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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU
UM MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA – A QUALIDADE COM FOCO NO CIDADÃO-USUÁRIO
JULIO CESAR MIRANDA FERREIRA
Prof. Orientador Ms. Mário Luiz
Rio de Janeiro
2016
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU
UM MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA – A QUALIDADE COM FOCO NO CIDADÃO-USUÁRIO
JULIO CESAR MIRANDA FERREIRA
Monografia apresentada ao Instituto a Vez do Mestre como requisito parcial para a obtenção do titulo de especialista em Gestão Estratégica e Qualidade
Orientador: Ms. Mário Luiz
Rio de Janeiro
2016
3
Agradeço à minha esposa Caroline
Oliveira pelo incentivo constante no
decorrer de todo esse tempo de
estudo
4
Dedico esta obra aos meus pais,
Luzia e Pedro, pelo apoio. E, em
especial, a Deus por me dar a
oportunidade de trilhar este caminho
fantástico que é a vida.
6
RESUMO
A presente monografia tem como objetivo principal discorrer sobre a gestão pela qualidade no setor público, tendo como questão central a implementação de um modelo de gestão pública com foco no atendimento das necessidades do cidadão-usuário. O trabalho se mostra atual devido a ineficiência da administração pública em dar conta dos anseios da sociedade diante de um mundo que atravessa diversas transformações sociais, econômicas, ambientais, políticas e tecnológicas. No intento de realizar o trabalho, buscou-se entender a base conceitual da qualidade e a gestão pela qualidade, encontrando no PDCL e PDCA ferramentas que concretizam a ideia de modificar uma organização num longo prazo, como é utilizado pela FNQ (Fundação Nacional da Qualidade) e seus critérios de excelência. O trabalho relata que o setor público atravessa por diversas disfunções e problemas, como por exemplo: estruturas pesadas, burocráticas e centralizadas, que dificultam sua atuação e que seus gestores buscaram implementar a gestão da qualidade em diversos momentos da historia, passando do foco em processos e para o foco nos resultados na execução do GESPUBLICA, por meio do Modelo de Excelência em Gestão Pública. Por fim, o trabalho considera a aprendizagem organizacional no MEGP e a participação mais efetiva da sociedade no controle social como meio garantidor de excelência pública.
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METODOLOGIA
A pesquisa tem caráter exploratório e foi realizada a partir de leitura de
vários livros, artigos, visitas a sites, que possibilitaram a coleta dos dados para
melhor conclusão deste trabalho monográfico. Tratando-se, portanto, de uma
pesquisa bibliográfica com foco para melhorias práticas da atuação das
organizações públicas.
As principais referências bibliográficas utilizadas foram de renomados
teóricos da qualidade (CROSBY; DEMING; FEIGENBAUM; JURAN; GARVIN)
pensadores da administração geral (MAXIMIANO e CHIAVENATO) e pública
(MEIRELLES; DALLARI; BANDEIRA DE MELLO; TEIXEIRA; OSBORN &
GAEBLER; BRESSER-PEREIRA; BARRETO; MARTINS; KISSLER), e demais
estudiosos do tema (CAMPOS; MOURA; OAKLAND; BROCKA & BROCKA;
PALADINI; SHIBA, GRAHAM & WALDEN; RODRIGUES; DAMAZIO) que
definem ou definiram as bases para estudo da qualidade nas organizações,
assim como as tendências atuais e futuras para seu gerenciamento.
Os principais autores da qualidade utilizados entendem de forma geral
que a qualidade é atender a expectativa do cliente, portanto a razão de existir
da organização se dá em atender a necessidades. Os autores da
administração geral se preocupam na estruturação da organização para
realizar tal intento, salientam que não é somente o cliente que deve estar
satisfeito, mas sim todos interessados nas atividades da organização, sejam
eles internos ou externos, deve-se praticar um olhar sistêmico no processo de
trabalho.
Os teóricos da administração pública contribuem salientando que é
importante notar que há uma diferença entre a gestão privada e gestão pública,
que há princípios exclusivos do administrar a coisa pública. Os mesmos
relatam que é possível a melhoria na eficiência dos serviços públicos, que
devem aplicar meios utilizados na gestão privada, porém com adaptações. Os
autores elegem o excesso de burocracia como um entrave para melhoria, e
8
que adoção de novas tecnologias de gestão deve sair do foco no processo
para o foco no resultado.
Os demais estudiosos se esforçam em mostrar saídas para melhoria da
eficiência nas organizações, sempre tratando-as de forma sistêmicas, onde o
processo é o meio para ser atingir resultados, através de modelos, esquemas,
procedimentos e normas.
Para atingir os objetivos propostos, o desenvolvimento da pesquisa
considerou as quatro fases para execução da pesquisa bibliográfica: a)
identificação das fontes para pesquisa que poderão esclarecer e responder o
problema exposto; b) localização da bibliografia verificando as informações
necessárias para o desenvolvimento da pesquisa; c) compilação dos dados; d)
leitura minuciosa sobre o tema, ordenando as referências e informações
obtidas.
A pesquisa se deu não esquecendo a delimitação do trabalho que é
estudar a Qualidade no Setor Público.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 10
CAPÍTULO I .............................................................................................................................. 14
1.1. O CONTEXTO HISTÓRICO DA QUALIDADE ............................................................ 14
1.2. DEFINIÇÕES DE QUALIDADE ...................................................................................... 19
1.3. GESTÃO DA QUALIDADE ............................................................................................. 22
1.4. GESTÃO PELA QUALIDADE TOTAL ........................................................................... 29
1.5. NORMAS, CERTIFICAÇÕES E PRÊMIOS DA QUALIDADE ................................... 41
CAPÍTULO II ............................................................................................................................. 46
2.1. CONCEITOS INTRODUTÓRIOS SOBRE SETOR PÚBLICO ................................. 46
2.1.1 ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ...................................... 46
2.1.2 CONCEITO DE ESTADO, SOCIEDADE, NAÇÃO E PAÍS. ................................ 47
2.1.3 ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO. .................................................. 49
2.1.4 FUNÇÕES DO ESTADO........................................................................................... 51
2.1.5 EXECUTIVO: GOVERNO MAIS PROXIMO DO CIDADÃO ................................ 53
2.1.6 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO......................................... 53
2.1.7 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADM. PÚBLICA ...................................... 55
2.2 A EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO ........................................................................... 58
2.3 O MOVIMENTO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO .......................................... 60
2.3.1 REPENSANDO A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ................................. 62
2.3.2 UM PASSADO DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS ........................................ 68
2.3.3 EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO .... 74
CAPÍTULO III ............................................................................................................................ 83
3.1 A ORIGEM DO MODELO DE EXCELÊNCIA ............................................................... 83
3.2 A PREMISSA DO MODELO PARA O SETOR PÚBLICO .......................................... 84
3.3 PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS PARA O MEGP ...................................................... 88
3.4 MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA ................................................. 92
3.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO ..................................................................... 97
3.5.1 AUTO-AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE MUDANÇA GERENCIAL .. 100
3.5.2 CAMINHO DA AVALIAÇÃO E MELHORIA CONTÍNUA .................................... 101
3.6 APRENDIZADO COMO PRÁTICA DE GESTÃO ....................................................... 118
3.7 ALGUMAS EXPERIÊNCIAS COM MEGP ................................................................... 120
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................. 126
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INTRODUÇÃO
O trabalho visa discutir a Gestão pela Qualidade no Setor Público, tendo
como questão a implementação de um modelo de gestão pública que garanta a
excelência das atividades de suas organizações, orientadas para o cidadão,
isto é, para os resultados, que tenham como base os valores públicos e os
princípios constitucionais. Sendo assim, o trabalho visa responder como tal
modelo poderia garantir a qualidade dos serviços públicos de forma
sustentável.
O estudo se mostra relevante devido aos desafios impostos à
administração pública contemporânea decorrentes das mudanças de
paradigmas no mundo. O ritmo do processo de globalização, numa velocidade
cada vez maior, está provocando e exigindo mudanças profundas nos Estados-
nação, nos governos e na administração publica, na sociedade, nos ambitos:
local, regional, nacional e global, passando pelas esferas econômica, social e
ambiental. Ao analisar os novos paradigmas revela-se a dimensão e o alcance
provocados pelas transformações tecnológicas, organizacionais, geopolíticas,
informacionais, comerciais e econômico-financeiro e suas inter-relações com
ambitos institucionais, culturais, sociais e ambientais no planeta após as
revoluções industriais.
As mudanças relatadas estão gerando um período de transição,
incertezas e novas oportunidades em todos os sentidos, em particular nos
âmbitos dos governos e das administrações públicas. Assim, os esforços para
viabilizar a inclusão, reduzir a desigualdade e promover o desenvolvimento
socioeconômico e ambiental sustentável são os principais desafios que a
maioria dos governantes ao redor do mundo se defrontam no século XXI.
A administração pública brasileira, de um modo geral, se apresenta com
uma estrutura pesada, burocrática e centralizada, e mesmo diante dos reflexos
provocados pela globalização e pelas crescentes pressões da sociedade, não
tem sido capaz de responder adequadamente, por meio de suas organizações,
às demandas e os desafios da modernidade.
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Diante deste contexto, pode-se dizer que o governo e a administração
pública no Brasil, na busca de cumprir adequadamente sua função de
promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberdade,
necessitam adotar novos modelos de gestão para melhorar o seu desempenho,
e dessa forma garantir adequadamente os direitos constitucionais dos
cidadãos.
Para cumprir o seu papel, a administração pública, nos seus diferentes
níveis, federal, estadual e municipal, necessita estar bem estruturada, e dessa
maneira atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade. Os
principais mecanismos, de modo geral, para melhorar o desempenho da
administração pública estão presentes no processo orçamentário, no sistema
de gestão de pessoal, na transparência e na geração do bem comum. A
elevação no nível de desempenho da administração pública passa pela
formação das equipes de trabalho comprometidas com as instituições e as
missões primordiais do Estado, especialmente com a prestação de um serviço
de qualidade para cidadão.
Portanto, se a maior necessidade é fazer com que os serviços públicos
tenham um desempenho visto como de qualidade pelo cidadão, isto é,
satisfaça suas necessidades, urge na administração pública a implementação
dos ideais do movimento da qualidade propalado em todo mundo,
principalmente nas organizações privadas.
Porém, necessário o entendimento de que as teorias da qualidade não
devem ser apenas utilizadas como ferramentas, apresentando diagnósticos de
erro e como resolvê-los, mas algo que permeie toda organização por meio da
cultura organizacional, aprendizado contínuo, estratégia, pessoas, processos e
a capacidade de liderança, de forma sistêmica e integrativa.
A implementação de um modelo de excelência em gestão pública pode
elevar tal qualidade requerida pelo cidadão, tendo critérios claros de avaliação
e controle da maturidade da qualidade, que leve a integração da instituição
como fator fundamental, desde o controle social e até forma de gestão da
mesma, onde a gestão pela qualidade é um fator intrínseco.
12
Tendo em vista o contexto, o trabalho tem como objetivo geral
entendermos a evolução do termo qualidade, do processo material de inspeção
à satisfação do cliente pela natureza imaterial do produto ou serviço, passando
pelo uso dos programas da qualidade no setor público e com isso entender
como a qualidade se torna o fator obrigatório dentro de uma organização
pública no século XXI, levando a necessidade da construção de um modelo
sistêmico para seu alcance.
Em se tratando de objetivos específicos, o trabalho tem o objetivo de
determinar quais características são necessárias para implementação do
modelo dentro de uma organização pública; entender os critérios de
excelência; verificar os processos do modelo; entender como os critérios
condicionam à qualidade.
Para melhor entender como se dará a caminhada, pode-se detalhar os
capítulos do trabalho da seguinte forma:
O Capitulo I tem o objetivo de caracterizar a qualidade, relatando seu
desenvolvimento histórico dentro da sociedade, dos artesãos aos processos
industrializados, passando pela evolução de seu conceito, terminando na sua
forma de gestão. Em se tratando de gestão, o capitulo examina as
características de uma gestão pela qualidade, principalmente a necessidade da
criação de um sistema de gestão para integração das ações, normatizados por
certificações internacionais que visão a padronização de processos e sua
qualificação, e por fim cita os principais prêmios da qualidade, entre eles o
PNQ, que se baseia nos critérios de excelência em gestão internacionais.
O Capitulo II, em primeiro momento, trabalha alguns conceitos básicos
sobre o setor público e suas características intrínsecas, como os elementos
que constituem o Estado, as principais funções do Estado e suas modalidades
de atuação. Enumera os princípios constitucionais e ressalta a importância do
executivo como o poder mais próximo do cidadão, discute a eficiência e
desenvolve todo o movimento da qualidade que visa sua consecução,
passando pelo os problemas encontrados dentro do setor público que obrigam
o Estado a tentar por meio dos programas da qualidade mitiga-los.
13
O Capitulo III abre ressaltando a importância de uma gestão pública
voltada para excelência de suas atividades, em seguida, relata os princípios e
fundamentos do Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP). Mergulha
no Modelo e suas características, critérios e meios para alcance dos
resultados. E, por último, utiliza a auto-avaliação como garantia para melhoria
continua.
14
CAPÍTULO I
A QUALIDADE: HISTÓRIA, DEFINIÇÕES E A GESTÃO
1.1. O CONTEXTO HISTÓRICO DA QUALIDADE
Revendo a historia é possível identificar diversas preocupações com a
qualidade dos produtos que datam do inicio da existência da humanidade
(JURAN, 1990). Pela própria natureza do homem, a busca pela melhoria, pelo
aperfeiçoamento e pela realização sempre foi uma constante. O enfoque na
qualidade e da qualidade é que evolui à medida que as relações sociais e
econômicas do homem se tornam mais complexas.
Um exemplo de como a ideia de qualidade é secular esta na
preocupação com a mesma contida no Código de Hamurabi (1792 a.C. - 1750
a.C.) que determinava que o arquiteto ao construir uma casa com paredes
frágeis, teria a obrigação de reconstruí-las ou consolidá-las ao seu próprio
custo. Outro exemplo de registro secular está na construção tanto das
pirâmides do Egito antigo quanto da Grande Muralha da China por meio de
uma ferramenta da qualidade denominada Controle de Processos, que já era
empregada e com grande importância. Outro povo antigo que já tratava de
qualidade era o Fenício, onde os inspetores amputavam a mão do fabricante
do produto (defeituoso), que não fosse produzido dentro das especificações
governamentais. Já os romanos desenvolveram padrões de qualidade e
técnicas de pesquisa altamente sofisticados, para a época a fim de executar
divisão e mapeamento territorial (OLIVEIRA, 2004).
Segundo Taublib (1998), podemos dividir o contexto histórico da
qualidade em cinco grandes fases: Artesanato, Colonização, Revolução
Industrial, Gerenciamento Cientifico e Século XX.
Na 1º fase, o Artesanato, que se dá antes das descobertas do Novo
Mundo e das rotas marítimas, a produção artesanal era limitado ao consumo
local, à pequena comunidade, vilarejo ou aldeia. O ferreiro, o leiteiro, o dono da
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taberna, o artesão, etc, tinham a relação direta com o consumidor, portanto
bem pessoal, e na maioria das vezes a profissão era ensinada de pai para filho,
e de geração em geração conquistando uma garantia da qualidade. Nesta fase,
o consumidor faria a inspeção do produto ou serviço diretamente.
Na 2º fase, Colonização, com a descoberta de Novos Mundos e
expansão da ciência com seus conhecimentos de navegação, inicia-se o
comercio fora dos limites da Aldeia. Rodrigues (2006) salienta que a Revolução
Mercantil, a partir do século XVI, possibilitou a integração de várias sociedades
através do intercambio de produtos. Neste momento, compra-se e vende-se
em grandes quantidades, sejam matérias-primas ou produtos trabalhados, seja
por via terrestre ou marítima. Com isso a produção requeria uma maior
tecnologia para transporte, comercialização e prestação de serviços.
Com a troca de produtos entre as diversas sociedades foi possível que
um consumidor conhecesse o diferencial entre produtos fabricados por
artesões de outras sociedades, gerando novas expectativas. Assim, a
qualidade passa ser associada a valores percebidos pelo cliente
(RODRIGUES, 2006).
Com isso, surgem as corporações, que nada mais foram do que micro e
médias empresas. Nas oficinas, de acordo com o tempo, a habilidade e a
dedicação aplicadas ao trabalho fez surgir uma estratificação operacional.
Agora, há uma lógica na produção onde os mestres coordenam os artífices que
ensinam os aprendizes. A qualidade era diretamente proporcional à experiência
e técnica de quem fazia. O consumidor, de longe, já não mais atuaria como
inspetor da qualidade.
Na 3º fase, Revolução Industrial, tem inicio a mecanização, as
corporações tornaram-se fábricas, e quanto maior a necessidade de consumo,
maior seria produção, maior o número de empregados, maior o crescimento da
fábrica. Rodrigues (2006) lembra que maquinários trouxeram padronização e
uniformidade aos processos e produtos. Taublib (1998) acrescenta citando
algumas modificações no ambiente de produção: os artesãos tornaram-se
operários; os mestres tornaram-se supervisores; há o surgimento das
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especificações escritas; produção é mensurada; e o surgimento da
padronização.
Portanto, procura-se produzir cada vez mais, sem a preocupação com a
qualidade do trabalho do operário, onde este não passa de mera mão de obra,
surgindo mais tarde o conflito de classes.
Na 4º fase, Gerenciamento Científico, começa o interesse pelo estudo
desta nova realidade administrativa, a Revolução Industrial, surgindo correntes
de pensamentos. Podem-se destacar alguns nomes como: Frederick Taylor,
Henri Fayol e Henry Ford.
Rodrigues (2006) entende que as inquietudes quanto a qualidade
passaram a ser estruturadas e a fazer parte de normas ou objetivos de uma
unidade produtiva. O conceito de Administração Cientifica de Frederick Taylor,
surgiu nos EUA, com base na divisão do trabalho e em estudos de tempo e
movimentos, introduziu no meio produtivo conceitos e técnicas para possibilitar
a produção em larga escala, com rapidez e produtividade, possibilitando ainda
a medição e inspeção do processo final. Contudo, Taublib (1998) salienta que a
maior ponderação é a de se dar pouca atenção ao elemento humano. A ênfase
é na produtividade com consequente diminuição da qualidade, surgindo a
inspeção dentro da fábrica e o consequente afastamento da alta gerência da
questão qualidade. O mesmo autor fornece o exemplo da Bell Company que
em 1928 tinha 40.000 empregados com 5.200 inspetores como marcante do
aumento exagerado das fábricas.
Na 5º fase, Século XX, verificou-se uma verdadeira explosão da
indústria de bens e serviços. A ciência administrativa torna-se mais complexa,
surge a engenharia da qualidade e engenharia da confiabilidade, inicia-se a
ênfase no trabalho estatístico.
Na Bell Company aparecem três grandes nomes: Shewart, Deming e
Juran. Dentro da companhia cria-se o Departamento de Qualidade. De inicio,
encara-se o problema da qualidade como responsabilidade somente do
departamento.
17
Taublib (1998) salienta que evolutivamente viu-se que a qualidade final
do produto ou serviço era função direta da qualidade de cada departamento
funcional, no processo. É neste momento que eclodi a Segunda Guerra
Mundial. A indústria da guerra utiliza o controle estatístico de qualidade para
melhor fabricar bens de guerra.
Com o fim da guerra, com as grandes potencias (França, Alemanha,
Inglaterra, Japão) com seus parques industriais destruídos, os EUA passaram
a ditar os modelos de gestão e, nesta década, expandiram suas corporações
para todo o mundo. A grande procura por bens industriais, a escassez destes
no mercado e a existência de um cliente carente e com um menor grau de
exigência fizeram com que as organizações norte-americanas abrissem mão
de algumas das técnicas de produtividade e controle da qualidade utilizada
durante a Segunda Guerra Mundial. Alguns profissionais responsáveis pela
concepção e aplicação destas técnicas nas indústrias bélicas no final da
década anterior foram convocados para reforçar o Plano Marshall no Japão
(RODRIGUES, 2006).
É Justamente no pós-guerra que surge uma nova realidade: o Controle
de Qualidade Total. O Japão passa a converter a sua indústria de bens de
guerra para a produção de bens civis. Rodrigues (2006) relata que entre os
profissionais que participaram das orientações técnicas para recuperação do
Japão estavam W. Edmards Deming e Joseph M. Juran. Para Deming (1990),
a qualidade é um processo de melhoria constante em que fazemos baseando-
se no conhecimento de nossas tarefas, profissões, educação, sociedade e em
nós mesmos. Foi Deming que popularizou a utilização do Ciclo PDCA:
Planejar, Executar, Verificar e Agir Corretivamente. Já Juran (1992) considera a
estatística como uma mera ferramenta, diferente de Deming que a vê como um
processo gerencial. Foi Juran que sugeriu a utilização da Trilogia da Qualidade:
Planejamento, Melhoria e Controle. Taublib (1998), concordando com
Rodrigues (2006), diz que Deming e outros deram um enfoque no Controle
Estatístico da Qualidade com foco de liderança gerencial, envolvendo todos na
organização.
18
Dois japoneses se destacaram na criação de métodos para a gestão e
controle da qualidade: Karou Ishikawa e Masaaki Imai. Ishikawa, que foi
discípulo de Deming, lançou a ideia da utilização das Sete Ferramentas para o
Controle Estatístico de Qualidade, deve-se também a Ishikawa a criação do
Diagrama de Causa e Efeito e dos Círculos de Controle de Qualidade (CCQ).
Já Imai, defendia que as melhores soluções são as mais simples e as mais
baratas e que empresa devia seguir uma filosofia de melhoria continua, que
denominou de Kaizen (RODRIGUES, 2006).
A recuperação do Japão nos pós-guerra foi fantástica. A disciplina e a
dedicação, aspectos da cultura japonesa, aliadas as novas técnicas de controle
e produção, geraram modelos e técnicas de gestão específicas. Muitas
organizações japonesas lideraram este processo, dentre elas a Toyota que
apresentou ao mundo seu método produtivo que estabeleceu um novo
paradigma para todo o setor produtivo mundial. Sendo assim, o Japão deixa de
produzir produtos de 2º linha e melhora economicamente.
O primeiro impacto na indústria americana se faz com a invasão de
produtos japoneses no mercado mundial, não só com menor preço, mas com
maior qualidade. A resposta americana foi fabricar fora do país, contratando
mão de obra mais barata. Esta política não surtiu efeito, assim como as
tentativas de reserva de mercado. Com a recessão que surge, devido a crise
do petróleo, a saída foi implantar o CQT, com ênfase na qualidade e
produtividade e não só no preço.
A vantagem competitiva do Japão se conservou inabalada os anos 80,
quando várias ações por iniciativa governamental ou empresarial foram
adotadas no Ocidente, dentre elas encontram-se a Metodologia Malcom
Baldrige e a Norma ISO 9000 que serão apresentadas mais a frente ao longo
do trabalho.
Para tanto, tornou-se necessário derrubar ideias e preconceitos antigos:
ênfase na relação do trabalho deve ser o homem, não mais na organização e
na máquina. O resultado destas ações foi identificado já no início dos anos 90,
quando o Ocidente conseguiu se equiparar com os japoneses nas forças
19
organizacionais. O Ocidente não desprezou os ensinamentos ou modelos
japoneses, contextualizou-os de forma adequada.
1.2. DEFINIÇÕES DE QUALIDADE
A palavra “qualidade” tem origem do latim qualitas ou qualitatem. O
pronome qualis é a base, que significa "de que natureza", jeito de ser,
característica única, algo intrínseco pelo qual se distinguem de outras, que
constitui a sua essência, a maneira de ser, se relaciona com as perguntas
"qual?" “de que tipo?”, “de que maneira?”. A qualidade, portanto, remete-se a
características e propriedades de uma realidade.
Essa origem remete às características tais quem em seu nível mais
elevado, conduz a excelência, que pode ser entendida como um nível de
qualidade superior. O filosofo Aristóteles (384 a.C.- 322 a.C.) definia que a
excelência não é um ato isolado, mas a arte conquistada pelo treino e hábito,
pois remete ao suor e ao esmero até o nível de internalização natural.
O conceito de qualidade foi primeiramente associado à definição de
conformidade às especificações do consumidor; de outra forma, de acordo com
as necessidades do cliente. Posteriormente, o conceito evoluiu para a visão de
satisfação do cliente, sendo que esse resultado não se resume apenas às
especificações técnicas, mas também diz respeito a fatores como prazo e
pontualidade de entrega, condições de pagamento, atendimento pré e pós-
venda, flexibilidade, entre outros.
Paralelamente a essa evolução do conceito de qualidade, surgiu a visão
de que o foco na satisfação do cliente era fundamental no posicionamento
estratégico da empresa perante o seu mercado. Logo depois, a empresa
percebeu que o planejamento estratégico focado na qualidade não era
suficiente para seu sucesso. O conceito de satisfação do cliente foi então
estendido para outras entidades envolvidas com as atividades da empresa,
requerendo um envolvimento de outras empresas, como fornecedores, por
exemplo.
20
Juran e Gryna (1991) definem qualidade como sendo “adequação ao
uso”. Feigenbaum (1994) entende que a qualidade é determinada pelo cliente,
e não pela engenharia, nem marketing e nem a alta administração. A qualidade
deve estar baseada na experiência do cliente com o produto e o serviço,
medida através das necessidades percebidas pelo cliente, que passam a
representar uma meta da organização num mercado competitivo.
Segundo Csillag (1995), um produto de qualidade, na visão do
consumidor, é aquele que atende às suas necessidades e que requer um
número menor de sacrifício ou dispêndio de recursos produtivos para o
desempenho de determinada função, tanto para o fabricante quanto para o
usuário. O valor do cliente é a razão entre o desempenho das funções do
produto e o seu preço.
Contudo, Crosby (1994) diz que "a qualidade está associada a dois
princípios básicos", ou seja, de conformidade aos requisitos e o zero defeito,
existindo empenho em fazer bem-feito na primeira vez, os desperdícios seriam
eliminados e a qualidade não seria dispendiosa. Mason (1994) também define
qualidade como conformidade aos requisitos. “Qualidade não é apenas o que
nós fazemos, mas o que nós fazemos e que pode ser visto e aplicado por todos
dentro da organização”.
Campos (1992) afirma que "Qualidade é a satisfação total do Cliente,
considerada no sentido amplo, Custo e Condições de Atendimento, sendo de
responsabilidade direta e indelegável do Presidente da Empresa".
Com isso podemos constatar que definir qualidade não é algo tão
simples quanto pareça principalmente se analisarmos apenas sob um enfoque.
Por este motivo, existem outras formas de analisarmos e definirmos qualidade,
Garvin (1992) listou cinco abordagens gerais com este objetivo expresso no
quadro abaixo:
Tabela 01 – abordagens gerais
Transcendental Baseada no produto
Baseada no Processo
Baseada no Valor
Econômico
Baseada no Usuário
21
Qualidade é excelência em
produtos e serviços
Qualidade é ter características e atributos; é fazer a coisa certa e isenta de defeitos
Qualidade é fazer a coisa
de forma certa, conforme
padrões pré-estabelecidos
A qualidade de um produto ou
serviço se relaciona com
seu valor econômico
Qualidade é atender a
satisfação do usuário
Fonte: Garvin (1992)
Segundo a grande parte dos especialistas a qualidade está
essencialmente relacionada à satisfação do consumidor: "ele é quem pode
aferir a qualidade do bem ou serviço", é o que afirma Deming (1990).
Adequação ao uso é a qualidade segundo a perspectiva do cliente,
quando suas expectativas são alcançadas. A adequação do produto ou do
serviço abrange a qualidade do projeto e a ausência de deficiência. A
qualidade do projeto compreende as características do produto que atende as
necessidades do cliente e significa:
• Clientes satisfeitos com produtos e serviços;
• Produtos e serviços mais competitivos;
• Melhor desempenho da empresa.
A ausência de defeitos significa:
• Maior eficiência dos recursos produtivos;
• Maior satisfação do cliente com o desempenho dos produtos
e serviços;
• Custos menores de inspeção e controle;
• Menor tempo para a colocação e consolidação de novos
produtos no mercado.
Portanto, o moderno enfoque da qualidade concebe que o ponto de
partida para a concepção de um produto ou serviço com a qualidade é o
cliente, levando-se assim em consideração suas necessidades e interesses. A
execução deste primeiro passo é então a transformação da necessidade
desses clientes em especificações, técnicas de produtos e serviços.
22
1.3. GESTÃO DA QUALIDADE
Conceito básico de Gestão da Qualidade
A gestão da qualidade é a atividade da função gerencial que determina a
política da qualidade, os objetivos, as responsabilidades e as colocam em
pratica por intermédio do sistema de qualidade, do planejamento da qualidade,
do controle da qualidade, da garantia da qualidade e da melhoria da qualidade.
A gestão da qualidade é uma nova estratégia de gerenciamento no
mundo pós-industrial que auxilia as instituições a melhorarem a qualidade dos
seus processos, através de um conjunto de princípios, ferramentas e
procedimentos que fornecem diretrizes para administrar a organização nas
suas atividades (AVM, 2011).
Segundo norma ISO 8402, a gestão da qualidade é:
“o modo de gestão de uma organização, centrado na qualidade e baseado na participação de todos os seus membros, visando ao sucesso em longo prazo, através da satisfação do cliente e dos benefícios para todos os membros da organização e a sociedade como um todo”.
Genericamente, o conceito básico de qualidade está diretamente
relacionado a três fatores realizados pela gestão: redução de custos, aumento
da produtividade e a satisfação do cliente que são permeados pela premissa do
relacionamento ético entre todos os elementos envolvidos na fabricação e
comercialização de um produto ou prestação de um serviço (MELLO, 2010).
Mello (2010) afirma que há três premissas básicas para a definição da
qualidade pelo cliente, portanto para satisfazê-lo: a organização tenha
relacionamento ético, não gere custo no longo prazo e tenha planejamento da
qualidade.
Certamente, os preceitos éticos, se incorporados e difundidos por todas
as partes interessadas da organização, promovem a transparência na gestão e,
consequentemente, nos processos financeiros e operacionais, necessários
para a produção de um bem ou prestação de um serviço. A expectativa é que
23
a qualidade não gere custos no longo prazo; pelo contrário, ela os minimize. Ao
reduzir a quantidade de erros nos processos da cadeia de valor, a gestão da
qualidade proporciona uma redução de custos e, possivelmente, um
incremento na produção ou serviço. A gestão da qualidade se inicia antes da
atividade produtiva propriamente dita, já que a preocupação com a qualidade
deve estar inserida desde o planejamento do produto, pois, caso ela seja
desconsiderada, os defeitos intrínsecos do produto ou do próprio processo não
serão retificados eficientemente.
A Gestão da Qualidade tem como principio atender as necessidades do
ser humano, de modo a (AVM, 2010):
a. Estabelecer padrões para satisfazer as necessidades das
pessoas a quem a organização esta servindo;
b. Manter padrões para garantir que essas necessidades humanas
sejam atendidas de forma cada vez melhor;
c. Melhorar padrões para assegurar que as necessidades humanas
sejam atendidas de formas cada vez melhor.
Com isso, pode ser entender que a gestão da qualidade deve lidar com
vários fatores que impactam diretamente na organização, são eles:
Tabela 02 – fatores que impactam as organizações
Qualidade Ambiental
Qualidade dos Processos de
Gestão Qualidade Científica Qualidade Politico-
Institucional
Infraestrutura Processos administrativos
Métodos e processos de ensino-
aprendizagem, currículo, geração e a
difusão de conhecimento
Credibilidade que a organização desfruta na
sociedade que a mantém, portanto como referência
Fonte: AVM (2010)
As “Eras” da gestão da qualidade
Ao longo da história humana, percebeu-se a necessidade de
desenvolver produtos em conformidade com requisitos que atendam às
necessidades dos clientes, como vimos anteriormente, tanto explícitas como
24
implícitas, e, constatando, que a percepção do consumir sobre a qualidade do
produto é relativa e dinâmica.
Garvin (1992) para detalhar a evolução, no tempo, da gestão da
qualidade nas organizações, desde os primórdios do sistema produtivo até os
dias atuais, identificou transformações por intermédio de quatro “eras da
qualidade” distintas: Inspeção; Controle Estatístico da Qualidade; Garantia da
Qualidade e Gestão Estratégica da Qualidade (Qualidade Total):
Era da Inspeção:
Para os teóricos da qualidade os controles e inspeções não aumentam a
qualidade, pois se trata de uma inspeção em produtos acabados. A inspeção
baseia-se em separar o produto bom do produto defeituoso através da
observação direta, como por exemplo, os artesãos que se interessavam em
fazer produtos segundo especificações rigorosas que atendessem suas
próprias exigências estéticas ou que impressionassem positivamente os
clientes.
Gradativamente, instalou-se na indústria a divisão do trabalho
preconizada por Taylor e, dessa forma, fez-se necessário desenvolver sistemas
de inspeção para que os funcionários, responsáveis pela produção, pudessem
verificar todo o volume, então produzido. Esses funcionários (inspetores)
passaram a ser os responsáveis pelo controle de qualidade, mas, neste
momento, o foco ainda é o produto final, e não o processo produtivo. Os
inspetores utilizavam gabaritos e modelos-padrão para determinar se uma peça
estava ou não em conformidade. Eles examinavam todas as peças ou
poderiam escolher algumas de modo aleatório; caso fossem detectados
defeitos, examinava-se toda a população de produtos.
Era do Controle Estatístico da Qualidade:
Com o surgimento da produção em larga escala, que viria em seguida a
criação das linhas de montagem, a prática de inspeção tornava-se, cada vez
mais, impraticável por questões de tempo e de custo. Pois quanto mais os
25
sistemas de produção se mostravam eficazes de modo quantitativo, tornava-se
mais complexa a inspeção de todos os produtos.
O contexto tornou-se benéfico ao advento do (CEQ) controle estatístico
da qualidade, que se assenta em amostragem. Ao invés de inspecionar todos
os produtos, separe-se por amostragem certa numero para inspeção. O
pioneiro da aplicação da estatística ao controle da qualidade foi Walter A.
Shewwhart, que em 1924 preparou o primeiro esboço do que viria a ser
reconhecido como carta de controle.
Ao termino da década de 1930, surgia o “Controle Estatístico de
Qualidade”, CEQ, o que incentivou o advento de setores internos, específicos,
dedicados à qualidade, mas se permanecia no âmbito da inspeção de produtos
acabados, identificando e dimensionando os defeitos, sem averiguar suas
causas. Somando a isso, a eclosão dos setores especializados em controle de
qualidade provocou um efeito colateral: a qualidade passou a ser incumbência
apenas de um setor, afastando-se dos outros agentes no processo produtivo
da organização. Após a Segunda Guerra Mundial, o controle de processos já
era bastante usado e substituía, progressivamente, a inspeção de produtos. Ao
enfatizar no processo, contem todo o ciclo de produção e, dessa forma, a
qualidade estava, naquele momento, inteiramente voltada para os processos
fabris.
Era da Garantia da Qualidade:
Com o treinamento do empresariado nipônico no controle de qualidade,
promovidos por Deming e Juran por meio da Japanese Union of Scientists and
Engineers – JUSE – fomentou-se uma verdadeira revolução na indústria
japonesa, ao passo que a indústria norte-americana, a mais desenvolvida do
mundo, havia focado todos os seus esforços durante o período de guerra para
a produção de artefatos de uso militar.
Nesse momento, o Japão seguia sua trajetória de excelência,
desenvolvendo padrões e normas de qualidade, e posicionando, enfim, sua
análise sob a prevenção dos defeitos. O conceito de Qualidade Total surge
nesse momento, criando sistemas de qualidade, que não responsabilizavam
26
um departamento específico, e sim enfatizavam a cooperação de todos os
funcionários da empresa.
As empresas começaram a calcular os custos da falta de qualidade e a
vê-la como um problema que precisava ser enfrentado proativamente, pois não
era suficiente apenas retirar de circulação o produto defeituoso, e sim eliminar
o defeito antes de sua ocorrência, deslocando os investimentos em qualidade
para a prevenção.
Era da Gestão Estratégica da Qualidade (Qualidade Total):
A evolução dos conceitos não cessou depois da Segunda Guerra
Mundial. Feigenbaum, atraindo atenção para os problemas que surgiram,
apresentou em 1961 uma versão evoluída das propostas publicadas 10 anos
antes, à qual deu o nome de Controle da Qualidade Total (TQC – Total Quality
Control ).
Com foco no cliente, a ideia de TQC tinha como pedra fundamental uma
definição de qualidade em que o interesse do cliente era o ponto de partida,
segundo Feigenbaum (1994).
Nos anos 70, o Ocidente iniciou uma reação ao predomínio dos produtos
do Japão em relação à qualidade ao iniciar a implementação da Gestão da
Qualidade Total. Desta maneira, a qualidade deixou de ser vista apenas como
um mecanismo de evitar defeitos e minimizar perdas, mas também como uma
maneira de agregar valor aos produtos, distinguindo-se da concorrência ao
englobar uma determinada vantagem competitiva. A elaboração do produto ou
serviço começaria daí, e, em seguida, viriam outros aspectos que fariam parte
do conjunto total das características do produto ou serviço, tais como
confiabilidade e a capacidade de manutenção satisfatória. Segundo
Feigenbaum (2003), a qualidade total abrangeria assim, no caso de produtos,
todos os estágios do ciclo industrial, que são:
Tabela 03 – ciiclo industrial
1º Marketing Avalia o nível de qualidade desejado pelo cliente e o custo que ele está disposto a pagar
2º Engenharia Transforma as expectativas e os desejos do cliente em
27
especificações
3º Suprimentos Escolhe, compra e retém fornecedores de peças e
materiais
4º Engenharia de processo
Escolhe máquinas, ferramentas e métodos de produção
5º Produção A supervisão e os operadores têm uma responsabilidade
importante pela qualidade durante a fabricação
6º Inspeção e testes Verificam a conformidade do produto com as
especificações
7º Expedição Responsável pelas funções de embalagem e transporte
8º Instalação e
assistência técnica (serviço)
A instalação e assistência técnica corretas ajudam a
garantir o funcionamento correto de produto
Fonte:Feigenbaum (2003)
Nesta “Era” a qualidade é vista como estratégica para a organização, e a
mesma é pensada sistemicamente. Não se pode visualizar a qualidade apenas
como um atrativo comercial. A qualidade é uma estratégia de mercado aonde
vai se tornar, num futuro bem próximo, o fator preponderante para a
permanência no mercado global, sendo por necessidade de adequação a este
mercado que se fundamenta a nova visão que a qualidade vem despertando.
Pode-se dizer que nas duas primeiras “Eras” a ênfase recaia sobre
localização dos defeitos, agora se procura prevenir os defeitos ou as não
conformidades. Dessa forma, a qualidade é assegurada pelo modelo de gestão
adotado e utilizado.
Na tabela abaixo, Garvin (1992) resumi a evolução da gestão da
qualidade, levando em conta a preocupação básica; visão da qualidade; ênfase
dada; métodos utilizados; papel dos profissionais da qualidade; orientação e
abordagem; com isso explicitando as características de cada “Era”.
Tabela 04 – evolução da gestão da qualidade Identificação
de Características
Inspeção Controle
Estatístico da Qualidade
Garantia da Qualidade
Gestão Estratégica da
Qualidade
Preocupação Básica Verificação Controle Coordenação Impacto Estratégico
28
Visão da Qualidade
Um problema a ser
resolvido
Um problema a ser resolvido
Um problema a ser resolvido, mas que
seja enfrentado pró-ativamente
Uma oportunidade de concorrência
Ênfase Uniformidade do Produto
Uniformidade do Produto com
menos inspeção
Toda a cadeia de produção, desde o
projeto até o mercado, e a
contribuição de todos os grupos funcionais, para impedir falhas na
qualidade
As necessidades de mercado e do consumidor
Métodos Instrumento de medição
Instrumentos e técnicas
estatísticas
Programas e sistemas
Planejamento estratégico,
estabelecimento de objetivos e a
mobilização da organização
Papel dos Profissionais da Qualidade
Inspeção, classificação, contagem e avaliação
Solução de problemas e a aplicação de
métodos estatísticos
Mensuração e planejamento da
qualidade e projeto de programas
Estabelecimento de objetivos, educação
e treinamento, trabalho consultivo
com outros departamentos e delineamento de
programas
Quem é o Responsável
pela Qualidade
Departamento de inspeção
Departamento de produção e engenharia
Todos os departamentos, embora a alta gerência só se
envolva perifericamente com
a o projeto, o planejamento e a
execução das políticas da qualidade
Todos na empresa, com a alta gerência
exercendo forte liderança
Orientação e Abordagem
“inspeciona” a qualidade
“controla” a qualidade
“constrói” a qualidade
“Gerencia” a qualidade
Fonte: Garvin, 1992
Os principais instrumentos preconizados pela gestão da qualidade
relacionam-se a mudanças na forma de pensar os produtos, serviços e seus
respectivos processos. Além disso, todos os funcionários da organização
precisam estar comprometidos com a qualidade e, para isso, são necessários
treinamentos e programas de qualidade.
Não basta apenas a organização possuir sistemas de controle de
qualidade e padrões definidos para seus processos, sejam estes relacionados
29
à produção de bens tangíveis ou às operações de serviços, nem procurar
apenas a satisfação de seus clientes, ela deve ser representativa em sua
comunidade, satisfazendo a toda a sua rede de contatos e buscando sua
excelência organizacional por meio da qualidade.
Portanto, pode-se concluir, até aqui, que a qualidade, enquanto modelo
de gestão administrativa transformou-se ao longo da recente historia da ciência
administrativa, adequando-se, dessa forma, as exigências do mercado.
1.4. GESTÃO PELA QUALIDADE TOTAL
Gerenciar pela qualidade
A origem do termo gestão tem em sua raiz o verbo gerir, significando
“encarregar-se voluntariamente de”, assim quando falamos em gestão pela
qualidade, buscamos um gerenciamento voluntário, consciente, responsável e
maduro voltado à implementação de ações orientadas pela qualidade, visando
a sustentabilidade da empresa junto a seus clientes e seus pares, o que
garante a sobrevivência e perenidade do negócio (SEBRAE, 2004).
Segundo Cordeiro (2004), a gestão pela qualidade total exige um
desempenho organizacional que ultrapassa as expectativas dos clientes.
Superado o entendimento da qualidade, como conformidade do produto a um
padrão, é preciso olhar para a conformidade do produto com base nas
expectativas dos clientes. Para que a qualidade e, consequentemente, a
competitividade organizacional sejam duradouras, é necessário que a empresa
otimize seu desempenho de forma integral e não apenas em um ou outro setor.
A qualidade deve ser o norte que balizará todas as ações na empresa,
focando sempre seus clientes e mercados. Compreendida essa combinação,
devem os gestores entender que para se gerenciar pela qualidade, deverão
trabalhar com a cultura que a empresa possui no início e que essa cultura
deverá ser transformada em uma nova: a cultura da qualidade (racionalização
de custos, padronização e formalização de processos e busca pela melhoria
30
continuada) e, isso demanda certo tempo, que geralmente não é curto, e
muitos gestores desanimam no meio do caminho (SEBRAE, 2004).
Além do tempo, a gestão pela qualidade pressupõe alguns aspectos
fundamentais, como:
a. A importância estratégica da qualidade deve ser compreendida e
disseminada por todos no negócio a todo o momento;
b. Criar indicadores que possibilitem medir de forma contínua os
serviços e produtos, buscando sua constante melhoria;
c. Um ambiente de trabalho que possibilite aos colaboradores, a
oportunidade de sugerir e implementar ações criativas e
empreendedoras, sempre com a responsabilidade que compete a
cada um;
d. Incentivar trabalhos em equipe focado em melhorias no
relacionamento entre todos os participes no negócio, sejam eles:
clientes, fornecedores ou colaboradores.
Para se obter sucesso no gerenciamento pela qualidade, o gestor
deverá observar rigorosamente o cumprimento de dez mandamentos
(SEBRAE, 2004):
Tabela 05 – dez mandamentos para boa gestão da qualidade
1º Total Satisfação do Cliente Na gestão pela qualidade, coloca-se o cliente como a pessoa mais importante para o negócio.
2º Gerência Participativa É preciso criar a cultura da participação e passar as
informações necessárias aos funcionários
3º Desenvolvimento de
Competências
Gestor deve aproveitar os conhecimentos, as técnicas e
as experiências deles e investir em educação,
treinamento, formação e capacitação das pessoas.
4º Constância de Propósitos
Os novos princípios devem ser repetidos e reforçados,
estimulados em sua prática, até que a mudança
desejada se torne irreversível. É preciso persistência e
continuidade.
5º Aperfeiçoamento Contínuo
Acompanhar e até mesmo antecipar as mudanças que
ocorrem na sociedade – com o contínuo
aperfeiçoamento – é uma forma de garantir mercado e
descobrir novas oportunidades de negócios
31
6º Gerência de Processos
A gerência de processos faz com que se economize
tempo e dinheiro quando se está realizando algo,
significa preocupar-se com a garantia de toda a
operação, exigindo menores esforços e causando menos
atritos
7º Delegação
A saída é delegar pela competência. O melhor controle é
aquele que resulta da responsabilidade atribuída a cada
um. Delegar significa colocar o poder de decisão o mais
próximo da ação
8º Disseminação da
Informação
Transparência no fluxo de informações dentro da
empresa. Todos devem entender qual é o negócio, a
missão, os grandes propósitos e os planos empresariais
9º Garantia da Qualidade
A base da garantia da qualidade está no planejamento e
na sistematização (formalização) de processos. Essa
formalização estrutura-se na documentação escrita, que
deve ser de fácil acesso, permitindo identificar o caminho
percorrido.
10º Não Aceitação de Erros Todos na empresa devem ter clara noção do que é
estabelecido como “o certo”
Fonte: SEBRAE (2004)
Qualidade Total
Os autores concordam que só a qualidade garante a competitividade e,
dessas concepções iniciais até o momento atual, é notório que o conceito
evoluiu. E, atualmente, analisa-se a gestão da qualidade como um modelo
sistêmico de gestão o qual se denomina Gestão da Qualidade Total.
A Gestão pela Qualidade Total consiste numa estratégia de
administração, orientada a desenvolver e disseminar a consciência da
qualidade em todos os processos organizacionais. De fato, entende-se que,
atualmente, a qualidade de um produto ou serviço deve extrapolar tal produto
ou serviço e cobrir todos os aspectos da relação da organização com o cliente
e com a sociedade.
O termo Qualidade Total é muito abrangente, uma vez que não é uma
técnica ou ferramenta, não é uma abordagem mecanicista, nem é um conceito
comportamental ou uma abordagem filosófica da vida. Portanto, qualidade total
é a somatória de todos esses aspectos.
32
Para Paladini (2000) a qualidade total
“ não é um expressão nova nem um novo conceito. É antes de tudo, uma decorrência natural da qualidade definida enquanto “adequação ao uso”. Essa analise torna-se particularmente válida quando se analisam as dimensões da Gestão da Qualidade e suas ações diante desse conceito. De fato, o conceito de “adequação ao uso” não determina nem identifica quais elementos estabelecem como esse ajuste se processa. A qualidade, assim, passa ser característica que atende “totalmente” ao consumidor”
Para Maximiano (2000) a qualidade total (...) não diz respeito apenas ao
produto ou serviço, nem é uma responsabilidade apenas do departamento de
qualidade. Neste estágio evolutivo, a qualidade é uma questão sistêmica.
Segundo Alex Damazio (1998) a Gestão da Qualidade Total pode ser
assim definida:
“Qualidade Total é, basicamente, o princípio e a própria mudança de cultura das empresas. É intuição e lógica, com métodos qualitativos e quantitativos, aliados à psicologia das relações humanas entre o capital e o trabalho.”
A Qualidade Total não está presente somente em grandes empresas e
multinacionais, as pequenas, médias e microempresas também podem e
devem utilizar-se deste gerenciamento estratégico para melhorar sua posição
no mercado. Outras organizações sem fins lucrativos também podem
implementar a TQM, são elas: públicas, ONGs, esportivas, socioculturais.
De acordo com Shiba, Graham & Walden (1997), cada empresa pode
encontrar seu próprio caminho para implementar a qualidade total, mas
devemos sempre considerar como fundamentais em qualquer processo de
implementação bem-sucedida quatro conceitos:
1. Foco no cliente;
2. Melhoria contínua;
3. Participação total dos funcionários; e
4. Aprendizado social, por intermédio do compartilhamento de
informações com outras organizações.
33
É importante frisar que os conceitos Qualidade e Qualidade Total são
diferentes. Qualidade é um atributo do serviço/produto que atende as
necessidades dos clientes. Qualidade Total é um modo de gerenciamento para
que a empresa consiga produzir os serviços/produtos acima descritos.
Todas as organizações tem seu modo de gestão, porém todas estão
sujeitas ao mesmo mercado, e, portanto as que conseguem melhor organizar-
se são as que sobrevivem e se destacam em seu meio.
Dentro deste conceito macro de qualidade total, destacam-se dois
elementos fundamentais: TQM e o TQC.
TQM – Gerenciamento da Qualidade Total é um subelemento da
Qualidade Total e compreende os aspectos gerencial e organizacional. Para
Oakland (1994) o TQM é uma abordagem para melhorar a competitividade, a
eficácia e a flexibilidade de toda uma organização. É essencialmente uma
maneira de planejar, organizar e compreender cada atividade, e depende de
cada individuo.
Shiba, Graham & Walden (1997) afirmam que o Gerenciamento pela
Qualidade Total (TQM) é um sistema em evolução que envolve procedimentos,
ferramentas e métodos de treinamento para gerenciar organizações, com
intuito de proporcionar ao cliente a satisfação em uma sociedade de rápidas
mudanças. Nesse sentido, o Gerenciamento pela Qualidade Total melhora o
desempenho da organização em todas as suas áreas, de forma a eliminar os
defeitos de produtos; aumentando atratividade do projeto do produto; tornando
mais rápida e entrega do serviço; reduzindo o custo, entre outros fatores.
Feigenbaun (apud Paladini, 1995), define TQM como um:
“sistema efetivo para integrar esforços relativos ao desenvolvimento, manutenção e melhoria da qualidade a todos os grupos da organização, de forma a habilitar áreas essenciais da empresa – como marketing, engenharia, produção e serviços – a desenvolverem suas atividades a um nível mais econômico possível, com a finalidade primeira de atender, plenamente, às necessidades do consumidor”.
34
A noção de melhoria contínua esta associada ao TQM e pode ser
observada na definição encontrada em Brock & Brocka (1994):
“Gerenciamento da qualidade ou gerenciamento da qualidade total (TQM) é uma filosofia que tem por finalidade melhorar continuamente a produtividade em cada nível de operação e em cada área funcional de uma organização, utilizando todos os recursos financeiros e humanos disponíveis. A melhoria direcionada para satisfazer objetivos amplos, tais como custo, qualidade, visão de mercado, planejamento e crescimento da empresa”.
Com base nas definições destes diferentes autores pode-se ter uma
noção inicial do objetivo do Gerenciamento pela Qualidade Total, que se traduz
como parte fundamental do conceito macro de Qualidade Total buscando
reduzir custos, melhorar a produtividade e atender às necessidades dos
consumidores, por intermédio de uma melhoria contínua. Portanto, o TQM
utiliza a expressão melhoria contínua para referir-se e transmitir a noção de
melhoria enquanto um processo de diagnóstico e resolução de problemas.
Nesses termos, Shiba, Graham & Walden, (1997) afirmam que a melhoria está
embasada em duas premissas básicas:
1. Melhoria Sistêmica (ou baseada cientificamente);
2. Realimentação da Melhoria (melhoria interativa).
Melhoria Sistêmica
Shiba modificou o modelo “W” de Kawakita para aplicação no TQM e o
denominou modelo “WV” que se trata de um auxilio para compreender e
recordar tais estágios de melhoria da qualidade e manutenção da qualidade.
Este modelo também transmite a ideia de movimento contínuo e sistemático
entre o pensamento abstrato e dados empíricos durante o processo de
resolução de um problema.
O modelo WV expoe a forma geral da resolução do problema como
revezamento entre o pensamento (reflexão, planejamento, analise) e
experiência (obtenção de informação do mundo real, por exemplo, através de
35
entrevistas, experimentos ou mensurações numéricas) (SHIBA, GRAHAM &
WALDEN, 1997).
Este modelo além de ilustrar a inter-relação entre pensamento e
experiência, ilustra os três tipos de melhoria que podem ser adotadas:
a. Controle de Processo – pode ser realizado por intermédio do ciclo
SDCA (padronizar, executar, verificar e agir corretivamente). O
método é ter um processo padrão para utiliza-lo com o intuito de
verificar se o produto ou serviço satisfaz o modelo especificado
anteriormente;
b. Melhoria Reativa – trata-se da melhoria um processo ruim, onde são
utilizadas ações contra um problema especifico utilizando um
processo de resolução de problemas para efetuar a melhoria; e
c. Melhoria Proativa – em diversas situações não se tem uma ideia
clara a respeito de uma melhoria especifica, neste caso, deve-se
adotar um rumo para a empresa antes de iniciar uma atividade de
melhoria.
Modelo WV e os Três Tipos de Melhoria (e resolução de problemas)
Figura 01 – Modelo WV
Fonte: SHIBA, Shoji; GRAHAM, Alan; WALDEN, Davi. TQM (1997).
36
Melhoria Interativa
Implícito no modelo WV está a ideia de realimentar a melhoria e a
melhor ferramenta para ser utilizada neste caso é o ciclo PDCA (planejar,
executar, verificar e agir corretivamente). O ciclo PDCA simboliza o principio da
interação na resolução de problemas, efetuando melhorias por etapas e
repetindo o ciclo de melhoria diversas vezes. Este ciclo será melhor
apresentado no próximo item: Controle da Qualidade Total.
TQC – Controle da Qualidade Total é o termo mais utilizado, sendo
proveniente do Japão e que traduz a Qualidade Total. A palavra “controle”
implica em desenvolver um plano, executa-lo, comparar/checar o plano com o
desempenho alcançado e utilizar-se de ações corretivas para eliminar as
diferenças encontradas.
Segundo Castells (2000), o Controle da Qualidade Total deve ser
realizado ao longo do processo produtivo da organização de modo a promover
a melhor utilização possível dos recursos disponíveis e atingir zero defeitos no
processo produtivo. Esses objetivos podem ser atingidos por intermédio de um
maior envolvimento e comprometimento dos trabalhadores do processo
produtivo, entre as possíveis ações a serem implementadas destacam-se:
trabalhos realizados por equipes; maior autonomia e descentralização para a
tomada de decisão no chão de fábrica onde ocorre a produção; a recompensa
pelo desempenho das equipes de trabalhos e a hierarquia administrativa
horizontal.
O mesmo autor destaca a busca constante pelos “cinco zeros”, assim
definidos: nível zero de defeitos nas peças; dano zero nas máquinas; estoque
zero; demora zero e burocracia zero.
O efeito Gestalt (o todo é maior que a soma das partes que o compõe) é
fundamental para alcançar a Qualidade Total. Uma organização que prima pela
harmonia dos diversos setores, onde todos trabalham juntos visando atingir as
mesmas metas e os objetivos encontra-se em posição privilegiada em relação
à outra organização onde isso não ocorre. O trabalho em grupo esta associado
aos programas de Qualidade Total e ao uso de técnicas estatísticas para
37
detecção de problemas e análise da qualidade e da produtividade nas
organizações.
Uma definição clara e objetiva de controle da qualidade é oferecida por
Oakland (1994), que afirma que o
“controle da qualidade então é essencialmente o conjunto de atividades e técnicas empregadas para obter e manter a qualidade de um produto, processo ou serviço. Inclui uma atividade de monitoração, mas também objetiva encontrar e eliminar causas de problemas de qualidade, de tal modo que os requisitos do cliente sejam continuamente atendidos”.
Uma das formas de controle visando a garantia da qualidade sugerida
por Campos (1992) é a utilização de algumas perguntas, o conhecido método
dos 5W1H:
1. WHAT – Quais os itens de controle em qualidade, custo, entrega e
segurança? Qual unidade de medida?
2. WHEN – Qual a frequência com que devem ser medidos (diário,
semanal, mensal, anual)? Quando atuar?
3. WHERE – Onde são conduzidos as ações de controle?
4. WHY – Em que circunstancias o controle será exercido? (por
exemplo: “market-share” caiu abaixo de 50%)
5. WHO – Quem participará das ações necessárias ao controle?
6. HOW – Como exercer o controle? Indique o grau de prioridade para a
ação de cada item.
Outra ferramenta simples e muito utilizada para o controle e melhoria do
processo é sugerida por Shiba, Graham & Walden (1997) que faz a interação
entre os ciclos PDCA e SDCA:
No ciclo PDCA deve-se definir o planejamento que será feito,
estabelecer as metas e definir os métodos que permitirão atingi-las (P) então,
executar o planejado para se atingir as metas, utilizando-se dos métodos
definidos (D). A partir deste momento, deve-se verificar continuamente os
38
resultados obtidos no processo, comparando-os com os métodos
estabelecidos, para ver se estão sendo executados conforme planejado (C) e,
por fim tomar ações corretivas ou de melhoria.
Figura 02 – PDCA
Fonte: Campos (1992)
No ciclo SDCA há um padrão (S) e ele é utilizado para executar o
processo (D). Então, os resultados do processo são verificados (C) e ação
apropriada é efetuada (A).
Figura 03 - SDCA
Fonte: Campos (1992)
39
A interação entre os dois ciclos poderia ter o seguinte roteiro para o
controle:
SDCA – Coloca em operação o processo existente por algum tempo.
Computar a variação natural, visualizando a variação não controlada.
PDCA – Encontrar e eliminar as fontes de variação não controlada.
SDCA – Continuar com o processo novo ou o processo atual ou novo
agora com mais precisão.
Figura 04 – manutenção e melhoria contínua
Fonte: Campos (1992)
Além destas propostas, que constituem simples elementos para
verificação e controle da qualidade, outras ferramentas podem ser utilizadas
com esta finalidade, que serão brevemente relacionadas a seguir:
Tabela 06 – outras ferramentas da qualidade
Folha de Verificação
Utilização de formulários, denominados de listas de verificação, com a finalidade de levantar dados sistematicamente com relação à frequência de diversos efeitos
Estratificação é dividir um conjunto de dados em grupos significativos
Diagrama de é uma forma de gráfico de barras verticais que nos ajuda a
40
Pareto identificar que problemas solucionar e em que ordem conforme seu grau de importância.
Diagrama de Causa e Efeito
Este diagrama também é conhecido com “espinha de peixe” ou diagrama de Ishikawa. Para resolver um problema é importante conhecer suas causas reais e suas inter-relações
Gráficos Os gráficos mais utilizados são: de barra, de linha e de pizza.
Carta de Controle
uma carta de controle é uma gráfico com linhas limites (limite superior, Limite inferior e Linha média) para mostrar o intervalo aceitável da qualidade.
Histograma é um recurso gráfico composto por diagrama de colunas ou barras que mostra com que frequência os dados caem dentro de um intervalos de valores especificados.
Fonte: Campos (1992)
Em resumo, se a Qualidade é atender o cliente, adjetiva-la de total
parece até redundante, mas essa filosofia de gestão envolve de uma maneira
ampla e sistêmica a organização e sua atuação, conforme destaca-se a seguir:
• Todos os requisitos dos clientes devem ser atendidos, seja pelas
características do produto, pelo serviço, pelo prazo, preço e
atendimento em si;
• A Gestão pela Qualidade Total objetiva a satisfação de todos os
públicos envolvidos com a organização, tendo suas expectativas
atendidas;
• Toda a organização deve ser empenhada de forma sistêmica, não
apenas nos processos de produção ou serviço, ou no controle de
qualidade;
• Todas as pessoas que atuam na organização devem ser
envolvidas, do diretor ao funcionário mais simples.
E por fim, Moura (1997) salienta a necessidade de entender o que não é
Qualidade Total:
• Mágica que possa transformar da noite para o dia uma
organização;
• Solução pronta e acabada, única para todas as empresas;
• Milagre que não necessite de esforço e tempo, principalmente da
direção;
41
• Programa de “peão” em que apenas o nível operacional é
envolvido;
• Espalhar um monte de cartaz pela organização dizendo o que é
Qualidade;
• Atender apenas aos interesses da organização;
• Ter o cliente como um problema, exigente e chato;
• Apenas um sistema de garantia de qualidade tendo como base a
ISO 9000.
1.5. NORMAS, CERTIFICAÇÕES E PRÊMIOS DA QUALIDADE
Para diferenciar organizações que implementam programas de
qualidade daquelas que não implementam, foram criados sistemas de normas
e certificação para atestarem aquelas que têm um compromisso contínuo com
a qualidade.
Definindo a ISO
A ISO – International Organization for Standartization – criada em 1947 é
uma organização não-governamental privada e sem fins lucrativos, sediada em
Genebra, responsável pela elaboração e aplicação de padrões internacionais
de qualidade. A ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas – é a
organização nacional de normalização que representa o Brasil.
Com a integração de normas de qualidade de 111 países, surgiu em
1987 a ISO 9000, conjunto de normas para a gestão de qualidade que
regulamentam as relações entre fornecedores e compradores. A inspeção das
normas ISO é feita por auditorias internacionais contratadas, que fornecem os
certificados de conformidade, contudo a ISO não credencia pessoas nem
organizações para agir em seu nome, o que leva tais empresas a agirem por
conta própria.
A ISO é um conjunto de diretrizes que serve para auxiliar o
gerenciamento e o controle dos negócios de uma empresa ou organização.
42
Esses princípios podem ser aplicados a qualquer empresa no âmbito de
qualquer indústria, desde que haja o empenho em satisfazer às necessidades e
expectativas dos clientes.
A certificação ISO conta com duas séries de normas: ISO 9000 e ISO
14000. Enquanto a série ISO 9000 busca a Qualidade, a ISO 14000 garante
para clientes e consumidores que a empresa está respeitando o Meio Ambiente
em seu processo de produção. Por ser uma logomarca que ilustra qualidade, a
maioria das empresas busca a certificação pelas normas ISO como diferencial
competitivo.
ISO 9000
Estabelecem orientações e recomendações para escolha e uso das
normas;
• ISO 9001 – Refere-se à qualidade em projetos, desenvolvimento,
produção, instalações e assistência técnica;
• ISO 9002 – Engloba qualidade do produto em produção e
instalações;
• ISO 9003 – Cobre a qualidade do produto em inspeção e ensaios
finais;
• ISO 9004 – É um guia para uso da empresa com o objetivo de
desenvolver um sistema de qualidade.
• ISO 9004.2 - Trata da gestão da qualidade e dos elementos do
sistema da qualidade – Diretrizes para serviços.
Para Hutchins (1994) as normas são fáceis de serem utilizadas se a
organização já utiliza um programa para a qualidade. Os termos e conceitos
ISO para a qualidade são elementares e amplamente aceitos no universo da
qualidade.
Sendo assim, Hutchins (1994) complementa, que durante o processo de
utilização das normas, a organização irá desenvolver autodisciplina interna e
maior compreensão dos objetivos e dos benefícios da gestão da qualidade,
conduzindo a melhoria contínua.
43
Prêmios da Qualidade
Os Prêmios Nacionais de Qualidade foram criados pela primeira vez no
mundo, no Japão, em 1951. Tal premio recebeu o nome de Prêmio Deming de
Qualidade, em homenagem ao professor norte-americano W.E.Deming. Nos
EUA, o primeiro prêmio relacionado ao gerenciamento para a qualidade, foi a
medalha Edward, criada pela ASQC - Sociedade Americana de Controle de
Qualidade, em 1959. Alguns anos depois (1987), por iniciativa do NIST -
Instituto Nacional de Normas e Tecnologia, foi criado o Prêmio Malcom
Baldrige, este, por sua vez, já baseado na série de critérios que caracterizam a
chamada gestão da qualidade.
Desde então, vários países instituíram prêmios nacionais como
instrumento de divulgação de um modelo de gestão capaz de garantir o
aumento da competitividade das empresas, a maioria baseando seus critérios e
formas de avaliação nos dois Prêmios citados anteriormente.
No Brasil, a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade, entidade
privada e sem fins lucrativos, foi criada em 1991 e a primeira premiação
ocorreu em 1992. O Prêmio Nacional da Qualidade foi criado como uma das
estratégias definidas pelo PBQP - Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade, e também teve como referência os prêmios citados.
A partir do PNQ e como uma estratégia do PBQP, foram sendo criados
paulatinamente vários Prêmios setoriais de Qualidade, baseados em critérios
territoriais, ou em um determinado setor econômico.
Para a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade, como para os
demais, os critérios do Prêmio pretendem representar um modelo sistêmico de
gestão adotado por inúmeras organizações de “classe mundial”, construído
sobre alguns fundamentos essenciais para a obtenção da excelência do
desempenho.
Prêmio Deming: (Deming Prize) - Um dos mais importantes prêmios
concedidos no mundo empresarial japonês, assim denominado em
homenagem ao dr. Edwards Deming, o introdutor dos conceitos de controle de
qualidade no Japão. O Prêmio Deming foi criado pela Associação Japonesa de
44
Ciência e Engenharia (Juse) e é distribuído anualmente às empresas que mais
se destacaram no desenvolvimento da qualidade de seus produtos através da
prática do do Total Quality Management (TQM) e a pessoas que tenham feito
contribuições ao estudo do TQM ou à sua disseminação. Até 1994 existiam três
categorias do Prêmio Deming: para indivíduos, para empresas japonesas e
para empresas de outros países.
A partir de 1995 elas deixam de existir e o prêmio Deming torna-se na
prática um Prêmio Mundial.
Prêmio Baldrige: O Malcolm Baldrige National Quality Award (Prêmio
Nacional da Qualidade Malcolm Baldrige) foi instituido nos EUA, em agosto de
1987, pelo presidente Ronald Reagan, depois de aprovado pelo Senado. Seu
objetivo é incentivar a qualidade dos produtos fabricados pelas empresas
norte-americanas promovendo as seguintes metas:
1) Auxiliar as empresas norte-americanas no aperfeiçoamento da
qualidade e produtividade;
2) Atestar os avanços de empresas que melhoram a qualidade de
seus produtos e serviços, servindo de exemplo para outras;
3) Determinar diretrizes e critérios que possam ser utilizados por
empresas, organizações industriais, governamentais e outras, na
auto-avaliação de seus esforços em aperfeiçoamento da
qualidade;
4) Propiciar orientação específica a outras organizações dos EUA
que desejam aprender como gerenciar com alta qualidade,
tornando disponivel informação detalhada a respeito de como as
organizações vencedoras foram capazes de modificar suas
culturas e atingir a excelência.
Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ): é um prêmio oferecido a cada
ano no Brasil à organizações tanto do setor privado como do público, tendo
como referência internacional o Prêmio Baldrige (Malcolm Baldrige National
Quality Award) dos Estados Unidos e tem como objetivo reconhecer as práticas
45
de excelência em gestão reconhecidas mundialmente aplicadas às empresas
sediadas no Brasil.
O Prêmio busca promover: entendimento dos requisitos para alcançar a
excelência do desempenho e, portanto, a melhoria da competitividade, a troca
de informações sobre métodos e sistemas de gestão que alcançaram sucesso
e sobre os benefícios decorrentes da utilização dessas estratégias. A
participação no Prêmio ocorre em uma das cinco diferentes categorias de
premiação (FNQ, 2007):
a) Grandes empresas
b) Médias empresas
c) Pequenas e microempresas
d) Organizações sem fins lucrativos e,
e) Órgãos da administração pública
O PNQ está baseado em oito Critérios para a excelência do
desempenho que abrangem as questões de Liderança; Estratégias e Planos;
Clientes; Sociedade; Informações e Conhecimento; Pessoas; Processos e
Resultados. Esses Critérios foram arquitetados não somente como referencial
para o processo de premiação, mas, principalmente, para permitir um
diagnóstico, aplicado a qualquer tipo de organização, no que se refere ao
sistema de gestão do desempenho.
As organizações que visam participar devem elaborar um Relatório da
Gestão, abordando os Itens dos Critérios de Excelência. As organizações
premiadas podem fazer uso do Prêmio, na forma de troféu, para publicidade.
As organizações premiadas devem compartilhar informações sobre suas
estratégias de desempenho que alcançaram sucesso e sobre os benefícios
decorrentes da utilização dessas práticas (FNQ, 2007).
46
CAPÍTULO II
HISTÓRICO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO
2.1. CONCEITOS INTRODUTÓRIOS SOBRE SETOR PÚBLICO
2.1.1 ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
O Estado, de forma resumida, é composto por três elementos
essenciais: povo, território e governo soberano. O Estado pratica suas funções,
por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), quais sejam: o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário, de maneira independente e harmoniosa,
conforme a Constituição Federal (art. 2º). O Poder Legislativo tem a função
principal de elaborar leis (função legislativa), do Poder Executivo é a execução
das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder
Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). A função
administrativa não está exclusivamente vinculada ao Poder Executivo, os três
Poderes desempenham cada uma dessas funções de maneira precípua.
Governo, conforme nos ensina Meirelles (2006), "é a expressão política de
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da
ordem jurídica vigente." No que se tange à Administração Pública, os autores a
conceituam de varias maneiras.
Administração pública é o tipo de administração que tem como objetivo
alcançar com pessoas, técnicas e recursos, subordinados a determinações
políticas e legais, os resultados esperados pelo Estado e pelo Governo no
contexto da relação deste Estado e deste Governo com a sociedade. Sua
característica principal, que a distingue dos outros tipos de administração, é
exatamente esse contexto da relação do Estado com a sociedade, que lhe é
determinante, contexto este fortemente marcado pela política e pelas leis.
Temos em Meirelles (2006) que a Administração Pública em seu
“sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
47
objetivos do Governo”, no “sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral” e em sua “acepção operacional, é
o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade”.
A Administração não realiza atos de governo; pratica atos de execução,
segundo a competência do órgão e de seus agentes, com maior ou menor
autonomia.
Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política e
discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei e
norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta
hierarquizada.
A administração é o instrumento que dispõe o Estado para pôr em
prática as opções políticas do Governo.
Para Marcello Caetano (2008), administração pública é “o conjunto de
pessoas jurídicas, cuja vontade se exprime mediante órgãos e cuja atividade se
processa através de serviços”.
Para José Afonso da Silva (2000), administração pública é “o conjunto
de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à
execução das decisões políticas”.
2.1.2 CONCEITO DE ESTADO, SOCIEDADE, NAÇÃO E PAÍS.
De acordo com Dalmo de Abreu Dallari (2005): "Estado é uma ordem
jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em
determinado território".
Em sociologia, uma sociedade é o conjunto de pessoas que
compartilham propósitos, gostos, preocupações e costumes, interagindo entre
si compondo uma comunidade. É um grupo de indivíduos que formam um
sistema semiaberto, no qual a maior parte das interações é feita com outros
indivíduos pertencentes ao mesmo grupo. Uma sociedade é uma rede de
relacionamentos entre pessoas. Uma sociedade é uma comunidade
48
interdependente. O significado geral de sociedade refere-se simplesmente a
um grupo de pessoas vivendo juntas numa comunidade organizada (Wikipédia,
a enciclopédia livre).
Pode-se afirmar que a sociedade é a coletividade humana, direcionada
para atividades as mais diversas, essencialmente econômicas, dividida em
classes e segmentos de classe, com suas contradições. Existindo ainda uma
clássica divisão: sociedade política, ou seja, aquela que reúne pessoas
envolvidas com as atividades do Estado; e a sociedade civil, aqueles que
fazem parte das instituições civis, empresas e organizações não estatais.
A nação, segundo Dallari (2005), é formada por uma população com
ideais comuns. Caracteriza-se pela unidade de algum aspecto que demonstra
consciência social e nacional, como por exemplo: unidade de linguagem e/ou
unidade de religião.
A organização política, representada pelo estabelecimento de governo,
definição de normas de convivência, objetivos a serem alcançados, entre
outros proporciona a condição de Estado a uma nação.
Estado e Nação além de conceitos não coincidentes, são também nas
maiorias das vezes conceitos antagônicos. O conceito de nação está baseado
numa étnica comum, formada por uma comunidade que partilha uma língua,
uma cultura, uma identidade material, uma história comum de luta pela
sobrevivência e perpetuação ao longo dos tempos, um conjunto de valores
intuitivos, normas não verbais resultante de séculos de identificação e
comunhão na luta pela preservação e continuidade da comunidade. Não pode-
se afirmar constituição em nação daqueles que apenas falam a mesma língua,
ou professam a mesma religião, mas os que partilham um processo evolutivo
histórico comum. A caracterização de nação é anterior à existência de Estado,
não precisa, aliás, de Estado, pois não depende de qualquer instituição jurídica,
é um sentimento de pertencer de forma natural, de identificação histórica
(DALLARI, 2005).
Colaborando com Dallari, Marum (2010) afirma que “Estado não é
nação”, “ao contrário do que afirmam alguns dicionários e autores, Estado não
é a “nação politicamente organizada”. Estado não se confunde com nação e
49
não depende dela para existir. Elemento essencial do Estado é o povo, que
pode conter várias nações ou nação nenhuma. Nação é comunidade e não
contém os elementos de uma sociedade (finalidade, ordem, poder). O Estado
se organiza juridicamente para fins políticos. Política é finalidade, o Direito é a
forma”.
O que define a nação é essa ancestralidade, essa comunhão, essa
percepção de pertencer que vai para além de instituição jurídica e que surge
naturalmente. Uma verdadeira nação não precisa de instituições jurídicas que a
mantenham unida, pois os seus membros sentem-se parte do mesmo legado e
desejam um futuro comum.
País é a palavra que se refere aos aspectos físicos, ao habitat,
manifestando a unidade geográfica, histórica, econômica e cultural das terras
ocupadas. Já Estado, é uma ordenação, que tem por fim específico e essencial
a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada
população sobre um determinado território. Assim sendo, nem sempre o nome
do País corresponderá ao nome do Estado (GUERRA, 2002).
Exemplo disso, é que temos o Brasil como nome do país; no entanto, de
acordo com o art. 1º, CR, o nome oficial do Estado é República Federativa do
Brasil.
2.1.3 ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO. Segundo Simas (1992) são três os elementos que constituem o Estado:
POVO - Componente humano que se forma pelo crescimento natural,
anexação, desmembramento, imigração. Não há um número mínimo. A
população é uma coletividade pública que se sobrepõe a todos os
agrupamentos particulares. A comunidade estatal engloba todos os indivíduos
do mesmo território, e seus interesses se sobrepõem aos interesses dos
indivíduos que a compõem, e mesmo das organizações.
Diz Guerra (2002) que
“é recente a definição jurídica de povo. Sendo conceituado
50
como o conjunto de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. Ou de forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado”.
TERRITÓRIO: É o espaço físico, terrestre, aéreo, marítimo, ocupado pelo
Estado. Sem território não há Estado. O Território permite à nação alcançar sua
unidade; impor sua soberania; impor seu poderio, repelindo a intervenção de
poderios alheios.
Em Guerra (2002) temos que:
“Território é a base espacial indispensável ao Estado, para exercer seu poder de governo sobre os indivíduos, nacionais e estrangeiros, que se encontrem dentro dos limites em que impera”. Sendo, portanto, o local físico de atuação do Estado.
GOVERNO: Todas as formas de sociedade: família, religião, empresas,
têm organização e normas próprias. Com o Estado não poderia ser diferente.
Para manter a ordem, o equilíbrio social, possibilitar a defesa e o
desenvolvimento da sociedade, o Estado precisa de autoridade. Governo é a
autoridade do Estado. Exerce a autoridade que se distingue das demais por ser
suprema, com poder de coação a todos os indivíduos e grupos que compõem a
população. A sua independência em relação a outros Estados caracteriza a sua
soberania.
Na concepção de Guerra (2002):
“Governo é a forma política da Nação, a autoridade suprema, o órgão político dirigente do Estado, dotado de poder soberano, tendo como principal característica de ser o elemento condutor do Estado”.
Traz, também, o mesmo autor, que “a doutrina vem reconhecendo a
existência de um quarto elemento: o bem comum, que vem a busca pelo bem
estar da nação. No texto constitucional, está materializada a finalidade no art.
3º, que estabelece os objetivos da República Federativa do Brasil”.
51
2.1.4 FUNÇÕES DO ESTADO
1. LEGISLATIVA, conceitua Mello (2005) que é a função que o Estado, e
somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que
inovam inicialmente na ordem jurídica, isto é, que se fundam direta e
imediatamente na Constituição.
2. JURISDICIONAL, afirma Mello (2005):
[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decisões que resolvem controvérsias com força de coisa julgada, atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido tempestivo recurso.
3. ADMINISTRATIVA
[...] ou quem lhe faça às vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário (MELLO, 2005).
Desta forma fica claro que existem órgãos do Estado que governam;
outros que administram; e ainda aqueles que julgam. Dalmo Dallari, apoiado
em Groppali (DALLARI, 2005), sustenta a idéia de que a finalidade é elemento
essencial do Estado. O Estado tem como finalidades proporcionar a defesa, a
ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos sociais.
Kelsen e Mortati (DALLARI, 2005), não acreditam ser função da Teoria
do Estado se ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se
trata de uma questão política, e Mortati, por compreender que a finalidade do
Estado é demasiado genérica, não havendo interesse em estudá-la.
Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2005), é essencial a afirmação da
existência da finalidade como elemento essencial do Estado. É absurdo
recusar-se que a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso, que representam
o fim supremo de qualquer Estado em qualquer tempo, sejam elevados a
52
elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades constituem o
conteúdo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura
fundamental do Estado.
A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública
em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas
jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às
necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que
"refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de
funções administrativas." (DI PIETRO, 1997)
Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa.
O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a organização
da Administração Federal, e em seu art. 4º estabelece a divisão entre
Administração Direta e Indireta.
Administração Direta - No âmbito federal: é o conjunto de órgãos
integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios; No âmbito Estadual: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura
administrativa do Governo do Estado e dos Secretários de Estado. No âmbito
Municipal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da
Prefeitura e das Secretarias Municipais;
São órgãos que não possuem personalidade jurídica própria, não
sendo, portanto, capazes de contrair direitos e obrigações por si
próprios. Necessitam de um representante legal (agente público) para
constituir a vontade de cada um deles.
Administração Indireta – A criação de entidades da Administração
indireta é de iniciativa privativa do Poder Executivo, nos âmbitos: Federal,
Estadual e Municipal. São elas as Autarquias, Fundações, Empresas Púbicas,
Sociedade de Economia Mista, entre outras.
53
2.1.5 EXECUTIVO: GOVERNO MAIS PROXIMO DO CIDADÃO
O Poder Executivo é órgão constitucional que tem a função de realizar os atos
de chefia de Estado, de Governo e de Administração. O Poder Executivo
consiste no governo, como a cabeça, e a administração, como sendo seu
tronco e membros.
O primeiro é o órgão ou conjunto de órgãos, a que pertence a
representação de todo e a tomada das decisões fundamentais, no que é de sua
competência.
A segunda é o conjunto de órgãos que propriamente acompanham a
execução das leis e decisões em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as
executam por si. Compreende tanto o serviço civil, ou burocracia, como as
Forças Armadas, o seu braço militarizado (FERREIRA FILHO, 1999).
O chefe de Estado representa o país, tanto no âmbito externo e interno.
Desempenhando, portanto, o titular deste posto a representação a nível
internacional e internamente como representante na política nacional,
direcionando as decisões gerais e da máquina administrativa.
No Brasil o sistema de governo é o presidencialismo, e neste sistema a
mesma pessoa cumpre as funções de chefe de Estado (que simboliza a
Nação) e de chefe de governo (que dirige a administração do país), os dois
postos são ocupados pelo presidente da República.
2.1.6 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
Ao serem iniciados os estudos sobre o direito administrativo, o
entendimento era de que os serviços públicos se constituíam em poderes (e
não deveres) estatais, que independiam da vontade ou da necessidade do
cidadão ou do residente de um determinado local. Idéia superada com o
aparecimento da Escola Francesa do Serviço Público, quando começa a haver
o entendimento de serviço público como serviços prestados aos administrados.
54
O Serviço Público, no entendimento de Meirelles (2006), é todo aquele
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniência do Estado.
Uma vez que o Estado é o titular dos serviços públicos, deverá prestá-
los da melhor forma possível. Podendo, em casos específicos, dividir ou
transferir a tarefa da execução, não havendo, porém, em nenhuma hipótese, a
possibilidade de transferir a titularidade do serviço.
O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem
executados direta ou indiretamente.O que nos leva a concluir que os serviços
públicos podem ser executados de forma direta (centralização) ou de forma
indireta (descentralização).
O Estado estará prestando serviço por execução direta, quando, dentro
de sua estrutura administrativa (ministérios, secretarias, departamentos,
delegacias), for ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço. Assim,
podemos conceituar centralização como a prestação de serviços efetuada
diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem que haja
delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada,
quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.
Já a execução indireta é identificada, quando os serviços são
prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação.
Embora os serviços sejam prestados de forma indireta, ou seja, por terceiros, o
Estado não poderá jamais abdicar do controle sobre os mesmos, uma vez que
teve o poder jurídico de transferir atividades, deverá, também, ser responsável
pelos resultados auferidos ou pelas consequências do fato.
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por
terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é o que chamamos de
descentralização, ou seja, a transferência de execução do serviço ou da
titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público, quer
seja do direito privado.
55
Segundo a Constituição Federal, entende-se como entidades
descentralizadas de direito público: as Autarquias e as Fundações Públicas; as
Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista são entidades
descentralizadas de direito privado. A execução do serviço, também, pode ser
transferida para entidades que não estejam integradas à Administração
Pública, como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias. A
descentralização, mesmo que tenha sido feita para entidades particulares, não
retira o caráter público do serviço, apenas transfere a execução.
2.1.7 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADM. PÚBLICA
Princípio da Legalidade
O administrador está rigidamente preso à lei e sua atuação deve ser
confrontada com a lei. Só podendo fazer o que estiver expressamente
autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo, pois,
incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é
permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, tudo o que não está permitido é
proibido diferentemente da esfera particular, onde será permitida a realização
de tudo que a lei não proíba.
Princípio da Impessoalidade
O administrador deverá orientar-se por critérios objetivos e não nos
fundamentados em critérios pessoais. Toda a atividade por ele praticada
deverá ter em vista a finalidade pública. “Se não visar o bem público, ficará
sujeita à invalidação, por desvio de finalidade. É em decorrência desse
princípio que temos, por exemplo, o concurso público e a licitação”
(GRANZOTTO, 2002).
No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração
tem que tratar a todos os administrados de uma mesma forma. Não sendo
toleráveis favoritismo ou perseguições. Simpatias ou animosidades pessoais,
políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito
menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O
56
princípio em causa é na realidade o próprio princípio da igualdade ou isonomia
(MELLO, 2005).
Podemos entender que o princípio da impessoalidade impõe ao
administrador público só praticar o ato para o seu fim legal, indicado pela
norma de direito.
Princípio da Moralidade
Em Granzotto (2002) temos que:
“o Direito Administrativo elaborou um conceito próprio de moral, diferente da moral comum. A moral administrativa significa que o dever do administrador não é apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, tem a ver com a ética, com a justiça, a honestidade, a conveniência e a oportunidade”.
Portanto, conclui o autor que:
• Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público.
• Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei.
• Por esse princípio, o administrador não pratica apenas a lei, mas
vai além, aplicando a sua substância.
• A Constituição de 1988 enfatizou a moralidade administrativa,
prevendo que “os atos de improbidade importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Em Meirelles (2006) temos: "entende-se por princípio da moralidade, a
nosso ver,aquele que determina que os atos da Administração Pública devam
estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade
para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica"
Este princípio exige proporcionalidade entre: os meios e os fins a atingir;
os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; as
57
vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à
maioria dos cidadãos.
Princípio da Publicidade
É através da divulgação oficial dos atos da Administração Pública que
ficam assegurados o seu cumprimento, observância e controle; destina-se, de
um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos. Existem
atos que não se restringem ao ambiente interno da administração porque se
destinam a produzir efeitos externos – daí ser necessária a publicidade
(GRANZOTTO, 2002).
A publicidade ocorre pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital
afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento
do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos,
pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos
arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos
administrativos e as ações judiciais próprias.
Princípio da Eficiência
Sobre o tema Meirelles (2006) aponta como sendo dever de eficiência
aquele que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com
presteza, perfeição e rendimento funcional.
Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades dos administrados, isto é, a sociedade. Trata-
se de princípio meramente retórico. É possível, no entanto, invocá-lo para
limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a melhor
opção, segundo (GRANZOTTO, 2002).
Entende, ainda, o mesmo autor que eficiência é a obtenção do melhor
resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública,
a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios.
58
2.2 A EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO
Há dois aspectos para o entendimento da eficiência no serviço público: o
primeiro, atrelado a atuação do agente público, na expectativa de um melhor
desempenho possível; o segundo, ligado a forma da estrutura organizacional,
ambos com o mesmo foco de obter melhores resultados.
A análise de um processo administrativo se dá por meio da: eficiência,
eficácia e a efetividade. A eficiência está atrelada ao como se realizam os
processos administrativos.. Por outro lado, eficácia tem relação a forma que se
atinge os resultados. Já efetividade é voltada para resultados e seus efeitos
naqueles que o recebem analisando a positividade dos objetivos. O desejável
que se caminhem juntos, mas é possível que haja processos administrativos
eficientes, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outra forma, pode
não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar sendo
efetiva. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes
acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão
tolhidas de efetividade.
O princípio da eficiência mesmo estando entre os princípios contidos na
Constituição Federal não deve ser aplicado de forma única e solitária, deve ser
acompanhado do princípio da legalidade, pois, não se justificaria medidas
ilegais com o objetivo de alcançar eficácia do ato administrativo.
Entende-se que a eficiência na gestão pública é um requisito global para
atender aos interesses da sociedade de maneira rápida, com qualidade e com
efetividade, se utilizando de novas tecnologias de gestão e de mudança da
cultura organizacional.
Por causa do princípio da eficiência é que se idealizam instrumentos
como: os contratos de gestão, as agências autônomas, as organizações
sociais, as organizações civis de interesse coletivo, e demais inovações com
que se depara o administrador público.
É importante salientar que a eficiência deve ser exigida pelo controle
social, parlamentar e jurisdicional. Logo, a administração deve ser controlada
59
em seus atos pelo aspecto de eficiência, principalmente no que tange aos atos
discricionários, que são aqueles onde o administrador possui liberdade de
atuação de acordo com sua conveniência e oportunidade.
É de fundamental importância, também, a participação e fiscalização de
toda sociedade para que o princípio da eficiência seja efetivo, exigindo
qualidade e eficiência na execução dos serviços. Somado a isso, a
Administração e seus agentes devem atuar de forma comprometida.
A Administração deve fornecer o ferramental necessário para que as
organizações públicas sejam menos burocráticas e incentivar
profissionalização dos recursos humanos, promovendo novos modelos de
gestão que priorizem a agilidade e a produtividade, com o devido respeito aos
demais princípios constitucionais.
Portanto, a eficiência é a busca do melhor resultado com menor
dispêndio de recursos públicos, sendo estes avindos da arrecadação tributaria
do cidadão, tornando a atividade pública menos dispendiosa, coibindo o
desperdício do dinheiro público.
Contudo, a realidade é bem diferente do que é proposto no principio, no
campo público a eficiência não parece ser aplicada à contento, pois a
população tem demonstrado não estar contente com os serviços oferecidos
pelo aparelho estatal. A sociedade tem a percepção de que paga muitos
impostos e não se sente recompensada por isso, paga por um serviço que não
tem. Ou paga muito por um serviço que gostaria que tivesse melhor qualidade.
O sentimento é que o governo gasta muito e muito mal, ou seja, é ineficiente
com o dinheiro público. A percepção é que poderia oferecer mais serviços ou
aumentar a qualidade dos serviços que oferece pelo mesmo valor gasto
(VASCONCELOS, 2009).
Para uma visão adequada da eficiência do gasto público é necessário
incorporar outras dimensões de controle do gasto governamental que devem
ser consideradas, conjuntamente às demais, orientadoras da gestão pública,
como: qualidade dos serviços; meios como tais serviços são prestados;
distribuição dos benefícios; qualidade dos gastos; e grau de adequação dos
resultados dos programas às necessidades dos cidadãos. É necessário propor
60
algo diferente no sistema de medição do desempenho governamental. A
sociedade deseja que o poder público bem utilize o dinheiro arrecadado com
eficiência e determinação. A busca por maior eficiência deve ser considerada
como um caminho seguro para, no mínimo, ajudar a melhor utilizar os recursos
e, por consequência, melhor distribuí-los, atendendo melhor as necessidades,
atuais e futuras, da sociedade.
O pesquisador Antonio Afonso (IPEA, 2006), concordando com o
assunto afirma: “A questão relevante não é tanto a dimensão da despesa
efetuada, mas sim os resultados obtidos com essa despesa”. O autor denota a
importância da qualidade do gasto, e que deve ser entendida e considerada
somente sob a ótica do cidadão.
O pesquisador Marcos Mendes (IPEA, 2006), explica que um Estado
ineficiente está fadado à perpetuação da burocracia, à lerdeza da máquina
estatal, à falta de comprometimento, às regras do jogo político e às decisões
equivocadas sobre políticas públicas.
Pode-se entender que a ineficiência é um pecado capital para as
economias que têm potencial para superar a pobreza, mas teimam em assim
permanecer ao preferir o status quo frente à necessidade do desgaste que a
mudança traz.
Logo, há um longo caminho para a melhoria contínua do aparelho
governamental, que pode transcender os interesses pessoais e de grupos e se
cercar das boas práticas para cumprir o contrato social. Um caminho difícil,
com certeza, mas necessário e urgente.
2.3 O MOVIMENTO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO
O Estado deve se aparelhar com uma máquina estatal capaz de
trabalhar para a população, protegendo o público e trabalhando para o público.
O aparelho privado, que está no poder, que comanda o aparelho
governamental, deve geri-lo conforme procuração recebida, conforme o
contrato social, fazendo do Estado um parceiro da sociedade.
61
Buscar no movimento da qualidade, que no fundo é um movimento da
gestão, caminhos para atender a sociedade é uma alternativa que o governo
tem em mãos, para prover as organizações públicas de técnicas apropriadas
para melhor servir a população. Talvez, mais do que uma alternativa, esta é
uma obrigação do aparelho privado que se apropria do governo. As crescentes
necessidades da população e maior mobilização social tendem a levar o
governo a buscar alternativas inteligentes para a utilização dos recursos do
tesouro. Nesse sentido, utilizar as modernas tecnologias de gestão, muitas
vezes oriundas na iniciativa privada, é um caminho que pode ser trilhado,
adaptando-as para as especificidades públicas, sobrepondo as questões
sociais às puramente econômicas.
Uma das mais importantes lições, dos primeiros estudos modernos
sobre a função qualidade, prega o entendimento de que uma organização
somente se mostra necessária se estiver direcionada para o atendimento das
necessidades do consumidor. Não basta, portanto, fazer o melhor que pode, se
o melhor não corresponde à construção de um produto com qualidade, sob o
ponto de vista do consumidor. Na busca por maior produtividade e por melhor
forma de atender o cliente intensos debates ocorreram e novos conceitos se
constituíram em alicerces para a construção de sistemas e modelos de gestão
que, hoje, acompanham as organizações, impulsionando-as para melhores
patamares de eficiência.
No mesmo raciocínio da adoção de princípios da qualidade, pode-se
dizer que a máquina estatal, para desempenhar bem o papel delegado pela
sociedade, precisa fazer bem feito os serviços a ela atribuídos. Atender parte
da população ou oferecer menos serviço do que o considerado necessário é
atendimento mal feito. Colocar a população no centro da atenção de toda a
máquina pública, orientando os órgãos para o atendimento do cidadão, é um
preceito claro para a adoção da função qualidade no seio do governo.
62
2.3.1 REPENSANDO A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
As premissas ligadas à qualidade dos serviços têm sido internalizadas
de forma letárgica pela administração pública. Pois, enquanto as empresas
privadas obtiveram mudanças extraordinárias por meio da qualidade, a
administração pública não pratica muitas inovações neste sentido,
permanecem focadas na burocratização de seus processos e metodologias
tayloristas de gestão.
Uma proposição que aparenta ser uníssona entre os cidadãos, juristas e
os especialistas no assunto entorno da qualidade, refere-se ao distanciamento
do Estado de sua função precípua de servir à sociedade. Teixeira (1996), por
exemplo, afirma que:
"o governo foi criado para servir ao homem, vale dizer, para resolver aquelas questões para as quais não bastava apenas a ação individual. A burocracia criada e a expansão desmedida das funções governamentais levaram o Estado a desprezar o seu objetivo primário de servir ao homem, à sociedade".
Sob a alegação de eficiência, mas normalmente buscando amparar
corporações e manter o status quo, o governo foi distanciando-se da
sociedade, e produzindo uma máquina burocrática, opressora e ineficiente.
Todavia, cabe lembrar, que a palavra burocracia já teve um sentido
positivo. A forma burocrática como a maneira ideal de organizar o governo foi
descrita por Max Weber na década de trinta, e a partir daí, o sistema
burocrático difundiu-se no setor público e até mesmo no privado. Segundo
Osborne & Gaebler (1994):
"Designava um método de organização racional e eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes autoritários.(...) Com sua autoridade hierárquica e especialização funcional, a organização burocrática tornou possível a realização eficiente de tarefas amplas e complexas”.
63
O modelo burocrático resolvia os problemas fundamentais: dava
segurança contra o desemprego na velhice; proporcionava estabilidade;
inspirava um sentimento básico de eqüidade e justiça; criava empregos;
fornecia serviços elementares etc. Assim, não dá para considerar o trabalho de
Weber como gerador de todos os males da administração pública. Ao contrário,
ele teve grandes méritos em uma fase de estruturação dos governos. Tentou
dar racionalidade às ações governamentais e criou princípios que se
comprovaram válidos.
No entanto, o mundo quando o modelo burocrático se estabeleceu
apresentava outras características, onde a sociedade vivia em ritmo mais lento
e as mudanças ocorriam de forma mais letárgica. Assim, na sua época, os
governos burocráticos foram capazes de grandes realizações, mas ao longo do
tempo se afastaram de sua missão, tornando-se inchados, ineficientes,
funcionando com desperdício.
O mesmo autor coloca que a burocracia deu certo para a produção em
larga escala de produtos básicos, mas gera organizações lentas e inflexíveis
demais para lidar com o atual ritmo de mudança. Abaixo, Pinochet (1993)
apresenta as características da burocracia e os motivos que determinaram o
triunfo e a queda do modelo burocrático.
Tabela 07 – característica da burocracia e motivos para seu triunfo e queda O que é a Burocracia Por que triunfou Por que não funciona mais
Cadeia de comando hieráquica.
Trouxe uma ordem simples e em grande escala. Os chefes trouxeram a ordem pelo domínio de seus subordinados.
É incapaz de lidar com a complexidade.
O domínio não é a melhor forma de obter a inteligência da organização.
Especialização/Organização por função.
Produzia eficiência através da divisão de trabalho.
Focalizava a inteligência.
Não proporciona comunicação interfuncional intensiva e coordenação contínua entre colegas.
Regras uniformes.
Criava uma sensação de justiça.
Estabelecia claramente o poder dos chefes.
Continua precisando de regras, mas de regras diferentes.
Procedimentos padronizados.
Proporcionava uma memória organizacional incipiente.
Capaz de aproveitar trabalhadores não-qualificados. Sobrepujou os hábitos antigos.
Responde lentamente à mudança. Não lida bem com a complexidade.
64
Não estimula a interconexão.
Uma carreira de avanços hierárquicos.
Comprava a lealdade.
Supria a continuidade da elite de gerentes e de profissionais especializados.
Menos gerentes são necessários e a força de trabalho mais qualificada espera promoções; portanto, não há espaço suficiente para o avanço.
Relações impessoais.
Força reduzida do nepotismo. Ajudava os líderes a impor uma disciplina rígida e a tomar decisões duras.
Serviços intensivos de informação exigem relacionamentos profundos.
Coordenação de cima.
Fornecia orientação aos trabalhadores não-qualificados. Supria a supervisão intensa exigida pela rápida rotatividade em serviços monótonos.
Os empregados treinados estão preparados para o autogerenciamento.
Fonte: PINCHOT, Gifford, PINCHOT, Elizabeth. O poder das pessoas. São Paulo: Campus,
1993.
O mesmo autor entende que os reflexos das disfunções do modelo
burocrático podem ser observados em diversas esferas, tais como:
• Nas pessoas: gerando superconformidade em relação às regras e
aos regulamentos, atitude de defesa em relação as pressões
externas e resistências a mudanças;
• Nos relacionamentos: promovendo a despersonalização dos
relacionamentos e a diferenciação com a exibição de sinais de
autoridade;
• No processo decisório: gerando a categorização do processo
decisório, ou seja, a decisão passa a ser prerrogativa do
funcionário superior hierarquicamente, independente do
conhecimento sobre o assunto decidido;
• Nas comunicações: dificultadas pelo excesso de formalismo e de
papelório;
• No alcance dos objetivos organizacionais: limitado pela
internalização das diretrizes.
65
Pode-se identificar, facilmente, as tais disfunções na administração
pública e talvez por isso, quando se fala em serviço público, as características
percebidas pelos usuários, são: o peso da estrutura, a morosidade, a
indiferença, a inflexibilidade e o mau atendimento. Alem disso, muitos
funcionários entendem estar em posição superior diante do usuário do serviço,
consciente ou inconscientemente, e não à sua disposição. O serviço público se
financia via impostos, isto é, de forma indireta. Por isso, é visto como um favor
ao usuário.
Desta forma, propaga-se a vontade de se reformar as organizações do
Estado, devido as tais disfunções do modelo burocrático. Com base na análise
do cenário atual e em autores como Teixeira (1996), que resume a maioria das
disfunções do Estado na tabela abaixo:
Tabela 08 – disfunções do Estado
Má gestão dos recursos O fato de que as organizações públicas tem
dificuldade de se manter com os recursos que dispõe
Pouca confiabilidade Não há indicação de que os escândalos e corrupção
do passado não mais ocorrerão
Dificuldade na resolução dos
problemas
Está muito difundida na sociedade, a idéia de que os
órgãos públicos são, em sua maioria, incompetentes
para resolver os problemas do país.
Falta de qualidade no
atendimento
Há consenso de que as instituições públicas não
atendem as necessidades e expectativas dos seus
usuários.
Aumento da consciência social
Impera maior consciência social sobre o peso dos
impostos e intensificam-se os movimentos da
sociedade civil e da comunidade.
Inexistência de ameaças Não existe ameaça concreta à segurança nacional,
em termos ideológicos ou econômico.
Fonte: Teixeira (1996)
66
Há problemas também, agregando a listagem, com recursos humanos,
tais como: planos salariais muito destoantes, a má utilização dos recursos
humano, pouca capacitação com programas de treinamento voltados para
ganhos na carreira e não para resultado laboral, entre outros.
Para Monteiro (1991), este cenário é consequência da chamada
"síndrome dos quatro anos", ou seja, o gestor preza por descontinuar as ações
iniciadas pelo seu antecessor. Há quebras de continuidade e reinício a cada
período, sendo fácil constatar obras inacabadas e desperdícios de dinheiro
público.
O autor ainda relata, como marcas da síndrome, e que muito bem
descreve o cenário atual dos serviços públicos:
• Personalismo: a marca pessoal do dirigente se sobrepõe a da
instituição;
• Inconsequência: pouca preocupação com gastos, custos e
endividamento;
• Sucateamento: não há manutenção dos bens;
• Leviandade: preocupação apenas com a aparência;
• Politicagem: confusão entre o cidadão-cliente e cidadão-eleitor;
• Clientelismo: garantir o futuro próprio ou de seu grupo e não o da
organização;
• Imobilismo: oferta de serviços não mais necessários ou
desatualizados.
Pode-se acrescentar: os déficits orçamentários que têm levado os
governos a provocarem cortes no orçamento, eliminando e adiando muitas
vezes, programas necessários ao bom andamento da maquina pública. O baixo
investimento em tecnologia é outro gargalo na administração pública e a
demora na absorção de inovações tecnológicas para apoio a gestão.
67
Main (1994) relata que há trinta anos Juran escreveu que os
"departamentos do governo viciaram-se notoriamente no uso dos mesmos
procedimentos sofisticados, tanto para questões triviais quanto para questões
importantes".
Acrescenta-se aos aspectos críticos já mencionados, outros apontados
por Teixeira (1996) como: a duplicidade de órgãos e funções, tanto horizontal
quanto verticalmente; organização (ministério, hospital etc) sobreposta à
missão (educar, produzir atendimento médico, etc); o tempo não colocado
como fator decisivo; a administração perdida em propósitos gerais e diretrizes
abstratas; a ação formal preponderando sobre a obtenção de resultados;
administração não vinculada a objetivos; e a falta de preocupação com os
custos.
A não percepção de que a qualidade do serviço como fator de
sobrevivência pelos administradores públicos parece acabar tornando raras as
alternativas para o usuário. A garantia permanente de existência e a falta de
qualquer força de mudança no ambiente da organização pública gera um clima
de indiferença que se infiltra em todos os cantos da maioria dos órgãos
públicos. Albrecht (1992) vai mais longe e coloca que não é necessário, às
entidades governamentais, que seja oferecido um bom serviço.
Para Monteiro (1991), ao não se preocupar com seus serviços e
usuários os serviços públicos se tornam entraves ao desenvolvimento, assim
consumindo receitas públicas e alvo de todas as pedras da sociedade. Na
verdade, a qualidade e a política não combinam. Colaborando com Monteiro,
ao presquisar sobre o governo dos EUA, Main (1994) explica que a política é
impaciente, a qualidade é paciente. A política quer uma grande sensação, a
qualidade avança a pequenos passos. A política é esporádica; a qualidade é
contínua. A natureza de curto prazo, confrontacional e personalizada da política
trabalha contra a qualidade.
Acrescentando ainda que a administração pública enfrenta uma série de
problemas que dificultam o fornecimento de um serviço qualificado. Justificando
isso, Carr (1992), cita a evolução na demanda no campo de serviços
tradicionais, e a problemática contemporânea de uma sociedade competitiva
68
que aumenta a descrença, por parte da população, com relação à capacidade
gestão pública atuar de forma a servir aos anseios da população.
Com isso, se o caminho para a qualidade é longo e dificultoso para as
organizações privadas, diante do cenário atual, é ainda mais longa e difícil
para o organizações públicas.
O desgaste a que chegou a função pública exige, portanto, que qualquer
esforço atual de mudança esteja apoiado num princípio claro de dignificação da
mesma. Primar pela qualidade do setor público vai muito além de apenas
oferecer um serviço melhor ao público, mas também envolve diminuir gastos do
orçamento, descentralizar, conseguir e manter melhores funcionários e até
mesmo sobreviver.
O setor público precisa ter uma estrutura mais flexível e adaptável, para
produzir serviços de alta qualidade e assegurar a alta produtividade aos
investimentos. Para Kissler (1998):
"Quem se dirige hoje a um órgão público, não espera encontrar atrás do guichê a personificação do Estado autoritário, mas um técnico que, em primeiro plano, vê o cidadão como cliente e o trata com seriedade e respeito"
Para Osborne & Gaebler (1994):
"o ambiente contemporâneo (...) requer instituições que respondam às necessidades dos clientes, oferecendo-lhes opções de serviços personalizados; que influenciem pela persuasão e com incentivos, sem usar comandos; que tenha , para seus empregados, uma significação e um sentido de controle, que eles as sintam como se fossem deles. Instituições que confiram poder aos clientes, em lugar de simplesmente servi-los".
2.3.2 UM PASSADO DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
A maioria das reformas da administração pública teve seu foco na
estrutura organizacional do aparelho do Estado e nos instrumentos legais que
definiram e criaram órgãos e entidades, planos, carreiras e rotinas.
69
Segundo Araújo e Vasconcellos (1982), o foco predominante da
chamada Modernização Administrativa tem sido mecanicista, com foco na
mudança estrutural e de procedimentos administrativos, geralmente criando,
acrescentando ou suprimindo cargos, órgãos e procedimentos. Esse enfoque
explica, em grande parte, os fracassos das mudanças em relação aos objetivos
pretendidos.
À luz dos documentos legais, percebe-se um mudar constante do
ambiente interno da administração pública: são mudanças relativas a pessoal,
estrutura de órgãos e entidades que pouco tem a ver com uma transformação
dos valores e práticas do setor público, embora muitas delas declarem tais
objetivos (BARRETO, 2007).
Pode-se destacar quatro reformas: a reforma burocrática (1936-1938); a
primeira simplificação burocrática (1956); a reforma desenvolvimentista (1967);
e o Programa Nacional de Desburocratização (1979).
A Reforma Burocrática (36-38)
Tinha como objetivo a implementação da administração pública
burocrática no Brasil. O presidente Vargas encomendou estudo para reformar a
administração pública nos moldes do serviço público britânico. A partir deste
estudo chega-se a conclusão de que a reforma teria três princípios básicos,
que foram apoiados e propostos por Vargas, são eles: critérios profissionais
para ingresso no serviço público, desenvolvimento de carreiras e regras de
promoção baseadas no mérito.
Barreto (2007) destaca dois aspectos nesta reforma: primeiro, por estar
voltada para o processo, ou seja, para o modo de fazer as coisas, teve
destaque o agente desse processo o servidor público, portanto, uma ênfase
nos recursos humanos. O DASP (Departamento Administrativo do Serviço
Público) era o ícone desta reforma. O segundo aspecto refere-se ao peso dos
valores arraigados tanto da própria administração pública (valores
patrimonialistas) quanto do governo (práticas populistas) que fizeram com que,
70
ainda hoje, se fale em reforma da administração pública que elimine tais
valores e praticas.
Essa reforma tornou-se um marco referencial forte de reforma do
aparelho do Estado voltada para ruptura de valores culturais arraigados que
determinavam práticas como: clientelismo, centralismo exagerado e nepotismo.
Para Martins (1997),
“A reforma foi transformada, depois de pouco tempo, em um meio-termo entre a modernização e a síndrome cultural-populista. Estabeleceu-se um padrão duplo persistente. Para altos escalões foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados. Para níveis médio e inferior, a norma era admissão por indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; critérios de promoção por tempo de serviço; a erosão dos salários tornou-se intermitente.”
A reforma burocrática objetivava a eficiência, além de ser um marco
referencial como já foi dito. São características da administração burocrática
segundo Chiavenato (2000):
• A legalidade das normas e regulamentos;
• A formalidade das comunicações;
• A racionalidade da divisão do trabalho;
• A impessoalidade nas relações;
• A hierarquização das rotinas e procedimentos;
• A competência técnica;
• O reconhecimento do mérito;
• A profissionalização; e
• A previsibilidade do funcionamento.
As propostas de reforma só modificaram aquilo que por lei era possível
alterar e tais mudanças permanecem até que outra lei as substituísse por outro
parâmetro legal. Apenas a reforma burocrática transformou, pelo menos em
parte, a cultura administrativa.
71
A Primeira Simplificação Burocrática (1956)
A primeira preocupação com o excesso de burocracia data de 1956
(decreto nº 39.510 de 04/07/56). Por esse decreto JK cria a Comissão de
Simplificação Burocrática (COSB), com a finalidade de promover a
simplificação nas normas e rotinas administrativas, de modo a evitar a
duplicidade de atribuições, excesso de pareceres e despachos interlocutores.
Barreto (2007) entende que mesmo não propondo uma mudança
direcionada objetivamente para o cidadão, é possível verificar nesse decreto
uma preocupação, ainda que fraca, com a melhoria dos serviços e ações
públicos direcionados ao cidadão na medida em que, simplificando os
processos internos, algum efeito positivo acaba sendo percebido pela
sociedade.
O decreto teve como objetivo tornar a burocracia mais eficiente, menos
pesada para o cidadão, tanto no sentido de ser mais ágil na prestação dos
serviços, pela via da racionalização de processos e delegação de
competências, como no sentido de ser menos onerosa, ao tentar eliminar
superposições e extinguir órgãos e entidades inoperantes ou desnecessários.
Barreto (2007) afirma que a exemplo das demais reformas, essa teria
sido indutora de mudança de cultura e de atitudes se a disposição de fazer
decretos e criar comissões se agregasse igual disposição para transformar
pessoas.
O autor continua expondo que a sequencia de atos legais ao longo do
tempo principalmente pela repetição de propostas de mudança da
administração pública, evidencia a permanência de certos problemas crônicos,
resistentes, que não tenham sido solucionados pela simples edição, em serie,
de instrumentos legais, na maioria das vezes limitados a alterar cargos,
organogramas, do quais surgem conhecidos ministérios, secretarias,
comissões, conselhos e câmaras.
72
A Reforma Desenvolvimentista (1967)
A reforma de 1967 tem seu foco no Estado como um todo, mas carrega
em seu bojo alterações consideráveis para administração pública, pois interfere
no sistema de ingresso no serviço público e redesenha a estrutura
organizacional do Estado. É uma reforma que concebe novos modelos de
instituições alicerçadas principalmente na autonomia gerencial.
Para Martins (1997), uma ambiciosa reforma das estruturas do Estado e
dos procedimentos burocráticos, embora com resultados nem sempre
esperados.
Destacam-se no Decreto Lei 200/67 como principais aspectos da
reforma:
O desenho da estrutura organizacional: estabeleceu uma administração
direta - presidência da república e ministérios - e uma administração indireta
integrada por quatro categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria – as autarquias; as empresas públicas; as sociedades de
economia mista; e as fundações. A administração direta é responsável pela
formulação e controle das políticas públicas, mantendo-se uma administração
tipicamente burocrática. A administração indireta para executar serviços
próprios da administração pública por meio das autarquias; as fundações para
executar serviços que precisam ser necessariamente pela administração
pública; em para exploração de atividades econômicas as empresas públicas e
sociedades de economia mista.
A reforma propõe uma administração pública mais flexível e autônoma.
Descentralização: a descentralização proposta pelo decreto sinaliza, não
apenas um modelo de administração pública mais voltada para a formulação e
para o controle, mas pressupõe um Estado mais forte para regular e orientar.
Para Martins (1997), as ações de descentralização funcional foram
parcialmente desviadas de sua intenção original, a qual tinha dois objetivos: em
primeiro lugar, contornar a rigidez das estruturas da administração direta e, em
segundo lugar, introduzir o espírito gerencial privado na administração do setor
publico.
73
Delegação: a delegação de competência é vista como um instrumento
de descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior rapidez e
objetividade às decisões.
Controle: a reforma repete o modelo vigente e o reforça, continuando o
foco para o processo, onde há prestação de contas e o desempenho da
responsabilidade legal e regulamentar.
A questão do rendimento e a produtividade ficaram apenas ligadas as
empresas públicas e a sociedades de economia mista. Todo esforço esta
voltado para o controle legal do gasto público, sem nenhuma referência quanto
a qualidade do resultado da ação ou do serviço prestado.
Programa Nacional de Desburocratização (1979)
O programa foi a primeira proposta de reorientação da administração
publica e de deslocamento do foco das reformas para o espaço em que se dá o
relacionamento das instituições com o cidadão. Assim, Beltrão (2002), sendo
principal formulador do programa, salienta que era necessário restabelecer que
o serviço público é para servir ao público. O mesmo cita que o programa não
era para aperfeiçoar a máquina pública, mas sim para garantir o respeito à
dignidade e a credibilidade das pessoas e protegê-las contra opressão
burocrática.
Apesar da orientação clara do programa para o cidadão, o papel que foi
reservado ao cidadão no processo de desburocratização foi passivo, de
destinatário apenas dos eventuais benefícios do programa. Ficou a cargo da
inteligência da administração pública o papel de perceber os pontos negativos
que pesam sobre o cidadão e de conceber a solução que, em sua opinião,
fosse a melhor para ele.
Barreto (2007) constata que nessa reforma, muda a administração
pública, mas não muda o cidadão, não há mecanismo para induzir o cidadão a
mudar de atitude em seu relacionamento com o Estado. O máximo de
burocracia para o máximo de transparência e controle são considerados
valores para administração pública e para o cidadão. O programa, apesar de
74
reconhecer isto, não tratou de implementar mudanças para substituí-lo, e o
resultado, foi o aumento descontrolado da carga burocrática e,
consequentemente, das exigências desnecessárias.
As reformas tinham como principal ideia a continuidade das boas
práticas. Pode-se dizer que ainda hoje o problema da complicação da
burocracia, travando e dificultando a vida do cidadão persisti. Não se pode
afirmar que tais reformas foram um fracasso, mas seguramente o sucesso que
alcançaram desfez-se no tempo, provavelmente pela força de práticas
arraigadas, de uma certa regularidade de comportamento reciprocamente
aceito pelos agentes da administração pública de um lado e pelos cidadãos de
outro.
Uma reforma estável no tempo, segundo Barreto (2007), tem como fator
crítico para o sucesso o atingimento e a consolidação da prática administrativa
em um novo patamar, tal meta poderá ser alcançada estabelecendo-se nova
regularidade de comportamento, com capacidade de auto-reforçar-se na
medida em que tanto os agentes públicos como a sociedade passem a esperar
atitudes e resultados diferentes daqueles que esperam hoje, onde a
organização pública será exigida e cobrada pela sociedade e o cidadão ter a
certeza de receber um serviço de boa qualidade.
2.3.3 EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO
Da qualidade total à excelência em gestão há uma trajetória de muitos
anos de construção de uma estratégia de mudança na gestão pública
brasileira, superior as reformas administrativas anteriores.
Barreto (2007) salienta a que tal trajetória possui duas características
que tangem ao objeto e o espaço da mudança:
1. Os valores e as atitudes são objeto da ação transformadora, não
os organogramas e os cargos; este vem depois e
subsidiariamente quando necessários; as pessoas precedem as
75
organizações, os valores e as atitudes, as normas e os
regulamentos.
2. O espaço de realização é largo, estende-se das entranhas da
administração pública até se encontrar com o cidadão em
qualquer condição.
Qualidade e Produtividade na Administração Pública (1990 a 1995)
Em 1990, o governo criou o Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade – PBQP, cuja finalidade era sensibilizar e mobilizar o setor
produtivo nacional para o desafio de um mundo em mudança, mais competitivo
e mais exigente.
A criação de um subprograma para o setor público foi resultado de
imediata percepção pelos representantes do setor privado de que o governo
incentivava a qualidade nas empresas, mas não cuidava de aplicar a receita
em sua própria casa.
A ideia do empresariado era de que administração pública contribuísse
para competitividade do país. O foco da qualidade na administração pública
nesse período foi na mobilização dos servidores e na análise e melhoria de
processos, com uso intensivo das ferramentas da qualidade. Foram realizados
cursos, palestras e seminários em profusão. No entanto, foram raros os casos
de um programa eficaz em uma organização pública, exceção feita às
empresas públicas e às sociedades de economia mista.
Nesses seis primeiros anos, apesar do esforço de sensibilização e
capacitação, Barreto (2007) relata que não foi possível fazer do subprograma
um instrumento de apoio às ações de reforma e modernização realizada na
época. A explicação mais razoável, e até certo ponto óbvia, é a de que o
projeto de uma gestão pública de qualidade, concebido e aprovado pelo
governo, foi por ele mesmo desconsiderado, já que não proibia o
desenvolvimento das ações mas também não cobrava resultados.
Uma característica desse período é que a estratégia de mobilizar e
capacitar os servidores públicos acabou por gerar uma ideia equivocada da
76
verdadeira finalidade do Programa. Isto porque as ações da qualidade nas
organizações se tornaram, de certa forma, um estimulo a posições
corporativas, na medida em que faziam praticamente tudo girar em torno da
valorização do servidor, distanciando-se da perspectiva do cidadão na
condição de destinatário dos serviços e da ação do Estado.
A qualidade não era vista como uma forma ou estilo de gestão. O
planejamento, organização, execução, coordenação e controle devem ser
executados de forma diferentes quando se fala em gestão pela qualidade.
Desta forma, pode-se dizer que programa atuou para si mesmo, não sendo
instrumento para nada (BARRETO,2007).
Qualidade e Participação na Administração Pública (1995 a 1998)
Neste período, a gestão pela qualidade na administração pública passa
por uma revisão muito importante, em função das novas diretrizes para uma
reforma da administração pública estabelecida pelo Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (1995), tendo com um dos objetivos:
“aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.”
A Reforma do Aparelho do Estado, segundo o Plano, deveria ser
realizada em três dimensões: institucional-legal, cultural e gerencial.
A Reforma na dimensão institucional-legal não diferiu muito das
reformas administrativas do passado, onde repetia a formula de criar e extinguir
órgãos que não dava certo. A Reforma nas dimensões cultural e gerencial
constitui-se novidade em proposta de mudança da administração pública, que
era transformar atitudes, estabelecer novos referenciais da boa gestão pública,
dentre eles o resultado e a satisfação do cidadão.
Porem, segundo Barreto (2007), a verdadeira transformação não
aconteceu porque a reforma se locupletou de burocracia e legalismo, mexeu
77
nas organizações, mas não conseguiu construir instituições, elaborou regras
contratuais, mas não firmou compromissos de resultados, nem gerou
capacidade e hábito de monitorá-los.
Um dos programas estabelecidos para a reforma nas dimensões cultural
e de gestão foi o Programa da Qualidade e Participação da Administração
Pública (QPAP), que surgiu após transformações no PBQP, por meio do
Decreto s/nº de 09/11/95, que estava voltado para o servidor publico
operacional, com objetivo de fazê-lo atender bem as pessoas que buscavam as
organizações. O desafio era torna-lo um instrumento de transformação da
gestão pública, orientando-se para o resultado e para o cidadão. Ao longo do
tempo os servidores imbuídos na proposta da qualidade “forçaram” os
reformadores a compreenderem a qualidade como um estilo e uma teoria de
gestão e não apenas como uma técnica de mobilização para o bom
atendimento.
Segundo Barreto (2007), em 1997 em diante começa a se fazer
diferenciação entre a gestão publica e a gestão privada, principalmente no
espaço dos princípios, da essência que permite distinguir um setor do outro.
Algo que os reformadores cismavam em tratar como algo igual e sem
especificidades, pode-se dizer que dois fatores contribuíram para tal
pensamento:
1. Crença dos lideres e dos especialistas em qualidade do PBQP
não estabelecia qualquer diferença essencial entre setor público e
setor privado.
2. A Reforma do Aparelho do Estado (1995) fez a apologia da
competência em gestão do setor privado e da incapacidade
gerencial do setor público.
Em decorrência destes dois fatores, desenvolveu-se um trabalho de
convencimento a todos de que o serviço público tem cliente, tem lucro, tem
mercado, tem acionistas, etc. O mais grave, no entanto, não ficou por conta da
terminologia em si, mas na tentativa de incorporar à gestão pública as mesmas
práticas, sem retoques, da gestão privada para o relacionamento com os
“clientes”, para atuação no mercado, para a lucratividade.
78
Nesse período (1995 a 1998) a estratégia de atuação do programa foi
totalmente modificada. Com base nos objetivos da fase anterior e alicerçada
nos mesmo princípios de origem, o programa reorientou sua forma de atuar,
passando da ênfase nas técnicas e ferramentas para dimensão institucional. O
foco nos servidores e nos processos passou para as organizações e para o
sistema de gestão.
As diretrizes que orientaram essa nova fase do programa constituiu o
primeiro termo de referência para a qualidade no setor público, aprovado pela
Câmara da Reforma do Estado, em 26/05/96. O programa ainda necessitava
de uma linha estratégica de ação clara que estimulasse e instrumentalizasse as
organizações na direção da transformação gerencial desejada. Portanto, o
programa tinha propósitos claros para administração pública, mas não sabia o
caminho a ser percorrido para atingir tais propósitos.
A equipe do QPAP verificou que o programa não poderia continuar
falando em gestão por resultados apresentando às organizações uma visão por
meio de ferramentas, baseada apenas em análise e melhoria de processos e
solução de problemas, que ajudam no processo de mudança, mas insuficientes
para mudar valores e romper com práticas burocráticas e estabelecer novas
regras de gestão pública.
Portanto, era necessário tirar o foco do processo sem menospreza-lo,
indo para o foco na gestão como estratégia e fio condutor da mudança, assim
começa a tomar forma a ideia de transpor para administração pública o modelo
de excelência em gestão, utilizado em grande número pelo setor privado. Com
isso, as ferramentas e técnicas, características da Qualidade Total, passariam
a ser acessórios num processo mais amplo e profundo de transformação do
aparelho do Estado (BARRETO, 2007).
O primeiro passo foi criar, em 1996, junto à Fundação Prêmio Nacional
da Qualidade (PNQ) a categoria “Administração Pública”. Em 1997, o programa
passa pela mudança mais importante de toda a sua historia: desloca-se o foco
de suas ações do processo para o gestão organizacional, do servidor para o
cidadão-usuário.
79
Ainda em 1997 foi redefinida toda a estratégia de implantação do
Programa nas organizações, cuja essência passou a ser o ciclo de
autoavaliação e melhoria da gestão. Esse ciclo de autoavaliação e melhoria de
gestão foi estabelecido tendo como referencia os critérios de excelência da
gestão utilizados em diversos países e inclusive no Brasil por várias empresas
e pelo Prêmio Nacional da Qualidade. Em 1998, ocorre a primeira Cerimônia
de Premiação referente ao ciclo de 1998, onde atingiu a marca de 112 adesões
e se instrumentalizou para apoiar as organizações no processo de
autoavaliação e melhoria de gestão.
Qualidade no Serviço Público - PQSP (1999 a 2004)
Em 1999 foi extinto o Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado, e o comando da Reforma do Aparelho do Estado passou para
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. No mesmo ano toda a
estratégia da Reforma foi reavaliada, onde passaram a ter relevância os
programas ligados à tecnologia de gestão e à qualidade dos serviços prestados
ao cidadão, com o ressurgimento do Programa Nacional de Desburocratização,
formalizado pelo decreto nº 3.335, de 11/01/2000, que instituiu uma rede de
Comitês do Programa.
Em 2000, o Programa tem seu nome alterado pela segunda vez, para
ser mais coerente com a ideia de um programa geral para administração
pública e de um instrumento de orientação do setor público para seu ambiente
externo, onde está o cidadão, optando-se pelo nome Programa da Qualidade
no Serviço Público – PQSP.
Acontece de forma mais evidente e prática o que Martins (1997) já havia
percebido como uma tendência clara nos debates sobre o Programa:
“(...) debate-se uma proposta de reforma do aparelho de Estado que reformula profundamente sua herança varguista, com o objetivo de conferir maior agilidade e eficácia às ações do Estado, deslocando o debate em termos de “direitos do servidor público” para o compromisso público com os “direitos do cidadão” e, consequentemente, com a melhoria efetiva dos serviços prestados ou assegurados pelo Estado”.
80
Portanto, neste sentido o Programa da Qualidade no Serviço Público se
apresenta como poderoso instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e
agentes públicos ao exercício prático de uma administração pública
participativa, transparente, orientada para resultados e preparada para
responder às demandas da sociedade.
No PPA 2000/2003, Programa Avança Brasil, constava o seguinte trecho
mostrando importância da qualidade no serviço público:
“Melhorar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão e, ao mesmo tempo, tornar o cidadão mais exigente em relação aos serviços públicos que tem direito são o grande desafio da qualidade na administração pública e o foco de sua atuação estabelecido no Plano Plurianual”.
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -
GESPÚBLICA
O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
(GESPÚBLICA) é o resultado da evolução histórica de uma série de iniciativas
do Governo Federal para promover a gestão pública de excelência. Criado em
2005 por meio do decreto 5.378 de 23 de fevereiro de 2005, o Programa tem
como principais características ser essencialmente público, ser
contemporâneo, estar voltado para a disposição de resultados para a
sociedade e ser federativo.
Entendida como uma política pública alicerçada em modelo de gestão
específico, o Programa tem como principais características: ser publico em sua
essência, atuando com foco no usuário, baseando sua atuação nos princípios
constitucionais e nos fundamentos da gestão contemporâneo voltados para a
apuração de resultados para a sociedade sendo efetivo e no ambiente
federativo no âmbito da gestão pública.
Por sua vez, o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP)
representa a principal referência a ser seguida pelas instituições públicas que
desejam aprimorar constantemente seus níveis de gestão. Como todo modelo
81
de gestão, o MEGP contém diretrizes expressas em seus critérios de
excelência gerencial, técnicas e tecnologias para sua aplicação e práticas de
gestão implantadas com sucesso. Para que tanto o Modelo de Excelência em
Gestão Pública quanto o próprio Programa GESPÚBLICA acompanhem a
dinâmica da sociedade brasileira e estejam em conformidade com as
necessidades dos cidadãos, são fundamentais ações contínuas de inovação do
modelo, de sua comunicação e de garantia de sua sustentabilidade (IAPG,
2009).
Nos últimos anos, o GESPÚBLICA utilizou-se de uma estratégia de
sucesso alicerçada no trabalho voluntário de representantes de instituições
públicas, desenvolvendo e divulgando conceitos e soluções para gestão,
implantando e mobilizando núcleos regionais e setoriais nas unidades da
federação e realizando avaliações do nível de gestão das instituições, seja por
meio de autoavaliações, seja nos ciclos anuais do Prêmio Nacional da Gestão
Pública. Destaque também foi dado a iniciativas relacionadas ao atendimento
ao cidadão, tais como o desenvolvimento de estudos, guias e eventos para as
centrais de atendimento integrado e a recente publicação do Decreto de
Simplificação do Atendimento.
Com o Decreto Presidencial que instituiu 2009 como o Ano Nacional da
Gestão Pública, a estratégia do Programa para cumprimento de sua missão foi
ajustada de forma a facilitar a construção coletiva de uma agenda de gestão e
a adesão das instituições aos princípios da Carta de Brasília, documento
elaborado em conjunto pelo Ministério do Planejamento e pelo CONSAD
(Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração) e que contém
um conjunto de orientações para a melhoria da gestão pública em nosso País.
Em especial, foi criado um fórum nacional permanente de discussão do tema,
foi lançado o Portal Nacional da Gestão Pública (www.gespublica.gov.br) e os
processos de trabalho que sustentam o GESPÚBLICA passaram a ser a
articulação, o fomento e a mobilização de redes de gestão, com geração de
conhecimento em gestão pública. (SEGES, 2009)
Segundo SEGES (2009), existem mudanças culturais no relacionamento
entre as instituições brasileiras, tais como: a possibilidade de adesão ao
82
GESPÚBLICA de qualquer pessoa física ou jurídica pelo uso de instrumentos
de gestão ou mesmo pela simples participação nos fóruns de discussão
presentes no Portal da Gestão Pública; a aumento das ferramentas disponíveis
e a avaliação de sua qualidade pelos próprios integrantes da Rede Nacional de
Gestão Pública; o estabelecimento de parcerias com especialistas em assuntos
que vão desde a teoria de redes e de sistemas complexos até a disposição de
soluções de gestão; e, principalmente, a intensa comunicação entre os
participantes do movimento pela melhoria da gestão, por meio dos mais
eficientes canais (vídeos, ensinos à distância, redes sociais e blogs de gestão).
O GESPUBLICA disponibiliza para os interessados 6 (seis) ferramentas
de gestão, a saber: Avaliação continuada (Instrumento de Avaliação da Gestão
Pública, 250; 500; e 1000 pontos); Carta de Serviços ao Cidadão (informação
sobre quais serviços o órgão ou entidade presta); Gestão de Processos
(orienta a modelagem e a gestão para resultados); Guia “d” Simplificação
(auxilia na simplificação dos processos e normas); Indicadores de Gestão
(auxiliar na definição e mensuração de desempenho); Pesquisa de Satisfação –
IPPS (questionário de pesquisa de opinião de usuários de um serviço público).
Além disso, conta como Prêmio Nacional da Gestão Pública (PQGF), para
aquelas organizações e entidades que demonstram melhorias gerenciais
(SENA, 2014).
Em visão ampliada do Programa, percebe-se propostas como de:
contratualização do desempenho, a lei orgânica da administração, o
desenvolvimento e a implantação de indicadores de desempenho, a adequação
da força de trabalho das organizações e as ações dos programas de
cooperação internacional para a execução da agenda federativa se integram no
cumprimento da missão de melhorar os serviços prestados à sociedade.
83
CAPÍTULO III
MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA
3.1 A ORIGEM DO MODELO DE EXCELÊNCIA
Em meados da década de 1980, o governo dos EUA identificou a
necessidade de promover a busca de um conjunto de conceitos capazes de
orientar suas organizações em resposta ao crescimento das indústrias
japonesas. Após estudo visando identificar o que as empresas possuíam em
comum que as tornava diferentes das demais organizações, deu-se origem ao
modelo de reconhecimento das organizações por meio de premiações como o
Prêmio Malcolm Baldrige, ou Malcolm Baldrige National Quality Award
(MBNQA). (BRASIL, 2009)
Diversos países seguiram a mesma estratégia, visando disseminar e
facilitar a implementação de melhores formas da gestão organizacional. Foram
instituídos prêmios nacionais e definidos modelos de referência à gestão com a
mesma estrutura lógica dos critérios do MBNQA. No Brasil, em 1992, foi criado
o Prêmio Nacional de Qualidade (PNQ), sob a administração da então
denominada Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ).
O PNQ tem como referência o Modelo de Excelência da Gestão (MEG),
cuja característica mais importante é a de ser um modelo sistêmico, portanto,
com o benefício de buscar a estruturação e o alinhamento dos componentes da
gestão das organizações sob a ótica de um sistema. Com a missão de
disseminar os fundamentos da Excelência em Gestão para o aumento da
competitividade das organizações e do Brasil, a Rede Nacional da Gestão
Rumo à Excelência reúne atualmente 54 Programas e Prêmios Regionais e
Setoriais que utilizam o Modelo de Excelência em Gestão (MEG) em
organizações que buscam a evolução da maturidade na direção de uma gestão
competitiva. Para cumprir este propósito, essa rede busca o alinhamento de
84
seus processos de avaliação ao Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ)
(BRASIL, 2009).
O Modelo estabelece uma orientação integrada e interdependente para
gerir uma organização. Considera que os vários elementos da organização e
as partes interessadas interagem de forma harmônica e balanceada nas
estratégias e resultados. Assim, o MEG permite que os vários elementos de
uma organização possam ser implementados e avaliados em conjunto, de
forma interdependente e complementar (FNQ, 2007).
Algumas características importantes do Modelo de Excelência da Gestão
da FNQ:
ü Proporciona um referencial para a gestão de organizações, na forma
de um modelo completo e reconhecido mundialmente;
ü É atualizado anualmente com base em práticas de gestão de
organizações de Classe Mundial;
ü É direcionado aos resultados do negócio;
ü Não indica formas preestabelecidas de implementação;
ü promove o aprendizado organizacional;
3.2 A PREMISSA DO MODELO PARA O SETOR PÚBLICO
O Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) foi concebido a
partir da premissa de que a administração pública tem que ser excelente sem
deixar de considerar as particularidades inerentes à sua natureza pública.
A adoção de um modelo de excelência específico para a gestão pública
implica, portanto, no respeito aos princípios, conceitos e linguagem que
caracterizam a natureza pública das organizações, e que impactam na sua
gestão. Não se trata de fazer concessões para a administração pública, mas
sim de entender, respeitar e considerar os principais aspectos inerentes à
natureza dessas organizações, que as diferenciam das organizações da
iniciativa privada, sem prejuízo do entendimento de que a administração
pública tem que ser excelente e eficiente.
85
Diversas características inerentes aos atributos públicos das
organizações públicas as diferenciam das organizações da iniciativa privada.
Algumas delas merecem destaque por sua relevância:
• Enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela
autonomia da vontade privada, as organizações públicas são regidas
pela supremacia do interesse público e pela obrigação da
continuidade da prestação do serviço público.
• O controle social é requisito essencial para a administração pública
contemporânea em regimes democráticos, o que implica em garantia
de transparência de suas ações e atos e na institucionalização de
canais de participação social, enquanto que as organizações
privadas estão fortemente orientadas para a preservação e proteção
dos interesses corporativos (dirigentes e acionistas).
• A administração pública não pode fazer distinção de pessoas, que
devem ser tratadas igualmente e com qualidade. O tratamento
diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por
outro lado, as organizações privadas utilizam estratégias de
segmentação de mercado, estabelecendo diferenciais de tratamento
para clientes preferenciais.
• As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de
garantir a sustentabilidade do negócio. A administração pública
busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o
desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de
utilizar os recursos de modo eficiente.
• A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de
contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem
ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção
do bem comum. A atividade privada é financiada com recursos de
particulares que têm legítimos interesses capitalistas.
• A administração pública tem como destinatários de suas ações os
cidadãos, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da
produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A
86
iniciativa privada tem como destinatários de suas ações os clientes
atuais e os potenciais.
• O conceito de partes interessadas no âmbito da administração
pública é ampliado em relação ao utilizado pela iniciativa privada,
pois as decisões públicas devem considerar não apenas os
interesses dos grupos mais diretamente afetados, mas também o
valor final agregado para a sociedade.
• A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e
deveres para a sociedade. Assim, as suas decisões e ações
normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em
áreas sensíveis. O Estado é a única organização que, de forma
legítima, detém este poder de constituir unilateralmente obrigações
em relação a terceiros.
• A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto
que a iniciativa privada pode fazer tudo que não estiver proibido por
lei. A legalidade fixa os parâmetros de controle da administração e do
administrador, para evitar desvios de conduta.
Quando se fala de um modelo de gestão pública baseado em critérios de
excelência em gestão, faz-se referencia a dois aspectos essenciais sob os
quais se fundamenta o modelo prático, segundo Barreto (2007):
1) Aspecto Técnico – diz respeito ao “desenho” do sistema de gestão e
à sua base conceitual.
2) Aspecto Institucional – diz respeito a natureza das organizações
sobre as quais se deseja aplicar o modelo.
Sob o aspecto técnico, o modelo de gestão pública é fiel aos modelos
nacionais e internacionais, utilizados tanto pelo setor privado como pelo setor
público. Esse alinhamento técnico do modelo de gestão pública brasileiro lhe
confere a capacidade de estabelecer comparações entre organizações ou
praticas gerenciais, além de viabilizar troca de experiências.
Sob o aspecto institucional, o modelo de gestão é revestido de
terminologia e conceitos próprios da administração pública. Esse aspecto
estabelece o limite máximo da aproximação entre as práticas de gestão dos
87
setores público e privado. Tal limite define o espaço da plena interação e
compartilhamento de tecnologias, conceitos, práticas, métodos e experiências,
mas, ao mesmo tempo, preserva o espaço próprio do ser público, da sua
propriedade essencial que lhe faz diferente, sendo um órgão ou entidade
público e não outra coisa. Nesse espaço nada se move, sob pena de deixar de
ser o que é.
Não se trata de abrandar requisitos, mas de identificar aquilo que apesar
da lei, deve ser considerado quando se quer definir uma boa gestão pública.
Não é, portanto, por motivos legais que a administração pública precisa ser
diferente, mas por motivos essenciais, definidores da natureza pública das
organizações assim consideradas (Barreto, 2007).
Essa essência se traduz em princípios gerais e inegociáveis a partir dos
quais é possível definir parâmetros válidos para avaliar a qualidade da gestão
pública. A falta de apenas um desses princípios em qualquer sistema de gestão
faz dele qualquer coisa, menos um sistema de gestão pública. Esses princípios
não são leis, normas ou técnicas, são valores que precisam ser paulatinamente
internalizados até se tornarem definidores da gestão de um órgão ou entidade
publico.
A excelência em gestão pública é um padrão superior de gestão se
comparado ao melhor padrão gerencial contemporâneo, sem, no entanto,
alterar a sua natureza publica. Parte da premissa que por si só expressa o
maior de todos os fundamentos: ser uma gestão excelente sem deixar de ser
pública.
Dessa forma, os princípios da gestão pública são elementos da essência
do ser público complementados por características definidoras da excelência
na gestão contemporânea. Juntos, princípios e características definem o que
se entende hoje por excelência na gestão pública.
88
3.3 PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS PARA O MEGP
No Direito Constitucional, princípios são os valores ordenadores do
sistema jurídico que possibilitam maior abertura e enraizamento de
legitimidade, variando conforme o momento histórico, social e político de uma
sociedade.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os
princípios constitucionais da administração pública, e como pilares os
fundamentos da excelência gerencial. Com mostra a figura abaixo:
Figura 05 – Bases do MEGP
Fonte: BRASIL, 2009.
Os fundamentos da excelência são conceitos que definem o
entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração
pública e que, orientados pelos princípios constitucionais, compõem a estrutura
de sustentação do MEGP. Estes fundamentos devem expressar os conceitos
vigentes do “estado da arte” da gestão contemporânea, sem no entanto perder
de vista a essência da natureza pública das organizações.
Os princípios constitucionais e os fundamentos, juntos, dão
sustentabilidade ao MEGP, indicam os valores e diretrizes estruturais que
devem balizar o funcionamento do sistema de gestão das organizações
públicas e definem o que se entende hoje por excelência em gestão pública.
89
Ambos devem ser internalizados dentro de cada instituição antes da aplicação
do modelo.
Princípios Constitucionais
O artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
como descrito no capitulo II, diz que “a administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência”.
De forma simples e abrangente, princípios são proposições que contêm
as diretrizes estruturais de determinada ciência, pelos quais seu
desenvolvimento deverá pautar-se. Os princípios consubstanciam valores,
sejam estes morais, religiosos, éticos, políticos, mutáveis através do tempo,
espaço e forma. Eles são a base estrutural de qualquer sistema.
A Constituição, como texto legal supremo e fundamental de um Estado,
pode aferir que os princípios configuram-se como norteadores fundamentais de
todo o ordenamento jurídico do Estado. Eles advêm da escolha da sociedade,
que, levando em consideração o momento social, político, histórico e
econômico, determina quais serão as linhas orientadoras de sua conduta, quais
são os valores que estão presentes em seu espírito social.
Em razão disso, os princípios constitucionais são precisamente a síntese
dos valores principais da ordem jurídica, e detêm a função de conferir ao
sistema um sentido lógico, harmonioso e racional, facilitando a compreensão
de seu funcionamento.
A gestão pública para ser excelente tem que atender os seguintes
princípios constitucionais:
1. Legalidade: estrita obediência à lei.
2. Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas.
3. Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral.
4. Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados.
5. Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de
qualidade ao menor custo possível.
90
Fundamentos de Excelência Gerencial
A compreensão de que um dos maiores desafios do setor público
brasileiro é de natureza gerencial fez com que se buscasse um modelo de
gestão focado em resultados e orientado para o cidadão, alicerçado pelos
fundamentos da excelência que expressam conceitos reconhecidos
internacionalmente e que se traduzem em práticas ou fatores de desempenho
encontrados em organizações líderes de classe mundial, que buscam
constantemente se aperfeiçoar e se adaptar às mudanças.
O Modelo Referencial para Excelência Pública foi desenvolvido a partir
dos seguintes fundamentos:
Pensamento sistêmico - Gerenciar levando em conta as múltiplas
relações de interdependência entre as unidades internas de uma organização e
entre a organização e outras organizações de seu ambiente externo;
Aprendizado organizacional - Gerenciar buscando continuamente
novos patamares de conhecimento e transformando tais conhecimentos em
bens individuais e, principalmente, organizacionais.
Cultura da inovação - Gerenciar promovendo um ambiente favorável à
criatividade;
Liderança e constância de propósitos - Gerenciar motivando e
inspirando as pessoas, procurando obter delas o máximo de cooperação e o
mínimo de oposição;
Orientação por processos e informações (Gerenciar por processos)
– conjunto de centros práticos de ação cuja finalidade é cumprir a finalidade do
órgão/entidade – e estabelecer o processo decisório e de controle alicerçado
em informações;
Visão de futuro - Gerenciar com direcionalidade estratégica; o processo
decisório do órgão/entidade deve ter por fator de referência o estado futuro
desejado pela organização e expresso em sua estratégia;
91
Geração de valor - Gerenciar de forma a alcançar resultados
consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível, com
sustentabilidade, para todas as partes interessadas.
Comprometimento com as pessoas - Gerenciar de forma a
estabelecer relações com as pessoas, criando condições de melhoria da
qualidade nas relações de trabalho, com o objetivo de que se realizem humana
e profissionalmente;
Foco no cidadão e na sociedade - Gerenciar com vistas ao
atendimento regular e contínuo das necessidades dos cidadãos e da
sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços
públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelos
órgãos e entidades públicos.
Desenvolvimento de parcerias - Gerenciar valendo-se da realização
de atividades conjuntas com outras organizações com objetivos comuns,
buscando o pleno uso das suas competências complementares para
desenvolver sinergias.
Responsabilidade social - Gerenciar de forma a assegurar a condição
de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, tendo ao
mesmo tempo a atenção voltada para a preservação da biodiversidade e dos
ecossistemas naturais.
Controle social - Gerenciar com a participação das partes interessadas;
Gestão participativa - É o estilo da gestão de excelência que determina
uma atitude que busque a cooperação das pessoas, e que reconhece o
potencial diferenciado de cada um e ao mesmo tempo harmoniza os interesses
individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.
Agilidade - Flexibilidade e resposta rápida às mudanças e demandas da
sociedade por serviços e políticas públicas.
Esses fundamentos da excelência, quando aplicados, trazem melhorias
para os processos e produtos, redução de custos e aumento da produtividade
para a organização, tornando-a mais competitiva. Além disso, potencializam a
credibilidade da instituição e o reconhecimento público, aumentando o valor do
92
empreendimento. A organização que adota enfoques de excelência adapta-se
mais facilmente às mudanças e tem mais condições de atingir e manter um
desempenho de excelência para o cidadão.
3.4 MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA
O Modelo de Excelência em Gestão pública é a representação de um
sistema de gestão constituído de oito elementos integrados (Critérios de
excelência) e interatuantes que concorrem para a construção de órgãos e
entidades públicas de alto desempenho. O inter-relacionamento desses
elementos dá movimento e direção ao sistema de gestão e produz uma
sinergia que potencializa a capacidade de planejar, organizar, decidir, executar
e controlar a produção de resultados.
O modelo optou pelos critérios de excelência utilizados no Brasil e em
diversos países, com as devidas adaptações à realidade do País. O modelo é
baseado no Modelo de Excelência em Gestão da FNQ (Fundação Nacional da
Qualidade) focado nas organizações privadas e de classe mundial, onde a
estratégia utilizada pelo GESPUBLICA foi a de promover a adaptação da
linguagem, de forma a respeitar a natureza pública das organizações que
integram o aparelho do Estado brasileiro, e, ao mesmo tempo, preservar as
características que definem todos os modelos analisados como de excelência
em gestão.
Contudo, Barreto (2007) salienta que no mundo real não há situação ou
ambiente que possa ser enquadrado com precisão e detalhes nos princípios e
características dos modelos teóricos, que, pelo simples fato de serem modelos,
são, necessariamente, reduções da realidade feitas a partir da exaltação de
características marcantes dessa realidade e que guardam, essa características,
certa lógica interna.
Os critérios que compõem o modelo são os seguintes: Liderança;
Estratégias e Planos; Cidadãos-usuário; Sociedade e Cidadania; Informação e
Conhecimento; Pessoas; Processos; e Resultados. “Os Critérios de Excelência
fazem parte de um modelo que propõe como sistemática avaliar a gestão,
93
tomando como referência o estado da arte em gestão, em geral desenvolvido a
partir dos prêmios nacionais da gestão. A ideia é a de que, para melhorar a
eficiência e a eficácia das organizações em geral, precisamos ter uma visão e
uma abordagem sistêmica da gestão, além de ter empresas que, tratando de
todos os stakeholders, sejam socialmente responsáveis.” (BRASIL, 2009).
A seguir, uma representação gráfica do modelo, destacando a relação
entre suas partes.
Figura 06 - MEGP
Fonte: IAPG (2009)
O Modelo acima representa o sistema de gestão de excelência e
reproduz para o órgão/entidade público o Ciclo do P.D.C.A., método científico
de gestão da qualidade preconizado por Edwards Deming que indica a
necessidade de que a organização, no processo de controle da qualidade,
realize as etapas de: i) Planejar (Plan); ii) Fazer (Do); iii) Checar ou Verificar
(Check); e iv) Agir (Act). Este ciclo está representado pelos quatro blocos que,
juntos, representam os oito critérios do Modelo.
Bloco1 - Planejamento (Plan)
É constituído de três elementos direcionadores da ação e do sistema de
decisão da organização, isto é, dão direcionalidade estratégico.
94
Figura 07 – Bloco 1 - Plan
Fonte: BRASIL, 2009
Esse primeiro bloco representa uma nova relação de forças do sistema
de gestão, se comparado aos modelos tradicionais de gestão pública, segundo
Barreto (2007):
• O principal requisito do chefe é a liderança – deve possuir estilo
participativo de gestão, exemplo pessoal de conduta e de apego
aos valores da administração pública e a prestação publica das
contas, dentre outras.
• A superioridade da estratégia em relação ao plano – O estado
futuro desejado e o calculo de viabilidade para atingi-lo são
produtos nobres da estratégia.
• O cidadão é o proprietário e a sociedade é a assembleia
deliberativa que se manifesta pela voz e pelo voto dos seus
membros – enquanto se mantiver o paradigma do culto a
burocracia, o poder pelo poder e interpretar as demandas da
sociedade sem dialogar não terá gestão de excelência.
Bloco 2 - Execução (Do)
É o centro prático da ação, pessoas preparadas e motivadas executando
processos bem concebidos produzem os resultados esperados pelo órgão ou
entidade e constroem o futuro desejado.
Pessoas e processos são indivisíveis, segundo Barreto (2007), quando
se trata de produzir resultados previamente definidos por objetivos e metas.
Liderança: É o elemento promotor do movimento organizacional atuando nas
definições estratégicas, na motivação e na provisão dos meios; seus
principais instrumentos são a vontade, a decisão e o exemplo.
Estratégias e os Planos: São o pensamento continuo sobre o futuro desejado e
sobre a melhor forma de atingi-lo, considerando o ambiente e a capacidade
(recursos do toda ordem) para realiza-los.
Cidadãos e a Sociedade: São os mantenedores e demandantes do Estado e, ao
mesmo tempo, destinatários de sua ação e dos seus serviços.
95
Figura 08 – Bloco 2 - Do
Fonte: BRASIL, 2009.
Bloco 3 - Controle (Check)
É a verificação, pelos resultados, do grau de eficiência, eficácia e
efetividade.
O grande diferencial do Modelo de Excelência em Gestão Pública, neste
bloco, é que o monitoramento é um mecanismo congênito do sistema de
controle, do contrario o Modelo seria, em sua essência, reativo.
As estratégias e os planos são genéricos, as ações são os meios para
transforma-las em resultados. Nesse sentido, a estratégia e os planos se
especificam quando frutificam em resultados efetivos. Sem eles, a eficiência e
a eficácia não tem valor, são apenas evidencias de esforço inútil.
Figura 09 – Bloco 3 - Resultados
Fonte: BRASIL, 2009.
Pessoas - Para atingir metas e alcançar resultados, assumir riscos, criar oportunidade
de aprendizado e desenvolvimento de competência as pessoas devem ter autonomia.
Processos - A orientação por processos permite planejar e executar melhor as
atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos recursos de modo
mais eficiente, realização de prevenção e solução de problemas e eliminação de
atividades redundantes, aumentando a produtividade
Resultado: uma gestão por resultados entende que controlar os resultados é a referencia
chave para sucesso; entende que todos são responsáveis pelo seu alcance e também por
não aproveitar as oportunidades que resulta do não alcance dos objetivos. Uma gestão
por resultado prima pela otimização do desempenho e a satisfação do usuário.
96
Bloco 4 – Ação Corretiva (Action)
Diz respeito à gestão da informação e do conhecimento, é a inteligência
da organização. As ações corretivas permitem medir com precisão as
diferenças entre previsão e resultado, dão qualidade ao processo decisório,
corrigem desvios, aperfeiçoam e inovam além de representarem o espaço do
aprendizado organizacional.
A localização da ação corretiva na parte de informações e conhecimento
do Modelo sugere uma utilidade dos sistemas de informação e do capital
intelectual que a organização acumulou. Informações e conhecimentos
pressupõem, portanto, capacidade para corrigir e aperfeiçoar estratégias,
planos e ações, e para produzir resultados efetivos.
Figura 10 – Bloco 4 - action
Fonte: BRASIL, 2009
A adoção do Modelo Referencial da Gestão possibilita o
desenvolvimento eficaz e eficiente da ação estatal e não representa obstáculo
à consecução dos seus objetivos. Por isso, quando se fala em gestão de
excelência baseada nesse Modelo, fala-se necessariamente de:
• Mecanismos próprios de gestão de resultados e de controle
social;
• Compartilhamento de responsabilidades entre as três esferas de
governo;
• Adoção de práticas representativas e participativas.
Informações e Conhecimento - Este bloco dá ao órgão/entidade capacidade de corrigir, melhorar ou inovar suas práticas de gestão e consequentemente seu desempenho.
97
3.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO
Na administração pública brasileira, a prática da avaliação manifesta-se
de diversas formas, a mais comum e institucionalizada estando ligada à função
de controle, com forte ênfase nas questões ligadas ao cumprimento de
requisitos legais, principalmente aqueles que dizem respeito ao uso de
recursos financeiros.
Nesse controle, o foco da avaliação é extremamente limitado, entre a
meta física e financeira e os seus resultados diretos, é o curto caminho entre o
previsto e o realizado.
A avaliação de resultado que ateste o atingimento de futuros desejados
é o caminho que qualquer sistema de avaliação deveria percorrer. Pactuando
deste principio, Barreto (2007) prega que qualquer caminho menor do que este
não tem autoridade para atestar valor público e muito menos regularidade da
gestão.
Há uma prática de avaliação, ainda rara na administração pública
brasileira: a avaliação do sistema de gestão. Essa forma de avaliar procura
medir a capacidade do sistema de gestão de produzir e manter bons
resultados, segundo Camilo (2003).
Figura – 11 – avaliação do sistema
Fonte: Barreto (2007)
98
Para Barreto (2007), avaliar um sistema de gestão real implica verificar
em que medida esse sistema real se aproxima da composição, da
direcionalidade e dos princípios e características do sistema-modelo. A
composição diz respeito aos elementos que integram o modelo. A
direcionalidade é o movimento interno dos elementos para a produção dos
efeitos sociais desejados com eficiência e eficácia. Os princípios e as
características representam a natureza pública do modelo e os traços que o
classificam como sistema de gestão da classe mundial.
Para o GESPUBLICA, avaliar é comparar o sistema de gestão de um
órgão ou entidade público com o MEGP.
A utilização pura e simples do modelo na avaliação de sistemas reais de
gestão tornaria o trabalho extremamente subjetivo e, portanto, frágil em termos
de comparabilidade e de informações objetivas para orientar processos de
melhoria. A solução adotada foi a tradução dos elementos do sistema-modelo
em critérios de avaliação. A objetividade foi alcançada pelo desdobramento
desses critérios em itens e requisitos que, juntos, abordam plenamente a
composição, a direcionalidade, os princípios e as características do modelo.
Figura 12 – tradução modelo para realidade
Fonte: Barreto (2007)
O nível de qualidade do sistema de gestão é calculado por meio de
instrumentos objetivos de avaliação, mas o resultado desse cálculo indica o
tamanho do intervalo entre o sistema de gestão da organização e o MEGP.
Portanto, é preciso fazer dos instrumentos de avaliação da gestão meio e não o
ponto final dela.
99
A partir das avaliações objetivas realizadas pode-se deter algumas
conclusões quanto a implementação do modelo de gestão e a realidade
organizacional.
• Quanto a organização encadeia suas práticas de gestão de forma
a tornar evidentes os resultados esperados por tais práticas;
• Quanto a organização está dirigida para o cidadão e a sociedade,
mesmo sendo um órgão interno da administração pública;
• Quanto a organização é eficiente para gerar resultados que
respondem a sua missão e aos seus objetivos estratégicos;
• Quanto a organização tem sido orientada pela visão de futuro.
É necessário implementar na avaliação da gestão a prática do retorno ao
Modelo, assim que o diagnostico dos pontos fortes e das oportunidades de
melhoria esteja concluído.
Segundo Barreto (2007), há três ganhos imediatos nessa dimensão da
avaliação:
1. Agrega à avaliação a garantia de fidelidade ao Modelo de Excelência
em Gestão Pública;
2. Elimina, ou pelo menos reduz, o grau de cegueira do avaliador ao
fazê-lo ater ao sistema de gestão e não à beleza plástica de alguma
pratica de gestão;
3. Contribui efetivamente para o aperfeiçoamento dos instrumentos de
gestão.
Um sistema de gestão é qualquer conjunto de práticas de planejamento,
organização, direção, coordenação e controle integrados e interatuantes que
concorrem para a produção de resultados finalísticos que a missão
organizacional impõe que sejam produzidos (Drucker, 2010).
Práticas isoladas, por melhores que sejam, não garantem qualidade ao
sistema de gestão. Embora sejam essas boas práticas importantes e bom
100
começo, não são suficientes, pois o que esta em jogo é o vigor do sistema para
produzir resultados determinados pela missão da organização.
Há uma forma objetiva e segura para atestar a qualidade de um sistema
de gestão, segundo Barreto (2007).
• Questionar sobre seus resultados finalisticos – é preciso estar
atento para não se deixar enganar ou seduzir pelos resultados
intermediários.
• Procurar evidências que atestem que tais resultados são
consequências do sistema de gestão.
3.5.1 AUTO-AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE MUDANÇA GERENCIAL
A prática de gestão é a atividade da avaliação. Prática de gestão é a
atividade de “condução das funções de uma organização”, segundo Camilo
(2003).
Cada prática de gestão que responde plenamente a um ou mais
requisitos ou mesmo a parte de um requisito é considerada ponto forte do
sistema de gestão. Qualquer variação para menos e que comporte uma ação
de melhoria é considerada “oportunidade de melhoria”.
Portanto, em um processo de avaliação da gestão, a pontuação mede a
distância de gestão da organização em relação ao MEGP; as oportunidades de
melhoria a “descrevem”. A distância entre o que a organização é o que deveria
ser define seu espaço de melhoria.
As organizações para não fazerem da avaliação um esforço inútil, de
desmotivação e de desperdício de recursos, principalmente de tempo, é
imprescindível, segundo Barreto (2007):
• Realizá-la em ciclos contínuos;
• Empreender pelo menos uma ação vigorosa de melhoria entre
uma avaliação e outra;
101
• Monitorar a implementação das melhorias ao longo do caminho
entre uma avaliação e outra.
A auto-avaliação dever ser um processo sistemático e compartilhado
com todos os servidores. Deve prescindir de apoio externo, exceto para
capacitar os servidores para atuarem como facilitadores, pois não é
recomendado fazer auto-avaliação com pessoas que não pertencem a
organização.
A avaliação em si não transforma, não melhora e nem produz qualidade:
é apenas um resultado relativo, pois apenas sinaliza os pontos de melhoria do
sistema de gestão. O diferencial de qualidade da avaliação está no tipo de
mudança que ela promove e na maneira como a mudança acontece, defende
Barreto (2007).
Segundo o mesmo autor, por dois motivos: em primeiro lugar, melhorar
um sistema de gestão é melhorar o conjunto de suas práticas e fazendo isso
continuamente, produzindo aprendizado e mudança de hábito, sendo, contudo,
mais complexo e mais lento. Em segundo lugar, avaliação da gestão implica
em refletir sobre como as práticas são praticadas.
3.5.2 CAMINHO DA AVALIAÇÃO E MELHORIA CONTÍNUA
O processo do MEGP de avaliação é aplicável a todas as organizações
públicas que desejarem avaliar as suas práticas gerenciais em direção à
excelência em gestão. Sendo assim, ao decidir pela prática da autoavaliação
continuada da gestão, a organização pública quer seja integrante de qualquer
dos três poderes e de qualquer das três esferas de Governo deverá cumprir as
etapas conforme mostra a Figura abaixo:
102
Figura: 13 – processo de melhoria continua
Fonte: BRASIL, 2009.
A primeira avaliação estabelece o “marco-zero” da gestão da
organização em relação ao Modelo de Excelência em Gestão Pública. A
realização de ciclos periódicos de avaliação permite medir e descrever a
evolução dos resultados alcançados pela organização.
Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – IAGP
Para isso, o GESPUBLICA utiliza como meio o Instrumento para
Avaliação da Gestão Pública (IAGP) que reúne um conjunto de orientações e
de parâmetros para avaliar e melhorar a gestão, e tem por referência o Modelo
de Excelência em Gestão Pública (MEGP) e os conceitos e fundamentos
preconizados pelo Programa.
Este Instrumento para Avaliação da Gestão Pública foi elaborado com o
propósito de estimular e apoiar as organizações públicas brasileiras a aderirem
ao sistema de avaliação continuada da gestão proposto pelo GESPUBLICA. O
referido sistema de avaliação continuada permite, de modo objetivo e
consistente, propor ações de melhoria para alavancar o desempenho
institucional, e também:
• Avaliar periodicamente o grau de alinhamento das estratégias, planos e
resultados da organização com os macro-objetivos e planos de governo;
• Medir os avanços da organização em termos de qualidade de gestão e
de melhoria dos seus resultados;
103
• Sensibilizar a organização para implantar a gestão por resultados por
meio da realização de ciclos contínuos de avaliação e melhoria da
gestão;
• Fomentar a transformação das organizações públicas em organizações
de “classe mundial”.
O GESPÚBLICA busca sensibilizar, formar e credenciar organizações e
servidores públicos para atuarem como operadores do programa,
disseminando e implementando, com base no Modelo de Excelência em
Gestão Pública (MEGP), os instrumentos e metodologias, como os
Instrumentos para a Avaliação da Gestão Pública 250, 500 e de 1000 pontos
(BRASIL, 2009).
Figura: 14 – instrumentos de avaliação da gestão
Fonte: BRASIL, 2009
Os três instrumentos contêm o mesmo conjunto de conceitos e
parâmetros de avaliação da gestão, variando apenas o nível de exigência de
cada um. O Instrumento de Avaliação da Gestão Pública utiliza uma escala de
pontuação de 0 a 1000 pontos, sendo que 1000 pontos equivalem à plena
aplicação dos princípios, fundamentos e conceitos de excelência em gestão
pública.
Os Instrumentos para Avaliação da Gestão Pública de 250 e 500 Pontos
utilizam uma escala de pontuação de 0 a 250 pontos e de 0 a 500 pontos
104
respectivamente. A finalidade desses instrumentos é facilitar o início do
processo de avaliação da gestão pelas organizações públicas.
Na constituição do Instrumento para Avaliação da Gestão Pública, cada
parte do MEGP foi desdobrada em critérios de avaliação. As alíneas de cada
critério de avaliação não são prescritivas em termos de métodos, técnicas e
ferramentas. Cabe a cada organização definir em seu Plano de Melhoria da
Gestão (PMG) o que fazer para responder às oportunidades de melhorias
identificadas durante a avaliação.
No entanto, os critérios de avaliação estabelecem o que se espera de
uma gestão pública de qualidade. Os princípios e características de uma
gestão de qualidade constituem o cerne do processo de avaliação e devem ser
evidenciados pelas práticas de gestão da organização e pelos resultados
decorrentes dessas práticas.
Portanto, para efeito da avaliação da gestão pública, as oito partes do
Modelo de Excelência em Gestão Pública foram transformadas em Critérios de
Autoavaliação da Gestão Pública. A esses critérios foram incorporados
referenciais de excelência (requisitos) a partir dos quais a organização pública
pode implementar ciclos contínuos de avaliação e melhoria de gestão. São eles
(Em anexo todos os critérios, itens, alines e pontos máximos):
Tabela 09 – critérios do MEGP Nº CRITÉRIO ITENS DESCRIÇÃO
1 Liderança
1. Governança pública e
governabilidade
2. Sistema de liderança
3. Análise de
desempenho da
organização
Este critério examina a
governança pública e a
governabilidade da
organização, incluindo
aspectos relativos à
transparência, eqüidade,
prestação de contas,
responsabilidade corporativa
e a forma como é exercida a
liderança, incluindo temas
como mudança cultural e
105
implementação do sistema
de gestão da organização. O
critério aborda a análise do
desempenho da organização
enfatizando a comparação
com o desempenho de
outras organizações e a
avaliação do êxito das
estratégias.
2 Estratégias e Planos
1. Formulação das
estratégias
2. Implementação das
estratégias
Este critério examina como a
organização formula suas
estratégias, as desdobra em
planos de ação de curto e
longo prazos e acompanha a
sua implementação, visando
o atendimento de sua missão
e a satisfação das partes
interessadas.
3 Cidadãos-
Usuários
1. Imagem e
conhecimento mútuo
2. Relacionamento com
os cidadãos-usuários
Este critério examina como a
organização identifica os
cidadãos usuários dos seus
serviços e produtos, conhece
suas necessidades e avalia a
sua capacidade de atendê-
las, antecipando-se a elas.
Aborda também como ocorre
a divulgação de seus
serviços, produtos e ações
para fortalecer sua imagem
institucional e como a
organização estreita o
relacionamento com seus
cidadãos usuários, medindo
106
a sua satisfação e
implementando e
promovendo ações de
melhoria.
4 Sociedade
1. Atuação
socioambiental
2. Ética e controle social
3. Políticas públicas
Este critério examina como a
organização aborda suas
responsabilidades perante a
sociedade e as comunidades
diretamente afetadas pelos
seus processos, serviços e
produtos e como estimula a
cidadania. Examina,
também, como a
organização atua em relação
às políticas públicas do seu
setor e como estimula o
controle social de suas
atividades pela Sociedade e
o comportamento ético.
5 Informação e
Conhecimento
1. Gestão das
informações da
organização
2. Gestão das
informações
comparativas
3. Gestão do
conhecimento
Este critério examina a
gestão das informações,
incluindo a obtenção de
informações comparativas
pertinentes, examinando
como a organização
identifica, desenvolve,
mantém e protege os seus
conhecimentos.
6 Pessoas
1. Sistemas de trabalho
2. Capacitação e
desenvolvimento
3. Qualidade de vida
Este critério examina os
sistemas de trabalho da
organização, incluindo a
organização do trabalho, a
estrutura de cargos, os
107
processos relativos à
seleção e contratação de
pessoas, assim como a
gestão do desempenho de
pessoas e equipes. Também
examina os processos
relativos à capacitação e ao
desenvolvimento das
pessoas e como a
organização promove a
qualidade de vida dos
indivíduos interna e
externamente ao ambiente
de trabalho.
7 Processos
1. Processos finalísticos
e processos de apoio
2. Processos de
suprimento
3. Processos
orçamentários e
financeiros
Este critério examina como a
organização gerencia,
analisa e melhora os
processos finalísticos e os
processos de apoio, como
gerencia o processo de
suprimento, destacando o
desenvolvimento da sua
cadeia de suprimento, e
administra seus processos
orçamentários e financeiros.
8 Resultados
1. Resultados relativos
aos cidadãos-usuários
2. Resultados relativos à
sociedade
3. Resultados
orçamentários e
financeiros
4. Resultados relativos
Este critério examina os
resultados da organização,
quanto a metas financeiras,
objetivos dos cidadãos-
usuários, da sociedade e das
pessoas, além de quanto aos
processos finalísticos e
processos de apoio e de
108
às pessoas
5. Resultados relativos
ao suprimento
6. Resultados dos
processos finalísticos e
dos processos de apoio
suprimento. A avaliação dos
resultados inclui a análise da
tendência e do nível atual de
desempenho, pela
verificação do atendimento
dos níveis de expectativa
das partes interessadas e
pela comparação com o
desempenho de outras
organizações.
Fonte: BRASIL, 2009
O GESPÚBLICA com seu sistema de pontuação visa determinar o
estágio de maturidade da gestão da organização nas dimensões de Processos
Gerenciais e Resultados Organizacionais.
Os Critérios de 1 a 7 correspondem aos denominados Processos
Gerenciais e, portanto, solicitam tanto as práticas de gestão empregadas pela
organização para atender aos requisitos das Alíneas dos Critérios para
Avaliação da Gestão Pública, quanto à extensão e à constância da aplicação
dessas práticas pelas principais áreas, processos, serviços/produtos e/ou pelas
partes interessadas pertinentes.
Na dimensão de Processos Gerenciais são avaliados os fatores
“Enfoque”, “Aplicação”, “Aprendizado” e “Integração”, definidos conforme
descrito abaixo:
Tabela 10 – dimensão processo gerenciais FATORES DE AVALIAÇÃO
SUBFATORES DESCRIÇÃO
Enfoque
Adequação
Atendimento aos requisitos do critério
ou item, incluindo os mecanismos de
controle, de forma apropriada ao perfil
da organização
Proatividade Capacidade de se antecipar aos fatos,
a fim de prevenir a ocorrência de
situações potencialmente indesejáveis
109
e aumentar a confiança e a
previsibilidade dos processos
Aplicação
Disseminação
Implementação, horizontal e vertical,
pelas áreas, processos, produtos e/ou
pelas partes interessadas, conforme
pertinente ao item, considerando-se o
perfil da organização
Continuidade Utilização periódica e ininterrupta
Aprendizado Refinamento
Decorrentes do processo de
melhorias, tanto incrementais quanto
de ruptura
Integração
Coerência Relação harmônica com as
estratégias e objetivos da organização
Inter-relacionamento
Implementação de modo
complementar com outras práticas de
gestão da organização, quando
apropriado
Cooperação
Colaboração entre as áreas da
organização e entre a organização e
as suas partes interessadas, onde
pertinente, na implementação das
práticas de gestão.
Fonte: BRASIL, 2009
Para realizar a autoavaliação na dimensão de Resultados
Organizacionais, critério 8, são avaliados os fatores “Relevância”, “Tendência”
e “Nível atual”, definidos conforme descrito abaixo:
Tabela 11 – dimensão processo gerenciais FATORES DE AVALIAÇÃO
SUBFATORES DESCRIÇÃO
Resultado Relevância
importância do resultado para
determinação do alcance dos
objetivos estratégicos e operacionais
110
da organização
Tendência comportamento ao longo do tempo
Nivel Atual
comparação do valor atual em relação
às informações
comparativas pertinentes.
Fonte: IAPG (2009)
O processo de avaliação do MEGP determina o estágio de maturidade
da gestão da instituição, considerando os requisitos baseados nos
fundamentos, levantados na análise dos Processos Gerenciais e dos
Resultados Organizacionais, e gera uma pontuação que, quando comparada
às Faixas de Pontuação Global (BRASIL, 2009) da tabela do MEGP, permite
identificar o perfil de gestão da organização.
A composição da pontuação dos Requisitos dos Critérios gerará as
pontuações globais da organização, que se enquadrará numa das cinco faixas
seguintes, levando em consideração ao IAPG 250.
Tabela 12 – faixas de pontuação de avaliação Nº POSIÇÃO PONTUAÇÃO ESTÁGIO DA ORGANIZAÇÃO
2
ALTA 217-250
A organização encontra-se em estágio mais
consistente, em partes de sua estrutura, em
relação à reflexão, sistematização e
implementação de boas práticas de gestão,
com consolidação inicial de uma cultura de
excelência. Muitos resultados apresentam
tendências favoráveis e o nível atual de
muitos dos resultados relevantes
apresentados é igual ou superior às
informações comparativas.
MÉDIA 184-216
A organização apresenta maior coerência
entre as práticas de gestão e as estratégias,
com maior continuidade, proatividade e
disseminação. Muitos resultados apresentam
tendências favoráveis e o nível atual de
111
alguns dos resultados relevantes
apresentados é igual ou superior às
informações comparativas.
BAIXA 151-183
A organização já apresenta alguns padrões
de trabalho alinhados aos fundamentos da
excelência, com estágios iniciais de
disseminação. O aprendizado organizacional
ocorre de forma isolada, podendo haver
inovação esporádica. Alguns resultados
apresentam tendências favoráveis e algumas
informações comparativas foram
apresentadas, ainda que o nível atual seja
inferior a essas informações.
1
ALTA 101-150
A organização já incorpora alguns aspectos
da dimensão estratégica da gestão aos seus
processos gerenciais, mas a aplicação é
localizada e ainda é baixo o grau de
continuidade e proatividade. Alguns
resultados relevantes decorrentes da
aplicação das práticas gerenciais, das
avaliações e das melhorias são
apresentados com algumas tendências
favoráveis.
MÉDIA
51-100
A organização está em estágios iniciais de
adoção de boas práticas, mas ainda não há
uma cultura de planejamento. Começam a
aparecer alguns resultados relevantes
decorrentes da aplicação de práticas
gerenciais implementados.
BAIXA
0-50
A organização não integrou as práticas de
gestão aos seus processos gerenciais. Não
há acompanhamento sistemático da gestão
112
e priorização de ações estratégicas. Ainda
não existem resultados relevantes
decorrentes de práticas gerenciais
implementadas.
Fonte: BRASIL, 2009
Elaboração do Plano de Melhoria da Gestão – PMG
Com base nos resultados da autoavaliação, a organização seleciona
alguns requisitos que na sua interpretação precisam ter suas práticas
melhoradas e elabora o Plano de Melhoria da Gestão – PMG.
O PMG é um instrumento de gestão constituído de um conjunto de
metas e ações estabelecidas a partir do processo de autoavaliação da gestão
da organização, com vistas a transformar a sua ação gerencial e melhorar o
seu desempenho institucional (BRASIL, 2009).
Vale ressaltar que a autoavaliação da gestão proporciona às
organizações uma visão panorâmica sobre os seus sistemas e práticas de
gestão. Ao determinar que aspectos da avaliação serão objeto de ação do
PMG, possivelmente as áreas ou funções da organização a serem atingidas
pelo referido Plano deverão passar por estudos mais aprofundados, para que a
ação proposta seja ao mesmo tempo consistente e adequada à organização
Por ser um instrumento de melhoria da gestão, o PMG independe do
planejamento estratégico e dos planos dele decorrentes, nem os substitui.
Pode, entretanto, contemplar metas de implementação ou de melhoria do
próprio sistema de planejamento estratégico da organização avaliada (BRASIL,
2009).
O processo de planejamento da melhoria da gestão pode ser realizado
seguindo os momentos descritos a seguir:
1. Priorização das oportunidades de melhoria
Neste momento é selecionado um grupo de oportunidades de melhoria,
dentre as identificadas na autoavaliação, que serão objeto das ações do Plano
de Melhoria da Gestão, evitando-se assim a dispersão de recursos.
113
O principal critério de priorização não necessita de qualquer técnica ou
ferramenta, basta responder a pergunta: “há alguma oportunidade de melhoria
identificada que diga respeito a um problema, melhoria, ou inovação que a alta
administração tem manifestado interesse em resolver ou implementar?”. Se
positivo, essa ou essas oportunidades de melhoria são necessariamente
prioritárias (BRASIL, 2009)..
Outro critério importante de priorização é incluir entre as ações do Plano
de Melhoria de Gestão os projetos já em desenvolvimento que têm relação
direta com pelo menos uma das oportunidades de melhoria identificadas. Essa
ou essas oportunidades de melhorias são igualmente prioritárias.
Após identificação das oportunidades de melhoria que respondam a
esses dois critérios e caso os planejadores decidam incluir outras
oportunidades de melhoria, pode-se utilizar alguma ferramenta de priorização
que poderá ajudar a dar consistência técnica à escolha, como as matrizes GUT
(Gravidade, Urgência e Tendência) e BASICO (Benefício para a organização,
Abrangência, Satisfação do cliente interno, Investimentos requeridos, Cliente
externo satisfeito e Operacionalidade simples).
2. Definição das metas de melhoria
Após definir quais as oportunidades de melhoria (OM), por intermédio da
Matriz GUT e BASICO, ou qualquer outra ferramenta utilizada pela
organização, a alta administração deverá transformá-las em metas que irão
fazer parte do PMG e contribuirão para a melhoria das práticas de gestão da
organização.
Segundo Campos (1992), a meta é o desconforto que leva ao
aprendizado e aos resultados.
As metas são objetivos quantificados, que estabelecem onde se deseja
chegar, o que se quer implementar ou produzir, em quanto tempo. Nesse
contexto, as metas devem se constituir em verdadeiros desafios para a
organização. Uma boa meta deve representar um tipo de esforço adicional,
uma ruptura, uma visão ousada, porém atingível, dentro de um tempo
previamente estabelecido.
114
3. Elaborar o plano
Elaborado pela Gestão de topo com a colaboração, com a colaboração
de membros-chave da organização, utilizando a ferramenta de gestão para a
estruturação do PMG chamada 5W2H. Abaixo exemplo do PMG para as
praticas de gestão.
Tabela: 13 – Modelo do 5W2H
Fonte: BRASIL, 2009
4. Definir sistema de acompanhamento do PMG.
O Plano de Melhoria não é uma realidade estática. Portanto, é
fundamental que a gestão de topo seja informada do andamento das
atividades. Além disso, é indispensável estabelecer canais eficientes de
comunicação entre todos os envolvidos no processo.
Validação do PMG
Concluída a autoavaliação e elaborada a versão preliminar o PMG,
aprovada formalmente pela alta administração, a organização deve encaminhar
o Relatório de Gestão com os resultados da autoavaliação e o PMG ao
respectivo Núcleo Estadual ou Setorial do GESPÚBLICA, solicitando a
validação externa dos resultados obtidos (BRASIL, 2009).
115
A validação externa consiste no processo de verificação dos aspectos
relevantes da autoavaliação da gestão, com vista ao estabelecimento de um
consenso entre a organização que a conduziu e os avaliadores externos,
consultores Ad Hoc indicados pelo GESPÚBLICA.
Após a validação externa, o GESPÚBLICA emite um certificado, com o
nível de gestão, em nome da organização, com validade de dezoito meses,
prazo suficiente para a organização implementar melhorias constantes do PMG
e realizar uma nova autoavaliação.
A Caminhada para Excelência Pública
O caminho para a excelência apresenta marcos relevantes que definem
os estágios de maturidade para o sistema de gestão da organização. A figura
abaixo mostra o caminho representado na curva de evolução de maturidade e
seus respectivos estágios (BRASIL, 2009).
Figura – 15 – caminho para excelência
Fonte: IAPG (2009)
No primeiro estagio estão as organizações iniciantes, que assumem
compromisso com a Excelência, não tem claramente identificados os seus
116
usuários e, as vezes, tampouco os seus próprios produtos/serviços.. Não
conseguem estabelecer um objetivo claramente e tão pouco um plano que lhes
permita alcançar resultados superiores. Adotando o MEGP como referência
para a sua gestão passam a mapear com clareza o seu negócio.
No primeiro momento, realizam uma avaliação da sua gestão e traça um
plano objetivando a melhoria do desempenho, o que significa, quase sempre,
assegurar a qualidade dos seus produtos e a satisfação dos usuários. Nesta
fase, os resultados não são significativos, mas a organização percebe
claramente uma melhoria na sua forma de atuação, pois, ao menos, todos
conseguem compreender melhor o seu papel e a direção para qual a
organização caminha. O documento do MEGP que a organização neste estágio
utiliza, e que expressa uma orientação à gestão nesse nível, é denominado
Instrumento 250 pontos.
No segundo escalão de maturidade encontram-se as organizações em
estágios intermediários, as que estão ruma à excelência pública, estas
começam a obter os primeiros resultados decorrentes da padronização. Os
processos destas são delineados e a organização começa a sair de uma
postura reativa para, proativamente, buscar soluções para os seus problemas
mais agudos. Buscam a superação da falta de integração entre as suas áreas
de trabalho, para que, de forma coordenada, consigam implementar melhorias
sustentáveis. Esta é uma fase de muita atividade, mas também de grandes
conquistas. Assim, é fácil para a liderança mobilizar as pessoas na busca da
sua visão. Aquelas organizações que conseguem estabelecer uma estrutura
interfuncional e aprendem a acompanhar os projetos de melhoria rodando o
PDCA conseguem subir de patamar de maturidade. Tendo conseguido superar
este primeiro grande desafio organizacional, começam a atender de forma
consistente aos requisitos das partes interessadas, e assim melhoram a
satisfação dos usuários e dos colaboradores. O documento do MEGP que a
organização neste estágio utiliza e que expressa uma orientação á gestão
nesse nível, é o Instrumento 500 pontos.
No ponto mais alto encontram-se as organizações em estágios
avançados no caminho da excelência, ditas de excelência, têm um sistema de
117
gestão delineado e implementado. Avaliam e melhoram de forma rotineira os
seus resultados e as suas práticas de gestão. Claramente, apresentam
resultados acima dos concorrentes em várias superiores, mas têm dificuldade
em alcançar os referenciais de excelência. O fundamento cuja aplicação é
crítica e coloca em prova essas organizações é a Constância de Propósitos.
Elas se vêem de frente aos problemas crônicos e culturais não-resolvidos.
Quando percebem que para resolver estes problemas precisam promover
maior integração interna e desenvolver parcerias, percebem que encontraram a
solução e, então, voltam a melhorar seus resultados e se tornam um referencial
de excelência. Organizações neste estágio utilizam o documento do MEGP que
expressa uma orientação à gestão nesse nível: Instrumento 1000 pontos
(BRASIL, 2009).
Portanto, o amadurecimento da gestão de uma organização, conforme
preconizado pelo MEGP, ocorre pela busca sistemática e alcance de níveis
superiores de conhecimento. A aplicação de ciclos de planejamento, execução,
avaliação e melhoria, conforme representado no diagrama da gestão é
condição essencial para a organização alcançar o estado-da-arte e
implementar inovações de forma consistente e sustentável.
Com isso, a organização pública realiza o ciclo de melhoria contínua do
sistema de gestão do GESPÚBLICA pela auto-avaliação, subindo de estagio a
medida que se realiza as avaliações, com o apoio da Rede Nacional da Gestão
Pública. O ciclo do GESPÚBLICA objetiva construir organizações de alto
desempenho em busca da excelência em gestão. A figura a seguir mostra
como funciona esse ciclo.
118
Figura 16 – espiral da melhoria
Fonte: Barreto (2007)
3.6 APRENDIZADO COMO PRÁTICA DE GESTÃO
Para Barreto (2007), o aprendizado é uma característica essencial deste
Modelo de Excelência em Gestão Pública, pois no desdobramento do Modelo
em critérios de avaliação, o aprendizado foi traduzido em requisito transversal a
todos os critérios de práticas.
Ao avaliar as suas práticas de gestão de forma sistêmica, ou seja,
identificando quanto uma cadeia de práticas é capaz de produzir e de sustentar
resultados cada vez melhores para a organização, leva a mesma a desenvolver
a capacidade de aprender.
Segundo Peter Senge (1998), as organizações que aprendem são
aquelas nas quais as pessoas aprimoram continuamente suas capacidades
para criar o futuro que realmente gostariam de ver surgir. Para o mesmo autor,
copiar as melhores práticas não é aprender, o importante é inovar por meio do
aprendizado.
Portanto, controlar, no sentido de corrigir erros, melhorar, no sentido de
refinar e inovar são componentes essenciais para fazer de cada órgão ou
entidade pública uma organização de aprendizagem.
119
Logo, é preciso destacar a importância da continuidade da prática de
controle e melhoria, tendo pelo menos três ciclos contínuos e ininterruptos
(Brasil, 2009):
a) Um ciclo apenas de controle e melhoria:
a. Pouca analise;
b. Alguma ação de melhoria;
c. Praticamente nenhum aprendizado.
b) Dois ciclos permitem:
a. Alguma analise mais profunda;
b. Diversas ações de melhoria
c. Algum aprendizado
c) Três ciclos ou mais permitem:
a. Uma analise adequada
b. Ações adequadas de melhoria
c. O aprendizado que pode levar a excelência.
A cada ciclo a prática de controle e melhoria se torna uma prática de
gestão cada vez mais difícil de ser revertida. Segundo Camilo (2003), para que
se torne um hábito os ciclos de controle e melhoria devem ter apoio irrestrito da
alta administração em seu processo inicial.
Figura: 17 - PDCL
Fonte: IAPG (2009)
120
A figura acima mostra as diversas fases do ciclo de aprendizado
organizacional, chamado diagrama de gestão, instrumentalizado por meio de
dois ciclos: PDCA e PDCL. interativos e complementares, que representam o
movimento interno das ações de controle e melhoria do sistema de gestão
aplicado prática a prática.
O ciclo maior representa o PDCL (Plan, Do, Check e Learn) que permite
conceber e implementar ou refinar uma pratica de gestão: é o ciclo da inovação
e melhoria. O clico menor representa o PDCA (Plan, Do, Check e Action) que
permite verificar, em tempo de execução, o atendimento ou não aos padrões
definidos para uma prática de gestão: é o ciclo de controle.
Os dois ciclos juntos definem um espaço privilegiado de aprendizagem
em gestão. Para Barreto (2007), o ciclo de inovação e melhoria é a prática de
gestão cuja finalidade é inovar e melhorar as demais práticas de gestão, e só
terá sentido se girar de forma contínua.
Nesse aspecto, o ciclo de melhoria e inovação atua proativamente como
um sensor que rastreia o sistema de gestão e os ambientes interno e externo
da organização (CAMILO, 2003). Completando, Barreto (2007) entende que o
ciclo de melhoria e inovação está baseado no entendimento de que apenas a
solução de problemas, a redução de desperdício ou a eliminação de defeitos
não conduzem ao alto desempenho institucional, é preciso ir além dos
problemas e procurar novas oportunidades para a organização.
A aplicação do Diagrama de Gestão conduz a abordagens cada vez
mais refinadas. Quando esses processos refinados são aplicados com a
colaboração de todas as áreas da organização e também com as partes
interessadas, a gestão da organização alcança a sua maturidade.
3.7 ALGUMAS EXPERIÊNCIAS COM MEGP
1. Aplicação do MEGP em hospitais da rede estadual do Ceará
Os resultados dos estudos de casos dos oito hospitais públicos do Ceará
revelam, inicialmente, que o processo de auto-avaliação em si traz benefícios
121
às organizações avaliadas pela maior consciência de gestores e profissionais
dos problemas e desafios a serem enfrentados, pelo compartilhamento das
soluções incorporadas aos planos de melhorias concebidos participativamente
e por iniciar ou consolidar uma cultura de melhoria contínua.
Quanto aos resultados da autoavaliação, três critérios se destacam pela
elevada incidência de inexistência das práticas de gestão recomendadas
(índices de ausências superiores a 50%). O primeiro desses critérios é o da
liderança, que apresentou ausência de práticas mais expressiva. Isso é
particularmente crucial em hospitais, por sua natureza de organizações
profissionais, povoadas por especialistas, em que a introdução de mudanças
planejadas requerem negociação, capacidade de convencimento e
mobilização. Esse resultado tem implicações no programa de qualificação da
organização que deve conferir prioridade à formação de líderes, além da
capacitação nos aspectos técnicos e profissionais da assistência à saúde
O segundo critério é o das informações. O hospital é uma organização
que necessita atentar para o perfil epidemiológico da área de sua atuação, para
o planejamento de sua assistência, assim como carece de monitorar
informações de grande importância para a gestão e para a assistência,
relacionadas aos indicadores da assistência, à satisfação dos pacientes, os
índices de recorrência de doenças, taxas de infecção hospitalar e muitas outra
variáveis relevantes para a gestão.
O terceiro critério é o das pessoas. A avaliação da ausência de práticas
recomendadas nesse campo nos hospitais pode ser associada à ausência de
autonomia dessas organizações para a prática de políticas de recursos
humanos, relacionadas à valorização dos servidores, qualificação,
recompensas, clima organizacional dentre outras.
O plano de melhorias elaborado cooperativamente pelos participantes
das oficinas da metodologia endereçaram essas questões, além de outras
deficiências encontradas
122
2. Aplicação do MEGP na Secretaria Nacional de Políticas sobre
Drogas
Seguindo a linha de raciocínio exposto apresentada a Secretaria
apresentou pontuação de 73,6 (29%) e demonstrou que a aplicação das
práticas ocorre de maneira local e em alguns casos isoladas e de forma reativa.
Não foi possível verificar que as ações ocorrem com o aprendizado, ficando a
execução das atividades de maneira mecanicista e com baixa inovação
Os processos gerenciais necessitam de melhorias conforme lacunas
identificadas na oportunidades de melhorias de cada critério. Já no quesito
resultado organizacional a baixa pontuação deu-se em função de ausências de
indicadores ou instrumentos de medição e de acompanhamento. Em alguns
casos já existem ferramentas, entretanto precisam ser melhoradas e até
mesmo alinhadas às políticas públicas na qual o órgão executa.
Nessa linha, o nível de gestão identificado vai ao desencontro como ciclo
de gestão do PDCA. A ausência de gestão nos itens de capacitação, missão,
visão, valor, planejamento estratégico, estrutura e arquitetura organizacional,
comunicação, força de trabalho, repositório, pesquisas de satisfação e de
levantamento de demandas, mapeamento de processos, gestão estratégica de
pessoas, clima organizacional, gestão do conhecimento e da informação e
manuais e procedimentos, contribuíram para consolidar o resultado
apresentado.
Para agregar valor aos objetivos gerais e específicos alinhados neste
trabalho foi realizada a avaliação das práticas de gestão da Secretaria,
utilizando o IAGP, 250 pontos (2009), identificando de forma sistemática as
práticas gerenciais da SENAD. Já em relação ao nível de gestão de acordo
com a Pontuação Global da GESPÚBLICA a pesquisa revelou que a Secretaria
está no Nìvel 1 de sua gestão e que atualmente encontra-se na fase preliminar
de sua gestão.
Na Descrição e analise dos pontos fortes e as oportunidades de
melhorias, os resultados apontaram para o Sistema de Gerenciamento
Eletrônico de Documentos (MJDOC); Serviço de Informação ao Cidadão (SIC);
123
Comitê de TI e Metas para avaliação para pagamento de gratificação para
servidores do quadro como pontos fortes.
3. Aplicação do MEGP na Prefeitura de Sorocaba
A pontuação no Instrumento de auto-avaliação foi reduzida a 50% do
total dos pontos (500 pontos) do Instrumento de Avaliação do PQGF (1000
pontos), sendo mantido o alinhamento na distribuição de pontos por critérios e
itens, de acordo com uma escala de correspondência proporcional.
O Prêmio Sorocaba de Gestão Pública tem sido importante ferramenta
indutora da aplicação de boas praticas de gestão que tem permitido rápida
mudança do modelo patrimonialista burocrático para o modelo burocrático
gerencial, como exemplo de resultados temos:
ü a implantação de diretrizes orientadoras do planejamento estratégico.
ü planejamento estratégico estruturado baseado em analise de cenários
e construído a partir da participação da sociedade.
ü definição de competências, a fim de orientar a capacitação dos
servidores para o atingimento das metas definidas.
ü implantação de estrutura matricial orientada por projetos e de eixos
estratégicos temáticos eliminando a estrutura funcional burocrática.
ü implantação de sistema de indicadores estruturados e reuniões
periódicas de analise critica do desempenho formada pelo colegiado
de secretários, prefeito e vice prefeito.
ü implantação da ouvidoria municipal.
ü implantação das plenárias de participação cidadã, no qual o cidadão
apresenta propostas para serem implementadas no orçamento do
município.
ü programa prefeito no bairro, importante ferramenta de relacionamento
do poder publico com o cidadão.
ü implantação do sistema integrado de gestão, que permite a integração
de todas as secretarias, confiabilidade da informação, segurança da
informação e gestão da informação.
124
ü programa cidades parceiras, ação de benchmarking que permite a
troca de experiências entre cidades do estado de São Paulo do
mesmo porte de Sorocaba.
ü implantação do plano de carreira dos servidores.
ü implantação da avaliação de desempenho para cargos de livre
nomeação.
ü revisão dos processos administrativos e implantação do programa de
simplificação e desburocratização, que reduziu de 2003 processos
mapeados para 168 processos simplificados, o que proporcionou a
eliminação de taxas e isenção de impostos para 50 categorias,
tipicamente oriundas da informalidade.
Portanto, o emprego do modelo tem se mostrado importante ferramenta
de gestão para o desenvolvimento da modernização administrativa da cidade
de Sorocaba.
4. Outras aplicações do MEGP
Para a título de ilustração apresentamos uma lista de possibilidades já
testadas e comprovadas de aplicação do Modelo de Excelência em Gestão
Pública (MEGP):
ü Avaliação da gestão organizacional (por unidade ou por organização
inteira).
ü Avaliação em processos de premiação da gestão pública.
ü Avaliação da gestão municipal. (neste caso envolvendo o Prefeito e
Secretários).
ü Avaliação de Plano Diretor de Cidades, com adaptação da aplicação
do Modelo.
ü Avaliação de Programas do PPA (Plano Pluri Anual).
ü Avaliação da gestão de instituições públicas de ensino superior, com
adequação do Modelo e sua aplicação. (Exemplos: USP e UNICAMP).
ü Levantamento e Identificação do conjunto de melhores práticas de
gestão, valoradas e validadas pelo processo de avaliação da gestão.
125
ü Utilização do Modelo e sua aplicação para subsidiar planejamento
estratégico organizacional. (Exemplos: Tribunal de Contas da União e
Secretaria de Orçamento Federal/MP).
ü Utilização do MEGP como referencial para a implementação de
Programa de Excelência Gerencial em organização pública complexa.
(Exemplo: Ministério da Justiça).
ü Utilização do MEGP para a geração de Índice de Ganho Social pelo
GESPÚBLICA.
ü Utilização do MEGP para verificação do grau de atingimento dos
objetivos estratégicos definidos e gerenciados com base no BSC -
Balanced Scorecard.
ü Utilização do MEGP, mais especificamente dos Critérios de
Excelência, para classificar indicadores de gestão organizacional
complexa.
ü · Utilização do MEGP para facilitar a obtenção de certificações ISO.
126
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento do trabalho deixou clara a importância de se
entender a qualidade como algo que deve estar intrínseco a prestação de
serviços ou na produção de bens, entendeu-se que a qualidade é atribuída pelo
cliente, portanto está atrelada a sua adequação ao uso do mesmo, logo, toda
organização deve ter seu foco de atuação e avaliação pautado nos resultados,
isto é, no cliente.
Verificou-se a evolução do tema qualidade dentro do setor público,
desde o entendimento de que o foco no processo era o fator mais importante
até a compreensão de que primordial era o foco no cidadão. Foi constatado
que o desafio do Estado e dos sucessivos governos era de caráter gerencial,
pois quanto maiores forem as demandas sociais e menores os recursos para
atendê-las, mais capacidade de gestão será exigida.
Para tal, o trabalho expôs o Modelo de Excelência em Gestão Pública
(MEGP) como uma saída para que as organizações sejam geridas de forma
sustentável e com foco na melhoria continua de seus processos e praticas de
gestão, objetivando a satisfação de seus usuários. Demonstrou que a diferença
deste modelo para as demais politicas/programas tentados no serviço público
está no caráter sistêmico de sua abordagem e na ideia de mudança de cultura
organizacional, contrariando as demais que apenas entendiam que bastava
aplicar ferramentas de gestão isoladas ou treinamentos a funcionários, onde
provou que a melhor maneira de se ter excelência é pensar de forma a evoluir
constantemente, galgando os degraus ruma a excelência.
Entende-se que as organizações precisam estruturar suas práticas de
gestão por meio de modelos sistêmicos de gestão. Porém, elas precisam ter
meios objetivos de saber em que grau o seu sistema de gestão encontra-se
aderente a esses modelos, se estão evoluindo e a que ritmo. Nesse sentido, o
MEGP atende a essa demanda, uma vez que já foi concebido com o propósito
de ser utilizado não só como ferramenta de avaliação e diagnóstico, já que
possui um sistema estruturado de pontuação, mas de fato um modelo que
127
funciona como um roteiro para alcance da excelência pública e possibilita o
aprendizado organizacional. A avaliação da gestão por meio do MEGP permite:
identificar as práticas inexistentes ou distantes do Modelo, isto é, as
oportunidades reais para melhoria da gestão; e reconhecer as práticas que já
aderem ao Modelo, isto é, comprovar a utilização desse Modelo e, ao mesmo
tempo, motivar a organização a prosseguir nessa direção.
Por isso, a avaliação utilizando o MEGP permite à organização
determinar o estágio da sua gestão e dos seus resultados em relação aos
referenciais do modelo. Em um processo de aprendizado contínuo, uma vez
diagnosticado o estágio em que se encontra o sistema de gestão da
organização é necessário planejar a sua melhoria. Aliás, o valor da avaliação
está nas ações de melhoria decorrentes dela.
Os planos de melhoria nada mais são que o instrumento para elevar o
patamar da organização frente aos critérios de excelência. Na elaboração do
plano de melhoria, a organização deve atentar para as nuances que envolve
cada critério de excelência e que suas práticas estejam condicionadas à
qualidade dos serviços prestados ou requeridos pelo cidadão, e que faça jus
aos preceitos pregados no MEGP explicitados abaixo:
A governança (Liderança) deve criar um ambiente propício à inovação e
ao aperfeiçoamento constantes e ao aprendizado organizacional. Os lideres
devem ter visão sistêmica e abrangente, ultrapassando as fronteiras da
organização, mantendo comportamento ético e habilidade de negociação,
liderando pelo exemplo. A ação de liderança deve conduzir ao cumprimento da
missão e alcance da visão de futuro da organização, verificando as
necessidades dos usuários e da sociedade como um todo.
Os usuários (Cidadão-usuário) são a própria razão de existência de
uma organização. A organização que busca qualidade estabelece um processo
sistemático e permanente de troca de informações e mútuo aprendizado com
seus clientes. Depois, transforma essas impressões em indicadores de seu
grau de satisfação.
A organização deve buscar o desenvolvimento sustentável, identificar os
impactos na sociedade (Sociedade – Interesso Público) que possam decorrer
128
na execução de seus serviços. Dever agir a promover a cidadania dando apoio
ações de interesse social. Além disso, deve propiciar transparência, isto é,
democratizar o acesso às informações sobre o funcionamento da organização,
o que implica em:
a) Disponibilizar informações sobre as ações públicas em
condições de serem entendidas e interpretadas e que possibilitem
efetivamente o controle social.
b) Tornar acessíveis aos cidadãos as informações sobre o
funcionamento da administração pública.
Permitir a ação democrática dos cidadãos nas decisões, além aprender
a lidar e interagir com as mobilizações e movimentos sociais.
A elaboração de estratégias (Estratégia e Planos) levando em
consideração as tendências do ambiente externo, as necessidades e
expectativas das partes interessadas, os desenvolvimentos tecnológicos, os
requisitos legais e as necessidades da sociedade e dos usuários, no sentido de
readequá-las e redirecioná-las, quando for o caso. Assim uma organização que
exerce a visão de futuro planeja, age e aprende estrategicamente, obtendo
resultados sustentáveis expressos pelo seu bom desempenho.
As pessoas (Pessoas) são a matéria-prima mais importante na
organização. Elas buscam não apenas remuneração adequada, mas espaço e
oportunidade para demonstrar aptidões, participar, crescer profissionalmente e
ver seus esforços reconhecidos. É preciso que cada um conheça as metas da
organização para que consigam implementar as estratégias de forma eficiente
e eficaz. O gestor deve aproveitar os conhecimentos, as técnicas e as
experiências deles e investir em educação, treinamento, formação e
capacitação das pessoas.
A orientação por processos (Processos) permite planejar e executar
melhor as atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos
recursos de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução de
problemas e eliminação de atividades redundantes, aumentando a
129
produtividade. Enfim, a orientação por processos permite que as estratégias
sejam implementadas eficientemente.
A organização deve possuir um sistema de gestão eficaz (Informação e
conhecimento), capaz de realizar cruzamentos e dar suporte na tomada de
decisão. Somado a isso, a organização deve buscar de maneira estruturada,
específica e proativa o conhecimento compartilhado, incentivando a
experimentação, utilizando o erro como instrumento pedagógico, disseminando
suas melhores práticas, desenvolvendo soluções e implementando
refinamentos e inovações de forma sustentável. Ter as informações implica em
postura proativa relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às
mudanças do ambiente – percepção dos sinais do ambiente e antecipação –
com vistas a evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta rápida
agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados do exercício
do poder de Estado.
A geração de resultados (Resultados) depende cada vez mais dos
ativos intangíveis, que atualmente representam a maior parte do valor das
organizações públicas. Isto implica em visão estratégica das lideranças para
possibilitar à sociedade a percepção da utilidade e da credibilidade da própria
organização. Soma-se a isso a necessidade da organização apurar seus
resultados via indicadores e compara-los com a série histórica.
Portanto, no MEGP, as praticas de gestão devem ser checadas e
validadas para assegurar que estejam contribuindo para seus resultados,
conforme o esperado. Logo, quando se muda a orientação estratégica
organizacional deve-se verificar quais praticas estão direta ou indiretamente
relacionadas as mesmas, e se a forma atual atende ou não as novas
necessidades, caso não, devem ser revisadas.
A revisão das praticas, a utilização da auto avaliação, é o momento ideal
para quebra de paradigmas vigentes e criação de novos, quando o capital
intelectual, a inteligência e o conhecimento da organização são aplicados em
benefícios do cidadão. Tal revisão visa construir processos mais eficazes e
eficientes para dentro e para fora da organização. É o momento que o gestor
130
tira a cabeça para fora da floresta e estabelece uma visão de conjunto, uma
perspectiva superior, além das fronteiras do departamento e organização.
A aprendizagem exige desaprender, mudar verdades e paradigmas.
Organizações que aprendem, zelam pela qualidade de seus ciclos operacionais
consolidando os conhecimentos absorvidos numa determinada fase, e se
permitem questiona-los, estando aberto a novas respostas.
A dinâmica de gestão contem centenas de ciclos operacionais e de
aprendizagem, relacionados e interdependentes, exigindo sempre uma visão
sistêmica aguçada no tratamento de qualquer questão organizacional. A
qualidade e a velocidade do processo de renovação dependem do contexto
inserido da organização. Instituições voltadas para aprendizagem e auto-
renovação desenvolvem ambientes culturais favoráveis à inovação, à melhoria
continua e ao espirito empreendedor.
A inovação e a criatividade são manifestações do capital intelectual da
organização, que voltados para as práticas de gestão visam uma maior
velocidade, fluidez e custos dos mesmos. Inovar é identificar novos caminhos,
explorar novos ângulos, novas oportunidades, servindo para encontrar
soluções de grande e pequeno porte. A ausência de inovações pode ser um
prenúncio de doença organizacional: rigidez, formalidades em excesso e
insensibilidade.
Uma organização que se renova com mais facilidade e é propensa a
riscos para tal, acaba criando a oportunidade para desenvolvimento de
empreendedores. Estas organizações desenvolvem características, tais como:
Sentido organizacional e estratégias claras; Buscam novas ideias em todos os
níveis; São voltadas para ação; Alcançam resultados expressivos; Possuem
lideres capazes de motivas a todos; Tem senso de urgência; Permitem o teste
e o erro criativo; e agem de forma pró-ativa.
O conhecimento, como é sabido por todos, é a base da previsibilidade. A
necessidade de conhecer o cidadão-usuário para estabelecer estratégias,
objetivos e metas para a satisfação dos mesmos quanto aos serviços
prestados se mostra um imperativo no serviço público de hoje. Por isso, o
131
MEGP tem como peça central o cidadão, servindo como inspiração para
aprendizagem organizacional.
Um modelo de gestão que tem o usuário como foco, tem o compromisso
de que todas as práticas de gestão serão voltadas para satisfazer suas
necessidades e desejos. Tais intenções são realizadas pelas organizações por
meio do desenho dos processos; treinamento e incentivo aos funcionários;
define valores organizacionais; etc.
A busca continua de renovação através da aprendizagem por meio dos
usuários garante um retorno eficiente dos recursos investidos, além de que a
base da melhoria vem exatamente das opiniões e sugestões obtidas. Um
estreitamento no relacionamento com o usuário possibilita a identificação de
oportunidades de melhoria e na inovação nos serviços prestados.
Quando uma organização não consegue criar mecanismos que auxiliam
na aprendizagem e auto-renovação organizacional, como MEGP, perde a
capacidade para antever e reagir às mudanças e caminha gradualmente para a
desorganização e deterioração. As doenças organizacionais são o contraponto
para a falta de auto-renovação e de aprendizagem. É o resultado desastroso
do descuido com as práticas e ferramentas de gestão, da perda do contato com
o cidadão-usuário, da criação de uma filosofia de gestão que não valoriza as
pessoas e a comunidade.
Dentre todas as doenças, a burocracia é a que pode causar maior
impacto na saúde organizacional. É uma doença crônica, afetando os
componentes organizacionais deixando-os lentos e distantes dos principais
objetivos. O foco passa a ser a formalidade no cumprimento dos
procedimentos, normas e politicas, sendo impessoal e inflexível. O funcionários
realizam suas tarefas sem saber o por que, apenas fazem o que mandam,
criando assim uma mentalidade burocrática. Outro efeito é a criação de feudos,
a construção de muralhas em torno dos interesses que se voltam para a
própria unidade ou departamento, em detrimento do todo.
Outro exemplo de doença organizacional é a incapacidade de se
perceber e acompanhar as mudanças ambientais internas e externas. A
132
liderança não se atualiza, sendo defasada e refratária a mudanças e
oportunidades de melhoria.
Pode-se dizer que as doenças organizacionais afetam a performance em
dois estágios de disfunção: Em primeiro estágio, quanto ao sentido
organizacional; estrutura inchada e redundante; processos, normas e politicas
ambíguas; métodos de trabalho desatualizados; descompasso entre as
intenções da cúpula e as ações da base; conflitos de papeis; etc. Afetando
assim ao comportamento das pessoas, levando- os a: conflitos; controles
excessivos; falta de comprometimento; comunicações deficientes;
defensividade; baixa eficácia; competição destrutiva; indiferença pelas
necessidades do usuário;
Em segundo estágio, a doença fica mais grave e difícil de tratar. É
quando as disfunções do primeiro estágio são incorporadas à vida
organizacional, passando a fazer parte do seu cotidiano, sendo naturalmente
absorvida pela cultura organizacional. Neste estágio se valoriza os tabus e a
rigidez das normas. Aos poucos, se perde a compreensão da organização
como uma entidade total e a consciência das disfunções, passando a se
conviver naturalmente com elas e a memoria organizacional fica limitada.
Essas doenças agem se auto-alimentando, aumentando a gravidade do
paciente.
Porém, a organização que aplica o Modelo de Excelência em Gestão
Pública garante uma evolução gradual no nível de sua atuação e encontra
alicerce para evitar tais doenças e até mesmo combate-las. Elege um foco
central, define preceitos para atuar e como atuar. Enfim, de uma maneira geral
e resumida, entende-se que a utilização eficiente do Modelo de Excelência em
Gestão Pública trará benefícios tais como:
ü Possibilidade de aplicar critérios reconhecidos e utilizados
mundialmente;
ü Entender os requisitos para alcance da excelência;
ü Obter uma visão global e integrada do campo de atuação;
ü Desenvolver a visão sistêmica entre os colaboradores;
133
ü Entender e atuar nos pontos fortes e, principalmente, nas
oportunidades de melhoria;
ü Buscar o compromisso de todos com a gestão;
ü Promover o trabalho em equipe e a cooperação;
ü Compartilhar informações sobre as melhores práticas;
ü Alinhamento e foco nas diretrizes;
ü Fortalecimento da cultura de excelência;
ü Aprendizado organizacional sistêmico;
ü Transformação de práticas e hábitos de gestão;
ü Estímulo a integração;
ü Geração de resultados e de valor público à sociedade local;
ü Eficiência e economicidade no uso dos recursos;
ü Internalização da importância de se observar os requisitos do
cidadão e sociedade;
ü Prática de mensuração de resultados – aumento de desempenho;
ü Resultados legitimados na ótica do cidadão;
ü Aumento da Satisfação - interna e externa; e
ü Qualificação do Sistema de Gestão da organização.
Não pode-se deixar de lado as dificuldades para implantação de
qualquer modelo de gestão, há resistências por todas as partes, principalmente
no ambiente do serviço público. O desafio da mudança organizacional passa
pelo sentimento, o pensamento e atitude em transformar. A mudança de
qualquer hábito é, de fato, uma mudança da pratica administrativa, e indo além,
é incutir nas mentes que a mudança é um estado continuo para inovar a
maneira de agir frente as necessidades.
Independente do escopo ou da intensidade da mudança organizacional
que se deseja fazer é essencial considerar o papel dos agentes que
transformarão o projeto de mudança em realidade. Será preciso que as
pessoas cumpram as leis e as normas, se apropriem dos novos valores,
tornem reais as instituições idealizadas e procedam espontaneamente em
conformidade com as novas praticas.
134
Para que uma mudança saia do plano para realidade é necessário,
também, uma mudança na sociedade enquanto destinatária e mantenedora da
ação e dos serviços públicos, isto é, mudar a atitude dos cidadãos, mudar a
relação com o Estado.
135
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ANEXOS
A Tabela a seguir mostra a pontuação máxima de cada Critério de Avaliação
constante no IAGP 250 pontos, devendo ser ressaltado que a pontuação do
Critério é a soma das Alíneas que o compõem.
Critérios e Alíneas de Avaliação e Pontuações Máximas
INSTRUMENTO DE AUTOAVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA - IAGP 250 PTS
Critério 1 – Liderança (Governança) 22
Este critério aborda a governança pública; o exercício da liderança pela alta administração e a atuação da alta administração na condução da análise do desempenho do órgão/entidade.
A) A alta direção promove a reflexão sobre o papel do órgão/entidade, dentro da estrutura da Administração Pública, levando em consideração as prioridades, os desafios, riscos e os resultados esperados.
4
B) O processo decisório está estruturado para assegurar a tomada de decisão em conformidade com as competências do órgão, as diretrizes de governo e o interesse público.
3
C) A alta Administração promove a mobilização e responsabilização da força de trabalho com vistas a melhorar a eficiência e o atingimento das metas estratégicas. 3
D) A alta direção patrocina a implantação/atualização da Carta de Serviços ao Cidadão. 3
E) A alta Administração delega poderes e competências com base em critérios objetivos. 3
F) A alta direção monitora a estratégia e o desempenho institucional com foco no atendimento dos objetivos governamentais. 2
G) A alta direção avalia a sua capacidade de governança, definindo as principais ações para fortalecer o sistema de gestão institucional. 2
CRITÉRIOS PONTOS
1 Liderança 22 2 Estratégias e Planos 22 3 Cidadãos 22 4 Sociedade 22 5 Informações e conhecimento 22 6 Pessoas 22 7 Processos 22
8
Resultados 96
Resultados relativos aos cidadãos-usuários 20 Resultados relativos à sociedade 20 Resultados orçamentários e financeiros 10 Resultados relativos às pessoas 13 Resultados relativos aos processos de suprimento 13 Resultados dos processos finalísticos e de apoio 20
TOTAL DE PONTOS 250
140
H) A alta Administração avalia as melhorias implementadas nos processos gerenciais, decorrentes das proposições das partes interessadas. 1
I) A alta direção promove o comportamento ético. 1
Critério 2 - Estratégia e Planos 22
Este item aborda a implementação de processos que contribuem diretamente para a formulação de uma estratégia consistente, coerente e alinhada aos objetivos de governo.
A) A missão, a visão, os objetivos e as diretrizes da organização estão definidos. 3
B) Na elaboração do Planejamento estratégico os ambientes interno e externo são analisados para identificar riscos e oportunidades, considerando as necessidades das partes interessadas.
3
C) A formulação e a revisão da estratégia estão alinhadas aos objetivos de governo e aos resultados esperados. 2
D) O processo de planejamento estratégico contempla metas de redução de custos e de melhoria da qualidade dos serviços. 2
E) A programação orçamentária é realizada com base na estratégia formulada. 2
F) A estratégia se desdobra em planos e metas de curto e longo prazos, definindo indicadores e responsáveis. 3
G) Os recursos são alocados para assegurar a implementação dos planos e metas, inclusive quanto a capacitação dos servidores. 2
H) As metas e os planos são desdobrados para as unidades, de forma a assegurar a coerência com a estratégia. 2
I) Na definição das metas e indicadores, são consideradas as informações comparativas com outras organizações. 3
Critério 3 - Cidadãos 22
Este critério aborda o relacionamento do órgão/entidade pública com os Cidadãos-usuários, abrangendo a imagem da organização, o conhecimento que os Cidadãos-usuários tem da organização, a maneira como essa se relaciona com estes. O cidadão, as empresas, organizações da sociedade civil e organizações do setor público são exemplos de Cidadãos-usuários.
A) São identificadas e classificadas as necessidades e expectativas do cidadão-usuário.
4
B) A imagem institucional é avaliada por meio de pesquisa ou outros instrumentos. 3
C) A Carta de Serviços ao Cidadão é divulgada, monitorada e avaliada em relação aos seus requisitos legais e aos compromissos formalizados.
3
D) Os processos de atendimento ao cidadão-usuário estão definidos com base nos seus requisitos e recursos necessários.
2
E) Os processos de atendimento ao cidadão-usuário são monitorados e avaliados com base em indicadores de desempenho.
2
F) As solicitações, reclamações ou sugestões dos cidadãos-usuários são tratadas e os seus resultados são informados aos interessados e repassados às unidades da organização.
3
G) A qualidade do atendimento é monitorada e avaliada, com base em padrões de desempenho preestabelecidos e pesquisas de satisfação.
3
H) Os processos de atendimento são aprimorados a partir da análise do desempenho, das necessidades e das expectativas do cidadão-usuário.
2
141
Critério 4 – Sociedade e Interesse Público 22
Este critério aborda a observância do interesse público, a observância do regime administrativo e a participação e o controle social.
A) Os eventuais impactos negativos da atuação institucional, nos aspectos social, econômico e ambiental, são identificados e avaliados. 4
B) A entidade promove a sustentabilidade ambiental por meio da conscientização dos servidores, parceiros, fornecedores e demais interessados. 3
C) A entidade atua para superar possíveis entraves legais observando as disposições constitucionais e do regime administrativo da administração pública. 2
D) Os resultados das solicitações, reclamações e sugestões são analisados e incorporados aos processos finalísticos e de apoio. 3
E) Existem canais e instrumentos para a divulgação da prestação de contas dos resultados institucionais diretamente à sociedade, com linguagem e conteúdo apropriados.
4
F) A entidade conta com ouvidoria ou outros serviços abertos à sociedade para escutar as reivindicações, denúncias e sugestões. 2
G) O desempenho da ouvidoria ou de outros serviços abertos à sociedade é monitorado e avaliado com vistas a melhoria dos serviços. 2
H) É assegurada a acessibilidade adequada aos imóveis. 2
Critério 5 – Informação e Conhecimento 22
Este critério aborda a implementação de processos que contribuem diretamente para a disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e seguras aos usuários, bem como a implementação de processos que contribuem diretamente para a disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e seguras aos usuários. A) As informações necessárias para apoiar os serviços e subsidiar a tomada de decisão são produzidas, permitindo o controle em todos os níveis da organização. 4
B) Os sistemas de informação atendem às necessidades identificadas e permitem o cruzamento de informações entre si (interoperabilidade). 3
C) As informações utilizadas são confiáveis, atualizadas e acessíveis aos usuários. 3 D) Há orientação institucional no sentido da realização periódica de cópia de segurança (backups), senhas de acesso, dentre outras práticas de segurança. 2
E) Existem ações de preservação da memória institucional. 2 F) São identificados e registrados os conhecimentos institucionais relevantes, internos (pessoas, competência profissional, memória administrativa, documentos, sistemas de informação) e externos (referenciais comparativos da Administração Pública ou privada, mercado, sociedade).
4
G) São utilizados mecanismos de difusão e compartilhamento do conhecimento entre todos os servidores. 2
H) Os sistemas de trabalho estão projetados e permitem a realização da gestão do conhecimento institucional. 2
Critério 6 – Pessoas 22
Este critério aborda o sistema de trabalho do órgão/entidade, o desenvolvimento profissional e a qualidade de vida da força de trabalho.
A) A estruturação dos sistemas de trabalho está alinhada aos processos. 4
B) Os sistemas de trabalho levam em consideração a estrutura dos cargos e as 2
142
funções inerentes e estão alinhados à missão institucional.
C) Há integração dos diversos níveis gerenciais, propiciando a tomada de decisão e facilitando o fluxo de informações entre as unidades. 2
D) As necessidades de pessoas são alinhadas aos processos e aos sistemas de trabalho.
2
E) São identificadas as necessidades de capacitação e de desenvolvimento profissional na elaboração do plano de capacitação. 2
E) O desempenho das pessoas e das equipes é gerenciado de forma a estimular a busca de resultados e considera as metas estabelecidas. 4
G) Existem ações e programas voltados para a qualidade de vida no trabalho. 2
H) Os servidores são avaliados com base nas competências requeridas para o desempenho de suas funções. 2
I) São identificados e tratados os fatores de risco relacionados à saúde ocupacional e à segurança no trabalho visando a mitigar seus efeitos. 2
Critério 7 – Processos 22
Este critério aborda a gestão dos processos finalísticos e os processos financeiros, de integração de políticas públicas, de atuação descentralizada, de compras e contratos, de parcerias com entidades civis e de gestão do patrimônio público.
A) Os processos finalísticos e de apoio estão identificados e consideram a missão institucional. 3
B) Os requisitos do cidadão-usuário e das partes interessadas subsidiam o redesenho dos processos finalísticos. 2
C) Os processos finalísticos e de apoio são controlados para atender os requisitos dos cidadãos-usuários e partes interessadas. 2
D) Os processos finalísticos e os processos de apoio são melhorados de forma a ampliar sua capacidade de gerar resultados. 3
E) A elaboração e o gerenciamento do orçamento levam em consideração o histórico da execução orçamentária-financeira e o atingimento das metas estratégicas.
2
F) O gerenciamento da execução financeira atende as necessidades da organização e possibilita o realinhamento do orçamento às estratégias, quando necessário. 2
G) A seleção de fornecedores leva em consideração os critérios técnicos e as necessidades dos usuários dos bens e serviços a serem adquiridos. 2
H) Os fornecedores são avaliados quanto ao seu desempenho, possibilitando ações corretivas, de forma a subsidiar novas contratações. 2
I) São adotadas práticas gerenciais que visam à conservação geral e à segurança dos imóveis. 2
J) São adotados métodos e instrumentos gerenciais para a avaliação da conservação dos bens móveis. 2
Critério 8 – Resultados 96
Este critério apresenta os resultados produzidos pelo órgão/entidade pública.
A) Resultados dos indicadores de atendimento ao cidadão-usuário. 10
B) Resultados dos indicadores dos objetivos estratégicos. 10
C) Resultados dos indicadores da atividade finalística. 10
143
D) Resultados dos indicadores da atividade dos processos de apoio. 10
E) Resultados dos indicadores relativos à gestão de pessoas. 10
F) Resultados dos indicadores relativos à gestão orçamentária e financeira. 8
G) Resultados dos indicadores relativos à gestão de suprimentos. 10
H) Resultado dos indicadores relativos à gestão patrimonial. 8
I) Resultados dos indicadores relativos ao interesse público e cidadania. 10
J) Resultados dos indicadores relativos à sustentabilidade. 10
TOTAL DE PONTOS PARA IAPG 250 250
Levantamento de Perfil da Organização
São apresentadas a seguir as informações solicitadas para descrição do Perfil da Organização:
Nome da organização: Informar o nome da organização
Cidade /U.F. : Identificar onde está sediada a organização, informando a Cidade e o Estado.
Vinculação: Informar o órgão superior a qual a organização está subordinada/vinculada,
quando pertinente.
Poder: Selecionar o Poder a que a organização pertence.
Esfera ou nível de governo: Selecionar a esfera ou o nível de governo em que está
inserida a organização.
Natureza jurídica: Selecionar a natureza jurídica da organização.
Competências básicas:
1. Informar a missão (atividade fim) e um pequeno histórico da origem da organização, mencionando de forma breve suas competências básicas, datas e fatos relevantes (fundação, criação (legislação), aquisições, fusões, desmembramentos, incorporações, separações, alteração de controle acionário, troca do principal executivo etc.).
2. Descrever a natureza das atividades desenvolvidas (serviços/produtos). 3. Informar a área de abrangência da atuação (local, regional, estadual, nacional,
internacional).
Indicadores Institucionais
1. Relacionar os indicadores que representam ou quantificam um insumo, um resultado, uma característica ou o desempenho de um processo, de um serviço, de um produto ou da organização como um todo
2. São escritos com o uso de linguagem matemática e que servem de parâmetros de referência para medir a eficiência a eficácia e a efetividade dos processos e de suas
144
atividades. 3. Mostram um cálculo que deve ser efetuado com grandezas distintas. O resultado do
cálculo, ou o próprio indicador, é também uma grandeza com um significado. 4. É um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o
objetivo de comparar esta medida com metas pré-estabelecidas.
Principais cidadãos-usuários ou clientes
1. Citar a denominação dos principais tipos de cidadãos-usuários dos serviços (Ex.: consumidores, usuários, contribuintes, sociedade, cidadão ou outros beneficiários diretos dos produtos fornecidos como outros órgãos de governo, iniciativa privada etc.).
2. Especificar as possíveis limitações legais ou formas especiais de relacionamento que possam influenciar a relação organização/cidadãos-usuários/clientes.
Principais produtos e serviços: Relacionar os principais produtos e serviços
relacionados à atividade finalística da organização
Processos finalísticos: Descrever de forma sucinta os processos finalísticos na
conformação dos principais produtos e serviços da organização
Principais processos de apoio: Relacionar os principais processos de apoio da
organização (relacionam-se aos procedimentos administrativos e jurídicos e envolvem:
serviços de administração financeira e orçamentária; pessoas; material - patrimônio, compras,
almoxarifado; transporte, área comercial, controle interno, assessoria jurídica e/ou outras
atividades correlatas).
Perfil do quadro de pessoal
1. Descrever o quadro de pessoal, especificando o número de pessoas (colaboradores contratados, temporários, terceirizados), classificados por escolaridade e distribuídos entre as áreas fim e meio da organização.
2. Informar o número de cargos e funções, comissões e outros.
3. Especificar o regime jurídico de vinculação.
Pontuação dos Critérios 1 a 7 - Processos Gerenciais
A análise das assertivas dos Critérios 1 a 7 é realizada a partir da aplicação de
uma escala de pontuação de zero a 100% (0%, 20%, 40%, 60%, 80% e 100%),
conforme as Tabela abaixo. A escala está construída sob a premissa de que
cada assertiva é avaliada pelo grau em que os requisitos das práticas
existentes atendem ao conjunto de fatores a seguir relacionados: Enfoque
(Adequação e Pro Atividade) / Aplicação (Disseminação e Continuidade) /
145
Aprendizado (Refinamento) / Integração (Coerência, Interrelacionamento e
Cooperação).
• Descrição dos Fatores para cada percentual
% FATORES
Enfoque Aplicação Aprendizado Integração Não se aplica
Este campo deverá ser assinalado quando os requisitos da alínea não forem da alçada ou da competência da organização, o que implica na computação total dos pontos da alínea.
0%
A prática de gestão é inadequada aos requisitos da alínea, não é apropriada ao perfil da organização ou não está relatada.
A prática de gestão não está disseminada Uso não relatado.
Não há mecanismos de avaliação da prática de gestão adequada.
A prática de gestão adequada não é coerente com as estratégias e os objetivos da organização.
20%
A prática de gestão apresentada é adequada para alguns dos requisitos da alínea e é apropriada ao perfil. Não apresenta características de proatividade.
A prática de gestão adequada está disseminada em algumas áreas, processos, produtos e/ou partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para alguns dos requisitos.
Não há melhorias sendo implantadas.
A prática de gestão demonstra coerência com quase todas as estratégias e objetivos organização. Não apresenta característica de interrelação nem de cooperação
40%
A prática de gestão apresentada é adequada para muitos dos requisitos da alínea, e é apropriada ao perfil. Não apresenta características de proatividade.
A prática de gestão adequada está disseminada em muitas áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para muitos dos requisitos.
Não há melhorias sendo implantadas.
A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos organização. Não apresenta característica de interrelação nem de cooperação
60%
A prática de gestão apresentada é adequada para a maioria dos requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a alguns dos requisitos é proativo.
A prática de gestão, está disseminada em maioria áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para a maioria requisitos.
A prática de gestão apresenta melhorias sendo implementadas para alguns dos requisitos.
A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos organização. Apresenta característica de interrelação com a maioria das outras práticas de gestão Não apresenta característica de cooperação.
80%
A prática de gestão apresentada é adequada para a
A prática de gestão, está disseminada em quase todas áreas,
A prática de gestão apresenta
A prática de gestão demonstra coerência com todas as
146
quase todos dos requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a muitos dos requisitos é proativo.
processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para a quase todos requisitos.
melhorias sendo implementadas para muitas os requisitos.
estratégias e objetivos. Apresenta característica de interrelação com quase todas as outras práticas de gestão, havendo cooperação entre maioria das áreas da organização na sua implementação, quando apropriado.
100%
A prática de gestão apresentada é adequada para todos os requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a maioria dos requisitos é proativo.
A prática de gestão, está disseminada em todas áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para todos requisitos.
A prática de gestão apresenta melhorias sendo implementadas para a maioria os requisitos.
A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos. Apresenta característica de interrelação com todas as outras práticas de gestão, havendo cooperação entre quase todas as áreas da organização na sua implementação, quando apropriado.
A Avaliação dos Processos Gerenciais, tendo por base a descrição da prática
pertinente, os avaliadores escolhem o percentual mais apropriado para
atendimento dos requisitos da alínea, para cada fator. A pontuação reflete o
grau de atendimento dos requisitos da alínea, ou seja, os avaliadores deverão
escolher a percentagem mais apropriada a quantidade de requisitos atendidos
pela prática descrita.
O sistema apresentará automaticamente, a pontuação de cada alínea, que é o
somatório dos percentuais atribuídos a cada fator, bem como, a pontuação do
Critério, que é o somatório dos pontos das alíneas. Nesta tabela também
deverão ser descritas as Oportunidades de Melhoria identificadas, visando o
atendimento pleno dos requisitos da alínea.
Observações:
• Cada alínea tem um valor (pontos), por exemplo a Alínea “a” do Critério Governança,
vale 4 pontos;
• Cada Fator tem um peso em relação ao valor (pontos) da alínea:
147
o Enfoque - 30% dos pontos da alínea;
o Aplicação - 30% dos pontos da alínea;
o Aprendizado - 25% dos pontos da alínea;
o Integração - 15% dos pontos da alínea.
Pontuação do Critério 8 – Resultados
A apresentação dos resultados consiste em mostrar, seguindo o requisito de
cada alínea, o desempenho da organização. A excelência da gestão não diz
respeito apenas às práticas em si, mas o quanto essas práticas permitem ou
impedem a organização de ter o desempenho esperado. As alíneas do Critério
8 são avaliadas com base em uma escala constituída por dois fatores de
avaliação: relevância e tendência.
Observações:
148
• Cada alínea tem um valor (pontos), por exemplo a Alínea “a” do Critério Resultados,
vale 10 pontos;
• Cada Fator tem um peso em relação ao valor (pontos) da alínea:
o Relevância - 45% dos pontos da alínea;
o Tendência - 55% dos pontos da alínea.
Os avaliadores escolhem o percentual mais apropriado para cada fator. O
sistema apresentará automaticamente, a pontuação de cada alínea, que é o
somatório dos percentuais atribuídos a cada fator, bem como, a pontuação do
Critério, que é o somatório dos pontos das alíneas.