Upload
volien
View
215
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Sygn. akt III CZP 33/16
UCHWAŁA
Dnia 7 lipca 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa G. sp. z o.o. z siedzibą w P. przeciwko Miastu P. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 lipca 2016 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r.,
"Czy pojęcie zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 3
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) obejmuje również utratę prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 46 poz. 543 z 2000 r. z późn. zm.)?"
podjął uchwałę:
Zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 778), nie
obejmuje utraty prawa własności działek gruntu wydzielonych
pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).
2
UZASADNIENIE
Powódka „G.” spółka z o.o. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od pozwanego
Miasta P. kwoty 10.229.353 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 4 stycznia 2013 r.
do dnia zapłaty.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Sąd Okręgowy w P. oddalił powództwo.
Ustalił, że dnia 3 stycznia 2007 r. powódka nabyła własność nieruchomości
położonej w P. przy ul. M., stanowiącej działkę nr 15/4, dla której prowadzona była
księga wieczysta […]. W dacie nabycia przez powódkę prawa własności tej
nieruchomości nie obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego. Poprzedni plan, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej P. nr X/58/ll/94
z dnia 6 grudnia 1994 r., obowiązujący do końca 2003 r., przeznaczał tę
nieruchomość pod zabudowę śródmiejską mieszkalno-usługową i usługową
ogólnomiejską w rejonie osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych. Uchwałą z dnia 7
lipca 2009 r. (LVIII/757/V/2009), która weszła w życie z dniem 26 października 2009
r., Rada Miasta P. ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Nieruchomość powódki została objęta częścią B planu - „R.” i została przeznaczona
pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren dróg klasy zbiorczej,
teren zieleni urządzonej, teren dróg klasy dojazdowej i teren dróg klasy lokalnej. W
planie tym: działka nr 15/9 położna jest na obszarze przeznaczonym pod tereny
dróg publicznych - droga klasy lokalnej - trasa tramwajowa, działka nr 15/11
położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny dróg publicznych - droga
klasy zbiorczej, działka nr 15/13 położona jest na obszarze przeznaczonym pod
tereny dróg publicznych - droga klasy dojazdowej.
Decyzją z dnia 16 października 2009 r. dokonano podziału działki nr 15/4
na działki o numerach ewidencyjnych: 15/5, 15/6, 15/7 i 15/8. Decyzją z dnia
28 stycznia 2011 r., która stała się ostateczna w dniu 29 marca 2011 r., działka
nr 15/8 została podzielona na działki o numerach ewidencyjnych: 15/9, 15/10, 15/12,
15/13, 15/14 i 15/15.
Pismem z dnia 21 marca 2012 r., powódka wezwała pozwanego do
zapłaty odszkodowania w kwocie 3.099.050 zł w związku z utratą wartości
3
przedmiotowej nieruchomości. Starosta P. wydał w dniu 1 września 2014 r. decyzję
ustalającą odszkodowanie w kwocie 3.859.585 zł na rzecz powódki stanowiącej
należność za nieruchomość składającą się z działek 15/9, 15/11 i 15/13
wydzielonych pod drogę, przejętą na rzecz Miasta P. Wysokość odszkodowania
została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 2 czerwca 2014 r.
sporządzony, według stanu na dzień 28 stycznia 2011 r.
Sąd Okręgowy uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia powództwa na
podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. -
dalej: „u.p.z.p.”), według którego jeżeli w związku z uchwaleniem planu
miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się
niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty
nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą
szkodę. Powódka była wprawdzie właścicielem nieruchomości w dacie wejścia
w życie planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie była już właścicielem
nieruchomości w chwili zgłoszenia żądania i w chwili wydawania orzeczenia
w sprawie. Roszczenia określone przepisem art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przysługują
właścicielowi (względnie użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości w chwili
uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jednak tylko
tak długo, jak długo jest on właścicielem lub użytkownikiem wieczystym.
Skorzystanie z uprawień określonych w art. 36 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy
jest możliwe wyłącznie do momentu zbycia nieruchomości.
Powództwo nie mogło być także uwzględnione na podstawie art. 36 ust. 3
u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego
albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo
użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których
mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu
wartości nieruchomości.
Ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem „zbycie”.
Mając na uwadze wykładnię systemową Sąd odwołał się do definicji legalnej tego
4
pojęcia zawartej w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z ze zm. - dalej:
„u.g.n.”), zgodnie z którym przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy
rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje
przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Przeniesienie własności nieruchomości, w skład której wchodziły działki 15/9, 15/11
i 15/13, nie nastąpiło w drodze czynności prawnej. Zmiana właściciela nastąpiła
z mocy samego prawa, z chwilą, gdy ostateczna stała się decyzja wydana dnia
28 stycznia 2011 r. Decyzji tej nie można uznać za czynność prawną.
Skoro własność przedmiotowych działek przeszła na pozwanego nie w drodze
czynności prawnej, lecz ex lege, to zdarzenie to nie mieści się w zakresie pojęcia
„zbycie” użytego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p.
Rozpoznając apelację powódki wniesioną od wyroku Sądu pierwszej
instancji, Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości prawne, którym dał wyraz w
przytoczonym na wstępie postanowieniu.
Wskazał, że celem przepisu art. 36 ust. 3 u.p.z.p. jest ochrona właściciela
albo użytkownika wieczystego nieruchomości przed negatywnymi skutkami zmian
planistycznych powodujących obniżenie jej wartości. Przepis wiąże określony w nim
skutek z niemożnością uzyskania przez właściciela albo użytkownika wieczystego
dodatkowych korzyści w razie zbycia przysługującego im prawa do nieruchomości,
której wartość na skutek zmian planistycznych uległa obniżeniu. Artykuł 98 ust. 1
u.g.n. dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela
nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. W sprawie
mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której to powódka zaproponowała sposób
podziału nieruchomości i musiała liczyć się z określoną w art. 98 ust. 1 u.g.n.
konsekwencją wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej przedstawiony na mapie
projekt podziału w odniesieniu do jej działek gruntu przeznaczonych pod drogi
publiczne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1,
przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub
użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się
odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub
5
użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu
obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Sąd Apelacyjny wskazał, że stanowisko, według którego pojęcie „zbycie
nieruchomości”, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., obejmuje jedynie nabycie
nieruchomości w drodze czynności prawnej i nie obejmuje tym samym utraty
własności nieruchomości na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., budzi poważne wątpliwości.
W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto
legalnej definicji zbycia nieruchomości. Również w przepisach prawa cywilnego,
w tym w szczególności w kodeksie cywilnym, nie ma uniwersalnej, legalnej definicji
tego pojęcia. Natomiast definicja z art. 4 pkt 3 b) u.g.n. odnosi się tylko
do tej ustawy i nie może być uważana za wiążącą także na gruncie przepisów
u.p.z.p. W judykaturze Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że zawarte
w znowelizowanym art. 36 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie „zbywa” oznacza tylko
przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej
czynności prawnej.
Za przyjęciem, że art. 36 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie także
w rozważanym przypadku przemawiają ważne racje natury aksjologicznej oraz
dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej. Zakładając, że celem tej regulacji jest
ochrona właściciela nieruchomości przed negatywnymi konsekwencjami
zmian planistycznych, skutkujących obniżeniem wartości nieruchomości oraz,
że racjonalny ustawodawca zamierzał zrekompensować szkodę planistyczną
wszystkim podmiotom, które nie mając woli rozporządzenia tym prawem pod
tytułem darmym utraciły własność nieruchomości bez uzyskania wyrównania tej
szkody, należałoby przyjąć, że ustawodawca nie miał woli różnicowania sytuacji
właściciela w razie zbycia i utraty własności na skutek innego zdarzenia prawnego.
Takie rozumienie tego przepisu uwzględniałoby założenia 32 ust. 1 Konstytucji.
Przyjęcie wykładni art. 36 ust. 3 u.p.z.p. zaproponowanej przez Sąd Okręgowy
prowadziłoby do rezultatu sprzecznego z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Osoba, która utraciła własność nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1
u.g.n., jest wprawdzie uprawniona do odszkodowania, jednak w przypadku,
gdy nie dojdzie do wskazanego w art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnienia wysokości
6
odszkodowania, to zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące przy
wywłaszczaniu nieruchomości. Te zaś przepisy, a w szczególności art. 130 ust. 1
u.g.n., zakładają, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu
i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale - co nastąpiło po
wejściu w życie planu miejscowego - oraz jej wartości w dniu wydania decyzji
o odszkodowaniu. Przeznaczenie nieruchomości powinno być ustalane zgodnie
z postanowieniami planu miejscowego, w którym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1
u.p.z.p., określa się przeznaczenie terenów. Przeznaczenie nieruchomości w planie
miejscowym bierze także pod uwagę rzeczoznawca majątkowy opracowujący
operat szacunkowy dla potrzeb postępowania administracyjnego związanego
z ustaleniem wysokości odszkodowania z art. 98 ust.3 u.g.n. (por. art. 154 ust. 1
u.g.n.). Odnośnie do nieruchomości, których dotyczy postępowanie, wysokość
odszkodowania również ustalono przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości
w planie miejscowym, z którego wejściem w życie strona powodowa wywodzi
dochodzone pozwem roszczenia. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie
wzięto zatem pod uwagę ewentualnej szkody planistycznej powódki i generalnie
w praktyce administracyjnej szkody takiej, w ramach odszkodowania z art. 98 ust. 3
u.g.n., się nie uwzględnia. Sytuacja strony powodowej jest zatem analogiczna do
sytuacji osoby, która po uchwaleniu nowego planu miejscowego, dokonała zbycia
nieruchomości w drodze odpłatnej czynności prawnej i otrzymał niższy ekwiwalent
niż uzyskałaby, gdyby do zmiany planu nie doszło. Za przyjęciem, że art. 36 ust. 3
u.p.z.p. powinien znajdować zastosowanie w przypadku określonym w art. 98 u.g.n.
przemawia dodatkowo ta okoliczność, że choć utrata własności nieruchomości
następuje w następstwie innego zdarzenia prawnego niż czynność prawna,
to jednak w tym przypadku procedura administracyjna wykazuje pewne
podobieństwa do procesu dokonywania czynności prawnej. To powódka bowiem
wystąpiła z wnioskiem o podział nieruchomości, którego konsekwencją była utrata
przez nią własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne i to powódka
przedłożyła projekt podziału. Powódka zatem miała na uwadze okoliczność,
że w następstwie uwzględnienia jej wniosku utraci prawo własności nieruchomości,
a należne jej z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie ustalone zostanie
7
z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym z dnia
7 lipca 2009 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Interpretacja budzącego wątpliwości pojęcia „zbycie” nieruchomości, którym
posłużył się ustawodawca w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. musi uwzględniać pełen kontekst
normatywny tego przepisu.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu
miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało
się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości albo użytkownik
wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia
nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1 -
zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy – może nastąpić również w drodze zaoferowania
przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości
zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Natomiast
art. 36 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu
miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu,
a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał
z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania
równego obniżeniu wartości nieruchomości. Uchwalenie albo zmiana miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego może także powodować sytuację
przeciwną do wyżej wskazanej, tj. wzrost wartości nieruchomości. W takim
przypadku, jak stanowi art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli właściciel lub użytkownik
wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera
jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym
do wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 a) określa przypadki, gdy
nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 4. Dopełnieniem tych regulacji są
normy zawarte w art. 36 ust. 5 i 6 u.p.z.p. Według art. 36 ust. 5, w razie
stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego,
w części lub w całości, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata,
8
o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na
rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości.
Natomiast art. 36 ust. 6 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3,
w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu
miejscowego w części lub w całości gmina może żądać od aktualnego właściciela
albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej
równowartość wypłaconego odszkodowania.
Przepis art. 37 ust. 1 przewiduje, że wysokość odszkodowania z tytułu
obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz
wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36
ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości
nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy
uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie
planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia
terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu
wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których
mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan
miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3). Wykonanie
obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3, powinno
nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony
postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub
w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu
nieruchomości przysługują odsetki ustawowe (art. 37 ust. 9). Spory w sprawach,
o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 rozstrzygają sądy powszechne (art. 37
ust. 10). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad
określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych,
a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków
finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11).
Według natomiast art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi
publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której
podział nastąpił na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na
własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym
9
decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale
prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został
dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania
wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem,
w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie
o podziale prawomocne. Według art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których
mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między
właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131
(przewidujący, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi
wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą,
odpowiednia nieruchomość zamienna) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego
uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego
odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy
wywłaszczaniu nieruchomości.
Przystępując do szczegółowej wykładni pojęcia „zbycie” nieruchomości,
którą posłużył się ustawodawca w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., należy w pierwszej
kolejności wziąć pod uwagę znaczenie leksykalne słowa „zbyć”, które oznacza - jak
to zauważył Sąd Apelacyjny - sprzedać, odstąpić coś za pieniądze, pozbyć się
czegoś przez sprzedaż (por. Słownik języka polskiego pod. red. prof. Mieczysława
Szymczaka (wyd. PWN 1998 r. t. 3, s. 925). W takim znaczeniu pojęcie to obejmuje
czynność sprzedaży, na podstawie której dochodzi do wyzbycia się prawa
własności na rzecz innego podmiotu i otrzymania w zamian pieniężnego
ekwiwalentu. W takim ujęciu analizowany termin nie obejmuje sytuacji, w której
dochodzi do utraty rzeczy lub prawa z mocy prawa. Na podobne, wąskie
rozumienie tego zwrotu wskazuje także treść art. 36 ust. 3 u.p.z.p. w jego
pierwotnym brzmieniu, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu
miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu,
a właściciel nieruchomości albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość
i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy
odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Niewątpliwie pojęcie
sprzedaży, które występowało w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu,
należało wiązać z umową nazwaną uregulowaną w kodeksie cywilnym, która
10
nie obejmowała utraty prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego
z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja zatwierdzającą podział nieruchomości stała się
ostateczna.
Występujące w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. słowo „sprzedaje” zastąpiono słowem
„zbywa” z dniem 22 września 2004 r. na podstawie art. 10 ustawy z dnia
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).
Analogicznej zmiany dokonano także w treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Analiza przyczyn wprowadzenia wyżej opisanej zmiany art. 36 ust. 3 i 4 u.g.n.
została dokonana w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia
10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 22), w którym
wskazano, że mimo nowelizacji art. 36 u.p.z.p. nie zmienił się art. 37 ust. 1
stanowiący m.in. o tym, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości
nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, co nie jest przypadkowe.
Analiza procesu legislacyjnego wskazuje bowiem, że zmiana była podyktowana tym,
iż pojęcie „zbycie” jest pojemniejsze i obejmuje swym zakresem nabywanie
także prawa użytkowania wieczystego. W stosunku do rozważań zawartych
w uzasadnieniu uchwały NSA wskazać należy, iż także wysokość odszkodowania
z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p.,
mimo zmiany treści tego przepisu, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ustala się je
na dzień sprzedaży nieruchomości. Przepis ten stanowiący dopełnienie regulacji
z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie pozwala na objęcie jego zakresem utraty prawa
własności lub prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na skutek uzyskania
charakteru ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział
nieruchomości.
Wykładnia, według której pojęcie „zbycie” nieruchomości, o którym mowa
w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., obejmowałaby także sytuację uregulowaną w art. 98 ust. 1
u.g.n. prowadziłaby do tego, że byłoby ono zasadniczo różne od znaczenia tego
pojęcia występującego na gruncie przepisów u.g.n., gdyż obejmowałoby ono także
utratę prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) z mocy prawa w stosunku
do działek wydzielonych pod drogi publiczne z dniem, w którym decyzja
zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Poza tym przez zbycie
11
nieruchomości należałoby rozumieć nie jedną czynność, w następstwie której
dochodzi do przeniesienia prawa, lecz cały proces obejmujący złożenie wniosku
przez właściciela lub użytkownika wieczystego o podział nieruchomości, wydanie
ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości oraz
ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3
u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Samo złożenie wniosku
przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości o jej podział (art. 97
ust. 1 u.g.n.), nie wywołuje bowiem innego skutku poza wszczęciem postępowania
administracyjnego. Utrata własności (wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego)
jest natomiast następstwem wydania, a następnie uzyskania charakteru ostatecznej
decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości (art. 98 ust. 1 u.g.n.), co pozwala
na domaganie się odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. za przejęte
działki gruntu pod drogi publiczne. Należy mieć też na uwadze, że przyjęcie,
iż hipoteza art. 36 ust. 3 u.p.z.p. obejmuje także sytuację uregulowaną w art. 98
ust. 1 u.g.n. prowadziłaby do tego, że „zbycie” nieruchomości, o którym mowa w art.
36 ust. 3 u.p.z.p., obejmowałoby także sytuację, w której nie dochodzi do przejścia
prawa na inny podmiot, lecz do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego
działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Tymczasem, termin „zbycie”
oznacza wyzbycie się prawa na rzecz innego podmiotu, który to prawo nabywa.
Poza tym różnica pomiędzy tymi samymi pojęciami dotyczyłaby uzyskiwanego
ekwiwalentu.
W jednym przypadku obejmowałby on uzyskany w obrocie cywilnoprawnym
ekwiwalent ekonomiczny, w drugim także ustalone w trybie administracyjnym
odszkodowanie.
Przeciwko przyjęciu tak różnej wykładni tego samego pojęcia sprzeciwia się
to, że zmiana treści art. 36 ust. 3 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - polegająca na
zastąpieniu występującego w tych jednostkach redakcyjnych słowa „sprzedaje”
słowem „zbycie” - została dokonana na podstawie tej samej ustawy z dnia
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), na
podstawie której zawarto w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (w art. 4 pkt 3 b)) definicję pojęcia „zbycia nieruchomości”.
12
Wprawdzie, jak trafnie zauważył Sąd drugiej instancji, przepisy u.p.z.p.
nie zawierają własnej definicji „zbycia nieruchomości”, a jednocześnie nie odsyłają
wprost do definicji tego pojęcia zawartej w przepisach u.g.n., to jednak
uwzględniając argumenty natury systemowej nie można przyjąć, aby tym samym
pojęciom wprowadzonym do dwóch aktów prawnych tą samą ustawą ustawodawca
chciał nadać zasadniczo różne znaczenia. Przeciwnie, założenie racjonalności
ustawodawcy uzasadnia wnioskowanie, że gdyby tym samym pojęciom -
występującym w dwóch aktach prawnych należących do dziedziny prawa
publicznego i regulujących częściowo podobną materię, tj. ochronę prawa
własności (prawa użytkowania wieczystego) w związku z działaniami organów
publicznych prowadzącymi do ograniczenia lub wywłaszczenia - ustawodawca
chciał nadać różne znaczenie, to dałby temu jednoznaczny wyraz zwłaszcza, jeżeli
w jednej z tych ustaw zawarł ustawową definicję tego pojęcia. Poza tym dotychczas
w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również sądów administracyjnych
przyjmowano, że wykładnię pojęcia „zbycie” nieruchomości użytego w art. 36
ust. 3 oraz ust. 4 u.p.z.p., należało zawęzić, a nie rozszerzyć, w stosunku do
definicji zawartej w art. 4 pkt 3 b) u.g.n., w szczególności przez wyłączenie z niej
czynności prawnych o charakterze darmym (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
23 kwietnia 2009 r., IV CSK 508/08, nie publ., z dnia 11 marca 2011 r., II CSK
321/10, OSNC-ZD 2012, nr 1, poz. 15, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia
10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, ONSAiWA 2010, nr 2, poz. 22).
Wniosek, że pojęcie „zbycie” nieruchomości z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. należy
wiązać z czynnościami prawnymi przedsięwziętymi przez właściciela nieruchomości
lub użytkownika wieczystego, na podstawie których dochodzi do wyzbycia się
własności lub prawa użytkownika wieczystego na rzecz innego podmiotu -
uczestnika obrotu cywilnoprawnego wzmacnia treść art. 36 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie
z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 3, w razie stwierdzenia nieważności
uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości
gmina może żądać od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego
nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego
odszkodowania. Z przepisu tego wynika roszczenie gminy - której uchwała rady
gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okazała
13
w całości lub w części nieważna - przeciwko aktualnemu właścicielowi lub
użytkownikowi wieczystemu o zwrot kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego
odszkodowania. Chodzi więc jedynie o taką nieruchomość, która nadal znajduje
się w obrocie cywilnoprawnym. Artykuł 36 ust. 3 u.p.z.p. obejmuje zatem sytuację,
gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości stracił zainteresowanie daną
nieruchomością i jej się wyzbywa w obrocie cywilnoprawnym.
Brak w tej czynności czynnika administracyjnego uzasadnia, w razie sporu
co do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., kompetencje sądów
powszechnych (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).
W planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów,
a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status prawny poszczególnych
działek, przesądzają o treści własności gruntowej poprzez określenie sposobu
wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia
gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób jego użytkowania, co czyni
go mniej lub bardziej atrakcyjnym, co z kolei wpływa na wartość nieruchomości,
realizowaną podczas jej sprzedaży (por. uzasadnienie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, OTKA 2010, nr 2, poz. 9).
Ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
wypełniają treścią art. 140 k.c., to stosowanie się do postanowień tych planów
oznacza ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości. W zależności
od treści poszczególnych ustaleń planu i wyznaczenia funkcji poszczególnych
terenów, zakres ingerencji w prawo własności może być mniejszy (np. ograniczenia
wysokości zabudowy) lub znaczny (przeznaczenie pod drogę publiczną),
a nawet może być kwalifikowany jako „faktyczne wywłaszczenie”.
Samo przeznaczenie danej nieruchomości w planie na określony cel publiczny
nie oznacza jeszcze odjęcia własności, ale niewątpliwie jest to ograniczenie
uprawnień właściciela, wymagające stosownej, proporcjonalnej do stopnia
ograniczenia, rekompensaty. Wprowadzenie do ustawy planistycznej wachlarza
roszczeń majątkowych, z których mogą korzystać właściciele dotknięci
postanowieniami planu, oznacza zachowanie konstytucyjnego standardu ochrony
własności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., K 50/13,
OTKA 2014, nr 11, poz. 121). Z tej perspektywy odszkodowanie przewidziane w art.
14
36 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy sytuacji, w której na skutek uchwalenia lub zmiany
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzi jedynie do
ograniczenia własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), której
następstwem jest spadek jej wartości. Tego rodzaju rzeczywista szkoda majątkowa
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., K 50/13),
jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie skorzystał z roszczeń
przewidzianych w art. 36 ust. 1-2 u.p.z.p., ulega wyrównaniu dopiero z chwilą,
gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, korzystając z atrybutów swojego
prawa, doprowadzi do zbycia własności (prawa użytkowania wieczystego)
nieruchomości, w następstwie czego uzyska w obrocie cywilnoprawnym niższy
ekwiwalent ekonomiczny w stosunku do tego, który otrzymałby, gdyby nie doszło do
uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Roszczenie przewidziane w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie dotyczy więc sytuacji, w której
nie dochodzi do ograniczenia, lecz do pozbawienia własności (prawa użytkowania
wieczystego) nieruchomości. Taka natomiast sytuacja jest przedmiotem regulacji
przewidzianej w art. 98 ust. 1 u.g.n. W tym przypadku w razie sporu ustalenie
wysokości odszkodowania następuje w trybie administracyjnym (por. art. 128-134
w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.). Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. określa rodzaj i tryb ochrony
przysługującej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu). Natomiast inne przepisy tej
ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze określają relewantne
okoliczności, które uwzględnia się ustalając wysokość odszkodowania za przejęte
działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne także wówczas, gdy podziału
dokonano zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości
planem zagospodarowania przestrzennego, a właściciel (użytkownik wieczysty)
nieruchomości przed dniem wydania decyzji o podziale nieruchomości nie skorzystał
z roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1-2 u.p.z.p.
Wskazane przyczyny sprzeciwiają się takiej wykładni przepisu art. 36 ust. 3
u.p.z.p., która prowadziłaby do objęcia jego zakresem także sytuacji uregulowanej
w art. 98 ust. 1 u.g.n., co ze względu na postulat wykładni prokonstytucyjnej
z przyczyn wskazanych przez Sąd Apelacyjny prowadziłoby do złagodzenia
skutków prawnych wynikających z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz innych przepisów
tej ustawy (art. 128-135) w stosunku do tych właścicieli (użytkowników wieczystych)
15
których nieruchomości, przed dniem wydania decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1
u.g.n., zostały przeznaczone na drogi publiczne w uchwalonym lub zmienionym planie
zagospodarowania przestrzennego, a szkoda doznana na skutek zmian
planistycznych nie została wcześniej zrekompensowana w ramach rozwiązań
przewidzianych w przepisach u.p.z.p. Dokonując tej oceny, należało uwzględnić
także argument natury funkcjonalnej, a mianowicie, że podział nieruchomości,
w wyniku którego dochodzi do wydzielenia działek pod drogi publiczne w sytuacji
określonej w art. 98 ust. 1 u.g.n., dokonywany jest na wniosek właściciela
(użytkownika wieczystego), który ma interes prawny w jego przeprowadzeniu (art. 97
ust. 1 u.g.n.). Ekonomicznym skutkiem takiego podziału może być nie tylko obniżenie
wartości działek wydzielonych pod drogi publiczne, ale także wzrost wartości
pozostałej części nieruchomości, z której wydzielono działki pod drogi
publiczne, na skutek umożliwienia jej efektywnego wykorzystania zgodnie
z przeznaczeniem. Wydzielenie części nieruchomości pod drogę publiczną może więc
mieć także wartość majątkową dla właściciela. Wyważenie negatywnych
i pozytywnych skutków podziału nieruchomości, z której na wniosek właściciela
(użytkownika wieczystego) wydzielane są działki pod drogi publiczne, przez
zagwarantowanie ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego) zgodnej
ze standardami wynikającymi z Konstytucji, należy wobec tego wiązać z przepisami
ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi tę szczególną sytuację, w której
dochodzi do utraty prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości na
skutek wydzielenia działek pod drogi publiczne, czego konsekwencją jest utrata
możliwości zbycia tej części nieruchomości przez jej właściciela w drodze czynności
prawnej i uzyskania za nią odpowiedniego ekonomicznego ekwiwalentu oraz
odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p.
Z tych względów na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjęto uchwałę,
jak na wstępie.
jw
kc