Un fondo de compensación interterritorial para Venezuela: algunas consideraciones para su diseño

Armando Barrios Ross

Armando Barrios Ross

Economista, Universidad Central de Venezuela. Master en Economía Aplicada, American University (Washington, D.C.). Candidato a Doctor (Ph.D) en Políticas Públicas, University of Birmingham, Reino Unido. Profesor-Investigador del Centro de Políticas Públicas del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA).

Correo-e: abarrios@iesa.edu.ve  

RESUMEN

Este ensayo presenta una perspectiva general de los elementos económicos e institucionales que podrían ser considerados para el diseño de un mecanismo de compensación de los desbalances interterritoriales entre las entidades federales de Venezuela, siguiendo las pautas establecidas por la Constitución de 1999. El documento pone en evidencia las ventajas, así como las limitaciones institucionales y riesgos potenciales de aquella propuesta. En este último sentido se destacan los posibles desincentivos para los receptores de esos recursos en hacer mayores esfuerzos para introducir mejoras sustantivas en su gestión, como consecuencia de la transferencia fiscal sin contrapartida. Se hace un llamado de atención sobre la necesidad de que esta nueva institución fiscal se acompañe de mecanismos apropiados de coordinación intergubernamental y de rendición de cuentas que perfeccionen las relaciones entre los distintos niveles de gobierno.

Palabras clave

Compensación interterritorial / Descentralización fiscal

ABSTRACT

This essay presents a general perspective on the institutional and economic factors that political actors might consider to design a mechanism to compensate for the interterritorial imbalances among the Venezuelan federal entities, following the principles of the 1999 National Constitution. The paper discusses the proposal’s advantages and its institutional limitations and potential risks. Chief among the latter are the potential disincentives for recipients of funds to strive to improve public management, since they would receive fiscal transfers with no counterpart. The paper also refers to the need to build appropriate intergovernmental coordination and accountability mechanisms into the new fiscal arrangement, to improve relations among all the levels of government.

Key words

Interterritorial compensation / Fiscal decentralization

RECIBIDO: NOVIEMBRE 2001 ACEPTADO: FEBRERO 2002

INTRODUCCIÓN

En este ensayo se presenta una visión general de los elementos económicos e institucionales que deberían ser considerados en el diseño del Fondo de Compensación Interterritorial (FCIT) que discutirá próximamente la Asamblea Nacional. Como se deriva de la Constitución aprobada en 1999, esa figura aspira atenuar los desbalances territoriales relativos entre las instancias político-administrativas de Venezuela, a la par que intenta armonizar la acción pública de los distintos niveles de gobierno en una porción de las inversiones nacionales.

Este fondo propuesto responde en buena medida a una carencia fundamental del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales a lo largo de la historia del país, tal como ha sido reseñado por la literatura nacional sobre este tema (ver Barrios, 1996, 1997 y 2001; Barrios y Acedo, 1991): la ausencia de mecanismos explícitos de compensación de los desbalances interterritoriales en Venezuela. Antes de la década de los noventa, los gobiernos intermedios en Venezuela apenas se financiaban con una transferencia intergubernamental conocida como el Situado Constitucional, la cual contenía implícito un componente redistributivo en su fórmula de distribución secundaria (la asignación de una porción de los recursos sobre la base de la población de cada jurisdicción). Sin embargo, es cuando menos dudoso que ese componente de la regla de asignación de recursos estuviera orientado a redistribuir recursos fiscales en el territorio nacional con un propósito de compensación de aquellos desbalances.

En efecto, no obstante la progresiva incorporación de nuevas transferencias intergubernamentales en el proceso de descentralización de ese arreglo institucional durante la década de los noventa, tales como el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, las asignaciones económicas especiales y las transferencias categóricas asociadas a la descentralización de servicios y programas (salud, programas sociales, deportes, entre otras), el sistema de relaciones intergubernamentales ha carecido de un instrumento específicamente diseñado para atenuar aquellos desequilibrios socioeconómicos entre las jurisdicciones que conforman la nación venezolana.

Para evaluar un mecanismo como el mencionado, este trabajo comienza discutiendo el rol de los distintos niveles de gobierno en la función redistributiva del Estado. En segundo lugar se esbozan los posibles criterios de asignación de los recursos del FCIT, de acuerdo con los que serían sus objetivos de política. Un tercer aspecto presentado aquí consiste en analizar algunas de las posibles variables operativas que representarían esos criterios y sus eventuales consecuencias sobre la redistribución interterritorial. La cuarta sección discute brevemente algunas posibles fuentes de capitalización del Fondo de Compensación Interterritorial. Finalmente, el documento identifica algunos aspectos institucionales sobre los cuales se deberían tomar decisiones políticas para la configuración definitiva del FCIT. A lo largo de todo el documento se hacen referencias puntuales a la experiencia internacional en materia de mecanismos de compensación interterritorial.

La aproximación disciplinaria seguida en este documento es económica e institucional y se exime de hacer consideraciones jurídicas sobre la materia discutida, toda vez que ello escapa a la formación profesional y experiencia del autor. El documento tiene una orientación fundamentalmente divulgativa y de orientación para la toma de decisiones por parte de los actores políticos, sin sacrificar su carácter académico.

EL ROL DE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO EN LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL ESTADO

En la literatura de las finanzas públicas ha sido tradicional identificar tres funciones económicas principales para el Estado (Musgrave, 1959): la estabilización macroeconómica, la redistribución del ingreso nacional y la asignación de recursos en la sociedad. En el ámbito específico de un Estado que se organiza a través de más de un nivel de gobierno, es necesario discutir cuál es el rol ideal que corresponde jugar a cada una de esas instancias en las respectivas funciones.

Evidentemente, el diseño y puesta en funcionamiento de un mecanismo de compensación interterritorial se enmarca en la función redistributiva del Estado. Sin embargo, es necesario advertir que no existe consenso definitivo en la literatura económica sobre cuál es el nivel de gobierno más apropiado para ejercer esa función, toda vez que es posible encontrar argumentos en una y otra dirección. En la visión más conservadora de las finanzas públicas es común encontrar el argumento según el cual esa función redistributiva debe corresponder casi exclusivamente al gobierno central. Se señala que si los gobiernos subnacionales toman iniciativas aisladas en el ámbito de la compensación a sus respectivas comunidades, ello podría terminar generando una pronunciación de los desequilibrios interterritoriales, toda vez que algunas jurisdicciones tendrán mayor capacidad que otras para ejercer esa función en virtud de sus más amplias bases económicas, que les proveen ingresos fiscales a más bajo costo relativo.

A ello se agrega la hipótesis de algunos autores, la cual se remonta hasta Tiebout (1956), según la cual esas iniciativas aisladas de los gobiernos subnacionales en materia de redistribución provocaría un desplazamiento no eficiente de los factores de producción de unas localidades a otras, por razones puramente fiscales y sin correspondencia con lo que sería una localización óptima de esos recursos. En su versión extrema, esta hipótesis termina concluyendo que las jurisdicciones más activas en materia de políticas redistributivas terminarán saturadas de grupos socialmente vulnerables, mientras que los contribuyentes obligados a financiar esas políticas tenderán a reubicarse en jurisdicciones fiscalmente menos activas.

En esta misma línea de pensamiento, autores más modernos (Proud’homme, 1995) han advertido sobre los peligros de una descentralización «excesiva» en el ámbito redistributivo, que podría debilitar la capacidad del Estado para incidir en la distribución interpersonal e interterritorial de la sociedad. Se argumenta que una reducción de los grados de libertad disponibles para el gobierno central en materia de política fiscal, como consecuencia de una transferencia desbalanceada de fuentes tributarias a los gobiernos subnacionales, puede disminuir la capacidad del gobierno nacional de orientar el gasto público y el sistema tributario con fines redistributivos.

En el frente contrario existen autores (Bretton, 1996; Weingast & Qian, 1997) que argumentan que la propia función redistributiva concentrada en su máxima expresión a través del gobierno central, puede terminar debilitando la capacidad del mercado de asignar recursos en forma competitiva. Uno podría interpretar ese punto de vista señalando que, tanto la competencia entre los niveles de gobierno como la competencia al interior de un mismo nivel de gobierno redundaría en un incremento de los incentivos de cada instancia gubernamental para ser efectivos en la esfera redistributiva. Mediante esa competencia vertical y horizontal, que implica acciones compensatorias en todas las jurisdicciones, es de esperar un mejor desempeño del arreglo intergubernamental en la esfera redistributiva. No obstante la fortaleza teórica de esta línea argumental, algunos autores (Migué, 1997) han advertido cómo la competencia vertical puede conducir a un sobresolapamiento entre los niveles de gobierno en el ejercicio de las mismas funciones administrativas, utilizando el caso de Canadá para ilustrar los límites de una competencia que puede degenerar en «destructiva».

En mi entender, es factible concebir una posición que favorece la participación cooperativa de todos los niveles de gobierno en el ámbito redistributivo, mediante el aprovechamiento de las ventajas comparativas de cada una de esas instancias. Específicamente me refiero a que si se reconoce que los gobiernos subnacionales están dotados de una «ventaja informativa» con respecto al gobierno central, la cual deriva de su mayor cercanía física y cultural a las necesidades y preferencias de sus respectivas comunidades, uno podría concluir que esos niveles menores de gobierno (estados y municipios) están llamados a ejercer un rol más activo en el suministro de bienes y servicios públicos en sus localidades.

Al mismo tiempo, es imperativo reconocer que el gobierno central tiene una ventaja financiera derivada de su mayor disponibilidad y variedad de fuentes de financiamiento para ejercer la función redistributiva. Este reconocimiento se hace aún más claro cuando entendemos que poniendo al servicio de todo el territorio nacional los recursos en manos del gobierno central, se reducen las posibilidades de que los ciudadanos de una jurisdicción mejor dotada de recursos económicos y/o con un mayor desarrollo institucional de su gobierno logren beneficios fiscales netos, en virtud de su «accidental» localización territorial. Adicionalmente, pareciera que el gobierno nacional puede aglutinar y coordinar las acciones redistributivas de las distintas jurisdicciones, independientemente de que se acepten los beneficios de las iniciativas e innovaciones de los niveles menores de gobierno en materia de políticas sociales y económicas de tipo compensatorio.

Por consiguiente, es necesario concebir mecanismos compensatorios en lo interterritorial e interpersonal que hagan uso de las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno: el gobierno central financia y coordina la acción del Estado en el ámbito redistributivo, mientras que los gobiernos subnacionales atienden las otras esferas de la provisión de bienes y servicios públicos (suministro, contratación, regulación, entre otras).

De este modo, el Fondo de Compensación Interterritorial como el planteado por la Constitución aprobada en 1999 debe ser diseñado tomando en consideración esas ventajas relativas de cada nivel gubernamental: el gobierno nacional financia y coordina la acción redistributiva mediante una figura intergubernamental como lo es el Consejo Federal de Gobierno, mientras que la acción de los gobiernos estadales y municipales se concentra en

aquellas esferas de lo social que ellos consideren más ajustadas a las necesidades y preferencias de sus comunidades regionales y locales.

A ello cabe agregar que esta posible adscripción del FCIT al Consejo Federal probablemente reforzaría las posibilidades de coordinación financiera con otras transferencias intergubernamentales como las asignaciones económicas especiales. Bajo esta modalidad cooperativa e integral de gestión financiera es factible que se incremente la efectividad de la acción del Estado en su función redistributiva.

ALGUNOS POSIBLES CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS

DEL FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

Establecidos los lineamientos generales para la asignación de funciones redistributivas entre los distintos niveles de gobierno, corresponde ahora discutir los posibles criterios mediante los cuales se asignan los recursos en un mecanismo de compensación interterritorial. En la literatura económica y en la experiencia internacional uno encuentra comúnmente dos grandes dimensiones que nutren los criterios de asignación de recursos en los mecanismos de compensación o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a representar los recursos requeridos por una entidad político-territorial para atender un cierto nivel de servicios públicos. Por otra parte, la llamada capacidad fiscal, que está constituida por la capacidad de financiamiento de aquellas necesidades fiscales relativas.

Se espera que los mecanismos de compensación interterritorial distribuyan recursos fiscales entre las entidades político-territoriales reconociendo las diferencias, existentes y/o estructurales, en las capacidades de esas instancias para proveer y financiar por sus propios medios los servicios públicos requeridos por sus comunidades. Esa función compensatoria nace del reconocimiento evidente de que cada estado o municipio está dotado de una cierta capacidad económica e institucional para financiar y proveer esos servicios públicos. Pero las diferencias en esas capacidades pueden llegar a ser significativas entre los distintos integrantes territoriales de una nación. Los mecanismos de compensación interterritorial pretenden entonces, cuando menos, atenuar esas diferencias interjurisdiccionales.1

Reconociendo estos desbalances horizontales, muchos países desarrollados (Australia, Canadá, Alemania, Reino Unido, España) y en desarrollo (Argentina, Brasil, Chile, Indonesia) han venido instrumentando mecanismos fiscales orientados a reducir esos desequilibrios en la capacidad económica de sus jurisdicciones para proveerle a sus comunidades, cuando menos, un nivel mínimo de servicios públicos y/o una base de recursos financieros que suavicen las diferencias socioeconómicas entre los integrantes de un mismo nivel de gobierno.

Naturalmente, es mucho más fácil identificar aquellas dos grandes dimensiones que deben orientar la búsqueda de criterios para la asignación de los recursos en un mecanismo de compensación interterritorial, que identificar las variables específicas que servirán de fundamento para la propia redistribución de esos recursos fiscales, un ejercicio que dejaremos para la siguiente sección de este ensayo. Por el momento y sólo para ilustrar

hasta dónde pueden llegar esas dificultades, a continuación se presentan algunas opciones de variables o indicadores que podrían desempeñar ese papel de aproximaciones a aquellas dos dimensiones básicas.

Necesidades fiscales relativas

Con respecto a esta dimensión, uno podría utilizar como variables representativas de desbalances horizontales un conjunto de indicadores ya disponibles en Venezuela. Tal es el caso del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), el índice del desarrollo humano (IDH), algún otro indicador relativo de pobreza tal como el ingreso per cápita, o inclusive el coeficiente de Gini. Todos estos indicadores registran debilidades derivadas de su rezago en la publicación y falta de representatividad territorial. Por supuesto, éstos son escollos superables si existe el compromiso del Estado de invertir recursos en perfeccionarlos en un plazo razonable. Sin embargo, la mayor dificultad asociada a estos indicadores es que no representan estrictamente a las necesidades fiscales relativas de las distintas instancias territoriales.

Para ser realmente representativos de esas necesidades fiscales relativas, los indicadores a utilizar deberían expresar las diferencias de costos en la provisión de los servicios públicos en esas instancias territoriales, entre otros elementos. Sin embargo, la experiencia internacional parece poner en evidencia que la inmensa mayoría de los países desarrollados no satisfacen a plenitud ese exigente requisito. Hasta donde conocemos, con la excepción notable de Australia y en menor medida el Reino Unido, la mayoría de las naciones utilizan exclusivamente la dimensión de la capacidad fiscal como mecanismo de compensación interterritorial, aun ante el reconocimiento de todas sus imperfecciones (Ter-Minassian, 1997; Ahmad, 1997).

En efecto, la versión más sofisticada de mecanismo compensatorio interterritorial está representada por el sistema federal australiano, en el cual todas las transferencias intergubernamentales se asignan de acuerdo con un amplio conjunto de indicadores que se extienden al ámbito de la determinación de necesidades relativas y diferenciales de costos en su provisión por parte de las distintas jurisdicciones de esa nación. Los requerimientos de información y soporte institucional para su procesamiento son tan complejos y desarrollados, que inclusive la federación canadiense se ha negado por años a incorporar esta importante dimensión en su también sofisticado sistema de transferencias «ecualizadoras». Otros países como España han incorporado a su mecanismo de compensación interterritorial variables mucho más genéricas que pretenden representar necesidades relativas (población, dispersión poblacional, paro laboral, etc.) y/o particularidades (insularidad, saldo migratorio) de la nación ibérica.

No obstante las restricciones mencionadas, lo importante es reconocer que la utilización de indicadores como el NBI, el IDH y otros proxies de pobreza relativa sirven al propósito de redistribuir recursos entre entidades político-territoriales, aun con todas las limitaciones descritas.

Capacidad fiscal

Respecto a esta otra dimensión, la tarea de identificar variables representativas de desbalance horizontal parece relativamente más sencilla. Por ejemplo, si uno se aproxima a las versiones más sofisticadas de asignación de las transferencias con criterios redistributivos de capacidad fiscal, como los que prevalecen en Alemania, Canadá y, complementariamente, en Australia, uno podría utilizar lo que se conoce en la federación canadiense como el enfoque del «sistema de tributación representativa». Bajo ese sistema, «la capacidad fiscal de cada provincia es calculada cada año... como la diferencia entre la suma de capacidad fiscal per cápita para cada fuente separada de ingresos y una medida de capacidad estándar basada en la capacidad fiscal per cápita promedio de las cinco provincias ‹medianas›...» (Bird, 2001:64).

Siguiendo una versión más elemental de ese sistema, un punto de partida para estimar las diferencias en la capacidad fiscal de las entidades político-territoriales venezolanas podría consistir en determinar las fuentes tributarias de recaudación propia disponibles para esas instancias. Para ser estrictos, esa capacidad tributaria propia no debería limitarse sólo a uno u otro nivel de gobierno subnacional; es decir, la estimación correcta de esa capacidad tributaria propia debería incluir, tanto el nivel intermedio (estados) como el nivel local de gobierno, pues es esa acción conjunta la que incide realmente en la propia redistribución de los recursos públicos. Sin embargo, es necesario reconocer las limitaciones a que se enfrenta semejante ejercicio, como consecuencia no sólo del escaso desarrollo de las fuentes tributarias estadales (en menor medida también las municipales), sino también debido a la escasa disponibilidad de información detallada sobre aquellas fuentes de ingresos.

En cualquier caso, tampoco sería correcto evaluar exclusivamente esa capacidad fiscal o de financiamiento de servicios públicos por parte de los gobiernos subnacionales a partir de su capacidad tributaria propia, sino que debería incluirse también cualquier transferencia intergubernamental que ellos reciben. La lógica económica en este caso permite concluir que esos medios de financiamiento, aunque originalmente provenientes del gobierno central, no sólo asignan recursos que generan una implícita redistribución horizontal de recursos, sino que también le otorgan a los gobiernos subnacionales una cierta capacidad para redistribuirlos al interior de sus propias jurisdicciones, en mayor o menor medida.

Esto significa que antes de introducir cualquier mecanismo explícito de compensación, ya el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales suele contener una función redistributiva interterritorial. Esto puede apreciarse claramente al observar la significativa correspondencia estadística que existe entre los recursos recibidos por las entidades federales por conceptos de Situado Constitucional y el Fides y sus indicadores de pobreza relativa asociados al número de hogares pobres.

De este modo, al incorporar entonces un mecanismo de reducción de los desbalances horizontales como sería el caso del Fondo de Compensación Interterritorial en Venezuela, el objetivo último debería ser reducir aún más esos desequilibrios a través de un instrumento explícitamente redistributivo. Sin embargo, insisto, antes es imperativo disponer de una visión de conjunto del «impacto» redistributivo de los diversos mecanismos de financiamien-to dentro del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales.

Por esta razón, en el marco de una simulación realizada por la Oficina de Asesoría Económica y Financiera (OAEF) de la Asamblea Nacional se han desarrollado ejercicios elementales que permiten considerar en una primera aproximación cuáles podrían ser los efectos redistributivos integrales de las fuentes de financiamiento en ese arreglo intergubernamental (Barrios, Daza y Denis, 2001), cuyos resultados pormenorizados se presentan en el cuadro anexo. Los ejercicios realizados incluyen en sus estimaciones algunos efectos redistributivos de los mecanismos actuales de financiamiento (Situado, Fides, asignaciones económicas especiales, transferencia de servicios descentralizados), así como los correspondientes a la Ley de Hacienda Pública Estadal. En este último caso es necesario desarrollar escenarios incluyendo y sin incluir el Fondo de Compensación Interterritorial. También se sometieron a contraste esos resultados con los indicadores indirectos de necesidades fiscales relativas, a fin de tener una idea de sus posibles efectos redistributivos interpersonales e interterritoriales.

Necesidad de incorporar elementos dinámicos en el FCIT

Finalmente, es necesario estar conscientes que sería ideal incorporar entre los criterios de redistribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial elementos dinámicos que permitan premiar el esfuerzo tributario relativo de las instancias territoriales, así como la mayor eficiencia en su gestión. En la práctica, ése es un desideratum difícil de alcanzar en esta primera etapa del mecanismo compensatorio. Volveremos más adelante sobre esto, pero por el momento basta mencionar que la misma mejora en los diversos indicadores de necesidades relativas y capacidad fiscal puede constituir un medio indirecto para promover por razones éticas y políticas el buen desempeño de las instancias territoriales.

No obstante, para llevar el argumento a sus extremos, sería deseable que el Fondo de Compensación Interterritorial contenga criterios de redistribución que permitan romper cualquier incentivo para que un gobierno subnacional se beneficie de no hacer los esfuerzos necesarios para salir del «círculo de la pobreza» en un plazo razonable.

 

LAS VARIABLES SELECCIONADAS PARA ORIENTAR LA ASIGNACIÓN

DE LOS RECURSOS

La elección de las variables específicas que vienen a representar los diversos desequilibrios interterritoriales suelen ser una mezcla inevitable de las anteriores dimensiones. De esta manera, la evaluación de distintas variables representativas para el caso específico de Venezuela permite sugerir los indicadores que se mencionan a continuación y que podrían servir de referencia para el proyecto de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial: índice de desarrollo humano, inverso del ingreso per cápita, índice de pobreza y el esfuerzo tributario relativo. A continuación se discute la lógica para su selección, así como un esbozo de los efectos que su aplicación individual tendría sobre la redistribución interterritorial.2

El criterio del índice de desarrollo humano (IDH)

En el caso del índice de desarrollo humano como criterio de asignación de recursos del FCIT, se trata de una variable que aspira compensar a las entidades federales de acuerdo con su rezago relativo con respecto a componentes, tales como:

i. La esperanza de vida de la población de cada estado (una expresión de sus condiciones de salud y nutrición);

ii. Los logros que en materia educativa esas entidades alcancen, representadas a través de la reducción de la tasa de analfabetismo y del incremento en la matriculación de sus potenciales estudiantes y

iii. El rezago en el poder adquisitivo de los ingresos de las personas u hogares que integran esas entidades.

El propósito del FCIT en esta materia debe ser proporcionarle recursos a aquellas entidades federales que tengan las mayores deficiencias en esos indicadores, de manera que puedan dirigir esos recursos a atender sus mayores necesidades en esos ámbitos específicos, así como en cualesquiera otros de los establecidos como prioritarios por parte del Consejo Federal de Gobierno. Para atender los desbalances interpersonales e interterritoriales, aunque sea en forma indirecta, probablemente será conveniente estandarizar ese criterio de asignación calculándolo en términos per cápita. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, los estados que registran los peores índices de desarrollo humano (Delta Amacuro, 0,592; Vargas, 0,592; Amazonas, 0,617; Apure, 0,627 y Portuguesa, 0,645), recibirían una mayor transferencia per cápita por este componente de la eventual fórmula distributiva del Fondo de Compensación.

Es de notar que la estandarización de la variable IDH por población permite incrementar la equidad del Fondo de Compensación Interterritorial, al permitir que los estados reciban montos totales de recursos distintos ajustados al tamaño de sus poblaciones, no obstante su misma condición relativa de desarrollo derivada del propio indicador. Ello se aprecia claramente al comparar dos entidades como Delta Amacuro y Vargas, las cuales a pesar de registrar el mismo rezago en el IDH (0,592), que da lugar a la misma transferencia per cápita asociada a este componente, recibirían montos diferentes de recursos totales por estado, ante el reconocimiento de las mayores necesidades fiscales relativas que derivan del tamaño distinto de sus poblaciones.

Aquí se abre una controversial discusión respecto a si la asignación de recursos con base en las deficiencias en el IDH fomenta a los gobiernos subnacionales a permanecer en situación rezagada para recibir esa parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial. Es difícil decir en forma anticipada cuál será la conducta de esos gobiernos frente a este posible componente de la fórmula; sin embargo, uno podría preguntarse hasta dónde le conviene políticamente a un gobierno subnacional aparecer como permanentemente incapaz de mejorar la posición relativa respecto a este indicador.

Una forma simple e intuitiva de superar este reto, al menos parcialmente, consistiría en hacer del conocimiento público las posiciones relativas de los distintos estados y municipios, así como las mejoras registradas en esas posiciones. De esta manera, además de dotar de transparencia adicional al arreglo fiscal intergubernamental, se puede esperar que los gobiernos subnacionales hagan un esfuerzo sostenido para mejorar sus posiciones en materia de IDH, a objeto de capitalizar ese esfuerzo en términos de apoyo político a partir de esa rendición de cuentas. Evidentemente, el éxito de esta práctica descansa en el supuesto fuerte según el cual los electores realmente evalúan ese desempeño de sus gobiernos subnacionales en materia de posicionamiento relativo en los ranking de indicadores como el IDH.

Bajo esta última perspectiva optimista, es necesario señalar que este indicador podría ser seleccionado como criterio de asignación de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, en función de la capacidad relativa que tienen los gobiernos estadales para incidir en los componentes del mismo a través de sus políticas públicas. De lograrse el necesario equilibrio entre las presiones estáticas (rezagos actuales) y las fuerzas dinámicas

(mejoras en posiciones relativas), se puede apreciar que este IDH es fundamentalmente una variable representativa de desequilibrios interterritoriales.

Desde una perspectiva más operativa, es necesario señalar que actualmente la oficina residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente un índice de desarrollo humano. Desgraciadamente, su publicación se hace con un rezago superior a un año. Pero, como se mencionó con anterioridad, ése es un escollo superable si se destinan los recursos humanos y financieros requeridos para su elaboración oportuna. La Ley del Fondo de Compensación Interterritorial debería contemplar un mandato para que las autoridades responsables de desarrollar ese indicador lo lleven a cabo en forma confiable y oportuna.

El criterio del ingreso per cápita

En segundo lugar se encuentra el caso del criterio de asignación de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial en proporción inversa al ingreso per cápita. La racionalidad que lo justifica es que se pretende compensar en mayor medida a aquellas entidades federales cuyos hogares registran una menor capacidad para generar ingresos que le permitan financiar la adquisición de bienes y servicios públicos y privados. En efecto, si se incorpora este componente a la fórmula distributiva de los recursos que asignará el FCIT, nuestras estimaciones señalan que los estados con menor ingreso per cápita (Amazonas, Bs. 998.000; Delta Amacuro, Bs. 1.055.015; Apure, Bs. 1.059.115) recibirían una mayor transferencia per cápita por esta parte del Fondo.

Sin embargo, nuevamente valen los comentarios de la discusión anterior en el sentido de que la fórmula distributiva del Fondo de Compensación Interterritorial debe respetar las mayores necesidades fiscales relativas que se derivan de un mayor tamaño de población. Ello se puede apreciar si se considera que, según las estimaciones de la OAEF, dos entidades federales como Delta Amacuro y Apure con prácticamente el mismo ingreso per cápita terminarían recibiendo un monto parecido por persona, pero recursos totales por estado muy distintos, en consideración de aquellas mayores necesidades derivadas del tamaño de su población.

Evidentemente, este indicador tiene una función fundamentalmente orientada a compensar desequilibrios interpersonales. Sin embargo, es necesario advertir sobre una limitación propia de este indicador: al ser un promedio de toda la jurisdicción regional no toma en consideración las diferencias internas en la distribución de ese ingreso per cápita. Cabe agregar que este indicador también se publica regularmente al nivel estadal, aunque nuevamente con rezagos.

El criterio del índice de pobreza

En el caso del criterio denominado índice de pobreza, entendido como porcentaje de hogares de una entidad federal que recibe ingresos por debajo de una línea de pobreza (definida como capacidad de adquirir menos de dos canastas alimentarias) con respecto a la proporción de hogares en similar condición en todo el país, es evidente su intención redistributiva en el ámbito interpersonal.

Por consiguiente, un estado con mayor cantidad de hogares pobres recibirá entonces mayor cantidad de recursos del FCIT, en una dirección que apunta claramente hacia la mayor equidad interpersonal, reforzando así el carácter redistributivo de este mecanismo. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, es interesante observar que en el caso de este eventual componente de la fórmula distributiva de ese fondo, los estados mayormente beneficiarios del mismo serían Zulia con 14,3 por ciento del total de hogares pobres del país, Miranda con 8,7 por ciento de esos hogares en situación de pobreza, Carabobo con 8,4 por ciento, Lara con 8 por ciento y Aragua con 6,3 por ciento. También debe notarse que la propia forma de calcular esos porcentajes ya incluye la estandarización por población (hogares pobres de la población total de Venezuela) y, por consiguiente, los recursos a transferir a cada entidad federal varían en función indirecta de las mayores necesidades fiscales asociadas a esa condición de pobreza.

Debe advertirse nuevamente que también en este caso se presenta el riesgo de que se promueva a los gobiernos subnacionales a no hacer su máximo esfuerzo para superar esa condición de pobreza de sus comunidades, como consecuencia de que por ello recibirían mayores recursos del Fondo de Compensación Interterritorial. Naturalmente, uno puede volver a argumentar que ello es poco probable desde el punto de vista ético y político, pero en la vida real nada garantiza que los incentivos de las autoridades gubernamentales y los de sus comunidades estén alineados en la misma dirección.

Por ello puede resultar en extremo importante que se incorpore alguna modalidad de criterio dinámico que castigue aquella ausencia del mayor esfuerzo posible de las autoridades regionales y locales por superar la posición rezagada de una jurisdicción en materia de pobreza. Desdichadamente, ésa es quizás la mayor debilidad de la propuesta del FCIT elaborada por la OAEF.

El criterio del esfuerzo tributario relativo

Finalmente, se encuentra el criterio de esfuerzo tributario relativo. El objetivo perseguido con este último elemento asignador de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial es sencillamente retribuir en mayor proporción a aquellas entidades federales que contribuyen en mayor medida a financiar por sus propios medios y capacidades la provisión de bienes y servicios públicos a sus comunidades. Todo ello respetando el hecho de que cada jurisdicción dispone de capacidades dispares de generación de recursos propios, sin cuya consideración se podría estar generando un incremento en los desbalances horizontales. Ello es particularmente cierto en el contexto de procesos de transferencia de nuevas fuentes tributarias a los gobiernos estadales, como aspira la versión conocida del proyecto de Ley de Hacienda Pública Estadal.

Por este último motivo, no es el incremento en el monto absoluto de los recursos recaudados lo que debería servir de referencia para premiar el desempeño tributario de una entidad federal, sino más bien la mayor proporción de su esfuerzo recaudador con respecto a su propia base. Idealmente, esa medición del desempeño tributario debería hacerse con respecto al potencial generador de recursos propios y la Ley del FCIT debería contener un mandato para que en un lapso prudencial se desarrolle integralmente este criterio, en términos del mencionado potencial recaudatorio.

De esta manera, se espera incentivar a los estados a que contribuyan a la movilización de los recursos disponibles en sus comunidades, que podrán ser destinados a la mayor provisión de bienes y servicios públicos, así como contribuir a atenuar los desequilibrios interterritoriales en la capacidad de atender las demandas regionales y locales. Quizás una consideración especial que debe hacerse en este punto es que el buen funcionamiento de este componente amerita pensar a fondo cuáles serán los elementos que nutrirán la base para estimar el esfuerzo tributario relativo, no sólo en términos de los tributos que servirán de referencia, sino también en cómo manejar circunstancias donde un estado de menor capacidad institucional se ve impedido durante un tiempo de desarrollar la explotación de una de sus potenciales fuentes de financiamiento de recaudación propia. Se deben extremar las precauciones para que esa menor capacidad institucional no se constituya en un medio indirecto de sancionar a quienes se encuentran en situación de rezago relativo, generando nuevas iniquidades horizontales en el arreglo intergubernamental venezolano.

Así, se podría hacer un ejercicio de posicionamiento de los estados en la distribución de los recursos del Fondo, descontando el efecto ahora imprevisto del esfuerzo tributario. Lo que se observa en esas estimaciones realizadas por la OAEF luce intuitivamente razonable: los mayores receptores potenciales de recursos per cápita del FCIT, en caso de utilizar los tres primeros criterios de asignación, serían estados como Delta Amacuro, Amazonas, Vargas, Apure y Portuguesa, mientras que entidades federales como Lara, Zulia, Aragua, Anzoátegui, el Distrito Federal y Miranda, recibirían menos recursos per cápita.

 

LA CAPITALIZACIÓN DEL FONDO DE COMPENSACIÓN

INTERTERRITORIAL

En esta sección se exploran algunas opciones para nutrir financieramente al FCIT, con especial referencia a los recursos provenientes del IVA, así como a los impuestos sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabacos. En este sentido, se comienza por realizar una breve evaluación de la propuesta presentada por el movimiento político Primero Justicia a la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional (en lo sucesivo, la primera propuesta de Ley del FCIT), especialmente en lo que concierne a posibles fuentes de capitalización para el Fondo de Compensación Interterritorial. En segundo lugar, a lo largo de esta sección se contrasta esa propuesta de FCIT con la formulada por la OAEF y también presentada ante el Poder Legislativo. Hasta donde entendemos, ambos proyectos aún están bajo la consideración de aquella comisión de la Asamblea Nacional.

En una medida importante, la primera restricción para examinar las mencionadas opciones de capitalización del Fondo de Compensación Interterritorial viene dada por el arreglo tributario intergubernamental que se deriva de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal (LOHPE), que fuera aprobada en primera discusión por la Asamblea Nacional. En ese marco normativo se plantea que 45 por ciento de los recursos que los estados reciben hoy por vía del Fides pasarían a nutrir ese fondo. En términos prácticos, esto no parece cambiar de forma sustantiva la asignación de esos recursos con respecto al Fides, toda vez que las entidades federales podrían continuar presentando sus proyectos de inversión a una

instancia de decisión intergubernamental (Consejo Federal de Gobierno), mientras que el 55 por ciento de los recursos restantes ahora serían manejados por parte de los gobiernos estadales, sin ninguna intermediación. En otras palabras, con esta propuesta conjunta de FCIT-LHPE las entidades federales podrían adquirir alrededor de 0,22 por ciento de autonomía fiscal adicional.

Comparada con la primera propuesta de Ley del FCIT para capitalizarlo con un máximo de 20 por ciento de los recursos del IVA a ser asignados totalmente por el Consejo Federal de Gobierno (CFG), ese 45 por ciento de recursos del Fides que recibirían los estados a través de ese fondo no sólo luce como un incremento en el grado de descentralización fiscal (las decisiones sobre el restante 55 por ciento serían totalmente autónomas para los gobiernos subnacionales), sino que probablemente tendrá un mayor efecto redistributivo favorable hacia las jurisdicciones de menor desarrollo relativo. Por supuesto, el efecto definitivo dependerá de la regla de asignación horizontal de recursos que se apruebe.

Inclusive es posible dar todavía otro paso de avance en la dirección descentralizadora, al eliminar la visión «procedimentalista» de los proyectos de inversión. La Constitución aprobada en 1999 establece que las entidades federales están obligadas a destinar los recursos del FCIT a inversiones, pero ello no implica necesariamente que su ejecución requiere presentar proyectos de inversión ex ante al Consejo Federal de Gobierno. Las gobernaciones y alcaldías, en concordancia con los presupuestos aprobados por sus respectivas instancias legislativas, bien podrían destinar por su propia cuenta esos recursos a la inversión pública, cumpliendo ex post con todos los extremos legales y de rendición de cuentas sobre sus actividades en esta esfera. Evidentemente, ello debería traducirse en un aceleramiento de la efectividad ejecutora de esos organismos, lo cual es un rasgo de desempeño virtuoso en el caso venezolano.

La mayor dificultad que puedo visualizar en este modus operandi que podría sugerirse para el FCIT es que se reducen las posibilidades de armonizar los programas de inversión de todos los niveles de gobierno. De prevalecer esa posibilidad, podríamos estar renunciando al logro de un efecto positivo que se esperaría de una actuación más cooperativa del Estado venezolano. Evidentemente, uno puede imaginarse otras modalidades institucionales que podrían servir de medios para resolver este escollo, como sería la utilización de figuras de programación intergubernamental de las inversiones.

Bajo esas modalidades intergubernamentales es posible que se dicten lineamientos generales para la inversión de todos los niveles de gobierno, se establezcan responsabilidades exclusivas o concurrentes para desarrollar proyectos de prioridad nacional e interés para las jurisdicciones subnacionales, entre otras prácticas que pueden esperarse sean propias de una instancia de decisión como el Consejo Federal de Gobierno. Esas modalidades intergubernamentales existen ya en países como Alemania, Australia, Brasil, Canadá, entre otros. Probablemente podríamos derivar lecciones útiles de esas experiencias internacionales para el diseño de nuestros propios mecanismos de decisión intergubernamental, de acuerdo con nuestras particularidades nacionales.

Asimismo es posible mencionar que el proyecto de LHPE que se discute actualmente en la Asamblea Nacional propone enterar la totalidad de los recursos recaudados por concepto de

impuestos sobre licores, cigarrillos y fósforos al Fondo de Compensación Interterritorial. Eso representa alrededor de 0,4-0,5 por ciento del PIB. Cualquier propuesta que le otorgue menos del 100 por ciento de esos recursos tributarios a los estados, puede decirse que avanza menos en la dirección descentralizadora.

Una tercera opción para el financiamiento del mecanismo de compensación interterritorial que está planteada en la primera propuesta de Ley del FCIT se refiere al 20 por ciento del total recaudado por impuesto al consumo a la gasolina. Naturalmente, esta opción incrementa los recursos disponibles en ese fondo y potencia su capacidad redistributiva; pero comparada con la cláusula contenida en el proyecto de la LHPE que transfiere la totalidad de ese tributo a los estados, la mayor potencialidad redistributiva de esta propuesta se hace a costa de una reducción en el grado de descentralización en el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Nuevamente, el efecto redistributivo neto dependerá de cuán progresiva sea la regla de asignación horizontal de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial.

Como otra referencia a la primera propuesta de Ley del FCIT presentado ante la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, se encuentra la sugerencia de capitalizar ese fondo con los recursos provenientes de las asignaciones económicas especiales (AEE) que actualmente se atribuyen a estados carentes de explotación de minas e hidrocarburos. Esto representa alrededor de 30 por ciento de los recursos derivados de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales. Esta propuesta probablemente tenga un efecto regresivo sobre el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de que el grueso de los estados en esa condición de no-explotación de minas e hidrocarburos ahora pasarían a compartir ese 30 por ciento de recursos por AEE con el resto de los estados que ya reciben el 70 por ciento restante.

En realidad, es necesario hacer un ejercicio de simulación para verificar si una regla muy redistributiva en el FCIT llega a compensar el mencionado efecto regresivo que aparece de entrada con este proyecto de ley. No obstante, a primera vista esta propuesta parece desmejorar la distribución interterritorial de recursos en Venezuela, en franca contradicción con el espíritu del cualquier mecanismo de compensación interterritorial.

Por si fuera poco, en términos de diseño de políticas públicas, no parece técnicamente apropiado que se utilice un instrumento presuntamente orientado a corregir «externalidades» (los efectos negativos de la explotación de minas e hidrocarburos) con un instrumento destinado a atenuar desbalances horizontales en el desarrollo socioeconómico (el FCIT). En términos más técnicos, se diría que se está utilizando un solo instrumento para atacar dos objetivos diferentes de política pública.

Una última referencia al primer proyecto de Ley del FCIT presentado ante la Asamblea Nacional nos conduce a su propuesta de utilizar «recursos derivados de los préstamos de organismos internacionales para los proyectos cuya ejecución sea aprobada por el CFG para el desarrollo económico y social de los estados y de los municipios». En principio ello luce razonable, particularmente cuando esos proyectos se refieren al desarrollo institucional de esos niveles de gobierno y/o programas con significativo contenido redistributivo. Sin embargo, preocupan las dificultades que se pueden derivar de la compatibilidad entre las

reglas explícitas que debe contener ese fondo para redistribuir sus recursos y la asignación de esos recursos particulares que responden a los criterios que los organismos multilaterales establecen para la aprobación de sus proyectos. Ello no tiene que ser necesariamente inconsistente, pero es un aspecto que amerita una mayor reflexión antes de incorporarlo de forma genérica en el texto de la Ley del FCIT.

Finalmente, es necesaria una reflexión sobre el destino que debería darse a los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial no ejecutados por los estados en un ejercicio fiscal, como consecuencia de sus rezagos para presentar proyectos de inversión ante el CFG. En nuestra opinión, la devolución de esos recursos al «pote» general de ese fondo constituye un incentivo razonable al uso eficaz de los mismos por parte de los gobiernos subnacionales. También es éste un aspecto que se debería armonizar con el nuevo marco plurianual del régimen público de administración financiera al nivel nacional.

Sin embargo, una visión comprensiva de este asunto debe también tomar en consideración que los desbalances horizontales entre las entidades territoriales también se manifiestan en diferencias en su capacidad para formular proyectos de inversión. En este sentido, las normativas del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación Interterritorial deberían disponer de manera explícita que esas instituciones suministren asistencia técnica a los gobiernos subnacionales en el proceso de formulación de sus proyectos. La contribución de esas figuras intergubernamentales al «equilibramiento» de las mencionadas disparidades institucionales podría extenderse a la conformación de un banco de proyectos de inversión en diversos sectores, que estén a la disposición de los gobiernos subnacionales, para que se seleccionen de conformidad con las necesidades y preferencias de sus autoridades y comunidades.

Adicionalmente a los aspectos antes mencionados, la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial debería hacer explícita una consideración sobre la posible base mínima para la recepción de recursos por las entidades federales. De momento debe mencionarse que el rasgo deseable para un FCIT auténticamente redistributivo debería orientarse por el principio, establecido en la llamada economía política de las instituciones presupuestarias (Poterba & Von Hagen, 1999), de «minimizar el universalismo, respetando los principios constitucionales». En otras palabras, es apropiado que se disminuya al mínimo legalmente posible la tendencia a repartir los recursos fiscales bajo el principio de «al menos un poco para cada cual». De lo contrario, es bastante probable que se debilite el carácter redistributivo deseado para un fondo de esta naturaleza.

 

ALGUNOS ASPECTOS INSTITUCIONALES EN EL DISEÑO DEL FCIT

Como último aspecto de este ensayo, se considera oportuno introducir en esta discusión algunos tópicos sobre los cuales se deben tomar decisiones políticas y técnicas para el apropiado diseño del FCIT, de manera que se optimice su funcionamiento eficaz y transparente.

En primer lugar, parece conveniente discutir si se pretende introducir algún tipo de restricción al destino funcional que podrán darle los gobiernos subnacionales a los recursos transferidos por concepto de FCIT. Evidentemente ya existe una primera «condicionalidad» derivada de la obligatoriedad de que esos recursos se destinen a la inversión pública. No obstante, ello puede calificarse como un rasgo virtuoso que se le introduce al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de contribuir a la mejor asignación de recursos y al crecimiento económico. De manera que, bien administrado y respetando un grado razonable de autonomía de gestión para los gobiernos subnacionales, ello puede lograr que se desarrolle una cultura de proyectos y de utilización de criterios de costo-efectividad en la asignación de los recursos del Estado venezolano. También sería deseable que esa asignación de los recursos fiscales respondiera a una visión estratégica de las prioridades de las comunidades en las jurisdicciones subnacionales.

Adicionalmente, si el Consejo Federal de Gobierno se constituye en una auténtica instancia intergubernamental de decisión, el FCIT se convertiría en el instrumento financiero por excelencia para armonizar y coordinar la acción colectiva de los diferentes niveles de gobierno. Es mucho cuanto tienen que ganar todas las instancias de gobierno de una acción concertada en la inversión de los recursos públicos y la descentralización del sistema de relaciones fiscales no debería traducirse en un debilitamiento de esa actuación coordinada entre los distintos niveles de gobierno. No obstante, también debemos estar conscientes de que la coordinación tiene sus costos y dificultades. Por esta razón es necesario buscar un equilibrio entre concertación, autonomía y efectividad en la gestión de esos distintos entes gubernamentales en Venezuela.

Una discusión mucho más controversial es la que concierne a si deben existir ciertas restricciones sobre los sectores a los que se deben destinar los recursos del FCIT (por ejemplo, salud, educación, gastos sociales). Allí aparece, una vez más, el típico dilema entre autonomía y coordinación en las políticas públicas. Por una parte es deseable que los gobiernos subnacionales dispongan de holgura para decidir en cuáles áreas de inversión destinar esos recursos para mejorar la redistribución. Pero, por otra parte, una autonomía completa podría reducir las posibilidades de armonización en la estrategia redistributiva del Estado venezolano. Es una disyuntiva que no es fácil de resolver y se debe reflexionar sobre este asunto antes de tomar una decisión que es eminentemente política.

En segundo lugar, también será necesario que el diseño institucional del Fondo de Compensación Interterritorial contenga algunas consideraciones sobre la obligatoriedad del gobierno central de transferir los recursos en forma oportuna, así como sobre las reglas de aprobación de los gastos de inversión por parte de los gobiernos subnacionales. En ambos casos, ello es necesario para que estén claramente establecidos los derechos de uso y control sobre esos recursos públicos. Sobre el primer aspecto es necesario buscar mecanismos que hagan factible materializar los principios de celeridad y transparencia en la gestión de tesorería de los recursos, así como el establecimiento de sanciones por rezagos injustificados en la transferencia de los mismos a los gobiernos subnacionales. Más allá de la declaración de estos principios en la futura Ley del FCIT, probablemente será necesario normar este aspecto por vía reglamentaria.

Si finalmente se aprueba que el acceso de los gobiernos subnacionales a los recursos del FCIT se hará mediante la modalidad de proyectos de inversión a ser presentados al CFG, entonces será decisivo el tipo de mecanismos que se utilice para darle curso a los mismos, teniendo entre otras muchas opciones las del silencio administrativo (transcurrido un lapso prudencial para su evaluación y aprobación), la utilización de evaluaciones ex post, entre otros. Como se señaló anteriormente, muchos de estos obstáculos podrían ser superados mediante la incorporación de modalidades más expeditas de ejecución del gasto por parte de los gobiernos subnacionales, acompañado naturalmente de un reforzamiento de los mecanismos de control ex post de su asignación y ejecución en inversiones. Si se toma esta última opción, será necesario trabajar en hacerla compatible con los mecanismos de decisión del Consejo Federal de Gobierno.

En tercer lugar, será necesario hacer consideraciones explícitas sobre la clasificación de los ingresos de los estados por concepto del FCIT, bajo la distinción entre ordinarios y extraordinarios. En la primera de esas clasificaciones, su categorización como ingresos ordinarios puede terminar afectando su efectividad redistributiva al exigir un traspaso automático de recursos a los municipios, sin consideración de sus propios desbalances horizontales. En este sentido, es imperativo que la definición de las reglas de distribución horizontal de recursos se haga extensiva a los gobiernos locales en un futuro cercano, sin que por ello se afecte la celeridad y transparencia en la entrega vertical de recursos.

Finalmente, el arreglo institucional que regulará el FCIT también debe contemplar reglas sobre la responsabilidad de rendición de cuentas y controles sobre la utilización de recursos por las entidades federales y municipales. Todos los niveles de gobierno deben ser responsables de dar cuenta respecto a cómo se están utilizando unos recursos que, en definitiva, son de toda la nación venezolana. Naturalmente, la obligatoriedad de rendir cuentas también trae a la discusión una serie de temas controvertidos: ¿A quién se debería rendir cuenta? ¿Quién mide el desempeño de las entidades federales y municipales? ¿Cuáles mecanismos pueden ser efectivos para evaluar ese desempeño? Esta discusión nos conduce también a la exigencia de brindarle a la Secretaría Técnica del Consejo Federal de Gobierno un grado significativo de autonomía institucional.

En cualquier caso, todos estos elementos de carácter institucional deben hacerse perfectamente compatibles con el principio constitucional de solidaridad interterritorial y expresión de voluntades de un Estado que se encamina hacia el federalismo cooperativo.

 

CONCLUSIONES

La introducción de un fondo de compensación interterritorial con el propósito de elevar la acción redistributiva del Estado venezolano es uno de los mayores retos que se ha trazado la Constitución de 1999. Este trabajo ha ilustrado algunos de los principales requerimientos que esa iniciativa amerita desde el punto de vista económico e institucional. También se ha puesto en evidencia que la compatibilidad e integración de ese fondo con otras propuestas intergubernamentales de la misma Carta Magna es un imperativo si se desea mejorar la efectividad de la acción del Estado en el ámbito redistributivo.

Por esta razón, el ensayo aquí presentado no se limita a examinar los requerimientos del Fondo de Compensación Interterritorial y sus posibles efectos en la reasignación de recursos entre los niveles subnacionales de gobierno, sino que brinda recomendaciones adicionales al considerar las posibles consecuencias financieras de la existencia conjunta de ese mecanismo de compensación interterritorial con otras figuras como la Ley de Hacienda Pública Estadal y, en menor medida, el Consejo Federal de Gobierno.

Como se desprende de las estimaciones que aparecen en el cuadro presentado, que ilustra los efectos integrales de la propuesta de reformas contenidas, tanto en la Ley de Hacienda Pública Estadal como en la propuesta de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial elaborada por la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional, los cambios sugeridos apuntan a incrementar los recursos disponibles para las entidades federales, adicionalmente a las mejoras institucionales mencionadas que se deben orientar a agilizar la transferencia de esos recursos a los gobiernos subnacionales.

A ello vale agregar que, en términos de los recursos recibidos por cada estado en Venezuela, esas estimaciones gruesas parecen poner en evidencia que nos encontramos prácticamente ante una reforma que se aproxima al concepto económico de eficiencia compensadora en la asignación de los recursos públicos.3 En efecto, al observar el cuadro antes mencionado, se aprecia que dieciocho (18) de las entidades federales reportan una indiscutible expansión de sus recursos disponibles después de la reforma del arreglo fiscal intergubernamental, mientras que cuatro (4) de los estados (Amazonas, Cojedes, Delta Amacuro y Nueva Esparta) no registran prácticamente variaciones con respecto a los ingresos que reciben actualmente (sin considerar la LHPE ni el FCIT).

Desde el punto de vista de la factibilidad política de esta reforma propuesta en el arreglo fiscal intergubernamental, los resultados de las estimaciones realizadas por la OAEF parecen brindar cierta garantía de su legitimidad técnica. Da la impresión entonces que los tres componentes asociados a necesidades fiscales relativas de los estados responden positivamente al compromiso de proveer más recursos para atender las demandas sociales de sus respectivas comunidades regionales y locales. Corresponde ahora decidir al Poder Legislativo sobre las virtudes de esta propuesta y, en un futuro cercano, que los tres niveles de gobierno ejecuten acciones redistributivas más efectivas.

A todo ello se agrega el llamado a incorporar en el Fondo de Compensación Interterritorial no sólo criterios que se aproximen a compensar las necesidades fiscales relativas desbalanceadas de las entidades federales, sino también elementos dinámicos que incentiven a los gobiernos subnacionales a realizar su mayor esfuerzo por romper con sus condiciones de pobreza y subdesarrollo relativo. De esa manera estaremos caminando en dirección a lograr una buena mezcla de redistribución y eficiencia en la sociedad venezolana, a través de un arreglo fiscal descentralizado.

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NOTAS

1 Existe una larga e inconclusa controversia en la literatura económica y de las políticas públicas sobre la capacidad de los mecanismos redistributivos para eliminar las desigualdades interpersonales e interterritoriales. Sin embargo, la experiencia parece demostrar que cuando esos mecanismos están apropiadamente diseñados es factible lograr mejoras paretianas en la distribución de los ingresos en una nación.

2 Sin embargo, se debe señalar que es factible explorar otras posibles variables para la redistribución de recursos fiscales, tales como la extensión territorial, el nivel educativo, algún indicador de capacidad institucional, entre otras. En una primera fase del ejercicio de simulación antes mencionado se exploraron algunas de estas variables, pero no resultaron estadísticamente significativas en la determinación de las desigualdades interterritoriales.

3 Visto naturalmente desde la limitada perspectiva económica según la cual los cambios se producen con ganancias para muchos y prácticamente ninguna pérdida relevante.