten legger dette til grunn. Kommunen har derimot anført at det ikke foreligger klar sannsynlighetsovervekt for at Taxi 2 ville ha fått oppdrag om TT-kjøring dersom kommunen hadde konkurranseutsatt disse oppdragene. Selv om det nå er utlyst en tjenestekonsesjonsordning mener kommunen at det ikke er gitt en slik løsning ville ha blitt valgt på et tidligere tidspunkt.       Retten bemerker at kommunaldirektør Bjørg Månum Andersson i sin vitneforklaring opplyste at det avgjørende for kommunen hele tiden har vært at det ble valgt en ordning som sikret fritt brukervalg. I 2009 innhentet kommunen en utredning fra advokatfirmaet Kluge hvor det ble anbefalt en autorisasjonsordning ettersom dette kunne anses som en tjenestekonsesjon. Det bemerkes i denne forbindelse at tjenestekonsesjoner er unntatt fra anskaffelsesregelverket, og de nærmere retningslinjer for en slik ordning er inntatt i Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser av november 2006 punkt 3.2. Etter det opplyste tar kommunen sikte på å innføre en tjenestekonsesjonsordning for TT-oppdragene i løpet av 2011. I følge Andersson vil flere aktører da slippe til i næringen, og dette vil også sikre fritt brukervalg som hele tiden har vært ønskelig fra kommunens side. Retten forstår det slik at alle drosjesentralene i Oslo på en enkel måte nå kan autoriseres ved innsendelse av dokumentasjon som viser at formelle krav er oppfylt. Det vil deretter være opp til TT-brukerne å velge den drosje man ønsker uavhengig av hvilken sentral som denne er tilknyttet.       Retten bemerker at den ordningen som nå er valgt også er i tråd med bystyrets vedtak fra desember 2001 i forhold til konkurranseutsetting av TT-kjøring ettersom byrådet da ble bedt om å legge frem sak der det ble vurdert om TT-kundene kunne gis mulighet til å velge blant alle taxisentraler i løyveområdet. Retten viser videre til at bystyret den 20. juni 2007 igjen fattet vedtak om at byrådet skulle utrede i hvilken grad det var mulig å koble løyvene og den generelle taxiforvaltningen til TT-transport med sikte på at alle taxier skal ha tilbud om TT-transport.       På bakgrunn av ovennevnte må det konstateres at kommunen brukte over åtte år på å utrede at det var mulig å velge en tjenestekonsesjonsordning som sikret de ønskede hensyn om fritt brukervalg. Dette forhold kan imidlertid ikke innebære at Taxi 2 ikke har oppfylt bevisbyrden i forhold til spørsmålet om de ville ha fått oppdrag dersom kommunen ikke hadde brutt anskaffelsesregelverket. Dersom kommunen hadde foretatt en forsvarlig utredning innen rimelig tid, finner retten at det også foreligger en klar sannsynlighetsovervekt for at kommunen ville ha valgt en tjenestekonsesjonsordning på et langt tidligere tidspunkt. Dette ville også ha ført til at Taxi 2 - i likhet med de andre drosjesentralene i Oslo - ville fått en del av TT-kjøringene.

       Det avgjørende spørsmål blir etter dette om Taxi 2 har sannsynliggjort at selskapet ble påført et økonomisk tap som følge av kommunens brudd på anskaffelsesregelverket.       Før retten tar stilling til tapsspørsmålet bemerkes det at Taxi 2 fremmet erstatningskravet ved prosesskriv av 22. september 2010. Foreldelsesfristen ble derfor også først avbrudt den 22. september 2010, jf. foreldelsesloven § 15 annet ledd bokstav b. Taxi 2 var videre vel kjent med at Oslo kommune ikke hadde konkurranseutsatt TT-drosjekjøringen. Retten viser i denne forbindelse til et brev som Taxi 2 sendte til Klagenemnda den 2. oktober 2009 der det ble opplyst følgende:

       » Vi er blitt oppmerksom på at KOFA behandler sak mot Oslo kommune. Vi kan fra vår side bekrefte at det helt siden 2002 har vært påpekt overfor Oslo Kommune ved Samferdselsetaten at TT ordningen ikke burde være forbeholdt Oslo Taxi. Taxi 2 har konkurrert med Oslo Taxi siden taximonopolet ble opphevet i Oslo i 1999, men har frem til dd aldri blitt gitt noen mulighet til å delta i konkurranse om disse oppdragene.

       Hvorvidt Taxi 2 hadde kunnskap om at den manglende konkurranseutsetningen også var i strid med anskaffelsesregelverket kan etter rettens vurdering ikke få noen betydning for når foreldelsesfristen på tre år begynner å løpe, jf. foreldelsesloven § 9. Det klare utgangspunkt er at manglende kunnskaper om rettsregler ikke kan påberopes som unnskyldningsgrunn, og retten kan heller ikke se at det foreligger noen rettsvillfarelse i nærværende sak som kan gi grunnlag for å fravike dette utgangspunktet. Dette innebærer at erstatningskravet fra Taxi 2 som gjelder perioden forut for 22. september 2007 også er foreldet, jf. foreldelsesloven § 9.       Det gjenstående spørsmål blir etter dette om Taxi 2 er påført et økonomisk tap i perioden fra 22. september 2007 frem til i dag. Det forhold at Taxi 2 i denne perioden ville ha fått oppdrag om TT-kjøring innebærer ikke uten videre at selskapet også ville ha fått økte inntekter. Inntektsgrunnlaget til Taxi 2 består utelukkende av avgifter som løyvehaverne betaler, herunder sentralavgift. Økte inntekter forutsetter derfor at Taxi 2 også ville ha tiltrukket seg ytterligere løyvehavere til sentralen som følge av oppdragene om TT-kjøring.       Som det fremgår av rettens tidligere merknader i punkt 4.4 var det i perioden 2007-2009 liten eller ingen tildeling av ledige løyver i Oslo. Etter rettens vurdering er det derfor også lite trolig at Taxi 2 ville ha fått flere løyvehavere til sentralen som følge av oppdrag om TT-kjøring. Retten bemerker for øvrig at de andre konkurrerende drosjesentralene i Oslo også ville ha vært i samme situasjon som Taxi 2 med hensyn til oppdrag om TT-kjøring. Dette er derfor nok et moment som taler mot at Taxi 2 ville ha fått flere løyvehavere.       Når det gjelder overgang av løyvehavere fra Taxi 2 i den angjeldende periode, utover de tilfeller som Taxi 2 allerede er tilkjent erstatning for, bemerkes at de angjeldende løyvehavere gikk over til konkurrerende sentraler (ikke Oslo Taxi), og at disse sentralene også ville ha vært i samme situasjon som Taxi 2 med hensyn til oppdrag om TT-kjøring.       Retten finner det derfor ikke tilstrekkelig sannsynliggjort at Taxi 2 er påført noe økonomisk tap som følge av kommunens brudd på anskaffelsesregelverket i den angjeldende periode. Erstatningskravet fra Taxi 2 fører av denne grunn heller ikke frem.

Sakskostnader       Taxi 2 har ikke fått medhold fullt ut eller i det vesentlige ettersom tre av de fremsatte erstatningskrav ikke har ført frem. Retten finner imidlertid at Taxi 2 har fått medhold av betydning, og at det foreligger tungtveiende grunner som tilsier at Taxi 2 delvis bør tilkjennes sakskostnader, jf. tvisteloven § 20-3. Retten har i denne forbindelse lagt vekt på at Taxi 2 har fått medhold i at kommunen er erstatningsansvarlig i forhold til tre av kravene.

Taxi 2 tilkjennes videre et betydelig samlet erstatningsbeløp på kr 15.703.386. Oslo kommune har på sin side hele tiden nedlagt påstand om full frifinnelse i saken. Det legges også vekt på at saken gjelder en liten næringsaktør mot Oslo kommune, og at det foreligger til dels grove feil ved kommunens saksbehandling som har påført Taxi 2 et betydelig økonomisk tap. En overveiende del av utgiftene i saken knytter seg også til punkter hvor Taxi 2 har fått medhold, særlig gjelder dette erstatningskravet vedrørende vedtakene om hasteovergang som var gjenstand for utstrakt bevisførsel og argumentasjon under hovedforhandlingen.       Advokat Moen har fremlagt en kostnadsoppgave på kr 544.375, hvorav kr 435.500 utgjør salær og kr 108.875 utgjør merverdiavgift. I tillegg kommer rettsgebyret. Retten finner etter en samlet vurdering at Taxi 2 delvis bør tilkjennes sakskostnader med totalt kr 360.000 inklusive merverdiavgift.       Som følge av sakens omfang har det ikke vært mulig å avsi dom innen fristen i tvisteloven § 19-4 femte ledd.

Slutning

1. Oslo kommune dømmes til innen 2 - to - uker fra dommens forkynne å betale 15.703.386 - femtenmillionersjuhundreogtretusentrehundreogåttitre - kroner i erstatning til Taxi 2 Dør Til Dør AS.

2. Oslo kommune dømmes til innen 2 - to - uker fra dommens forkynne å betale 360.000 - trehundreogsekstitusen - kroner i sakskostnader til Taxi 2 Dør Til Dør AS.