Türkiye Ülke Ekonomik Memorandumu

Rapor No. 39194

TürkiyeÜlke Ekonomik Memorandumu

Yüksek Büyümenin Sürdürülebilirliği

Cilt I – Ana Rapor

10 Nisan 2008

Yoksulluğu Azaltma ve Ekonomik Yönetim Birimi

Avrupa ve Orta Asya Bölgesi

Dünya Bankası raporudur.

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

wb425962

Typewritten Text

39194

PARA VE DENKLİK BİRİMLERİ

Para Birimi = TL (Türk Lirası) – 31 Aralık 2004’e kadar

Para Birimi = YTL (Yeni Türk Lirası) – 1 Ocak 2005 itibariyle

1 YTL = 1,000,000 TL

1 ABD Doları ($) = 1.2900 YTL, 9 Nisan 2008 itibariyle

MALİ YIL

Temmuz 1 – Haziran 30

KISALTMALAR VE AKRONİMLER

AB Avrupa Birliği ILO Uluslararası Çalışma Örgütü

BEEPS İş Ortamı ve Girişim Performans Araştırması IMF Uluslararası Para Fonu

BIPs Sınır Kontrol Noktaları IPPC Entegre Kirlilik Önleme ve Kontrol

BDDKBankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu

İKY İnsan Kaynakları Yönetimi

BM Birleşmiş Milletler KA Kalkınma Ajansları

CAP Ortak Tarım Politikası KİT Kamu İktisadi Teşebbüsleri

CCMS Modern Toplumun Sorunları Komitesi KOBİ Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletme

CEM Ülke Ekonomik Memorandumu LITS Geçiş Ekonomilerinde Yaşam Çalışması

CİA Cari İşlemler Açığı MASAK Mali Suçları Araştırma Kurulu

DAP Doğu Anadolu Projesi NATO Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü

DOKAP Doğu Karadeniz Bölgesel Kalkınma Planı NUTS İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması

DPT Devlet Planlama TeşkilatıOBA/ÇDD

Çıktıya Dayalı Yardım

DSI Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı

DYY Doğrudan Yabancı Yatırım PER Kamu Harcamaları Araştırması

EBRD Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası PISA Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı

EPA Çevre Koruma Ajansı PPP Kamu/Özel Sektör İşbirliği

EUROSTAT Avrupa Birliği İstatistik Ofisi SSK Sosyal Sigortalar Kurumu

FSAP Mali Sektör Değerlendirme Programı TEPAV Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı

GAP Güney Doğu Anadolu Projesi TFÜ Toplam Faktör Üretkenliği

GSMH Gayri Safi Milli Hasıla TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu

GSYH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla UCES AB Entegre Çevre Uyum Stratejisi

HACCP Tehlike Analizi ve Kritik Kontrol Noktaları TK Teftiş Kurulları

ICA Yatırım Ortamı Değerlendirme Çalışması USD ABD Doları

ICT Bilişim Teknolojileri

Başkan Yardımcısı: Shigeo Katsu

Ülke Direktörü: Ulrich Zachau

Sektör Direktörü: Luca Barbone

Sektör Yöneticisi: Bernard Funck

Görev Ekip Liderleri: Aristomene Varoudakis and Kamer Karakurum Özdemir

TEŞEKKÜR

Elinizdeki rapor; Aristomene Varoudakis liderliğindeki bir ekip tarafından hazırlanmıştır. Sn. Varoudakis’in Erme-

nistan Ülke Yöneticisi görevine atanmasının ardından Kamer Karakurum Özdemir görev lideri olmuştur. Raporu

hazırlayan ana ekip aşağıdaki isimlerden oluşmaktadır: James Anderson, Tijen Arın, Gordon Betcherman, Steen

Byskov, Oscar Calvo-Gonzalez, Raffaello Cervigni, Holger Kray, Zafer Mustafaoğlu ve Çağlar Özden.

Raporun hazırlanmasında aşağıdaki isimlerin de önemli katkıları olmuştur: Ahmet Faruk Aysan (danışman), Dilek

Barlas, Hakan Berument (danışman), Banu Demir, Peter Dewees, William Dillinger, Barry Eichengreen (danışman),

Anil Markandya (danışman), Ebru Öcek (danışman); Xin Qin (danışman), Irina Ramniceanu, Liliya Repa (danış-

man), Clelia Rontoyanni, Maria Luisa Sanchez Puerta, Serdar Sayan (danışman), Selin Sayek (danışman), Sameer

Shukla, Subidey Togan (danışman), Cornelis L. J. van der Meer (danışman) ve Gianfranco Viesti (danışman).

Bağımsız değerlendirme süreci Hans Timmer ve Edgardo Favaro tarafından yürütülmüştür. Cheryl Gray (Sektör

Direktörü), Pradeep Mitra (Baş Ekonomist, ECA Bölgesi), Felipe Jaramillo ve Bernard Funck (Sektör Yöneticileri) ve

Ulrich Zachau (Ülke Direktörü) tarafından önemli yol göstericilik sağlanmıştır.

Mediha Ağar, Marjory-Anne Bromhead, Serhan Çevik (Morgan Stanley), Rodrigo Chaves, Steve Jaffee, Seema

Manghee, Andre Sapir (Brüksel Serbest Üniversitesi), Andrew Vorkink, ve Serdar Yılmaz rapora görüşleriyle katkı

sağlamışlardır.

Pınar Baydar ve Lalani Dammika Somasundaram tarafından raporun hazırlanmasına değerli katkılar sağlanmıştır.

İÇİNDEKİLER

YÖNETİCİ ÖZETİ ................................................................................................................................................... i

1. GİRİŞ ...................................................................................................................................................................1

2. YÜKSEK BÜYÜMENİN SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİNİN TEMİNİ .....................................................................5

Yüksek Büyümenin Sürdürülebilirliğinin Temini Önündeki Zorluklar ............................................................................ 6

Dış Sürdürülebilirlik ..................................................................................................................................................................................... 7

Devamlı Enflasyonun Kontrol Altına Alınması ..........................................................................................................................10

Büyük Sermaye Girişlerinin Yönetilmesi ........................................................................................................................................10

Önemli Riskler ve Risk Azaltıcı Faktörler .......................................................................................................................................12

3. VERİMLİLİK VE REKABET EDEBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ..................................................................13

4. KAMU SEKTÖRÜNDE YÖNETİŞİMİN GELİŞTİRİLMESİ ..........................................................................17

Yolsuzluğun Kontrol Edilmesi ..............................................................................................................................................................17

Yargı Reformu ...............................................................................................................................................................................................19

Karşılaştırmalı Kamu Personel Rejimi Reformları - Türkiye Boyutu ................................................................................21

5. İSTİHDAMIN TEŞVİK EDİLMESİ VE GÖÇ KONTROLÜ ...........................................................................23

Göç Yönetiminde Yöntem ve Beklentiler ......................................................................................................................................23

Gençlerin İstihdamının Teşvik Edilmesi ..........................................................................................................................................25

İş ve İşçi Vergilerinin İstihdam Üzerindeki Etkileri ....................................................................................................................26

6. BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR ..............................................29

Bölgesel Farklılıklar ve İlgili Sorunların Nedenleri .....................................................................................................................30

Bölgesel Politikaların Güçlendirilmesi İçin Çeşitli Seçenekler ............................................................................................31

7. ÇEVRE KORUMASI ALANINDA ÇABALARIN ÖNCELİKLENDİRİLMESİ VE YÖNETİM

YAPISININ GÜÇLENDİRİLMESİ ..................................................................................................................35

Genel .................................................................................................................................................................................................................35

Su, Atık Su ve Katı Atık Yönetimi .......................................................................................................................................................36

Su, Atık Su ve Katı Atık Programlarının Maliyetleri ve Finansmanı ................................................................................37

Sanayiden Kaynaklanan Kirliliğin Kontrolü ..................................................................................................................................39

Doğa Koruma ...............................................................................................................................................................................................40

Çevre Yönetişimi .........................................................................................................................................................................................41

8. GIDA GÜVENLİĞİNDE REKABETİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK BÜTÜNCÜL POLİTİKALAR......43

EK 1: SON GSYH REVİZYONU İLE İLGİLİ ÖZET NOT ..................................................................................47

Türkiye’nin kamu kalkınma programı tüm vatandaşlarının yaşam standartlarını geliştirmeyi 1. hedefl emektedir. Türkiye, nüfusunun nominal kişi başına düşen gelirini 2013 yılına kadar iki katına çıkartmayı istemektedir. Türkiye, aynı zamanda, söz konusu hızlı büyümenin, toplumun, bölgelerin ve ekonomik sektörlerin tüm parçalarını kapsar özellikte olmasını ve özellikle ekonomide daha fazla ve daha nitelikli istihdam yaratacak, iyi-leştirilmiş işgücü piyasası performansını doğuracak nitelikte olmasını amaçlamaktadır. Yetkililer aynı zamanda ya-şam standartlarını geliştiren ekonomik büyümenin önemli bir tamamlayıcısı olan kamu hizmetlerinin kalitesini de artırmayı istemektedirler. Ayrıca; önümüzdeki dönemde gerçekleşecek hızlı büyüme dönemi nedeniyle oluşması muhtemel olumsuz çevresel sonuçların iyi yönetilmesi ve bu sayede kişi başına düşen gelirden sağlanacak olumlu refah kazanımlarının çevresel sorunlar nedeniyle aşınmasının önüne geçilmesi gerektiğine inanmaktadırlar.

2. Türk yetkililer ile işbirliği çerçevesinde hazırlanan bu Ülke Ekonomik Memorandumu Türkiye’nin yüksek büyümenin sağlanması konusunda yakın zaman içerisinde gösterdiği başarıları özetlemekte ve söz konusu yüksek büyümenin sürdürülebilirliğinin sağlanması konusunda Türkiye’nin karşı karşıya ol-duğu temel kamu politika zorluklarını ve bu zorlukların aşılmasına yönelik seçenekleri ele almaktadır.

Türkiye makro ekonomik istikrar ve hızlı büyümeyi yeniden sağlamada başarılı olmuştur. 3. Türkiye’nin yeni hedefi kişi başına düşen gelir anlamında daha varlıklı ülkelerin, özellikle Avrupa Birliği (AB) üye ülkelerinin, düzeylerine erişmektir. Türk ekonomisi 2001 yılında yaşanan krizin ardından toparlanma sürecine gir-miş ve 2002-2006 yılları arasında yıllık ortalama yüzde 7.5 oranında büyüme gerçekleştirmiştir. Hükümetin sağlam ekonomik politikalar uygulama kararlılığı – o döneme hakim olan olağanüstü olumlu küresel ekonomik ortam içerisinde – güçlü bir büyümenin yakalanmasına yardımcı olmuştur. Mali dengelerin konsolidasyonu, enfl asyonu düşürmede kaydedilen ilerleme, ekonominin artan esnekliği ve geniş tabanlı yapısal reformlar Türkiye’nin, büyük sermaye girişlerini çekecek biçimde, yüksek büyümeyi sürdürebilmesini sağlamıştır. Ayrıca; olumlu demografi k eği-limler, çalışma yaşında olan nüfusun toplam nüfus içerisindeki oranını artıracak ve bu şekilde halen kullanılmayan emeğin önümüzdeki yıllarda işgücüne katılabilmesi halinde üretimin artması mümkün olabilecektir.

Türk yetkililer, kişi başına düşen geliri iki katına çıkartma hedefl eriyle tutarlı biçimde, ekonomi-4. de reformlara devam etme konusunda kararlılık sergilemektedirler. Hükümetin 2007-2013 yılları arasını kap-sayan orta vadeli programı ekonomik kalkınmayı sürdürülebilir kılacak yapısal reformların çerçevesini çizmektedir. Söz konusu reformlar, Türkiye’nin AB ülkeleriyle arasındaki kişi başına düşen gelir alanındaki farkı kapamasına, büyümenin daha kapsayıcı olmasına, kamu hizmetlerinin kalitesinin artırılmasına ve aynı zamanda çevrenin de korunmasına yardımcı olacaktır. Türkiye aynı zamanda mevzuatını AB ile uyumlu hale getirme amaçlı “AB Mük-tesebatına Uyum Programı’nı (2007-2013)” kamuoyuna duyurmuştur. 2007 yılında kabul edilen işbu süreli uyum programı Türkiye’nin düzenleyici ve politika çerçevesini güçlendirmeyi hedefl emektedir.

Uzun vadeye yayılan iddialı reformların sürdürülebilirliği, neticede ortaya çıkan büyümenin kap-5. sayıcı olması halinde daha kolay sağlanabilir. Kamuoyunun reformlara desteği; daha fazla ve daha nitelikli istihdam yaratılması ve de neticede ortaya çıkan büyümenin bölgeler, sektörler ve sosyal gruplar arasında eşit dağılması halinde; daha güçlü olacaktır.

YÖNETİCİ ÖZETİ

ii YÖNETİCİ ÖZETİ

Ayrıca; kamu sektör6. yönetişiminin belirli boyutları Türkiye’nin yaşam standartlarını artırma ve rekabet edebilirliğini geliştirme, örneğin gıda güvenliği ve çevre koruma da dahil, konularında önemli et-kiye sahiptirler. Yasal çerçevenin ve yolsuzluğa karşı mücadele eden kurumların daha da güçlendirilmeleri yatırım

ortamını ve kamu sektörünün verimliliğini geliştirecek ve de ilave reformlara halk desteğini sağlayacaktır.

Yüksek Büyümenin Sürdürülebilirliğinin Temini

Sürekli makro ekonomik istikrar sürdürülebilir büyüme için gerekli (ancak tek başına yeterli ol-7. mayan) bir koşuldur. Türkiye disiplinli mali ve parasal politikalar ve temel birinci kuşak reformlarla, sürece yar-

dımcı olan küresel ortamın da katkılarıyla, yakın zamanda makro ekonomik istikrarı sağlamıştır. Ancak; özellikle

ekonominin kullanılmamış olan üretim kapasitelerinin büyük bölümünden yararlandığı ve buna rağmen büyüme-

nin halen yüksek olan işsizlik oranını azaltacak yeni işler yaratmada başarısız olduğu düşünüldüğünde, zorlukların

devam ettiğini görmekteyiz.

Başta dış ticarete konu sektörler olmak üzere daha fazla yatırımın yapılması yüksek büyümenin 8. sürdürülebilir kılınmasına yardımcı olacaktır. Belirli bir büyüme oranını korumak için gereken yatırımların gay-

risafi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranının analizi söz konusu zorlukların büyüklük sırasını ortaya çıkarmaktadır. 1997-

2006 yılları arasında yıllık toplam faktör üretkenliği (TFÜ) artış oranı ortalama yüzde 1.3 olmuştur. İşbu oranda

önemli bir artışın olmaması, örneğin yüzde 2.5 düzeyinin yakalanamaması durumunda, 2007-2014 döneminde yıl-

lık yüzde 7’lik büyüme oranının sağlanabilmesi için mevcut durumda yüzde 24 olan yatırımların GSYH’e oranının

yüzde 30’un üzerine çıkması gerekecektir. Bu noktada yatırımların niteliği de önem taşımakta olup, yatırımların ya-

kın zamanda dış ticarete konu mallara yönelmesi büyüme sürdürülebilirliğinin sağlanması için iyi bir işarettir. Daha

büyük yatırımlara ihtiyaç duyulacaktır. Ancak söz konusu yatırımların fi nansmanında, cari işlemler hesabından

kaynaklanan baskıları ve riskleri azaltmak için, kaynakların daha çok iç tasarrufl ardan ve borçlanma enstrümanları

yerine doğrudan yabancı yatırımlar (DYY) kapsamında gelen dış tasarrufl ardan oluşması gerekecektir.

Türkiye’nin yüksek cari işlemler açığı (CİA) ve enfl asyonun sürmesi makro ekonomik istikrar için 9. risk oluşturmaktadır. Güçlü mali disiplin ve para politikaları kronik enfl asyonun 2005 yılında yüzde 10’un altına

düşmesini sağlamıştır. Kamu borçları da aynı

dönemde azaltılmış ve sürdürülebilirlikleri

iyileştirilmiştir. Dolayısıyla Türk ekonomisi-

nin şoklara karşı direnci, 2006 yılının yaz ay-

larında ve daha yakın zamanda 2007 yaz ve

sonbahar aylarında uluslararası piyasalarda

yaşanan çalkantının etkilerinden hızlı bir şe-

kilde toparlanılmasının gösterdiği üzere, art-

mıştır. Ekonomide geriye kalan kırılganlıklar

aşağıdaki hususlarda gözlemlenmektedir:

(a) cari işlemler açığı 2006 yılında gayrisafi

milli hasılanın (GSMH) yüzde 8.1’ine ulaş-

mıştır – bu oranın 2007’de az da olsa düş-

tüğü tahmin edilmektedir; (b) 2006 yılında

enfl asyonda, hedefl enen yüzde 5’lik orana

Şekil 1: Cari İşlemler ve DYY(2002-2006 yılları ortalaması)

Kaynak: Dünya Bankası veri tabanları.

iiiYÖNETİCİ ÖZETİ

karşın, artış başgöstermiş ve enfl asyon yüzde 10’lara yaklaşmıştır; ve (c) yüksek enfl asyon ve cari işlemler açığının

büyüklüğü iç faiz oranlarının düşmesini engellemekte ve mali dengeler ile kamu borcunun sürdürülebilirliği üze-rinde baskı oluşmaktadır.

Dış açık tahmin edildiğinden daha hızlı biçimde büyümüştür. 10. 2006 yılında Türkiye’nin cari işlemler açığı, diğer orta gelir düzeyindeki ülkelerdeki cari işlemler eğilimleriyle kıyaslandığında öngörülebilecek oranın yüz-de 3 puan üzerinde çıkmıştır. Cari işlemler açığında beklenilenin üzerindeki bu artış güçlü büyümenin ve bastırılan iç talebin ve de kısmen ithal enerji fi yatındaki artışın yansımasıdır. Ayrıca; Türkiye’nin ihracatı ithal ara mallara ve ham maddelere daha çok yoğunlaşmıştır.

Ticari rekabet edebilirliğin iyileştirilmesi yoluyla cari işlemler açığını düşürmek ve yüksek büyü-11. me için gereken yatırım oranlarının yakalanmasını sağlayacak şekilde iç tasarrufl arı artırmak suretiyle dış borç sürdürülebilirliği artırılabilir. Cari işlemler açığının 2005 yılı düzeyinde kalması halinde Türkiye’nin dış borcunun GSYH’ya oranının artması muhtemeldir. Cari açıktaki azalma ideal durumda tasarruf oranındaki artışla sağlanacaktır. Türkiye’nin tasarrufl arının oranı, GSYH’nin yüzde 18’i, örneğin AB`ye yeni üye olan ülkelerin ortalamalarına yakın seyretmekle birlikte Kore ve Şili gibi hızla gelişmekte olan diğer ülkelerin tasarruf oranlarının çok gerisindedir. Bu ülkelerde tasarruf oranları yüzde 30’lar dolayındadır. İç tasarrufl arın daha da artırılması, ticari rekabet edebilirliğin geliştirilmesi, daha fazla DYY’nin ülkeye çekilmesi ve mali konsolidasyonun sürdürülmesi yatı-rımlarda azalmaya gitmeden cari işlemler açığının düşürülmesine yardımcı olacaklardır. Türkiye’nin dış ticaretinin düşük fi yat esnekliği dikkate alındığında kurlardaki değer kaybı dış dengelerin korunmasında sınırlı etki taşıyacaktır. Türk Lirası’nın değer kaybı, ayrıca, dış borç stoğu ve enfl asyon ve de faiz oranlarında ters değerlemeye yol açacaktır. Petrol fi yatlarının, tarihsel ortalamaların önemli ölçüde üstünde seyretmeye devam etmesi halinde sürdürülebilirli-ğin korunması için rekabet edebilirlik ve verimli enerji kullanımının daha da geliştirilmesi gerekecektir.

Dış ticarete konu mallar sektörlerinde rekabet edebilirliği geliştirecek DYY yanlısı politikalar ve 12. enerji, ulaştırma ve iş gücü piyasası reformları gibi yapısal reformlar dış sürdürülebilirliğin iyileştirilmesi-ni sağlayacaktır. 2005-2006 dönemindeki önemli gelişmelere rağmen Türkiye’ye gelen net DYY oranı, aralarında yeni AB üye ülkelerinin çoğunun da bulunduğu bazı ülkelere nispeten düşüktür (Şekil 1). Ayrıca; yeni AB üyesi ülkelerdeki eğilimin tersine Türkiye’de DYY, imalat sektörü yerine, daha çok hizmet sektörüne akmıştır. Dış ticarete konu olmayan sektörlerde yatırımın çok olması iç talebi geçici olarak artırmakta, ancak ihracat sektörlerinde ve ithalatla rekabet eden sektörlerde üretim kapasitesini önemli oranda geliştirmemektedir. Buna karşılık; dış ticare-te konu mallar sektörlerine yapılan özel sektör yatırımları cari işlemler açığının aşağı çekilmesine katkıda bulun-maktadır. Mevcut büyüme çerçevesinde Türkiye’deki yatırım karışımında ilerlemeler kaydedilmiş olmakla birlikte imalat sektörünün ulusal ve yabancı yatırımcılar için daha cazip hale getirilmesini hedefl eyen politika tedbirleri –yüksek enerji maliyetleri, zayıf ulaştırma altyapısı ve sınırlı iş gücü piyasası esnekliği gibi sorunların çözümü gibi– önem taşımaktadır.

Üretkenlik ve Rekabet Edebilirlik

Büyümenin sürdürülebilirliği, üretkenlik ve rekabet edebilirliğinin artırılmasıyla sağlanacaktır. 13. Üretkenlik kazanımları Türk şirketlerinin birim işgücü maliyetlerini genel anlamda rekabet edebilir düzeylerde tutmalarına, artan işgücü maliyetlerine ve kur artışına rağmen, yardımcı olmuştur. 2002 yılından beri reel döviz kurundaki artışa ve 2001’den bugüne işçi ücretlerinin ABD doları cinsinden ikiye katlanmış olmasına rağmen bir çok sektör GSYH içerisinde ihracat oranını korumuştur. Günümüzde reel işçi ücretleri, başta yeni AB üye devletleri olmak üzere, ilgili rakiplerle kıyaslandığında daha yüksektir ancak verimlilikteki artış sayesinde birim işgücü ma-

iv YÖNETİCİ ÖZETİ

liyetleri imalat sektörünün alt sektörleri içerisinde rekabet edebilirliklerini korumaktadırlar. Ancak üretkenlikteki büyüme, büyük ölçüde kriz esnasında dibe vuran kapasite kullanımındaki yüksak oranda artıştan kaynaklanmıştır. Bu da göstermektedir ki üretkenlik artışının sürdürülebilirliğinin sağlanması daha da zorlaşacaktır. Tekrar normal kapasitelerine dönmüş olan şirketlerde verimlilik kazanımlarına odaklanmak önemli hale gelecektir.

İşgücünün ve sermayenin, gerek yüksek üretkenlik taşıyan büyük yerel fi rmalara gerekse ayak-14. ta kalan yeni fi rmalara daha etkili biçimde yeniden tahsisi üretkenliği artırabilir. Türkiye’de küçük ölçekli şirketlerin piyasaya girişleri ve çıkışları oldukça hareketli olmuştur ancak ayakta kalan yeni fi rmaların çok fazla büyüme eğilimleri yoktur. Ayrıca; Türkiye’de üretkenlik artışının büyük bölümü (yüzde 70), işgücü ve sermayenin şirketler arası yeniden tahsisinden ziyade – bir başka deyişle yeni ve daha üretken fi rmaların kurulması, daha az üretken olan fi rmaların çekilmesi ve işgücü ve sermayenin daha verimli fi rmalara yeniden tahsisi yerine – mevcut şirketlerdeki genel üretkenlik artışından kaynaklanmaktadır. Başarılı yeni şirketlerin yavaş büyümeleri ve şirketler arası işgücü ve sermayenin yeniden tahsisinin gevşekliği; ürün piyasaları rekabetinde muhtemel sorunların, esnek olmayan işgücünün ve şirketlerin yeni teknoloji uygulamaları da dahil yenilik kapasitelerinde düşüklüğün yansıma-ları olabilir. Şirketlerin piyasaya giriş ve çıkışlarını belirleyen koşullar işlerlik kazanmış gözükmektedir, ancak yine de daha düşük şirket tescil maliyetleri, işletmelerin lisans alımlarında daha muntazam bir sistemin getirilmesi ve şir-ketlerin piyasadan daha uygun çıkışlarının sağlanması rekabet edebilirliği ve dinamizmi ve dolayısıyla da büyümeyi daha fazla teşvik edebilir. En üretken büyük yerel şirketlerin ve başarılı yeni şirketlerin büyümesine imkan vermek için işgücü ve mali piyasalarda reformlara gerek olacaktır.

Türk şirketlerinin dünyada kullanılır durumda olan bilgiden yeterli oranda fayda sağlamadıkla-15. rı görülmektedir. Eldeki veriler Türkiye’nin yeni teknoloji alımında, genel maksatlı teknoloji kullanımında, yeni teknolojilere lisans verilmesi ile yeni ürünlerin tanıtılmasında ve patent alımında hızla büyümekte olan piyasalar-dan ve bazı yeni AB üyelerinden geride kaldığını göstermektedir. Ayrıca; yakın zamanda yaşanan artış dalgasına rağmen Türkiye’deki DYY oranı bir çok yeni üye devlete oranla halen düşüktür ve mevcut yatırımlar da daha çok hizmetlere yönelerek dış ticarete konu sektörlere yayılımı sınırlamaktadır. Örneğin 2005 yılında Türk şirketlerinin sadece yüzde 2.7’si yabancı şirketlerle ortak teşebbüse gitmişlerdir. Bu tür ortak teşebbüsler en üst düzey teknoloji transferine imkan veren DYY niteliğinde olup, Çek Cumhuriyeti’nde söz konusu oran yüzde 6.1’dir. Bu nedenle Türkiye’nin, yeni teknolojilerin kabulünü geliştirmek ve daha yüksek sermaye/işgücü oranı vasıtasıyla çalışan başı-na düşen çıktıyı artırmak suretiyle daha hızlı bir büyüme yakalaması mümkündür.

İş ortamında ve işgücü becerilerinde yeni iyileşmelerin sağlanması yüksek üretkenlik büyüklü-16. ğünün sürdürülebilmesine katkı sağlayacaktır. Yeni şirketlerin büyümeleri ve üretkenlikteki büyümeye katkı-larının sağlanması, işgücü kullanımında daha fazla esnekliğin oluşmasına ve fi nans piyasalarına daha iyi erişimin sağlanmasına bağlıdır. Üstelik; kredilerdeki hızlı büyüme esas olarak tüketicilere tahsis edilmiş olup, şirketlerin ser-mayeye erişimleri, menkul varlıkların teminat olarak kullanılmasına ilişkin yetersiz çerçeve örneğinde olduğu gibi, yasal ve kurumsal kısıtlarla sınırlanmış durumdadır. Enerjiye daha güvenilir erişimin sağlanması rekabet edebilirliği geliştirecek niteliktedir ve halen devlet kontrolünde olan sanayi kesimlerinde uygulanacak özelleştirme, düzen-leme ve yatırımlardan oluşan bir politika karışımıyla bu durumun sağlanması mümkündür. Diğer sektörlerdeki Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT) de sayılarının azaltılması Türkiye’nin rekabet edebilirliğine yardımcı olacaktır zira bu sayede özel sanayi şirketlerinin işgücü üretkenlik büyüklükleri artacaktır. İlaveten; gümrükten mal çekme, devlet yardımları ve anti-damping tedbirlerinin sık kullanımı hususlarında iyileştirmelerin hayata geçirilmesiyle verimlilik kazanımlarının da ortaya çıkması sağlanabilecektir. Son olarak; Türkiye’de işgücü daha pahalı hale geldiği müddetçe işgücünün becerilerini artıracak faaliyetlerde bulunmak rekabet edebilirliğin sürdürülmesi için kritik öneme sahip olacaktır.

vYÖNETİCİ ÖZETİ

Kamu Sektöründe Yönetişim

Kamu sektörünün işleyişi, reform programına halk desteğinin sağlanması adına önemli bir be-17. lirteçtir ve yatırım ortamı için de anahtar bir unsur niteliğindedir. Yolsuzluklara karşı mücadele ile adli ve devlet hizmetlerinde kaydedilen gelişmeler, Hükümet’in Türkiye’de yaşam standartlarını artırma amacına fayda sağlayacaklardır.

Yolsuzlukları kontrol etmeyi amaçlayan kurumsal çerçeve tesisinde önemli ilerlemeler sağlan-18. mıştır ancak daha fazlasının da yapılabilmesi mümkündür. Şirketler ve haneler nezdinde yürütülen anketler, Türkiye’deki yolsuzluk düzeyinin bir çok yeni AB üyesi ülkeyle karşılaştırılabilir durumda olduğunu ortaya koymak-tadır (Şekil 2). Ayrıca; benzer anket çalışmaları, şirket düzeyinde rüşvetçilik frekansı gibi alanlarda önemli düşüşe işaret etmektedirler. Burada aşılması gereken zorluklardan biri de şu ana kadar kaydedilen ilerlemenin konsolide hale getirilmesi konusudur. Özellikle beyanatların gizlilik kapsamları, kamusal gözetimin etkililiğini aksatabilir. Ko-nuya ilişkin diğer öncelikler arasında Yeni Sayıştay Kanunu’nun kabulü ve yeni oluşturulan Etik Kurulu’na yeterli kaynakların aktarılması gelmektedir. Şeff afl ık ve hesap verebilirlik konularında kilit düzenlemeler getiren kanunlar, yeni AB üyeleri tarafından hazırlanan standartların oldukça aşağısında kalmaktadırlar. Bu bağlamda aşılması ge-reken ana zorluklar şu şekilde özetlenebilir: (a) varlıkların izlenmesi sisteminin geliştirilmesi; (b) kamu yetkilileri için çıkar çatışması vakalarına düzenleme getiren kanunların daha etkili uygulanmalarının temini; (c) Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nun daha açık ve etkili uygulanmasını sağlamak; ve (d) bazı üst düzey yetkililerin sahip oldukları aşırı dokunulmazlıklara dair çözüm geliştirmek.

Yargının bağımsızlığını geliş-19. tirme çabalarına ilaveten yetkililerin, mahkeme sistemini ve yönetim tarzı-nı yeniden yapılandırmaya odaklan-maları da faydalı olabilir. Yargının tam bağımsızlığını sağlamaya yönelik reform-lar tavsiye edilebilir niteliktedir. Mevcut sistemde hakimler ve savcılar idari olarak Adalet Bakanlığı’na bağlı durumdadırlar ve bu yapı yargı personelinin istihdamı, terfi si ve eğitimini önemli oranda etkile-mektedir. İyi eğitim almış hakimlerin var-lığı, altyapının iyileştirilmesi ve alternatif anlaşmazlıkların çözümü sistemlerinin devreye sokulması yargının performan-sının gelişmesine yardımcı olacaktır. Des-tek personelinin artırılması ve modern dava yönetim sistemlerinin kullanımı gibi yöntemler dahil olmak üzere mah-kemelerin daha iyi yönetilmesi neticesinde mahkeme muamelelerinin etkinliği artacak ve birikmiş işlerde azalma olacaktır. Hukuk muhakemeleri usulü kanun revizyonunun yasalaşması dava sürelerinin azaltılmasında önemli bir adım olacaktır. Son olarak; sürekli hukuk eğitiminin geliştirilmesi ve buna paralel Adalet Akademisi’nin rolünün güçlendirilmesi son derece yoğun olan adli reform dönemini kolaylaştıracaktır.

Şekil 2: Şirketlere göre Rüşvet Sıklığı, 2005

Kaynak: BEEPSNot: AB üyeleri şunlardır; Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Polonya, Romanya, Slovakya, Slovenya, Yunanistan, Almanya, İrlanda, Portekiz ve İspanya.

vi YÖNETİCİ ÖZETİ

Kamu personel reformu kamu sektöründe yönetişimi ve etkinliği güçlendirecektir. 20. Hükümet ta-rafından; aralarında personel rejiminin etkinliğini artırmaya ve görevlerin daha iyi yerine getirilmesini sağlamaya, benzer görevler arasında ücret farklılıklarını ortadan kaldırmaya, ücret ödemelerinin toplamını mali açıdan güçlü biçimde yönetebilmeye ve kamu yönetimine girişte rekabetçi fırsatlar sağlamaya yönelik tedbirlerin de yer aldığı; bir dizi amacın güdüldüğü Kamu Personel Kanunu Tasarısı Taslağı hazırlanmıştır. Kanun taslağı devlet memurla-rının bireysel olarak zorunlu değerlendirilmeye tabi tutulmaları ve performansa dayalı ödeme – ihtiyatlı davranı-larak mutedil oranda tutulmuştur – gibi tedbirler getirmektedir. Kanun tasarısında bulunan reformların başarıy-la uygulanması kamu sektörünün daha hassas, hale gelmesine katkıda bulunacaktır – kanun tasarısının ayrıntılı analizi Dünya Bankası Kamu Harcamalarının Değerlendirilmesi çalışmasında (PER, 2006) bulunabilir. Son yirmi yıl içerisinde Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ülkelerinin bir çoğu kamu hizmetlerinin etkinliğini ve üretkenliğini artırmak adına, özel sektörden esinlenerek bazı yönetim araçlarının kabulü suretiyle, reformlar ger-çekleştirmişlerdir.

Kapsayıcılık

Hükümet ekonominin daha fazla ve nitelikli kayıtiçi sektör istihdamı yaratmasını amaçlamakta-21. dır. Bu noktada karşı karşıya olunan zorluk çok boyutludur; zira istihdam oranı düşük işsizlik oranı ise yüksektir – özellikle gençler ve kadınlar arasında – ve de mevcut istihdamın yaklaşık yarısı kayıtdışı sektördedir. Bazı olumlu gelişmelere rağmen mevcut yüzde 45.9’luk istihdam oranı AB -27’sinin 2006 ortalamasının yüzde 18.5 puan altın-dadır.1 Gençlerin istihdam oranı, üretken potansiyellerini hayata geçirecek biçimde geliştirilebilirse, hızla büyüyen genç nüfus Türkiye için “demografi k bir kâr” elde etme fırsatı yaratacaktır. Ancak 15-24 yaş arası nüfusun istihdam oranı, ulusal istihdam oranının çok altındadır ve söz konusu yaş grubunun yüzde 40’lık diğer bir bölümü de ne işgücüne ne de eğitim sistemine dahildir. Genç kadınlar, özellikle eğitim düzeyi düşük olanlar, arasında da istihdam oranı bilhassa düşüktür.

İşgücü piyasasının daha esnek düzenlenmesi ve beraberinde işgücü piyasası programları kana-22. lıyla daha etkili sosyal korumanın sağlanması işgücü piyasası sonuçlarını önemli oranda ilerletebilir. İstih-dam yaratmak için stopaj vergilerinin azaltılması amaçlanabilir. Türkiye, OECD bölgesinde istihdamın en yüksek vergilendirildiği ülkeler arasında yer almaktadır. Ancak söz konusu stopaj vergilerinin düşürülmesi tek başına ye-terli sayıda iş yaratmak için yeterli olmayacaktır. Kapsamlı bir işgücü piyasası ve sosyal güvenlik reformları paketine gerek duyulacaktır. Ayrıca; mali sürdürülebilirlik adına, istihdam vergilerindeki kesintinin, sosyal güvenlik reformları ve/veya diğer kaynaklardan vergi gelirlerinin yükseltilmesi, ve/veya diğer alanlarda mali harcamalarda kesintiye gidilmesi tedbirleriyle birbiri ardına uygulanması kritik önem arzetmektedir.

İşgücü üzerindeki vergi yükünün—kapsamlı reformun bir parçası olarak – oldukça düşük bir 23. maliyetle azaltılması ve bilhassa düşük ücretli çalışanları hedefl emesi istihdam üzerinde büyük bir etki yaratabilir. İşgücü vergilerinin düşürülmesinin gerçek ücretlere geçişi en az düşük ücretlerde yaşanacaktır. Bu yüz-den istihdam vergilerinde kesintiye gidilerek elde edilecek istihdam kazançları – belli bir oranda vazgeçilmiş gelir için – söz konusu kesintilerin asgari ücretle çalışanlara yönlendirilmesi halinde en üst düzeyde olacaktır. Dolayısıy-la, sosyal güvenlik katkı paylarında yapılacak kesintiler, düşük ücretle çalışanların hedefl enmesi halinde, daha güçlü istihdam etkisi yaratacaktır. Mevcut bölgesel istihdam teşviklerinin istihdam üzerinde etkisi olduğu görülmüştür, ancak desteklenen işlerin sadece küçük bir bölümünün teşvikler olmadan yaratılamayacağı anlaşıldığından söz konusu teşviklerin maliyeti yüksek olmuştur. Parça parça teşviklerin tahmini yüksek maliyetleri, kapsamlı işgücü piyasası reformlarının istihdam yaratmanın önündeki engelleri kalıcı olarak ortadan kaldırma noktasındaki öne-minin altını çizmektedir.

1 Veri kaynağı Avrupa Toplulukları İstatistik Kurumu’dur (Eurostat) ve bu araştırma 15-64 yaş arası nüfusu kapsamaktadır. Türkiye İstatistik Kurumu’na gore, 15 yaş üstü nüfus için istihdam istatistikleri yayınlamaktadır, 2006 yılı istihdam oranı yüzde 43.2’dir.

viiYÖNETİCİ ÖZETİ

Türkiye’de bölgeler arasında 24. önemli eşitsizlikler söz konusudur ve yakın dönemde yaşanan hızlı büyü-meye rağmen bölgeler arası kişi ba-şına düşen gelir oranlarında herhan-gi bir net yakınsama kanıtı mevcut değildir. Türkiye’nin bölgesel kalkınma eşitsizlikleri AB 15 ülkelerinden önemli oranda fazladır ve yeni AB üyesi ülkelerin bir çoğundaki mevcut durumla karşılaş-tırılabilir niteliktedir. Bölgesel eşitsizlikler özellikle doğu-batı ekseninde ortaya çık-maktadır. “Geri kalmış” bölgeler (Doğu Anadolu, Güney Doğu Anadolu ve Ka-radeniz) toplam toprak sathının yüzde 40’ını ve toplam nüfusun yüzde 30’unu oluşturmakta ancak ekonominin yarattığı gelirin sadece yüzde 20’sinden yararlanmaktadır ve de söz konusu bölgelerin kişi başına düşen GSYH rakamları ulusal ortalamanın ancak yüzde 60’ına denk gelmektedir (Şekil 3). Bölgeler arası eşitsizlikler zaman içerisinde varlıklarını korumuşlardır.

25. İşgücü verimliliği farkları bölgesel eşitsizliklerin anahtar belirleyicisidir. Verimlilik farkları, geri kalmış ve gelişmiş bölgeler arasında kişi başına düşen GSYH’deki toplam farkın yüzde 88’ini oluşturmaktadır. Bu durum Doğu ve Batı’nın ekonomik yapılarındaki büyük farkları yansıtmaktadır. Geri kalmış bölgelerde büyük, ge-leneksel yapıda ve verimliliği düşük tarım sektörü hakim durumdadır. Geri kalmış bölgelerdeki tarımsal verimlilik, gelişmiş bölgelerde mevcut olan oranının üçte biri kadardır ve bu fark hizmetler (yüzde 39) ve sanayi (yüzde 45) sektörlerinde de geçerlidir.

Gelir eşitsizliklerinin anlamlı oranda azaltılması geri kalmış bölgelerin ekonomik yapılarında 26. önemli değişiklikler yapılması anlamına gelmektedir. Doğu’daki tarımsal verimlilik arttıkça bu sektördeki is-tihdamın düşmesi ve yerine sanayi ve hizmet sektörlerinde büyümenin gelmesi muhtemeldir. Kırsal kesimden kentsel alanlara ve de yoksul bölgelerden zengin bölgelere işgücü göçü de ortaya çıkacaktır ve bu durumun gelir dağılımındaki eşitsizlikleri azaltması olasıdır.

Eldeki veriler okullaşma oranının yüksek olduğu bölgelerin, diğer bölgelere oranla daha hızlı bü-27. yüdüklerini göstermektedir. Bu çalışma kapsamında 26 NUTS 2 bölgesi (Avrupa Birliği ülkeleri istatistiki bölge sınıfl andırması) ve Türkiye’nin 81 ili için 1989-2001 yıllarını kapsayacak biçimde ampirik bir analiz yürütülmüştür. Çalışmanın sonuçları belirli bir bölgenin büyüme performansının kamu yatırımlarının büyüklüğünden değil de bi-leşiminden etkilendiğini göstermektedir. Sosyal sektörlerde kamu yatırımları ile bölgesel büyüme arasında olumlu bir ilişki mevcuttur. Aynı şekilde; kamu sektörü teşviklerinin bölgesel büyümeyi sağlama noktasında çok küçük bir rol taşıdıkları görülmüştür ve bu sonuç, bölgesel teşviklerin yeni istihdam alanları yaratmada sınırlı oranda maliyet etkinliği taşıdıkları bulgusuyla tutarlıdır.

İyi ayarlanmış kamu politikaları büyümenin sürdürülebilirliğini ve daha kapsayıcı olmasını sağ-28. layabilir. Birinci adım eğitim sunumudur ve de becerilerin, verimliliğin ve yeni koşullara intibak etme yeteneğinin geliştirilmesiyle uzun vadeli ekonomik büyümenin yolu açılacaktır. İkinci adım makro düzeyde altyapı kurmak; yani elektrik ve telekomünikasyon hatları, karayolları, demir yolları, liman ve havaalanı tesisleri oluşturmaktır. Ulus-

Şekil 3: Türkiye’deki Bölgesel Eşitsizlikler

0

20

40

60

80

100

120

140

Kara Sahası Oranı Nüfus Oranı (2001) GSYH Oranı (2001) Kişi Başına DüşenGSYH 2001

(Türkiye=100)

Gelişmiş Bölgeler Geri Kalmış Bölgeler

viii YÖNETİCİ ÖZETİ

lararası deneyimlerin işaret ettiği üzere doğru altyapı sistemleri ekonomik büyüme için, tek başına yeterli olma-makla beraber, son derece gereklidir. Yetersiz ulaştırma altyapısının, örneğin piyasalara erişimde darboğaz yarattığı yerlerde, geliştirilmesi olası ekonomik faydaları da beraberinde getirecektir. Bu noktada devlet tarafından özel yatı-rımcılar ve kamu kurumlarından gelecek altyapı iyileştirme teklifl eri koordine edilerek kolaylaştırılabilir. Geri kalmış bölgelerde dönüşümü sağlamak maksadıyla başarılı politikaların tasarımı ve uygulanması tüm sektörleri ve devlet düzeylerini ilgilendiren bir konudur. Sektörler arası ve kamunun taşra ve merkez teşkilatları arasında daha iyi bir eşgüdüm mekanizmasına ihtiyaç vardır. Bölgesel kalkınma birimlerinin hepsi olumlu deneyimler barındırmamakla birlikte, iyi tasarlanmış yapıların daha etkili eşgüdüm mekanizmaları sağlamaları mümkün olabilecektir. Türk yetki-liler kısa bir süre önce yeni Kalkınma Ajansı yapısı konusunda çalışmalar başlatmışlardır.

Gıda güvenliği standartlarının iyileştirilmesi benzeri yöntemlerle kırsal rekabet edebilirliğin artı-29. rılması da büyümenin daha kapsayıcı nitelikte olmasına yardımcı olabilir. Gıda güvenliği alanında güçlü bir yasal ve kurumsal çerçevenin eksikliği Türkiye’nin gerek rekabet edebilirliği ve büyümesi gerekse yaşam standartları üzerinde etkiler taşımaktadır. Güvenli olmayan gıdalara bağlı sağlığı tehdit eden koşullar aşağıdaki nedenlerden ötürü yüksek maliyetler yaratabilirler; (a) ulusal ve uluslararası gıda piyasalarında gıda ürünlerinin sınırlı rekabet edebilirliklerinden ötürü kaybedilen gelir, (b) hastalıklar ve ölümle sonuçlanan vakalar, ve (c) tıbbi tedavilerin maliyetleri. Türkiye’deki olumsuz gıda güvenliği statüsü temelde gıda zincirindeki ve ayrıca hanelerdeki hijyen uy-gulamalarına bağlı görülmektedir. Gıda güvenliğini iyileştirmeyi amaçlayan çabaların gıdaya dayalı hastalıkların tekerrür oranlarının, bu hastalıkların nedenlerinin ve tehditleri azaltacak hedefl i tedbirlerin analizlerine dayandırıl-ması gerekmektedir. Gıda güvenliği politikalarının iyileştirilmesi noktasında en önemli unsurlar farkındalık yaratma, eğitim-öğretim ve tedarik zincirinde önleyici tedbirler olacaktır. Gıda güvenliğinin iyileştirilmesi her şeyden önce gıda tedarik zincirinde yer alan tesislerin ıslahı için yatırım yapmayı gerektirmektedir ve muhtemel yatırım destek programlarının oluşturulmasında ve standartların uygulanmasında kamu sektörü anahtar bir rol oynamaktadır. AB ile mevcut olan gıda güvenliğinin düzenlenmesindeki farkların kapatılması, rekabet edebilirliğin geliştirilmesi ve böylece büyüme ve kırsal istihdamın uzun vadede desteklenmesi için kritik önem taşıyacaktır.

Çevre Koruma

Büyük yatırımların ve hızlı büyümenin gerçekleştiği bir dönemi idare edebilmenin bilhassa 30. önemli bir alanı da çevre korumadır. Çevresel kalitenin AB normları düzeyine çıkarılması Türk toplumu için önemli faydalar sağlayacaktır ve bu şekilde hastalıkların meydana çıkmasında azalmalar, daha iyi yaşam alanları, daha fazla dinlenme fırsatları ve ülkenin değerli biyolojik çeşitliliğinin korunması gerçekleşecektir. İçme suyu temi-ni, katı atık yönetimi, hava kalitesinin iyileştirilmesi ve daha etkili doğa korumanın sağlanması konularında büyük öncelikler söz konusudur.

Çevre kalitesini AB düzeylerine yükseltmenin maliyetini etkili kamu politikaları yürüterek ciddi 31. oranda azaltabilmek mümkündür. Bu konuda faydası olabilecek reformlar şu şekildedir: belediyelerin (içme suyu, atık su ve katı atık yönetimi gibi belediye hizmetlerini sunan tarafl ar olarak) hesap verebilirliklerinin artırılma-sı, merkezi hükümetin destek planlarının yeniden değerlendirilmesi, yeni Kamu-Özel Sektör İşbirliği (PPP) model-leri oluşturulması--örneğin özel tarafl ara çıktıya dayalı destek verilmesi ve sanayi kirliliği konusunda Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmelerde (KOBİ) daha faal eğitim çalışmaları yürütülmesi. Çevresel yönetişimin güçlendirilmesi ve insan kaynaklarının niteliğinin yükseltilmesi gerekli reformların hayata geçirilmesinde asli rol oynayacaktır.

1YÖNETİCİ ÖZETİ

1. GİRİŞ

Türkiye kişi başına düşen gelir düzeyinde gelişmiş ülkelere yaklaşmak istemektedir ve şu anda 1. bu hedefi gerçekleştirmeye uygun bir durumdadır. 2001 krizinin ardından uygulamaya konan iddialı reform programı ve beraberinde hayata geçirilen sıkı parasal ve mali politikalar Türkiye’nin büyüme oranını 2002-2006 yıl-larında ortalama yüzde 7.5’a yükseltmesine yardımcı olmuşlardır. Türkiye, böylece, OECD ülkeleri arasında en hızlı büyüme oranına sahip ülkelerden biri olmuştur. Mali disiplin, güçlü ekonomik performansın temel taşı olmuştur. Fiyat istikrarını sağlama yönündeki kararlılık, enfl asyonun son otuz yılda ilk kez tek haneye düşmesini sağlamıştır. Ekonomik programın artan güvenilirliği neticesinde faiz oranları düşmüş ve borç dinamiklerinde önemli gelişmeler kaydedilmiştir. 2006 yılının Mayıs ve Haziran ve de 2007 yılının Ağustos aylarında yaşanan küresel piyasalardaki çal-kantılar karşısında da kanıtlandığı üzere Türkiye ekonomisi şoklara karşı daha dirençli bir duruma gelmiştir. Daha güçlü mevzuat ve kırılganlığı azalmış ekonomisiyle Türkiye’nin artık aşması gereken zorluklar istihdam yaratan ve paylaşılan bir büyüme yakalamaktır. Önümüzdeki yıllarda reform sürecinin daha da derinleştirilmesi yüksek büyüme oranlarının sürdürülebilmesini sağlayacak ve Türkiye’nin kişi başına düşen gelirini AB ortalamasına yak-laştırmasına yardımcı olacaktır. Bunu gerçekleştirmek için tek başına hükümetin reform sürecini devam ettirme taahhütleri yeterli olmayacaktır; özel sektörün de tamamlayıcı eylemleri uygulaması gerekmektedir.

Türkiye’nin orta vadeli gündeminde olan reformların çoğunluğu ikinci kuşak reformlar niteli-2. ğindedir. Mali krizlerin hemen ardından devreye giren birinci kuşak reformlar çabuk etki yaratma ve kamuoyu nezdinde yüksek görünürlük taşıma özelliğindedirler. Öte yandan, ikinci kuşak reformlar ise orta ve uzun vadeli etki taşımakta ve de daha karmaşık nitelikte olup kamuoyu nezdinde daha az görünürlüğe sahip olmaktadırlar. Türkiye’nin son yıllarda gerçekleştirdiği reformlar birinci ve ikinci kuşağın bir karışımı şeklinde olmuştur ve geleceğe dönük reform gündeminin büyük çoğunluğunu ise ikinci kuşak reformlar oluşturmaktadır (işgücü piyasası refor-mu, sosyal güvenlik reformu ve yargı reformu gibi).

Yüksek ve istihdam yaratan büyümenin sürdürülebilirliği bugüne kadar elde edilen kazanımların 3. konsolide edilmesini gerektirecektir. Bu durum reform sürecinin daha da derinleştirilmesini, geçmiş reformların daha kompleks ikinci kuşak reformlarla tamamlanmasını ve reformların kapsayıcı nitelikte olmasını gerektirmek-tedir. Yüksek büyümenin uzun vadeye yayılarak sürdürülebilmesi konusu üç eşzamanlı zorluğu da beraberinde getirmektedir:

Makro ekonomik risklerin yönetilmesi. • Mevcut cari işlem açığı ve devam eden enfl asyondan kaynak-lanan kırılganlıklar, özellikle gelecekte ortaya çıkabilecek daha az olumlu küresel ortamda, risk oluştu-rabilirler. Bu Ülke Ekonomik Memorandumunda açıklandığı üzere yüksek büyümenin sürdürülebilirliği ustaca ve ihtiyatlı bir makro ekonomik yönetim gerektirecektir.

Reformlara desteğin devam etmesi için kapsayıcılığın teminine ihtiyaç vardır. • “Zor” reformlara des-tek toplamak için büyümenin kapsayıcı olması ve nüfusun tamamı ve bilhassa en savunmasız durumda olanlar için somut faydalar yaratabilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla, büyümenin, 2002-2006 dönemin-den daha fazla istihdam yaratacak tedbirlerle desteklenmesine ve geri kalmış bölgeler ve kırsal kesimin eline geçecek sonuçlar üretmesine ihtiyaç olacaktır. Rekabet edebilirliği geliştirecek ve işgücü piyasaları-

2 GİRİŞ

nın performansını artıracak hızlı reformlar, kapsayıcılığın temininde anahtar rol oynayacaklardır. Bölgesel kalkınmaya yönelik daha güçlü politika ve kurumsal çerçeve, bölgeler arası daha dengeli bir büyümenin gerçekleşmesini sağlayacaktır.

Kamu sektöründe yönetişimin ve kurumların daha da güçlendirilmesi. • Kamu sektöründe yönetişi-min geliştirilmesi zorluğu, Türkiye’nin uzun vadeli kalkınma hedefl erini destekler nitelikte geniş kapsamlı bir gündemi barındırmaktadır. Yargı reformu, yolsuzlukla mücadele çabaları ve kamu personeli reformu gibi birden çok alanı içeren reformlar kamu sektöründe yönetişim yapısının geliştirilmesi için anahtar unsurlardır. Aynı zamanda çevre koruma ve gıda güvenliği standartları gibi bireysel sektörlerde güçlü yönetişim de Türkiye’de yaşam standartlarının yükseltilmesine önemli katkılar sağlayacaktır.

Önündeki zorlukların farkında olan Hükümet orta vadede kapsamlı bir yapısal reform programı 4. uygulama taahhüdünü ortaya koymuştur. Türkiye’nin, 2007-2013 yıllarını kapsayan orta vadeli kalkınma prog-ramı ekonomik gelişmeyi destekleyecek yapısal reformların çerçevesini çizmektedir. Söz konusu reformlar, aynı zamanda, Türkiye’nin önündeki bir diğer eşzamanlı zorluk olan AB üyeliğine hazırlanmasına yardımcı olacaklardır ve AB üyeliğinin gerçekleşmesi çok farklı şekillerde büyüme ve sosyal kalkınmayı geliştirecektir.

AB reformları, Türkiye’nin kalkınmasına ve yaşam standartlarını AB ortalamalarına yaklaştırma-5. sına yardımcı olacaktır. Beklenen ana faydalar şu şekildedir:

AB müktesebatının kabulü neticesinde düzenleyici ve politika çerçevesinin güçlenmesi ve sonucunda • Türkiye’nin yatırım yapmak için daha iyi bir yer haline gelmesi ve daha üst düzey teknik bilginin hazme-dilmesi;

AB tarımsal piyasalarına ve Ortak Tarım Politikası’na daha iyi erişim neticesinde Türk çiftçileri için önemli • net faydaların yaratılması;

Sosyal uyumun ve bölgesel kalkınmanın geliştirilmesi. •

Özellikle yatırım ortamının güçlendirilmesiyle AB üyeliği, Türkiye’nin hızla büyüyen işgücü için 6. daha fazla istihdam imkanları yaratacaktır ve işgücü hareketliliği de neticede daha fazla refah kazanımla-rına yol açacaktır. Hükümet, müzakerelerin ilerleme sürati ne olursa olsun AB üyelik gündemini hayata geçirme konusunda kesin bir kararlılık içerisindedir; zira bu konu Türkiye’nin uzun vadeli kalkınma hedefl eri için hayati önem arzetmektedir. Bu yüzden; katılım süreci ne kadar uzun olursa olsun, AB’ye nihai katılım için gereken reform-ların çoğu Türkiye’nin kalkınma hedefl erine ulaşmasındaki katkıları çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Reform gündeminin çok boyutlu yapısı ve uygulama sürecinin çetinliğinden ötürü bu çalışmada, 7. yüksek büyümenin sürdürülebilir ve kapsayıcı olması ve kamu sektöründe yönetişimin daha da geliştiril-mesi hedefl erine yönelik olarak seçilen bir dizi konular ele alınmaktadır. Çalışma iki ciltten oluşmaktadır. Bi-rinci Cilt genel bir çerçeve sunmakta ve her konuya dair analiz ve politika önerilerinin kısa bir analizini içermektedir. İkinci Cilt ise, konu başlıklarının her biri için ayrıntılı analizler, bulgular ve politika seçenekleri sunmaktadır. Raporda yer alan seçilmiş konu başlıkları şu şekildedir: yüksek büyüme sürdürülebilirliğinin makro ekonomik boyutları; re-kabet edebilirliğin geliştirilmesi; yönetişim güçlendirilmesinde seçilmiş yatay konular (yolsuzlukla mücadele, yargı reformu ve kamu personeli reformu); birbiriyle ilgili istihdam geliştirme ve göç yönetimi konuları; etkili bölgesel kalkınma politikaları ve kurumları tasarlama seçenekleri ve de seçilen iki sektörde – çevre koruma ve gıda güvenliği standartları – politika gereklilikleri. Gelecek dönemlerde hazırlanacak Ülke Ekonomik Memorandumları ise enerji, endüstriyel ve işletme politikaları, eğitim ve öğretim, araştırma ve bilim gibi – bu alanlardaki sektörlere özgü yö-netişim zorlukları da dahil - Türkiye’nin reform gündeminin diğer kritik konularına eğilebilir. Yukarıda bahsi geçen

3GİRİŞ

hususlar yenilikçiliğe dayalı büyümenin sağlanması ve Türkiye’nin daha yüksek katma değere sahip sektörlerde rekabet edebilirliğinin artması için gitgide artan bir önem taşıyacaklardır.

Bu raporun tamamlanmasından hemen sonra Türkiye İstatistik Kurumu tarafından, uzun za-8. mandır beklenen, GSYH verilerinin revizyonu çalışması 8 Mart 2008 tarihinde açıklanmıştır. Söz konusu revizyonun ana nedeni 1987 yılından bugüne ekonomide meydana gelen yapısal değişiklikleri dikkate almak ve Türkiye’nin GSYH tahminlerini Avrupa Hesaplar Sistemi (ESA 95) ile uyumlu hale getirmekti. Türkiye İstatistik Ku-rumu, ESA 95’e tam uyumu 2011’e kadar gerçekleştirmeyi planlamaktadır. Son yapılan revizyonla baz yıl 1987’den 1998’e güncellenmiş ve gerek metodoloji gerekse kapsam anlamında yenilikler getirilmiştir. Bu revizyon neticesin-de tarihsel GSYH dizileri – hem reel hem de nominal bazda – ve de Türkiye’nin temel makro ekonomik rasyoları önemli oranda değişmiştir. Mamafi h, söz konusu değişiklikler bu rapora yansıtılmamıştır; zira revizyonun kamuo-yuna duyurulması rapor tamamlandıktan sonra gerçekleşmiştir. Dolayısıyla, burada yer alan analizlerin revizyonu raporun yayınını önemli oranda geciktirecekti. Ayrıca; bu raporda sunulan anahtar bulgular ve politika önerileri, söz konusu revizyondan sonra değişme ihtimali taşımamaktaydı. Bunun nedeni rapordaki analizlerin anahtar de-ğişkenlerin düzeyleri temelinde değil eğilimleri temelinde hazırlanmış olmasıdır – eğilimlerde revizyon sonrasında önemli bir değişiklik olmamıştır. GSYH revizyonu önümüzdeki dönem Dünya Bankası çalışmalarına yansıtılacaktır. Ek 1’de söz konusu GSYH revizyonuna dair genel açıklamalar verilmiştir.

4 GİRİŞ


2. YÜKSEK BÜYÜMENİN SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİNİN TEMİNİ

Türkiye makro ekono9. mik istikrarı yeniden yakalamış ve ekonomisinin direncini önemli oranda geliştirmiştir. 2001 yılından bugüne Türk ekonomisi keskin bir krizden geri dönmeyi başararak yüksek büyüme

ve önemli yapısal dönüşüm sürecine girmiştir. 2002-2006 döneminde yıllık büyüme ortalama yüzde 7.5 olmuş

ve üretim yüzde 40’tan fazla artmıştır. Söz konusu olumlu performans büyük oranda hükümetin akılcı ekono-

mik politikalar izleme kararlılığının devamlılığına ve olumlu uluslararası ekonomiye bağlıdır. Güçlü mali disiplin ve

sıkı parasal politikalar neticesinde enfl asyon ve enfl asyonist beklentiler düşürülmüş ve de borç sürdürülebilirliği

iyileştirilmiştir. Mali sektörün yeniden yapılandırılmasında, iş ortamının iyileştirilmesinde ve kamu sektörü refor-

munda da önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. Kararlı politikalar, olumlu uluslararası ortam ve AB üyelik namzetliği

Türkiye’nin ihracat kapasitesini genişletmesine ve büyük sermaye girişlerini cezbetmesine yardımcı olmuşlardır.

Ekonomide kırılganlıklar devam etmektedir ve bu durum 2006 yılının Mayıs ve Haziran aylarında uluslararası pi-

yasalarda yaşanan karmaşanın yansımalarında ortaya çıkmıştır. Yine de bu kriz süresince ekonominin şoklara karşı

direnci kendini göstermiş ve yetkililerin krize karşı uyguladıkları para politikalarının sıkılaştırılması ve mali disiplini

koruma tedbirleri makro ekonomik istikrarı sağlama kararlılığının göstergesi olmuştur.

Ancak, zorluklar devam etmektedir. 10.

Gelişmiş ülkelerin gelir düzeylerine yaklaşmak için yüksek ekonomik büyümenin sürdürülebildiği bir •

döneme gerek olacaktır. Son beş yıllık toparlanma döneminde başarılan yıllık ortalama yüzde 7.5’luk

büyüme oranı, potansiyel üretimde sürdürülebilir büyümenin sağlanması ve mecut üretim açığının kapa-

tılması halinde daha yukarılara çıkabilir. Dolayısıyla büyümenin genel seyri; yatırım düzeyini yukarı çekme

ve etkinliğini artırma ve de tarihsel ortalamaların yukarısına çıkartma becerisine, ve daha yüksek işgücü

üretkenliğiyle beraber daha güçlü istihdam yaratmaya bağlıdır.

2005 yılında GSMH’nin yüzde 6.3’ü olan cari işlemler açığının GSMH’ye oranı, 2006 yılında daha da artarak •

yüzde 8.1’e çıkmış ve 2007 yılında tahmini olarak yüzde 7.8 gibi yüksek bir oranda kalmıştır. Türkiye’nin

yüksek cari işlemler açığı, yüksek büyümenin sürdürülebilirliği önünde risk oluşturmaktadır ve açığın

fi nansmanında kaydedilen kalite artışına – DYY ve borç yaratmayan kaynakların payının yüzde 50’nin

üzerine çıkmasına rağmen söz konusu risk varlığını korumaktadır.

Enfl asyon 2006 yılında tekrar yükselmeye başlamıştır ve yıl sonunda yüzde 5’lik resmi hedefi n oldukça •

üzerinde olan bir oranda yüzde 10’lara yaklaşmıştır. 2007 sonu itibariyle yıllık yüzde 8.4 olan enfl asyon,

hedefl enen yüzde 4’ün iki katından fazla olmuştur. Enfl asyonu 2008 yılında yeniden hedefl enen yüzde

4’lük orana çekmek oldukça zorlayıcı görünmektedir.

Türkiye; son yıllarda gelişmekte olan piyasalara yönelen büyük sermaye akışlarından en fazla yararlanan •

ülkelerden biri olmuştur. Büyük sermaye akışları büyümeyi destekleyecektir ancak bu durum makro eko-

nomik dengesizlikler de yaratabilir.

6 YÜKSEK BÜYÜMENİN SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİNİN TEMİNİ

Yüksek Büyümenin Sürdürülebilirliğinin Temini Önündeki Zorluklar

Diğer gelişmekte olan11. ülkelerin aksine Türkiye son on yılda daha az gelir yakınsaması yaşamıştır, ancak şu anda bu hedefi yakalamak için daha iyi durumdadır. Türkiye’nin son onar yıllık dönemlerde yaşadığı

büyüme değişken nitelikte ve diğer gelişmekte olan ülkelerde gözlenen oranların altında olmuştur. İşgücü üret-

kenliğindeki yavaş büyüme ve işgücü kullanımındaki düşüş, Türkiye’nin büyüme potansiyelini hayata geçirmesini

engellemiştir. Mali konsolidasyon, enfl asyondaki düşüş, makro ekonomik istikrarda kaydedilen ilerlemeler ve geniş

kapsamlı yapısal reformlar neticesinde Türkiye büyümeyi hızlandırma ve sürdürülebilir kılma için daha iyi bir ko-

numdadır.

Yüksek büyüme oranlarının sürdürülmesinde daha yüksek ve etkin yatırımlar önem taşıyacaktır. 12. Yüzde 7’lik büyüme oranlarının sürdürülmesi için yatırımların GSYH’ya oranınının yüzde 30’un üzerine çıkması

gerekecektir. Bu hesaplama TFÜ değerinin son on yılda kaydedilen ortalama yüzde 1.3’ün büyük ölçüde üstü-

ne çıkmayacağı varsayımına dayanmaktadır. Kıyasen, Çin GSYH’ının yüzde 40’ından fazla yatırım yapmaktadır.

Türkiye’nin yatırım oranını yüzde 30’un üzerine çıkarmak için sadece ulusal tasarruf oranında önemli artış değil,

aynı zamanda cari açığını uzun süre boyunca sürdürülebilir kılmak gerekecektir. Yüksek GSYH büyümesini sür-

dürebilmek adına yatırımların etkinliği de önem taşımaktadır: TFÜ’de yüzde 2’nin altında bir büyüme yaşanması

durumunda anlamlı bir yakınsama için daha da yüksek yatırım oranlarına gerek olacaktır ve bu durum dış bilan-

çonun sürdürülebilirliğini zorlaştıracaktır.

Yatırımın kompozisyonu da büyümenin sürdürülebilirliği için önem taşımaktadır. 13. Yatırım, dış ti-

carete konu olmayan mallar sektörlerine yoğunlaştığında her zaman yüksek büyümeye yol açmayacaktır. Bu tarz

yatırımlar iç talepte – ve geçici olarak istihdamda – artışa neden olur, ancak ihracat ve ithalatla rekabet eden sek-

törlerin üretim kapasiteleri üzerinde sınırlı etki yaratır. Bu durum neticede cari açığın yükselmesine ve dış borcun

artmasına yol açacaktır. Buna karşılık; özel sektör tarafından dış ticarete konu mallar sektörlerinde üretken serma-

yeye yapılan yatırımlar cari açığın sürdürülebilirliğini artırır ve gelecek dönemde cari açığın azalmasına katkıda bu-

lunabilir. Yatırımların büyük oranda dış ticarete konu sektörlere kaydırılması 2001’den bugüne gerçekleşmektedir

(Şekil 4). Bu eğilimin devam ettirilmesinin, büyümenin sürdürülebilirliği üzerinde olumlu etkileri olacaktır.

Beşeri sermaye birikimi 14. de eşit önem taşımaktadır. Türkiye

beşeri sermaye alanına yeterli yatırım

yapmamakta (özellikle kadınların eği-

tim ve öğretiminde) ve elindeki beşe-

ri sermayeden – özellikle mevcut ka-

dın işgücünün potansiyeli - yeterince

yararlanamamaktadır. Türkiye’de

işsizlik oranı yaklaşık yüzde 10’dur,

bu oran çok yüksek olmakla birlikte

AB standartlarına göre olağandışı bir

durum arz etmemektedir. Ancak asıl

olağanüstü durum düşük istihdam

oranından kaynaklanmaktadır. Bir

Şekil 4: Yatırımın Kompozisyonu

0

5

10

15

20

25

30

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ticarete Konu Olan Ticarete Konu Olmayan

Kaynak: Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Uzmanların hesaplamaları

7YÜKSEK BÜYÜMENİN SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİNİN TEMİNİ

Şekil 5: Cari İşlemler Dengesi (GSYH içerisindeki yüzdesi)

-15

-10

-5

0

5

10

2002 2003 2004 2005 2006F

TürkiyeYeni Üye Devletler (üst sınır)Yeni Üye Devletler (ortalama)Yeni Üye Devletler (alt sınır)

Kaynak: Dünya Bankası veri tabanları. Yeni AB üye devletleri için ağırlıklandırılmamış ortalama ( Güney Kıbrıs Rum Kesimi ve Malta hariç 2004 ve 2007’de üye olan devletler).

çok ülkede çalışma yaşındaki nüfusun en az yarısı istihdam edilmektedir. AB 25 için bu ortalama 2006 yılında yüz-de 64 olmuştur. Türkiye’de ise çalışma yaşındaki nüfusun sadece yüzde 46’sının bir işi vardır. Üstelik, 2006 yılında Türk kadınlarının yaklaşık olarak sadece dörtte biri istihdam edilmiş olup, bu oran AB 25’te yüzde 56 olarak ger-çekleşmiştir. Büyümenin istihdam içeriğini kapsamlı işgücü piyasası reformlarıyla geliştirmek, yüksek büyümenin sürdürülebilirliği için birinci şarttır (bkz. Dünya Bankası, 2006, İşgücü Piyasası Raporu).

Dış Sürdürülebilirlik

Türkiye’nin önündeki zorluk, hızlı büyümeyle ilişkili yüksek cari işlemler açığını taşımanın yo-15. lunu bulmaktır. Önümüzdeki döneme bakıldığında bu zorluk daha da önemli hale gelmektedir zira ekonomik toparlanmayla beraber gelen kolay büyüme sürecinin sonuna gelinmiştir ve de yatırım oranlarının önemli oranda artması – yatırımları fi nanse etmek için iç ve dış tasarrufl arın artması gerekliliğiyle beraber – gerekmektedir. Bu amaçla yüksek cari işlemler açığının ardındaki itici güçleri anlamak gelecekte de benzer seviyelerin sürdürülebilirli-ğini değerlendirmek adına önem taşımaktadır.

2006 yılında Türkiye’nin cari açığı, yeni AB üyelerindeki ortalama açıkla benzer düzeydeydi. 16. Cari işlemler açığında son yıllarda yaşanan genişleme, bir dereceye kadar, aradaki mesafeyi kapamaya çalışan bir eko-nomi için – 2001 mali krizinin sonunda ortaya çıkan cari işlemler geri dönüşünün ardından - doğal bir olgu olarak değerlendirilebilir. Yine de bu seviyedeki oranlar ülkeyi küresel piyasalardaki türbülanslara karşı savunmasız bırak-maktadır.

Öte yandan; büyüme ge-17. nel ticari dengesizlikle başabaş giderken ihracatta son beş yılda önemli artışların yaşanması iyi ha-ber niteliğindedir. Toplam ihracat rakamı 2000 ve 2006 yılları arasında dolar cinsinden üç kat büyümüştür. Türkiye’nin son yıllarda kaydettiği ihracat büyümesi karşılaştırıcı ülke-lerin bir çoğundan daha hızlı olmuş-tur (yeni AB üyeleri, Uyum Ülkeleri, Çin, Brezilya, Kore ve Tayland). Ana-lize tabi tutulan karşılaştırıcı ülkeler arasında sadece Çin’de Türkiye’ye kıyasla daha yüksek ihracat büyüme oranları saptanmıştır. İhracatın yapısı da 2001’den beri sürekli olarak daha yüksek teknoloji ürünlerine – oto-mobil, elektrik ve elektronik ekipman ve makine gibi – doğru değişim göstermiştir. Bu da gelecekte ihracatta yaşanacak büyüme için iyiye işarettir.

Türkiye’de geçmişte yaşanan döngülere benzer biçimde, hızlı ekonomik büyüme aynı zamanda 18. hızla büyüyen ithalat akışına dayanma eğiliminde olmuştur. Söz konusu büyümenin çoğu sermaye malla-


rında ve ham maddelerdeki ithalatta

yansımalar bulmuştur. Yıllık ithalat,

2001 sonrasında, ortalama yüzde 28 artmıştır. Güçlü iç talebe ve reel kur-daki artışa rağmen tüketim malları it-halatındaki büyüme son yıllarda aşırı olmamıştır. Tüketim mallarının top-lam enerji dışı ithalata oranı 2000 yı-lındaki yüzde 15.3 iken, bu oran 2006 yılında yüzde 14.6’ya düşmüştür. Sermaye malları ithalatı da ağırlıklı olarak makinelere yoğunlaşmış olup, Türkiye’nin sermaye malları ithalatı-nın yüzde 70’inden fazlasını oluştur-maktadır. İthal sermaye mallarında içerilen teknolojiye erişim gelecekte yüksek üretkenlik büyümesi elde et-mek için son derece önemlidir.

Türkiye’de cari işlemler açığının evrimi, büyük oranda petrol fi yatlarındaki gelişmelere bağlı ol-19. muştur. 2004 yılında GYMH’nın yüzde 6.7’sine yükselen petrol hariç ticaret açığı, 2005-2007 yılları arasında sabit kalmıştır. Buna karşılık; 2007 yılındaki küçük ilerleme öncesinde, toplam ticaret açığında 2001-2006 döneminde devamlı bir gerileme yaşanmıştır. Türkiye gerçekten de, diğer orta gelir düzeyindeki ülkelere kıyasla, petrole daha fazla bağımlı bir tablo sergilemektedir ve dolayısıyla sürekli yükselen petrol fi yatlarından daha fazla etkilenmekte-dir.

Daha iyi tasarruf mobili-20. zasyonu yüksek büyümenin sür-dürülebilirliğine yardımcı olacak-tır. Türkiye’deki tasarruf ve yatırım örüntüsü, yeni AB Üye Devletlerinde saptananla büyük oranda benzerlik taşımaktadır (Şekil 6 ve 7). Ancak; Türkiye’deki tasarrufl arın oranı Kore ve Tayland gibi cari işlemler açığının düşük seviyelerde tutulduğu diğer hızla gelişmekte olan ülkelerle kıyas-landığında oldukça geride kalmakta-dır. AB’ye daha önce katılan ülkelerde olduğu gibi katılım süreci ve reform çabaları yatırımları cesaretlendirirken, daha hızlı büyüme ve gelirlerin AB ortalamasına yaklaşması beklentisi de tasarrufl arda düşüşe neden olabilir. Türkiye’de söz konusu eğilim tasarruf mobilizasyonunu sağlayacak mali de-rinliğin nispi yokluğundan ve büyük banka likiditesi ve tüketici kredilerindeki güçlü büyümeden (2003-05 döne-

Şekil 7: Gayri Safi Yatırım Oranı

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2002 2003 2004 2005 2006F

KoreTaylandTürkiyeYeni Ortak Devletlerin OrtalamasıŞili

Kaynak: Dünya Bankası veri tabanları, IMF.

Şekil 6: Gayri Safi Ulusal Tasarruf Oranı

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2002 2003 2004 2005 2006F

KoreTaylandŞiliTürkiyeYeni Ortak Devletlerin Ortalaması

Kaynak: Dünya Bankası veri tabanları, Uluslararası Para Fonu (IMF).


minde saptandığı gibi) ötürü daha da şiddetli ortaya çıkabilir. Halen yüksek ve büyümekte olan dış borç nedeniyle mevcut olan risklerin yönetilmesi için iç tasarrufl arın daha iyi mobilizasyonu ve daha fazla DYY şeklinde yabancı tasarrufun çekilebilme becerisine ihtiyaç olacaktır. Aynı zamanda; kamu sektörünün iç tasarruf mobilizasyonuna güçlü bir katkıda bulunmasını sağlamak için sürdürülebilir mali konsolidasyon çabaları önem taşıyacaktır.

Dış borç sürdürülebilir-21. liğinin korunması için cari işlem-ler açığının azaltılmasına ihtiyaç olacaktır. Net dış borcun GSYH’ye rasyosuna dair tahminler; faiz dışı ve petrol dışı işlemler dengesinin 2005 düzeyinde kalmaya devam edeceği (GSYH’nın yüzde 0.3’ü) varsayımıy-la ve Türkiye’nin büyümesine ve dış ortama dair iki farklı varsayım kulla-nılarak (baz ve düşük durum senar-yoları) yapılmıştır. Her iki senaryoda da cari işlemler dengesi (faiz dışı ve petrol dışı) 2005 değerlerinde kala-cak olursa dış borcun GSYH’a ora-nının artması muhtemeldir (Şekil 8 – baz senaryonun da sadece petrol fi yatlarındaki değişikliğe bir duyarlılığı olduğunu göstermektedir).

Bu durumda cari işlemler açığı sürdürülebilir olmayacaktır.22. Buna ek olarak, eğer net DYY girişinin 2008-2015 döneminde yükseltilmiş biçimde GSYH’nın yüzde 3’ü olarak kalmaya devam edeceği varsayılırsa, mev-cut cari işlemler açığı seviyesi sürdürülebilir olacaktır. AB üyeliği yolunda ilerleyen ülkelerde bu tarz DYY girişinin sürdürülebilirliğine daha önce rastlanmıştır ve nitekim bir çok yeni AB üyesi 1998-2005 döneminde DYY girişini GSYH’nin yüzde 3’ünün üzerinde tutabilmişlerdir. Düşük durum senaryosunda cari açığın, dış borç rasyosunu sa-bit tutmak için, GSYH’nın yüzde 4.8 puanı kadar düşmesi gerekecektir. Baz senaryoda ise cari hesapta yapılması ge-reken ayarlama GSYH’nin yüzde 2.6’sı kadardır – ancak petrol fi yatlarının 2008-2015 döneminde 76.5 pb Amerikan Doları değerinde kalması halinde gerekli baz durum senaryo ayarlaması GSYH’nin yüzde 4’üne yakın olacaktır.

Kurun değer yitirmesi, dış sürdürülebilirlik üzerinde sınırlı bir genel etki taşıyacaktır. 23. Tahmini dış ticaret esnekliği dikkate alındığında reel efektif döviz kurunda yüzde 10’luk düşüş, cari işlemler dengesinde GSYH’nın sadece yüzde 1’inin yarısı kadar bir azalmayla sonuçlanacaktır. Bu sınırlı etki esas olarak ithal ara malların düşük fi yat esnekliğinden kaynaklanmaktadır ve söz konusu ara mallar Türkiye’nin ithalatında aslan payına sahip-tir. Ayrıca; döviz kurundaki düşüş dış borç stoğunda aleyhe bir değerleme etkisi yaratarak borç sürdürülebilirliği için gerekli faiz dışı cari fazlayı yükseltecektir.

Rekabet edebilirliği geliştiren yapısal reformlar ve DYY yanlısı politikalar dış sürdürülebilirliğin 24. uzun vadede temini için anahtar önem taşımaktadırlar. İş ortamının iyileştirilmesinin devamı ve yapısal re-formlar sadece ihtiyaç duyulan DYY girişini kolaylaştırmakla kalmayacak, aynı zamanda Türk ekonomisinin reka-bet edebilirliğini olumlu yönde etkileyerek dış sürdürülebilirliğinin uzun vadede güçlenmesini sağlayacaktır.

Şekil 8: Dış Borcun Farklı Senaryolara göre Evrimi (Dış Borç GSYH Yüzdesi)

Kaynak: Uzman tahminleriNot: Dış borç burada net olarak tanımlanmıştır ve portföy, DYY, borç aktifleri ve altın hariç rezervler dikkate alınmıştır.


Devamlı Enfl asyonun Kontrol Altına Alınması

Merkez Bankası tarafından resmi (açık) bir enfl asyon hedefl eme rejimi uygulamaya konmuştur, 25. ancak 2006 yılında enfl asyon hedefl enen rakamın üzerinde çıkmıştır ve bu eğilimin devam edeceği göz-lemlenmektedir. 2005 yılı sonunda tarihteki en düşük oranı olan yüzde 7.7’e gerileyen enfl asyon, 2006 yılının Ni-san ayından itibaren, önceki aylarda yaşanan güçlü iç talep ve hizmet enfl asyonundaki ısrarcı çizgiden kaynaklanan bariz ataletten sonra, tekrar yükselmeye başlamıştır. Üstelik Mayıs ve Haziran aylarında piyasalarda yaşanan dalga-lanma sonrasında döviz kurunda yaşanan düşüşle beraber enfl asyon 2006 yılı sonunda, hedefl enen yüzde 5’in çok üzerine çıkarak, yüzde 9.7 olmuştur. 2007 yılında yaşanan yıllık yüzde 8.4’lük enfl asyon, yüzde 4’lük hedefi n olduk-ça üzerinde bir oran olmuştur. Enfl asyonu yüzde 4’lük hedefe 2008 yılında çekmek oldukça zorlu görünmektedir.

Döviz kuru kararsızlığının, özellikle yüksek cari açık dikkate alındığında, enfl asyon hedefl emesini 26. “geçişkenlik etkisinden” ötürü engellemesi olasıdır. Deneyimlerin gösterdiği üzere gelişmekte olan piyasa eko-nomilerinde enfl asyon hedefl emesi, döviz kurunda düşüşe ve yüksek enfl asyona neden olan sermaye akışındaki ters dönüşlere karşı kırılgan yapıdadırlar. Bunun neticesinde enfl asyonu rayına oturtmak için faiz oranlarının daha da yükseltilmesi acilen gerekmektedir. Türkiye söz konusu risk karşısında, sermayenin tersine akışıyla ilintili olarak döviz kuru düzeltmelerini kışkırtabilecek yüksek cari açığından ötürü, bilhassa kırılgan bir durumdadır.

Türkiye’de kurunun enfl asyona olan geçişkenliği, özellikle dış ticarete konu olmayan sektörlerde, 27. önemini korumaktadır. Dalgalı döviz kuru rejimine geçildikten sonra döviz kurunun enfl asyona olan geçişkenlik etkisinin azaldığını gösteren bazı kanıtlar mevcut olup, bu durum defl asyonun sürekliliği için olumlu bir gelişmedir. Ancak; geçişkenlik etkisi halen önemli düzeydedir zira döviz kurundaki yüzde 1’lik artış neticesinde TÜFE’de yüzde 0.58’lik artış meydana gelmektedir. Döviz kuru geçişkenlik etkisi, aynı şekilde, dış ticarete konu olmayan malların fi yatlarında (0.60), dış ticarete konu malların fi yatlarına (0.50) oranla daha fazladır. Bu durumun iki sektör arasın-daki piyasa rekabeti açısından farklılığı yansıtması olasıdır; dış ticarete konu olmayan malların piyasalarında döviz kuru geçişkenlik etkisi kolaylaştırıldığında ve hizmetler yabancı rekabete karşı korunduğunda, rekabetçi olmayan uygulamaların hakim olması kolaylaşmaktadır. Benzer biçimde ampirik kanıtlar, döviz kuru ve geniş para arzındaki değişimlerin dış ticarete konu olmayan fi yatlar üzerinde daha hızlı tesir ettiğini göstermektedir.

Enfl asyonu, 2008-09 yıllarında hedefl enen yüzde 4’e çekmek için sadece sürekli parasal ve mali 28. disipline değil, aynı zamanda ürün ve hizmet piyasalarında iddialı reformlara gerek olacaktır. Referans senaryoda enfl asyonun 2008 içerisinde tedricen yüzde 6’ya düşmesi tasarlanmaktadır ve hedefl enen yüzde 4’lük oranın ancak 2009’dan sonra yakalanabilmesi öngörülmektedir. Ayrıca; enerji fi yatlarındaki herhangi bir artış veya büyüme oranının hızlanması enfl asyonu 2008-2009 döneminde yüzde 6-9 arası bir seviyeye yükseltecektir. Ko-rumalı dış ticarete konu olmayan mal piyasalarında rekabeti geliştiren ve verimliliği artıran politikalar ve anahtar girdilerin maliyetini düşüren reformlar (elektrik gibi), büyüme cephesinde fedakarlığa gerek bırakmadan, enfl asyon hedefl erine ulaşılmasına yardımcı olacaklardır.

Büyük Sermaye Girişlerinin Yönetilmesi

Büyük sermaye girişleri büyümeyi destekeleyecektir, ancak bu durumun makro ekonomik den-29. gesizlikler yaratması da olasıdır. Türkiye şimdiden son yıllarda gelişmekte olan piyasalara yönelen büyük ser-

maye akışlarından en çok faydalanan ülkelerden birisi olmuştur ve - uluslararası yatırım portföylerinde gelecekte

yeniden bir dengeleme olması muhtemel gözükmekle birlikte- Türkiye’nin orta vadede cazibe merkezi olarak

kalması olasıdır. Büyümenin fi nansmanında sermaye girişleri anahtar rol oynayacaktır ancak söz konusu sermaye


girişi döviz kuru sapmasına yol açmak, kredi kalitesini düşürecek biçimde banka kredilerinde patlamayı cesaretlen-

dirmek veya yıkıcı ifl aslara zemin hazırlayan varlık piyasası patlamalarını alevlendirmek suretiyle önemli sorunlara

da meydan verebilir.

Gelişmekte olan piyasa ekonomilerinde, sermaye hareketlerine bağlı olarak yaşanabilecek zor-30. luklara karşı mükemmel bir çözüm bulunmamakla birlikte, bir dizi kısmen etkili olabilecek tedbir uygu-lamaya konabilir. Deneyimler göstermektedir ki büyük sermaye girişlerinin yönetimi için birbirini tamamlayan

üç yol mevcuttur: (i) sterilizasyon müdahaleleri; (ii) mali düzenlemenin sıkılaştırılması ve (iii) mali uyum. Sermaye

girişlerinin etkisini azaltmanın bir yolu da vergi politikaları ve sermaye kontrolleri olabilir, ancak bu tedbirler fi nans

maliyetlerini yükseltecek, yatırımları engelleyecek ve piyasa yanlısı reformların kararlılıkla izlenmesini zorlaştıracak-

lardır.

Steril müdahalelerin uygun ve etkili olup olmadıkları döviz kurunun en başta neden hareket 31. ettiği konusundaki yargıya bağlıdır. Döviz kurundaki hareket piyasa değişkenliğinde ilgisiz ve geçici bir artışı

yansıtıyorsa, yeterli piyasa likiditesi ve düzen temin etmek için sterilizasyon müdahaledesinde bulunmak yerinde

olacaktır. Ancak, öte yandan, döviz kurundaki hareket alakasız değil ve iç enfl asyondaki yoğunlaşmanın yansıması

niteliğinde ise tek başına sterilizasyon müdahalesi yararsız ve hatta ters sonuçlar üreten yapıda olacaktır. Gerçek

ekonomik uygulamalarda bu ayrımı yapabilmek genellikle çok zordur.

Sermaye girişlerinin son noktası olan bankalar ve piyasalar üzerindeki düzenlemelerin sıkılaş-32. tırılması para politikalarının yükünü hafi fl etebilir. Bu tekniğin güçlü tarafı özellikle sermaye girişleriyle ilintili

olan bazı doğal sonuçları – kredi patlamaları ve neticede ortaya çıkan banka kredilerinin ortalama kalitesinde

düşüş gibi – çözebilme becerisidir. Türkiye’nin bankacılık düzenleme, denetim ve müdahale çerçevesi geliştiril-

miştir ancak halen çözüm bekleyen konular mevcuttur. Yakın bir gelecekte Bankacılık Düzenleme ve Denetleme

Kurumu (BDDK) için çözüm bekleyen anahtar konular arasında konsolide denetimlerin daha da güçlendirilmesi

ve bankaların risk yönetimi tekniklerini ve modellerini denetleme kapasitesini daha da geliştirmek yer almaktadır.

BDDK’nın bağımsızlığı hususunda da sınırlar devam etmektedir. Hızlı kredi genişlemesi karşısında bankalar tarafın-

dan genel kredi zarar karşılıklarının daha güçlü terakümü risklerin sınırlanmasına yardımcı olacaktır.

Sıkı mali politikalarının korunması sermaye girişlerinden kaynaklanabilecek zorlukları yönetmek 33. için anahtar bir seçenek niteliğindedir. Mali konsolidasyon iç talebi daraltır ve dolayısıyla sermaye girişlerinin

genişlemeci etkilerini azaltır. Türkiye 2001’den beri kararlı bir mali konsolidasyon uygulamıştır, ancak kamu har-

camalarının niteliğinin iyileştirilmesi adına orta vadede çabaların devam etmesi önem arzetmektedir. 2004-2006

döneminde düşen faiz dışı fazla, mali tutumun konjonktürel bir yapı kazandığının göstergesidir ve bu durum dış

cari işlemler dengesizliğinin genişlediği bir dönemde olumsuz gelişmeler doğurması muhtemeldir (Dünya Bankası,

2006, Kamu Harcamaları Raporu). Burada tercih edilecek seçenek yapısal faiz dışı fazlanın güçlü büyüme yılları

süresince değişmeden korunması olacaktır – söz konusu politikanın yansıması gerçek faiz dışı fazlanın GSYH’a

nispeten artması olacaktır.

Daha güvenilir politikalar, daha derin ve güçlü fi nans piyasaları ve de daha istikrarlı ve çeşitlen-34. dirilmiş bir ekonomi doğrultusunda çalışmak büyük ve değişken sermaye girişlerinin zorluklarına karşı en uygun uzun vadeli çözümdür. Yapısal reformun daha geniş süreci risklerin azaltılmasına ve sermaye girişle-

rinden fayda edilmesine katkıda bulunabilir. Buna ek olarak; ekonominin esnekliğini artırmak suretiyle reel döviz


kurunun sermaye girişlerine tepkisini hafi fl etebilir – bir başka deyişle, diğer faydalarına ilaveten, dış ticarete konu

olmayan malların arz esnekliğinin artırılması suretiyle sermaye girişlerindeki değişimlerin enfl asyonist etkisinin de hafi fl etilmesini sağlayabilir. Daha derin mali piyasalar, daha etkin mali prosedürler ve daha güçlü politika kurumları oluşturmak – uzun ekonomik yeniden yapılandırmanın tamamlanması da dahil – uzun vadeli bir çaba gerektir-mektedir.

Önemli Riskler ve Risk Azaltıcı Faktörler

Ekonominin direncinde önemli artışlara rağmen Türkiye halen sermaye girişlerinin aniden ke-35. silmesi ve neticesinde ciddi bir ekonomik kötüye gidiş riskine karşı kırılgan durumdadır. Artan dış borç,

dolarizasyon ve hızlı iç kredi genişlemesi halen kırılganlık kaynağı durumundadır. Dış borç bilhassa özel sektör

borçlanmasındaki artış neticesinde yükselmiştir. Şirketlerin dış borçlanmaya aşırı eğilimleri onların döviz kuru

risklerine karşı savunmasızlıklarını artırmaktadır. Öte yandan kamu sektörü dış borçlarında 2001’den beri GSMH

bakımından düşüş olmuştur. Aynı şekilde döviz cinsinden krediler halen ulusal bankalar tarafından şirketlere ve-

rilen kredilerin yaklaşık üçte birini oluşturmaktadır. Bankalardaki döviz cinsinden mevduatların oranı son yıllarda

azalmaya başlamıştır, ancak bu rakam halen yüksektir. İç kredi büyümesi özellikle son yıllarda ve bilhassa tüketici

fi nansmanı, konut ve kredi kartlarında çok hızlı olmuştur. Kredi verme faaliyetlerinin genişlemesi kredi ve – vade

uyuşmazlığı kanalıyla- faiz oranı riskini artırmaktadır.

Kamu borç sürdürülebilirliği gelişme kaydetmiştir ancak riskler halen devam etmektedir. 36. Net

kamu borçlarının GSMH’ye oranı 2001’deki yüzde 90.5’ten 2006’da yüzde 45’e düşmüştür. Bu oranın 2007-2012

döneminde; faiz dışı fazlanın ortalama yüzde 5 olacağı, büyümenin sürdürüleceği, döviz kurunda istikrarın yaka-

lanacağı ve ılımlı uluslararası ortamın varolacağı varsayımlarına dayanarak; düşmeye devam edeceği tahmin edil-

mektedir. Ancak kamu borcu dinamiklerinin duyarlık analizi bir kez daha güçlü ekonomik politikaların kararlılıkla

yürütülmesinin önemini göstermektedir. 2007-2008 döneminde mali çözülme, faiz oranlarında artış ve büyümede

düşüşün beraberce yaşanması halinde net kamu borcu rasyosu mevcut azalma eğiliminin tersine dönecektir.

Çok daha kuvvetli bir bankacılık sektörünün varlığı dış risklerin azaltılmasına yardımcı olacaktır. 37. Türk bankacılık sektörünün mali güçlülük göstergelerinde önemli gelişmeler olmuştur ve bu durum yakın zaman-

da yürütülen Finans Sektörü Değerlendirme Programı’nda (FSAP – 2006) belgelenmiştir. Bankacılık sektörünün

artan direnci 2006 yılının Mayıs ve Haziran aylarında yaşanan piyasa karmaşası esnasında da kendini göstermiştir.

Bankalar giderek daha fazla oranda “hedging” (korunma) enstrümanları kullanmaktadır ve neticede döviz kuru

kaynaklı riskler azalmıştır. Bankaların hisse senetleri mevcudundan kaynaklanan faiz oranı riski de bankaların aktif

bileşenlerini özel sektöre kredi vermeye ve esnek faiz oranlarına sahip devlet bonolarına kaydırmaları neticesinde

azalmıştır. Ancak farklı bir faiz oranı riski varlığını hissettirmektedir ve bu da aktifl erle (uzun vadeli konut kredileri,

vs.) pasifl er (esasen kısa vadeli mevduat) arasındaki vade uyuşmazlığından kaynaklanmaktadır. Özel şirketlere ve

konut sektörlerine kredi vermeye başlanılması yatırım ve büyüme adına olumlu işaretlerdir, ancak kredi büyümesi-nin hızlı olduğu bu dönemde kredi portföyünün gerçek kalitesini değerlendirmek oldukça zor olabilecektir. Bu da bankacılık sektörünün ihtiyatlı bir şekilde denetlenmesinin sürdürülmesinin önemini göstermektedir.


3. VERİMLİLİK VE REKABET EDEBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ2

Y38. üksek büyümenin sürdürülebilirliği er geç Türk ekonomisinin rekabet edebilirliğini koruma ve daha da ileri götürme kapasitesine bağlı olacaktır. Hızlı büyümenin sürdürülebilirliği; hızla küreselleşen ulusla-

rarası piyasaların ve düşük maliyetli üreticilerden gelen sert rekabet – Çin ve Hindistan’dan özellikle tekstil ve giyim

gibi geleneksel sektörlerde ve aynı zamanda teknolojik olarak ileri sektörlerde– bağlamında gitgide zorlaşacaktır.

Rekabet edebilirliğin geliştirilmesi, cari işlemler açığını fi nanse etmek noktasında daha fazla DYY girişi için cazibeyi

artıracaktır ve bu durum Türk ihracatçıları üzerinde döviz kurundaki artışın yoğunlaştırabileceği baskı düşünüldü-

ğünde özellikle ihracat yönelimli sektörlerde geçerli olacaktır. Gerçekten, döviz kurundaki değer artışı, aşırı olması

halinde, Türkiye’nin sahip olduğu bazı düşük maliyet avantajlarını kullanmasını engelleyebilir ve ihracat yönelimli

DYY girişinin önünü kesebilir. Bu nedenlerden ötürü verimlilik artışındaki hızı koruyabilmek rekabet edebilirliğin

muhafazası için son derece önemli olacaktır.2

Türkiye, son on yılda, özel sektörünü önemli oranda küresel ekonomiyle bütünleştirmiştir ve 39. önemli başarı hikayelerine sahiptir. 1996 yılında yürürlüğe girenAB ile gümrük birliğine, Türkiye’nin ticaret poli-

tikasında önemli bir dönüşüm yaratmıştır ve bir çok Türk şirketi küresel ekonomi içerisinde başarıyla genişlemiştir.

Son on yılda ihracat reel olarak yılda ortalama yüzde 10 büyümüştür. Açıklanmış karşılaştırmalı üstünlükler sek-

törler arasında değişim göstermiş, ancak çok az sayıda sektör reel döviz kurunda 2002’den beri olan değer artışı-

na rağmen GSYH’nın payı olarak ihracat kaybına uğramıştır. Türkiye’de otomobil sektörü küresel bütünleşmenin

meşhur başarı hikayesidir. Bu sanayi dalında 15 büyük montaj fi rması sadece ithal parçalara dayalı olarak değil aynı

zamanda bir çok ulusal KOBİ ile beraber çalışmaktadır. Bu montaj fi rmalarının 10 tanesi yabancı fi rma veya işletme

ruhsatına sahip olan ve büyük yabancı fi rmalarla ortak teşebbüs kurmuş fi rmalardır. Otomotiv ihracatı GSYH ile

oransal olarak güçlü bir büyüme sergilemiş ve bu süreç beraberinde yine büyük, gerçi daha küçük, parça ve bileşen

ithalatı da getirmiştir (Şekil 9).

Türkiye, ücretlerdeki artış nedeniyle rekabet edebilirliğinde bazı kayıplar yaşamıştır, ancak ve-40. rimlilik kazanımları işgücü maliyetlerindeki büyümeyi ve kurdaki değer artışını kısmen telafi etmiştir. İşçi

ücretleri, kriz sonrasında yaşanan değer kaybından sonra 2001 yılından beri, amerikan doları cinsinden, iki kattan

fazla bir artış sergilemiştir. 2003 yılından önce nominal ücretler efektif olarak amerikan dolarına endekslenmişti, an-

cak enfl asyondaki düşüş sonrasında işgücü ücretleri yerel kura endekslenmeye başlamış ve Türk lirasındaki değer

artışı neticesinde Türk işgücü daha az rekabet edebilir hale gelmiştir. İşçi ücretleri, yeni AB üye devletleri arasındaki

rakiplerle kıyaslandığında şu anda daha yüksektir. Ancak Türk fi rmalarının verimlilikleri dikkate alındığında birim

işgücü maliyetleri imalat sektöründe rekabet edebilirliklerini korumaktadırlar (Şekil 9).

Krizin hemen sonrasında yaşanan dönem, atıl kapasiteyi kullanarak verimliliği ve büyümeyi ar-41. tırmak için bir fırsat sunmuştur, ancak yüksek büyümenin sürdürülebilirliği kolay olmayacaktır. Toparlan-

ma döneminin başlarında kapasite kullanımındaki gelişmeler, fi rmaların genişlemelerine ve üretim teknolojilerinde

2 Bu bölüm, kısa bir sure once tamamlanan ve Dünya Bankası ve TEPAV tarafından yürütülen Türkiye Yatırım Ortamı Değerlendirme Raporu’nda yer alan verilerden yararlanmıştır. Söz konusu raporda sanayi fi rmalarının verimlilikleri ve istihdam dinamikleri ulusal ve uluslararası şirket düzeyi verilerin ışığında tahlil edilmiştir.

14 VERİMLİLİK VE REKABET EDEBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ

ve kapasitede temel değişikliklere gitmeden birim işgücü maliyetlerini sabit tutmalarına imkan vermiştir. 2002 ve

2003 yıllarında artan kapasite kullanımıyla beraber imalatta yüzde 10 puanın üzerinde verimlilik büyümesi yaşan-

mıştır. Kapasite kullanım oranının yüzde 79’lara vardığı 2003 yılından bu yana Türk ekonomisi üretim kapasitesin-deki genişleme sayesinde büyümüştür. Firmaların tekrar normal kapasitelerine dönmeleriyle yüksek büyümeyi sür-dürmek zorlaşmaktadır ve dikkatin etkinlik kazanımlarına, daha fazla istihdam büyümesine ve sermayenin daha hızlı birikmesine odaklanması gerekmektedir.

Şekil 9: Türk Sanayisinin Rekabet Edebilirliği

Türk Sektörlerinin Ticaret Performansı1996’dan Günümüze

Sanayide Birim İşgücü Maliyeti

-1

0

1

2

3

-1 0 1 2 3

İthalattaki Değişimler/GSYH

İhra

catta

ki D

eğiş

imle

r/GSY

H

Motorlu taşıtlar ve treylerler

Ana Metallerin İşlenmesi

Ham petrol ve doğal gaz

Petrol ürünleri, vb.

Tekstil, vb.

Giyim Eşyası

Kimyasallar, vb.

İletişim ve araçları

Yiyecek ve İçecek

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Çek Cum. Macaristan Polonya Slovakya Türkiye

Kaynak: TÜİK Kaynak: Laborstat, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)

Şirket dinamikleri yoluyla verimlilik kazanımlarının tahlili, işgücünün ve sermayenin verimlili-42. ği yüksek büyük yerel fi rmalara ve ayakta kalan yeni fi rmalara daha etkin yeniden tahsisi konusunun önemine dikkati çekmektedir3. Türkiye’de küçük fi rmaların piyasaya giriş ve çıkışları hareketli olmuştur, ancak

ayakta kalan yeni fi rmalar çok fazla büyüme eğilimi taşımamaktadırlar. Sınırlı büyüklüklerinin nedenleri arasında

işgücü kullanımlarındaki katılıkları, sermayeye erişimlerinin yetersizliği, rekabetteki bazı çarpıklıklar ve şirketlerin

yenilik ve teknoloji almadaki düşük kapasiteleri gösterilebilir. Neticede; geçiş ekonomisi olmayan ülkelerde yaygın

olduğu üzere, Türkiye’de üretkenlik artışının büyük bölümü (yüzde 70), işgücü ve sermayenin şirketler arası yeni-

den tahsisinden ziyade – bir başka deyişle yeni ve daha üretken fi rmaların kurulması, daha az üretken olan fi rma-

ların çekilmesi ve işgücü ve sermayenin daha verimli fi rmalara yeniden tahsisi yerine – mevcut şirketlerdeki genel

üretkenlik artışından kaynaklanmaktadır. Yeni fi rmaların net girişleri üretkenliğin büyümesine katkıda bulunmak-

tadır ancak yeni fi rmaların verimlilikleri başlangıçta yerleşik büyük fi rmaların performansını aşmamaktadır. Yeni

fi rmaların düşük başlangıç üretkenlikleri (yerleşik büyük fi rmalarla kıyaslandığında) pazarlama, kapasite kurma

maliyetlerinin ve piyasada yer edinme çabalarının bir yansıması olabilir – bu alanlar başlangıç aşamasında dikkat

ve destek gerektiren konular olabilirler.

Türk şirketlerinin dünyada kullanılır durumda olan bilgiden yeterli oranda fayda sağlamadıkla-43. rı görülmektedir. Eldeki veriler Türkiye’nin yeni teknoloji alımında, genel maksatlı teknoloji kullanımında, yeni

teknolojilere lisans vermekte ve de yeni ürünlerin tanıtılmasında ve patent alımında hızla büyümekte olan piyasa-

lardan ve bazı yeni AB üyelerinden geride kaldığını göstermektedir. Ayrıca; yakın zamanda yaşanan artış dalgasına

3 Şirket dinamiklerinin detaylı analizi için bkz. Türkiye Yatırım Ortamı Değerlendirme Raporu (ICA) (2007).

15VERİMLİLİK VE REKABET EDEBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ

rağmen Türkiye’deki DYY oranı bir çok yeni üye devlete oranla halen düşüktür ve mevcut yatırımlar da daha çok

hizmetlere yönelerek dış ticarete konu sektörlere yayılımı sınırlamaktadır. Örneğin 2005 yılında Türk şirketlerinin

sadece yüzde 2.7 kadarı yabancı şirketlerle ortak teşebbüse gitmişlerdir. Bu teşebbüsler en üst düzey teknoloji

transferine imkan veren DYY modalitesi niteliğinde olup, Çek Cumhuriyeti’nde söz konusu oran yüzde 6.1’dir.

Bu nedenle Türkiye’nin, yeni teknolojilerin kabulünü geliştirmek ve daha yüksek sermaye/işgücü oranıyla çalışan

başına düşen çıktıyı artırmak suretiyle daha hızlı bir büyüme yakalaması mümkün olacaktır 4.

Şirket düzeyindeki verilerden elde edilen kanıtlar dış fi nansmanın büyümeye yardımcı olduğu-44. nu teyid etmektedir, ancak söz konusu veriler aynı zamanda kredi tahsisinde etkinlik kayıplarına dikkat çekmektedir. Finansal kaldıraç etkisinin yüksek olduğu Türk fi rmaları daha hızlı büyümektedirler. Ayrıca; satışlar

içerisinde ihracatın payı da kaldıraç etkisiyle uyumlu yapıdadır. Ancak dokunulabilirlik (teminat değerinin borca

oranı), kaldıraç etkisiyle ters bir ilişkiye sahip olup, bu durum teminatların Türkiye’de etkin kullanılmadığı göster-

mektedir.. Son olarak; daha karlı fi rmalar daha az borç almaktadırlar ve bu önerme fi nansal aracıların fonları en iyi

uygulandıkları noktalara aktarma konusunda çok tecrübeli olmadıklarını göstermektedir.

Sermaye aktarımının iyileştirilmesi için fi nansal aracılığın artması gerekmektedir. 45. Türkiye’de fi -

nans sektörü hızla gelişmekle birlikte halen karşılaştırılan ülkelerin gerisindedir. 2001 krizinden bugüne özel sektöre

giden krediler iki katı artarak GSYH’nın yüzde 30’una ulaşmıştır, ancak söz konusu büyüklüğün yarısı tüketici kredi-

lerinden kaynaklanmaktadır ve mali raporlamanın tam gelişmediği – borsada işlem gören fi rmalar hariç şirketlere

ilişkin kredi bilgileri çok sınırlıdır ve teminat kullanımı etkin değildir – Türk kredi piyasasında yetersizlikler devam

etmektedir. Bilhassa menkul teminatlar (arazi ve binaların aksine) yasal maniler ve yetersiz teminat kaydından do-

layı sorun yaratmaktadır. Söz konusu kurumsal ayakların iyileştirilmesi Türkiye’deki fi rmaların fi nans kaynaklarına

erişimlerini artıracaktır.

Enerjiye daha iyi ve daha güvenilir erişim, düşük maliyetli üreticiler karşısında önemli avantaj 46. sunabilir. Yetersiz güvenilirlik sorununa ek olarak endüstriyel kullanıcılar için elektrik fi yatları OECD ortalamasın-

dan yüzde 30 daha yüksektir. Bu farkın esas nedeni çapraz sübvansiyon ve rekabetçi olmayan piyasa yapılarıdır.

Telekomünikasyon sektöründeki liberalleşme düşük maliyetlerde daha iyi hizmetlere imkan vermiş olup, benzer

olanaklar enerji sektöründe askıda olan liberalleşme sonucunda da ortaya çıkabilir. Kamu kontrolünde olan ke-

simlerde iyi eşgüdüm sağlanmış özelleştirme, düzenleme ve sürekli yatırımlar, elektrik sektöründeki reformların

önemli parçaları olacaktır..

Etkinlik kazanımlarını engelleyebilecek olan tarife dışı engeller, bu konu haricinde oldukça açık 47. olan ticaret rejiminde halen varlıklarını korumaktadırlar. AB müktesebatıyla uyum alanında kaydedilen iler-

lemeye rağmen Türkiye’de ithal malların gümrükten çekilme süreçleri halen nispeten yavaş olmaktadır. Ayrıca;

Türkiye, gümrük tarifeleri rejiminde serbestleşmeye gidilen 1996 yılından beri anti-damping önlemlerini en sık

kullanan ülkelerden biri olmaya devam etmiştir (Dünya Bankası, 2006 CEM). Bu tedbirler verimli olmayan ulusal

sanayi sektörlerini korumakta ve bu arada tedbirlerin hedef aldığı malları kullanan fi rmalar için girdi maliyetleri

artırmaktadırlar. Devlet yardımları da, eşit şartları bozmaları ve genellikle rekabetçi olmayan fi rmaların lehinde

olmaları nedeniyle, sorun yaratmaktadır. Devlet yardımı rejimi artık bir şeff afl aşma sürecine girmiştir zira hükümet

gündeminin öncelikli hususlarından biri devlet yardımlarının izlenmesinde yeni bir kurumsal yapı oluşturmaktır.

4 Şirketlerin yenilik ve yeni teknoloji kullanım kapasitelerinin – ve bu yönde teşvik edici politikaların – ayrıntılı değerlendirmesi Türkiye ICA çalışması ve bir önceki Türkiye Ülke Ekonomik Memorandumunda bulunmaktadır.

16 VERİMLİLİK VE REKABET EDEBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ

Kayıtdışılık yaygınlığını korumaktadır ve eşit şartların oluşturulabilmesi rekabet edebilirliğin 48. güçlendirilmesi için önemli bir fırsattır. Düşük verimliliğe sahip fi rmalar, kayıtdışı ya da yarı kayıtdışı kalmak

veya faaliyetlerinin sadece bir bölümünü kayıt altına almak suretiyle vergi ve düzenleme avantajlarından yararlan-

maktadırlar. Düzenli piyasaya giriş ve ruhsat prosedürleri, ve de vergilendirmenin tüm fi rmalar için eşit uygulanma-

sını sağlayacak vergi reformları vasıtasıyla kayıt altına alınma teşviklerinin iyileştirilmesi eşit şartlar yaratarak rekabet

edebilirliğin gelişmesine yardımcı olabilirler.

Ekonominin üretken sahasında KİT’lerin varlığı büyük ölçüde devam etmektedir ve söz konusu 49. yapıların özelleştirilmesi için atılacak devamlı adımlar Türkiye’nin rekabet gücü kazanmasına yardımcı olacaktır. Hükümet, uzun zamandır var olan özelleştirme programını 2005 ve 2006 yıllarında önemli ölçüde hız-

landırmıştır, ancak gündemdeki uygulamalar halen tamamlanmamıştır. 2006 yılı rakamlarına göre KİT’lerde halen

226.000 kişi çalışmaktadır. Güçlü bir özelleştirme programına devam edilmesi üretkenlik artışına yardımcı olacak

ve özel sektörde daha eşit şartlar oluşmasını sağlayacaktır.5 Stratejik yatırımcıların ilgisini çekebilmenin bir yolu

da sanayi ve enerji üretimi alanlarında faaliyet gösteren KİT’lerin çevresel yükümlülüklerine ilişkin belirsizliklerin

azaltılmasıdır.

Türkiye’de işgücü daha pahalı hale geldiği müddetçe işgücünün becerilerini yükseltme konusu-50. nun, rekabet edebilirliği sürdürebilmek için bilhassa yüksek katma değerli sektörlerde, önemi artmakta-dır. Kaydedilen önemli ilerlemelere rağmen Türkiye’de eğitim halen Avrupa’daki ve diğer hızla gelişmekte olan kar-

şılaştırıcı ülkelerin gerisindedir. Temel ve orta öğretim sunumundaki yetersizlikler, Türk öğrencilerinin zayıf perfor-

mans sergiledikleri Uluslararası Öğrenci Başarısı Değerlendirme Programı (PISA) sonuçlarında ortaya çıkmaktadır.

2003 yılında yapılan bu değerlendirmede Türk öğrenciler; matematik, okuduğunu anlama, fen bilgisi ve problem

çözme alanlarında OECD ortalama puanlarının altında bir puan elde etmişlerdir. Bu arada otomotiv ve bilişim

teknolojileri gibi başarılı sektörlerin sürekli çeşitlilik kazanmaları ve büyümeleri yüksek beceriye sahip nitelikli işgü-

cünü gerektirecektir. Dolayısıyla, yüksek verimliliğe sahip sektörlerin ihtiyaçlarını karşılamak için işgücünün beceri-

lerinin yükseltilmesi büyük önem taşımaktadır. Türkiye, böylece, eğitim kalitesinin her düzeyde iyileştirilmesinden

fayda sağlayacak, müfredat – iş uyumsuzluğuna daha fazla odaklanarak ekonomide büyüyen modern sektörlerin

ihtiyaç duyduğu biçimde nitelikli işgücü yetiştirebilecektir.6

5 Özelleştirmelerin etkisi ile ilgili bulguların taranması konusunda bkz. Kikeri ve Nellis (2004).6 Bkz. Dünya Bankası: 2006 CEM, 2006 Eğitim Sektör Çalışması, 2006 PER.

Büyüme ve istihdam yaratacak güçlü bir yatırım ortamı için kamu sektöründe yönetişim gün-51. demi son derece önemlidir ve bu konu Türkiye’nin uzun vadeli kalkınma zorluklarını aşmasına yardımcı olacaktır. Hükümetin orta vadeli programında, önemli kalkınma temalarından biri olarak “kamu hizmetlerinin kalite ve etkililiğinin artırılması” yer almaktadır. AB müktesebatını uygulamaya daha istidatlı ve güçlü bir kamu yönetimi Türkiye’nin faydasına olacaktır. Bihassa yargı sektörü AB gereklerinin ve standartlarının uyarlanmasında kritik rol üstlenecektir. Kamu sektöründe yönetişimin geliştirilmesi zorluğu, Türkiye’nin uzun vadeli kalkınması için temel teşkil eden çok geniş bir gündemi içermektedir. Önündeki yönetişim zorluklarının farkında olan hükümet kapsamlı bir kamu idaresi reform süreci başlatmıştır. Bu raporda da ele alınan odak noktaları arasında şu konular yeralmaktadır; yolsuzlukla mücadele, yargı reformu ve kamu personeli sistemleri ve teşvikleri (OECD deneyimi bağlamında).

Yolsuzluğun Kontrol Edilmesi

Şirketler52. ve haneler nezdinde yürütülen anketler, Türkiye’deki yolsuzluk düzeyinin bir çok yeni AB üyesi ülkeyle karşılaştırılabilir durumda olduğunu ortaya koymaktadır. İş Ortamı ve Girişimci Performansı

Anketi (BEEPS), şirket düzeyinde rüşvetçilikte 2002-2005 yılları arasında belirgin bir düşüşü işaret etmektedir ve

bu görüntü diğer anketlerde de ortaya çıkmaktadır (şekil 10). Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD) – Dünya

Bankası Geçişim Raporu (LITS) önermelerine göre Türkiye’deki gayri resmi ödemeler, hemen hemen yeni AB üyesi

ülkelerde olduğu kadar sıklıkla yaşanmaktadır ve de yüksek öğretim ve halk sağlığı kurumlarındaki tıbbi tedavi

alanlarında daha az meydana çıkmaktadır. Türkiye’deki katılımcıların gayri resmi ödemelerin varlığını AB’den daha

fazla olarak bildirdikleri iki alan ise iş-

sizlik yardımı alımı ve trafi k polisleriyle

etkileşimlerdir.

Gözetim kurumlarının 53. oluşturulması ve güçlendirilmesi sürecinde dikkate değer ilerleme-ler kaydedilmiş olmakla birlikte geliştirilmesi gereken alanlar halen mevcuttur. Mahkemelere ve savcı-lara ek olarak yolsuzlukla mücadele alanında diğer bir çok devlet or-ganı, her bakanlık ve kurumda yer alan Teftiş Kurulları (TK) da dahil, rol oynamaktadır. Bu tarz ademi

merkeziyete dayalı bir sistem sadece

Türkiye’ye özgü olmamasına rağmen

4. KAMU SEKTÖRÜNDE YÖNETİŞİMİNGELİŞTİRİLMESİ

4. KA4. KA

Şekil 10: Şirketlere göre Rüşvet Sıklığı, 2005

Kaynak: BEEPSNot: AB üyeleri şunlardır; Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Polonya, Romanya, Slovakya, Slovenya, Yunanistan, Almanya, İrlanda, Portekiz ve İspanya.

18 KAMU SEKTÖRÜNDE YÖNETİŞİMİN GELİŞTİRİLMESİ

herhangi bir kamu kurumunda soruşturma başlatmadan önce söz konusu kurumun başındaki kişinin iznini alma

ihtiyacı sistemin etkililiğini zayıfl atmaktadır. Denetim sistemi güçlendirilmiştir, ancak yeni Sayıştay kanunu henüz

onaylanmamıştır – söz konusu kanunun geçmesi Sayıştay’ın devletin genelini denetleyebilmesine ve mali ve de

performans denetimleri yürütmesine imkan veren yetkiler getirecektir. Etik Kurulu’nun oluşturulması olumlu bir

adım olmakla birlikte kurulun yolsuzluğu önleyici ve kontrol edici bir organ olarak çalışmasını engelleyen bir çok

faktör mevcuttur. Daha da önemlisi kurulun teknik kaynakları yetersizdir ve yeterli fi nansman alamamaktadır.

Görev alanı ise sadece yürütme ajanslarıyla sınırlıdır (mahkemeler, üniversiteler, ordu ve milletvekilleri hariç). Ay-

rıca mal beyanlarının gizli olarak değerlendirilmeleri kurulu etkisiz kılmaktadır. Son olarak; Mali Suçları Araştırma

Kurulu (MASAK)’nun faaliyetleri uyuşturucu kaçakçılığı ve dolandırıcılığına odaklanmış vaziyettedir ve kamu sek-

töründeki yolsuzluklardan elde edilen gelirlerin aklanması konusunda çalışmalar yapılmamaktadır.

Devletin daha şeff af ve üst düzey yetkililerin daha fazla hesap verebilir hale getirilmesiyle 54. Türkiye’nin kaydettiği ilerleme daha birleştirilmiş bir yapı kazanabilir. Şeff afl ık ve hesap verebilirlik alanlarını

düzenleyen kanunların değerlendirilmesi – varlıkların izlenmesi sistemleri, menfaat çatışmalarının çözümü ve ön-

lenmesine yönelik sistemler, devlete ait bilgilere serbest erişimin temini ve üst düzey yetkililer için dokunulmazlık-

ların uygun biçimde sınırlanması konuları – neticesinde Türkiye’deki mevzuatın, söz konusu alanlarda, yeni AB üye

ülkelerince belirlenmekte olan standartların gerisinde kaldığını (Şekil 11) ortaya koymaktadır.

Önemli zorluklar aşağıdaki şekildedir: 55.

Türkiye’nin varlık izlenmesi sistemi, yeni AB üyeleriyle kıyaslandığında bir çok zayıfl ığa sahiptir: sistem giz-• liliğe dayalıdır, seyrek uygulanmaktadır ve uygulanamaz nitelikte çok fazla yetkiliyi kapsamaktadır. Ademi merkeziyet temelinde uygulanan bu sistem bağlamında yukarıda söz edilen özellikler yolsuzluklara karşı caydırıcı bir etki yaratamamaktadır.

Farklı düzeylerdeki yetkililere yönelik olarak menfaat çatışması vakalarını düzenleyen bir çok kanun • mevcuttur, ancak men-faat açıklamalarının tam yapılması gerekliliğinin olmaması – mal beyan-larında oluşabilecek alt kümelerde ifşaat söz ko-nusudur, lakin onlar bile gizli tutulmaktadır – uy-gulamada noksanlıklar yaratmaktadır.

2003 yılında yürürlüğe gi-• ren Bilgi Edinme Kanunu yolsuzlukla mücadelenin temel bir bileşenidir, an-cak uygulanması nok-tasında devlet organları arasında farklılaşma or-taya çıkmaktadır. Ayrıca

Şekil 11: Sorumluluk ve Şeffaflık Değerlendirmeleri, 2006

Kaynak: Monica Dorhoi tarafından geliştirilen yöntem uyarınca Dünya Bankası Kamusal Sorumluluk Endeksi (2005).

Notlar: Çizelgede görülen daha yüksek değerler artan sorumluluğa ve şeffaflığa işaret etmektedir. Yeni AB ülkeleri Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya’yı içermektedir.

19KAMU SEKTÖRÜNDE YÖNETİŞİMİN GELİŞTİRİLMESİ

mevzuatta geniş muafi yet kategorileri ve ifşaatta bulunmama halini iptal etme usulleri konusunda netlik taşımayan hükümlerin varlığı söz konusudur.

Tüm ülkelerde bazı üst düzey yetkililerin dokunulmazlıkları mevcuttur, ancak Türkiye, gerek dokunul-• mazlık kapsamındaki yetkili sayısı gerekse dokunulmazlığın kaldırılması usullerinde net olmayan hususlar dolayısıyla farklı bir örnektir.

Yargı Reformu

İş dünyasının adalet teşkilatıyla ilgili olumlu görüşlerine karşın hala çeşitli iyileştirmeler yapıla-56. bileceği değerlendirilmektedir. İş çevreleri arasında yapılan araştırmalara göre, AB8 ülkeleriyle kıyaslandığında Türkiye’deki mevcut adli işleyişin, iş çevrelerinin bu ülkede gerçekleştirecekleri faaliyetleri açısından bir engel teşkil etmediği düşünülmektedir. Bu olumlu değerlendirmelere rağmen, aynı çevrelerin pek çok gereksinimi açısından daha eski AB ülkelerine kıyasla yargı alanında hala kat edilmesi gereken yollar olduğu da bir gerçektir ve çalışmala-rın arkası kesilmemelidir. Türk adalet sistemi çerçevesinde, insan kaynakları, altyapı ve uyuşmazlıkların çözümünde uygulanacak farklı yaklaşımların geliştirilmesi, beklenen daha yüksek standartların yakalanmasında yardımcı ola-caktır.

Yargının bağımsızlığını temin etmek, Türkiye’de gerçekleştirilecek adli reformların önemli bir 57. boyutudur. İş çevrelerince Türk adalet sisteminin bağımsızlığıyla ilgili olarak yapılan değerlendirmeler, AB’ne yeni üye ülkelere ilişkin olarak yapılan değerlendirmelerden farklı olmamakla birlikte, daha eski AB ülkelerine kıyasla hala geri kaldığı görülmektedir. Anayasa’nın hakim ve savcıları idari olarak Adalet Bakanlığı’na bağlayan 140/6 ncı maddesinin arzulanan adli değişiklikleri önündeki en büyük engel olduğu değerlendirilmektedir. Ayrıca, Adalet Bakanlığı’nın hakim ve savcılar gibi çalışanların işe alımı, terfi ettirilmesi ve eğitimlerinde ne denli etkili bir rol oyna-dığı da unutulmamalıdır. AB üyesi ülkeler tarafından benzer alanlarda reform çalışmaları gerçekleştirilmiştir.

Birçok ülkenin adli teşki-58. latlarında gerçekleştirilen reform-lar özellikle mahkeme sistemi ve bu sistemin yönetimi boyutlarına odaklanmaktadır. Adli teşkilatın daha iyi bir işleyişe kavuşturulmasına yönelik olarak gerçekleştirilecek adli reformlar, ilk olarak mevcut teşkilat yapısı içerisindeki insan kaynakları ve fi ziksel altyapının iyileştirilmesine yö-nelmektedir. İkinci olarak, bu kaynak-ların etkin biçimde kullanılabilmesi-ne yönelik adli reform programları hayata geçirilmektedir ve son olarak da sistemdeki darboğaz ve yapısal sorunlar tespit edilmek suretiyle özel mahkemeler, farklı temyiz usulleri veya farklı sorun çözme mekanizma-

Şekil 12: Yargı Bağımsızlığının Firmalar Tarafından Değerlendirilmesi

Kaynak: Dünya Ekonomik Forumu, Executıve Opinion Survey, 2006Notlar: Araştırmada şu soru sorulmuştur: Ülkenizde yargının, hükümetin, vatandaşların veya şirketlerın etkisinden bağımsız olduğunu düşünüyor musunuz? (1=H – çok etkileniyor, 7=E – etkileniyor)


ları kullanılmak suretiyle bu sorunlar aşılmaya çalışılmaktadır. Çabaların bu çerçevede odaklanması neticesinde refomlar sayesinde biriken davalar eritilebilmekte, davaların görülme süresi kısalabilmekte herkesin adaletten ko-laylıkla yararlanması sağlanmakta ve adalet teşkilatının kamu nezdinde güvenilirliği arttırılarak adalet teşkilatına arzu edilen düzeyde etkili bir işlerlik kazandırılabilmektedir.

Yoğun yasal reformalar sırasında sürekli adli eğitimin de geliştirilmesi tasarlanan reformlar açı-59. sından olmazsa olmaz bir koşuldur. Türkiye bir yandan tüm hukuk alanlarını kapsamlı bir gözden geçirmeye tabi tutarken diğer bir yandan da sürekli eğitim olanakları ve düzeyinin yeterli seviyede olmadığı yönündeki en-dişeler de devam etmektedir. Hakim ve savcılar için ilave eğitim programları ve mevcut programların daha iyi koordine edilmesi neticesinde sistem daha da güçlendirilebilecektir. Özellikle, Adalet Akademisi’ne düşen görev ve sorumlulukların arttırılmalısı, Akademinin, (i) hakim ve savcılara yönelik hizmet öncesi eğitim, (ii) hakim ve savcı-lara yönelik hizmet içi eğitim ve (iii) mübaşir ve diğer mahkeme personeline yönelik ön ve sürekli eğitim olanakları sağlayacak şekilde donatılması tavsiye edilir. Ayrıca, hakim, savcı ve yardımcı konumlarda yer alan kalifi ye eleman sayısının da AB standartlarıyla kıyaslandığında düşük olduğu gözlemlenmiştir.

Mahkemelerin idaresinde elde edilecek gelişim adalet teşkilatının daha etkin biçimde işlerlik ka-60. zanmasına yardımcı olacaktır. Duruşmaların daha etkin biçimde görülerek birikmiş dava dosyalarını eritilmesi yönünde atılacak temel adımlar, (i) mevcut duruşma usullerinin çağdaşlaştırılması, (ii) yardımcı konumdaki adli personel sayısının arttırılarak hakim ve savcıların idari konulara daha az zaman ayırmaları ve ellerindeki vakalara yoğunlaşmalarının temin edilmesi ve (iii) medeni ve adli usullerin düzenlenmesi şeklinde tasarlanabilir. Adli işle-yişin etkinliği ve sorunların katılımcı bir anlayışla ele alınması Türkiye’nin adli alanda hedefl erine ulaşmasını kolay-laştıracaktır. Tahkim usullerinin de sorunların çözülmesinde bir yöntem haline getirilmesi ve bu yöndeki kurumsal altyapının hazırlanması da adalet teşkilatının uzun vadedeki etkinliği açısından önemlidir.

Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun gözden geçirilmesiyle birlikte davaların süresi daha 61. da kısalacaktır. Mevcut yasa tasarısı kapsamında davaların hakimler tarafından duruşmadan önce incelenmesi yoluyla delil toplama ve duruşmalara gün verme kapsamında karşılaşılan gecikmelerin önüne geçilmesi planlan-maktadır. Yeni taslakta hakimlere duruşmaların daha hızlı görülebilmesine olanak tanıyan imkanlar da sağlanmıştır. Kötü niyetli tarafl arca neden olunan gecikmelerin ve uluslararası ve ulusal tahkim usulleri arasındaki farklılıkların ortadan kaldırılmasına yönelik önlemler de yeni taslak kapsamında ele alınmaktadır. Anılan yeni Hukuk Muha-kemeleri Usulü Kanunu’nun hayata geçirilmesiyle birlikte mevcut adli yapıda önemli ilerleyiş kaydedileceği düşü-nülmektedir.

Ekonomik büyümeyle birlikte giderek artmakta olan talepleri karşılayabilmek için Türkiye’nin 62. başarılı adli reform uygulamalarını sürdürerek adli teşkilatın bağımsızlığını, etkinliğini, güvenilirliğini ve mevcut imkan ve kabiliyetlerini arttırması önemlidir. 2002 senesinden beri gerçekleştirilen reformların bir sonucu olarak Türk mahkemelerinin performanslarında kayda değer bir artış gözlemlenmiştir. Bu gelişmeler neti-cesinde verilen hizmet düzeyi iyileştirilmiş, daha tercih edilen bir çalışma ortamı sağlanmış ve AB uygulamalarının hayata geçirilmesine uygun zemin hazırlanmıştır. Aynı zamanda, pazar ilişkilerinin ekonomik olarak büyümesi ve artması neticesinde mahkemeler üzerindeki baskının da artacağı değerlendirilmektedir. Mevcut adli reform çabalarının Türkiye’yi bu baskılardan kurtarmak, girişimcilerin herhangi bir adli çözümsüzlük kaygısı duymadan taahhütlere girmek, geri ödeme kaygısı olmadan kredi almak/vermek yönünden rahatlatacağı açıktır. Adalet teş-kilatının bağımsızlığının arttırılmasıyla birlikte kapsamlı eğitim programlarının oluşturulması, insan kaynaklarının iyileştirilmesi, mahkeme yapısında değişikliklerin hayata geçirilmesi, mahkemelerin idare usullerinin geliştirilmesi ve farklı anlaşmazlık çözme usullerinin hayata geçirilmesi yoluyla Türkiye, adli etkinlik ve kalite açısından uluslara-rası standartları yakalayabilecektir.

21KAMU SEKTÖRÜNDE YÖNETİŞİMİN GELİŞTİRİLMESİ

Karşılaştırmalı Kamu Personel Rejimi Reformları – Türkiye Boyutu

Kamu personeliyle ilgili hususları kapsayan Kamu Personeli Yasa Tasarısı’nın düzenlenerek ha-63. yata geçirilmesi gerekmektedir. Türkiye, hazırlanmakta olan Kamu Personeli Yasa Tasarısı ile birlikte kamu hiz-metleri alanında bazı sorunları ortadan kaldırmak ve hedefl erini hayata geçirmek azmindedir. Bu bağlamda başlıca öncelikler şu şekilde özetlenebilir: (i) insan kaynaklarının, gelecekteki personel gereksinimlerini hem sayısal hem de personel becerileri açısından daha etkili biçimde karşılamaya yönelik olarak daha etkin biçimde tahsis edilmesi, (ii) kamu görevlilerinin bilgi ve becerileri kadar motivasyonları açısından da desteklenmesi, (iii) iyi performansa dayalı teşvik uygulamalarının hayata geçirilerek adil olmayan maaş uygulamalarının önlenmesi suretiyle personelin motivasyonunun arttırılması. Hazırlanmakta olan Kamu Personeli Yasa Tasarısı kapsamında başarılı uygulamalar neticesinde kamu hizmetleri alanında karşılaşılan pek çok aksaklığa çözüm olacak bir dizi yenilikçi uygulamanın hayata geçirilmesi tasarlanmaktadır (ayrıca daha ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. Dünya Bankası PER 2006).

Son yirmi sene içerisinde pek çok OECD ülkesinde kamu hizmetlerinin etkinliği ve üretkenliğinin 64. arttırılmasına yönelik olarak reform çalışmaları gerçekleştirildiği ve bu bağlamda hayata geçirilen idari yöntemlerde büyük ölçüde özel sektör uygulamalarından ilham alındığı görülmektedir. Bu bağlamda, ana eğilim bütçe planlamasının yanı sıra kurumsal ve personel performans değerlerinin ölçümlenmesini öngören so-nuçlara odaklı bir yaklaşımdan yana olmuştur. İnsan kaynakları yönetimi (İKY) alanında yeni yaklaşımlar hayata geçirilmiş, üst düzey kamu yönetiminde peformansa dayalı yeni uygulamalar izlenmiştir. Mesleki kariyere dayalı daha esnek istihdam olanaklarının arttırılması yönünde de bir eğilim öne çıkmaktadır. Geçen on yıl içerisinde mesleki kariyere dayalı sistemlerin uygulanmakta olduğu bazı OECD ülkelerinde dış rekabete açık ve merkezden uzaklaşan insan kaynakları politikaları ve buna bağlı iş olanaklarının arttığı gözlenmiştir. Daha esnek bir istihdam sağlanması yönünde denenmiş bir diğer alternatif uygulama da söz konusu kamu hizmeti kapsamının ilgili per-sonelin temel politika oluşturucu ve idari işlevleriyle sınırlandırılarak hizmet sunmakla yükümlü personelin resmi kamu personeli sıfatından ayrı tutulması olmuştur.


Türki65. ye’nin büyüme ve AB ve OECD gelir düzeylerine süratle ulaşma hedefl eri açısından üret-ken iş olanaklarına erişimin önemi büyüktür. Daha iyi ve çok sayıda iş olanaklarının yaratılmasında İş Piyasası Reformu’nun önemli rolü vardır. Çalışmanın bu bölümünde istihdam olanaklarının yaratılması ve iş piyasaları çerçevesinde göç, gençlerin istihdamı ve ilgili vergilerin istihdama olan etkileri ele alınacaktır.

Türkiye iş alanında ‘ikiz sorunlarla’ mücadele etmektedir: yetersiz istihdam ve yaygın düzeydeki 66. kayıt dışı istihdam. 2005 senesinde 10.3 olan işsizlik oranının 9.9 olarak açıklandığı 2006 senesinde istihdam ala-nında ılımlı bir iyileşme gözlemlenmiş olmakla birlikte bu dönemde elde edilen kazanımlardan bağımsız olarak ül-kedeki istihdamın yarısının kayıt dışı olması ve istihdam oranının AB-27 ile kıyaslandığında yüzde18.5 daha düşük olduğu gerçeği karşısında istihdam ve meslekler konusu Türkiye için öncelikli sorunlardan biri olarak gündemdeki yerini muhafaza etmektedir.

Uluslararası göç olgusunun Ulusal İşgücü Piyasası ve nüfus eğilimlerinden etkilendiği kabul edil-67. melidir. Daha iyi iş olanakları araştıracak olan genç nüfus doğal olarak iç piyasa ve AB piyasalarındaki iş olanakla-rını karşılaştırmak yoluna gidecektir. Gelecek yıllar içerisinde iş gücüne dahil olacak genç nüfus, şüphesizdir ki iş piyasası üzerindeki baskıları arttıracaktır ancak bu gençlerin üretkenlikleri göz önüne alındığında Türkiye açısından yeni bir demografi k kar elde etme fırsatı yaratabileceklerdir.

Göç Yönetiminde Yöntem ve Beklentiler

Son on yıl içerisinde Türkiye’de göç olgusu istikrarını korumuştur. 68. Gelişmiş ülkelerde bulunan Türk işçilerin sayısı toplam iş gücünün yüzde 6’sı oranındadır. Bu, karşılaştırmalı değerlendirmelerde ele alınan diğer ülkelerdekine yakın bir orandır (Tablo

13). Ayrıca, yaşanan ekonomik krizler

ve düşük istihdam oranlarına rağmen

1990-2000 yılları arasındaki dönemde

göç rakamları hiçbir zaman iş gücü ra-

kamlarından fazla artmamıştır. Geçen

on sene içerisinde yüksek öğretime ka-

tılım alanında yüzde 13’ten yüzde 23’e

ulaşan hızlı artış neticesinde eğitimli

insanlara yüksek kaliteli iş olanakları

sunulmasının önemi açıkça görülmüş,

aksi takdirde dışarıya verilecek olan be-

yin göçünün Türkiye’nin uzun vadeli

kalkınma hedefl eri açısından ne denli

yıkıcı olacağı takdir edilmiştir.

5. İSTİHDAMIN TEŞVİK EDİLMESİ VE GÖÇ KONTROLÜ

5. İS5.

Şekil 13: Gelişmiş OECD Ülkelerinin İş Gücü Piyasalarında Seçilmiş Göç Veren Ülkelerden Gelen İş Gücü Payı, 1990 ve 2000

Kaynak: Docquier ve Marfouk (2006)

24 İSTİHDAMIN TEŞVİK EDİLMESİ VE GÖÇ KONTROLÜ

Türkiy69. e’den dışarıya verilen göçün temel belirleyici unsurlarının iyi anlaşılması daha sağlam bir argüman oluşturulması ve uygun politikaların hayata geçirilmesi açısından önemlidir. ‘Çekim Modeli’ tabir

edilen bir model yardımıyla uluslararası göç olgusunun anlaşılmasında temel etmenler belirlenmiştir. Buna göre,

göç veren ülkelerdeki nüfus artışının dışarıya göçü tetikleyen etmenlerden olduğu saptanmıştır. Bununla beraber,

göç alan ülkelerdeki yaş oranlarının da göçü çektiği anlaşılmıştır. İlgili ülkelerin ekonomik durumlarının göç olgusu

üzerinde önemli etkisi vardır. Örneğin, göç veren ülkedeki büyüme oranının göç alan ülkeden yüzde 3 oranında

daha hızlı olması durumunda göç oranının da yüzde10 daha düşük olması beklenmektedir ki bu durum, ekono-

mik dengenin (veya dengesizliğin) göç üzerindeki etkilerine işaret eder niteliktedir. Göç alan ve veren ülkelerin

enfl asyon oranlarıyla ölçülen ekonomik istikrarlarının da uluslararası göç üzerinde etkili olduğu görülmektedir.

Bu bağlamda, işgücü piyasası performansı da önemlidir: göç veren ülkelerde iş piyasasına katılımın yüksek olması

göçü azaltıcı bir unsurken göç alan ülkelerde iş piyasasına katılımın yüksek olması durumunda bunun göçü teşvik

edici olduğu tespit edilmiştir

Türkiye’ye baktığımız 70. zaman, kaydedilen hızlı büyüme ve ılımlı enfl asyon oranlarının sürdürülmesi durumunda mev-cut göç baskısının hafi fl eyeceği değerlendirilmektedir. Örneğin,

ülkedeki GSYH’nın iki katına çıka-

rak 6,320 USD’den 12,640 USD’ye

(en çok Türk işçisinin göç ettiği

Almanya’daki gelirin yüzde18’inden

yüzde 36’sına) yükselmesi halinde

göç oranının şu anki duruma kı-

yasla yüzde 27’den fazla azalacağı

tahmin edilmektedir. Bu durum,

Türkiye’deki düşük enfl asyon de-

ğerlerinin sürdürülmesi halinde

Almanya’nın aldığı göç oranının

yüzde 24 oranında azalarak daha istikrarlı ekonomik şartların gerçekleşeceği şeklinde de yorumlanabilir

Öte taraftan, genel toplumsal eğilimler ışığında Türkiye’den Almanya’ya (ve yaşlı nüfusu hızla 71. artmakta olan diğer AB ülkelerine) olan göçün artacağı değerlendirilmektedir. Türkiye nüfusunun 2020 yı-

lında mevcut 73 milyondan 87 milyona çıkması öngörülürken AB27 nüfusunun hemen hemen sabit kalacağı ön-

görülmektedir. Nüfus artışının rolü azımsanmamakla birlikte, Türkiye ve AB ülkelerinin yardıma muhtaç nüfusları

arasındaki farklılıklar bu bağlamda önemli oranda etkili olacaktır. 2020 senesinde Türkiye ve Almanya’daki yardıma

muhtaç nüfus oranlarının sırasıyla 0.47 ve 0.53 olması beklenmektedir ki Türkiye’de hızla artan genç nüfus ve AB

ülkeleri ve Almanya’nın hızla artan yaşlanma oranı burada daha açık görülmektedir (aynı rakamlar 2000 senesinde

Türkiye için 0.56 ve Almanya için 0.47 olarak tecelli etmiştir) (Tablo 14). Bu rakamlar çerçevesinde Türkiye’de göz-

lenen düşüş ve Almanya’da buna paralel gözlenen artışın göç akımları üzerinde artan bir baskısı olacaktır.

Şekil 14: 15-29 Yaş Arası (Orta Değişken) Nüfus Büyüme Tahminleri - Türkiye ve Karşılaştırma için Seçilmiş Ülkeler

1990-2020

(2005=100)

70

85

100

115

130

1990 2000 2005 2010 2020

Türkiye Meksika Doğu Avrupa Kuzey Afrika ABD AB

Kaynak: Birleşmiş Milletler (BM) Nüfus Departmanı Orta Değişken Tahmini

25İSTİHDAMIN TEŞVİK EDİLMESİ VE GÖÇ KONTROLÜ

Bu 72. denge içerisinde, göç yapısı üzerinde etkili iki kuvvetin karşılaşacağı görülmektedir. Bir taraf-

tan, Türkiye’de son zamanlarda kaydedilen olumlu ekonomik gelişmeler göçe neden olan etmenleri baskılamakta-

dır. İspanya, Portekiz ve Yunanistan gibi Güney Avrupa ülkelerindeki hızlı ekonomik büyüme bu ülkelerin göç ver-

me rakamlarını düşürmüş olmakla birlikte gelen göç için de çekici hale getirmiştir. Diğer yandan, Türkiye’nin hızla

artmakta olan nüfusu ve yardıma muhtaç nüfustaki değişikliklerin büyük yaşlı nüfusa sahip AB ülkelerine göçü

arttırıcı etkileri olacaktır. Göçü tetikleyen etmenlerin gelecek on sene içerisinde azalıp azalmayacağı Türk İşgücü

Piyasası’nda gerçekleşecek şartlara bağlıdır. Özellikle genç nüfusu etkileyecek olan istihdam olanaklarının kalitesi

ve düzeyinin yanı sıra iş piyasaları arasındaki bölgesel farklılıkların da göç olgusu üzerinde önemli etkisi olacaktır.

Bu süreçler üzerinde etkili olan İşgücü Piyasası reformları neticesinde yaratılacak daha fazla sayıda ve daha kaliteli

iş olanaklarıyla göç konusundaki baskılar hafi fl eyecektir.

Gençlerin İstihdamının Teşvik Edilmesi

İş piyasası çıktılarının genç nüfusun ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde geliştirilebilmesi halinde 73. hızla büyümekte olan bir genç nüfus yapısına sahip olan Türkiye, gençlerinin üretkenliğinden yararlan-mak suretiyle bu durumu yararına çevirebilecektir. 2006 senesinde 15-24 yaş arası gençlerde iş bulma oranı

ulusal iş bulma oranı olan yüzde 45.9’luk oranın çok altında, yüzde 30.9 seviyesindeydi ki bu oran da Eurostat veri-

lerine göre tespit edilmiş olan AB oranlarının oldukça altındaydı. Ancak, bu yaş grubu içerisinde yer alan gençlerin

de yüzde 40’ının ne okuduğu ne de çalıştığı düşünüldüğünde endişeler haklı olarak katlanmaktadır. İş piyasası

göstergeleri değerlendirildiğinde durumun özellikle eğitimsel becerileri düşük genç kadınlar için daha da kötü

olduğu görülmektedir. Türk kadını ele alındığında eğitim ve iş bulma/işgügü piyasasına katılım arasında doğrudan

bir ilişki olduğu görülmektedir.

Eğitimli insanlar, aldıkları eğitimin karşılığını istihdam sırasında alabilmekle beraber, özellikle iyi 74. eğitimli kesimin okul ile iş hayatına atılma sırasındaki geçiş süreci şaşırtıcı derecede uzun sürmektedir. 20-24 yaşlar arası için işsizlik oranının aslen eğitimle birlikte arttığı, yüksek okul mezunlarında bu oranının yüzde

32’ye ulaştığı görülmektedir (Tablo 15). Diğer gruplarla kıyaslandığında iyi eğitim almış kesim için işsizlik oran-

larının daha düşük olduğu tespit

edilmekle birlikte bu kesimin de

iş hayatına atılması 20li yaşların

sonu ile 30lu yaşların başına denk

gelmektedir ki bu durum orta öğ-

retim sonrasına yapılacak yatırım-

ları teşvik edici nitelikte değildir.

Genç insanların istih-75. dam edilebilirliğini arttırmak için eğitim alanında olduğu kadar iş piyasasında da zorlu reformlar gerçekleştirilmesi gerekli görülmektedir. Ancak,

bu reformların ekonomik ve top-

lumsal alanlarda büyük yararları

Şekil 15: Yaş Grubu ve Eğitim Durumuna Göre İşsizlik Oranları (2005)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-49 50-59 60+

İlköğretim Öncesi

İlköğretim veya Üstü

Ortaöğretim veyaÜstüMesleki/Teknik

Kaynak: Hanehalkı İşgücü Anketi


olacağı gibi dış-göçün önüne de bir engel çekilmiş olacaktır. Genç nüfusun, iş piyasasına girişte yaşadığı zorluklar,

eşit şartlar altında kaliteli bir eğitime erişim olanaklarının sunumunda karşılaşılan eksiklikleri yansıtır niteliktedir.

Eğitimli işçiler arasında gözlenen yüksek işsizlik oranlarına bakıldığı zaman bu kişilere okullarda verilen eğitim ve

kazandırılan bilgi ve becerilerle iş piyasası gereksinimleri arasındaki uçurumlar daha iyi anlaşılmaktadır. Ayrıca, iş

piyasasının hayli kısıtlayıcı nitelikteki düzenlemeleri ve kurumlar nedeniyle iş olanaklarına, özellikle de kaliteli iş

olanaklarına erişim de zorlaşmaktadır.

İş ve İşçi Vergilerinin İstihdam Üzerindeki Etkileri

Zayıf piyasa performansının arkasında yatan neden Türkiye’deki iş ve işçilerle ilgili vergilerin 76. OECD ülkeleri arasında en yüksek vergiler arasında olmasından kaynaklanmaktadır. Emekli maaşları, ma-

luliyet, sağlık ve işsizlik sigortaları ile çeşitli ödeneklere yapılan işçi-işveren katkıları brüt maaşların yüzde 36.5 -

42’sini teşkil etmektedir. Bu vergi yükü, özellikle çocuklu ve düşük maaş grubunda yer alan çalışanlar için yüksektir.

Türkiye’de özellikle kayıtlı sektörlerdeki istihdamı azaltabilecek yüksek vergi oranları karşısında çalışanların maaşla-

rından kesilen vergilerin azaltılması konusunda uygulanacak politikalarla ilgili olarak pek çok tartışmalar gündeme

gelmiştir. Başbakan tarafından 2007 senesinde ilan edilen yeni Hükümet Programında istihdam üzerindeki vergile-

rin azaltılması 2008 yılında ele alınacak politika konuları arasında yer almıştır.

Çalışanların maaşlarından kesilen vergi oranının düşürülmesi iş olanaklarının yaratılmasında 77. genel yararı görülecek bir çözüm değildir ve iş piyasası ve sosyal güvenlik reformlarını kapsayan koordi-neli paket uygulamaların bir parçası olarak hayata geçirilmelidir. Yeniden eğitim ve aktif-pasif (işi değil işçiyi

koruyan) iş piyasası programları vasıtasıyla elde edilecek daha etkili sosyal koruma ortamına ilaveten daha esnek

iş piyasası yönetmeliklerinin hayata geçirilmesi küresel ekonomiye her geçen gün daha fazla dahil olan Türkiye’de

daha çok ve daha kaliteli iş olanaklarının sunulabilmesine olanak tanıyacaktır (bkz. Dünya Bankası İşgücü Piyasası

Araştırması, 2006). Ancak, bu reformların daha etkili kılınması açısından vergi diliminin azaltılmasını müteakip

kayıtlı sektörlerdeki işçi maliyetlerinin düşürülmesi neticesinde istihdam açısından ne kazanımlar elde edilebile-

ceğinin iyi anlaşılması gereklidir. Bu durumun sadece işgücü piyasası için değil sosyal güvenlik fonlarının mali du-

rumu açısından da pek çok etkisi olacağı kesindir. Ayrıca, Türkiye’deki 81 ilden 49’unu teşkil eden daha az gelişmiş

bölgelerde istihdamın desteklenmesine yönelik olarak uygulanmakta olan sosyal güvenlik katkı paylarına sağlanan

parasal destek programları da maliyet etkinliği açısından bu durumdan etkilenecektir.

İstihdam vergilerinin maaşlara yansıması önemli ölçüde olmakla birlikte aynı zamanda maaş dü-78. zeyleriyle de doğrudan ilintilidir. Üretim sektöründe ortalama bir maaşla çalışan bir işçi örnek alındığında ücret

vergilerindeki yüzde1’lik bir noktasal düşüşün işçi masrafl arını yüzde 0.30 oranında düşüreceği öngörülmektedir ki

bu durumda kalan yüzde 0.70 maaşlarda artış olarak işçiye yansıtılmaktadır. Yüzde 0.50’lik bir ortalama istihdam

esnekliği yüzde 0.15’lik bir istihdam kazanımına işaret eder. Öte yandan, vergilerin maaşlara yansıtılmasının da maaş

düzeyleriyle yakından ilişkili olması –ve olası vergi yükünün de istihdama yansıtılması- önemli bir diğer bulgudur.

Maaşların yüksek olması halinde vergilerin düşmesiyle birlikte maaşlar daha da artmakta, istihdam alanında daha

ortalama kazanımlar gözlemlenmektedir. Ancak, daha düşük maaş dilimlerindeyse maaşlara yansıtılan vergilerin

azalmasıyla birlikte vergi kesintilerinin işçi masrafl arı ve istihdam üzerindeki etkileri de daha net ortaya çıkar.

Sosyal güvenlik katkı paylarının düşük maaşla çalışan işçilere yönelik olarak azaltılması netice-79. sinde elde edilen etki tüm genel bir indirimden elde edilen etkiden fazladır. Esneklik ve yansıtma hesapla-

27İSTİHDAMIN TEŞVİK EDİLMESİ VE GÖÇ KONTROLÜ

rında iki farklı vergi reformu senaryosunun istihdama etkileri ölçülmüştür: (i) işverenin sosyal sigorta katılımının

tüm süreçte yüzde 7’lik noktasal oranda azaltılması, (ii) sadece 30 yaş altındaki yeni personel için aynı oranda bir

azaltmanın hedefl enmesi. Hedefl enen kesintinin istihdamın üzerindeki beklenen etkisi yansıtma farklılıklarından

ötürü genel olarak yapılacak kesintilerin (84.200 yerine 70.200 yeni iş) etkisindan fazla olacaktır. Her iki senaryodan

da genel işsizlik oranında önemli bir azaltma etkisi görülmemektedir (yüzde 0.03).

Maaşlardan yapılan vergi kesintilerinin mali olarak sürdürülebilir olması açısından sosyal gü-80. venlik reformlarına parallel olarak yürütülmesi gereklidir. Her ne şekilde olursa olsun, incelenen senaryo-

lar göstermektedir ki katkı paylarından yapılacak kesintiler, düşürülmüş sosyal sigorta gelirlerini yine düşürülmüş

oranlar üzerinde telafi etmek için yeterli olamayacaktır. Doğal olarak, hedefl enen kesintilerin parasal dengeler

üzerinde daha az olumsuz etkisi olacak, böylelikle genel olarak yapılacak kesintiler başlangıç aşamasında sosyal

sigorta sistemindeki açığı hedefl enen kesintilerde sonucunda beklenen yüzde 0.20’lik artışa kıyasla GSYH’nın yılda

yüzde 0.74’ü oranında arttıracaktır. Özel vergi kesintilerinin, tüm süreçteki vergi kesintilerine kıyasla daha fazla olan

etkinliği bu farklı etkiden de anlaşılmaktadır. Ancak, mali açıdan nötr olabilmeleri açısından diğer kaynaklardan

elde edilen vergi girdilerinin her türlü reform hareketine dahil edilmesi şarttır.

İstihdama yönelik mevcut bölgesel teşviklerin bu alanda bir takım etkileri olduğu görülmektedir. 81. Daha az gelişmiş bölgelerde faaliyet gösteren kuruluşlara teşvik sağlanmasıyla ilgili olarak işverenin sosyal güvenlik

katkısı, işçinin özel gelir vergileri, elektrik tüketimi ve araziyle ilgili konular da dahil olmak üzere yürürlükte bulunan

üç farklı kanun vardır. Ilgili bölgelerde faaliyet gösteren işverenler, yeni işyerleri açmak veya mevcut işyerlerindeki

istihdamı artırmak suretiyle yeni iş olanakları yaratmaya yönelik eşik değerlerine uyumları çerçevesinde belirlen-

mektedir. Bir ildeki SSK’na kayıtlı iş gücünün, geçerli olan bölgesel teşvik programları, zaman dilimi ve bölgeye

özgü etkileri içeren bölgesel değişkenlerin bir fonksiyonu olarak hesaplanmasında ampirik bir model kullanılmıştır.

2004 Ocak ve 2005 Nisan ayları arasında 5084 sayılı kanun kapsamında sağlanan teşviklerle istihdam alanında

kaydedilen kazanımlarla ilgili tahminler yüzde 4.1 ile yüzde 12.7 arasında değişim göstermektedir (orta nokta

yüzde 8.2 dir). Ancak, hesaplanan etkilerin büyüklüğü yüksek değerli tahminler olarak değerlendirilmelidir çünkü

bu tahminlerde (i) yeni işler ve halihazırda kayıt altına alınan kayıt dışı işler kapsama alınmış (ii) mevcut işlerden

teşvik edilmeyen bölgelerden teşvikle edilen bölgelere kaymalar dahil edilmemiş ve (iii) bölgesel teşvik programları

olmadan da yaratılabilecek iş olanakları ele alınmamıştır.

Çeşitli teşvikler yardımıyla yeni iş olanaklarının yaratılması teşviklerin mantığına aykırı kaçan 82. yüksek masrafl arı da beraberinde getirmektedir. Ekonometri modellemesi sonuçlarına göre 5084 sayılı kanun

kapsamında teşvik edilmekte olan işlerin, yüzde 47 ile yüzde 81 oranında bir kısmının bu teşvikler olmadan da

yaratılabileceğinin görülmesi bölgesel istihdam teşviklerinin etkili olup olmayacağı konusunda soru işaretlerinin

doğmasına neden olmaktadır. Bunun bir sonucu olarak, net istihdam etkisi göz önüne alındığında teşviklerin ma-

liyet etkinliği fazla olumlu görülmemektedir. Iş-ay başına düşen tahmini ortalama masraf 441 TL olup, bu rakam

asgari ücretle işçi çalıştıran bir işverenin işçi masrafl arının yüzde 80’ine tekabül etmektedir. Dolayısıyla, bölgesel

teşvikler bazı net iş fırsatlarının yaratılması anlamında yararlı olmuşsa da bu iş olanaklarının yaratılmasında önemi

masrafl ar da söz konusu olmuştur.


Bö83. lgesel kalkınma konusundaki politika ve kurumsal çerçevenin büyüme neticesinde elde edi-len kazanımların daha eşit paylaşımı açısından önemli rolü vardır. Politika ve kurumsal çerçeve yapılarının

güçlendirilmesi neticesinde Türkiye bölgeleri arasındaki büyük farklılıklardan kaynaklanan sorunları ortadan kal-

dırabilecektir.

Türkiye’de bölgeler arasında büyük farklılıklar oluşmuştur ve devam etmektedir. 84. Türkiye, kalkınma

konusunda bölgeleri arasındaki büyük farklılıklardan kaynaklanan sorunla yaşamaktadır ve bu farklılıklar AB15

ülkelerinden ve AB’ne yeni üye ülkelerde karşılaşılan sorunlardan çok daha ileri derecededir (bkz. Tablo 16). AB

ülkelerindekine benzer bir şekilde Türkiye’de de bölgesel gelirler arasındaki ayrılıklar son yıllarda sabitlenmiş görün-

mektedir (bkz. Tablo 16b). Bu bölgesel farklılıklar daha ziyade doğu-batı ekseninde ortaya çıkmaktadır. ‘Gelişmiş’

bölgeler (ulusal ortalamanın yüzde 75’indan daha fazla ortalama kişi başı gelire sahip bölgeler) arasında Marmara,

Ege, Akdeniz ve İç Anadolu bölgeleri sayılabilir; diğer taraftan Doğu ve Güneydoğu Anadolu ve Karadeniz bölge-

leri nispeten geri kalmış durumdadır.

Şekil 16: Türkiye ve Seçilmiş AB Ülkelerinde Kişi Başına Bölgesel GSYH’deki Varyasyon

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70

HollandaÝsveç

PortekizYunanistan

ÝspanyaFransa

AvusturyaPolonya

BulgaristanÝtalya

AlmanyaFinlandiya

ÝngiltereÝrlanda

MacaristanTÜRKÝYE

BelçikaRomanyaSlovakya

Çek Cum.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

CV-Türkiye CV-Hollanda CV-Slovakya

Kaynak: Eurostat ve TürkstatCV: Varyasyon Katsayısı

Bu durum, başlıca üç endişenin doğmasına neden olmaktadır. 85. İlk olarak, ekonomik alanda bölgeler

arasında gözlenen farklılıklar hane gelirlerinde de farklılıklara neden olmaktadır ki bu bağlamda Doğu illerinde

görece yüksek oranlarda seyreden fakirlik izlenmektedir. İkinci olarak, Doğu illerinde ekonomik anlamda bir büyü-

me olmaması nedeniyle Batı illerine büyük göç yaşanabilmektedir ve üçüncü olarak Doğu’da büyüme olmaması

nedeniyle yatırımlarda bu iller tercih edilmemekte, dolayısıyla yatırım açısından Doğu illeri Türkiye’ye büyük ya-

rarlar sağlayacak ‘bakir’ alanlar sunmaktadır ki buralara yapılacak yatırımların tüm ülkedeki gelir dağılımına büyük

faydaları olacaktır.

6. BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI- KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR

ÖLGE6. BÖLG

30 BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI - KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR

Bölgesel Farklılıklar ve İlgili Sorunların Nedenleri

Genel olarak değerlendirildiğinde, Türkiye’nin bölgeleri arasında 1980-2000 yılları arası dönem-86. de kişi başı gelir düzeyleri açısından bir yakınlaşma gözlenmemiştir. Tek tek bölgeler arasında gözlenen fark-

lılıklar azalmış olmakla beraber ilerlemiş ve geri kalmış bölgeler arasındaki toplam farklar değerlendirildiğinde bu

bölgeler arasındaki farklılıkların arttığı veya sabit kaldığı görülmektedir. Bölgeler arası mutlak yakınlaşma, işgücü

üretkenliği alanında olmuş, koşullu yakınlaşma ise (başlangıçtaki şartlar arasındaki farklılaşmalar ışığında ölçümle-

nen yakınlaşma) sadece bir çalışma kapsamında tespit edilebilmiştir. Yapılan çalışmalarda, ulusal ekonomik büyü-

menin en hızlı olduğu dönemlerde bölgesel farklılıkların da arttığı tespit edilmiştir

İşçi üretkenliğindeki farklar bölgesel farklılıkların ana belirleyicilerindendir; zira bölgesel bazdaki 87. kişi başı gelir farklılıkların yüzde 88’ini teşkil etmektedir . Bunu, her biri yüzde 20’nin biraz üzerinde seyreden

oranlarda birim çaba (işçi başına düşen ortalama saat) ve etkinlik oranları arasındaki farklılıklar izlemektedir. Geri

kalmış bölgelerde istihdam oranları büyük olasılıkla tarım sektöründeki gizli işsizlik nedeniyle daha yüksek olup,

bunun gelir düzeyleri arasındaki uçurumu arttırıcı (yüzde 33) etkisi olmaktadır.

İşçilerin üretkenliğinde gözlenen değişkenlikte Doğu illerinde tarım alanında sergilenen düşük 88. üretkenliğin etkisi vardır. Geri kalmış bölgeler ile gelişmiş bölgelerin ekonomik yapıları arasındaki farklılıklar,

diğer bir deyişle çıktı ve istihdam yapıları, gerçekleştirilen çözümlemelerin sonuçlarında da açıkça görülebilmek-

tedir. Geri kalmış bölgelerde tarım, GSYH’nın yüzde 30’unu ve istihdamın da yüzde 60’ını teşkil etmektedir. Tarım

sektöründeki olası yüksek gizli işsizliği bile çıkarttığımızda, gelişmiş bölgelerle hala büyük farklılıklar göze çarpar

ki aynı rakamlar gelişmiş bölgeler için sırasıyla yüzde 12 ve yüzde 27 şeklindedir. Tarım, aynı zamanda geri kalmış

bölgelerdeki en az üretkenlik içeren istihdam kaynağıdır. Çetin iklim şartları da bunun nedenleri arasındadır. Doğu

illerindeki tarımsal üretkenlik batıdaki üretkenlik düzeyinin üçte biri oranındadır. Hizmet ve Sanayi sektörlerindey-

se bölgeler arası uçurum, sırasıyla yüzde 39 ve yüzde 45’lik seviyelerle daha düşüktür.

Geri kalmış bölgelerdeki kişi başı çıktının gelişmiş bölgelerdeki kişi başına düşen çıktı seviyesinin 89. yarısı düzeyinde bile yükseltilmesi büyük bir çaba gerektirir. Gereken bu çabanın boyutları, 2000 yılındaki kişi

başına GSYH açığının mevcut ulusal kalkınma planının kapanış tarihi olan 2013 yılına gelindiğinde yarı yarıya azal-

tılmış olması için gereken şartlar de-

ğerlendirildiğinde ortaya çıkmaktadır

ki bu geri kalmış bölgelerdeki kişi başı-

na GSYH’nın gelişmiş bölgelerdeki kişi

başına GSYH’nın yüzde 50 ila yüzde

75’i oranında arttırılması anlamına

gelir. İş gücünün değişmeyeceğini

varsayılarak, mevcut ulusal kalkınma

planının kapanışına kadar olan süre-

de kişi başı gelir farklılıklarının yarıya

indirilebilmesi için, geri kalmış bölge-

lerde yüzde 55 olan “baz” istihdam

oranının yıllık yüzde 7’lik bir üretken-

lik artışı kaydetmesi gerekecektir. Bu,

Şekil 17: Bölgesel Farklılıkların Azaltılması İçin Geri Kalmış Bölgelerde Gerçekleştirilmesi Gereken İstihdam Oranı ve Üretkenlik Değişimi

31BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI - KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR

Türkiye’de 1991-2003 yılları arasında üretkenlik artışı alanında kaydedilmiş olan yıllık toplamdan önemli ölçüde

daha fazladır. Daha düşük hızda seyredecek üretkenlik artışlarının, istihdam oranlarında nispeten daha kapsamlı ve

büyük artışlarla telafi edilmesi gerekecektir (bkz. Tablo 17). Örneğin, üretkenlikte yılda yüzde 4’lük bir artış olması

halinde, aradaki gelir farkının yarıya indirilebilmesi için dönem sonu istihdam oranının yüzde 80 oranında artması

gerekecektir.

Bölgesel Politikaların Güçlendirilmesi İçin Çeşitli Seçenekler

Gelir farklılılarının anlamlı biçimde azaltılması için geri kalmış bölgelerin ekonomik yapılarında 90. önemli değişikliklerin hayata geçirilmesi gerekecektir. Gelişmiş ve geri kalmış bölgeler arasında üretkenlik

alanında gözlenen mevcut farklılıkların giderilmesi için tarım sektörünün istihdam ve GSYH’de paylarının azaltıl-

ması ve kaynakların, kırsal alanlarda tarım-dışı kırsal kalkınma çalışmalarına, kentsel alanlardaysa sanayi ve hizmet

sektörlerine kaydırılması gerekecektir.

Bu çalışma kapsamında gerçekleştirilen ampirik analizlerde uzun vadeli bölgesel gelir farklılıkla-91. rına etki eden bazı öncelikli etmenler tespit edilmiştir:

Bölgesel büyüme için insan sermayesinin önemine işaret eden veriler bulunmaktadır. Okuryazarlık oran-•

larının daha yüksek olduğu bölgelerin diğerlerine oranla daha süratli büyüdüğü görülmüştür.

Bir bölgeye yapılan yatırım miktarının o bölgenin büyüme performansına etkisi olmamakla birlikte yapı-•

lan yatırımın niteliği önemlidir. Elde edilen sonuçlar özellikle iki bulguyu ön plana çıkartmaktadır. Dikkatli

değerlendirilmeleri gerekmekle birlikte bu bulgular şu şekildedir: (i) sosyal harcamalara yönelik kamu ya-

tırımları bölgesel büyüme performansı ile pozitif ilişkili olmakla birlikte, (ii) temel sektörlere yönelik kamu

yatırımları bölgesel büyüme performansıyla negatif ilişkilidir.

Benzer şekilde, bölgesel büyümeye yönelik teşviklerin önemli bir rolü olmadığı değerlendirilmektedir ki •

bu bulgu, bölgesel kalkınma teşviklerinin maliyet etkinliği açısından daha önceden ele alınmış olan ye-

tersizlikleri ve devlet yardımıyla ilgili uluslararası yayınlarda yer verilen diğer bulgularla da örtüşmektedir.

Bunun nedenleri, olası etkilerin nispeten kısa vadeli olması (fi rmaların teşviklerin son bulmasıyla birlikte

bölgeyi terk etmeleri), bölgesel ekonomi üzerinde sınırlı etkiler olması (teşviklerden yararlanan fi rmaların

sanayi merkezi gibi işletilmesi halinde) ve bu tür fi rmaların sermaye ağırlıklı niteliklerinden ötürü çok

sınırlı istihdam olanakları yaratması olabilir.

Kapsamlı ve bütüncül altyapı programlarının da sınırlı etkileri olmaktadır. 92. 1960lı yıllarda Güney-

doğu Anadolu Projesi (GAP) Projesi ile başlayan sürecin devamında bazı bölgesel kalkınma planları tasarlanmış

ve kısmen de olsa uygulamaya geçirilmiştir. Muhtemelen, bölgesel planların planlamaya yönelik çabaları görece

büyük coğrafi bölgelere odaklamak gibi bir faydaları olmuş, tek tek illerin idari alanlarının da ötesine geçilerek tüm

illerin ortak kalkınma sorunları hedefl enmiştir. Özgün modelde sınırlı sayıda sektör üzerinde yoğunlaşılmış, hayli

merkezi bir yönetim yapısı oluşturulmuştur. GAP Projesi’nin kademeli olarak çok-sektörlü ve ulusal ve yerel olmak

üzere ikili-yönetim temeline dayalı bir dönüşüme girmesi mevcut kalkınma modelinde bir değişikik olduğuna

işaret etmektedir ki daha yakın zamanlarda izlenen daha bütüncül yaklaşımlar da (örneğin DAP - Doğu Anadolu

Projesi, DOKAP – Doğu Karadeniz Bölgesel Kalkınma Planı) bu değişimi doğrular niteliktedir. Bölgesel plan mode-

linin gelecekteki sürdürülebilirliği konusunda, yerel yürütme makamlarının sınırlı idari imkan ve kabiliyetleri, mev-


cut hükümet yapısı (ki bu yapı oldukça merkezidir) ve fi nansman alanındaki belirsizlikler göz önüne alındığında

soru işaretleri bulunmaktadır.

Hükümet, mevcut durum itibarıyla bölgesel kalkınma kuruluşlarıyla çeşitli deneyler yürütmek-93. tedir. NUTS II seviyesindeki Kalkınma Ajanslarının (KA) Kuruluş Esasları, Koordinasyonu, Görev ve Sorumluluk-

larıyla ilgili 2006 Şubat ayında yürülüğe girmiş olan kanunla Türk tarihinde ilk defa bölgesel düzeyde kurumsal bir

idare oluşturulmasına yönelik onay çıkmıştır. İdari terimlerle ifade etmek gerekirse, Kalkınma Ajanslarının hayata

geçirilmesi ardında yatan mantık, birkaç ilin idari sınırlarını kapsayan ve ortak fi nansmanı AB tarafından sağlan-

makta olan kalkınma programlarının –henüz tam olarak tanımlanmış olmayan bir geçiş süreci ardından- idaresi-

nin sağlanmasıdır ki bu şekilde yeni programlar hal-i hazırda kullanılmakta olan Hizmet Birliklerine7 dayalı sistemin

yerini alabilecektir. 2007 yılı sonu itibarıyla sadece iki Kalkınma Ajansı kurulmuş olup, bu kuruluşlara tam işlerlik

kazandırılmasına yönelik ikincil yasama süreci hala oluşum aşamasındadır. 2007 Mayıs ayında Danıştay, Kalkın-

ma Ajanslarının çalışma esaslarına yönelik yönetmeliğin uygulanmasıyla ilgili bir karar yayınlamış ve dosyayı aynı

zamanda 5449 sayılı Kanunun yasal olmayan unsurları bulunduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi’ne de gön-

dermiştir. 2007 Kasım ayında alınan mahkeme kararı uyarınca personel atamaları ve vergi muafi yetleriyle ilgili belli

uygulamalar iptal edilmekle birlikte kanunun kalanına dokunulmamıştır. Mevcut durum itibarıyla yetkili merciler

yeni Kalkınma Ajansları oluşturmak ve hal-i hazırdaki kuruluşlara tam işlerlik kazandırmakta serbesttir.

“Cazibe Merkezleri” şeklinde ifade edilen bir diğer strateji de Hükümet tarafından değerlendiril-94. mektedir. Hükümet, 9 ncu Kalkınma Planı kapsamında daha az gelişmiş bölgelerdeki kalkınma hedefl erini yüksek

büyüme potansiyeline sahip merkezlerde yoğunlaştırmak konusundaki yaklaşımını belirtmiştir. Bu strateji, resmi

bir tanım olmamakla birlikte ‘Cazibe Merkezleri’ olarak adlandırılmaktadır. Bu strateji arkasında yatan mantık,

doğu kırsalından gerçekleşen göçü Türkiye’nin batısındaki İstanbul ve İzmir gibi alışıldık merkezlerden uzaklaştır-

maya yardımcı olacağı değerlendirilen kentsel kalkınma bölgelerinin desteklenmesidir. Resmi belgelerde bu strate-

jinin 2001 senesi nüfus sayımına göre nüfusun yüzde 20’sini kapsayan ve yine aynı sene ortalama kişi başı GSYH’nın

yüzde 66’sına sahip olan 12 merkez üzerinde yoğunlaşacağı ifade edilmektedir.

Uluslararası çalışmalarda Türkiye gibi bir pazar ekonomisinde iş ve sermayenin yerini büyük öl-95. çüde özel ekonomik güçlerin belirlediği ifade edilmektedir. Bu nedenle, piyasa güçlerini, Hükümet tarafın-

dan ekonomik faaliyetlerin yerini belirlemeye yönelik yürütülen çabaları etkileyen öncelikli ve belirleyici etmenler

olarak değerlendirmek uygundur. İlgili çalışmalar ile Türkiye’nin kendi deneyimleri de hükümetler taafından eko-

nomik faaliyetlerin nerelerde yoğunlaşacağının belirlenmesinde kullanılan geleneksel araçların bazılarının özellikle

bir işlerliğinin olmadığını göstermektedir. Firmalara özel yatırım teşviklerinin karışık bir geçmişi vardır. Eldeki veriler,

bu tür teşviklerin yeterince büyük ve kapsamlı olmaları halinde yatırımcının yatırım sahasıyla ilgili kararlarını etki-

leyebildiğini göstermektedir. Ancak, yatırımcının, teşviklerin sona ermesiyle birlikte bölgeyi terk edip etmeyeceği

veya söz konusu yatırımların bölgesel ekonomi üzerinde geniş bir çarpan etkisi yaratıp yaratmayacağı da garanti

altına alınamamaktadır.

7 2005 yılında değiştirilen Yerel Yönetim Birlikleri Kanunu kapsamında kurulan hizmet birlikleri bünyesinde hizmetlerin farklı idari birimler üzerinden ortaklaşa verilmesini sağlamak amacıyla il ve belediye birlikleri bulunmaktadır. Bu şekilde, bölgesel kalkınma programlarının uygulanmasıyla ilgili idari yapıyı temin etmektedirler.

33BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI - KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR

Bölgesel kalkınma alanında kamu sektörüne de görevler düşmektedir. 96.

Bu görevlerden ilki eğitim verilmesidir. Beceri, üretkenlik düzeyi ve uyum sağlayabilme imkanlarını arttırıcı •

özelliğiyle eğitim, uzun vadeli ekonomik büyümenin sağlanmasına destek olmaktadır.8 Diğer koşullarda

bir eşitlik olduğu varsayıldığında eğitim alanında yapılacak yatırımların daha fakir bölgelerde büyümeyi

destekler nitelikte olduğu görülmektedir. Eğitimin aynı zamanda insanların ‘taşınma’ eğilimlerini de arttı-

racağı göz ardı edilmemelidir. Yine de doğu illerinin nispeten daha büyük kentsel kesimlerinde kayda de-

ğer oranda eğitimli insan yaratılmasıyla bu bölge yatırımcıların gözünde daha çekici hale getirilecektir.

Altyapı sağlanmasında da hükümetlere büyük görevler düşmektedir. Makro-düzeyde enerji, telekom •

hatları, yollar, demiryolları, liman ve havaalanı tesisleri gibi altyapı imkanlarının sıkıntılı bölgelerde hayata

geçirilmesi bölgesel kalkınma açısından çok önemli bir çabadır. Bu CEM (Ülke Ekonomik Memorandu-

mu) kapsamında yer verilen yayınlar ve incelemelerde fi ziksel altyapı çalışmalarının bölgesel kalkınmayı

desteklediği yönünde bir gösterge bulunmamakla birlikte yakın zamanda gerçekleştirilmiş olan bazı ça-

lışmalarda bazı şartların sağlanması halinde altyapı alanında gerçekleştirilen kamu yatırımlarının üretken-

likte önemli artışa ve büyümeye neden olduğu öne sürülmektedir. Doğru alt yapı yatırımları yapılarak

ekonomik büyüme için yeterli olmasa bile gerekli şartlar sağlanabilir. Önemli olan, yüksek ekonomik

oranda geri dönüşü olabilecek bu tür yatırımların tespit edilerek hayata geçirilmesidir.

Hükümete düşen bir diğer önemli görev de özel yatırımcı ve kamu kuruluşları tarafından gelecek kal-•

kınma teklifl erinin koordine edilerek bunlara yol gösterilmesidir. Geri kalmış bölgelerin dönüşüm sü-

recine eşlik edecek başarılı politikaların hazırlanarak uygulanmasında sektörler ve hükümet kademe-

lerinin önemli rolü vardır. Bu sürecin yönlendirilmesinde, kamu ve özel sektörler arasında ortaklıklar

oluşturulmasına da aynı şekilde ihtiyaç vardır. Bu süreçle hedefl enen şey bölgesel kalkınmayla ilgili olarak

bilgi eksikliğini gidermek, (özellikle yerel bağlamda daha rahat yakalanabilen) fırsatlar yaratmak ve kamu

yatırımlarının fi nansmanı için gerekli olan (ve sıklıkla merkezi olarak tedarik edilen) maddi kaynaklar

yaratmaktır

Türkiye’deki kamu sektörünün mevcut kurumsal yapısında yukarıda anılan üçüncü görevin ger-97. çekleştirilmesi kolay olmayabilecektir. Türk kamu sektörü bir hayli merkezidir ve harcamalarla ilgili kararlar,

tamamı Ankara’da bulunan bakanlıklar tarafından alınmaktadır. Yerel yönetimlerin nispeten daha az işlevsel so-

rumlulukları ve bununla doğru orantılı kısıtlı pazarlık güçleri bulunmaktadır. Aynı zamanda, tek tek bakanlıklar

kendi sektörel alanlarından çıkmamaya özen göstermekte, diğer sektörlerle geliştirebilecekleri ortak çabaların daha

geniş kapsamlı bir ekonomik kalkınmaya katkılarını göz ardı etmektedir.

Mevcut planlama yapısıyla ilk adım için uygun bir alan yaratılmaktadır. 98. Türkiye’de farklı yöne-

tim kademelerini kapsayan ve farklı hedefl ere yönelik çok-kademeli bir kalkınma planlaması vardır. 9 ncu Ulusal

Kalkınma Plan’ında ulusal seviyede kapsamlı bir bölgesel kalkınma stratejisi oluşturulması gerekli görülmektedir.

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bölgesel planlardan sorumlu başlıca kurum olup bölgesel anlamda farklı başka

planlama araçları da bulunmaktadır ve bunlar da bölgesel kalkınma çıktıları üzerinde etkilidir. Daha alt yönetim

kademelerinde de (ve yakın döneme bakıldığında İl Özel İdareleri ve büyükşehir belediyelerinde de) İl Kalkınma

ve İl Bölgesel Planları hazırlandığı görülmektedir ve bu planlar kapsamında daha mikro-düzeylerde proje seçimi

yapılması hedefl enmektedir.

8 Robert Lucas, “On the Mechanics of Economic Development’ (Ekonomik Kalkınmanın Mekanik Unsurları); Monetary Economics (Para Ekonomisi Dergisi) ,(1988): 22(1).


Önerilen Kalkınma Ajansları sektörler arası ve merkezi-yerel koordinasyon açısından bir irtibat 99. noktası olabilecektir. Kalkınma Ajansları, örneğin İngiltere’de benzer bir görev üstlenmiştir. Kalkınma Ajansları

bünyesinde yer alan kalkınma konseyi ve yönetim kurullarında temsil edilen özel sektör, de piyasa geliştirme fır-

satlarının daha ziyade nerelerde fazla olduğu, bu fırsatların elde edilmesinde karşılaşılması olası engellerin neler

olabileceği ve bu engellerin aşılmasına yardımcı olmaları anlamında öncelikli olarak ele alınması gereken kamu

yatırımlarının neler olduğuna dair önemli bilgi desteği sağlayabilir. Ancak, Kalkınma Ajanslarının bölgesel kalkınma

çerçevesinde rollerinin tam olarak ne olacağı hala kesinleşebilmiş değildir. Mevcut yasalar, Kalkınma Ajanslarının

yetkilerini kısıtlar niteliktedir. Bölgesel kalkınma planlarının Devlet Planlama Teşkilatı önderliğinde yapılması öngö-

rülmektedir. Kalkınma Ajanslarının mali gücü de sınırlıdır. Kalkınma Ajansları, birim başına düşen yıllık tahmini 19

milyon AVRO’luk bütçeleriyle bölgesel kalkınma alanında sadece cüzi mali görevler üstlenebilecektir. Oysa ki, Kal-

kınma Ajanslarının daha etkili olabilmeleri, yerel paydaşların etkin katılımının sağlanmasına ve kendi bünyelerinde

bulunan personelin teknik ve idari kapasitelerine dayanmaktadır. Kamu katılım süreçleri açısından daha sınırlı bir

yaklaşımları olan ve kalkınma programlarının merkezden değil yerinden idaresi konusunda yeterli tecrübe sahibi

olmayan bazı bölgelerde bu sayılan özelliklerin bulunması da güç olabilir.

Genel

Çevre kalitesinin arttırılması ve çevrenin korunması, AB üyelik sürecinde statüsü ne olursa ol-100. sun Türkiye gibi hızla büyümekte olan bir ülkenin mutlaka ilgilenmek durumunda kalacağı meselelerdir. Sanayileşmekte olan çağdaş bir ülke olarak Türkiye su ve hava kalitesini arttırmak, değerli doğal alanları ve kıyı kaynaklarına verilen zararı azaltmak ve gelecek Türk nesillerine temiz bir çevre bırakmak olarak ifade edilebilecek yeni ve giderek büyümekte olan sorunlarla karşı karşıyadır. Bu sorunların aşılmasına yönelik hedefl er, yakın za-man içerisinde bir de AB’ne üyelik kapsamında ele alınmakla birlikte Türkiye’nin AB’ne üye olup olmamasından bağımsız olarak bu konular ilgi beklemektedir. Mevcut durum itibarıyla Türk halkı özel sektörün nasıl zor parasal şartlar içinde çalıştığı ve çevreyle ilgili konularda yatırım yapmak anlamında imkanları ve sınırlarının ne olduğunun farkındadır. Bu noktada, Türk insanının kendisine en büyük yararları sağlayacak önlemler ve konuların önceliklen-dirilmesi gerektiği özellikle belirtilmelidir.

Çevre kalitesinin AB standartları seviyesine getirilmesinin Türk toplumuna büyük yararları ol-101. makla birlikte bu sürecin belli oranda masrafl arı da olacaktır. Bu tür bir ilerlemeden Türkiye’nin kazanı-mı hastalıklarda azalma, daha iyi bir çevrede yaşama olanağı, daha başka eğlence/gezi olanakları ve çok değerli biyolojik çeşitliliğin korunması olacaktır. Ancak bu sürecin giderleri izlenen politikalarla doğru orantılı olacaktır. Hızlı kentleşme ve sanayileşmenin çevre üzerindeki etkileri yönetim alanında önemli yatırım planları ve reform-lar gerektirecektir. Bu çabalar neticesinde oluşacak olası giderlerle ilgili bir tahmin Çevre Müktesebatı9 uyarınca gereken güncelleme gereklerinin yerine getirilmesine yönelik hükümet programında sunulmuştur. Bu giderlerin, 2007-2023 yılları arasında yaklaşık olarak 59 milyar AVRO olacağı tahmin edilmektedir. Ancak, gerçek giderlerin bu tahminlerden daha aşağıda olabileceği de belirtilmelidir.10 Türkiye’nin çevresel kalitesinin AB standartları seviyesi-ne yükseltilmesi sürecinde uygun politikalar uygulanarak bu süreç içerisinde gerçekleşek giderlerin önemli oranda düşürülebileceği değerlendirilmektedir. Bu rakamın yüksekliği karşısında, masraf etkinliği olan ve yatırımları, ama-de kaynaklar ve halkın bu giderleri karşılamak konusundaki istekliliğini de –ki bu isteklilik ülkenin zenginleşmesiyle birlikte daha da artacaktır- göz ardı etmeyen fi nansal olarak gerçekleştirilebilir bir düzende hayata geçiren bir

program hazırlamak gerekecektir.

Tablo 1: Türkiye’nin AB Direktiflerine Uygunluğu neticesinde Elde edeceği Kazanımlar

2006 / Milyon AVRO

Direktifler Giderlerin Mevcut Değeri Gelirlerin Mevcut DeğeriSu Temini ve Atık Su Direktifi 23,000 – 32,000 9,600 - 37,000Hava ve Sanayi Kirliliği Direktifi 9,999 >23,310Atık Direktifi 6,581 890-19,980

Kaynaklar: UCES, Dünya Bankası, ECOTEC ve diğerleri 2001; kazanımlar açısından enflasyona göre ayarlanmıştır. Gelir ve giderler gerçek yüzde 4 oranında çıkartılmıştır.

9 UÇES, 2006, AB Bütüncül Çevresel Tahminler Stratejisi (2007-2023). Türkiye Cumhuriyeti Çevre ve Orman Bakanlığı. 10 Hükümetin giderlerle ilgili rakamsal verileri göz önüne alınmadığından geciken yatırımlardan kaynaklanan herhangi bir kazanım yoktur. Masrafl arın gerçek indirim oranlarıyla

sunulması daha iyi olacaktır.

7. ÇEVRE KORUMASI ALANINDA ÇABALARIN ÖNCELİKLENDİRİLMESİ VE YÖNETİM YAPISININ

GÜÇLENDİRİLMESİ

ÇEVRE KORNCELİKLENDİRÖNCELİKLEN

36 ÇEVRE KORUMASI ALANINDA ÇABALARIN ÖNCELİKLENDİRİLMESİ VE YÖNETİM YAPISININ GÜÇLENDİRİLMESİ

Önceliklerin belirlen102. mesinde ilgili gelir ve giderlerin farklı çevresel alanlarda değerlendirilmesi uygun bir başlangıç olacaktır. AB programının değerlendirilmesi kapsamında farklı alanlarda AB standartlarının

yakalanmasından elde edilecek kazanımlar değerlendirilmiştir (ECOTEC ve diğerleri, 2001). Türkiye ile ilgili tahmin

sonuçları Tablo 1’de verilmiştir. Buna göre, gelir ve giderlerin karşılaştırılması Türk Hükümeti tarafından hazırlanmış

olan UÇES çalışmasında verilmiştir. Bu uygulama sadece hava, içme suyu, atık su ve katı atık alanlarını kapsamak-

tadır.

Kazanımlarla ilgili verilerde bir takım belirsizlikler olmakla beraber tabloda yararlı veriler de su-103. nulmaktadır. İlk olarak, su temini ve hava kirliliğinin azaltılmasına yönelik yatırımlar muhtemelen net gelir cinsin-

den gerekçelendirilecektir (özellikle, aşağıda da gösterileceği üzere tahmini giderler biraz yüksek olacaktır). Ikinci

olarak, atık su alanında yapılacak yatırımların, ölçülebilir kazanımlar değerlendirildiğinde pek gerekçelendirilebilir

olmadığı görülmektedir. Elbette, bu atık su arıtmasıyla ilgili tek tek projelerin negatif net kazanımları olacağı anla-

mına gelmez; bu projelerden bazılarının bir hayli öncelikli projeler olacağı açıktır. Ancak, bir program çerçevesinde

değerlendirildiği zaman bu durum net kazanımların negatif olma eğiliminde olacağı şeklinde yorumlanmamalıdır.

Üçüncü olarak katı atıklar anlamında, iddiali bir program çerçevesinde bu alanda yatırımlar yapmanın arkasında

yatan ekonomik mantık tek tek projelerin özelliklerinde aranmalıdır.11

Su, Atık Su ve Katı Atık Yönetimi

İnsanlara içme suyu ulaştırma alanında büyük ilerleme kaydedilmiş olmakla birlikte suyun kabul 104. edilebilir kalite standartlarını yakalamasıyla ilgili olarak hala aşılması gereken sorunlar vardır. Hükümetin,

içme suyu izleme ve kalitesini AB İçme Suları Direktifi ’nde belirtilen seviyelere getirmek yönünde eğilimi bulun-

maktadır. 2004 yılı itibarıyla, içme ve kullanım sularının sadece yüzde 45’inin arıtıldığı göz önüne alındığında bu

alanda çalışmalar yapılması gerektiği ortadadır. Su sektörüne merkezi Hükümet tarafından yapılan katkıların ön-

celiklendirilmesinde Hükümet, içme suyu alt yapısının atık su alt yapısına kıyasla kullanıcı tarafında fi nansmanının

daha kolay olacağı hususunu göz ardı etmemelidir

Atık suların arıtılmasıyla ilgili olarak AB düzeyinde bir arıtma ve Türkiye’deki mevcut şartlar ara-105. sında büyük farklılıklar olmakla birlikte, büyük yatırım girişimlerinin getirileri yeterince netleşmiş de-ğildir. Bu nedenle farklı evrelerden oluşan bir yaklaşım benimsenmeli, çevresel etkileri daha büyük olan yerleşim

alanları önceliklendirilmelidir. Türkiye’de 2004 yılı itibarıyla genel kanalizasyon şebekesine bağlantı oranı yüzde 87

olmuştur ki bu rakam 2002 senesinde yüzde 78 olup her hal-ü karda Avrupa ülkelerinden aşağıdadır. Belediyelere

bağlı tüm hanelerin sadece yüzde 44’ünden gelen atık sular sekonder veya ileri düzeyde arıtmaya tabi tutulmakta-

dır. Atık su arıtımının görece düşük ortalama kazanımları ve yüksek masrafl ı olduğu göz önüne alındığında (atık su

arıtmasında sadece bazı hallerde yüksek kazanımlar elde edilebilmektedir) Türkiye’nin bu kazanımların en üst dü-

zeylerde olacağı alanlarda atık su arıtma programlarını önceliklendirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.

Bu da ölçek ekonomileri nedeniyle birim maliyetlerinin nispeten daha düşük olmasına yol açan büyük yerleşimler

ile turizmin önemli bir sanayi halini aldığı kıyı kesiminin önceliklendirilmesi anlamına gelir.

Evsel atıklarla ilgili olarak karşılaşılan en büyük sorun bu atıkların toplanması değil toplandık-106. tan sonra bertaraf edilmesidir. Öte yandan zararlı atıkların toplanması ve bertarafı konuları da büyük

11 Atıklarla ilgili direktifl erden elde edilen kazanımlar daha ziyade Çöplük Direktifi ’nden kaynaklanmaktadır. Bu direktif kapsamında metan emisyonları kadar bertaraf edilecek atık miktarları da kısıtlanmaktadır. Burada, gerçekleştirilen geri dönüşüm ve yakma oranlarının da önem kazanması nedeniyle söz konusu kazanım aralığı oldukça geniştir. Geri dönüşüm oranı ne kadar artar, yakarak imha etme oranı ne kadar düşerse kazanımlar da o denli çok olacaktır.

37ÇEVRE KORUMASI ALANINDA ÇABALARIN ÖNCELİKLENDİRİLMESİ VE YÖNETİM YAPISININ GÜÇLENDİRİLMESİ

sorun olmaktadır. Belediyelerce toplanan atıkların sadece yüzde 29’u sıhhi çöplüklerde bertaraf edilmektedir.

Zararlı atıkların sadece cüzi bir miktarı gerektiği şekilde bertaraf edilmekte, bu atıklar sıklıkla kaçak olarak açığa

veya sulara atılmaktadır. Kirlenmiş sahalar kamu sağlığı açısından olduğu kadar, çevre ve ekonomik kalkınma için

de önemli bir tehdit oluşturmaktadır. Belediye ve sanayiye ait atık bertaraf sahaları ile kaçak atık sahaları kirlenmiş

sahaların yüzde 80’ini oluşturmaktadır.12 Yasadışı yollarla atık bertaraf edilmesi nedeniyle daha fazla kirlenmiş saha

oluşmasına engel olmak maksadıyla alınan önlemlere ek olarak Hükümetin, mevcut atık bertaraf sahalarının bir

envanterini tutarak bu sahaların iyileştirilmesine yönelik riske dayalı bir strateji geliştirmesi tavsiye edilir.

AB müktesebatına uyum sürecinde katı atıkların bertarafıyla ilgili olarak önemli ilerleme kay-107.

dedilmiş olmakla birlikte uygulama konusu hala tam olarak çözülmüş değildir. Katı Atıkların Kontrolü,

Tıbbi Atıkların Kontrolü, Zararlı Atıkların Kontrolü ve Katı Kirlilik Kontrolü yönetmelikleri gibi konuyla ilgili çeşitli

yönetmelikler AB müktesabatına uyumları anlamında tekrar gözden geçirilmişlerdir. Bu yönetmeliklerin etkili bi-

çimde uygulanmaları karşısında, atık yönetim tesislerinin sayısı ve kapasiteleri önemli bir sorun teşkil etmektedir.

Avrupa’da elde edilen deneyimler ışığında yaptırımların katı biçimde uygulanması ve yakarak bertarafın maliyetli

olması neticesinde daha temiz teknolojilerin kullanılmaya başladığı ve bunun neticesinde bazı arıtma tesislerinin

mali olarak varlıklarını sürdüremediği görülmüştür. Sonuç olarak, çevreyle ilgili yönetmeliklerde ve çeşitli hizmet-

lere olan talepte meydana gelen değişiklikleri de göz önüne alan safhalara ayrılmış bir yaklaşım tavsiye edilmekte-

dir.

Su ve atık su arıtma yönetimiyle ilgili kurumsal çerçevelerinde geliştirilmesi önerilmektedir. 108. Gü-

nümüzde, su temini ve atık yönetimiyle ilgili sektörlerde sorumluluk paylaşan birden çok kurum bulunmaktadır.

Su kalitesi ve miktarının yönetimiyle ilgili çalışmaların aralarında koordinasyon eksiklikleri bulunan farklı kurumlar

tarafından gerçekleştirilmesi, artan kirlilik kaynakları ve belediye, sanayi ve tarımsal kullanıma yönelik giderek ve

birbiriyle çelişir şekilde artan talep karşısında bir yöntem olarak sürdürülebilirliğini yitirmiştir. Uluslararası deneyim-

ler ışığında, su kaynaklarının yönetiminde planlama, ruhsatlandırma ve düzenleme gibi faaliyetlerin bir merkezden

yapılması ve bu kurumun aynı zamanda veri toplama, işleme ve inceleme çalışmalarını da yürütecek bir Birleşik Su

Kaynakları Yönetimi Dairesi vs. şeklinde kurumsallaştırılması önerilmektedir. Nehir havzaları yönetimi düzeyinde

yapılacak kurumsal düzenlemeler düşünülürken yeni bürokratik yapıların getiri-masraf dengeleri de göz ardı edil-

memelidir.

Su, Atık Su ve Katı Atık Programlarının Maliyetleri ve Finansmanı

Belediye fi nansmanıyla ilgili mevcut sistemde belediyeler büyük oranda merkezi hükümet des-109.

teklerine bağlı olmakla birlikte hükümet de bu sektörde reform yapmak konusunda heveslidir. Su ve atık

su hizmetleriyle ilgili büyük yatırımların önemli bir kısmı DSİ ve İller Bankası’na merkezi bütçelerden yapılan öde-

nekler, Hazine Garantileri veya belediyelere verilen devirli kredilerden karşılanmaktadır. Bu yatırımların genellikle

oldukça verimsiz olduğu ve uluslararası normlarla kıyaslandığında iki katı fazla maliyetli olduğu gözlenmiştir. Be-

lediyelerin merkezi Hükümet’ten aldıkları desteği azaltmak için üç temel üzerinde yoğunlaşan bir gündem oluş-

turulabilir:

12 Dr. Kahraman Ünlü (2006). Yunanistan Tour de Table Sunumu. “Prevention and Remediation in Selected Industrial Sectors: Small Sites in Urban Areas”. (Belirli Sektörlerde Koruma ve İyileştirme: Kentsel Bölgelerdeki Küçük Alanlar). NATO/CCMS Pilot Çalışma Toplantısı. 4-7 Haziran 2006, Atina, Yunanistan.


Yönetimin ge• liştirilmesi

Tüketici fi yatlarının daha kapsamlı uygulanmasıyla yatırımların etkinliği ve fi nansmanının geliştirilmesi •

Operasyonel etkinliğin arttırılması. •

Belediye ve merkezi yönetim kademelerinde yönetişimin geliştirilmesi. 110. Belediyeler ve belediye hiz-

metleri uzun zamandan beri sektör yatırımları ve operasyonlarında merkezi hükümet desteklerine ve kullanıcı-

lardan güvenilirliği düşük hizmet sağlayıcılar tarafından alınan ücretlere dayandırılmıştır. Bu yönetim modelinin

değiştirilmesine yönelik olarak üç yönde çaba gösterilebilir:

Belediyelerin hizmet sunumu, performansları, hizmetlerin kalitesi ve kullanıcıya yansıtılan ücretlendirme •

oranları izlenebilir. Ilgili bir makam tarafından yapılacak performans değerlendirmeleri yararlı olacaktır.

Su temini, atık su ve atıklardan elde edilen gelirler belediye encümenine olan güveni arttıracak, kaynak-•

ların daha etkin biçimde kullanılmasını sağlayacak ve sektöre yararlı yatırımlar yapılmasını destekleyecek

şekilde diğer belediye faaliyetlerine yönlendirilebilir.

Kamu sistemlerinin işletilmesinde belediyeler kamu ve özel sektörler arası ortaklıkları tercih ederken, •

daha küçük belediyeler de ölçek ekonomileri oluşturmak ve operasyonlarının devamını sağlamak için

bölgesel birlikler oluşturabilir. Atık yönetimi konusunda bölgesel çöplük sahalarının ortak kullanımı ma-

liyet etkinliği sağlayacaktır.

Türkiye’nin artan su temini ve atık su toplama faaliyetleri daha etkin yatırımlar gerçekleştirilme-111. si neticesinde daha düşük masrafl arla gerçekleştirilebilecektir. Bu bağlamda, temel etmenler uygun tasarım

parametreleri ve yapım aşamasının zamanında tamamlanması ve yüklenici ve tedarikçiler tarafından yüksek riskler

karşısında talep edilen yüksek primlerin önüne geçilmesinde etkili olacak güvenilir hükümet fi nansmanı sağlan-

masıdır. Mali analizler yapılarak kredi/destek alan belediyelerin incelenmesi amacıyla İller Bankası bünyesinde yakın

zamanda Proje Uzmanlık Birimi kurulmuş olması bu anlamda cesaretlendirici bir adımdır. Yatırım etkinliğinin daha

da arttırılması maksadıyla tüm fi nansmanın DSİ ve İller Bankası tarafından pozitif reel faiz oranları üzerinden sağla-

narak teşviklerin alınan borçları karşılayabilecek işlerde kullanılmasını sağlayacak şekilde düzenlenmesi önerilir.

Kullanım ücretlerinin arttırılması belediyelerin karşı karşıya kaldıkları mali sorunların çözümün-112. de tek başına yararlı olmayacaktır. Su tarifeleri açısından değerlendirildiğinde belediyeler arasında farklılıklar

olduğu ve bu farklılıkların bazı belediyeler için hayli fazla olduğu görülmüştür. Dolayısıyla, çevre yatırımlarının

fi nansmanı için su kullanım ücretlerinin arttırılıp arttırılmaması kararı her belediyenin kendi özel şartları ışığında

değerlendirilmesi gereken bir konudur. Burada önemle üzerinde durulması gereken husus kullanım ücretlerinin

arttırılması halinde kullanıcıların ödeyememe durumunda kalıp kalmayacağı veya atıklarla ilgili olarak yükümlüle-

rin atıklarını yasal olmayan yollardan açık araziye bertaraf edip etmeyecekleridir.

İşletim etkinliği ve sürdürülebilirliğinin sağlanması. 113. Gelir niteliğinde olmayan suların ölçüm/sayaç

yetersizliği ve kaçaklar nedeniyle ortalama yüzde 50 dolaylarında seyrettiği su temini kapsamında işletim etkinliği

nispeten düşüktür. Kayıt dışı (gelir niteliğinde olmayan) suların azaltılması belediyelerin bakım ve talep yönetimine

daha fazla yatırım yapmasını özendirecek ve nihayetinde mevcut varlıkların daha uzun vadeli kullanımı temin edi-

lecektir. Ölçekli yönetmelikler, su ve atık su şebekelerine bağlantı ücretlerinin denetlenmesi, hizmetlerin emniyeti

ve devamlılığı, gelir niteliğinde olmayan suların kontrolü ve arıtılan atık su paydasının izlenmesini sağlayacaktır.


Gelir niteliğinde olmayan suların şu anki ortalama yüzde 50’lik seviyeden yüzde 30’lara düşürülebileceği varsayı-

mıyla sektörün faaliyetlerinden elde ettiği iç nakit kazanım yılda 750 milyon dolardan 1 milyar 350 milyon dolara

çıkartılabilir.

Kamu-özel sektör arası yeni işbirliği modelleri (PPP) ve teşvik primlerinin uygun biçimde düzen-114. lenmesiyle işletim etkinliği daha da artacaktır. Bunun örnekleri, işletmeciliği özel sektör tarafından gerçekleşti-

rilen yatırımların kamu sektörünce fi nanse edildiği kamu-özel sektör ortaklığına ait şirketlerde görülebilir. Teşvikler,

etkin bağlantı ücretlerinin arttırılması gereken daha küçük ölçekli belediyeler ve kentsel alanların çevresinde yer

alan düşük gelirli yerleşim birimlerinde haklı çıkarılabilir. Ancak, hizmet sunuculara yapılacak teşvik ödemelerinde

Çıktılara Dayalı Destek Modeli (OBA/ÇDD) olarak ifade edilen ve günümüzde Türkiye’de gerçekleştirildiği gibi

sadece fi ziksel yatırım bedeli gibi girdilerden ziyade yapılan ilave bağlantılar, temin edilen su veya arıtılan atık su

miktarları gibi verilere dayanarak ödeme yapılabilir. ÇDD modelinin Türkiye’de küçük ölçekli özel işletmeciler tara-

fından da kullanılması, mali kapasitesi düşük belediyelerin, girişimcinin ÇDD kapsamındaki masrafl arını karşılama-

ya yetecek tarifeleri ödeyememesi halinde merkezi hükümetin ÇDD teşviki sağlayabilmesine bağlıdır.

Sanayiden Kaynaklanan Kirliliğin Kontrolü

Sanayiden kaynaklanan kirli115. likle ilgili konuların AB direktifl eriyle aynı doğrultuda olduğu görül-müştür. Bu direktifl erin gereklerini yerine getirirken karşılaşılacak toplam maliyetler yüksektir ve Türk sanayiinde

bazı kesimleri zorlayacak nitelikte olabilir. Mevcut durum itibarıyla, üretim sektörü büyük oranda çevre kirliliğine

neden olan sektörlerdendir. Hükümet tarafından Bütüncül Kirlilik Önleme ve Kontrol Direktifi çerçevesinde pet-

rokimya ve tekstil sektörlerinde iki pilot proje uygulanmış olmakla birlikte, ihtiyaçların neler olduğuyla ilgili olarak

yeterli veri ve bilgi bulunmamasının yanı sıra mali sorunların da varlığı uygulamayı engelleyen unsurlar olarak

kendisini göstermiştir. Bu direktif gereklerinin yerine getirilebilmesi açısından Hükümetin, sanayi sektöründe yer

alan birliklerle sanayi sektör planları geliştirmek için yakın çalışma içinde olması önerilmektedir. Bu planların sadece

maliyetlerin tahmininde kullanılmaktan ziyade ilgili gereklerin karşılanmasında tek tek sanayi sektörlerini bekleyen

olası engellerin neler olduğunun tepitinde ve bu engelleri aşmakta yararlanılacak önlemlerin alınmasında kullanıl-

ması daha fazla yarar sağlayacaktır. Ayrıca, Türkiye’de KOBİ’lerin de çok sayıda olması nedeniyle, çevresel konularda

ve ilgili yönetmeliklerle ilgili bilinç/bilgi eksikliği, gerekli araçların tanınmaması, gerekli bilgi ve becerilerin bulun-

maması vs. nedenlerden ötürü AB direktifl erinin gerekleri yerine getirilirken sanayii performansının arttırılmasında

daha fazla zorluklarla karşılaşılabileceği de unutulmamalıdır.

AB’de olduğu gibi Türkiye’de de sanayiden kaynaklanan kirliliğin kontrolünde yönetim ve kon-116. trol iki itici güç olmuşsa da bu sistem daha başka araçların da kullanılmasıyla daha da güçlendirilebile-cektir. Sıkı bir hukuki temel ve kurumsal yapı, sanayiden kaynaklanan kirliliğin kontrolü veya önlenmesi strate-

jilerinin izlenmesi ve yaptırımı için esastır. İleri bir sanayiye sahip tüm ülkelerde olduğu gibi yönetim ve kontrol

önlemleri çevreyle ilgili yönetmeliklerin temel taşı olmakla birlikte piyasa temeline dayanan veya ekonomik araçlar

da giderek artan bir öneme sahiptir. Bu araçlar, salınımı yapılan veya deşarj edilen miktarlara uygulanan ücretler

şeklinde olduğu gibi kirlilik oluşturanların salınım ve/veya deşarj oranlarını azaltmakta ne kadar başarılı olduklarına

göre satabilme hakkı da edinebilecekleri çeşitli ruhsatlar şeklinde de olabilmektedir. Türkiye’de de yukarıda anılan

ekonomik standart ve araçların bir arada kullanılacağı birleşik bir yönetmelik sisteminin eğitim, bilinçlendirme

ve ikna gibi diğer destekleyici çalışmalarla birlikte uygulanması önerilmektedir. Ekonomik araçlara bakıldığında,

Türkiye’nin bu araçları çevre politikalarına uygulama konusundaki deneyiminin kısıtlı olduğu ve Çevre ve Orman


Bakanlığı’nın sahip olduğu imkan ve kabiliyetlerin bunların tasarımı ve uygulanması açısından yetersiz olduğu

görülmektedir. 2006 senesinde geçen yasa kapsamında ekonomik araçların uygulanmasının arttırılmasına yönelik

hükümler memnuniyet vericidir. Ancak, bu gibi araçların geliştirilmesi hususunda Hükümet sahip olduğu imkan

ve kabiliyetleri arttırabilir.

Türkiye’nin, kamu teşekküllerinin özelleştirmesini sürdürdüğü bu süreçte çevreyle ilgili her türlü 117. girişimde şeff af davranılması önerilir. Kamu teşekküllerinin özelleştirilmesinde uluslararası iyi örneklerden ya-

rarlanılarak hem ekonomik hem de çevresel açıdan ülke için büyük yararlar sağlamak mümkündür. Bu bağlamda

temel unsurlar şu şekildedir:

Yüksek ve orta riskli sanayi kuruluşlarının özelleştirilmesinde çevre denetimlerinin özelleştirme sürecinin •

ayrılmaz parçası haline getirilmesi.

Çevresel yükümlülükler belirlenirken iyileştirme çalışmaları kapsamının, tecihen risk değerlendirmesi de •

yapılmak suretiyle bir çerçeveye oturtulması.

Safhalara ayrılmış uygunluk ve iyileştirme planlarının özelleştirme anlaşmalarının parçası haline getirilmesi •

ve bunların takibi ve uygulanmasıyla ilgili kılavuz oluşturulması.

Çevre ve Orman Bakanlığı’nın da özelleştirme sürecine dahil edilerek teknik uzman girdisi ve gözetim •

sağlaması.

Doğa Koruma

Türkiye’deki biyolojik çeşitliliğin öneminden ötürü doğa korumasının geliştirilmesi son yıllarda 118. kaydedilen ilerlemelere rağmen yine de kolay olmayacaktır. Türkiye, Avrupa’daki biyolojik çeşitlilik açısından

en zengin ülkeler arasındadır ve doğa korumasına yönelik gelişmekte olan küresel iyi uygulama örnekleriyle uyum-

lu esasların geliştirilerek uygulanmasına yönelik ilk adımlarını atmıştır. Ayrıca, ulusal mevzuatın doğa korumasıyla

ilgili müktesebatla uyumlandırılması yönünde de ilerleme kaydedilmiştir. Ancak, geçiş, uygulama ve kanunların

icrası süreçlerinde hala önemli eksiklikler gözlenmektedir. Özellikle de Türkiye yüz ölçümünün sadece yüzde 1.6’sı-

nın Dünya Koruma Birliği’nin korumalı alanlar kategorisinde resmen yer alıyor olması ve bu alanların da büyük

çoğunluğu için kapsamlı yönetim planları veya kurumsal yönetim kapasitesi bulunmaması bu eksikliklerin başında

gelmektedir. Ayrıca, 4500’ü aşan Çevre ve Orman Bakanlığı personelinin sadece yüzde 2’si biyoloji, botanik veya

ekoloji konularında resmi bir eğitime sahiptir. Ancak, bu tür eğitimler, ekosistemlerin karmaşık işleyiş yapısının

anlaşılması ve buna göre çok daha iyi biçimde yönetilmesi için gerekli olduğu gibi ekonomi, sosyal bilimler, ar-

keoloji ve katılımcı planlama gibi alanlardaki eğitimlerle de desteklenmeleri gerekmektedir. Korumalı alanlardan

bu şekilde planlama ve yönetim aşamalarında en iyi şekilde istifade edilmesi sağlanabilir. Doğa korumasıyla ilgili

kurumların koordinasyonu da geliştirilmelidir.

Türkiye’nin biyolojik çeşitliliğinin korunmasına yönelik başka programların da AB doğal ortam 119. (habitat) ve kuşlarla ilgili direktifl eri temelinde oluşturulması tavsiye edilmektedir. Anılan bu iki direktif,

Türkiye’nin biyolojik çeşitliliğinin korunması açısından yararları olacağı gibi AB yükümlüklülüklerinden ayrı olarak

da her halükarda uygulanması tavsiye edilir. Bu iki direktifi n uygulanmasıyla Türkiye başlıca üç önemli konuyla yüz

yüze kalacaktır; bununla ilgili öneriler aşağıdaki gibidir:


Resmi olarak korumalı alan statüsündeki alanların sayısı önemli oranda arttırılacaktır. •

Resmi olarak korumalı alan statüsünde yer alan alanlar haricinde kritik olduğu değerlendirilen doğal ya-•

şam alanları tespit edilerek bu yerlerin, CAP (Ortak Tarım Politikası) ve buna bağlı tarım-çevre program-

ları türünden araçlar kullanılmak suretiyle devlet-dışı teşvik ve yönetim yapıları oluşturulacaktır.

Doğa koruması da diğer sektörel politika ve mevzuata dahil edilecektir. •

Korumalı alanların planlanması ve yönetimi için gerekli beceri ve kurumsal imkan ve kabiliyetler Çevre ve •

Orman Bakanlığı bünyesinde geliştirilecektir.

Çevre Yönetişimi

Türkiye’nin aksine AB ülkelerinin tamamı değilse bile büyük bir çoğunluğu çevre politikalarının 120. diğer düzenleyici işlevlerden ayrılmasına yönelik teşkilat yapılarını oluşturmuşlardır. Türkiye’deyse çevresel

politika işlevleri Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından merkezi düzeyde idare edilmektedir. Mevzuattan ileri gelen

sorumluluk alanları zaman zaman kesişmekte, sorumluluk Çevre ve Orman Bakanlığı, illerde valilikler, Çevre ve

Orman İl Müdürlükleri ve belediyeler arasında paylaşılmaktadır. Bu bağlamda, politika ve mevzuattan kaynakla-

nan işlevlerin birbirinden ayrılmasından beklenen yarar, çıkar çatışmalarının engellenerek mevzuattan ileri gelen

işlevlerin mümkün mertebe yerinde gerçekleştirilmesine olanak tanınmasıdır. AB ülkelerinde bu bağlamda ortaya

çıkan ortak çözümlerden bir tanesi de mevzuatta çevreyle ilgili yer alan işlevlerin koordine edilerek yine koordineli

bir biçimde Avrupa Çevre Ajansı’na rapor edilmesi doğrultusunda Çevre Koruma Dairesi kurulması olmuştur.

Hükümetin, çevre yönetiminin geliştirilmesine yönelik çabaları dahilinde bir de Çevre Koruma Dairesi kurulması

konusunu değerlendiriyor olması cesaretlendirici bir yaklaşımdır.

Geçen yıllar içerisinde bazı ilerlemeler kaydedilmiş olmakla beraber çevresel konularda ruhsat-121. landırma uygulamalarında hala bazı eksiklikle gözlemlenmektedir. AB Bütüncül Kirlilik Önleme ve Kontrol

Direktifi kapsamına giren büyük teşekküller düşünüldüğünde ruhsatlandırma, hava veya su için ayrı ayrı yapıl-

makta ve bu ortamlar tek bir bütün olarak değerlendirilmemektedir. Bu bağlamda, çevresel ortamların bir bütün

olarak değerlendirilmesi, bu ortamlardan birinde baş gösterecek kirliliğin diğer ortamlara da sıçramasına müsaade

etmemek gibi önemli bir avantaj sunmaktadır. Türkiye, Bütüncül Kirlilik Koruma ve Kontrol Direktifi hükümlerine

uygun ruhsatlandırma yapmaya başlamış olmakla beraber imkan ve kabiliyetlerin bu doğrultuda arttırılması ve

gerekli mevzuatın hazırlanması için kat edilmesi gereken önemli mesafeler vardır. Bunlara ek olarak, kanunların

uygulanması alanında görülen eksikliklere ilave olarak mevzuattaki açıklıklar nedeniyle çevreyi kirleten termik san-

traller gibi bazı tesislerin sağlığa zararlı boyutlarda çevre kirliliğine neden olmayı sürdürdükleri görülmektedir.

122. KOBİ’lerin ruhsatlandırılması aşamasında yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerin sayıca çok ve zaman zaman tekrar eden nitelikte olduğu görülmektedir. KOBİ’lerin çevresel konularda ruhsatlandırılma-

sının tek kalemde yapılmasına yönelik planların Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından duyurusu yapılmıştır. Benzer

faaliyetleri olan ve çevreyi kirletici bir etkileri bulunmayan KOBİ’lerin ruhsat gereklerinin tamamiyle ortadan kaldı-

rılması veya standart hale getirilmiş ruhsat gerekleri oluşturulması da yine Bakanlık tarafından değerlendirilmesin-

de yarar görülen hususlardandır.

Çevre denetimleri de Türkiye’nin mevcut çevre yönetim uygulamalarının zayıf bir yanını oluştur-123. maktadır. Bazı alanlarda bu tür denetimlerin Çevre ve Orman Bakanlığı’nca mı, Bakanlığın il müdürlüklerince mi


yoksa belediyelerce mi yapılacağı konusunda belirsizlikler vardır. Deneyimler, yönetmeliklerden kaynaklanan diğer

sorumluluklarda olduğu gibi burada da denetlenecek tesislere en yakın konumdaki en alt kademe idari birimin bu

konuda sorumlu tutulmasının en uygun yaklaşım olduğu yönündedir. Çevre denetçilerinin sayısının arttırılması,

bütüncül ruhsatlandırılma ve denetimlerle ilgili eğitimlerin verilmesi tavsiye edilir. Son olarak, Çevre ve Orman Ba-

kanlığı ile Bakanlığın il müdürlükleri arasındaki koordinasyon ve veri akışının güçlendirilmesi gerekmektedir. Çevre

ve Orman Bakanlığı, ruhsatlandırma ve uygunlukla ilgili verileri içeren merkezi bir veritabanı oluşturmak eğilimin-

dedir ve bu şekilde çeşitli eğilimleri takip ederek denetimlerin planlamasına destek olunması hedefl enmektedir.

Hükümetin üzerine eğilmeyi düşündüğü bir diğer konu da kanunların uygulanmasıdır. 124. Bu bağ-

lamda kanunun gereklerini yerine getirme yetkisi Çevre ve Orman Bakanlığı ve valiliklere verilmiştir. Kanunların

gereğince uygulanabilmesi için yeniden düzenlenen Çevre Kanunu kapsamında belirtilmiş olan kanuna aykırılık

durumları karşısında daha sert yaptırımların uygulanması gerekecektir. Buna göre, personel sayısı ve personelin

bilgi-beceri seviyesi gibi imkan ve kabiliyetlerin arttırılmasına ek olarak siyasi iradenin de güçlendirilmesi gereklidir.

Bunlardan, siyasi irade elbette ki toplumun daha temiz bir çevre istemesine de bağlı olarak harekete geçirilecektir.

Büyümekte olan ekonomiyle doğru orantılı olarak ve toplumun çevre kirliliğinin toplum sağlığı üzerindeki etkileri

konusunda daha da bilinçlenmesiyle birlikte bu talep de artacaktır. Kanunların daha etkin biçimde uygulanabil-

mesi için çevresel konularda karar alınırken şeff af olunması, eldeki verilerin toplumla paylaşılması ve toplumun da

çevre korumasına katılımının teşvik edilmesi çok büyük önem arzetmektedir.


Gıda güvenliği standartlarında güçlü yasal ve kurumsal çerçeve eksikliğinin Türkiye’nin rekabet, 125.

büyüme ve yaşam koşulları üzerinde büyük etkisi vardır. Güvenliği eksik olan gıdalardan kaynaklanan sağlığı

tehdit eden durumların ekonomik açıdan götürüsü büyüktür; gıda ürünlerinin iç ve dış piyasalardaki sınırlı rekabet

edebilirliğinden kaynaklanan gelir kaybı, çeşitli hastalıklara ve ölümle sonuçlanan vakalara harcanan paralar ve tıb-

bi tedavi için yapılan harcamalar ödenmekte olan bu yüksek maliyet kapsamındadır. Uluslararası ticarete (özellikle

Avrupa’ya) entegrasyonunu geliştirmek isteyen tüm ülkelerde gıda güvenliği konusu başlı başına bir politika alanı

olarak yerini almıştır.

Türkiye’de gıda güvenliği hala istenen seviyede değildir ve kamu sektörünün bu alandaki stan-126.

dartların yükseltilmesinde önemli rolü vardır. Gıda güvenliği konusunda istenen başarının sergilenememesi

gıda zincirinde hijyenle ilgili eksik uygulamalar kadar insanların evlerindeki tutumlarından da kaynaklanmaktadır.

Gıda güvenliği konusunda arzu edilen seviyenin yakalanabilmesi açısından öncelikle gıda maddelerinden kay-

naklanan hastalıklar, bu hastalıkların nedenleri ve bununla ilgili risklerin azaltılmasında ne gibi önlemler alınabi-

leceğinin bilinmesi önemlidir. Toplumun bilinçlendirilmesi, eğitimi ve tedarik zincirlerinde koruyucu önlemlerin

alınması şüphesiz ileri bir gıda güvenliği politikasının en önemli unsurlarıdır. Gıda güvenliğinin sağlanması için

öncelikle gıda zinciri ve tesislerinin geliştirilmesi gerektiği gibi potansiyel destek programlarına yatırım yapılması ve

ilgili standart ve yasal gereklerin uygulanması da yine bu çerçeve içerisinde kamu sektörü tarafından sağlanacak

en büyük destek unsurlarıdır.

Gıda üreticisi ve işleyicileri için gerekli şartları kısa ve orta vadelerde yerine getirmek masrafl ı 127.

olmakla birlikte, şartların yerine getirilmemesi halinde karşılaşılacak orta ve uzun vadeli yaptırımların

bedelleri daha da yüksek olabilir. Gıda güvenliği konusunda mevzuattaki mevcut boşlukların kapatılması re-

kabet edebilirliğin arttırılması açısından çok önemlidir, dolayısıyla (i) iç pazar payındaki muhtemel erozyonun

dengelenmesi, (ii) üreticilerin gelecekte pazar desteğini yitirmelerinin telafi si ve (iii) sınırlayıcı etmenlerin aşılması

suretiyle rekabet avantajlarının arttırılmasıyla uzun vadede büyüme ve kırsal istihdam desteklenebilecektir. Ayrıca,

AB bakış açısı da değerlendirildiği zaman gıda güvenliği konusunun iç siyaset gündemine alınması daha da önem

kazanmaktadır.

Gıda sektörünün rekabetçi baskılara dayanabilecek şekilde düzenlenmesi önemli kaynakların 128.

harekete geçirilmesini gerektirecektir. AB’ye üyelik neticesinde Türk gıda işlemecilerine 600 milyondan fazla

tüketici kapasitesine sahip tek bir pazara mal sağlama imkanı yaratılacaktır ki buna bağlı olarak Türk tarım ve gıda

sektörlerini büyümeye itecek bir talep artışı olacaktır (bkz. Dünya Bankası Ülke Ekonomik Memorandumu, 2006).

Ancak, rekabetten kaynaklanan bazı darboğazlar önceden tespit edilerek gerekli önlemler alınmadığı takdirde

beklenen kazanımlar elde edilemeyecektir. Bu darboğazlar şu şekilde özetlenebilir:

8. GIDA GÜVENLİĞİNDE REKABETİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK

BÜTÜNCÜL POLİTİKALARREKABEREKA

44 GIDA GÜVENLİĞİNDE REKABETİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK BÜTÜNCÜL POLİTİKALAR

Tarım-gıda sektörü çoğunlukla geçimini tarlasından sağlayan (veya geçimi açısından yarı yarıya toprağına • bağımlı) çiftçiler ve hem teknoloji hem de çeşitli imkan ve kabiliyetlerini tam olarak kullanmaktan yok-sun KOBİ tarzı işletmecilerden oluşmaktadır.

Tarım sektörü ve gıda sanayi arasındaki koordinasyon zayıftır ve bu durum gıda zincirinde gıda güvenliği-• nin arttırılabilmesi karşısında bir engel teşkil etmektedir.

Gıda işleme kuruluşları AB’nin hijyen ve kamu sağlık standartlarının gereklerini yerine getirmek konusun-• da henüz hazırlıklı değildir.

İlgili fi nansman gereksinimlerinin değerlendirilmesi anlamındaysa ulusal nitelikli bir gıda güven-129. liği programıyla ilgili maliyetlerin çok daha ayrıntılı olarak incelenmesi gerekmektedir. Kontrol ve dene-

timler anlamında imkan ve kabiliyetlerin yanı sıra süreçler ve fi nansman mekanizmalarının geliştirilmesine büyük

önem verilmektedir. Aynı şekilde, laboratuar sistemleri açısından kapasite geliştirilmesi ve akreditasyon ve gıda

güvenliği ve kalitesi açısından özel sektör performansını arttırıcı teşviklerin hayata geçirilmesi önemlidir.

Gıda güvenliğinin hayata geçirilmesinde ve takibinde Türkiye’deki çok katmanlı yapının birleşti-130. rilmesi sürecin etkinliği açısından önemlidir. Gıda güvenliği ve bitki ve hayvan sağlığıyla ilgili konularda Tarım

ve Köyişleri Bakanlığı baş karar verici olmakla birlikte Sağlık Bakanlığı ve Çevre ve Orman Bakanlığı gibi diğer

kurumların da sürece dahil olduğu durumlar olmaktadır. Bu kurumlara ek olarak, belediyeler ve İçişleri Bakanlığı

da mevzuatın uygulanmasında kısmen de olsa sorumluluk almaktadır. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın genel mü-

dürlükleri ile merkezi ve taşra teşkilatları arasında zaman zaman koordinasyon eksiklikleri olabilmektedir. Orta ve

uzun vadede, gıda güvenliğiyle ilgili bağımsız bir kurumun oluşturulmasıyla mevcut kurumlararası karışıklıklar da

aşılabilecektir. Gıda güvenliğiyle ilgili konularda Türkiye koordinasyon açısından AB üyesi ülkelerde uygulanmakta

olan ‘tarladan çatala’ en iyi uygulamaları takip edebilir. Öte yandan, kısa ve uzun vadelerde Tarım ve Köyişle-

ri Bakanlığı ve bakanlığın merkez ve taşra birimleri arasındaki koordinasyon geliştirilerek gıda güvenliğiyle ilgili

politikaların daha etkin biçimde uygulanabilmesi sağlanacaktır. Risk değerlendirmesi, iletişim, yönetişim, politika

belirleme, uygulama ve değerlendirme konularında sorumlulukların ayrılmasına özellikle eğilinmesi tavsiye edilir.

Kamu yönetimi reform sürecinin bir parçası olarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın da planlı bir biçimde yeniden

yapılandırılması kapsamında kesin olarak bir zaman çizelgesi olmamakla beraber sorumlulukların merkezi ve taşra

kademeleri arasında bölüştürülmesi öngörülmektedir.

İnsan kaynakları ve laboratuar altyapı kapasitelerinin arttırılması önerilmektedir. 131. Ulusal kontrol

ve denetim idaresi alanlarında insan kapasitesinin güçlendirilmesi gıda güvenliğiyle ilgili politika çıktılarının geliş-

tirilebilmesi açısından önemlidir. Avrupa Komisyonu, mevcut personel ve fi nansal kaynaklarının sayıları 40.000

civarındaki gıda kuruluşuna ve 3 milyon civarındaki tarla ve bahçelere yetecek seviyede olmadığını değerlendir-

mektedir. Türk gıda sektöründeki yaygın kayıt dışılık karşısında iyi eğitimli ve iyi teçhiz edilmiş personele büyük

ihtiyaç vardır. Laboratuar altyapısının daha da geliştirilmesi ve daha ileri araçlar ve teknik bilgiyle teçhiz edilmesi

yine aynı derecede önemlidir. Türkiye’nin arazi ve tarım-gıda sektörünün boyutları düşünüldüğünde mevcut labo-

ratuar olanakları ve tesislerinin yetersiz kaldığı değerlendirilmektedir. Buna ek olarak, resmi kontrollerin gerçekleş-

tirilebilmesi için (çoğu denetim giderleri özel operatörlerden karşılanabilir) gerekli mali kaynak mekanizmalarının

da tanımlanması tavsiye edilir.

45GIDA GÜVENLİĞİNDE REKABETİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK BÜTÜNCÜL POLİTİKALAR

132. Türkiye, sınırlarından kaçak olarak topraklarına giren gıda maddeleriyle de mücadele etmek durumundadır. Konuyla ilgili çok sayıda kurum bulunması, Türkiye’nin Avrupalı ticaret ortakları tarafından uy-

gulanmakta olan ve beklenen ithalat önlemleriyle ilgili mevzuatın uyumlaştırılmasının önünde engel teşkil etmek-

tedir. Sınırların kontrolüyle ilgili kurumsal yapı güçlendirilmekle birlikte bu çabaların daha fazla yaygınlaştırılması

gerekmektedir. Türk gümrüklerinin fi ziki şartları tarım ve gıda ürünlerinin girişi açısından genel olarak uygun de-

ğildir. Dayanıksız tarım ürünleri, yiyecek maddeleri ve balık ürünlerinin girişi için gümrüklerdeki fi ziksel şartların

iyileştirilmesi ve altyapı tasarımının yenilenmesi tavsiye edilir. Bu sorun, AB desteğiyle yapımı gerçekleştirilmiş olan

Sınır Denetim Noktaları’nca aşılmaya çalışılmaktadır. Bunlara ilaveten, özel sektör tarafından Risk Analiz ve Kritik

Kontrol Noktaları (HACCP) uygulamasına geçilmiş olması da bu çabaları tamamlayıcı niteliktedir.

Özel işletmecilerin bazı kontrol ve belgelendirme işlevlerini üstlenmesi halinde bile kamu sektö-133. rünün takip ve kanunların uygulanmasını sağlama görevlerini yerine getirmesi tavsiye olunur. Avrupa’daki

en iyi uygulama örneklerinde belgelendirme veya resmi kontrollerle ilgili görevlerin özel birimlere verildiği görül-

mektedir. Bu özel birimlerin yetkilendirilmesi açısından açıkca belirlenmiş standartlar uyarınca çalışıp çalışmadık-

ları, yeterli uzmanlıkları bulunup bulunmadığı ve gerekli ekipman ve alt yapıya sahip olup olmadıkları önemlidir.

Yetkilendirilmeleri halinde, kamu sektörünün kontrol mekanizmalarının gerektiği şekilde işlemesi açısından te-

mel işlevlerini her halükarda muhafaza ederek uygulaması tavsiye edilir ki bu bağlamda, özel birimlerin (örneğin

laboratuarların) akreditasyonu için gerekli usul ve esaslar belirlenebilir, bu özel birimlerin denetim ve teftişleri

düzenlenebilir ve son olarak bu birimlerce uygun olmayan davranışları tespit ve rapor edilen işletmeciler, çiftçiler

veya ticarethaneler hakkında harekete geçilebilir. Tüm bu kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için uygun kaynakların geliştirilmesi gerekmektedir.

46 GIDA GÜVENLİĞİNDE REKABETİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK BÜTÜNCÜL POLİTİKALAR


8 M1. art 2008 tarihinde TÜİK tarafından Türkiye’nin GSYH dizisi 4 ncü kez revize edilmiş ve 1987 olan baz

yılı 1998 yılına çekilmiştir. TÜİK tarafından 1929 yılından beri tüm ulusal veriler toplanmaktadır. Üretim ve harca-

ma yaklaşımlarıyla belirlenen GSYH tahminleri hem nominal hem de reel olarak 1972 senesinden itibaren 1968

tarihli Ulusal Muhasebe Sistemi uyarınca hesaplanmaktadır. Elde edilen veriler 1987 senesinden beri üç ayda bir

yayınlanmaktadır. 1923 senesinden itibaren ulusal gelir hesap verileri sırasıyla 1948, 1968 ve 1987 yıllarına ait veriler

ışığında güncellenmiştir.

Son revizyonun gerekli görülmesinin arkasında yatan asıl neden ekonomide 1987 senesinden itibaren 2. gözlenen değişikliklerin ulusal muhasebe istatistiklerine dahil edilmesidir. Bu çalışmanın arkasında yatan bir diğer

nedense, Türkiye’nin GSYH tahminlerinin Avrupa Muhasebe Sistemi (ESA 95) ile uyumlaştırılmasıdır. Bu çalışma

2004 senesinde başlamış ve 2008 Mart ayında tamamlanmıştır. TÜİK, ESA 95 ile uyumlaştırma sürecini 2011 yılı

itibarıyla tamamlamayı hedefl emektedir.

Yetkililer, bu revizyon kapsamında (a) Türkiye’nin ekonomik faaliyetlerinin ölçümlenmesini geliştirmeyi 3. (b) Türkiye’den elde edilen istatistiki verilerin uluslararası verilerle karşılaştırılabilirliğini arttırmayı ve (c) uluslararası

kuruluşlar tarafından ihtiyaç duyulan veri ihtiyacını karşılamayı hedefl emiştir.

Yeni dizi kapsamında, karşılaştırmalı sistem, fi nansal aracılık sistemiyle ilgili ölçümlerdeki değişiklikler ve 4. sıralı dizin yöntemi gibi yöntemsel ilerlemeler ve leasing, factoring, özel emeklilik ve kar amacı olmayan fi nansal

aracılık gibi bazı ilave sektörlerin kapsanmasından kaynaklanan değişiklikler de ele alınmıştır. Veri kaynaklarında

ve istatistiki tekniklerde kaydedilen gelişmeler de tarihsel revizyonu gerekli kılmaktadır. Bu revizyon, son 9 yıllık

dönem ve 2007 senesinin ilk üç çeyreğini kapsayan dönem için hem reel, hem de nominal GSYH dizilerine (bkz.

Tablo E.1) önemli değişiklikler getirmiştir. Revize edilmiş dizilerde reel GSYH’nin büyüme trendi sürdürülürken

nominal GSYH değerlerinde ortalama yüzde 32 oranında bir artış gerçekleşmiştir.

Tablo E.1: Gözden Geçirilmiş GSYH İstatistikleri

Yıllar Baz Yıl: 1987 Baz Yıl: 1998

GSYH (mevcut fiyatlar, milyon YTL)

GSYH (mevcut fiyatlar, milyon US$)

GSYH (sabit fiyatlar, bin YTL)

GSYH Reel Büyüme Oranı (%)

GSYH (mevcut fiyatlar, milyon YTL)

GSYH (mevcut fiyatlar, milyon US$

GSYH(sabit fiyatlar,milyon YTL)

GSYH Reel Büyüme Oranı (%)

1998 52,225 201,561 116,114 - 70,203 270,947 70,203 -1999 77,415 183,214 110,646 -4.7 104,596 247,544 67,841 -3.42000 124,583 198,389 118,789 7.4 166,658 265,384 72,436 6.82001 178,412 147,285 109,885 -7.5 240,224 196,736 68,309 -5.72002 277,574 182,564 118,612 7.9 350,476 230,494 72,520 6.22003 359,763 241,302 125,485 5.8 454,781 304,901 76,338 5.32004 430,511 300,578 136,693 8.9 559,033 390,387 83,486 9.42005 487,202 361,470 146,781 7.4 648,932 481,497 90,500 8.42006 576,322 400,046 155,732 6.1 758,391 526,429 96,738 6.92007(Ç1-Ç3) 468,212 348,472 121,670 3.8 635,911 489,250 75,341 5.0

EK 1

SON GSYH REVİZYONU İLE İLGİLİ ÖZET NOTHHSON GSYH

48 SON GSYH REVİZYONU İLE İLGİLİ ÖZET NOT

Ulusal gelirle ilgili olarak yakın zamanda gerçekleştir5. ilen revizyon neticesinde elde edilen veriler Türkiye’nin

temel makroekonomik göstergelerinde, trendler büyük oranda değişmemiş olmakla birlikte önemli değişikliklere

neden olmuştur. (bkz. Tablo E.2). Örneğin, revize GSYH verileri ışığında da cari işlemler açığının GSYH’ya oranı

önemli oranda artarken, kamu borcunun GSYH’ya oranında ise 2002-2006 döneminde ciddi bir düşüşe geçildiği

görülmektedir. Bununla beraber, revizyon ile birlikte, GSYH kapsamında yer alan harcama bileşenleri payında da

önemli değişiklikler tespit edilmiştir. Revize veriler ışığında iç birikim-GSYH oranında 2006 yılı itibarıyla bir artış

olduğu görülmektedir ki önceki dizilerde GSYH’de yüzde 1.5 oranında bir düşüş gözlenmiştir. Benzer bir farklılık,

2006 yılına ait brüt yatırım-GSYH oranında da görülebilir.

Tablo E.2: Türkiye İle İlgili Temel Ekonomik Göstergeler

GSYH revizyonu öncesi GSYH revizyonu sonrası

Göstergeler 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Reel Sektör (Yüzde)

Reel GSYH büyüme oranı -7.5 7.9 5.8 8.9 7.4 6.1 -5.7 6.2 5.3 9.4 8.4 6.9

Özel tüketim büyüme oranı -9.2 2.1 6.6 10.1 8.8 5.2 -6.6 4.7 10.2 11.0 7.9 4.6

Özel GSSSO büyüme oranı -34.9 -5.3 20.3 45.5 23.6 17.4 -32.9 16.9 23.7 36.1 16.2 15.0

Brüt yatırımlar (%GSYH) 15.9 21.3 22.8 25.9 25.1 24.9 15.1 17.6 17.6 19.4 20.0 22.1

Brüt yurtiçi tasarrufl arı (%GSYH) 18.2 19.8 19.5 20.1 18.4 16.9 19.2 19.2 16.6 16.8 16.5 17.1

Kamu Sektörü (% GSYH )

Faiz dışı denge 5.1 4.2 6.3 7.1 6.8 6.6 3.8 3.3 5.0 5.4 5.1 5.1

Brüt borç stoku 106.1 92.5 82.5 77.1 71.6 63.3 78.8 73.3 65.3 59.4 53.8 48.1

İç borç 70.3 55.8 56.0 54.3 52.9 46.4 52.2 44.2 44.3 41.8 39.7 35.2

Dış borç 35.8 36.8 26.6 22.8 18.8 16.9 26.6 29.1 21.0 17.5 14.1 12.9

Net Borç Stoku 89.4 77.7 69.7 63.8 55.4 45.0 66.4 61.5 55.2 49.1 41.6 34.2

İç borç 52.3 45.9 48.0 46.4 46.7 39.7 38.9 36.3 37.9 35.7 35.1 30.2

Dış borç 37.1 31.8 21.8 17.4 8.6 5.3 27.6 25.2 17.2 13.4 6.5 4.0

Dış göstergeler

Cari İşlemler Dengesi 2.3 -0.8 -3.3 -5.2 -6.3 -8.1 1.7 -0.7 -2.6 -4.0 -4.7 -6.1

Dış Ticaret Dengesi -2.5 -4.0 -5.8 -7.9 -9.3 -10.3 -1.9 -3.2 -4.6 -6.1 -7.0 -7.8

Mal ve faktör dışı hizmet ihracatı 33.6 29.6 28.6 29.9 28.6 29.1 25.2 23.5 22.7 23.0 21.5 22.1

Mal ve faktör dışı hizmet ithalatı 29.3 28.6 29.0 32.5 32.5 35.1 21.9 22.6 23.0 25.0 24.4 26.6

Brüt dış borç stoku 77.1 71.0 59.8 53.5 46.8 51.9 57.7 56.3 47.3 41.2 35.1 39.5

Özel sektör 28.6 23.6 20.3 21.2 23.0 30.1 21.4 18.7 16.1 16.3 17.3 22.9

Kısa dönem dış borç stoku 11.1 9.0 9.5 10.6 10.3 10.6 8.3 7.1 7.5 8.2 7.7 8.0

Doğrudan yatırımlar 2.3 0.6 0.7 1.0 2.8 5.0 1.7 0.5 0.6 0.7 2.1 3.8

Kaynak: TÜİK, Hazine, TCMB, Dünya Bankası hesaplamaları.

Yakın 6. dönemde gerçekleştirilmiş olan revize GSYH verilerinden kaynaklanan değişiklikler, revizyonun ra-

porun tamamlanmasını takip eden süreçte duyurulmuş olması nedeniyle bu Ülke Ekonomik Memorandumu’na

dahil edilmemiştir. Aksi halde, analizlerin gözden geçirilmesinin raporun hazırlanarak dağıtılması sürecini önemli

ölçüde geciktirmiş olacağı ortadadır. Ayrıca, raporda sunulan temel bulgular ve politika önerilerinin revizyon ne-

ticesinde değişeceği düşünülmemektedir. Bu durum, rapordaki analizlerin temel değişkenlerden ziyade bu değiş-

kenlerin yukarıda da belirtildiği şekilde aslen değişmemiş olan trendlerine dayandırılmasından kaynaklanmıştır.

Yeni GSYH serisi Dünya Bankası tarafından Türkiye ile ilgili gelecekte yapılacak yayınlarda kullanılacaktır. 7.

Documents

Türkiye Ülke Ekonomik Memorandumu