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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CAMPUS SOROCABA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
LÍVIA MACIEL HERINGER
UMA VISÃO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO DO BRASIL FRENTE AOS RELATÓRIOS DO PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO
Sorocaba
2016
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CAMPUS SOROCABA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
LÍVIA MACIEL HERINGER
UMA VISÃO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO DO BRASIL FRENTE AOS RELATÓRIOS DO PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia, para obtenção do título de mestre em economia aplicada.
Orientação: Prof. Dr. Mariusa Momenti Pitelli
Sorocaba
2016
AGRADECIMENTO
Agradeço a Deus pelo sustento em todas as áreas de minha vida.
Agradeço a minha família - meus pais, minha irmã, meus avós, tios, tias,
primos e primas - pois sempre me incentivaram a buscar por mais, a ir
além. Agradeço à minha família sorocabana - Léia, Binho e Mateus - pois
me acolheram como filha e me acompanharam em cada passo do caminho.
Agradeço a meus amigos, que mesmo de longe, estiveram sempre
presentes. Agradeço a cada colega de turma, pois juntos superamos os
desafios do mestrado. Agradeço aos professores pois se dispuseram a
compartilhar conosco o precioso bem do conhecimento. Agradeço a minha
orientadora, professora Mariusa, e co-orientador, professor Rodrigo, pela
paciência e dedicação com o meu trabalho. Por fim, agradeço a UFSCar por
tornar possível mais essa conquista e ao programa CAPES pela bolsa
concedida.
RESUMO
HERINGER, Lívia. Uma visão do desenvolvimento humano no Brasil frente
aos relatórios do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
2016. 136f. Dissertação (Mestrado em economia aplicada) – Universidade
Federal de São Carlos, Sorocaba, 2016.
A ONU é uma organização internacional e, como tal, está inserida em
um contexto institucional. Ao promover a ideia de sucesso do paradigma do
desenvolvimento humano, em um momento internacional propício (fim da
guerra fria), e à medida que tal ideia se alastra mundialmente, a ação da ONU
ganha importância em termos institucionais. É principalmente no âmbito do
PNUD que a ONU trata do tema de desenvolvimento. O PNUD atua por meio
de suas publicações, podendo destacar os relatórios de desenvolvimento
humano (que incluem o IDH), bem como da aplicação de projetos de
desenvolvimento. O presente trabalho tem como objetivo verificar a adesão
entre os relatórios do PNUD Brasil e as ações governamentais brasileiras.
Foram analisados os relatórios de desenvolvimento humano produzidos pelo
PNUD Brasil, o Atlas Brasil e os projetos do PNUD Brasil, de acordo com o
paradigma do desenvolvimento humano à luz dos pilares propostos por Haq
(1995), e foram apresentadas as principais políticas públicas implementadas
pelo governo brasileiro que podem estar relacionadas aos temas discutidos
pelos relatórios nacionais. É possível perceber que os temas de destaque de
cada um dos relatórios nacionais tiveram espaço na formulação de políticas
públicas. Porém, o pilar do empoderamento, muito destacado nos relatórios,
não ganhou ênfase nas ações governamentais. Ainda que o alcance real dos
projetos no Brasil não seja facilmente caracterizado, a disponibilização de
informação através dos relatórios de desenvolvimento humano nacionais e da
plataforma Atlas Brasil é importante ferramenta para se compreender a
sociedade, passo essencial para a conquista do desenvolvimento humano.
Palavras-chave: ONU. Instituições. Desenvolvimento humano. PNUD.
PNUD Brasil.
ABSTRACT
The UN is an international organization and, as such, is embedded in an
institutional context. As the UN promote the successful idea of the human
development paradigm, during a propitious international period (end of the Cold
War), and spread this idea worldwide, its actions gain importance in institutional
terms. The UNDP is the most important organ in the UN that deals with the
development theme. The UNDP operates through its publications, as the
human development reports (that contains the HDI), and through the
implementation of development projects. This paper aims to verify the adhesion
between the brazilian human development reports and the brazilian government
actions. The human development reports produced by UNDP Brazil, the Atlas
Brazil and UNDP Brazil's projects were analyzed according to the paradigm of
human development, in light of the approach of Mahbub ul Haq; and the main
public policies implemented by the Brazilian government that can be related to
the topics discussed by the national reports were presented. It was detected
that the prominent themes of each of the national reports have room in public
policy formulation. However, the concept of empowerment, very prominent in
the reports, is not emphasized on governmental actions. Although the actual
range of the UNDP projects in Brazil is not easily characterized, the supplying of
information through the national human development reports and the Atlas
Brazil platform is an important tool for understanding society, an essential step
in the achievement of human development.
Keywords: UN. Institutions. Human development. UNDP. UNDP in Brazil.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Evolução do número de projetos administrados pelo PNUD no Brasil 15
Figura 2: A casa do sistema de desenvolvimento da ONU ................................ 20
Figura 3: Abordagens sobre desenvolvimento ................................................... 48
Figura 4: Processo cíclico de planejamento, definição, execução e avaliação de
programa ou projeto ........................................................................................... 69
Figura 5: Canais de financiamento do PNUD ..................................................... 72
Figura 6: Divisão do Brasil de acordo com o IDH estadual em 1996 ................. 79
Figura 7: Resultados da consulta Brasil Ponto a Ponto ..................................... 91
Figura 8: Modelo completo de valores a comportamentos ................................. 92
Figura 9: Principais valores internacionais e brasileiros ..................................... 93
Figura 10: Faixas de desenvolvimento humano municipal ................................ 103
Figura 11: Projetos administrados pelo PNUD Brasil de acordo com seus temas
entre 2012 e 2014 ............................................................................................. 106
Figura 12: Financiamento dos projetos administrados pelo PNUD Brasil entre
2012 e 2014 ...................................................................................................... 107
Figura 13: Enquadramento dos projetos administrados pelo PNUD Brasil entre
2012 e 2014 nos pilares do desenvolvimento humano de Haq. ........................ 110
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Maiores doadores de recursos regulares no ano de 2014 (em milhões
de dólares) ......................................................................................................... 70
Tabela 2: Projetos de 2014 dividido entre os temas ........................................... 73
Tabela 3: Projetos no Brasil em 2014 dividido entre os temas .......................... 108
Tabela 4: Relatórios de Desenvolvimento Humano 1990-2015 ........................ 128
Tabela 5: Dimensões do IDH ............................................................................ 129
Tabela 6: Enquadramento dos projetos da amostra aos pilares de Haq (1995) 131
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABC Agência Brasileira de Cooperação
CGU Controladoria Geral da União
EPTA Expanded Programme for Technical Assistance
FMI Fundo Monetário Internacional
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDG Índice de Desigualdade de Gênero
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDHAD Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado
IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDHM-CP Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Curto Prazo
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPM Índice de Pobreza Multidimensional
ISI Índice de Realização de Saúde Infantil
IVH Índice de Valores Humanos
MESC Midle East Supply Centre
MPTF Multi-Partner Trust Fund Office
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Project Appraisal Committee
PNE Plano Nacional da Educação
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
QCPR Quadrennial Comprehensive Policy Review
SP Special Found
TPR Tripartite de Revisão do Projeto
UN United Nations
UNDAF United Nations Development Assistance Framework
UNDG United Nations Development Group
UNDP United Nations Development Program
9
SUMÁRIO
Introdução ........................................................................................................ 11
1. A ONU, o PNUD e o paradígma do desenvolvimento humano .................. 19
1.1. A ONU como agente institucional e a ideia de desenvolvimento .............. 22
1.2. Da criação do PNUD ao paradigma do desenvolvimento humano ............ 34
2. Metodologia ............................................................................................... 39
2.1. Referencial Teórico ................................................................................... 39
2.1.1. As teorias de desenvolvimento econômico ............................................ 39
2.1.2. Mahbub ul Haq e o desenvolvimento humano ....................................... 50
2.1.2.1. Os quatro pilares de Haq ..................................................................... 55
2.2. Referencial Analítico ................................................................................. 57
2.2.1. Os Relatórios de Desenvolvimento Humano .......................................... 58
2.2.1.1. O Índice de Desenvolvimento Humano ............................................... 65
2.2.2.O PNUD e seus Projetos ......................................................................... 68
3. Resultados ................................................................................................. 76
3.1.Análise dos relatórios de desenvolvimento humano do PNUD Brasil ........ 76
3.1.1. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil de 1996 ................... 77
3.1.2. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil - Racismo, pobreza e
violência ........................................................................................................... 83
3.1.3. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil - Valores e
desenvolvimento humano ................................................................................ 89
10
3.1.4. Políticas Públicas no Brasil e os relatórios de desenvolvimento humano
......................................................................................................................... 98
3.2. Análise do Sistema Atlas Brasil ............................................................... 102
3.3. Análise dos projetos do PNUD Brasil ...................................................... 104
3.3.1. Os projetos do PNUD Brasil e os quatro pilares de Haq ...................... 109
Conclusões..................................................................................................... 113
Referências Bibliográficas .............................................................................. 118
Anexo 1 .......................................................................................................... 128
Anexo 2 .......................................................................................................... 129
Anexo 3 .......................................................................................................... 131
11
INTRODUÇÃO
A Organização das Nações Unidas (ONU) nasceu em 1945 com a
finalidade principal de manter a paz internacional no pós Segunda Guerra. A
percepção de que o desenvolvimento é importante para assegurar a paz está
presente desde seu documento de fundação, a Carta da ONU, onde já em seu
preâmbulo se especifica como objetivo "empregar um mecanismo internacional
para promover o progresso econômico e social de todos os povos"
(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945, p.3).
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) é a
principal agência da ONU que trata do tema de desenvolvimento. É no âmbito
de tal organismo que a questão do desenvolvimento se refina e evolui,
chegando ao que se conhece hoje como o paradigma do desenvolvimento
humano.
Cabe ressaltar que com o final da Guerra Fria, o novo contexto
multipolar dá sentido à criação de novas instituições internacionais e o
processo de globalização traz às organizações internacionais maior espaço
para atuar de forma decisiva na formulação de políticas públicas. A ONU se
enquadra nesse processo ao promover a ideia do paradigma do
desenvolvimento humano. Conforme esse paradigma se consolida na
efetivação de políticas, a ONU consegue expandir sua influência em termos
institucionais.
Quando uma ideia formada no interior de uma organização ganha força
no discurso internacional, ela passa também a moldar políticas nacionais e
internacionais. Isso ocorre, pois, de acordo com Weiss e Carayannis (2005),
ideias são a força motriz do progresso humano. Ao se considerar que ideias
podem mudar a natureza do discurso internacional, sua importância se destaca
(WEISS; CARAYANNIS, 2005). Dessa forma, é possível que o discurso
internacional modifique a percepção dada a certo assunto, de forma que
mudanças sejam incorporadas ao conjunto de regras que regem a sociedade,
conhecidas também por instituições.
12
Historicamente, é possível perceber que a ideia do desenvolvimento não
foi sempre percebida sob o mesmo parâmetro no âmbito da ONU. Vista
inicialmente, logo após o fim da segunda guerra mundial, por uma perspectiva
fortemente keynesiana onde o pleno emprego ocupava papel central, a
importância dada pela ONU a essa questão variou com o passar dos anos. Foi
somente em 1965 que a Assembleia Geral estabeleceu um órgão específico
que colocaria o desenvolvimento como prioridade: o PNUD (JOLLY, 2014;
MACHADO; PAMPLONA, 2008). Ainda assim, após a ONU declarar o
compromisso às duas "décadas do desenvolvimento" (1960 e 1970), e passar
por uma "década perdida para o desenvolvimento" (1980)1, somente em 1990
que a organização promove uma ideia de sucesso2: a ideia do paradigma do
desenvolvimento humano disseminada pelo PNUD.
O desenvolvimento humano pode ser entendido como a expansão das
possibilidades de escolha das pessoas. Dessa maneira, é uma questão
presente não só em países pobres mas também em países ricos (STREETEN,
1995). De acordo com Streeten (1995, p. ix, tradução nossa),
"[desenvolvimento humano] é um fim em si mesmo, de modo que não são
necessárias maiores justificativas"3. Ao colocar as pessoas como elemento
central, esse paradigma abrange não somente a esfera econômica, mas
também a política e a social.
O PNUD tem atuado na área de desenvolvimento por meio de suas
publicações, podendo destacar os Relatórios de Desenvolvimento Humano,
bem como a aplicação de projetos de desenvolvimento. Enquanto estas
publicações agem na frente de ação da formação de ideias, os projetos
constituem a contribuição prática do PNUD.
1 Ver Machado e Pamplona (2008) e Jolly (2014).
2 O termo "ideia de sucesso" está ligado a concepção de McNeill (2007) onde uma ideia de sucesso é aquela que influencia fortemente a agenda de desenvolvimento. Para que uma ideia possa atingir esse patamar, é necessário ela esteja fundamentada institucionalmente (MCNEILL, 2007) 3 Original: "[human development] it is an end in itself that needs no further justification" (STREETEN, 1995, p, ix).
13
A discussão da ideia de desenvolvimento humano se concentra,
principalmente, no âmbito global (indo além dos escritórios nacionais do
PNUD), mas a política de trabalho do PNUD reconhece a necessidade de que
as nações liderem seus próprios projetos de desenvolvimento. Dessa forma,
garante-se o alinhamento das políticas do PNUD com as políticas do Estado,
levando a melhores resultados finais. Ademais, esse processo concede
flexibilidade para que cada nação coloque em pauta suas prioridades (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2011). Assim, estratégias e políticas
de desenvolvimento devem ser específicas de cada país (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2003).
De acordo com Celso Furtado (1974, 1999, 2000), o Brasil está entre o
grupo de países classificados como subdesenvolvidos. Países com esse perfil
sofrem do que o autor considera como dualismo: a convivência de formas
distintas de produção em uma mesma sociedade. Segundo o autor, isso é
resultado de um movimento histórico direcionado pelo contexto na qual um país
passou pelo processo de industrialização.
Para Furtado (1994), só se é possível superar a condição de
subdesenvolvimento através da execução de política públicas direcionadas
apoiadas por consenso social. Dessa maneira, Furtado (1999) afirma que se
não houver um projeto autônomo que priorize o bem-estar social, a
concentração de renda em direção aos países desenvolvidos é inevitável,
resultando, no longo prazo, em uma civilização fundada em desigualdades
sociais crescentes.
À medida que o PNUD examina a condição brasileira, propostas
específicas para a realidade nacional são desenvolvidas. Analisar a ação do
PNUD no Brasil torna-se ferramenta para compreender a influência que tal
organização tem no país. Ou seja, ao examinar tanto os projetos executados
pelo PNUD no Brasil quanto a publicação de relatórios de desenvolvimento
humano nacionais, é possível explorar se o conceito de desenvolvimento
humano ganha importância, expandindo-se além do âmbito interno da
organização.
14
Presente no Brasil desde o início da década de 1960, o PNUD procura
responder aos desafios e as demandas específicas do país através de uma
visão integrada de desenvolvimento. Segundo sua descrição oficial4, o PNUD
Brasil tem como objetivo contribuir para o combate à pobreza e à desigualdade,
o fortalecimento da governança democrática, o crescimento econômico e o
desenvolvimento humano e sustentável. A fim de alinhar seu trabalho às
necessidades de um país dinâmico, complexo, multifacetado e diversificado,
seus projetos são realizados em parceria com o Governo Brasileiro, instituições
financeiras internacionais, setor privado e sociedade civil (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2015b; 2015c)
Nesse sentido, em 2011 foi publicada a primeira avaliação da
contribuição do PNUD Brasil para os resultados de desenvolvimento
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2011).
Esse relatório5 teve como objetivo examinar o alcance dos resultados do PNUD
Brasil no período de 2002 a 2010 e analisar o posicionamento estratégico do
programa de acordo com as demandas nacionais e as mudanças no contexto
nacional de desenvolvimento, apresentando recomendações capazes de
subsidiar possíveis ajustes na estratégia vigente. Foi utilizada uma amostra de
36 projetos e não projetos6 examinada através de entrevistas semiestruturadas
de diferentes atores envolvidos na implantação dos mesmos, além da
documentação e/ou avaliações dos projetos em si, avaliações e estudos
realizados por consultores independentes e material de imprensa.
O relatório elogia o posicionamento do PNUD como parceiro do governo
brasileiro, destacando-se o auxílio em projetos, sobretudo nas áreas sociais, de
modernização do Estado, e de meio ambiente. Assim, o relatório destaca que o
PNUD proveu contribuições positivas para as estratégias nacionais de
desenvolvimento, incluindo contribuições relevantes para as estratégias de
ajuste fiscal, redução das desigualdades sociais e estruturação organizacional
4 Ver Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2015b, 2015c).
5 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2011).
6 Atividades realizadas pelo PNUD Brasil que estão fora do âmbito dos projetos, tais como advocacy e diálogo político.
das novas áreas de segurança pública, direitos humanos e cooperação sul
Segundo o relatório, durante o período de 2002 a 2010 ocorreu o
equacionamento de vários desafios macroeconômicos
capacidades institucionais em áreas temáticas apoiadas pelo PNUD, com a
ampliação da administração pública e
públicos, sobretudo para as políticas sociais
UNIDAS PARA O DESENV
afetou o modo de atuação do programa, acarretando
sua carteira de projetos, como pode ser
DAS NAÇÕES UNIDAS PA
Deve-se ressaltar que esta análise da ação do PNUD vem de dentro
própria organização. Desta forma, é possível que contenha algum tipo de viés
na emissão de opiniões ao apresentar o diagnóstico da atuação do PNUD no
país.
Figura 1: Evolução do número de projetos administrados pelo PNUD
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2011)
O PNUD produz um grande número d
índice de desenvolvimento humano (IDH)
como parâmetro para pesquisas
explorado em pesquisas que perpassam a questão do desenvolvimento
humano, encontra-se produções da academia
das novas áreas de segurança pública, direitos humanos e cooperação sul
undo o relatório, durante o período de 2002 a 2010 ocorreu o
equacionamento de vários desafios macroeconômicos e o aumento das
capacidades institucionais em áreas temáticas apoiadas pelo PNUD, com a
ampliação da administração pública e maior disponibilidade de recursos
públicos, sobretudo para as políticas sociais (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2011). Esse contexto de mudanças
afetou o modo de atuação do programa, acarretando acentuada redução da
sua carteira de projetos, como pode ser observado na figura 1 (PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2011).
se ressaltar que esta análise da ação do PNUD vem de dentro
própria organização. Desta forma, é possível que contenha algum tipo de viés
na emissão de opiniões ao apresentar o diagnóstico da atuação do PNUD no
Evolução do número de projetos administrados pelo PNUD no Brasil
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2011)
O PNUD produz um grande número de indicadores, destacando
índice de desenvolvimento humano (IDH), que são amplamente utilizados
pesquisas. Apesar do IDH ser o principal objeto
explorado em pesquisas que perpassam a questão do desenvolvimento
produções da academia brasileira em consideração ao
15
das novas áreas de segurança pública, direitos humanos e cooperação sul-sul.
undo o relatório, durante o período de 2002 a 2010 ocorreu o
o aumento das
capacidades institucionais em áreas temáticas apoiadas pelo PNUD, com a
e de recursos
(PROGRAMA DAS NAÇÕES
o de mudanças
acentuada redução da
(PROGRAMA
se ressaltar que esta análise da ação do PNUD vem de dentro da
própria organização. Desta forma, é possível que contenha algum tipo de viés
na emissão de opiniões ao apresentar o diagnóstico da atuação do PNUD no
no Brasil
e indicadores, destacando-se o
, que são amplamente utilizados
Apesar do IDH ser o principal objeto
explorado em pesquisas que perpassam a questão do desenvolvimento
brasileira em consideração ao
16
trabalho do PNUD indo além da análise de tal índice, tais como em Shishito
(2012), Cano (2006) e Machado (2007)7.
O trabalho de Shishito (2012) discute os relatórios de desenvolvimento
humano publicados pelo PNUD entre 1990 e 2010. Estes documentos foram
examinados destacando que o padrão de organização social e política,
presente nos relatórios, é um entre diversas propostas de desenvolvimento
existentes. O autor utiliza o conceito de subdesenvolvimento, que é um
parâmetro analítico dinâmico utilizado para a investigação de projetos de
desenvolvimento nas regiões periféricas, como forma de construir eixos de
exame dos relatórios de desenvolvimento humano. Dessa forma, a noção de
desenvolvimento humano, base da ação do PNUD, enfrenta desafios ao ser
aplicado em estruturas particulares. Ou seja, para Shishito (2012), a influência
dos relatórios de desenvolvimento humano na dinâmica política de países
como o Brasil pode não ser tão abrangente como, por exemplo, o
estruturalismo cepalino, que trata de um processo de desenvolvimento social e
inclusivo.
O trabalho de Cano (2006) põe em foco o primeiro relatório de
desenvolvimento humano, elaborado em 1990. As origens e os
desdobramentos do conceito de desenvolvimento humano são discutidos,
levando em conta o contexto pós-guerra fria e as teorias sobre
desenvolvimento que vinham sendo analisadas desde a década de 1940.
Cano (2006) considera que as relações de poder da sociedade
internacional são refletidas no conceito de desenvolvimento humano. Relata
que ao colocar na agenda internacional que certos valores, apresentados como
"unanimidades" pelas grandes potências, devem ser adotados como qualidade
de vida, forma-se um modelo de conduta para os demais países do que é
7A Fundação Alexandre Gusmão publicou, através do Instituto de Pesquisa de Relações
Internacionais, uma lista com o banco de teses publicadas no Brasil sobre a ONU entre 1982 e 2015. Os autores citados destacam-se pois trabalham com o PNUD como ponto focal e tem material disponível por meio digital. A lista completa pode ser consultada em <http://funag.gov.br/ipri/index.php/component/content/article/2-uncategorised/528-banco-de-teses-onu#>.
17
considerado importante. Para a autora, o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) exemplifica essa questão ao apontar padrões mínimos satisfatórios de
qualidade de vida.
Já o tratamento dado por Machado (2007) à análise do PNUD foi o
paradigma do desenvolvimento humano, baseado na abordagem de Amartya
Sen. Essa abordagem é conveniente, pois coloca o indivíduo no centro da
discussão de modo que a ordem econômica vigente não seja o ponto mais
importante. Assim, a atuação do PNUD ocorre em uma série de países com
especificidades distintas em diversas áreas diferentes (MACHADO, 2007).
O autor analisa também a ação do PNUD no Brasil por meio de um
estudo de caso. Ele conclui que, apesar da ação dos projetos ocorrer dentro do
mandato do PNUD, a organização não oferece contribuições fundamentais
para a sua execução, uma vez que o paradigma do desenvolvimento humano é
muito abrangente. Para Machado (2007), a fundamentação do projeto estava
muito mais ligada à equipe executora - formada por consultores contratados
especificamente para esse projeto e não de funcionários do PNUD - do que ao
PNUD em si. Dessa maneira, apesar do PNUD apresentar uma profusão de
ideias e conceitos inovadores, os projetos realizados parecem não se alimentar
deles (MACHADO, 2007).
Uma vez que o PNUD trabalha tanto através da publicação de relatórios
como da execução de projetos, é possível utilizar desses produtos como meio
de exploração das ações de tal organização. O PNUD Brasil conta também
com o sistema Atlas Brasil 2013, que consiste em uma plataforma de índices
sobre a realidade brasileira com abrangência municipal co-criada pelo PNUD
Brasil.
Ademais, tendo em vista que o crescimento econômico não é o ponto
fundamental do paradigma do desenvolvimento humano, os temas específicos
discutidos em cada um dos relatórios de desenvolvimento humano nacionais
destacam questões que o PNUD Brasil considera como prioridades para a
realidade local. Dessa forma, ao perceber se ações do governo nacional
colocam em foco os temas destacados pelos relatórios nacionais, é possível
18
averiguar a coesão entre PNUD Brasil e governo brasileiro. Assim, o presente
trabalho tem como objetivo verificar a adesão entre os relatórios do PNUD
Brasil e as ações governamentais brasileiras. Para isso, pretende-se: analisar
os relatórios de desenvolvimento humano produzidos pelo PNUD Brasil, o Atlas
Brasil e os projetos do PNUD Brasil, de acordo com o paradigma do
desenvolvimento humano à luz dos pilares propostos por Haq (1995); e
apresentar as principais políticas públicas implementadas pelo governo
brasileiro que podem ser relacionadas aos temas discutidos pelos relatórios
nacionais.
Dessa maneira, o primeiro capítulo consiste na contextualização da ONU
como um agente institucional e como o PNUD se inclui nesse cenário, não se
esquecendo do trabalho do PNUD especificamente no Brasil. Discute-se o
refinamento da ideia de desenvolvimento humano através de uma perspectiva
histórica, destacando aspectos que trazem ao paradigma do desenvolvimento
humano um foco diferenciado.
O segundo capítulo traz uma breve descrição das teorias de
desenvolvimento, partindo da concepção clássica e culminando no trabalho de
Mahbub ul Haq. Assim, o paradigma do desenvolvimento humano é explorado
mais a fundo e, utilizando dos meios de ação do PNUD em termos globais (os
relatórios de desenvolvimento humano e os projetos do PNUD), encontra-se
uma base de análise para o trabalho do PNUD no Brasil.
Em seguida, o terceiro capítulo dedica-se às ações do PNUD no Brasil:
os três relatórios nacionais de desenvolvimento humano, o Atlas Brasil e os
projetos do PNUD Brasil. Utilizando os quatro pilares do desenvolvimento
humano destacados por Haq (1995) como parâmetro, investiga-se como o
paradigma do desenvolvimento humano pode ser percebido nas atividades do
PNUD no Brasil.
Por fim, apresenta-se uma breve conclusão, destacando-se os principais
pontos discutidos no decorrer do trabalho.
19
1. A ONU, O PNUD E O PARADÍGMA DO DESENVOLVIMENTO
HUMANO
A Carta da ONU8 estabeleceu em 1945 as principais obrigações e
direitos dos membros e também o funcionamento e composição de cada
órgão da organização. Segundo essa Carta, a estrutura da ONU é formada
de seis órgãos principais, a Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, o
Conselho Econômico e Social, o Conselho de Tutela, a Corte Internacional
de Justiça e o Secretariado. Além desses seis órgãos, o sistema da ONU
também abarca atualmente agências especializadas, fundos, programas,
comissões, departamentos e escritórios. Todos os organismos têm uma
área específica de atuação e prestam assistência técnica e humanitária nas
mais diversas áreas e, apesar de vinculados a ONU de diversas formas,
tem seus próprios orçamentos e estabelecerem suas próprias regras e
metas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2016).
Em termos de organismos da ONU ligados ao tema de
desenvolvimento, Mahn e Wennubst (2013) propõem a apresentação em
termos de uma casa do sistema de desenvolvimento da ONU,
representada na figura 2. De acordo com os autores, esta casa estaria
fundamentada nos países, ou como se inicia a Carta da ONU, "nós, os
povos das nações unidas" (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945,
não paginado)9. O UNDAF (United Nations Development Assistance
Framework), uma base conjunta de prioridades que as agências nacionais
delimitam, forma o piso para que os demais organismos trabalhem. Assim,
tanto os coordenadores residentes quanto os mecanismos de
financiamento e até mesmo parecerias e programas como o PNUD e a
UNICEF utilizam-se do UNDAF para definir suas metas individuais. Essas
ações no âmbito nacional estão sujeitas à administração global dos
8 Ver Organização das Nações Unidas (1945)
9 Disponível em: <https://nacoesunidas.org/carta/>
programas e, acima de tudo, ao Conselho Econômico e Social e a
Assembleia Geral. O QCPR (
revê a cada quatro anos as políticas do Conselho Econômico e Social e da
Assembleia Geral, de forma a avaliar a
ações da ONU. Os fóruns políticos formam o teto da casa, ou
encobre todo o sistema
Figura 2: A casa do sistema de desenvolvimento da ONU
Fonte: Tradução livre de
Ainda que a ONU possua toda uma casa para lidar com a temática
do desenvolvimento, pode
PNUD se coloca como "co
desenvolvimento (UNITED NA
Ademais, salienta-se o fato de que o
programas e, acima de tudo, ao Conselho Econômico e Social e a
Geral. O QCPR (Quadrennial Comprehensive Policy
quatro anos as políticas do Conselho Econômico e Social e da
Geral, de forma a avaliar a eficiência, coerência e impacto das
ações da ONU. Os fóruns políticos formam o teto da casa, ou
encobre todo o sistema (MAHN; WENNUBST, 2013) .
casa do sistema de desenvolvimento da ONU
Fonte: Tradução livre de Mahn e Wennubst (2013)
Ainda que a ONU possua toda uma casa para lidar com a temática
volvimento, pode-se destacar o papel chave do PNUD.
oca como "coluna dorsal" da ONU na busca pelo
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2016
o fato de que o administrador do PNUD possui o
20
programas e, acima de tudo, ao Conselho Econômico e Social e a
Policy Review)
quatro anos as políticas do Conselho Econômico e Social e da
eficiência, coerência e impacto das
ações da ONU. Os fóruns políticos formam o teto da casa, ou o que
Ainda que a ONU possua toda uma casa para lidar com a temática
O próprio
busca pelo
TIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2016).
dministrador do PNUD possui o
21
terceiro cargo mais alto dentro da ONU como um todo, ficando somente
sujeito ao Secretário Geral e ao Vice-secretário Geral. Foi no âmbito do
PNUD que os relatórios de desenvolvimento humano foram criados e são
até hoje desenvolvidos. O PNUD é também responsável pelo
gerenciamento de diversos projetos sendo esses desenvolvidos a nível
global, regional e, principalmente, nacional.
Tendo como alvo principal o desenvolvimento, o PNUD está
presente atualmente em quase 170 países e territórios, trabalhando
juntamente com os governos a fim de alcançar a erradicação da pobreza e
a redução da desigualdade e exclusão (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2016).
Nós ajudamos os países a desenvolver políticas, capacidade
de liderança, habilidades de parceria, capacidades
institucionais e em construção de resiliência, a fim de sustentar
os resultados do desenvolvimento10 (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2016, não paginado,
tradução nossa).
Ainda assim, de acordo com Klingebiel (2002), os países devem ser
responsáveis pela implementação dos programas, sempre que possível; e
o papel do PNUD é de aconselhamento aos governos, além de
gerenciamento dos projetos e programas. Desta maneira, o PNUD age
formulando e elaborando os objetivos e conceitos relevantes às políticas de
desenvolvimento e coordenando os meios de financiamento dos projetos
(KLINGEBIEL, 2002). Ou como explicitado pelo próprio programa:
"trabalhando com eles [países] em suas próprias soluções para os desafios
no desenvolvimento global e nacional"11 (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2011, p. 4, tradução nossa).
10 Original: “We help countries to develop policies, leadership skills, partnering abilities,
institutional capabilities and build resilience in order to sustain development results” (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2016). 11 Original: “working with them on their own solutions to global and national development challenges” (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2011, p. 4).
22
As ações do PNUD se iniciaram no Brasil ainda durante a década de
1960. Trabalhando em parceria principalmente com o setor público, mas não
excluindo o setor privado, o PNUD atua como catalisador na busca pelo
desenvolvimento.
Tendo como alvo o desenvolvimento humano, o PNUD Brasil concentra
seus esforços em duas frentes: a execução de projetos e a publicação de
relatórios de desenvolvimento humano nacionais. Além disso, destaca-se a
iniciativa do Atlas Brasil, um sistema que disponibiliza mais de 200 indicadores
socioeconômicos dos municípios brasileiros.
Vale lembrar que o PNUD Brasil faz parte do PNUD global que, por sua
vez, é um organismo da ONU. O Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento no Brasil (2016) destaca que as experiências acumuladas e
as lições aprendidas em cada projeto fornecem ao PNUD insumos a serem
repassados a outros projetos e iniciativas de desenvolvimento humano, no
Brasil e no mundo. Além disso, é informado que erros e acertos são
compartilhados entre a rede mundial de escritório do PNUD e os parceiros
específicos do PNUD Brasil. Paralelamente, são realizadas auditorias anuais
pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo departamento competente da
sede do PNUD em Nova York utilizando um conjunto representativo de projetos
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2016)
1.1. A ONU COMO AGENTE INSTITUCIONAL E A IDEIA DE
DESENVOLVIMENTO
Após a Segunda Guerra, percebeu-se a necessidade de construir
instituições internacionais para regulamentar as finanças e o comércio global e
promover a paz. Dessa forma, nascem organizações como o Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Mundial, assim como a Organização das Nações
Unidas (ONU), estruturas capazes de elaborar novas práticas, teorias e
23
estratégias para lidar com questões de escala mundial, produzindo novas
formas de conhecimento e poder (OLIVEIRA, 2010).
Para North (1990), instituições são as 'regras do jogo' na sociedade. São
elas que demarcam os limites do conjunto de escolhas que os indivíduos têm.
As instituições podem ser formais (como as leis) ou informais (como fatores
culturais). Podem também ser criadas (como a constituição) ou simplesmente
evoluir com o passar do tempo (como as leis mais comuns). Dessa forma, as
instituições são o palco onde os indivíduos interagem (NORTH, 1990).
Conforme Hodgson, "podemos definir instituições como sistemas de
regras sociais estabelecidas e dominantes que estruturam as interações
sociais"12 (HODGSON, 2006, p.2, tradução nossa). Dessa maneira, segundo o
autor, as instituições são como o meio social se organiza, tendendo a criar
padrões de comportamento social duradouros e rotinizados. Assim, ainda que
cada indivíduo seja livre para agir como quiser, suas ações são filtradas por
seus hábitos e rotinas e permeadas pela cultura e estrutura do sistema. “As
instituições são a substância, mais do que simplesmente as fronteiras, da vida
social” (HODGSON, 1994, p. 136).
Na visão de North, é crucial distinguir organizações de instituições uma
vez que as organizações devem ser incluídas no time dos 'jogadores'. Assim,
as organizações são consideradas por ele como “grupos de indivíduos unidos
por um propósito comum de atingir certos objetivos”13 (NORTH, 1990, p.5,
tradução nossa). Segundo o autor, as organizações, como as instituições, são
uma estrutura de interação humana. Mas enquanto as instituições determinam
as oportunidades em uma sociedade, as organizações foram criadas para tirar
vantagem dessas oportunidades. Para North (1990), as organizações também
são agentes que dão forma e direcionam as mudanças institucionais, uma vez
que cada organização, ao buscar seus objetivos (sejam eles a maximização do
lucro, a obtenção de riqueza ou de desenvolvimento), altera a estrutura
12 Original: “we may define institutions as systems of established and prevalent social rules that
structure social interactions” (HODGSON, 2006, p.2). 13 Original: “groups of individuals bound by some common purpose to achieve objectives” (NORTH, 1990, p.5)
24
institucional. Por outro lado, as organizações e seus objetivos são concebidas
dentro dos próprios limites institucionais (NORTH, 1990).
Hodgson (2006) diverge deste ponto de vista ao considerar as
organizações como um tipo especial de instituição – as quais possuem um
mecanismo que distingue membros e não membros, um princípio de liderança
e cadeias de comando delineando responsabilidades. Relata que como as
organizações são formadas por indivíduos que podem ter objetivos conflitantes,
elas não podem ser tratadas como uma unidade, ou um jogador. Ademais, o
autor considera que North propõe a visão de organizações como jogadores
somente como uma abstração analítica e não como um princípio. Dessa forma,
as organizações podem ser tratadas como atores somente em algumas
circunstâncias mas geralmente devem ser encaradas como instituições
(HODGSON, 2006).
Toyoshima (1999) considera que a corrente institucionalista pode ser
dividida em dois grandes grupos sendo que Hodgson e North estariam em
grupos distintos. Apesar de apresentar críticas ao pensamento neoclássico,
North é considerado por Toyoshima (1999) como representante do grupo de
institucionalistas neoclássicos ou da nova economia institucional. Isso ocorre,
pois mantém em sua análise os pressupostos neoclássicos básicos de
equilíbrio e maximização. Pessali e Dalto (2010) afirmam que North utiliza-se
de uma abordagem conhecida como individualismo metodológico onde as
preferências individuais seriam as principais responsáveis em dar forma as
instituições14.
Hodgson, por outro lado, estaria no grupo dos chamados velhos
institucionalistas (TOYOSHIMA, 1999). O autor descarta os princípios
neoclássicos e defende a expansão da teoria keynesiana por vias institucionais
ao englobar uma teoria da inclusão da formação endógena das expectativas
(HODGSON, 1994). Para o autor, “o individualista metodológico não segue
uma linha defensiva satisfatória, ao admitir uma certa dose de influência social
14 Ver também Zulian, Marin e Feistel (2013).
25
e institucional na formação ou moldagem dos propósitos individuais”
(HODGSON, 1994, p. 55). Como forma de contornar o “individualismo
metodológico”, Pessali e Dalto (2010) alegam que Hodgson “parte das
instituições para explicar outras instituições” (PESSALI; DALTO, 2010, p.16).
No artigo “Institutional economics in to the twenty-first century”, Hodgson
(2009) considera que existe a possibilidade de diálogo e até mesmo
convergência entre os velhos institucionalistas e os novos institucionalistas. O
autor relata que uma vez que as preferências individuais são modificadas pelas
instituições (e as instituições modificam as preferências individuais), elas se
tornam endógenas. Ao considerarem que a formação das preferências é
endógena, dependente do contexto em que se encontra, os novos
institucionalistas (como North) se aproximam dos velhos institucionalistas,
conectando-se a uma abordagem evolutiva e mais aberta. Outra questão
fundamental, de acordo com o autor, são os custos da construção das
instituições, em termos de tempo, recursos humanos e esforços. Ao
considerarem esses custos, os velhos institucionalistas acrescentam a sua
análise o princípio de escassez relativa, presente nos estudos dos novos
institucionalistas. Dessa forma, para o autor, a economia institucional que vem
sendo desenvolvida carrega traços tanto dos velhos institucionalistas quanto
dos novos institucionalistas (HODGSON, 2009).
Ainda assim, o presente estudo destaca a perspectiva de North,
considerando a ONU como um agente no meio internacional que expressa um
propósito único no tratar com a questão do desenvolvimento - a busca pelo
desenvolvimento humano.
Outro fator de extrema importância destacado por North é o elemento
histórico. North (1990) trata a influência do passado na definição do presente
através de dois mecanismos básicos: 'lock in' e 'path dependence'. Partindo do
estudo de Arthur (1988 apud NORTH, 1990, p.93), admite-se que existem
mecanismos auto reforçantes que permitem que uma tecnologia inferior
sobreviva enquanto uma tecnologia superior desapareça. Segundo Arthur
(1988 apud NORTH, 1990, p.94), isso acontece, pois (1) existem custos fixos –
ao aumentarmos a produção, o custo por unidade se reduz – (2) existem
26
efeitos de aprendizado que reduzem custos e aumentam a produção, (3)
existem efeitos de coordenação que conferem benefícios a atores econômicos
que agem de maneira similar e (4) as expectativas são adaptativas, elevando a
crença de que o mercado se auto afirmará. Estes mecanismos auto reforçantes
também podem ser percebidos nas instituições, segundo North (1990). “Uma
vez criadas as instituições, os mecanismos auto reforçantes fazem com que as
economias fiquem 'locked in' em determinadas estruturas institucionais, mesmo
que essas reforcem atividades improdutivas” (TOYOSHIMA, 1999, p.105). O
mecanismo de 'path dependence' considera que os acontecimentos históricos
passados forjam a presente estrutura institucional. Ou seja, as mudanças
institucionais são dependentes dos arranjos institucionais já constituídos e a
história é responsável pela ligação entre passado, presente e futuro (NORTH,
1990).
Emmerij, Jolly e Weiss (2001) consideram que a abordagem
institucionalista permite a relação entre organizações internacionais e
instituições na formulação de ideias.
Os institucionalistas estão geralmente preocupados com a
forma como as organizações moldam as preferências políticas
dos seus membros. [...] A abordagem institucionalista nos
ajuda a compreender a dinâmica entre ideias, instituições
multilaterais e políticas nacionais15 (EMMERIJ; JOLLY; WEISS,
2001, p.7, tradução nossa).
McNeill (2007) define “ideia” como um conceito que consegue operar
tanto no meio acadêmico como no meio político e que influencia fortemente a
política de desenvolvimento. De forma complementar, Emmerij, Jolly e Weiss
(2001) trazem uma definição mais focada ao contexto da ONU: “Para nós,
"ideias" são definidas como as crenças dos indivíduos que influenciam suas
atitudes e ações para o desenvolvimento econômico e social, as quais [...], são
15 Original: “Institutionalists are generally concerned with how organizations shape the policy
preferences of their members. […] The institutionalist approach helps us to understand the dynamics among ideas, multilateral institutions, and national policies.” (EMMERIJ; JOLLY; WEISS, 2001, p.7).
27
analisadas quando se cruzam com a ONU"16 ( EMMERIJ; JOLLY; WEISS, 2001,
p.11, tradução nossa).
Usando da mesma concepção de Emmerij, Jolly e Weiss (2001), Jenks e
Jones (2013) se aprofundam ao afirmar que ideias podem ser normativas –
conceitos amplos e gerais sobre como o mundo deveria ser – ou causais –
noções operacionais, mais específicas, de como atingir um certo resultado.
Assim, “ideias fornecem um roteiro conceitual que pode ser usado para nos
ajudar a compreender mudanças nas preferências e definições dos interesses
vitais de atores estatais e não-estatais17 (WEISS; CARAYANNIS, 2005, p.8,
tradução nossa).
Segundo Emmerij, Jolly e Weiss (2001) e Weiss e Carayannis (2005),
ideias podem impactar a política de quatro formas distintas. Primeiramente,
elas podem mudar a natureza do discurso da política pública internacional e
auxiliar na definição ou redefinição dos interesses dos estados, de forma a
incluir conceitos comuns. Um exemplo deste tipo de influência é a preocupação
com direitos humanos. Em segundo lugar, ideias podem servir como guia para
elaboração de políticas e sua execução quando há conflito entre normas ou
quando há problemas de sequenciamento ou de priorização. Em terceiro lugar,
ideias podem modificar as perspectivas para a formação de novas coalizões de
forças políticas ou institucionais. Finalmente, ideias podem ser incorporadas às
instituições e, então, modificar não só seus principais fundamentos como
também influenciar nos seus objetivos. Assim, uma vez que uma ideia
possibilite mudanças políticas, ela se torna meio de repercussão institucional.
De acordo com Jenks e Jones (2013), quatro ideias poderosas se
firmaram com o final da Segunda Guerra: (1) Paz – substituir a agressão militar
por negociações e segurança coletiva; (2) Independência – os países têm
direito à soberania e à escolha nos acordos nacionais e internacionais; (3)
16 Original: “For us, ‘ideas’ are defined as beliefs held by individuals that influence their attitudes and actions toward economic and social development, which, […], are analyzed when they intersect with the UN" (EMMERIJ; JOLLY; WEISS, 2001, p.11). 17
Original: “ideas provide a conceptual road map that can be used to help us understand changing preferences and definitions of vital interests of state and non-state actors alike" (WEISS; CARAYANNIS, 2005, p.8).
28
Direitos Humanos – todo indivíduo em todos os países tem direitos civis e
políticos como vida, liberdade e a busca da felicidade; (4) Desenvolvimento –
todos os países tem o direito a escolha de políticas econômicas e sociais com
a finalidade de melhorar o bem-estar e o padrão de vida da população. Assim,
em 1945 é fundada a Organização das Nações Unidas, englobando essas
ideias em sua carta de formação. O presente trabalho foca na ideia de
desenvolvimento e como ela evoluiu com o passar dos anos.
Jenks e Jones (2013) sugerem que a busca pelo desenvolvimento, no
âmbito da ONU, passou por três fases diferentes. Utilizando o triângulo
estratégico de Mark Moore (1995), a evolução histórica dessas fases é
apresentada em três dimensões: o ambiente – authorizing enviroment circle –
as missões e valores da ONU – missions circle – e a capacidade de terminar
uma missão iniciada – capacity circle.
De acordo com Jenks e Jones (2013), a primeira fase ocorreu no
contexto do fim da Segunda Guerra onde as nações decidiram se unir a fim de
combater problemas compartilhados. Problemas técnicos superavam
problemas políticos e constitucionais. Essa necessidade dá forma a
cooperação internacional criando uma 'unidade além da política'. Assim, os
autores afirmam que a ONU se utiliza de uma estrutura funcionalista e
descentralizada, criando 'blocos para a paz' através da busca de objetivos
comuns. Dessa maneira, foram criadas agências distintas para cada campo:
trabalho, alimentos, saúde, etc. Jenks e Jones (2013) destacam que cada
agência tinha sua própria forma de conduta, independente do país em que
estava agindo. Esta independência foi deliberadamente incorporada de forma
funcional, uma vez que, com o fim da guerra, as suspeitas de tensões políticas
ainda eram muito altas. A transferência de conhecimento era feita através de
especialistas e relatórios que procuravam 'preencher as lacunas'. Assim, em
1949 foi iniciado o Expanded Programme for Technical Assistance (EPTA)
(JENKS; JONES, 2013).
Então, inicialmente, o pleno emprego ocupava papel central, em uma
visão fortemente keynesiana. Utilizando-se deste ponto de vista, foram
elaborados três relatórios pioneiros sobre desenvolvimento: National and
29
International Measures for Full Employment (1949), Measures for the Economic
Development of Under-Developed Countries (1951) e Measures for
International Economic Stability (1951). É importante notar a influência do
pensamento de Hans Singer e Raul Prebisch, principalmente no que se refere
aos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento. A visão de que os termos
de troca penalizam os exportadores de matérias-primas, em detrimento dos
exportadores de bens manufaturados, foi essencial para a cooperação técnica
internacional, uma vez que a industrialização é vista como ferramenta para o
desenvolvimento (EMMERIJ; JOLLY; WEISS, 2001; JOLLY, 2005; MACHADO;
PAMPLONA, 2008). A primeira fase de Jenks e Jones (2013) contextualiza
esse entendimento, de forma que a transferência de conhecimento,
principalmente através do EPTA, se mostra como meio de “preencher as
lacunas” para alcançar o desenvolvimento.
Segundo Jenks e Jones (2013), um novo contexto começa a se
estabelecer com o processo de descolonização, as crescentes necessidades
dos países em desenvolvimento e a Guerra Fria. Assim, a forma de ação da
ONU vai se modificando – segunda fase. Ao dividir o mundo em dois blocos, a
Guerra Fria faz com que o 'meio termo' e os interesses comuns sejam vistos de
forma suspeita e hostil. Ao mesmo tempo, descolonização torna necessário um
maior foco no processo de desenvolvimento nacional. Dessa forma, os autores
destacam que a visão de liderança internacional é substituída pelo serviço aos
países membros, concentrando esforços na construção da capacidade de
planejamento dos Estados. De acordo com Jenks e Jones (2013), não é mais
uma questão de oferecer serviços ou transferir tecnologia, mas sim de unir
esforços para que os países possam se desenvolver e exercer sua função de
Estado através de instituições fortes. Os próprios países deveriam estabelecer
as prioridades e as agências da ONU buscariam responder a essas
necessidades (JENKS; JONES, 2013).
Segundo Jolly (2005, 2014) e Machado e Pamplona (2008), a
importância do desenvolvimento econômico ganha maior peso na agenda das
Nações Unidas, incentivado pela descolonização. Segundo Machado e
Pamplona (2008) e Jolly (2005), a década de 1960 foi declarada como a
30
'Década do Desenvolvimento'. Com uma meta de crescimento econômico
anual mínimo de 5% para os países subdesenvolvidos, pretendia-se reduzir a
diferença entre os países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Ainda de acordo
com os autores, a aceleração do crescimento econômico mostra-se como foco
no entendimento do que é desenvolvimento. Sinais de uma ideia mais
abrangente de desenvolvimento já começam a aparecer, como se pode
perceber na declaração do Secretário Geral U Thant no ‘blue book’18:
"Desenvolvimento não é somente crescimento econômico, é crescimento mais
mudança"19 (UNITED NATIONS, 1962, p.v, tradução nossa), porém, pouco foi
feito a esse respeito em termos de metas e ações práticas (JOLLY, 2005, 2014;
MACHADO; PAMPLONA, 2008).
É nessa conjuntura que o Programa da Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) é estabelecido em 1966 pela Assembleia Geral.
Resultado da união do EPTA e do Special Found (SF) – criado em 1958 para
cuidar da maior parte dos projetos de desenvolvimento – o PNUD nasceu com
o objetivo de reduzir duplicidades e concentrar recursos financeiros
(KLINGEBIEL, 2002). Segundo Jenks e Jones (2013), uma vez que o PNUD
não foca em campos específicos, a sua criação é um marco na evolução de um
sistema funcionalista baseado nas agências para um sistema fundamentado
nos países e em suas necessidades individuais. De acordo com os autores,
esse movimento modifica até mesmo o sistema de financiamento uma vez que
os recursos passam a ser direcionados diretamente aos países. Assim, em um
contexto de Guerra Fria, o financiamento passa a ser visto como um
instrumento político, um prêmio aos países membros da aliança – países que
saíram vencedores da Segunda Guerra Mundial. Esse sistema não é baseado
em performance, mas sim na quantidade de recursos transferidos (JENKS;
JONES, 2013).
18 The development decade: proposals for action, conhecido também como ‘blue book’, foi uma tentativa unificar as contribuições dos planos e programas das agências e fundos especializados da ONU, coordenando, em certa medida, os mecanismos da organização (UNITED NATIONS, 1962, p.v) 19 Original: “Development is not just economic growth, its growth plus change” (UNITED NATIONS, 1962, p.v),
31
Ainda de acordo com Jenks e Jones (2013) a terceira fase se inicia com
o fim da Guerra Fria e a aceleração da globalização. O papel político do
financiamento que é fornecido através da ONU e seus programas se
enfraquece com o fim da Guerra Fria, diminuindo radicalmente sua
disponibilidade. Assim, segundo os autores, performance e impacto
mensurável passam a ser essenciais para captar recursos – grande parte dos
recursos passam a ser concebidos de forma específica para cada projeto, não
mais para a organização como um todo. A necessidade da nação liderar o
próprio desenvolvimento aumenta e o desenvolvimento de capacidades torna-
se cada vez mais importante (JENKS; JONES, 2013).
Um marco importante que ocorreu durante a terceira fase foi o
estabelecimento do Grupo de Desenvolvimento da ONU (United Nations
Development Group – UNDG) pelo Secretário Geral em 1997. O UNDG tem
como objetivo delinear um sistema amplo que coordene, harmonize e alie todas
as atividades ligadas ao desenvolvimento executadas no âmbito da ONU, e o
PNUD se destaca nesse sistema à medida que o Administrador do PNUD
(terceiro cargo mais alto dentro da ONU como um todo, ficando somente sujeito
ao Secretário Geral e ao Vice-secretário Geral) também é o principal líder do
UNDG (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2011).
Uma série de conferências globais nos anos de 1990 culminaram na
Cúpula do Milênio em 2000, onde foi estabelecida a nova agenda comum de
desenvolvimento20.
O contexto internacional durante terceira fase de Jenks e Jones (2013) -
pós Guerra Fria - faz-se cada vez mais favorável para que as organizações
internacionais se firmem como atores influentes no cenário global. Em um
20 Foram determinadas oito metas (sendo 2015 o prazo para alcançá-las) a fim de reduzir a
pobreza extrema, conhecidas como os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Esses objetivos são: (1) Acabar com a Fome e a Miséria (2) Educação Básica de Qualidade para todos (3) Igualdade entre Sexos e Valorização da Mulher (4) Reduzir a Mortalidade Infantil (5) Melhorar a Saúde das Gestantes (6) Combater a Aids, a Malária e outras doenças (7) Qualidade de Vida e Respeito ao Meio Ambiente (8) Todo Mundo trabalhando pelo Desenvolvimento (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2014)
32
mundo globalizado, onde o liberalismo ganha força, organizações
internacionais e organizações não governamentais passam a entremear cada
vez mais a ação dos Estados. É importante notar que a globalização não
significa que os Estados não são mais capazes de promover desenvolvimento,
ou que não tem mais papel em busca desse objetivo (SACHS, 1997). Como
destacam Jenks e Jones (2013), o trabalho da ONU coloca as prioridades de
cada país em perspectiva de forma que a construção da capacidade de
planejamento dos Estados seja o centro dos esforços da organização.
Para Oliveira (2010), ao considerar que antes da Segunda Guerra a
ordem internacional estava atrelada a um consenso intersubjetivo de
mecanismos de balança de poder entre as grandes potências e a política de
alianças, e que durante a Guerra Fria o mundo bipolar dominava o pensamento
político, há a necessidade de uma nova ontologia e de novos paradigmas que
sejam úteis para compreender as bases fundamentais da política mundial após
a Guerra Fria. Nesse contexto, afirma Oliveira (2010), o discurso do
desenvolvimento torna-se crucial na construção da ordem global atual e está
relacionado a um eficiente aparato de produção de conhecimento.
Dessa forma, a publicação dos relatórios de desenvolvimento humano a
partir de 1990, assim como as diversas conferências da ONU da década de
1990 que abordaram o tema do desenvolvimento, delinearam o posicionamento
da organização no cenário mundial. Ou seja, a medida que a ideia do
paradigma do desenvolvimento humano se firma como princípio na efetivação
de políticas, a ONU expande sua influência em termos institucionais. Ou como
afirma Oliveira (2010), "o sistema ONU pode ser considerado como uma das
fontes de poder/conhecimento através da qual certos discursos ganham
legitimidade e iluminam as práticas de ordenamento do sistema internacional"
(OLIVEIRA, 2010, p.15).
Lopes (2007) acredita que a ONU possui autoridade política, firmada em
quatro pontos: (1) a pretensão de universalidade, de onde pode-se destacar a
defesa aos direitos humanos; (2) a pretensão de imparcialidade, destacando-se
as intervenções em zonas de conflito após a Guerra Fria; (3) a vantagem
cognitiva em certas áreas temáticas (expertise), percebidas na grande
33
quantidade de emissões de relatórios sobre diversas áreas temáticas e sua
aceitação global; e (4) a formatação inclusiva da organização, uma vez que dá
voz tanto a Estados como a atores não-estatais. Dessa maneira:
se há uma entidade autorizada a conceber padrões de
comportamento, parâmetros, metas, regras, estratégias de
longo alcance etc. sobre “temas globais” no mundo de hoje,
essa é a Organização das Nações Unidas (LOPES, 2007,
p.63).
É importante notar que a ONU não é a única organização internacional a
tratar do tema do desenvolvimento. O Banco Mundial, por exemplo, tem como
objetivos acabar com a pobreza extrema e promover a prosperidade (WORLD
BANK, 2016).
De acordo com Jolly (2014), tanto o Fundo Monetário Internacional (FMI)
quanto o Banco Mundial foram inicialmente idealizados para ser parte
integrante do sistema da ONU, porém acabaram iniciando suas operações - e
assim permanecendo - como organizações independentes. Com o final da
Segunda Guerra, enquanto o FMI e o Banco Mundial focavam seus esforços na
reconstrução da Europa, a ONU concentrou seus trabalhos na resolução de
problemas e desenvolvimento de políticas em países em desenvolvimento
(JOLLY, 2014). Esse comportamento retrata diferentes abordagens em relação
ao problema comum: a busca pelo desenvolvimento.
Jolly (2005) afirma que as contribuições da ONU continuaram a divergir
das contribuições do Banco Mundial e do FMI com o passar dos anos.
Apresentadas por um ponto de vista altamente ligado à administração da
ONU21, as diferenças históricas de perspectiva entre as organizações são
discutidas por Jolly (2005), que afirma que, enquanto a ONU "lead the way"
para a construção do que hoje se conhece como desenvolvimento humano, o
Banco Mundial e o FMI apostavam em medidas mais ortodoxas, visando a
21 Richard Jolly trabalhou na ONU durante vários anos, ocupando cargos na UNICEF e no
PNUD - onde foi coordenador principal dos relatórios de desenvolvimento humano entre 1996 e 2000.
34
estabilização. Porém, o autor destaca que a partir do final da década de 1990 a
abordagem do Banco Mundial se expandiu e passou a incluir tanto a redução
da pobreza como até mesmo a busca pelos Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio propostos pela ONU como alvos. Já o FMI, apesar de declarar-se
comprometido com a ideia de desenvolvimento humano, ainda mantém suas
ações focadas em termos de ajustes que garantam condições para os Estados
possam atingir estabilidade de longo prazo (SACHS, 1997).
Assim, a ONU se apresenta como uma organização internacional que se
aproveitou das mudanças institucionais no cenário mundial do pós Guerra Fria
- como a mudanças na balança de poder - assim como de sua autoridade
política para promover a ideia de sucesso, apresentada na abordagem de
McNeill (2007), do paradigma do desenvolvimento humano, ideia essa que se
consolida como princípio na efetivação de diversas políticas públicas,
possibilitando à ONU maior influência em termos institucionais.
1.2. DA CRIAÇÃO DO PNUD AO PARADIGMA DO
DESENVOLVIMENTO HUMANO
Durante os primeiros anos do PNUD, o programa trabalhou juntamente
com o Banco Mundial através de uma série de medidas coordenadas visando o
crescimento econômico acelerado. Mas já em 1969, foi publicado Study of the
Capacity of the UN Development System (conhecido também como Jackson
Report), relatório encomendado por Paul Hoffman (primeiro administrador do
PNUD) que criticou a forma de ação do PNUD, afirmando que o
desenvolvimento é multifacetado, envolvendo, além da economia, fatores
políticos, culturais e sociais (MURPHY, 2006).
Assim, a década de 1970 foi considerada como a Segunda Década do
Desenvolvimento. Palco de diversas conferências, houve uma mudança
significativa no que era considerado como prioridade no desenvolvimento
internacional. Como destaca Murphy (2006, p.139), foi durante esse período
35
que o PNUD ficou conhecido como “o programa de desenvolvimento para
países em desenvolvimento”. Segundo Jolly (2014) e Machado e Pamplona
(2008), além de aumentar a meta de crescimento para 6%, foram também
incorporadas metas com relação a emprego, educação, saúde e o fluxo de
auxílio internacional. Assim, o conceito de desenvolvimento se expande
também na prática, uma vez que as necessidades humanas básicas, a geração
de empregos e a redução da pobreza ganham espaço na agenda (JOLLY,
2014).
Segundo Jolly (2005) e Machado e Pamplona (2008), a década de 1980
é considerada como 'a década perdida para o desenvolvimento' uma vez que o
crescimento da dívida pública dos países e a recessão mundial, além do
enfraquecimento da Guerra Fria, geram um contexto em que a prioridade
mundial passa a ser a estabilização e o ajuste estrutural. As ideias neoliberais
ganham espaço com o Consenso de Washington e o crescimento de curto
prazo, a redução da inflação e a correção dos déficits passam a ser o principal
objetivo dos países. Esse movimento foi liderado, principalmente, pelo Fundo
Monetário Internacional e o Banco Mundial enquanto a ONU, passa a ter um
papel marginal apontando as consequências negativas tanto em termos sociais
quanto de crescimento deste posicionamento (JOLLY, 2005; MACHADO;
PAMPLONA, 2008). Dessa forma, inicia-se a terceira fase de Jenks e Jones
(2013).
Como afirma Jolly (2014), a crescente insatisfação no campo do
desenvolvimento no final dos anos de 1980 abriu caminho para que o conceito
de desenvolvimento humano se firmasse. Em 1989, Mahbud ul Haq22 sugeriu
ao então Administrador do PNUD, William Draper III, a elaboração de um
relatório anual sobre desenvolvimento. Assim, liderado por Haq com o auxílio
de colegas como Amartya Sen e Paul Streeten, o primeiro Relatório de
Desenvolvimento Humano foi publicado em 1990 (MCNEILL, 2007).
22 A contribuição de Haq para como o paradigma do desenvolvimento humano será abordado de forma mais extensiva no ponto 2.1.2.
36
McNeill (2007) enfatiza que o sucesso do conceito de desenvolvimento
humano deu-se através do PNUD, pois Haq conseguiu construir uma ponte
entre política e pesquisa, enquanto outros autores, como Sen, o deram
autoridade acadêmica. Ou como afirma Jolly (2014), o conceito de
desenvolvimento humano apresenta uma metodologia robusta baseada em
uma filosofia sofisticada.
Como definido no primeiro Relatório de Desenvolvimento Humano:
O desenvolvimento humano é um processo de aumentar as
possibilidades das escolhas das pessoas. O mais crítico para
essa ampliação das escolhas é viver uma vida longa e
saudável, receber educação e ter acesso aos recursos
necessários para um padrão de vida decente. Outras escolhas
incluem a liberdade política, a garantia de direitos humanos e
autoestima pessoal23 (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 1990, p.1, tradução nossa).
Dessa forma, a riqueza não é o ponto central do desenvolvimento, mas
sim os próprios indivíduos. Como afirma Haq: “Após muitas décadas de
desenvolvimentos, estamos redescobrindo o óbvio – que as pessoas são tanto
o meio como a finalidade do desenvolvimento24” (HAQ, 1995, p.3, tradução
nossa).
A abordagem das capacidades de Sen é fundamental para a base
teórica do paradigma de desenvolvimento humano. Para Sen (1999, 2006),
uma visão centrada na renda não é suficiente para determinar o bem-estar da
população. É necessário levar em conta a habilidade que o indivíduo tem para
atingir seus objetivos – sua capacidade – refletindo a liberdade que ele tem
para escolher o tipo de vida que ele quer levar (MABOLOC, 2008). Assim, os
23 Original: “Human development is a process of enlarging people's choices. The most critical of
these wide-ranging choices are to live a long and healthy life, to be educated and to have access to resources needed for a decent standard of living. Additional choices include political freedom, guaranteed human rights and personal self-respect” (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 1990, p.1). 24 Original: “After many decades of development, we are rediscovering the obvious – that people are both the means and the end of development” (HAQ, 1995, p.3).
37
obstáculos que as pessoas enfrentam, de forma individual ou conjunta, são a
base da perspectiva do desenvolvimento humano (SEN, 2006). Ou seja,
"Desenvolvimento pode ser visto [...] como o processo de expandir as
liberdades reais que a população desfruta"25 (SEN, 1999, p.1, tradução nossa).
A concepção de Sen oferece aos formuladores de políticas públicas uma
estrutura de análise flexível perante os diferentes desafios enfrentados pelos
países pobres, contrapondo-se uma ortodoxia rígida de prescrições políticas
(FUKUDA-PARR, 2003).
Edewor (2014) põe em perspectiva quatro aspectos principais
considerados como base dos trabalhos pioneiros sobre o paradigma do
desenvolvimento humano: (1) a ênfase do indivíduo como uma finalidade e não
simplesmente um meio; (2) o objetivo do desenvolvimento é a ampliação das
escolhas humanas, indo além da renda e priorizando a liberdade dessas
escolhas; (3) é preciso levar em conta tanto a construção das capacidades
humanas (investimento nas pessoas e na aquisição de habilidades) quanto a
utilização dessas capacidades (através de uma estrutura que permita
crescimento e empoderamento); assim, os indivíduos são também um recurso
importante para alcançar o desenvolvimento; (4) existem vários meios para que
se possa alcançar o desenvolvimento humano.
Assim, como colocado por Murphy (2006), a ideia de desenvolvimento
humano torna-se a espinha dorsal do PNUD. Quando James Gustave Speth
substitui Draper como Administrador do PNUD em 1993, a necessidade que o
desenvolvimento humano seja sustentável passa a integrar, e ao mesmo tempo
aguçar a missão do programa (MURPHY, 2006). Essa decisão reflete o
momento vivido pela ONU, destacando-se a Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, conhecida também como Rio 92.
Assim, Machado (2007) aponta que a dimensão de sustentabilidade
complementou o paradigma do desenvolvimento humano mas foi formulada no
âmbito da ONU, exteriormente ao PNUD, e posteriormente incorporada ao
25 Original: “Development can be seen […] as a process of expanding the real freedoms that people enjoy” (SEN, 1999, p.1).
38
programa. Foi com esse pano de fundo que o UNDG (United Nations
Development Group) foi criado e os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
foram discutidos. Vale a pena ressaltar que Haq – idealizador dos relatórios de
desenvolvimento humano – considera a sustentabilidade como um dos quatro
pilares do desenvolvimento humano26. Dessa forma, a utilização do termo
desenvolvimento humano sustentável passa a ser um tanto quanto redundante.
Ou, nas palavras de Haq (1995):
Pouco importa se o paradigma é rotulado de "desenvolvimento
humano sustentável" ou "desenvolvimento sustentável", ou
simplesmente "desenvolvimento humano". O que é importante
é compreender que a essência do paradigma de
desenvolvimento humano é que todos devem ter igual acesso a
oportunidades de desenvolvimento agora e no futuro27 (HAQ,
1995, p.19, tradução nossa).
Segundo Haq (1995) sustentabilidade é, então, atender as necessidades
do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atenderem
suas próprias necessidades. Para o autor, essa questão vai além do ambiente.
Ela inclui instituições, economias e sociedades que tem a capacidade de se
adaptar a fim de sobreviver no longo prazo. De acordo com Evans (2012), é
garantir a preparação para o futuro de forma que não se torne vítima do
sucesso alcançado no presente.
Ao englobar eficiência, liberdade, empoderamento, equidade e
sustentabilidade, o desenvolvimento humano é pró-crescimento e produtividade
(uma vez que incentiva o uso eficiente de recursos assim como sua maior
disponibilidade), considera a possibilidade da escolha (assim como seu reflexo
nas gerações futuras) e a justiça distributiva (especialmente de oportunidades)
(EDEWOR, 2014).
26 Ver Haq (1995). Os quatro pilares são: equidade, sustentabilidade, produtividade e empoderamento. Essa questão é revista com maior detalhamento no ponto 2.1.2.1. 27
Original: “It matters little whether the paradigm is labelled "sustainable human development" or "sustainable development" or simply "human development". What is important is to understand that the essence of the human development paradigm is that everyone should have equal access to development opportunities—now and in the future” (Haq, 1995, p.19).
39
2. METODOLOGIA
2.1. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1.1. As teorias de desenvolvimento econômico
Existem diversas teorias que tratam sobre a ideia de desenvolvimento.
Estas teorias divergem desde seus diagnósticos das economias capitalistas até
mesmo à própria concepção de desenvolvimento. Ainda que o comportamento
para alcançar o desenvolvimento seja distinto de acordo com a compreensão
do que é esse conceito, ele é alvo do esforço das nações.
Como coloca Bresser-Pereira (2006), uma nação não é formada,
simplesmente, pelo governo. O autor afirma que apesar da liderança da
estratégia nacional na busca por um padrão de vida mais elevado ser do
governo, ele age conjuntamente com os cidadãos a fim de definir políticas e
formar instituições que promovam o desenvolvimento. É nesse ponto que a
utilidade das teorias de desenvolvimento se destaca, à medida que essas
teorias trazem explicações e estratégias que se distinguem entre si.
Para Souza (2012), uma vez que não existe uma definição de
desenvolvimento que é universalmente aceita, é possível perceber duas
correntes distintas de economistas que tratam da questão do desenvolvimento.
A primeira corrente considera crescimento como sinônimo de desenvolvimento.
Assim, o motivo de um país ser subdesenvolvido é porque cresce menos que o
país desenvolvido. A acumulação de capital ganha destaque nessas teorias e
considera-se que a renda seria distribuída de forma direta (independente de
políticas públicas), uma vez que haja crescimento econômico. Souza (2012)
destaca como pertencentes a esse grupo modelos de tradição clássica e
neoclássica, assim como alguns modelos de inspiração keynesiana.
A segunda corrente explicitada por Souza (2012) acredita que, apesar
do crescimento ser indispensável para o desenvolvimento, não é condição
40
suficiente. Ou seja, segundo o autor, o desenvolvimento requer melhorias nos
fatores sociais uma vez que os frutos da expansão econômica podem não
beneficiar o conjunto da população. É necessário que se modifique a estrutura
do país, de forma que se alcance maior estabilidade e diversificação
econômica. Dessa forma, enquanto o crescimento reflete variações
quantitativas do produto, o desenvolvimento envolve também mudanças
qualitativas. Souza (2012) enquadra nessa corrente economistas como
Prebisch (1949) e Furtado (1986).
Souza (2012) destaca que os economistas clássicos reconhecem um
círculo virtuoso entre poupança, acumulação, inovações tecnológicas,
crescimento, distribuição e desenvolvimento. Assim, a eficiência da firma se
reproduz no agregado e o Estado deveria, simplesmente, preservar a harmonia
do mercado e a estabilidade social, garantindo o direito de propriedade e a
liberdade individual (SOUZA, 2012).
Já no século XVIII, inserido no contexto da primeira fase da Revolução
Industrial, Adam Smith indaga como a riqueza nacional de um país cresce.
Para o autor, a resposta está no trabalho produtivo. A teoria do valor-trabalho
de Smith afirma que "o volume de produto obtido por trabalhador, em um dado
período de tempo, depende da intensidade do capital, da tecnologia e da
divisão do trabalho, possibilitada pelo aumento da dimensão dos mercados"
(SOUZA, 2012, p.58). Ao gerar economias de escala e rendimentos
crescentes, é possível reduzir os custos médios de produção e gerar lucro nas
indústrias. Assim, se o mercado opera livremente, o empresário, agindo em
interesse próprio, produz o bem comum, aumentando a renda e o emprego. No
longo prazo, a renda entre capitalistas e trabalhadores é redistribuída (SOUZA,
2012).
Outro autor de destaque é David Ricardo que, no início do século XIX,
apresentou o conceito de vantagens comparativas28 decorrentes das diferenças
28 Se, ao produzir um produto, um país apresenta custo de oportunidade (medido em relação à
produção de outros produtos) menor do que em outros países, esse país tem vantagens comparativas nessa produção (KRUGMAN; OBSTFELD, 2010).
41
de produtividade entre os países. Se cada país se especializar na produção
daquilo no qual possui vantagens comparativas, e adquirir os demais produtos
utilizando o excedente de sua produção, o comércio internacional levará a
ganhos de comércio e todos se beneficiarão (KRUGMAN; OBSTFELD, 2010).
Enquanto os estudos de Adam Smith se contextualizam na Revolução
Industrial, o trabalho de John Maynard Keynes ganha notabilidade com a
grande depressão. Feijó (2007) e Souza (2012) relatam que, para Keynes, em
tempos de crise, o governo deveria gerar déficit a fim de manter o pleno
emprego. Isso acontece porque a demanda é a responsável pelos níveis de
mercado, e não a oferta. Assim, o mercado não é suficiente para garantir os
níveis de emprego, já que o emprego depende da renda que, por sua vez,
depende do investimento e da propensão a poupar. A fim de formar um círculo
virtuoso de desenvolvimento, é preciso expandir os mercados, nem que seja de
forma forçada através da interferência estatal (FEIJÓ, 2007; SOUZA, 2012).
Hunt e Sherman (2010) afirmam que os economistas neoclássicos dão
vigor às doutrinas econômicas liberais clássicas ao elaborarem um arcabouço
de cálculo e álgebra. Ainda assim, a visão da maximização da utilidade
mantém a conclusão de que a busca pelo bem individual leva ao bem comum.
Segundo os autores, a partir de uma distribuição de renda e riqueza dada, os
consumidores distribuem renda ao adquirirem mercadorias. Assim, os
neoclássicos defendem a liberdade de mercado como a melhor forma de atingir
o crescimento e, consequentemente, o desenvolvimento (HUNT; SHERMAN,
2010)
Solow, considerado por Souza (2012) como um economista neoclássico,
coloca o progresso técnico como fator central de seu modelo econômico.
Segundo Souza (2012), para Solow, o aumento da propensão a poupar não
altera a taxa de crescimento de longo prazo porque o aumento da renda per
capita via acumulação de capital é limitada. Essa situação se modifica ao
introduzir no modelo o progresso técnico. Nesse novo cenário, o crescimento
do produto per capita (e consequentemente, da renda) será a soma da taxa de
crescimento da população (dada) mais a taxa do progresso técnico. Dessa
forma, não há limite para o crescimento do produto uma vez que não há limite
42
para o progresso técnico e o progresso técnico determina o crescimento da
renda per capita no longo prazo (BLANCHARD, 2010; SOUZA, 2012).
Schumpeter (1961, 1982) acredita que o motor do desenvolvimento é a
inovação. Para ele, somente as condições prévias de uma economia não
explicam a mudança econômica. O produto per capita não se altera quando
não há mudança estrutural mas, uma vez que a inovação - fonte das mudanças
- é um fenômeno endógeno ao sistema, é o processo de destruição criativa que
garante o desenvolvimento. Ainda segundo o autor, o caráter evolutivo,
embebido no contexto da concorrência imperfeita, do processo da destruição
criativa reduz o efeito de longo prazo já que tanto empresas quanto produtos
necessitam de melhoramentos a todo momento para não se tornarem
obsoletos. Dessa forma, a economia é dinamizada, gerando efeitos de
encadeamento na produção e no emprego (SCHUMPETER, 1961, 1982;
SOUZA, 2012).
A Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL),
também ligada à ONU, originou uma escola de pensamento, baseada nos
preceitos de Raúl Prebisch. Para Prebisch (1949), a grande questão é a
deterioração dos termos de troca, onde os países subdesenvolvidos,
fornecedores de produtos primários, sofrem com a defasagem de resposta da
oferta. Essa teoria, de acordo com Souza (2012), se contrasta à teoria de
Ricardo ao afirmar que um país que tem vantagens na produção de produtos
primários acaba transferindo renda para países que produzem bens
industrializados. Isso acontece pois é mais difícil aumentar ou diminuir a
produção de produtos primários, afetando os preços e elevando custos
(SOUZA, 2012).
Prebisch (2000) afirma que os países que têm economias embasadas na
produção de produtos primários sofrem com três grandes problemas: (1) a
questão dos preços, que são relativamente mais baixos para produtos
primários devido à tendência da oferta crescer mais rapidamente do que a
demanda; (2) o acesso aos mercados dos países industrializados, já que
regulamentações nos seus mercados nacionais influenciam a maior parte das
transações de produtos básicos; e (3) os excedentes agrícolas, uma vez que
43
preços artificialmente mais altos, devido à regulamentações no comércio,
estimulam a produção de forma a gerar excedentes ainda maiores do que o
natural desequilíbrio entre oferta e demanda.
Dessa forma, enquanto autores clássicos e neoclássicos defendem a
liberalização dos mercados, Prebisch (1949, 2000) aponta como o comércio
internacional livre pode ser prejudicial para os países subdesenvolvidos. A
substituição de importações torna-se uma ferramenta para superar a pobreza e
crescer de forma auto-sustentada. Nesse sentido, o autor alerta sobre os
perigos de generalizações dogmáticas. A tentativa de países subdesenvolvidos
de incorporar de forma rápida um estilo de vida (e de produção), enquanto os
países desenvolvidos chegaram a esse patamar de forma mais gradual, leva a
um conflito, principalmente devido ao problema da escassez de capital. É
preciso escolher em que se deve investir, tendo em vista que, se o objetivo é
aumentar o bem-estar da população, a industrialização sem discernimento
pode levar à queda de produtividade (PREBISCH, 1949).
Segundo Souza (2012), Prebisch propõe uma estratégia em quatro
pontos para o desenvolvimento latino-americano: (1) estabelecimento de tarifas
elevadas e quotas de importação para os produtos de consumo supérfluo; (2)
incentivo à capitais externos a fim de aumentar investimentos, sobretudo na
implantação de infraestrutura básica; (3) realização da reforma agrária -
aumenta a oferta agrícola e a demanda de produtos industriais, expandindo o
mercado interno; (4) maior participação do Estado na captação de recursos e
na implantação de infraestrutura.
Outro autor importante ligado à CEPAL é Celso Furtado. Furtado (2000)
argumenta que teorias de desenvolvimento que têm como objetivo a taxa de
crescimento econômico são falhas pois desconsideram um fator fundamental, a
dimensão histórica. Como afirma Furtado (1983, p.78): "o conceito de
desenvolvimento compreende a ideia de crescimento, superando-a".
A importância histórica pode ser percebida partindo-se da revolução
industrial. Para Furtado (2000), tal revolução resultou em técnicas de produção
que modificaram todo o sistema econômico. Os aumentos das taxas de
44
produtividade e lucratividade, a forte queda nos preços de certas mercadorias
de uso geral e a crescente oferta de mão de obra erodiram as velhas estruturas
econômicas de base artesanal. Para o autor, a modificação estrutural do
aparelho produtivo trouxe consigo mudanças na distribuição de renda de forma
que os lucros cresceram mais que os salários. Porém, quando essa primeira
etapa do desenvolvimento industrial caminha para sua conclusão com a
absorção do excedente estrutural de mão de obra, os salários começam a subir
e começam a aparecer problemas para absorver grandes quantidades de
capital. É nesse período que passa a ser incentivada a liberalização do
comércio e a exportação de capitais e que as pressões dos salários começam
a redistribuir renda em favor dos trabalhadores (FURTADO, 2000).
Segundo Furtado (2000), técnicas mais avançadas de produção (com
maior densidade de capital por pessoa ocupada) ganham espaço nesse
cenário e são mais favoráveis na produção de bens de capital. A medida que
se aumenta a produção de bens de capital, o custo de equipamentos para a
indústria de consumo cai, levando a uma tendência de aumentar o grau de
mecanização. Esse lento processo de decantação mostra, historicamente,
como se formou a interdependência da evolução tecnológica e o processo de
desenvolvimento dos países industrializados (FURTADO, 2000).
Furtado (1974) considera um mito a noção segundo a qual é possível a
universalização do desenvolvimento econômico da mesma forma como é
praticado pelos países que lideraram a revolução industrial. Para o autor
(FURTADO, 1974, 1983, 2000), os países não apresentam as mesmas
características e não passam pelas mesmas fases de desenvolvimento. É
importante notar que subdesenvolvimento não está ligada à idade de um país
ou sociedade. A característica fundamental do subdesenvolvimento, segundo
Furtado (1983), é o caráter dualista das sociedades, que combinam um setor
moderno, de atividades exportadoras, e um setor atrasado, em que o grau de
subdesenvolvimento é definido pela divisão da população entre esses dois
setores. Assim, se existe manufatura, o país se encontra em um grau superior
de desenvolvimento. Ou seja, "o subdesenvolvimento é, portanto, um processo
histórico autônomo, e não uma etapa pela qual tenham, necessariamente,
45
passado as economias que já alcançaram grau superior de desenvolvimento"
(FURTADO, 1983, p.142).
De acordo com Furtado (1974), o contexto em que um país se
industrializou, de acordo com o grau de acumulação dos países que lideraram
o processo, moldam o esforço necessário para que um novo país possa iniciar
tal caminhada. Quanto mais tardia a industrialização, mais difícil ela é, à
medida que o processo de industrialização é acometido de modificações
qualitativas importantes. Assim, o processo trata da integração do país ao
sistema econômico internacional e não mais, simplesmente, da criação de um
sistema econômico nacional (FURTADO, 1974).
Para Furtado (2000), o Brasil é um caso especial. No século XIX, a
grande quantidade de terras e a disponibilidade de mão de obra
proporcionaram um cenário no qual não se encontravam limitações pelo lado
da oferta de fatores para as inversões na produção cafeeira, gerando um caso
crônico de excesso de oferta. Assim, os lucros da cafeicultura tendiam a se
manter nesse setor. Foi a necessidade de manufaturas de artigos de consumo
geral que motivou, posteriormente, um núcleo industrial e possibilitou, com o
tempo, uma mudança estrutural da economia. Dessa forma, o fator dinâmico
está no lado da demanda, inicialmente suprida por importações, gerando um
desenvolvimento induzido de fora para dentro (FURTADO 2000).
Assim, para Furtado (2000), no Brasil passam a coexistir um setor de
subsistência, um segundo setor ligado a atividades de exportação e um terceiro
setor manufatureiro (direcionado para o mercado interno) caracterizando uma
estrutura econômica subdesenvolvida mais complexa. É importante notar que
os equipamentos utilizados para a produção de manufaturas internamente
precisam ser importados. A medida que o núcleo industrial se diversifica a
ponto de poder produzir parte dos bens de capital, alcança-se uma etapa
superior de desenvolvimento. Isso não significa que o elemento dinâmico da
economia passe a ser a manufatura, uma vez que a substituição de
importações são o incentivo desses investimentos e não as inovações no
processo produtivo, como acontece em economias industriais desenvolvidas
(FURTADO 2000).
46
Segundo Furtado (1983), é interessante destacar o desemprego
estrutural observado na sociedade subdesenvolvida. A técnica moderna gerada
em países desenvolvidos é intensiva em capital e poupadora de mão de obra,
indo contra a dotação de fatores dos países subdesenvolvidos, causando
desemprego e concentração de renda. Ou seja, de acordo com o autor, a
própria utilização da técnica cria obstáculos ao desenvolvimento incentivando o
dualismo. Dessa maneira, o autor afirma que para que ocorra o
desenvolvimento é necessário, no mínimo, que: (1) ocorra crescimento mais
que proporcional do setor avançado (manufatura) e (2) a estabilidade ou
aumento da proporção da mão de obra empregada no setor avançado
(FURTADO, 1983). Assim, para o autor, é preciso ter cuidado com a
industrialização indiscriminada:
Favorecer as tecnologias de ponta pode ser racional se o
objetivo estratégico é abrir espaço no mercado externo. Mas se
o objetivo principal é alcançar o bem-estar social, não tem
fundamento investir em técnicas intensivas de capital e
poupadoras de mão-de-obra, como se vem fazendo atualmente
no Brasil (FURTADO, 1999, p.23).
Considerando que a importação não se limita aos bens de capital, a
indústria de uma economia subdesenvolvida precisa competir com os produtos
produzidos externamente. Furtado (1992) destaca que a assimilação dos
avanços tecnológicos é mais lenta do que a absorção de inovações no padrão
de consumo. A desarticulação desses dois processos torna inevitável o
dualismo, levando a desarticulação social e a acúmulos de riqueza e renda.
Isso ocorre pois somente os setores que ganham em produtividade, de acordo
com as vantagens comparativas do comércio internacional, desfrutam dos
benefícios da modernização (FURTADO 1992).
Furtado (1994) discute três formas de superar o subdesenvolvimento. O
primeiro modelo está alicerçado no controle coletivo das atividades produtivas
de maior peso, seja através da autogestão - uma forma de incluir a população
nos benefícios do esforço acumulativo - como através da planificação
centralizada estatal (ou uma combinação dessas duas formas). O segundo
47
modelo prevê a priorização da satisfação de necessidades básicas, exigindo
que parte do excedente seja direcionado para modificar o perfil de distribuição
de renda. Esse modelo exige grande vontade política para que seja
implementado. O terceiro modelo consiste em assumir uma postura mais
ofensiva no mercado internacional, orientando investimentos para setores com
maior capacidade competitiva externa. Esse modelo exige produtos de
vanguarda, ganhando flexibilidade e adaptabilidade nos mercados. Segundo o
autor, qualquer um desses modelos tem o objetivo de dar autonomia as
atividades econômicas de um país, de forma a reduzir as desigualdades sociais
(FURTADO, 1994).
Com relação às medidas específicas para o Brasil, Furtado (1999)
propõe três objetivos específicos: (1) priorizar o combate a fome e
subalimentação da população mais pobre; (2) investir em capital humano,
elevando o nível cultural da massa da população; e (3) privilegiar o mercado
interno ao direcionar investimentos, conciliando globalização e criação de
empregos. Através de tais ações o autor acredita que o bem-estar social seria
colocado como prioridade.
Murphy (2006) denota três abordagens que englobam a maior parte das
teorias sobre desenvolvimento: desenvolvimento como crescimento,
desenvolvimento como eficiência e desenvolvimento como liberdade. Para o
autor, a maior parte das teorias pode ser localizada em algum lugar entre esses
três pontos. Geralmente, uma combinação das três abordagens é considerada
como a melhor opção. A figura 3 apresenta essa configuração:
Figura 3: Abordagens sobr
Fonte: Tradução livre de Murphy
Ao considerar desenvolvimento como crescimento, Murphy (2006)
assume que a igualdade é alcançad
oportunidade de receber uma renda igual à dos mais afortunados.
abundância de bens, ninguém é destituído, acabando com a raiz da
desigualdade. Essa visão se aproxima com a abordagem adotada pelo Banco
Mundial (ao menos historicamente). Assim
desenvolvimento é considerada um produ
metodologia considerada como ‘a melhor’ que é, de certa forma, vendida,
apontando as vantagens desse curso de ação particular (o país que cresce
mais possui o melhor modelo de desenvolvimento e esse modelo deve ser
seguido em todos os aspectos). A habilidade (e não simplesmente o desejo) de
se desenvolver é condicionada aos países através de mudanças que chegam a
níveis culturais de forma a garantir uma economia de mercados
2006).
Para Murphy (2006), quando se considera desenvolvimento como
eficiência, o alvo é fornecer aos países a oportunidade de se igualar, de forma
técnica e sistemática, aos países mais poderosos no mundo. Essa era a visão
inicial do PNUD, podendo ser observada no trabalho do MESC (
: Abordagens sobre desenvolvimento.
Murphy (2006).
Ao considerar desenvolvimento como crescimento, Murphy (2006)
assume que a igualdade é alcançada quando os menos afortunados tê
oportunidade de receber uma renda igual à dos mais afortunados.
abundância de bens, ninguém é destituído, acabando com a raiz da
desigualdade. Essa visão se aproxima com a abordagem adotada pelo Banco
Mundial (ao menos historicamente). Assim, para o autor, a assistência para o
desenvolvimento é considerada um produto, uma vez que se escolhe uma
metodologia considerada como ‘a melhor’ que é, de certa forma, vendida,
apontando as vantagens desse curso de ação particular (o país que cresce
mais possui o melhor modelo de desenvolvimento e esse modelo deve ser
todos os aspectos). A habilidade (e não simplesmente o desejo) de
se desenvolver é condicionada aos países através de mudanças que chegam a
níveis culturais de forma a garantir uma economia de mercados (MURPHY,
Para Murphy (2006), quando se considera desenvolvimento como
eficiência, o alvo é fornecer aos países a oportunidade de se igualar, de forma
técnica e sistemática, aos países mais poderosos no mundo. Essa era a visão
UD, podendo ser observada no trabalho do MESC (Midle
48
Ao considerar desenvolvimento como crescimento, Murphy (2006)
afortunados têm a
oportunidade de receber uma renda igual à dos mais afortunados. Na
abundância de bens, ninguém é destituído, acabando com a raiz da
desigualdade. Essa visão se aproxima com a abordagem adotada pelo Banco
a assistência para o
se escolhe uma
metodologia considerada como ‘a melhor’ que é, de certa forma, vendida,
apontando as vantagens desse curso de ação particular (o país que cresce
mais possui o melhor modelo de desenvolvimento e esse modelo deve ser
todos os aspectos). A habilidade (e não simplesmente o desejo) de
se desenvolver é condicionada aos países através de mudanças que chegam a
MURPHY,
Para Murphy (2006), quando se considera desenvolvimento como
eficiência, o alvo é fornecer aos países a oportunidade de se igualar, de forma
técnica e sistemática, aos países mais poderosos no mundo. Essa era a visão
Midle East
49
Supply Centre). Procedimentos e habilidades adotados com sucesso em um
país podem ser transferidos diretamente para outro (MURPHY, 2006).
Ao pensar em desenvolvimento como liberdade, Murphy (2006) afirma
que o ponto principal é assegurar que todos tenham a mesma oportunidade –
liberdade – para buscar os seus objetivos individuais. Se desenvolvimento é o
que a população deseja, é necessário que ela tenha voz. Assim, democracias
são essenciais no processo de tomada de decisão. Segundo o autor, esse é o
ponto de vista de Mahbub ul Haq e de Amartya Sen, e consequentemente, dos
Relatórios de Desenvolvimento Humano29. O conhecimento pode (e deve) ser
passado de um país para o outro mas, para que seja efetivo, é necessário que
haja contextualização e incorporação da realidade local (MURPHY, 2006).
A abordagem das capacidades de Sen (1993, 1999) se concentra na
habilidade dos indivíduos de alcançarem o que consideram necessário para
terem qualidade de vida. As diferenças individuais ganham destaque nessa
análise à medida que o que é considerado como indispensável para uma
pessoa pode não ser importante para outra. Dessa maneira, Sen evidencia
como indispensável o papel da liberdade de escolha do tipo de vida que cada
um quer levar, e da oportunidade de perseguir esse objetivo. Ou seja, o
desenvolvimento consiste em expandir as liberdades individuais (SEN, 1993,
1999).
A forma como a ONU e suas agências avaliam a questão do
desenvolvimento nem sempre foi a mesma. Como exposto no item 1.1, a ONU,
como uma organização internacional, está inserida em um ambiente
institucional o qual influencia suas ações. Ao mesmo tempo que as instituições
progridem, as organizações se adaptam às novas regras do meio em que estão
inseridas. Porém, as organizações também são agentes na determinação do
ambiente institucional em si. Ou seja, a percepção que a ONU e suas agências
têm do que é desenvolvimento e como elas agem no sentido de propagar essa
ideia é importante para compreender sua posição no cenário institucional.
29 Essa questão será discutida com maiores detalhes no ponto 2.1.2.
50
Assim, a evolução histórica da ideia de desenvolvimento dentro do contexto da
ONU e dos seus demais organismos determina como o PNUD, por exemplo,
trabalha.
Segundo Murphy (2006), o posicionamento do PNUD se desloca
gradualmente da visão de desenvolvimento como eficiência em direção a de
desenvolvimento como liberdade. O autor considera que o início dessa
mudança é contextualizado durante a década de 197030. Pode-se considerar a
influência exercida por Mahbub ul Haq para que essa transição se consolidasse
durante a década de 1990. A publicação dos relatórios de desenvolvimento
humano incita a discussão dessa nova forma de pensar a ideia do
desenvolvimento.
Partindo do conceito geral de desenvolvimento como liberdade abordado
por Murphy (2006), torna-se essencial aprofundar-se no trabalho de Mahbub ul
Haq, idealizador dos relatórios de desenvolvimento humano, para compreender
a visão de desenvolvimento adotada pelo PNUD.
2.1.2. Mahbub ul Haq e o desenvolvimento humano
Mahbub ul Haq (1934-1998) foi um importante economista paquistanês
que enriqueceu a ideia de desenvolvimento ao introduzir e promover um
paradigma centrado nos indivíduos. O autor foi importante na fundamentação
do paradigma do desenvolvimento humano.
Segundo Gasper (2011), as deliberações de Haq ganham destaque pois
ele nunca trabalhou como acadêmico – apesar de estar em contato constante
com acadêmicos – e nunca foi, puramente, um empreendedor social. De
30‘The Concensus Resolution’ foi adotada em 1970 pela Assembléia Geral. Baseada no Estudo
de Capacidades – ou ‘A study of the capacity of the united nations development system’ – relatório produzido sob a orientação de Robert Jackson que apontava diversos problemas estruturais, organizacionais e financeiros no sistema de desenvolvimento da ONU; ‘The Concensus Resolution’ atribuiu quais seriam as responsabilidades do PNUD, colocando o programa como ‘cérebro’ dos esforços da ONU para o desenvolvimento (KLINGEBIEL, 2002). O relatório considerava desenvolvimento como um problema multifacetado que envolvia fatores que iam além dos econômicos, sendo eles também políticos, culturais e sociais (MURPHY, 2006).
51
acordo com o autor, Haq apresentava a habilidade de construir pontes entre
divisões disciplinares; seu trabalho era valorizado por políticos, administradores
internacionais, profissionais do desenvolvimento e ativistas, tanto do Norte
quanto do Sul. Dessa forma, Haq se destaca como importante líder no trabalho
para o desenvolvimento internacional, com propostas práticas, facilmente
comunicadas, que traduzem e transmitem uma visão inspiradora (GASPER,
2011).
De acordo com Haq (2011), ao trabalhar como economista chefe da
Comissão de Planejamento do Paquistão durante a década de 1960, Haq
presenciou um cenário em que crescimento econômico não se traduziu em
bem-estar para a população. O alto crescimento de 7% nos anos 60 foi
confrontado por um estudo que mostrou empiricamente que esse crescimento
criou o monopólio de vinte grupos familiares apoiados pelo governo. Essa
situação foi essencial para que Haq percebesse que a filosofia do crescimento
precisava ser revisada (HAQ, 2011).
Ou seja, a abundância gerada pelo crescimento econômico não
acarretou em desenvolvimento uma vez que a distribuição direta da renda não
se verificou empiricamente. Assim, a situação vivenciada por Haq evidenciou
que as teorias enquadradas na primeira corrente destacada por Souza (2012)
assim como aquelas que se aproximam da abordagem de desenvolvimento
como crescimento de Murphy (2006) são insuficientes para direcionar políticas
públicas que levem a melhores condições de vida para a população como um
todo.
Foi durante a década de 1970 que o Banco Mundial trouxe pela primeira
vez a diminuição da pobreza para o foco de suas políticas, período no qual Haq
foi assessor chefe de políticas do órgão, porém, o que mais se destaca é que
foi nessa época que Haq levantou a questão de que o PIB seria uma forma
falha para medir o crescimento econômico real (HAQ, 2011).
No ínterim de seu tempo no PNUD (1989-1995), Mahbub ul Haq propôs
a elaboração dos relatórios de desenvolvimento humano, iniciados em 1990.
Tais publicações exploram o que Murphy (2006) concebe como
52
desenvolvimento como liberdade. Haq (1995) afirmou que esses relatórios
caracterizavam o principal meio de difusão das mais recentes elaborações do
paradigma do desenvolvimento humano.
Murphy (2006) salienta que a conduta do PNUD está mais ligada à
‘cérebros e livros’ do que a ‘tijolos tábuas’. É nesse contexto que a importância
da formulação da ideia de desenvolvimento humano ganha peso, uma vez que
designa o sentido em que os esforços devem ser direcionados. Como afirmou o
ex-Secretário Geral da ONU, Kofi Annan:
nós definimos que o desenvolvimento significa para o indivíduo
através dos nossos Relatórios de Desenvolvimento Humano. ...
Então, nós demos uma definição funcional e significativa à
pobreza e desenvolvimento, que não estava lá previamente31
(citado por WEISS; CARAYANNIS, 2005, p. 255, tradução
nossa).
Em 1995 Haq publicou o livro ‘Reflections in human development’ onde
ele discute a mudança de foco que o paradigma do desenvolvimento humano
proporcionou – se distanciando da renda nacional e se aproximando de
políticas centradas nos indivíduos (HAQ, 1995).
Haq (1995) acredita que, julgando que as pessoas são não somente o
meio, mas a finalidade do desenvolvimento, o planejamento econômico dos
países deixa de se focar unicamente na produção. Assim, segundo o autor,
para que esse planejamento resulte em desenvolvimento humano, é
necessário que ele contenha cinco elementos. Em primeiro lugar, não é
possível que se planeje sem conhecimento do contexto atual da população.
Dessa maneira, o planejamento deve se iniciar com um balanço estatístico da
situação humana. Em segunda instância são expressos alvos em termos das
necessidades humanas e somente então, são traçados objetivos físicos para
produção e consumo (HAQ, 1995).
31 Original: “we have defined what development means for the individual through our Human
Development Reports.…So we have given a functional and meaningful definition to poverty and development, which wasn’t there before” (citado por WEISS; CARAYANNIS, 2005, p. 255).
53
Em terceiro lugar, Haq (1995) considera que ao se planejar para o
desenvolvimento, é fundamental que não só a produção seja especificada, mas
também como ela deverá ser distribuída. Dessa forma é essencial que as
políticas concretas que serão utilizadas pelo governo garantam que a produção
nacional seja distribuída com equidade. O quarto elemento a ser considerado
pelo autor é a participação da sociedade. Uma vez que a população é tanto o
meio quanto o foco do desenvolvimento humano, suas estratégias devem ser
descentralizadas, envolvendo a cooperação da comunidade e sua
independência. Em última instância, Haq (1995) afirma que é necessária uma
estrutura que possibilite a análise dos resultados nos planos para o
desenvolvimento. Essa é a função de indicadores de performance – como é o
caso do IDH.
É interessante notar que, apesar de constituir um 'esqueleto' para os
planos de desenvolvimento dos países, essa estrutura abre espaço para que
as especificidades de cada nação sejam levadas em consideração. Além disso,
Haq julga de fundamental importância que as organizações internacionais –
como o PNUD – estejam envolvidas nesse processo juntamente com os
países. Para o autor, através de revisões anuais e conselhos políticos é
possível fortalecer a ligação entre recomendações e performance. Ademais,
pode-se condicionar auxílios financeiros à modificações que incentivem o
desenvolvimento humano como manutenção mínima dos níveis de emprego ou
pisos mínimos de gastos em educação e saúde (HAQ, 1995).
Para que as políticas públicas se traduzam em desenvolvimento
humano, Haq (1995) crê ser necessária uma reestruturação econômica e de
poder político. Ou seja, o simples planejamento econômico (mesmo que este
compreenda o esqueleto descrito previamente) não é suficiente se não
houverem mudanças a um nível mais profundo, modificando, se necessário,
até mesmo questões institucionais, de forma a possibilitar que o
desenvolvimento humano seja alcançado (HAQ, 1995).
Assim, apesar de variarem de país para país de acordo com suas
especificidades, Haq (1995) considera cinco características comuns
necessárias a todos os países. Em primeiro lugar, as pessoas precisam ser o
54
centro. O desenvolvimento humano é entendido e analisado em termos de
indivíduos. Já em segundo lugar, existem dois lados do desenvolvimento
humano: a formação de capacidades32 e o uso que os indivíduos fazem das
capacidades que adquiriram. Esses dois lados são complementares. É
necessário que os indivíduos consigam desenvolver suas habilidades e que o
acesso à oportunidades seja assegurado (HAQ, 1995).
A terceira característica que Haq (1995) considera necessária a todos os
países é a clara distinção entre os meios para se atingir o desenvolvimento
humano e a sua finalidade. Enquanto a expansão da renda é um meio, a
finalidade sempre é o indivíduo. Outra questão essencial é reconhecer que,
ainda que as pessoas sejam a finalidade do desenvolvimento, elas também são
um meio para a sua obtenção33 (HAQ, 1995). Para o autor, a diferença principal
dessa visão é que os indivíduos não são mais percebidos como simples
instrumentos de produção, como concebido em outros modelos de
desenvolvimento, mas o objetivo final do desenvolvimento humano. Por fim, o
autor salienta que o paradigma do desenvolvimento humano embarca não só o
campo econômico, mas reflete em todas as facetas da sociedade. Dessa
maneira, fatores políticos, culturais e sociais não podem ser deixados de lado,
uma vez que são parte integrante da vida de cada pessoa (HAQ, 1995).
Ou seja, passando por uma reestruturação econômica e política que
compreenda estas cinco características comuns, o país constrói um
alicerce institucional que possibilita que o planejamento econômico (o qual
deve ir além do espectro da produção) seja uma ferramenta para que se
atinja o desenvolvimento humano.
32Capacidades aqui tem o mesmo sentido que em Sen (2006): habilidade que o indivíduo tem para atingir seus objetivos, refletindo a liberdade que ele tem para escolher o tipo de vida que ele quer levar. 33
O fato que essa perspectiva – as pessoas tanto como meio como finalidade do desenvolvimento – é tratada repetitivamente durante todo o trabalho de Haq mostra quão importante essa noção para a real compreensão do paradigma do desenvolvimento humano.
55
2.1.2.1. Os quatro pilares de Haq
De acordo com Haq (1995), o paradigma do desenvolvimento humano
tem quatro pilares essenciais: equidade, sustentabilidade, produtividade e
empoderamento. São esses pilares que distinguem o paradigma do
desenvolvimento humano de modelos tradicionais de crescimento econômico
(HAQ, 1995).
O pilar da equidade afirma que as pessoas devem ter acesso a
oportunidades de forma equitativa. No caso de desenvolvimento sem equidade
as oportunidades de escolha são limitadas para vários indivíduos de uma
sociedade, indo contra o princípio fundamental do desenvolvimento humano –
a expansão das capacidades de cada indivíduo (HAQ, 1995).
Vale lembrar que a equidade está ligada a oportunidades e não a
resultados. Mesmas oportunidades podem converter-se a escolhas distintas e
resultados diferentes. A liberdade para realizar essa escolha é considerada
como um princípio humano básico. Haq (1995) destaca que, em muitas
sociedades, é necessário que haja uma reestruturação dos mecanismos de
poder para que a equidade seja possível. Essas mudanças devem garantir o
acesso aos meios de produção, à renda, ao crédito e à voz política. Assim, de
acordo com o autor, mudanças como a implantação de um mecanismo fiscal
que corrija a distribuição de renda e reformas políticas que garantam a voz de
todas as parcelas da população são exemplos de ações que promovem a
equidade.
A sustentabilidade de todas as formas de capital – físico, humano,
financeiro e ambiental – deve ser garantida não só para a sociedade de hoje,
mas também para gerações futuras. Ou seja, as próximas gerações não devem
ser expropriadas de oportunidades que a geração atual possui (HAQ, 1995).
Porém, Haq (1995) salienta que, sustentabilidade não requer a
preservação de todos os recursos naturais em sua forma corrente. O que
precisa ser preservado é a capacidade de se produzir os mesmos níveis de
bem-estar para a população. Assim, segundo o autor, com a evolução
56
tecnológica, mesmo que hajam níveis diferentes de capital físico, humano,
financeiro e ambiental, deve ser possível recombinar esses fatores de forma
que as capacidades não sejam comprometidas.
A produtividade é o pilar ligado ao crescimento econômico. Dessa
maneira, Haq (1995) reafirma que o crescimento é uma parte essencial do
desenvolvimento humano, ainda que não seja suficiente para essa finalidade.
Ou seja, as teorias que colocam a abundância de bens como propósito final
estão incompletas.
Ademais, Haq (1995) reforça que a produtividade é tão importante
quanto qualquer um dos demais pilares, dando ao crescimento econômico a
mesma importância que tem, por exemplo, a distribuição da renda gerada, a
preservação da capacidade de produção e a participação da população no
processo de desenvolvimento. Assim, de acordo com o autor, para que o
potencial máximo da população seja alcançado, é preciso que ocorra
investimento nas pessoas como também no ambiente (macroeconômico) no
qual elas estão inseridas. Por fim, Haq (1995) realça a necessidade de criar
estratégias que aumentem a produtividade, principalmente, da parcela mais
pobre da população.
O pilar do empoderamento, para Haq (1995), salienta que a população
precisa participar do processo de desenvolvimento humano. O paradigma do
desenvolvimento humano não é, segundo o autor, de forma alguma,
paternalista. Cada indivíduo deve escolher, de forma livre, como sua vida
tomará forma. Dessa maneira, o autor relata que é indispensável um sistema
político em que a sociedade civil tenha voz. A descentralização de poder
possibilita a participação tanto na hora de tomar decisões como no momento
de implementá-las. Além disso, Haq (1995) destaca que o liberalismo
econômico é uma necessidade à medida que controles e regulamentações
econômicas excessivas limitam as escolhas dos indivíduos.
Como colocado pelo autor:
O empoderamento da população requer ações em várias
frentes. Ele exige o investimento na educação e na saúde das
57
pessoas, para que todos possam aproveitar as oportunidades
de mercado. Exige a garantia de um ambiente propício que dá
a todos o acesso ao crédito e a ativos produtivos de modo que
as escolhas no jogo da vida sejam mais igualitárias. Isso
implica o empoderamento de mulheres e homens para que
todos possam competir em pé de igualdade34 (HAQ, 1995,
p.20, tradução nossa).
Assim, o paradigma do desenvolvimento humano é um conceito holístico
que cobre todos os aspectos do desenvolvimento, baseado em quatro pilares
essenciais que se complementam, podendo até mesmo se sobrepor, levando
ao alargamento das capacidades da população.
2.2. REFERENCIAL ANALÍTICO
O PNUD tem duas frentes de ação que, supostamente, se contrapõe e
se completam: a formação de ideias e a execução de projetos. Para considerar
a ideia de desenvolvimento humano como a "espinha dorsal do PNUD", assim
como afirma Murphy (2006), é importante que essa ideia permeie todas as
ações do programa. Dessa forma, os produtos do PNUD precisam conter
características que assegurem que a busca ao desenvolvimento humano é a
finalidade principal das atividades do programa. Somente a partir desse ponto é
possível analisar como um país (no caso, o Brasil), é influenciado pela ação do
PNUD.
Ao analisar tanto os relatórios de desenvolvimento humano quanto os
projetos do PNUD à luz dos quatro pilares de Haq é possível explorar a
adequação entre a ideia defendida pela organização - desenvolvimento
34 Original: “The empowerment of people requires action on several fronts. It requires investing
in the education and health of people so that they can take advantage of market opportunities. It requires ensuring an enabling environment that gives everyone access to credit and productive assets so that the playing fields of life are more even. It implies empowering both women and men so that they can compete on an equal footing” (Haq, 1995, p.20).
58
humano - que é, de certa maneira, intangível, e suas ações, que são tangíveis.
Dessa forma, cada pilar - equidade, sustentabilidade, produtividade e
empoderamento - pode ser considerado como uma característica definida que
pode ser identificada na análise de relatórios e projetos.
A compreensão do que são os relatórios de desenvolvimento humano,
sua contribuição no estabelecimento de uma alternativa de como compreender
o que é desenvolvimento e até mesmo mensurá-lo (como é o caso do Índice de
Desenvolvimento Humano), e a verificação do peso desse produto na
disseminação da ideia do desenvolvimento humano além dos limites da
organização, apresentam um parâmetro global que pode, posteriormente, ser
aplicado e aprofundado na análise da ação do PNUD a nível nacional.
Ademais, destaca-se o entendimento de como os projetos do PNUD são
idealizados, financiados e executados, uma vez que também constituem um
importante produto através do qual o programa oferece suporte técnico e
político aos países. Assim, ganha-se uma perspectiva da ação global dos
projetos do PNUD, útil para interpretação e delineamento da ação dos projetos
executados especificamente pelo PNUD no Brasil.
2.2.1. Os Relatórios de Desenvolvimento Humano
Os relatórios de desenvolvimento humano são uma aplicação da ideia
de desenvolvimento humano de forma a identificar problemas e defender a
execução de certas políticas públicas. Publicados basicamente todos os anos35
desde seu lançamento por Haq em 1990, são reproduzidos pelo PNUD, apesar
de não representarem, necessariamente, a visão institucional do programa e
suas políticas. Ou seja, mesmo sendo publicado pelo PNUD, os relatórios são
independentes, não refletindo, obrigatoriamente, a visão do PNUD em suas
análises e recomendações. Essa independência foi observada como parte de
uma resolução da Assembleia Geral em 1994, à medida que a produção do
relatório não está ligada ao exercício intelectual separado e distinto das demais
35 O relatório de 2007 e 2008 foi conjunto e não foi publicado relatório no ano de 2012.
59
atividades do PNUD (ALKIRE, 2010; INDEPENDENT EVALUATION OFFICE,
2015; MACHADO; PAMPLONA, 2008).
Tais relatórios tiveram um papel importante ao afirmarem e reafirmarem
o conceito de desenvolvimento humano no cenário político internacional,
apresentando diagnósticos baseados em dados e análises estatísticas
(SHISHITO, 2012). Como destaca Fukada-Parr (2003):
O relatório não é apenas qualquer relatório que o PNUD pode
encomendar em um determinado tema de desenvolvimento,
nem é um relatório de status para monitorar o
desenvolvimento. Ele tem uma ambição muito mais ampla,
nominalmente definindo uma abordagem compreensível para o
desenvolvimento, incluindo uma agenda de prioridades
políticas, ferramentas de análise e de medição, e uma estrutura
conceitual coerente36 (FUKUDA-PARR, 2003, p.302, tradução
nossa).
Dessa forma, cada relatório se centra em um tema e discute, através
deste tema, a questão do desenvolvimento humano de forma multifacetada.
Essa forma de discussão está evidenciada ao se verificar os títulos dos
relatórios publicados entre 1990 e 2015, apresentados no anexo 1. Vale
perceber que, a partir de 2000, os relatórios contam também com versões em
português.
É interessante notar que na maioria dos casos os relatórios não expõem
uma solução prática para os desafios do desenvolvimento humano. Eles são,
meramente, discussões. Apesar dessa visão ter sido uma estratégia
deliberada, pode ser considerada como uma fraqueza dos relatórios
(INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, 2015).
36 Original: “The report is not just any report that the UNDP might commission on a given
development theme, nor is it a status report for monitoring development. It has a much broader ambition, namely setting out a comprehensive approach to development, including an agenda of policy priorities, tools of analysis and measurement, and a coherent conceptual framework” (FUKUDA-PARR, 2003, p.302).
60
Em certa instância, o próprio conceito de desenvolvimento humano
evoluiu nos relatórios com o passar dos anos. Alkire (2010) trabalha essa
questão ao analisar os relatórios de 1990 a 2009. De acordo com a autora, o
relatório de 1990 foi o único relatório a se focar no conceito de
desenvolvimento humano em si, uma vez que os demais relatórios trabalhavam
esse conceito, refinando-o através de temas mais específicos.
O desenvolvimento humano é um processo de alargamento
das escolhas das pessoas. Em princípio, estas escolhas
podem ser infinitas e mudar ao longo do tempo. Mas em todos
os níveis de desenvolvimento, as três escolhas fundamentais
são para as pessoas a levarem uma vida longa e saudável,
adquirir conhecimento e ter acesso aos recursos necessários
para um padrão de vida decente. Se essas escolhas essenciais
não estiverem disponíveis, quaisquer outras oportunidades
permanecem inacessíveis. Mas o desenvolvimento humano
não termina aí. As escolhas adicionais, altamente valorizadas
por muitas pessoas, variam da liberdade política, econômica e
social às oportunidades de serem criativas e produtivas,
desfrutando de respeito pessoal e de direitos humanos
garantidos. O Desenvolvimento Humano tem dois lados: a
formação de capacidades humanas, tais como a melhoria da
saúde, conhecimento e habilidades - e o uso que as pessoas
fazem de suas capacidades adquiridas - para o lazer, a
produtividade ou ação em assuntos culturais, sociais e
políticos. Se as escalas do desenvolvimento humanos não
equilibrarem, finamente, os dois lados, pode-se resultar em
considerável frustração humana. De acordo com este conceito
de desenvolvimento humano, a renda é claramente apenas
uma opção que as pessoas gostariam de ter, embora seja uma
opção importante. Mas não é a soma total de suas vidas. O
desenvolvimento deve, portanto, ser mais do que apenas uma
61
extensão de renda e riqueza. Seu foco deve ser as pessoas37
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 1990, p.10,
tradução nossa).
A definição de desenvolvimento humano nos relatórios subsequentes
seguiu a de 1990, sempre trazendo palavras chave como escolha, capacidades
e liberdade. Alkire (2010) destaca que nem sempre foram trabalhadas as
mesmas dimensões em cada relatório. Categorias como saúde, educação e
padrão de vida estão sempre presentes, mas tanto questões ambientais quanto
direitos humanos, por exemplo, apesar de importantes, não são tratadas em
todos os relatórios (ALKIRE, 2010).
Shishito (2012) vai um pouco além ao afirmar que os relatórios de
desenvolvimento humano resultaram de um confronto entre valores políticos
dentro da própria ONU, tornando-se parte de um processo de redefinição
conceitual da ideia de desenvolvimento humano. Para o autor, existe sim, um
'núcleo duro'38 que dá suporte aos estudos e que se mantém intacto, porém há
grande margem para modificação na abordagem com o passar do tempo. O
autor destaca que até mesmo dentro de um próprio relatório há embates
quanto a melhor forma de resolver problemas políticos, econômicos e sociais.
Um exemplo utilizado pelo autor é o relatório de 1994, que apresenta certa
37 Original: “Human development is a process of enlarging people's choices. In principle, these choice can be infinite and change over time. But at all levels of development, the three essential ones are for people to lead a long and healthy life, to acquire knowledge and to have access to resources needed for a decent standard of living. If these essential choices are not available, any other opportunities remain inaccessible. But human development does not end there. Additional choices, highly valued by many people, range from political, economic and social freedom to opportunities for being creative and productive, and enjoying personal self-respect and guaranteed human rights. Human Development has two sides: the formation of human capabilities such as improved health, knowledge and skills- and the use people make of their acquired capabilities - for leisure, productive purposes or being active in cultural, social and political affairs. If the scales of human development do not finely balanced the two cents, considerable human frustration may result. According to this concept of human development, income is clearly only one option that people would like to have, albeit an important one. But it is not the sum total of their lives. Development must, therefore, be more than just the expansion of income and wealth. Its focus must be people” (UNITED NATIONSDEVELOPMENTPROGRAM, 1990, p.10) 38
Nota-se que esse núcleo duro centra-se na igualdade das capacidades abordadas por Amartya Sen e no trabalho de Mahbub ul Haq que foram apresentadas tanto no relatório de 1990 quanto em estudos específicos de cada autor tais como Haq (1995) e Sen (1993, 1999).
62
oscilação teórica no processo argumentativo a respeito do desarmamento e o
direcionamento da verba de gastos militares ante a questões sociais.
Em termos de distinções entre relatórios, Shishito (2012) separa as
publicações em décadas, destacando a Cúpula do Milênio de 2000 como
marco. Vale ressaltar que muitos dos elementos que tiveram uma maior
delimitação com a Declaração do Milênio – juntamente com os Objetivos do
Milênio – já vinham sendo tratados nos relatórios da década de 1990. Muitas
áreas se beneficiaram do amadurecimento gradativo dos lançamentos anuais
dos relatórios e suas subsequentes críticas pelo meio político e acadêmico
(SHISHITO, 2012).
Um exemplo da diferenciação feita por Shishito (2012) pode ser
percebida quando se considera o esforço contra a desigualdade entre os
países. Os relatórios publicados na primeira década, em linhas gerais,
sugerem, segundo o autor, uma maior colaboração internacional através do
estreitamento de laços e cooperação técnica, a construção de uma entidade
financeira que pudesse auxiliar os países pobres na luta contra a dívida
externa, e uma maior liberalização das economias. Porém, para Shishito
(2012), os relatórios não alcançam uma explicação consistente sobre os
motivos das disparidades socioeconômicas entre os países. Já nos relatórios
da segunda década, o conceito de interdependência entre os países ganha
força e os desequilíbrios de poder entre as nações passam a figurar como
motivadores das disparidades. Ademais, Shishito (2012) destaca que a
organização política preferencial passa a ser vista como um processo de
tomada de decisão mais horizontal, que leva em consideração agentes como a
sociedade civil, as agências internacionais, as ONG’s, etc., de forma que o
Estado trabalha ao lado, e não acima dos demais agentes.
Ainda assim, Shishito (2012) acredita que é possível perceber distinções
entre relatórios da mesma década. A visão do papel do Estado, por exemplo,
no relatório de 1990 é de catalizador do desenvolvimento humano através de
investimentos em capital humano, como em saúde e nutrição. Já o relatório de
1994 trabalha a má gestão social por parte do Estado, incentivando o corte de
63
gastos em projetos de desenvolvimento de baixa prioridade e privatização de
empresas estatais (SHISHITO, 2012).
O Independent Evaluation Office realizou em 2015 uma análise da
contribuição dos relatórios publicados entre 2004 a 201339. De acordo com a
pesquisa40, os relatórios foram muito utilizados a nível nacional no processo da
formação de políticas públicas e a nível global em debates públicos. O
processo de formação de política públicas, de acordo com Independent
Evaluation Office (2015), foi influenciado de cinco formas: (1) ao aplicar a
perspectiva de desenvolvimento humano nos tópicos dos relatórios (forma mais
comum de influência), (2) trazendo à atenção assuntos previamente não muito
enfatizados, (3) aumentando a relevância da perspectiva do desenvolvimento
humano em discussões sobre desenvolvimento, (4) trazendo informação aos
debates sobre cooperação internacional, e (5) levantando informações a
respeito dos problemas a serem debatidos globalmente. Porém, de acordo com
o Independent Evaluation Office (2015), o PNUD não tem um mecanismo que
converta as ideias mencionadas nos relatórios em ações. Além disso, os
relatórios de desenvolvimento humano estão perdendo sua relevância à
medida que, no lugar de se gerar um debate sobre desenvolvimento humano,
têm-se desviado cada vez mais para a análise de índices, que apresentam,
muitas vezes, valor limitado (INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, 2015).
O PNUD também publica relatórios de desenvolvimento humano nos
âmbitos regionais e nacionais. Publicados desde 1994, hoje já somam 33
relatórios. Estes relatórios não são anuais, como os relatórios globais, mas
apresentam discussões mais focadas nos desafios locais. Como afirma o
Independent Evaluation Office (2015), esse tipo de relatório chega a ser mais
útil do que os relatórios globais, à medida que se aproxima mais do que pode
ser realizado na prática.
39 As contribuições dos relatórios entre 1990 e 2003, apesar de não serem o foco de tal análise,
foram consideradas na pesquisa. 40
Independent Evaluation Office (2015).
64
Os relatórios de Desenvolvimento Humano globais têm
influência limitada sobre as estratégias e programas do PNUD.
Como não havia nenhuma expectativa de que os relatórios
globais deveriam informar os programas do PNUD, não se
tinha uma abordagem sistemática para utilizá-los. Quando os
escritórios dos países investiram tempo e recursos para
assimilar as informações apresentadas nos relatórios, eles
foram considerados úteis para esclarecer conceitos e fornecer
exemplos de melhores práticas em países de todas as
regiões41 (INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, 2015,
p.8, tradução nossa).
O Brasil publicou três relatórios nacionais, todos disponíveis em versão
digital no site do PNUD Brasil, sendo datados de 1996, 2005 e 2009/2010.
Cada relatório será examinado separadamente de modo a compreender as
discussões dos desafios locais enfrentados pela organização. Será observado
o tema principal tratado em cada relatório, e como a ideia do desenvolvimento
humano é discutida a seu redor. Serão destacados alguns dos índices
analisados, não somente o IDH mas também índices específicos de cada
relatório, de forma a abranger o tema de destaque trabalhado em cada edição.
Ademais, leva-se em consideração como os relatórios tratam da questão das
políticas públicas realizadas pelo governo brasileiro.
Procura-se perceber se os relatórios publicados pelo PNUD Brasil
trabalham a ideia de desenvolvimento humano assim como Alkire (2010)
constatou nos relatórios globais, ou seja, se há refinamento de tal conceito
através dos anos e dos temas discutidos, mas mantendo o cerne publicado em
1990 como definição de desenvolvimento humano. Dessa maneira, o que
Shishito (2012) considera como 'núcleo duro' dos relatórios deve estar presente
41 Original: “Global HDRs had limited influence on UNDP strategies and programmes. As there was no expectation that global HDRs should inform UNDP programmes, a systematic approach to using the global HDRs was lacking. When Country Offices invested time and resources to assimilate the information presented in the reports, they found them to be useful in clarifying concepts and providing examples of best practices from countries across regions” (INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, 2015, p.8).
65
em cada uma das edições nacionais, ainda que a apresentação feita e os
temas discutidos sejam distintos.
Ademais, a diferenciação feita por Shishito (2012) dos relatórios globais
entre a primeira e a segunda década de publicação também será levada em
consideração ao comparar a apresentação feita pelos três relatórios.
2.2.1.1. O Índice de Desenvolvimento Humano
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é publicado nos Relatórios
de Desenvolvimento Humano desde sua primeira edição em 1990 e é, até hoje,
o conteúdo dos relatórios mais utilizado (INDEPENDENT EVALUATION
OFFICE, 2015). Esse índice foi criado como resposta a insatisfação em se
utilizar o PIB per capita ou os salários reais como medida de desenvolvimento,
uma vez que prosperidade econômica não é o único fator importante ao se
tratar de desenvolvimento humano.
Como abordado, o desenvolvimento humano é multifacetado. Dessa
forma, para conseguir captá-lo em um único índice, deveriam ser utilizados
vários indicadores de forma a captar várias destas diferentes faces. Porém, a
utilização indiscriminada de indicadores torna-o ineficiente uma vez que se
perde o foco criando um índice de difícil uso e interpretação. Partindo-se deste
trade-off, Haq e Sen esquematizaram o IDH de forma a captar as três principais
dimensões do desenvolvimento humano: saúde, conhecimento e padrão de
vida. Ou seja, o índice de desenvolvimento humano tenta delimitar se o
indivíduo goza de uma vida longa e saudável, tem acesso ao conhecimento e a
um padrão de vida decente.
Dessa forma, o relatório de 199042 explicita o processo de construção do
IDH como a combinação de índices das três dimensões básicas escolhidas
(saúde, conhecimento e padrão de vida). Já em 1991, o relatório de
desenvolvimento humano apresentou pequenas modificações no cálculo do
42 United Nations Development Program (1990).
66
IDH43 a fim de aprimorá-lo. Uma reformulação do índice foi apresentada no
relatório de desenvolvimento humano em 201444.
Observou-se ao longo dessas alterações que as três dimensões
permaneceram as mesmas, porém a sua forma de agregação e os indicadores
de conhecimento e padrão de vida foram modificados com o passar dos anos.
Esta formulação do cálculo do IDH encontra-se no anexo 2.
Desde a sua criação, o IDH foi alvo de diversas críticas. Os trabalhos de
Hou, Walsh e Zhang (2014) e Nayak (2013) compilam uma série dessas
críticas e subsequentes adaptações de forma a torná-lo mais representativo.
Como descrito por Nayak (2013), o IDH é criticado principalmente pelo número,
natureza e escolha das dimensões trabalhadas e seus pesos, não levando em
conta fatores importantes como a justiça distributiva, liberdades políticas,
sustentabilidade ambiental, entre outras questões. A falta de dados adequados
tem sido um grande desafio para captar tais dimensões. Nayak (2013) também
destaca a não justificação teórica da fórmula.
Vale ressaltar que o paradigma do desenvolvimento humano não pode e
nem deve ser reduzido à análise do IDH, que é a simplificação de uma ideia
muito mais complexa. Como afirma Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento no Brasil (2010), existem dois lados que devem ser
considerados na análise do desenvolvimento humano: a formação das
capacidades humanas (como saúde e educação) e como as pessoas usam as
capacidades adquiridas (para atividades produtivas, questões políticas ou até
mesmo lazer). O IDH não é suficiente para cobrir essas duas esferas. Ou como
afirma Sen (2006):
A utilidade do IDH dependente da compreensão do seu
propósito e seus limites. Ele é destinado a ampliar a estreiteza
informacional do PNB ou do PIB. Nisso ele é bem-sucedido,
mas não consegue capturar a amplitude da abordagem do
43 Modificações no IDH também podem ser percebidas nos relatórios de 1992, 1994, 1995 e 2010 ( PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010b; UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 1992, 1994, 1995). 44
Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento (2014).
67
desenvolvimento humano em geral. Nenhum número pode, não
importa o quanto nós tentamos embalar em tal número45 (SEN,
2006, p.260, tradução nossa).
Alguns outros indicadores importantes que os relatórios de
desenvolvimento humano apresentam são: o IDH Ajustado (IDHAD) - ajusta o
IDH à desigualdade na distribuição de cada dimensão pela população,
“descontando” o valor médio de cada dimensão segundo o seu nível de
desigualdade; o Índice de Desigualdade de Gênero (IDG) - revela disparidades
de gênero na saúde reprodutiva, na capacitação e na participação no mercado
de trabalho; e o Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) - identifica as
privações sobrepostas ao nível da família nas mesmas três dimensões do IDH,
indicando os números médios das pessoas pobres e as privações que as
famílias pobres sofrem (intensidade da pobreza) (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2014).
Os próprios relatórios de desenvolvimento regionais e nacionais trazem
novas formas de medir o desenvolvimento humano. No Brasil, o relatório
nacional de 2009/201046 trouxe uma série de críticas ao IDH e ofereceu uma
proposta analítica para a formulação de novos índices de desenvolvimento
humano para o país tais como Índice de desenvolvimento humano municipal de
curto prazo (IDHM-CP) e o Índice de Valores Humanos (IVH).
Além disso, o PNUD Brasil se destaca pela iniciativa do Atlas Brasil 2013
(ATLAS BRASIL, 2016). O Atlas Brasil é um site lançado pelo PNUD em
parceria com o Ipea e a Fundação João Pinheiro que disponibiliza mais de 200
indicadores socioeconômicos dos municípios, entre eles o Índice de
desenvolvimento humano municipal (IDH-M).
45 Original: “The usefulness of the HDI is dependent on understanding its purpose and limits. It is aimed at broadening the informational narrowness of the GNP or GDP [Gross Domestic Product]. This it does, but it cannot capture the breadth of the human development approach in general. No one number can, no matter how much we try to pack into that number” (SEN, 2006, p.260) 46
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento ( 2010a).
68
2.2.2.O PNUD e seus Projetos
De acordo com Emmerij, Jolly e Weiss (2005), ideias devem ser
acompanhadas de alvos para que elas se traduzam em algo concreto.
Como afirma o Development Effectiveness Report 2003 (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2003), a efetividade dos programas de
desenvolvimento deve consistir em fatores e condições que fazem a diferença
de forma positiva e sustentável na vida das pessoas, e não simplesmente na
maximização do valor dos recursos investidos. A pergunta principal feita pelo
relatório é: as políticas implementadas ampliaram as capacidades e liberdades
dos indivíduos?
Na maioria dos países, é comum encontrar projetos "bem-
sucedidos". Mas eles nem sempre fazem uma diferença
substancial nos resultados nacionais de desenvolvimento. [...]
Uma forma de avaliar a eficácia do desenvolvimento é através
da compreensão de fatores-chave que influenciam mudanças
favoráveis47 (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 2003, p.7, tradução nossa).
Segundo com as informações presentes em United Nations
Development Program (2011), o PNUD planeja, executa e monitora o suporte
técnico e político que oferece em três níveis: (1) através do programa nacional
da ONU em cada país, (2) através do programa nacional do PNUD em cada
país e (3) através dos projetos do PNUD. Esses níveis se intercalam e se
conectam como pode ser percebido na figura 4. As agências da ONU analisam
a situação de cada país e delimitam um conjunto de prioridades, formando uma
base do trabalho conjunto a ser utilizada nacionalmente, conhecida como
United Nations Development Assistance Framework (UNDAF). O PNUD de
cada país utiliza do UNDAF para definir um número limitado de alvos e as
estratégias a serem utilizadas para alcançá-los. Dessa forma, o PNUD em cada
47 Original: “In most countries, it is common to find “successful” projects. But they do not always
make a substantial difference for national development outcomes. […] One way of assessing development effectiveness is by understanding key factors that influence favorable changes” (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2003, p.7).
país forma um programa detalhado que deve ser submetido ao corpo executivo
do PNUD (o seu nível mais alto). Os projetos são o meio em que se alcança
os resultados que o PNUD em cada país definiu em seu plano de ação
(UNITED NATIONS DEVELOPME
Figura 4: Processo cíclico de planejamento, definição, execução e avaliação de programa ou projeto
Fonte: United Nations Development Program
Dessa forma, apesar de ser centrado no país, existe
termos de direcionamento de projetos no que se refere ao PNUD, assim como
a ONU como um todo.
O PNUD é responsável por cerca de um quinto de todos os recursos do
UNDG. Oriundos tanto de governos (autoridades nacionais e subnacionais)
responsáveis por cerca de 66% das contribuições totais do PNUD
instituições multilaterais internacionais (como a União Europeia e o Banco
Mundial) – responsáveis por cerca de 33% das contribuições
privado (incluindo doações individuais,
os fundos do PNUD provém de contribuições voluntárias
DEVELOPMENT PROGRAM
Segundo o United Nations Development Program
divide esses recursos entre recursos centrais
recursos não centrais. Os recursos centrais são contribuições não
um objetivo específico no momento da doação e s
funcionamento do PNUD em geral, a fim de garantir a universalidade,
neutralidade e independência de ações. São o pilar central do amparo aos
país forma um programa detalhado que deve ser submetido ao corpo executivo
do PNUD (o seu nível mais alto). Os projetos são o meio em que se alcança
os resultados que o PNUD em cada país definiu em seu plano de ação
ED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2011).
: Processo cíclico de planejamento, definição, execução e avaliação de
United Nations Development Program (2011).
Dessa forma, apesar de ser centrado no país, existe certa unidade em
termos de direcionamento de projetos no que se refere ao PNUD, assim como
O PNUD é responsável por cerca de um quinto de todos os recursos do
UNDG. Oriundos tanto de governos (autoridades nacionais e subnacionais)
sponsáveis por cerca de 66% das contribuições totais do PNUD–
instituições multilaterais internacionais (como a União Europeia e o Banco
responsáveis por cerca de 33% das contribuições – e do setor
privado (incluindo doações individuais, fundações, ONG’s, entre outros), todos
os fundos do PNUD provém de contribuições voluntárias (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2015c).
United Nations Development Program (2015c), o
divide esses recursos entre recursos centrais – ou recursos regulares
recursos não centrais. Os recursos centrais são contribuições não vinculadas a
específico no momento da doação e são utilizados
funcionamento do PNUD em geral, a fim de garantir a universalidade,
neutralidade e independência de ações. São o pilar central do amparo aos
69
país forma um programa detalhado que deve ser submetido ao corpo executivo
do PNUD (o seu nível mais alto). Os projetos são o meio em que se alcançam
os resultados que o PNUD em cada país definiu em seu plano de ação
: Processo cíclico de planejamento, definição, execução e avaliação de
certa unidade em
termos de direcionamento de projetos no que se refere ao PNUD, assim como
O PNUD é responsável por cerca de um quinto de todos os recursos do
UNDG. Oriundos tanto de governos (autoridades nacionais e subnacionais) –
como de
instituições multilaterais internacionais (como a União Europeia e o Banco
e do setor
fundações, ONG’s, entre outros), todos
(UNITED NATIONS
Programa
ou recursos regulares – e
vinculadas a
ão utilizados para o
funcionamento do PNUD em geral, a fim de garantir a universalidade,
neutralidade e independência de ações. São o pilar central do amparo aos
70
países mais pobres (destino de 90% desse tipo de recurso), e garantem
rapidez e flexibilidade na resposta da organização em tempos de crise (como
ocorreu no caso do Ebola no oeste africano em 2014) (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2011, 2015c). A tabela 1 apresenta os cinco
maiores doadores de recursos regulares durante o exercício de 2014.
Tabela 1: Maiores doadores de recursos regulares no ano de 2014 (em milhões de
dólares)
Noruega $112,21
Reino Unido $90,32
Estados Unidos da América $80,98
Japão $80,47
Suécia $72,90
Fonte: United Nations Development Program (2015d).
Conforme United Nations Development Program (2015a), existem quatro
formas de recursos não centrais: (1) fundos temáticos, (2) fundos com destino
certo, (3) fundos conjuntos da ONU, e (4) fundos verticais. Os fundos temáticos
são fundos conjuntos que auxiliam o PNUD a alcançar os alvos definidos no
seu plano estratégico. Esse tipo de fundo contém mecanismos de
monitoramento e prestação de contas, facilitando o planejamento de longo
prazo e a sustentabilidade dos projetos não deixando de proporcionar
flexibilidade para responder com maior efetividade as necessidades dos países
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015a).
Os fundos com destino certo são aqueles que já são doados para um
programa ou projeto específico, podendo ser atribuídos nos âmbitos global,
regional ou – como é mais comum – nacional. Os próprios governos podem
realizar doações para o escritório nacional do PNUD. Assim, o país canaliza
recursos através do PNUD a fim de sustentar suas próprias prioridades em
termos de desenvolvimento; esse processo é conhecido como Government
Cost-Sharing (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015a).
71
Os fundos conjuntos da ONU vão desde recursos administrados pelo
Secretariado da ONU até programas conjuntos. O PNUD é responsável por
criar mecanismos para administrar e implementar esses recursos e, para que
não haja conflito de interesses, utiliza de um escritório específico só para essa
função – o Multi-Partner Trust Fund Office (MPTF). O PNUD fica, em média,
com um terço da verba administrada pelo MPFT (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2015a).
Os fundos verticais são utilizados entre campanhas de alta visibilidade
compartilhadas entre diversas organizações internacionais. Geralmente
administrados pelo Banco Mundial, são alocados de acordo com seus
conselhos específicos ou comitês de direção e assistidos por secretariados
independentes. Os três principais fundos verticais do qual o PNUD participa
são: Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, Global Enviromental
Facilitye Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015a).
A figura 5 apresenta os canais de financiamento da ONU no ano de
2014. É interessante notar que a maior parte dos recursos não está em total
controle da direção do PNUD, uma vez que os fundos com destino certo não
podem ser realocados. Outra questão que se destaca é a prevalência dos
fundos provenientes de Government Cost-Sharing em relação aos recursos
regulares. Assim, existem mais recursos nacionais canalizados para os
programas do PNUD dentro de um próprio país do que no pilar do programa
para o amparo aos países mais pobres.
72
Figura 5: Canais de financiamento do PNUD
Fonte: Traduzido de United Nations Development Program (2015a).
De acordo com o sistema Open UNDP48, no ano de 2014, o PNUD
realizou 5.374 projetos financiados por 1.087 fontes diferentes chegando a uma
despesa de $3.492,23 milhões (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 2015f). Através desse sistema é possível acessar mais de 6.000
projetos administrados pelo PNUD em 177 países e territórios a partir de 2012,
seus orçamentos e despesas, localização e fontes de financiamento. Essa
iniciativa faz parte de um esforço da organização de se tornar mais
transparente, aumentando a efetividade e o valor da cooperação ao
desenvolvimento, uma vez que incentiva a prestação de contas, a eficiência e a
confiança nos programas. Em 2014, o PNUD foi considerado como a
organização com maior transparência pelo International Aid Transparency
Index.
De acordo com o PNUD (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 2015f), em 2014 a quantidade de programas nacionais que
receberam auxílio do PNUD foi de 161. Os projetos de 2014 levaram a uma
melhoria no padrão de vida de 11,2 milhões de pessoas (5,7 milhões de
mulheres) em 94 países. Dessa maneira, o programa buscou traçar uma via de
desenvolvimento sustentável, que incentive uma governança democrática
48 Ver United Nations Development Program (2015f)
73
inclusiva e eficaz, e aumente a resiliência dos países (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2015d).
O sistema Open UNDP divide os projetos em oito temas49: instituições
responsivas, crescimento inclusivo e sustentável, governança democrática,
prevenção e recuperação de crises, mudança climática e resiliência contra
desastres, impacto e efetividade do desenvolvimento, relação sul-sul e
equidade de gênero. A tabela 2 apresenta a divisão dos 5.374 projetos de 2014
entre os oito temas, especificando suas parcelas no orçamento total do PNUD.
Tabela 2: Projetos de 2014 dividido entre os temas
Tema Número de
projetos Porcentagem do total de projetos
Porcentagem do orçamento
Instituições Responsivas 646 12% 33%
Crescimento Inclusivo e Sustentável
1663 31% 26%
Governança Democrática 950 18% 15%
Prevenção e Recuperação de Crises
199 4% 7%
Mudança Climática e Resiliência Contra Desastres
400 7% 7%
Impacto e Efetividade do Desenvolvimento
238 4% 6%
Relação Sul-Sul 323 6% 5%
Equidade de Gênero 102 2% 1%
Fonte: United Nations Development Program (2015f)
Assim, pode-se perceber que o tamanho do financiamento não
acompanha, necessariamente, a quantidade de projetos de cada tema.
49 Estes temas não têm conceitos definidos pelo programa. São simplesmente a forma com que
os projetos estão apresentados no sistema Open UNDP. Ademais, existem alguns projetos que não estão alocados em nenhum dos oito temas. Em 2014 o total de projetos não alocados em nenhum dos oito temas chegou a 853, basicamente 16% do total (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f).
74
Enquanto os projetos de crescimento inclusivo e sustentável representam a
maior parcela, são os projetos de instituições responsivas que recebem a maior
quantidade de fundos.
Analisando os dados apresentados pelo sistema Open UNDP, é
interessante notar que, entre 2012 e 2014, tanto número de projetos quanto o
orçamento apresentaram quedas (8% e 6%, respectivamente). Porém,
enquanto as doações para países e projetos específicos se mantiveram, foram
os recursos regulares que apresentaram cortes significativos (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015d; 2015e).
De acordo com o sistema Open UNPD, em termos geográficos, os
escritórios da África e da América Latina e Caribe são os que mais realizaram
projetos em 2014 (1500 e 1205 projetos, respectivamente). Nessas regiões
destacam-se o escritório da república Democrática do Congo com 61 projetos
na África e os escritórios do Brasil e da Argentina com 119 e 118 projetos,
respectivamente, na América Latina. Ainda assim, a maior parte dos recursos
foi destinada ao escritório da Ásia e Pacífico (32% dos fundos e 994 projetos
em 2014), devido, principalmente, ao escritório do PNUD no Afeganistão. O
Afeganistão foi o país que mais recebeu recursos em 2014, $685,65 milhões,
provindos principalmente do Japão, Estados Unidos e Comissão Europeia.
68% dos projetos estão na categoria de instituições responsivas e 20% na
categoria de governança democrática, mostrando o empenho do PNUD em um
momento que o Estado está sendo reconstruído (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAM, 2015d; 2015e; 2015f).
Assim, utilizando dos dados do sistema Open UNDP, é possível acessar
os projetos administrados pelo PNUD no Brasil a partir de 2012, seus
orçamentos e despesas, localização e fontes de financiamento. O período
considerado no presente trabalho será de 2012 a 2014.
É possível consultar também, através do sistema Open UNDP, uma
parcela da documentação dos projetos. Não são todos os projetos que
possuem documentação disponível e nem todos os documentos disponíveis
são claros em relação ao seu conteúdo. Ademais, a documentação de alguns
75
projetos não confere com os anos analisados, apesar dos projetos aparecerem
como ativos no sistema. Ou seja, é possível que um projeto conste como ativo
no ano de 2014, mas toda a documentação disponível no sistema Open UNDP
atesta que o projeto já deveria ter sido encerrado nesse período50.
Dessa maneira, ao selecionar todos os projetos que possuam algum tipo
de documentação que discuta pontos chave do projeto em questão51, e que
apresente datas onde a documentação é compatível com seu status no
sistema, têm-se um total de 62 projetos. Esses são os projetos analisados mais
a fundo, de acordo com os pilares de Haq no presente estudo.
50 Não há nenhuma explicação no sistema do porquê desse tipo de ocorrência.
51 Projetos que disponibilizam os seus objetivos.
76
3. RESULTADOS
3.1. ANÁLISE DOS RELATÓRIOS DE DESENVOLVIMENTO
HUMANO DO PNUD BRASIL
Como ressalta o Independent Evaluation Office (2015), os relatórios de
desenvolvimento humano são publicações que tentam englobar a discussão de
problemas de forma muito ampla, apresentando, portanto, influência limitada
sobre estratégias e programas. Quando se publica um relatório de
desenvolvimento humano no âmbito nacional, é possível realizar discussões
mais focadas nos desafios locais, esclarecendo conceitos e fornecendo
exemplos (INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, 2015).
O PNUD Brasil publicou três relatórios nacionais: Relatório de
desenvolvimento humano no Brasil de 1996; Relatório de desenvolvimento
humano no Brasil - Racismo, pobreza e violência - de 2005; e Relatório de
desenvolvimento humano no Brasil - Valores e desenvolvimento humano -
datado de 2009/2010. Assim, é feita a análise de cada um destes relatórios de
forma individual.
A forma como cada tema é discutido nos relatórios corrobora
nacionalmente o que Alkire (2010) e Shishito (2012) observaram nos relatórios
globais: ainda que se possa perceber certo refinamento no tratamento dado à
ideia de desenvolvimento humano com o amadurecimento gradativo das
publicações, o cerne, ou núcleo duro, se mantém o mesmo.
O relatório de 1996, como primeiro relatório nacional, é mais abrangente
em termos de definição do conceito de desenvolvimento humano, incluindo os
quatro pilares discutidos por Haq (1995). Já os relatórios de 2005 e 2009/2010
são mais sucintos nesse quesito e definem desenvolvimento humano de forma
mais direta, enfatizando a importância das escolhas individuais. Ainda assim
nota-se a presença de tal ideia no decorrer de toda discussão feita ao redor
dos temas definidos em cada um dos relatórios nacionais.
77
Vale notar que o relatório de 1996 propõe um conjunto de áreas chave
para políticas públicas, incentivando a liberalização de mercados, como
Shishito (2012) afirma acontecer nos relatórios globais da década de 1990. Ao
mesmo tempo, o relatório de 2005 tem como um de seus destaques a pobreza,
um dos aspectos evidenciados nos objetivos do milênio, e a necessidade de
incluir toda a sociedade no processo de decisão, o que, segundo Shishito
(2012), é característica dos relatórios globais da segunda década de
publicações.
3.1.1. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil de
199652
Escrito em parceria com o IPEA, o relatório utiliza, em sua maior parte,
de dados no período de 1991-95 e foca na diversidade e contrastes que o
Brasil apresenta. É interessante notar que, assim como os relatórios de
desenvolvimento humano no âmbito global, é apresentada ressalva das
análises e opiniões publicadas como de inteira responsabilidade dos autores do
relatório. Esse tipo de medida isenta a organização de possíveis críticas a
respeito de abordagens específicas utilizadas, sem reduzir o crédito recebido
pela realização do estudo.
Ao tratar do conceito de desenvolvimento humano, observa-se que o
relatório – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil
(1996) - ressalta os mesmos quatro pilares de Haq - equidade,
sustentabilidade, produtividade e empoderamento (que aparece no relatório
como 'participação na decisão') - como os componentes essenciais do
paradigma do desenvolvimento humano. Assim, há compatibilidade no que se
entende como desenvolvimento humano tanto nos relatórios globais, como no
relatório específico do Brasil, seguindo os preceitos de Mahbub ul Haq.
Ademais, o relatório nacional de 1996 (PROGRAMA DAS NAÇÕES
52 Este tópico é baseado em Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil
(1996).
78
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996) destaca a
conexão entre os relatórios de desenvolvimento humano (globais) e o ciclo de
conferências da década de 1990, de forma que tanto os indicadores quanto o
próprio conceito de desenvolvimento humano dialogam com as agendas
decorrentes das conferências internacionais. Dessa maneira, pode-se inferir
que existe uma via de mão dupla onde os relatórios de desenvolvimento
humano são utilizados como ferramentas nas conferencias internacionais e as
discussões de tais conferências refletem no que se é tratado em relatórios
posteriores. Além disso, tanto o contexto no qual o ONU como um todo está
inserida como suas ações enquanto organização interferem nas ações do
PNUD em termos globais que, por sua vez, moldam a atuação do programa no
Brasil.
O relatório de 1996 – Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento no Brasil (1996) - destaca que a identificação das diferenças
locais e regionais em um país de grandes proporções como o Brasil são
importantes, uma vez que os resultados nacionais que os relatórios globais
apresentam não são suficientes para focalizar intervenções de
desenvolvimento com objetivos específicos. Dessa forma, ao disponibilizar
informações comparáveis (das regiões e unidades da federação) e integradas
por diversas variáveis socioeconômicas, o relatório de desenvolvimento
humano no Brasil confere ao governo novas ferramentas para orientar suas
atividades.
Já em seu princípio, o relatório apresenta uma divisão do mapa
brasileiro em três “Brasis” de acordo com o IDH dos estados - figura 6. O
primeiro - formado pelos estados do Rio Grande do Sul, Distrito Federal, São
Paulo, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Paraná, Mato Grosso do Sul e Espírito
Santo - apresenta elevado nível de desenvolvimento humano (IDH >0,8),
superior ao IDH médio da América Latina e próximo ao IDH médio relativo dos
países de alto desenvolvimento humano e dos países industrializados. O
segundo - uma faixa que se estende na direção noroeste, a partir de Minas
Gerais, compreendendo os estados de Goiás, Mato Grosso, Rondônia,
Amazonas e Roraima, e também o Amapá - situa-se na camada superior do
estrato de desenvolvimento hum
terceiro - reunindo o Pará, o A
nível mais reduzido de desenvolvim
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996)
Figura 6: Divisão do Brasil de acordo com o IDH estadual em 1996
Fonte: Programa das Na
À medida que cada estado possui seu próprio IDH, é possível realizar
comparações entre os níveis estaduais e o IDH de países. Por exemplo, o Rio
Grande do Sul, que possui
nível do IDH da República Checa
sua vez, a Paraíba, menor IDH do Brasil (0,466), se aproxim
Lesoto, que ocupa a 131° colocação internacional
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996)
de desenvolvimento humano médio (IDH no intervalo de 0,7 a 0,8).
reunindo o Pará, o Acre e os estados da região Nordeste - apresenta
reduzido de desenvolvimento humano (IDH < 0,7) (PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996)
Divisão do Brasil de acordo com o IDH estadual em 1996
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (1996)
medida que cada estado possui seu próprio IDH, é possível realizar
comparações entre os níveis estaduais e o IDH de países. Por exemplo, o Rio
Grande do Sul, que possuiu o maior IDH do Brasil (0,871), estava próx
nível do IDH da República Checa que tem o 40° maior IDH internacional; p
a Paraíba, menor IDH do Brasil (0,466), se aproximou do
Lesoto, que ocupa a 131° colocação internacional (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996).
79
0,7 a 0,8). O
apresenta
(PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996).
ções Unidas para o Desenvolvimento (1996)
medida que cada estado possui seu próprio IDH, é possível realizar
comparações entre os níveis estaduais e o IDH de países. Por exemplo, o Rio
próximo ao
internacional; por
do IDH de
(PROGRAMA DAS NAÇÕES
80
A fim de examinar mais profundamente as disparidades
socioeconômicas do Brasil, o relatório de 1996 sugere um conjunto de
indicadores de forma a analisar melhor os três componentes do IDH (renda,
educação e saúde). Alguns indicadores que podem ser destacados são a renda
média, a escolaridade média, e a taxa de mortalidade.
O Brasil se apresenta como um dos países mais desiguais do mundo,
sendo que os extratos superiores da distribuição de renda são os principais
responsáveis por essa colocação. "A renda média dos 10% mais ricos é quase
trinta vezes maior do que a renda média dos 40% mais pobres" (PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996, p.
17). A questão da desigualdade é tratada no relatório com detalhe,
considerando fatores históricos desde a década de 1960, ressaltando que o
crescimento econômico não foi acompanhado pela distribuição. O fator regional
também é considerado na análise.
A dimensão pobreza é trabalhada em termos de extratos de renda e
regiões de forma que se identificou, entre outros fatores, a metropolização da
pobreza. O relatório esquematiza fatores determinantes da insuficiência de
renda tais como o mercado de trabalho e até mesmo a produtividade do
trabalhador (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996). Dessa forma, analisa-se o Brasil no
mundo e os estados brasileiros entre si.
Ao traçar o perfil da educação no Brasil, percebe-se, de acordo com o
relatório de 1996, melhorias significativas em índices importantes tais como a
taxa de analfabetismo e escolaridade média. Ainda assim, a situação da
educação é considerada como insatisfatória, principalmente ao comparar o
Brasil com países com o mesmo nível de renda. No relatório consta que a
educação, assim como a distribuição de renda, não acompanhou o crescimento
econômico (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996). Ademais, é clara a diferenciação do
nível educacional, não somente em divisões regionais, mas também por
estratificação de gênero e cor.
81
A análise do acesso à educação feita pelo relatório vai além do
investimento governamental, abarcando também o investimento familiar,
altamente influenciado por questões como o acesso ao crédito e, até mesmo, o
nível de pobreza do país. A qualidade do ensino também é questionada de
forma que está mais relacionada fortemente a má distribuição dos recursos do
que a disponibilidade dos mesmos, em si (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996).
O perfil da saúde do Brasil é apresentado no relatório através de uma
série de índices como os de mortalidade e nutrição. A perspectiva histórica de
oferta dos serviços de saúde, diferenciada por regiões, apresenta reflexões
referentes tanto ao mercado de trabalho ligado ao setor, quanto aos gastos
públicos com saúde.
O relatório passa então a uma seção de análise da gestão
governamental e suas políticas públicas. O sistema brasileiro, de acordo com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (1996), é
considerado como: (1) altamente centralizado; (2) com clara divisão entre os
setores público e privado de prestação de serviço - setor público é responsável
pelos serviços mais caros e à população mais pobre enquanto o setor privado
ficam com os serviços de maior rentabilidade; (3) profundamente
discriminatório e injusto; (4) distante da realidade da maior parte da população;
(5) distorcido em suas formas de financiamento; (6) desarticulado e
segmentado; e (7) impermeável ao controle público - a população não tem voz.
Dessa maneira, conclui-se que os gastos públicos têm baixos efeitos
distributivos (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996). Além disso, são discutidas pelo
relatório políticas e programas de combate à pobreza, considerados como
esforço embrionário na época.
Por outro lado, o relatório propõe um conjunto de áreas chave de
atuação para que o Brasil entre em um novo modelo de desenvolvimento.
Assim, de acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
no Brasil (1996): deve-se buscar um modelo de economia mais liberalizada
conjuntamente com uma reestruturação produtiva, principalmente a nível
82
industrial; pretende-se alcançar o crescimento sustentado, com a manutenção
e criação de vantagens comparativas que, além de assegurar o mercado
nacional (foco principal), ensejem também o mercado internacional; deve-se
voltar à melhor distribuição da renda e redução da pobreza crítica a fim de
alcançar melhores padrões de vida; as práticas democráticas também
necessitam de ser revistas e as instituições aperfeiçoadas, de forma que a
população possa melhor exercer a cidadania e ocorra maior convergência entre
as esferas públicas e privadas. Deve-se, ainda, preocupar-se com a questão da
sustentabilidade para que as gerações atuais e futuras possam melhor
desfrutar de nossos recursos ambientais (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996).
Em termos estratégicos, questões como a necessidade de estabilidade
econômica para que se possibilite melhor distribuição e a formação de recursos
humanos são levadas em conta e, baseando-se na potencialidade de
crescimento econômico brasileiro, o relatório discute cinco possíveis trajetórias-
cenários para um período de 15 anos com crescimento do PIB entre 3% e 7%
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 1996). São colocadas sugestões, tais quais expansão dos empregos,
mas ainda assim, o relatório não apresenta medidas pontuais, tais como uma
quantia de investimento que deveria ser feito em educação superior para se
adquirir certo padrão de formação profissional no país, por exemplo. Dessa
forma, o relatório de 1996 mostra-se efetivo ao apontar questões importantes
que necessitam de atenção governamental, e até exemplos de ações bem
sucedidas tais como a criação do IBAMA, importante na esfera ambiental, e
mecanismos como incentivos de prêmios ou de preços como instrumentos
econômicos, mas não se propõe a ser uma cartilha com ações específicas e
pré-determinadas.
Ademais, o relatório destaca algumas questões importantes em relação
a busca pelo desenvolvimento humano: a governabilidade (eficácia decisória e
administrativa), a governança (boa governança, accountability), a reconstrução
institucional (estabilidade política). Novamente, volta-se a percepções
83
históricas ao tratar de reforma estatal, destacando o processo de abertura
política e consolidação da democracia depois de 1985.
Vale ressaltar o destaque que o relatório de 1996 dá ao aspecto gênero,
discutindo a situação da mulher no processo de desenvolvimento humano. Em
cada seção, o relatório procurou ressaltar esta questão, através de quadros
explicativos e observações53.
Por fim, há um anexo estatístico com um conjunto de 17 tabelas, cada
uma referente a um indicador específico em termos regionais e estaduais.
O relatório também aponta a falta de estatísticas atualizadas em muitas
das áreas estudadas, de forma que se mostra indispensável o fortalecimento
dos organismos produtores de informações estatísticas no país, uma vez que o
conhecimento da realidade constitui em requisito para sua transformação
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 1996).
3.1.2. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil -
Racismo, pobreza e violência54
O segundo relatório do desenvolvimento humano no Brasil,
publicado em 2005, se diferencia do relatório de 1996 por ter um tema de
destaque: racismo, pobreza e violência. Ainda que o tópico do racismo se
ressalte no relatório, constituindo "uma barreira que trava o
desenvolvimento humano de parte significativa de sua população"
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2005, p.9), os problemas da pobreza e da violência inteiram-se ao
problema do racismo de forma que devem ser confrontados conjuntamente.
53 O quadro 2.1 do relatório de 1996, por exemplo, trata sobre 'gênero e diferenciais de renda'.
Outro exemplo é o quadro 2.10, intitulado 'a mulher e a atividade acadêmica' (ver PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 1996). 54 Este tópico é baseado em Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (2005).
84
De acordo com esse relatório de 2005 - Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (2005) - não só os negros são
vítimas do racismo no Brasil, porém estão entre as principais vítimas da
desigualdade em diversos níveis - saúde, educação, emprego, habitação e,
principalmente, renda. Além disso, há desigualdade no que se refere aos
números sobre a violência (a população negra está mais exposta) que, por
sua vez, dificulta o exercício da cidadania, representando não só pobreza
de renda, mas também pobreza política e de direitos. Assim, para o
relatório:
É imprescindível que o Estado lance mão de duas formas de
políticas públicas: universais, que são aplicadas sem distinção
ou privilégio para o grupo beneficiário, e focalizadas, que têm
como objetivo incluir os mais diversos grupos que compõem a
sociedade brasileira (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005, p.15).
O caráter histórico do racismo no Brasil é discutido no relatório de 2005 -
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (2005) -,
partindo-se do período escravocrata. Discorre sobre diversas questões: a
influência cultural da afluência africana no Brasil que, como meio de
preservação, precisou apropriar-se de linguagens e rituais da cultura dominante
europeia; a não compensação à contribuição dos escravos a produção
econômica e cultural do Brasil, mesmo após a abolição e instauração da
república; incorporação de mecanismos informais e simbólicos de
discriminação, concretizados nas políticas de atração de imigrantes europeus e
nas barreiras aos negros para atuar no mercado de trabalho urbano;
apropriação do conceito de raça pela ciência social como meio de explicar
diferenças - o racismo científico. O relatório aponta também a democracia
racial (idealização teórica de que a miscigenação viabilizou a convivência
pacífica e harmoniosa entre diferentes raças, formando a nacionalidade
brasileira) que figurou a partir de 1930 e não passa de uma forma de evitar
questionamentos; um mito que levou à naturalização da desigualdade, da
subordinação política e marginalização socioeconômica dos negros
85
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2005).
Ao tratar de pobreza, o relatório de 2005 - Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento no Brasil (2005) - destaca que a pobreza é um
fenômeno multidimensional e que, muitas vezes, se esquece da dimensão
política, onde figuram os processos históricos de destituição de poder. Aborda
que não são somente os bens materiais que implicam em desigualdade, mas
também em disputas de poder e dimensões correlatas, como prestígio,
oportunidades, vantagens, liderança. É nesse âmbito que os principais
aspectos da desigualdade social e, no caso brasileiro, a desigualdade racial,
residem (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL, 2005).
O relatório de 2005 afirma mostrar-se necessário que a sociedade saiba
negociar oportunidades, de forma que a ideia democrática de igualdade seja
aquela em que as pessoas possam ser iguais, e ao mesmo tempo diferentes.
Assim, de acordo com o relatório, "as estratégias de combate à pobreza devem
estimular as pessoas pobres a tornar-se o sujeito da alternativa. Do contrário,
estarão à mercê de forças políticas que não dominam e muitas vezes
desconhecem" (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005, p.44). Porém, o relatório destaca
que a própria miscigenação, assim como a não legalização (como ocorreu em
alguns países) ou não formalização do racismo dificultou a emergência da
mobilização racial no Brasil. Dessa maneira, o relatório inclui à discussão a
necessidade do fator empoderamento (presente no paradigma do
desenvolvimento humano) à discussão do racismo.
O relatório de 2005, Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento no Brasil (2005), afirma ainda que pode ser observada a sub-
representação de negros em todas as posições de poder do Estado. Esse fato
evidencia pobreza política nos processos de decisão. Além disso, o relatório
destaca que é possível perceber também a sub-representação dos negros na
economia e no mercado de trabalho. Enquanto estão sobre representados nos
nichos de mercado menos valorizados (como construção civil, por exemplo),
86
nos cargos de gerência de grandes empresas não são encontrados muitos
negros (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL, 2005). O relatório aponta a educação como o principal meio para
efetivar a mobilidade social, porém, dentro do própria escola ocorre a
estigmatização do negro, distanciando-o daqueles de situação socioeconômica
semelhante.
Como forma de analisar desigualdades de desenvolvimento humano, o
relatório propõe a utilização do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDH-M)55 desagregado por grupos étnicos e raciais.
Em 2000, a população branca do Brasil apresentava um IDH-M
de 0,814, enquanto o IDH-M da população negra era de 0,703.
Caso formassem uma nação à parte, os brancos, com um nível
de desenvolvimento humano alto (acima de 0,800), ficariam na
44ª posição no ranking do IDH das nações, entre Costa Rica e
Kuwait, segundo o RDH [relatório de desenvolvimento
humano]global de 2002. A população negra, com um nível de
desenvolvimento humano médio (entre 0,500 e 0,799), teria
IDH-M compatível com a 105ª posição – entre El Salvador e
Moldávia. A distância entre brancos e negros, portanto, seria
enorme: 61 posições no ranking do IDH mundial (PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2005, p.58).
Ao se refinar os dados, o relatório de 2005 declara que há uma
combinação de fatores raciais e regionais nos resultados do IDH-M. O
nordeste, por exemplo, possui valores mais baixos de IDH-M tanto para
brancos quanto para negros, além de uma maior concentração de negros
em sua população (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005). Consta nesse relatório que a
discrepância do IDH-M entre brancos e negros mostra-se persistente ao
comparar-se os resultados de 2000 com os de 1990 e 1991. Ao analisar a
55 O IDH-M é uma adaptação do IDH calculado para países, que permite captar a situação de desenvolvimento humano de estados e municípios.
87
composição do índice, percebe-se que a diferença está ligada sobretudo à
renda, mas a sua evolução (e melhora nos indicadores) se deve
principalmente à educação, entre os negros, e à longevidade, entre os
brancos (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005). De acordo com o relatório:
Entre 1992 e 2001, o número absoluto de brasileiros de baixa
renda se reduziu em quase 5 milhões de pessoas, mas essa
queda ocorreu entre brancos e outras categorias raciais. O
número absoluto de negros em situação de pobreza de renda,
ao contrário, cresceu em quase 500 mil indivíduos
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005, p.62).
Dessa maneira, o relatório apresenta uma série de indicadores que
exemplificam as diferenças socioeconômicas entre negros e brancos
(englobando também o fator gênero), incluindo as dimensões renda (integrando
questões habitacionais), educação e saúde, demonstrando que o
desenvolvimento humano no Brasil não é uniforme.
O direito a segurar a vida também faz parte do desenvolvimento
humano. Porém, a violência não atinge a todos com a mesma intensidade. De
acordo com o relatório, "os negros são os principais alvos da violência letal"
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2005, p.86). Esse ponto é caracterizado no relatório ao discutir
números como o das vítimas de homicídio e crimes violentos, que mostram
diferenças expressivas no Brasil.
Como observou o relatório de 2005 - Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento no Brasil (2005) - a participação do movimento negro na
política brasileira é recente, datando do final da década de 1970 (ainda período
da ditadura militar). Após a ditadura, os partidos aderem à percepção de que é
necessário incluir o racismo nos debates. O relatório destaca a ação do
movimento negro através da intelectualidade negra (como na literatura,
produção acadêmica, imprensa, letras de música), e até mesmo da
religiosidade, contribuindo, assim para a luta contra o racismo. Contudo, ainda
88
são muitos os desafios e obstáculos enfrentados como a necessidade da
adesão das massas ao movimento negro (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005).
Assim, de acordo com o relatório - Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento no Brasil (2005) - o racismo leva à cidadania
incompleta da população negra e que é imprescindível a utilização de
políticas públicas para romper os padrões de desigualdade. Ainda ressalta
que para se alcançar uma sociedade que garanta direitos universais a
todos, geralmente é necessário lançar mão de políticas focalizadas, uma
vez que 'tratar desiguais de forma igual pode ampliar as desigualdades'.
Dessa maneira, o relatório aponta dois pontos essenciais para elaboração
de políticas públicas: (1) se o tema da iniquidade é sensível aos
formuladores e (2) se existe interesse real em políticas que afetem os
grupos excluídos de forma positiva. Ademais, políticas afirmativas se
mostram como o principal mecanismo das políticas focalizadas, uma vez
que buscam a minimização do tempo de duração da desigualdade
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2005).
Por fim, são colocadas em perspectiva no relatório o papel do
Estado e de outros agentes sociais, da sociedade civil, do empresariado, e
dos meios de comunicação, de forma que a luta contra o racismo, a
violência e a pobreza deve abarcar toda sociedade.
Os índices e indicadores do relatório de 2005 foram disponibilizados
à parte em um CD, que contém o banco de dados do Atlas racial brasileiro.
89
3.1.3. O relatório de desenvolvimento humano no Brasil -
Valores e desenvolvimento humano56
O terceiro, e mais recente, relatório de desenvolvimento humano no
Brasil é referente ao biênio 2009/2010. O relatório traz a inédita metodologia de
uma consulta pública - campanha Ponto a Ponto - para determinar o que a
população brasileira considera como necessário para qualidade de vida. Foi
dessa forma que foi definido o tema do relatório, que dividido em quatro partes,
procura utilizar da concepção de valores como fundamentais para o
desenvolvimento humano.
A primeira parte do relatório consiste na consulta pública Brasil Ponto a
Ponto. De acordo com o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (2010a), como forma de estimular o debate sobre mudanças
no país, a pergunta "o que precisa mudar no Brasil para a sua vida melhorar de
verdade?" foi proposta para aproximadamente 100 milhões de brasileiros,
segunda estimativa do PNUD,57 de todas as classes sociais e de todas as
regiões do país. A consulta ocorreu em duas etapas, sendo primeiramente
direcionada aos municípios de pior IDH, à academia, a representantes do
governo e a sete capitais, durante um período de três meses, e posteriormente
aberta e divulgada amplamente ao público durante seis semanas. É
interessante notar o alcance de tal pesquisa. Por exemplo, foi utilizada a
opinião de consultoras da Natura (parceira do projeto), espalhadas em 95% do
território brasileiro, durante a segunda fase.
Em termos de resultados da primeira fase, o relatório destaca, entre
outros, o tema da educação, que aparece como uma das principais
preocupações tanto nas capitais como nas cidades pequenas e também na
visão dos acadêmicos e questionários respondidos pela internet. Porém, a
visão que o relatório traz ao tema da educação não é simplista, mas sim de
que, como um resultado de políticas públicas mais eficazes e de uma gestão
56 Este tópico é baseado em Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a).
57 Quantidade de pessoas que tiveram acesso à essa questão, durante as duas fases da pesquisa, de acordo com estimativas do PNUD.
90
pública mais ética, através da educação é possível trabalhar valores éticos,
morais e humanistas - como a violência, a desigualdade e a corrupção
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a).
Os resultados da segunda fase são apresentados pelo relatório de
2009/2010 em dois grupos: (1) os principais temas substantivos escolhidos -
educação, políticas públicas, meio ambiente, violência, emprego, saúde,
judiciário, infraestrutura, impostos, pobreza e outros - (2) temas transversais
que são uma combinação de temas substantivos - valores (inclui discriminação,
por exemplo), corrupção, desigualdade (renda social) e juventude. Ou seja, um
tema transversal recebe essa nomenclatura pois ganha amplitude ao ser
estudado como parte de outros temas substantivos e não nele mesmo. Assim,
ao analisar os resultados da pesquisa, percebe-se uma grande preocupação
em relação ao tema dos valores ligados à provisão de bens públicos,
destacando-se problemas com a educação e a violência. A figura 7 apresenta
os resultados finais agregados das duas fases da consulta. A educação foi o
tema substantivo mais citado na pesquisa, representado a opinião de 21% dos
entrevistados. Já quanto aos temas substantivos, a preocupação com os
valores se destacou com 11% das respostas.
Figura 7: Resultados da consulta Brasil Ponto a Ponto
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
Assim, com o resultado da consulta, foi formulado um relatório de
desenvolvimento humano no
educação e da violência.
A segunda parte do relatório trata sobre
desenvolvimento humano’.
informam sobre como agir melhor na vida
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a
dentro das culturas (sendo parte das instituições)
destaca os valores de vida
discurso - e os valores públicos
principais funções dos valores
estabelecer padrões e critérios sociais
guia da conduta dos indivíduos
entender diferentemente situações
a autoestima (natureza psicológica dos valores)
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a)
Resultados da consulta Brasil Ponto a Ponto
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
resultado da consulta, foi formulado um relatório de
desenvolvimento humano no Brasil sobre valores, com ênfase nos pontos da
A segunda parte do relatório trata sobre ‘valores de vida e
. "Valores são crenças, guias, metas gerais que
informam sobre como agir melhor na vida" (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a, p.88). Assim, são construídos
dentro das culturas (sendo parte das instituições) de forma que o relatório
valores de vida - aqueles vividos e não apenas parte de um
valores públicos - aqueles que são coletivos. São três as
principais funções dos valores explicitadas pelo relatório de 2009/2010
padrões e critérios sociais sobre o que é desejável, (2) servir
guia da conduta dos indivíduos e (3) ajudar os indivíduos a racionalizar, a
situações que vivem, ajudando a melhorar e a manter
a autoestima (natureza psicológica dos valores) (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a) . A figura 8 exibe
91
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
resultado da consulta, foi formulado um relatório de
Brasil sobre valores, com ênfase nos pontos da
valores de vida e
crenças, guias, metas gerais que nos
(PROGRAMA DAS NAÇÕES
construídos
forma que o relatório
aqueles vividos e não apenas parte de um
São três as
explicitadas pelo relatório de 2009/2010: (1)
servir como
a racionalizar, a
e a manter
(PROGRAMA DAS NAÇÕES
o modelo
em que os valores se relacionam com os comportamentos, normas
tanto de indivíduos quanto do coletivo.
Figura 8: Modelo completo de valores a comportamentos
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
O relatório apresenta 1
entendidos em termos de tipos motivacionais e
e similaridades: (1) autodeterminação (valores como interdependência,
liberdade e criatividade); (2) universalismo (valores como tolerâ
igualdade); (3) benevolência (valores que visam o
honestidade e lealdade); (
culturas como os de vida espiritual); (
obediência); (6) segurança (valores como ordem social e saúde); (
(valores como autoridade e riqueza); (8) realização (valores de sucesso
pessoal, como ambição e inteligência); (9) hedonismo (valores que
representam prazer e gratificação pessoal); e (10) estimulaçã
entusiasmo e audácia) (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010
família como principal responsável
Os valores não são características fixas e pre
as instituições, eles evoluem
e relacionam com os comportamentos, normas e atitudes,
quanto do coletivo.
Modelo completo de valores a comportamentos
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
O relatório apresenta 10 grupos de valores que são universais,
s de tipos motivacionais e estruturados a partir de conflitos
: (1) autodeterminação (valores como interdependência,
liberdade e criatividade); (2) universalismo (valores como tolerâ
igualdade); (3) benevolência (valores que visam o bem-estar do próximo, como
honestidade e lealdade); (4) tradição (valores que respeitam os costumes e
culturas como os de vida espiritual); (5) conformidade (valores como respeito e
segurança (valores como ordem social e saúde); (
como autoridade e riqueza); (8) realização (valores de sucesso
pessoal, como ambição e inteligência); (9) hedonismo (valores que
representam prazer e gratificação pessoal); e (10) estimulação (valores como
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a). Ademais, o relatório destaca a
família como principal responsável no ensino de valores, seguido pela escola
são características fixas e predeterminadas. Assim como
as instituições, eles evoluem e estão ligados a realidade local. O relatório
92
e atitudes,
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
0 grupos de valores que são universais,
a partir de conflitos
: (1) autodeterminação (valores como interdependência,
liberdade e criatividade); (2) universalismo (valores como tolerância e
do próximo, como
) tradição (valores que respeitam os costumes e
) conformidade (valores como respeito e
segurança (valores como ordem social e saúde); (7) poder
como autoridade e riqueza); (8) realização (valores de sucesso
pessoal, como ambição e inteligência); (9) hedonismo (valores que
o (valores como
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
. Ademais, o relatório destaca a
no ensino de valores, seguido pela escola.
s. Assim como
estão ligados a realidade local. O relatório
evidencia então, como pode ser percebido na figura
brasileiros nos anos de 2007 e 2010, comparando
internacionais de 2001. O relatório também identifica diferenças entre os
valores em termos regionais, de gênero, de idade, de escolaridade, de renda e
até mesmo de opções de trabalho; entretanto
religiosidade não afetam o valores dos brasileiros
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRAS
Figura 9: Principais valores internacionais e brasileiros
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
Em seguida, o relatório relaciona a problemática dos valores aos dois
problemas escolhidos através da pesquisa Ponto a
violência.
A educação é promovida tanto pelo sistema informal
comunidade (aprender 'vivendo a vida')
e universidades. A relação entre estas duas esferas é complementar, porém,
"se as famílias e comunidades são incapazes
comportamento de que a sociedade necessita para o seu bom
então volta-se às escolas para a
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a
evidencia então, como pode ser percebido na figura 9, os dez principais valores
brasileiros nos anos de 2007 e 2010, comparando-os aos principais valores
O relatório também identifica diferenças entre os
valores em termos regionais, de gênero, de idade, de escolaridade, de renda e
pções de trabalho; entretanto, foi constatado que estado civil e
iosidade não afetam o valores dos brasileiros (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a)
internacionais e brasileiros
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
Em seguida, o relatório relaciona a problemática dos valores aos dois
escolhidos através da pesquisa Ponto a Ponto: educação e
é promovida tanto pelo sistema informal -
comunidade (aprender 'vivendo a vida') - quanto pelo sistema formal
e universidades. A relação entre estas duas esferas é complementar, porém,
lias e comunidades são incapazes de cultivar os valores e os
de que a sociedade necessita para o seu bom funcionamento,
se às escolas para a reparação dessa falha" (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a, p.146).
93
ncipais valores
os aos principais valores
O relatório também identifica diferenças entre os
valores em termos regionais, de gênero, de idade, de escolaridade, de renda e
foi constatado que estado civil e
(PROGRAMA DAS NAÇÕES
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2010a)
Em seguida, o relatório relaciona a problemática dos valores aos dois
Ponto: educação e
- família,
quanto pelo sistema formal - escolas
e universidades. A relação entre estas duas esferas é complementar, porém,
de cultivar os valores e os
funcionamento,
(PROGRAMA DAS
Assim, o
94
relatório afirma que a escola atua no esclarecimento, coerção e exemplificação
de valores.
De acordo com o relatório 2009/2010 - Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (2010a) - o foco da análise da educação no Brasil se
modificou, uma vez que o acesso ao ensino fundamental é considerado
universalizado no país. A discussão deixa de ser sobre a oferta e passa a
questões sobre a qualidade. O valor da educação traz dois significados como
proeminentes: (1) educação como formação para o mercado de trabalho e (2)
educação como formação para a vida. Dessa maneira, a educação não é
importante somente como instrumento, mas também em si própria, elevando
sua relevância no desenvolvimento humano (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a).
Um dos problemas que o relatório levanta está na atribuição de
responsabilidades e expectativas entre pais, professores e gestores da
educação. De acordo com o relatório, Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (2010a), o papel de ensinar valores é colocado pelos pais
brasileiros como sua principal função, seguida por assegurar uma educação de
qualidade para seus filhos. Porém esses números variam de acordo com as
características do entrevistado (como gênero) e quais os valores ele considera
como mais importantes. Por exemplo, a pesquisa aponta que "quanto mais as
pessoas são abertas a mudança, menos elas valorizam a religião como a
principal instituição para transmitir valores" (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a, p.157).
Observa-se que a preocupação do relatório com violência vai além dos
crimes violentos e é apontada pela campanha Ponto a Ponto principalmente
como a deterioração das relações sociais, manifesta na falta de respeito ao
outro e no crescimento das incivilidades cotidianas. Assim, o relatório destaca
que não é só o crime organizado e o sistema de justiça que devem ser
colocados em foco, mas também a violência cotidiana na relação com o outro
(que está inserida em contextos culturais e históricos) (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a).
95
O Brasil apresentou grande crescimento nos índices de criminalidade
nas duas últimas décadas do século XX. Isso se modificou em certa medida na
história recente, mas o sentimento de medo e insegurança continua presente
de forma significativa apesar de indícios de queda em algumas taxas de
criminalidade (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a). De acordo com o relatório:
O medo e a insegurança encorajam as pessoas a levantarem
barreiras físicas para proteção e, consequentemente, pode
reduzir as possibilidades de contato entre os vizinhos, as
oportunidades para trocas de informação e aumentar a
desconfiança entre as pessoas (PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a, p165).
O relatório destaca também a violência doméstica, como são os casos
de violência contra a mulher, como o segundo tipo de violência que mais
incomoda os brasileiros. Esse tipo de violência, segundo o relatório 2009/2010,
tem um impacto muito profundo na formação de valores e se alastra para
outras esferas trazendo impactos para a dinâmica da violência na comunidade.
O processo de dessensibilização, alimenta o ciclo da violência e faz com que a
população se desligue do outro e de seu sofrimento (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a).
A terceira parte do relatório se inicia ao afirmar que as políticas públicas
vão além das políticas governamentais, incluindo também as políticas do
cidadão. Assim, de acordo com o relatório de 2009/2010, somente com o
envolvimento dos indivíduos é possível tratar de políticas públicas como
políticas de valor, de forma que a transformação social, que é seu objetivo final,
seja mais qualitativa do que simplesmente quantitativa. Ou seja, o relatório
defende que se deve conferir um papel mais ativo ao cidadão na formulação
das políticas públicas, o que pode ser entendido como empoderamento.
A chave para este processo, segundo o relatório 2009/2010, está no
momento da implementação. Se o governo buscar a ajuda do cidadão, adquire-
se verdadeiro conhecimento dos obstáculos a serem enfrentados,
conhecimento esse que vai além do técnico, dando maior clareza aos objetivos,
96
respeitando as diversidades e incluindo o diálogo, aumentando assim a
sinergia entre governo e população (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a). Ademais, de acordo com esse
relatório, o envolvimento das pessoas tem efeitos na luta contra a corrupção
uma vez que pode evitar com que tomadores de decisão sucumbam a tentação
de expressar seus interesses particulares na formulação das políticas. Um fator
importante que o relatório destaca para que a população se envolva é a
necessidade de que as políticas sejam elaboradas de forma simples:
Como podemos separar o mundo “privado” do mundo “público”,
quando o que acontece nas famílias molda tanto a sociedade
na qual vivemos quanto a agenda nacional de prioridades?
Uma abordagem que focaliza os valores resgata a importância
de uma visão sistêmica para a solução de problemas
complexos, destacando não somente sua integração, mas a
simplicidade das ações que os compõe (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a,
p.211).
Além do ambiente familiar, a escola aparece como cenário importante,
uma vez que é de grande influência na formação de valores. O relatório oferece
um grupo de sugestões que incluem medidas simples como fazer a chamada
dos alunos pelo nome (uma demonstração de respeito e afeto pelas crianças e
jovens como indivíduos) e utilização de jogos cooperativos.
Assim, o relatório 2009/2010 observa que são diversos os meios onde é
possível a implementação de políticas de valor, como por exemplo na
implantação de espaços públicos (físicos ou não) de forma de incentivar o
convívio, ou até mesmo no trabalho, onde práticas de gestão e de qualidade de
vida podem acarretar em vivências positivas ou negativas (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a).
A quarta, e última, parte do relatório foca em indicadores, mais
especificamente na formulação do Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal de Curto Prazo (IDHM-CP). É apresentada uma breve revisão dos
vinte anos de críticas ao IDH, enfatizando a evolução do índice com o passar
97
dos anos, os desafios enfrentados e os que ainda permanecem. A partir de
então, o relatório apresenta o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDH-M) calculado inicialmente em 2003 e que representa uma adaptação do
IDH internacional às esferas municipais e metropolitanas. O IDH tradicional tem
natureza de longo prazo (utiliza-se de 'estoques' para o seu cálculo, não
fluxos). Esse fator impede a captura das rápidas mudanças de países que
avançam como o Brasil, somente a renda (variável de fluxo) determina a
movimentação do IDH no curto prazo (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a).
O IDHM-CP se destaca pois utiliza indicadores relativamente diferentes
em sua formação. Para a dimensão saúde, utiliza-se do Índice de Realização
de Saúde Infantil (ISI) - que é baseado na taxa de mortalidade infantil58. O
objetivo da dimensão educação é incluir a qualidade. Dessa maneira, é
utilizado um indicador baseado no Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB)59. A dimensão renda utiliza o PIB per capita dos municípios.
Assim, são definidos valores de IDHM-CP de acordo com faixas de
desenvolvimento: muito elevado (0,9865 a 0,7237), elevado (0,7245 a 0,6516),
médio (0,6524 a 0,5837) e baixo (0,5843 a 0,1944) (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010a).
Em termos de resultados, a média dos dados Brasileiros para o IDHM-
CP registrou um valor de 0,648 para o biênio 2006/2007 (PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a). O
relatório 2009/2010 considera esse resultado como um bom sinal que o IDHM-
CP opera dentro de uma escala similar da utilizada pelo IDH global. Além
disso, o relatório também apresenta uma variação do índice corrigido em
função da desigualdade distributiva.
58��� = 1 (���� �� ����������� �������� 1000⁄ ) (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a, p.291). 59
(n° de matrículas de 1ª a 4ª séries das escolas que atingiram a meta + n° de matrículas de 5a a 8a séries das escolas que atingiram a meta) / (n° de matrículas de 1a a 4a séries das escolas que possuem IDEB para anos iniciais + n° de matrículas de 5a a 8a séries das escolas que possuem IDEB para anos finais) (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2010a, p.292).
98
Por fim, o relatório apresenta uma proposta metodológica de um índice
de valores humanos (IVH). A formulação de tal índice é uma difícil tarefa à
medida que a quantificação de valores não é fácil de ser alcançada
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL, 2010a).
Dessa maneira, o relatório de desenvolvimento humano no Brasil de
2009/2010 apresenta, através de uma maneira mais didática que os demais
relatórios, a importância da inclusão da comunidade, de forma participativa, na
busca pelo desenvolvimento.
3.1.4. Políticas Públicas no Brasil e os relatórios de
desenvolvimento humano
Ainda que a publicação de relatórios de desenvolvimento humano no
âmbito nacional proporcione a oportunidade de trazer discussões mais focadas
nos desafios locais, é importante reforçar que seu objetivo não é fornecer
qualquer tipo de manual com ações específicas e pré-determinadas, mas
simplesmente discutir questões importantes que necessitam de atenção
governamental.
Assim como o Independent Evaluation Office (2015) afirmou sobre a
influência dos relatórios de desenvolvimento humano globais na formação de
políticas públicas, o mesmo pode ser aplicado ao caso dos relatórios brasileiros
e as políticas públicas nacionais. Dessa maneira, cada um dos três relatórios
levantou temas significativos a serem levados em consideração na elaboração
dessas políticas.
O tema da educação foi abordado pelos três relatórios de
desenvolvimento humano nacionais. Vale destacar que o investimento em
capital humano foi uma das propostas de Furtado (1999) para colocar o bem-
estar social como prioridade no Brasil. Haq (1995) também ressalta que uma
das ações para o empoderamento da população é o investimento na educação.
Em relação a esse tema, o governo brasileiro instituiu a lei n° 9.394 de 1996,
que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (BRASIL,1996).
Em termos de recursos para a educação, vigora no Brasil, desde 2007, o
99
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) - substituiu o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef) que vigorou entre 1998 e 2006. O Fundeb visa garantir a
educação básica pública, redistribuindo recursos nacionalmente e contribuindo
para a redução das desigualdades educacionais. Ainda, o fundo favoreceu a
elevação do patamar de investimentos no setor à medida que aumentou a
participação federal no aporte de recursos financeiros (FUNDO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO A EDUCAÇÃO, 2016).
Destaca-se também o Plano Nacional da Educação (PNE) que,
conforme proposto pela Constituição Federal (BRASIL, 1988), tem vigência de
10 anos e propõe metas e estratégias como forma de articular o sistema
nacional de educação e assegurar a manutenção do ensino. O PNE em
vigência atualmente foi aprovado pela lei nº 13.005 de 2014 (BRASIL, 2014).
O relatório de 1996, ao tratar de uma grande quantidade de assuntos ao
mesmo tempo, acaba por tornar-se um pouco confuso e disperso. Dessa
forma, ainda que destaque questões gerais como o regionalismo e a
desigualdade, traz sugestões de políticas públicas amplas e, até certo ponto,
desconexas umas das outras.
Um ponto que pode ser destacado no relatório de 1996 e que perpassa
todo o seu conteúdo é a questão do gênero. Ao realçar no texto problemas
como a diferença de renda, no mercado de trabalho, na educação, nos
mecanismos de poder e na violência, o relatório abrange diversos desafios
enfrentados pelas mulheres brasileiras.
É importante perceber que o relatório de 1996 contextualiza-se à
Convenção para a eliminação, prevenção, punição e erradicação da violência
contra a mulher, conhecida como Convenção de Belém de Pará. Publicada
pela Organização dos Estados Americanos em 1994, define como condição
indispensável a eliminação da violência contra a mulher (ORGANIZAÇÃO DOS
ESTADOS AMERICANOS, 1994).
100
Desde 1996, podem-se destacar duas iniciativas que tratam sobre a
questão de gênero e que se traduziram em leis no Brasil. A principal delas é a
lei n° 11.340 de 2006, conhecida como Lei Maria da Penha. Com o objetivo de
criar mecanismos a fim de refrear a violência doméstica e familiar contra a
mulher, a lei Maria da Penha teve grande repercussão não só nos movimentos
feministas mas na sociedade civil como um todo. De acordo com o § 1o do
Artigo 3º dessa lei:
§ 1o O poder público desenvolverá políticas que visem garantir
os direitos humanos das mulheres no âmbito das relações
domésticas e familiares no sentido de resguardá-las de toda
forma de negligência, discriminação, exploração, violência,
crueldade e opressão (BRASIL, 2006, não paginado).
Outra iniciativa foi a lei n° 12.605 de 2012, que "determina o emprego
obrigatório da flexão de gênero para nomear profissão ou grau em diplomas"
(BRASIL, 2012, não paginado). Na forma de política de afirmação, tal lei
procura valorizar a condição feminina na sociedade.
O relatório de 2005 é mais focado do que o relatório de 1996, trazendo
um assunto de destaque: o racismo. Pode ser considerado como o grande
avanço brasileiro com relação a esse tema a criação do Estatuto da Igualdade
Racial, através da lei n° 12.288 de 2010. De acordo com o Artigo 1º, o Estatuto
visa "garantir à população negra a efetivação da igualdade de oportunidades, a
defesa dos direitos étnicos individuais, coletivos e difusos e o combate à
discriminação e às demais formas de intolerância étnica" (BRASIL, 2010, não
paginado).
É interessante notar que o Estatuto da Igualdade Racial utiliza-se da
mesma noção do relatório nacional de 2005 onde tratar desiguais de forma
igual pode ampliar as desigualdades. Dessa maneira, políticas focalizadas e
afirmativas tornam-se o instrumento através do qual o governo brasileiro
procura promover a igualdade racial, como pode ser percebido através do
trecho:
101
Parágrafo único. Os programas de ação afirmativa constituir-
se-ão em políticas públicas destinadas a reparar as distorções
e desigualdades sociais e demais práticas discriminatórias
adotadas, nas esferas pública e privada, durante o processo de
formação social do País (BRASIL, 2010, não paginado).
Já o relatório de 2009/2010 destaca a necessidade de incluir às políticas
governamentais as políticas do cidadão. De acordo com a Constituição Federal
(BRASIL, 1988), pode-se apresentar à Câmara dos Deputados um projeto de
lei de iniciativa popular à medida que esteja subscrito por, no mínimo, 1% do
eleitorado nacional, além da adesão de 0,3% do eleitorado de pelo menos
cinco estados da federação. Com um número tão alto de assinaturas, até hoje
somente quatro propostas de iniciativa popular viraram lei, sendo somente uma
delas após a publicação do relatório de 2009/2010 (AGÊNCIA SENADO, 2016).
A lei complementar n° 135, Ficha Limpa como é conhecida, tem o
objetivo de combater a corrupção eleitoral e foi sancionada em 2010, tendo 1,3
milhão de assinaturas de cidadãos de todos os estados brasileiros e do Distrito
Federal (TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, 2016). Ela torna inelegível
qualquer pessoa com condenação por crime de natureza eleitoral, ou seja,
suspeito de crime ou infração relacionada a seu mandato (BRASIL, 2010).
Essa lei representou um importante passo da participação da sociedade civil no
mecanismo de tomada de decisão, à medida que influencia todo o processo
eleitoral.
Dessa forma, apesar de ser possível perceber avanços tanto em
questões de gênero quanto em questões raciais no Brasil, o processo de
construção de políticas governamentais não incentiva a participação popular
direta e, consequentemente, o empoderamento da população. Ou seja, ainda
que o governo brasileiro leve em consideração alguns dos temas tratados
através dos relatórios nacionais de desenvolvimento humano, o
empoderamento, um dos pilares do desenvolvimento sugeridos por Haq, sendo
este o principal pilar a ser destacado por tais relatórios, parece não ser
considerado como uma prioridade na formulação de políticas públicas.
102
3.2. ANÁLISE DO SISTEMA ATLAS BRASIL
O Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (ou Atlas Brasil) é uma
plataforma que engloba o Atlas do Desenvolvimento Humano nos Municípios e
o Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas. São mais de
200 indicadores de demografia, educação, renda, trabalho, habitação e
vulnerabilidade de 5.565 municípios brasileiros, 27 Unidades da Federação, 20
Regiões Metropolitanas e suas respectivas Unidades de Desenvolvimento
Humano; os dados utilizados são extraídos dos Censos Demográficos de 1991,
2000 e 2010 (ATLAS BRASIL, 2016).
A colaboração entre o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento no Brasil (PNUD), o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA), a Fundação João Pinheiro e o Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE) gerou em 1998 o IDH-M. A partir desse ponto, foi
publicado em 2003 o primeiro Atlas de Desenvolvimento Humano Municipal,
onde o índice foi apresentado utilizando as informações do Censo de 2000,
tanto para municípios quanto para edições específicas feitas para grandes
metrópoles brasileiras (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2005, 2010a).
De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
no Brasil (2016), três softwares executáveis que funcionavam como bancos de
dados foram desenvolvidos pelo PNUD até 2004. Eles compreendiam
indicadores socioeconômicos e questões temáticas. Porém, a partir de 2013, a
plataforma virtual do Atlas Brasil, lançada pelo PNUD, em parceria com o Ipea
e a Fundação João Pinheiro, serviu como divisor de águas, à medida que, ao
democratizar a informação e trazê-la para unidade político-administrativa mais
próxima do cotidiano dos cidadãos (o município), tornou-se ferramenta para
o fortalecimento das capacidades locais, o aprimoramento da gestão pública e
o empoderamento dos cidadãos (ATLAS BRASIL, 2016; PROGRAMA DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2016).
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH
considerado como o principal índice disponível no Atlas Brasil. Ele
adaptação à realidade brasileira
captar a situação de desenvolvimento humano de estados e municípios
(ATLAS BRASIL, 2016). De acor
utilizado como indicador o
expectativa de vida ao nascer, calculada por método indireto, a partir dos
dados dos censos demográficos do IBGE. Na dimensão conhecimento são
utilizados dois indicadores para formar o
população adulta, medida pelo percentual de pessoas de 18 anos ou mais de
idade com ensino fundamental completo (peso 1 no
escolar da população jovem, med
crianças de 5 a 6 anos frequentando a escola, do percentual de jovens de 11 a
13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental, do percentual de
jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo e do
jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo (peso 2 no
educação). Já o IDH-M renda, indicador de padrão de vida, nada mais é que a
renda per capita municipal. É realizada então uma média geométrica desses
três indicadores (ATLAS BRASIL, 2016)
desenvolvimento humano municipal.
Figura 10: Faixas de desenvolvimento humano municipal
Fonte: Atlas Brasil (2016)
O IDH-M possibilita a comparação entre os municípios ao longo do
tempo, estimulando a melhoria de formuladores e implementadores de políticas
públicas no nível municipal
Dessa maneira, o Atlas Brasil
internacionalmente - o IDH
desenvolvimento humano na sociedade brasileira. É um meio
de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)
considerado como o principal índice disponível no Atlas Brasil. Ele
asileira do IDH calculado para países, permitindo
captar a situação de desenvolvimento humano de estados e municípios
De acordo com a plataforma, na dimensão saúde é
utilizado como indicador o IDH-M Longevidade, que nada mais é do que a
expectativa de vida ao nascer, calculada por método indireto, a partir dos
dados dos censos demográficos do IBGE. Na dimensão conhecimento são
dois indicadores para formar o IDH-M educação: a escolaridade da
população adulta, medida pelo percentual de pessoas de 18 anos ou mais de
idade com ensino fundamental completo (peso 1 no IDH-M educação), e o fluxo
escolar da população jovem, medido pela média aritmética do percentual de
crianças de 5 a 6 anos frequentando a escola, do percentual de jovens de 11 a
13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental, do percentual de
jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo e do percentual de
jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo (peso 2 no
renda, indicador de padrão de vida, nada mais é que a
municipal. É realizada então uma média geométrica desses
(ATLAS BRASIL, 2016). A figura 10 apresenta as faixas de
desenvolvimento humano municipal.
Faixas de desenvolvimento humano municipal
possibilita a comparação entre os municípios ao longo do
tempo, estimulando a melhoria de formuladores e implementadores de políticas
(ATLAS BRASIL, 2016).
o Atlas Brasil utiliza de uma referência empregada
o IDH - de forma a estimular o diálogo sobre
desenvolvimento humano na sociedade brasileira. É um meio de encorajar que
103
pode ser
considerado como o principal índice disponível no Atlas Brasil. Ele é uma
do IDH calculado para países, permitindo
captar a situação de desenvolvimento humano de estados e municípios
na dimensão saúde é
Longevidade, que nada mais é do que a
expectativa de vida ao nascer, calculada por método indireto, a partir dos
dados dos censos demográficos do IBGE. Na dimensão conhecimento são
educação: a escolaridade da
população adulta, medida pelo percentual de pessoas de 18 anos ou mais de
educação), e o fluxo
ido pela média aritmética do percentual de
crianças de 5 a 6 anos frequentando a escola, do percentual de jovens de 11 a
13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental, do percentual de
percentual de
jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo (peso 2 no IDH-M
renda, indicador de padrão de vida, nada mais é que a
municipal. É realizada então uma média geométrica desses
. A figura 10 apresenta as faixas de
possibilita a comparação entre os municípios ao longo do
tempo, estimulando a melhoria de formuladores e implementadores de políticas
empregada
de forma a estimular o diálogo sobre
de encorajar que
104
dados socioeconômicos sejam utilizados na análise da realidade por gestores
estaduais e federais, atores municipais, pesquisadores, a sociedade civil, o
setor privado e cidadãos, de forma que haja orientação e transparência no
processo de tomada de decisão.
3.3. ANÁLISE DOS PROJETOS DO PNUD BRASIL
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no
Brasil (2015a), o primeiro passo para se executar um projeto é a identificação
do problema, avaliação e assinatura do PRODOC60. Quando um problema é
identificado e um projeto é solicitado por uma instituição brasileira, são
organizados encontros entre as equipes do PNUD, da Agência Brasileira de
Cooperação (ABC) e da instituição requisitante (Agência Executora),
determinando o problema específico a ser resolvido, a estratégia a ser adotada
e a efetiva possibilidade de contribuição ao desenvolvimento humano. Após
esses encontros, ainda segundo o Segundo o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento no Brasil (2015a), o documento do projeto é preparado
pelo PNUD conjuntamente com a instituição requisitante, seguindo as
Diretrizes de Formulação de Projeto do PNUD. O documento do projeto é,
então, analisado pela ABC, levando em consideração as prioridades nacionais
de desenvolvimento. A instituição requisitante faz uma apresentação à ABC,
PNUD e demais parceiros em uma reunião formal do Comitê de Avaliação de
Projeto (Project Appraisal Committee - PAC), tratando dos elementos mais
relevantes do projeto, permitindo avaliar seus méritos e vulnerabilidades, riscos
e problemas esperados durante a implementação. Assim, o PRODOC é
assinado pela instituição requisitante, pela ABC e pelo PNUD (PROGRAMA
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2015a).
60 O PRODOC é o documento que viabiliza a parceria PNUD/governo brasileiro, descrevendo a
mudança desejada em termos de produtos, resultados específicos e atividades, com seus respectivos orçamentos e cronogramas. O PRODOC é revisado e ajustado sempre que necessário, uma vez que é um instrumento vivo e de expressão de mudanças (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2015d).
105
O segundo passo é a implementação e monitoramento do projeto.
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil
(2015a), uma vez que o PRODOC foi assinado, o projeto se inicia e passa a
ser continuamente monitorado pela Unidade de Programa do PNUD Brasil, que
aloca uma equipe para tratar diretamente com a Agência Executora,
assegurando a efetiva implementação do documento, com base na
metodologia de gerenciamento de resultados. São utilizadas ferramentas
modernas de acompanhamento e gerenciamento financeiro a fim de assegurar
o fluxo adequado de informação sobre a utilização dos recursos do projeto
durante seu ciclo de vida (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL, 2015a).
Finalmente, é realizada a revisão do projeto, e sua avaliação por
resultados e de impacto. Assim, de acordo com o Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (2015a), durante a reunião tripartite
de revisão do projeto (TPR), realizada periodicamente entre as Agências
Nacionais de Execução, a ABC e o PNUD são discutidas alterações no
PRODOC. São avaliados o progresso do projeto, a relevância continuada do
seu desenho, a adequação de estratégias, podendo ser proposta uma
reorientação, garantindo a flexibilidade à implementação de projetos de longo
prazo. Uma revisão final para encerramento legal é realizada ao término das
atividades. Uma avaliação por vários cortes de análise, como resultados, áreas
temáticas ou avaliação de impacto também pode fazer parte do ciclo do
projeto, conforme acordado entre as partes signatárias do documento do
projeto (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL, 2015a).
Utilizando o sistema Open UNDP (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 2015f), é possível listar todos os projetos realizados pelo PNUD
Brasil no período entre 2012 e 2014. Estes projetos somam um total de 128
sendo que somente 75 deles estavam em funcionamento durante todo o
período.
É interessante notar que, quando se consulta o número total de projetos
do PNUD Brasil, tem-se um decréscimo de 113 projetos em 2012 para 105
106
projetos em 2013, seguido de um ligeiro acréscimo para 119 em 2014. Porém,
ao se considerar somente os projetos classificados entre os oito temas pré-
determinados pelo sistema Open UNDP, nota-se que os projetos aumentaram
de 92 em 2012 para 103 em 2013 e 116 em 2014. A figura 11 apresenta essa
relação. A linha de total representa todos os projetos realizados no período
todo para cada tema, sejam eles ativos durante todos os anos ou somente
durante um ou dois61. Os projetos não contemplam os oito temas na mesma
proporção, sendo que os projetos ligados ao crescimento inclusivo e
sustentável detêm a maior parcela (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAM, 2015f).
Figura 11: Projetos administrados pelo PNUD Brasil de acordo com seus temas entre 2012 e 2014
Fonte: Elaboração da autora com base nos dados do sistema Open UNDP (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f)
Quando se analisa o financiamento dos projetos, é possível perceber
que tanto o valor do orçamento quanto das despesas diminuiu durante o
61 Quando se considera o total geral de 128 projetos está descontada a duplicata de dois
projetos que foram classificados como presentes em dois temas diferentes. Todos os demais projetos só estão classificados em um dos oito temas.
0 10 20 30 40 50 60
Equidade de gênero
Mudança climática e resiliência contra desastres
Prevenção e recuperação de crises
Relação sul-sul
Governança democrática
Impacto e efetividade do desenvolvimento
Instituições responsivas
Crescimento inclusivo e sustentável
2012 2013 2014 Total
107
período analisado. Essa queda chegou a 50% entre os orçamentos de 2012 e
2014. Também fica claro que o número de fontes que financiam os projetos no
PNUD Brasil não é constante, sendo que o ano de 2013 foi aquele que
apresentou o maior número de fontes diferentes, chegando a 79 (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f). A figura 12 apresenta essas
relações.
Figura 12: Financiamento dos projetos administrados pelo PNUD Brasil entre 2012 e 2014
Fonte: Elaboração da autora com base nos dados do sistema Open UNDP (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f)
Segundo United Nations Development Program (2015c), no que se trata
de financiamento, o Brasil se destaca como doador e receptor de recursos.
Relata que no ranking dos maiores doadores de recursos, o país ocupa a
décima segunda colocação, doando unicamente recursos não centrais que
chegaram a $59,84 milhões em 2014. Esses recursos são utilizados
localmente, fazendo com que o Brasil ocupe a terceira colocação entre as
maiores contribuições locais, ficando atrás somente da Argentina e do Peru.
Ademais, o Brasil é um grande receptor de recursos não locais, ocupando a
nona colocação em 2014 (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM,
2015c). Dessa forma, as despesas de 2014 chegaram ao valor de $78,6
milhões, provenientes de 48 fontes diferentes (entre locais – somam
aproximadamente 76% do total dos recursos – e não locais) (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f).
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
50
100
150
200
250
2012 2013 2014
Fo
nte
s d
e F
ina
nci
am
en
to
Em
milh
õe
s d
e d
óla
res
Orçamento Despesa Fontes de financiamento
108
Dos 119 projetos administrados pelo PNUD Brasil em 2014, 15 não têm
informação geográfica; os projetos 104 restantes possuem no total 123
localizações subnacionais (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM,
2015e). Ou seja, um projeto pode não ter um marco geográfico fixo mas pode
também estar presente em mais de uma localidade.
Somente três62 dos 119 projetos não foram classificados entre os oito
temas no sistema Open UNDP. A tabela 3 apresenta os 116 projetos de 2014
que foram classificados.
Tabela 3: Projetos no Brasil em 2014 dividido entre os temas
Tema Número de
projetos Porcentagem do total de projetos
Porcentagem do orçamento
Instituições Responsivas 31 26% 18%
Crescimento Inclusivo e Sustentável
45 38% 26%
Governança Democrática 14 12% 9%
Prevenção e Recuperação de Crises
0 0% 0%
Mudança Climática e Resiliência Contra Desastres
1 1% 1%
Impacto e Efetividade do Desenvolvimento
18 15% 25%
Relação Sul-Sul 6 5% 20%
Equidade de Gênero 1 1% 0%
Fonte: Elaborada pela autora com dados de United Nations Development
Program (2015f)
62 Os projetos não classificados são: BRA/04/008 – Projeto de Modernização e Fortalecimento
Institucional da Comissão de Valores Mobiliários PRO CVM; Projeto de Apoio a Implementação Estratégica do PNUD 2013-2014; e um dos sete outputs do projeto BRA/11/015 - Sigob Umbrella (o projeto também apresenta outputs classificados como instituições responsivas e impacto e efetividade do desenvolvimento)
109
Assim, o foco do PNUD Brasil está dividido, principalmente, entre três
temas: crescimento inclusivo e sustentável, instituições responsivas, e impacto
e efetividade do desenvolvimento; responsáveis por 79% do total de projetos e
69% dos recursos.
Vale notar que, ao comparar tanto a porcentagem de projetos em cada
um dos oito temas quanto o tamanho do financiamento que esses temas
recebem, existem diferenças entre as prioridades do Brasil e do mundo durante
o período analisado. Ainda que a maior parte dos projetos brasileiros se
concentre nos temas crescimento inclusivo e sustentável, instituições
responsivas, e impacto e efetividade do desenvolvimento, a maior parcela dos
recursos (71% do total de recursos brasileiros em 2014) estão destinados à
projetos dos temas instituições responsivas, impacto e efetividade do
desenvolvimento e relação sul-sul. Esses mesmo três temas somam somente
44% do total de recursos utilizados pelo PNUD em termos mundiais. Os
principais temas a receber recursos a nível mundial são instituições
responsivas, crescimento inclusivo e sustentável e governança democrática,
somando 74% do total de dispêndio em projetos em 2014.
3.3.1. Os projetos do PNUD Brasil e os quatro pilares de Haq
Ao considerar que cada um dos quatro pilares de Haq - equidade,
sustentabilidade, produtividade, empoderamento - cobre um fator essencial do
que é desenvolvimento humano, para que um projeto do PNUD reflita esse
conceito ele deve, imprescindivelmente, enfatizar no mínimo um dos quatro
pilares entre seus objetivos.
Dessa maneira, analisa-se a amostra de 62 projetos gerenciados pelo
PNUD Brasil no período de 2012 a 2014. Através da verificação da
documentação de cada um desses projetos, examinando sua descrição, seus
objetivos e estratégias procurou-se entender o que os formuladores previam
em termos de medidas e a sua justificação para tal. Ao mesmo tempo, os
pilares de Haq se apresentam como aspectos que deveriam estar presentes
nos projetos para que eles reflitam a ideia de desenvolvimento humano. Ou
seja, a partir do entendimento do que é pretendido atingir com cada um dos
110
projetos, foi feita a tentativa de enxergar os pilares de Haq dentro de cada um
deles.
Admite-se que tal processo está longe de ser ideal mas, tendo em vista
a falta de dados dos projetos (como indicadores de resultado, por exemplo) e a
abrangência da ideia de desenvolvimento humano, pode ser considerado como
apropriado. A figura 13 apresenta o enquadramento dos projetos nos quatro
pilares de Haq63.
Figura 13: Enquadramento dos projetos administrados pelo PNUD Brasil entre 2012 e 2014 nos pilares do desenvolvimento humano de Haq.
Fonte: Elaboração da autora utilizando informações do sistema Open UNDP (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f)
Todos os projetos da amostra se enquadraram em, no mínimo, um dos
quatro pilares de Haq. Esse resultado é um forte indicador de que os projetos
do PNUD Brasil refletem o conceito de desenvolvimento humano. Ainda assim,
somente dois dos projetos analisados apresentaram características que se
enquadram nos quatro pilares ao mesmo tempo: o projeto “5 Phase of Small
Grants Programe in Brazil64” e o projeto “Apoio ao desenvolvimento sustentável
63 No anexo 3 encontra-se a descrição dos 62 projetos da amostra e o seu enquadramento nos
pilares de Haq (1995). 64
Projeto número BRA/12/g32 no sistema do PNUD.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Mudança climática e resiliência contra desastres
Prevenção e recuperação de crises
Relação sul-sul
Governança democrática
Impacto e efetividade do desenvolvimento
Instituições responsivas
Crescimento inclusivo e sustentável
Total
Empoderamento Produtividade Sustentabilidade Equidade
111
dos povos e comunidades negras tradicionais”65, ambos incluídos no tema
Crescimento inclusivo e sustentável.
A descrição do projeto “5 Phase of Small Grants Programe in Brazil”, por
exemplo, atesta que seu objetivo principal é de assegurar a conservação dos
biomas do Cerrado e da Caatinga através de iniciativas comunitárias. O projeto
prevê, além da administração dos recursos naturais, a utilização de estoques
de carbono que poderão ser utilizados para melhorar o bem-estar da população
local. Dessa forma, será possível o uso mais eficiente dos recursos disponíveis,
assegurando a novos mercados à uma população antes excluída e garantindo
maior equidade. Também é esperado que as capacidades institucionais se
elevem à medida que há a necessidade de implementação, monitoramento e
avaliação das políticas utilizadas.
Dessa maneira, pode-se considerar que o projeto abrange o pilar da
sustentabilidade, uma vez busca garantir que não só para a sociedade de hoje,
mas também para gerações futuras, possam desfrutar do capital ambiental dos
biomas do Cerrado e da Caatinga. Ao colocar as iniciativas comunitárias como
agente, o projeto também se torna fonte de empoderamento.
O projeto propõe ainda o treinamento e suporte de mais de 800 famílias
e o estabelecimento e fortalecimento de redes comerciais para produtos do
cerrado e da caatinga, antecipando, como resultado, benefícios econômicos
significativos. Ademais, a utilização de estoques de carbono também eleva a
produtividade da região, uma vez que provê uma renda antes não existente.
Em última instancia, é esperada uma maior equidade, tanto decorrente do uso
mais eficiente dos recursos naturais e econômicos quanto das melhorias que o
projeto prevê às oportunidades de negócios as famílias participantes, abrindo
novas possibilidades e garantindo o acesso ao mercado.
Uma ressalva deste tipo de análise está no fato de que, muitas vezes, ao
redigir um documento, é possível utilizar-se de palavras-chave para se passar
uma noção pré-fabricada que, às vezes, não representa de fato o que o projeto
65 Projeto número BRA/10/020 no sistema do PNUD.
112
tem como objetivo. Assim, termos como 'acesso' e 'participação' podem ser
utilizados de forma genérica para enquadrar forçosamente o projeto ao
paradigma do desenvolvimento humano. O fato de não haver documentação
disponível suficiente que apresente, continuamente, os resultados de cada
projeto impedem que se aprofunde essa questão além do que se vê na sua
descrição inicial.
Dessa maneira, ainda que o PRODOC do projeto “5 Phase of Small
Grants Programe in Brazil” perpasse pelos quatro pilares do desenvolvimento
humano propostos por Haq (1995), não é possível concluir se tal projeto
resultou em avanços concretos na busca do desenvolvimento humano. O
mesmo pode ser considerado para qualquer um dos 62 projetos analisados -
mesmo que o projeto em questão só se encaixe em um dos pilares
considerados como parâmetro. Sem a disponibilização dos processos
implementados e suas consequências econômicas, sociais, políticas e
ambientais, não se pode concluir se o projeto consiste em um esforço real ou
se é, simplesmente, um exercício de retórica.
Ainda assim, é interessante notar que, se fossem considerados somente
os projetos que promovem o crescimento econômico, ou seja, somente àqueles
projetos apoiados no princípio da produtividade, apenas 25% do total analisado
seria considerado compatível. Essa é a visão de vários modelos que se
distanciam do paradigma do desenvolvimento humano ao considerar que a
finalidade é a renda, não as pessoas. Esse fato demonstra como o paradigma
do desenvolvimento humano é mais abrangente do que a suas alternativas.
Essa abrangência se traduz em flexibilidade do conceito, tornando-o melhor
adaptável as diferenças entre culturas, formas políticas e realidades
econômicas.
113
CONCLUSÕES
A ONU é uma organização internacional e, como tal, está inserida em
um contexto institucional. Como exposto, as instituições são o conjunto de
regras que regem a sociedade e tanto influenciam quanto são influenciadas
pelas ações de indivíduos e organizações. Dessa maneira, ao promover a ideia
de sucesso66 do paradigma do desenvolvimento humano, em um momento
internacional propício (fim da guerra fria), a ONU ganha influência na forma
com que diversas políticas públicas passam a ser efetivadas. Ou seja, a
medida que a ideia de desenvolvimento humano se alastra mundialmente, a
ação da ONU ganha importância em termos institucionais.
O PNUD é o principal organismo a lidar com a questão do
desenvolvimento dentro da ONU. Foi através do PNUD que Mahbub ul Haq
apresentou a ideia de desenvolvimento humano por meio dos relatórios de
desenvolvimento humano publicados a partir de 1990, e é através do PNUD
que um grande número de projetos de desenvolvimento são implementados
nos países membros.
É importante considerar que a própria visão do PNUD do que é
desenvolvimento se modificou durante os seus 50 anos de atividade, partindo
da concepção de desenvolvimento como eficiência - onde a técnica é o
caminho - em direção à percepção de desenvolvimento como liberdade - onde
o principal é assegurar que todos tenham a mesma habilidade para buscar os
seus objetivos individuais.
Ao analisar as diferentes formas que o programa tratou a ideia de
desenvolvimento com o passar dos anos, é possível perceber o quanto o
contexto institucional foi importante nessa concepção. Porém, com a ideia de
desenvolvimento humano, o PNUD dá um passo à frente, à medida que essa
66 Como abordado anteriormente, ideia de sucesso refere-se à concepção de McNeill
(2007).
114
ideia passa a ser parte integrante do diálogo internacional. Ou seja, as ações
PNUD não são simplesmente moldadas pelas instituições, mas passam
também a ter função ativa para sua evolução.
A noção de desenvolvimento como centrado no indivíduo, abrangendo
dimensões que vão além da econômica traz ao desenvolvimento humano
características únicas. Essa percepção de desenvolvimento como um processo
multifacetado dificulta a determinação do que são ações que realmente
refletem para tal finalidade. A abrangência do desenvolvimento humano pode
então causar certo impasse a medida que não se consegue determinar de
forma explicita os limites que definam as ações prioritárias. É nesse sentido
que a determinação de pilares do desenvolvimento humano na concepção de
Haq (1995) (equidade, sustentabilidade, produtividade, empoderamento) torna-
se também alicerce para a análise de programas e sua identificação com tal
paradigma.
Da mesma forma, o IDH é uma tentativa de acomodar em um índice
único as três principais dimensões do desenvolvimento humano: saúde,
conhecimento e padrão de vida. Ainda que não esse índice não consiga captar
como as capacidades são adquiridas, ele consiste em um avanço à utilização
simplista do PIB como indicador de desenvolvimento (só reflete o efeito
econômico do desenvolvimento).
Porém, os relatórios de desenvolvimento humano vão além do IDH. Eles
são uma a aplicação da ideia de desenvolvimento humano centrada em
discussões sobre temas específicos. Assim, procura-se explorar mais
profundamente, uma de cada vez, as muitas faces do desenvolvimento
humano. Vale lembrar que os relatórios não expõem uma solução prática para
os desafios do desenvolvimento humano. Esse tipo de ação determinista iria
contra a abrangência global do relatório, visto que as individualidades de cada
população é de extrema importância na determinação dos resultados de
políticas públicas.
É partindo desse mesmo princípio que o PNUD salienta a necessidade
de que as nações liderem seus próprios projetos de desenvolvimento. Apesar
115
de haverem diretrizes em termos globais do que é desenvolvimento humano e
alvos de alguns dos resultados finais esperados (como é o caso dos objetivos
de desenvolvimento do milênio e dos objetivos de desenvolvimento
sustentável) é através da ação individual de cada país - incluindo não só os
governos mas também a sociedade civil - que se torna possível alcançar esse
objetivo. Ademais, o alinhamento das políticas do PNUD com as políticas do
Estado garante a coordenação de ações.
Ao voltar-se para as ações do PNUD no Brasil é possível perceber, até
certa medida, o esforço de aproximar a ideia de desenvolvimento humano à
realidade do país. Com esse intuito, os três relatórios de desenvolvimento
humano no Brasil representam uma espécie de diagnóstico tanto do perfil
brasileiro quanto de seus problemas, abrindo espaço para a formulação de
políticas públicas que se enquadrem na ideia de desenvolvimento humano.
A característica adaptativa do PNUD é visível ao comparar os três
relatórios nacionais. Enquanto o primeiro relatório (publicado em 1996)
apresenta o conceito de desenvolvimento humano e tenta aplicá-lo às diversas
áreas no Brasil, os demais tentam focar-se em temas mais específicos e
trabalhar a ideia de desenvolvimento humano a seu redor. O relatório de 1996
tem um aspecto mais estatístico que os demais - atributo enfatizado pela
parceria com o IPEA em sua elaboração. Mesmo destacando questões gerais
como o regionalismo e a desigualdade, o relatório chega a ser um pouco
confuso por conter informações de diversas áreas e sugestões de políticas
públicas amplas e, até certo ponto, desconexas umas das outras.
O relatório de 2005 é mais focado. Ele apresenta o tema do racismo e
trabalha as questões de pobreza e violência de forma transversal a esse tema.
Em consequência, ao tratar de políticas públicas, o relatório é mais direto,
chegando a definir pontos essenciais para sua elaboração.
Já o relatório de 2009/2010 levanta a questão da necessidade de criar
algo que 'não fique preso à prateleira'. Ou seja, é preciso que o relatório seja
algo acessível, não só àqueles que integram os sistemas de governo mas
também a população em geral. Assim, o relatório de 2009/2010 apresenta uma
116
estrutura muito mais didática do que as duas versões anteriores como meio
para aproximação da população. Em termos de políticas públicas, trata-se mais
da relação da comunidade e sua influência nas políticas de valor do que mais
precisamente a própria ação do Estado.
Enquanto é possível perceber os quatro pilares de Haq nos relatórios
nacionais de desenvolvimento humano, sendo inclusive ponto de discussão no
relatório de 1996, é interessante notar como os três relatórios expressam a
noção de empoderamento. A necessidade de participação da população no
processo de desenvolvimento humano reflete o conceito de desenvolvimento
para as pessoas e por meio das pessoas. Dessa forma, a iniciativa do relatório
de 2009/2010 de colocar até mesmo a decisão do tema 'nas mãos da
população' por meio da consulta Ponto a Ponto reflete dedicação do PNUD
Brasil a esse quesito.
Ainda assim, a necessidade de empoderamento não é refletida na
construção de políticas públicas pelo governo brasileiro. Ao analisar como os
principais temas debatidos nos relatórios nacionais foram tratados em termos
de políticas de Estado, ressalta-se que a educação foi abordada pelos três
relatórios de desenvolvimento humano nacionais. Nesse sentido, destaca-se
tanto a lei das diretrizes e bases da educação nacional de 1998 como a
instituição do Fundeb. Ademais, verifica-se avanços significativos tanto em
questões de gênero quanto sobre o racismo. Porém, a relação da iniciativa
popular na formulação de leis não se modifica no Brasil desde sua implantação
pela Constituição de 1988. Dessa maneira, ainda que o governo brasileiro
trabalhe em parceria com o PNUD em diversos projetos, o empoderamento não
é considerado como uma prioridade na formulação de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, a disponibilização de um banco de dados à população
através do Atlas Brasil auxilia na democratização da informação. A deferência a
diversidade do Brasil, país de proporções continentais, propiciou a criação do
IDH-M, índice que adapta a metodologia do IDH, utilizado universalmente, à
realidade brasileira.
117
Ademais, não se pode perceber o mesmo zelo quanto a aproximação da
população em relação aos projetos administrados pelo PNUD Brasil. Enquanto
o sistema Open UNDP lista todos os projetos realizados pelo PNUD Brasil no
período entre 2012 e 2014, parte significativa da documentação não está
disponível. Não é possível a análise dos resultados dos projetos, restando
como meio de observação somente os seus objetivos iniciais (quando há
documentação disponível).
Ao averiguar os objetivos dos projetos da amostra, observa-se o
enquadramento em, no mínimo, um dos quatro pilares do desenvolvimento
humano. Esse resultado é um forte indicio de que os projetos do PNUD Brasil
refletem o conceito de desenvolvimento humano. Ainda assim, é preciso ter
cuidado com o efeito da utilização de palavras chave como forma de forçar tal
enquadramento. Mais uma vez, uma verificação mais aprofundada não é
possível devido à falta de documentação.
É válido apontar como a amplitude do paradigma do desenvolvimento
humano se reflete nos objetivos dos projetos. Se somente crescimento
econômico fosse considerado como desenvolvimento, apenas 25% do total
analisado seria considerado compatível. Assim, a ideia de desenvolvimento
que abranja não só fatores econômicos, mas também políticos, culturais e
sociais.
Assim, o PNUD Brasil atua de forma a incentivar não só a discussão
mas também a busca do desenvolvimento humano no país. Ainda que não se
possa determinar o real alcance de seus projetos, a disponibilização de
informação através dos relatórios de desenvolvimento humano nacionais e da
plataforma Atlas Brasil é importante ferramenta para se compreender a
sociedade, passo essencial para a conquista do desenvolvimento humano.
118
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128
ANEXO 1
Tabela 4: Relatórios de Desenvolvimento Humano 1990-2015
Ano Relatório
1990 Concept and Measurement of Human Development
1991 Financing Human Development
1992 Global Dimensions of Human Development
1993 People's Participation
1994 New Dimensions of Human Security
1995 Gender and Human Development
1996 Economic Growth and Human Development
1997 Human Development to Eradicate Poverty
1998 Consumption for Human Development
1999 Globalization with a Human Face
2000 Direitos humanos e desenvolvimento humano - pela liberdade e solidariedade
2001 Fazendo as novas tecnologias trabalhar para o desenvolvimento humano
2002 Aprofundar a democracia num mundo fragmentado
2003 Um pacto entre nações para eliminar a pobreza humana
2004 Liberdade Cultural num Mundo Diversificado
2005 Cooperação Internacional Numa Encruzilhada
2006 Além da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da água
2007/2008 Combater a mudança do clima: Solidariedade Humana em um mundo dividido
2009 Ultrapassar Barreiras: Mobilidade e desenvolvimento humanos
2010 A Verdadeira Riqueza das Nações: Vias para o Desenvolvimento Humano
2011 Sustentabilidade e equidade: Um futuro melhor para todo
2013 A Ascensão do Sul: Progresso Humano num Mundo Diversificado
2014 Sustentando o Progresso Humano: Redução da Vulnerabilidade e Construção da Resiliência
2015 O Trabalho como Motor do Desenvolvimento Humano
Fonte: Elaborado pela autora com base em United Nations Development Program
(2015b)
129
ANEXO 2
O cálculo do IDH de acordo com a nota técnica do relatório de 2014
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2014) é feito em duas
etapas. Primeiramente são criados indicadores de dimensão. São estipulados
valores máximos e mínimos para cada indicador de forma a normaliza-los. A
tabela abaixo apresenta os valores para cada dimensão:
Tabela 5: Dimensões do IDH
Dimensão Indicador Mínimo Máximo
Saúde Expectativa de vida (anos) 20 85
Conhecimento
Anos esperados de estudo 0 18
Anos médios de estudo 0 15
Padrão de vida RNB per capita (PPP67) 100 75.000
Fonte: United Nations Development Program (2014)
Com os valores máximos e mínimos são calculados indicadores de
dimensão:
��������� �� ������ã� =����� ����� ����� �í����
����� ���� ����� ����
O indicador de conhecimento é a média aritmética dos dois indicadores
individuais da dimensão. O IDH é formado pela média geométrica dos
indicadores normalizados de cada uma das dimensões. Assim, não é verificada
a perfeita substituibilidade entre as três dimensões de forma que que uma
performance ruim em alguma dimensão afetará diretamente todo o índice
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2014).
67 Renda Nacional Bruta per capita ajustada pela paridade de poder de compra.
130
��� = ������
���
���
���
������
���
�
O valor máximo do índice corresponde a 1 (mais desenvolvido) e o
mínimo corresponde a 0 (menos desenvolvido). Os países estão divididos em
quartis: Grupo que registra um desenvolvimento humano muito elevado – IDH
superior ou igual a 0,800; Grupo que registra um desenvolvimento humano
elevado – Valores de IDH entre 0,700 e 0,799; Grupo que registra um
desenvolvimento humano médio - Valores de IDH entre 0,550 e 0,699; e Grupo
que registra um desenvolvimento humano baixo – Valores de IDH inferiores a
0,550 (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO,
2014).
131
ANEXO 3
Tabela 6: Enquadramento dos projetos da amostra aos pilares de Haq (1995)
Tema Projeto
Eq
uid
ad
e
Su
ste
nta
bil
ida
de
Pro
du
tivid
ad
e
Em
po
dera
me
nto
Mudança climática e resiliência contra desastres
BRA/12/017 - Gestão De Riscos De Desastres Naturais
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/06/016 - Public & Private Parthnership
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/11/006 Por Uma Agenda Nacional De Esporte
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/11/015 - Sigob Umbrella
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/11/018 - Css Fort. Programa Alimentação Escolar
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/12/001 - Sust. Dev. Innovation Promotion
x x x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/12/008 Centro Antigo Salvador
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/12/009 - Apoio Aos Programas E Proj Prioritários Gov
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/12/015 Repactuação Dos Odm No Estado De Minas Gerais
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/13/003 - Apoio Organização Da Copa Das Confederações
x x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/13/011 - Fortalecimento Da Cnv
x
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/13/012-Universidade Corporativa
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/13/014 Sbpci
x
Impacto e efetividade do desenvolvimento
BRA/99/g32 - Hydrogen Fuel Cell Buses
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/05/018 - Avaliação E Aprimoramento Política Social
x
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/06/017 - Equity's Observatory x
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/07/018 - Rural Communities of São Francisco River
x
132
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/07/g32 - Pims 3280 - Mangrove Ecosystems in Brazil
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/08/012 - Support for Traditional Communities
x x
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/08/023 - Biodiversity Conservation
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/08/g32 - Brazil Establishment of Pcb
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/09/g31 - Energy Efficiency in Buildings
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/10/g31 - Sucre - Sugarcane Renewable Electricity
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/10/g32 - Third National Communication to the Unfccc
x x
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/11/001 - Support to Biodiversity Convention
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/12/006 - Apoio à Gestão Descentralizada Do Suas
x
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/12/g32 5th Phase of Small Grants Programe in Brazil
x x x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/12/g71 - Institutional Strengthening (Phase VII)
x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/12/g76 - Hcfc Phase Out National Programme
x x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/12/g77 Integrated Management for the Chillers Sector
x x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/13/019 - Pngati Implementation
x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/13/020-Sust Dev Peoples&traditional Black Communitie
x x x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/13/g41 - Pims 4659 - Biodiversity Conservation
x x x
Crescimento inclusivo e sustentável
BRA/13/g42-Pims 3066-Sustainable Land Use Semi-Arid Reg
x x
Relação sul-sul BRA/10/005 – Projeto Sul-Sul De Fortalecimento Do Mspp
x
x
Relação sul-sul BRA/12/002 - Apoio Ao Desenv Do Setor Algodoeiro
x
Relação sul-sul BRA/13/008 cons.da Cooperação Técnica Sul-Sul Brasileira
x
x
Instituições responsivas BRA/03/034 - Revitalization Co National Supply
x
x
Instituições responsivas BRA/04/029 - Security for Citizenship
x
133
Instituições responsivas BRA/04/049 - Educação Do Século Xxi
x
x
Instituições responsivas BRA/06/024 - Monitoring of Investment Projects
x
Instituições responsivas BRA/06/032 - Brazil "3 Tempos" x
x
Instituições responsivas BRA/07/004 - Discussion of New Legislation
x
Instituições responsivas BRA/10/006 – Projeto De Estruturação Da Governança Na Re
x
Instituições responsivas BRA/10/008 – Projeto De Estruturação Do Sistema De Vigil
x
Instituições responsivas BRA/11/019 - Política Migratória Brasileira
x
x
Instituições responsivas BRA/12/013 - Fortalecimento Do Acesso à Justiça
x
Instituições responsivas BRA/13/006–apoio Impl Da Estrat “A Juventude Quer Viver"
x
Instituições responsivas BRA/13/010 Strengthening State & Municipal Gov Capacit
x
Instituições responsivas BRA/13/016 Populações Estratégicas E/ou Vulneráveis Sus
x
Instituições responsivas BRA/13/017 Proteção Dos Direitos Crianças E Adol Fortale
x
Instituições responsivas BRA/13/018 Capacities: Alliance for Local Development
x
x x
Instituições responsivas BRA/14/005 - Arenanetmundial
x
Governança democrática BRA/08/021 - Transitional Justice x
x
Governança democrática BRA/09/g32 - Indigenous Lands x x
Governança democrática BRA/11/003 - Human Rights Indicators
x
x
Governança democrática BRA/11/005 - Consolidação E Expansão Do Programa Neojiba
x
Governança democrática BRA/11/008 - Economic and Consumer Rights
x x
x
Governança democrática BRA/12/018 - Promoção Da Democracia Participativa
x
x
Governança democrática BRA/14/011-Fortalecimento Do Sistema Prisional
x
Governança democrática Security With Citizenship: Brazil x
x
Prevenção e recuperação de crises
BRA/12/010 - Fortalecimento Defensoria Publica Da União
x x
Fonte: Elaboração da autora utilizando informações do sistema Open UNDP (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM, 2015f)