Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor

Af Peter Bogason, Bogason Consulting

NR. 4 - 2009

2

Ansvarshavende redaktør: Flemming Andersen, kommunikationschef i FTF Layout: FTF Kommunikation Tryk: FTF 1. oplag 100 eksemplarer April 2009 ISBN-nummer: 978-87-7356-120-1 Bestilling: Telefon 33 36 88 00 eller ftf@ftf.dk Pris medlemmer: kr. 20,- Pris ikke-medlemmer: kr. 50,- FTF – Hovedorganisation for 450.000 offentligt og privat ansatte Niels Hemmingsensgade 12 – Postboks 1169 – 1010 København K Tlf: 33 36 88 00 – Fax: 33 36 88 80 – E-mail: ftf@ftf.dk – www.ftf.dk

3

FORORD

Bedre styring skaber bedre kvalitet

I de senere år har det ikke skortet på debat om den

offentlige sektor. Hvor meget velfærd har vi råd til,

hvordan er kvaliteten af velfærden, og hvordan løser vi

den stigende mangel på kvalificeret arbejdskraft på

velfærdsområderne? Disse spørgsmål har været og vil

også fremover stå centralt i den politiske debat her-

hjemme.

Men bag disse spørgsmål breder sig også en diskussion

om hele styringen af den offentlige sektor. For ikke så

længe siden var der ikke rigtig nogen, der med

gennemslagskraft satte spørgsmålstegn ved den

fremherskende styringsfilosofi, New Public Management

(NPM), som blev indført i 1980’erne som svaret på flere

år med store underskud på statsfinanserne. Siden har

ideerne om at betragte den offentlige sektor som private

virksomheder udviklet sig.

Men nu står det efterhånden klart for de fleste, at vi har

fået indrettet den offentlige sektor på en måde, som

truer med at dræbe arbejdsglæde, innovation og

udvikling på de offentlige arbejdspladser – og dermed

også kvaliteten af velfærden. Alt for megen kontrol med

processer og periferiydelser har flyttet fokus væk fra

kerneydelsen og den nødvendige kvalitetsudvikling heraf.

Og det er ikke blot en erkendelse, der er nået langt ind

på Slotsholmen – det har også bevirket, at man nu også

blandt praktikere og mellemledere diskuterer, hvordan vi

fremover skal indrette og styre den offentlige sektor.

I FTF har vi gennem længere tid taget aktivt del i

styreformsdiskussionen, og for tiden arbejder en

projektgruppe med udviklingen af nye styreformer. Som

afsæt for arbejdet har professor Peter Bogason lavet

dette notat, der beskriver, forklarer og kommenterer

udviklingen i styreformer gennem de seneste 20-25 år.

Notatet er en rigtig god introduktion til emnet, og han

kommer bl.a. ind på, hvordan de fagprofessionelles og

borgernes rolle har ændret sig i takt med udbredelsen af

NPM. En af hans pointer er, at de traditionelle grænser

mellem offentlig og privat og mellem bureaukrati og

marked er udvisket i vort komplekse samfund. Det giver

helt andre udfordringer for den offentlige sektor – og det

gør i sig selv, at tiden er løbet fra NPM-idealerne.

Jeg vil gerne sige tak til Peter Bogason for et godt og

overbliksskabende notat, som klæder os godt på til at

tage fat på de næste skridt. Hvis man skal formulere

krav og kriterier for nye styreformer med mere vægt på

kvalitet og udvikling – og mindre på kontrol - er det nem-

lig vigtigt at være bevidst om, hvad det mere præcist er,

man skal erstatte.

Med dette notat i bagagen ser jeg derfor frem til, at vi i

den fagpolitiske verden fortsætter den kritiske og

konstruktive diskussion om styringen af den offentlige

sektor. Vi skal i fællesskab forsøge at finde nye veje, der

kan give bedre styring, så medarbejderne kan udnytte

deres faglighed mere fuldt ud. Det er nemlig en helt

nødvendig forudsætning for bedre kvalitet i velfærden,

men også for arbejdsglæden, rekrutteringen,

fastholdelsen og den effektive ressourceudnyttelse på de

offentlige institutioner.

Bente Sorgenfrey

Formand

5

INDHOLDSFORTEGNELSE

Forord 3

1. Indledende bemærkninger 6

2. Rationalerne bag New Public Management i Danmark 7

3. Hvilke effekter har NPM ført til? 10

4. Borgernes forstærkede roller i den offentlige sektor 12

5. Perspektivet fra de fagprofessionelle - og politikerne 14

6. Diskussion og konklusion 18

Litteratur 21

6

Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor

Peter Bogason, Bogason Consulting April 2009

1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER

Dansk forvaltning har siden 1960’erne været igennem en

lang række reformer. Der har været to modgående tenden-

ser, som man kan sige skiftes til at have førstepladsen:

Bureaukratisering og markedsgørelse. De gjorde sig således

gældende i 1960-1990:

- Bureaukratisering. Det var hovedtendensen i den første

kommunalreform fra 1970 fulgt af en række reformer

med fokus på bureaukratisk faglighed, planlægning og

styring. For kommunerne var det miljø- og plansyste-

merne, socialvæsenet, arbejdsmarkedsadministratio-

nen og budgetsystemerne. For amterne var det re-

gionplanlægningen, gymnasierne, sygesikringen, sær-

forsorgen og psykiatrien.

- Markedsgørelse. Den dominerede det første moder-

niseringsprogram fra 1982 med omprioritering og stop

for væksten i den offentlige sektor på dagsordenen.

Fokus var på decentralisering af ansvar og kompeten-

cer, mere markedsstyring og valgmuligheder for bor-

gerne, ledelsesudvikling og ny teknologi. Fra midten af

1980’erne fik kommunerne muligheder for at afprøve

forskellige alternativer til traditionel styring i frikommu-

neforsøgene, forsøg i folkeskolen og på det sociale om-

råde (“SUM”).

Siden da har vi oplevet en række skift mellem de to tenden-

ser. Vi har også oplevet, at de klare teorier bag to de be-

greber er blevet mindre anvendelige - virkeligheden er

blevet mere “mudret” og kræver et tilpasset begrebsappa-

rat. Dette notat behandler udviklingen i styreformer i de

sidste 20 år, altså fra omkring 1990. Det sker konkret, men

også i en løbende begrebsudvikling.

Fokus er ikke på en detaljeret præsentation og gennem-

gang af reformernes elementer og værktøjer1, men på de

tendenser og processer - som fx den stigende borger/bru-

ger involvering - der ligger bag moderniseringsprogrammer,

New Public Management mv. Notatet giver et historisk rids

af baggrunden for de styreformstendenser, der er domine-

rende i dag, herunder den effekt, den øgede borgerind-

dragelse har haft.

1 En sådan gennemgang af udviklingen 1980-2005 findes i Ejersbo og Greve (2005)

Notatets centrale temaer:

- Hvad var rationalerne bag moderniseringsbølgen

i den offentlige sektor fra 1980’erne og

udbredelsen af New Public Management?

- Hvilke problemer skulle NPM løse? Er de løst?

Og kan der peges på afledte og utilsigtede

effekter?

- Hvordan har borgerens rolle i forhold til den

offentlige sektor ændret sig? Hvilken betydning

har det haft som drivkraft bag NPM og

reformerne af den offentlige sektor?

- Hvordan er NPM og borgerinddragelsen set med

fagprofessionelles perspektiv? Og er

politikerrollen også blevet ændret?

7

Helt overordnet kan man sige, at perioden har været ken-

detegnet ved en fortsættelse af begge ovennævnte træk:

Bureaukrati og marked afløser hinanden som medicin for

den offentlige sektors sygdomme, som forskellige regerin-

ger har set dem. Det er vanskeligt at tale om en overgri-

bende tendens, for der er ingen klassisk-teoretisk logik, som

tages op af en regering og derefter gennemsættes. Det er

praktisk politik og administration, som driver værket. Selv i

større reformer afhænger succes af evnen til at gribe øje-

blikkets muligheder. På det teoretiske felt afspejles disse

udviklingstræk i skismaet mellem government (formel orga-

nisation som forståelsesgrundlag) og governance (proces-

forståelse i styringssystemer baseret på netværk). Disse

begreber ligger bag diskussionen i resten af notatet, men er

naturligvis ikke formuleret sådan af politikere og admini-

stratorer.

2. RATIONALERNE BAG NEW PUBLIC

MANAGEMENT I DANMARK

NPM kom internationalt frem i løbet af anden halvdel af

1980’erne, rødderne kan findes i de konservative politiske

regimer under Thatcher og Reagan (Pollitt 1990; Osborne

and Gaebler 1993), hvor man ville begrænse den offentlige

administrations omfang og effektivisere det tilbageblevne

via erfaringer fra den private sektor. Der er ikke enighed

om, hvad NPM mere præcist er i den internationale littera-

tur (Hood 1991), så nedenstående skal ikke betragtes som

en autoritativ fremstilling. Men man kan i hvert fald pege på

nogle træk, som går igen, og som er relevante for udviklin-

gen i dansk forvaltning. Udgangspunktet er så, at NPM er

antitesen til det klassiske bureaukrati a la Weber (se fx

Fivelsdal 1971).

Bag ved NPM er der således en overgribende økonomisk

logik, udmøntet som resultatbaserede, driftsøkonomiske

principper i relation til organisationens omgivelser, og (øko-

nomiske) incitamenter og ledelsespricipper internt i organi-

sationen. Det betyder på det principielle, tankemæssige

plan, at der tages udgangspunkt i det rationelle og egoistis-

ke individs ageren på det frie marked, hvor egoismen som

bekendt i sidste instans (ifølge Adam Smith) leder til den

mest effektive fordeling af ressourcer i samfundet. Overfø-

rer vi principperne til en organisation, som man ser det i

teoriretningen public choice (Bogason 1994), opleves den

som rammen for et strategisk spil mellem rationelle aktører,

der i den offentlige sektor gør den førte politik på udførende

eller implementerende plan effektiv og sammenhængende.

Vigtige træk i NPM er markedsorientering, decentralisering,

fokus på ledelse og styring gennem kontrakter. Inspiratio-

nen i den offentlige sektor kan siges at komme fra teorier

om private organisationer fra 1980’erne, noget a la den

daværende SAS-guru Jan Carlzons “Riv pyramiderne ned”

(Carlzon 1985). Den offentlige organisation skal være mar-

kedsorienteret, dvs. anskue sin eksistens som afhængig af,

at der er en efterspørgsel på dens ydelser, og at omverde-

nen skal ses som potentielle kunder, der skal behandles

med den respekt, de fortjener (“the customer is king”). For

at være tæt på kunden må man decentralisere kompetencer

til at beslutte så langt nede i organisationen som muligt.

Men samtidig er god ledelse vigtig, og derfor skal lederen

rustes til at udfylde sin rolle så godt som muligt, som per-

son, ikke blot som rolleindehaver. Og endelig skal styring

primært ske via aftaler, der formuleres i kontrakter med en

begrænset løbetid, således at nye forhold kan tages med

efter et stykke tid.

Alle disse forhold er i 2009 slået igennem i daglig tale i den

offentlige organisation. Mange offentlige ledere taler i dag

om “virksomhedens” aktiviteter, “bundlinjen” og “årets

resultat” som om man opererede som en privat virksomhed

på markedet, og som skal give et afkast. Man bruger ud-

trykket “koncernen” med datterselskaber, der har fået

mange kompetencer til at beslutte om egne aktiviteter,

sammenlignet med tidligere. Kommende ledere sendes på

kursus for at styrke dem i deres muligheder for at styre og

personligt træde frem i de rette sammenhænge, og disse

ledere og deres organisationer styres via resultatkontrakter,

der angiver de næste års mål for organisationen. Samtidig

er der sket en ganske omfattende udlicitering af offentlige

8

aktiviteter til private firmaer, og en række tidligere offent-

lige organisationer er nu private virksomheder (datacentra-

len/CSC, KTAS/TDC, Post&Tele/Postdanmark, DSB).

Men det var nyt og omdiskuteret i 1980’erne. Lidt hårdt

trukket op:

- En offentlig organisation var først og fremmest en

myndighed. Så hvorfor skulle man dog skrive “Med

venlig hilsen” i et ministerielt brev, når den korrekte af-

slutning for myndigheden var “PMV” - På ministerens

vegne?

- Var det ikke farligt at decentralisere til de ansatte, der

nok var tæt på klienterne, men som enten var uerfarne

unge kandidater, eller erfarne, men uuddannede assi-

stenter og derfor ikke kapable til at tage et ansvar?

- Hvorfor skulle man dog uddanne ledere på KIOL (kur-

sus i offentlig ledelse)? Var den vigtigste opgave ikke

at sikre korrekt administration? Den gang var der stort

set ikke noget, der hed personalepolitik, og karriere var

et spørgsmål om anciennitet og en udefinerbar “egnet-

hed”, overvejende hos mænd.

- Og hvorfor bruge kontrakter, når man havde en lov, et

cirkulære og et reglement?

Det lader sig ikke gøre at give en simpel forklaring på,

hvordan denne skepsis er blevet vendt til aktiv handling.

Men man kan pege på, at der er tale om en international

bevægelse, og at organisationer som FN, Verdensbanken og

specielt OECD har spillet en væsentlig rolle i at samle top-

embedsmænd - primært fra medlemslandenes finansminis-

terier - til seminarer om forskellige aspekter af NPM (Mathi-

asen 2005), og der skabe enighed om ønskeligheden af

reform. I OECD’s PUMA underorganisation blev det efterføl-

gende sikret, at der blev rapporteret tilbage til OECD om

fremskridt, som blev præsenteret i nye seminarer.

Hvad var rationalerne for NPM i Danmark? Hovedtrækkene i

den danske version af NPM er (Jensen 2000, 117):

- begrænsninger i brug af offentlig organisation ved

privatisering af offentlige organisationer, salg af offent-

lige enheder og udlicitering

- reduktion af offentlige udgifter ved modernisering af

budgetsystemer (og dermed effektivisering og billig-

gørelse af driften, PB)

- omstrukturering af den offentlige sektor i retning af

mere principal-agent orienterede principper ved ram-

mestyring, resultatkontrakter, individuelle præstations-

kontrakter mv.

- introduktion af præstationsmåling på såvel individuelt

som organisatorisk niveau ved benchmarking, virksom-

hedsregnskaber, vidensregnskab, produktionsfrem-

mende lønsystemer mv.

Præstationsmåling skal nok ses i sammenhæng med væk-

sten i behovet for evaluering, der i et vist omfang har er-

stattet bureaukratiets klassiske kontrolmekanismer. Man

kan sige, at da markedet ikke er fuldt udviklet, må der

sættes andre mekanismer ind til at vurdere effekterne af

den offentlige aktivitet.

Finansministeriet har været en væsentlig drivkraft i denne

udvikling, men det har ikke været i modstrid med holdnin-

gerne hos en stor del af de statslige administrative ledere,

den administrative ledelse af Kommunernes Landsforening

og Amtsrådsforeningen (nu Danske Regioner). Jensen

(2000) peger på, at Dansk politik i en årrække har haft

økonomi som et centralt tema, og det styrker Finansmini-

steriet, som har kunnet formulere emner knyttet til økono-

misk ansvarlighed som en del af grundlaget for administra-

tionspolitikken. Det sker på det ideologiske plan ved at alles

opmærksomhed fanges af økonomien, man kan med en

anden iagttagers udtryk tale om “tællelighedens regime”

(Mouritsen 1997), der får alle til at fokusere på det, der kan

tælles og vejes. Organisatorisk sker det ved, at ministeriet

beholder en indflydelse på den offentlige sektor ved at

skabe rammerne for den enkelte statslige myndigheds

budget, men overlader kontrollen heraf til organisationen

selv og kan dermed afsætte ressourcer til i stedet at foku-

sere på de bredere systemiske faktorer i den offentlige

9

sektor. Og politisk får ministeriet indflydelse ved til stadig-

hed at kunne sætte økonomiske forhold på den politiske

dagsorden.

Denne udvikling begyndte med moderniseringsprogrammet

fra 1982 (se oven for), hvor embedsmænd i Finansministe-

riet benyttede regeringsskiftet (den konservativt ledede

Schlüter-regering) til at formulere tanker, der allerede var

blandt dem, i et sammenhængende program. Det gav mini-

steriet en platform, som med mellemrum blev fornyet, også

af socialdemokratisk ledede regeringer, til trods for at ven-

strefløjen havde været ganske kritisk over for modernise-

ringsprogrammet af 1982. Vendingen blev synlig efter re-

geringsskiftet i 1993, da den nye regering kom med det

reviderede “moderniseringsprogram” Nyt syn på den offent-

lige sektor, der var en fortsættelse af principperne, men

med mindre vægt på udlicitering. Under den ikke-borgerlige

regering fortsatte man således arbejdet med kontraktstyrel-

ser, virksomhedsregnskaber, præstationskontrakter og salg

af offentlige virksomheder2. Regelforenkling var dog ikke et

tema. I 1997 blev Det digitale Danmark lagt til som en

byggesten i moderniseringen. Nyt syn blev fra politisk hold

set som et led i at forberede Danmark til kommende pro-

blemer med at levere alle velfærdsydelserne uden at skulle

forhøje skattetrykket, som er et af de højeste i verden.

Truslen var bl.a. “ældrebyrden” og et fald i arbejdsstyrken.

I 2001 skiftede regeringen igen til den borgerlige side, og i

2002 kom et revideret moderniseringsprogram, Med bor-

geren ved roret. Der var en række let genkendelige ele-

menter fra de tidligere programmer - lettere udlicitering,

regelforenkling, sanering i råd og nævn, privatisering, øko-

nomistyring, og mål- og resultatstyring. Men der var nu et

stærkere formuleret og integreret fokus på udviklingen i IT

og i ledelse samt personaleforhold (fleksibel løn). Og så var

der et stærkt formuleret program for mere lydhørhed over

for borgerne: Større valgfrihed mellem leverandører af

offentlig service, offentliggørelse af kvaliteten på offentlige

2I Finansministeriet havde man efter sigende en “floskeltransformator”. hvor alle Schlüter-tidens slagord blev oversat til Nyrup-regeringen - “Fristyrelse” blev således oversat til “Kontraktstyrelse” etc. (Ejersbo og Greve 2005, 219)

institutioner, større åbenhed over for borgerne via IT, og

mere inddragelse af borgerne i driften. Siden kommer et

programpunkt om OPP (Offentlig-private partnerskaber) til,

og strukturreformen har givet anledning til en styrkelse af

bestiller-udfører modellens (BUM) anvendelse i kommu-

nerne.

Efter 2004 er behovet for et specifikt moderniseringspro-

gram blevet nedtonet, og i stedet er regeringsgrundlaget i

stigende grad blevet det politiske omdrejningspunkt for

reformer og modernisering. Samtidig har regeringen igang-

sat en lang række reformer - strukturreform, politireform og

retskredsreform er gennemført, og en kvalitetsreform er i

gang. Finansministeriet har søgt at bibeholde sin centrale

position. De store reformer med politi, ret og kommuner har

ikke hørt til ministeriets centrale opgaver, men der har

været stærk fokus på de administrative processer i vid

forstand - det skal ses i forlængelse af regeringens formu-

leringer om modernisering og skiftet hen imod at have

modernisering løbende som et element i regeringsgrundla-

get. Og det sker i stadig stigende grad på tværs af den

offentlige sektor. Derfor har Finansministeriet oprettet

www.modernisering.dk, der samler information om en

række aspekter af moderniseringen, specielt digitalisering,

globalisering og kvalitetsreformen.

På det overordnede plan kan man sige, at efter år 2000 har

der været mere fokus på topledelse i et system af public

governance, der sigter imod målinger af resultater og ef-

fekter, baseret på en næsten offensiv brug af IT.

NPM angår først og fremmest spørgsmålet om at skabe

mere effektiv drift. Men en sidste faktor er væsentlig, spe-

Centrale regeringsinitiativer siden 1982:

- Moderniseringsprogrammet (1982)

- Nyt syn på den offentlige sektor (1993)

- Det digitale Danmark (1997)

- Med borgeren ved roret (2002)

- www.modernisering.dk

10

cielt på kommunalt plan. Den politiske ledelse skal reservere

sine aktiviteter til målsætning og kontrol, den skal ikke

indgå i den konkrete drift. Dette er et ømtåleligt emne i en

verden, hvor politikerne før 1970 stort set ikke lavede andet

end at behandle enkeltsager, og hvor der stadig er en bety-

delig interesse for at gøre en forskel konkret.

3. HVILKE EFFEKTER HAR NPM FØRT TIL?

New Public Management er ikke et gyldigt udtryk blandt

politikere og embedsmænd, i hvert fald ikke som en officiel

betegnelse for administrationspolitikken. I officiel sammen-

hæng er det relevante udtryk enten modernisering eller det

specifikke navn på et initiativ a la “kvalitetsreformen”. NPM

er forskernes betegnelse og tjener til at kunne lave interna-

tionale sammenligninger og på grundlag deraf at teoretisere

over udviklingen i de moderne statsapparater.

Hvilke konsekvenser er der i danske offentlige styreformer?

Hvis vi tager udgangspunkt i den konkrete udvikling i Dan-

mark, kan man helt overordnet sige, at moderniseringspro-

grammernes primære sigte, at stoppe væksten i de offent-

lige udgifter, er lykkedes. Om det skyldes NPM, må stå

uafklaret hen. Hvis vi så går ind på en række temaer eller

initiativer, kan man konstatere, at der - bredt favnet - er

følgende relevante aspekter af styring:

Forskellige styringsaspekter ved NPM

Forskellige styringsaspekter ved NPM (fortsat)

Egentlige markedsmekanismer

- Privatisering. Ikke mindst i 1990’erne skete der en

del. Der er sket privatisering af Statsanstalten for

Livsforsikring, Datacentralen, Eksportkreditrådet,

Københavns Lufthavne, Postgiroen, og

Teledanmark.

- Udlicitering. Det er overvejende kommuner og

regioner, der udliciterer opgaver, og der er p.t. en

målsætning om at “konkurrenceudsætte” 27 pct.

af de kommunale aktiviteter.

Kvasi-markedsmekanismer

- Stats-aktieselskaber. Der er dannet en del, bl.a.

DONG, Datacentralen (senere solgt) Danske Spil, TV2,

Teledanmark (senere solgt), Postdanmark (nu til salg),

DSB rederi, SAS Danmark (under omdannelse),

Statens Konfektion (gået konkurs)

- BUM-modeller. Strukturkommissionen betonede

bestiller-udfører modellens anvendelighed, og KL

følger op med rådgivning fx over for valg af

institutioner for og leverancer til handicappede

- Frit valg. Lovbestemt

- Brugertilfredshed. Ved spørgeskemaer mv. tages

temaer op, hvor brugerne af en institution mv. får

mulighed for at udtrykke sig.

- Benchmarking. For en række ydelser skal

kommunerne offentliggøre nøgletal (børn/pædagog

ratio, elev/lærer ratio etc.), således at man udefra kan

få et indtryk af de enkelte serviceinstitutioners

effektivitet (at anvende fx til beslutning ved Frit Valg).

Ledelsesinstrumenter

- Kontraktstyring. Såvel stat som kommuner gør

udpræget brug af ikke-juridiske resultatkontrakter. I

staten mellem departement og styrelser, og mellem

styrelser og institutioner; i kommuner mellem

kommunaldirektør og forvaltningcheferne, og mellem

forvaltningerne og institutionerne.

- Performance pay. Resultatkontrakterne bruges som

grundlag for en bonusordning for de respektive chefer,

der i et vist omfang også kan bruge dette grundlag for

aflønning i egen organisation. Lønsystemerne er i det

hele taget blevet omdannet til et - forsigtigt grebet an

- system med muligheder for resultataflønning.

- Satsning på ledelse. Dette afspejles af Danmarks

Forvaltningshøjskole og Center for offentlig

Kompetenceudvikling (COK), samt i ikke ringe omfang

af Statens Center for Kompetence- og

Kvalitetsudvikling (SCKK).

11

Forskellige styringsaspekter ved NPM (fortsat)

Det kan diskuteres, om alle de nævnte aktiviteter er kerne-

elementer i NPM, men de har alle en affinitet til markeds-

dannelse. Privatisering og selskabsdannelse er organisato-

riske initiativer, med alle de øvrige retter sig imod proces-

serne inden for den offentlige sektor og mellem den offent-

lige sektor og samfundet i øvrigt.

Den første form er egentlig markedsdannelse, hvor den

offentlige sektor enten helt slipper grebet eller via udlicite-

ring danner et reguleret marked, hvor byderne kender

vilkårene for en beslutning, og hvor prisen har en væsentlig

betydning. Betegnelsen kvasi-marked bruges, fordi der er

tale om tilnærmelser til markedet - statsaktieselskabet har

som regel monopol, BUM-modellen er en stærkt reguleret

mekanisme inspireret af principal-agent-tænkning, men den

adskiller kun organisationerne i den offentlige sektor på det

formelle plan. Frit valg, brugertilfredshed og benchmarking

virker som øget information til forbrugervalg, men det er

inden for et stærkt begrænset aktivitetsområde. Den tredje

form, ledelsesinstrumenter, omfatter dels nogle blandinger

af målstyring og bonusløn, altså et led i principal-agent-

tænkningen, dels en generel satsning på efteruddannelse af

ledere. Den fjerde type, ny-bureaukratiske mekanismer,

omfatter evaluering og akkreditering - de er varianter af

traditionel kontrol og godkendelser, med fokus på præsta-

tionsmåling. Den sidste type, nye demokratiformer, inde-

bærer at borgerne får muligheder for at influere på driften

af en række offentlige institutioner, hvor borgerne i princip-

pet konkurrerer om pladserne i bestyrelserne.

Det måske mest interessante på principielt plan er, at selv

om der er en markedstankegang bag ved disse styreformer,

så er vægten i instrumenterne på det, der kan styres i og

fra en organisation. På markedet må alle aktører underkaste

sig udbuds- og efterspørgselsmekanismerne. I NPM søger

den offentlige organisation på en række områder at skabe

sig en særlig status på markedet - det gælder stats-aktie-

selskaberne, kontraktstyringen, BUM-modellerne, perfor-

mance-pay og ledelse. Brugertilfredshed, evaluering,

benchmarking og akkreditering kan så siges at være meka-

nismer, der skal erstatte den direkte markedsreaktion

(“exit”) fra forbrugeren, men der lægges i den videre brug

af dem en mere hierarkisk relation ind.

Disse mere organisatoriske mekanismer slår igennem over

tid, hvilket leder frem til, at der også er ret så utilsigtede

elementer af bureaukratisering i nogle elementer i refor-

merne: Kontraktstyring kan let gå hen og blive fornyet år

efter år uden de store ændringer, og dermed blot være

endnu et skriftligt grundlag for evaluering af organisationen,

men uden de store overvejelser om der faktisk sker noget

nyt i organisationen. Det var “lærdommen” hos en række

chefer i den offentlige forvaltning, der i en kronik i Politiken

9. marts 2007 bad om tilgivelse for deres synder: De havde

etableret styresystem via kontraktstyring, der var sandet til

og stivnet som styring og tilsyn med “papirflytning” som

resultat - hvor der er behov for personlig ledelse og an-

svarstagen: lederskab.

Problemet med kontraktstyringen var ifølge kronikken, at

den byggede på en række kvantitative mål, som skulle

afrapporteres i en årlig cyklus. Men det spærrede for initia-

tiv og omtanke og gav plads til skemaudfyldning i stedet.

Benchmarking af offentlige institutioner kan ligeledes føre til

en lidt bevidstløs leven op til bestemte standarder - når de

Nye bureaukratimekanismer

- Evaluering. Bruges i mange sammenhænge, er

blevet institutionaliseret ved Danmarks Evaluerings

institut (EVA) og Det kommunale og Regionale

Evalueringsinstitut (KREVI).

- Akkreditering. Et af de nyeste skud på stammen er

Danmarks Akkrediteringsorgan (DANAK), der skal

styrke danske virksomheders troværdighed fx i

sundhed, miljø og sikkerhed.

Nye Demokratiformer

- Brugerindflydelse. Ved lov er der blevet indført

brugerbestyrelser på en række kommunale

institutionsformer.

12

først er nået, glemmer man at spørge, om der skulle sættes

nye mål for benchmarkingen. For personalet bliver det til

endnu en skemaudfyldning, som man ikke lægger noget

særligt i, men snarere irriteres over “skemavældet”. I det

omfang, man fokuserer på opgaverne, bliver opfyldningen

af målsætningerne måske vigtigere end spørgsmålet om

anvendeligheden af målsætningerne - vi lever i et dynamisk

samfund, og der sker ændringer over tid, som de offentlige

organisationer skal kunne matche. Her kan brugerundersø-

gelser komme ind som en kanal, der kan signalere nye eller

ændrede præferencer hos brugerne. Det forudsætter imid-

lertid, at undersøgelserne laves med “åbne ender”, og

derfor er “lukkede” tilfredsskemaer ikke tilstrækkelige, men

bør i en række tilfælde suppleres med fokusgruppeinter-

views mv.

Med andre ord sker der over tid en slags standardisering af

initiativer, der havde til sigte at skabe mere ny energi og

innovation i den offentlige sektor. Det gjorde sig fx gæl-

dende i lærernes skematisering ar arbejdstid i forskellige

kategorier af “tid”, og det ses i SOSU-assistenternes ar-

bejdsinddeling på baggrund af en tidsmåling af diverse

rengøringsaktiviteter i fænomenet “fælles sprog”, der for

nogle socialarbejdere synes at ende i ren skemaudfyldning i

stedet for at fungere som en dynamisk arbejdsanvisning.

Hvis centrale, velfærdsstatslige ydelser ender som skemati-

serede fænomener uden inddragelse af medarbejderens

aktive tankegang og professionelle skøn, er der grund til

gentænkning.

For den politiske ledelses vedkommende må man sige, at

der er gjort meget over årene for at få politikerne ind på

NPM-dydens rette vej - at koncentrere sig om visionerne.

Men for det første kræver lovgivningen stadig, at en række

sager behandles af politikerne i udvalg eller kommunalbe-

styrelse. Og for det andet har politikerne svært ved kun at

behandle principper, og de føler, at deres synspunkter på

den konkrete administration i stigende omfang ikke har

nogen vægt. Her er det så et spørgsmål, om politikerne

bliver demotiveret og ikke søger genopstilling, eller om vi

får nye politikertyper, der bedre trives med den overord-

nede rolle i målsætning.

Her kan man så rejse spørgsmålet, om NPM fremmer en

sammenhæng i løsningen af de offentlige opgaver, jfr. de

senere års kampagner fx om sundhed på længere sigt, der

kræver indsats fra mange typer af forvaltning. Der kan

være en tendens til, at hver opgave ses i sin specifikke,

kontraktlige sammenhæng, og at samarbejde på tværs i

hvert fald ikke lettes. Det kan blive til et problem inden for

områder, hvor der kan involveres flere forvaltninger, idet

NPM ikke uden videre støtter konstruktionen af incitamenter

på tværs af budgetsystemerne. Og den anden side er

spørgsmålet om den samlede opfyldning af målsætninger i

et system, der består af isolerede målesystemer ud fra

specifikke aftaler, byggende på bureaukratiske standarder.

Her er risiko for en blokering i udviklingen af velfærdssta-

tens ydelser i lidt bredere forstand.

4. BORGERNES FORSTÆRKEDE ROLLER I DEN

OFFENTLIGE SEKTOR

OECD har været vigtig i udviklingen af NPM, men OECD har

ikke kun lagt vægten på økonomiske styringsmidler. Der har

også været en betydelig interesse i at inddrage borgerne i

den offentlige sektors udvikling (OECD 2001). I den vestlige

verden kan man se en klar tendens til at inddrage borgerne

mere i offentlige beslutninger, men den præcise form va-

rierer fra land til land (Bogason, Kensen og Miller 2004).

Her kan man sige, at Danmark har været i front og kan

inspirere OECD mere end omvendt. Borgernes roller i den

offentlige sektor er blevet styrket kraftigt i hele den periode,

vi har under betragtning. Det gælder brugerbestyrelser,

rådgivende organer, inddragelse via den frivillige sektor,

brugertilfredsundersøgelser og en udvidelse af klagekanaler

samt ombudsmandens tilsynsfelt. Og endelig er der efter

strukturreformen kommet nye kommunale initiativer til

borgerinddragelse.

13

Fra 1988 og igennem 1990’erne har en lang række kommu-

nale institutioner fået brugerbestyrelser: på folkeskoler,

børneinstitutioner, idrætsanlæg, musikskoler, erhvervsråd,

en række biblioteker og ældreinstitutioner. Nogle kommu-

ner opretter brugerbestyrelser på andre former for service,

og overgangen til rådgivende udvalg (se neden for), er

flydende. Brugerne vælges til de fleste bestyrelser, men på

de områder, hvor lovgivningen ikke regulerer deltagelsen,

er det mere normalt, at medlemmerne udpeges fra de

vigtigste interesse- og brugerorganisationer, som fx inden

for idrætsområdet. Antallet af brugere, som er involveret i

den offentlige sektors (inkl. almennyttige boliger) drift via

bestyrelser var i 2001 over 100.000 (Bogason 2001).

Formålene er mangesidede. Brugerbestyrelser og rådgi-

vende organer kan give kommunalbestyrelserne og specielt

forvaltningerne megen relevant information. Arbejdet med

at forberede beslutninger kan lettes, man kan betragte dem

som tilførsel af ekspertise i en form, som naturligvis i et vist

omfang kan være farvet af interesser. Så set med politiker-

nes øjne er der en risiko for, at brugerbestyrelser og rådene

underminerer de politiske partiers rolle i den politiske be-

slutningsproces.

De frivillige organisationers potentiale synes i god overens-

stemmelse med de krav, som fra forskellig side og med

noget forskellige formuleringer stilles til udviklingen af den

offentlige sektor i bevægelsen væk fra en dominans af

velfærdsstat hen imod velfærdssamfund. Socialpolitisk

handling opstår her i et netværk af organisationer, hvis

målsætninger etableres i et samspil mellem forskellige

hensyn. Der er en gensidig afhængighed, idet organisatio-

nerne udveksler ressourcer: De frivillige leverer ekspertise

inden for et bestemt problemfelt, den offentlige sektor

leverer ressourcer i form af penge og legitimitet.

Projekt- og puljemidler kan tilsvarende bidrage til udviklin-

gen af velfærdssamfundet og governance, idet de på en

smidig måde kan bidrage til at mobilisere lokal handling

understøttet af offentlige midler, men uden bureaukratiets

aktive medvirken, når bevillingen er givet. Det har muligvis

særligt potentiale i de mange lokalsamfund, der efter

strukturreformen finder, at der er lidt langt til rådhuset. Det

kan styrke de eksisterende frivillige organisationer, men det

styrker også mere spontane behov blandt lokale borger-

grupper.

Brugertilfredshed, klagekanaler og Ombudsmandens for-

øgede arbejdsområde kan alle siges at være led i en form

for markedsdannelse. Essensen er ud fra den synsvinkel, at

kanalerne skaber mere information til serviceproducenterne.

Når der er tale om klager og Ombudsmand, er der naturlig-

vis et stærkt juridisk element i sagsforløbet, idet spørgsmå-

let er, om afgørelser er juridisk korrekte. Men det må, i det

omfang en kommune oplever mange klager, give anledning

til en bredere overvejelse om organisationens relationer til

brugerne. Brugertilfredsundersøgelser kan rettes mere

direkte imod de aspekter, som organisationen er interesse-

ret i at uddybe sin viden om. De må i mange tilfælde kunne

knyttes sammen med viden, der skabes via brugerbestyrel-

ser og rådgivende organer, og kan ses som en ekstra kanal

for dem, der ikke har direkte adgang til ledelsen af organi-

sationen.

Brugertilfredshedsundersøgelser bør ses i sammenhæng

med andre instrumenter - evaluering i bredeste forstand,

men også benchmarking, hvor brugerundersøgelser kan

bidrage til at give en bredere information om de faktorer,

som benchmarkingen er udtryk for, herunder relevansen af

de pågældende faktorer i forhold til brugernes behov. De

bør desuden ikke som nævnt oven for alene udføres som

lukkede spørgeskemaundersøgelser, men suppleres med

fokusgrupper og andre mere dynamiske dialogformer.

Der findes ingen undersøgelser af, hvilke effekter de oven-

nævnte metoder til at inddrage borgerne og brugerne i

offentlige beslutningsprocesser har haft på borgernes de-

mokratiopfattelser og deres deltagelse som vælgere i det

politiske liv. Meget tyder på, at der ikke er nogen målbar

effekt på makroplan, for vælgertilslutningen er ikke ændret

meget i mange år. Men om der fx sker en slags demokratisk

opdragelse til bedre forståelse for det offentlige liv via

14

medlemskab i en brugerbestyrelse, ved man ikke noget om

ud fra forskningen. Der er heller ikke nogen systematisk

viden om repræsentanter for brugerne i bestyrelser mv. i

højere grad er blevet partipolitisk aktive. Man ved, at val-

gene til brugerbestyrelser ikke er præget af partipolitik,

hvorimod der er visse tendenser til at lokale, kendte politi-

kere søger sæde i ældrerådene, i en vis konkurrence med

repræsentanter for ældreorganisationerne. Men der er

behov for nærmere forskning i dette.

Man ved til gengæld, at der er stor tilslutning blandt bor-

gerne til borgerinddragelse via borgermøder og brugerun-

dersøgelser - i 2005 var 60 pct. for brug af borger- og bru-

gerundersøgelser mindst en gang årligt, og 70 pct. var for

et borgermøde mindst en gang om året (Hansen 2009, 9).

Det har politikerne bemærket sig. Efter strukturreformen er

der opstået nye initiativer til borgerinddragelse i kommu-

nerne, bl.a. inspireret af Tænketanken om Nærdemokrati,

der lavede en betænkning om emnet i 2005 (Tænketanken

om Lokaldemokrati 2005), og i maj 2008 havde 19 ud af 98

kommuner ifølge deres hjemmeside formuleret en strategi

for borgerinddragelse (Hansen 2009, 41), og siden er flere

kommet til. Initiativerne sker nok i lyset af, af mange kom-

muner er blevet endog meget store, hvis man tager den

danske kommunale tradition i betragtning. Det har bevirket

en vis tendens til skærpet opmærksomhed overfor forskel-

lene i livsformer mellem by og land, og en vis frygt i landdi-

strikterne for at blive hægtet af udviklingen i de nye kom-

muners planlægning.

På det principielle plan er den øgede borgerinddragelse et

led i det, man teoretisk kalder bevægelsen væk fra go-

vernment hen imod mere governance. NPM er konstrueret

til at styrke den effektive drift af offentlige organisationer

og skabe bedre muligheder for information om effekterne i

samfundet af organisationernes forskellige tiltag. Vægten er

på government, på formel organisation - til trods for for-

muleringerne om markedsgørelse. Men når borgerne ind-

drages, mindskes de etablerede organisationers autonomi,

idet de må indgå i forskellige samspil med omverdenen,

som ikke så let lader sig planlægge og styre - man har jo

ikke den lukkede organisations incitamenter til rådighed.

Som et led i governance kommer der flere netværk, som

skal styres på anden vis. Dette skal vi vende tilbage til sidst

i notatet, men det skal med det samme siges, at ovenstå-

ende ikke skal tages til udtryk for, at nu er alting netværk.

Hierarkierne trives stadig, og man kan fx betragte Struk-

turreformen som en styrkelse af den bureaukratiske organi-

sationsform i de nye kommuner med færre, større enheder

som ideal. Og de initiativer, som kommunerne har taget

efter Strukturreformen for bedre borgerinddragelse, retter

sig mest mod at “høre” borgerne og få deres mening på en

måde, som er struktureret af kommunen (Hansen

2009, 102). En åben dialog er mere sjælden.

Det er vanskeligt at se et egentligt, aktivt pres fra borgerne

for at opnå større indflydelse. De organisatoriske mekanis-

mer - brugerbestyrelser mv. - er opstået som led i lovgiv-

ningen uden folkelige krav, og bevægelsen hen imod bor-

gerinddragelse efter strukturreformen er blevet drevet at en

lille elite af kommunalpolitikere. Men der er som nævnt

generel vælgertilslutning til fx mere borgerinddragelse, så

man kan vel sige, at det repræsentative demokrati på ret

fornem vis har opfyldt ønsker om inddragelse, uden at det

var nødvendigt for folket at møde op på Christiansborg

Slotsplads med bannere.

5. PERSPEKTIVET FRA DE

FAGPROFESSIONELLE - OG POLITIKERNE

Moderniseringerne af forskellige karat har haft som fælles-

nævner, at der skulle decentraliseres til de udførende ni-

veauer. Et andet element har været kontraktstyre og resul-

tatkontrakter til ledelsen, fulgt af forskellige tiltag i lønsy-

stemerne på institutionerne. En tredje faktor har været

fokus på brugerne, fulgt af brugerbestyrelser mv.

Det ligger ikke fagprofessionelle fjernt at have stor selv-

stændighed. Udgangspunktet er, at de har en relativt høj

uddannelse som giver et fælles referencepunkt, at deres

praksis er forankret i forskellige former for forskning, at de

15

har fælles tidsskrifter, der bringer nye resultater om deres

fagfelt, og at de organiserer sig ud fra fagfeltet. Der er

derfor en stærk, fælles identitet – om end der kan være

uenigheder inden for fagligheden, som gør, at de betragter

tilhængere af en anden skole end deres egen med mis-

tænksomhed. Al aktivitet omkring dem har været anskuet

gennem faglighedens briller. Det gælder også ledelse, hvor

der indtil for få år siden stort set kun blev lagt vægt på

potentielle lederes styrke i fagligheden. De bedste var dem,

der blev forfremmet, og deres rolle var primært at sikre

fagligheden fremover.

Et eksempel er gymnasiet, hvor lederne (rektorer) typisk

blev dem, der havde en høj anerkendelse inden for deres

fag, og som havde erfaring fra arbejde som fagkonsulent.

Alternativt kunne man have haft en større stilling inden for

den faglige organisation, eller måske i amtsadministratio-

nen. Og rollen som drivende kraft i ledelse på gymnasierne

var begrænset. Et andet eksempel er sygehusenes admini-

strerende overlæger, som primært har erfaringen som

dygtige læger som ballast, og hvor mange har haft vanske-

ligheder med at tilpasse sig til økonomistyret på sygehu-

sene.

De fagprofessionelle kunne iagttage reformernes første

skridt, decentralisering af kompetence til institutionerne,

med tilfredshed. De fik større autonomi og skulle kunne

beslutte stort set alt med relevans for dem selv. Men i

kølvandet på decentraliseringen kom så anden bølge, hvor

der dels blev stillet krav til dokumentation for, at institutio-

nen levede op til kravene fra moderorganisationen, dels

kom flere og flere krav til ledelsen og dens indsats på ste-

det. Dette blev koblet med, at der kom flere og flere krav til

kvaliteten på institutionen - ikke ud fra institutionens perso-

nales faglige opfattelser, men ud fra kriterier, som blev

besluttet andet steds (fx PISA, kvalitetsreform mv.). Og

endelig kom der mange steder brugerbestyrelser, hvorved

specielt forældrene kom tæt på en række institutioner og

deres faglige praksis - og mange steder undlod de ikke at

stille spørgsmål til denne praksis, selv om det fx på folke-

skolerne ikke var hensigten, at de skulle blande sig i klasse-

undervisningen, da lærerne havde metodefrihed.

Disse ændringer gav nye udfordringer for de professionelles

ledere, specielt dem, der var udnævnt på baggrund af deres

professionelle kvalifikationer i snæver forstand. De var ikke

rustet til at foretage en driftsøkonomisk analyse af egen

organisation, og de var ikke trænet til at fungere som le-

delse over for en brugergruppe, for ikke at tale om de nye

økonomiske relationer til moderorganisationen - ofte rådhu-

set. En analyse af de fagprofessionelle lederes nye vilkår

(Sehested 2008) viser nogle af udfordringerne - som er

mange, og forskellige fra kommune til kommune. Men alt

tyder på, at lederne er tilfredse med udfordringerne med at

gå fra kollega til leder. De finder ledelsesopgaven spæn-

dende, men udvikler sig forskelligt. Nogle holder den faglige

profil højt og fastholder samarbejdet med kolleger og fag-

lige organisationer om fortolkningen af den service, der skal

leveres. Andre skifter mere i retning af manager, som en

moderne version af den klassiske embedsmand med dennes

loyalitet over for den politiske ledelse, også i definitionen af,

hvad god service er. En tredje variant er driftslederen, som

fokuserer på egen institution i et ønske om at videreudvikle

den til effektiv drift med alle de nye redskaber, som refor-

merne stiller til rådighed. En fjerde rolle er netværkslede-

ren, der fokuserer på processer og arbejder på at skabe et

samspil mellem de relevante aktører, der så skal nå frem til

konsensus om, hvad den rigtige service er på stedet.

Ingen af rollerne er uden problemer, men de er under

reformer størst for de to første: Den faglige leder er næsten

dømt til at få problemer med moderorganisationen, mens

manageren får interne problemer med de tidligere kolleger.

Driftslederen og netværkslederen er de typer, der bedst

falder ind i mønstrene i NPM og reformtiltagene - men på

vidt forskellige måder. Den, der mester begge roller og

anvender dem strategisk-taktisk i forskellige situationer, vil

nok blive set som den succesrige leder, respekteret af såvel

professionelle som moderorganisationen og brugerne.

16

Mange ledere ser nok et behov for bedre information fra

organisationens brugere, og jo større organisationen bliver,

jo større bliver afstanden mellem ledelse og brugere. Det

betyder, at informationen via fx medlemmer af brugerbe-

styrelsen bliver vigtigere for ledelsen. Men der vil også

komme en tendens til, at ledelsen ønsker at formalisere

informationen om brugerne og serviceproduktionens kvali-

tet. En række institutioner har systematiseret brugerunder-

søgelser via spørgeskemaer, der udleveres fx ved patienters

udskrivning. Man søger samtidig at systematisere data i

organisationen til ledelsesinformation om liggetider mv. Og

ind imellem får man et analyseinstitut til at foretage en

bredere undersøgelse. Relevansen af undersøgelserne,

specielt de mere rutiniserede, er diskutabel, idet de fleste

undersøgelser enten viser en ret høj tilfredshed, eller også

en bred fordeling mellem høj og lav tilfredshed suppleret

med en tilsvarende stor gruppe, der enten er “ved ikke”

eller i en mellemgruppe - det danske “nå” (Bogason

2001, 127–133).

Det turde være indlysende, at de professionelle ledere har

et behov for efteruddannelse, hvilket jo som bekendt også

udmøntes i at kvalitetsreformen implementeres med en

solid satsning på en lang række ledelsesuddannelser. Ud-

fordringen er at kombinere professionel viden med ledel-

sesredskaber til drift og netværk: driften for at sikre effekti-

vitet i organisationen, netværket for at få kontakter til vi-

dere udvikling af organisationens faglige service. Det kræ-

ver indsigt i forhold som løndannelse og lønforholdenes

betydning for de ansattes adfærd - hvor den traditionelle

opfattelse blandt professionelle har været, at arbejdets

specialiserede karakter ikke gjorde det egnet til at blive

understøttet af økonomiske incitamenter. Denne holdning er

under nedbrydning. Udviklingen kræver desuden indsigt i

brugernes forståelse og holdninger til det professionelle

arbejde; brugerbestyrelserne er en realitet for mange insti-

tutionsledere, og de skal kunne arbejde positivt sammen

med bestyrelsen for at få optimale udviklingsmuligheder for

organisationen. Mange iagttagere betragter sådanne sam-

spil som elementer i netværksdannelse.

Lederen har en central funktion som bærer af grundlæg-

gende serviceværdier, men samtidig som kontaktpunkt og

oversætter af de mange signaler, som den professionelle

organisation er udsat for i reformernes kølvand. Dermed

skabes grundlaget for dialog og konstruktive processer. Men

samtidig er nogle elementer af den klassiske leders ver-

densopfattelse blevet fjernet: Politik er kommet tæt på

institutionen, institutionen er ikke længere kun styret af de

fagprofessionelles viden, og lederne er ikke eneste herre i

eget hus.

Problemstillingerne for lederne spejler sig i problemstillin-

gerne for medarbejderne på gulvet. Der er skridt for skridt

kommet øgede krav til afrapportering af de aktiviteter,

medarbejderne står for. Decentraliseringen har ikke betydet

autonomi mere end at der skal gøres rede for, hvad frihe-

den bruges til. Samtidig er brugerne blevet styrket, og det

kan af nogle medarbejdere betragtes som en trussel imod

deres faglighed. Nogle eksempler er angivet neden for - og

det skal understreges, at her er benyttet et måske lidt

snævert medarbejderperspektiv, som ikke er illustrativt for

alle. Men det trækker kritikken, som en række medarbej-

dere føler over for de nye arbejdsformer, klart op.

Tre eksempler på fagprofessionelles ændrede rolle

Kommunikationscentre Et eksempel er at finde i landets kommunikationscentre (Tale-Høre-Syns-institutionerne), hvor medarbejderne nu skal lave meget detaljerede indstillinger om tildeling af ydelser, for at kommunen kan tage stilling til, om ydelsen kan tildeles. Tidligere var centrene amtslige, og

medarbejderne tog professionelt baseret stilling til ydelserne under forstanderens ansvar. Dermed skulle der ikke kommunikeres mere end det, der var nødvendigt fra faglig kollega til faglig kollega. Nu er der introduceret en BUM-model med kommunen som bestiller og kommunikationscenteret som udfører. Derfor skal der

kommunikeres til ikke-fagligt (inden for dette område) personale i den enkelte kommune, og det fordrer flere, standardiserede oplysninger. Samtidig skal alle ydelser prissættes, hvor de tidligere blot blev konteret inden for institutionens budget (Bogason 2009).

17

Politik er kommet tæt på institutionen, men det betyder

ikke, at politikerne i snæver forstand er kommet tættere på.

Der er udviklet et effektivt filter mellem den kommunale

service og politikerne. Det har to komponenter: For det

første er der over en årrække udviklet en bureaukratisk

organisation på rådhuset - de konkrete beslutninger kan

tages af fagligt velkvalificeret personale. For det andet har

NPM og reformerne udviklet et system af organisatoriske

processer, der retter politikernes opmærksomhed mod

overordnet planlægning og styring mere end på det kon-

krete indhold af de kommunale beslutninger. Ganske vist er

der på grund af lovgivningen en del konkrete beslutninger

på politikernes bord ved møderne, men de er oftest en

formalitet, og det er de øvrige styringsopgaver, der tager

papir og tid.

Det er et grundtræk i NPM, at politikeren skal ud af organi-

sationen og påtage sig bestyrelsesrollen. Det er lige så

klart, at mange politikere ikke vil fraskrive sig muligheden

for at gribe ind i de daglige sager. Det er bla. fordi de bliver

bedømt af vælgerne på deres konkrete gerninger, ikke at

“der er budgetbalance i budgetår 4”. Vælgerne interesserer

sig for deres mor på plejehjemmet og for lille Lisa i børne-

haven, og abstrakte fænomener som budgetter og sektor-

planer er svære at sælge i en valgkamp.

På det principielle plan er Bestiller-udfører modellen (BUM)

et eksempel på konsekvenserne af NPM. Vi så oven for en

konsekvens for medarbejderne (på kommunikationscentre-

ne). Det har også betydning for politikerne. Kommunalbe-

styrelsen - politikerne - optræder som bestiller, og forskel-

lige organisationer kan så byde ind på rollen som udfører,

og efter udbudsprocessen er afsluttet, skriver bestillerne en

kontrakt med udføreren, som er gyldig i et nærmere be-

stemt antal år. Under kontraktens levetid har politikerne

ingen mulighed for at gribe ind i den service, der leveres,

med mindre kontrakten misligholdes af udføreren. BUM-

modellen er tænkt som et markedsinstrument, men den

bruges også indirekte - som inspirator - i relationerne mel-

lem to offentlige organisationer, fx mellem rådhus og ser-

viceinstitution. Men hvor den ægte BUM-model ville give

udføreren “ro” til arbejdet, er den ikke-markedsbaserede

BUM-model mere åben for løbende kontakt og revision. Så

der er i princippet mulighed for, at politikerne kan søge

indflydelse.

Eller kan de? Der er ingen undersøgelser af, hvad der fak-

tisk sker, men spørgsmålstegnet er karakteristisk for politi-

kernes situation. På den ene side skabes der instrumenter,

som søger at holde dem ude fra den daglige drift på grund

af kontraktsystemet. På den anden side er mange af in-

strumenterne i realiteten ikke ægte markedssystemer, men

dokumenter, der beskriver en række relationer mellem

offentlige organisationer inden for et formuleret målsystem.

Det betyder, at den politiker, der vil, sandsynligvis kan få en

eller anden form for indflydelse - eller i hvert fald ikke kan

nægtes en form for dialog.

Universiteterne Et andet eksempel er universiteterne, hvor medarbejderne nu skal indberette deres

forskningsresultater - ikke som resultater, men som antal publikationer i diverse former - peer-reviewede internationale tidsskrifter, andre tidsskrifter, bøger, antologiartikler, artikler i ikke-faglige skrifter, osv. Disse indberetninger placeres i databaser, og herefter er det hensigten at benchmarke universiteterne over for

hinanden. Problemet er at finde en standardiseringsform, der passer alle. Og det er vanskeligt, da naturvidenskab, samfundsvidenskab og humaniora har vidt forskellige traditioner for at publicere. Naturvidenskaben har mange peer-reviewede internationale tidsskrifter, medens

humaniora i stort omfang har en tradition for at skrive bøger, og kun på dansk. Ældreområdet Et tredje eksempel er ældreområdets brug af “fælles sprog”, hvor en række aktiviteter - fx rengøring - er lagt ind som standardiserede aktiviteter med bestemte minutfrekvenser. Mange føler, at systemet fratager dem muligheden for at lægge et mere professionelt skøn i udfyldningen af deres arbejde.

18

Og så er vi fremme ved spørgsmålet “hvilken politiker”? Her

giver politologiske undersøgelser en vis basis for en forstå-

else, der bygger på flere typer af roller (Berg 2000).

Grundlæggende er temaet: bestyrelsesmedlem eller sags-

behandler? Den gamle kommunale tradition var politikeren

som sagsbehandler i fagudvalgene. Den nye tradition - med

NPM - er politikeren som bestyrelsesmedlem, der overve-

jende arbejder med organisationens strategi og budget - og

godkendelse af regnskab. Den nye politiker forstår princip-

per som effektivitet, rationalitet og ledelse, er generalist og

i stand til at opstille visioner og mål - og styrer kommunen

via målstyring og decentralisering. De skaber dermed gode

arbejdsvilkår - for de ansatte ledere. For det er dem, der

laver de dokumenter, der gør de nye styreformer mulige.

Mens politikernes muligheder for spontane reaktioner på

vælgernes krav vanskeliggøres.

Med ovenstående er det ikke sagt, at NPM giver dårlig

kvalitet, men det er indlysende, at det skaber dilemmaer for

den traditionelle politiker. Nogle forskere taler om behovet

for metastyring (Sørensen og Torfing 2005), altså styring af

styringsprocesser, hvor politikeren må erkende, at der skal

tages en overordnet rolle. Betragtelsesmåden er, at man

må se styring som et element af processer i et større net-

værk, hvor rollerne kan skifte over tid. Indflydelse via meta-

styring kan opnås på flere måder (Sørensen 2002). I ud-

gangspunktet skal der fastlægges nogle (organisatoriske)

rammer for samspillet. Hvor er grænserne for, hvad vi kan

gøre, hvem er legitime aktører? Men dernæst er der nogle

vigtige, normative parametre for samspillet, som siger

noget om de visioner, der ligger bag ved aktørernes enga-

gement. For det tredje kan man influere på, hvilke aktører

der konkret bliver involveret i samspillet, og man kan influ-

ere processerne ved at allokere flere eller færre ressourcer

til det. Og endelig kan man deltage direkte i samspillet; her

kommer tid ind som en for de fleste aktører knap ressource

- hvor meget kan jeg nå at være med i?

Politikerens primære mulighed for principiel indflydelse i et

netværk er at give et samspil legitimitet og at skaffe res-

sourcer såsom viden og penge (Bogason 2000). Men for at

få konkret indflydelse på indholdet skal politikeren enten

være til stede konkret eller afstikke rammerne for samspil-

let, og det er disse skift mellem forskellig form for aktivitet,

der gør politikerrollen vanskelig at håndtere - det kræver

betydelig strategisk flair og indsigt.

6. DISKUSSION OG KONKLUSION

Udgangspunktet for ovenstående gennemgang var, at

udviklingen er gået frem og tilbage mellem bureaukrati og

marked - to centrale begreber fra 1970-80’ernes politologi

med rødder i den norske magtudredning (Hernes 1978;

Olsen 1978). Men der er i løbet af den betragtede periode

sket en glidning i politologernes begrebsverden, således at

man i dag mere taler om relationen mellem formel organi-

sation (government) og dynamiske processer (governance)

(Rhodes 1997; Bogason 2001), hvor government er den

bureaukratiske styreform, mens governance er et hybrid af

markedsrelationer og forhandlingssystemer, ofte karakteri-

seret som netværk.

Et grundlæggende problem for modernisering baseret på

NPM viser sig nemlig at være, at der forudsættes et sam-

fund med klar skillelinje mellem offentlig og privat, mellem

bureaukrati og marked - men den skillelinie er ikke så klar i

et udviklet velfærdssamfund som Danmarks. Governance-

begrebet afspejler denne uklarhed og er blevet kritiseret for

det af teoretikere, der støtter sig til mere stringente model-

ler. Svaret fra governance-teoretikerne er, at de stringente

modeller savner relevans for virkeligheden.

Notatet er skrevet med rødder i governance-perspektivet.

Man kan sige, at udviklingen med modernisering og NPM

kan anskues som et led i en omfattende bevægelse fra at

offentlige organisationer overvejende varetog driftsopgaver

(herunder regulering) over for samfundet, til en omfattende

policy-organisation i en velfærdsstat, der kræver et betyde-

ligt element af strategisk styring. Igennem en lang årrække

har topembedsmændene udviklet sig fra en overvejende

juridisk-reaktiv tradition til en fremadrettet styringskultur.

19

Dermed ikke sagt, at man ikke tidligere kunne betjene den

politiske ledelse strategisk, men strategi og udvikling har i

den grad taget overhånd, at det er rimeligt at tale om et

skifte. Finansministeriet har altid været vogter over for

udgiftsvækst og holdt fagministerierne i snævre bånd, men

i dag er hele den offentlige sektors udvikling sat ind i en

makroøkonomisk ramme, og der udvikles organisationer og

instrumenter til at tilpasse statens og kommunernes aktivi-

teter til det, rammen indeholder. Politikerne i kommunerne

har måttet tilpasse sig til nye ledelsesroller, som det ud fra

forskningen ikke står klart, om de kan udfylde. På nationalt

plan er partipolitik meget fokuseret på midten forstået som

at velfærdsstatens videre drift er central, og politikerne

arbejder mest ud fra ønsker om relativt marginale ændrin-

ger, ofte baseret på enkeltsager (“lig på bordet”). Det skyl-

des bl.a. at en række af de større parametre for politik

skabes i realiteten i EU og giver dermed folketingspoliti-

kerne et meget lille spillerum.

Når vi bevæger os hen imod spørgsmålet om borgerens

stilling i dette system, er der ingen tvivl om, at borgeren er

blevet styrket generelt, men man kan sige, at specielt de

borgere, som er direkte brugere af den offentlige sektors

service, er blevet styrket via brugerbestyrelser, rådgivende

organer, styrkede klagekanaler, brugerundersøgelser,

benchmarking og frit valg. Man skal se disse kanaler i sam-

menhæng. I daglig praksis er bestyrelser, klagekanaler og

frit valg nok de stærkeste instrumenter. Til de mere strate-

giske overvejelser er brugerundersøgelser og benchmarking

relevante instrumenter, men det er altså vigtigt, at de bru-

ges som led i institutionernes ledelse og fremdrift, og ikke

blot som enkeltstående initiativer.

Det har således betydning for den enkelte organisations

rolle i et større system af offentlige organisationer, fx i en

kommune. NPMs grundlæggende princip om brug af go-

vernment - formel organisation - som grundlag for en slags

markedsdannelse, er ikke blevet opfyldt. Tværtimod iagtta-

ger man en række netværk på kryds og tværs af de offent-

lige organisationer i systemer af governance med et kompli-

ceret system af informationer, der for en dels vedkom-

mende nok står til rådighed via internettet, men det viser

sig, at der er behov for en fortolkning af denne information

og dens brug i en bredere sammenhæng. Policy skabes i

dag i et bredt samspil mellem forskellige interesserede

parter. Politik og administration er - til trods for de erklæ-

rede mål om det modsatte fra NPM - i dag flettet sammen

på en ret uigennemskuelig måde for de fleste udenfor stå-

ende. Der tales meget om netværk i forskellige afskygnin-

ger, hvor man snart arbejder i relativt hierarkiske forhold,

snart er mere fri i et forhandlingsforløb med mange parter.

Så hvor NPM-princippet er ro på bagsmækken via målsæt-

ninger og kontrakter, synes realiteten at være en noget

anden.

Hvordan kan det anskues?

For det første er de politisk/administrative processer i dag

karakteriseret af forskellige elementer af forhandling og

kompromis. Her kan det være gavnligt for aktørerne at

have et grundigt indblik på alle niveauer af samspillet. Hvis

et byråd lægger op til budgetreduktioner, kan det være

nyttigt at have indsigt i det lokale arbejde, selv om den

generelle filosofi synes at være, at de, der har skoene på er

dem, der ved, hvor den trykker. Det er jo ofte de fagprofes-

sionelle - og at det er op til de lokale at gennemføre

ændringer, fordi kun de reelt ved, hvad der foregår. Men

den filosofi er ikke brugelig i en forhandlingssituation, for så

er den ene part jo holdt i uvidenhed om de faktiske forhold.

Indsigt heri vil hjælpe begge parter til at kunne diskutere

konsekvenserne af fx. budgetreduktioner på lige fod. Og så

vil det være muligt at diskutere kompromisser mellem for-

skellige ideer hos begge parter, i stedet for at få en kon-

frontation, hvor ingen af parterne har en indsigt i andet end

egne forhold.

For det andet, og det gælder ikke mindst ledelsesniveau-

erne, er det i et sådant system nyttigt ikke at tage NPM-

filosofiens udgangspunkt med at maksimere egne præfe-

rencer, aktører skal snarere kunne sætte sig i andres sted.

De fleste aktører tager standpunkter og bruger perspekti-

ver, der er snævert knyttet til, hvad de ser som egen orga-

20

nisations interesse, en holdning som ofte forstærkes ved en

integreret organisationskultur, der definerer et “vi” og et

“dem”. Men i stedet for at se dette som en given faktor, kan

man gå ud fra, at deltagernes præferencer kan ændres i

lyset af diskussioner, ny information og et aktivt forhand-

lingsforløb, hvor deltagerne anvender deres personlighed i

stedet for udelukkende at spille en rolle. Dette er langt fra

NPMs markedsforestillinger.

Her kommer brugerne ind med stigende styrke, men også

som aktører, som evt. kan bruges af den ene part i en

konfliktsituation, der er under udvikling mellem ansatte og

ledelse. Hvis der over en periode er opbygget en slags

vidensbase på grundlag af samspil med brugerne, er det så

spørgsmålet, hvilket fortolkningsramme denne viden sættes

ind i. I en forhandlingsproces er den historiske baggrund for

denne viden en vigtig parameter.

Dagens politisk-administrative system forudsætter kort sagt

indsigt i forhandlingsteknik og en indstilling til kompromis,

samt en vis vilje til at inddrage aktører og perspektiver, som

ikke er umiddelbart indlysende ud fra den situation, som

samspillet indledes i. Det betyder, at man ikke kun ser på

egen organisations ydeevne og mulighederne for at høste

en gevinst, men tager andre ind i overvejelserne for at

fremme løsning på problemstillingen frem for at fremme

løsninger for egen organisation.

Centrale udviklingstendenser for offentlige

organisationer:

Ud fra ovenstående er det ikke tilstrækkeligt at have et

strukturelt-organisatorisk udgangspunkt for en forståelse af

den offentlige sektors virkemåde. Man skal have indsigt i

processer og dynamiske forløb. Det betyder dog ikke, at en

forståelse for organisatoriske forhold er blevet helt overflø-

dig - til trods for udviklingen i retning af governance og

brug af NPMs markedsidealer. Men det bruges sandsynligvis

kun i begrænset omfang som direkte styreform. Man siger,

at styring kan foregå i “skyggen af hierarki”, og det er nok

denne bagved liggende trussel om en eventuel anvendelse

af hierarki, som kan virke som drivkraft i en række proces-

ser. Der er desuden en mulighed for topledelsen i enhver

organisation at anvende procedurer til at opnå en række

ønskede virkninger. Dette “at være med” synes i stigende

grad at være en ressource til indflydelse, det er ikke nok

blot at være taget i betragtning af andre parter. Her er

borgerne blevet styrket af de mange nyere deltagelses- og

indsigelseskanaler, som man på nydansk kan kalde “empo-

werment”, hvor deltageren udnytter de rammer, der findes,

i en dynamisk proces til deltagelse og potentielt indflydelse.

Hierarki og netværk eksisterer altså side om side. Opgaven

for de forskellige aktører er så at få en symbiose ud af de

forskellige organisationsrationaler i stedet for at ende i en

organisatorisk krig. Det er en væsentlig udfordring i et

system, hvor parterne er gensidigt afhængige i ofte læn-

gerevarende forløb. Her kan det være nyttigt at forstå NPMs

virkemåde, men hvis man forlader sig på dens markedsme-

kanismer alene, vil man let komme til kort. Når man så ser

på de forstærkede relationer til brugerne, det være sig via

brugerbestyrelser, rådgivende organer, klager eller tilfreds-

hedsundersøgelser, så er det vigtigt at forstå dem alle som

elementer i processer, der til stadighed skrider frem, og

som i princippet ikke afsluttes. Det betyder, at de i videste

forstand bliver elementer i en bred politisk proces, som er

afhængig af mange faktorer og dermed situationsbestemt

snarere end klart forudsigelig.

- Fra driftsorganisation til policy-organisation

- Fra government til governance

- Fra autonomi til forhandling og kompromis

- Fra hierarki til netværk

21

LITTERATUR

Berg, Rikke. Den ‘gode’ politiker. Et studie af politiske ledelsesværdier i kommunerne. Odense: Odense Universitetsforlag, 2000.

Bogason, Peter. “Nyinstitutionalisme, public choice og Bloomington-skolen.” GRUS (1994), 44:83-100.

Public Policy and Local Governance: Institutions in Postmodern Society. New Horizons in Public Policy. Cheltenham: Edward

Elgar, 2000.

Fragmenteret forvaltning. Demokrati og netværksstyring i decentraliseret lokalstyre. Århus: Systime, 2001.

Strukturreformen og kommunikationscentrene. København: Bogason Consulting, 2009.

Bogason, Peter, Sandra Kensen, og Hugh T Miller, eds. Tampering with Tradition. The Unrealized Authority of Democratic

Agency. Lanham, MD: Lexington Books, 2004.

Carlzon, Jan. Riv pyramiderne ned. København: Gyldendal, 1985.

Ejersbo, Niels, og Carsten Greve. Moderniseringen af den offentlige sektor. København: Børsens Forlag, 2005.

Fivelsdal, Egil. Makt og byråkrati. Udvalg ved Egil Fivelsdal. Oslo: Gyldendal, 1971.

Hansen, Kasper Møller. Borgerinddragelse - et komparativt studie af borgerinddragelsen i regioner og kommuner. Odense:

Syddansk Universitetsforlag.

Hernes, Gudmund, ed. Forhandlingsøkonomi og blandingsadministration. Oslo: Universitetsforlaget, 1978.

Hood, Christopher. “A Public Management for All Seasons?” Public Administration 69 (Spring 1991): 3-19.

Jensen, Lotte. “A Critical Assesment of Central Agency Motives in Danish Public Management Reform.” International Public

Management Review 1, no. 1 (2000): 116-32.

Mathiasen, David. “International Public Management.” I Handbook of Public Management, eds Ewan Ferlie, Laurence E Lynn, og

Christopher Pollitt, 643-70. Oxford: Oxford University Press, 2005.

Mouritsen, Jan. Tællelighedens Regime. Synlighed, ansvarlighed og økonomistyring gennem mål og rammer i statslige institu-

tioner. København: Jurist- og Øknomforbundets Forlag, 1997.

OECD. Citizens as Partners. Information, Consultation and Public Participation in Public Decision-Making. Paris: OECD, 2001.

Olsen, Johan P, ed. Politisk organisering. Oslo: Universitetsforlaget, 1978.

Osborne, David, og Ted Gaebler. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.

New York: Plume, 1993.

Pollitt, Christopher. Managerialism and the Public Services. Oxford: Blackwell, 1990.

Rhodes, R A W. Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open

University Press, 1997.

Sehested, Karina. “Nye lederroller til institutionsledere i kommunerne.” I Ledelse efter kommunalreformen - således tackles de

nye udfordringer, red. Jacob Torfing, 63-84. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2008.

Sørensen, Eva. Politikerne og netværksdemokratiet. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002.

Sørensen, Eva, og Jacob Torfing. Netværksstyring: Fra government til governance. Roskilde: Roskilde Universitetsforlag, 2005.

Tænketanken om Lokaldemokrati. Redegørelse til Indenrigsministeren. København: Indenrigsministeriet, 2005.

22

23

FTF DOKUMENTATION udgives af FTF. Forfatterne i serien er uafhængige af FTF og deres holdninger afspejler ikke nødvendigvis FTF’s politiske holdninger

Peter Bogason, Phd i samfundsfag, indtil 2007 pro-fessor i offentlig forvaltning, nu selvstændig kon-sulent (Bogason Consulting). Peter Bogasons hovedområder er organisation, beslutning, styring (policy) og (lokalt) demokrati. Han har været gæsteprofessor på Bielefeld og Leiden universiteter, og gæsteforsker på Yale og Indiana uni-versiteter i USA. Han har været medlem af Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd og rådgiver for svenske, norske, irske og hollandske forskning-sråd samt EU-kommissionen. Han har været medre-daktør for tidsskriftet Public Administration (Oxford) og sidder i redaktionsudvalg for 4 internationale tidsskrifter. Hans seneste bøger er “Public Policy and Local Governance” (Edward Elgar, 2000), “Fragmen-teret forvaltning” (Systime, 2001), “Tampering with Tradition” (Lexington, 2004), “Methods in Democratic Network Governance” (Palgrave Macmillan, 2007), og “Forvaltning og Stat” (Gyldendal Academic, 4 udgave 2008). Peter Bogason kan kontaktes via mail (mail@bogas-on.dk) og telefon (2087 9180). Adresse: Bohlendach-vej 18, 1547 København K.