Traité de droit des enquêtes publiques

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    02-Apr-2016

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<ul><li><p>Une enqute publique permet dinformer, soumettre lavis et recueillir les suggestions de la po-pulation pralablement lapprobation des documents durbanisme (PLU, SCOT, etc.), ou avant la ralisation de travaux, damnagements, dquipements ou douvrages susceptibles daffecter len-vironnement les concernant comme limplantation de la voirie routire ou ferre, dune installation classe. Cette procdure a fait lobjet dun toilettage denvergure dans le cadre de la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010, dite Grenelle II et du dcret n 2011-2018 du 29 dcembre 2011.Cette 2e dition, considrablement refondue, enrichie et jour des dernires rformes, notamment de la loi ALUR du 24 mars 2014, analyse les textes rgissant cette procdure, ainsi que la jurisprudence, particulirement abondante. Elle prsente galement, chaque stade de la procdure, les actions effectuer pour prparer et mener une enqute publique dans le respect de la rglementation.Structur autour de cinq parties, cet ouvrage dtaille successivement les diffrents types denqute, le statut du commissaire enquteur et les pouvoirs dont il dispose, la procdure et ses incidences sur les projets, plans, programmes ou dcisions sur lesquels elle a port, la remise du rapport et des conclusions du commissaire enquteur et enfin les dcisions administratives prises son issue.</p><p>Jean-Claude Hlin est agrg des facults de droit et professeur mrite de luniver-sit de Nantes. Il est galement commis-saire enquteur.Ren Hostiou est agrg des facults de droit et professeur mrite de luniversit de Nantes.Ils ont tous deux consacr de trs nom-breuses tudes au droit des enqutes publiques, suivi lvolution de la lgislation en la matire, et commentent trs rguli-rement, dans diffrentes revues juridiques, les dcisions des juridictions administra-tives concernant ce contentieux.</p><p>Jean-Claude Hlin</p><p>Ren Hostiou</p><p>Cet ouvrage de rfrence sadresse aux commissaires enquteurs, qui trouveront les rponses concrtes aux questions quils peuvent se poser tout au long de la procdure, mais aussi aux oprateurs publics et privs, amnageurs, matres douvrage, qui dispose-ront des cls pour mener leur projet terme et prvenir ainsi les contentieux. Enfin, il int-ressera galement les avocats et magistrats, reprsentants des mouvements associatifs concerns notamment par les questions de responsabilit.</p><p>2e dition</p><p>-:HSMCSB=VW^XYW:ISSN : 2261-3749 </p><p>ISBN 978-2-281-12934-2</p><p>Sommaire</p><p>Partie 1. Les diffrents types denqutes. Partie 2. Statut du commissaire enquteur. Partie 3. Droulement de lenqute publique. Partie 4. Rapport et conclusions du commissaire enquteur. Partie 5. Dcision administrative prise lissue de lenqute.</p><p>Trait de droit des enqutes publiquesTrait</p><p> de</p><p> dro</p><p>it de</p><p>s en</p><p>qut</p><p>es p</p><p>ubliq</p><p>ues</p><p>Jean</p><p>-Cla</p><p>ude </p><p>Hl</p><p>inR</p><p>en </p><p>Ho</p><p>stio</p><p>u</p><p>R F R E N C E J U R I D I Q U E</p><p>R F R E N C E J U R I D I Q U E</p><p>R F R E N C E J U R I D I Q U E</p><p>8084_RJ_HELIN_couv.indd 1 29/07/14 15:58</p></li><li><p>7Avant-propos .................................................................................................................... 9Sigles et abrviations ..................................................................................................... 11Introduction....................................................................................................................... 15</p><p>Partie 1 35</p><p>Les diffrents types denqutes</p><p>Chapitre 1 Observations prliminaires .......................................................................................... 37</p><p>Chapitre 2 Les enqutes publiques relevant du code de lexpropriation ............................... 49</p><p>Chapitre 3 Les enqutes relevant du code de lenvironnement ............................................... 55</p><p>Chapitre 4 Les enqutes publiques rgime spcifique ........................................................... 61</p><p>Partie 2 71</p><p>Statut du commissaire enquteur</p><p>Chapitre 5 Modalits de dsignation du commissaire enquteur ........................................... 73</p><p>Chapitre 6 Indpendance et impartialit du commissaire enquteur .................................... 105</p><p>Chapitre 7 Garanties fonctionnelles .............................................................................................. 139</p><p>Partie 3 163</p><p>Droulement de lenqute publique</p><p>Chapitre 8 Ouverture de lenqute publique ................................................................................. 165</p><p>Chapitre 9 Organisation de lenqute publique ........................................................................... 175</p><p>Chapitre 10 Information dispense au public ................................................................................ 211</p><p>Chapitre 11 Observations du public .................................................................................................. 235</p><p>Chapitre 12 Clture de lenqute publique ..................................................................................... 249</p><p>Sommaire</p></li><li><p>8Trait de droit des enqutes publiques</p><p>Partie 4 253</p><p>Rapport et conclusions du commissaire enquteur</p><p>Chapitre 13 Le rapport : relation du droulement de lenqute et examen des observations recueillies ........................................................................................ 255</p><p>Chapitre 14 Les conclusions : un avis motiv du commissaire enquteur ............................... 259</p><p>Chapitre 15 Remise du rapport et des conclusions Publicit des documents ..................... 309</p><p>Partie 5 317</p><p>Dcision administrative prise lissue de lenqute</p><p>Chapitre 16 Prise en considration des donnes de lenqute publique ................................. 319</p><p>Chapitre 17 Contentieux de la responsabilit ................................................................................ 341</p><p>Annexe 349</p><p>Annexe A1 Champ dapplication de ltude dimpact ................................................................. 351</p><p>Bibliographie .................................................................................................................... 363Index .......................................................................................................................... 365Table des matires .......................................................................................................... 369</p></li><li><p>105</p><p>Les notions dindpendance et dimpartialit sont rarement dissocies et souvent confondues. Cette confusion peut se comprendre en raison des relations trs troites quelles entretiennent. Les rgles juridiques qui encadrent la dsignation du commissaire enquteur pour assurer son indpendance sont en effet destines garantir et renforcer son impartialit. Paralllement, si les textes ne visent que le commissaire enquteur, cest, travers sa personne, limpartialit de lensemble de la procdure denqute qui est en cause.Mais il nest pas rare que, sagissant dune mme affaire, le juge du premier degr et le juge dappel choisissent de se placer diffremment sur lun ou sur lautre de ces fondements(1). Malgr ces diffi-cults, lintelligibilit du droit positif incite dissocier ces deux notions, qui diffrent la fois par leur contenu et par leur rgime.Diffrenciation des notions</p><p>La diffrenciation des notions concerne dabord leur objet. Lindpendance concerne titre principal le statut personnel du commissaire enquteur (son mode de dsignation, sa qualit, la nature des relations quil entretient avec le matre douvrage), et se dcline en termes dincompatibilits suscep-tibles daffecter la rgularit de sa dsignation. Limpartialit concerne exclusivement son comporte-ment au cours de lenqute. Elle est donc trangre la fois la logique des incompatibilits, qui est au cur de la notion dindpendance, et aux proccupations relatives la rgularit de la dsignation du commissaire enquteur.Elle concerne ensuite leur fonction. Les rgles relatives lindpendance ont pour objet de prvenir une ventuelle inobjectivit du commissaire enquteur en cartant a priori de la dsignation ceux sur lesquels pourrait peser une suspicion. Leur fonction est donc essentiellement prventive. Les disposi-tions relatives limpartialit permettent de sanctionner a posteriori, par lannulation, une procdure au cours de laquelle, malgr les prcautions dont est entoure sa dsignation, un commissaire enqu-teur aurait effectivement manqu cette norme de comportement. Leur fonction est curative.</p><p>Elle se manifeste enfin par le moment o elles sapprcient. Lindpendance nest prise en considra-tion que par rfrence des lments qui se situent en amont de la dsignation et qui sont susceptibles de faire douter de la neutralit du commissaire enquteur. Elle impose ce titre lautorit comp-tente une vrification pralable des conditions juridiques de cette indpendance. Limpartialit concerne titre exclusif le comportement du commissaire enquteur au cours du droulement de lenqute et son apprciation relve dlments qui se situent par consquent en aval de sa dsignation et relvent du contrle du juge.</p><p>(1) Cf. la dcision du tribunal administratif de Strasbourg qui annule un arrt relatif la cration dun centre dlimination des dchets en se fondant sur le fait que le commissaire enquteur avait un intrt personnel lopration, alors que la cour admi-nistrative dappel de Nancy prfre, quant elle, se placer sur le terrain de limpartialit: CAA Nancy, 1ermars 2004, Socit CEDILOR, n99NC00932, RJE janvier 2005, p.104, obs. J.-C.Hlin.</p><p>Indpendance et impartialit du commissaire enquteur</p><p>Chapitre 6</p></li><li><p>106</p><p>Trait de droit des enqutes publiques</p><p>Diffrenciation des rgimes</p><p>Alors que les textes donnent un contenu relativement prcis la condition dindpendance par une rglementation des incompatibilits, limpartialit du commissaire enquteur au cours de lenqute ne fait lobjet daucune dfinition textuelle. Elle rsulte tout simplement de lapplication lenqute publique du principe jurisprudentiel dimpartialit de la procdure administrative non contentieuse, et constitue une norme de comportement dont le juge administratif dtermine souverainement les contours.La diffrenciation des rgimes, qui tait initialement importante, sest cependant considrablement estompe. Parce quil est exclusivement jurisprudentiel, le rgime de limpartialit est dsormais totalement unifi, que les enqutes relvent du code de lexpropriation ou du code de lenvironnement. En ce qui concerne lindpendance, seuls subsistent quelques lments textuels de diffrenciation qui ont nourri une abondante jurisprudence. Encore faut-il prciser que si elle tait insre dans les textes actuellement en prparation, la gnralisation de lobligation de dclaration sur lhonneur de labsence dintrt lgard dune opration aux enqutes relevant du code de lexpropriation constituerait un pas important dans le sens de lunification des rgles et de la simplification du droit.</p><p>Sur la base de ces deux notions, le droit instaure une double et successive garantie de limpartialit de lensemble de la procdure: la premire au moment de la dsignation du commissaire enquteur, la seconde au cours de lenqute.</p><p>Section 1 </p><p>Lindpendance du commissaire enquteur</p><p>Lexigence dindpendance lors de la dsignation a un contenu alternatif dfini, soit par le droit issu de la loi Engagement national pour lenvironnement (3), soit par les dispositions du code de lexpropria-tion (2). Mais la notion mme dindpendance nest pas dnue dunit, en raison notamment du rle la fois crateur et unificateur de la jurisprudence administrative (1).</p><p>1. Caractres gnraux de la notion dindpendanceIls tiennent plusieurs lments: leurs modalits dinsertion dans les textes, le fait que la jurispru-dence considre que la dpendance ne se prsume pas, quelle a un contenu relatif, enfin la dtermi-nation du moment auquel elle sapprcie.</p><p>I. Une intgration textuelle progressiveDans ltude quil a consacre cette question, Jean-Philippe Papin rappelle justement que les textes sont rests trs longtemps muets sur cette exigence(2). Cela ne signifie nullement que ladminis-tration ait t insensible cette question, mais simplement quelle ne voyait pas lutilit, en raison de son vidence, de lcrire dans un texte. Ce quexprime clairement la circulaire du 1ermars 1834 du directeur gnral des Ponts et Chausses prise en application de lordonnance du 18fvrier 1834:</p><p>Vous comprendrez comme moi, combien le choix du prsident et des membres de cette commis-sion est important et combien il est essentiel quil ne soit dirig que sur des personnes notables, ayant des connaissances spciales et surtout quelles soient sans intrts particuliers dans lopra-tion soumise leur examen. La commission dont sagit a pour but dclairer ladministration et le </p><p>(2) Limpartialit du commissaire enquteur, CJEG 1983, chron. p.165.</p></li><li><p>107</p><p>Chapitre 6 Indpendance et impartialit du commissaire enquteur</p><p>but serait manqu si lon pouvait craindre que les opinions qui doivent servir de base aux dcisions de lautorit suprieure ne prissent pas leur source dans des vues dintrt gnral.(3)</p><p>Le dcret du 2mai 1936, qui va rgir pendant plus de 30ans la procdure denqute pralable la dclaration dutilit publique, nimpose encore aucune contrainte de cette nature lautorit de dsignation. Il se borne indiquer que le commissaire enquteur et les membres de la commission denqute sont choisis notamment parmi les propritaires, ngociants, armateurs, chefs dtablis-sements industriels.Ignore par les textes, cette exigence ntait pas pour autant totalement ignore par le droit, mais son champ dapplication tait considrablement rduit. En matire dexpropriation, et sans doute parce quil tait sensible latteinte la proprit prive, le Conseil dtat a en effet rapidement introduit une condition non prvue par le dcret de 1936, en exigeant que le commissaire enquteur nait pas intrt lopration. Il va le faire ds 1938, dans laffaire de Bionneau dEyragues, en refusant de considrer comme irrgulire la nomination dun commissaire enquteur, au motif que ce dernier navait aucun intrt personnel dans lopration projete(4).Mais le Conseil dtat va limiter cette exigence au seul droit de lexpropriation et, en labsence de texte, refuser de ltendre la matire dite, lpoque, des ateliers dangereux, incommodes et insalubres. Deux dcisions rendues lanne suivante illustrent la fois cette limitation du champ de la protection et les inconvnients dun contrle juridictionnel rduit, dans ce cas, la seule irrgularit substantielle de procdure.Dans la premire affaire, les requrants contestaient un arrt autorisant linstallation dune fabrique de ciments artificiels, en invoquant le fait que le commissaire enquteur et le rapporteur de laffaire devant le conseil dpartemental dhygine taient actionnaires de la socit anonyme qui sollicitait lautorisation. Le Conseil dtat se borne observer que le conseil dpartemental dhygine a dispos de tous les lments ncessaires lexpression de son avis et que lavis du commissaire enquteur ne contient pas dapprciations tendancieuses o inexactes. Il en conclut que dans ces conditions, quelque regrettable quait t la double dsignation dont sagit, la procdure ne saurait, pour les motifs ci-dessus exposs, tre regarde comme entache, dans lespce, dune irrgularit substan-tielle de nature provoquer lannul...</p></li></ul>

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