Unidad de Servidores / DTI-UCAB - Miguel González Marregotapps.ucab.edu.ve/medialab/cuadernos/wp-content/uploads/... · 2014-08-29 · ¿Venezuela: de la participación ciudadana

¿Venezuela: de la participación ciudadana al Estado comunal?

Recibido: 26-102013/ Aprobado: 10-02-2014

pp. x-x


Miguel González Marregot

Resumen:

A partir de 1999 Venezuela inicia a construcción de un modelo de Estado democrático cuya

clave civilizatoria se fundamentaba participación del pueblo en los asuntos públicos. El

contenido de la nueva Constitución Bolivariana consagró en un 37% de sus artículos los

derechos y deberes de la participación ciudadana. A partir de 2006 la propuesta

participativa Venezuela está en peligro por el surgimiento del Estado comunal contrapuesto

a la participación libre y la descentralización territorial. Para ello el gobierno nacional

adelanta un conjunto de estrategias donde el cerco legal es determinante.

Palabras clave: Democracia, Participación Ciudadana, Descentralización, Comuna,

Derechos Humanos.

Abstract:

Since 1999 Venezuela began to build a model democratic state whose civilization was

based key people's participation in public affairs. The content of the new Bolivarian

Constitution devoted 37% of its articles the rights and duties of citizen participation. Since

2006 the participatory approach Venezuela is endangered by the rise of communal state

opposed to the free and territorial decentralization. For this, the national government

advances a set of strategies where the legal fence is crucial.

Keywords: Democracy, Participation, Decentralization, City, Human Rights.


Una muy breve introducción

La participación ciudadana supone un nuevo paradigma para impulsar el funcionamiento de

la gestión democrática de los gobiernos. Bajo ese concepto, la participación persigue

otorgar protagonismo y corresponsabilidad al individuo, a las comunidades organizadas y a

entidades asociativas no gubernamentales en el manejo de los asuntos públicos. Pero lo más

importante es que, la participación ciudadana constituye y se enmarca dentro de los

derechos humanos.

La participación ciudadana se convirtió en un tema estratégico y una característica

distintiva del Estado venezolano con la nueva Carta Magna, surgido del proceso

constituyente de 1999. En efecto, con la Constitución Bolivariana nuestro país dió un salto

cualitativo al pasar de un modelo de Estado federal y de gobierno democrático y

representativo1, hacia otro modelo estatal también federal; además descentralizado y de

gobierno democrático, pero ahora participativo y protagónico2. Así, la Constitución

Bolivariana ofreció la posibilidad de profundizar la “democracia liberal” contenida en la

Constitución del año 1961, con la participación y la descentralización en el tratamiento de

los asuntos gubernamentales.

La participación del pueblo en los asuntos gubernamentales cuenta formalmente para su

ejercicio con una red político-territorial descentralizada; correspondiente a cada uno de los

niveles del poder público: nacional, estadal y municipal. También con un conjunto de

medios y mecanismos institucionales, claramente definidos en la Carta Magna. Bajo estos

1 Artículo 2 de la Constitución Nacional de 1961. Gaceta Oficial N°662 Extraordinario de 23 de Enero de 1961.

2 Preámbulo y artículos 4 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial 5.453 del 24 de Marzo de 2000.


supuestos, entre 1999 y 2005 se emprendió en Venezuela la construcción de una nueva

democracia participativa, con resultados discutibles; pero con un logro sustantivo: la

inclusión de amplios sectores sociales al tratamiento de los asuntos públicos.

A partir de 2006, la administración gubernamental realiza un “viraje estratégico” en su

visión de país y, con la reelección del Presidente Hugo Chávez, se anuncia el comienzo de

la construcción de la sociedad socialista en Venezuela, bajo la guía teórica del denominado

“Socialismo del Siglo XXI” y cuya expresión socio-política más acabada sería el Estado

comunal. De esta manera, la propuesta inicial de un Estado federal descentralizado y de

gobierno democrático y participativo quedó, al menos, en una situación de suspenso.

En el año 2007 y, quizás en una de las acciones políticas más audaces del Presidente

Chávez, se propuso la realización de una reforma constitucional -de vasto alcance-; cuyo

objetivo fundamental era el establecimiento del Estado comunal, mediante una “vía rápida”

que garantizaría una nueva constitución. El 2 de Diciembre de 2007, en un proceso

histórico, la propuesta de reforma constitucional oficialista fue derrotada en la consulta

popular posponiendo indefinidamente la “vía rápida” de implantación del Estado socialista-

comunal; mediante una reforma constitucional.

A partir de ese momento, el gobierno nacional emprendió un conjunto de iniciativas legales

con el propósito de implantar su proyecto socialista; específicamente nos referimos al

paquete de leyes con carácter orgánico denominadas del “poder popular” y otras referidas

al Consejo Federal de Gobierno, que también afectan la conformación democrática y

descentralizada contemplada en la Constitución Nacional vigente. En todo caso y, como se

verá en el siguiente trabajo, el marco constitucional que sostiene la participación ciudadana


se encuentra en unas circunstancias que por los menos, indican su transformación a

condiciones restrictivas.

Algunos antecedentes de la participación ciudadana en Venezuela

La participación ciudadana en ciertos procesos de la gestión gubernamental (derecho

fundamental y un rasgo distintivo del nuevo marco constitucional de 1999) no es algo

totalmente novedoso. En efecto, el tema posee antecedentes históricos que lo ubican en el

propio surgimiento del sistema político democrático-representativo. Como prueba de ello y,

sin pretender ser exhaustivos, registramos su presencia en tres aspectos fundamentales; a

saber: i) la Constitución de 1961; ii) en el marco legal de distintos sectores de la actividad

pública y, iii) en los Planes de la Nación. Veamos algunos casos.

La participación y la Constitución de 1961

La Carta Magna del 1961 consagró el derecho a la participación ciudadana en los campos

político, económico y social. En efecto, se estableció el derecho de la ciudadanía a

presentar o dirigir peticiones ante funcionarios y agencias gubernamentales, así como a

obtener respuesta oportuna3. En el campo económico, la participación fue instituida

mediante la protección de la iniciativa privada4. Además, dispuso la integración,

organización y atribuciones de cuerpos consultivos para recibir opiniones en materia de

política económica de distintos sectores sociales del país; tales como: el empresariado, la

3 Artículo 67 de la Constitución Nacional de 1961. Gaceta Oficial N°662 Extraordinario de 23 de Enero de 1961.

4 Artículo 98. Ibidem


población consumidora, los sindicatos de trabajadores, los gremios profesionales y las

universidades5.

Los derechos políticos, contemplaron el derecho y el deber al sufragio6. La definición de

las condiciones de participación y elegibilidad de los ciudadanos7. El derecho de todos los

venezolanos aptos para el voto de asociarse en partidos políticos para manifestar y

participar, por métodos democráticos, en la dinámica de la política nacional8. El texto

constitucional determinó el derecho a participar de los ciudadanos en los procesos de

formación de leyes9. La participación popular fue incluida en las posibilidades de reformar

la Constitución Nacional mediante referendum10. Por último, el marco constitucional del

año 1961 requería de la participación de la población en su defensa, en caso de que dejare

de observarse por actos de fuerza o intentara ser derogada por cualquier otro medio distinto

del que ella misma dispone11.

La participación en el marco legal de algunos sectores de actividad pública

En el ámbito político debe mencionarse la promulgación de la Ley Orgánica de Sufragio y

de Participación Política, que en su momento dictaminó dos elementos trascendentes en

materia de participación: el Servicio Electoral Obligatorio12 y los referendos de carácter

5 Articulo 109 Ibidem


7Articulos 111 y 112 Ibidem

8 Artículos114 y 115 Ibidem


10 Artículo 246 Ibidem


12 Artículo 30 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. Gaceta Oficial N° 5.233 Extraordinario de fecha 28 de Mayo de 1998


popular13. En el sector educativo, con la Ley Orgánica de Educación que estableció

espacios de cogestión entre el Estado y la sociedad civil para la prestación del servicio. Ley

que también favoreció la participación de las familias y las comunidades en todos los

aspectos referidos a la administración de los planteles escolares14.

En materia de salud pública, la Ley Orgánica de Salud prescribió entre los principios

rectores de los servicios de salud la participación individual o de organizaciones

comunitarias en temas como: la preservación de la salud, la programación de servicios de

promoción y saneamiento ambiental, y en la gestión y el financiamiento voluntario

mediante aportes de establecimientos públicos de salud15.

En el campo económico, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario estableció el

derecho de los usuarios y consumidores a organizarse para su representación y defensa16.

La Ley General de Asociaciones Cooperativas regulaba y protegía la participación social en

el campo de la actividad económica a través de la producción, distribución y consumo

cooperativo de bienes y servicios17.

En el sector social, la participación de la población quedó claramente consagrada en la Ley

Orgánica de Protección al Niño y del Adolescente (1998) mediante diversos mecanismos e

instancias. La LOPNA consagró un modelo de cogestión y participación entre el Estado y

la sociedad en la definición, control y ejecución de las políticas públicas vinculadas al


14 Artículos 13, 73 y 74 de la Ley Orgánica de Educación. Gaceta Oficial N°2.635 Extraordinario del 28 de Julio de 1980

15 Artículo 3 y 36 de la Ley Orgánica de Salud. Gaceta Oficial N° 5.263 Extraordinario de fecha 17 de septiembre de 1998

16 Artículos 6, 9 y 10 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. Gaceta Oficial N°4.897 Extraordinario de fecha 17 de Mayo de 1995

17 Ley de General de Asociaciones Cooperativas del 16 de Mayo de 1975


sector18. La Ley del Deporte (1995) introdujo mecanismos de participación e incluso de

cogestión en las políticas de ese sector de actividad pública19.

En el sistema judicial, la promulgación del Código Orgánico Procesal Penal (1998). El

COPP en efecto, determinaba la participación de los ciudadanos -de manera puntual-, en la

administración de justicia con el carácter de jurados o como escabinos20. Otro canal de

participación fue instaurado con la creación de la figura de los Jueces de Paz mediante la

Ley Orgánica de Justicia de Paz (1994)21.

En materia ambiental, la Ley Orgánica del Ambiente (1976) ordenaba el fomento de

iniciativas públicas y privadas para el estímulo de la participación ciudadana en los

problemas relacionados con el ambiente e incluso impulsaba la creación del Consejo

Nacional del Ambiente22.

Las reformas del sistema político venezolano en materia de participación ciudadana

también afectaron a las entidades político-territoriales menores. En los estados de la

República -con el impulso del proceso de descentralización y transferencia de

competencias-, también fueron promulgadas leyes que democratizaron el proceso de

elección de sus autoridades públicas, con la Ley de elección de Gobernadores que fijó las

condiciones para su elección en el año 198923. Ese mismo año fueron electos por primera

18 Artículo 6 y 63 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente. Gaceta Oficial N° 5.266 del 2 de Octubre de 1998

19 . Artículo 12 de la Ley del Deporte. Gaceta Oficial N° 4.937 Extraordinario de fecha 14 de Julio de 1995

20 . Artículos 146, 531 y 532 de la Código Orgánico Procesal Penal. Gaceta Oficial N° 5.208 de fecha 23 de Enero de 1998

21 Artículo 12 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz. Gaceta Oficial N° 4.817 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 1994

22 Artículo 3 Ley Orgánica del Ambiente. Gaceta Oficial N° 31.004 de fecha 16 Junio de 1976

23 Ley de Reforma Parcial de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado. Fecha 13 de Abril de 1989


vez los Alcaldes, en el marco de la reforma de Ley Orgánica de Régimen Municipal

(1989)24. En ese mismo contexto, los municipios se convirtieron en un territorio propicio

para la participación ciudadana en la gestión de gobierno mediante distintas modalidades,

que terminaron consolidando la participación de las comunidades en la acción pública

municipal como un derecho.

Dos antecedentes que merecen ser mencionados son la creación de una Comisión

Bicameral Especial para revisar la Constitución de 1961 (impulsada por el partido COPEI y

presidida inicialmente por el Presidente Rafael Caldera), que en medio de las circunstancias

políticas del año 1992 planteó la incorporación de la participación como principio

constitucional y, también por otra parte, las propuestas elaboradas por la Comisión

Presidencial de la Reforma del Estado (COPRE)25; entre ellas las reformas de los partidos

políticos, la elección directa de gobernadores y alcaldes y la descentralización.

La participación en los Planes de la Nación 1959-1999

La participación popular en la gestión pública fue un tema recurrente en los Planes

Quinquenales de Desarrollo Económico-Social, formulados por las distintas

administraciones gubernamentales sucedidas entre 1959 y 1998. El tema participativo fue

tratado bajo distintas modalidades y enfoques que evolucionaron, desde las políticas

comunitarias hasta el desarrollo de la descentralización.

24 Ley Orgánica de Régimen Municipal. Gaceta Oficial 4.109 Extraordinario de fecha 15 de Junio de 1989

25 LÓPEZ MAYA, Margarita. Democracia Participativa en Venezuela (1999-2010). UCAB Centro Gumilla, Caracas, 2011. La autora hace un excelente descripción de

lo que en su opinión considera “antecedentes conceptuales” de la democracia participativa en Venezuela. Su visión es muy acer tada


Así, en los tres primeros Planes de la Nación (1960-1964; 1963-1966 y 1965-1968)

encontramos la participación ciudadana vinculada al Desarrollo de la Comunidad. De esta

forma, se promocionaba la incorporación de los sectores populares y rurales a la ejecución

de programas de mejoramiento de su contorno vital, como el mecanismo participativo por

excelencia. Con el cuarto y quinto planes quinquenales (1970-74 y 1976-80), la

participación toma una dirección relacionada con las políticas sociales orientadas, mucho

más, hacia los sectores marginados y con un carácter asistencialista. El sexto plan (1981-

1985) implicó un salto cualitativo trascendente en el tema de la participación ciudadana. En

efecto, este documento sugirió por primera vez en nuestra historia política moderna, la

implantación de un modelo de “democracia participativa”. El séptimo plan (1984-1988);

por su parte, contenía otro enfoque sobre el particular, al proponer la necesidad de

organizar a las fuerzas sociales del país para impulsar la participación y profundizar el

sistema democrático.

El octavo plan (1990-1994) contenía con mucha mayor precisión, un desarrollo

multisectorial del tema de la participación en la gestión gubernamental. Allí, la cuestión

participativa no sólo planteaba la inclusión de la sociedad civil en el gobierno y en

determinados componentes estratégicos sino que además consideró propuestas dirigidas

hacia la reforma del Estado en su estructura y funcionamiento. Por último, el noveno plan

de la Nación (1995-1999), bajo el paradigma de la solidaridad, consideró que la

participación social en la gestión gubernamental era una condición indispensable para

alcanzar el desarrollo en libertad y convivencia.


Existen otros precedentes históricos –no menos importantes- sobre la participación

ciudadana en los asuntos públicos, tales como: la representación gremial en la directiva de

algunos institutos autónomos o de los organismos regionales de desarrollo creados con la

finalidad de desconcentrar la inversión y los programas. En este ámbito, merece ser

destacado el Decreto sobre “Regionalización y Participación de la Comunidad en el

Desarrollo Regional” (1980) que pretendía regular y promover la planificación y

coordinación de las actividades de la administración pública nacional con los organismos

estadales y municipales y, consagraba la participación de las comunidades en los llamados

Consejos de Desarrollo Nacional, Consejos de Desarrollo Regional y las Asambleas de

Participación de la Comunidad26. La creación de los Comités de Planificación y

Coordinación27 (1989) también apuntaban en la dirección de democratizar la gestión

pública y el acceso a sus recursos dentro la propia administración pública y en el marco del

proceso de descentralización y transferencia de competencias. En esa misma dirección iba

dirigido el Consejo Territorial de Gobierno (1993)28. También hubo experiencias en el

manejo directo por comunidades de programas sociales específicos como fueron los

“hogares de cuidado diario” o los proyectos de autogestión en la construcción de viviendas

populares.

En síntesis, en este muy breve resumen, se ha querido demostrar que durante los años

previos al proceso constituyente del año 1999 hubo en Venezuela una lenta, rica e

26 Decreto Regionalización y Participación de la Comunidad en el Desarrollo Regional. Decreto N° 478 de fecha 8 de Enero de Gaceta Oficial N° 2.545 de fecha 14

de Enero de 1980

27 Artículo 25 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Fecha 20 de Diciembre de 1989

28 Sobre el Consejo Territorial de Gobierno y la Organización Intergubernamental para la Descentralización. Reglamento Parcial N° 3 de la Ley Orgánica de

Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Decreto N° 3104 de fecha 12 de Agosto de 1993. Gaceta Oficial N° 35.273 de

fecha 12 de Agosto de 1993


imperceptible evolución e iniciativas de nuestro sistema político hacia formas más

democráticas de gestión, basadas en la participación ciudadana.

Definición, clasificación y alcance de la participación ciudadana

Desde un inicio, se ha definido a la participación como un derecho humano. Por lo tanto, la

participación ciudadana se articula a la libertad, a la democracia y al ejercicio pleno de la

ciudadanía. Una definición técnica de la participación ciudadana se ubica con toda

precisión en la Carta Iberoamericana la Participación Ciudadana en la Gestión Pública

(2009):

“se entiende por participación ciudadana en la gestión pública el proceso de

construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la

sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos,

sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las

organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y

pueblos indígenas”29.

Esta definición se complementa con el artículo 62 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela; que determina:

“todos los ciudadanos y ciudadanas tiene el derecho de participar libremente en los

asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos y

29 Artículo 2 de la Carta Iberoamericana para la Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de

Gobierno Estoril, Portugal, 30 de noviembre y 1° de diciembre de 2009.(Resolución No. 38 del "Plan de Acción de Lisboa") 2009


elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la

gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su

completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y

deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para

su práctica”30.

En tal sentido, la participación como derecho supone un proceso social y político

autónomo, crítico y dinámico que se propone la democratización de las relaciones de poder

entre el Estado y la sociedad. El proceso de participación implica la incorporación del

pueblo; mediante mecanismos de incidencia (directos e indirectos) sobre los procesos de

gestión gubernamental, sin más restricciones que aquellos que determinen la Constitución y

las leyes. Un comentario adicional en este sentido es que, no hay una contraposición entre

representación política y participación; pues el artículo 62 de la CRBV establece que el

pueblo tiene derecho a participar en los asuntos públicos directamente o “a través de sus

representantes”. Es decir, que participación ciudadana y representación política se

complementan. Lo que sí es contrapuesto a la cualidad de participativa es la “exclusión” en

cualquiera de sus manifestaciones, bien sea de naturaleza política o social o de cualquier

otro tipo. En una democracia participativa se requiere pues de la inclusión de todos los

ciudadanos.

Una clasificación de la participación ciudadana

Siguiendo a Nuria Cunill (1991) y a los efectos de una mayor comprensión, podemos

clasificar el ejercicio de la planificación en tres tipos básicos; a saber: i) la participación

30 Artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial 5.453 de fecha 24 de Marzo de 2000


política, ii) la participación comunitaria y iii) la participación social31. En términos muy

sencillos:

i) la participación política es aquella forma de intervención de los ciudadanos a

través de los partidos políticos en órganos de representación como

parlamentos, concejos municipales, y cualquier otro que represente los

intereses globales de una comunidad política, como también lo son los

procesos de elección de autoridades públicas ejecutivas. El ejercicio del

sufragio directo, universal y secreto es el mejor ejemplo de esta modalidad.

ii) la participación comunitaria la constituyen las iniciativas ciudadanas con el

propósito de recibir asistencia estatal (pública), para atender asuntos

inmediatos de interés colectivo. Esa asistencia estatal involucraría a los

distintos niveles gubernamentales como el nacional, el regional y el local.

Los procesos de presupuesto participativo representan muy bien esta

modalidad.

iii) la participación social está referida a las agrupaciones de individuos en

organizaciones al nivel de la sociedad civil para la defensa de intereses

sociales o derechos específicos, tales como los referidos a la materia

ambiental, cultural, educativa, de economía social; entre otros.

Cada una de estas manifestaciones supone su ejercicio voluntario y consciente. Además

requiere en algunos casos del establecimiento de alianzas o acuerdos (por lo tanto

31 CUNILL, Nuria. Participación Ciudadana, Dilemas y Perspectivas para la Democratización de los Estados Latinoamericanos. Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo, Caracas, 1991. La lectura de Nuria Cunill es obligatoria para entender el tema de la participación ciudadana. En este caso

tomamos su clasificación de la participación como un referente que pudiera dar una idea al lector de la diversidad que caracteriza estos procesos


organización), para alcanzar los objetivos propuestos. El ejercicio de la participación -visto

así-, toma una mayor riqueza para su análisis y comprensión y, nos indica su relación

directa con la diversidad temática. Una diversidad que no puede ser sometida a la óptica de

un modelo uniforme y hegemónico para su tratamiento.

El alcance de la participación ciudadana

La participación ciudadana es una práctica cada vez más extendida en nuestro continente

como un medio de inclusión del pueblo en los procesos técnicos y políticos referidos a la

gestión de gobierno. En toda América Latina, han emergido y se han consolidado

experiencias exitosas de participación ciudadana. Entre otros casos, podemos citar: el

Presupuesto Participativo de Porto Alegre y Curitiba en Brasil; la organización de los

consejos comunales en las comunas (equivalentes a los municipios venezolanos) de Chile;

los Gabinetes Comunitarios implementados en Colombia o los más recientes consejos de

participación ciudadana de Nicaragua. Cada uno de ellos representa referencias específicas

del avance sostenido de la práctica del derecho a la participación en la esfera de los asuntos

públicos, aunque no sin confrontar problemas específicos.

Por otra parte, el desarrollo de la participación ciudadana se ubica preferiblemente en

ámbitos político-territoriales sub-nacionales como: estados, provincias, condados,

ayuntamientos, municipios o alcaldías, sin que esto implique que su práctica no involucre a

las agencias del gobierno central. En todo caso, una mejor práctica de la participación

ciudadana está relacionada con la gestión pública descentralizada y desconcentrada.

El ejercicio de la participación ciudadana puede abarcar funciones ejecutivas, deliberantes,

contraloras y de justicia. La función ejecutiva está referida a la cogestión de programas


sociales o servicios públicos mediante acuerdos entre el Estado (nacional regional o local),

entidades asociativas civiles y con comunidades. La función legislativa comprende la

posibilidad que tienen individuos, colectivos sociales y comunidades de emprender

consultas públicas e iniciativas legislativas, sobre temas específicos. La función contralora

implica la posibilidad real de que los ciudadanos, colectivos sociales y comunidades

organizadas ejerzan el control sobre la gestión gubernamental. Por último, la participación

ciudadana está relacionada con la justicia, mediante el impulso de mecanismos alternativos

de resolución de conflictos en ámbito locales y comunitarios. Es de resaltar que, la

participación es promovida por los gobiernos locales -con mucha frecuencia y preferencia-,

en procesos de planificación local, en los procesos de presupuesto participativo y en la

gestión de programas sociales.

La participación y los derechos humanos están vinculados en la Constitución

Bolivariana

El derecho a la participación se encuentra recogido en los principales acuerdos,

declaraciones y pactos del Derecho Internacional. En la Declaración Universal de los

Derechos Humanos (1948) se contempla que toda persona tiene derecho a participar en el

gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos32.

En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) se indica que todos los

ciudadanos gozarán de los derechos y oportunidades para: a) participar en la dirección de

los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b)

votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e

32 Artículo 21 de la Declaración Universal de fecha 10 de Diciembre de 1948


igual y por voto secreto que garantice la libre voluntad de los electores y; c) tener acceso en

condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. El ejercicio de tales

derechos se hará sin restricciones de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o

de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra

condición social33.

En la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos / Pacto de San José (1969) se

expresa que, todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de

representantes libremente elegidos; b) a votar y ser elegidos en elecciones periódicas

auténticas, realizadas por sufragio universal e igual, por voto secreto que garantice la libre

expresión de la voluntad de los electores, y c) a tener acceso en condiciones generales de

igualdad, a las funciones públicas de su país 34.

En la Carta Democrática Interamericana (2001) se determina a lo largo de su contenido, la

relevancia estratégica del derecho a la participación para el ejercicio pleno de la democracia

en el continente americano. La democracia representativa se refuerza y se profundiza con la

participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad,

conforme al respectivo orden constitucional. Por otra parte, establece que la participación

de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una

responsabilidad. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la

democracia. Y que los programas y actividades se dirigirán a promover la gobernabilidad,

33 Artículos 2 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 1966

34 Artículo 23 de la Convención Interamericana Sobre Derechos. Pacto de San José. 1969


la buena gestión, los valores democráticos y el fortalecimiento de la institucionalidad

política y de las organizaciones de la sociedad civil35.

En el caso venezolano y, en materia de Derechos Humanos, la Constitución Bolivariana

establece en su contenido mecanismos que garantizan -al menos formalmente-, el respeto

de los derechos humanos, en el marco del Derecho Internacional Público; de cinco maneras

diferentes:

i) reconoce y se compromete a la protección de los derechos humanos de

acuerdo al principio de progresividad y sin discriminación alguna; con base

a los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la

República36;

ii) establece que la no enunciación expresa de derechos humanos en el texto

constitucional no supone su negación, ni el ejercicio de los mismos37

iii) determina que los pactos y convenciones relativos a los derechos humanos

suscritos y ratificados por Venezuela tienen jerarquía constitucional y

prevalecen en el orden interno; siempre y cuando sean más favorables que

las establecidas en la Constitución y las leyes de la República38

35 Artículo 2, 6 y 27 de la Carta Democrática Interamericana. 11 de Septiembre de 2001

36 Artículo 19 de la de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial 5.453 del 24 de Marzo de 2000




iv) determina la obligación del Estado a investigar y sancionar las violaciones

de los derechos humanos39 y,

v) establece el recurso de amparo ante organismos internacionales, en caso de

que haya personas afectadas en el disfrute de sus derechos humanos40.

Los ámbitos de participación ciudadana en la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela

La posibilidad de participación en ciertos procesos de gobierno que ofrecía la Constitución

de 1999 a la ciudadanía, constituía un elemento sustancialmente atractivo, tanto desde el

punto de vista político como académico. En efecto, el texto constitucional ofrece -al menos

de manera formal-, una serie de alternativas y canales de participación para que el

ciudadano y sus expresiones asociativas puedan incidir en el diseño, la ejecución y el

control de las políticas públicas e incluso con la estructuración misma de los poderes

públicos. Veamos, grosso modo, cuáles son esas alternativas de participación y consulta

que ofrece la Constitución.

La primera de ellas comprende al sufragio directo, universal y secreto como un derecho41 y,

por ende, la elección de manera directa, universal y secreta de las autoridades

gubernamentales en los Poderes Ejecutivo y Legislativo de los tres niveles político-





territoriales42 (nacional, estadal y municipal), que conforman la República, así como

también en la elección de los Jueces de Paz43. Otro aspecto que involucra esta opción, es la

participación en la designación de ciertas autoridades nacionales como los miembros del

Tribunal Supremo de Justicia, la designación de los miembros titulares del Poder

Ciudadano y la designación de los miembros de la Junta Directiva del Consejo Nacional

Electoral. En este caso, la participación es realizada de manera indirecta y difusa; a través

de representantes en Comités de Postulaciones, o mediante la expresión de opiniones y/o

reparos.

En segundo lugar, la oferta constitucional se ocupa de la participación en los procesos de

formación de leyes44, de la enmienda, de la reforma constitucional y del proceso

constituyente45. Y por último, debemos citar la cogestión ciudadana en los procesos

electorales. Al menos formalmente, tres de los miembros de la Junta Directiva del Poder

Electoral serían postulados, por instituciones o grupos no vinculados con la estructura

estatal. Los integrantes postulados por la sociedad civil, poseerían unas comisiones

específicas para su administración. La población tendría el derecho y el deber de prestar el

servicio electoral.

Una tercera vía es la participación ciudadana en la coordinación y gestión de políticas

públicas a nivel nacional, estadal y municipal. Este punto es muy interesante pues, implica

-entre otros aspectos-, la participación de las comunidades organizadas y de la sociedad



44 Artículos 204, 205, 206 y 211 Ibidem

45 Artículos 341, 343, 345 y 349 Ibidem


civil en determinadas áreas específicas de gestión pública, y la cogestión descentralizada de

ciertos servicios públicos. El texto constitucional creó una serie de instancias de

participación social y ciudadana de carácter descentralizado. Dichas instancias

conformarían un subsistema de deliberación, consulta, planificación y coordinación de

políticas públicas y contarían con la participación de una vocería comunitaria y social

electa en foros propios. Nos referimos al Consejo Federal de Gobierno a nivel nacional46,

los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas47, a nivel de

los estados y los Consejos Locales de de Planificación Pública48, uno por cada municipio

del país. Por último, se ubican las Asambleas de Ciudadanos49 y las asociaciones vecinales

y organizaciones no gubernamentales50.

En general, estas organizaciones tuvieron antecedentes en los años previos al proceso

constituyente. Al Consejo Federal de Gobierno le ubicamos un antecedente institucional

directo en el Consejo Territorial de Gobierno creado en el año 1993. Los Consejos

Estadales de Coordinación de Políticas Públicas tienen precedentes directos; tanto en los

Consejos de Desarrollo Regional de 1980, como en los Comités Estadales de Planificación

y Coordinación creados luego en el año 1989. También los Consejos Locales de

Planificación Pública tuvieron un interesante antecedente en los Consejos Consultivos




49 MOUCHET CASAS, Ángel. El Control Social de la Gestión Local: La Particiapción Ciudadana en Acción. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales

(ILDIS), Caracas, 1998

50 Artículo 70 de la de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial 5.453 del 24 de Marzo de 2000


Parroquiales51, propuestos por la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad

(FUNDACOMUN) en 1998.

Las asociaciones vecinales antes conocidas como “asociaciones de vecinos” tuvieron una

trayectoria importante en materia de participación ciudadana y como impulsoras de

reformas en la gestión municipal y en la participación ciudadana. Puede concluirse que

estas instancias constituían “el corazón” en la propuesta inicial de la democracia

participativa con los cuales se intentó avanzar hacia la redefinición de las relaciones entre el

Estado y la sociedad civil venezolana para lograr una mayor redistribución,

desconcentración y descentralización del poder y de la toma de decisiones.

Descentralización y participación unidas en la Constitución Bolivariana

En este contexto, un elemento trascendente y que se encuentra articulado con la propuesta

participativa de la Constitución está referido a la descentralización. Y es que, desde el

mismo Preámbulo del texto fundamental se expresa con claridad que se refunda la

República en un Estado de justicia, federal y descentralizado. Así también, el artículo 4 de

nuestra Carta Magna, determina que la República de Venezuela es un Estado federal y

descentralizado y el artículo 6, nos indica que el gobierno siempre será democrático,

participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos

revocables. La descentralización representa para los ciudadanos en su vida cotidiana, para

las organizaciones comunitarias y organizaciones sociales, una posibilidad real para

incrementar la cercanía con el Estado y sus instituciones gubernamentales. La

descentralización propicia mediante este acercamiento una mayor legitimidad a las políticas



públicas adoptadas por los funcionarios, a la vez que posibilita una gestión pública más

transparente y ajustada a las demandas de los estados, los municipios, las parroquias y las

comunidades.

De esta manera, la Constitución Bolivariana determina que debe promulgarse una ley

orgánica que garantice la autonomía municipal y la descentralización político-

administrativa52. De igual forma, dicta que la Asamblea Nacional por mayoría podrá

atribuir determinadas competencias nacionales a los estados y municipios para promover la

descentralización53. También establece como mandato constitucional que la

descentralización -como política nacional- debe profundizar la democracia; tanto para el

acercamiento entre el gobierno y los ciudadanos como para lograr una prestación eficiente

de los servicios públicos54. Por otra parte, consagra que los estados deberán propiciar la

descentralización hacia los municipios55; y, que estados y municipios deben impulsar

políticas de descentralización hacia las comunidades y los grupos vecinales en materias

tales como: salud, educación, vivienda, deporte, cultura y programas sociales; entre varios

ámbitos de acción pública56. Adicionalmente, se contempla la descentralización del sistema

carcelario57, y se norma que el sistema judicial venezolano se desarrollará en un marco de

descentralización administrativa58. Por último, la Carta Magna nos indica que el Estado se





56 Artículo 184, Numeral 1 Ibidem




encuentra obligado mediante una ley a establecer condiciones para la creación de entidades

funcionalmente descentralizadas59.

En síntesis, la descentralización se basa en la consolidación de procesos sostenibles de

participación ciudadana, en la promoción del ejercicio de derechos y responsabilidades

públicas de la ciudadanía y de las autoridades y en una gestión gubernamental orientada

hacia una mayor eficacia y eficiencia, la medición de sus resultados y la rendición de

cuentas. Así la descentralización y la participación se encuentran articuladas por mandatos

constitucionales expresos para sustentar la democratización institucional del Estado y la

profundización de la democracia.

Problemas de la participación ciudadana en Venezuela: la propuesta del Estado comunal

La problemática del tema de la participación se encuentra ubicada en el contexto general de

la crisis que afecta a la institucionalidad democrática venezolana. Recordemos que, a partir

del año 2006 y hasta el presente, con matices, los sucesivos gobiernos, primero del

Presidente Hugo Chávez y ahora del Presidente Nicolás Maduro (que recién comienza), han

priorizado políticas institucionales y públicas dirigidas a establecer el llamado Estado

comunal como nueva “clave civilizatoria” para Venezuela. En tal sentido, los principios

constitucionales del Estado venezolano como una entidad democrática, federal,

descentralizada y participativa se encuentran en situación de riesgo, debido a este proyecto

“comunal”, autoritario y centralista que desde el gobierno nacional se trata de imponer.



El Estado comunal constituiría una forma de organización político-social en el cual, el

poder es ejercido directamente por el pueblo; a través de los autogobiernos comunales, con

un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno y sustentable que

permita alcanzar la suprema felicidad a las venezolanas y los venezolanos en la sociedad

socialista. La célula fundamental en la conformación del Estado comunal es la comuna60.

La propuesta del Estado comunal visualiza el socialismo que propone el actual

gobierno para Venezuela, que supone: un nuevo ordenamiento territorial basado en la

comuna; un modelo económico basado en la propiedad social y la planificación

centralizada y una nueva forma de participación ciudadana tutelada en la gestión de

gobierno. El Estado comunal posee una base técnica en el Plan 2007-2013 y, más

específicamente aún en el Plan 2013-201961.

El bloque oficial viene impulsando un conjunto de estrategias para lograr la imposición del

Estado comunal. En el plano económico, la estatización de distintos sectores de la

economía nacional como parte de los servicios telefónicos, la totalidad de la distribución de

los servicios de electricidad y el control de la distribución de los alimentos. En el área

social, con la imposición de modelos de organización comunitaria y social por medio de los

consejos comunales y la limitación de los derechos de libre asociación; mediante el

desplazamiento de las asociaciones de vecinos, así como también, con la restricción de la

actividad de las organizaciones no gubernamentales. En la esfera política se ha impulsado

la polarización, las restricciones a las libertades democráticas y al derecho al sufragio como

60 Artículo 4 de la Ley Orgánica de las Comunas. Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010

61 2do Plan Socialista para la Gestión Bolivariana 2013-2109. Carcas, 12 de Junio de 2012. En este documento se plantea como metas la creación de 3.000 comunas

socialistas en el lapso 2013-2019 que agruparían a 39.000 consejos comunales abarcando a 4.680.000 familias y 21.060.000 de ciudadanos


lo fue la eliminación de la elección directa, universal y secreta de los miembros de las

juntas parroquiales. En materia legal, se viene ejecutando la aprobación discrecional de

leyes al margen del marco constitucional con el propósito de apuntalar la propuesta

comunal. Y en el ámbito territorial, se viene impulsando la reversión de la

descentralización y el debilitamiento financiero de estados y municipios.

Un elemento central dentro de la propuesta del Estado comunal es el nuevo ordenamiento

territorial para la construcción del socialismo. La propuesta considera a ejes estratégicos,

distritos motores de desarrollo y comunas. La comuna es un espacio socialista definido

como la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos

culturales, usos y costumbres que se reconocen en el territorio, en concordancia con un

régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno, sustentable y socialista

contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo62.

La comuna es la alternativa territorial del Estado comunal frente al municipio, al que

pretende desplazar como unidad político-territorial. Pero además, a los estados se le

pretende contraponer los distritos motores de desarrollo entendidos como la unidad

territorial decretada por el Ejecutivo Nacional. Sus límites podrán coincidir o no, con los

límites político-territoriales de los estados, municipios o dependencias federales. Se

designará por cada distrito motor de desarrollo, una Autoridad Única de Área conforme a la

normativa aplicable que, a los efectos del presente reglamento se denominará Autoridad

Única Distrital63.

62 Artículo 5 de la Ley Orgánica de las Comunas. Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010

63 Artículo 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Gaceta Oficial N° 39.382 de fecha 9 de Marzo de 2010


Las comunas y los distritos motores de desarrollo no sólo afectan el orden territorial de la

República; sino que además elimina la posibilidad de ejercer el derecho a la participación

en la elección de sus autoridades, pues las mismas son elegidas mediantes procesos

asamblearios de segundo o tercer grado como en el caso de las comunas o simplemente son

designadas por el Ejecutivo Nacional, sin consulta popular alguna. En otras palabras, con

las comunas y los distritos motores, la democracia participativa desaparece por completo.

El Estado comunal ya cuenta con una “base legal” que ha venido siendo preparada de

manera progresiva por el bloque gubernamental en la Asamblea Nacional. En el año 2009

se aprobó la reforma de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales64. En el 2010 se

promulgaron la Ley y Reglamento del Consejo Federal de Gobierno65; la Ley Orgánica del

Poder Popular66; la Ley Orgánica de las Comunas67; la Ley Orgánica del Sistema de

Economía Comunal68; la Ley Orgánica de Contraloría Social69; la Ley Orgánica de

Planificación Pública y Popular70; la Reforma de la Ley de los Consejos Estadales de

Planificación y Coordinación71; la Reforma de la Ley de los Consejos Locales de

64 Ley Orgánica de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial N° 39.435 del 31 de mayo de 2010

65 Gaceta Oficial N°5.963 Extraordinario de fecha 22 de Febrero de 2010. Con la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno se establece que la sociedad

organizada está conformada sólo por los consejos comunales, comunas y organizaciones del poder popular

66 Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010. Con la Ley Orgánica del Poder Popular se determina que las organizaciones populares y

comunitarias tienen como fin la construcción del socialismo

67 La Ley Orgánica de las Comunas crea un sistema territorial ideológico y excluyente; establece una estructura administrativa dependiente del nivel central del gobierno, suprime la elección directa, universal y secreta de lo vocería que participará en su estructura 68 Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010. Con la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal se limita el derecho a la

participación económica del pueblo y de las comunidades a la conformación de unidades socio-productivas e impone la propiedad colectiva comunal sobre la

propiedad privada en los medios de producción

69 Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010

70 Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario de fecha 21 de Diciembre de 2010. Con nueva Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular la participación popular

queda enmarcada dentro del Sistema Nacional de Planificación centralizado y socialista

71 Gaceta Oficial N° 6.017 Extraordinario de fecha 30 de Diciembre de 2012. La Reforma de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación los

convierte en instrumentos para la construcción el socialismo, además la vocería ciudadana en su seno es reducida a la representación de las comunas y parlamentos

comunales


Planificación Pública72 y la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal73.

Más recientemente, la Ley de Defensa de la Soberanía Política y Autodeterminación

Nacional74; la Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y

Otras Atribuciones75 y; Decreto de Creación de las Regiones de Desarrollo Estratégico76.

Este conjunto de leyes y decretos se fundamenta en la propuesta de reforma constitucional

que fuera derrotada en el año 2007 por el voto popular. De esta manera, se generó un

desconocimiento de la voluntad de la mayoría del pueblo venezolano expresada en ese

proceso de consulta.

En ese contexto, la participación y la descentralización se encuentran amenazadas y en un

franco proceso de desmantelamiento; por parte del gobierno central. Esto es muy grave,

porque ambos principios están vinculados, como hemos visto, a la profundización de la

democracia, mediante una efectiva redistribución del poder, la revalorización constructiva

de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil y el libre ejercicio de los derechos

fundamentales de los ciudadanos a organizarse políticamente y a participar de manera

72 Gaceta Oficial N° 6.017 Extraordinario de fecha 30 de Diciembre de 2012. Con la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública se cambia su

objeto y se les convierte en órganos para la construcción del socialismo y de tutelaje a la participación ciudadana. Se reduce la representación o vocería vecinal, al

eliminar el criterio socio-demográfico. La representación sectorial la ubica bajo el control de Ministerio de las Comunas. También elimina los consejos parroquiales de

planificación y sus asambleas e impone como únicos sujetos de la descentralización a entidades del poder popular

73 Gaceta Oficial N° 6.015 Extraordinario de fecha 28 de Diciembre de 2010. Esta reforma incorporó a las comunas en el municipio como entidades locales

especiales y exceptuadas de la aplicación de los instrumentos jurídicos municipales. Por otra parte, modificó a la LOPPM para reconocer a las comunas y los

consejos comunales como los actores organizados del poder popular, desplazando a los vecinos organizados y las asociaciones vecinales en las transferencias que

deben hacer los estados y municipios hacia las comunidades organizadas. Por otra parte, se eliminó la elección universal, directa y secreta de los miembros de las

juntas parroquiales, para incorporar, en la reforma legal un sistema electoral de segundo o tercer grado. La reforma tampoco tomó en cuenta a todos los vecinos

electores de cada parroquia, debidamente inscritos en el Registro establecido por el CNE; sino la figura de los voceros y voceras de los consejos comunales,

designados por sus asambleas de ciudadanos, para que sean los “grandes electores” de los integrantes de las juntas parroquiales comunales. Por último, subordinó

al municipio a las pautas y contenidos del Sistema Nacional de Planificación centralizada en abierta violación a la CRBV y la descentralización, la autonomía

municipal y participación ciudadana

74 Gaceta Oficial N° 6013 Extraordinario de fecha 23 de Diciembre de 2010. Con la Ley de Defensa de la Soberanía Política y Autodeterminación Nacional se intenta

controlar el acceso a los recursos financieros a las organizaciones civiles de defensa de los derechos políticos.

75 Gaceta Oficial N° 6.079 Extraordinario de fecha 15 de Junio de 2012. Con la Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras

Atribuciones se reduce a las unidades socio-productivas como sujetos de descentralización excluyendo de esta manera al resto de organizaciones sociales y

vecinales que hacen vida en los municipios.

76 Decreto N° 11 de Fecha 22 de Abril de 2013 que crea las Regiones Estratégicas de Desarrollo. Gaceta Oficial N° 41.157 de fecha 30 de de Abril de 2013. Con el

Decreto de Creación de las Regiones de Desarrollo Estratégico, el Ejecutivo Nacional lesiona la autonomía y las competencias de las entidades federales de la

República al imponer un sistema de control sobre la elaboración de sus proyectos y gestión de políticas públicas.


autónoma y en igualdad de condiciones, para incidir en las decisiones públicas vinculadas a

su calidad de vida.

En otras palabras, la promesa básica de una “democracia participativa” en el contexto

institucional de un Estado federal descentralizado que se pregonaba con la Constitución del

año 1999, quedó relegada y cedió su lugar a una nueva propuesta: la construcción de la

sociedad socialista y del Estado comunal.

Referencias Bibliográficas

LÓPEZ MAYA, Margarita. Democracia Participativa en Venezuela (1999-2010). UCAB,c

Centro Gumilla, Caracas, 2011.

CUNILL, Nuria. Participación Ciudadana, Dilemas y Perspectivas para la Democratización

de los Estados Latinoamericanos. Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollo, Caracas, 1991.


MOUCHET CASAS, Ángel. El Control Social de la Gestión Local: La Participación

Ciudadana en Acción. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS),

Caracas, 1998.

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