Études économiques de l’OCDE

PAYS-BAS AVRIL 2014 SYNTHÈSE

Ce document et toute carte qu'il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Résumé

• Principales conclusions

• Principales recommandations

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Principales conclusions Les Pays-Bas sortent progressivement d'une longue récession. Les autorités ont lancé, ou

s'apprêtent à mettre en œuvre, d'importantes réformes structurelles concernant le marché du travail, les soins de santé et le système de retraite, afin de faciliter le redéploiement des ressources et le redressement de l'économie. Un effort considérable a également été fait en matière d'assainissement des finances publiques, et le déficit budgétaire a été ramené à 3 % du produit intérieur brut (PIB). Néanmoins, le secteur bancaire est vaste et reste vulnérable face au niveau élevé d'endettement des ménages. Quant aux petites et moyennes entreprises (PME), elles sont confrontées à d'importantes contraintes de crédit.

Politique budgétaire Les autorités budgétaires ont procédé à un ajustement structurel de grande ampleur ces

derniers temps et la viabilité budgétaire à long terme a été renforcée par une réduction des pressions induites par le vieillissement démographique sur les finances publiques. Le cadre budgétaire est solide, mais les engagements pris par les Pays-Bas vis-à-vis de l'Union européenne (UE) ont conduit à suspendre le jeu des stabilisateurs automatiques du côté des recettes, obligé à réviser fréquemment les plans d'assainissement et donné un tour procyclique à l'action budgétaire. Un problème fiscal spécifique d'ordre international tient aux stratégies de planification fiscale des entreprises multinationales étrangères.

Secteur bancaire et endettement des ménages Le secteur bancaire néerlandais est vaste par rapport à la taille du pays, et il a subi de lourdes

pertes liées à des actifs étrangers compromis au début de la récession mondiale et reste exposé à des risques internes. Malgré les progrès accomplis concernant le niveau de capitalisation des banques, les ratios réglementaires des fonds propres totaux, d'une part, et des fonds propres de base, d'autre part, aux actifs pondérés en fonction des risques, ainsi que les mesures non pondérées des ratios de fonds propres (ratios de levier), sont relativement faibles au regard des normes de Bâle II. Néanmoins, les banques ont déjà avancé sur la voie de la conformité avec l'ensemble des normes de Bâle III. Le volume de prêts improductifs non couverts par des provisions pour pertes est important par rapport aux fonds propres des banques. La dépendance des banques à l'égard de marchés de capitaux internationaux est considérable, tandis que la volatilité des primes de risque s'est accentuée depuis le début de la crise. Les banques sont également fortement exposées au marché immobilier. Certaines réformes structurelles ont été mises en œuvre pour améliorer la situation du marché du logement. Les prix nominaux des biens immobiliers d'habitation ont baissé de 20 % depuis leur sommet de début 2008 et près de 40 % des ménages ayant contracté un emprunt hypothécaire ont un patrimoine immobilier négatif. De plus, la majorité des crédits hypothécaires ne sont pas remboursés régulièrement et plus de 50 % d'entre eux sont des prêts à remboursement in fine (pour lesquels le remboursement du principal intervient seulement à l'échéance du crédit). Les ménages disposent, en moyenne, d'actifs importants, mais tant leur composition que leur répartition semblent indiquer qu'ils ne seraient peut-être pas disponibles pour rembourser l'intégralité du principal des prêts une fois ceux-ci arrivés à échéance. Des procédures adaptées de résolution des défaillances bancaires en cas de nouvelle crise sont indispensables pour assurer la stabilité financière, et des progrès considérables ont été accomplis à cet égard, notamment avec l'adoption d'une loi sur le renflouement interne à la mi-2012.

Petites et moyennes entreprises (PME)

Les PME jouent un rôle important dans l'économie néerlandaise, mais elles ont été durement frappées par la crise. Les banques néerlandaises ont durci les conditions d'octroi des prêts et rares sont les autres sources de financement disponibles. Cela dit, les Ainsi, les garanties d'emprunts publiques ne sont pas toutes utilisées. La restrictivité de la réglementation du travail constitue un autre obstacle au développement de PME dynamiques, et pourrait aussi accroître la proportion de travailleurs indépendants qui optent pour ce statut en dernier recours. Les autorités ont l'intention d'améliorer la protection des salariés temporaires, tout en réduisant celle des travailleurs permanents et en durcissant les conditions d'accès aux allocations de chômage. Le nombre de PME recourant à la collaboration en matière d'innovation est relativement faible. Il est possible que la fiscalité ait favorisé la croissance du travail indépendant. Les obstacles réglementaires à l'entrepreneuriat sont peu élevés mais les régimes d'autorisations et de permis sont plus stricts, et certains coûts liés au respect de la réglementation sont plus élevés que dans les pays de l'OCDE les plus performants.

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Principales recommandations

Politique budgétaire

Revenir au cadre budgétaire initial en respectant les plafonds de dépenses à moyen terme tout en laissant les stabilisateurs automatiques jouer pleinement du côté des recettes.

Continuer de participer activement aux négociations internationales sur une action coordonnée destinée à lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices de la part des entreprises multinationales et, dans ce contexte international, prendre dans chaque pays des mesures adaptées pour appuyer cette action.

Secteur bancaire et endettement des ménages

Encourager les banques à augmenter encore leurs ratios de fonds propres en émettant des actions et en conservant leurs bénéfices.

Appliquer progressivement les normes de Bâle III concernant les volants de fonds propres des banques d'importance systémique et viser pour ces établissements des ratios de levier élevés.

Une fois que le marché du logement amorcera une reprise durable, accélérer la réduction des allégements au titre des intérêts de prêts hypothécaires afin de renforcer les incitations au remboursement de ces crédits, et abaisser encore la quotité maximale de financement pour la ramener nettement en dessous de 100 %.

Petites et moyennes entreprises (PME)

Continuer d'évaluer les instruments d'action destinés à faciliter l'accès des PME aux financements au regard des défaillances du marché auxquelles sont confrontées les PME et, si nécessaire, assurer un plus large accès à ces instruments et en particulier aux garanties d'emprunts publiques.

Permettre aux établissements publics de recherche de prendre des participations dans le capital des jeunes entreprises, élargir l'accès aux résultats des activités de recherche universitaires, et accroître la part des aides directes à l’innovation bénéficiant aux PME.

Réduire la protection accordée aux travailleurs sous contrat permanent en plafonnant et en révisant à la baisse les indemnités de cessation d'emploi et en simplifiant les procédures de licenciement individuel, comme prévu.

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Évaluation et recommandations

Enjeux de l'action publique aux Pays-Bas

Les Pays-Bas sortent progressivement d'une longue récession à double creux, et le produit intérieur brut (PIB) réel est inférieur de 3 % environ à son sommet du premier trimestre 2008. Avant la crise, la croissance était tirée en partie par le recours des banques aux marchés internationaux de capitaux pour financer l'expansion du crédit hypothécaire. La hausse des prix du logement a accru le patrimoine et la consommation des ménages, mais la correction qui a suivi a mis au jour des déséquilibres dans l'économie. La croissance s'améliore mais, du fait des pressions qui s'exercent en faveur du désendettement, elle reste faible, ce qui contribue à maintenir un excédent de balance courante très élevé, d'environ 10 % du PIB.

Les autorités ont engagé, ou s'apprêtent à mettre en œuvre, d'importantes réformes structurelles, bien souvent conformes aux recommandations formulées antérieurement par l'OCDE dans ses Études économiques et dans sa publication Objectif croissance. La viabilité des finances publiques a été renforcée, notamment par de récentes réformes du régime de retraites, du système de santé et des soins de longue durée. Les distorsions du marché du logement seront sans doute réduites grâce à un meilleur ciblage du logement social, fondé sur une progressivité des loyers en fonction des revenus, et à une réduction des droits de mutation. Depuis janvier 2013, la déductibilité fiscale des intérêts d'emprunt hypothécaire ne s'applique aux nouveaux crédits de ce type que s'ils font l'objet d'un amortissement régulier. Il est prévu d'améliorer le fonctionnement du marché du travail en atténuant sa segmentation, en ramenant à deux ans la durée des indemnités de chômage, en simplifiant les prestations pour enfants à charge et en facilitant l'intégration des handicapés. La réglementation des marchés de produits est la moins restrictive de la zone OCDE, ce qui contribue à la création d'entreprises, et plusieurs mesures ont été élaborées afin de stimuler l'innovation.

Cependant, le chemin du retour à une croissance durable reste semé d'embûches. Malgré l'amélioration régulière de la situation observée depuis la crise financière, le secteur bancaire reste exposé aux risques immobiliers nationaux, dans la mesure où de nombreux ménages ont aujourd'hui un patrimoine en logements négatif du fait de la baisse des prix de l'immobilier d'habitation. Les petites et moyennes entreprises (PME) n'ont qu'un accès limité au crédit et éprouvent des difficultés à se développer. Des réformes structurelles sont nécessaires pour faciliter la restructuration des bilans des banques et des ménages (chapitre 1) et renforcer le dynamisme des PME (chapitre 2).

Assurer une reprise durable

Après une contraction marquée de l'activité en 2009 et une reprise de courte durée, le fléchissement de la demande intérieure a freiné la croissance du PIB (graphique 1, partie A). Les taux réduits d'utilisation des capacités dans le secteur manufacturier ont bridé l'investissement des entreprises (graphique 1, partie B), la rétention de main-d'œuvre a atténué la hausse du taux de chômage au début de la crise, mais les efforts de restructuration des entreprises, conjugués aux difficultés d'absorption du surcroît de travailleurs disponibles, l'ont ensuite fait monter à 7 % à la mi-2013 (graphique 1, partie C), et le taux de croissance du crédit est tombé pratiquement à zéro pour les ménages et a basculé en territoire négatif pour les sociétés non financières (graphique 1, partie D). Récemment, le PIB a augmenté de 0.9 % au quatrième trimestre de 2013, due en partie aux achats d'automobiles des entreprises et des ménages réalisés par anticipation compte tenu de l'instauration de nouvelles taxes en 2014, la confiance du secteur privé s'est raffermie, étayant un retournement de l'investissement fixe brut, les prix nominaux des logements se sont stabilisés à un niveau inférieur de 20 % à leur sommet, et le taux de chômage est resté à peu près stable aux alentours de 7 %.

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Dans le contexte d'un effort considérable d'assainissement des finances publiques, caractérisé par des mesures budgétaires qui devraient représenter en termes nets 2 % du PIB en 2014 et 1 % du PIB en 2015, ce qui correspond à une réduction du déficit sous-jacent d'environ 1 point de PIB par an, le produit intérieur brut ne se redressera sans doute que progressivement (tableau 1). La consommation privée continuera probablement de se contracter du fait de l'érosion persistante des revenus réels. Le redressement de l'investissement des entreprises devrait se poursuivre à condition que les PME puissent obtenir des crédits et que les grandes entreprises puisent dans leur confortable épargne. La croissance des exportations devrait aussi s'accélérer parallèlement à la montée en régime de la croissance mondiale, puis les importations devraient augmenter progressivement sur fond de redémarrage de l'activité économique. Le taux de chômage semble devoir continuer sa lente ascension en raison de la poursuite du recul de l'emploi, puis se stabiliser à la mi-2015. Les toutes dernières prévisions du service public de l'emploi (UWV) laissent entrevoir des pertes d'emplois de près de 1 % en 2014 et une augmentation du nombre de demandeurs d'allocations de chômage d'environ 10 %. L'inflation, mesurée par l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), est récemment tombée en deçà de 1 % et devrait rester faible selon les prévisions de l'OCDE, compte tenu de l'ampleur des ressources inutilisées dans l'économie.

Graphique 1. Principales évolutions macroéconomiques{ TC \f f \l 2 "1. Principales évolutions macroéconomiques" }

1. Les données se rapportent aux prêts accordés par les institutions financières monétaires (IFM) néerlandaises, à l'inclusion des prêts transférés par ces IFM à des entités à vocation spéciale (EVS), et sont corrigées des opérations de titrisation et des ruptures de série.

Source : OCDE (2014), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections, Principaux indicateurs économiques et Statistiques de l'OCDE sur l'emploi et le marché du travail (bases de données), mars ; CBS (2014), « Manufacturing and Energy », Statline, Centraal Bureau voor de Statistiek, mars, et DNB (2014), « Domestic MFI-statistics », Statistics DNB, De Nederlandsche Bank, mars.

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Prêts aux sociétés nonfinancièresPrêts au logement accordés àdes ménages

Variation en glissement annuel, en %

D. Croissance du crédit1

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Taux d'utilisation des capacités (échellede gauche)Investissement privé hors logement(échelle de droite)

Pourcentage Variation en glissement annuel, en %

B. Secteur manufacturier

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Taux d'emploi (échelle de gauche)Taux d'activité (échelle de gauche)Taux de chômage (échelle de droite)

Pourcentage Pourcentage

C. Emploi et chômage

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2008 2009 2010 2011 2012 2013

Écart de production : Pays-Bas (gauche)Croissance du PIB : Pays-Bas (droite)Croissance du PIB : zone euro (droite)

Pourcentage Variation en glissement annuel, en %

A. Croissance du PIB réel et écart de production

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Tableau 1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques { TC \f t \l 2 "1. . Indicateurs et prévisions macroéconomiques " }

Pourcentage de variation annuelle, en volume (prix de 2005)

2010 Prix courants

(millions EUR) 2011 2012 2013 2014 2015

PIB 586 735 1.0 -1.3 -0.8 1.0 1.3 Prix à la consommation 268 200 -1.1 -1.6 -2.1 -0.6 0.1 Consommation publique 166 969 0.2 -0.7 -0.2 0.4 -0.2 Formation brute de capital fixe 101 885 6.1 -4.0 -4.8 4.2 2.3

Secteur résidentiel 28 506 4.5 -8.2 -6.9 1.8 0.9 Entreprises 52 042 12.3 -2.9 -4.3 7.2 3.7 Secteur public 21 337 -7.0 -1.3 -3.5 -1.5 -0.1

Demande intérieure finale 537 054 0.7 -1.8 -2.0 0.6 0.4 Formation de stocks1 2 397 0.1 0.2 -0.3 0.0 0.0

Demande intérieure totale 539 451 0.8 -1.6 -2.4 0.6 0.4 Exportations de biens et de services 461 718 4.1 3.2 1.4 2.6 4.4 Importations de biens et de services 414 434 4.2 3.3 -0.2 3.1 3.8

Exportations nettes1 47 284 0.2 0.2 1.4 -0.1 0.9 Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)

PIB potentiel . . 0.9 0.9 1.0 1.1 1.3 Écart de production2 . . -0.5 -2.6 -4.3 -4.4 -4.5 Emploi . . 0.6 -0.2 -1.0 -0.7 0.5 Taux de chômage . . 4.3 5.2 6.6 7.6 7.6 Indice implicite des prix du PIB . . 1.1 1.3 1.4 0.0 0.5 Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH)

.. 2.5 2.8 2.6 0.5 0.8 IPCH sous-jacent3 .. 1.7 2.2 2.5 0.7 0.7 Taux d'épargne des ménages, net4 . . 4.9 4.1 5.1 6.0 6.2 Solde des paiements courants5 . . 9.1 9.5 10.4 8.9 9.8 Solde budgétaire des administrations publiques5

. . -4.3 -4.0 -2.4 -2.7 -2.0 Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques2

. . -3.7 -2.7 -0.9 0.0 0.7 Solde primaire sous-jacent des administrations publiques2

. . -2.3 -1.4 0.3 1.2 1.9 Dette brute des administrations publiques (Maastricht)5

. . 65.7 71.2 73.4 74.7 74.9 Dette nette des administrations publiques5 . . 38.8 42.2 44.4 46.7 47.9 Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne . . 1.4 0.6 0.2 0.1 0.0 Rendement des obligations publiques à dix ans, moyenne . . 3.0 1.9 2.0 2.1 2.5

1. Contribution aux variations du PIB réel. 2. En pourcentage du PIB potentiel. 3. Hors énergie, alimentation, alcool et tabac. 4. En pourcentage du revenu disponible des ménages. 5. En pourcentage du PIB.

Source : OCDE (2014), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), avril.

Il existe de nombreux risques d'évolutions défavorables. Il est possible que les ménages n'arrivent pas à maintenir leur consommation, compte tenu du caractère négatif de leur taux d'épargne volontaire, qui n'intègre pas les cotisations obligatoires aux organismes de retraite (graphique 2, partie A). Une contraction des revenus réels pourrait affaiblir encore la consommation, et son impact serait amplifié par des effets de richesse négatifs si les prix des logements continuaient de baisser. Même s'ils constituent des indicateurs rudimentaires, notamment parce qu'ils ne sont pas corrigés du coût d'usage du logement, les rapports prix/loyer et prix/revenu étaient encore supérieurs à leur moyenne à long terme de près de 5 % et de 20 % respectivement au dernier trimestre de 2013. Les baisses de prix, si elles continuent, se

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répercuteront aussi sur les transactions de logements et l'investissement résidentiel (graphique 2, partie B). La hausse du chômage pourrait se poursuivre, ce qui pourrait exercer des pressions sur les prix des logements et sur les banques du fait d'une augmentation des saisies. Ces dernières ont été limitées jusqu'à présent, mais elles sont favorisées par la position de force des créanciers au regard du droit et par le fait que les ménages ont un patrimoine en logements fortement négatif. Les résultats de l'examen de la qualité des actifs et des tests de résistance effectués par la Banque centrale européenne (BCE) pourraient rendre plus aisé ou plus difficile le financement des banques sur les marchés de capitaux. En ce qui concerne les possibilités d'évolutions positives, un rebond de la confiance des consommateurs favoriserait la croissance et encouragerait l'investissement. Un redressement des échanges mondiaux stimulerait également l'activité, compte tenu de l'ouverture commerciale prononcée de l'économie néerlandaise.

Graphique 2. Le marché du logement pèse sur l'économie1{ TC \f f \l 2 "2. Le marché du logement pèse sur l'économie" }

1. La consommation privée est mesurée en volume. L'indice des prix des logements est corrigé des prix à la

consommation. Tant l'indice des prix des logements que les ventes de logements correspondent aux prix d'achat de l'ensemble des logements vendus à des particuliers. Les cotisations obligatoires aux organismes de retraite ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d'épargne des ménages.

Source : OCDE (2014), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), mars ; CBS (2014), « Construction and Housing », Statline, Centraal Bureau voor de Statistiek, mars, et CPB (2013), Macro Economic Outlook (MEV) 2014, Centraal Planbureau, septembre.

Maintenir des niveaux de vie élevés

La croissance de la production potentielle s'est affaiblie vers 1 % (graphique 3). L'augmentation de la productivité totale des facteurs (PTF) s'est ralentie depuis la fin des années 90 et est devenue presque nulle. La contribution du facteur travail s'est aussi amenuisée, et le vieillissement de la population la réduira encore. La croissance de la productivité pourrait se raffermir quelque peu (Johansson et al., 2013), mais une amélioration marquée de la productivité totale des facteurs ne sera possible que si des mesures supplémentaires de politique structurelle sont mises en œuvre. Des réformes engagées rapidement en vue d'aligner l'orientation de la réglementation sur celle des pays de l'OCDE les plus performants permettraient à un horizon de dix ans : i) de rehausser le niveau de la PTF de 3 % environ grâce à un assouplissement de la réglementation des marchés de produits dans les secteurs d'amont de l'économie (généralement les industries de réseau) ; ii) de relever les niveaux de productivité de 0.75 % environ grâce à un assouplissement des règles restrictives applicables au marché de l'emploi ; et iii) de rehausser les taux d'emploi de près de 1 point de pourcentage grâce à une réduction des coins fiscaux sur le travail (Bouis and Duval, 2011). Globalement, de vastes réformes des réglementations des marchés des produits et du travail, ainsi que du système de prélèvements et de prestations et du système de retraite, renforceraient le PIB par habitant de 5 % en l'espace de 10 ans.

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Consommation privée (échellede gauche)Indice des prix des logements(échelle de gauche)Taux d'épargne des ménages(échelle de droite)

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A. Les effets de richesse négatifsentravent la consommation

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Ventes de logementsInvestissement en logements

Indice (base 100 en 1997)

B. Le secteur du logement est en plein marasme

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Graphique 3. La croissance potentielle s'est ralentie{ TC \f f \l 2 "3. La croissance potentielle s'est ralentie" }

Décomposition de la croissance de la production potentielle et de l'emploi potentiel, en points de pourcentage

1. Pour décomposer la croissance du PIB potentiel, on affecte des coefficients de pondération de 0.67 à l'emploi potentiel et de 0.33 au capital productif, tandis que la productivité totale des facteurs est calculée de manière résiduelle. Le capital productif exclut l'investissement en logements, tandis que l'on obtient l'emploi potentiel en éliminant l'effet des variations cycliques de la population active et du chômage.

Source : OCDE (2014), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), mars.

Les Pays-Bas obtiennent de bons résultats en matière de bien-être (graphique 4, partie A), avec un niveau confortable de PIB par habitant, des taux d'emploi appréciables, un système éducatif de bonne qualité dont témoignent les scores élevés obtenus dans le cadre du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), et une longue espérance de vie à la naissance. Les inégalités de revenu sont relativement faibles (graphique 4, partie B) et se sont atténuées durant la crise (OECD, 2013b). La hausse du taux de pauvreté monétaire relative a été limitée malgré un bond du taux de pauvreté chez les jeunes. Les 10 % de ménages les plus aisés possèdent plus de 60 % du patrimoine net de l'ensemble des ménages néerlandais, une proportion élevée parmi les économies avancées (IMF, 2013c; Davies et al., 2012).

Même si les Pays-Bas ont toujours été exposés aux inondations, les Néerlandais n'ont étonnamment guère conscience de ce risque, ce qui montre la grande confiance qu'ils ont dans les systèmes très développés de protection contre ce phénomène (OECD, 2013c). La population et les biens de Rotterdam et Amsterdam sont fortement exposés aux inondations côtières (graphique 5), mais ces deux villes ont les normes de protection les plus élevées au monde en la matière (Hallegatte et al., 2013). Il n'en demeure pas moins que le risque d'inondation va probablement croître en raison du changement climatique, de la subsidence et, surtout, du développement urbain en zones inondables, qui doit être davantage maîtrisé (graphique 5). Par ailleurs, le niveau des taxes payées par les entreprises aux agences locales de l'eau devrait être suffisant pour que les engagements liés à la construction en zones à risque correspondent aux coûts additionnels de protection. Une internationalisation adéquate de ces coûts de protection permettrait de mettre le marché du logement à l'abri de chocs inattendus et, par conséquent, de préserver le patrimoine des ménages et les garanties des banques.

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Productivité totale des facteursCapital productifEmploi potentielCroissance de la production potentielle (%)

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Taux de chômage²Population d'âge actifTaux d'activitéCroissance de l'emploi potentiel (%)

B. Croissance de l'emploi potentiel

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Graphique 4. Les indicateurs sociaux sont satisfaisants{ TC \f f \l 2 "4. Les indicateurs sociaux sont satisfaisants" }

1. Chaque dimension du bien-être est mesurée à l'aide d'un à trois indicateurs entrant dans la composition de l'Indicateur du vivre mieux de l'OCDE. Ces indicateurs sont assortis de coefficients de pondération égaux pour le calcul des moyennes, et normalisés de telle sorte qu'ils varient sur une échelle de 0 à 10 (allant de la pire situation à la situation optimale parmi les pays de l'OCDE). L'agrégat « Pays nordiques » (qui recouvre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède) est une moyenne non pondérée.

2. Le coefficient de Gini est établi à partir du revenu disponible, après impôts et transferts. Le rapport interdécile de revenu S90/S10 est le ratio entre les revenus reçus par les 10 % de la population aux revenus les plus élevés (décile supérieur) et les revenus reçus par les 10 % de la population aux revenus les plus bas (décile inférieur). Les données relatives à 2010 se rapportent en fait à 2009 pour le Chili, la Hongrie, l'Irlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Suisse et la Turquie.

Source : OCDE (2013), Indicateur du vivre mieux de l'OCDE et OCDE (2014), Statistiques de l'OCDE sur les prestations et questions sociales (base de données), mars.

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Graphique 5. Exposition des grandes villes côtières aux risques d'innondation1{ TC \f f \l 2 "5. Exposition des grandes villes côtières aux risques d'innondation" }

1. La notion d'exposition renvoie aux populations et actifs qui sont menacés, abstraction faite des éventuels dispositifs de protection contre les inondations et autres mesures d'adaptation. Le scénario « Changement socioéconomique » correspond à la conjonction de la situation actuelle de l'environnement et de la situation économique et démographique des années 2070. Le scénario « Changement climatique et subsidence » correspond, quant à lui, à la conjonction de la situation socioéconomique future et de la situation résultant dans les années 2070 du changement climatique, des phénomènes naturels d'affaissement/soulèvement des terres ainsi que de l'affaissement des terres d'origine humaine, abstraction faite des effets du scénario de changement socioéconomique.

Source : R. J. Nicholls et al. (2008), « Ranking Port Cities with High Exposure and Vulnerability to Climate Extremes: Exposure Estimates », Documents de travail de l'OCDE sur l'environnement, n° 1, et OCDE (2013), Statistiques de l'OCDE sur les comptes nationaux et Panorama des statistiques de l'OCDE (bases de données), mars.

Améliorer la politique budgétaire

Un important ajustement budgétaire a été réalisé

La solidité des finances publiques renforce la stabilité macroéconomique et les autorités ont rapidement ramené le déficit budgétaire à 3 % du PIB, conformément au Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Le programme d'assainissement actuel est destiné à compléter l'ajustement budgétaire par le biais d'une combinaison appropriée de mesures de maîtrise des dépenses et d'augmentation des recettes, et cela représente en termes nets un effort discrétionnaire cumulé de près de 8 points de PIB entre 2011 et 2017 (graphique 6, partie A). L'ampleur de cet effort d'assainissement s'est accrue régulièrement compte tenu de l'affaiblissement de la croissance et du creusement plus prononcé que prévu des déficits budgétaires (graphique 6, partie B). Le déficit structurel, c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations cycliques, hors éléments exceptionnels, s'est installé fermement sur une trajectoire descendante (graphique 6, partie C). En conséquence, le déficit global a été ramené de 5.6 % du PIB en 2009 à 2.9 % en 2013.

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Aujourd'hui Changement socioéconomique Changement climatique et subsidence

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A. Population exposée aujourd'hui et dansles années 2070En pourcentage de la population totale de 2012

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B. Actifs exposés aujourd'hui et dansles années 2070En pourcentage du PIB de 2012

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Graphique 6. L'assainissement budgétaire a été d'une ampleur considérable{ TC \f f \l 2 "6. L'assainissement budgétaire a été d'une ampleur considérable" }

En pourcentage du PIB

1. Prévisions de déficit budgétaire établies lors de chaque train de mesures.

Source : Ministère des Finances et OCDE (2014), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), mars.

Revenir au cadre budgétaire initial

Le cadre budgétaire néerlandais repose sur une règle de dépenses. Exception faite des paiements d'intérêts, les postes de dépense sont soumis à des plafonds et tout dépassement de dépenses doit obligatoirement être compensé. Ce cadre est très utile aux Pays-Bas depuis un certain temps, car il étaye la viabilité budgétaire tout en offrant une certaine souplesse aux autorités pour ajuster leur action au cycle économique. Cependant, les autorités ont suspendu le jeu des stabilisateurs automatiques du côté des recettes depuis 2011 afin de respecter le PSC, comme la loi l'impose aux Pays-Bas en pareil cas. Cela a rendu la politique budgétaire procyclique. Étant donné que le déficit budgétaire a été ramené à 3 % du PIB dans le cadre des règles budgétaires de l’UE et que l'OCDE (tableau 1) comme le Bureau central de planification (CPB, Centraal Planbureau) (CPB, 2014) tablent sur une poursuite de cette baisse, les autorités devraient revenir à leur cadre budgétaire initial fondé sur la maîtrise des dépenses et laisser les stabilisateurs automatiques opérer du côté des recettes.

Faire face aux coûts croissants du vieillissement démographique

Les Pays-Bas ont amélioré sensiblement la viabilité des finances publiques à long terme en atténuant les pressions exercées par le vieillissement démographique sur les budgets publics. Les réformes des retraites ont réduit de plus de moitié l'augmentation prévue des dépenses

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Accord de coalition (sep. 2010)Accord budgétaire (avr. 2012)Accord de coalition (oct. 2012)Train de mesures supplémentaires (oct. 2013)

A. Ampleur cumulée nette des mesures discrétionnaires, par train de mesures

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C. Prévisions de déficit budgétaire structurel1

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Accord de coalition (sep. 2010) Accord de coalition (oct. 2012)Accord budgétaire (avr. 2012) Train de mesures supplémentaires (oct. 2013)Solde effectif

B. Prévisions de déficit budgétaire de base1

© OCDE 2014 12

publiques de pensions (European Commission, 2012a, b), et il est prévu d'accélérer le relèvement de l'âge légal de la retraite pour le porter à 67 ans en 2021 (au lieu de 2023 comme prévu initialement). Les dépenses publiques totales au titre de la santé et des soins de longue durée sont parmi les plus élevées de la zone OCDE et pourraient s'alourdir notablement en l'absence d'intervention des pouvoirs publics (De la Maisonneuve and Oliveira Martins, 2013; Van der Horst and van Erp, 2011). La réalisation de gains d'efficience pourrait atténuer considérablement l'accroissement des dépenses de santé, tout en préservant l'allongement de l'espérance de vie (Hribernik and Kierzenkowski, 2013).

D'importantes réformes ont été mises en œuvre ou sont envisagées, souvent conformes aux recommandations formulées dans un chapitre spécial sur les soins de santé et les soins de longue durée de la précédente Étude (OECD, 2012; Schut et al., 2013). Dans le domaine des soins de santé, des mesures sont prises pour rationaliser l'assurance maladie de base, renforcer le rôle de filtrage de l'accès aux soins joué par les médecins généralistes, inciter davantage les organismes d'assurance maladie à se doter de procédures d'achats de services de soins qui soient efficaces par rapport à leur coût, réduire les dépenses de médicaments et favoriser les économies dans le secteur hospitalier. Dans le domaine des soins de longue durée, les priorités retenues consistent à développer les soins à domicile et à permettre aux communes de jouer un rôle plus important dans le système, ce qui constitue une avancée compte tenu de leur capacité à réaliser des gains d'efficience économique en matière d'aide à domicile pour les tâches ménagères. Par ailleurs, les personnes ayant besoin d'une prise en charge lourde et de services de réadaptation bénéficieraient d'une prise en charge centralisée en établissement, offrant un meilleur rapport efficacité-coût, qui serait financée en partie par le biais d'une mise à contribution plus importante des organismes d'assurance maladie et d'un accroissement du reste à charge modulé en fonction du patrimoine des assurés.

Remédier aux stratégies de planification fiscale des multinationales

Les Pays-Bas, entre autres pays, jouent un rôle important dans le climat des affaires des entreprises multinationales. Le pays se caractérise par une solide infrastructure juridique et financière, un vaste réseau de conventions fiscales bilatérales et d'accords d'échange de renseignements fiscaux, et il offre une sécurité fiscale avec un système d'« accords fiscaux préalables ». Les Pays-Bas sont membres du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales (le Forum mondial), qui examine le cadre législatif et réglementaire et la mise en œuvre effective de la norme internationale pour l'échange efficace de renseignements fiscaux afin de lutter contre la fraude fiscale internationale. Le pays est considéré par le Forum mondial comme respectant généralement la norme (OECD, 2013d). De plus, bien que difficile à estimer, l'écart entre le taux implicite et le taux de droit commun de l'impôt sur les sociétés (IS) aux Pays-Bas est important par rapport aux autres pays (graphique 7, partie A). En 2011, le premier taux n'était que de 7 % environ, alors que le second s'établissait à 25 % (Eurostat, 2013). La faiblesse du taux implicite de l'IS illustre l'importance des institutions financières spéciales (IFS) relevant d'entreprises multinationales aux Pays-Bas, qui en accueillent plus de 14 000. Cet écart entre le taux de droit commun et le taux implicite de l'IS peut s'expliquer par l'importance des dividendes et des plus-values transitant par les Pays-Bas, qui transparaît dans les comptes de production et de revenu des comptes nationaux. L'absence d'impôts retenus à la source sur les revenus d'intérêts et de redevances, et l'« exonération des participations », en vertu de laquelle sont partiellement ou intégralement exemptés de l'impôt sur les sociétés néerlandais les transferts de dividendes intra-groupe et les plus-values, contribuent à l'attractivité des Pays-Bas du point de vue fiscal (European Commission, 2013a; Broos et al., 2012).

© OCDE 2014 13

Graphique 7. Taux de l'impôt sur les sociétés, investissement direct étranger et institutions financières spéciales (IFS){ TC \f f \l 2 "7. Impôt sur les sociétés, investissement direct étranger et

institutions financières spéciales (IFS)" }

1. Les données relatives au taux implicite se rapportent à 2009 pour le Danemark et l'Espagne, et à 2008 pour le

Portugal. L'agrégat UE25 est une moyenne non pondérée des données relatives à l'ensemble des États membres de l'Union européenne hormis la Bulgarie, la Croatie et la Roumanie.

2. Solde cumulé des flux d'investissements directs et des flux d'investissements de portefeuille à partir de 2000. Les flux d'investissements de portefeuille intègrent également d'autres flux d'investissements.

Source : Eurostat et Commission européenne (2013), Taxation trends in the European Union ; De Nederlandsche Bank et OCDE (2014), Statistiques de l'OCDE sur l'investissement direct étranger (IDE) (base de données), mars.

De nombreuses IFS sont directement ou indirectement contrôlées par des sociétés mères non résidentes et nombre d'entre elles sont des entités à vocation spéciale, qui constituent des sociétés « boîtes aux lettres », puisqu'elles n'ont pas ou peu de salariés et que leur présence physique est limitée ou nulle. La majorité des cent plus grandes entreprises étrangères dans le monde ont une ou plusieurs IFS aux Pays-Bas (Broos et al., 2012). La diminution régulière du taux implicite d'imposition des sociétés s'explique en partie par l'ampleur croissante des actifs des IFS (graphique 7, partie B), dont les flux bruts de transactions financières entrants et sortants étaient estimés à près de 9 000 milliards EUR (soit 15 fois le PIB néerlandais) en 2011. Les IFS contrôlent un stock important d'IDE entrant et sortant (graphique 7, partie C), mais les sorties nettes d'IDE sont globalement compensées par les entrées nettes d'investissements de portefeuille et d'autres investissements, de sorte que l'effet des IFS sur le solde des paiements courants est modeste, selon les estimations de la Banque des Pays-Bas (DNB, De Nederlandsche Bank) (graphique 7, partie D). Les Pays-Bas semblent servir de relais fiscal à des entreprises multinationales, comme Google (IMF, 2013c), ou à des entreprises de pays périphériques de la zone euro, comme le Portugal (Fernandez et al., 2013). Les bénéfices déclarés par les filiales à participation majoritaire de sociétés mères des États-Unis se trouvant dans divers pays, dont les Pays-Bas, sont importants et sans lien avec leur activité économique effective en termes d'emploi ou d'investissement

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B. Taux effectif de l'IS et total de bilan des IFS

Taux effectif de l'IS (échelle de gauche)Total de bilan des IFS (échelle de droite)

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C. Stocks d'investissement direct étranger (IDE)

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D. Solde cumulé des paiements courants et stock net d'IDE2

Solde cumulé despaiements courantsStock net d'IDE des IFS

Milliards USD

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(Keightley, 2013; Gravelle, 2013). Les entreprises néerlandaises peuvent aussi recourir à des stratégies de planification fiscale en établissant des IFS à l'étranger, comme l'a montré récemment l'affaire de l'opérateur national de chemins de fer. Par conséquent, une coopération internationale en matière de politique fiscale serait également bénéfique pour les Pays-Bas.

L'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices posent un problème international grandissant (OECD, 2013e, f). Des mesures bienvenues ont été prises récemment pour réduire l'ampleur des transferts de bénéfices. En 2009, le gouvernement a rendu obligatoire la présence physique des entreprises et la DNB estime que le nombre d'IFS a diminué de près de 500 en 2012. Les autorités prévoient aussi de renégocier leurs conventions fiscales et leurs accords d'échange de renseignements fiscaux avec 23 pays parmi les moins avancés, afin que les multinationales de ces pays soient moins incitées à mettre en œuvre des stratégies de planification fiscale par le biais des Pays-Bas. Afin que l'érosion de la base d'imposition et les transferts de bénéfices soient réduits au minimum, les Pays-Bas sont encouragés à déterminer de quelle façon leur propre législation contribue à ces phénomènes, ainsi qu'à participer activement aux négociations internationales visant à faire en sorte que les règles fiscales n'autorisent pas ou n'incitent pas les entreprises multinationales à alléger le montant global de leurs impôts en transférant artificiellement leurs bénéfices vers des juridictions à faible niveau d'imposition. De manière générale, les bénéfices devraient être imposés là où les activités économiques qui sont à l'origine de ces bénéfices sont exercées et là où la valeur est créée.

Principales recommandations budgétaires

Revenir au cadre budgétaire initial en respectant les plafonds de dépenses à moyen terme tout en laissant les stabilisateurs automatique jouer pleinement du côté des recettes.

Continuer de participer activement aux négociations internationales sur une action coordonnée destinée à lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices de la part des entreprises multinationales et, dans ce contexte international, prendre dans chaque pays des mesures adaptées pour appuyer cette action.

Renforcer la capacité de résistance du secteur bancaire

Le secteur bancaire néerlandais est vaste par rapport à la taille de l'économie nationale (graphique 8), et il est dominé par trois banques ayant des liens internationaux – ING, Rabobank et ABN AMRO. Même si des mesures importantes ont été prises pour accroître la capacité de résistance du secteur, des efforts supplémentaires contribueraient à éviter que se concrétisent les scénarios catastrophes que pourraient déclencher dans l'avenir des chocs nationaux ou internationaux. Un secteur bancaire concentré, vaste et vulnérable fait peser une menace sur le financement de l'économie, du fait d'une offre de crédit plus restreinte et d'une aversion excessive pour le risque, il met en danger les contribuables en cas d'opération de renflouement, et il représente un risque pour la stabilité financière internationale en raison de sa taille importante.

Les risques auxquels le secteur bancaire est exposé

Le secteur financier néerlandais a subi de lourdes pertes liées à des actifs étrangers compromis et il a connu des tensions sur les liquidités au début de la récession mondiale, même si les marchés nationaux du crédit hypothécaire et du logement seront restés relativement stables (IMF, 2010; 2011). Le gouvernement a procédé à une intervention massive afin de sauver le secteur de l'effondrement, comme cela avait été indiqué dans l'Étude de 2010 (OECD, 2010). La grande banque internationale ABN AMRO a été nationalisée. Le renflouement du secteur financier a accru la dette publique brute de 15 points PIB environ, même si les deux tiers de ces coûts ont maintenant été recouvrés (IMF, 2013c). Les éléments de passif éventuel liés au secteur financier devraient être ramenés à près de 30 % du PIB en 2014 (Ministry of Finance, 2013). La privatisation programmée d'ABN AMRO est une mesure qui va dans la bonne direction.

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Selon la DNB, les banques néerlandaises avancent de façon appréciable dans la mise en œuvre des normes de Bâle III, qui entreront pleinement en vigueur en 2019. Elles affichaient, par exemple, un ratio de fonds propres durs de 11.5 % au second semestre de 2012, même si elles avaient encore besoin, en termes nets, de capitaux propres supplémentaires équivalant à plus de 2 % du PIB pour satisfaire à toutes les exigences (DNB, 2013a; 2014). Néanmoins, les comparaisons internationales sont aujourd'hui uniquement possibles sur la base des normes de Bâle II, et les ratios réglementaires des fonds propres totaux, d'une part, et les fonds propres de base, d'autre part, aux actifs pondérés en fonction des risques ne sont pas particulièrement élevés à cette aune (graphique 9, partie A). Par ailleurs, les mesures non pondérées des ratios de fonds propres (ou ratios de levier) sont plus faibles que dans beaucoup d'autres pays de l'OCDE (graphique 9, partie B). Outre le fait que la composition des actifs entraîne une divergence entre le niveau des fonds propres corrigé en fonction des risques et leur niveau non corrigé, on constate une hétérogénéité entre pays concernant les pondérations moyennes des risques retenues par les banques, due à leurs propres pratiques et à celles observées en matière de surveillance, qui pourrait aussi conduire à une hétérogénéité entre banques dans le même pays (BIS, 2013a). En effet, conformément aux normes de Bâle II, les banques sont autorisées par les autorités de contrôle à élaborer des modèles internes pour calculer leurs actifs pondérés en fonction des risques.

Graphique 8. Actifs des sociétés financières{ TC \f f \l 2 "8. Actifs des sociétés financières" }

En pourcentage du PIB, 20121

1. Les données se rapportent en fait à 2011 pour Israël et la Suisse, et à 2009 pour le Mexique. Dans le cas de l'Allemagne, de l'Irlande, de l'Italie, de la Pologne et du Royaume-Uni, les chiffres relatifs aux banques intègrent également les actifs de la banque centrale. La catégorie « Autres intermédiaires financiers » fait référence aux sociétés financières (hormis les sociétés d'assurance et les fonds de pension) qui réunissent des fonds sur les marchés de capitaux, mais ne collectent pas de dépôts, et les utilisent pour acquérir d'autres types d'actifs financiers. L'agrégat OCDE couvre 31 pays. Données non consolidées tirées des comptes de patrimoine financier.

Source : OCDE (2014), Statistiques de l'OCDE sur les comptes nationaux (base de données), mars.

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Graphique 9. Les ratios de fonds propres sont relativement bas dans le secteur bancaire{ TC \f f \l 2 "9. Les ratios de fonds propres sont relativement bas dans le secteur bancaire" }

En pourcentage, 3e trimestre 20131

1. Ou dernier trimestre connu. 2012 pour la Suisse. Fonds propres réglementaires calculés suivant les normes de Bâle II (sauf dans le cas des États-Unis, pour lesquels sont appliquées les normes de Bâle I). Pour la France, on ne dispose d'aucune information sur les fonds propres calculés suivant les normes de Bâle. Le secteur bancaire couvre les banques et autres institutions collectrices de dépôts (unités dont la principale activité consiste à fournir des services d'intermédiation financière).

2. Rapport entre les capitaux propres et les actifs pondérés en fonction des risques. L'agrégat de l'OCDE couvre 30 pays.

3. Rapport entre les capitaux propres et le total des actifs, non pondérés en fonction des risques. Les fonds propres sont mesurés par le total du capital social et des réserves, tels qu'ils figurent dans le compte de patrimoine sectoriel. L'agrégat OCDE couvre 29 pays pour les fonds propres réglementaires de base et 26 pour les fonds propres.

Source : FMI (2014), Indicateurs de solidité financière (base de données), Fonds monétaire international, mars.

Le provisionnement est conforme aux normes comptables internationales actuelles fondées sur le modèle des pertes subies (IAS 39), qui n'est pas suffisamment prospectif en ce qui concerne les dépréciations futures (Knot, 2013). La part des créances improductives dans le total des prêts est faible (graphique10, partie A), mais le montant de ces créances non couvert par des provisions pour pertes est élevé par rapport aux fonds propres des banques (graphique 10, partie B). Cela signifie, par exemple, que nonobstant la valeur des garanties liées aux prêts, les fonds propres des banques serait réduits de moitié si les créances improductives étaient intégralement annulées. Les ratios de couverture, qui mesurent les provisions pour pertes sur prêts en pourcentage des créances improductives, sont stationnaires aux alentours de 35 % et inférieurs de dix points à la médiane des ratios observés dans la zone euro (ECB, 2013a). Par ailleurs, la proportion de prêts avec arriérés de remboursement, qui est peu élevée, est peut-être sous-estimée, notamment parce qu'il n'existe pas de définition uniforme des créances improductives. Cela pose aussi un problème dans les autres pays de la zone euro, problème dont l'Autorité bancaire européenne s'est saisie afin qu'une nouvelle définition des créances improductives soit utilisée dans le cadre de l'examen de la qualité des actifs de la BCE.

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B. Ratios de fonds propres non pondérés3

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Graphique 10. Les réserves financières permettant d'absorber les pertes liées aux créances improductives sont relativement modestes{ TC \f f \l 2 "10. Les réserves financières permettant d'absorber les pertes liées aux créances improductives sont relativement

modestes" }

En pourcentage, au 3e trimestre 20131

1. Ou dernier trimestre connu. 2012 pour l'Allemagne et la Suisse. L'agrégat OCDE couvre 29 pays dans la

partie A du graphique et 30 dans la partie B.

Source : FMI (2014), Indicateurs de solidité financière (base de données), Fonds monétaire international, mars.

Comment lire ce graphique : Ce graphique illustre la réduction potentielle des fonds propres des banques qui serait nécessaire pour absorber les pertes qu'elles subiraient dans l'hypothèse où toutes leurs créances improductives, diminuées des provisions pour pertes sur prêts, seraient annulées.

Les banques néerlandaises demeurent hautement tributaires des marchés de capitaux internationaux pour financer leurs actifs. Les taux d'intérêt sans risque ont baissé, mais les primes de risque pour les banques ont augmenté et sont devenues plus volatiles (graphique 11). Leurs coûts de financement ne semblent pas élevés par rapport aux autres pays, mais l'exposition des banques néerlandaises aux risque de refinancement est importante, puisque, considérées dans leur ensemble, elles présentent à la fois les plus hauts ratios prêts/dépôts et les niveaux de dette bancaire extérieure les plus élevés de la zone OCDE (graphique 12). En particulier, les engagements extérieurs à court terme représentent environ 45 % du PIB.

Les banques sont fortement exposées au marché immobilier. Leur exposition globale aux marchés national et étranger de l'immobilier commercial s'élève respectivement à près de 80 milliards EUR et de 20 milliards EUR (soit au total environ 15 % du PIB ou 4 % des actifs totaux des banques). Le groupe de banque-assurance SNS Reaal a été nationalisé début 2013 en raison des lourdes pertes de la Banque SNS liées à l'immobilier à usage commercial. Les pertes dues aux prêts hypothécaires ont été faibles jusqu'à présent, et les créances improductives dépassent à peine 1 % du volume total des prêts. Les crédits hypothécaires représentent près de 30 % des actifs totaux des banques et constituent une composante majeure de la dette totale des ménages qui, à près de 290 % du revenu disponible brut et environ 130 % du PIB en 2012, est l'une des plus élevées de la zone OCDE (graphique 13, partie A). Cela contraste avec l'endettement plus limité du secteur des entreprises non financières (graphique 13, partie B).

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B. Ratio des créances improductives diminuées des provisions aux fonds propres

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Graphique 11. Les primes de risque sur les financements de marché sont devenues plus élevées et volatiles{ TC \f f \l 2 "11. Les primes de risque sur les financements de marché sont devenues plus

élevées et volatiles" }

Taux des contrats d'échange sur risque de défaillance (CDS, Credit Default Swaps) des établissements bancaires, en points de base1

1. Créances privilégiées à 5 ans, écart de taux moyen entre l'entité considérée et la courbe de référence pertinente.

Données trimestrielles correspondant à la moyenne non pondérée des chiffres de la fin du mois. Les données relatives aux Pays-Bas correspondent à la moyenne non pondérée des taux des CDS des quatre banques suivantes : SNS Bank, ING Bank, Rabobank et ABN AMRO.

Source : Datastream.

Graphique 12. La dépendance à l'égard des financements de marché reste forte{ TC \f f \l 2 "12. La dépendance à l'égard des financements de marché reste forte" }

1. Rapport entre les prêts et créances à l'inclusion des contrats de location-financement, d'une part, et les dépôts

totaux ne provenant pas d'autres établissements de crédit, d'autre part. Les données se rapportent aux groupes bancaires et aux banques indépendantes nationaux.

2. Les catégories « Totale » et « À court terme » désignent respectivement le total des engagements internationaux et les engagements internationaux ayant une échéance résiduelle de moins d'un an vis-à-vis des banques déclarantes à la BRI. L'agrégat OCDE n'inclut pas le Luxembourg.

Source : BCE (2014), « Consolidated Banking Data », Statistical Data Warehouse, Banque centrale européenne, mars, et BRI (2014), « Consolidated Banking Statistics », BIS Statistics, Banque des règlements internationaux, mars.

De nombreux emprunteurs n'ont pas commencé à rembourser le principal de leur crédit hypothécaire. Ces derniers temps, les remboursements ont quelque peu augmenté, sous l'effet de la baisse des taux d'intérêt des comptes d'épargne, de l'annulation de pénalités de remboursement anticipé et de mesures d'incitation fiscale en faveur des transferts intergénérationnels de patrimoine utilisés aux fins d'habitation. Il existe plusieurs types de produits hypothécaires aux Pays-Bas. Environ 35 % de l'encours des crédits hypothécaires sont des prêts remboursables à 100 % in fine. Ils ne comportent pas de mécanisme d'accumulation du

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A. Ratio prêts/dépôts20121

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principal, qui doit être remboursé intégralement à échéance après l'expiration d'une période de report. Environ 25 % des prêts hypothécaires sont remboursés par capitalisation et liés à un compte d'épargne dans une banque ou une compagnie d'assurance, sur lequel est accumulé le montant du principal à rembourser à l'échéance, et sont amortis dans une certaine mesure, mais pas de manière régulière. Seulement 5 % des prêts hypothécaires font l'objet d'un amortissement régulier (linéaire ou par annuités). Enfin, près de 35 % des crédits hypothécaires associent deux produits ou plus, avec, par exemple, une part de 50 % liée à un compte d'épargne dans une banque ou une compagnie d'assurance pour l'accumulation du principal, et une part de 50 % remboursable in fine. Compte tenu du panachage des produits hypothécaires, la DNB estime que 55 % environ du portefeuille de prêts global sont de facto remboursables in fine, contre moins de 10 % au milieu des années 90, et que la part des prêts liés à un compte d'épargne dont le principal est remboursable en une seule fois a atteint 30 % en 2012. Par ailleurs, la part de marché des crédits hypothécaires à amortissement régulier est tombée de 50 % à 15 %.

Graphique 13. Dette des ménages et des sociétés non financières{ TC \f f \l 2 "13. Dette des ménages et des sociétés non financières" }

En pourcentage1

1. La dette est obtenue en faisant la somme des catégories d'engagements suivantes, le cas échéant et sous réserve

de disponibilité des données : numéraire et dépôts, titres autres qu'actions à l'exclusion des instruments financiers dérivés, crédits, réserves techniques d'assurance et autres comptes à payer. Données non consolidées tirées des comptes de patrimoine financier.

2. Dette des ménages, à l'inclusion des institutions sans but lucratif au service des ménages. L'agrégat OCDE couvre 29 pays. Les données se rapportent à 2011, et non à 2012, pour le Japon et la Suisse, et à 2010 pour le Canada.

3. Dette en pourcentage des actions et autres participations. Cet indicateur mesure le levier financier des sociétés considérées, c'est-à-dire la mesure dans laquelle leurs activités sont financées à partir de leurs fonds propres. L'agrégat OCDE couvre 31 pays. Les données se rapportent à 2011, et non à 2012, pour le Japon et la Suisse.

Source : OCDE (2014), Statistiques de l'OCDE sur les comptes nationaux (base de données), mars.

Les prêts à amortissement différé ont été conçus afin de maximiser les avantages retirés de la déductibilité fiscale des intérêts d'emprunts hypothécaires (offerte pendant 30 ans au maximum), par le bais d'une absence d'amortissement conjuguée à un remboursement du principal en une fois à l'échéance. Selon la DNB, de nombreux ménages n'accumulent pas suffisamment de patrimoine pour rembourser leur emprunt hypothécaire (DNB, 2012; IMF, 2011). Cela vaut pour les prêts remboursables in fine ainsi que pour les crédits remboursés par capitalisation. Les prêts hypothécaires in fine, qui posent aussi problème dans les pays nordiques (IMF, 2013b), faussent les comportements en matière d'amortissement, peuvent être utilisés pour exploiter l'imprévoyance des emprunteurs et leur manque de culture financière, et constituent en définitive une source de risques macroprudentiels. La part des prêts in fine arrivant à échéance commencera d'augmenter fortement à partir de 2025, exposant les banques à des risques de défaillance, même si ces risques sont moindres pour les emprunteurs âgés qui disposent d'un patrimoine net confortable. Néanmoins, l'exemple du Danemark montre qu'un nombre croissant de familles peuvent éprouver des difficultés à rembourser ce type de prêts (OECD, 2014).

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A. Ratio de la dette des ménages au revenu disponible brut2

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B. Ratio dette/fonds propres des sociétés non financières3

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Les défauts de remboursement ont été jusqu'à présent limités. Les prêteurs bénéficient certes d'une garantie qui s'étend à l'ensemble des biens des débiteurs, mais des défauts stratégiques (le fait pour un emprunteur de ne pas honorer ses remboursements alors qu'il a la capacité financière de le faire) ne peuvent pas être exclus si les emprunteurs ayant un patrimoine en logements négatif changent de comportement (IMF, 2013a). Les défaillances pourraient se multiplier en cas de nouvelle dégradation de la situation économique. Le taux de chômage augmente, ce qui réduit la capacité d'assurer le service des crédits à la consommation. Sur quelque 8.5 millions d'emprunteurs enregistrés à l'Office néerlandais d'enregistrement du crédit (BKR), près de 8.5 % accusaient récemment des retards de paiement d'au moins deux mois, et ces difficultés pourraient se propager aux prêts hypothécaires (jusqu'à présent, environ 1 % seulement ont eu des difficultés à assurer le service de leur emprunt hypothécaire pendant trois mois ou plus). Compte tenu de la baisse des prix des logements et des quotités maximales de financement supérieures à 100 % appliquées aux nouveaux prêts, un tiers des emprunteurs ont déjà un patrimoine en logements négatif (c'est-à-dire que l'encours de leur emprunt hypothécaire est plus élevé que la valeur de leur logement). L'exposition aux variations des taux d'intérêt est forte. En 2008, environ la moitié de l'ensemble des prêts hypothécaires avaient une période restante d'intérêts fixes de quatre ans ou moins (DNB, 2009), même si ces derniers temps, les nouveaux emprunteurs ont eu tendance à négocier des périodes de taux d'intérêt fixe d'une dizaine d'années. Une hausse du taux directeur de 300 points de base porterait le ratio médian du service de la dette au revenu net à près de 25 %, et plus d'un quart des ménages aurait un ratio de plus de 40 % (ECB, 2013b).

Les ménages ont, en moyenne, des actifs largement supérieurs à leurs engagements, mais tant la composition que la répartition de ces actifs montrent qu'ils ne peuvent pas être facilement utilisés pour rembourser leurs dettes. Premièrement, la proportion d'actifs illiquides s'est accrue au fur et à mesure de la baisse du rapport des actifs financiers totaux (hors logement) à la dette hypothécaire, d'une part, et à la dette totale, d'autre part (graphique 14). Lorsqu'on exclut les actifs de retraite et le logement, les actifs ne sont que légèrement supérieurs au montant de la dette. Les actifs liquides disponibles pour rembourser un emprunt par anticipation ou pour compenser une éventuelle augmentation du coût du service de la dette sont peu élevés.

Graphique 14. La situation financière des ménages est devenue plus tendue{ TC \f f \l 2 "14. La situation financière des ménages est devenue plus tendue" }

En pourcentage1

1. À partir de 2011, les chiffres sont provisoires. Les données de 2013 se rapportent au 3e trimestre de l'année en

question. Les actifs financiers recouvrent les dépôts d'épargne et autres dépôts, les actions et autres participations, les droits nets des ménages sur les fonds de pension (correspondant aux organismes de retraite et aux sociétés d'assurance-vie résidents), ainsi que les droits nets des ménages sur les réserves techniques d'assurance-vie (correspondant aux organismes de retraite et aux sociétés d'assurance-vie résidents et non résidents). Les actifs liquides désignent les dépôts d'épargne et autres dépôts constituant l'ensemble de l'épargne des particuliers, ainsi que les dépôts (en euros et en devises) auprès de banques résidentes ou non résidentes qui ne sont pas immédiatement transférables sans restrictions.

Source : CBS (2014), « Macroeconomics: Sector accounts », Statline, Centraal Bureau voor de Statistiek, janvier.

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Total des actifs financiers Actifs financiers hors pensions Actifs liquides

A. Ratio des actifs financiers à la dette hypothécaire

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B. Ratio des actifs financiers à la dette totale

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Deuxièmement, la distribution des avoirs montre que les ménages jeunes et d'âge très actif sont particulièrement exposés à des évolutions défavorables sur le marché du logement, par opposition aux emprunteurs plus âgés, et les risques ont augmenté depuis le début de la crise. Parmi les ménages propriétaires ayant contracté un emprunt hypothécaire, la proportion de personnes de moins de 40 ans ayant un patrimoine en logements négatif était supérieure à 70 % au 1er janvier 2013, et les prix nominaux des logements ont pour l’essentiel peu varié depuis lors (graphique 15, partie A). Pour ce groupe, la valeur globale de la dette hypothécaire était presque égale ou supérieure à la valeur du patrimoine en logements correspondant au 1er janvier 2012, date la plus récente pour laquelle on dispose de données, sachant que les prix ont chuté d’environ 7 % cette année-là (graphique 15, partie B). Le ratio dette totale/actifs totaux était élevé (graphique15, partie C) et le ratio patrimoine net/revenu disponible faible (graphique 15, partie D) pour les jeunes, tandis que l'on observait l'inverse pour les seniors (sachant que les actifs de retraite n'étaient pas pris en compte dans les deux cas, les données correspondantes n'étant pas disponibles par âge).

Graphique 15. Les risques sont concentrés parmi les jeunes et les ménages d'âge très actif{ TC \f f \l 2 "15. Les risques sont concentrés parmi les jeunes et les ménages d'âge très actif" }

En pourcentage des ménages classés par âge du premier apporteur de revenu, données au 1er janvier1

1. Les actifs de retraite ne sont pas inclus dans les actifs pris en compte, les données correspondantes n'étant pas disponibles par âge. Les chiffres relatifs à 2012 sont provisoires.

2. Ménages propriétaires de leur logement.

Source : CBS (2013), Web Magazine, Centraal Bureau voor de Statistiek, 22 mars et CBS (2014), « Income and Spending », Statline, janvier.

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Réduire les risques de refinancement

Les autorités néerlandaises envisagent de créer un Institut national du crédit hypothécaire afin de titriser une partie de la dette hypothécaire et de la vendre à des investisseurs institutionnels internationaux et nationaux, notamment à des organismes de retraite néerlandais. L'objectif est d'améliorer la stabilité du financement des banques, d'abaisser les coûts des établissements bancaires et de répercuter cet avantage sur les nouveaux emprunteurs et ceux qui renégocient leur taux d'intérêt. L'État n'assumerait aucun risque supplémentaire lié au crédit, puisque seuls les prêts hypothécaires couverts par le dispositif national de garantie hypothécaire (qui couvre les engagements résiduels subsistant après la vente d'un bien) seraient concernés. S'il est vrai que cet instrument aiderait à réduire les risques de refinancement, il importe que l'exposition de l'État vis-à-vis du dispositif de garantie nationale hypothécaire (actuellement à 25 % du PIB) reste limitée et que les décisions des organismes de retraite restent prudentes en terme de rendement, de risque et de diversification des placements (au niveau international également).

Plusieurs autres mesures pourraient aussi être envisagées. Un amortissement plus élevé des crédits hypothécaires réduirait l'écart entre les prêts et les dépôts. Les prêts à amortissement différé devraient être systématiquement liés à un compte bancaire, mais cette mesure devrait être mise en œuvre progressivement afin d'éviter des problèmes de liquidité au niveau des compagnies d'assurance lorsque les ménages retirent leurs actifs stables. De nouvelles mesures de restructuration des bilans des banques sous forme de rationalisation des activités non essentielles (les prêts ne représentent que la moitié du total des actifs) aideraient aussi à atténuer leur dépendance à l'égard des financements de marché. Afin de réorienter progressivement le modèle de financement des banques vers des sources plus stables, les autorités pourraient envisager de majorer la taxe existante sur les engagements autres que les fonds propres et les dépôts (KPMG, 2012). Le léger écart de taux d'imposition entre les engagements à moins d'un an et ceux à plus d'un an, taxés respectivement à hauteur de 0.044 % et 0.022 %, pourrait aussi être accru.

Renforcer les réserves financières

Les autorités ont lancé un examen approfondi de la qualité des actifs afin d'évaluer les risques attachés aux prêts immobiliers finançant des biens à usage commercial. L'objectif est d'assurer une évaluation réaliste des garanties dans les comptes des banques, un meilleur contrôle de leurs modèles immobiliers et des provisions plus importantes (DNB, 2013b). Ces mesures sont bienvenues. Les portefeuilles de prêts hypothécaires des banques devraient être contrôlés aussi minutieusement que leurs activités commerciales. Les autorités de réglementation devraient continuer d'exiger des banques qu'elles détiennent des fonds propres suffisants pour compenser des pertes éventuelles liées à la montée du chômage, à la forte proportion de ménages ayant un patrimoine en logements négatif, à la sensibilité aux chocs sur les taux d'intérêt et au faible amortissement des prêts hypothécaires. L'application des nouvelles normes comptables internationales (IFRS 9) n'est pas encore obligatoire, mais les banques peuvent choisir de s'y conformer dès à présent, notamment la nouvelle méthode de dépréciation fondée sur le modèle des pertes sur prêt attendues. Il a été récemment demandé aux banques danoises, par exemple, d'accroître leurs provisions pour les emprunteurs qui ne sont pas en mesure de commencer à amortir leurs crédits hypothécaires.

La nouvelle réglementation de Bâle III devrait améliorer à la fois la qualité et le volume des fonds propres et sera mise en œuvre progressivement entre 2014 et 2019. Si le futur volant de fonds propres contracyclique avait été contraignant pour les banques néerlandaises à la mi-2012, il aurait représenté en moyenne 0.5 % des actifs pondérés en fonction des risques (Bonner and Jongen, 2013), ce qui pourrait indiquer qu'il n'y a guère de possibilités de soutenir le crédit. L'application d'un volant maximum de fonds propres contracyclique de 2.5 % des actifs pondérés en fonction des risques durant les périodes favorables, comme l'exige l'accord de Bâle III, aurait nécessité des fonds propres additionnels représentant environ 3.5 % du PIB à la mi-2012. Les autorités prévoient que le volant de fonds propres des banques d'importance systémique sera de l'ordre de 1 % à 3 % des actifs pondérés en fonction des risques. Viser la limite supérieure de cette fourchette limiterait les effets induits et réduirait la garantie implicite des banques trop grandes (ou trop interdépendantes) pour faire faillite.

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Des travaux de l'OCDE laissent penser que les ratios de fonds propres de base pondérés en fonction des risques ne constituent un bon indicateur de la distance par rapport à la défaillance pour les banques, contrairement aux ratios de levier (Blundell-Wignall and Roulet, 2013). Pour se tenir à distance prudente d'une défaillance avec un ratio de levier de 5 %, les banques néerlandaises auraient besoin d'une augmentation du noyau dur de leurs fonds propres de base représentant 4.5 % du PIB (OECD, 2013a). L'objectif des autorités, énoncé dans leur Document d'orientation stratégique pour le secteur bancaire (Banking vision paper), d'un ratio de levier d'au moins 4 % pour les banques d'importance systémique est déjà louable (Government of the Netherlands, 2013) et les Pays-Bas sont le premier pays de la zone euro à s'engager dans cette voie. Viser un ratio de levier plus élevé, comme celui appliqué pour les deux plus grandes banques suisses, pourrait toutefois être envisagé compte tenu de la taille des banques les plus importantes, dans la mesure où cela offrirait une meilleure protection contre des risques imprévus, abaisserait encore les coûts de financement et inciterait davantage les établissements à comptabiliser leurs pertes. Si elles optaient pour un tel changement, les autorités devraient prendre en considération son impact négatif potentiel sur le crédit à court terme et le mettre en œuvre progressivement. Il faudrait également tenir compte des débats actuels au niveau international sur la définition du ratio de levier pour déterminer son niveau adéquat.

Il faudrait augmenter les volants de fonds propres en relevant le niveau de capitalisation et non en réduisant le volume du crédit. L'émission d'actions et l'accumulation de bénéfices, grâce à une distribution de dividendes plus limitée et à une réduction des coûts, devraient renforcer les fonds propres de bonne qualité. Il est possible, en particulier, de réduire les rémunérations dans le secteur bancaire (DNB, 2013b). Le gouvernement envisage de plafonner les primes de résultat à 20 % du salaire, ce qui pourrait favoriser la stabilité financière en atténuant la prise de risques, mais les banques pourraient relever les salaires à titre de compensation. La Rabobank a annoncé un gel temporaire volontaire des salaires et des primes jusqu'en 2015.

Limiter l'endettement des ménages lorsque que le marché du logement sera entré dans une phase de redressement durable

Les récentes réformes ont visé à réduire les incitations des ménages à accroître leur endettement. La déductibilité des intérêts hypothécaires a grandement contribué à la hausse de la dette des ménages et les allégements fiscaux étaient généralement capitalisés dans les prix des logements (Andrews et al., 2011). Depuis 2013, la déductibilité des intérêts d'emprunts hypothécaires est limitée aux nouveaux prêts assortis d'un remboursement régulier du principal sur une durée maximale de 30 ans, ce qui est une bonne mesure. Cependant, les nouveaux emprunteurs peuvent contracter un second prêt in fine pour rembourser jusqu'à 50 % du premier (Van Leeuwen, 2013). Le traitement fiscal des intérêts hypothécaires est aujourd'hui moins généreux, aussi bien pour les nouveaux prêts que pour les crédits en cours, mais avec un abaissement très progressif de l'allégement fiscal, qui sera ramené de 52 % à 38 % entre 2014 et 2042. La valeur maximale des prêts hypothécaires pouvant bénéficier de la garantie hypothécaire nationale a été réduite et le sera encore, et la quotité maximale de financement pour les nouveaux crédits hypothécaires diminuera par étapes de 106 % en 2012 à 100 % en 2018.

Il faudra approfondir les réformes dès que le marché du logement sera entré dans une phase de redressement durable. Pour améliorer la neutralité de l'impôt, il faudrait que la fiscalité du logement soit fixée à un niveau correspondant à celui de l'imposition des revenus financiers (Andrews et al., 2011). La fiscalité du logement correspond au modèle optimal, étant donné que les ménages bénéficient de la déductibilité de leurs intérêts d'emprunts hypothécaires et que les loyers imputés sont imposés. Cela dit, ces derniers sont taxés à un taux maximum de 0.7 % seulement de la valeur économique des biens pour les logements de moins de 1 million EUR. Le droit à acquitter pour bénéficier du régime de garantie nationale hypothécaire devrait être ajusté en fonction du risque et, par exemple, être lié à la quotité de financement. Un nouvel abaissement de la quotité de financement maximale à un taux nettement inférieur à 100 % (dans la plupart des pays de l'OCDE, il est de l'ordre de 70 % à 80 %) limiterait la charge des intérêts, réduirait la fréquence des cas de patrimoine en logements négatif et ferait diminuer les taux de défaillance. Ces derniers augmentent sensiblement pour les quotités de financement supérieures à 80 % aux États-Unis (Qi and Yang, 2009; White and Bauguess, 2013). Des quotités de financement moins élevées libéreraient aussi des capitaux bancaires et atténueraient leurs risques de refinancement. (SER, 2013). Une autre solution serait que l'autorité de réglementation

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incite les banques à abaisser les quotités de financement en les obligeant à appliquer aux nouveaux prêts hypothécaires des planchers de pondération en fonction des risques.

Le marché néerlandais du logement locatif se caractérise par la prédominance du secteur public, et le développement du marché locatif privé donnerait du temps aux ménages pour accumuler un apport personnel suffisant en vue d'un prêt hypothécaire. Les récentes réformes ont instauré, à juste titre, une différenciation des loyers en fonction du revenu dans le logement social (qui représente environ 35 % du parc de logements). Il faudrait maintenir cette mesure et fixer des conditions de revenu plus strictes pour l'accès à ce dispositif, afin de garantir que les associations de logement social s'attachent à fournir des logements abordables uniquement aux ménages à bas revenu. Parallèlement, comme indiqué dans un chapitre sur le marché du logement de l'Étude de 2010 (OECD, 2010; Høj, 2011), il est nécessaire de promouvoir le développement du marché locatif privé en libéralisant progressivement les loyers, afin d'offrir une autre possibilité que l'accession à la propriété et le logement social. L'importance accrue donnée à la valeur des biens immobiliers dans la détermination des loyers maximums constitue une avancée dans la bonne direction. D'autres mesures de vaste portée consisteraient à libéraliser totalement les loyers pour les logements neufs et à les déréglementer pour les nouveaux contrats de location des logements existants.

Des mesures supplémentaires sont nécessaires pour réduire l'endettement des ménages à moyen terme

Les réformes doivent être élargies afin de réduire l'encours de la dette des ménages à moyen terme. Les autorités de réglementation pourraient inciter les prêteurs à contacter les détenteurs de prêts in fine pour les informer de la nécessité de rembourser leurs prêts à l'échéance, comme cela a été fait, par exemple, au Royaume-Uni (FCA, 2013). Des banques bien capitalisées pourraient être moins disposées à refinancer des emprunteurs dont le patrimoine en logements est négatif et qui sont dans l'incapacité de rembourser leur prêt à l'échéance.

Un moyen plus radical de réduire l'endettement des ménages serait de renforcer les incitations à l'amortissement des encours de prêts hypothécaires une fois que le marché du logement sera entré dans une phase de redressement durable. Cela pourrait notamment passer par une accélération de la réduction des allégements au titre des intérêts de prêts hypothécaires. Par ailleurs, il faudrait surveiller étroitement le remboursement des emprunts à amortissement différé afin d'empêcher les banques de les « régénérer ». Un amortissement plus poussé de l'encours de prêts hypothécaires permettrait de réduire l'exposition des banques aux risques de liquidité et de solvabilité liés au marché du logement, et améliorerait la protection des consommateurs appartenant aux ménages fragiles. Les préoccupations relatives à l'accumulation par les seniors d'un patrimoine net illiquide et/ou excessif sont exagérées. Á supposer que les conditions d'octroi des prêts restent solides, on pourrait extraire des liquidités du patrimoine immobilier d'habitation en développant les prêts gagés sur la valeur acquise des logements (remboursés par versements réguliers) et les crédits viagers hypothécaires (remboursés par la vente du logement).

Lorsque des emprunteurs qui ne seraient pas en mesure de commencer à payer les intérêts et le principal refinancent leur dette en contractant un nouvel emprunt, les banques pourraient leur proposer un autre crédit hypothécaire à amortissement régulier et à échéance plus longue ; sinon, il serait judicieux qu'elles renforcent leurs fonds propres dans l'optique de pertes attendues ou leurs provisions pour pertes sur leurs encours de prêts. Il a été récemment décidé au Danemark que les débiteurs ayant des difficultés à commencer de rembourser leur prêt hypothécaire avec une quotité de financement de plus de 80 % pouvaient le convertir en un prêt amortissable sur 30 ans ; sinon, les banques doivent constituer des provisions plus importantes pour les emprunteurs qui ne peuvent rembourser que les intérêts d'un nouveau prêt (OECD, 2014).

Équilibrer les droits des créanciers et des débiteurs faciliterait la restructuration des prêts. Les banques ont priorité parmi les créanciers et en cas de défaillance, elles peuvent faire valoir leurs droits à remboursement sur l'intégralité du bien fourni en garantie ainsi que sur les autres actifs de l'emprunteur, sur une période qui est généralement de trois ans mais peut aller jusqu'à cinq ans, et même sur ses revenus futurs (Van Leeuwen and Bokeloh, 2012). Des saisies

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généralisées pourraient être socialement et politiquement difficiles à réaliser en cas de défauts de paiement, et creuseraient les pertes des banques si des ventes forcées de grande ampleur déstabilisaient les prix sur le marché du logement. Par ailleurs, une législation sur les saisies de biens hypothéqués favorable aux prêteurs peut affaiblir les critères d'octroi des crédits, et l'on observe qu'elle va de pair avec une plus forte proportion de prêts accordés à des emprunteurs à risque aux États-Unis (Curtis, 2013). Cela dit, le gouvernement travaille actuellement à l'élaboration d'un projet de loi visant à atténuer la charge de la dette des personnes qui, lors d'une succession, héritent d'une dette inattendue, ce qui pourrait faire peser des risques importants sur les créanciers. Adapter le régime de faillite des particuliers en abaissant le coût de la restructuration pour les débiteurs financièrement responsables assurerait une réduction ordonnée de la dette et étaierait la consommation, sans compromettre la stabilité financière.

Améliorer la résolution des défaillances bancaires

Les procédures de résolution des défaillances bancaires jouent un rôle essentiel pour la stabilité financière, surtout parce qu'elles constituent un instrument clé pour éviter que les banques « trop grandes pour faire faillite » ne deviennent « trop grandes pour être sauvées » – autrement dit, que le coût du renflouement du secteur bancaire ne devienne exorbitant pour le contribuable (comme cela s'est produit en Islande ou en Irlande ces dernières années). Des progrès majeurs ont été réalisés en termes de résolution ordonnée des défaillances d'entreprises financières avec l'adoption d'une loi qui prévoit des mesures spéciales pour les sociétés financières (Loi d'intervention) à la mi-2012. La Loi d'intervention a jeté les bases d'un renflouement interne par les actionnaires et les créanciers non prioritaires du conglomérat de banque-assurance SNS Reaal début 2013. De nouveaux progrès sont attendus avec l'adoption de la directive sur le redressement et la résolution des défaillances des banques, qui harmonisera les règles en matière de recapitalisation et de résolution ordonnée des défaillances bancaires au niveau de l'Union européenne (UE) d'ici à janvier 2015. Selon les directives, à partir de 2016 devrait être établi un classement clair des créanciers appelés à participer aux renflouements internes, notamment les détenteurs prioritaires d'obligations non garanties qui n'ont pas subi de pertes dans le cas de SNS Reaal, aux dépens du contribuable. De plus, les pertes totales des investisseurs privés s'élèveront à 8 % au moins du bilan des banques avant tirage sur un fonds national de résolution ex ante financé par les banques (qui devrait atteindre le niveau de 1 % des dépôts nationaux couverts en 2025) et financement public. Un fonds de résolution bancaire unique vient d’être mis en place au niveau européen ; ce fonds, qui devrait atteindre un montant de 55 milliards EUR d’ici huit ans, pourrait également être mis à contribution en période de fortes difficultés.

Il est possible de renforcer le système d'intervention précoce en matière de surveillance bancaire et d'assurer un déclenchement rapide des procédures de résolution. Récemment, une commission chargée d'évaluer la nationalisation de SNS Reaal a conclu à l'absence de réaction efficace et rapide aux problèmes grandissants du conglomérat. En particulier, l'autorité de réglementation a été insuffisamment informée des risques pris par SNS Reaal avant la crise et il n'y a eu guère de mesures de restructuration à la suite de l'aide accordée par l'État fin 2008. Il devrait par conséquent exister des critères précis et des indicateurs d'alerte précoce lorsque doit être lancée une procédure de résolution. Il importe aussi que l'autorité de réglementation définisse ex ante les mesures à prendre en cas de procédure de résolution et leur calendrier de mise en œuvre, de manière à réduire le risque de laxisme réglementaire. De même, il est nécessaire d'établir des plans de redressement et de résolution (ou « testaments bancaires ») pour pouvoir procéder à une liquidation ordonnée des banques d'importance systémique, et les autorités travaillent en ce sens.

Les dépôts de moins de 100 000 EUR sont pleinement protégés en cas de faillite bancaire. Conformément aux directives, les dépôts de plus 100 000 EUR effectués par des personnes physiques et des PME bénéficieront aussi d'un traitement préférentiel du fait qu'ils ne seront pas affectés par les pertes avant que toutes les autres créances non garanties (celles des actionnaires, des détenteurs d'obligations prioritaires et subordonnées et des déposants appartenant à de grandes sociétés) soient absorbées. Deux mesures supplémentaires pourraient être prises afin de limiter encore les coûts potentiels pour l'État, qui garantit en dernier ressort les dépôts inférieurs à 100 000 EUR. Premièrement, le système national de garantie des dépôts devrait être financé ex

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ante par le secteur bancaire. L'adoption d'un tel dispositif a été retardée, mais il sera sans doute mis en place aux Pays-Bas en 2015.

Deuxièmement, il faudrait que le volume des titres d'emprunt non garantis émis par les banques, qui n'entrent pas dans le champ d'application du renflouement interne, fasse l'objet d'une surveillance étroite, afin de garantir l'efficacité des procédures de résolution. Les banques augmentent en effet leurs financements garantis, notamment sous forme d'obligations, afin de limiter leurs coûts de financement. Cette forme de dette garantit le droit du créancier d'être payé au moyen d'une partie des actifs de la banque considérée, qui sont donnés en nantissement. Ces actifs sont donc grevés par des sûretés, ce qui implique une plus forte probabilité que les procédures de résolution débouchent sur des pertes de dépôts garantis, entraînant un report de leur coût sur le contribuable. À environ 15 %, le ratio moyen d'actifs grevés des banques néerlandaises est plus faible que la moyenne européenne (25 %), ce qui tient en partie aux limites prudentielles fixées par la DNB concernant le volume des émissions d'obligations garanties (DNB, 2013c). Un certain nombre de problèmes se posent toutefois, comme celui de savoir comment concevoir ces plafonds, et l'autorité de réglementation pourrait, en outre, envisager de lier les exigences de fonds propres au ratio d'actifs grevés des banques de façon que le partage des risques ne se traduise pas par l'imposition d'une charge excessive aux créanciers non garantis (BIS, 2013b).

Recommandations en vue d'améliorer la capacité de résistance des banques

Principales recommandations

Encourager les banques à augmenter encore leurs ratios de fonds propres en émettant des actions et en conservant leurs bénéfices.

Appliquer progressivement les normes de Bâle III concernant les volants de fonds propres des banques d'importance systémique et viser pour ces établissements des ratios de levier élevés.

Une fois que le marché du logement amorcera une reprise durable, accélérer la réduction des allégements au titre des intérêts de prêts hypothécaires afin de renforcer les incitations au remboursement de ces crédits, et abaisser encore la quotité maximale de financement pour la ramener nettement en dessous de 100 %.

Autres recommandations

Continuer d'exiger des banques qu'elles détiennent des fonds propres suffisants dans l'optique de pertes attendues.

Adopter une définition uniforme des créances improductives pour toutes les banques.

Afin de réduire les coûts potentiels des résolutions des défaillances bancaires pour les contribuables et les déposants, lier les exigences de fonds propres au ratio d'actifs grevés des banques. Par ailleurs, mettre en place un fonds national de résolution des défaillances bancaires et un système de garantie des dépôts, financés l'un et l'autre ex ante par les banques comme prévu au niveau de la zone euro dans l'optique de la création d'une union bancaire.

Continuer d'améliorer le ciblage du logement social sur les ménages à bas revenu en différenciant les hausses de loyer en fonction des revenus, et assouplir la réglementation des loyers sur le marché locatif privé en renforçant l'importance donnée à la valeur des biens immobiliers dans la détermination des loyers, en libéralisant les loyers pour les logements neufs et en les déréglementant pour les nouveaux contrats de location des logements existants.

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Favoriser le développement de PME efficientes et dynamiques

En Europe, les petites et moyennes entreprises (PME) se définissent par le fait qu'elles comptent moins de 250 salariés. Comme ailleurs, elles jouent un rôle important dans l'économie néerlandaise, dans la mesure où elles représentent 99.7 % de l'ensemble des entreprises, ce qui correspond peu ou prou à la moyenne de l'UE (European Commission, 2013b). Elles représentent par ailleurs 65 % environ de l'emploi total et une proportion légèrement plus faible de la valeur ajoutée, et se caractérisent par un niveau de productivité du travail nettement supérieur à la moyenne de l'UE et à celle de la zone euro. À l'approche de la récession mondiale et au cours de sa première phase, le secteur des PME néerlandais soutenait avantageusement la comparaison avec ceux d'autres pays en termes de nombre d'entreprises, d'emploi et de valeur ajoutée (graphique 16).

Néanmoins, les PME ont été durement touchées par la crise. Les défaillances d'entreprises ont vivement augmenté en raison d'une conjoncture économique difficile et de l'atonie de la demande intérieure. Par ailleurs, l'accès aux financements bancaires est difficile, en particulier pour les jeunes entreprises, les entreprises à forte croissance et les entreprises innovantes (OECD, 2013g). En outre, le pays compte environ un million de travailleurs indépendants, dont les trois quarts n'ont pas de salarié (ceux que l'on appelle les « ZZP-ers » en néerlandais). Le développement des PME dynamiques est entravé par des obstacles liés au marché du travail, et il est possible d'améliorer la qualité des PME en exploitant mieux leur potentiel d'innovation et en réformant la fiscalité. En outre, l'entrepreneuriat féminin pourrait jouer un rôle plus important dans l'expansion des PME. Ainsi, les femmes sont davantage représentées que les hommes dans les entreprises ayant un chiffre d'affaires relativement modeste. Néanmoins, les créations d'entreprises dues aux femmes semblent avoir été moins affectées par la crise que celles imputables aux hommes (Piacentini, 2013).

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Graphique 16. Indicateurs relatifs au secteur des petites et moyennes entreprises (PME)1{ TC \f f \l 2 "16. Indicateurs relatifs au secteur des petites et moyennes entreprises (PME)" }

1. Ces données se rapportent à l'« économie marchande », qui recouvre les industries extractives, l'industrie

manufacturière, la construction, le commerce et les services. Les agrégats relatifs aux pays nordiques (c'est-à-dire au Danemark, à la Finlande et à la Suède), à la zone euro (c'est-à-dire à ses 15 premiers États membres) et à l'Union européenne (c'est-à-dire aux 27 États membres de l'UE au 1er janvier 2007) sont des moyennes non pondérées.

2. La productivité réelle est la valeur ajoutée réelle (en euros) par personne occupée. La valeur ajoutée des PME est corrigée par le déflateur du produit intérieur brut (PIB).

Source : Commission européenne (2014), Annual Report on European SMEs 2012/2013 (base de données), Direction générale des entreprises et de l'industrie, janvier.

Les PME sont confrontées à de fortes contraintes de crédit

Les banques néerlandaises font état de baisses de la demande de prêts depuis le début de la crise, mais elles ont également rationné le crédit en durcissant les critères d'octroi des prêts, essentiellement en imposant des conditions plus strictes en termes de garanties, d'après les informations communiquées par les PME (graphique 17, parties A et B). Or, ces critères rigoureux d'octroi des prêts ont eux-mêmes pesé sur le crédit aux entreprises (Van der Veer and Hoeberichts, 2013). D'après les résultats d'enquêtes sur la distribution du crédit bancaire, les coûts liés à la capitalisation des banques ont eu un impact plus limité sur les conditions de prêt que les perspectives d'évolution dégradées des secteurs, des entreprises et de l'activité économique. Près de 20 % de toutes les PME interrogées faisaient état d'obstacles à l'obtention d'un prêt bancaire aux alentours de la mi-2013, ce qui constituait un des ratios les plus élevés de la zone euro (graphique 17, partie C).

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B. Emploi dans les PMEEn % de l'emploi total dans les entreprises

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Pays-Bas Allemagne Royaume-UniPays nordiques Zone euro Union européenne

A. Nombre de PMEEn % du nombre total d'entreprises

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D. Productivité réelle des PMEEn EUR2

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C. Valeur ajoutée des PMEEn % de la valeur ajoutée de l'ensemble des entreprises

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Graphique 17. Les PME sont confrontées à de fortes difficultés d'accès au crédit bancaire1{ TC \f f \l 2 "17. Les PME sont confrontées à de fortes difficultés d'accès au crédit bancaire" }

1. Le sigle PME désigne les petites et moyennes entreprises. Pour les parties A et B, les valeurs des pourcentages

nets peuvent varier entre +100 % (indiquant, par exemple, que toutes les banques durcissent leurs conditions d'octroi des crédits) et -100 % (indiquant à l'inverse que toutes les banques assouplissent leurs conditions d'octroi des crédits).

2. Les PME sont définies comme les entreprises ayant un chiffre d'affaires annuel net inférieur ou égal à 50 millions EUR.

3. Les PME sont définies comme les entreprises comptant au maximum 249 salariés. Le premier semestre (S1) correspond à la période d'avril à septembre. Le second semestre (S2) correspond à la période d'octobre à mars. Le sigle UEM désigne l'Union économique et monétaire.

Source : BCE (2013), « Survey on the Access to Finance of SMEs », Statistical Data Warehouse, Banque centrale européenne, mars, et DNB (2014), « Domestic MFI-statistics », Statistics DNB, De Nederlandsche Bank, mars. Comment lire ce graphique : La partie A montre la différence entre le pourcentage de banques ayant fait état d'un durcissement (+) de leurs critères d'octroi de prêts et le pourcentage de banques ayant indiqué les avoir assouplis (-), ainsi que la différence entre le pourcentage de banques ayant fait état d'une augmentation (+) de la demande de prêts et le pourcentage de banques ayant signalé qu'elle avait diminué (-). La partie B montre la différence entre le pourcentage de PME ayant fait état d'une augmentation (+) des exigences en matière de garanties et le pourcentage de PME ayant indiqué qu'elles avaient diminué (-), ainsi que la différence entre le pourcentage de PME ayant fait état d'une augmentation (+) du montant des prêts bancaires ou des lignes de crédit au fil du temps et le pourcentage de PME ayant indiqué qu'il avait diminué (-).

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FIN AUT DEU PRT BEL UEM FRA ITA ESP NLD IRL GRC

N'ont reçu qu'une fraction limitée du prêt demandéOnt refusé le prêt en raison de son coût trop élevéDemande de prêt refuséeEmprunteurs découragés

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C. Informations communiquées par les PMEEn % de l'ensemble des répondants, avril à septembre 20133

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Durcissement des critères d'octroi des prêts (+)Diminution de la demande de prêts (-)

A. Informations communiquées par les banquesEn % net des banques déclarantes2

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Augmentation des exigences en matière degaranties (+)Diminution du montant des prêts bancaires oudes lignes de crédit (-)

B. Informations communiquées par les PME : variations des conditions hors intérêt des crédits bancairesEn % net des PME ayant demandé des prêts bancaires3

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Il est crucial d'améliorer l'accès aux financements

Il est essentiel d'assurer aux PME viables un accès satisfaisant aux financements bancaires, pour étayer la croissance. Les découverts bancaires, les lignes de crédit et les prêts bancaires sont les principales sources de financement des PME néerlandaises (graphique 18). Même si le crédit bancaire restera sans doute un canal de financement essentiel, les autorités ont déployé des efforts louables pour leur offrir d'autres sources de financement.

Graphique 18. Sources de financement externe des PME{ TC \f f \l 2 "18. Sources de financement externe des PME" }

En pourcentage de l'ensemble des répondants, avril à septembre 20131

1. Le graphique indique pour chaque catégorie de financements le pourcentage de réponses affirmatives à la question

suivante : « S'agissant de la structure de financement de votre entreprise, pour financer vos activités courantes normales ou des investissements ou des projets plus spécifiques, vous pouvez utiliser des financements internes et externes. Pour chacune des sources de financement qui suivent, pourriez-vous indiquer si vous y avez eu recours ou non pendant les six derniers mois ? ». Les PME sont définies comme les entreprises comptant au maximum 249 salariés. La catégorie des prêts subordonnés et participatifs inclut également les actions privilégiées et autres instruments similaires. La catégorie des découverts bancaires et lignes de crédit inclut les dettes contractées par carte de crédit.

Source : BCE (2013), « Survey on the Access to Finance of SMEs », Statistical Data Warehouse, Banque centrale européenne, mars.

Le gouvernement a lancé un certain nombre de programmes destinés à faciliter l'accès aux financements pendant la crise. Il a notamment instauré des garanties renforcées pour les banques qui accordent des prêts à des PME ou à de jeunes entreprises n'ayant que peu ou pas d'actifs à fournir en garantie, et la possibilité de différer le remboursement des crédits bénéficiant de la garantie de l'État. Avec les banques, les autorités ont mis sur pied un établissement de microcrédit, Qcredits, en 2009. Les garanties publiques des prises de participations des investisseurs en capital-risque et/ou des prêts subordonnés accordés par les banques ont également amélioré l'accès des petites entreprises aux financements. D'autres mesures ont été prises en vue de stimuler les prêts publics directs aux entreprises nouvelles, en croissance rapide et innovantes ou pour attirer des investisseurs privés (tels que des investisseurs providentiels) par le biais de co-investissements publics. Plus récemment, le champ d'application des garanties publiques a été élargi à des établissements non bancaires. L'objectif est de promouvoir le développement des caisses de crédit mutuel et du financement participatif, mais aussi d'inciter les organismes de retraite et les organismes d'assurance maladie à participer à deux structures qui devraient être mises en place, un fonds de financement des PME et la Netherlands Investment Institution (NII). Les mesures prises pour élargir l'accès aux financements sont bienvenues, et il serait également possible de familiariser davantage les PME avec des instruments moins utilisés (OCDE, 2013h).

Les PME sont confrontées à de nombreuses défaillances du marché, qui sont devenues encore plus aiguës pendant la crise, et les autorités ont mis au point différents instruments pour

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surmonter ces problèmes d'accès aux financements. Néanmoins, le type de projets pouvant bénéficier du soutien de l'État pourrait influer sur les retombées économiques de l'intervention des pouvoirs publics. Il faut trouver un juste équilibre entre les avantages économiques attendus de cette intervention et le niveau de risque assumé par le contribuable en conséquence, qui peut se traduire par des coûts budgétaires en cas de défaillance. Les autorités devraient continuer d'évaluer les instruments d'action destinés à faciliter l'accès des PME aux financements tout en surveillant les défaillances du marché auxquelles elles sont confrontées. Il faudrait adapter les instruments existants en fonction des résultats, mais les autorités doivent éviter de prendre des risques excessifs. Ainsi, les garanties d'emprunts publiques ne sont pas toutes utilisées aux Pays-Bas. Si cela tient à des problèmes au niveau de l'offre, plutôt que de la demande, et si des entreprises présentant un fort potentiel économique sont privées de financement, il conviendrait d'élargir l'accès aux prêts garantis dans les limites de contraintes budgétaires clairement définies. Par ailleurs, pour que les dispositifs utilisés soient aussi efficients que possibles et qu'ils ne fassent pas obstacles à la restructuration nécessaire de certaines PME, les pouvoirs publics devraient poursuivre les efforts déployés afin que les sources privées de financement jouent un rôle important. L'argent public devrait exercer un effet de levier sur les fonds privés à différents stades du développement des entreprises, mais seulement pour compenser des défaillances de marché clairement identifiées.

Favoriser l'innovation

Les Pays-Bas ont adopté une approche fondée sur deux piliers complémentaires pour promouvoir un système entrepreneurial sain centré sur l'innovation. Comme indiqué dans le chapitre de l'Étude économique de 2012 sur les politiques à mettre en œuvre dans le secteur des entreprises pour récolter les fruits de la mondialisation ainsi que dans le dernier examen consacré par l'OCDE à la politique d'innovation des Pays-Bas (OECD, 2012; Gerritsen and Høj, 2013; OECD, 2013j), l'objectif est d'améliorer les conditions-cadre de l'ensemble du secteur des entreprises (ce qui correspond au premier pilier) et d'élaborer des politiques sectorielles spécifiques pour libérer le potentiel de recherche-développement (R-D) et remédier aux goulets d'étranglement qui entravent la croissance des neuf « secteurs de premier rang » (ce qui correspond au second pilier). Les incitations à la R-D destinées à l'ensemble des entreprises prennent essentiellement la forme de mesures de soutien indirect à caractère fiscal, alors que des aides directes pourraient être plus adaptées à de jeunes entreprises ne possédant pas les fonds initiaux nécessaires pour lancer un projet innovant (OECD, 2013i). Il est nécessaire de veiller à ce que les branches d'activité et les entreprises bien établies dans les « secteurs de premier rang » n'accaparent pas de fait les aides publiques au détriment des PME et des secteurs émergents. La création récente de contrats pour le savoir et l'innovation relatifs aux « secteurs de premier rang », allant de pair avec une amélioration de l'accès des PME aux instruments concernant ces secteurs grâce à un dispositif en faveur de l'innovation dans les petites et moyennes entreprises (qualifié de dispositif « MIT »), constitue une avancée. Les autorités pourraient aussi adopter une approche plus dynamique et flexible concernant la composition des « secteurs de premier rang » et leur nombre, afin de favoriser à la fois le développement des petites entreprises présentes dans le secteur des services et de celles qui réalisent des innovations non technologiques.

Il est possible de renforcer encore les efforts de collaboration déployés par les PME en matière d'innovation (graphique 19), et les pouvoirs publics accomplissent des efforts en ce sens en soutenant la création de réseaux et d'écosystèmes. Des éléments empiriques laissent à penser que les petites entreprises néerlandaises collaborant avec des établissements publics de recherche sont plus susceptibles d'accroître leur potentiel d'innovation (OECD, 2013j). Les établissements publics de recherche peuvent commercialiser les résultats de leurs activités de recherche par le biais de droits de licence, mais une solution financièrement plus viable pour les jeunes entreprises consisterait à permettre également aux établissements publics de recherche de prendre des participations dans leur capital. En outre, il serait possible d'amplifier les retombées de la R-D en permettant aux étudiants d'être propriétaires de leurs propres inventions, en favorisant le libre accès aux inventions universitaires (en particulier aux brevets inexploités), en fusionnant les services de transferts de technologies pour créer des centres régionaux, et en facilitant au sein des établissements publics de recherche le financement des entreprises issues de la recherche universitaire et des jeunes entreprises créées par des étudiants (OECD, 2013k). Dernièrement, les autorités ont pris des mesures bienvenues pour remédier à la pénurie de

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techniciens en adoptant un Pacte pour les technologies. Cela devrait permettre de rehausser la proportion de diplômés en sciences et en ingénierie, qui place les Pays-Bas à l'avant-dernier rang des pays de l'OCDE, de réduire les problèmes d'inadéquation des qualifications et d'amplifier les retombées de la R-D bénéficiant aux PME.

Graphique 19. PME travaillant en collaboration sur des activités d'innovation{ TC \f f \l 2 "19. PME travaillant en collaboration sur des activités d'innovation" }

En pourcentage des entreprises ayant réalisé des innovations de produit et/ou de procédé, 2008-101

1. 2011 pour l'Australie, 2006-08 pour l'Irlande, 2009-10 pour la Nouvelle-Zélande et 2009-11 pour la Suisse. Le sigle

PME désigne les petites et moyennes entreprises. L'agrégat OCDE couvre 30 pays dans la partie A du graphique et 28 dans la partie B.

Source : OCDE (2014), Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l'OCDE 2013.

Réformer les institutions du marché du travail

Après l'accès aux financements, le caractère restrictif du droit du travail arrive au deuxième rang des facteurs les plus problématiques pour la conduite des affaires cités par les personnes interrogées aux Pays-Bas (graphique 20). Tout assouplissement de la législation sur la protection de l'emploi (LPE) favorise le développement de PME hautement performantes, en réduisant le coût d'opportunité lié à l'incertitude que représente une carrière de créateur d'entreprises comparée à la sécurité d'un emploi salarié, et peut inciter une future entreprise à atteindre sa taille optimale (Van Stel et al., 2007; OECD, 2013l) ; de plus, il facilite le redéploiement des ressources vers des usages et des entreprises plus productifs, ce qui peut améliorer l'accès des PME aux réserves de compétences et de capitaux disponibles (Klapper et al., 2006; Martin and Scarpetta, 2012; OECD, 2009a, 2012, 2013m). L'adaptation aux évolutions technologiques ou à la demande des consommateurs est alors plus forte (Bassanini et al., 2009), et la distribution des entreprises en fonction de leur taux de croissance est plus dynamique, dans la mesure où cela va de pair avec une accentuation de la prise de risques et des pressions exercées sur les entreprises dont les performances laissent à désirer (Bravo-Biosca et al., 2013). Lorsque le niveau initial de protection est élevé, il est probable que les effets positifs d'un assouplissement de la LPE compenseront largement ses éventuels effets négatifs en termes d'investissement dans le capital humain ou d'inadéquation des qualifications.

Le travail indépendant peut déboucher sur une transition vers l'emploi salarié (CPB, 2011), mais une réglementation du travail restrictive accroît la proportion de travailleurs indépendants, soit parce que les individus considérés optent en dernier recours pour ce statut faute de trouver un emploi salarié, soit parce qu'ils y sont contraints dans une logique d'externalisation par les entreprises pour lesquelles ils travaillent (Román et al., 2011, 2013). Une LPE rigoureuse a également un effet dissuasif sur les travailleurs indépendants quant à l'embauche de collaborateurs éventuels (Millán et al., 2013). Or, les personnes travaillant pour leur propre compte par nécessité ont des performances entrepreneuriales plus faibles, dirigent des

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B. Collaboration internationale

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entreprises de plus petite taille et se caractérisent par des anticipations de croissance de leur activité plus modestes (Poschke, 2013). Néanmoins, la proportion d'entrepreneurs par nécessité semble relativement faible et stable aux Pays-Bas, aux alentours de 10 % (De Vries et al., 2013).

La législation sur la protection de l'emploi applicable aux contrats réguliers est très rigoureuse aux Pays-Bas (graphique 21). Les autorités ont l'intention de renforcer la protection des salariés sous contrat temporaire et de réduire simultanément la protection des travailleurs sous contrat permanent. Les mesures envisagées de réduction et de plafonnement des indemnités de cessation d'emploi ainsi que de simplification des procédures de licenciement permettraient d'améliorer la situation du marché du travail, ainsi que cela avait été souligné dans les précédentes Études (OECD, 2006, 2008, 2010 and 2012), et contribueraient au dynamisme des PME. Dès lors qu'elles s'efforcent d'atténuer la segmentation du marché du travail en renforçant la protection des contrats temporaires, les autorités doivent agir avec prudence, car cela risque de réduire la flexibilité nécessaire au développement des PME, qui, d'un autre côté, pourraient tirer parti du renforcement de l'offre de main-d'œuvre qu'entraînerait une réforme des allocations de chômage. L'impact global des réformes prévues du marché du travail devra être soigneusement évalué, et des mesures supplémentaires devraient être prises si nécessaire. Le fait que la durée des congés de maladie payés par les employeurs puisse aller jusqu'à deux ans a renforcé les incitations des entreprises à limiter l'augmentation de ces congés et le nombre de travailleurs en invalidité, mais cela pourrait constituer un obstacle à la croissance des PME et à la création d'emplois par ces dernières. Les coûts de l'invalidité et de l'incertitude connexe pourraient être réduits par le biais d'une mutualisation des risques entre les PME, qui pourrait reposer par exemple sur un fonds auquel elles cotiseraient.

Graphique 20. Facteurs les plus problématiques pour la conduite des affaires{ TC \f f \l 2 "20. Facteurs les plus problématiques pour la conduite des affaires" }

En pourcentage des répondants, 1er semestre 20131

1. Il a été demandé aux personnes interrogées de sélectionner dans la liste ci-dessus les cinq facteurs les plus

problématiques pour la conduite des affaires dans leur pays, et de les classer de 1 (pour le plus problématique) à 5. Les barres du graphique représentent les réponses des sondés, pondérées en fonction de leur classement.

Source : Forum économique mondial (2013), The Global Competitiveness Report 2013-2014, Genève.

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Graphique 21. La législation sur la protection de l'emploi applicable aux contrats permanents est très rigoureuse{ TC \f f \l 2 "21. La législation sur la protection de l'emploi applicable aux contrats

permanents est très rigoureuse" }

Indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé), 20131

1. Décomposition de l'indicateur de protection des travailleurs réguliers contre les licenciements individuels (EPR). Cet

indicateur recouvre trois aspects de la protection contre les licenciements : i) les contraintes de procédure auxquelles sont confrontés les employeurs lorsqu'ils entament une procédure de licenciement, telles que les obligations prévues en matière de notification et de consultation ; ii) les délais de préavis et les indemnités de licenciement, qui varient généralement en fonction de l'ancienneté du salarié ; et iii) la difficulté de licencier, qui dépend des conditions devant être réunies pour pouvoir licencier un employé, ainsi que des conséquences qu'un licenciement jugé abusif peut avoir pour un employeur (indemnisation et obligation de réintégration, par exemple).

Source : OCDE (2013), Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2013.

Revoir le système d'imposition

Le travail indépendant joue un rôle important dans la flexibilité de l'offre et nourrit les motivations entrepreneuriales. La fiscalité a également favorisé le développement du travail indépendant (Van Es and van Vuuren, 2010). On peut citer à cet égard les abattements d'impôt accordés aux jeunes entreprises, la possibilité donnée aux chômeurs d'utiliser leurs prestations sociales pour créer une entreprise, et la possibilité offerte aux travailleurs handicapés d'obtenir un crédit d'impôt supplémentaire pour devenir travailleur indépendant. Le gouvernement avait envisagé de revoir à la baisse certains allègements fiscaux, mais il ne l'a finalement pas fait. En faisant en sorte que les travailleurs indépendants soient soumis à un niveau de charges sociales plus proche de celui des salariés (pour lesquels ces charges sont acquittées à la fois par les employeurs et les salariés eux-mêmes), les autorités veilleraient à ce que le choix du travail indépendant corresponde à d'authentiques motivations entrepreneuriales, et réduiraient les incitations aux pratiques d'arbitrage fiscal de la part des salariés et/ou des employeurs. La possibilité de prélever des cotisations de retraite et d'assurance invalidité sur les travailleurs indépendants a été récemment mentionnée dans le cadre du débat sur l'action publique.

Le barème actuel de l'impôt sur les sociétés (IS), qui comporte deux taux de 20 % et 25 %, peut avoir un effet de contre-incitation au développement des PME qui se trouvent en deçà du seuil d'application du taux le plus élevé. Par ailleurs, l'application d'un taux réduit d'IS aux PME ne garantit pas un ciblage adéquat des défaillances du marché, contrairement à des mesures agissant directement sur les distorsions considérées, telles que des subventions ou des garanties de crédit destinées à remédier aux imperfections du marché, ou un crédit d'impôt sur les revenus du travail visant à favoriser l'emploi des travailleurs peu qualifiés (IFS, 2010; Crawford and Freedman, 2010; OECD, 2009b; IMF, 2007). Cela supposerait d'adopter un taux unique d'IS, mais sans accroître pour autant la pression fiscale sur les PME. Parallèlement, un élargissement de l'assiette de l'impôt sur les sociétés garantirait une harmonisation des règles du jeu entre les entreprises de petite et de grande taille, et donc une augmentation du taux effectif d'imposition appliqué aux secondes.

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Réduire le poids de la réglementation

Pour alléger les charges administratives, qui représentent un coût relatif plus élevé pour les PME que pour les grandes entreprises, le gouvernement a entamé une rationalisation bienvenue de son réseau de soutien aux entreprises. Les obstacles à l'entrepreneuriat ont sensiblement diminué au cours des 15 dernières années (graphique 22, partie A), mais des marges de progression subsistent par rapport à la moyenne des 15 pays de l'OCDE affichant les meilleurs résultats, notamment en termes d'assouplissement des régimes d'autorisations et de permis (partie B). Les autorisations pourraient être délivrées suivant le principe du « consentement tacite » et accordées automatiquement au-delà de délais administratifs. Les règles de sortie du marché sont efficaces, puisqu'elles permettent de fermer une petite entreprise de manière rapide et peu coûteuse, mais les coûts de transfert de propriété et d'exécution des contrats pourraient être réduits, dans la mesure où ils sont relativement élevés par rapport à ceux observés dans d'autres pays européens (European Commission, 2013b). Améliorer l'accès aux services publics via Internet constituerait une avancée supplémentaire.

Graphique 22. Réglementation des marchés de produits (RMP) : obstacles à l'entrepreneuriat{ TC \f f \l 2 "22. Réglementation des marchés de produits (RMP) : obstacles à l'entrepreneuriat" }

Indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé)

1. La valeur de l'indicateur de RMP est restée inchangée pour les régimes d'autorisations et de permis au cours des

périodes 1998-2003 et 2008-13, pour les dérogations au droit de la concurrence au cours des périodes 2003-08 et 2008-13, et pour les obstacles dans les industries de réseau au cours de la période 2008-13.

2. Pour les charges administratives imposées aux entreprises individuelles, la valeur de l'indicateur de RMP est zéro pour les Pays-Bas (ce qui correspond au degré de restriction le plus faible). Tel est également le cas pour les dérogations au droit de la concurrence.

Source : Koske, I., I. Wanner, R. Bitetti et O. Barbiero (2014), « The 2013 Up-date of the OECD Product Market Regulation Indicators: Policy Insights for OECD and non-OECD countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, à paraître.

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Recommandations en vue de libérer le dynamisme des PME

Principales recommandations

Continuer d'évaluer les instruments d'action destinés à faciliter l'accès des petites et moyennes entreprises (PME) aux financements au regard des défaillances du marché auxquelles sont confrontées les PME et, si nécessaire, assurer un plus large accès à ces instruments et en particulier aux garanties d'emprunts publiques.

Permettre aux établissements publics de recherche de prendre des participations dans le capital des jeunes entreprises, élargir l'accès aux résultats des activités de recherche universitaires, et accroître la part des aides directes bénéficiant aux PME.

Réduire la protection accordée aux travailleurs sous contrat permanent, en plafonnant et en révisant à la baisse les indemnités de cessation d'emploi et en simplifiant les procédures de licenciement individuel, comme prévu.

Autres recommandations

Envisager de remplacer le barème à deux taux de l'impôt sur les sociétés (IS) par un taux unique, tout en s'abstenant d'alourdir la pression fiscale sur les PME et en harmonisant les règles du jeu entre les entreprises de petite et de grande taille par le biais d'un élargissement de l'assiette de l'IS.

Réduire l'écart entre les travailleurs pour leur propre compte et les salariés en termes de cotisations de sécurité sociale et de couverture sociale, et envisager de mutualiser les coûts de l'invalidité par le biais d'un fonds spécifique créé pour les PME.

Assouplir les régimes d'autorisations en les accordant automatiquement si elles n'ont pas été délivrées au terme du délai de réponse prévu par la loi, et réduire les coûts administratifs d'exécution des contrats et de transfert de propriété.

Bibliographie

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Résumé des chapitres

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Chapitre 1

Renforcer la capacité de résistance du secteur bancaire et réduire la dette des ménages

Les banques néerlandaises ont été mises à rude épreuve au début de la récession mondiale et sont dotées de réserves financières relativement modestes pour faire face à de nouveaux chocs. La baisse des prix des logements a fait augmenter la proportion de ménages ayant un patrimoine en logements négatif, qui s'établissait à près de 35 % pour les ménages propriétaires de leur habitation et 40 % pour les titulaires d'un emprunt hypothécaire. Même si les défauts de paiement ont été limités jusqu'ici, l'amortissement des prêts hypothécaires est faible et les risques sont concentrés dans la catégorie des emprunteurs les plus jeunes, qui n'ont souvent pas des ressources suffisantes pour absorber des chocs négatifs. Les banques sont de très grande taille au regard de celle de l'économie néerlandaise, sont très exposées à des risques extérieurs et sont fortement tributaires des financements de marché. Il faudrait renforcer les procédures de résolution des défaillances bancaires afin de réduire leur coût potentiel pour les contribuables, et la palette d'instruments dont dispose l'autorité de régulation pour réduire les risques devrait être élargie. Il conviendrait en particulier que les banques constituent des provisions suffisantes au regard des pertes attendues et des prêts à problème, ce qui passe par une harmonisation de la définition des créances improductives entre les banques. Une augmentation des volants de fonds propres renforcerait la stabilité financière et contribuerait à garantir l'accès aux financements de marché tout en réduisant leur coût. Des mesures bienvenues ont été prises pour encourager les ménages à se désendetter, mais des initiatives plus ambitieuses et de portée plus générale seront nécessaires pour renforcer la stabilité financière et améliorer la protection des consommateurs dès que le marché du logement sera entré dans une phase de redressement durable et à moyen terme. Il faudrait que l'encours de crédits hypothécaires soit converti progressivement en prêts à amortissement régulier, que la quotité de financement maximale soit abaissée à un taux nettement inférieur à 100 %, et que les aides au logement dont bénéficient les propriétaires occupants soient réduites de manière plus décisive.

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Chapitre 2

Favoriser le développement de PME efficaces

L'entrepreneuriat est un vecteur important de croissance économique, de création d'emplois et compétitivité. Néanmoins, le secteur des petites et moyennes entreprises (PME) a été durement touché par la crise, l'accès aux financements bancaires étant particulièrement difficile. Divers dispositifs ont été mis en place par les pouvoirs publics pour assouplir les conditions de crédit. Il est important que se développe une offre de financements autres que le crédit bancaire pour les PME, mais cela prendra du temps. La restructuration des bilans des banques est une condition essentielle de l'augmentation des crédits bancaires aux PME à moyen terme. Au-delà des problèmes de financement, des mesures favorisant l'innovation renforceraient les gains de productivité, ainsi que la croissance et la compétitivité des PME. Par ailleurs, un assouplissement de la réglementation du marché du travail contribuerait également au développement des PME. Une forte proportion des petites entreprises est constituée de travailleurs indépendants sans salarié. Il faudrait que le système d'imposition atténue les distorsions relatives à la création et au développement des entreprises. Malgré les progrès sensibles accomplis en termes de réduction des obstacles à l'entrepreneuriat, il est possible d'alléger encore les charges administratives.

Cette Étude est publiée sous la responsabilité du Comité d'examen des situations économiques et des problèmes de développement (EDR), qui est chargé de l'examen de la situation économique des pays.

La situation économique et les politiques des Pays-Bas ont été évalués par le Comité le 6 mars 2014. Le projet de rapport a ensuite été révisé à la lumière de la discussion et finalement approuvé par le Comité plénier le 27 mars 2014.

Le projet de rapport du Secrétariat a été préparé pour le Comité par Rafal Kierzenkowski sous la direction de Pierre Beynet. La recherche statistique a été assurée par Gabor Fulop. Cette Étude a également bénéficié pour le chapitre 1 de la collaboration de la consultante extérieure Olena Havrylchyk et pour le chapitre 2 de la collaboration de Jochebed Kastaneer, détachée du Ministère des Affaires Économiques des Pays-Bas.

L’Étude précédente des Pays-Bas a été publiée en mars 2012.

Pour plus d'informations

Pour plus d'informations à propos de cette Synthèse, veuillez contacter :

M. Pierre Beynet (courriel : pierre.beynet@oecd.org, tél. : +33 1 45 24 96 35) ; ou M. Rafal Kierzenkowski (courriel : rafal.kierzenkowski@oecd.org, tél. : +33 1 45 24 90 62).

Voir également http//www.oecd.org/eco/études/Pays-Bas.

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Lectures complémentaires

Études économiques : Les Études économiques examinent les économies des pays membres et, de temps en temps, certains pays non membres. Il y a environ 18 études réalisées chaque année. Elles sont disponibles individuellement ou par abonnement. Pour plus d'informations, veuillez consulter la section des périodiques de la librairie en ligne de l'OCDE à l'adresse Internet suivante : www.oecd.org/librairie.

Perspectives économiques de l'OCDE : Pour plus d'informations concernant cette publication, veuillez visiter le site Internet de l'OCDE : www.oecd.org/eco/perspectiveseconomiques.

Réformes économiques : Objectif croissance : Pour plus d'informations concernant cette publication, veuillez visiter le site Internet de l'OCDE :www.oecd.org/economie/objectifcroissance.

Pour plus d'informations : De plus amples renseignements concernant les travaux du Département des affaires économiques de l'OCDE, y compris des informations sur d'autres publications, des données statistiques et des documents de travail sont disponibles pour téléchargement sur le site Internet à l'adresse : www.oecd.org/eco-fr.

Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE : www.oecd.org/eco/workingpapers. Travail de l’OCDE sur la Pays-Bas : www.oecd.org/Pays-Bas.