UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL

CORRESPONSABILIDAD ESTADO – SOCIEDAD CIVIL EN EL ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA EN SITUACIÓN DE

VULNERABILIDAD SOCIAL

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

CARLOS ALEJANDRO ANDRADE GUZMÁN

PROFESOR GUIA: LORETO MARTÍNEZ OYARCE

MIEMBROS DE LA COMISION: PAULINA FERNÁNDEZ FAWAZ SARA ARANCIBIA CARVAJAL

SANTIAGO DE CHILE ENERO 2009

RESUMEN

En Chile las iniciativas orientadas a la infancia vulnerable han incorporado a actores de la Sociedad Civil en la provisión del bienestar desde el siglo XVIII, quienes primeramente se hicieron cargo de sus necesidades con algún grado de acercamiento por parte del Estado. A puertas del bicentenario, y en el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño, este acercamiento se da mayormente articulado entre ambas esferas en pos de mejorar las condiciones de vida de la infancia, situación que para los efectos de este estudio de caso es entendida como “corresponsabilidad”.

En este contexto, algunas de las preguntas que movilizan el estudio son: cómo se genera la corresponsabilidad en las políticas diferenciadas de infancia vulnerable; cuál es el rol de ambas esferas en ellas; y cuáles son los componentes a ser reforzados o generados para que esta relación pública – privada se vea mejorada.

Para responderlas, el estudio desarrolla una aproximación metodológica que combina herramientas cualitativas y cuantitativas. En un primer momento, las herramientas cualitativas permitieron identificar las principales características del vínculo público - privado. Luego, el instrumental cuantitativo (Proceso Analítico Jerárquico) permitió identificar y priorizar los componentes a mejorar - o generar - en el marco de la corresponsabilidad.

Los principales hallazgos del estudio son que la corresponsabilidad se genera con características de verticalidad, en donde por un lado, la esfera pública es quien define la política diferenciada, con algún grado de participación del mundo civil, que depende del nivel de legitimidad que le atribuyan las autoridades públicas; y por otro, que la participación de la Sociedad Civil se aboca a la ejecución de dicha política, situación que se explica, fundamentalmente porque el Estado es quien administra los recursos que, en gran parte, sostienen a la esfera privada que la implementa.

El estudio concluye que existe un desafío en torno a generar diálogos horizontales, en donde la relación no se vea condicionada por quién administra los recursos económicos, sino que más bien gire en torno al propósito común que comparten en torno a la infancia.

Otras conclusiones que se levantan de la investigación son, en el ámbito institucional, la necesidad de activar una Ley de Protección de Derechos; en el plano financiero, evaluar el sistema de financiamiento en pos de disminuir las debilidades que se le atribuyen como, por ejemplo, el resguardo de metodologías exitosas; y finalmente, en el ámbito organizacional, la necesidad de reforzar los espacios de interlocución en la producción e implementación de las políticas diferenciadas, fortaleciendo las capacidades organizacionales de la Sociedad Civil, y re-definiendo las tareas del Estado, asignándole roles activos en la recuperación del conocimiento instalado en la esfera privada y el acompañamiento técnico de la intervención.

Algunas de las recomendaciones que emanan del estudio para mejorar la corresponsabilidad son: generar este acercamiento entre esferas en torno a un re-ordenamiento institucional que cuente con mecanismos de exigibilidad para el diálogo, de modo que éste no se remita exclusivamente a la voluntad de las autoridades públicas; incorporar activamente a las organizaciones de base en tareas vinculadas a la promoción y prevención, de manera que puedan funcionar como un sistema de alerta temprana, adelantándose a episodios de vulneración de derechos; y finalmente, generar un catálogo de buenas prácticas de intervención, de manera que se comparta el conocimiento respecto al trabajo con niños y niñas en situación vulnerable.

Especialmente se agradece el apoyo proporcionado por el Programa Tesis País de la Fundación para la Superación de la Pobreza, con el cual se ha realizado este trabajo.

Se agradece, por su parte, el apoyo de las personas que aportaron con su tiempo y experiencia a la realización de este estudio de caso: Oriana Zanzi de Unicef, María Teresa Sepúlveda del Consejo de

Defensa del Niño, Loreto Salinas del Programa Adopta un Hermano, Osvaldo Vásquez de Corporación Opción, Jorge Martínez del Servicio Nacional de Menores, Paulina Fernández de

MIDEPLAN, y Decio Mettifogo de la Universidad de Chile.

Actores Protagónicos. En primer lugar, quiero agradecer a mi familia y a mis amigos, puesto que tengo la certeza de que este proceso de casi veinte meses, ha sido sentido más intensamente por ellos que por mí. Gracias por comprender mis ausencias, por el cariño incondicional, y sobretodo, por la eterna paciencia. De las personas que se acercaron a este proceso, quiero agradecer a Hugo Guzmán, quien durante el primer momento de esta tesis aportó con su sabiduría y reflexión hacia este trabajo. Un grupo humano clave en este estudio, es el conformado por Loreto Martínez, Paulina Fernández y Sara Arancibia, quienes mucho antes de integrar esta comisión evaluadora, dedicaron tiempo a conversar sobre infancia, en el marco de los primeros acercamientos a esta investigación. Posteriormente, se sumaron a acompañar este proceso, aportando desde su experticia a la realización de este trabajo. Muchas gracias por las revisiones, observaciones y aportes. Especial mención a María de los Ángeles Villaseca, por su sabiduría y revisiones al texto. A Paula Jaraquemada Rassé, por su apoyo durante el inicio de este magíster. Finalmente a Francisca, por estar durante la etapa más fuerte de este proceso entregándome su cariño. Especialmente agradezco a todos los amigos y amigas que colaboraron con fotografías de sus hijos y sobrinos para el diseño de este documento. A todos estos actores protagónicos dedico este estudio de caso.

ÍNDICE DE CONTENIDOS. CAPÍTULO I. “INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE CASO”. 8 1.1.- Antecedentes que enmarcan las preguntas de investigación. 8 1.2.- Objetivos del Estudio. 10 1.3.- Aproximación Metodológica. 11 CAPÍTULO II. “MARCO CONCEPTUAL PARA LA INTERVENCIÓN EN INFANCIA”. 12 2.1.- Alcances contemporáneos y conceptuales de la Política Social y de la Política Pública. 12

2.1.1.-Políticas Universales y Políticas Diferenciadas. 13 2.2.- Vulnerabilidad Social y su relación con el enfoque de Derechos. 15

2.2.1.- EL Enfoque de Vulnerabilidad y su relevancia práctica en la oferta de iniciativas orientadas a la niñez. 16 2.2.2.- Dimensiones de la Vulnerabilidad Social. 17

CAPÍTULO III. “CORRESPONSABILIDAD ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL: CONCEPTOS, MOMENTOS Y DIMENSIONES DE LA ARTICULACIÓN PÚBLICA – PRIVADA EN LA OFERTA HACIA LA INFANCIA”. 19 3.1.- Sociedad Civil y Corresponsabilidad con el Estado en el marco de la niñez. 19 3.2.- Momentos de una política pública en que se vincula el Estado y la Sociedad Civil en el trabajo en infancia vulnerable. 21 3.3.- Dimensiones en las que se ha traducido históricamente la corresponsabilidad en el trabajo con niños y niñas en situación de vulnerabilidad social. 24

3.3.1.- Dimensión Institucional. 24 3.3.2.- Dimensión Financiera. 31 3.3.3.- Dimensión Organizacional. 36

CAPÍTULO IV. “ANÁLISIS HISTÓRICO DE LA ACCIÓN PRIVADA Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO”. 42 4.1.- Primer Período: “Sociedad Civil de Carácter Religioso” (1750 – 1920). 43 4.2.- Segundo Período: “Sociedad Civil en la crisis de los 30 hasta la creación del Consejo Nacional de Menores – CONAME, y su acción progresiva en materia de infancia” (1920 – 1967). 48 4.3.- Tercer Período: “Sociedad Civil – Estado en el marco de una Corresponsabilidad formal. La creación del CONAME y el futuro SENAME” (1967 – 1989). 51 4.4.- Cuarto Período: “Sociedad Civil – Estado en el contexto de la Convención sobre los Derechos Del Niño” (1990 a La Fecha). 53

CAPÍTULO V. “ANÁLISIS DE LA VISIÓN DE LA CORRESPONSABILIDAD DESDE LOS ACTORES”. 62 5.1.- Momentos del trabajo de campo. 62 5.2.- Análisis Cualitativo. 66 5.3.- Análisis Cualitativo con integración de Herramientas Cuantitativas – Proceso Analítico Jerárquico – AHP. 96 CAPÍTULO VI. “CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA”. 109 6.1.- Conclusiones. 109 6.2.- Propuestas de Política Pública. 120 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 124 ANEXOS. Anexo 1: Operacionalización Preguntas / Objetivos Específicos. 128 Anexo 2: Alineamiento “Más voces” / “Ferrer, Monje y Urzúa”. 129 Anexo 3: Mapa de Informantes Claves. 130 Anexo 4: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes del Estado. 131 Anexo 5: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes de la Sociedad Civil. 133 Anexo 6: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes de la Academia y de UNICEF. 135 Anexo 7: Pauta de Entrevista Estructurada para la aplicación de la Metodología de Multicriterio – Proceso Analítico Jerárquico – AHP. 137 Anexo 8: Diccionario de Conceptos para aplicación de la Metodología de Multicriterio. 141 Anexo 9: Escala de Saaty para la aplicación de la Metodología de AHP. 147 Anexo 10: Prioridades Globales y Prioridades Locales del Modelo de Estructura Jerárquica. 148

ÍNDICE DE CUADROS. Cuadro 1: “Vulnerabilidad Social en Infancia – Dimensiones”. 18 Cuadro 2: “Momentos de una Política Pública – Vinculación con organizaciones de la Sociedad Civil”. 21 Cuadro 3: “Características de las Iniciativas que se levantaron a inicios del siglo XX”. 46 Cuadro 4: “Características de las Nuevas Iniciativas levantadas en el período 1920 – 1967”. 49 Cuadro 5: “Características de las Iniciativas que se levantaron en la década de los 80”. 52 Cuadro 6: “Niños y niñas atendidos por el Servicio Nacional de Menores – SENAME, según tipo de Prestador” (A Diciembre de 2007). 55 Cuadro 7: “Nivel de la Política de Protección de SENAME y espacio para el encuentro con las organizaciones de la Sociedad Civil”. 57 Cuadro 8: “Tipos de Programas que constituyen la oferta orientada a la Infancia en situación de vulnerabilidad social”. 58 ÍNDICE PARA AHP. Matriz I: Dimensiones de la Corresponsabilidad en Materia de Políticas y Programas Diferenciados de Infancia. 96 Matriz II: Dimensión Institucional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. 97 Matriz III: Dimensión Financiera y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. 98 Matriz IV: Dimensión Organizacional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. 99 Matriz V: Componente “Identitario” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. 100 Matriz VI: Componente “Capacidades Organizacionales” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. 100 Matriz VII: Componente “Espacios de Interlocución” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. 101 Figura 1: “Estructura Jerárquica”. 102

ÍNDICE DE GRÁFICOS. Gráfico 1: “Principales Líneas de Acción Declaradas por Organizaciones de Infancia.” 22 Gráfico 2: “Líneas de Acción / Momentos de la Política Pública”. 23 Gráfico 3: “Fuentes de Financiamiento de las organizaciones de Infancia”. 35 Gráfico 4: “Evolución Histórica de la Corresponsabilidad entre CONAME/SENAME y organizaciones de la Sociedad Civil”. 54 Gráfico 5: “Porcentaje de Niñ@s Atendidos por SENAME / Tipo de Prestador”. 55 Gráfico 6: “Tipos de Programas de Infancia en Territorio”. 59 Gráfico 7: “Cobertura Programa Adopta un Hermano”. 60 Gráfico 8: “Favorecimiento de la Articulación en la producción e implementación de Políticas y Programas Diferenciados de infancia”. 103 Gráfico 9: “Componente que favorecería la corresponsabilidad en un marco institucional de protección de los Derechos de los niños y las niñas”. 104 Gráfico 10: “Instrumento que favorecería el aumento de la calidad en la atención de las políticas y programas implementados en lógicas de corresponsabilidad”. 105 Gráfico 11: “Componente que favorece la potenciación de las capacidades organizacionales diferenciadas de las entidades de infancia”. 106 Gráfico 12: “Mantenimiento y expansión del nivel de innovación que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”. 106 Gráfico 13: “Fortalecimiento organizacional de las entidades de la Sociedad Civil que intervienen en Infancia”. 107 Gráfico 14: “Establecimiento de Instancias para recoger el “saber hacer”, retroalimentar y acompañar los procesos de intervención”. 108

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CAPÍTULO I. “INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE CASO”.

1.1.- ANTECEDENTES QUE ENMARCAN LAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. A puertas del bicentenario, el sistema de protección orientado a la infancia, ha ido tomando

nuevas formas en pos de adaptarse a las necesidades cambiantes y emergentes de cada etapa del ciclo de desarrollo de los niños y las niñas de nuestro país.

En este contexto, la necesidad de generar condiciones adecuadas para su desarrollo en un marco de derechos, obedece también a hitos internacionales que han tenido como consecuencia la suscripción de tratados que explicitan la responsabilidad que a los Estados les compete en la tarea de garantizar estas condiciones para el adecuado desarrollo de la infancia.

Así, tal vez el hito más importante en Chile, viene a ser la suscripción y ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989 y 1990, respectivamente), que de manera imperativa plantea la obligación a los Estados que la suscriben de garantizar por medio de los instrumentos legislativos, de políticas públicas, administrativos y otros con los que cuente, las condiciones para que estos derechos sean ejercidos de manera efectiva (Art. 4, Convención sobre los Derechos del Niño, 1989).

En este escenario, la suscripción de un país a la Convención sobre los Derechos del Niño es vinculante respecto a las acciones que los Estados deben ejercer para garantizar las condiciones necesarias en pos del pleno ejercicio de los derechos de la infancia, debiendo dar cuenta cada cinco años ante el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas del estado de avance del País en el cumplimiento de los postulados de la Convención (Art. 44, Convención sobre los Derechos del Niño, 1989).

Éstos, por su parte, se expresan en un panorama global marcado por la liberación de los mercados financieros y el auge de las comunicaciones y la ínter conectividad, elementos que generan nuevas dinámicas de hacer sociedad, y que por cierto, redefinen el cómo se van a concebir los sistemas de bienestar (y no únicamente en el ámbito referido a la niñez), y el rol del Estado y de la sociedad en su conjunto de manera de pensar y construir una política social que ahora no entendería ya únicamente al Estado como el proveedor universal de la oferta de programas sociales (Serrano 2005).

Analizando la política social orientada a la infancia desde una mirada histórica, lo anterior no es totalmente nuevo. Trabajos como los de Pilotti (1994), Anríquez (1994) y Farías (2003), muestran que ha existido un número de iniciativas de larga data preocupada por atender las necesidades de los niños y las niñas, articulándose con el Estado en ocasiones, pero también haciéndolo de manera independiente en otras, teniendo como foco de su acción, principalmente a la infancia más vulnerable.

Este estudio de caso se centra en analizar los mecanismos existentes que permiten la articulación entre el Estado y la Sociedad Civil para la producción e implementación de las políticas y programas diferenciados orientados a la infancia en situación de vulnerabilidad social. Revisa además, el cómo estas políticas y programas han transitado desde enfoques asistencialistas o centrados en una concepción del niño como de en situación “irregular”, hasta adoptar miradas enfocadas en las situaciones de vulnerabilidad social y en los derechos de la infancia.

En este contexto, se aproxima a dar cuenta del cómo históricamente la Sociedad Civil se hizo cargo, en un primer momento, de la atención hacia la infancia vulnerable, situación que con posterioridad, se fue dando en un marco progresivo de coordinación y articulación con el Estado, principalmente a través del Consejo Nacional de Menores – CONAME y su posterior figura como Servicio Nacional de Menores – SENAME (Anríquez 1994).

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Concluye este recorrido histórico, observando cómo en la actualidad, a la luz de la Convención sobre los Derechos del Niño, este acercamiento entre la esfera pública y privada se realiza en un contexto de mayor coordinación y articulación con distintos organismos del Estado, en donde se encuentran, el propio SENAME, y otros organismos públicos, como por ejemplo: el Ministerio de Planificación Social – MIDEPLAN, o la Junta Nacional de Jardines Infantiles – JUNJI.

Finalmente, busca generar recomendaciones de política pública que sean aplicables para todo organismo del Estado que se articula y coordina con la Sociedad Civil en la tarea de mejorar las condiciones de vida de los niños y las niñas, situación que para los efectos de este estudio de caso se entenderá como “corresponsabilidad”.

Con estos antecedentes, y situándonos en el escenario social actual, esta investigación es orientada por las siguientes preguntas: ¿Cómo se genera en la práctica la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad? ¿Cómo operan estas iniciativas: articuladas o desarticuladas del aparato público? ¿Cuál es el rol del Estado y de la Sociedad Civil en el contexto actual respecto a las políticas y programas diferenciados de infancia en situación de vulnerabilidad? ¿En qué ámbitos se expresa la corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil en este plano de la política pública? Y finalmente ¿Cuáles son los componentes relevantes a ser reforzados o generados para que esta relación entre el Estado y la Sociedad Civil en las políticas y programas de infancia vulnerable se vea mejorada?

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1.2.- OBJETIVOS DEL ESTUDIO.

Las preguntas que orientan esta investigación, se han operacionalizado a través de los siguientes objetivos: Objetivo General del Estudio de Caso. Caracterizar el proceso de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad social, de manera de proponer mejoras para la articulación entre ambas esferas. Objetivos Específicos. 1.- Identificar debilidades y fortalezas en la producción e implementación de las políticas y programas diferenciados de infancia en situación de vulnerabilidad social, desde el marco de la corresponsabilidad. 2.- Exponer las dimensiones dentro de las cuales se desarrolla la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en la política diferenciada de infancia en situación de vulnerabilidad social. 3.- Relevar los aportes del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil a las políticas diferenciadas de infancia en situación de vulnerabilidad social. 4.- Determinar los componentes necesarios a ser reforzados, y/o desarrollados en la relación de corresponsabilidad señalada. Precisiones Teórico - Prácticas

Relevando algunas especificidades de tipo conceptual, es necesario señalar que en primer lugar, este estudio de caso entenderá por infancia a todo niño o niña menor a 18 años (Art. 1, Convención sobre los Derechos del Niño, 1989)1. En segundo lugar, el tipo de política pública que esta investigación abordará, estará centrada en aquellas de tipo “diferenciada”. A diferencia de las políticas de tipo universal, que son las implementadas principalmente desde ámbitos sectoriales - como educación, o salud -, las de tipo diferenciada, se orientan a grupos que son reconocidos por la autoridad como sujetos de atención de políticas de tipo específica o especializada, principalmente por estar afectados en su capacidad para satisfacer sus necesidades o de mejorar de manera autónoma su nivel de vida (Zanzi 1994).

1 La Política Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia del año 2000, considera a una persona como niño o niña cuando ésta es menor a 12 años. Por adolescente, en cambio, entiende a toda persona mayor a 12 años y menor a 18 años.

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1.3.- APROXIMACIÓN METODOLÓGICA.

El enfoque metodológico utilizado para abordar las preguntas de investigación combina

herramientas de tipo cualitativo y cuantitativo, integrando el discurso de informantes especializados en infancia con herramientas cuantitativas a través del método de análisis de multicriterio conocido como “Proceso Analítico Jerárquico” - AHP2. La integración de ambas técnicas permite dar cuenta de las principales características de la relación de corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable, así como insumar y nutrir propuestas de política pública para mejorar esta articulación poniendo por encima el interés superior del niño. De este modo, el estudio se ha realizado en cuatro fases o etapas:

La primera consistió por un lado, en una revisión de fuentes bibliográficas sobre política social, programas de infancia, y corresponsabilidad entre la esfera pública y privada. Por otro, correspondió a una sistematización y trabajo de datos sobre bases facilitadas por la Fundación para la Superación de la Pobreza y el Servicio Nacional de Menores. Esta revisión y sistematización permitió generar los antecedentes de la investigación, así como levantar y perfeccionar las preguntas que movilizaron las siguientes etapas del trabajo de campo.

La segunda fase es de carácter cualitativo y se conforma de dos etapas: en una primera, se recogieron las características generales de la corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable. Además, en esta etapa se buscó realizar una primera aproximación hacia aquellos componentes necesarios de ser reforzados o generados con miras a mejorar la relación de articulación entre la esfera pública y privada, poniendo por encima el interés superior del niño. Para ello, se entrevistó a un conjunto de informantes calificados en materia de infancia pertenecientes a diferentes ámbitos de acción: Estado, Sociedad Civil, Academia y finalmente un representante del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF.

Luego, en un segundo momento, se combinó herramientas de tipo cuantitativo al análisis de discurso, aplicando la técnica de Proceso Analítico Jerárquico – AHP. Con esto se buscó realizar

una priorización consistente de aquellos componentes que son necesarios de ser reforzados o generados por parte del Estado, de manera de favorecer la corresponsabilidad en un marco de calidad en la atención hacia la infancia vulnerable. Para ello, se entrevistó en una segunda instancia a informantes expertos en materia de infancia, pertenecientes tanto al Estado como a la Sociedad Civil.

Finalmente, se han levantado las principales reflexiones del estudio y se han elaborado un conjunto de recomendaciones de política pública para favorecer la relación

de corresponsabilidad en el ámbito de la atención hacia niños y hacia niñas en situación de vulnerabilidad social.

2 Por sus siglas en inglés: AHP: “Analytic Hierarcky Process”.

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CAPÍTULO II. “MARCO CONCEPTUAL PARA LA INTERVENCIÓN EN INFANCIA”. 2.1.- ALCANCES CONTEMPORÁNEOS Y CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE LA POLÍTICA PÚBLICA.

No existe una única definición que de cuenta absoluta del alcance de los conceptos. En

general, la literatura expone diversas definiciones para referirse al término de política pública que no necesariamente se contraponen una de la otra, sino que más bien son complementarias tanto en sus definiciones mismas, como en los alcances de los que dan cuenta.

Al revisar investigaciones y literatura especializada, es recurrente encontrar una definición que incluye la idea de flujos de información y cursos de acción explícitos abordados por el Estado en diferentes dimensiones (Lahera 2002). Si se extrae entonces de esta aproximación conceptual el que la política social sería definida desde el aparato público, resulta relevante acercarse a una definición que de cuenta de sus alcances.

Cohen y Franco (2005), elaboran una definición que en este sentido puede resultar orientadora. Los autores definen la política social como aquella que “establece las orientaciones más generales, identificando los problemas sociales que la agenda de la sociedad respectiva entiende que deben enfrentarse en un momento determinado, fijando prioridades de implementación, al asignar recursos para determinadas líneas de acción, que se llevarán a cabo mediante programas y proyectos” (Cohen y Franco, 2005, p17).

En este sentido, la definición dialoga con los cambios de mirada a nivel de país, con los que el Estado de Chile ha entendido en el último tiempo que deben abordarse las políticas destinadas a la infancia. Lo anterior se observa en la práctica con medidas concretas implementadas desde el aparato público, que legitiman la importancia de entender a los niños y a las niñas como sujetos sociales con necesidades y problemas particulares necesarios de ser abordados de manera específica mediante programas y políticas incorporados en la agenda pública. Ejemplos de ello, son medidas como la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 – 2010 (2000); los cambios normativos y legislativos para abordar las graves vulneraciones que siguen viviendo algunos niños y niñas; la suscripción de diversos tratados que complementan la Convención sobre los Derechos del Niño; o la conformación del Consejo de Políticas Públicas para la Infancia, el año 2006, convocado por la Presidenta Bachelet, para abordar con una nueva mirada las problemáticas que afectan a los niños y a las niñas, y a las que finalmente se les da una respuesta con una mirada sistémica, a través de la implementación en el año 2007 del Sistema de Protección Social Chile Crece Contigo orientado a la primera infancia – desde los 0 a los 4 años -, sistema que además define un conjunto de prestaciones, subsidios y servicios específicos orientados a los niños y a las niñas que integran el 40% de la población más vulnerable.

Desde la definición de Cohen y Franco, sin embargo, no se desprende claramente el rol que a los diversos actores sociales les compete en el ámbito de la política social. En este sentido, Serrano (2005) elabora una definición que incluye y asigna roles a los actores de la sociedad en su conjunto, la cual no es contradictoria con la noción de corresponsabilidad que impulsa la Convención sobre los Derechos del Niño. Así, la autora plantea que la política social contemporánea “asume funciones que combinan elementos de protección, bienestar, ciudadanía y cohesión social. Opera con una lógica sectorial y programática, incorporando a diversos actores que deben coordinarse para la provisión del bienestar, derivando sus recursos principalmente del ámbito público, pero también del ámbito privado y de la cooperación internacional. No opera ya en un esquema centralizado y jerárquico sino que, en forma creciente, se apoya en dinámicas relacionales horizontales con lógica de acción en red” (Serrano, 2005, p 2).

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Esta definición ayuda a entender el cómo se da hoy día la dinámica de relación entre la Sociedad Civil y el Estado, así como los roles de proveedores de los diversos actores, y también las lógicas de coordinación y cooperación que serían algunas de las formas de materializar en la práctica la corresponsabilidad en el marco de la atención hacia los niños y las niñas. Expresiones de lo anterior son, por ejemplo: la vinculación entre el Estado y organismos no gubernamentales en la implementación de programas orientados a la infancia, los cuales son financiados tanto con recursos públicos, pero también con aportes de privados y en menor medida con ayuda internacional; así como también el acercamiento entre ambas esferas, con miras a la elaboración de un proyecto común. Ejemplo de esto es el llamado que se le ha hecho desde el gobierno a organismos de la Sociedad Civil para aportar con sus miradas a la construcción de nuevas formas de entender el sistema que debe generarse para atender a los niños y a las niñas. Una expresión de los resultados de este trabajo conjunto, es el documento “El Futuro de los Niños es siempre hoy” (2006), que sirve como uno de los pilares para el diseño del Sistema de Protección Social Chile Crece Contigo orientado a la primera infancia.

2.1.1.- Políticas Universales y Políticas Diferenciadas.

Es común encontrar en la literatura especializada en política

social, estudios que abordan las diferentes áreas que dan cuerpo a los sistemas de bienestar: educación, salud, pensiones, vivienda, y otros.

Este estudio de caso, sin embargo, no pone énfasis en políticas sectoriales, principalmente porque las problemáticas y necesidades de los niños y las niñas, son en si mismas multidimensionales, por lo que abordarlas de manera separada, sólo permitiría arribar a un ámbito de la problemática.

Por su parte, las investigaciones en infancia validan y resaltan la importancia que se le da al contexto dentro del cual los niños y las niñas se desarrollan. Es decir, observan sus problemáticas desde miradas multidimensionales, que incluyen desde las necesidades más básicas, hasta la validación de la importancia del territorio en el cual los niños y las niñas se encuentran insertos.

García Sánchez (2001), académico de la Universidad de Murcia, España, y especializado en temáticas de educación y atención temprana, plantea que desde el punto de vista del modelo ecológico, elaborado por el también académico Urie Bronfenbrenner a finales del 70, el tránsito evolutivo de los niños y las niñas, se entiende como “un proceso de diferenciación progresiva de las actividades que éste realiza, y de su rol y de las interacciones que mantiene con el ambiente. Se resalta la importancia de las interacciones y transacciones que se establecen entre el niño y los elementos de su entorno, empezando por los padres y los iguales” (García Sánchez, 2001, p 3). Es indudable que si esta idea, la extrapolamos hacia la realidad que viven los niños y las niñas en situaciones de vulnerabilidad social, esto se vuelve un llamado urgente por poner atención en el desarrollo de condiciones favorables para su adecuado crecimiento.

En esta línea, lo que se observa hoy día en el plano de las políticas públicas, es que aquellas que se enmarcan tanto dentro de las políticas universales, así como las que ingresan dentro de la categoría de tipo diferenciada - ya sea que se ejecuten en lógicas de corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil, así como también las que se implementan de manera independiente -, validan la importancia del territorio dentro del cual los niños y las niñas

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nacen y crecen, lo que expresa un cambio de paradigma en las lógicas de atender a las necesidades de la niñez, que han ido desde una atención centrada históricamente en la asistencia, hacia una que actualmente enfoca sus líneas de trabajo en la superación de vulnerabilidades – incluidas las presentes en el territorio de pertenencia - que ponen en riesgo el adecuado desarrollo de los niños y las niñas de toda edad.

Respecto a la distinción entre políticas universales y políticas diferenciadas – o focalizadas -, el Instituto Interamericano del Niño – IIN (2003), aporta una definición que ayuda a internalizar lo que en adelante se entenderá por tales conceptos. A continuación se exponen dichos aportes:

Políticas Universales de Infancia.

Estas políticas son la expresión de un deber del Estado y de un derecho de los niños y las niñas, jóvenes y de las familias de toda la sociedad. En muchos países, estas políticas y los programas que se implementan tienen rango constitucional, y usualmente se refieren a servicios básicos de salud, educación, vivienda, alimentación, recreación, etc. Es decir, acciones ejecutadas por diferentes organismos o entidades, cubriendo una variada gama de servicios.

Estas prestaciones son universales en la medida que están disponibles para toda la población infantil, sin discriminación. Por tanto, no requieren de una selección dentro de una categoría de usuarios, pues el universo de ellos ha sido tomado en cuenta.

La articulación o coordinación de estas políticas y programas universales resulta indispensable para la optimización de los recursos humanos, materiales y financieros del Estado, así como para garantizar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño.

Tal es el caso del Sistema de Protección Chile Crece Contigo, en donde todos los niños y las niñas, sin discriminación de origen, religión o etnia, quedan automáticamente incorporados al sistema a contar del primer control de embarazo de la madre (Documento Chile Crece Contigo, 2007).

Políticas Diferenciadas de Infancia3. Las políticas diferenciadas de infancia tienen el requisito de estar pensadas en torno a los

efectos de igualar las oportunidades de aquellos niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de vulnerabilidad y/o de vulneración de sus derechos. En otros términos, la población beneficiaria de estos programas o prestaciones diferenciadas son aquellos niños, niñas y adolescentes que tienen bloqueadas las oportunidades de desarrollar sus potencialidades, de compensar déficit, de integrarse o reintegrarse a sus familias, a sus comunidades, al sistema educativo, o al mercado laboral formal. Ejemplo de este tipo de políticas, son las implementadas a través de las líneas de acción del Servicio Nacional de Menores – SENAME y que están orientadas a niños y a niñas que han sufrido alguna vulneración de derechos, o se encuentran en situación de riesgo o de vulnerabilidad social, a causa de problemas de convivencia al interior de sus familias, problemas de tipo conductual o por haber infringido la ley.

3 El IIN hace mención a políticas públicas “focalizadas”. Ambas formas de llamarlas, hacen alusión al mismo tipo de política.

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2.2.- VULNERABILIDAD SOCIAL Y SU RELACIÓN CON EL ENFOQUE DE DERECHOS.

Las acciones que se han desarrollado para atender a las necesidades de la infancia, han ido transitando desde distintos enfoques conceptuales que han guiado, explícita o implícitamente su accionar hacia la niñez que enfrenta algún tipo de vulnerabilidad. De este modo, se puede encontrar en la literatura evidencia que da cuenta de que las primeras acciones que se levantaron para atender a las necesidades de la infancia en Chile, ponían el acento fuertemente en lógicas de tipo asistencialista que entendían a los niños y a las niñas sujetos de atención, como “menores” en situación “irregular” (Pilotti 1994, Anríquez 1994, Cillero 1994, Farías 2003). Por niños en esta situación, se entendía a todo aquel que enfrentaba necesidades especiales como consecuencia de causas vinculadas al abandono de sus padres, situación de orfandad, problemas de tipo conductual o aquellos que tenían antecedentes de haber infringido la ley.

Este tipo de iniciativas estaban enfocadas desde la “carencia” que enfrentaban los niños y las niñas atendidas, y son en definitiva, el tipo de acciones que dan la antesala a la noción de “caridad” con la que se entendió durante mucho tiempo la acción social orientada a grupos en situación de vulnerabilidad.

De acuerdo a los trabajos tanto de Pilotti (1994) como de Anríquez (1994), no es sino hasta iniciados los 80, en que se comienzan a generar cambios en la forma de entender las prácticas de intervención social orientadas hacia la niñez en situación vulnerable. Lo anterior, de acuerdo a Pilotti (1994), habría sido reforzado por la celebración del año internacional del Niño en 1979, lo cual inyectó nuevas energías a la acción orientada hacia la niñez en situación de vulnerabilidad social. Este hecho converge con la emergencia de un grupo de organizaciones no gubernamentales que, en desacuerdo con las prácticas de tipo asistencialista, implementan intervenciones sociales con nuevos enfoques, centrados principalmente en la prevención, a través de prácticas de tipo participativo, y resignificando la importancia de los activos presentes en el propio territorio como recurso para prevenir el desvinculamiento del niño con su entorno. Este hecho es importante, puesto que expresa un cambio fundamental en el cómo se comienza a entender la concepción de las iniciativas destinadas a la infancia en situación de vulnerabilidad.

Este cambio en el paradigma conceptual, sin embargo, no ha sido estático, puesto que en el último tiempo, y principalmente a partir del 90, se han ido levantado un número significativo de enfoques teóricos que han nutrido la oferta orientada a atender a los niños y a las niñas en situaciones de vulnerabilidad social. Así, se han ido instalando a nivel nacional e internacional, miradas que han dejado progresivamente atrás nociones de tipo asistencialistas que se habían centrado en el niño únicamente como “objeto de atención”, para dar paso a nuevos enfoques que comienzan a ver a los niños y a las niñas como “sujetos de derechos”, principalmente a la luz de la suscripción y ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Podría decirse que éste es el hito que marca la entrada hacia el desarrollo de nuevas formas de abordar la oferta de servicios sociales orientados hacia los niños y a las niñas en situación vulnerable. Lo anterior a la luz de la aceptación casi universal que ha tenido la Convención - sólo Estados Unidos y Somalia no la han ratificado – y que incluso ha llevado a países ha adaptar sus instrumentos de acuerdo a sus postulados para atender a las necesidades de la infancia. En efecto, países como Brasil, Bolivia o Venezuela han incorporado nuevos códigos sobre los derechos de los niños y las niñas (IIN 2003), y el caso de Chile es uno de los que destaca por la implementación del Sistema de Protección Integral Chile Crece Contigo orientado a la primera infancia, que además de

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instalar una oferta universal de prestaciones, busca impulsar líneas de acción en el plano legislativo destinadas a robustecer el marco jurídico dirigido a la niñez4.

Lo anterior establecería nuevas condiciones de tipo institucionales y normativas dentro de las cuales se inscribirían las líneas de acción implementadas desde el Estado, y que a diferencia de las antiguas nociones basadas únicamente en la necesidad de asistencia, vendrían a generar condiciones orientadas a disminuir desde el ordenamiento institucional y normativo las condiciones de desigualdad bajo las cuales nacen o caen algunos niños y niñas.

Otro elemento significativo que refuerza el cambio de paradigma teórico que nutre la oferta de servicios hacia la infancia, es que este segmento de la población, en tanto sujeto de derechos, ha sido definido por autores y organismos internacionales como uno de los grupos que enfrentan más y mayores situaciones de vulnerabilidad - junto con otros como mujeres, grupos étnicos, tercera edad, discapacitados, entre otros - (Serrano 2005, Naciones Unidas 2006). La importancia de este antecedente para la infancia, es que ha reforzado la necesidad de dejar progresivamente atrás la noción de asistencia como único pilar conceptual de las intervenciones públicas y de las iniciativas privadas focalizadas en su atención.

2.2.1.- EL Enfoque de Vulnerabilidad y su relevancia práctica en la oferta de iniciativas orientadas a la niñez.

Cuando se revisa literatura nacional e internacional referida a la vulnerabilidad, se tiende a

encontrar definiciones basadas en riesgos e incapacidades de los individuos para hacer frente a situaciones adversas.

Por ejemplo, la noción que Busso (2001) elabora sobre vulnerabilidad, la entiende como “un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad de un individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas” (Busso, 2001, p 8).

Por su parte, el Banco Mundial – BM (2000) en el marco del enfoque de Manejo Social del Riesgo, toma la noción que Lipton y Ravallion elaboraron en un estudio sobre pobreza y vulnerabilidad, la cual, siendo muy similar a la de Busso, pone énfasis en los elementos ajenos a los individuos y que igualmente afectan en su condición de vulnerabilidad. Así, el BM la define como “la probabilidad de resultar perjudicado por sucesos inesperados o como la susceptibilidad a impactos exógenos” (Holzmann y Jorgensen, 2000, p 7).

Kaztman (2000), por otro lado, pone el acento en los factores endógenos del individuo, refiriéndose a la vulnerabilidad como la “incapacidad de una persona o un hogar para aprovechar las oportunidades disponibles en distintos ámbitos socioeconómicos” (Kaztman, 2000, p 13).

Ninguna de estas tres concepciones es contradictoria una de la otra, sino que más bien son complementarias facilitando la formación de un cuerpo teórico integral que reconociendo la necesidad de asistencia elemental a la que se ven enfrentados los niños y las niñas, permite nutrir además las intervenciones orientadas hacia la infancia en situación de vulnerabilidad o vulnerada en sus derechos desde un enfoque que reconoce la importancia tanto de las condiciones propias de los niños y las niñas, así como de las condiciones externas dentro de las cuales ellos y ellas se desarrollan.

4 Algunos ejemplos de estas líneas de acción jurídica que busca impulsar el ejecutivo, son las modificaciones en materia de adopción - como por ejemplo: reducción de los plazos para que un niño o niña pueda ser declarado susceptible de serlo -, o las modificaciones en materia de post – natal para los hijos e hijas que han sido adoptados, las cuales buscan generar condiciones para el desarrollo de un apego saludable de estos niños y estas niñas con sus nuevos padres.

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De este análisis, es posible entender que toda intervención que busque propender a igualar el acceso a la estructura de oportunidades de los niños y las niñas en situación de mayor vulnerabilidad, ya sea que se trate tanto de políticas públicas diseñadas desde el Estado, como de aquellas iniciativas implementadas desde la Sociedad Civil, serán más efectivas en tanto apunten en la línea de generar nuevos espacios para el efectivo ejercicio de los derechos de la infancia, reconociendo las vulnerabilidades a las que por su condición de niño o niña se ven expuestos. 2.2.2.- Dimensiones de la Vulnerabilidad Social.

La literatura internacional especializada que ha abordado las manifestaciones de la vulnerabilidad social, coincide en que ésta se observa en diferentes y variadas dimensiones, dentro de las cuales pueden observarse factores vinculados a la salud, al trabajo, a la educación, e incluso a los riesgos ante catástrofes de tipo natural. Así por ejemplo, el trabajo de Pizarro (2001), hace mención a cuatro grandes dimensiones de la vulnerabilidad social: trabajo, capital humano, capital físico y las redes sociales de las personas. Sojo (2004), en su obra, reconociendo la variada gama de dimensiones de la problemática, pone énfasis en algunas como el género, y los niveles de natalidad y las etapas de la vida en que ésta de desarrolla como expresión de la vulnerabilidad desde un punto de vista demográfico. En este sentido, se observa que en un plano general, las dimensiones de la vulnerabilidad social son múltiples y diversas, viéndose mayor o menormente acrecentadas, dependiendo tanto del escenario social, como de la calidad en el diseño e implementación de políticas públicas que existan para hacerles frente (Sojo 2004).

En el plano de las dimensiones que expresan la vulnerabilidad social en la infancia, es posible enumerar algunas que son expuestas en general en la literatura especializada en política social, así como en aquella que pone énfasis en los derechos de los niños y las niñas a un nivel más específico.

Si se observa por ejemplo, el trabajo realizado por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social – FOSIS (2001) en el ejercicio de adaptar el enfoque de Manejo Social del Riesgo – MRS elaborado por el Banco Mundial – BM (2000) a una Matriz Metodológica que permita apoyar la planificación de las intervenciones a sus grupos de atención (FOSIS 2001)5, se observa que en el plano de la niñez, los énfasis están puestos en las dimensiones referidas a factores de tipo biopsicosocial. Es decir, ponen el acento en las dimensiones del capital humano de los niños y las niñas, principalmente desde dos vías: a través del ejercicio de su derecho a la educación – tanto desde el propio acceso como desde la permanencia en la experiencia educativa -, y a través del derecho a contar con una salud adecuada.

Un aporte que para efectos de este estudio, enriquece lo expuesto en el trabajo anterior, es el conjunto de dimensiones que el Servicio Nacional de Menores – SENAME (2006) define como prioritarias en pos de poner por encima de toda iniciativa de intervención la integralidad del niño y de la niña. En su trabajo, el SENAME define como las dimensiones que potencialmente explicarían el que un niño o niña se vea incluido o excluido socialmente, aquellas referidas a la familia, a la educación, la socialización entre pares, los aspectos socio comunitarios, la identidad y los vínculos afectivos.

5 La Matriz donde se exponen los riesgos a los que se ven enfrentados los niños y las niñas sujetos de intervención, no hace mención a la idea de “derechos”. Sin embargo, en este estudio se hace alusión a las dimensiones de la vulnerabilidad social, como aquellas áreas en las cuales existe un riesgo de que los derechos de los niños y las niñas no sean ejercidos de manera efectiva.

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En el siguiente cuadro se ordenan dichos aportes, que en adelante serán entendidos en este estudio como las dimensiones de la vulnerabilidad social:

Cuadro 1: “Vulnerabilidad Social en Infancia – Dimensiones”.

Fuente: Elaboración propia, a partir del trabajo del Servicio Nacional de Menores (2006) y del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (2001). En diálogo con lo que plantea Sojo (2004), y entendiendo que estas dimensiones, en tanto corresponderían a derechos que deben serle garantizados a todos los niños y las niñas - sin distinción alguna de raza, origen social u otro que impidiese el ejercicio efectivo de alguno de ellos -, se puede desprender que las políticas y programas que se orienten a la atención de los más vulnerables, independientemente de la esfera que los diseñe e implemente, serán más efectivos en términos de garantizar el ejercicio pleno de ellos, en tanto consideren desde la producción misma los mecanismos que apunten a disminuir los factores de riesgo que amenacen el fortalecimiento de algunas de estas dimensiones, sobreponiendo de esta forma el objetivo de atender al interés superior del niño y de la niña en un marco de protección integral de sus derechos.

Dimensiones de la Vulnerabilidad Social

en Infancia

- Familiar. - Afectiva. - Identidad y áreas de comportamiento. - Socio – comunitario. - Escolar – educacional. - Salud. - Laboral. - Grupos de pares.

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CAPÍTULO III. “CORRESPONSABILIDAD ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL: CONCEPTOS, MOMENTOS Y DIMENSIONES DE LA ARTICULACIÓN PÚBLICA – PRIVADA EN

LA OFERTA HACIA LA INFANCIA”.

3.1.- SOCIEDAD CIVIL Y CORRESPONSABILIDAD CON EL ESTADO EN EL MARCO DE LA NIÑEZ.

Por Sociedad Civil, la literatura en general entiende un espacio intermedio ubicado entre el

Estado y el sector privado con fin de lucro, lo que la ha llevado a ser conocida generalmente como “tercer sector”, y que tiene como características principales: su independencia del aparato del Estado, el no tener fines de lucro como objetivo de su creación, y la motivación por intervenir en problemáticas de tipo social (Serrano 1998, Laurnaga 1999, De la Maza 2000).

Siguiendo a Serrano (1998), la autora distingue tres grandes grupos que darían forma al tejido social entendido como Sociedad Civil. Reúne en este sentido a:

a) Organizaciones No Gubernamentales y acciones de voluntariado. b) Expresiones asociativas y comunitarias. c) Universidades y Centros de pensamiento.

Este estudio de caso, sin embargo, entenderá por Sociedad Civil a las organizaciones

pertenecientes a los dos primeros grupos citados, y específicamente a organismos no gubernamentales como Fundaciones y Corporaciones, agrupaciones de voluntariado, y otro tipo de entidades que realicen acciones hacia la infancia vulnerable sin perseguir fines de lucro ni que tengan pertenencia al aparato del Estado. Especial énfasis se pondrá en Fundaciones y Corporaciones, puesto que desde un punto de vista histórico, son las que han tenido mayor permanencia en la vinculación en el trabajo por la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Pese a lo anterior, y aún existiendo antecedentes de un número significativo de organizaciones privadas de larga data que han implementado acciones orientadas a la niñez, es posible afirmar que a la Sociedad Civil se le comienza a reconocer un fuerte rol en el ámbito de la política social, a partir de la reforma estructural impuesta por organismos internaciones a finales de los 70. Este hecho que trae consigo la reducción del aparato del Estado, impulsa la aparición de diversas organizaciones no gubernamentales - ONGs a inicios de los 80 comprometidas principalmente en la lucha contra la pobreza.

Lo anterior, siendo influenciado principalmente por dos razones. Primero, por causas de tipo socio – político: es en este momento histórico en que se reúnen grupos de profesionales desvinculados de la esfera pública a causa de las reformas, que con la ayuda de organismos internacionales, levantan organizaciones no gubernamentales que enfocan su acción en aquellas áreas de la política social que no estaban siendo cubiertas por el Estado. Segundo, por razones de tipo ideológico: como respuesta a las políticas implementadas por el aparato estatal en esa época (Pilotti 1994; Ferrer, Monje y Urzúa 2005).

En palabras de Pilotti (1994), en muchos países de América Latina, las acciones de las ONGs se “constituyen en una suerte de política social alternativa y paralela a la oficial, muchas veces cubriendo las deficiencias y omisiones de esta última” (Pilotti, 1994, p 22).

En este contexto, se comienzan a generar acciones que expresan el interés de atender a las necesidades de los grupos vulnerables, pero estando en algunos casos, desvinculadas del aparato estatal, dando lugar a una corresponsabilidad “implícita” entre el Estado y la Sociedad Civil que no estuvo alejada de cierto número de acciones orientadas a la niñez.

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Las relaciones de formalidad con el aparato público en materia de infancia vulnerable, sin embargo, comienzan a materializarse un poco antes de esa época, a través de la coordinación progresiva entre entidades privadas y organismos del Estado.

A este respecto, es importante precisar que si bien existen antecedentes de que el Estado aportó al sostenimiento de las primeras organizaciones dedicadas a la atención de la infancia vulnerable (en aquellos años llamada en situación “irregular”), no es sino hasta 1967, cuando se dicta la Ley 16.618 y que crea el Consejo Nacional de Menores – CONAME, que esta relación comienza a darse dentro de planos de mayor formalidad tomando fuerza la noción de corresponsabilidad, a través de la cooperación estrecha entre las organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado.

Esta relación, se dio principalmente por medio de dos ejes centrales: primero, bajo la idea de aportes económicos, denominados como “mantención institucional”; y segundo, a través del reconocimiento como “entidad colaboradora” a aquellas organizaciones de la Sociedad Civil que recibían financiamiento de CONAME, previa acreditación de cumplimiento de los requisitos que establecía la ley para ser considerada como tal (Anríquez 1994).

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3.2.- MOMENTOS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA EN QUE SE VINCULA EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL EN EL TRABAJO EN INFANCIA VULNERABLE.

Acercarse primeramente a una comprensión respecto del cómo se genera el vínculo de

corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil, implica observar desde las etapas de una política pública, aquellos momentos en que esta relación se contrae o se expande, de modo tal de buscar aquellas causas que permitan caracterizar dicha relación.

Diversa literatura ha abordado las formas en las cuales se expresa la corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil en las políticas públicas, y particularmente, en el plano de las políticas sociales.

Ferrer, Monje y Urzúa (2005), en un texto que repasa el vínculo entre el Estado y las organizaciones no gubernamentales - ONGs en las políticas públicas orientadas a la superación de la pobreza, realizan un esfuerzo por sistematizar las formas de participación de la Sociedad Civil en el ciclo de vida de una política pública. Los autores plantean que éstas pueden tomar diversas expresiones, dependiendo de las etapas de la política. A saber:

Cuadro 2:“Momentos de una Política Pública – Vinculación con organizaciones de la Sociedad Civil”.

Etapa. Formas de Participación de la Sociedad Civil. 1.- Diagnóstico. 1.1 Identificación de las necesidades básicas en el ámbito

de la política. 1.2 Generación de las posibles soluciones a las demandas de la sociedad.

2.- Programación. 2.1 Priorización de las necesidades y los déficit en el ámbito de la política.

3.- Implementación y Ejecución. 3.1 Aporte de servicios, actividades y recursos para la gestión de la política. 3.2 Ejecución de la política.

4.- Evaluación. 4.1 Control de la eficiencia, eficacia y transparencia en el uso de los recursos. 4.2 Opinión crítica acerca de los resultados.

Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de Ferrer, Monje y Urzúa (2005). Sin embargo, los investigadores constatan que estas formas de participación en la realidad

no se desarrollan en una lógica de continuidad, puesto que en la práctica, la acción cotidiana de los gobiernos no se genera en todo momento en una lógica lineal.

Es interesante el aporte de los autores, en tanto releva la no participación de las organizaciones en el diseño mismo de la política pública, pero sí en el aporte que pueden realizar a la priorización de las áreas específicas que es necesario atender a través de políticas y programas determinados.

Plantean que las políticas públicas son definidas en torno a un contexto económico, social y político particular, en el cual pueden estar incluidas las organizaciones de la Sociedad Civil, pero también pueden no estarlo. “Una vez aprobadas – las políticas públicas - por los órganos correspondientes, ellas pueden ser ejecutadas por el Estado, por medio de su institucionalidad ejecutiva, o ser delegadas para su ejecución en las organizaciones de la Sociedad Civil6” (Ferrer, Monje y Urzúa, 2005, p 10 y p 11).

6 Los autores hacen alusión a la idea de organizaciones no gubernamentales – ONGs, que en este estudio de caso forman parte de las organizaciones de la Sociedad Civil.

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No deja de ser relevante el aporte de los investigadores, en tanto supondría un espacio determinado para las organizaciones del tercer sector dentro del ciclo productivo de las políticas y programas orientados a la infancia, en donde éstas tendrían roles desde un sentido metodológico orientado mayormente a la implementación y ejecución de los cursos de acción definidos como prioritarios por el Estado, y en particular por el Ejecutivo. Es relevante retener esta idea, puesto que puede entregar algunas luces para acercarse a una caracterización del vínculo de corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable.

Por su parte, haciendo dialogar lo que expone la investigación de Ferrer, Monje y Urzúa (2005) con un trabajo adicional desarrollado por seis organizaciones del tercer sector, en el cual se busca recoger el aporte de las organizaciones sociales al fortalecimiento de la democracia, se levantan resultados interesantes respecto de las líneas de acción más habituales de las organizaciones sociales que intervienen en infancia.

El siguiente gráfico expone las principales líneas de acción declaradas por 113 organizaciones orientadas a la atención de niños y niñas:

Gráfico 1: “Principales Líneas de Acción Declaradas por Organizaciones de Infancia.”

Principales Líneas de Acción ONG Infancia

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10

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19

61

8

Fuente: Elaboración propia, con base en la muestra del estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004).

Las barras representan los porcentajes de las líneas de trabajo de las organizaciones que intervienen en infancia. Se constata que el 61% de las organizaciones dice tener como principal línea de trabajo de su organización el diseño y ejecución de programas sociales.

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Lo anterior no se contradice con la investigación de Ferrer, Monje y Urzúa (2005), en tanto la mayor parte del trabajo de las entidades del tercer sector estaría dedicada a acciones vinculadas a la implementación de programas orientados a la atención de la niñez. Por su parte, si se ajustan las líneas de acción prioritarias declaradas por las organizaciones de infancia a los momentos de la política pública definidos en el estudio de Ferrer, Monje y Urzúa (2005), se relevan resultados que refuerzan lo anterior. En efecto, al ajustar las líneas de acción a los momentos de una política, se aprecia que la corresponsabilidad entre la esfera pública y privada tiene lugar con un casi 90% en la etapa de implementación y ejecución de la política misma.

Se exponen estos resultados en el gráfico 2:

Gráfico 27: “Líneas de Acción / Momentos de la Política Pública”.

Alineamiento Líneas de Acción/

Momentos Política Pública

1 / 1%

96 / 89%

9 / 8%

2 / 2%

Evaluación

Impl. y Ejecución

Programación

Diagnóstico

Fuente: Elaboración propia, con base en la muestra del estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004) y el trabajo de Ferrer, Monje y Urzúa (2005). Lo anterior es un antecedente necesario de relevar, puesto que representaría una de las características significativas de la relación estatal con el tercer sector en las políticas destinadas a la infancia vulnerable, la cual estaría dada por un mayor acercamiento en la etapa de implementación de las políticas y programas de infancia. A continuación, se revisan las dimensiones dentro de las cuales se ha expresado históricamente la relación de corresponsabilidad bajo análisis.

7 El gráfico expuesto ha sido realizado tomando la base de datos del Estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004), y recodificando las líneas de acción que las organizaciones mencionan como primera prioridad de su acción a la clasificación hecha por Ferrer, Monje y Urzúa (2004). Se han excluido para el análisis las respuestas “no sabe/no responde” y “otra línea de acción” rescatada en el estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004). Véase al respecto el Anexo 2.

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3.3.- DIMENSIONES EN LAS QUE SE HA TRADUCIDO HISTÒRICAMENTE LA CORRESPONSABILIDAD EN EL TRABAJO CON NIÑOS Y NIÑAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD SOCIAL. Diversa literatura que ha abordado la relación de articulación entre el Estado y la Sociedad Civil en la producción e implementación de políticas sociales, tiende a exponer que este acercamiento se daría en torno a ámbitos de tipo financiero, político, institucional, de afinidades temáticas, y de procesos descentralizadores, entre otros (González Méyer 1999, Estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” – 2004).

Al revisar la corresponsabilidad en el ámbito específico de la política diferenciada de infancia, estas dimensiones no se encontrarían ausentes, sino que más bien, estarían incorporadas dentro de tres más amplias que, desde una lógica histórica, acompañarían esta relación entre la esfera pública y la esfera privada.

Se trataría de una primera dimensión de tipo institucional sustentada fundamentalmente por las escuelas doctrinarias – o ausencia de ellas - en materia de infancia, y los instrumentos legislativos y normativos que de ellas emanan; una segunda de tipo financiera, expresada por los mecanismos para sostener económicamente las políticas y programas de niñez; y una tercera de tipo organizacional, conformada en primer lugar, por las identidades particulares con que cuenta tanto la esfera pública como la privada; en segundo lugar, le seguirían las capacidades organizacionales del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil; y finalmente, los espacios de interlocución para dialogar sobre problemáticas de infancia. Se presentan en el siguiente apartado, desde su relevancia en la atención hacia niños y niñas en situación vulnerable.

3.3.1.- Dimensión Institucional.

La corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas

diferenciadas orientadas a la infancia vulnerable, ha estado históricamente acompañada por una dimensión institucional característica de las condiciones sociales y culturales de la época dentro de la cual se ha cimentado.

De este modo, diferentes escuelas de pensamiento han construido e impulsado cuerpos doctrinarios que han configurado el mapa institucional dentro del cual se ha dado en la práctica la corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas diferenciadas (Anríquez 1994, Cillero 1994, Farías 2003).

De trabajos como los de Cillero (1994) y Farías (2003), puede recogerse el proceso de cambio en los paradigmas que han nutrido las políticas de infancia, tanto en la esfera privada como en la esfera pública, y que consiguientemente han generado cambios en el mapa institucional dentro del cual se produce la relación de corresponsabilidad.

Para efectos de comprender esta primera dimensión, resulta orientador tomar la aproximación conceptual que Douglass North (1993) desarrolla sobre instituciones.

El autor plantea que éstas son “las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (North, 1993, p 13). Entiende dentro de ellas a instituciones de tipo formal e informal, incorporando dentro de las formales a toda norma creada por los seres humanos; y dentro

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de las informales a aquellas que no estando plasmadas en ningún tipo de instrumento formal, sí establecen y definen códigos y dinámicas de conducta (North 1993).

El trabajo del autor aporta un elemento significativo para aproximarse hacia uno de los componentes que mayormente definen la dimensión institucional en el ámbito de infancia. Expone que “las instituciones pueden ser creadas como lo son las constituciones políticas de los Estados; o bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo, como evoluciona el derecho consuetudinario” (North, 1993, p 14).

Llevando este alcance al plano de la niñez, permite observar claramente el cambio evolutivo institucional que se consolida a partir de 1989 con la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual no sólo cristaliza un cuerpo doctrinario referencial y vinculante para los Estados que la ratifican, sino que además sirve de base para la elaboración y adecuación de los instrumentos normativos y jurídicos que guiarán - y limitarán - las acciones que se desplieguen hacia los niños y las niñas, orientando las relaciones de articulación entre Estado y Sociedad Civil en el plano de las iniciativas dirigidas hacia ellos y hacia ellas.

Para esta investigación, interesa rescatar lo que North (1993) entiende por instituciones tanto formales como informales, de modo de arribar a una definición de la dimensión institucional de la corresponsabilidad en este ámbito de la política pública.

Recogiendo los aportes del autor, este estudio de caso entenderá por dimensión institucional al conjunto de instituciones formales e informales dentro del cual se desarrolla la política y los programas diferenciados de infancia. Estas instituciones pueden, por un lado, estar plasmadas en un plano jurídico que regule la relación de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil; pero por otro, también pueden no estarlo, y aún así servir de marco orientador de las iniciativas dirigidas a la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Ejemplo de lo anterior es la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 – 2010 (2000), que sin necesariamente estar plasmada en un instrumento jurídico, sí opera como elemento que orienta las acciones privadas y públicas hacia los niños y las niñas.

Respecto al plano informal, se entenderán los códigos de conducta de los funcionarios que definen la política diferenciada, y que pueden facilitar – o no – la articulación entre la esfera pública y privada para la producción e implementación de políticas y programas de infancia vulnerable.

Desde un punto de vista histórico, resulta pertinente para este estudio, revisar el tránsito del ámbito formal de la dimensión institucional, observando los paradigmas conceptuales que la han nutrido a lo largo del tiempo: la “Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular”, y la “Doctrina de la Protección Integral”; poniendo atención en sus cambios evolutivos y los instrumentos que han derivado de ella y que han establecido las condiciones dentro de las cuales se ha generado la corresponsabilidad en materia de infancia.

A continuación se revisa dicho proceso histórico de la dimensión institucional de la corresponsabilidad.

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La corresponsabilidad bajo el discurso Normalizador – Instalación de un primer paradigma de concepción de la infancia vulnerable.

Farías (2003) plantea que la primera escuela de pensamiento que influyó en el proceso de

producción de políticas públicas orientadas a la infancia vulnerable nace entre fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, impulsada por reformadores ilustrados, a quienes denomina “científicos de la infancia”.

La autora señala que estos pensadores iniciaron la tarea de reestructurar las formas de entender y llevar a la práctica un sistema de atención orientado a aquellos niños y aquellas niñas que habían cometido faltas a la ley o que enfrentaban situaciones de carencia como niños y niñas abandonados, huérfanos, o vagabundos.

Estos reformadores estaban conformados por profesionales médicos, abogados y de la salud mental, quienes influenciados por las reformas europeas y estadounidenses, exponían la necesidad de tratar a aquellos niños y aquellas niñas que consideraban como en situación “irregular”, a través de iniciativas orientadas, por un lado, a la reinserción social para aquellos y aquellas que necesitaban ser reformados o “normalizados” en su manera de actuar por haber cometido algún tipo de delito; y por otro, a la protección social de aquellos y aquellas que vivían en contextos de pobreza, situación de abandono, o habitaban en torno a otros elementos de riesgo presentes en sus estructuras familiares y/o en sus entornos sociales (Cillero 1994, Farías 2003, Tello 2003).

Estos antecedentes son significativos, puesto que favorecen la instalación de un primer campo doctrinario de atención a la infancia: la “Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular”, reorientando las iniciativas tanto públicas como de la Sociedad Civil que se enmarcaban en la atención de la infancia vulnerable socialmente (Farías 2003).

Un hecho relevante de la instalación de este paradigma, es que los “científicos de la infancia”, comienzan a criticar la escasa participación pública en la acción hacia los niños que habían infringido la ley, reprochando además el gran número de organizaciones de la Sociedad Civil que implementaban iniciativas de atención hacia aquellos niños y aquellas niñas, aludiendo a que éstas no habían constituido una respuesta adecuada a las necesidades de corrección de aquella infancia que debía ser normalizada.

De acuerdo a la investigación de Farías (2003), esto se dio puesto que el anhelo de aquellos reformadores, era lograr la instalación de una “Política de Estado Normalizadora” destinada a la niñez.

Elementos que propiciaron la instalación de la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular, son los primeros intentos por atender a la infancia vulnerable desde un marco institucional, los cuales cristalizaron en un primer instrumento jurídico.

En efecto, previo al asentamiento de este primer cuerpo doctrinario, se tienen antecedentes de un primer instrumento legal de atención a la niñez: la Ley de Infancia N° 2.675 de 1912, la cual se enmarcó en las primeras propuestas de protección dirigidas hacia los niños y las niñas en situación “irregular”.

Estos primeros intentos de atender a la infancia vulnerable, si bien no llegaron a asentarse como una doctrina, buscaban la “corrección” de aquellos niños y aquellas niñas en

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situación “irregular”, a través de ciertas prácticas educativas respecto de lo “legal” y de lo “ilegal”. Recogiendo lo que expone Farías (2003) en su trabajo: “El nuevo saber permitiría

transformar al pobre, al anormal, al delincuente y al indeseable, en padres y madres de familia, trabajadores honrados y ciudadanos cristianos que se sumarían a la tarea del progreso y la modernización del país… El discurso establecía que a los hijos de los sectores populares se les debía entregar los conocimientos básicos para transformarse en trabajadores calificados. Por ello, no es de extrañar que las propuestas reformadoras en materia de protección a la infancia marcharan paralelas y coherentes con los postulados de la instrucción primaria obligatoria en el país” (Farías, 2003, p 196).

El rol de la primera Ley de Infancia en este sentido, era el disciplinamiento de los niños y las niñas infractores de ley.

Retomando las palabras de Farías (2003), este instrumento jurídico estipuló, “entre otras disposiciones, la internación de los niños en las cárceles y escuelas correccionales como castigo a la vagancia y la ociosidad” (Farías, 2003, p 197). La literatura muestra que los postulados de estas primeras propuestas institucionales reformadoras en el marco de la protección no lograron asentarse, principalmente debido a denuncias vinculadas a la falta de recursos para su real y plena aplicación (Farías 2003).

Es en este contexto histórico, que los primeros reformadores comienzan a manifestar la necesidad de una normativa que oriente el accionar de las iniciativas tanto públicas como privadas.

“En el orden penal, nuestra legislación es todavía más deficiente… aplica al menor el mismo tratamiento que al adulto y se preocupa sólo de reprimir, de defenderse de ciertos elementos que en determinadas circunstancias podrían transformarse en factores de gran utilidad mediante un tratamiento adecuado” (Mensaje al parlamento del Presidente Carlos Ibáñez del Campo, 1927, citado en Farías 2003, p 201).

Se desprende de lo anterior, la intención de transitar desde una postura prácticamente ausente de parte del Estado en el ámbito de la niñez, hacia una más activa en la generación de las políticas destinadas a su atención.

Finalmente en 1928, los llamados de estos reformadores son escuchados, implementándose la Ley de Protección de Menores N° 4.447, instrumento jurídico que es instalado como un sistema tutelar, concebido como “una reacción social a un conjunto de diversas situaciones sociales: infracciones a la ley, protección a la infancia desvalida o abandonada, situaciones de “irregularidad” y obligaciones que se derivan de la filiación” (Tello, 2003, p 14).

Es importante señalar que tanto ella como su sucesora, que se conoce como “Ley de Menores” – N° 16.618 - de 1968 son, de acuerdo a la investigación de Farías (2003), “los instrumentos legales que han guiado, hasta ahora, las acciones destinadas a consolidar el nuevo sistema jurídico hacia la infancia” (Farías, 2003, p 202). Este nuevo sistema, desde la mirada de un niño o niña en situación irregular, busca generar la “normalización” del sujeto, promoviendo el acercamiento de dos mundos: el legal y el médico. El legal, puesto que la implementación de este sistema jurídico, requería de la creación de Tribunales de Menores para la aplicación de un sistema de justicia especializado y que diferenciara claramente entre niños y niñas y adultos delincuentes, situación que no se había observado en los períodos previos, en donde los niños y las niñas eran condenados a las cárceles de adultos para el pago de su pena.

Por su parte, este nuevo sistema también es médico, puesto que requería de la implementación de Casas de Menores para la Observación como instancia previa al traspaso del niño o niña a la justicia.

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Sin embargo, y pese a que este sistema de normalización se había instalado como uno que diera respuesta, por un lado, a las necesidades de la niñez con antecedentes de infracción a la ley; y por otro, de protección para aquellos que enfrentaban situaciones de abandono u otras “irregularidades”, finalmente en la práctica no se generaron las condiciones para este tratamiento diferenciado a las necesidades de la infancia vulnerable.

De acuerdo al trabajo de Tello (2003), este sistema tutelar “estructuró una institucionalidad única para dar respuesta a dos problemas diversos y no necesariamente interconectados: los niños y adolescentes infractores de ley y aquellos que requerían de protección y/o rehabilitación” (Tello, 2003, p 14).

Es importante detenerse en un elemento que nutrió el campo institucional de la época en materia de infancia vulnerable, el cual está referido al determinismo social que imperaba en las primeras décadas del siglo XX, que de especial manera afectaba a aquellos niños y aquellas niñas que vivían en situaciones de pobreza. De acuerdo al trabajo de Farías (2003), la familia pobre era “considerada inhabilitada para el cuidado de sus hijos: es el inicio de una cadena que comienza en la vagancia y termina en la delincuencia” (Farías, 2003, p 195).

En el trabajo de la autora, se habla del cómo se fue generando la construcción de un “enemigo” para referirse a la infancia en situación de “irregularidad”, en tanto en esa época se le concebía a este niño o niña, como un sujeto que eventualmente tomaría conciencia de su situación de carencia, y respondería con actos de odio contra una sociedad que los había abandonado en asilos e instituciones de beneficencia.

Así, la construcción de un “enemigo” que se entiende amenaza de la sociedad de la época, “fue ampliando sus categorías hacia aquellos niños denominados vagos, viciosos o abandonados… Se inició en nuestro país, una campaña de mayor represión y disciplinamiento, que incluyó junto a los delincuentes infantiles, a aquellos niños que no habían cometido delito o falta y cuyos padres no habían solicitado su castigo” (Farías, 2003, p 195 y p 196).

De acuerdo a lo que se observa en el trabajo de Tello (2003), ésta es una situación que permaneció como denominador de los instrumentos jurídicos en materia de menores – tanto la Ley N° 4.447 como la Ley N° 16.618 – hasta iniciados los noventa, por tanto se seguía privilegiando la separación del niño o de la niña de su entorno familiar, en el marco de este sistema tutelar, reforzando las estrategias de “internación de los niños y adolescentes, primando la importancia del sistema de administración de justicia por sobre el de provisión de servicios de protección y rehabilitación” (Tello, 2003, p 15). En términos de corresponsabilidad, es importante señalar que los objetivos de normalización de este sistema tutelar se operacionalizan vía el acercamiento explícito de la esfera privada a la esfera pública, principalmente a través de Casas de Menores8 orientadas a la observación, clasificación y derivación sobre la base de métodos científicos de experimentación propuestos por el nuevo sistema.

Lo anterior, en el marco de una coordinación con el referente estatal de la época en materia jurídica. Respecto a este punto, sin embargo, se puede extraer en base a la revisión literaria, que si bien hubo intentos de coordinar el trabajo entre la esfera estatal y privada, las organizaciones sociales siguieron actuando sin coordinación ni supervisión de parte del Estado (Anríquez 1994). La historia muestra que la instalación de la “Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular”, a través de las medidas que seguían el camino de la normalización de los niños y las

8 Las Casas de Observación eran lo que con la Ley 16.618 se conocía como Centros de Observación y Diagnóstico – COD y Centros de Tránsito y Distribución – CTD. Con la publicación de la Ley N° 20.084 del 2005, los COD pasan a llamarse Centros de Internación Provisoria - CIP.

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niñas estuvo caracterizada por avances y retrocesos, cuyas causas estaban vinculadas a la precariedad, en términos de plazas de atención, y de recursos económicos con los que contaban las iniciativas públicas y privadas para implementar este nuevo sistema (Farías 2003).

Pese a lo anterior, se extrae de la literatura que éste fue el enfoque doctrinario que sustentó la dimensión institucional de la corresponsabilidad desde 1928 – con la instalación de la Ley N° 4.447 y su sucesora N° 16.618 - hasta finales de los 80, principalmente entre el Estado y aquellas organizaciones que se inscribían como colaboradoras vía subvenciones.

La corresponsabilidad bajo el discurso Pro- derechos – Instalación de un nuevo

paradigma orientador hacia la infancia. El enfoque doctrinario que sustentó la dimensión institucional en la atención a la niñez,

comienza a ser reemplazado a finales de los 80 por un nuevo discurso cimentado en la noción de derechos de la infancia, el cual ha sido impulsado principalmente por la Convención sobre los Derechos del Niño (1989) y el conjunto de instrumentos normativos que la complementan a nivel internacional. Entre ellos se cuentan: Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing); Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad; Las Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de RIAD); La Convención sobre Protección del Niño y Cooperación en Materia de Adopción Internacional; Los Protocolos Facultativos de la Convención sobre los Derechos del Niño relativos a la participación de niños en conflictos armados, y el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativa a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía.

Farías (2003) señala que con la Convención, surge un nuevo grupo de pensadores, a los que denomina “reformistas pro – derechos”, y que elaboran una nueva doctrina para abordar las necesidades de la infancia, la cual es conocida como la “Doctrina de la Protección Integral”.

Bajo este nuevo marco institucional, se entendería la necesidad de caminar desde un paradigma centrado en el niño y la niña como “sujetos de normalización”, a uno que los conciba como “sujetos de derechos” (Farías 2003).

A nivel nacional, los cambios bajo este nuevo marco, se han dado principalmente con la ratificación misma de la Convención el 14 de agosto de 1990 y los protocolos que la complementan9, así como con las reformas e instrumentos de política pública que con posterior a su ratificación se han impulsado. Ejemplos de ellos son la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 – 2010 (2000); La creación de los Tribunales de Familia, por medio de la Ley N° 19.968 (2004); la adecuación del plano jurídico orientado a los adolescentes que han cometido delito, a través de la nueva Ley 20.084 (2005); las regulaciones incorporadas en materia de trabajo infantil a través de la promulgación de la Ley 20.189 (2007), la cual modifica el artículo 13 del código del trabajo normando la contratación de personas menores a 18 años, y que además sienta las bases para que dicha contratación no vulnere el derecho a la educación de aquellos niños y aquellas niñas; y recientemente, la instalación de una política universal orientada a la infancia entre 0 y 4 años, a través del Sistema de Protección Integral Chile Crece Contigo (2007).

A través de estos elementos se expresa la nueva visión con que el Estado comienza a entender a la infancia, reconociéndola como “sujetos de derechos”, incorporando el catálogo de

9 El 21 de Julio de 2003 se ratifica el Protocolo facultativo relativo a la participación de niños en conflictos armados; el 6 de Febrero de 2003 el Protocolo facultativo relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en pornografía.

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derechos fundamentales para todos los niños, niñas y adolescentes (Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 – 2010, 2000, p 6); y además, reconociendo una serie de derechos especiales, como por ejemplo el derecho a la protección y asistencia de aquellos niños y aquellas niñas que por alguna razón se encuentren privados de su medio familiar (Derecho Especial Número 4, Política Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia 2001 – 2010, 2000, p 7).

Respecto a cómo la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia (2000), en tanto elemento de la dimensión institucional, incide en la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil, ésta señala explícitamente la intención de “servir de marco orientador de todas y cada una de las iniciativas desarrolladas a favor de los niños, niñas y adolescentes, particularmente aquellas de carácter público” (Política y Plan Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia 2001 – 2010, 2000, p 18).

De lo anterior, se puede inferir que las iniciativas que se implementaban a favor de los niños y las niñas previamente al diseño e implementación de la Política, una vez que ésta se instala, se insertan dentro de un nuevo marco institucional que buscaría reorientar las acciones de atención a las necesidades de la infancia, reconociendo primeramente la necesidad de políticas diferenciadas o compensatorias en aquellos casos de mayor vulnerabilidad social, pero ahora además sentando un discurso que busca caminar hacia el reconocimiento del niño y la niña como un actor estratégico en el desarrollo país y como foco prioritario de las políticas públicas en un marco de corresponsabilidad entre el Estado, las propias familias de los niños y las niñas, y los diversos actores de la sociedad.

Para observar este cambio de enfoque respecto al niño y a la niña, se puede recoger lo que expone el trabajo de Tello (2003) al dar cuenta del proceso de instalación de la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 – 2010 (2000): “el carácter estratégico de esta política significa pasar de programas basados en la consideración de la infancia como grupo vulnerable de la sociedad, hacia la consideración de la infancia como un sujeto y actor estratégico para el logro del desarrollo del país. El resultado de esta nueva mirada es avanzar desde políticas asistenciales y compensatorias – basadas en las necesidades extremas de los niños y las niñas -, hacia una política que reconozca los derechos de los niños como obligaciones para el Estado, las familias y la

sociedad” (Discurso del Presidente Lagos en el Palacio de la Moneda, durante ceremonia de lanzamiento de la Política Nacional a Favor de la Infancia y la Adolescencia en Marzo de 2001, citado en Tello 2003, p 22).

Respecto a los elementos que han tensionado la plena instalación de este nuevo paradigma doctrinario, de los trabajos tanto de Farías (2003), como de Tello (2003), puede desprenderse que factores de tipo cultural, han impedido expresar cabalmente los postulados de la Convención sobre los

Derechos del Niño y sus implicancias en materia de atención a la infancia vulnerable, los cuales se expresan, por un lado, en la existencia de discursos y prácticas penales que perpetúan la lógica

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normalizadora orientada a la niñez catalogada por la antigua escuela como de en situación irregular; y por otro, en que el proyecto de ley tal vez más importante en materia de protección de derechos10, continúe sin ser aprobado. Elementos concretos que en la práctica expresan tareas pendientes en materia institucional que entran en tensión con un discurso basado en las garantías de los derechos de los niños y las niñas, que actualmente busca guiar el accionar de las iniciativas públicas y de la Sociedad Civil que los entienden como sujetos poseedores de derechos económicos, sociales, políticos y culturales, o lo que Laurnaga (1999) entiende como el proceso de “ciudadanización del niño”.

3.3.2.- Dimensión Financiera.

Las dinámicas en las que se ha expresado históricamente

la relación entre el Estado y la Sociedad Civil en el plano de las políticas y programas de infancia, han estado caracterizadas por una segunda dimensión referida al plano de financiamiento de las iniciativas que implementan las organizaciones sociales. Así por ejemplo, existen antecedentes históricos que dan cuenta de una primera cooperación internacional de parte del Estado de España a través de subvenciones, que data del año 1761 (Cortés 1994)11.

Los trabajos de Pilotti (1994), Anríquez (1994), y Farías (2003), ayudan a extraer un mapa histórico de las formas de financiamiento que han ayudado a sostener las iniciativas de la Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable, y también permiten apreciar el cómo éste ha condicionado las formas en que el Estado se vincula con el tercer sector en el marco de las políticas diferenciadas orientadas a los niños y a las niñas en situación de vulnerabilidad social. Se revisan a continuación brevemente estas formas de financiamiento, tomando como períodos de análisis, los definidos en el trabajo de Anríquez (1994).

Financiamiento en el período comprendido entre 1750 y 1920. El trabajo de Anríquez (1994), da cuenta de cómo en el período comprendido desde

mediados del siglo XVIII hasta las primeras décadas del siglo XX, las formas de sostener económicamente las iniciativas orientadas a la infancia, recaía fuertemente en la autogestión que podían desempeñar las organizaciones de la Sociedad Civil.

De este modo, las fuentes de recursos más usuales eran las donaciones de personas adineradas, aportes de cuotas de socios, y el mismo trabajo voluntario que ayudaba a sostener las intervenciones que implementaban las organizaciones sociales a favor de los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social.

En términos del aporte financiero de parte del Estado, es posible constatar que en aquel período en que la política social destinada a los niños y a las niñas recaía exclusivamente en la Sociedad Civil, el rol del Estado se expresó principalmente ayudando a sostener económicamente 10 El Proyecto de Ley de Protección de Derechos de la Infancia y la Adolescencia ingresó a la Cámara del Senado el 19 de Enero de 2005. Actualmente, se encuentra en segundo trámite Constitucional, catalogado como Proyecto de Ley, “sin urgencia”. Véase www.bcn.cl, boletín: 3792 -07. 11 Véase al respecto, el capítulo sobre la acción histórica de la Sociedad Civil y su relación con el Estado en el ámbito de infancia.

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estas intervenciones, pero sin tener una noción de política de financiamiento definida, lo cual era coincidente con la ausencia de una política de Estado orientada a la infancia (Anríquez 1994, Farías 2003).

Anríquez (1994) deja ver que los aportes del Estado eran tan variados y ausentes de criterios claros para la asignación, que incluso se encontraban casos en que algunas organizaciones sostuvieran prácticamente todas sus iniciativas con recursos públicos, contrastando con otras en que los aportes estatales eran de tan bajo monto, que debían recurrir a la movilización de otros recursos para complementar los ingresos necesarios para sostener las intervenciones (Anríquez 1994).

Coincidente con esta situación, se observa que la coordinación con el Estado era prácticamente inexistente en términos de lineamientos de política pública, dándose que en la práctica la corresponsabilidad explícita se daba sólo en las instancias en que las organizaciones solicitaban mayores recursos para sostener las iniciativas. A diferencia de lo que puede observarse en períodos posteriores, en donde el vínculo incorpora una mirada de parte del Estado respecto a la niñez vulnerable, en este período no podría hablarse de corresponsabilidad implícita, puesto que al no existir una segunda esfera que incorporase una visión de la infancia, la oferta destinada a ella emanaba de un único actor social, el cual recibía aportes estatales aislados para su operación, lo cual también le brindaba mayores márgenes de autonomía para operar, al no encontrarse con mecanismos que explicitaran rendiciones de cuentas, o esclarecimiento de planes de intervención destinados a los niños y a las niñas que atendían.

Financiamiento en el período comprendido entre 1920 y 1967. En la mayor parte de este período las lógicas de financiamiento se mantienen prácticamente

sin alteraciones respecto a la etapa anterior. Se observa que no existían mecanismos de rendición de cuentas, y desde este punto de análisis, la manera en que la Sociedad Civil operaba en el ámbito de las políticas de infancia vulnerable, se daba de un modo más bien autónomo, actuando libremente y sin supervisión respecto de sus planes de trabajo ni de los objetivos que se perseguían con las intervenciones implementadas (Anríquez 1994).

En diálogo con el trabajo de Farías (2003), en este período es cuando toman fuerza los postulados de los primeros reformadores – aquellos a quienes la autora denomina “científicos de la infancia” –, lo cual establecería una primera diferenciación respecto al cómo el financiamiento incidiría como característica relevante de la corresponsabilidad. Farías (2003) releva en su estudio que las organizaciones sociales que se vincularon estrechamente con el servicio público en el marco del nuevo sistema tutelar orientado a la infancia, lo hicieron principalmente desde el modelo de Casas de Observación. Si se toma este antecedente como base, a la luz de los registros expuestos por Anríquez (1994), es posible suponer entonces que las organizaciones sociales que podían acceder mayormente a recursos por parte del Estado serían aquellas cuyas iniciativas se enmarcaban en la etapa previa a la derivación a un juez de menores de los niños y las niñas que se encontraban en situación “irregular”.

Con todo, la inexistencia de criterios precisos en la asignación de los recursos, y la falta de coordinación de parte del Estado, dejaba a las organizaciones sociales en un grado de libertad que les permitía operar de acuerdo a las necesidades y objetivos que ellas mismas se definían en pos de los niños y las niñas que atendían.

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Financiamiento en el período comprendido entre 1967 - 1989. Es en este período de la historia en que la dimensión financiera comienza a expresar

cambios que impactan fuertemente en el vínculo de las organizaciones sociales con el Estado. En 1967, con la implementación de la Ley de Menores N° 16.618 se establecen nuevas

figuras que vendrían a regular la dimensión de financiamiento. Se instalan así las figuras de la “institución colaboradora” y de la “mantención institucional”, a través de las cuales se definen los requisitos para que una organización pudiese recibir subvenciones, en el marco de un referente por parte del Estado – en este caso el Consejo Nacional de Menores – CONAME -, el cual es el encargado de, entre otras funciones, supervigilar, y coordinar las acciones que implementaban las organizaciones de la Sociedad Civil que prestaban atención a la infancia vulnerable.

El trabajo de Anríquez (1994) muestra que estas mantenciones institucionales, sin embargo eran variadas y entregadas una vez por año, en base a criterios discrecionales definidos por CONAME, lo cual dejaba a las organizaciones sociales en una situación incierta respecto a los recursos con los que contarían para operar, enfrentándolas a la necesidad de allegar recursos por las fuentes adicionales que históricamente habían sostenido sus iniciativas.

A partir de la década del 80, y a un año del nacimiento del nuevo Servicio Nacional de Menores – SENAME (figura y nombra que toma el anterior CONAME), se observa un cambio en la dimensión de financiamiento. Así, a las formas que habitualmente habían sostenido las iniciativas de la Sociedad Civil: aportes privados, cuotas de socios, entre otros, se le suma la aparición de recursos provenientes de la cooperación internacional, el cual estaba destinado a apoyar a un número de organizaciones sociales que se levantan para atender a la infancia, pero no enmarcándose como colaboradas de SENAME, sino que como organizaciones no gubernamentales independientes del Estado que comienzan a implementar iniciativas en base a metodologías innovadoras y no centradas únicamente en la protección (Pilotti 1994).

Por otro lado, la antigua “mantención institucional” que naciera en el marco de la Ley N° 16.618, se modifica a través de la aparición en el escenario jurídico del Decreto con Fuerza de Ley -DFL N° 1.385 (1980), el cual vendría a definir un nuevo régimen de subvenciones de tipo mensual por niño o niña atendido por las organizaciones colaboradoras de SENAME.

El trabajo de Anríquez (1994), menciona que las nuevas organizaciones que emergen a inicios de los 80 también se vinculan con el aparato público, pero desde otros niveles de gobierno para acceder a recursos para operar, como por ejemplo: a través del acercamiento con los gobiernos locales, lo cual es un antecedente importante en pos de caracterizar las nuevas prácticas y formas de operar con las que nacen estas entidades.

Financiamiento en el período comprendido desde 1990 a la fecha. Revisando los trabajos de González Méyer (1999), Vergara Estévez (2003), y Ferrer, Monje

y Urzúa (2005), es posible desprender que existe un generalizado consenso al plantear que las lógicas de oferta y demanda, a través del mercado de licitaciones vía concurso para la ejecución de los proyectos sociales, es una de las variables que mayormente define hoy día la dimensión de financiamiento en el marco de la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil.

El período comprendido desde 1990 en adelante, se caracteriza por cambios sociopolíticos sustantivos, impulsados fundamentalmente por el regreso de la democracia, el cual coincidentemente se ve acompañado por el inicio de nuevos cambios en las formas de entender el financiamiento de las iniciativas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad social que son implementadas por las entidades del tercer sector.

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Revisando este período histórico, se constata que con el término del régimen militar, se inicia un alejamiento de los recursos internacionales que anteriormente percibían algunas organizaciones privadas para implementar sus iniciativas orientadas a los niños y a las niñas en situación vulnerable, los cuales comienzan a ser recibidos por organismos del nuevo gobierno, disminuyendo una de las fuentes que había sostenido la acción social en el período de dictadura (González Méyer 1999).

Por su parte, Vergara Estévez (2003) complementa esta idea exponiendo que en las primeras etapas de las administraciones post-dictadura se instala por parte de los gobiernos de la concertación un discurso político que incorpora el carácter procedimental de la democracia, resignificando el concepto, y consiguientemente desencadenando que las organizaciones sociales pierdan los lazos con aquellos referentes internacionales con los cuales compartían valores simbólicos.

El autor refuerza esta idea cuando plantea que: “en los primeros años del retorno a la democracia, el nuevo Estado pidió a las fundaciones extranjeras que ayudaban o sostenían a muchas de las organizaciones privadas que canalizaran los recursos al Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN)” (Vergara Estévez, 2003, p 11).

Dialoga con esto, lo que plantean Ferrer, Monje y Urzúa (2005) respecto a la acción de las organizaciones de la Sociedad Civil en materia social: “El retorno de la democracia significó un retiro del trabajo en varios ámbitos que fueron asumidos por el Estado, lo que se produjo paralelamente a la disminución de los recursos de la cooperación internacional, los que se canalizaron directamente a través del Estado” (Ferrer, Monje y Urzúa, 2005, p 5).

Es importante relevar que este alejamiento de los recursos externos, si bien obedece a concepciones valóricas vinculadas a los preceptos democráticos, también obedece a elementos encadenados a los enfoques de intervención que comenzaron a priorizar las agencias internacionales, lo cual permite abstraer la idea de que este distanciamiento de recursos no fue una situación sentida únicamente por aquellas nuevas organizaciones que emergieron durante los 80, puesto que aquellas que mantenían un vínculo histórico con el Estado, y que habían implementado mayormente iniciativas enmarcadas en la protección fueron, de acuerdo a lo que recoge Pilotti (1994), las que primeramente observan cómo los recursos provenientes de fuentes externas comienzan a declinar cuando los organismos que aportaban dichos ingresos comienzan a privilegiar iniciativas enmarcadas en la promoción, y en la vinculación del niño y la niña con su territorio.

Respecto de lo que se observa hoy día en materia de financiamiento a las iniciativas orientadas a la infancia vulnerable, es posible afirmar que, en su gran mayoría, ésta se vincula con prácticas centradas en la competencia (Vergara Estévez 2003).

Esto se aprecia, por un lado, con la entrada en vigencia de la Ley N° 20.032 de Julio de 2005, la cual en primer lugar, por medio de su artículo 44 pone término al funcionamiento del DFL N° 1.385 que definía el régimen de subvenciones en el período previo (Art. 44, Ley N° 20.032, 2005); y seguido, plantea la forma en que SENAME subvencionará la atención de cada niño o niña atendido por las organizaciones de la Sociedad Civil posterior a la adjudicación de un proyecto vía concurso (Art. 25, Ley N° 20.032, 2005).

Por otro lado, la dinámica de competencia a la que hace alusión Vergara Estévez (2003) en materia de infancia, también se observa a través de la oferta de gran número de fondos concursables, a los cuales pueden acceder diferentes organizaciones sociales que despliegan iniciativas de intervención orientadas hacia niños y niñas en situación vulnerable.

Ejemplo de lo anterior, es el caso de organizaciones sociales que acceden a fondos públicos de otras reparticiones del Estado, como por ejemplo del Fondo de Solidaridad e Inversión Social – FOSIS; del Fondo Nacional para la Discapacidad – FONADIS; o a recursos del Consejo Nacional

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contra el Consumo de Estupefacientes – CONACE; entre otros, y que sin ser condición sine qua non su inscripción como colaboradora de SENAME, sí es necesario que se encuentren inscritas para acceder a recursos provenientes desde el Estado, luego de la entrada en vigencia de la Ley N° 19.862 que establece el registro de las personas jurídicas receptoras de recursos contenidos en la Ley de Presupuestos (Art. 1, Ley N° 19.862, 2003).

De este modo, se genera un mercado de competencia entre las organizaciones de la Sociedad Civil por obtener los fondos que el Estado pone a disposición para sostener la ejecución de un programa de infancia. Posteriormente, aquella organización que se adjudica un proyecto previamente diseñado por el aparato público, se compromete a cumplir ciertos objetivos dentro de los plazos y términos definidos en las bases de licitación, de manera de alcanzar los productos que el Estado ha definido como prioritarios (Vergara Estévez 2003).

Con todo, y en base a lo expuesto en este apartado, es posible observar que la característica que prima en esta dimensión de la corresponsabilidad en el escenario social actual, es la de la competencia, en donde así como en el caso del sector privado con fin de lucro, son las fuerzas de oferta y demanda las que se articulan para dar respuesta concreta a la ejecución de las políticas públicas de infancia dirigidas hacia los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social en un marco de vinculación con las organizaciones de la Sociedad Civil.

A la luz de los datos En el gráfico 3, se observan las fuentes de financiamiento que sostienen hoy día las

intervenciones en infancia implementadas por las organizaciones del tercer sector. Se han recogido con base a los antecedentes del estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004):

Gráfico 3: “Fuentes de Financiamiento de las organizaciones de Infancia”.

Fuentes de Financiamiento de las

Organizaciones de Infancia

18.4%

9.5%

24.7%

47.4%

% Fondos autogestion

% Fondo de privados

% Fondos de cooperac

%Fondos de gobierno

Fuente: Elaboración propia, con base en la muestra del estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004).

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Se puede observar que de las organizaciones que declaran tener como primer foco de su acción el trabajo con niños y niñas, y que respondieron a la pregunta sobre el origen de los recursos que sostienen sus programas de infancia, casi el 20% de éstos son allegados por vía de auto gestión de las propias entidades privadas. Le sigue un porcentaje cercano al 25% con origen en recursos de la cooperación internacional, mientras que prácticamente el 50% de los recursos que sostienen económicamente las intervenciones de infancia provienen de transferencias del aparato público. Llama la atención que de las organizaciones de la muestra, un porcentaje muy menor de los ingresos -cercano al 10% - provenga de recursos de fondos privados.

De estos datos se podría inferir a priori, que las organizaciones en tanto mayoritariamente receptoras de fondos públicos, serían también ejecutoras de programas que son definidos por el aparato estatal, entrando en diálogo con lo que señalan Ferrer, Monje y Urzúa (2005), al decir que las políticas públicas pueden ser depositadas para su ejecución en organizaciones del tercer sector, o dicho de otro modo, en un momento posterior al diseño mismo – o diagnóstico más programación - de la política o programa.

Hacer esta observación, permite realizar acercamientos preliminares hacia las características del vínculo de corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en este ámbito específico de la política pública. 3.3.3.- Dimensión Organizacional.

Caracterizar esta dimensión de la corresponsabilidad en el ámbito de infancia, implica

relevar un elemento que González Méyer12 (1999) aborda al referirse a las particularidades de la Sociedad Civil.

El autor expone que la corresponsabilidad misma está dada por la propia “auto percepción no gubernamental de las organizaciones de la Sociedad Civil en términos de identidad con respecto al Estado” (González Méyer, 1999, p 8)13. Esto implicaría, por tanto, reconocerlas como un tipo organizacional más allá de sus logros en determinada etapa de la política pública en la cual se vincula.

Siguiendo al autor, esto significa “iluminar el plano en que las organizaciones son reconocidas y valoradas por el Estado, y por tanto, objeto de políticas o intervenciones determinadas” (González Méyer, 1999, p 7). Es posible desprender de esta idea, la necesidad de validar y potenciar el propio capital simbólico de las organizaciones y legitimar los conocimientos técnicos con los que cuentan, potenciando por tanto, su rol como interlocutor válido en materia de problemáticas sociales, y particularmente, en el plano de las políticas orientadas a la niñez.

Para definir la dimensión organizacional de la corresponsabilidad, este estudio de caso aludirá al concepto de “interfaz” que utiliza De la Maza (2004), en el cual entiende que el vínculo que se genera entre las iniciativas de la acción estatal con las de la Sociedad Civil, se da como “un encuentro entre racionalidades diferentes cuya combinatoria produce determinados resultados, según sea la distribución de los recursos de poder de los actores que se vinculan entre sí” (De la Maza, 2004, p 108).

12 González Méyer en su trabajo habla de un plano político – institucional, que para este trabajo se entenderá como dimensión organizacional. 13 El estudio del autor hace alusión a la idea de ONGs, que en este trabajo forman parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

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Reteniendo esta definición, es importante destacar cómo a nivel internacional, organismos especializados en materia de infancia han relevado y declarado la necesidad de potenciar el involucramiento de las organizaciones de la Sociedad Civil en el trabajo con niños y niñas.

Es así como el Instituto Interamericano del Niño – IIN explicita en su Plan de Acción 2007 – 2011, el cumplimiento de su misión de “contribuir al desarrollo de políticas públicas que garanticen la promoción y el ejercicio de los derechos de la niñez y la adolescencia, en el marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en los Estados miembros de la OEA, promoviendo la colaboración con la Sociedad Civil y la construcción de una cultura de derechos y bienestar de los niños, niñas y adolescentes”. (Plan de Acción 2007 – 2011, IIN 2007, p 4).

Para ello, se plantea como objetivo estratégico específico el “fortalecer las capacidades de intervención en la promoción y protección de derechos de niñez y adolescencia de las instituciones responsables en los Estados, la sociedad civil organizada y los niños, niñas, adolescentes y sus familias en los países de la región miembros de la OEA” (Plan de Acción 2007 – 2011, IIN 2007, p 4). Recogiendo estos postulados, se revisan a continuación tres componentes que, de acuerdo a la revisión de la literatura, se observan como constitutivos de la dimensión organizacional de la corresponsabilidad: un primero “identitario”; un segundo, que hace alusión a la “capacidad organizacional”; y finalmente, un tercer componente que hace referencia a los “espacios de interlocución” entre la esfera pública y privada en materia de políticas públicas y programas orientados a la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Componente “Identitario”.

González Méyer (1999), plantea que observar a las organizaciones de la Sociedad Civil en la dimensión organizacional, implica reconocer que ellas conforman una esfera con una identidad particular, y que trabajan en torno a “ciertos valores que no son asumidos por el Estado” (González Méyer, 1999, p 8).

Ayuda a comprender esta idea el aporte de De la Maza (2000), cuando argumenta que las organizaciones de la Sociedad Civil “defienden los derechos individuales, políticos y sociales de los ciudadanos” (De la Maza, 2000, p 9). En este sentido, se puede extraer la idea de que las organizaciones si bien intervienen en ámbitos vinculados a la acción social, lo hacen también desde una lógica diferenciada a la manera en que lo hace el Estado, fortaleciendo la idea de una esfera con un componente identitario, por definición y por acción, diferente al del aparato público.

Complementa lo anterior el trabajo de González Méyer (1999), cuando expone que “es lo valórico ideológico lo que constituiría lo esencial de la diferencia entre las organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado” (González Méyer, 1999, p 8).

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En el plano de la infancia vulnerable, y desde una mirada histórica, se observa que esta situación ha tendido a darse con mayor o menor fuerza, dependiendo del período bajo análisis.

Por ejemplo, la diferenciación identitaria, en tanto valores ideológicos, se dio marcadamente en aquel período en que el Estado carecía de una mirada respecto del tratamiento de los problemas de la niñez, lo cual acentúa esta diferenciación valórica, robusteciendo fuertemente la identidad de una esfera social que operaba en todo momento en cuanto a los propios principios ideológicos que hacían cuerpo de su componente identitario.

Durante el período histórico comprendido entre 1928 a 1967, es posible afirmar, de acuerdo al trabajo de Anríquez (1994), que este elemento de diferenciación se perpetúa en tanto las organizaciones sociales siguen operando mayormente de manera autónoma y sin coordinación ni lineamientos recibidos por parte del Estado.

Sería posible suponer algunos niveles de gradualidad respecto a esta situación a partir de la entrada en vigencia del DFL N° 1.385 (1980) en el marco de la Ley de Menores N° 16.618, que establece el sistema de subvenciones por niño o niña para aquella infancia atendida por organizaciones del tercer sector que es financiada por el Servicio Nacional de Menores – SENAME (Cillero 1994).

Lo anterior, puesto que la misma Ley le encarga al anterior Consejo Nacional de Menores – y posterior SENAME - la responsabilidad de “planificar, supervigilar, coordinar y estimular el funcionamiento de las entidades y servicios públicos o privados que presten asistencia y protección a los “menores” en situación irregular” (Anríquez, 1994, p 173), con lo cual es posible desprender la idea de que las organizaciones vinculadas como colaboradoras directas del Consejo debieron haber adaptado sus misiones y visiones institucionales para poder acceder a las subvenciones por niño o niña atendido en tanto se les encargaba la ejecución de la política de infancia en situación “irregular”.

González Méyer (1999), alude a la idea de que una de las tensiones que enfrentan las organizaciones de la Sociedad Civil en términos de su identidad, dice relación con su autonomía y su independencia. “La vivencia de las organizaciones de la Sociedad Civil parece mostrarles que la mantención y acentuación de un carácter independiente está amenazada, y por tanto, es la reproducción de su género institucional el que enfrenta dificultades de reproducción, a través de su transformación en organismos ejecutores” (González Méyer, 1999, p 8).

En la actualidad esta situación puede observarse, en tanto por un lado, un porcentaje cercano al 90% de las organizaciones que intervienen en infancia14 se vincula en una política pública en la etapa de implementación y ejecución de la política misma – véase el apartado sobre momentos de una política pública en que se vincula Estado y Sociedad Civil -; y por otro, en el hecho objetivo de que una de las características de la corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil, se da dentro de la dimensión de financiamiento a través de fondos estatales para implementar sus iniciativas.

Tomando las palabras de Ferrer, Monje y Urzúa (2005), “las formas de trabajo y de organización de las organizaciones sociales dependen, en gran medida, de los requerimientos técnicos que realizan las contrapartes institucionales que solicitan la intervención. Por lo tanto, su estructura y funciones son de carácter adaptativo y contingencial a la demanda de servicios” (Ferrer, Monje y Urzúa, 2005, p 7). Se puede concluir entonces, que el componente identitario de la dimensión organizacional de la corresponsabilidad se encuentra hoy día en situación de mayor permeabilidad para las

14 Este porcentaje es levantado en base al análisis de la Base de Datos del Estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil” (2004), facilitado por la Fundación para la Superación de la Pobreza.

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organizaciones de la Sociedad Civil bajo las dinámicas de ejecución de las políticas públicas que el Estado define para atender a los niños y a las niñas en situación de vulnerabilidad social.

Esta situación difiere respecto a las etapas históricas en que el Estado y las organizaciones sociales actuaban bajo un marco de reducida coordinación y sin una entrega de lineamientos por parte del aparato público, o respecto a cuando las organizaciones sociales se sostenían fuertemente con fondos provenientes de la cooperación internacional, como fue el caso en el período comprendido desde el 80 hasta los 90 (González Méyer 1999).

El sistema a través del cual las organizaciones de la Sociedad Civil financian sus iniciativas, se encuentra fuertemente influido por el acceso a recursos de parte del Estado, situación que los tiende a dejar como ejecutores de una política pública, lo que incluso pone en cuestionamiento su efectivo carácter de no gubernamental (Vergara Estévez 2003), condición esencial para que el tejido de las organizaciones sociales pueda ser considerado como un efectivo ente diferenciado del aparato del Estado.

Componente “Capacidad Organizacional”.

Otro componente que se desprende de la revisión literaria, en tanto se encontraría presente en esta dimensión de la corresponsabilidad, es el referido a la capacidad organizacional de las entidades del tercer sector.

De la Maza (2004), al referirse a la noción de interfaz advierte que los resultados que se produzcan de una relación de corresponsabilidad dependerán de los recursos con los que cuente tanto el Estado como la Sociedad Civil para operar en pos de dichos resultados.

Por su parte, observando la situación actual, el fortalecimiento de la capacidad organizacional de las entidades que prestan servicios en el marco de la política social, incluida en ella, las políticas de infancia, es relevado como prioritario en la literatura.

Se puede observar cómo diversos autores y en distintos períodos históricos advierten la importancia de fortalecer la capacidad organizacional de las entidades de la Sociedad Civil como constitutivas de una esfera ideológicamente diferenciada del Estado (González Méyer 1999, Castillo 2002). El estudio “Más Voces” (2004) incluso hace alusión a la idea de los principios democráticos, por cuanto releva que el fortalecimiento de la Sociedad Civil “permite la expresión de la diversidad, la pluralidad de ideas, utopías y visiones, así como la manifestación de intereses… de mayorías y minorías, sean éstas numéricas o sociales” (Estudio “Más Voces para la Democracia. Los Desafíos de la Sociedad Civil”, 2004, p 51).

Es posible concluir entonces, que existe un reiterado consenso en pos de la importancia de desarrollar y fortalecer las capacidades organizacionales de las entidades del tercer sector, situación que en el ámbito de infancia vulnerable es relevado por organismos como el Instituto Interamericano del Niño (2007), quien en el marco de un trabajo que apunte al fortalecimiento de un sistema de derechos para los niños y las niñas, reconoce la existencia de una esfera diferenciada del Estado con recursos y valores ideológicos complementarios a éste, y que deben seguir siendo reforzados en pos de su identidad particular para favorecer el trabajo que se desarrolla hacia la infancia en situación de mayor vulnerabilidad.

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Componente “Espacios de Interlocución”.

El tercer componente que puede extraerse de la revisión literaria en el marco de la dimensión organizacional, es tomando con base en los trabajos de Castillo (2002), González Méyer (1999), y Ferrer, Monje y Urzúa (2005), de los cuales se recoge que uno de los elementos que configurarían la dimensión organizacional de la corresponsabilidad, es la generación y reivindicación de espacios de interlocución entre ambas esferas.

Lo anterior implicaría, en especial en el caso de las políticas de infancia vulnerable, el acercamiento de estos dos mundo con identidades particulares y diferenciadas en pos de compartir experiencias de trabajo, generar instancias de debate y ampliar los procesos de implicación en el ciclo productivo de la política pública.

Históricamente, podría decirse con base en las investigaciones que han nutrido este trabajo que en el período comprendido entre 1750 y 1920, no existía una legitimación por generar estos espacios de interlocución entre la esfera pública y privada. Sin embargo, puede señalarse, recogiendo tanto las investigaciones de Anríquez (1994), como de Cillero (1994) que en determinados períodos históricos – principalmente entre 1920 y 1967 - se resignificó la importancia de generar estos espacios de intercambio.

Esta noción se puede extraer a priori, cuando con la legislación de menores se crean organizaciones estatales encargadas de “planificar, supervigilar, coordinar y estimular el funcionamiento y la organización de las entidades y servicios públicos o privados” (Cillero, 1994, p 110, Anríquez, 1994, p 173) que intervienen en infancia.

Sin embargo, parece ser que la efectividad en la generación de espacios de coordinación y de estímulo en la participación no se tradujo en la realización de espacios de intercambio de experiencias y de interlocución con la misma intensidad con que se plasmaba en el discurso de la legislación.

Anríquez (1994) en su trabajo, incluso deja ver que las organizaciones privadas siguieron operando de manera aislada, y que primeramente se levantan entidades o conglomerados de organizaciones desde el tercer sector con el objeto de transformarse en interlocutores del Estado en materia de políticas y programas de infancia. Tal es el caso de la Federación Nacional de Instituciones de Protección de Menores – FENIPROM15, que comienza a gestarse en 1958. “Ante la omisión de la tarea coordinadora del Estado… … fueron las entidades privadas las que constituyeron una instancia de coordinación y de interlocución con el sector público” (Anríquez, 1994, p 164).

Para el período comprendido entre 1967 y 1989, de acuerdo al trabajo de Anríquez (1994) se habrían observado avances en materia de interlocución, principalmente con la creación del Servicio Nacional de Menores – SENAME en el año 1979 a través del DFL N° 2.465 que lo define como un “organismo dependiente del Ministerio de Justicia encargado de ejecutar las acciones que sean necesarias para asistir y proteger a los menores de que trata esta ley y de estimular, orientar, coordinar y supervisar técnicamente la labor que desarrollen las entidades públicas o privadas que coadyuven con sus funciones” (DFL N° 2.465, tomado de Cortés, 1994, p 241).

Es en este período además, en donde se observa el surgimiento de nuevas organizaciones no gubernamentales que comienzan a intervenir desde iniciativas de tipo promocional, diferentes a las que el Estado había privilegiado bajo la doctrina del menor en situación “irregular”, situación que

15 FENIPROM obtiene su personalidad jurídica el 24 de noviembre de 1964 por Decreto del Ministerio de Justicia N° 3372. A agosto de 2008, reúne a un total de 47 organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia. Estos datos han sido obtenidos de su sitio web: www.feniprom.cl

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dentro de otras expresiones, trae consigo la coordinación de estas nuevas entidades con diferentes organismos de gobierno, dentro de los cuales se puede mencionar a los gobiernos locales16 y otras entidades públicas, pudiendo desprenderse entonces, que las instancias de intercambio se comienzan a dar con diferentes organismos del Estado sin contar con un único referente estatal.

Finalmente, en el período comprendido desde 1990 a la fecha, se puede hablar de cambios en las instancias de interlocución, dadas principalmente por las nuevas miradas y formas de operar introducidas bajo el nuevo sistema democrático.

Las organizaciones colaboradoras de SENAME siguen manteniendo un diálogo con el Servicio a través de un comité consultivo, y en Diciembre del 2000, en el marco de la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia se declara como prioritario para dar seguimiento a los postulados de la Política la creación de un Consejo de Ministros y de un Comité Consultivo Ampliado integrado, entre otros miembros, por las redes de organizaciones no gubernamentales de infancia, “de manera de incorporar la opinión, sugerencias y propuestas de otros actores sociales claves para el éxito de la Política de Infancia y Adolescencia” (Política Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia, 2000, p 29).

Actualmente, con la implementación del Sistema de Protección Integral Chile Crece Contigo, esta función se le encarga al Observatorio de la Infancia, al cual se le significa como “una herramienta de carácter permanente de información y análisis sobre la situación de cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas, el monitoreo de las políticas de infancia, así como de la elaboración de propuestas y recomendaciones para su fortalecimiento y articulación” (Documento Chile Crece Contigo, 2007, p 7). Se incorporan a este Observatorio “representantes del mundo académico, empresarial, de los medios de comunicación, de organizaciones de la Sociedad Civil y de organismos multilaterales, que trabajen en materia de infancia”, de manera de “fortalecer la coordinación entre las instituciones académicas y de la Sociedad Civil con el sector público, mediante el aporte de conocimientos e información actualizada y pertinente que guíen la toma de decisiones” (Documento Chile Crece Contigo, 2007, p 7). Al cierre de este apartado, es posible identificar, tomando el trabajo tanto de los autores que han insumado teóricamente esta investigación, así como lo expuesto por los organismos internacionales especializados, la importancia que se le atribuye a la necesidad de potenciar el rol de la Sociedad Civil en materia de políticas y programas diferenciados de infancia, contribuyendo a la generación de espacios de diálogo con el Estado, así como también relevando la importancia de potenciar las capacidades organizacionales del mundo civil en tanto esfera diferenciada del Estado y actor relevante en materia de atención a las necesidades de los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social.

16 A este respecto, véase el capítulo IV de esta investigación: “Análisis Histórico de la Acción Privada y su relación con el Estado: Tercer período”.

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CAPÍTULO IV. “ANÁLISIS HISTÓRICO DE LA ACCIÓN PRIVADA Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO”.

Las investigaciones que han estudiado los años de vida que tienen las iniciativas privadas

orientadas hacia la infancia en situación de vulnerabilidad social en Chile, han demostrado que éstas tienen una larga data que da cuenta de un trabajo de más de dos siglos atendiendo a niños y a niñas en diversas situaciones de carencia.

De acuerdo tanto a los trabajos de investigadores como Pilotti (1994), Anríquez (1994), Cortés (1994) y Cillero (1994), se ha podido demostrar que la acción privada, por lo menos de la que se tiene registro, da sus primeros pasos a mediados del siglo XVIII, con la construcción del primer asilo para huérfanos en el año 1761 (Anríquez 1994, Cortés 1994). Luego emerge otro número de iniciativas privadas que basan sus enfoques de atención fuertemente en la necesidad de asistencia de los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social - antes llamada en situación “irregular” -, principalmente debido a la influencia que tuvieron en este tiempo las acciones de tipo religiosa que robustecieron la oferta de iniciativas orientadas hacia la infancia, y que veían al niño o niña no como un sujeto integral con potencialidades de desarrollo, sino que más bien destinado a permanecer en dicho escalafón de la estructura social (Anríquez 1994, Pilotti 1994, Cillero 1994).

Para efectos de un análisis histórico de las características de la acción privada, se puede hablar de cuatro grandes períodos17 dentro de los cuales se enmarca la acción de la Sociedad Civil orientada a la infancia en situación vulnerable.

En primer lugar, un período de acción de tipo religiosa, que abarcaría desde mediados de 1750 hasta aproximadamente 1920. Una segunda fase que iniciaría en 1920 y finalizaría en 1967, permitiendo abarcar las consecuencias de períodos históricos como la crisis de los años 30, y que impulsan el levantamiento de otro número de acciones que incluiría a algunas de las que ya tenían un trabajo elaborado en el área de infancia, más algunas nuevas que nacen durante este período, como es el caso del Hogar de Cristo y el Consejo de Defensa del Niño - CODENI; seguido, se puede identificar un período que comprendería desde el año 1967 hasta 1989, en donde se genera una corresponsabilidad un poco más articulada entre el Estado y la Sociedad Civil, principalmente a causa de la creación del Consejo Nacional de Menores - CONAME.

Finalmente, se observa un cuarto período, el cual se analizará por un lado, con base a los hitos sucedidos desde 1990 hasta la fecha, como el nacimiento de nuevos tipos de organizaciones sociales que intervienen en infancia; y por otro, observando el cómo se orienta desde el marco de la protección de los derechos, la corresponsabilidad entre los organismos del mundo civil y el Servicio Nacional de Menores – SENAME.

Tanto las características de la corresponsabilidad, así como los componentes y desafíos pendientes en esta materia, serán analizados en el capítulo V de esta investigación.

17 Estos períodos de análisis tomaron como base los observados en el trabajo de Anríquez: “La atención privada a la infancia en Chile”, en “Infancia en Riesgo Social y Políticas Sociales en Chile”. IIN (1994).

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4.1.- PRIMER PERÍODO: “SOCIEDAD CIVIL DE CARÁCTER RELIGIOSO” (1750 – 1920).

Características del Período. Los antecedentes referidos a la atención orientada a la niñez, dan

cuenta de que esta acción dio sus primeros pasos formales en la época de la colonia, cuando llegan al país congregaciones religiosas de origen europeo, que a raíz de su influencia cristiana y de la visión que estos países tenían respecto al tratamiento de las necesidades de la infancia, comienzan a desplegar acciones a favor de los niños y las niñas que enfrentaban algún tipo de carencia, principalmente desde lógicas basadas en la institucionalización de los “menores”.

En efecto, existen registros de que la primera iniciativa de la Sociedad Civil en el marco de la atención formal hacia los niños y las niñas más vulnerables, data de 1761, cuando Don Nicolás de Aguirre, Marqués de Monte – Pío, crea el primer orfanato para niños gracias a recursos económicos que se conformaron tanto de aportes propios, como de recursos emanados de la comunidad, y de una mantención de $1000 pesos que otorgaba el Rey de España para estos efectos (Anríquez 1994, Cortés 1994).

En términos del aporte económico del Rey, podría decirse que éste constituye la primera subvención de una instancia oficial a las iniciativas de la Sociedad Civil en el marco de la atención a la infancia (Cortés 1994).

Siguiendo a Anríquez (1994), posteriormente los registros reaparecen hasta 1850, que es cuando las congregaciones religiosas se hacen cargo de la mayor parte de la atención orientada hacia aquellos niños y aquellas niñas en situación vulnerable.

Sin embargo, existió también una cantidad de organizaciones no necesariamente de origen religioso que comienzan a desarrollar iniciativas hacia la infancia incorporando la influencia cristiana dentro de sus enfoques de trabajo.

Las congregaciones europeas que se instalan en nuestro país por aquella época, perpetúan las prácticas de atención hacia la infancia implementadas en Europa, las cuales se caracterizaban por los elementos que en Chile fueron incorporados a través de la instalación de la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular: enfoques basados en la institucionalización; atención de tipo cerrada (no reconociendo la importancia de los activos comunitarios presentes en el territorio); y tal vez una de las mayores características de las

intervenciones de la época: legitimando la separación del niño o niña de sus padres, fundamentando este hecho en la necesidad de “separar al niño o niña del daño” que pudiesen estar recibiendo de parte de sus progenitores a causa de situaciones vinculadas a la pobreza.

Las iniciativas de este período histórico, concebían al niño o niña como carente de toda posibilidad de desarrollo, lo cual justificaba incorporar enfoques mayoritariamente asistencialistas,

Algunas Organizaciones del período “Sociedad Civil de Carácter Religioso” (1750 – 1920). Congregaciones de las Hermanas de

la Providencia.

De acuerdo a la investigación realizada por Anríquez (1994), podría señalarse que ésta es una de las organizaciones de la Sociedad Civil de mayor data en el trabajo de atención a la infancia vulnerable. Ésta se establecería en Chile en 1853, y desde su llegada se le encarga la atención del único orfanato del cual se tiene conocimiento, el cual es creado por Don Nicolás de Aguirre, Marqués de Monte- Pío. Este orfanato, llamado en algún momento “Casa de Huérfanos”, lega su nombre a la calle de Santiago, puesto que ahí era en donde se ubicaba por aquellos años. Finalmente pasa a llamarse “Casa Nacional del Niño”, y traslada sus instalaciones a una chacra, dejando su ubicación de la calle Huérfanos. Una de las características principales vinculadas a esta congregación, es que tuvo un acercamiento con el Estado que podría ser considerado como una de las pioneras experiencias de corresponsabilidad formal entre ambas esferas. Esto tiene lugar cuando éste le confía el cuidado de los niños y las niñas abandonados, financiando parte de su gestión con recursos de Hacienda. De los registros recabados por Anríquez (1994), se desprende que para el año 1913 el asilo prestó atención a 310 niños, cuyo soporte financiero requería una cantidad de $50.000 pesos, de los cuales, el aparato público había aportado con $20.000 para su sostenimiento. La congregación además de la “Casa Nacional del Niño”, abrió otro número de hogares que se mantuvieron principalmente con recursos autogestionados vía donaciones, y a través de trabajo voluntario de damas acomodadas de la sociedad.

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Sociedad Protectora de la Infancia – Congregación de las Hijas de San José - Padres Alemanes de las Escuelas Cristianas.

Esta es la primera organización de la Sociedad Civil que implementa iniciativas orientadas a la infancia vulnerable, sin ser formada por congregaciones religiosas. Al igual que la Congregación de las Hermanas de la Providencia, es sostenida en gran parte por trabajo voluntario de señoras. La revisión bibliográfica permite ver que es “en 1894 cuando se comienza a gestar la creación de la Sociedad Protectora de la Infancia como una corporación de derecho privado y sin fines de lucro” (Anríquez, 1994, p 159). La Sociedad surge bajo la motivación de un número de familias adineradas de la época, obteniendo personalidad jurídica en 1895. Comienza a operar atendiendo a niños y a niñas en situación de abandono, principalmente desde la visión de asistir a las necesidades básicas de los “menores”. La literatura muestra que, en algunos casos, a los niños y niñas se les albergaba en las propias casas de las familias fundadoras. Un hecho histórico que impulsa a la Sociedad a estructurar mayormente sus metodologías de trabajo, es la muerte de varios niños pobres como consecuencia de actos criminales, lo cual impacta en la sociedad de la época, llevando a las fundadoras de la Sociedad Protectora a hacer un llamado a la Congregación de las Hijas de San José para que se hicieran cargo de la atención de los niños y las niñas atendidos. En términos de corresponsabilidad formal con el Estado, la Sociedad le solicita al gobierno un establecimiento adecuado y recursos económicos para implementar un asilo para niños huérfanos, recibiendo de parte del Pdte. Montt una propiedad en Avda. Matucana (Anríquez 1994).

basados en la satisfacción de necesidades básicas de los “menores”, como alimentación, aseo personal y otros afines.

Los pocos rasgos de miradas de tipo habilitante, estaban centrados en una formación valórica – religiosa, o alguna débil referencia promocional, como habilitación en oficio, o afines.

De lo anterior, es posible desprender que la noción de derechos no estaba incorporada dentro de las prácticas de la época, principalmente a la luz de que el niño o la niña no eran vistos como “sujetos de atención”, sino más bien como “objetos pasivos” necesitados de cuidado, y en ausencia de toda visión de desarrollo integral.

Tal vez una de las mayores características de la acción de las organizaciones sociales, fue la operación en un contexto de ausencia de acompañamiento por parte del aparato público, apreciándose un rol pasivo y distante de parte del Estado.

Tampoco existía la noción de trabajo en red por parte de las entidades, llevando las iniciativas a la práctica de manera aislada una de la otra.

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La Sociedad Protectora vive otros dos hitos importantes en esa época: primeramente uno de tipo organizacional, cuando las hermanas religiosas elevan una solicitud al vaticano para fundar una nueva congregación, y posterior a la aprobación de parte de la Santa Sede, el Arzobispo de Santiago Monseñor Mariano Casanova aprueba su constitución como Hijas de San José, Protectoras de la Infancia. En segundo lugar, uno de tipo territorial: en 1901, la Sociedad Protectora construye una casa en calle Bellavista, que pasa a ser atendida por la Congregación de las Hijas de San José hasta 1936, año en que este terreno es vendido, y con cuyos recursos la Sociedad Protectora adquiere un fundo en Puente Alto. Las investigaciones afirman que en 1913 la Sociedad Protectora en Santiago había atendido a 492 “menores”, con un gasto de operación total de $111.521, de los cuales el Estado había aportado $91.500. Dentro de algunas de las líneas de atención de las que se tiene registro, se puede afirmar que la Sociedad Protectora, otorgaba prestaciones en el fundo de Puente Alto, enmarcadas en iniciativas de asistencia y de tipo educativo: Escuela para niñas en donde se les enseñaba oficios como economía doméstica, tejido, juguetería, y otros; y Escuela Granja para niños, administrada por los Padres Alemanes de las Escuelas Cristianas. Las mismas fuentes señalan que para 1913 la Sociedad Protectora había extendido sus operaciones a las ciudades de Valparaíso y Talca, en donde tanto las formas de financiamiento, como las iniciativas de intervención seguían básicamente las mismas lógicas que en la ciudad de Santiago.

En el plano de los componentes que orientaban las intervenciones de la época, uno de ellos

era la concepción de la atención del niño o niña de manera transitoria, recibiendo la prestación durante el período en que la situación problemática de la familia permanecía. Si a esto se le suma que otro elemento presente en las iniciativas era la “separación del niño o niña del daño”, queda de manifiesto que no existía durante esta época una validación del trabajo con los adultos significativos del sujeto, teniendo las intervenciones muy pocas posibilidades de impactar positivamente en el menor atendido en términos del sostenimiento de los cambios observados.

Por su parte, la edad que se apreciaba como criterio de egreso, era mayoritariamente la de 12 años, luego de la cual el niño o niña debía incorporarse a la fuerza de trabajo, o volver a la situación inicial que vivía previo a la intervención.

Estas modalidades, con base en la internación, se constituyeron en la mayor forma de atención, independiente de las causas por las cuales los niños o las niñas ingresaban a los asilos, ya sea que fuera por abandono familiar, orfandad, “vagancia”, o por condiciones “irregulares” en la estructura familiar.

Ya a comienzos del siglo XX, se pueden distinguir tres grandes categorías de atención orientada a la infancia. Se observan en el cuadro 3:

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Patronato Nacional de la Infancia. A inicios de 1900, se genera una fuerte preocupación por los sectores populares en ámbitos referidos a la salud. En este contexto, se levanta en 1901 el Patronato Nacional de la Infancia, como una organización que plantea dentro de sus objetivos “procurar que se dispense con mayor amplitud que hasta el presente el servicio de protección a la infancia desvalida” (Anríquez, 1994, p 160). El Patronato también se inscribe dentro de las organizaciones laicas que se comprometen en la acción dirigida a la infancia. Desde sus primeros pasos, el Patronato orienta sus iniciativas en el ámbito de la salud, desarrollando diferentes líneas de acción dirigidas hacia los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad, pero también considerando a sus madres dentro de sus beneficiarios objetivos. Así, se crean policlínicos y consultorios para atención pre-natal y control del embarazo. Una vez que el niño o niña venía al mundo, se le prestaba atención de salud y raciones de leche, fomentando la lactancia natural y en los casos en que ésta era insuficiente, se le daba a cada niño o niña biberones que complementaban la dosis requerida en términos de nutrientes para su mantención diaria. Estos biberones eran otorgados hasta el primer año de vida del niño o niña. Esta iniciativa de atención es la que representa la antesala a las llamadas “Gotas de Leche”, que se dio en los consultorios de pediatría del Patronato. Otras organizaciones de la Sociedad Civil que nacen en este período para atender a las necesidades de la infancia vulnerable son las Congregaciones de las Religiosas Adoratrices, Congregación de Padres Mercedarios, Sociedad de Señoras de Santa Filomena, Congregación de María, Asilo de Purísima y Sociedad Las Creches.

Cuadro 3: “Características de las Iniciativas que se levantaron a inicios del siglo XX”. Nombre con el que se Identifica. Principales características de las Iniciativas.

Creches o Asilos de Cuna. Centrados en la atención de niños y niñas de hasta 3 ó 4 años. En algunos casos se atendían niños mayores. Se atendían necesidades de alimentación y cuidado, mientras la madre trabajaba.

Internados de Protección. En estos se incluyen a los orfanatos, establecimientos para niños huérfanos, y asilos para hijos e hijas de padres con situación “irregular”. Se atendían necesidades básicas, formación religiosa y escolaridad de tipo elemental. Estos internados son fundados por organizaciones laicas o religiosas.

Internados Correccionales. Son atendidos por el sector público, y orientados a niños y a niñas con antecedentes conductuales. Las líneas de atención tenían sus bases en prácticas pedagógicas y vinculadas a la salud.

Fuente: Elaboración propia, a partir de los antecedentes recogidos por Anríquez (1994). Podría decirse que el caso de los

Creches, es la antesala a las actuales salas cunas, o a los centros de atención ambulatoria presentes en las comunas, en donde los niños o niñas asisten y reciben atención por parte de equipos profesionales.

Una característica de este período histórico, tanto así como una ausencia de visión de la infancia por parte del Estado, lo es también la debilidad en los lazos de coordinación de la esfera privada con la esfera pública. No obstante, esta situación de descoordinación también se hizo presente entre las entidades no gubernamentales.

Este hecho moviliza la preocupación de una organización privada: el Patronato Nacional de la Infancia – véase su historia en anexo incorporado -, quien reconoce la importancia de propiciar un trabajo enmarcado en lógicas de corresponsabilidad más formales entre las organizaciones que implementaban iniciativas orientadas a la infancia vulnerable y el aparato del Estado, llevándolo a organizar el I Congreso Nacional de la Infancia entre los días 21 y 26 de septiembre de 1912, para el cual recibe apoyo del gobierno (Cortés 1994).

En este congreso se debatieron temas relativos a la situación de la infancia abandonada o desatendida, y a la necesidad de generar una mayor coordinación entre las acciones de los organismos públicos y las de

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los privados que atendían a niños y a niñas en situaciones de necesidad. La literatura muestra que las principales propuestas de política pública resultantes de aquella

instancia de diálogo, recomendaron a los “poderes públicos la creación de una Junta de Protección a la Infancia que estudie, informe y supervigile la asistencia legal, administrativa y privada de los niños”. Además, se recomendó la fiscalización del trabajo que se exigía a los niños de la época.

En el mismo septiembre de 1912, el gobierno dicta la primera Ley sobre infancia desvalida - Ley N° 2.675 -, abordando temas referidos a la derivación de los “menores” desde los juzgados hacia los establecimientos privados o correccionales del sector público (Cillero 1994).

Tal vez el hecho más importante en términos de corresponsabilidad, es la creación por parte del gobierno en 1913 del Consejo Superior de la Infancia, al cual se le asigna la supervigilancia y fiscalización de todos los establecimientos que prestaban atención a la población infantil, independientemente de las fuentes de financiamiento (Anríquez 1994, Farías 2003).

Finalmente, otro hecho histórico que expresa los primeros avances en materia de tratamiento de las necesidades de la niñez, es la celebración en Argentina del Primer Congreso Panamericano del Niño en 1916.

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Algunas Organizaciones del período “Sociedad Civil de Carácter Religioso” (1920 – 1967). Hogar de Cristo.

La historia cuenta que en octubre de 1944 durante una misa dominical un Reverendo Padre llamado Alberto Hurtado hizo un llamado a la conciencia de los asistentes y a su caridad para paliar de alguna forma el dolor de los pobres que vagaban en las calles: mujeres, hombres, jóvenes, adultos mayores, y enfermos que, o por causa de desalojo de sus hogares, o simplemente por no tener un lugar en donde vivir enfrentaban esa situación de carencia. Se dice que al final de ese oficio, se acercaron dos de los asistentes a entregar donaciones: un aporte en dinero y un terreno. Al poco tiempo se sumaron a estas donaciones otros aportes monetarios, casas y trabajo voluntario, dando nacimiento al Hogar de Cristo. Primeramente se creó una hospedería para mujeres y niños y niñas pequeños, la cual era administrada por una congregación de religiosas llamada “Madres del Amor Misericordioso”. Ellas además, atendían a las mujeres y a los niños, y dentro de sus líneas de acción se encontraba el apoyo psicosocial y el impartir talleres de economía doméstica y otros afines a tareas de casa. Por la misma época, comenzó la atención orientada a la infancia, principalmente a niños y a niñas en situación de vagancia, en una casa donada en Santiago. En 1946, gracias a la donación de 12 cuadras de tierra agrícola en Colina, y a las casas que se encontraban dentro de ese terreno, se pudo abrir una Escuela Granja orientada a los niños “vagos”. Al igual que la administración otorgada a religiosas de la primera hospedería, la administración de esta escuela se le entregó a otra congregación: las “Religiosas Siervas de la Caridad”. En 1953, se crea el primer hogar de niñas, y además se implementa una batería de iniciativas orientadas a los niños que egresaban de la Escuela Granja, pero que no tenían vocación agrícola. Así, se implementan talleres de habilitación en oficio, como carpintería, gasfitería y otros. Estos se realizaban en otro programa domiciliario, llamado Casa de Adolescentes.

4.2.- SEGUNDO PERÍODO: “SOCIEDAD CIVIL EN LA CRISIS DE LOS 30 HASTA LA CREACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE MENORES - CONAME, Y SU ACCIÓN PROGRESIVA EN MATERIA DE INFANCIA” (1920 – 1967).

Características del Período.

Pese a los avances realizados en materia de corresponsabilidad en 1913, los antecedentes

históricos dejan ver que las iniciativas orientadas hacia la infancia, si bien se siguieron implementando, éstas lo hicieron en un contexto de descoordinación gubernamental que da señales de una debilidad en el rol del Estado - principalmente desde el ejecutivo - en asumir sus funciones de coordinación de la oferta orientada a la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Se hacen en este período modificaciones al aparto administrativo que buscan favorecer la coordinación de las iniciativas públicas y privadas, aunque sin lograr este objetivo.

En materia institucional, desde un plano jurídico, se dicta la “Ley de Protección de Menores” (1928) y su sucesora “Ley de Menores” (1967).

La acción de las iniciativas privadas, se enmarca en un contexto internacional de crisis económica, que impulsa a las organizaciones de la Sociedad Civil a reorientar sus estrategias de intervención, principalmente como medio de respuesta a la desfavorable coyuntura económica de la época.

Lo anterior, llevó a las congregaciones religiosas y laicas a crear nuevas organizaciones y establecimientos de atención a la infancia vulnerable en el marco de la protección.

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Por su parte, las iniciativas correccionales que implementaba el servicio público,

consolidaron la instalación de las prácticas normalizadoras de los niños y las niñas, al transitar desde nociones de protección centradas en prácticas pedagógicas y de salud, hacia lógicas más represivas basadas en la noción de proteger a la sociedad de las conductas “irregulares” de los “menores” (Anríquez 1994, Farías 2003).

El cuadro 4 expone las principales características de las iniciativas implementadas por la Sociedad Civil para el período analizado. Estas modalidades de atención, son la antesala de prestaciones que permanecen hasta el día de hoy:

Cuadro 4: “Características de las Nuevas Iniciativas levantadas en el período 1920 – 1967”. Nombre con el que se Identifica. Principales características de las Iniciativas.

Hogares de protección familiar (Consejo de Defensa del Niño). Apoyo vía bonos a la familia para ser canjeados por alimentos, con montos proporcionales al número de niños/as por grupo familiar.

Sistema de colocación familiar (Consejo de Defensa del Niño). Insertando a niños/as en hogares de familia. Centros de Observación de lactantes (Consejo de Defensa del Niño). Instancias que se orientan a la atención de la maternidad y a la lactancia

de los “menores”. Centros de Defensa (Consejo de Defensa del Niño -“Settlement”). Centros Abiertos (Hogar de Cristo).

Iniciativa que atiende al niño o niña en su propio territorio, mientras los padres trabajaban. Se les llamó Centros de Defensa. Las líneas de atención se basaban en alimentación e instrucción escolar.

Fuente: Elaboración propia, a partir de los antecedentes recogidos por Anríquez (1994).

Hay hechos relevantes en relación a la mirada de intervención con la que nació el Hogar de Cristo, y es que, a diferencia de las iniciativas del primer período histórico, las que tenían un enfoque de atención de tipo cerrado, en el “Hogar”, como es común que se le llame entre los voluntarios, se establecía una mirada de “puertas abiertas”, que significaba que todo niño o niña atendido podía permanecer en el hogar sólo mientras él o ella lo desease. En este sentido, si un niño o niña deseaba retirarse del Hogar podía hacerlo libremente. Otro antecedente vinculado a la mirada de intervención, dice relación con los criterios que institucionalmente se manejaban para establecer la permanencia tanto de un usuario de la intervención, como de presencia territorial de un programa. Se entendía que un sujeto atendido debía permanecer sólo mientras durase su situación de pobreza extrema. Lo anterior implicaba dos cosas: primero, una alta rotación de usuarios en los programas; y segundo, una alta rotación de programas en las comunas, puesto que éstos buscaban instalarse en nuevos sectores empobrecidos, cuando los originalmente atendidos superaban su situación de extrema pobreza. En relación a la corresponsabilidad vía financiamiento, los registros existentes recogidos por Anríquez (1994), muestran que en el período comprendido entre 1944 a 1949 el Estado apoyó la obra con $100.000 pesos anuales. Luego en 1949 la Municipalidad de Santiago entregó un aporte de $85.000. A contar de 1960, el vínculo financiero con el Estado se orienta a apoyar económicamente el trabajo orientado a la infancia vulnerable, que es cuando la Institución pasa a formar parte de la Comisión Interministerial de Protección de “menores” en situación irregular. Luego a partir de 1968, en el marco de cooperación con CONAME, la organización comienza a recibir subvención de manera estable. No obstante lo anterior, es importante precisar que el soporte financiero total de la obra a lo largo del tiempo, se ha visto sustentado en donaciones, legados, herencias, colectas, aportes del Estado y trabajo de tipo voluntario. Podría decirse que en términos de corresponsabilidad formal, el primer acercamiento estrecho con la esfera pública, tuvo lugar en 1960, y no se enmarcó puramente en la dimensión de financiamiento, sino que más bien desde la perspectiva de la dimensión organizacional de la corresponsabilidad: en este año, el Reverendo Padre Carlos Hurtado, Director de la Institución, pasó a formar parte de la Comisión Interministerial de Protección de Menores en Situación Irregular, representando la contraparte técnica de las organizaciones de la Sociedad Civil en una instancia dedicada a las temáticas más relevantes vinculadas a los “menores” en situación “irregular”.

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Tal vez uno de los hitos internacionales de mayor relevancia en este período es la Declaración de los Derechos del Niño el 21 de noviembre de 1923. Esta declaración es producto de las consecuencias dejadas por la I Guerra Mundial, y tuvo lugar desde la Torre Eiffel.

Recogiendo a Cortés (1994), “este acontecimiento mundial impulsó fuertemente el desarrollo de nuevas iniciativas de legislación y políticas de protección a la infancia en muchos países del mundo, incluido el nuestro” (Cortés, 1994, p 226).

En 1924, se realiza en Santiago el IV Congreso Panamericano del Niño. Éste influyó en el desarrollo de medidas concretas destinadas a la atención de la infancia como la Ley de Menores N° 4.447.

Es en este período histórico, que la coordinación intra- Sociedad Civil surge fuertemente como respuesta ante la falta de coordinación por parte del aparato público.

Así se organizan las entidades privadas, y en 1958 comienzan a formar el organismo conocido por sus siglas como FENIPROM: Federación Nacional de Instituciones de Protección de Menores.

La formación de esta organización es significativa, puesto que se constituye en la primera organización que se levanta como interlocutora del Estado en materia de infancia vulnerable y constituye además un referente no de atención directa, sino de generación de conocimiento en materias de niñez, a través de líneas de investigación, orientación, y formación de personal para el trabajo con “menores” en situación vulnerable o vulnerada.

Consejo de Defensa del Niño (Previamente “Sociedad Protectora del Hogar”). La ciudad de Santiago se vio fuertemente sobrepoblada en 1930, a causa de la emigración de población proveniente del Norte que buscaba mejores oportunidades de desarrollo, a raíz del cierre de las salitreras. Las familias que llegaron se ubicaron en sectores periféricos que no contaban con condiciones de infraestructura para poder acogerlos. Esto generó fuertes bolsones de pobreza, impulsando la generación de soluciones de tipo comunitario para hacer frente a esta realidad. Es así como nacen las primeras “Ollas de Pobres”, y ante tal situación, un grupo de personas preocupadas por las consecuencias que esta realidad podía provocar en los niños y niñas emigrantes, se organizaron y crearon la Sociedad Protectora del Hogar el 7 de Julio de 1933 movilizados por el Intendente de la época y por el Juez de Menores. Así, la Sociedad abre un primer establecimiento llamado “Hogar Lord Cochrane”. En este hogar se atendía a niños parcial o totalmente en situación de abandono, o a aquellos o aquellas que eran calificados como “vagos”. La atención se realizaba de manera transitoria. Posteriormente se les derivaba a la Casa Nacional si es que se trataba de un menor huérfano, o a la Sociedad Protectora de la Infancia o alguna otra organización orientada a la atención de niños o niñas en situación de pobreza o indigencia, o pertenecientes a una familia numerosa. En el caso de que el menor a derivar tuviese problemas de tipo conductual, se le encomendaba su atención a hogares de protección en la lógica de “reformatorio”. Las niñas también eran derivadas a hogares de congregaciones religiosas para su atención. El trabajo voluntario de señoras, al igual que en otros casos, se hizo presente en esta organización y es importante mencionar a las llamadas “Defensoras del Niño”, que comienzan a hacer visitas a terreno para diagnosticar los casos, en base a los antecedentes familiares y posteriormente derivarlos a alguna modalidad de atención. Las formas de intervención que se fueron creando, Anríquez (1994) las enmarca en dos grandes líneas: 1.- De protección, a través de internados para los niños. 2.- De prevención, a través del apoyo a la familia, mediante un bono (o voucher), que otorgaba una cantidad para comprar víveres en almacenes. El monto de éste era proporcional al número de niños que tenía la familia, y se entregaba con una frecuencia de quince días.

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4.3.- TERCER PERÍODO: “SOCIEDAD CIVIL – ESTADO EN EL MARCO DE UNA CORRESPONSABILIDAD FORMAL. LA CREACIÓN DEL CONAME Y EL FUTURO SENAME” (1967 – 1989).

Características del Período. Con la creación del Consejo Nacional de Menores - CONAME se establece un vínculo

explícito entre la acción privada y el aparato público en el ámbito de la infancia vulnerable. Si bien éste fue un segundo intento que propendió a robustecer la relación entre la esfera

gubernamental y la no - gubernamental, la creación de este Consejo establece nuevas figuras legales para dar cuerpo al relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil, fundamentalmente al instalar la noción de “institución colabora” para entender a las organizaciones privadas que prestarían servicios a la infancia vulnerable con apoyo del CONAME.

Las nuevas Organizaciones No

Gubernamentales - ONGs.

Las políticas de ajuste estructural durante este período llevaron a una reducción del aparato del Estado, lo cual lo enfrentó a la necesidad de reducir algunas áreas de política pública, de las cuales antes de la reforma se había hecho cargo. Tal es el caso de las áreas vinculadas a la política social, lo que acarreó también un fuerte desvinculamiento de funcionarios estatales que estaban ligados a éste ámbito de las políticas públicas.

Esto conlleva a que estos profesionales deban buscar nuevas fuentes laborales, iniciando proyectos de emprendimiento social, que dieron nacimiento a un número significativo de ONGs que comienzan a intervenir en áreas de la política social de las que el Estado no se estaba haciendo cargo eficientemente.

En este contexto, las ONGs que se vincularon al trabajo con los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social, comenzaron a atender necesidades asociadas a áreas de la salud, drogadicción y temáticas vinculadas a trastornos conductuales y a la infracción de ley.

Período “Sociedad Civil – Estado en el marco de una corresponsabilidad formal” (1920 – 1967). Servicio de Paz y Justicia – SERPAJ. SERPAJ es una de las organizaciones de la Sociedad Civil que ha desarrollado un amplio trabajo en materia de infancia vulnerable. En sus inicios, en 1977, la organización se instala como una sociedad de responsabilidad limitada. Primeramente, orientó su acción focalizándose en el trabajo con mujeres de sectores empobrecidos, lo que le permitió ir identificando necesidades de los niños y las niñas en situación de carencia al interior de los propios territorios. De acuerdo a antecedentes consultados en su sitio web, SERPAJ se constituye como Corporación de Derecho Privado sin fines de lucro el 3 de noviembre de 1992, bajo Decreto de Ley N° 1.472.- En términos de corresponsabilidad con el Estado, vía dimensión de financiamiento, de acuerdo a la investigación de Anríquez (1994), hasta 1992 la organización se había sostenido fundamentalmente gracias al aporte de recursos externos. Las primeras iniciativas que implementó la organización iban en la línea de colonias populares, campamentos urbanos y otras actividades vinculadas al uso del tiempo libre, incorporando guía profesional en las iniciativas que permitiesen apuntar al desarrollo de los niños y las niñas que asistían a estas actividades. En general, estas iniciativas se asemejan a los campamentos de verano en los que trabajan voluntarios y voluntarias jóvenes, y que se orientan a atender necesidades de la infancia en situación de vulnerabilidad social, con un componente de corte más promocional que asistencial. Otras organizaciones que se levantan durante este período histórico son la Fundación para la Protección de la Infancia Dañada por los Estados de Emergencia – PIDEE, en 1979; la DNI – Defensa de los Niños Internacional, organizada en Chile en 1985; la Red para la Infancia y la Familia, en 1984; y el Programa Interdisciplinario de Investigación en Educación – PIIE, en 1986.

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En términos de corresponsabilidad, puede decirse que estas ONGs comienzan a formar una esfera paralela vinculada a la atención de la infancia vulnerable, complementándose de manera débil con el Estado, y por cierto, tampoco teniendo una fuerte coordinación entre ellas mismas.

De esta forma, se levantan ONGs con líneas de acción muy variadas, orientándose algunas al plano de la asistencia, aunque el denominador que tendía a primar era el de las acciones con un enfoque de corte más promocional.

Tanto las metodologías de intervención, como las líneas temáticas y la cantidad de ONGs fueron variadas, y en su mayoría sin ningún vinculamiento con la esfera pública.

En efecto, de acuerdo a datos recogidos por Anríquez (1994), en el año 1991 había un total de 105 organizaciones no gubernamentales vinculadas a trabajos orientados hacia la infancia, de las cuales, un porcentaje mayor al 95% no tenía ninguna vinculación con el Estado, articulándose a lo sumo con otras organizaciones de la Sociedad Civil, tales como organizaciones de base, o corporaciones.

De modo de caracterizar el tipo de atenciones que se implementaron por las ONGs durante este periodo, Pilotti (1994) elabora la siguiente diferenciación: a) ONGs que realizan acciones indirectas, b) ONGs que realizan acciones mixtas, y c) ONGs que realizan acciones directas a favor de la infancia.

Cuadro 5: “Características de las Iniciativas que se levantaron en la década de los 80”.

Fuente: Elaboración propia a partir de antecedentes recogidos de Pilotti (1994). Se puede desprender de esta caracterización, que en esta etapa histórica las ONGs que se

enmarcaron en acciones de tipo directo, son las que más se asemejan a las iniciativas que se implementaron en los dos períodos previos.

Es importante además citar, en este período de análisis, que en el país se establecen hitos importantes en materia de infancia. En efecto, 1973 junto con ser un año de cambios políticos trascendentes para Chile, en el ámbito de la niñez destaca puesto que se realiza por segunda vez el Congreso Panamericano del Niño.

Posteriormente en 1989, y en el marco de la suscripción internacional de la Convención, un hecho relevante es que se genera una organización de representantes de la Sociedad Civil orientada a promover la firma por parte del gobierno a este instrumento internacional.

Esto fue apoyado por el organismo Defensa de los Niños Internacional - DNI, y se constituye en un puente catalizador de demandas en materia de infancia, que sumado al apoyo y a la historia que tenía nuestro país en materia de trabajo orientado a la niñez, refuerza e influye en la firma de acuerdo a la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989.

Tipo de Acción.

Orientaciones de la Intervención.

Acciones de tipo Indirecto. Centradas en enfoques de tipo comunitario, poniendo énfasis en las condiciones de la familia y de la madre. Son indirectas, puesto que consideran al niño como beneficiario final de la intervención en la cadena de pobreza, siendo además reconocido como el más débil y vulnerable. Se pone énfasis en acciones como capacitación, o programas de generación de ingresos, del tipo de lo que hoy día se conoce como “microempresariado”.

Acciones de tipo Mixto. Enfocadas explícitamente en la atención en la familia, pero con énfasis territorial. Ejemplo de ellos, son actividades en centros comunitarios de capacitación hacia niños y niñas, atendidas por madres del sector capacitadas para dichas funciones.

Acciones de tipo Directo. Enfocados en la atención de niños con alta necesidad de protección, generalmente proveniente de contextos familiares de alto riesgo. Ejemplos son los comedores diurnos y guarderías.

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4.4.- CUARTO PERÍODO: “SOCIEDAD CIVIL – ESTADO EN EL CONTEXTO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO” (1990 a la fecha).

Características del Período. Recoger una caracterización de la corresponsabilidad en el período post ratificación de la

Convención sobre los Derechos del Niño (1990), implica centrarse en una etapa en que se aprecian diversas realidades de atención en lógicas de corresponsabilidad hacia la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Se observa, en primer lugar, la existencia de organizaciones que intervienen en el ámbito de la infancia vulnerable y que pueden recibir apoyo para operar de diversos organismos del Estado, como el Servicio Nacional de Menores – SENAME, así como también de otros organismos públicos. Ejemplo de este tipo de entidades son el Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación – PIIE, que ha trabajado en lógica de corresponsable para la implementación de algunas de sus iniciativas orientadas a la infancia en colaboración con la Junta Nacional de Jardines Infantiles – JUNJI18; o la Fundación para la Superación de la Pobreza, a través de la experiencia del Programa Adopta un Hermano, quien en la actualidad recibe la mayor parte de su financiamiento a través del Ministerio de Planificación Social – MIDEPLAN19.

Una segunda realidad del trabajo en infancia vulnerable que desarrollan organizaciones de la Sociedad Civil, se observa a través de la existencia de iniciativas que no reciben apoyo de parte del Estado o de recibirlo, sería en cantidades muy marginales del total requerido para el sostenimiento de sus programas. En este segmento, se encuentran por ejemplo, las intervenciones realizadas por la agrupación Planeta Luchin, que representando a un conjunto de organizaciones de presencia en los espacios territoriales o locales, no recibe apoyo por parte del aparato público, aún cuando sus iniciativas se orientan a la atención de niños y niñas en situación vulnerable20. A nivel de inferencia, sería posible ubicar en este segmento a organizaciones de menor escala que pueden realizar acciones orientadas a la niñez recibiendo aportes de menor cantidad de parte del Estado21 – en este ámbito se podrían encontrar organizaciones sociales de base (territoriales o funcionales) amparadas por la Ley 19.418 sobre Junta de Vecinos y demás organizaciones comunitarias -.

18 Véase www.piie.cl 19 De acuerdo a lo señalado en entrevista el día 29 de agosto de 2008 con la Señora Loreto Salinas, Directora Nacional del Programa Adopta un Hermano, en el marco de esta investigación. 20 Véase www.planetaluchin.cl. En este marco podrían encontrarse organizaciones que trabajan en base a apoyos de la cooperación internacional. Sin embargo, no se obtuvo información respecto a la existencia de iniciativas que se sostengan sólo con este tipo de aportes. 21 No se ha podido acceder a información sistematizada respecto a organizaciones sociales de base u otro tipo de organismos que intervengan en infancia a menor escala.

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Finalmente, se encuentra la red de colaboradores acreditados de SENAME, la cual incluye un número de entidades de la Sociedad Civil que se inscriben en un marco de corresponsabilidad explícita con el Servicio, incorporando dentro de ésta, a una cantidad que ha venido operando con él desde su anterior figura como Consejo Nacional de Menores – CONAME.

Este estudio de caso, analizará este período histórico de la corresponsabilidad, tomando como centro de su atención, las características de esta red de colaboradores.

Lo anterior, puesto que éste es el organismo público que en el contexto social e institucional actual, es el llamado a “liderar, promover y fortalecer un Sistema Nacional de Protección de los Derechos de niños, niñas y adolescentes vulnerados y de responsabilización de los infractores de ley, a través de programas integrales de atención que permitan una oportuna restitución y reinserción social, con un enfoque intersectorial, territorial y de calidad”(Misión y Objetivos del Servicio Nacional de Menores – SENAME)22.

Se focalizará la observación es estas organizaciones además, por la baja cantidad de información que de cuenta de un registro total a nivel nacional de la oferta de programas privados de infancia que incorpore o se aproxime al universo de aquellas iniciativas de tipo autónomo y no necesariamente corresponsales directas con el Servicio Nacional de Menores.

Tránsito en el enfoque de la Acción de SENAME y la participación de la Sociedad Civil. La implementación de las políticas diferenciadas de infancia del Servicio Nacional de

Menores – SENAME en la actualidad, es un ejemplo explícito de corresponsabilidad con las organizaciones de la Sociedad Civil.

En este sentido, se observa de acuerdo a cifras facilitadas por el Servicio para esta investigación, que las orientaciones de la política pública implementada por este organismo se han ido adaptando a los lineamientos institucionales promovidos por la Convención sobre los Derechos del Niño, en términos de reenfocar la oferta desde programas que a finales de los 90 tenían un 53% de sus dispositivos en modalidad ambulatoria, versus un 47% en modalidad de tipo residencial; hacia cifras que a quince años de la ratificación de la Convención, reflejaban un 73% en modalidad de medio libre, versus un 26,3% en modalidad de tipo residencial (“Quinto Informe Provisional Rediseño” - Tomo 1 – (2008). Documento Interno SENAME. Sin Publicar).

Hacer referencia a este cambio en las orientaciones de la política de infancia implementada por SENAME cobra sentido fundamentalmente al constatar que casi el 98% de la oferta que realiza 22 Respecto a la misión y objetivos estratégicos de SENAME para el 2008, véase www.sename.cl

Gráfico 4: “Evolución Histórica de la Corresponsabilidad entre CONAME/SENAME y organizaciones de la Sociedad Civil”.

Fuente: Elaboración propia a partir de los trabajos de Anríquez (1994), Carmona (2006) y Documento Interno de Trabajo de SENAME: “5° Informe Provisional Rediseño - tomo I -” (2008), documento facilitado para esta investigación – sin publicar -.

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Gráfico 5: “Porcentaje de Niñ@s Atendidos por SENAME / Tipo de Prestador”.

2.40%

97.60%

A. Directa

Red de Colaboradores

Niñ@sAtendidos por SENAME / Tipo de PrestadorDiciembre 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de Documento Interno de Trabajo de SENAME: “5° Informe Provisional Rediseño” - tomo I - (2008), documento facilitado para esta investigación – sin publicar -.

este organismo público es llevada hacia los niños y a las niñas a través de la red de colaboradores en la que se inscriben las organizaciones de la Sociedad Civil.

En el cuadro 6, se observa el número de beneficiarios y beneficiarias atendidas por el Servicio Nacional de Menores al 31 de diciembre del 2007, desagregados por sistemas de atención: Administración Directa de SENAME, y la red de colaboradores del Servicio.

Cuadro 6: “Niños y niñas atendidos por el Servicio Nacional de Menores – SENAME, según Tipo de Prestador”

(A Diciembre de 2007). Sistema de Atención Administración Directa Red de Colaboradores

Adopción - 659 Responsabilidad Penal 1181 7501 Protección 981 79881 Total 2162 88041 Representación del Total 2.40% 97.60%

Fuente: Elaboración propia a partir de partir de Documento Interno de Trabajo de SENAME: “5° Informe Provisional Rediseño -tomo I-” (2008) Como se observa en el cuadro señalado, sólo el 2,4% de las prestaciones realizadas por

SENAME en el período actual corresponden a intervenciones realizadas directamente por la administración, en comparación a un casi 98% de las atenciones que realiza la red de colaboradores en el marco de prestaciones hacia niños y niñas en situación de vulnerabilidad social o vulnerados en sus derechos.

Lo anterior no sería una característica poco relevante, en tanto si bien los lineamientos de este tipo de política diferenciada - de vulneración de derechos -, podrían ser bajados desde este organismo del Estado, es posible apreciar que la intervención directa con los niños y las niñas se da a través de terceros, que en este caso, incluiría a organizaciones de la Sociedad Civil23.

Enfoques de la Acción del

SENAME en el marco de la Protección de Derechos.

El Servicio Nacional de Menores –

SENAME, en tanto organismo del Estado que hoy día se orienta específicamente hacia la promoción del bienestar, el desarrollo y la protección de la infancia (SENAME 2006), visualiza tres niveles de atención para operacionalizar lo que como Servicio entienden por “protección a la infancia y adolescencia”.

Es pertinente hacer una revisión de estos niveles, en tanto serían los ejes orientadores de la acción que es llevada a cabo en lógicas de corresponsabilidad con las organizaciones del mundo civil.

23 De acuerdo a datos estadísticos facilitados por SENAME para esta investigación, la red de colaboradores incluye a 105 gobiernos locales de un total de 327 organizaciones colaboradoras a mayo del 2008.

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Así, estos pilares orientadores son entendidos en base a tres niveles de complejidad: en un primero se entendería la protección de carácter universal, que es comprendida como de libre acceso y disponible para todos los niños, niñas y adolescentes y familias que requieran de las prestaciones de ésta. Se orienta fundamentalmente a los niños y a las niñas en situación de pobreza o en situaciones de baja complejidad relativas a la vulnerabilidad de sus derechos.

Esta protección de carácter general, es a la que se asocian en mayor medida las políticas y programas de asistencia, de promoción, de provisión y redistributivas. SENAME (2006) define como parte relevante de este tipo de política universal que aquellas prestaciones que de ella deriven, tengan una expresión territorial, de manera de articular la oferta sectorial de educación y salud orientada a la infancia. Se releva la importancia de la institucionalidad instalada a través de las gobiernos locales, de manera de asegurar un eficiente uso de los recursos públicos, una pertinente focalización, y un seguimiento adecuado para aquellos casos que requieran de niveles de protección más especializados (SENAME 2006).

En un segundo nivel de complejidad, se incorporan todas aquellas acciones orientadas a la protección y a la prevención, pero desde un ámbito más focalizado, y con un mayor nivel de especialización, en tanto su acción tendría un carácter más específico, por orientarse a niños y a niñas en situación de vulneración de derechos y de riesgos, enmarcados en niveles de complejidad media, como por ejemplo: consumo no problemático de drogas, situaciones de pre – deserción escolar, entre otros.

Finalmente se define un tercer nivel de protección, en el cual las acciones deben cumplir un rol mucho más especializado, por hacer referencia a situaciones graves de vulneración de derechos, como explotación sexual comercial, peores formas de trabajo infantil, abuso sexual, infractores de ley, entre otros.

Es importante exponer estos niveles de la política de protección, puesto que en los tres ámbitos se tendría una presencia de corresponsabilidad con las organizaciones del mundo civil, situación que sería una característica del funcionamiento de la acción histórica en el período actual.

En el cuadro 7 se ordenan los distintos niveles de la política de protección del Servicio Nacional de Menores, y su vínculo con las organizaciones de la Sociedad Civil en el escenario social en curso.

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Cuadro 7: “Nivel de la Política de Protección de SENAME y espacio para el encuentro con las organizaciones de la Sociedad Civil”.

Nivel de diferenciación de la Política.

Nivel de Vulneración.

Espacio Territorial.

Tipo de Servicio o Programa.

Espacio de Encuentro.

Protección Universal o General.

Vulnerabilidad de Derechos (baja o leve complejidad).

Comunal. Servicios de protección general: salud, educación, trabajo, barriales, seguridad, etc.

Existe espacio para el acercamiento de organizaciones presentes en el nivel local.

Política de Prevención y Protección más focalizada.

Vulneración de Derechos y de riesgo (leve o mediana complejidad).

Comunal. Centros de Intervención Breve para la Prevención Focalizada

Espacio en el que operan actualmente las organizaciones de la Sociedad Civil que se inscriben como colaboradoras.

Política de Protección.

Política de Protección altamente especializado y focalizado.

Vulneración grave de Derechos (mediana a alta complejidad).

Comunal o Provincial.

Centros de Intervención Integral Especializada: Residencias, adopción, fortalecimiento familiar, diagnósticos, familias de acogidas, adopción.

Espacio en el que operan las organizaciones colaboradoras de la Sociedad Civil.

Fuente: Elaboración propia a partir de partir de Documento “La Acción del Servicio Nacional de Menores en el ámbito de protección de derechos de la infancia y adolescencia: período 2006 -2010” (2006) A la luz de lo anterior, las características del funcionamiento de la Sociedad Civil que se

inscribe como corresponsable de la acción de SENAME, se ubicaría en los niveles de Política de Prevención y Protección más focalizada y de Protección altamente especializada y focalizada, pudiendo existir aún espacio para una incorporación en el nivel más general o universal de la política de protección.

Es interesente observar los puntos de coincidencia entre los niveles de la política diferenciada de protección, y lo que se observa en la oferta territorial en materia de programas de infancia vulnerable.

De un trabajo elaborado por el Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios de la Universidad Católica – CEES UC (2007), en donde se exponen las principales líneas de intervención que se implementan por organizaciones de la Sociedad Civil que actúan en el ámbito de la infancia en situación de vulnerabilidad social24, se puede apreciar que la mayor parte de la oferta territorial en materia de programas de niñez, se enmarcaría en las líneas de acción promovidas por el Servicio Nacional de Menores - SENAME.

24 El estudio citado busca servir de catastro de la oferta de programas de infancia presentes en la región metropolitana. Si bien, puede no ser totalmente representativo, por tanto no expresaría una realidad geográfica nacional, sí es una aproximación significativa en tanto el 98% de la acción del SENAME se implementa a través de su red de colaboradores, cuyas líneas de acción son coincidentes con las relevadas por este catastro.

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En el cuadro 8 se observan los distintos programas de infancia vulnerable presentes en los espacios locales, y el diálogo observado con la oferta emanada desde el Servicio Nacional de Menores a Diciembre del 2007.

Cuadro 8: “Tipos de Programas que constituyen la oferta orientada a la Infancia en situación de vulnerabilidad

social”. Tipo de Programa.

Porcentaje del Total. Constitutivo de Oferta SENAME.

Centro Comunitario Infanto Juvenil – CCIJ.

17.65 Si

Residencia. 22.87 Si

Programa de Intervención en maltrato.

5.23 Si

Programa de Intervención en Droga. 7.19 Si Oficina de Protección de Derechos – OPD.

5.23 Si

Sala cuna y Jardín Infantil.

1.96 Si

Programa de Intervención Familiar.

5.88 Si

Programa de Intervención para Infractores de Ley.

1.96 Si

Programa de Adopción.

0.65 Si

Programa para Niñ@s en situación de calle.

3.27 Si

Colonia Urbana.

1.31 No

Escuela.

1.96 No

Centro de Tránsito y Distribución – CTD.

1.31 Si

Centros de Cuidado Diarios – CCD.

1.96 Si

Otros. 21.57 No aplica para el análisis.

Total 100 Fuente: Elaboración propia, a partir de Estudio “Directorio de Programas Sociales Infancia y Juventud 2007 – 2008” (2007), Centros de Estudios de Emprendimientos Solidarios – CEES – Universidad Católica, y Documento “Catastro de la Red Programática de la Red SENAME” (2007). Al observar el cuadro 8, es posible suponer que en la actualidad la mayor parte de la oferta

de programas que se orientan a la infancia en situación de vulnerabilidad social a través de organismos del mundo civil, tendría algún tipo de vínculo explícito con la política diferenciada definida por el Servicio Nacional de Menores - SENAME.

Lo anterior, fundamentalmente porque a la luz de los datos, el 75% de los programas presentes en los territorios, de acuerdo al trabajo del Centro de Estudios de Emprendimientos

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Solidarios – CEES (2007), tendría vinculación con la oferta de intervenciones de SENAME - excluyendo del análisis la opción “otros” -.

Estos elementos, podrían sustentar la potencial hipótesis de que la política diferenciada de infancia, es mayoritariamente definida hoy día por el SENAME, aún cuando existan iniciativas con otro tipo de figura de apoyo público – como las citadas previamente: PIIE, o Adopta un Hermano -, que igualmente se inscriban dentro de las políticas diferenciadas: como las de refuerzo escolar, modelos tutoriales de educación, colonias urbanas, entre otras.

Lo anterior es reforzado a la luz de que el 98% de la oferta programática de SENAME es llevada a los territorios a través de su red de colaboradores acreditados.

Gráfico 6: “Tipos de Programas de Infancia en Territorio”.

17.65%

22.87%

5.23%7.19%

5.23%1.96%

5.88%

1.96%0.013.27%

1.31%1.96%1.31%1.96%

21.57%

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

Programas de Infancia Vulnerable Presentes en los Territorios

Fuente: Elaboración propia a partir de Documento “Directorio de Programas Sociales Infancia y Adolescencia

2007 - 2008” (2007), Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios – CEES. Universidad Católica.

Período “Sociedad Civil – Estado en el contexto de la Convención sobre los Derechos del Niño” (1990 a la fecha). Adopta un Hermano – Fundación para la Superación de la Pobreza. La historia cuenta que en 1974, dos estudiantes israelíes invitaron a cuatro niños vagabundos a pasar un rato en su universidad. La razón del porqué no es clara. Sin embargo, ese fue el primer paso dado por una iniciativa social que acercó a dos mundos: el de aquellos niños y niñas en situación de vulnerabilidad y pobreza, y el de aquellos estudiantes que habían tenido mayor acceso a la estructura de oportunidades que la sociedad proveía. Posteriormente esta iniciativa sería sostenida con recursos del Instituto Weizmann de ciencias. En 1999 la Fundación para la Superación de la Pobreza conoce este programa, lo asume y lo implementa en el país, adaptándolo a la realidad chilena. Ese mismo año, se realiza en la Región Metropolitana un plan piloto con una duración de cinco meses, con la participación de escuelas y niños y niñas de las comunas de Peñalolén, Conchalí, Cerro Navia, El Bosque y Huechuraba.

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Por su parte, en materia de corresponsabilidad, es pertinente mencionar algunos hitos

relevantes en términos del diálogo en la producción e implementación de políticas y programas de infancia.

En primer lugar, en el 2001 se constituye la Red Nacional de ONGs de Infancia y Adolescencia, con el propósito de generar lazos entre las organizaciones de la Sociedad Civil que despliegan acciones en el marco de los derechos de los niños y las niñas.

Esta agrupación reúne en la actualidad a un total de 64 organizaciones25 privadas que trabajan en materia de infancia, y desde su conformación ha tenido acercamientos formales con el Estado para discutir políticas públicas de niñez.

Un segundo elemento relevante en materia de corresponsabilidad, es el Decreto Supremo 114, el cual en el marco de la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la infancia y la Adolescencia, crea un Consejo de Ministros con carácter intersectorial e interinstitucional buscando el que éste pueda asesorar al Presidente de la República, entre otros temas, en el diseño, definición, y coordinación de las políticas públicas orientadas hacia niños, niñas y adolescentes (Art. 1, DS N° 114, 2002).

25 Respecto a la Red Nacional de ONGs de Infancia y Adolescencia, véase www.infanciachile.cl

Esta primera experiencia contó con la participación de 90 alumnos de escuelas municipalizadas y 96 universitarios de diversas carreras de las universidades de Chile, Santiago, Metropolitana de Ciencias de la Educación y Católica de Chile.

A ocho años de su primer acercamiento piloto, la cobertura de Adopta un Hermano aumenta exponencialmente, llegando a atender a un total de 2258 niños y niñas en situación de pobreza y vulnerabilidad social en el 2007, incorporando en el trabajo a 1092 voluntarios de educación superior, e implementando el modelo de intervención en 73 escuelas de distintas regiones del país.

Gráfico 7: “Cobertura Programa Adopta un Hermano”.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados

por Adopta un Hermano (2008) – Fundación para la Superación de la Pobreza

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La generación de este instrumento legal constituye un hecho histórico relevante en materia de acercamiento entre el Estado y el mundo privado que interviene en infancia, en tanto establece la conformación de un comité consultivo de la Sociedad Civil que incorpore a aquellas organizaciones privadas que interviniendo en distintos ámbitos vinculados a la niñez – como familia, salud, educación, justicia y trabajo -, puedan asesorar al Consejo de Ministros en torno a temas relevantes asociados a la protección de los derechos de los niños y las niñas.

De acuerdo a documentos oficiales, el Consejo Consultivo reunió durante su funcionamiento, entre otros miembros, a representantes de la Red ONGs de Infancia y Adolescencia, del Consejo de Defensa del Niño – CODENI, de la Federación Nacional de Instituciones de Protección de Menores – FENIPROM, y de la Central Unitaria de Trabajadores – CUT, en donde se establecieron diálogos respecto a la realidad de los niños y las niñas, y al conjunto de instrumentos jurídicos institucionales que en aquel momento histórico se encontraban en su etapa de discusión, como por ejemplo: la Ley de Subvenciones y la Ley de Responsabilidad Juvenil (Actas anexas al Informe del Comité Consultivo de la Sociedad Civil para la Infancia y la Adolescencia, 2004)26.

Es relevante mencionar este decreto desde un sentido tanto de ordenamiento institucional, como desde su relevancia como hecho histórico, por cuanto por un lado, representó un acercamiento institucionalmente formalizado para favorecer el diálogo entre la esfera pública y privada en materia de discusión de políticas y programas de infancia; y por otro, constituye una primera instancia de acercamiento institucional desde el ámbito de un ministerio no sectorial, para encargarse de la coordinación intersectorial de estas materias.

Para observar el cómo se percibe la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el escenario social actual, se desarrolla una aproximación en el capítulo 5 de esta investigación.

26 A Diciembre de 2008 no se ha podido acceder a documentos que den cuenta del momento oficial en que el Comité Consultivo deja de operar.

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CAPÍTULO V. “ANÁLISIS DE LA VISIÓN DE LA CORRESPONSABILIDAD DESDE LOS ACTORES”.

5.1.- MOMENTOS DEL TRABAJO DE CAMPO. Primer Momento

La segunda parte de este estudio de caso elabora una aproximación que combina herramientas de tipo cualitativo y cuantitativo para dar respuesta a las preguntas de investigación.

Para ello, en un primer momento se realizaron entrevistas a 7 expertos en temáticas de niñez, representantes de cuatro ámbitos específicos de acción: Estado, Sociedad Civil, Academia y de un organismo internacional. Específicamente, del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia - UNICEF27.

La selección de estos expertos se fundamentó en dos grandes criterios: en primer lugar, su conocimiento de la temática de infancia, tanto desde el punto de vista técnico, como desde el punto de vista temporal en que se ha vinculado a ella; y en segundo lugar, su experiencia o acercamiento al trabajo con organizaciones de la Sociedad Civil para implementar políticas sociales orientadas a la niñez.

De esta manera, se ha buscado rescatar desde su percepción las características de la relación de corresponsabilidad en materia de políticas y programas diferenciados de infancia en situación de vulnerabilidad social.

En la primera etapa del trabajo de campo, las entrevistas fueron movilizadas por tres preguntas orientadoras enmarcadas en las dimensiones de la corresponsabilidad que se han identificado a la luz de la revisión bibliográfica: institucional, financiera y organizacional. Adicionalmente, se consultó sobre los componentes de la relación de corresponsabilidad que son susceptibles de ser mejorados o generados en el contexto social actual28.

27 La primera etapa del trabajo de campo se realizó durante el período comprendido entre agosto y octubre de 2008. 28 Si bien en el primer momento del trabajo de campo, se consultó a los informantes expertos por componentes concretos para mejorar o reforzar la relación de corresponsabilidad, en algunos casos los expertos pusieron énfasis en áreas o condiciones necesarias de ser mejoradas, más que en mecanismos específicos para ello.

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De esta forma, la indagación sobre la percepción que tienen los expertos acerca de la corresponsabilidad en materia de infancia, ha sido guiada por las siguientes preguntas:

• A nivel de la dimensión institucional:

¿Es adecuado el conjunto institucional para establecer la relación entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas y programas diferenciados de infancia dentro de un marco de derechos?

• A nivel de la dimensión financiera:

¿La modalidad de financiamiento favorece la corresponsabilidad en materia de infancia?

• A nivel de la dimensión organizacional:

¿Cuáles son las principales debilidades y fortalezas que, a su juicio, se presentan en el proceso de acercamiento entre el Estado y la Sociedad Civil en el plano de la corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable?

Segundo Momento

En una segunda etapa se integraron herramientas cuantitativas a la indagación, por medio de la aplicación de la metodología de multicriterio conocida como Proceso Analítico Jerárquico - AHP29.

En este segundo momento, se buscó recoger una priorización consistente de aquellos componentes susceptibles de ser mejorados o generados para favorecer la articulación entre la esfera pública y privada, los que fueron identificados a la luz del discurso de los informantes durante la primera etapa del trabajo de campo.

Estos componentes fueron incorporados en el diseño de una Estructura Jerárquica que fue presentada y validada como representativa del conjunto de expectativas de los informantes expertos que fueron consultados durante esta etapa.

De esta forma, de los 7 expertos entrevistados originalmente, se seleccionaron 4 para la aplicación de la metodología de multicriterio: dos representantes de la Sociedad Civil, y dos representantes de organismos del Estado.

En esta etapa además, algunos de los expertos fueron complementando sus juicios con ideas fuerzas relevantes, las cuales se presentan en el apartado 5.3: “Análisis Cualitativo con integración de Herramientas Cuantitativas”, en el que se recoge la priorización de componentes a ser reforzados o generados en la relación de corresponsabilidad.

Los representantes de la Sociedad Civil seleccionados para esta segunda etapa del trabajo de campo, fueron la Directora Nacional del Programa Adopta un Hermano de la Fundación para la Superación de la Pobreza, y la Directora del Departamento de Colaboración, Investigación y Desarrollo del Consejo de Defensa del Niño – CODENI.

Se privilegió trabajar con estos informantes en base a dos criterios: el origen del diseño de los programas que ejecutan, y el organismo público con el cual se vinculan. Así, los programas del 29 La segunda etapa del trabajo de campo - que correspondió a la priorización de componentes - se realizó durante la última semana de noviembre de 2008.

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Consejo de Defensa del Niño se enmarcan en lineamientos generales definidos desde el aparato público, y su acercamiento para la conversación sobre políticas de infancia se desarrolla en mayor medida con el Servicio Nacional de Menores – SENAME. Por su parte, Adopta un Hermano es un programa diseñado desde la Sociedad Civil, y en la actualidad se vincula a través de la Fundación dentro de la cual se ejecuta con diversos organismos públicos como el Ministerio de Planificación Social – MIDEPLAN30.

De la esfera pública, los representantes del Estado que fueron seleccionados en esta segunda etapa, fueron la Coordinadora del Observatorio de la Infancia de MIDEPLAN, y el Jefe de la Unidad de Estudios de la Dirección Nacional del Servicio Nacional de Menores – SENAME.

La elección de estos informantes se fundamentó, para el caso del representante de MIDEPLAN, sobre la base de una visión global de la realidad de la infancia desde su presencia en el Observatorio. Para el caso del represente de SENAME, porque el 98% de la atención que presta este servicio público se realiza a través de organismos colaboradores31 donde se encuentran las organizaciones del mundo civil.

A cada uno de los 4 informantes se le realizó una entrevista de corte estructurado32 que buscaba determinar en cada una de las dimensiones de la corresponsabilidad - que primeramente fueron reconocidas por la literatura, y seguido validadas en su calidad de expertos en infancia -, cuáles de aquellos componentes que podrían ser generados o reforzados desde el Estado tenían mayor importancia para favorecer la articulación Estado – Sociedad Civil en un marco de calidad que superpusiera el interés superior del niño.

Para facilitar la aplicación de la metodología, se le entregó un diccionario de conceptos33 diseñado para esta investigación, que definía lo que se iba a entender por cada uno de los componentes de la estructura.

El orden de importancia de un componente por sobre otro, fue medido en base a una escala que toma el valor 1 para igual importancia entre componentes pares, hasta 9 para importancia extrema de un componente respecto a otro34. Posteriormente, se analizaron los juicios de manera integrada, a través de la aplicación de medias geométricas.

Para aplicar esta metodología, se elaboró un sub objetivo que se enmarca en el objetivo específico 4 de esta investigación. En este sentido, se buscó determinar los componentes a desarrollar o reforzar desde el Estado para favorecer la relación de corresponsabilidad. Esto, puesto que desde el análisis de discurso se relevó que un aporte sustantivo del aparato público a las políticas de infancia era ser un impulsor de reformas para favorecer las condiciones de vida de los niños y las niñas. No obstante, por cuanto la corresponsabilidad implica responsabilidades conjuntas y complementarias, se han relevado igualmente los componentes a desarrollar o reforzar desde la Sociedad Civil, los que serán presentados durante el capítulo de conclusiones y propuestas de política pública de esta investigación.

30 Esto en ningún caso supone que estas organizaciones privadas no establezcan conversaciones con otros organismos públicos. 31 Excluyendo los 105 municipios a través de los cuales se implementan las oficinas de protección de derechos – OPDs. 32 Ver Anexo 7: “Pauta de Entrevista Estructurada para la aplicación de la Metodología de Multicriterio – Proceso Analítico Jerárquico – AHP”. 33 Ver Anexo 8: “Diccionario de Conceptos para aplicación de la Metodología de Multicriterio”. 34 Ver Anexo 9: “Escala de Saaty para la aplicación de la Metodología de AHP”.

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En síntesis, la aplicación de la metodología de multicriterio, fue guiada por la siguiente pregunta orientadora:

• A nivel de priorización en el refuerzo o generación de componentes:

A su juicio como experto, ¿cuáles de los siguientes componentes son necesarios de ser reforzados o generados desde el Estado para mejorar la relación de corresponsabilidad con las organizaciones de la Sociedad Civil en un marco de calidad en la atención a la infancia?

De esta forma, se buscó determinar y priorizar aquellos componentes que según la

experticia de los informantes, son los que de mayor manera pueden incidir en la mejora de la corresponsabilidad para la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable que apunten a poner por encima el interés superior del niño.

Alcances respecto a la Aproximación Metodológica.

Es importante señalar que si bien las entrevistas – en ambos momentos - aportaron información valiosa respecto al foco de esta investigación, se presentan algunas limitaciones referidas a la naturaleza de los análisis cualitativos. En primer lugar, no es posible hacer extensibles los hallazgos obtenidos, puesto que a diferencia del trabajo con técnicas cuantitativas, los resultados obtenidos con herramientas cualitativas no son generalizables; en este sentido, este análisis rescata la percepción de informantes claves, pero sus percepciones no conforman un análisis de tipo representativo.

En segundo lugar, el carácter exploratorio de la indagación se cruza con razones de tiempo y recursos que llevó a que en esta etapa de la investigación sólo se trabajase con informantes expertos de la Región Metropolitana. A la luz de lo anterior, una segunda limitación se relaciona con que el análisis es acotado, no dando cuenta de otras realidades regionales.

Aclaradas las limitaciones metodologías de esta aproximación, a continuación se presenta un análisis de la información recogida durante el trabajo de campo, ordenado en torno a cuatro tópicos que guiaron la discusión y su interpretación a posteriori.

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5.2.- ANÁLISIS CUALITATIVO. I. CARACTERÍSTICAS DE LA CORRESPONSABILIDAD

A. Percepción Conceptual

En general lo que se observa al analizar lo declarado por los expertos, es que la corresponsabilidad en materia de infancia, implica entender que la realidad que viven los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social, y/o que han enfrentado episodios de vulneración de sus derechos, es una situación en la que cada actor social tiene una responsabilidad que cumplir.

Supone que a través de los recursos diferenciados con que éste cuente, y bajo la lógica de dinámicas complementarias de trabajo apuntarían por un lado, hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños y las niñas por medio de la erradicación de determinadas condiciones que generarían factores de vulnerabilidad o de riesgo de vulneración de sus derechos; y por otro, a la reparación y restitución de los derechos de la infancia que en determinadas situaciones han sido vulnerados.

"Yo creo que es importante rescatar el compromiso que tenemos todos los ciudadanos con respecto a la realidad que viven las distintas personas de nuestro país, y frente a eso, yo creo que todos tenemos la responsabilidad de hacer algo frente a la infancia vulnerable, porque es la que tiene menos personas que puedan ser sus defensores” (Representante de la Sociedad Civil). "Yo creo que implica que en distintos niveles, tanto la Sociedad Civil como el Estado, se hacen cargo de determinados procesos con sujetos más vulnerables, donde el Estado por un lado, dado que tiene el control y la administración de ciertos recursos que la sociedad a su vez le entrega, aporta fundamentalmente en el desarrollo de sistemas de gestión que permiten transferencias que van “de vuelta” en cierta forma hacia la Sociedad Civil; y ésta por otro lado, aporta principalmente el conocimiento, el “saber hacer” en relación a la intervención directa con ese sujeto” (Representante del Estado). "Yo querría entenderlo en función de que significa responder a los requerimientos que involucra el diseño y la ejecución de políticas públicas en materia de infancia, y que la solución de los temas que enfrenta no puede ser asumido ni por el Estado en forma exclusiva, ni tampoco por el ámbito privado en términos particulares, o por así decirlo, “privatizando” una suerte de política pública… acá enfrentamos un tema que requiere de un esfuerzo sostenido, compartido, que se vincule, y que se potencie entre el Estado y la Sociedad Civil, en función de un objetivo que trasciende en la tarea tanto de uno como de otro, en función de superar lo que hoy día llamamos, en un lenguaje más reciente, las vulnerabilidades en el caso de infancia y la restitución de derechos” (Representante de la Academia).

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B. Características del Vínculo de Corresponsabilidad

De acuerdo a los expertos, una característica de la corresponsabilidad en materia de

infancia vulnerable es tratarse de un vínculo histórico. Dicho de otro modo, no se trataría de una relación nueva generada en el escenario social actual.

Lo anterior dialoga con las investigaciones de autores como Anríquez (1994) y Cortés (1994), que dan cuenta de un trabajo iniciado históricamente por la Sociedad Civil en el siglo XVIII.

A su vez, este vínculo estaría acompañado por las visiones o doctrinas que a lo largo del tiempo han orientado el trabajo en materia de infancia.

Por su parte, hoy día es posible apreciar que este vínculo entre el Estado y la Sociedad Civil no se daría bajo lógicas de horizontalidad en el establecimiento del diálogo en materia de políticas de infancia. Una razón sería que el tema de los recursos para implementar las políticas generaría condiciones de poder por parte del Estado, que condicionarían la forma en que las entidades privadas dialogan con él, quien finalmente decidiría el cómo es bajada la política pública a los territorios.

"Como un vínculo precario que se ha ido construyendo en nuestro país históricamente. No es un tema que se plantea hoy día, sino que uno puede encontrar casi como una constante en la política pública de infancia en Chile el tema de la participación de la Sociedad Civil, y algún grado de vinculación con el tema del Estado, que en algún momento tomó características más bien, de asumir temas vinculados a ámbitos que el Estado tal vez no asumía… y esa tarea que ha sido permanente y que se ha mantenido durante mucho tiempo, ha ido asumiendo distintos momentos determinados fundamentalmente por las visiones que ha habido en el ámbito de la infancia” (Representante de la Academia).

"Yo creo que la Sociedad Civil en Chile hoy día está en un rol bastante complicado: las organizaciones yo creo que están con un rol que habla muy poco, cuestiona muy poco el rol del Estado en términos públicos, tiene poca presencia pública, en términos de poner ciertos temas, porque ellos hoy día están prácticamente siendo financiados por el Estado, en esta relación más bien “de poder”, en que por lo tanto: “si yo te doy la plata, yo mando” (Representante del Estado). "El Chile Crece Contigo yo creo que fue un buen ejercicio en su inicio, pero al “bajar”, yo creo que se perdió. Estas comisiones, estos consejos, yo creo que son buenas iniciativas, pero sin embargo, al llegar al documento tú llegas bien, pero cómo después bajan las políticas es donde se les pierde… o sea se supone que hay todo un énfasis en los primeros años de vida, y lo único que tenemos es construcción de salas cunas, y todo lo que puede ser distinto, todo lo que plantean las ONGs, todo eso ya como que se desordena, como que no es la forma en que se espera” (Representante de la Sociedad Civil).

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C. Momentos de Encuentro en la Política Pública A la luz de lo que plantean los expertos de los diferentes ámbitos consultados, se observa acuerdo respecto a que el Estado es quien definiría la política pública de infancia con algunos acercamientos a espacios de participación de la Sociedad Civil, que están dados más bien por la voluntad de algunos representantes de organismos públicos, más que como una práctica institucionalizada formalmente. De este modo, puede afirmarse que el Estado es quien mayormente se involucra en el momento de diseño de la política, y la Sociedad Civil tendría un rol más activo en el momento de la implementación. Esto es coincidente con lo que muestran los datos estadísticos, en que casi el 90% del momento de encuentro entre Estado y Sociedad Civil en la política de infancia, viene dado en la etapa de ejecución.

"Entonces sentimos que en esta patita nos tenemos que hacer cargo de que somos parte de lo público, y ser consistente con nuestro cliente: el gobierno, el SENAME o quien fuese, y ellos definen la línea política que hay y nosotros la ejecutamos" (Representante de la Sociedad Civil). “La colaboración en la política pública se da en que el Estado pone el libreto y la música, y la Sociedad Civil baila” (Representante de UNICEF). “La corresponsabilidad para mi juicio hoy día, la rige una Ley de Subvenciones, que tiene reglas del juego donde el Estado a través de licitaciones públicas la financia para que terceros ejecuten la política pública” (Representante del Estado). "Yo diría que estamos recién en las primeras conversas, y una conversa más bien “operativa”, caminando hacia algunas cosas técnicas, con algunas personas de esa institución pública… pero no me atrevería a hablar de “políticas públicas”… yo creo que en este momento sí hay un diálogo, pero va dependiendo de las personas. Si tú me preguntas si es el estilo: no, no es el estilo” (Representante de la Sociedad Civil).

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D. Características de la Implementación

Respecto a las características de la implementación, en general, se dejan ver leves diferencias entre lo que declaran los expertos. Algunos representantes de la Sociedad Civil, plantean que actualmente los lineamientos de las intervenciones vienen dados desde el nivel central, observándose poco margen para la innovación.

Sin embargo, otro experto argumenta que es una responsabilidad – labor - de la entidad privada tomar dichos lineamientos definidos por la autoridad pública e incorporarles un “sello propio” en la implementación misma en los territorios.

"Creo que se avanzó en eso: en sistemas de gestión de recursos, era necesario… siento que lo malo de eso, fue que se restringió el espacio para la innovación, entonces no existe hoy día un espacio donde esa innovación se pueda desarrollar con las platas que el Estado está transfiriendo” (Representante de la Sociedad Civil). "Yo creo que acá todo llega desde Santiago y son programas hechos. Ahora, la labor nuestra como organizaciones es tomar esas líneas de programas, esos modelos de intervención, llevarlos a los territorios y ahí uno los adapta” (Representante de la Sociedad Civil).

Una segunda característica relevada por los representantes del Estado respecto a la implementación, es hacer referencia a una visión más bien auto crítica acerca de las debilidades en términos técnicos con los que contaría su recurso humano para poder acompañar el proceso de implementación de los programas de infancia. Esta situación se compensaría con un seguimiento más bien centrado en el control de aspectos financieros, como el gasto de los recursos que son transferidos.

"Lo que tenemos entre comillas como acompañamiento es la “supervisión”. Ahora la supervisión está, en mi opinión, muy centrada en el control... hay una cosa muy fuerte en nuestro servicio en particular - pero yo diría que en general en la administración pública -, respecto a que a nosotros nos corresponde controlar… y si, yo creo que hay una parte que tiene que ver con control, pero hay otra parte importante que tiene que ver con garantizar resultados, y garantizar resultados no es sólo control” (Representante del Estado). "Se supervisa donde el rol de la supervisión, que es un rol poco definido todavía en SENAME, tiene que ser una supervisión efectivamente financiera porque son recursos públicos, pero también una supervisión y un acompañamiento técnico. Pero cuando los supervisores te dicen: “mira, yo siento que sé menos que la institución que voy a supervisar”, ésta claramente se concentra en la parte más de gestión y administrativa que es donde yo puedo darle a la organización y no en la discusión técnica” (Representante del Estado).

E. Aporte del Estado a las Políticas de Infancia Vulnerable

Al indagar respecto a los principales aportes del Estado a las políticas diferenciadas, salen a la luz elementos que podrían enmarcarse en dos niveles: uno general que da cuenta de los avances en términos de reformas que han favorecido a los niños y a las niñas; y un nivel referido al plano específico de la corresponsabilidad con la Sociedad Civil.

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A Nivel de Reformas En estos se observan, por ejemplo, los avances en materia de cobertura escolar, la disminución de la desnutrición infantil, y más recientemente la inversión hecha en la primera infancia a través de la política universal del Sistema de Protección Social Chile Crece Contigo.

"En este gobierno actual, también se hizo de apostar a la primera infancia, de empezar a mostrar más credibilidad en las bases de la familia o en las bases de los niños” (Representante de la Sociedad Civil) "Los cambios legales, los 12 años de escolaridad obligatoria, lo que ha hecho el mismo MINSAL: el control del niño sano, el acompañamiento a la madre que está embarazada, la superación de prácticamente todo lo que es la desnutrición infantil, el programa de vacunación… o sea tú ves que en términos de las políticas, Chile es bastante exitoso en los indicadores más básicos: en términos de cobertura educativa, del control de los niños, de las enfermedades, de ciertos elementos de condiciones de vida... además la Presidenta Bachelet le pone un plus que es súper importante, que está en el “crecer”, que ya empieza con el Chile Solidario y hoy día continúa con el Chile Crece Contigo” (Representante del Estado).

A Nivel específico de la Corresponsabilidad En este plano, los actores relevan que el aparto público contribuye fundamentalmente a las políticas diferenciadas a través de tres líneas: una primera, que se construiría sobre el diseño de sistemas de gestión que permiten la transferencia de recursos a la Sociedad Civil para la ejecución de las políticas; una segunda, que daría cuenta del rol del Estado en la bajada de los lineamientos mismos de la política social de infancia; y un tercero, que haría referencia a una dignificación de la política a través de la profesionalización del trabajo social, vía trasferencias económicas para la implementación de los programas.

"El Estado aporta fundamentalmente en el desarrollo de sistemas de gestión que permiten transferencias que van hacia la Sociedad Civil para la ejecución" (Representante del Estado). "El Estado puede ayudar a administrar los recursos, dar los lineamientos" (Representante de la Sociedad Civil). "Los recursos que el Estado invierte no son menores. Si uno mira en el contexto regional uno ve penurias… cómo se tienen que arreglar las organizaciones y en eso hay mucho trabajo voluntario. En el trabajo voluntario cada uno va haciendo pequeñas cosas y en momentos de post guerra o de tema extremo yo siento que hay que apelar a eso, pero también yo creo que es necesario que se pague el trabajo social, porque eso dignifica al trabajador y dignifica al usuario" (Representante de la Sociedad Civil).

F. Aporte de la Sociedad Civil a las Políticas de Infancia Vulnerable

Al consultar a los informantes respecto al aporte de las entidades privadas a las políticas diferenciadas de infancia, se observan en general coincidencias, independientemente del ámbito de representación del experto.

De este modo, los aportes de las organizaciones sociales se vincularían mayormente a la representación de diversidad en las metodologías implementadas en los territorios, así como también a la posibilidad de ser laboratorios de experiencias y condensadores de ese conocimiento acumulado para el trabajo con niños y niñas, el que estaría disponible para ser transferido a quienes toman las decisiones en materia de políticas y programas de infancia.

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"Yo creo que lo más importante es justamente ser como un laboratorio de prácticas distintas: creadores de prácticas distintas. Yo creo que el aporte es representar una diversidad, por un lado; pero por otro, el crear nuevas posibilidades" (Representante de la Sociedad Civil). "La Sociedad Civil aporta principalmente el conocimiento, el “saber hacer” en relación a la intervención directa con ese sujeto” (Representante del Estado).

Un segundo aporte se vincularía a la presencia en los espacios en donde se encuentran los niños y las niñas, lo que les permitiría elaborar ofertas de servicios basados en los derechos de la infancia levantadas desde el propio territorio. Esto a su vez, sería resultado de tener una relación de mayor cercanía con los usuarios de la intervención.

“Desde el trabajo más territorial hay un aporte y también desde la construcción de una oferta de derechos de lo que ellos ven en los territorios” (Representante de UNICEF).

"Yo creo que proveen de un espacio de intervención que está más vinculado a instancias de socialización, de una vinculación con el entorno de manera más (por usar un término que busca dar cuenta de eso, pero no es el sentido exacto) “natural”… por lo tanto, a una experiencia de trabajo que pueda tener una vinculación más cercana con lo que los chicos y chicas pudieran requerir" (Representante de la Academia).

Un aporte adicional sería contribuir a la implementación misma de las políticas públicas.

"Yo creo que lo que más nosotros le aportamos a SENAME es que somos los que hacemos la ejecución, yo creo que hay una experiencia muy rica en torno al contacto cotidiano que nosotros tenemos con los niños, con las familias, las cosas que nosotros estamos viendo día a día” (Representamos de la Sociedad Civil).

Adicionalmente se expone un rol promotor de los postulados de la Convención sobre los

Derechos del Niño, el cual se podría realizar entre otras formas, a través de ejercicios ciudadanos que promuevan la expresión de las posturas de los niños y las niñas respecto a los temas que les son relevantes.

Lo anterior, por medio de la generación de espacios de acercamiento entre distintos estratos sociales, favoreciendo la visibilización de realidades a veces ignoradas por los estratos de mayor ingreso.

"Promocionar la Convención… la idea es trabajar por espacios de participación y ejercicio de ciudadanía. Entonces ahí unimos lo que es difusión con ejercicio, y de ese tránsito de promocionar los derechos, nosotros vamos levantando opiniones en espacios de participación de los niños sobre los temas que los afectan. Nosotros con estas campañas tratamos de focalizar y hacemos como muestras, por ejemplo: con escuelas municipalizadas, subvencionadas y privadas; y hacemos encuentros locales, municipales, regionales, nacionales, en los cuales hay una riqueza importante porque justamente se da para los sectores más protegidos, o los de mayor poder adquisitivo que generalmente viven encerrados en cierta “burbuja”, o en cierto nicho de protección, que no es todo Chile, digamos… conocer “el otro Chile”… conocer qué está pasando en otras comunas: como las comunas más periféricas, o más excluidas” (Representante de la Sociedad Civil).

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Finalmente otra contribución de la Sociedad Civil a las políticas diferenciadas de infancia, sería apuntar a incidir en el contexto institucional por medio del levantamiento de propuestas legislativas y/o de políticas públicas.

“El poder levantar opinión a partir de lo que son los cambios legislativos que están pendientes en Chile y que también recomienda la Convención. El año pasado le presentamos a la Presidenta junto con los niños, lo que era el abolir el castigo físico, el que estaba en el código civil como una regla de conducta que los padres podían aplicar, y que impedía que en algunos casos de violencia, se pudiera echar adelante un reclamo de protección de los niños. Sin embargo, eso fue aprobado este año y fue una propuesta que llevó OPCION" (Representante de la Sociedad Civil).

G. Desafíos de la corresponsabilidad en torno a los roles de las esferas identitarias en el marco de la producción y la implementación de la política pública de infancia35

Si bien los aportes de los expertos no siempre se enmarcaron en respuestas ordenadas en

torno al ciclo lineal de una política pública, sí existe un consenso entre lo que declaran los representantes del Estado y de la Sociedad Civil, en torno a ciertos roles que debería cumplir cada esfera identitaria en el ciclo de las políticas diferenciadas bajo un marco de corresponsabilidad. A continuación se aproxima un ordenamiento de dichas ideas.

A Nivel de Producción

Respecto a la producción de la política diferenciada, existe coincidencia a juicio de los expertos, de que al Estado le correspondería la tarea de recoger el conocimiento acumulado que se encuentra en las organizaciones de la Sociedad Civil en torno al trabajo en infancia. Ejemplo de este conocimiento, sería respecto a metodologías de intervención comunitaria.

Adicionalmente le correspondería generar programas que favorezcan así como la recuperación de esta experticia, la producción de nuevo conocimiento para desarrollar programas y políticas de infancia.

"Por ejemplo recoger el tema comunitario. Las ONGs siempre recogieron el tema comunitario, y sin embargo en este momento, ese no es un tema para el Estado. Yo me acuerdo que en las primeras poblaciones de nuestro país eso existía y era muy potente. Sin embargo, eso se ha ido perdiendo y no existen políticas en torno a eso" (Representante de la Sociedad Civil).

“El “saber hacer” está en el mundo de la Sociedad Civil. Quien regula a lo mejor, quien norma, somos el Estado, pero finalmente el “saber hacer” está en la Sociedad Civil mucho más que en nosotros. Entonces si eso es así, nosotros tenemos que asumir que los procesos de retroalimentación y de recuperar insumos para elaborar políticas, está en la capacidad que tengamos de vincularnos con la Sociedad Civil… nuestro rol ahí pasa a ser de sistematizador, de facilitador de ciertos procesos, de contar con programas o con proyectos que favorezcan procesos de estudio, de investigación, de indagación” (Representante del Estado).

35 Por las características de las entrevistas de corte semi estructurado, se ha podido hacer una aproximación hacia los aportes en el marco del ciclo completo de la política pública, tal cómo se ha buscado plasmar en este capítulo. Sin embargo, es importante precisar que los objetivos con los que nace esta investigación se focalizan en la etapa de producción e implementación de la política pública.

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A Nivel de la Implementación En el ámbito de la implementación de las políticas y programas de infancia, se observa que en primer lugar, un representante de la Sociedad Civil reconoce que desde su especificidad, ellos pueden aportar desde planos más operativos. Complementario a lo anterior, se expone por los representantes del Estado que la labor que ellos pueden cumplir para mejorar las políticas, radica en la generación de instancias de intercambio de buenas prácticas, recogiendo el “saber hacer” de las organizaciones de manera permanente; capacitando al recurso humano al interior de las entidades privadas, y entre las organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado; finalmente, evaluando los resultados de la política diferenciada de infancia.

"Yo creo que nosotros como programa podemos dar un aporte en el tema más operativo, en el cómo se puede bajar la política" (Representante de la Sociedad Civil).

"Ahí la corresponsabilidad del Estado es, a mi juicio, hacer todo el trabajo de sistematización, generar instancias de intercambio de buenas prácticas, y generar espacios de capacitación y de intercambio entre las instituciones, y entre las instituciones y el Estado, y eso no se hace. Quién tiene que hacer la tarea de evaluar resultados, de sistematizar, de generar intercambio de buenas prácticas es el Estado, porque con lo que tú les entregas de recursos a las organizaciones, los tiempos que tienen de ejecución, y el tipo de intervención (la complejidad de la intervención), yo no les puedo pedir que además ellos evalúen sus propios resultados. Por varias razones: por la objetividad y porque no tienen tiempo de sistematizar… con suerte alcanzan a ejecutar. Entonces ahí hay una corresponsabilidad que uno tendría que re-definir en los términos de las reglas del juego actual” (Representante del Estado). "El Estado tiene que ser capaz más bien de recuperar ese saber, de sistematizarlo, de contar con los recursos y los medios que permitan esa sistematización; y de retroalimentar a esos organismos de la Sociedad Civil. Tiene, por un lado, un rol de gestión: obviamente de transferencia, de administración; pero en relación a la política, es mucho de recuperar ese “saber” que está dando vueltas y que muchas veces no es factible para las propias organizaciones sistematizarlo,

jerarquizarlo, armarlo, producirlo. El Estado debiese tener un rol importante en eso. Por esa vía: alimentar las políticas. Ahora esas políticas a su vez, debiesen ser parte de un proceso permanente de debate. Es decir, pensar en políticas que sólo se arman entre nosotros como funcionarios públicos, es bien complicado. Mientras más oído tiene esa política en el ciudadano y en la Sociedad Civil organizada, es mucho más factible que sean políticas más pertinentes, y que den mayor cuenta de lo que el ciudadano realmente requiere" (Representante del Estado).

Un elemento adicional relevado por un representante del Estado, dice relación con el aporte

que el aparato público puede hacer a la implementación de las políticas y programas de infancia, principalmente desde los recursos diferenciados con los que cuenta la esfera pública y que se dan bajo la forma de activos organizacionales de redes de contactos, que permitirían poder generar mejores condiciones institucionales a los proyectos. Estos recursos estarían dados por una red instalada a nivel de organismos públicos, con los que la entidad privada no necesariamente contaría.

“Cómo un supervisor nuestro le abre puertas a un proyecto, contacta con servicios públicos para resolver ciertos problemas, le facilita ciertos procedimientos, hace más rápida ciertas cosas, etc. Eso es más que sólo esperar que tú hagas tu pega, yo te controlo, y se resuelve… no es lo mismo si un supervisor nuestro, o si un director regional, o un jefe de la unidad de protección, toma el teléfono y llama a un alcalde, o llama a un DIDECO. No es lo mismo que si se tiene que mandar al proyecto a hacer todo el trámite. Hay puertas que se le van a cerrar, o a lo mejor otras se le abren, pero es más complicado” (Representante del Estado).

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A Nivel de la Evaluación

Finalmente, las percepciones de los expertos consultados respecto a la etapa de evaluación de las políticas, refuerzan las ideas expuestas en el sentido de asignarle un rol activo al Estado en el recogimiento de las prácticas instaladas y en la convocatoria de los distintos ámbitos de presencia social: el mundo académico, los organismos internacionales y la Sociedad Civil en su conjunto.

"Yo espero que el Estado pueda recoger las distintas posturas, lo que se espera como sociedad, estas distintas posiciones y pueda traducirlas en mejores políticas para los demás, con la participación de distintos mundos: organismos internacionales, la Sociedad Civil, el mundo de la academia… entonces yo creo que el Estado, en general, debería ser un espacio donde se puedan construir desde todas estas distintas organizaciones en que está hoy día la sociedad" (Representante de la Sociedad Civil). “Instancias de encuentro entre los diseñadores y los ejecutores, que el Estado recoja, sistematice, y evalúe el impacto de los programas, recogiendo e incluyendo a ambos: los colaboradores de SENAME y los autónomos” (Representante de UNICEF).

II. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

A. Percepción del Conjunto Institucional en materia de Infancia

Al indagar respecto a cómo se percibe el conjunto institucional en materia de infancia dentro del cual se inserta la corresponsabilidad, existen respuestas de tipo complementarias que dan cuenta de que Chile se encontraría en una etapa aún de tránsito hacia la plena instalación de la Doctrina de la Protección Integral promovida por la Convención.

Esto se observa a través de la no aceleración que ha tenido la activación de la Ley de Protección de Derechos, la cual podría venir a generar un mapa institucional y jurídico sustantivo para la plena protección de los derechos de la infancia. En consecuencia, se observa hoy una adecuación más bien administrativa, pero no centrada en un marco jurídico mayor de protección de derechos.

"Estamos en una fase de transición… la verdad es que Chile retrazó bastante sus modificaciones normativas bajo el marco de la Convención… todavía tenemos pendiente una gran reforma en el ámbito de la protección de derechos: tenemos un proyecto de ley que pasó el primer trámite constitucional, pero está pendiente ahí… Más bien, lo que se observa es una adecuación administrativa, mas no centrada o enmarcada en un mapa institucional favorable, como sería el caso de una Ley de Protección de Derechos" (Representante de la Academia).

"El otro es la Ley de Protección de Derechos, que también sí, eso no va a solucionar todo, pero también da un grado de institucionalidad al tema de la reparación y prevención de los derechos del niño” (Representante de la Sociedad Civil).

En diálogo con lo anterior, se releva la necesidad de fortalecer la

política de protección de derechos de la infancia y de mejorar el funcionamiento de las políticas universales, potenciando sus componentes preventivos. Esto permitiría descomprimir el trabajo que hoy día realiza el Servicio Nacional de Menores – SENAME en materia de vulneración, y en el

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mediano plazo ir disminuyendo el tamaño de dicho servicio público, rebajando progresivamente la tarea que se realiza en reparación.

“Hoy día no contamos con un sistema de protección social efectiva en muchos ámbitos. Estamos en un proceso de construcción como país de ese tema. Dejando fuera educación y salud, que corresponde a la mayor cantidad del trabajo que se hace con la infancia en el Estado Chileno, también requerimos una suerte de política universal en materia de protección social. Si eso existe, y funciona correctamente, gran parte de la presión que reciben organismos, como los colaboradores del SENAME - el propio SENAME - se disminuye, y permitiría orientar de manera más eficiente parte importante de su trabajo, hacia lo que es restitución de derechos, como un sistema de protección especializada en vulneración” (Representante de la Academia). “Si aumenta la política universal de manera progresiva, debiese venir una disminución de la política diferenciada” (Representante de UNICEF). "Entonces la lógica es que una Institución como SENAME debiera estar en el mismo nivel en el que está MINSAL, o en el que está MINEDUC. Debiera estar en el circuito de las políticas públicas, como parte de las políticas públicas universales… mira: hoy día yo puedo pedir $2.000 millones para atender los casos de maltrato que tenemos en listas de espera, pero yo deseo en 7 u 8 años más, pedir $200 millones de pesos, y que el SENAME en los temas de vulneración de derecho grave se acabe, y sea cada vez más pequeño, y no cada vez más grande” (Representante del Estado).

Complementa lo anterior, la necesidad que existe a juicio de un informante, de objetivar el concepto de vulneración con el que hoy día se trabaja, de manera de apuntar a la reparación de los derechos vulnerados de la infancia desde una base conceptual normativa y jurídica.

“Hoy día la intervención se hace bajo ciertas lógicas de riesgo social o de vulnerabilidad que resultan lógicas demasiado amplias, discrecionales, y en muchas ocasiones, arbitrarias en términos de intervención. Por lo tanto, contar con un marco preciso normativo que regule qué significa vulneración de derechos y cuál es la vulneración jurídica de derechos que nos interesa como sociedad para restaurar y reparar, es fundamental y eso requiere de un marco normativo mucho más claro" (Representante de la Academia). Elementos relevados por los expertos, y que ayudan a inferir nodos críticos que podrían

limitar la plena instalación de los postulados de la Convención, sientan sus bases en las prácticas institucionales y de intervención de los mismos programas y políticas que se orientan a la niñez, reflejando tensiones entre subgrupos al interior de ambas esferas que impedirían instalar plenamente la Doctrina de la Protección Integral. Lo anterior, a la luz de ciertas prácticas que perpetúan la visión de la protección del menor en situación irregular.

"Hay ciertas resistencias sobretodo en quien está operando directamente y ahí tiene que ver con este cambio cultural no solamente con la sociedad en general, sino con la sociedad desde su acción particular: quienes trabajamos en este campo de la infancia. Muchos siguen trabajando pretendiendo hacer el bien desde su marco doctrinario o el paradigma en que se paren. Entonces también hay un tema que se plantea y es que a veces “en el bien no hay límites”, y si en el bien no hay límites, yo puedo estar trabajando con este niño eternamente. Entonces hay sujetos que han estado en internados hasta que cumplen la mayoría de edad” (Representante de la Sociedad Civil).

“Yo distinguiría tanto al interior del Estado, como al interior de la Sociedad Civil, grupos que tienen una visión distinta respecto al tema de infancia desde la perspectiva de derechos, y que han buscado plantear dentro de sus distintos espacios, la promoción de una política pública que adopte una visión de un sujeto que tiene efectivamente una connotación de derecho, y no un sujeto “objeto” vinculado a la aplicación de políticas

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públicas, ya sean administradas directamente por el Estado, o ejecutadas por los organismos de la Sociedad Civil” (Representante de la Academia).

Otros elementos que se encuentran vinculados a lo expuesto en materia de percepción

institucional de infancia, dicen relación con la falta de estrategias de promoción de los derechos de los niños y las niñas, situación que en el ámbito de la corresponsabilidad se encontraría reforzada por el conjunto de instrumentos jurídicos que median el financiamiento con las organizaciones de la Sociedad Civil.

"Yo diría que un vínculo muy importante y que lamentablemente estamos empezando a detener por un tema de leyes que han ido cambiando, es con el SENAME. Yo siempre he sido de la posición en la vida de trabajar por la promoción y por la prevención, más que por la reparación, y en ese sentido, creo que SENAME ha ido perdiendo un poco la imagen, la posibilidad de trabajar en prevención y promoción y se ha concentrado en lo otro, que también es importante, pero que en este momento, ese otro tema queda un poco en el aire" (Representante de la Sociedad Civil). "Yo creo que esa parte promocional a nivel país falta muchísimo… yo haría mucho foro (no propaganda), mucha entrevista, muchas reuniones, porque yo creo que es algo que hay que empezar a sembrar” (Representante de la Sociedad Civil).

B. Percepción respecto a los desafíos institucionales en el marco de la corresponsabilidad

Al preguntarle a los expertos respecto a los desafíos en materia institucional de infancia, las

necesidades que relevan tienden a dialogar entre sí, independientemente del ámbito de pertenencia del informante. Podemos ordenar estos aportes en dos niveles: desafíos institucionales a nivel central y desafíos institucionales a nivel local.

Desafíos a Nivel Central

Al indagar respecto a los mayores desafíos que se observan en materia de institucionalidad de infancia, se aprecia un amplio consenso entre los expertos, respecto a lo que significaría hacer una consolidación del proceso de separación de vías institucionales para trabajar las políticas públicas que se orientan a los niños y a las niñas en situación de vulnerabilidad social.

Así, se tiende a mencionar que un avance – equivalente a un desafío institucional no resuelto – significaría materializar el proyecto de creación de tres servicios públicos a nivel central para trabajar los temas de infancia vulnerable: un primer servicio dedicado a la protección de los derechos de la infancia; un segundo que se abocase a los temas de infractores de ley; y un tercero que viese los asuntos referidos a adopción.

Un elemento significativo que relevan los actores, es que esta nueva institucionalidad de infancia más allá de separar los servicios por áreas temáticas, implicaría hacer una separación en términos ministeriales respecto a la pertenencia y ubicación de estos futuros servicios.

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Se plantea por los representantes del Estado, que los servicios orientados a infractores y a temáticas de adopción podrían continuar al interior del Ministerio de Justicia, situación que dependería de las decisiones políticas de las autoridades correspondientes.

Por su parte el tercer servicio, abocado a la protección de los derechos de la infancia, debería ser traspasado a un ministerio social que, en este momento podría ser el Ministerio de Planificación Social.

Sin embargo, esto implicaría realizar los ajustes necesarios al interior de este ministerio, de manera de poder ejercer la función que se le encargaría con el traspaso de este servicio de protección de derechos.

“La nueva institucionalidad sería un SENAME de Protección; un SENAME de Infractores; y un Consejo Nacional de adopción. Infractores y Adopción lo más probable al interior de Justicia, aunque eso es algo que tendrán que zanjar las autoridades pertinentes. Protección debiese estar en un Ministerio Social, yo no me lo imagino seguir en Justicia, creo que realmente se pierde ahí” (Representante del Estado). “Los ámbitos de infracción y ámbitos de protección especializada, debiesen separarse, también hay que discutir dónde radicaría aquello” (Representante de la Academia). Elementos significativos declarados por un representante del Estado, y por expertos de la

esfera privada, dicen relación con las condiciones necesarias con las que debería contar esta institucionalidad para que de manera efectiva pudiese transformarse en una que funcione de manera articulada y en un marco de derechos.

Así, se expone la necesidad, por un lado, de reactivar y acelerar la aprobación de la Ley de Protección de Derechos, de manera de generar el mapa institucional necesario, acorde con los postulados de la Convención dentro del cual se insertarían estos nuevos servicios; y por otro, implicaría generar las condiciones necesarias para favorecer el diálogo y la coordinación entre estos tres nuevos servicios, de manera que no funcionasen de forma aislada y desarticulada en torno a las políticas y programas que se orientan a los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad y/o que han sido vulnerados en sus derechos.

“Tú tienes que hacer un cambio de institucionalidad de infancia, que es la propuesta que está trabajando el SENAME pensado en tres instituciones distintas: Servicio Nacional de Protección a la Infancia y la Adolescencia; Servicio Nacional de Responsabilidad Juvenil; y un Consejo para los temas de adopción. Eso se adecua bastante a la Convención. Ahora, eso requiere de al menos dos requisitos básicos: Uno, reactivar la Ley de Protección de Derechos. Seguir haciendo cambios institucionales sin una ley sustantiva es muy complejo. Dos, que la Institución coordinadora de políticas públicas, en este caso MIDEPLAN, exija en la obligatoriedad de la generación de estos Servicios que haya un ente coordinador mayor para que estos servicios conversen” (Representante del Estado).

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"Y sobretodo esta institucionalidad que iba a tener un poder supra ministerial sobre los distintos ministerios para poder articular y focalizar la política de infancia, porque el diagnóstico que había y que todavía ocurre es que, por un lado, el Ministerio del Interior está invirtiendo recursos en los programas de prevención de la delincuencia. Por ejemplo: focalizando en jóvenes; pero por otro, también SENAME, SALUD, o EDUCACIÓN lo están haciendo, y son inversiones que no están, a veces, como bien engranadas unas con otras" (Representante de la Sociedad Civil). "A mí otro tema que también me preocupa, y no sólo en educación, es que existen muchos organismos que se hacen cargo a nivel del Estado del mismo tema, y que no trabajan en forma coordinada, y ese es un tema que se plantea en el Chile Crece Contigo, y sin embargo, no se logra consolidar" (Representante de la Sociedad Civil). Desafíos a Nivel Local

Al recoger la percepción de los expertos respecto a cómo debiese funcionar la

institucionalidad de infancia en los territorios en donde se encuentran los niños y las niñas, se rescata un consenso generalizado en torno a que la figura de las Oficinas de Protección de Derechos – OPDs, pese a las debilidades que pueda enfrentar hoy día, es una figura organizacional que debiese ser la articuladora de la oferta de programas de manera descentralizada en materia de protección y prevención que se implementa en los territorios.

Lo anterior, implica reforzarlas en el marco de esta institucionalidad mayor que estaría pendiente hoy día. Un elemento que complementa esta idea es que en los territorios se encuentra una red instalada que de funcionar articulada y eficientemente podría generar un efectivo trabajo en materia de prevención y protección de los derechos de los niños y las niñas.

"Entonces hoy día las OPDs no están funcionando, por más que se ha demostrado que funcionan. Esto no porque sean malas, sino porque ese diseño está inserto en uno mayor que no se ha cumplido totalmente; y otro tema es la visión política de Chile, una visión política unitaria, centralizada, y donde desde el poder ejecutivo baja la política a todas las regiones, y donde los gobiernos locales: municipios, no son gobiernos sino que son administradores de las grandes políticas nacionales" (Representante de la Sociedad Civil). “Pero en el caso de protección lo ideal es llegar a tener una batería de proyectos comuna por comuna en todo el país. Si me preguntas: ¿cómo lo haría? Entre otras cosas, por ejemplo, nosotros debiésemos licitar a través de un instrumento clave para nosotros, que es la OPD. Es decir, las OPDs debiesen ser el instrumento que gestiona la oferta en el territorio” (Representante del Estado). “Si tú necesitas saber qué pasa con cada niño de este país, si tienes el RUT tú sabes si el niño se enfermó, si no se enfermó. Incluso hoy día en un consultorio sabes si un niño es maltratado o no, y de ser el caso llaman a los carabineros, etc. O sea, se tiene un sistema de red que es muy potente, y que si yo lo usara bien, sería una cuestión de lujo. Todo lo que puede hacerse en el ámbito preventivo para evitar situaciones de vulneración, tú tienes todas las condiciones para que eso ocurra. Tal vez la condición que no está, y que es lo que se está discutiendo hoy día es el tema de la institucionalidad adecuada a la infancia” (Representante del Estado).

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III. DIMENSIÓN FINANCIERA

A. Fuentes de financiamiento

El siguiente análisis ha sido insumado por las respuestas de los expertos de la Sociedad Civil que han sido consultados sobre las fuentes de financiamiento que sostienen sus programas orientados a la infancia.

En general, se observa que el mayor aporte para el sostenimiento de las intervenciones proviene del Estado, vía transferencia de recursos públicos bajo la modalidad de proyecto.

Por su parte, estas transferencias pueden tomar dos formas: una modalidad de subvención para el caso de las instituciones colaboradoras de SENAME; y un traspaso por el proyecto para aquellas que intervienen en infancia sin ser necesariamente colaboradoras de SENAME, como es el caso de la Fundación para la Superación de la Pobreza, que implementa el programa Adopta un Hermano.

Adicionalmente, se observa que existe otro tipo de recursos que representarían un porcentaje menor del total que sostiene las intervenciones: acá se ubicarían donaciones que han recibido algunas fundaciones, aportes de municipalidades, aportes de otros organismos de gobierno, de universidades, y en menor medida acciones de responsabilidad social empresarial.

Se observa además, que la ayuda proveniente del extranjero no es un denominador común hoy día entre las organizaciones de infancia, y en este contexto, quienes podrían acceder a este tipo de recursos, serían aquellas entidades consolidadas, y que correlacionadamente, ejercen funciones para Organismos Internacionales, lo que les permite contar con fuentes de financiamiento adicionales a las transferencias del Estado.

“El Adopta se ha financiado desde distintas fuentes: una de ellas ha sido SENAME, que ha sido bastante importante en una época; MIDEPLAN, que ahora es el principal; y además recibe (yo creo que “financiar” es como “grande” todavía) aportes desde los municipios y desde las universidades, porque también apunta a la corresponsabilidad de las distintas instituciones con las que está trabajando” (Representante de la Sociedad Civil). “Donaciones privadas que esta institución recibió y de otros aportes que nosotros recibimos” (Representante de la Sociedad Civil). “No hemos logrado explotar la responsabilidad social empresarial. Estamos en vías, pero no lo hemos logrado… la Secretaría de Cultura nos va a financiar el recibir a los niños de todo el país en el Canelo de Nos; Chilectra Activa también nos coopera con buses para trasladar a los niños, entonces nos hemos armado así medio artesanal… casi el 99% proviene del SENAME" (Representante de la Sociedad Civil).

“Mira hay algo de recursos internacionales porque participamos de algunas redes, como la marcha global contra el trabajo infantil, y ahí tenemos un rol activo porque tenemos la tesorería a nivel mundial, y hay un ingreso por tener la tesorería. Después tenemos estatus consultivo ante Naciones Unidas, y una serie de organizaciones internacionales, que pueden financiarte, por ejemplo: viajes; Por su parte, presentamos un proyecto al FONDEF, a través del cual tuvimos un aporte durante los años 2003 y 2005, que nos permitió investigar, comunicar y conocer otra experiencia y participar de congresos afuera, entre otros. Hicimos colectas, pero generalmente nos vamos más para atrás con eso” (Representante de la Sociedad Civil).

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Por su parte, se observa que para el caso de las organizaciones que cuentan con donaciones o con recursos propios bajo la modalidad de propiedades, se generan tensiones con los funcionarios del Estado, respecto a la concepción de este tipo de aporte.

“100% con la subvención de SENAME. Sin embargo, el Consejo tiene algunos recursos propios. Lo que pasa con los recursos propios, y que ha sido una larga discusión con SENAME es que nosotros aportamos, pero eventualmente, en ciertas circunstancias y para ciertas cosas. Por ejemplo: tenemos locales. Ese es un aporte “entre comillas”. Bueno, eso ha costado mucho que SENAME entienda - que los funcionarios entiendan - que es un aporte. Yo les digo “perfecto, entonces yo lo cierro, y me voy”… ¿de dónde sacamos la plata después?" (Representante de la Sociedad Civil).

B. Visión de los informantes respecto a las principales características del financiamiento en el marco de la corresponsabilidad

Al indagar sobre las principales características de la modalidad de sostenimiento económico

en el marco de la corresponsabilidad, sería posible inferir que ésta presenta características primeramente desde el sentido mismo del financiamiento que toma la forma de precariedad. Lo anterior, a la luz de que este recurso transferido por el Estado, depositaría responsabilidades en la Sociedad Civil, al instalar la noción de “subvención”.

De lo anterior podría recogerse la idea de que este aporte al ser concebido como un “apoyo”, transferiría a la Sociedad Civil una labor que el Estado no concebiría como totalmente suya.

"Esa vinculación institucional y la visión también desde el Estado desde el punto de vista del financiamiento de las políticas públicas, a mi juicio, genera una situación precaria, en el sentido de que muchas de estas políticas se asumen como bajo una supuesta lógica de corresponsabilidad, y se establece un… no sé si es el término más adecuado: un “apoyo” del Estado a esa actividad, bajo la noción de la subvención, en donde ésta aparece como un mecanismo parcial de financiamiento de lo que se va realizando en términos de atención de infancia. Dicho de otra manera, SENAME no paga la prestación que se supone está obteniendo, sino que contribuye parcialmente a que eso se logre a través de este mecanismo. El mismo término “subvención” da cuenta, y así lo entiende, por ejemplo en el ámbito financiero: Hacienda, que “contribuye a " (Representante de la Academia)

Por otro lado, más allá del sentido bajo el cual nace la modalidad de sostenimiento

económico a las acciones de infancia, se aprecia que otra característica del sistema es que en el marco de la corresponsabilidad, instalaría relaciones de poder entre ambas esferas, en donde se presentarían condiciones asimétricas que beneficiarían al Estado por ser el poseedor de los recursos que son transferidos a la Sociedad Civil, y disminuirían la capacidad de crítica de las entidades privadas.

“Yo creo que la Sociedad Civil en Chile hoy día está en un rol bastante complicado, un rol que habla muy poco, cuestiona muy poco el rol del Estado en términos públicos, tiene poca presencia pública en términos de poner ciertos temas, porque ellos hoy día están prácticamente siendo financiados por el Estado en esta relación más bien de poder, en que por lo tanto: “si yo te doy la plata, yo mando” (Representante del Estado). “La capacidad de crítica está mediada por la independencia de fondos” (Representante de UNICEF)

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Esta situación, por su parte, presentaría matices que se darían, por ejemplo, en aquellas organizaciones que contarían con recursos propios más allá de la transferencia estatal, situación que instala la idea de que a mayor independencia de los recursos públicos para implementar programas de infancia, mayor capacidad de respuesta al Estado en torno a las decisiones que se toman en política pública de infancia.

“Entonces al final la Sociedad Civil está muy callada…yo encuentro que muy temerosa de hablar por cómo están puestas las reglas del juego, y el Estado yo creo que no se ha preocupado de hacer esa reflexión hace mucho tiempo... el Hogar de Cristo lo hace más porque ellos pueden vivir sin los recursos del Estado en algunas cosas, pero en general es una Sociedad Civil poco cuestionadora: o porque no se atreve, o porque siente que no tiene el espacio, o porque ya están agotados y tienen que sobrevivir” (Representante del Estado).

Una característica adicional que refuerza lo anterior, es que a juicio de los expertos

consultados, el sistema de transferencia al instalar reglas del juego desde el Estado, colocaría en una situación de vulnerabilidad la existencia de las organizaciones con posturas ideológicas diferentes en torno al tratamiento de las necesidades de la infancia, y que además poseen un conocimiento acumulado en cuanto a intervención. Sería el caso de aquellos organismos del tercer sector que anteriormente levantaban su opinión al recibir el apoyo de la cooperación internacional que con posterioridad fue canalizada por la esfera pública.

"Que las instituciones más chiquitas fueron muriendo porque éstas generalmente venían de la época de las subvenciones de la cooperación internacional, o de la social democracia internacional que aportaba sobre todo en la época de dictadura, y después con los buenos índices que ha mostrado Chile, se ha retirado a otros países con mayor carencia. Por lo tanto, esas instituciones han quedado medio “a la suerte de la olla” digamos. Entonces ahí el tema es: o te metes con el sistema, y algunas dijeron “no nos metemos al sistema porque sentimos que no queremos transar”… gente digamos que tiene un trabajo, un aprendizaje importante; o te quedas ahí: “a medio morir saltando” (Representante de la Sociedad Civil).

C. Debilidades y Fortalezas en materia de corresponsabilidad

El siguiente análisis ha sido construido y ordenado a la luz de las externalidades que genera

el sistema de financiamiento en el marco de la corresponsabilidad. Es decir, en base a sus debilidades y fortalezas en torno al vínculo público - privado.

Fortalezas

En general, cuando se pregunta a los expertos sobre la modalidad de fondo concursable, se tienden a separar las respuestas entre el fondo concursable mismo y la modalidad de subvención.

Se aprecia a la luz de lo declarado por las personas consultadas, un cierto consenso en torno a las externalidades positivas que presentaría la modalidad de fondo en torno tres ejes: en primer lugar, a la prioridad de lo técnico por sobre lo financiero; en segundo lugar, al establecimiento de un diálogo permanente entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil; y finalmente, en torno a la necesidad de que las mismas organizaciones se observen en términos de hacer una revisión permanente del trabajo que están realizando al momento de re - postular al fondo.

"Cuando hay lógicas de proyectos, la conversación rara vez está centrada en los temas económicos. Entonces generalmente, la preocupación de los equipos técnicos y el control de los recursos está asociado a lo técnico: el técnico es incluso también el que ve el tema de rendición económica, porque en el fondo, es lo técnico lo que te guía, no es lo económico" (Representante del Estado).

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"La modalidad de financiamiento que existe tiene que ver también con que uno es co-ejecutor con el Estado, y en ese sentido es positivo porque hay un diálogo permanente en términos de que nosotros somos responsables de cumplir ciertos requerimientos que necesita el Estado” (Represente de la Sociedad Civil). "Yo creo que el que no nos eternicemos las instituciones en un territorio y que tengamos que competir por calidad me parece bien, entonces yo creo que el que tengamos que concursar efectivamente obliga a mirarte, a mejorar” (Representante de la Sociedad Civil).

Debilidades Cuando se pregunta respecto a las debilidades que presenta el sistema de financiamiento,

es posible observar que existe un diálogo entre lo informado por los actores, en términos de que éstas radicarían fundamentalmente en que la dinámica de competencia por la obtención de los recursos públicos, debilitaría los lazos intra organizaciones de la Sociedad Civil puesto que las conversaciones al interior de este sector ya no se darían mayormente en torno al enriquecimiento de las políticas y programas de infancia, ya que implicaría relevar las causas del éxito que una u otra tuvo para obtener una determinada licitación.

De este modo, más bien lo que se generaría es un fortalecimiento entre las organizaciones en términos corporativos respecto a cómo se unen para dialogar con el Estado en torno a ciertos temas específicos, y no respecto al cómo se comparten buenas prácticas de intervención, se retroalimentan metodologías entre sí, etc.

"Y eso implica que tú tomes resguardo de tu producto, casi como alguien que tiene un invento. Entonces se pierde mucho lo de las redes, de las alianzas, o éstas son alianzas estratégicas con ciertos intereses corporativos más que intereses de mayor loavilidad. Me interesa en cómo yo me junto con este otro, más o menos como los gremios de los empresarios: me junto los grandes, los chicos, la mediana empresa, la gran empresa, para ver cómo negocio con el Estado, más que como yo digo: bueno, ¿cómo mejoro esta práctica social?” (Representante de la Sociedad Civil).

"El mecanismo de concursos tiene un pequeño problema: genera competencia entre distintos actores, entre distintas instituciones que tratan de ganarse un proyecto, lo que puede generar resentimientos, tensiones, discusiones. No favorece efectivamente un trabajo de colaboración en red entre las instituciones” (Representante del Estado).

"Yo te decía que este es un escenario que justamente a lo que tiende es a destruir esos lazos de hermandad o de mayor valor, etc., por estas cosas de la competitividad: la competencia que hay por llegar a las subvenciones del Estado… eso complejiza un poco" (Representante de la Sociedad Civil)

"Yo no les puedo pedir además, si las estoy haciendo competir con otras para tener proyectos, que compartan su experiencia con otro" (Representante del Estado).

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D. Impactos del sistema de financiamiento en la intervención con niños y niñas en situación de vulnerabilidad

En general, al preguntar sobre los impactos del sistema de financiamiento en la intervención

con niños y niñas, se rescatan percepciones que dialogan entre sí respecto a sus efectos en los sentidos de la intervención; en el nivel de innovación; en los equipos de trabajo; y finalmente, se infieren del análisis, impactos en torno al fortalecimiento mismo del sentido de corresponsabilidad. A continuación se ordenan estos aportes declarados por los expertos en infancia.

Priorización de la cobertura por sobre los sentidos de la intervención

En términos de los impactos del sistema de financiamiento en la intervención misma, se declara por un representante del Estado que el sistema basado en subvención, medra la calidad del trabajo que se realiza, al poner por encima de lo técnico el tema de la cobertura, puesto que si no se alcanza una cantidad de sujetos determinada, el programa contará con menores recursos, castigando lo técnico a través de elementos vinculados a la calidad.

"Tú les pagas como subvención por una cantidad de niños que han ingresado. Supongamos que han ingresado menos niños, no por un problema del proyecto, sino que por alguna situación equis del contexto, por ejemplo del Tribunal de Familia. Entonces tú les pagas menos, ¿pero eso quiere decir que ese proyecto deja de tener el mismo equipo porque recibió menos chicos? No debiera, porque se supone que es un dispositivo completo. Pero claro, no va a tener los recursos para pagarle al equipo porque tiene menos chicos. Entonces es un círculo medio perverso, porque por un lado los reconocemos como proyectos; pero por otro, les pagamos como subvención, lo que los hace dependientes de la cobertura” (Representante del Estado).

Impacto en la innovación

Se desprende de lo que expone un experto que actualmente el margen de innovación que

permiten los recursos del Estado es poco, situación por la cual contar con fondos adicionales se vuelve necesario de manera de poder propiciar la generación de nuevas prácticas de atención.

“En una colecta nacional, sacamos por dar un número: $500.000 pesos. Entonces igual nos gustaría explorar en eso para tener más recursos a libre disposición para poder innovar en cosas” (Representante de la Sociedad Civil).

Complementa su idea al mencionar que a medida que la organización va creciendo en

tamaño, va perdiendo el margen de flexibilidad e innovación con el que se opera cuando se trata de una organización de menor escala.

“Estas instituciones chicas permiten también mayor innovación, estar mucho más plástico, con menos compromiso. Al ser más grande, tú sientes más compromiso, y al tener más compromiso te pones más conservador, a moverte más lentamente” (Representante de la Sociedad Civil).

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Impacto en los equipos de trabajo

Adicionalmente, se observa que la lógica de subvención tiene efectos negativos que se expresan al interior de los equipos de trabajo. Lo anterior, a través de dos vías: por un lado, en la cantidad de profesionales del equipo mismo; y por otro, en la calidad del cuidado del grupo humano que interviene con los niños y las niñas, en especial en los casos en que ellos y ellas presentan mayores niveles de vulneración, puesto que los equipos caerían en la tensión por cubrir cobertura, en desmedro del mayor cuidado y de necesidad de intercambio que requieren al atender situaciones de mayor complejidad.

"Por ejemplo nosotros tenemos una residencia que es para 30 niñitas. Tiene una directora que es asistente social, y tiene media jornada de asistente social… No dan los recursos para más… el otro día yo decía casi: “voy a tener que sacar a la asistente social” porque o sea: o le doy de comer a los niños, o tengo a la asistente social. Entonces lo que pasa, es que te empiezas a transformar otra vez en un “hogar de guarda” y nada más” (Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que reduce calidad de la intervención porque los equipos están muy tensionados por tener que cumplir cobertura. Obliga a una dinámica de trabajo, incluso dentro del equipo que es un poco perversa. Yo creo que ciertas prácticas tienen ciertos tiempos. Por ejemplo, si tú trabajas con sujetos de atención relativamente sin mucho problema la dinámica de trabajo es una: operas en tiempos determinados, y puede ser mucho más rápido. Mientras más complejo es el sujeto de atención, los tiempos que tú requieres de trabajo, de diagnóstico, de intervención, son otros, las necesidades de intercambio entre el equipo, poder retroalimentarse, son otras, y nosotros ese es más o menos el carácter del sujeto que trabajamos, o que trabajan las instituciones colaboradoras. La lógica de subvención no cuida aquello porque te obliga a estar en función de cubrir cobertura, entonces es bastante negativa, respecto de los procesos de intervención” (Representante del Estado).

Adicionalmente, se observa en el discurso de los representantes de la Sociedad Civil que los

recursos que son aportados vía subvención tienden a ser escasos, situación que puede ser compensada por aquellas organizaciones que cuentan con recursos adicionales como donaciones u otras.

“Donaciones privadas que esta institución recibió, y con eso se apoya. Por ejemplo, hay residencias a las que en estos momentos se les está financiando un profesional, porque no alcanzan los recursos de SENAME” (Representante de la Sociedad Civil).

Fortalecimiento de la Corresponsabilidad Por su parte, un elemento que se constata de lo declarado por un experto, es que si bien los

recursos pueden ser escasos, en determinadas situaciones se tiende a poner por encima el sentido de la organización, en términos de realizar la tarea por la cual existen, fortaleciendo la noción misma de corresponsabilidad al hacer esfuerzos por desarrollar el trabajo aún cuando los recursos puedan no alcanzar para hacer una labor efectiva.

“Entonces de pronto salen unos programas súper bonitos, y tú miras las platas y dices… “sorpresa”… ahora la alternativa es: “si no lo hago yo, lo van a hacer otros”… entre comillas “estamos en el negocio”. Uno dice:

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“estamos en esto y es lo que nos gusta y es para lo que estamos. Tratemos de hacerlo” (Representante de la Sociedad Civil)

E. Desafíos y propuestas en el marco del financiamiento

Los aportes de los informantes al indagar respecto a cuáles son los desafíos y áreas que

son posibles de mejorar en la dimensión de financiamiento, sugieren diversidad de respuestas que son complementarias unas de otras.

Primeramente, a juicio de un actor, se releva un aporte que tiene que ver con el “sentido mismo” del financiamiento en el marco de la corresponsabilidad, en términos de que tanto el Estado como la Sociedad Civil cuando trabajan temáticas de infancia vulnerable, lo hacen apuntando hacia un mismo objetivo común, por lo que si éste es puesto por encima de condicionantes económicas y de relaciones de poder mediadas por la esfera que administra los recursos, el tema del financiamiento debiese tender a quedar en un segundo nivel.

"Finalmente no importa quien financia… los recursos son de todos: es de las ONGs también, porque ellos también pagan impuestos. Lo que yo haga hoy día en materia de infancia, lo que el SENAME financia, también es con los recursos de las personas que están en la Sociedad Civil ejecutando. No son recursos distintos: son los recursos que el país les transfiere en pos de un objetivo común, y por lo tanto, ese objetivo común no debiera estar mediatizado por “quien pone la plata, es quien manda”, y el resto se queda en silencio y acata” (Representante del Estado).

“Que la forma bajo la cual yo me relaciono con el otro, no esté condicionada por los recursos que yo tengo, sino que por la búsqueda y por el logro de objetivos comunes. Por ejemplo, la Fundación Opción cuando trabaja con niños vulnerados, tiene el mismo objetivo del SENAME, tiene el mismo objetivo del Estado de Chile. No es diferente, no quieren cosas distintas, quieren lo mismo” (Representante del Estado). Un segundo aporte dice relación con que en la medida que

se genere un sistema de garantías en las políticas de infancia, que defina procesos claros y regulados, serviría de base o de matriz marco para dentro de ella sentar las bases de un financiamiento al cual todos puedan tener acceso.

"Yo creo que en la medida en que tú vas diseñando ciertas políticas, con un sistema de garantías, que vaya regulando todos los procesos, indudablemente tú puedes instalar ahí un mecanismo de financiamiento, de control de calidad, y de acceso, de cómo todos participan” (Representante de la Sociedad Civil).

Al preguntarle al experto de qué manera concreta este

sistema de garantías favorecería la incorporación de los organismos de la Sociedad Civil, aminorando las debilidades que son observadas a la fecha, se releva la propuesta de instalación de un sistema de funcionamiento mixto y progresivo, en el cual, primeramente, para las iniciativas nuevas, se instalase un sistema de fondo concursable al estilo de la licitación por competencia que opera actualmente.

Sin embargo para el mediano plazo, y sujeto a una evaluación del cumplimiento de resultados de la intervención, se propone que aquellas organizaciones que ya han legitimado un trabajo en infancia, ingresen a una categoría de financiamiento a través de un convenio a plazo fijo.

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“Yo creo que hay que hacer una distinción: para las iniciativas nuevas, para las propuestas nuevas, me parece que el fondo concursable es muy adecuado, pero sin embargo, cuando tú ya ves que hay un diseño que funciona,… o sea si tu llevas tres años demostrando que tienes un buen servicio, que es de calidad, bueno tú ya puedes establecer un convenio más fijo, donde tú vas teniendo una subvención permanente, o un aporte del Estado para realizarlo" (Representante de la Sociedad Civil).

Un elemento final que surge de la consulta a los actores respecto a los desafíos o áreas que

es posible mejorar en el financiamiento de las iniciativas, es que el proceso de asignación de la oferta de programas en un marco de corresponsabilidad, debiese hacerse en el nivel local, principalmente para el área de prevención.

Por su parte, se expone que para el ámbito de infractores, fundamentalmente por tratarse de un número menor de programas, la asignación debiese generarse a un nivel Inter comunal o regional. De esta manera, existe la percepción de que los niveles de competitividad y las consiguientes externalidades negativas que presenta el fondo concursable, podrían verse disminuidas.

"Me da la impresión de que cuando lo hacemos a nivel central, incluso a niveles regionales, exacerbamos competencia, es decir, la “pelea” por ganar el fondo. Si se pudiese organizar a nivel más local, más comunal este tipo de concursos, podría ser distinto, sobretodo lo pienso en el ámbito de prevención. El ámbito de infractores siempre va a tener un carácter territorial un poco más amplio, Inter comunal o provincial tal vez, porque son menos proyectos” (Representante del Estado).

IV. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL

A. Percepción respecto a la diferenciación identitaria

Al indagar sobre la percepción respecto a si Sociedad Civil y Estado serían esferas identitarias efectivamente diferenciadas, las respuestas que tienden a dar los expertos, dicen relación con aspectos más operacionalizables de dicha diferencia, en términos de en qué es en lo que se expresaría específicamente dicha diversidad.

Primeramente, se puede observar que tanto representantes del aparato público, como desde la esfera privada, relevan que la diferencia identitaria se sostendría en primer lugar, por la burocracia que se observa en el Estado, situación que no estaría presente en los organismos del tercer sector.

"El Estado es un ente mucho más burocrático, conservador en un sentido, y uno puede entender esa naturaleza porque tiene que transparentar los recursos que está administrando, porque éstos son de todos. Por lo tanto, eso le da mayor lentitud, es más como un “monstruo grande” que se va moviendo. Entonces, eso permite mayor innovación a las organizaciones de la Sociedad Civil" (Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que en el sentido de ser de las cosas. O sea el tema de la burocracia del Estado, no la tienen generalmente las organizaciones de la Sociedad Civil” (Representante del Estado)

En segundo lugar, se tiende a rescatar que una diferencia entre la esfera pública y privada

estaría sustentada en el nivel de cercanía y de sensibilidad ante los problemas de los beneficiarios. En otras palabras, las organizaciones del tercer sector se encontrarían más cercanos a los

niños y a las niñas, lo que les daría un valor agregado en términos de interpretar la realidad que observan en el día a día. Esto permitiría, por un lado, desmarcarse de acusaciones que puedan hacérsele al Estado en torno a ciertos temas; y por otro, facilitaría por la propia presencia en el territorio armar y apalancar tejido social en las comunidades.

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"Las organizaciones de la Sociedad Civil pueden jugar un rol mucho más cercano al ciudadano, poder hablar más su lenguaje, e interpretar y representar cosas que el ciudadano requiere… eso es un plus, porque representan la inquietud que tiene lo “no estatal”… pueden representar de una manera mucho más precisa intereses más específicos. Por ejemplo: los grupos que quieren levantar los intereses de la infancia, pero además tienen un rol fundamental en palear la pérdida de capacidad de organización, de empoderarse, de interlocutar, de demandar, de exigir… de alguna manera las ONGs logran rearmar aquello, rearmar tejido social" (Representante del Estado). "La cercanía o el alcance, por el tamaño. La sensibilidad frente a los temas" (Representante del Estado).

"No sé si estamos más cercanos a la gente, pero estamos con menos contaminación hacia el usuario que el Estado. Entonces nosotros estamos “más ahí”, y nos podemos desmarcar un poco de eso. Nosotros también tenemos este hándicap que nos da mayor fortaleza para entablar una comunidad al ser autónomos" (Representante de la Sociedad Civil). Un tercer elemento declarado por un representante del Estado es que desde su visión, las

organizaciones de la Sociedad Civil se sentirían más cercanas entre su discurso y su práctica

“Ellos se auto perciben mucho más cercanos entre su pensamiento teórico (entre su discurso) y lo que hacen en la realidad, más que lo que perciben de parte del Estado. Ellos perciben que el Estado tiene un discurso, pero que no se observa ni en los presupuestos, ni en las acciones, ni en la forma en cómo yo me relaciono con la misma Sociedad Civil. Yo creo que ahí hay una diferencia que es importante, que tiene que ver como con la coherencia entre lo que “yo digo y lo que yo hago” (Representante del Estado).

Por otro lado, la diferenciación identitaria estaría dada por los niveles de jerarquización, que

más allá de expresar por el lado del Estado, el establecimiento de ciertas prácticas burocráticas, implicaría un mayor nivel de cercanía al interior de los propios equipos de trabajo, lo que permitiría ir relevando con mayor dinamismo buenas prácticas, levantando aprendizajes en torno a la intervención, y favoreciendo el diálogo con el otro funcionario al interior del equipo.

"Son menos jerarquizadas y, por lo tanto, eso les facilita la posibilidad del trabajo conjunto, de trabajar en equipo, de pedir opinión, de saber qué no hacer, de la búsqueda del aprendizaje, de la valoración del otro profesional, aunque tú seas la directora del lugar, porque ese profesional también te puede enseñar a ti. En el Estado hay muchas cosas más jerarquizadas y formales” (Representante del Estado).

Complementa esta idea el hecho de que la Sociedad Civil representaría maneras de trabajar

diferenciadas a las del aparato público, y que podrían ser complementarias para intervenir en infancia vulnerable.

"A mi me parece que las políticas deberían incorporar esto no convencional que existe. Hay toda un área de la que se hace cargo la organización de la Sociedad Civil que tiene relación con la infancia, que es “no convencional” o “no formal”, y que no es lo mismo que hace el Estado" (Representante de la Sociedad Civil).

Un punto relevante que es expresado por un representante del tercer sector, dice relación

con que las entidades privadas al momento de intervenir como ejecutores de la política de infancia, serían parte del Estado.

Con todo, el ser ejecutores de la política pública, implicaría un punto de encuentro entre distintas esferas que no necesariamente vulneraría la condición propia de Sociedad Civil, sino que más bien supondría un espacio adicional en donde el mundo privado podría intervenir y aportar.

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“Hay que reconocer que igual nosotros somos parte del Estado, en el sentido de que somos Sociedad Civil pero estamos ejecutando política pública. Por tanto lo público, ya no es sólo del Estado, sino que también la civilidad empieza a tomar espacio de lo público, y ahí también hay un hecho de corresponsabilidad respecto de lo que estamos haciendo” (Representante de la Sociedad Civil). Finalmente, un aspecto relevado dice relación con ciertos rasgos

de mayor permeabilidad desde los organismos de la Sociedad Civil, situación que estaría condicionada por las características de la concursabilidad en el acceso a los recursos.

"Depende del concurso: de repente soy consultora, OTEC para poder hacer capacitación, para poder hacer mil cosas. Entonces claro, han ido perdiendo su sentido más originario” (Representante del Estado).

B. Ajustes Misionales de los Programas de la Sociedad Civil

Al indagar sobre el cambio de misión y las causas asociadas para ello, los expertos de la Sociedad Civil presentan respuestas que tienen que ver con la naturaleza misma del origen de los programas.

Es así como por ejemplo, Adopta un Hermano, que siendo un programa nacido desde la Sociedad Civil plantea que la misión de la intervención no ha cambiado en los últimos años, y que los ajustes que el programa ha ido viviendo tienen que ver, por un lado, con un énfasis orientado a la medición de resultados; y por otro, con un tránsito de enfoques que han caminado desde una iniciativa que en sus inicios ponía el acento en los vínculos afectivos, y que ahora busca consolidarse como un programa que apunte a las disminución de las brechas educativas a través del ejercicio al derecho de la educación de los niños y las niñas en situación de vulnerabilidad social. No se hace mención a ajustes misionales que tengan como causa la obtención de recursos de parte del Estado.

"Yo diría que su misión no ha cambiado. El Adopta desde sus inicios aboca el problema de las brechas socioeducativas. Lo que ha ido cambiando es la nominación, y ciertos enfoques, pero por ejemplo, el enfoque de derechos siempre ha sido un tema importante dentro del Programa Adopta un Hermano, y eso nunca se ha perdido. Sí los objetivos ahora son bastante más medibles que antes. Entonces el cambio fundamentalmente apunta a eso: a mostrar resultados cuantitativos y cualitativos. Sí yo creo que ha tenido cierta variación, por ejemplo: de un programa muy afectivo, pasa a ser algo un poco más planificado, pensado, organizado, poniendo el énfasis en lo educativo” (Representante de la Sociedad Civil).

Por otro lado, un informante consultado que implementa programas enmarcados en

lineamientos definidos desde el Servicio Nacional de Menores – SENAME, plantea que desde su organización, ellos no se encuentran en desacuerdo con las orientaciones de política pública que es bajada por este organismo, puesto que al partir de un objetivo compartido en torno a la infancia, esto no generaría mayores conflictos en términos de la identidad organizacional de la entidad.

En este sentido, también se infiere que el “sello propio” de la organización, es algo que se puede plasmar en la implementación misma de la intervención.

"Lo que nosotros estamos planteando no está en desacuerdo con la línea de SENAME. Yo te diría que si te plantean ciertos objetivos, claramente en la postulación que tú haces tus objetivos debieran ir por esa línea, pero siempre esos son mínimos… nosotros normalmente vamos desagregando y agregando más, y le vamos dando un cariz; y lo otro que vemos, es que para nosotros hay un tema muy relevante, y es que en aquellos territorios en donde nosotros nos encontremos, tenemos que promover o generar alianzas… ayudar a generar

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una institucionalidad que proteja a los niños, y eso para nosotros, tiene que estar descrito en el proyecto: el tener un objetivo comunitario” (Representante de la Sociedad Civil)

C. Mantenimiento de la Diferenciación Identitaria y Fortalecimiento de las Capacidades Organizacionales de la Sociedad Civil

Al consultar a los expertos respecto a cómo se podría mantener la diferenciación identitaria

de las entidades privadas, se observan aportes que proponen que en el marco de las postulaciones se deje un espacio para la innovación que sea reconocido y legitimado desde el propio Estado, facilitando potenciar este elemento de mayor permeabilidad que sería constitutivo de la esfera privada.

"Yo creo que hay que ver cómo en el pedido que el Estado hace, se deja un espacio para decir: “bueno, te pido que me hagas esta cosa, pero a la vez, si tú logras dos más, hazlas y yo te apoyo”. Siento que ahí hay un área donde se podría generar mayor espacio para poder innovar y, por lo tanto, eso requiere un poquito más de flexibilidad… como te digo, esta ley de subvenciones te restringe mucho” (Representante de la Sociedad Civil). "A mi me parece que se mantiene en la medida que existan espacios reales en que la Sociedad Civil pueda participar… cuando el Estado se empiece a hacer cargo para que puedan crearse nuevas estrategias, diseños de intervención distintos” (Representante de la Sociedad Civil). Adicionalmente, se relevan elementos que tienen que ver con

desafíos que les competen a las propias organizaciones del tercer sector para mantener la diferenciación identitaria. Estos tendrían que ver, por un lado, con una presencia funcional, en términos de lo que persiguen y representan las entidades privadas; y por otro, darían cuenta de un desafío territorial, de manera de generar pertenencia en una comunidad convirtiéndose en un recurso presente en el propio territorio.

“Hay dos cosas: una, las ONGs tienen que luchar más por representar a la Sociedad Civil. Es decir, buscar el anclaje con la sociedad; y dos, ser capaces de anclarse en el territorio no sólo en lo social, sino que en las dinámicas de esa sociedad. Por ejemplo, más allá de las corrientes políticas que tiene la autoridad de turno, el ser capaces de interlocutar con ellos y serles útiles a esas autoridades, ser parte de una red de apoyo al Estado real y efectiva, porque tienen vida en ese territorio" (Representante del Estado).

Con respecto al cómo se fortalecen las capacidades organizacionales de la Sociedad Civil,

se exponen variadas propuestas que dicen relación, en primer lugar, con generar espacios en donde poder mostrar la experiencia que tienen las entidades privadas. Sin embargo, también se releva una debilidad para aquello, que viene dada por el tiempo que toma realizar este tipo de instancias, y que con las demandas que exige la ejecución, no siempre podría ser algo realizable.

"Las capacidades se fortalecen en la medida en que nosotros como ONGs tenemos la posibilidad de mostrar la experiencia que tenemos, lo que hacemos. Eso a veces nos cuesta mucho, porque estamos mucho en el “hacer”… es la única forma que a ti te potencia en torno a poder recoger con cifras: “mira: esto es lo que a nosotros nos está pasando”… teniendo capacidad de discusión, pero esa capacidad es pobre todavía, porque hay que sentarse a mirar y porque estamos en el hacer que las cosas funcionen, solucionar problemas… vivimos en eso” (Representante de la Sociedad Civil).

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Un segundo elemento declarado por un experto del tercer sector, da cuenta de que el fortalecimiento de las capacidades organizacionales puede darse, por un lado, a nivel de innovación en la gestión interna, en la medida en que una organización genera y fortalece redes con el resto del mundo civil; y por otro, complementándolo con líneas que potencien la generación de conocimiento, incorporando la construcción de un marco teórico para la intervención, y adicionalmente convocando a distintos actores a su acción cotidiana.

"Se fortalecen por ejemplo, desde las áreas de trabajo. La Fundación hace los intentos por hacer conversar el mundo académico con las intervenciones sociales, entonces tiene un marco conceptual que viene de la academia. También tiene un área que trabaja específicamente en propuestas públicas, y que desarrolla líneas para eso. Por ejemplo: el Programa Tesis País…., e incorporando a distintos actores: los jóvenes estudiantes que participan de la Fundación, los Jóvenes Profesionales al Servicio del País… entonces la Fundación tiene una propuesta distinta” (Representante de la Sociedad Civil). Adicionalmente un aporte que emana de un informante, dice relación con otorgar un rol más

activo al Estado en materia de fortalecimiento del mundo civil. Se proponen medidas en esta línea, como por ejemplo, que en el marco de una licitación pública, se le asigne mayor puntaje a organizaciones que presentan de manera conjunta una postulación, que si lo hacen de manera independiente.

"El Estado podría fomentar el fortalecimiento, por ejemplo asignando mayor puntaje a una licitación si va OPCION con la Asociación Cristiana de Jóvenes, que si va OPCION sola, y la WAY sola” (Representante de la Sociedad Civil).

Muy complementario a lo anterior, es una necesidad manifestada por un representante del

Estado, que da cuenta en primer lugar, del cómo el aparato público implementa sus programas y políticas de infancia por vía de la incorporación del mundo civil.

En este sentido, se expresa el hecho de que si se trata de un servicio que en casi su totalidad implementa sus programas a través de las organizaciones del tercer sector, debiese entonces contar con una política y un sistema de fortalecimiento de la gestión de aquellas organizaciones con las cuales ejecuta su política de infancia.

“Más o menos el 85 o el 86% de los recursos que transferimos, lo transferimos a privados, y el 90 y tanto % de la cobertura que atendemos, la atienden privados. Vale decir, somos una institución que debiese tener una política y un modelo de gestión absolutamente claro respecto del trabajo con los privados, porque nuestro negocio es transferir recursos y atender niños a través de privados. El grueso de nuestro negocio es eso, entonces es como una empresa que trabaja comercio y que no tiene una política de venta, de capacitación al vendedor… entonces nuestro giro está centrado fundamentalmente en la transferencia a privados… son los procesos claves que tenemos, y sin embargo, no tenemos políticas claras respecto a esa relación, no tenemos nada al respecto" (Representante del Estado).

D. Espacios de Interlocución

Este apartado ha sido elaborado a la luz de cómo los informantes han observado el ámbito

específico de los espacios de interlocución en el tiempo. De este modo, se ha ordenado el análisis en tres breves secciones: una primera que da

cuenta del cómo se dieron estos espacios al inicio del regreso de la democracia; un segundo que expone el cómo estos espacios son percibidos en la actualidad y las dificultades o facilitantes para el establecimiento del diálogo; y un tercero que busca exponer desde la apreciación de los expertos, el cómo debiesen visualizarse a futuro estos espacios en el marco de una nueva institucionalidad de

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infancia. Se incorporan en esta sección las percepciones respecto a qué organismo debiese convocar el diálogo.

Espacios de Interlocución a inicios de la recuperación de la Democracia

De acuerdo a lo que responde un experto cuando se le pregunta cómo se generaron los espacios de interlocución con las organizaciones de la Sociedad Civil en el primer momento de recuperada la democracia, se plantea que a inicios del primer gobierno post dictadura, se generó una figura organizacional al interior del Ministerio de Planificación Social - MIDEPLAN que estaba encargada de, entre otras cosas, generar el diálogo con las organizaciones del tercer sector en materia de políticas sociales.

No obstante, con el tiempo este espacio desaparece de MIDEPLAN, no existiendo con posterioridad una figura organizacional institucionalizada formalmente para generar este diálogo.

"Cuando empezó MIDEPLAN había una coordinadora de ONGs… se hicieron catastros, se hicieron levantamientos, conversaban con ellas, había otra relación. Después desapareció, y por lo tanto hoy día las ONGs son las que ejecutan los proyectos del FOSIS, del SENAME, algunos del MINEDUC, del CONACE, pero no son actores sociales que salen en la prensa y ponen temas de Estado" (Representante del Estado).

Se desprende de lo que informa un experto del aparato público, que en un primer momento

el diálogo y las capacidades organizacionales del mundo civil debiesen haberse visto fortalecidas, principalmente a la luz de que una cantidad de puestos del Estado en el primer gobierno post dictadura, comienza a ser utilizado por personas que venían del tercer sector.

De este hecho, se esperaba un fortalecimiento del diálogo entre esferas que sin embargo en la práctica no se generó, tendiendo a disminuir esta capacidad de organización y de conversación con las entidades privadas en materia de políticas públicas.

“Me da la impresión de que se da una paradoja, y es que buena parte del aparato del Estado con el inicio de la transición es copado (o empieza a ser copado) con mucha gente que viene de las ONGs, del mundo no gubernamental, pero paradojalmente, ello suponía que iba a producir un fortalecimiento de la capacidad de organización de la Sociedad Civil, un fortalecimiento de lo no gubernamental, pero básicamente lo que pasó fue justamente lo contrario” (Representante del Estado).

Espacios de Interlocución en el contexto actual

Primeramente, al hacer referencia a los espacios de interlocución en materia de infancia, se

aprecia a juicio de los expertos que no hay elementos que favorezcan mayormente la articulación entre las organizaciones de la Sociedad Civil con el Estado para trabajar políticas diferenciadas de niñez.

De acuerdo a lo informado por un actor, sí se han hecho intentos en materia de participación ciudadana como las iniciativas de la División de Organizaciones Sociales – DOS que apuntaban a fortalecer el involucramiento de las organizaciones en general. Sin embargo, la percepción del informante es que éste fue un intento que quedó más bien plasmado a nivel de discurso.

"Sinceramente yo no veo nada que favorezca mucho la articulación con los privados. Yo creo que ha habido intentos… todo lo que fue en un minuto los temas de participación ciudadana a partir del año 2000, 2001, que fueron intentos que, en mi opinión, finalmente terminaron en cosas bastante formales respecto al tema” (Representante del Estado).

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Un argumento en el que, en general, se observa coincidencia tanto en representantes del Estado como de la Sociedad Civil, dice relación con que en la actualidad el diálogo con las organizaciones del tercer sector en materia de políticas de infancia, si bien se daría con alguna frecuencia, no se trataría de una práctica característica del aparato público.

Lejano a lo anterior, más bien se trataría de instituciones informales como conductas de funcionarios de determinados servicios o ministerios, que reconocerían en estos acercamientos una utilidad para las políticas de sus respectivas reparticiones.

Adicionalmente, la mayor o menor frecuencia de éstos, se daría en condiciones desiguales dependiendo de cada organismo público.

"Yo creo que eso está muy poco trabajado. En la práctica se da como lo quiere armar cada servicio, como lo quiere armar cada jefe, según las inquietudes que tenga… no hay una manera de hacer, ni siquiera un estilo de hacer que podría ser más o menos único” (Representante del Estado). "Hay personas con las que uno puede hablar y que si consideran que la Sociedad Civil tiene algo que entregar, pero sin embargo, hay ciertas prácticas instaladas en estas instituciones estatales que son muy difíciles de cambiar, donde está esta cosa como media jerárquica, autoritaria, donde se descalifica al otro, y en donde cuesta mucho instalar ciertos diálogos… En MIDEPLAN yo creo que en este momento si hay un diálogo, pero también va dependiendo de las personas… si tú me preguntas como estilo: no, no es el estilo generar conversaciones" (Representante de la Sociedad Civil).

“CONACE tal vez hace cosas interesantes en esa materia pero no sé si muchos más en el sentido de tener una línea de trabajo permanente, periódico con las ONGs, en donde se esté trabajando en función de relevar insumos para el diseño, en el monitoreo para mirar en conjunto cómo van avanzando los proyectos, donde se evalúe en conjunto” (Representante del Estado).

No obstante, se observa desde un informante del aparato público, la noción sobre una

pérdida de valor al no rescatar lo que podría leerse de los ciudadanos a través del conocimiento acumulado que tienen las organizaciones de la Sociedad Civil.

"El Estado tiene una relación más bien negativa respecto del privado. No le saca suficiente partido a ese plus que tienen las organizaciones de la Sociedad Civil respecto del ciudadano... pierde una parte importante de la información e inevitablemente se distancia… y se produce una situación extraña porque en el fondo ya no estamos leyéndolo, pudiendo leerlo a través de las ONGs” (Representante del Estado).

Desafíos a futuro de los espacios de Interlocución

Al indagar sobre los desafíos en torno a los espacios de interlocución, se observa desde

representantes del Estado y de la Sociedad Civil, que existen percepciones que son necesarias de erradicar de manera de establecer diálogos beneficiosos en materia de políticas de infancia.

En primer lugar, se aprecia que existiría cierta desconfianza instalada de parte de funcionarios públicos, respecto a que las organizaciones del tercer sector lucrarían a costa del Estado.

Sin embargo, también se reconocería a juicio de un experto del aparato público, que éste sería un elemento vinculado de una u otra forma, a la relevancia que tiene en la actualidad el tema financiero en el marco de la corresponsabilidad.

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“Creo que todavía hay una desconfianza instalada en algunos funcionarios del Estado en torno a que las ONGs se roban la plata… entonces todavía hay un nivel de desconfianza en algunas personas. Sin embargo, yo creo que las relaciones entre las organizaciones y el SENAME han ido mejorando como “colaboradores”, pero yo creo que más que como colaboradores debiéramos ser como “co –constructores”, debiéramos construir en conjunto y entonces empezar a mirar" (Representante de la Sociedad Civil).

“Como está todo muy girando en torno al tema plata se instalan juicios, o prejuicios respecto de las instituciones colaboradoras que son bien nefastos, porque se instala la idea de que ellas se aprovechan de ti, “que se aprovechan del Estado”, “que profitan del Estado”… entonces se instala una lógica bien perversa, y no te das cuenta de que en realidad la clave no está allí: la clave está en la intervención, en si es de calidad o no es de calidad, y que se está rindiendo un servicio que si lo hiciera el Estado, nos costaría, 5 veces, 6 veces, ó 10 veces más caro que lo que le cuesta al privado” (Representante del Estado).

Por su parte, se observa desde en un experto de la esfera privada, que existirían ciertas

responsabilidades compartidas en torno al no escucharse mutuamente entre el aparato público y el mundo civil respecto a lo que el otro tiene que decir sobre un tema de infancia.

En este sentido, se rescata desde la percepción del informante que se trataría de un desafío que es necesario construir y mejorar tanto desde el Estado, como desde la propia Sociedad Civil.

Complementando esta idea, un representante del aparato público reconoce que cuando se han generado prácticas de conversación en un marco de corresponsabilidad que supera lo que a juicio del experto se trataría de una práctica de “instrumentalización” del tercer sector, el producto en términos de política pública de infancia, por lo general, tiende a ser mejor que cuando ésta es diseñada de manera aislada por el Estado. Reconoce además que ésta es una práctica que se olvida de ser institucionalizada de manera formal.

"Entonces es cambiar un poco el rol, entender que hay más equilibrio entre nosotros y la Sociedad Civil de lo que creemos, porque no somos nosotros los que tenemos el “saber hacer”. Entonces hay que cambiar ahí una cuestión cultural más o menos fuerte, y luego dotarnos de institucional ad- hoc para aquello, pero no institucionalidad ad hoc en función de consultarte cuando la autoridad de turno tiene ganas o no tiene ganas, porque en el fondo lo que se ha constituido hasta ahora es un poco de eso, es decir, son cosas que existen en la medida en que a las autoridades les parece, aún cuando estén en el documento: está en la política de infancia, funcionó el primer año, pero mientras no superemos a nivel del Estado la lógica instrumental con la que manejamos nuestra relación con la Sociedad Civil es bien difícil que fortalezcamos política pública. Creo que más bien se deteriora la política pública, y se ha deteriorado la política pública. Se ha hecho menos consistente, menos sustanciosa” (Representante del Estado). "Otro tema que me parece importante es la posibilidad de dialogar, es decir, de escuchar lo que plantea la Sociedad Civil y también nosotros como Sociedad Civil escuchar realmente lo que nos plantea el Estado… Frente a eso, yo creo que falta construir en equipo esto… todos digamos" (Representante de la Sociedad Civil).

"Pero ciertamente como Estado nosotros podríamos tener más iniciativas, instalar instancias. De hecho las veces que se hace, los resultados siempre son mucho más positivos y todo el mundo queda súper contento, pero se olvida de institucionalizar esas prácticas, de transformarlas en una práctica institucional de la organización, regulada, normada incluso, establecida en algún lado" (Representante del Estado).

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Sobre quién debiese recaer el rol de convocar el diálogo en materia de políticas diferenciadas de infancia vulnerable

Cuando se le pregunta a los diferentes expertos sobre cuál debiese ser la organización que generase las instancias de diálogo en materia de políticas diferenciadas de infancia, se constata una gran diversidad de respuestas que legitimarían el derecho de convocar que a distintos organismos, independiente del ámbito de pertenencia: Estado, Sociedad Civil, etc. les competería en esta materia.

Así, es posible apreciar que se legitima el rol que tienen tanto organismos internacionales como UNICEF, como el propio gobierno local para conversar y discutir sobre la generación de políticas públicas de niñez.

"Yo creo que puede ser cualquier institución que tenga representatividad. Yo fui invitada en una época a tener conversaciones de este tipo en la UNICEF, y me pareció muy interesante porque esta era más neutral y lograba acoger a distintas personas en el tema de infancia. También puede hacerlo el Estado y también puede hacerlo la Sociedad Civil" (Representante de la Sociedad Civil). "A mi juicio donde se debiesen generar las políticas públicas es en los municipios, en los territorios concretos en donde llegan todos los servicios y en donde están instalados" (Representante de la Sociedad Civil).

“Yo creo que no debiese convocar necesariamente el Estado, porque también nosotros como ONGs debiéramos hacerlo… no, yo creo que ahí hay una responsabilidad nuestra" (Representante de la Sociedad Civil).

Por su parte, también se desprende la idea de que distintos organismos dependiendo del

ámbito de la política sectorial, debiesen facilitar el diálogo. Tal es el caso de poder conversar, por ejemplo, con el Ministerio de Educación, en el caso de que una determinada organización o programa orientado a niños y a niñas intervenga en el ámbito específico de sus políticas públicas.

“Nosotros deberíamos trabajar con el Ministerio de Educación, pero en este minuto no están generadas las condiciones para poder hacerlo, entonces yo diría que es un tema pendiente" (Representante de la Sociedad Civil).

Un aporte declarado por un representante del Estado dice

relación con que cada organismo del aparato público que implementa políticas de infancia en un marco de corresponsabilidad con la Sociedad Civil, debiese generar una institucionalidad adecuada para articular el diálogo con las entidades privadas.

De este modo, el experto declara que estas áreas debiesen estar encargadas de acompañar técnicamente la intervención, sistematizar el trabajo, levantar consultas respecto a la realidad en terreno, y en definitiva, generar las acciones que favorezcan un eficaz acompañamiento en un marco de corresponsabilidad.

“Yo creo que cada sector que ejecuta políticas a través de la Sociedad Civil, debiera tener un área que efectivamente alimente de manera positiva la relación con la Sociedad Civil… que se encargue de preguntar, de revisar los documentos técnicos, de la sistematización, de las capacitaciones, de los talleres, etc.,… un área que pregunte qué es lo que les pasa a ellos cuando van a terreno… Entonces cada servicio que opera con la Sociedad Civil debiera tener un espacio de reflexión con la propia Sociedad Civil, y una institución tal vez más global que entregue ciertas orientaciones y criterios del trabajo con ellos y las cosas que no son permitidas del trabajo con ellos" (Representante del Estado.)

95

Muy en diálogo con lo anterior, otro representante del Estado plantea que de generarse la nueva institucionalidad de infancia, se considera la incorporación en el diseño de una figura que favorezca el diálogo con las organizaciones del tercer sector en el marco del desarrollo de procesos y programas innovativos.

"En el rediseño para el SENAME del futuro, o los SENAMES del futuro, creamos una instancia que se llama “de innovación”, que es una persona que tiene que ver con estos temas, y que coordina todas las instancias existentes a nivel parlamentario, a nivel de Sociedad Civil (con la Sociedad Civil organizada), comunitario, etc." (Representante del Estado).

96

5.3.- ANÁLISIS CUALITATIVO CON INTEGRACIÓN DE HERRAMIENTAS CUANTITATIVAS – PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO – AHP.

En este apartado del estudio se presentan el conjunto de componentes - y las dimensiones dentro de las cuales se enmarcan -, y que han sido reconocidos por los expertos consultados como necesarios de ser reforzados o generados desde el Estado para mejorar el diálogo en torno a la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable. Se presentan en una serie de matrices, junto al criterio de homogeneidad – de comparación -, bajo el cual se ha realizado el análisis en la segunda etapa del trabajo de campo. 5.3.1.- Matrices de Componentes y Estructura Jerárquica para la Aplicación de la Metodología de Multicriterio. 5.3.1.1.- Matrices de Componentes. Dimensiones de la Corresponsabilidad

En base a la consulta realizada a los informantes calificados, se ha querido identificar cuál de las tres dimensiones debiese generar hoy día el marco dentro del cual desarrollar y favorecer el encuentro entre el Estado y la Sociedad Civil en materia de políticas diferenciadas de niñez.

Las dimensiones de la corresponsabilidad en infancia y sus enfoques y definiciones para el análisis, se presentan a continuación: Matriz I: Dimensiones de la Corresponsabilidad en Materia de Políticas y Programas Diferenciados de Infancia.

Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Favorecimiento de la articulación en la producción e implementación de políticas y programas de infancia”.

Dimensión. Definición. Institucional36. Esta dimensión hace referencia al conjunto institucional dentro del cual se enmarca la

corresponsabilidad. Se desprende de la Convención sobre los Derechos del Niño, e incorpora a todo el conjunto de instrumentos jurídicos y normativos, como leyes y políticas públicas que definen el marco dentro del cual se desarrollan las políticas y programas diferenciados de infancia ejecutados en lógicas de articulación Estado – Sociedad Civil.

Financiera. Esta dimensión será entendida como el conjunto de instrumentos a través de los cuales se materializan las trasferencias que realiza el Estado para sostener políticas y programas de infancia que son ejecutados por las organizaciones de la Sociedad Civil: fundaciones, corporaciones, otras ONGs, etc.

Organizacional. Esta dimensión hace referencia al conjunto de capacidades diferenciadas con que cuentan las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado y que ponen al servicio del trabajo en materia de infancia vulnerable.

Fuente: Elaboración propia.

36 La dimensión institucional en esta investigación es entendida desde el sentido amplio de instituciones formales e informales elaborado por North (1993). Para la aplicación de la metodología de multicriterio se entienden dentro de las formales las políticas e instrumentos jurídicos plasmados formalmente, y dentro de las informales se incorporan los códigos de conductas que favorecen – o no - el diálogo “público-privado” en materia de atención a la niñez.

97

5.3.1.2.- Análisis desagregado por Dimensión. Dimensión Institucional

La consulta respecto a cuál de los componentes de la dimensión institucional debiese ser reforzado o generado para favorecer la corresponsabilidad en infancia dentro de un marco de derechos, se desarrolló en base al refuerzo o generación de dos elementos: la Ley de Protección de Derechos, y una Mejora en la Articulación de las Políticas Universales.

Se presentan en la siguiente matriz junto al criterio de homogeneidad para la determinación del peso relevante: Matriz II: Dimensión Institucional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Favorecimiento de la Corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil dentro de un marco institucional de protección de los derechos de los niños y las niñas”.

Dimensión. Componente. Definición. Ley de Protección de Derechos.

Este componente hace referencia a contar con una Ley de Protección de los derechos de la infancia que genere el marco dentro del cual se establecerían los futuros cambios institucionales y que enmarcarían el escenario para el desarrollo de la corresponsabilidad. Actualmente existe un proyecto de Ley de Protección de Derechos, que no ha pasado el segundo trámite constitucional del Senado desde el 2005.

Institucional.

Mejora en la Articulación de las Políticas Universales.

Este componente hace mención a la necesidad de reforzar la articulación de las políticas universales como educación y salud, de manera de potenciar su funcionamiento y eficiente acción preventiva a determinados problemas de la infancia. La ventaja que se le atribuye a este componente es que de articularse adecuadamente las políticas universales, permitiría ir descomprimiendo progresivamente el trabajo que realiza actualmente SENAME en conjunto con las organizaciones colaboradoras en materia de reparación de derechos vulnerados.

Fuente: Elaboración propia.

98

Dimensión Financiera

Al preguntar a los expertos respecto a cuál de los componentes de la dimensión financiera debiese ser reforzado o generado, la conversación giró en torno a tres instrumentos: las subvenciones, los fondos concursables, o la creación de un fondo de funcionamiento mixto.

Se presentan en la siguiente matriz junto a su criterio de homogeneidad para la determinación del peso relevante: Matriz III: Dimensión Financiera y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Aumento de la calidad de la Intervención que se presta a través de organizaciones de la Sociedad Civil”. Dimensión. Componente. Definición.

Subvenciones. Este componente es el que hace referencia a la modalidad de pago a través de la Ley de Subvenciones 20.032 en donde la transferencia que se le hace a una organización social está determinada por la cantidad de niños y niñas que son atendidos37. Se accede a la subvención cuando una organización postula vía concurso. Es la modalidad a través de la cual operan las organizaciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores - SENAME.

Fondos Concursables.

Este componente hace mención a aquella transferencia que no se materializa por medio de la modalidad de subvención, sino que a través de una cantidad determinada para el proyecto. Opera a través de un llamado a concurso por parte de un organismo público, y pueden postular para acceder a ella diversas organizaciones de infancia acreditadas para recibir fondos públicos. De este modo, estos recursos están a disposición tanto de aquellas organizaciones que son colaboradoras de SENAME, como de aquellas que no lo son y que igualmente operan en el ámbito de la infancia vulnerable. Ejemplo de este tipo de fondo, son aquellos con los que cuenta CONACE para trabajar iniciativas de prevención de consumo de drogas.

Financiera.

Creación de un Fondo de Funcionamiento Mixto38.

Este componente entendería una modalidad diferenciada para recibir el financiamiento. Lo que se propone es una alternativa que opere bajo concurso por un tiempo determinado para aquellas iniciativas o programas nuevos (no antes probados en el ámbito de atención a la niñez) que puedan enmarcarse en la política diferenciada de infancia que ejecuta un organismo público39, y que posterior a un tiempo de acreditación de resultados, dicha iniciativa o programa pase a contar con financiamiento vía convenio por un año, sujeto a renovación previa acreditación de resultados. La idea es que en el mediano plazo se elimine la competencia entre las organizaciones reconocidas por acceder al fondo concursable, rescatando los elementos que son legitimados y validados de la licitación vía concurso, como es privilegiar lo técnico de la intervención por sobre la cobertura, y eliminando los resguardos sobre las metodologías de trabajo que genera la modalidad por competencia.

Fuente: Elaboración propia.

37 La ley de Subvenciones 20.032 (2005) establece diferentes modalidades para las transferencias, dependiendo del tipo de línea de acción que se está subvencionando. De este modo, por ejemplo, la forma de pago para una “Oficina de Protección de Derechos – OPD” es por población convenida a atender; para “Diagnóstico”, es por servicio prestado; para “Centro Residencial” se establece un sistema combinado; por su parte, “Programas” incorpora también un sistema combinado. Para la aplicación de la metodología de Multicriterio, se simplificó el análisis tomándolo desde la perspectiva de “subvención por niño atendido”. Respecto a las formas de pago de las subvenciones de SENAME, véase los artículos 29 y 30 de la ley citada. 38 Originalmente se le llamó a este componente “Fondo Mixto”. Luego del segundo momento del trabajo de campo, y de conversaciones con los informantes expertos, se optó por llamarle “Fondo de Funcionamiento Mixto”. 39 De manera de simplificar el análisis se trabajará bajo el supuesto de una organización como SENAME.

99

Dimensión Organizacional

La conversación con los expertos respecto a la dimensión organizacional, giró en torno al componente identitario, de capacidades organizacionales, y de los espacios de interlocución para la conversación respecto a políticas y programas de infancia.

La siguiente matriz ordena cada uno de estos componentes, y el criterio de homogeneidad para el análisis: Matriz IV: Dimensión Organizacional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Potenciación de las capacidades diferenciadas que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”.

Dimensión. Componente. Definición. Identitario. Este se entiende como el conjunto de elementos que constituyen la identidad

diferenciada de las organizaciones de la Sociedad Civil, incorporando aquella capacidad propia de innovar en metodologías de trabajo como por ejemplo: recuperando lo “no formal” o el enfoque comunitario, características de sus elementos organizacionales. Pone énfasis en el conjunto de estrategias que puede desarrollar el Estado para perpetuar la capacidad de innovar que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil y que podrían mejorar la relación de corresponsabilidad en un marco de calidad en la atención a la infancia en situación de vulnerabilidad social.

Capacidad Organizacional.

Este componente, se entiende desde el cómo el Estado puede desarrollar iniciativas que apunten al fortalecimiento organizacional de las entidades privadas con las cuales se implementa la política diferenciada de infancia.

Organizacional.

Espacios de Interlocución.

Este componente incorpora aquellas instancias de diálogo que legitiman y potencian el fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las entidades de la Sociedad Civil, a través del establecimiento de instancias sistemáticas y formales de encuentro e intercambio entre el Estado y las organizaciones privadas, dentro de las cuales se favorezca la articulación y coordinación entre las organizaciones y el aparato público, se facilite el diseño y la implementación de políticas y programas de infancia, y se recoja el “saber hacer” tanto del Estado como de las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al trabajo con niños y niñas en situación de vulnerabilidad social.

Fuente: Elaboración propia.

Para el caso específico de esta dimensión, tanto del análisis de discurso, como de la validación en base a cumplimiento de expectativas del modelo por parte de los expertos, se identificaron distintos sub componentes, que se exponen en las siguientes matrices, y que son aquellos en base a los cuales se indagó su importancia respecto al favorecimiento de la dimensión organizacional de la corresponsabilidad. Como en los casos anteriores, se exponen los criterios de homogeneidad en cada una de las matrices:

100

Dimensión Organizacional: componentes y sub componentes Matriz V: Componente “Identitario” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Mantenimiento y expansión del nivel de innovación que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”.

Componente. Sub Componente. Definición- Mínimo más “plus” de innovación.

Este sub componente hace mención a cómo el Estado podría generar estrategias institucionales formalizadas, en donde para los programas ejecutados en lógicas de corresponsabilidad, se pidiese desde el aparato público una garantía de mínimos exigidos en los resultados de la intervención, pero que además entregase un margen para trabajar metodologías innovadoras que de obtener buenos resultados, fuesen igualmente reconocidos y potenciados vía incrementales en las transferencias de recursos

Identitario.

Incorporación de nuevas Estrategias de Intervención a la Política Pública – PP.

Este sub componente hace referencia a cómo desde el Estado se pueden generar mecanismos para que en el marco de una política diferenciada de infancia, se establezca formalmente la posibilidad de desarrollar estrategias de intervención distintas a las definidas por el aparato público, y que igualmente puedan acceder a recibir transferencias de parte del Estado.

Fuente: Elaboración propia. Matriz VI: Componente “Capacidades Organizacionales” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Fortalecimiento Organizacional de las entidades de la Sociedad Civil”.

Componente. Sub Componente. Definición. Generación de Planes de mejora a la gestión de la Sociedad Civil.

Este sub componente hace referencia al cómo desde el aparato público, se pueden elaborar estrategias que apunten a fortalecer la gestión de las organizaciones con las cuales se ejecuta la política diferenciada orientada a la niñez. En este contexto, se pueden entender planes formales de capacitación del recurso humano, apoyo al establecimiento de modelos de gestión y monitoreo de la intervención, entre otros.

Capacidad Organizacional.

Transferencia de conocimiento a través de la asignación de Puntaje a la “Postulación Conjunta”.

Este sub componente apunta a la generación de un sistema que favorezca y potencie la postulación conjunta entre organizaciones de la Sociedad Civil para implementar políticas y programas de niñez. De este modo, se generarían externalidades positivas por vía del fortalecimiento de lazos Inter organizaciones de infancia favoreciendo el traspaso de conocimientos a través del intercambio de metodologías de intervención exitosas, y propendiendo además al fortalecimiento de la esfera identitaria de las organizaciones privadas que operan en el ámbito de la niñez vulnerable.

Fuente: Elaboración propia.

101

Matriz VII: Componente “Espacios de Interlocución” de la Dimensión Organizacional y Sub Componentes que podrían reforzarlo. Criterio de Homogeneidad para la comparación del peso relevante: “Establecimiento de Instancias para recoger el “saber hacer” y retroalimentar y acompañar los procesos de intervención: sistematizar, intercambiar buenas prácticas, traspasar metodologías exitosas, etc.”

Componente. Sub Componente. Definición. Figura Organizacional “Contraparte”.

Este sub componente rescata la idea de una figura organizacional establecida al interior del organismo público que implementa políticas de infancia bajo la lógica de corresponsabilidad con la Sociedad Civil, favoreciendo el diálogo en materia de políticas públicas, recogiendo el “saber hacer” de las organizaciones privadas, y estableciendo lineamientos y estrategias para el acompañamiento por parte del servicio público que encarga la ejecución de la política diferenciada de infancia. Se incorpora en este sub componente, el establecimiento y re definición de las tareas del Estado en el marco de la política pública, asignando por ejemplo al aparato público la tarea de capacitar, acompañar la intervención, sistematizar buenas prácticas, entre otras.

Espacios de Interlocución.

Espacios de Encuentro Temáticos de Políticas Públicas – PP.

Este sub componente recoge la idea de generar espacios de encuentro entre las organizaciones que trabajan programas de infancia, de manera de favorecer el intercambio de buenas prácticas, el rescate de aprendizajes conjuntos en materia de atención a la niñez vulnerable, entre otros. A diferencia del sub componente anterior, éste no se entiende como una figura organizacional establecida al interior del organismo público que convoca a la Sociedad Civil para ejecutar la política en un marco de corresponsabilidad.

Fuente: Elaboración propia.

102

5.3.2.- Estructura Jerárquica de la Corresponsabilidad para el Análisis de Componentes.

Cada uno de los componentes expuestos fue agrupado en el marco de sus dimensiones respectivas, e incorporado al modelo de Estructura Jerárquica de priorización que fue validado por los expertos consultados en el segundo momento del trabajo de campo. Se presenta en la figura 1:

Figura 1: “Estructura Jerárquica”

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Tem

átic

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P

Financiera Institucional

Determinar los componentes necesariosa ser reforzados y/o desarrollados por parte

del Estado para establecer una relaciónde Corresponsabilidad en un marco

de calidad en la atención hacia la infancia

Organizacional

subv

enci

ones

Fon

dos

Con

curs

able

s

Cre

ació

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un

Fon

do

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Fuente: Elaboración propia, a partir del juicio de expertos de infancia levantado durante el trabajo de campo.

103

5.3.3.- Análisis de los Resultados en base a la aplicación de la Metodología de Multicriterio.

A continuación se presentan los principales resultados obtenidos de la aplicación de la metodología de Proceso Analítico Jerárquico, desagregados por cada una de las dimensiones y componentes expuestos en el apartado anterior: Dimensiones de la Corresponsabilidad

Al preguntarle a los expertos sobre cuál de las tres dimensiones de la corresponsabilidad tiene mayor relevancia para favorecer la articulación entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en torno a la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia, los juicios son más bien coincidentes, en torno a que la dimensión que mayor importancia tiene en el escenario social actual es la dimensión institucional - sólo un experto, le otorgó mayor relevancia a la dimensión financiera -, la cual alcanza un 55% de prioridad de los juicios, en tanto de ella se desprenden el conjunto de instrumentos jurídicos, normativos y de políticas públicas dentro del cual se produce el acercamiento entre la esfera pública y privada para la producción e implementación de las políticas diferenciadas de niñez.

Le sigue la dimensión financiera con un 27% de prioridad asignada, y finalmente la dimensión organizacional con casi un 20%. Se exponen los resultados del análisis en el gráfico 8:

Gráfico 8: “Favorecimiento de la Articulación en la producción e implementación de Políticas y Programas Diferenciados de infancia”.

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

104

“Una Ley de Protección de Derechos, debe incorporar mecanismos de exigibilidad para la integración y articulación de las políticas universales, de lo contrario es “letra muerta” (Representante de la Sociedad Civil). “La Ley de Protección de Derechos debe incorporar la coordinación entre todos los sectores que trabajan políticas de infancia” (Representante del Estado).

Resultados desagregados por dimensiones de la corresponsabilidad en infancia. Dimensión Institucional

Al indagar la percepción de los expertos sobre qué componente favorecería de mejor manera la corresponsabilidad dentro de un marco institucional de protección de derechos, las respuestas tienden a ser coincidentes entre los informantes consultados del Estado, quienes atribuyen fuertemente un peso más relevante a aprobar una Ley de Protección de Derechos, y dentro de dicho marco realizar el encuentro entre el aparato público y las organizaciones del tercer sector para trabajar en políticas de infancia.

Un experto de la Sociedad Civil le atribuye un peso igualmente importante a ambos componentes, y un segundo informante del tercer sector le asigna un peso de importancia mayor a la articulación de las políticas universales.

Con todo, los resultados de la integración de juicios apuntan a que el marco dentro del cual desarrollar la

corresponsabilidad, debiese darse en torno a una Ley de Protección de Derechos – que alcanza al 68% de prioridad -, que contenga mecanismos de exigibilidad para en primer lugar, generar el diálogo de todos los sectores que implementen políticas y programas hacia la infancia; y en segundo término, exigir una eficiente y eficaz articulación de las políticas universales dentro de un marco institucional de protección de los derechos de los niños y las niñas.

Gráfico 9: “Componente que favorecería la corresponsabilidad en un marco institucional de protección de los Derechos de los niños y las niñas”.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Ley de Protección de Derechos

Mejora en la articulación de las Politicas Universales

0,68

0,32

Componente que favorecería la Corresponsabilidad Estado –Sociedad Civil dentro de un marco institucional de protección

de los derechos de los niños y las niñas”.

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

105

Dimensión Financiera

Al preguntar a los informantes sobre qué tipo de instrumento puede propiciar el aumento de la calidad de las programas que se ejecutan en lógicas de corresponsabilidad de manera de poner por encima el interés superior del niño, los juicios de los expertos consultados tienden a ser coincidentes en asignar mayor importancia a la creación de un fondo de funcionamiento mixto, alcanzando esta opción, casi un 70% de prioridad asignada respecto de los otros componentes.

Por su parte, la modalidad de subvención es aquella a la cual los expertos asignan un menor peso, en términos de su impacto en la calidad de la atención, superando levemente el 15% de preferencia.

Un solo experto consultado asignó mayor puntaje al fondo concursable tradicional, mientras que los otros tres atribuyeron una fuerte importancia a la creación de un fondo de funcionamiento mixto, que para las nuevas iniciativas funcionase vía competencia por las transferencias públicas, y que posterior a un tiempo de permanente acreditación de resultados, pasase a funcionar vía convenio de cooperación fija. De esta manera, se evitarían los resguardos de metodologías exitosas de intervención, favoreciendo el intercambio de buenas prácticas en la atención hacia la infancia, situación que a la luz del análisis de discurso, fue relevado como una característica negativa del sistema vía licitación que opera en la actualidad.

Se debe hacer una precisión, y es que dos informantes consultados (uno del Estado, y uno de la Sociedad Civil) pusieron fuerte énfasis en que durante el período de funcionamiento vía convenio, vale decir post competencia, es importante generar un sistema de acreditación permanente de aquellas iniciativas que comienzan a operar con plazos fijos, de manera de, por un lado, propiciar el perfeccionamiento continuo de aquellas intervenciones que ya no estarían compitiendo con otras por las transferencias públicas; y por otro, disminuir los riesgos de generar clientelismo entre las organizaciones y el organismo público con el cual trabajarían en lógicas de corresponsables.

Gráfico 10: “Instrumento que favorecería el aumento de la calidad en la atención de las políticas y programas implementados en lógicas de corresponsabilidad”.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Subvenciones

Fondos Concursables

Creación de un Fondo de Funcionamiento …

0,16

0,19

0,65

“Componente que favorecería el aumento de la calidad de la Intervención que se presta a través de organizaciones de

la Sociedad Civil”.

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

“Es necesario un sistema de acreditación para evitar el clientelismo en el marco del fondo de funcionamiento mixto” (Representante del Estado). “No olvidar los sistemas de garantía y de calidad para que en

el Sistema todos puedan participar… hay que garantizar resultados” (Representante de la Sociedad Civil).

106

Gráfico 11: “Componente que favorecería la potenciación de las capacidades organizacionales diferenciadas de las entidades de infancia”.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

Identitario

Capacidad Organizacional

Espacios de Interlocución

0,26

0,21

0,52

Favorecimiento de la Potenciación de las Capacidades Organizacionales Diferenciadas de las Entidades de

Infancia

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

Gráfico 12: “Mantenimiento y expansión del nivel de innovación que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Mínimo + "Plus" innovación

Incorporación de nuevas estrategicas de Intervención a la PP

0,35

0,65

Sub Componente que favorecería mantener y expandir el nivel de Innovación de las OSC respecto

al Estado

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

Dimensión Organizacional

Al indagar la percepción de los informantes sobre qué componente de la dimensión organizacional favorecería de mayor manera el potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado, tres expertos consultados asignan la mayor importancia al refuerzo de los espacios de interlocución dentro del cual se dialogan las políticas y programas de infancia en situación de vulnerabilidad social.

Sólo un informante dio mayor importancia al componente identitario por sobre los otros constitutivos de la dimensión organizacional, en términos de poder potenciar las capacidades organizacionales de las entidades del tercer sector que interviene en infancia.

En síntesis, al momento de la integración de los juicios de los expertos consultados, el mayor peso lo recibe el componente de espacios de interlocución, con un 52% de prioridad asignada, seguido del componente identitario con casi un 30%, y finalmente el componente de capacidades organizacionales, superando levemente el 20% de importancia asignada. Dimensión Organizacional – Componente Identitario

Haciendo una primera desagregación por componentes de la dimensión organizacional, se le consultó a los informantes expertos respecto a qué sub componente podría en mayor medida favorecer el perpetuar la identidad diferenciada de las entidades del tercer sector. Ante esta pregunta, hubo respuestas diversas respecto al modo en que el Estado podría intervenir para potenciar el mantenimiento y expansión de la capacidad innovativa que fue relevado como característico de las organizaciones de infancia respecto al Estado.

107

Gráfico 13: “Fortalecimiento organizacional de las entidades de la Sociedad Civil que intervienen en Infancia”.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Generación de Planes de Mejora a la Gestión de la SC

Tranferencia de Conocimientos a través de Puntaje a la "Postulación Conjunta"

0,63

0,37

Sub Componente que favorecería el fortalecimiento de las Capacidades Organizacionales de las Entidades de Infancia

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

Así, un informante planteó que ambos sub componentes – tanto la incorporación de nuevas estrategias a la política pública, como el mínimo más “plus” de innovación – aportarían igualmente al componente identitario. Por su parte, un informante de la Sociedad Civil le atribuyó más importancia al sub componente de mínimo más “plus”. Sin embargo, dos de los cuatro expertos, le asignaron de importancia fuerte a extrema a la incorporación de nuevas estrategias a la política pública. En síntesis, esta última alternativa alcanza en términos de importancia asignada casi el 70% de las preferencias, por sobre el sub componente de mínimo más “plus”, el que recoge un porcentaje superior al 30%, en términos de su contribución a mantener o expandir el nivel de innovación característico de la identidad de la esfera privada que interviene en infancia. Dimensión Organizacional – Componente de Capacidades Organizacionales

Al indagar la percepción de

los informantes sobre de qué manera el Estado puede fortalecer las capacidades organizacionales de las entidades privadas de infancia, se presentó diferencia en las respuestas e importancias asignadas a cada uno de los sub componentes.

De este modo, un informante de la Sociedad Civil le asignó una fuerte importancia a la postulación conjunta entre organizaciones como medio para fortalecer las capacidades organizacionales de las entidades privadas. Un segundo experto del tercer sector, le asignó iguales niveles de importancia a ambos sub componentes.

Por su parte, los dos informantes consultados desde el Estado, le asignaron importancias que fluctuaron desde fuerte a importancia extrema, al desarrollar planes de mejora en la gestión de las organizaciones que intervienen en infancia.

Finalmente, al integrar los juicios de todos los expertos, el análisis arroja un 63% de prioridad asignada a la generación de planes de mejora a la gestión de las entidades privadas de infancia, versus un 37% a la transferencia de conocimientos por vía de la postulación asociativa o conjunta, como mecanismo de fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las entidades privadas.

108

Gráfico 14: “Establecimiento de Instancias para recoger el “saber hacer”, retroalimentar y acompañar los procesos de intervención”.

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Figura Organizacional "Contraparte"

Espacios de Encuentro Temáticos PP

0.81

0.19

Espacios de Interlocución

Fuente: Elaboración Propia, a partir del juicio de expertos Consultados.

Dimensión Organizacional – Componente de Espacios de Interlocución

Finalmente, al indagar sobre la percepción que tienen los expertos respecto a qué sub componente es considerado como más relevante para propiciar instancias que busquen recoger el “saber hacer” de las organizaciones de infancia, y que además acompañen los procesos de intervención, y favorezcan la retroalimentación, sistematización e intercambio de buenas prácticas y metodologías de trabajo para mejorar la calidad de la atención que se entrega a niños y a niñas en situación vulnerable, las respuestas de todos los expertos consultados apuntaron a que el sub componente que más contribuye a fortalecer los espacios de interlocución, es el de una figura organizacional institucionalizada formalmente al interior de todo organismo público que implemente políticas y programas de infancia, en lógica de corresponsable con las organizaciones de la Sociedad Civil.

De este modo, la figura organizacional “contraparte” recoge el 81% de importancia asignada, versus un 19% que reciben los espacios de encuentro temáticos no institucionalizados formalmente y dependientes del grado de voluntad de determinada autoridad pública.

109

CAPÍTULO VI. “CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA”. 6.1.- CONCLUSIONES.

Este estudio de caso buscó responder a diferentes preguntas vinculadas a la articulación

entre la esfera pública y privada en el marco de las políticas y programas diferenciados de infancia. En este contexto, es posible afirmar que a través de la combinación de herramientas

metodológicas con que se abordaron las preguntas de investigación, se ha podido arribar a las características relevantes que presenta la relación de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en este plano específico de la política de infancia.

Al integrar el análisis de discurso con herramientas cuantitativas a través de la metodología de Proceso Analítico Jerárquico, se pudo determinar por un lado, una serie de componentes susceptibles de ser mejorados y/o generados, de manera de favorecer la articulación pública – privada en el marco de las políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable; y por otro, se han insumado y nutrido las conclusiones y propuestas de política pública que se presentan en este mismo capítulo.

A continuación se exponen sintéticamente las respuestas a las preguntas que dieron el punto de partida a esta investigación:

• ¿Cómo se genera en la práctica la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad? ¿Cómo operan estas iniciativas: articuladas o desarticuladas del Estado?

A la luz tanto de la revisión bibliográfica, como de lo que ha sido levantado desde el trabajo

de campo, es posible señalar que la corresponsabilidad en materia de infancia, no es una relación nueva nacida en el marco del contexto social actual, sino que se trata de una relación de acercamiento entre el Estado y el mundo civil que ha sido una constante histórica en lo que se refiere a la atención de las necesidades de los niños y las niñas en situación vulnerable.

Este acercamiento entre la esfera pública y privada, ha ido cambiando a lo largo del tiempo, muy en concordancia al cómo el Estado ha ido abordando su actuar hacia este grupo: desde una visión más bien ausente desde el siglo XVIII hasta inicios del siglo XX - y en coincidencia, débilmente articulado con la Sociedad Civil -, hasta una participación activa en el escenario actual, y con mayores niveles de articulación con la esfera privada.

Este mayor o menor acercamiento, se ha visto acompañado a lo largo del tiempo por las diferentes doctrinas – o ausencia de ellas - que han generado el mapa institucional con el que se han entendido que deben abordarse las necesidades de la niñez que enfrenta situaciones de vulnerabilidad social: primeramente la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular, desde inicios del siglo XX hasta finales de 1980; y posteriormente, a contar de 1990, la Doctrina de la Protección Integral.

Tanto del análisis cualitativo, como de la de sistematización y revisión bibliográfica, se ha podido determinar que el acercamiento entre la esfera pública y privada no se da bajo lógicas horizontales, sino más bien en términos verticales, en donde el Estado por un lado, desde una posición superior diseña, y en consecuencia, define las acciones a implementar para atender a la niñez y que se inscribirán dentro de la política diferenciada de infancia; y la Sociedad Civil, por otro, tiende un rol, en general abocado a la implementación de dichas políticas.

Esta situación permite introducir la respuesta a la pregunta sobre el nivel de articulación o desarticulación de las iniciativas hacia la infancia: ¿articuladas o desarticuladas del aparato público?

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A la luz de la sistematización de datos y complementario al análisis cualitativo, se puede extraer que en general, las iniciativas funcionan en gran medida articuladas a la esfera pública, principalmente a raíz de que la mayor parte del financiamiento proviene de transferencias estatales.

No obstante, sí existiría un número de iniciativas funcionando en menor medida articulada al Estado (por ejemplo las acciones que realiza “Planeta Luchin”). Sin embargo, no se ha podido acceder a información agregada que de cuenta de la cantidad de programas que funcionan separadas del aparato público.

A su vez, del análisis de discurso se pudo recoger que existen organizaciones que contando con recursos propios para operar, se encuentran en una situación que les permite dialogar con el Estado en una lógica de mayor horizontalidad (en esta situación se encontraría, por ejemplo, Hogar de Cristo). Sin embargo, no sería una de las principales características de la relación Estado – Sociedad Civil.

Respecto al acercamiento entre la esfera pública y privada para el diseño de políticas diferenciadas, éste se encuentra supeditado en mayor medida a prácticas institucionales informales, dados por el nivel de legitimidad que le pueda dar una autoridad pública al abrir espacios de interlocución que incorporen a las organizaciones de la Sociedad Civil para discutir respecto a la producción de las políticas y programas de infancia.

Lo anterior, implica una situación que podría llamarse como de “relación cruzada”, en tanto el diseño de las políticas recae sobre una esfera que, a juicio de los informantes consultados, no sería la que posee el “saber hacer” de la intervención en términos técnicos; y tampoco seria quien se ha dedicado durante más tiempo a la acción con niños y niñas en situación vulnerable - de acuerdo a los registros, la primera acción en infancia data de 1761 y corresponde a una acción que fue desarrollada por la Sociedad Civil -.

La anterior “relación cruzada” relega a quien poseería el conocimiento técnico y práctico a funciones ejecutoras de las políticas y programas diferenciados que se orientan a atender las necesidades de la población infantil vulnerable.

Del trabajo de campo, se pudo recoger que las relaciones mediadas por el acceso a los recursos se expresaría también durante la ejecución de las políticas diferenciadas, en donde las principales características de la implementación serían un débil acompañamiento técnico por parte de los funcionarios del aparato público, el cual sería compensado con roles de supervisión y acompañamiento centrados en el control de los recursos financieros.

Este control rigidizaría además el nivel de innovación de las estrategias de intervención, situación que no estaría presente en aquellas iniciativas o programas que funcionan desarticuladas del Estado, en donde el nivel de innovación sería característico, por no estar su supervivencia mediada por el acceso a los recursos del aparato público.

Por su parte, al recoger una definición conceptual de la corresponsabilidad desde los informantes, se observa que ésta sería un proceso de articulación de actores tanto públicos como privados, en donde a todos desde sus capacidades específicas, les compete el asumir una responsabilidad en pos de mejorar las condiciones de vida de los niños y las niñas que enfrentan diversas situaciones de vulnerabilidad o de vulneración de sus derechos, erradicando las causas que las generan, y reparando y restituyendo los derechos de los niños y las niñas en los casos en que así se requiera.

En este contexto, surge la reflexión sobre el nivel de los efectos que se pueden producir en torno a la infancia, y cómo se puede expresar el poner por encima el interés superior del niño, cuando esta relación de articulación, que debiese ser complementaria, se daría en la práctica por el encuentro de una esfera fortalecida por el acceso a recursos, y una segunda que - si bien con

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algunas excepciones -, se encontraría dependiente de los recursos del aparato público para su propia sobrevivencia.

• ¿En qué ámbitos se expresa la corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil en este plano de la política pública?

Tanto de la revisión bibliográfica, como de lo que pudo recogerse de los dos momentos del

trabajo de campo, en el escenario social actual la corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable, se encuentra enmarcada en tres grandes dimensiones, una primera de tipo institucional, una segunda de tipo financiera, y una tercera de tipo organizacional. A continuación se presentan las principales conclusiones respecto a cada una de las dimensiones de la corresponsabilidad en el ámbito de las políticas diferenciadas de infancia: Dimensión Institucional

Respecto a la dimensión institucional, ésta se encuentra hoy día orientada por la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por nuestro país en 1990. Sin embargo, aún nos encontramos en una etapa de tránsito hacia instalar efectivamente la Doctrina de la Protección Integral que le deviene, fundamentalmente a la luz de que, por un lado, existen prácticas al interior de algunas organizaciones de la Sociedad Civil que perpetúan lógicas de atención basadas en la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular; y por otro, puesto que a nivel del Estado, existe una deuda pendiente en materia de derechos, la cual se observa en la no consolidación de un marco jurídico sustantivo en materia de protección.

Lo anterior, a la luz de la ausencia de la tramitación con calidad de urgente de la Ley de Protección de Derechos40 que se encuentra detenida en el Senado desde enero del 2005.

A pesar de ello, sí se han aprobado un conjunto de leyes que buscan generar mejores condiciones para los niños y las niñas. Por ejemplo: la Ley 19.968 (2004) que crea los Tribunales de Familia; la Ley 20.084 de Responsabilidad Penal Adolescente (2005); las regulaciones incorporadas en materia de trabajo infantil a través de la promulgación de la Ley 20.189 (2007), entre otras.

Muy en diálogo con lo recogido del análisis cualitativo, lo anterior da cuenta de una adecuación más bien administrativa, pero no enmarcada dentro de un instrumento jurídico mayor como podría ser una Ley de Protección de Derechos.

De este modo, se observa por un lado, una “dualidad doctrinaria” entre las Doctrinas de la Protección del Menor en Situación Irregular, y la Doctrina de la Protección Integral que se presentan paralelamente en ciertas prácticas que se desarrollan para atender a la infancia. Por otro lado, se observa una “debilidad vinculante” en tanto el Estado debe rendir cuenta del nivel de avance en materia de derechos de los niños y las niñas “hacia fuera” a través de la rendición que se hace al Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, pero sin embargo al interior del país, no existe a la fecha un instrumento jurídico con mecanismos de exigencia para garantizar la protección de los derechos de los niños y las niñas, siendo la infancia vista en materia legal por la Ley de Menores de 1967, la cual ha sido inspirada en la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular.

40 Al 4 de Diciembre de 2008, la Ley de Protección de Derechos sigue sin trámite con calidad de urgente. Véase www.bcn.cl

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En este mismo ámbito, informantes consultados relevan la necesidad de consolidar un proceso de separación de vías organizacionales e institucionales del Servicio Nacional de Menores.

Se visibiliza la propuesta desde representantes del Estado de crear tres servicios en materia de política pública hacia niños y hacia niñas: un Servicio de Responsabilidad Penal Juvenil, un Servicio de Protección de Derechos, y un tercer Servicio o Consejo de Adopción.

En este contexto, es necesario hacer una revisión respecto a sobre qué Ministerio recaería el hacerse cargo de un Servicio de Protección de los Derechos del Niño. Lo anterior, puesto que de la percepción de los informantes consultados, se recoge la necesidad de separar el tema de infancia de justicia, situación que de acuerdo a la literatura especializada, dialoga con las prácticas de tipo tutelar, lo que reproduciría el seguir mirando a la infancia desde lógicas judicializantes que se acercan más a la Doctrina de la Protección del Menor en Situación Irregular que a la Doctrina de la Protección Integral que deviene de la Convención.

De este modo, se vuelve necesario que de aprobar la Ley de Protección de Derechos, ésta cuente con mecanismos de enforcement – o de exigibilidad – que obliguen la coordinación tanto de los tres potenciales servicios de infancia, como de éstos con los otros ministerios que implementan políticas y programas orientados a la atención de niños y niñas.

Un acercamiento en la línea descrita fue el Decreto 114 que se generó en el marco de la Política Nacional y Plan de Acción Integrado hacia la Infancia y la Adolescencia. Sin embargo, al pensar un re-ordenamiento institucional para la niñez, los mecanismos de exigibilidad debiesen incorporar así como la coordinación intra esfera pública, la institucionalización del diálogo con las organizaciones de la Sociedad Civil, desarrollando los mecanismos que hagan exigible estas conversaciones y coordinaciones de manera permanente, con minas a nutrir de forma periódica las políticas y programas de infancia en un marco de efectiva corresponsabilidad.

Lo anterior sin embargo, requiere mirarse entre esfera pública y privada en lógicas de igualdad y complementariedad, dejando atrás maneras de relacionarse mediadas por el acceso a los recursos económicos que se destinan para sostener las iniciativas de infancia.

En este sentido, es importante enfatizar que lo que debe ponerse por encima es el interés superior del niño antes que todo otro elemento de decisión para establecer el diálogo, puesto que si esto es así, y se establece de manera garantizada, más allá de sentarse a conversar y discutir respecto de quién posee los recursos para sostener la política pública de infancia, la conversación debiese tender a generarse en torno al objetivo común que comparten tanto la esfera pública como privada, el cual es generar mejores condiciones para los niños y las niñas que enfrentan situaciones de vulnerabilidad o de vulneración de sus derechos.

Respecto a la promoción y prevención, del análisis cualitativo se desprende la necesidad de articular mejores acciones de promoción de derechos, así como de coordinación efectiva y eficiente de las políticas universales, de manera que éstas puedan ir disminuyendo progresivamente los casos de vulneraciones graves de los derechos de la infancia, en diálogo con la idea de un sistema de alerta temprana.

En este sentido, sería esperable que un proyecto de Ley de Protección pusiera también el acento en acciones de tipo preventivo, de modo tal de propiciar el adelantamiento a episodios de vulneración, más que acciones reactivas frente a estos eventos.

Se concluye de esta última idea que el rol que puede jugar el nivel local en la generación de acciones de prevención y promoción es fundamental, en tanto se encuentra presente en los mismos territorios en donde están insertos los niños y las niñas, pudiendo jugar un papel estratégico en la identificación de las necesidades de prevención y promoción, apuntando a desarrollar políticas y programas que tiendan a disminuir en el mediano plazo los casos en que los derechos de los niños y las niñas sufren vulneraciones.

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Dimensión Financiera

Respecto a la dimensión financiera, para el caso de las iniciativas que funcionan articuladas con el Estado, los instrumentos que nutren esta dimensión se conforman de subvenciones y fondos concursables.

Integrando la revisión bibliográfica con el análisis de discurso, pudo concluirse que ambos instrumentos presentan debilidades y fortalezas.

Así, para el caso de la subvención, al momento de implementar los programas diferenciados, se relevan debilidades que se enmarcan a nivel técnico. Lo anterior desde dos vías: por un lado, a juicio de informantes consultados, ésta pone énfasis en elementos como la cobertura, lo cual tensiona a los equipos de trabajo de las entidades del tercer sector por contar con los recursos necesarios para poder implementar los programas. Por otro lado, desde el cómo el Estado hace el seguimiento a lo que establece la ley de subvenciones, por cuanto, a juicio de los informantes, el acompañamiento por parte de los funcionarios públicos se concentraría mayormente en el control de los recursos que son transferidos, más que en una conversación técnica respecto a la intervención.

Acerca del fondo concursable, a juicio de los expertos consultados, éste es un mecanismo que privilegia lo técnico por sobre el factor cobertura. Sin embargo, presenta debilidades que coinciden con las características de la modalidad de subvención en el plano de la concursabilidad, y es que instala lógicas de oferta y demanda en la política diferenciada de infancia, lo que genera competencia entre las organizaciones de la Sociedad Civil por adquirir los recursos que administra el Estado, generando externalidades negativas como por ejemplo: resguardo de las metodologías exitosas para el trabajo en infancia, impedir el intercambio de buenas prácticas entre las entidades privadas, debilitamiento de los lazos entre organizaciones, etc.

Los anteriores elementos, permiten levantar la pregunta sobre si se favorece a través de concursos poner por encima el interés superior de niño, o si a lo menos, esto no pasaría a un segundo nivel de importancia, por cuanto entraría en tensión con otros elementos vinculados a la sobrevivencia misma de la organización, propiciando, de acuerdo a lo identificado del análisis cualitativo, que las reuniones o asociaciones entre las organizaciones de la Sociedad Civil se den en torno a fines que, en algunos casos - por cierto no sería una realidad extensible - serían de tipo corporativo.

En cuanto a aquellas organizaciones que no funcionan articuladas con el Estado, si bien por falta de información agregada no se pudo dar cuenta de sus características, es posible desprender de acuerdo a la literatura y del juicio de expertos, que los modos de financiamiento serían mayormente aporte de socios, donaciones en especies, colectas, o afines.

Finalmente, existen elementos vinculados al “sentido mismo” de la modalidad de financiamiento, en donde para el caso de la transferencia de la esfera pública se instala la noción de “apoyo” a los programas que implementan las organizaciones de la Sociedad Civil, lo cual permite levantar la reflexión - en especial para los casos de vulneración grave de derechos – sobre si el Estado debe concebir esta realidad como un hecho a ser subvencionado o “apoyado”, en circunstancias de que él ha asumido garantizar por vía de todas sus medidas administrativas, legislativas o de otra índole el ejercicio efectivo de los derechos consagrados en la Convención (Art. 4, Convención sobre los Derechos del Niño, 1989), y si por esto mismo, no debiera financiar la totalidad de estas necesidades, trascendiendo la noción de “apoyo” a la labor de las entidades privadas que buscan restituir estos derechos.

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Dimensión Organizacional

Componente Identitario

De la combinación de herramientas metodológicas, se concluyó que las diferencias identitarias entre ambas esferas están dadas tanto por los sentidos mismos de una y otra, como por las prácticas que desarrollan.

Para los expertos consultados, sin embargo, es más cercano observar las diferencias desde las prácticas de las entidades, las cuales se darían, por ejemplo, en que el Estado sería una esfera más burocrática y rígida desde sus modos de operación.

Por su parte la Sociedad Civil, sería una esfera más “plástica” en términos de poder, por un lado, crear nuevas metodologías de trabajo, incorporando variados enfoques de intervención, como por ejemplo: lo “no formal”, o enfoques de tipo comunitario, o ciudadanizantes, etc.; Por otro lado, esta plasticidad le permitiría reinventarse de manera más ágil, pasando por ejemplo: de ejecutora de la política pública, a organismo técnico de capacitación – OTEC, o a consultora.

No es poco significativo este último elemento, en términos de las implicancias que puede tener en la atención misma que se entrega a los niños y a las niñas.

Otro factor que constituye su identidad, es el encontrarse más cercana a la realidad de la infancia, por la presencia misma que tiene en los territorios. En este sentido de mayor proximidad, se encontraría desmarcada de ciertos problemas que pueden asociársele al Estado. Ante este elemento, sí es importante hacer una revisión respecto del cómo se llevan las intervenciones a los territorios, en tanto si bien puede haber un número de organizaciones que funcionan desarticuladas del aparato público, también hay iniciativas que operan fuertemente articuladas a él, en donde re- significar la labor que tanto esfera pública como privada realizan por la infancia, es un hecho del cual ninguna puede desmarcarse.

Adicionalmente, un elemento constitutivo de la identidad del tercer sector, es el ser un ente menos jerarquizado, lo cual le permite ampliar sus márgenes de innovación, y encontrarse más cercano a sus propios equipos de trabajo, pudiendo retroalimentar y generar cambios en los casos en que se requiere de manera más rápida sobre su acción hacia la infancia.

Un elemento interesante identificado del análisis cualitativo, es que a juicio de un informante del Estado, las organizaciones de la Sociedad Civil se encontrarían más cercanas entre su discurso y su práctica cotidiana. Esto, por ejemplo, se observaría en lo que declara el aparato público respecto a su visión de la infancia, y que a juicio del experto, no se expresaría del todo en hechos objetivos como los presupuestos destinados a atender las necesidades urgentes de los niños y las niñas.

Haciendo alusión al carácter adaptativo de la identidad de las organizaciones privadas, se observa leve diferencia en las percepciones que tienen los informantes. Por un lado, se reconoce a juicio de un experto del Estado la característica que tienen las entidades de pasar rápidamente de ejecutora a consultora. Sin embargo, los representantes de la Sociedad Civil, asignan un mayor valor al “objetivo común” que se comparte respecto a mejorar las condiciones de vida de los niños y las niñas, lo que no les llevaría necesariamente a modificar de manera instrumental sus misiones y funcionamientos con el objetivo de acceder a recursos públicos.

Añaden que los ajustes en sus objetivos, obedecerían a ir perfeccionando la intervención que realizan. Es decir, estas decisiones se sostendrían sobre fines altruistas vinculados al sentido mismo de su existencia, más que por una motivación por acceder a las trasferencias del Estado. Esto, aún cuando es un hecho objetivo el que la mayor parte del financiamiento de las políticas y programas de infancia proviene de recursos que son administrados por el aparato público.

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En este sentido, se puede inferir que las organizaciones incorporan nuevas áreas de trabajo a su misión como capacitaciones, consultorías, etc. para nutrir o mejorar su accionar, es decir, el trabajo “con y por” los niños y las niñas. Sin embargo, esta es una variable que sería interesante de contrastar a la luz de datos estadísticos de manera de hacer generalizables conclusiones al respecto.

Capacidades Organizacionales

Del análisis cualitativo, puede concluirse que las capacidades organizacionales son un elemento en donde se presentan asimetrías entre Estado y Sociedad Civil, por cuanto las entidades en su necesidad por captar recursos, deben optar en determinados momentos, o por mantener a los profesionales, o por atender a los niños y las niñas beneficiarios de su acción.

Este es un hecho que sería particularmente sensible en el caso de aquellas iniciativas que funcionan desarticuladas del Estado, por cuanto los recursos que sostienen estos programas se reducirían a fuentes como donaciones o colectas, en donde para algunas organizaciones de mayor tamaño, reconocidas, y con una presencia temporal mayor, acceder a recursos adicionales a los que administra el Estado, les sería una tarea presumiblemente más sencilla.

Lo anterior, expresaría una situación de desventaja para aquellas nuevas entidades que se incorporan al trabajo en infancia vulnerable, y que no cuentan ni con una trayectoria, ni con una presencia en los territorios, pudiendo desaprovecharse el valor agregado que tendría recuperar este tipo de experiencias y particularmente los aprendizajes que de ellas pueden generarse respecto a la intervención con niños y niñas.

Espacios de Interlocución

Tanto de la revisión de documentos especializados, como del trabajo de campo, se concluye que si bien se han realizado ejercicios de acercamiento entre la esfera pública y privada para la discusión sobre políticas y programas de infancia – como el Decreto 114 de MIDEPLAN que creó el Consejo de Ministros de Infancia y establecía un Comité Consultivo de la Sociedad Civil -, estos no han contado con mecanismos que hagan exigibles las conversaciones de manera permanente e institucionalizada, dependiendo en la práctica de la voluntad de las autoridades públicas de determinado ministerio o servicio, y de cuánta importancia le asignan estos actores al abrir estos espacios de interlocución con la Sociedad Civil.

Por su parte, de acuerdo a lo recogido del análisis cualitativo, se puede concluir que existen resistencias para el establecimiento de estos diálogos. Éstas se expresarían en primer lugar, bajo la forma de desconfianzas en algunos funcionarios públicos respecto a que las entidades privadas lucran del Estado, haciendo un mal uso de los recursos públicos que se destinan para el trabajo en infancia; en segundo lugar, bajo resistencias de la propia Sociedad Civil para escuchar efectivamente lo que el Estado tiene que decir respecto a políticas de niñez.

Se concluye además, que convocar a instancias de diálogo no es una tarea que le compete exclusivamente al Estado, sino que también a la Sociedad Civil, y a cualquier organismo que interviene en el campo de la infancia, sea de presencia nacional o internacional. En este contexto, se hace extensible la idea de que las problemáticas de los niños y las niñas, forman parte de una realidad de la que todos pueden y deben hacerse cargo: poderes del Estado, Sociedad Civil, Academia, y por cierto también organismos internacionales.

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• ¿Cuál es el rol del Estado y de la Sociedad Civil en el contexto actual respecto a las políticas y programas diferenciados de infancia en situación de vulnerabilidad?

Recogiendo tanto lo que expone la literatura, como lo que plantean los informantes

consultados, se pueden visibilizar los roles que juega tanto el Estado, como las organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas diferenciadas de infancia. Se ordenan a continuación de manera sintética:

Rol del Estado

En el encuentro entre la esfera pública y privada el Estado cumple el rol de ser. en primer lugar, un orientador de los procesos de intervención, por medio de la definición de las políticas públicas de niñez que guían el accionar de los sectores públicos y privados, estableciendo los marcos dentro de los cuales se van a ejecutar las políticas y programas diferenciados de infancia que se articulen en lógicas de corresponsabilidad.

En segundo lugar, el Estado cumple el rol de facilitar procesos de gestión para el traspaso de los recursos hacia la Sociedad Civil en pos de la implementación de políticas y programas de infancia.

Finalmente, el Estado ha hecho el aporte sustantivo de dignificar la labor social en el campo de la niñez, por medio del traspaso de recursos para la ejecución misma de las políticas diferenciadas de infancia.

Respecto al cómo están diseñados estos mecanismos de transferencia, y el cómo específicamente llegan a las organizaciones, es por cierto un tema que requiere de una reflexión más profunda en términos de poder generar un instrumento que potencie el trabajo con las organizaciones privadas, facilitando todo lo que se puede lograr en materia de atención a la niñez desde un marco de corresponsables, como por ejemplo: traspaso de buenas prácticas entre organizaciones, el generar diálogos ampliados en cuanto a cómo fortalecer las políticas públicas, evitar el resguardo de metodologías y diseños de intervención, entre otros.

Rol de la Sociedad Civil

El rol de la Sociedad Civil puede ser ordenado desde sus diversos aportes. En primer lugar, se puede concluir que la esfera privada cumple el rol de implementar las políticas y programas en los territorios en donde se encuentran los niños y las niñas, tarea que han desempeñado en nuestro país desde hace casi tres siglos, cuando se dan los primeros pasos en materia de programas de infancia, a través de las congregaciones religiosas que comenzaron a desempeñar acciones a favor de la niñez carenciada.

En segundo término, la Sociedad Civil, por la misma proximidad a los usuarios, puede ser un laboratorio de buenas prácticas de intervención, en donde ir probando nuevas metodologías de trabajo, recogiendo y recuperando enfoques promocionales o habilitantes que incorporen el ejercicio activo de los derechos de los niños y las niñas. Adicionalmente, es posible concluir que la Sociedad Civil puede cumplir el rol de ser un actor social relevante en la discusión sobre temas vinculados a las necesidades de la niñez, incidiendo en el diseño de las políticas públicas y criticando decisiones tomadas tanto por el Estado como por su propia esfera identitaria.

Finalmente, cumple un rol propositivo en materia de políticas e instrumentos legislativos levantados desde su propia experiencia en el trabajo con niños y niñas en situación vulnerable.

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Ejemplo de esto es la propuesta realizada por la Corporación Opción a través del Proyecto de Ley para abolir el castigo físico hacia niños y hacia niñas, o los foros de infancia que implementa en donde se instalan temas que les son relevantes a los niños y a las niñas y que son presentados posteriormente ante las autoridades públicas.

Potenciar este rol, sin embargo, requiere de cumplir a lo menos, dos condiciones básicas: por un lado, que la Sociedad Civil se empodere efectivamente de su rol de actor social protagónico que incide en la respuesta pública velando por los derechos de los niños y las niñas; y por otro, que las condiciones para que la esfera privada se pronuncie no esté supeditada por los recursos económicos con los que cuenta, sino por el objetivo compartido de mejorar las condiciones de vida de los niños y las niñas vulnerables.

• ¿Cuáles son los componentes relevantes a ser reforzados para que esta relación entre el

Estado y la Sociedad Civil en las políticas de infancia vulnerable se vea mejorada?

En los dos momentos del trabajo de campo se pudieron relevar los componentes que son necesarios de ser reforzados, pero también generados de manera de favorecer el diálogo en materia de producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia.

Así, integrando herramientas cuantitativas al discurso, por medio de la aplicación de la metodología de Proceso Analítico Jerárquico, se evidenció que la dimensión que mayor relevancia tiene para generar el marco dentro del cual desarrollar al acercamiento entre la esfera pública y privada, es la dimensión institucional.

En segundo lugar, le sigue en términos de importancia la dimensión financiera, lo cual es coincidente con lo recogido desde la revisión bibliográfica y de sistematización de datos.

En tercer lugar, el ámbito necesario a ser reforzado es el organizacional que según lo que plantean los expertos, sería fundamental en pos de generar impactos positivos hacia los niños y las niñas en lógicas de complementariedad. Esto dialoga con lo que plantea De la Maza (2004) al aludir a la noción de Inter faz, cuando expone que la relación que se genera entre las iniciativas de la acción estatal con las de la Sociedad Civil, se da como “un encuentro entre racionalidades diferentes cuya combinatoria produce determinados resultados, según sea la distribución de los recursos de poder de los actores que se vinculan entre sí” (De la Maza, 2004, p 108).

Haciendo esta primera precisión en términos de orden de las dimensiones que es necesario reforzar para que la relación entre el Estado y Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable se vea mejorada, se presentan los análisis de componentes por cada una de las dimensiones constitutivas de la corresponsabilidad: A nivel de la Dimensión Institucional

De la integración de metodologías cualitativas y cuantitativas, se releva la necesidad de reforzar la dimensión institucional, como ámbito más relevante de la corresponsabilidad.

Al interior de ella, también se exponen componentes que deben ser reforzados y/o generados para que el encuentro entre la esfera pública y privada se produzca dentro de un marco de protección de los derechos de la infancia.

En primer lugar, es una necesidad urgente activar y aprobar una Ley de Protección de Derechos que, pudiendo ser la que está detenida en el Congreso, o revisando e incorporándole las mejoras respectivas a este Proyecto de Ley, dialogue con el Sistema de Protección Social que se

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está instalando, generando de este modo el marco dentro del cual desarrollar el acercamiento público - privado.

Esta Ley debiese incorporar mecanismos de enforcement que exijan la coordinación y articulación entre todos los organismos públicos que implementan políticas y programas hacia la infancia vulnerable, incluidos los ámbitos sectoriales de la política universal - como salud y educación -, favoreciendo los elementos preventivos que pueden ejercer estas políticas en pos de disminuir los casos de vulneración grave de derechos. A nivel de la Dimensión Financiera

A la luz de lo que se recoge de los dos momentos del trabajo de campo, se vuelve prioritario evaluar el sistema de financiamiento, rescatando, por un lado, los elementos valorados de la modalidad vía licitación; y por otro, disminuyendo las externalidades negativas que se observan, como por ejemplo: el resguardo de metodologías exitosas y de buenas prácticas.

Una forma de eliminar estas externalidades, resguardando lo técnico de la modalidad vía concurso, sería generar un Fondo de Funcionamiento Mixto que posea características diferenciadas para el acceso a las transferencias estatales, operando por un tiempo inicial con base a modalidad de licitación para acceder a los recursos públicos en tanto se legitiman los buenos resultados de la intervención; y posteriormente, pasando a funcionar vía convenio de cooperación fija entre el organismo que diseña la política pública y la entidad privada con la cual se ejecuta.

Lo anterior, supone diseñar un sistema de salvaguardias, como por ejemplo, un mecanismo de acreditación que genere instrumentos de salida en caso de que no se cumplan los resultados que originalmente fueron comprometidos, y que además evite desarrollar prácticas de clientelismo entre las partes que adhieren al contrato que enmarca la corresponsabilidad. A nivel de la Dimensión Organizacional

De la combinación de herramientas metodológicas se recoge la necesidad de reforzar, en primer lugar, los espacios de interlocución entre el Estado y la Sociedad Civil, de manera de favorecer y fortalecer la conversación y discusión sobre políticas diferenciadas de infancia. Esta es una responsabilidad que le compete tanto al Estado, como a la Sociedad Civil, en términos de empoderarse en sus roles como actores claves en cuanto a temáticas de niñez.

Para ello, una alternativa que puede desarrollar el Estado para favorecer estos procesos - en tanto él contaría con los recursos para impulsar reformas en torno a la infancia -, sería generar una figura organizacional institucionalizada formalmente que permita generar estas conversas dentro de un marco de exigibilidad de la discusión.

La idea de una figura institucionalizada formalmente implica erradicar el hecho de que estos acercamientos se den sólo en torno a la voluntad de la autoridad política, propiciando que formen parte de un nuevo modelo de gestión institucional para la infancia, incorporando por un lado el diálogo y acompañamiento permanente del proceso de intervención que se realiza con organizaciones de la Sociedad Civil; y por otro, recogiendo el “saber hacer” de las entidades privadas, facilitando los procesos de sistematización, levantando buenas prácticas respecto a la atención hacia la infancia, entre otros.

En segundo lugar, favorecer la corresponsabilidad implica fortalecer el componente identitario con el que cuentan las entidades privadas. En este sentido, es necesario que las

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organizaciones del mundo civil fortalezcan elementos propios de su identidad, como es el estar insertos en los territorios y cercanos a los problemas y a las realidades de los niños y las niñas.

Por su parte, empoderarse técnicamente y ser un actor clave en las comunidades es también un elemento que deben fortalecer como actores sociales de la política diferenciada de infancia.

Para fortalecer este componente identitario, el Estado puede potenciar la capacidad de innovación de las organizaciones de la Sociedad Civil, facilitando que se incorporen a las políticas diferenciadas distintas estrategias de intervención de manera flexible, que les permitan mantener y potenciar las capacidades innovativas que les son propias de su componente identitario.

En tercer lugar, es necesario fortalecer el componente de capacidades organizacionales que tienen las entidades privadas de infancia. En este sentido, la Sociedad Civil tiene un rol fundamental en torno a nutrir sus capacidades vía la convocatoria de distintos actores que intervienen en el ámbito de la niñez, nutriendo sus enfoques teóricos de acción y a través del relacionamiento “entre pares”, convocando al diálogo con otras organizaciones de infancia para poder trabajar temáticas de infancia.

Finalmente, también se observa que el Estado puede jugar un rol fundamental en términos de fortalecer estas capacidades, por medio de la generación de planes de mejora en la gestión de las organizaciones que implementan políticas y programas de infancia con sus servicios públicos.

En síntesis, este estudio de caso concluye que es necesario generar, en primer lugar, un re- ordenamiento institucional de protección de los derechos de los niños y las niñas.

En este contexto, este re-ordenamiento debiese orientar el accionar de los organismos públicos que implementan políticas y programas de infancia desde los distintos ámbitos de la política universal y de la política diferenciada. Además, debiese contar por un lado, con mecanismos que hagan exigible la coordinación y articulación entre ellos; y por otro, institucionalizar y exigir la conversación permanente con las organizaciones de la Sociedad Civil.

De este modo, se favorecería el pensar y construir en conjunto, desde las experticias diferenciadas y complementarias de ambas esferas las políticas y programas diferenciados orientados a la infancia vulnerable.

En este sentido, mientras estas condiciones no se generen (un re-ordenamiento institucional con mecanismos que hagan exigible la coordinación y el diálogo al interior del Estado, y de éste con el mundo civil), es complejo que se puedan producir e implementar políticas hacia la niñez más vulnerable que sean pertinentes y adecuadas, o por lo menos, éstas no darán cuenta de todo el conocimiento acumulado que puede recogerse para abordar las problemáticas de la infancia desde lógicas de calidad en la atención, dentro de un marco de derechos que apunte a poner por encima el interés superior del niño en el plano de las diversas vulneraciones que todavía enfrentan muchos niños y niñas de nuestro país.

Lo anterior, implica modificar y reestructurar los “sentidos” con los cuales se realiza este acercamiento público - privado, erradicando prácticas de instrumentalización de las organizaciones de la Sociedad Civil, pero también por parte de ellas, reivindicando la labor que hace el Estado en materia de infancia vulnerable.

Lograr esta reestructuración de sentidos, inevitablemente implica caminar hacia instalar diálogos horizontales para discutir sobre políticas y programas de niñez, en donde la relación de articulación entre esferas no se vea condicionada por quién administra los recursos económicos, sino que más bien gire en torno al propósito común que comparten ambas, el cual es generar mejores condiciones de vida para los niños y las niñas que se encuentran en situación de vulnerabilidad social.

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6.2.- PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA. A continuación se presenta un conjunto de propuestas de política pública que apuntan en la línea de mejorar la corresponsabilidad en el plano de las políticas y programas diferenciados de infancia:

1.- Las conclusiones a las que arriba este estudio de caso, se enmarcan en teorías de neo institucionalismo. En este sentido, generar estos re-ordenamientos institucionales, implica concertar voluntades políticas que reconozcan y legitimen los impactos positivos a nivel económico, político y social que tiene articular un trabajo en materia de infancia con las organizaciones de la Sociedad Civil.

Un acercamiento significativo a este tipo de re-ordenamiento, fue el Decreto 114 que creaba el Consejo de Ministros para la Infancia y la Adolescencia y que incorporaba además, el diálogo con las organizaciones del tercer sector para abordar las problemáticas de los niños y las niñas.

Sin embargo, iniciativas de este tipo no han prosperado ni han tenido todos los efectos que se esperaban de este tipo de instrumento, como es desarrollar un trabajo sistemático en lógica de corresponsables.

En este escenario, adecuar el mapa institucional en pos de facilitar el acercamiento entre la esfera pública y privada, implica que este re-ordenamiento se desarrolle en el marco de una política de Estado, más allá que de políticas de gobierno que hagan que estas buenas prácticas perduren de acuerdo a la voluntad de la autoridad de turno. Incorporar esta noción, por ejemplo, en el marco de la creación del Sistema Intersectorial de Protección Social41, generando los mecanismos de exigibilidad pertinentes que permitan garantizar el desarrollo de estos diálogos y construcciones conjuntas, apuntaría fuertemente a recuperar y recoger desde la retroalimentación permanente entre el Estado y el mundo civil, los elementos técnicos que permitan insumar y nutrir las políticas públicas diferenciadas que se orientan a la infancia vulnerable.

2.- A la luz de la revisión bibliográfica, se observa que desde la política que hoy día implementa el Servicio Nacional de Menores - SENAME, existe un espacio amplio para operar en el nivel de la política general o universal (de baja o leve complejidad).

Desarrollar intervenciones preventivas en este nivel, puede aportar de manera significativa a prevenir episodios futuros de vulneración grave de derechos.

En este contexto, desarrollar políticas de promoción que incorporen a las organizaciones de menor escala presentes en el nivel local, es una oportunidad que puede ser positivamente aprovechada.

Así, catastrar cuánto es la cantidad de organizaciones sociales de base que se amparan en la Ley 19.418 - funcionales o territoriales -, puede aportar un mapa significativo de aquellos potenciales interventores locales a menor escala que pueden convertirse en actores estratégicos en la generación de mejores condiciones para la infancia, desarrollando por ejemplo, iniciativas en el

41 El 4 de Diciembre de 2008, la Presidenta Bachelet inicia un proyecto de ley que crea un Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el Subsistema de Protección Chile Crece Contigo. Este proyecto ingresó a la Cámara de Diputados el 11 de Diciembre, encontrándose al 26 del mismo mes en su primer trámite constitucional con calidad de urgencia simple. Al respecto, véase www.bcn.cl

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marco educativo (como refuerzo escolar), o de promoción y de cuidado de la salud, de refuerzo del rol parental, entre otros.

Esto tipo de acciones podrían ser articuladas en el corto plazo a través de las Oficinas de Protección de Derechos – OPDs, funcionando como un sistema de alerta temprana que se anticipe a los casos de vulneración. Esto implica hacer una revisión de las condiciones con las cuales cuentan los municipios para poder operar de manera efectiva en este ámbito. En esta línea, si bien se reconocen las condiciones diferenciadas que enfrentan los gobiernos locales para articular políticas sociales – diferencias en base a capacidades técnicas, de recursos económicos, de poder de decisión, etc. – una alternativa de solución sería observar otras experiencias de intervención municipal exitosas, como por ejemplo, el Programa Conace en su Comuna: Previene, u otro tipo de experiencias, como las del Programa Servicio País de la Fundación para la Superación de la Pobreza, en donde se insertan profesionales jóvenes en los municipios, para implementar intervenciones en el nivel territorial.

De este modo, recoger la experiencia de un modelo de gestión de este tipo, podría ser una alternativa interesante para mejorar la gestión municipal y articular la oferta con la demanda de servicios sociales presentes en los mismos territorios, favoreciendo el rol promocional que a menor escala, pero no menos significativo, puede tener el potenciar acciones desde las mismas organizaciones sociales de base como articuladores de oferta a la niñez.

3.- Este estudio de caso concluyó que a nivel específico, uno de los componentes de la dimensión organizacional que se encuentra debilitado, es el de capacidades organizacionales de las entidades privadas de infancia.

En este sentido, generar información actualizada respecto a cómo mejorar las capacidades de gestión que poseen las organizaciones no gubernamentales es fundamental en pos de garantizar la calidad de la oferta que se orienta hacia niños y hacia niñas en situación de vulnerabilidad social.

En esta línea, el Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios – CEES de la Universidad Católica ha desarrollado cursos de acción que apuntan hacia la generación de indicadores de calidad de la gestión de las organizaciones. Si se toma como ejemplo, que el 98% de la intervención de SENAME se realiza a través de organizaciones colaboradoras, se vuelve necesario que el Estado garantice una mejora en la calidad de la gestión de las entidades a través de las cuales se ejecuta la política social, potenciando en primer lugar, programas e investigaciones para mejorar la gestión de las entidades privadas, convocando a esta tarea a universidades y centros de pensamiento; y en segundo término, transfiriendo recursos para ello, por ejemplo, a través de líneas implementadas por Fondecyt o Conicyt.

4.- También las capacidades organizacionales de las entidades privadas de infancia podría fortalecerse haciendo extensible el perfeccionamiento a nivel de programas de post grado que tengan vinculación con el ámbito de la niñez, y que se oriente a los profesionales de las organizaciones de la Sociedad Civil, recogiendo la lógica del Programa de Becas Presidente de la República.

De este modo, la propuesta apunta a generar una modalidad de acción exclusiva para funcionarios del tercer sector, de manera que se les exija la devolución vía trabajo en las mismas organizaciones de infancia, u otras del sector privado sin fin de lucro, potenciando la rentabilidad social que puede extraerse de este tipo de acciones.

Así, se apuntaría a generar impactos positivos en dos niveles: en un plano específico, fortaleciendo las capacidades mismas de la organización; y en un plano general, potenciando el

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tejido social como un todo a través del cual se implementa gran parte de la política diferenciada de infancia.

Facilitaría este proceso, el que los programas de post grado a los cuales pudiesen acceder estos profesionales en un primer momento no requieran de dedicación exclusiva, de manera que la intervención en infancia siga siendo atendida por los profesionales que se están perfeccionando para la acción con niños y niñas en situación vulnerable.

5.- Respecto a la creación de un Fondo de Funcionamiento Mixto, este estudio de caso

relevó que se deben tomar medidas que resguarden e inhiban los incentivos para generar prácticas clientelistas entre la organización privada de infancia y el organismo público con el cual se relacionaría.

En este marco, y considerando que gran parte de la política de infancia – por lo menos la implementada desde SENAME - se ejecuta a través de organizaciones del tercer sector, sería pertinente plantearse la pregunta a nivel de reflexión sobre la creación de una Superintendencia de Organizaciones del Mundo Civil, que pueda cumplir entre otras, las siguientes tareas: en primer lugar, asegurar la calidad de la intervención que se presta hacia niños y hacia niñas; en segundo término, generar y actualizar indicadores de resultado y de impacto; adicionalmente, generar y mantener un registro de acreditación de todas las organizaciones a través de las cuales se implementa la política social; entre otras acciones que puedan tender a fortalecer la intervención que se realiza hacia la infancia vulnerable, haciendo resguardo de los recursos que administra el Estado.

6.- Respecto al traspaso de metodologías exitosas, un mecanismo que podría contribuir a compartir las buenas prácticas en materia de infancia, sería generar un catálogo en línea de todas las intervenciones que se implementan hacia los niños y las niñas, recuperando el “saber hacer” de las organizaciones de infancia, y propiciando su difusión por el organismo público con el cual se implementa la política diferenciada en lógica de corresponsable.

Lo anterior implica necesariamente que la esfera pública asuma y redefina sus roles en el ciclo mismo de la política pública, tal y como fue rescatado por este estudio de caso, en donde los servicios del Estado asuman tareas tales como la sistematización de la intervención, la recuperación de buenas prácticas, el convocar el diálogo, y el ir generando, actualizando y difundiendo el conocimiento técnico respecto a la intervención con niños y niñas en situación de vulnerabilidad social.

7.- Generar y reforzar los sistemas de evaluación de las intervenciones que se implementan en lógicas de corresponsables, integrando metodologías, es un área susceptible a ser mejorada.

En este contexto, estos sistemas debiesen ser participativos incorporando a la esfera pública y privada, de manera de que por un lado, se recojan cuantitativamente los resultados de la intervención; y por otro, en términos cualitativos, se favorezca el levantar la percepción de los actores claves sobre los procesos mismos de trabajo, identificando aquellas áreas que deben ser reforzadas, y potenciando aquellas que han mostrado resultados exitosos en cuanto al trabajo con niños y niñas en situación vulnerable.

123

8.- Finalmente, de esta investigación surgen un conjunto de preguntas de distinto ámbito de acción, que son expuestas para nutrir futuros estudios en el área de infancia. Se presentan a continuación: a) ¿Cuál es el efecto que tendría en la mirada de política pública hacia la infancia un cambio hacia un gobierno de la coalición opositora, considerando que no hay una política de Estado integral de protección de derechos? ¿Se orientarían más recursos hacia prevención y protección, o se privilegiará un enfoque orientado hacia la seguridad pública, ejecutando bajo este marco las políticas diferenciadas en lógicas de corresponsabilidad? b) ¿Cuál es el total de recursos que destina el país hacia la atención de las necesidades de la niñez? ¿De qué orden es la elasticidad entre el “costo país prevención y promoción” y el “costo país por sistemas de vulneración especializados”: vulneraciones graves e infractores de ley? c) ¿Cuáles son los componentes que, a juicio de expertos en sistemas de acreditación, debiesen priorizarse para establecer un sistema de financiamiento adecuado a la intervención en infancia en lógicas de corresponsabilidad?

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128

ANEXO 1: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN EN BASE A OBJETIVOS ESPECÍFICOS.

OBJETIVO GENERAL: Caracterizar el proceso de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad social, de manera de proponer mejoras para la articulación entre ambas esferas.

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. ¿Cómo se genera en la práctica la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas orientadas a la infancia en situación de vulnerabilidad? ¿Cómo operan estas iniciativas: articuladas o desarticuladas del aparato público? ¿En qué ámbitos se expresa la corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil en este plano de la política pública? ¿Cuál es el rol del Estado y de la Sociedad Civil en el contexto actual respecto a las políticas y programas diferenciados de infancia en situación de vulnerabilidad? ¿Cuáles son los componentes relevantes a ser reforzados para que esta relación entre el Estado y la Sociedad Civil en las políticas de infancia vulnerable se vea mejorada?

Identificar debilidades y fortalezas en la producción e implementación de las políticas y programas diferenciados de infancia, desde el marco de la corresponsabilidad. Exponer las dimensiones dentro de las cuales se desarrolla la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en la política diferenciada de infancia en situación de vulnerabilidad social. Relevar los aportes del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil a las políticas diferenciadas de infancia en situación de vulnerabilidad social. Determinar los componentes necesarios a ser reforzados, y/o desarrollados en la relación de corresponsabilidad señalada.

129

ANEXO 2: ALINEAMIENTO ENTRE LA SISTEMATIZACIÓN DE FERRER, MONJE Y URZÚA (2004): “FORMAS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN UNA POLÍTICA PÚBLICA”, Y LAS LÍNEAS DE ACCIÓN IMPLEMENTADAS POR LA SOCIEDAD CIVIL EXPUESTAS EN EL ESTUDIO ““MÁS VOCES PARA LA DEMOCRACIA. LOS DESAFÍOS DE LA SOCIEDAD CIVIL” (2004).

Formas F, M y U (2004). Líneas + Voces (2004). Alineamiento. Resultado del alineamiento: etapa en la que más se involucra la Sociedad Civil (de acuerdo a la muestra).

1.- Diagnóstico 1.1 Identificación de las Necesidades

Básicas en el ámbito de la política pública.

1.2 Generación de las posibles soluciones a las demandas de la sociedad.

1.-Desarrollo de medios de comunicación y difusión (programas de radio, medios escritos, seminarios, etc.)

Programación (2.1)

Diagnóstico: 1.-Investigación y Estudios. 2.- Desarrollos de propuestas de políticas públicas y proyectos de ley.

2.- Programación 2.1 Priorización de las necesidades y los déficit en el ámbito de la política.

2.- Diseño y ejecución de proyectos sociales.

Implementación y Ejecución (3.2)

Programación: 1.- Desarrollo de Medios de comunicación y difusión (programas de radio, medios escritos, seminarios, etc.). 2.- Sensibilización.

3.- Implementación y Ejecución 3.1 Aporte de Servicios, actividades y recursos para la gestión de la política. 3.2 Ejecución de la Política.

3.- Asistencia y prestación de servicios (salud, educación, otros).

Implementación y Ejecución (3.1)

Implementación y Ejecución 1.- Diseño y ejecución de proyectos sociales. 2.- Asistencia y prestación de servicios (salud, educación, otros). 3.- Formación y Capacitación. 4.- Articulación o concertación de actores. 5.- Fortalecimiento organizacional.

4.- Evaluación 4.1 Control de la eficiencia, eficacia y transparencia en el uso de los recursos. 4.2 Opinión crítica de los resultados.

4.-Formación y capacitación. Implementación y Ejecución (3.1)

Evaluación Control y Fiscalización de la gestión pública y de privados.

5.-Investigación y Estudios. Diagnóstico (1.1)

6.-Desarrollo de propuestas de políticas públicas y proyectos de ley.

Diagnóstico (1.2)

7.-Control, monitoreo y fiscalización de la gestión pública y de privados.

Evaluación (4.1)

8.-Sensibilización. Programación (2.1) 9.-Articulación o concertación de

actores. Implementación y Ejecución (3.1)

10.- Fortalecimiento. organizacional.

Implementación y ejecución (3.1)

11.- Otro. No se consideró para el análisis.

130

ANEXO 3: MAPA DE INFORMANTES CLAVES.

Ámbito. Organización. Informante Clave. Visión que aporta. 1.- Organización Internacional.

UNICEF. Oriana Zanzi. Global de la corresponsabilidad a nivel internacional: experiencia comparada. Propuesta de componentes.

2.- Sociedad Civil. Adopta un Hermano*. Loreto Salinas42*. Desde la Sociedad Civil respecto a la corresponsabilidad, con una mirada del vínculo a nivel central, regional y local con el gobierno. Propuesta de componentes.

3.- Estado. Observatorio de la Infancia.

Paulina Fernández*. Respecto al cómo se observa hoy la corresponsabilidad desde un organismo coordinador estatal en materia de infancia. Propuesta de componentes.

4.- Sociedad Civil. Consejo de Defensa del Niño.

María Teresa Sepúlveda*.

Desde las organizaciones sociales, con mirada histórica y nacional de la corresponsabilidad. Institución con 75 años de trayectoria en materia de infancia vulnerable y vulnerada. Propuesta de componentes.

5.- Estado. SENAME. Jorge Martínez*. Desde el aparato público acerca de la corresponsabilidad hoy día en las tres dimensiones de análisis. Propuesta de componentes.

6.- Academia. Universidad de Chile. Decio Mettifogo. Visión desde la academia respecto de la corresponsabilidad, y propuesta de componentes a ser mejorados o desarrollados.

7.- Sociedad Civil. Corporación Opción. Osvaldo Vásquez. Visión de la Sociedad Civil sobre la corresponsabilidad, y propuesta de componentes a ser mejorados o desarrollados.

42 Las personas con “*” corresponden a aquellos expertos que fueron entrevistados en el segundo momento del trabajo de campo.

131

ANEXO 4: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA – REPRESENTANTES DEL ESTADO43.

Dimensiones de análisis

Preguntas

Caracterización General sobre la

Corresponsabilidad en Infancia vulnerable

• ¿Qué comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable?

• ¿Con qué organizaciones de la Sociedad Civil se ha vinculado su institución para desarrollar iniciativas orientadas a la infancia vulnerable socialmente?

• ¿Cómo caracterizaría Usted el vínculo de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el ámbito de las políticas diferenciadas de infancia vulnerable?

• ¿En qué momento de la política pública se vinculan las OSCs? • ¿Cuál es el mayor aporte del E y de la SC a las políticas y programas de

infancia vulnerable?

Institucional

• ¿Considera que el conjunto institucional favorece la articulación E – SC en el ámbito de las políticas públicas de infancia vulnerable?

• ¿Cuáles son las fortalezas y desafíos pendientes en el plano institucional en pos de fortalecer este vínculo?

• ¿Qué componente de la dimensión institucional es susceptible de ser reforzado o generado para favorecer la corresponsabilidad en un marco de derechos?

Financiera

• ¿Cómo caracterizaría la dimensión financiera de la corresponsabilidad? • ¿Cuáles son las debilidades y fortalezas de ella? • ¿A través de qué elementos /componentes se puede mejorar la

articulación E-SC en términos de una modalidad de financiamiento que beneficie la calidad de la atención?

Identitario

• ¿Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad distinta a la del Estado?

• ¿Cómo contribuye o dificulta eso a las políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable?

• ¿Qué elementos o componentes pueden favorecer el perpetuar la identidad diferenciada de las OSCs?

Organizacional

Capacidad Organizaci

onal

• En su opinión, ¿considera que las organizaciones sociales de infancia, poseen las capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en lógicas horizontales? ¿Cuáles?

• ¿De qué modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad? • ¿Qué elementos o componentes podrían propiciar un fortalecimiento de

las capacidades organizacionales de las OSCs?

43 Se detalla el significado de cada una de las siglas incorporadas en las pautas de entrevistas:

a) E: Estado. b) SC: Sociedad Civil. c) OSC(s): Organización (es) de la Sociedad Civil.

132

Espacios de

Interlocución

• A su juicio, ¿con qué organismo u organismos estatales debiese generarse la interlocución en materia de políticas diferenciadas de infancia en situación de vulnerabilidad social? ¿Qué potestades debiese (n) tener dicho (s) organismo (s)?

• ¿Considera Usted que la manera en que se genera hoy día el diálogo con las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia vulnerable favorece a las políticas públicas? ¿Por qué?

• ¿Qué elementos o componentes podrían propiciar un mejoramiento de los espacios de interlocución para la producción de políticas diferenciadas de infancia?

Reflexión final y ajuste de ideas

fuerza

• ¿Considera Usted que la manera en que se genera hoy día el diálogo con las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia vulnerable favorece a las políticas públicas? ¿Por qué?

• ¿Cuáles son los componentes que Usted como representante del Estado mejoraría o reforzaría de esta vinculación, pensando en el interés superior del niño?

133

ANEXO 5: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA – REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL.

Dimensiones de análisis

Preguntas

Caracterización General sobre la

Corresponsabilidad en Infancia vulnerable

• ¿Qué comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable?

• ¿Cuáles son las características de este vínculo de corresponsabilidad? • ¿Con qué organizaciones del Estado se ha vinculado su institución para

desarrollar iniciativas orientadas a la infancia? • ¿En qué momento de la política pública se vinculan las OSCs? • ¿Cómo caracterizaría la corresponsabilidad en la implementación de los

programas diferenciados? • ¿Cuál es el mayor aporte del E y de la SC a las políticas y programas

diferenciados de infancia vulnerable?

Institucional

• ¿Considera que el conjunto institucional favorece la articulación E – SC en el ámbito de las políticas diferenciadas de infancia vulnerable?

• ¿Cuáles son las fortalezas y desafíos pendientes en el plano institucional en pos de fortalecer este vínculo?

• ¿Qué componentes normativos – jurídicos o no – considera Usted que es necesario mejorar o desarrollar para normar esta relación de corresponsabilidad en el marco del interés superior del niño?

Financiera

• ¿Cómo caracterizaría la dimensión financiera de la corresponsabilidad? • ¿Cuáles son las debilidades y fortalezas de ella? • ¿De qué modo su organización financia las iniciativas que implementa? • ¿Cómo considera Usted que se vincula mayormente el Estado en el

sostenimiento económico de las iniciativas que se orientan a la infancia vulnerable socialmente?

• ¿A través de qué elementos /componentes se puede mejorar la articulación E-SC en términos de una modalidad de financiamiento?

Identitario

• ¿Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad distinta a la del Estado?

• ¿Cómo contribuye o dificulta eso a las políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable?

• ¿Ha cambiado su misión y objetivos institucionales en los últimos 5 años? ¿Cuál ha sido la razón de ello?

• ¿Con qué medidas concretas Usted considera que esta diferenciación de la esfera pública puede mantenerse?

Organizacion

al

Capacidad Organizaci

onal

• ¿Considera que las organizaciones sociales de infancia, poseen las capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en lógicas horizontales? ¿Cuáles?

• ¿De qué modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad? • ¿Cómo se fortalecen las capacidades organizacionales de las OSCs?

134

Espacios de

Interlocución

• ¿Considera que el E percibe a las organizaciones de la Sociedad Civil como instituciones con las cuales generar un diálogo “entre pares” – en lógicas de horizontalidad -?

• A su juicio, ¿con qué organismo u organismos estatales debiese generarse la interlocución en materia de políticas diferenciadas de infancia en situación de vulnerabilidad social? ¿Qué potestades debiese (n) tener dicho (s) organismo (s)?

• ¿Considera Usted que la manera en que se genera hoy día el diálogo con las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia vulnerable favorece a las políticas públicas? ¿Por qué?

• ¿Ha sido convocada su institución para discutir en torno a temáticas de políticas diferenciadas de infancia vulnerable?

• ¿Qué mejoraría Usted en términos de interlocución con el Estado, en el marco de la construcción de las políticas diferenciadas que se orientan a los niños y a las niñas en situación de vulnerabilidad social?

Reflexión final y ajuste de ideas

fuerza

• En términos muy generales, y pensando en el cómo mejorar las políticas diferenciadas de infancia vulnerable, ¿cuál es la mayor fortaleza y la mayor debilidad de la corresponsabilidad?

• ¿Cuáles son los componentes que Usted como representante de la Sociedad Civil mejoraría o reforzaría de esta vinculación, pensando en el interés superior del niño?

135

ANEXO 6: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA - REPRESENTANTES DE LA ACADEMIA Y DE UNICEF.

Dimensiones de análisis

Preguntas

Caracterización General sobre la

Corresponsabilidad en Infancia vulnerable

• ¿Qué comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable?

• ¿Cuáles son las características de este vínculo de corresponsabilidad? • ¿Cuál cree Usted que fueron las problemáticas/fortalezas que definieron

ésta relación en el pasado? • ¿Con qué organizaciones públicas o privadas se ha vinculado para tratar

temáticas de infancia? • Desde su percepción, ¿en qué momento de la política pública se vinculan

las OSCs? • ¿Cómo caracterizaría la corresponsabilidad en la implementación de las

políticas y programas diferenciados? • ¿Cuál es el mayor aporte del E y de la SC a las políticas y programas

diferenciados de infancia vulnerable? • ¿De qué manera piensa Usted que esta relación de corresponsabilidad

repercute en el trabajo en infancia vulnerable?

Institucional

• ¿Considera que el conjunto institucional favorece la articulación E – SC en el ámbito de las políticas diferenciadas de infancia vulnerable?

• ¿Cuáles son las fortalezas y desafíos pendientes en el plano institucional en pos de fortalecer este vínculo?

• ¿Qué componentes institucionales – jurídicos o no – considera Usted que es necesario mejorar o desarrollar para normar esta relación de corresponsabilidad en el marco del interés superior del niño?

Financiera

• ¿Cómo caracterizaría la dimensión financiera de la corresponsabilidad? • ¿Cuáles son las debilidades y fortalezas de ella? • ¿Cómo considera Usted que se vincula mayormente el Estado en el

sostenimiento económico de las iniciativas que se orientan a la infancia vulnerable?

• ¿A través de qué elementos /componentes se puede mejorar la articulación E-SC en términos de una modalidad de financiamiento?

Identitario

• ¿Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad distinta a la del Estado?

• ¿Cómo contribuye o dificulta eso a las políticas y programas diferenciados de infancia vulnerable?

• ¿Con qué medidas concretas Usted considera que esa diferenciación de la esfera pública puede mantenerse?

Organizacion

al

Capacidad

Organizacional

• ¿Considera que las organizaciones sociales de infancia, poseen las capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en lógicas horizontales? ¿Cuáles?

• ¿De qué modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad? • ¿Cómo se fortalecen las capacidades organizacionales de las OSCs?

136

Espacios de

Interlocución

• ¿Considera que el E percibe a las organizaciones de la Sociedad Civil como instituciones con las cuales generar un diálogo “entre pares” – en lógicas de horizontalidad -?

• A su juicio, ¿con qué organismo u organismos estatales debiese generarse la interlocución en materia de políticas de infancia en situación de vulnerabilidad social? ¿Qué potestades debiese (n) tener dicho (s) organismo (s)?

• ¿Considera Usted que la manera en que se genera hoy día el diálogo con las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia vulnerable favorece a las políticas públicas? ¿Por qué?

• ¿Qué mejoraría Usted en términos de corresponsabilidad, en el marco de la construcción de las políticas diferenciadas que se orientan a los niños y a las niñas en situación de vulnerabilidad social?

Reflexión final y ajuste de ideas

fuerza

• En términos muy generales, y pensando en el cómo mejorar las políticas diferenciadas de infancia vulnerable, ¿cuál es la mayor fortaleza y la mayor debilidad de la corresponsabilidad?

• ¿Cuáles son los componentes que Usted mejoraría o reforzaría de esta vinculación, pensando en el interés superior del niño?

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ANEXO 7: PAUTA DE ENTREVISTA ESTRUCTURADA PARA LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE MULTICRITERIO – PROCESO ANALITICO JERARQUICO – AHP.

OBJETIVO GENERAL: Determinar los componentes necesarios a ser reforzados y/o desarrollados por parte del Estado para establecer una relación de Corresponsabilidad en un marco de calidad en la atención hacia la infancia.

1.- Dimensiones de la Corresponsabilidad: Institucional – Financiera - Organizacional. Criterio Homogeneidad: “Favorecimiento de la articulación en la producción e implementación de políticas y programas de infancia”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estas dimensiones: Institucional o Financiera, es más importante para favorecer la articulación entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia? ¿Cuánto más importante es la dimensión señalada por sobre la otra? 2.- ¿Cuál de estas dimensiones: Institucional u Organizacional, es más importante para favorecer la articulación entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia? ¿Cuánto más importante es la dimensión señalada por sobre la otra? 3.- ¿Cuál de estas dimensiones: Financiera u Organizacional, es más importante para favorecer la articulación entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la producción e implementación de políticas y programas diferenciados de infancia? ¿Cuánto más importante es la dimensión señalada por sobre la otra? 2.- Análisis por Dimensiones Desagregadas. 2.1.- Dimensión: Institucional. Criterio Homogeneidad: “Favorecimiento de la Corresponsabilidad Estado – Sociedad Civil dentro de un marco institucional de protección de los derechos de los niños y las niñas”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos componentes: una Ley de Protección de Derechos o una Mejora en la articulación de las políticas universales, es más importante para favorecer la corresponsabilidad en un marco institucional de protección de derechos de los niños y las niñas? ¿Cuánto más importante es el componente señalado por sobre el otro?

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2.2.- Dimensión: Financiera. Criterio de Homogeneidad: “Aumento de la calidad de la Intervención que se presta a través de organizaciones de la Sociedad Civil”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos componentes: Subvenciones o Fondos Concursables, favorece más el aumento de la calidad de la intervención que se presta a través de organizaciones de la Sociedad Civil? ¿Cuánto más favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente, fuertemente, extremadamente, etc.? 2.- ¿Cuál de estos componentes: Subvenciones o un Fondo de Funcionamiento Mixto, favorece más el aumento de la calidad de la intervención que se presta a través de organizaciones de la Sociedad Civil? ¿Cuánto más favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente, fuertemente, extremadamente, etc.? 3.- ¿Cuál de estos componentes: Fondos Concursables o un Fondo de Funcionamiento Mixto, favorece más el aumento de la calidad que se presta a través de organizaciones de la Sociedad Civil? ¿Cuánto más favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente, fuertemente, extremadamente, etc.? 2.3.- Dimensión: Organizacional. Criterio Homogeneidad: “Potenciación de las capacidades diferenciadas que poseen las Organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos componentes: Identitario o Capacidades Organizacionales, es más importante en términos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las entidades de la Sociedad Civil respecto al Estado? ¿Cuánto más importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades diferenciadas? 2.- ¿Cuál de estos componentes: Identitario o Espacios de Interlocución, es más importante en términos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las entidades de la Sociedad Civil respecto al Estado?

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¿Cuánto más importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades diferenciadas? 3.- ¿Cuál de estos componentes: Capacidades Organizacionales o Espacios de Interlocución, es más importante en términos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las entidades de la Sociedad Civil respecto al Estado? ¿Cuánto más importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades diferenciadas? 2.3.1.- Dimensión Organizacional - Componente “Identitario”. Criterio de Homogeneidad: “Mantenimiento y expansión del nivel de innovación que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos sub componentes: Mínimo más “plus” o una Incorporación de Nuevas Estrategias de Intervención a la PP, es más importante para mantener y expandir el nivel de innovación que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado? ¿Cuánto más importante es el sub componente señalado por sobre el otro? 2.3.2.- Dimensión Organizacional - Componente “Capacidad Organizacional”. Criterio de Homogeneidad: “Fortalecimiento Organizacional de las entidades de la Sociedad Civil”. Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos sub componentes: Generación de Planes de Mejora en la Gestión o Transferencia de Conocimientos por vía de la postulación conjunta, es más importante para fortalecer organizacionalmente a las entidades de la Sociedad Civil? ¿Cuánto más importante es el sub componente señalado por sobre el otro?

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2.3.3.- Dimensión Organizacional - Componente “Espacios de Interlocución”. Criterio de Homogeneidad: “Establecimiento de Instancias para recoger el “saber hacer” y retroalimentar y acompañar los procesos de intervención: sistematizar, intercambiar buenas prácticas, traspasar metodologías exitosas, etc.” Pregunta de Aplicación del Instrumento. 1.- ¿Cuál de estos sub componentes: una Figura Organizacional Contraparte o la Generación de Espacios de Encuentro Temáticos, es más importante como instancia para recoger el “saber hacer” tanto del Estado, como de las entidades de la Sociedad Civil respecto a la intervención en infancia? ¿Cuánto más importante es el sub componente señalado por sobre el otro?

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ANEXO 8: DICCIONARIO DE CONCEPTOS PARA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE MULTICRITERIO.

OBJETIVO GENERAL: Determinar los componentes necesarios a ser reforzados y/o desarrollados por parte del Estado para establecer una relación de Corresponsabilidad en un marco de calidad en la atención hacia la infancia. Dimensiones de la Corresponsabilidad.

1.- Institucional.

Esta dimensión hace referencia al conjunto institucional dentro del cual se enmarca la corresponsabilidad. Se desprende de la Convención sobre los Derechos del Niño, e incorpora a todo el conjunto de instrumentos jurídicos y normativos, como leyes y políticas públicas que definen el marco dentro del cual se desarrollan las políticas y programas diferenciados de infancia ejecutados en lógicas de articulación Estado – Sociedad Civil.

2.- Financiera. Esta dimensión será entendida como el conjunto de instrumentos a través de los cuales se materializan las trasferencias que realiza el

Estado para sostener políticas y programas de infancia que son ejecutados por las organizaciones de la Sociedad Civil: fundaciones, corporaciones, otras ONGs, etc.

Para la aplicación de la metodología de multicriterio, es analizada desde los impactos que generan estos instrumentos: subvenciones, fondos, etc. en la calidad de la prestación que se entrega hacia niños y niñas en situación de vulnerabilidad social.

3.- Organizacional.

Esta dimensión hace referencia al conjunto de capacidades diferenciadas con que cuentan las Organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado y que ponen al servicio del trabajo en materia de infancia vulnerable.

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1.- Dimensión Institucional – Componentes.

1.1.- Ley de Protección de Derechos:

Este componente, hace referencia a contar con una Ley de Protección de Derechos que genere el marco dentro del cual se establecerían

los futuros cambios institucionales y que enmarcarían el escenario para el desarrollo de la corresponsabilidad. Es un componente definido como relevante en materia institucional, y ha sido mencionado por representantes del Estado, de la Academia, y de la Sociedad Civil. Actualmente existe un proyecto de Ley de Protección de Derechos. Sin embargo, éste no ha pasado el segundo trámite constitucional del Senado desde el 2005.

1.2.- Mejora en la Articulación de las Políticas Universales:

Este componente hace mención a la necesidad de reforzar la articulación de las políticas universales como educación y salud, de manera de potenciar su funcionamiento y eficiente acción preventiva a determinados problemas de la infancia. La ventaja que se le atribuye a este componente es que de articularse adecuadamente las políticas universales, permitiría ir descomprimiendo progresivamente el trabajo que realiza actualmente SENAME en conjunto con las organizaciones colaboradoras en materia de reparación. 2.- Dimensión Financiera – Componentes.

2.1.- Subvenciones:

Este componente es el que hace referencia a la modalidad de pago a través de la Ley de Subvenciones 20.032 en donde la transferencia que se le hace a una organización social está determinada por la cantidad de niños que son atendidos44. Se accede a la subvención cuando una organización postula vía concurso. Es la modalidad a través de la cual operan las organizaciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores - SENAME.

44 La ley de Subvenciones 20.032 (2005) establece diferentes modalidades para las transferencias, dependiendo del tipo de línea de acción que se está subvencionando. De este modo, por ejemplo, la forma de pago para una “Oficina de Protección de Derechos – OPD” es por población convenida a atender; para “Diagnóstico”, es por servicio prestado; para “Centro Residencial” se establece un sistema combinado; por su parte, “Programas” incorpora también un sistema combinado. Para la aplicación de la metodología de Multicriterio, se simplificará el análisis tomándolo desde la perspectiva de “subvención por niño atendido”. Respecto a las formas de pago de las subvenciones de SENAME, véase los artículos 29 y 30 de la ley citada.

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2.2.- Fondos Concursables:

Este componente hace mención a aquella transferencia que no se materializa a través de la modalidad de subvención, sino que a través de una cantidad determinada para el proyecto. Opera a través de un llamado a concurso por parte de un organismo público, y pueden postular para acceder a ella diversas organizaciones de infancia acreditadas para recibir fondos públicos. De este modo, estos recursos están a disposición tanto de aquellas organizaciones que son colaboradoras de SENAME, como de aquellas que no lo son y que igualmente operan en el ámbito de la infancia vulnerable. Ejemplo de este tipo de fondo, son aquellos con los que cuenta CONACE para trabajar iniciativas de prevención de consumo de drogas.

2.3.- Creación de un Fondo de Funcionamiento Mixto45:

Este componente ha sido propuesto por un informante de la Sociedad Civil. Se trataría de una modalidad diferenciada de financiamiento. Lo que se propone es una alternativa que opere bajo concurso por un tiempo determinado para aquellas iniciativas o programas nuevos (no antes probados en el ámbito de atención a la niñez) que puedan enmarcarse en la política pública de infancia que ejecuta un organismo público46, y que posterior a un tiempo de acreditación de resultados, dicha iniciativa o programa pase a contar con financiamiento vía convenio por un año, sujeto a renovación previa acreditación de resultados.

La idea es que en el mediano plazo se elimine la competencia entre las organizaciones reconocidas por acceder al fondo concursable, rescatando los elementos que son legitimados y validados de la licitación vía concurso, como es privilegiar lo técnico de la intervención por sobre la cobertura, y eliminando los resguardos sobre las metodologías de trabajo que genera la modalidad por competencia.

45 Originalmente se le llamó a este componente “Fondo Mixto”. Luego del segundo momento del trabajo de campo, y de conversaciones con los informantes expertos, se optó por llamarle “Fondo de Funcionamiento Mixto”. 46 De manera de simplificar el análisis se trabajará bajo el supuesto de una organización como SENAME.

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3.- Dimensión Organizacional – Componentes.

Esta dimensión será analizada, en primer lugar, desde sus componentes constitutivos: Identitario, Capacidad Organizacional, y Espacios de Interlocución. En segundo lugar, será analizada desde los sub componentes que de cada componente constitutivo se desprenden. Se describen a continuación: 3.1.- Componente Identitario.

Este se entiende como el conjunto de elementos que constituyen la identidad diferenciada de las organizaciones de la Sociedad Civil, incorporando aquella capacidad propia de innovar en metodologías de trabajo, como por ejemplo: recuperando lo “no formal” o el enfoque comunitario, características de sus elementos organizacionales. Pone énfasis en el conjunto de estrategias que puede desarrollar el Estado para perpetuar la capacidad de innovar que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil y que podrían mejorar la relación de corresponsabilidad en un marco de calidad en la atención a la infancia en situación de vulnerabilidad social.

3.1.1.- Mínimo más “plus” de innovación:

Este sub componente, hace mención a cómo el Estado podría generar estrategias institucionales formalizadas, en donde para los programas ejecutados en lógicas de corresponsabilidad, se pidiese desde el aparato público una garantía de mínimos exigidos en los resultados de la intervención, pero que además entregase un margen para trabajar metodologías innovadoras que de obtener buenos resultados, fuesen igualmente reconocidos y potenciados vía incrementales en las transferencias de recursos.

3.1.2.- Incorporación de nuevas Estrategias de Intervención a la Política Pública – PP:

Este sub componente hace referencia a cómo desde el Estado se pueden generar mecanismos para que en el marco de una política diferenciada de infancia, se establezca formalmente la posibilidad de desarrollar estrategias de intervención distintas a las definidas por el aparato público, y que igualmente puedan acceder a recibir transferencias de parte del Estado.

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3.2.- Componente Capacidad Organizacional.

Este componente se entiende como las capacidades diferenciadas de las entidades privadas. Es analizado desde el cómo el Estado puede desarrollar iniciativas que apunten al fortalecimiento de estas capacidades.

3.2.1.- Generación de Planes de mejora a la gestión de la Sociedad Civil:

Este sub componente hace referencia al cómo desde el aparato público, se pueden elaborar estrategias que apunten a fortalecer la gestión de las organizaciones con las cuales se ejecuta la política diferenciada orientada a la niñez. En este contexto, se pueden entender planes formales de capacitación del recurso humano, apoyo al establecimiento de modelos de gestión y monitoreo de la intervención, entre otros.

3.2.2.- Transferencia de conocimiento a través de la asignación de Puntaje a la “Postulación Conjunta”:

Este sub componente apunta a la generación de un sistema que favorezca y potencie la postulación conjunta entre organizaciones de la

Sociedad Civil para implementar políticas y programas de niñez. De este modo, se generarían externalidades positivas por vía del fortalecimiento de lazos Inter organizaciones de infancia favoreciendo el traspaso de conocimientos a través del intercambio de metodologías de intervención exitosas, y propendiendo al fortalecimiento de la esfera identitaria de las organizaciones privadas que operan en el ámbito de la niñez vulnerable. 3.3.- Componente Espacios de Interlocución.

Este componente incorpora aquellas instancias de diálogo que legitiman y potencian el fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las entidades de la Sociedad Civil, a través del establecimiento de instancias sistemáticas y formales de encuentro e intercambio entre el Estado y las organizaciones privadas, dentro de las cuales se favorezca la articulación y coordinación entre las organizaciones y el aparato público, se facilite el diseño y la implementación de políticas y programas de infancia, y se recoja el “saber hacer” tanto del Estado como de las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al trabajo con niños y niñas en situación de vulnerabilidad social.

3.3.1.- Figura Organizacional “Contraparte”:

Este sub componente rescata la idea de una figura organizacional establecida al interior del organismo público que implementa políticas de infancia bajo la lógica de corresponsabilidad con la Sociedad Civil, favoreciendo el diálogo en materia de políticas públicas, recogiendo el “saber hacer” de las organizaciones privadas, y estableciendo lineamientos y estrategias para el acompañamiento por parte del servicio público que

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encarga la ejecución de la política diferenciada de infancia. Se incorpora en este sub componente, el establecimiento y re-definición de las tareas del Estado en el marco de la política pública, asignando por ejemplo al aparato del Estado la tarea de capacitar, acompañar la intervención, sistematizar buenas prácticas, entre otras.

3.3.2.- Espacios de Encuentro Temáticos de Políticas Públicas – PP:

Este sub componente recoge la idea de generar espacios de encuentro entre las organizaciones que trabajan programas de infancia, de manera de favorecer el intercambio de buenas prácticas, el rescate de aprendizajes conjuntos en materia de atención a la niñez vulnerable, entre otros. A diferencia del sub componente anterior, éste no se entiende como una figura organizacional establecida al interior del organismo público que convoca a la Sociedad Civil para ejecutar la política en un marco de corresponsabilidad.

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ANEXO 9: ESCALA DE SAATY PARA LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE AHP.

Intensidad de Importancia Definición Explicación

1 Igual Dos actividades contribuyen de igual medida al objetivo

3 Moderada La experirencia y el jucio favorecen moderadamente a una actividad sobre la otra.

5 Fuerte La experirencia y el jucio favorecen fuertemente a una actividad sobre la otra.

7 Muy Fuerte o Demostrada Una Actividad es mucho más favorecida que la otra; su predominancia se demostró en la práctica.

9 Extrema Las pruebas que favorecen a una actividad más que a otra son del nivel de aceptación más alto posible

1,1 - 1,9 Para Actividades Cuando los elementos son cercanos y casi no

Reciproco de lo anterior

Si a la actividad i se le ha asignado uno de los números distintos de cero mencionados cuando se compara con la

actividad j, entonces j tiene el valor reciproco cuando se la compara con i.

Una comparación que surge de la elección del elemento más pequeño como unidad, para estimar el mayor como múltiplo

de esa unidad.

Racionales Coeficientes que surgen de la escala Si se forzara la consistencia obteniendo n valores neméricos para abarcar la matriz.

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ANEXO 10: PRIORIDADES GLOBALES Y LOCALES DEL MODELO DE ESTRUCTURA JERÁRQUICA.

Dimensiones de la Corresponsabilidad, validadas en el modelo.

Dimensiones del Modelo. PG. PL. Institucional. PG: 0.55 PL: 0.55 Financiera. PG: 0.27 PL: 0.27

Organizacional. PG: 0.18 PL: 0.18 Dimensiones Institucional, Componentes, y Prioridades Asignadas.

Dimensión Componente PG PL Institucional. Ley de Protección de Derechos PG: 0,38 PL: 0,68

Mejora en la Articulación de las Políticas Universales PG: 0,18 PL: 0,32

Dimensión Financiera, Componentes y Prioridades Asignadas.

Dimensión. Componente. PG. PL. Financiera. Creación de un

Fondo de Funcionamiento

Mixto.

PG: 0,18 PL: 0,65

Fondos Concursables. PG: 0,05 PL: 0,19

Subvenciones. PG: 0,04 PL: 0,16

Dimensión Organizacional, Componentes, y Prioridades Asignadas.

Dimensión. Componente. PG. PL. Organizacional. Espacios de

Interlocución. PG: 0,09 PL: 0,52

Identitario. PG: 0,05 PL: 0,26

Capacidad Organizacional. PG: 0,04 PL: 0,21

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Componentes de la Dimensión Organizacional, Sub Componentes y Prioridades Asignadas.

Dimensión. Componente. PG. PL. Identitario. Incorporación de nuevas

Estrategias de Intervención a la Política Pública – PP.

PG: 0,03 PL: 0,65

Mínimo más “plus” de innovación. PG: 0,02 PL: 0,35

Dimensión. Componente. PG. PL. Capacidad

Organizacional. Generación de Planes de mejora a la gestión de la

Sociedad Civil. PG: 0,02 PL: 0,63

Transferencia de conocimiento a través de la asignación de

Puntaje a la “Postulación Conjunta.

PG: 0,01 PL: 0,37

Dimensión. Componente. PG. PL. Espacios de Interlocución.

Figura Organizacional “Contraparte”. PG: 0,08 PL: 0,81

Espacios de Encuentro Temáticos de Políticas Públicas

– PP-. PG: 0,02 PL: 0,19