Universitatea “Dunărea de Jos” Galaţi

DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL

Lect.univ.dr. Florin Tudor

Galaţi - 2009

II

Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă şi cu Frecvenţă Redusă

Facultatea de Mecanică Specializarea Inginerie Electrică Anul III de studii / Forma cu Frecvenţă Redusă

III

CUPRINS

TITLUL I – DREPT FINANCIAR

CAPITOLUL 1

INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANCIAR.............................................. 1

1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadru dreptului public................... 1

2. Izvoarele dreptului financiar.......................................................................... 2

3. Normele dreptului financiar........................................................................... 3

4. Raporturile de drept financiar....................................................................... 4

CAPITOLUL 2

BUGETUL STATULUI ŞI PROCEDURA BUGETARĂ............................ 6

Secţiunea I – Bugetul statului................................................................................... 6

1. Conceptul de buget public naţional............................................................... 6

2. Principiile dreptului bugetar.......................................................................... 7

2.1. Principiul unităţii (unicităţii)........................................................................... 8

2.2. Principiul universalităţii................................................................................. 8

2.3. Principiul echilibrului bugetar........................................................................ 9

2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare..................................................... 10

2.5. Principiul anualităţii....................................................................................... 10

2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii............................................................. 11

2.7. Principiul neafectării veniturilor..................................................................... 11

2.8. Principiul unităţii monetare............................................................................ 11

Secţiunea a II-a – Procedura bugetară..................................................................... 12

1. Elaborarea bugetului de stat......................................................................... 12

2. Conţinutul bugetului de stat.......................................................................... 15

3. Aprobarea bugetului de stat.......................................................................... 15

4. Execuţia bugetară......................................................................................... 17

5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei bugetare.................... 18

5.1. Încheierea exerciţiului bugetar...................................................................... 18

5.2. Controlul execuţiei bugetare......................................................................... 19

6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea regulilor

procedurii bugetare.......................................................................................

19

IV

CAPITOLUL 3

BUGETELE UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE................ 22

1. Consideraţii introductive............................................................................... 22

2. Procedura bugetară locală............................................................................ 23

2.1. Elaborarea proiectului bugetului local........................................................... 23

2.2. Aprobarea proiectului bugetului local............................................................ 24

2.3. Execuţia bugetelor locale.............................................................................. 25

2.4. Încheierea execuţiei bugetare locale............................................................ 26

CAPITOLUL 4

VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE...................... 27

Secţiunea I – Veniturile bugetelor locale................................................................ 27

Secţiunea a II –a – Cheltuielile bugetelor locale..................................................... 29

CAPITOLUL 5

VENITURILE BUGETELOR PUBLICE.................................................... 31

Secţiunea I – Venituri ordinare................................................................................ 31

1. Impozitele..................................................................................................... 32

2. Taxele........................................................................................................... 33

3. Principalele impozite datorate bugetului de stat........................................... 35

3.1. Impozitul pe venit.......................................................................................... 36

3.2. Taxa pe valoarea adăugată.......................................................................... 37

3.3. Accizele........................................................................................................ 37

3.4. Taxele vamale.............................................................................................. 37

4. Principalele impozite şi taxe datorate bugetelor locale................................ 38

4.1. Impozitul pe clădiri........................................................................................ 38

4.2. Impozitul pe teren......................................................................................... 38

4.3. Taxa asupra mijloacelor de transport........................................................... 39

4.4. Impozitul pe spectacole................................................................................ 39

5. Contribuţiile sociale....................................................................................... 39

5.1. Contribuţia de asigurări sociale.................................................................... 39

5.2. Contribuţia de asigurare pentru accidente de muncă şi boli

profesionale..................................................................................................

39

Secţiunea a II –a – Veniturile extraordinare............................................................. 40

1. Creditul public............................................................................................... 40

1.1. Împrumuturile publice interne....................................................................... 40

V

1.2. Împrumutul public extern.............................................................................. 42

2. Datoria publică.............................................................................................. 43

2.1. Noţiunea datoriei publice.............................................................................. 43

2.2. Clasificarea datoriei publice.......................................................................... 43

CAPITOLUL 6

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE................................................... 46

1. Noţiunea şi conţinutul cheltuielilor publice.................................................... 46

2. Cheltuielile bugetare - clasificare şi conţinut................................................. 47

3. Structura cheltuielilor bugetare..................................................................... 48

TITLUL II – DREPT FISCAL

CAPITOLUL 7

NOŢIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND DREPTUL FISCAL........................

50

Secţiunea I – Noţiunea, izvoarele şi principiile dreptului fiscal............................. 50

1. Noţiune ........................................................................................................ 50

2. Izvoare......................................................................................................... 51

3. Principiile dreptului fiscal............................................................................. 51

3.1. Principiul legalităţii........................................................................................ 51

3.2. Principiul priorităţii dreptului european faţă de dreptul naţional………......... 52

3.3. Principiul egalităţii în materie fiscală............................................................. 52

3.4. Principiul securităţii juridice………................................................................ 53

3.5. Principiul neretroactivităţii legii………........................................................... 53

3.6. Principiul accesului liber Ia justiţie în domeniul fiscal………........................ 53

Secţiunea a II-a Raportul juridic fiscal………........................................... 53

CAPITOLUL 8

TEORIA GENERALĂ A IMPOZITELOR................................................... 56

Secţiunea I - Trăsăturile caracteristice ale impozitului..……................................ 56

Secţiunea a II-a – Clasificarea impozitelor............................................................. 57

Secţiunea a III-a – Tehnici de impunere, aşezarea şi perceperea impozitului..... 59

1. Tehnici de impunere.................................................................................... 59

VI

2. Aşezarea şi perceperea impozitului............................................................. 60

3. Stabilirea sumei impozitului ......................................................................... 61

4. Încasarea impozitelor ................................................................................... 61

CAPITOLUL 9

IMPOZITUL PE VENIT DATORAT DE PERSOANELE FIZICE................. 62

1. Cadru legal actual ........................................................................................ 62

2. Subiectele impunerii .................................................................................... 62

3. Sferă de cuprindere ..................................................................................... 63

4. Venituri impozabile ...................................................................................... 63

5. Venituri neimpozabile .................................................................................. 65

6. Cote de impunere ........................................................................................ 67

TEST DE AUTOEVALUARE

CAPITOLUL 10

IMPOZITUL PE PROFIT ............................................................................. 68

Secţiunea I – Subiecţii impunerii ............................................................................. 68

1. Categoriile de contribuabili şi sfera de cuprindere a impozitului ................. 68

2. Persoane exceptate de la plata impozitului ................................................. 70

2.1. Exceptări cu caracter general ...................................................................... 70

2.2. Exceptări cu caracter special ....................................................................... 72

Secţiunea a II-a Cota de impunere şi baza impozabilă .......................................... 73

1. Cadrul juridic actual ..................................................................................... 73

2. Regula generală de stabilire a bazei impozabile ......................................... 73

Secţiunea a III-a – Plata impozitului şi depunerea declaraţiilor fiscale………...... 74

1. Plata impozitului .......................................................................................... 74

2. Depunerea declaraţiilor de impozit pe profit ................................................ 75

CAPITOLUL 11

TAXA PE VALOAREA ADĂUGATĂ ........................................................ 77

Secţiunea I – Aspecte generale................................................................................ 77

VII

1. Instituirea T.V.A. Baza legală ...................................................................... 77

2. Aplicarea şi suportarea T.V.A ..................................................................... 78

Secţiunea a II-a – Subiecţii şi obiectul impunerii. Sfera de aplicare a T.V.A....... 78

1. Subiecţii impunerii ....................................................................................... 78

2. Obiectul impunerii ........................................................................................ 79

3. Operaţiuni cuprinse în sfera de aplicare a T.V.A......................................... 80

3.1. Livrarea de bunuri…………………………………………………………….....

80

3.2. Prestarea de servicii…………………………………………………………….. 81

3.3. Schimbul de bunuri sau servicii………………………………………………... 81

3.4. Achiziţii intracomunitare de bunuri……………………………………………..

81

3.5. Importul de bunuri………………………………………………………………..

82

CAPITOLUL 12

ACCIZELE…………………………………………………………………......... 83

1. Cadrul juridic actual...................................................................................... 83

2. Accizele armonizate şi nearmonizate........................................................... 84

CAPITOLUL 13

IMPOZITELE ŞI TAXELE LOCALE .......................................................... 85

Secţiunea I – Consideraţii introductive ................................................................... 85

1. Cadrul juridic ................................................................................................ 85

2. Categoriile de impozite şi taxe locale .......................................................... 86

Secţiunea a II-a – Categorii de impozite şi taxe ..................................................... 86

1. Impozitul pe clădiri ....................................................................................... 86

1.1. Subiecţii şi obiectul impunerii ....................................................................... 86

1.2. Scutiri de plata impozitului pe clădiri ............................................................ 86

2. Impozitul pe teren ........................................................................................ 87

2.1. Subiecţii şi obiectul impunerii ....................................................................... 87

VIII

2.2. Scutiri de la plata impozitului ....................................................................... 87

3. Baza şi cota de impunere……………………………………………………..... 88

Secţiunea a III - a - Taxe speciale şi alte taxe locale ............................................. 89

1. Taxe speciale ............................................................................................... 89

2. Alte taxe locale ............................................................................................ 89

3. Scutiri şi facilităţi comune ............................................................................ 90

CAPITOLUL 14

ELEMENTE DE DREPT PROCESUAL FISCAL ........................................ 91

Secţiunea I – Aşezarea impunerii. Raportul juridic fiscal ..................................... 91

1. Elemente generale pentru stabilirea impunerii............................................. 91

Secţiunea a II-a - Titlul de creanţă fiscală ............................................................... 92

Secţiunea a III- a - Creanţele fiscale şi obligaţiile fiscale ...................................... 93

Secţiunea a IV-a - Stabilirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume

datorate bugetului general consolidat .................................................................... 93

1. Declaraţia şi decizia fiscală .......................................................................... 93

2. Prescripţia dreptului de a stabili obligaţii fiscale .......................................... 95

Secţiunea a V-a – Inspecţia fiscală…………………………………………………..….

96

1. Obiectul inspecţiei fiscale………………………………………………………. 96

2. Formele inspecţiei fiscale………………………………………………………. 97

3. Proceduri şi metode de control fiscal………………………………………….. 98

4. Realizarea inspecţiei fiscal……………………………………………………... 98

Secţiunea a VI-a – Procedura de soluţionare a contestaţiilor……………………... 100

1. Obiectul contestaţiei…………………………………………………………….. 100

2. Forma, conţinutul şi termenul de depunere a contestaţiei………………….. 101

3. Organul fiscal competent să soluţioneze contestaţia………………………... 101

4. Decizia sau dispoziţia de soluţionare………………………………………….. 102

4.1. Soluţiile ce pot fi pronunţate în contestaţiile fiscale………………………….. 102

4.2. Comunicarea deciziei şi calea de atac………………………………...……… 103

IX

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 104

1

Capitolul 1 – INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANCIAR

CONŢINUT

1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadrul dreptului public2. Izvoarele dreptului financiar3. Normele dreptului financiar4. Raporturile de drept financiar

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:Ø aspecte referitoare la importanţa dreptului financiar în cadrul dreptului

public şi legăturile dreptului financiar cu alte discipline de dreptØ izvoarele dreptului financiarØ conţinutul normelor de drept financiarØ particularităţile raporturilor juridice de drept financiar

1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadrul dreptului public

Normele juridice oricât de deosebite prin conţinut, sunt strâns legateîntre ele, alcătuind un tot unitar. Ele formează un ansamblu coerent, logic,constituindu-se într-un sistem. Aşa cum relevă lucrările de teoria generală adreptului1: ,,Dreptul unui stat nu ni se înfăţişează ca o sumă aritmetică datăde totalitatea normelor juridice, ci ca un ansamblu al acestora organizate,structurate într-un sistem pe baza anumitor principii, urmărind o anumităfinalitate”2.

În raport de criteriile obiectului de reglementare juridică şi al metodeide reglementare, sunt configurate ramurile dreptului ca principalecomponente ale sistemului.

În mod tradiţional, ramura de drept este definită, ca un ansambludistinct de norme juridice, legate organic între ele, care reglementează relaţiisociale ce au acelaşi obiect şi folosesc aceeaşi metodă de reglementare.Ramurile de drept nu sunt izolate unele de altele, ci se găsesc într-o strânsăinterdependenţă.

Recunoscând existenţa celor două mari diviziuni ale dreptului ramuradreptului financiar face parte din dreptul public, întrucât, Ia fel ca celelalteramuri de drept public, cuprinde norme juridice instituite în scopul satisfaceriiunor interese generale, publice.

În diviziunea dreptului public majoritatea autorilor includ dreptulconstituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul

1 A se vedea I.Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generală a dreptului, Editura All,Bucureşti, 1998, p. 105 apud Emil Bălan, op.cit, p.412 A se vedea Emil Bălan, op.cit, p.41

2

procesual (penal şi civil), dreptul internaţional public, iar în dreptul privat,dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaţional privat etc. S-a conturat şiexistenţa unui drept mixt (dreptul muncii, legislaţia socială etc.).

Legătura dreptului financiar cu dreptul constituţional este determinatăprin prisma importanţei celui din urmă în oricare sistem de drept. Dreptulconstituţional cuprinde totalitatea normelor juridice care stabilesc principiilefundamentale ale organizării de stat, ale structurii social-economice precumşi drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor3.

Dreptul constituţional statuează principiile generale în materiasistemului finanţelor publice, a bugetului naţional public, a impozitelor şitaxelor, a controlului Curţii de Conturi, dând expresie legăturii dintre aceastăramură de drept şi dreptul financiar.

Dreptul administrativ cuprinde principalele norme juridice carereglementează relaţiile sociale din domeniul administraţiei publice, normeprivind organizarea structurilor administrative, raporturile dintre acestea saufaţă de terţi, precum şi modalităţile de exercitare a competenţei.

2. Izvoarele dreptului financiar

lzvoarele dreptului financiar sunt alcătuite din totalitatea actelornormative care reglementează raporturile juridice financiare4.

În raport de gradul de generalitate sau specificitate, se disting:(i) izvoare comune dreptului financiar şi altor ramuri de drept;(ii) izvoare specifice dreptului financiar

I. lzvoare ale dreptului financiar, comune cu izvoare ale altor ramuri dedrept. În ierarhia izvoarelor dreptului, primul loc îl ocupă, desigur, legeafundamentală a ţării — Constituţia .Constituţia conţine mai multe articole carefac referire expresă Ia domeniul de reglementare al finanţelor publice: art. 56,,Contribuţii financiare”, art. 137 ,,Sistemul financiar”, art. 138 ,,Bugetul publicnaţional’’, art. 139 ,,Impozite, taxe şi alte contribuţii”, art. 140 ,,Curtea deConturi”. Prevederile constituţionale cuprind dispoziţii referitoare Iaelaborarea, aprobarea şi executarea bugetului public naţional şi a contului deîncheiere a exerciţiului bugetar. De asemenea, prin normeconstituţionale sunt stabilite competenţele statului cu privire Ia gestiuneabanului public, sarcini referitoare Ia controlul execuţiei bugetare etc.

De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, ordonanţele deguvern şi ordonanţele de urgenţă, precum şi hotărârile guvernului reprezintăalte izvoare ale dreptului financiar.

II. Izvoare specifice dreptului financiar. Astfel de izvoare suntconsiderate actele normative care cuprind dispoziţii referitoare exclusiv Iasfera finanţelor publice. Între acestea cităm:

Legea finanţelor publice (Legea nr. 500/2002), care defineşte sfera decuprindere a finanţelor publice şi anume: elaborarea, aprobarea şi execuţiabugetului public naţional, stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altorvenituri ale statului, utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puteriilegislative, judecătoreşti şi executive, ca şi controlul modului de folosire amijloacelor materiale şi băneşti aparţinând instituţiilor publice, regiilor

3 A se vedea Emil Bălan, op.cit, p.414 D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.4

3

autonome, precum şi a capitalului social investit de stat în societăţilecomerciale. În lege este precizată aria de cuprindere a instituţiilor publice,respectiv Preşedinţia României, Guvernul, ministerele, celelalte organe aleadministraţiei de stat, precum şi instituţiile de stat de subordonare centrală şilocală. Sub acest aspect, Legea finanţelor publice reglementează principiileşi normele de bază ale activităţii financiare a statului, constituind cadrullegislativ general al finanţelor publice. În acest sens, Legea finanţelor publiceeste o reglementare Ia nivel de lege-cadru.

Legea Nr. 273/2006 (intrată în vigoare Ia data de 1 ianuarie 2007)privind finanţele publice locale, care stabileşte, deopotrivă, regulile privindmodul de constituire, administrare şi utilizare a resurselor financiare publicelocale, dar reglementează în aceIaşi timp, în substanţa ei, autonomiafinanciară locală, rolul şi atribuţiile organelor administraţiei publice locale înadministrarea finanţelor locale, raporturile administrative între autorităţilelocale pe de o parte şi autorităţile centrale şi prefect, pe de altă parte,transferurile de sume de Ia bugetul central cu bugetele locale în cadruloperaţiunii de consolidare a bugetului public naţional etc.

3. Normele dreptului financiar

Norma juridică este o regulă de conduită generală şi impersonală,stabilită de stat prin intermediul atribuţiei de legiferare şi a cărei respectareeste garantată de forţa coercitivă a statului. Pornind de Ia noţiunea normeijuridice, norma de drept financiar se poate defini ca o regulă de conduităstabilită prin lege, care cuprinde drepturile şi obligaţiile subiectelorparticipante Ia raportul de drept financiar şi a cărei respectare este asiguratăde autoritatea de stat5.

Normele juridice financiare nu fac obiectul de reglementare al legiiorganice. Dar reglementarea primară în domeniul finanţelor publice esterezervată legii ordinare, deci legii ca act juridic al parlamentului. Actelenormative adoptate de guvern (cu excepţia ordonanţelor şi a ordonanţelor deurgenţă) — şi ne referim aici Ia hotărârile de guvern — precum şi de organede specialitate ale administraţiei de stat nu pot conţine reglementări primareîn domeniu, ci doar reglementări secundare, adică norme de aplicare sauexplicaţii ale noţiunilor cuprinse în reglementările primare fără a puteaextinde sfera ori înţelesul vădit neîndoielnic al regIementărilor primare.

Conţinutul normei de drept financiar are aceeaşi structură logico-juridică (ipoteză, dispoziţie şi sancţiune) precum şi o construcţie externă,dată de modul de exprimare al actelor normative (capitole, secţiuni, articole,alineate şi paragrafe).

Elementul specific normei juridice financiare este sancţiunea. Astfelsunt stabilite sancţiuni caracteristice acestei categorii de relaţii, şi anume:amenda contravenţională, majorările de întârziere, recuperarea prejudiciuluiîn cadrul răspunderii materiale, supravegherea activităţii economico-financiare, executarea silită a debitorului rău-platnic etc.

Sancţiunile se constată şi se aplică de către organele de controlfinanciar ale statului, subiecte ale raporturilor juridice financiare, care auatribuţii de verificare a respectării legaIităţii în domeniul disciplinei financiareşi bugetare.

5 D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.5 şi urm.

4

4. Raporturile de drept financiar

Raporturile juridice reprezintă acea parte a relaţiilor sociale care iauforma juridică prin reglementarea lor expresă de către lege şi a cărorexecutare este asigurată prin aplicarea Iegii de către autoritatea de stat6.

Raporturile juridice financiare sunt formate din relaţiile sociale care iaunaştere şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilorbăneşti ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare.

Raporturile juridice financiare se disting de celelalte raporturi de dreptprintr-o serie de trăsături specifice. Astfel, raporturile de drept financiar separticularizează prin următoarele:

(i) subiectele participante şi poziţia pe care o au unele faţă de altele;(ii) obiectul de reglementare;(iii) modalităţile de realizare a formei de activitate în cadrul căreia îşi

are sorgintea.

Raporturile de drept financiar se nasc numai în cadrul activităţiifinanciare înfăptuite de stat şi organele sale. În cadrul acestor raporturi, fărăexcepţie unul dintre subiecte este statul, printr-un organ de specialitate careintră în raportul juridic de pe poziţia de purtător al autorităţii de stat. Aceastăparticularitate creează o poziţie de subordonare a tuturor celorlalte subiecteparticipante faţă de subiectul purtător al autorităţii de stat. Există însă şi oserie de raporturi juridice, în domeniul fiscal sau în domeniul datoriei publiceetc., în cadrul cărora subiectele participante Ia raporturile juridice se află pe opoziţie de egalitate juridică cu statul7.

În funcţie de sfera de cuprindere a finanţelor publice, raporturile dedrept financiar pot fi:

(i) raporturi juridice bugetare;(ii) raporturi juridice fiscale;(iii) raporturi juridice de creditare;(iv) raporturi juridice de garantare;(v) raporturi juridice de organizare a circuIaţiei monetare(vi) raporturi juridice valutare;(vii) raporturi juridice de asigurare prin efectul legii;(viii) raporturi juridice de control financiar.

Sfera de cuprindere a raporturilor juridice financiare se explică prinafirmarea ideii intervenţiei statului în economie şi consacrarea doctrineiintervenţioniste potrivit căreia statul trebuie să joace un rol tot mai activ înviaţa economică şi să influenţeze procesele economice8.

Elementele constitutive ale raporturilor juridice financiare, Ia fel ca şi încazul altor categorii de raporturi juridice, sunt subiectele, obiectul şiconţinutul:I. Subiectele participante Ia raporturile de drept frnanciar sunturmătoarele:

(i) statul, reprezentat printr-un organ de specialitate în activitateafinanciară, investit cu atribuţii în procesul de constituire, repartizareşi utilizare a fondurilor băneşti ale statului;

6 D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.67 Idem8 D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.7

5

(ii) persoanele juridice sau persoanele fizice care interacţionează cuorganele statului în procesul administrării finanţelor publice.

II. Obiectul raporturilor de drept financiar este diferit, determinat în primulrând de sfera deosebit de largă şi complexă a finanţelor publice, iar, în aldoilea rând, de fapte, acte normative şi operaţiuni specifice cu privire Iaactivitatea fiscală.

În prima situaţie obiectul este format din acţiuni de prognoză şiorganizare bugetară de creditare, de control financiar, de circulaţie monetarăetc.

În cea de a doua situaţie, obiectul raporturilor de drept financiar îlformează plata unor sume de bani Ia care sunt ţinute persoanele fizice saujuridice care realizează venituri ori deţin bunuri impozabile sau taxabile.

III. Conţinutul raporturilor de drept financiar este dat de drepturile şiobligaţiile subiectelor participante, care diferă de cele ale altor raporturijuridice, întrucât se stabilesc în legătură cu necesitatea şi importanţaconstituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului.

TEMĂ DE CASĂ

1. Care sunt izvoarele dreptului financiar ?2. Numiţi raporturile juridice de drept financiar ?

6

Capitolul 2 – BUGETUL STATULUI ŞI PROCEDURABUGETARĂ

CONŢINUT

Secţiunea I – Bugetul statului1. Conceptul de buget public naţional2. Principiile dreptului bugetar2.1. Principiul unităţii (unicităţii)2.2. Principiul universalităţii2.3. Principiul echilibrului bugetar2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare2.5. Principiul anualităţii2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii2.7. Principiul neafectării veniturilor2.8. Principiul unităţii monetare

Secţiunea a II-a – Procedura bugetară1. Elaborarea bugetului de stat2. Conţinutul bugetului de stat3. Aprobarea bugetului de stat4. Execuţia bugetară5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei bugetare5.1. Încheierea exerciţiului bugetar5.2. Controlul execuţiei bugetare6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea regulilor

procedurii bugetare

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:Ø conceptul de buget publicØ principiile dreptului bugetarØ aspecte privind procedura bugetară

Secţiunea I – Bugetul statului

1. Conceptul de buget public naţional

Sarcinile finanţelor publice ca sector al activităţii economico-socialesunt, în mare măsură, aduse la îndeplinire prin intermediul bugetului caprincipal plan financiar.

În doctrina modernă este consacrată concepţia că bugetul public

7

reprezintă actul juridic necesar pentru stabilirea şi autorizareaprealabilă a veniturilor şi cheltuielilor publice9.

Resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-unsistem unitar de bugete: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şibugetele altor instituţii publice cu caracter autonom, în condiţiile asigurăriiechilibrului financiar.

Resursele şi cheltuielile reflectate în bugetele menţionate anterior,cumulate la nivel naţional, alcătuiesc resursele financiare publice totale,respectiv cheltuielile publice totale care, după consolidare prin eliminareatransferurilor dintre bugetele respective, evidenţiază dimensiunile efortuluifinanciar public, pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru,după caz.

Potrivit art. 138 alin. (1) din Constituţia României, republicată,conceptul de buget public naţional este o noţiune sintetică a treiinstituţii juridice diferite: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale destat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi ale judeţelor.Prin bugetul public se proiectează şi se desfăşoară activitatea financiară,putând aprecia că bugetul public reflectă activitatea privind finanţelepublice ale unui stat.

Dintre trăsăturile subliniate în literatura economică de specialitatepentru bugetul public relevăm10:

(i) bugetul este un act previzional, el prezentându-se sub forma unuitablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, indicândveniturile băneşti ale statului şi destinaţia acestora exprimând încheltuieli bugetare;

(ii) este un act de autorizare prin care puterea legislativăîmputerniceşte executivul să cheltuiască şi să perceapă venituri înacord cu prevederile legale;

(iii) este un act anual, anul bugetar, ca exerciţiu financiar fiind cel maipotrivit interval pentru care se poate efectua programarea şi sepoate urmări execuţia veniturilor şi cheltuielilor;

(iv) bugetul public reprezintă un sistem de fluxuri financiare privindformarea resurselor băneşti publice, gestionarea, utilizarea şicontrolul folosirii acestora;

(v) bugetul public este şi un instrument de politică a statului îndomeniul fiscalităţii. Pe baza opţiunilor politice, economice, sociale,bugetul public reflectă politica financiară propriu-zisă a statului.

2. Principiile dreptului bugetar

Dreptul bugetar ca subramură a dreptului financiar, cuprinde normelecare reglementează elaborarea bugetului public naţional în toatecomponentele sale, cuantumul veniturilor şi cheltuielilor cuprinse de cătreacesta, cât şi sursele şi destinaţiile cheltuielilor11.

Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede, la Capitolul II –

9 A se vedea : I Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti,1992 apud E. Bălan, Drept financiar, Ediţia 4, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2007, p.4210 A se vedea şi T. Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, E.D.P., Bucureşti, 1997, p. 8 apudE. Bălan, op.cit. p.4211 E. Bălan, op.cit. p.45

8

,,Principii, reguli şi responsabilităţi", că la baza elaborării şi execuţieibugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale şibugetelor fondurilor speciale stau principiile: universalităţii, publicităţii, unităţii,anualităţii, specializării bugetare, unităţii monetare.

De asemenea, în Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale,sunt înscrise următoarele principii bugetare: principiul universalităţii – art. 7;principiul transparenţei şi publicităţii – art. 8; principiul unităţii – art. 9;principiul unităţii monetare –art. 10; principiul anualităţii – art. 11; principiulspecializării bugetare – art. 12; principiul echilibrului – art. 13; principiulsolidarităţii – art. 15; principiul autonomiei locale financiare – art. 16;principiul proporţionalităţii – art. 17; principiul consultării –art. 18.

În doctrină, este recunoscută aplicarea şi a altor principii ale dreptuluibugetar, cum ar fi cel al neafectării veniturilor bugetare12.

2.2. Principiul unităţii (unicităţii)

Aplicarea acestui principiu presupune înscrierea într-un singurdocument a tuturor veniturilor şi cheltuielilor bugetare anuale şi, deci,aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget, pentru a seasigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice [art. 10 alin. (1)din Legea nr. 500/2002]13.

Acest principiu asigură o cunoaştere clară, de ansamblu, a situaţieifinanţelor publice, a stării echilibrului bugetar. Multiplicarea bugetelor arputea impieta asupra unei vederi de ansamblu asupra veniturilor şicheltuielilor publice.

Din punct de vedere politic, principiul unităţii (unicităţii) bugetarefacilitează realizarea controlului Parlamentului şi exercitarea puterii sale dedecizie în materia finanţelor publice.

2. 2. Principiul universalităţii

Presupune ca bugetul să cuprindă toate veniturile şi cheltuielilepublice, în sume brute, deci veniturile şi cheltuielile publice în totalitate să serealizeze numai în cadrul bugetului şi nu în afara acestuia.

După cum se observă, acest principiu prezintă unele asemănări cuprincipiul unicităţii bugetare, fapt care face ca în literatura de specialitate săfie prezentat uneori împreună cu principiul unităţii14.

Aplicarea acestui principiu are avantajul că permite cunoaştereaexacta a volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şiconexiunile dintre acestea.

De asemenea, respectarea principiului universalităţii bugetare, permitecontrolul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilorpublice. Acest drept al Parlamentului este asigurat prin adoptarea anuală alegii bugetare, precum şi prin normele juridice cuprinse în Legea finanţelorpublice15.

12 A se vedea D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Editura Tribuna Economică, Bucureşti,1996, p. 37; I. Condor, Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1997,p. 93-94, apud E. Bălan, op.cit. p.4613 E. Bălan, op.cit. p.4714 Idem15 Idem

9

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 500/2002: ,,Veniturileşi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute."

Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii bugetareeste generată de dimensiunile bugetului brut care cuprinde astfel toateveniturile şi toate cheltuielile bugetare anuale de stat.

2.3. Principiul echilibrului bugetar

Acest principiu implică întocmirea unui buget public echilibrat,deci balansat: veniturile publice să acopere cheltuielile publice. Doctrinaclasică consideră acest principiu ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice.

Echilibrul bugetar este sugerat prin alineatul final al art. 138 dinConstituţia României, republicată, care stabileşte regula după care: ,,Niciocheltuială bugetara nu poate fi aprobată fară stabilirea sursei de finanţare”,principiu valabil pentru toate categoriile de bugete.

Legiuitorul constituant – pentru a da un conţinut complex acestuiprincipiu – a hotărât să excepteze de la dreptul de iniţiativă legislativă acetăţenilor problemele fiscale [art. 74 alin. (2)], fiind de presupus şi faptul căaceste probleme comportă o cunoaştere aprofundată a întregului sistemfinanciar al statului, a bugetelor în ansamblul lor, atât la capitolul resurse, câtşi la capitolul cheltuieli, aspecte care necesită profunde cunoştinţe despecialitate, date şi informaţii complexe, coordonate şi sistematizate în modştiinţific, ceea ce, prin definiţie, nu se poate realiza decât într-o instituţiepublică centrală – Ministerul Finanţelor16.

Nevoia echilibrului bugetar reprezintă şi motivul pentru care în art. 111alin. (1) teza a II-a din Constituţia se prevede obligaţia avizului Guvernuluiasupra iniţiativelor legislative ale parlamentarilor care presupun modificareaprevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat17.

Deficitul bugetar, ca diferenţă între venituri şi cheltuielile mai mari, eraapreciat ca o sursa de pericol care putea duce la bancruta (starea deinsolvabilitate) statului şi la inflaţie, deoarece acoperirea sa presupuneîmprumuturi de stat sau emisiune monetară suplimentară.

Bugetele publice actuale, fiind folosite de state ca instrumentegenerale ale politicii financiare, se întocmesc şi se execută în condiţii dedeficit. Fiind aprobat prin legea bugetară ca o componentă structurală abugetului, la partea de cheltuieli, deficitul bugetar reprezintă autorizarea decheltuieli superioare veniturilor, provenite din impozite, taxe, contribuţii şi alteprelevări obligatorii18.

Prin Legea finanţelor publice se interzice acoperirea cheltuielilorbugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanţareadirectă de către bănci. Finanţarea deficitului bugetar se asigură prinîmprumuturi de stat, în condiţiile legii.

Legea anuală privind aprobarea bugetului de stat poate autorizaMinisterul Finanţelor ca, pe parcursul execuţiei bugetului de stat, pentru aface faţă cheltuielilor statului până la încasarea veniturilor aprobate, dacă vafi necesar, şi cu aprobarea Guvernului, să emită bonuri de tezaur sau alteinstrumente specifice, purtătoare de dobândă şi a căror scadenţă nu poate

16 A se vedea M. Constantinescu ş.a., Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii,Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 303 apud E. Bălan, op.cit. p.4817 E. Bălan, op.cit. p.4818 Ibidem, p.49

10

depăşi sfârşitul anului financiar.De asemenea, Legea finanţelor publice reglementează că, prin legea

bugetară anuală, se poate stabili acordarea de către Banca Naţională aRomâniei a unui împrumut, fără dobândă, pentru acoperirea cheltuieliloradministraţiei centrale de stat, pe seama resurselor de creditare normală aleacesteia19.

2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare20

Potrivit acestui principiu, veniturile bugetare trebuie înscrise înbuget şi aprobate de Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielilepublice care urmează să se efectueze, pe categorii, destinaţii şi înfuncţie de conţinutul lor economic, potrivit clasificaţiei bugetare.

Individualizarea poziţiilor privind veniturile şi cheltuielile publice, pebaza unor criterii definite semnifică specializarea bugetară. În plus,Parlamentul aprobă nivelul cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecaredestinaţie, reprezintă creditele bugetare, în limita cărora se pot efectuaplăţile.

Pentru stabilirea corectă a competenţelor de aprobare a creditelorbugetare şi pentru simplificarea muncii de elaborare şi execuţie a bugetuluipublic, practica bugetară a iniţiat o clasificare bugetară a veniturilor şicheltuielilor, care reprezintă matricea unitară în care sunt definite poziţiile(posturile) fiecărui indicator bugetar.

Clasificaţia bugetară reprezintă gruparea veniturilor şi cheltuielilorbugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare21.Clasificarea bugetară trebuie să fie simplă, clară şi să ofere o imagineprivind:

(i) sursele de provenienţă a veniturilor, pe categorii, cu identificareaveniturilor fiscale, nefiscale, extraordinare etc.;

(ii) destinaţiile cheltuielilor, curente şi de capital, precum şi pe ramurişi pe domenii de activitate, pe ordonatorii de credite.

Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară,presupune utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat, neadmiţându-se virarea acestora de la un ordonator la altul saude la un capitol de cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare, întrecelelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, la nivelul fiecărui ordonator decredite, se pot efectua, fiind de competenţa acestuia pentru bugetul propriu şipentru bugetele subordonate.

2.5. Principiul anualităţii

Aplicarea acestui principiu presupune că Guvernul este autorizat decătre Parlament să încaseze venituri publice şi să efectueze cheltuieli publicepe o durata de timp determinată, de un an (12 luni calendaristice) carecorespunde exerciţiului bugetar. La expirarea acestei perioade, estenecesară o nouă autorizare a Parlamentului pentru o altă perioade de timp,pentru un nou an bugetar22.

Alineatul 2 al art. 138 din Constituţia României, republicată, consacră

19 E. Bălan, op.cit. p.4920 A se vedea T. Moşteanu, op.cit., p. 30-31 apud E. Bălan, op.cit., p.4921 E. Bălan, op.cit. p.49-5022 Idem

11

expres acest principiu – Guvernul elaborează anual proiectul bugetului destat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat,aprobării Parlamentului.

2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii

Aplicarea acestui principiu este un rezultat al democratizării societăţiinoastre. Potrivit acestuia, bugetul public, în toate componentele sale, seaduce la cunoştinţă tuturor celor interesaţi, opiniei publice, iar dezbaterea sase face, de regulă, în şedinţe publice.

Astfel, prin mass-media, bugetul public, proiectul bugetului saucomponentele esenţiale ale acestuia sunt făcute cunoscute publicului larg şisupuse analizei comentatorilor specializaţi23.

Articolul 9 din Legea finanţelor publice prevede: ,,Sistemul bugetareste deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:

(i) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobăriiacestora;

(ii) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie abugetelor cu prilejul aprobării acestora;

(iii) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea 1, a actelornormative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale deexecuţie a acestora;

(iv) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilorasupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şidocumentele nepublicabile, prevăzute de lege."

2.7. Principiul neafectării veniturilor

Conform acestui principiu, veniturile bugetare, prin perceperea lor, sedepersonalizează, nefiind permisă perceperea unui venit public pentrufinanţarea unei anumite cheltuieli publice determinate24.Cheltuielile publice se stabilesc pornind de la nevoile publice recunoscute deputerea politică. Existenţa resurselor financiare este o condiţie generală aacoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu. Orice nouă cheltuială în cursulanului bugetar se poate aproba cu condiţia ca iniţiatorii să prevadă şiresursele acoperirii acestora.

2.8. Principiul unităţii monetare

Acest principiu bugetar a fost introdus prin textul art. 13 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice. Potrivit cerinţelor principiului ,,toateoperaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională.25"

În condiţiile aderării la Uniunea Europeană, prin lege organică sepoate recunoaşte circulaţia şi înlocuirea monedei naţionale cu aceea aUniunii Europene.

Aplicarea principiului reprezintă un mijloc de asigurare a unităţii deexprimare în materia planificării şi executării veniturilor şi cheltuielilorbugetului public.

23 E. Bălan, op.cit. p.49-5024 Idem25 Ibidem. p.53

12

Secţiunea a II-a – Procedura bugetară

1. Elaborarea bugetului de stat

Procesul bugetar cuprinde etapele procedurale ale elaborării,aprobării, execuţiei şi încheierii execuţiei bugetului public26.Guvernul României, cel care exercită conducerea generală a activităţiiexecutive în domeniul finanţelor publice, elaborează anual proiectul bugetuluide stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat pe, care le supune, separat,aprobării Parlamentului, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituţia României.

Pe baza dispoziţiilor art. 16 din Legea finanţelor publice, „(1) Bugetulde stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale,bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externecontractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externenerambursabile, bugetul trezoreriei statului şi bugetele instituţiilor publice seaprobă astfel:

(i) bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetelefondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate saugarantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile,prin lege;

(ii) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitateîn acest scop prin legi speciale;

(iii) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetele prevăzutela lit. (i), prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali decredite;

(iv) bugetele instituţiilor publice finanţate, integral din bugeteleprevăzute la lit. (i), de către ordonatorul de credite ierarhic superioral acestora;

(v) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituriproprii, de către organul de conducere al instituţiei publice şi cuacordul ordonatorului de credite ierarhic superior;

(vi) bugetul trezoreriei statului, prin hotărâre a Guvernului.

Bugetele prevăzute la alin. (1) lit. iv) şi v) se aprobă în termen de 15zile de la data publicării legii bugetare anuale sau a legii de rectificare înMonitorul Oficial al României, Partea I"

Rolul Parlamentului în procesul bugetar, conturat de dispoziţiile art. 17din Legea nr. 500/2002, este acela de a adopta legile bugetare anuale şilegile de rectificare elaborate de Guvern (ca proiecte) în contextul strategieimacroeconomice asumate de acesta. În timpul dezbaterilor, nu pot fiaprobate amendamente care să determine majorarea deficitului bugetar.

De asemenea, Parlamentul adoptă legile contului general anual deexecuţie.

Guvernul asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia înconsiderare perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse înProgramul de guvernare acceptat de Parlament.

Astfel, potrivit art. 18 din Legea finanţelor publice, Guvernul asigură:

26 A se vedea E. Bălan, op.cit. p.55-56

13

(i) elaborarea raportului privind situaţia macroeconomică pentru anulbugetar respectiv şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani;

(ii) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmitereaacestora spre adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limităprevăzut de lege. În cazul în care legile bugetare anuale, depuseîn termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până celtârziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care sereferă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentuluiaplicarea procedurii de urgentă;

(iii) exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniulfinanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţiabugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţireaechilibrului bugetar, după caz;

(iv) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor derectificare şi a contului general anual de execuţie;

(v) utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţiela dispoziţia sa, pe bază de hotărâri.

Proiectele legii bugetare anuale şi ale bugetelor se elaborează decătre Guvern, prin Ministerul Finanţelor, pe baza27:

(i) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anulbugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şipentru următorii 3 ani;

(ii) politicilor fiscale şi bugetare;(iii) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale

memorandumurilor de înţelegere sau ale altor acorduriinternaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale,semnate şi/sau ratificate;

(iv) politicilor şi strategiilor sectoriale a priorităţilor stabilite înformularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatoriiprincipali de credite;

(v) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali decredite;

(vi) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite înscopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora lesunt asociate obiective şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelorfiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurileasociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimatepentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căroralegere este justificată;

(vii) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului destat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţileadministraţiei publice locale;

(viii) posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar.

Legea finanţelor publice reglementează în Secţiunea a 2-a aCapitolului III principalele repere ale calendarului bugetar28.

Astfel, indicatorii macroeconomici şi sociali pentru anul bugetarpentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru

27 A se vedea E. Bălan, op.cit. p.57-5828 Idem

14

următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de 31martie a anului curent. Aceşti indicatori urmează a fi actualizaţi pe parcursuldesfăşurării procesului bugetar.

Ministerul Finanţelor trebuie să înainteze Guvernului, până ladata de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anulbugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani,împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali decredite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi săinformeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentuluiasupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi alefinanţelor publice.

Ministrul Finanţelor va transmite ordonatorilor principali de credite,până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specificacontextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget,metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieliaprobate de Guvern.

În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impunemodificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, lapropunerea Ministerului Finanţelor. Până la data de 15 iunie MinisterulFinanţelor comunică ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli,astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.

Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor propunerile pentruproiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cuîncadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani,însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobăbugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor înproiectul bugetului de stat.

Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentrupropunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituriale bugetului de stat.

Ministerul Finanţelor examinează proiectele de buget şi poartă discuţiicu ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de divergenţăhotărăşte Guvernul României.

Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate, se depun laMinisterul Finanţelor până la data de 1 august a fiecărui an.Ministerul Finanţelor, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilorprincipali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilorbugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la datade 30 septembrie a fiecărui an.

Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţiamacroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul debuget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport cuprinde unrezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborateproiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilorpublice.

Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale exprimă politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu.

După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi debuget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu la datade 15 octombrie a fiecărui an.

15

2. Conţinutul bugetului de stat

În temeiul prevederilor art. 75 din Legea finanţelor publice, „Oricesumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nuprevede altfel".

Veniturile fiscale sau nefiscale şi cheltuielile sistemului bugetar,cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale,respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, prin eliminareatransferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiarpublic pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz29.

Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiiloradministraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilorprioritare, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fiangajate şi folosite în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare aveniturilor bugetare.

Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţieibugetare. Veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole, iarcheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şialineate, după caz.

Cheltuielile bugetare au destinaţie precise şi limitată şi suntdeterminate de autorizările conţinute în lege specifice şi în legilebugetare anuale.

Un principiu fundamental pentru asigurarea disciplinei financiareîn distribuirea banului public, a cărei importantă este subliniată şi deînscrierea sa în Constituţia României, republicată [art. 138 alin. (5)],statuează faptul că nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fărăstabilirea sursei de finanţare. Această regulă priveşte atât angajareacheltuielilor publice, elaborarea şi prezentarea spre aprobare a proiectelor debugete, ca şi legiferarea, în sensul că prin lege nu se pot stabili cheltuielipublice, fără asigurarea sursei de finanţare. Orice dispoziţie legală contrarăeste neconstituţională. De aceea, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie, încazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetuluide stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea de cătreCamerele Parlamentului a informaţiilor cu privire la aceste implicaţii esteobligatorie. Nesolicitarea informaţiei, dacă a dus la încălcarea principiuluipotrivit căruia orice cheltuială publică nu se poate aproba, fără stabilireasursei de finanţare, este un alt motiv de neconstituţionalitate30.

3. Aprobarea bugetului de stat

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituţia României,republicată, aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale destat se realizează de către Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţăcomună. Această soluţie constituţională este menită să elimine blocajul dinactivitatea parlamentară, constituind o excepţie de la procedura dezbateriiseparate a prevederilor de lege în cele două Camere, reglementată de art.

29 A se vedea E. Bălan, op.cit. p.5930 Ibidem, p.60

16

75 din Constituţie, excepţie care a generat şi o opinie potrivit căreiaConstituţia României ar reglementa un Parlament tricameral31.,

Proiectul legii de aprobare a bugetului de stat este depus laParlament, de către Guvern, împreună cu Raportul privind situaţiaeconomico-financiară a ţării.

Potrivit procedurii parlamentare, reglementată în temeiul autonomieiregulamentare de către cele două Camere, etapele examinării şi aprobăriilegii bugetului de stat sunt32:

(i) examinarea proiectului legii şi a Raportului Guvernului de cătrecomisiile permanente ale fiecărei Camere (comisia de buget-finanţe, bănci, sesizată în fond şi alte comisii interesate);

(ii) avizele comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice, se transmitcomisiei permanente de buget-finanţe, bănci, împreună cueventualele amendamente formulate;

(iii) comisiile de buget-finanţe ale celor două Camere reuniteîntocmesc un report comun asupra proiectului de lege, carecuprinde toate amendamentele celorlalte comisii şi formuleazăpropuneri cu privire la adoptarea sau respingerea proiectului delege, care se transmit plenului;

(iv) dezbaterea generală a proiectului Legii de aprobare a bugetului destat în plenul celor două camere, pe baza raportului comun şi înprezenta iniţiatorului;

(v) dezbaterea pe articole a proiectului legii;(vi) adoptarea Legii de aprobare a bugetului de stat pe baza votului de

ansamblu, care poate fi deschis sau secret.

Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole,subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatoriiprincipali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajamentpentru acţiuni multianuale.

Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarulde finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru aniibugetari respectivi.

Din momentul adoptării sale de către Camerele reunite aleParlamentului, proiectul legii bugetului de stat devine lege (o legeordinară şi nu organică, nefiind nominalizată ca stare de cătreConstituţie).

Pentru a produce efecte juridice, legea bugetară adoptată de Plenulcelor două camere ale Parlamentului trebuie supusă promulgării, potrivitdispoziţiilor art. 77 din Constituţia României, republicată.

Promulgarea legii este operaţiunea finală a procedurii legislative si eapermite şefului statului să investească legea cu formulă executorie, obligândautorităţile publice să treacă la executarea prevederilor acesteia.

Totodată, prin decretul de promulgare, preşedintele dispunepublicarea legii în Monitorul Oficial al României. Astfel, legile adoptate decătre Parlament se trimit spre promulgare Preşedintelui României, care are ladispoziţie pentru această operaţiune un termen de cel mult 20 de zile de ladata primirii legii semnate de preşedinţii celor două Camere33.

Preşedintele poate emite decretul de promulgare sau poate cere

31 A se vedea M. Constantinescu ş.a., op.cit., p. 303 apud E. Bălan, op.cit. p.6732 A se vedea E. Bălan, op.cit. p.6733 Ibidem, p.68

17

Parlamentului, în acelaşi termen, reexaminarea legii pentru orice motivetemeinice. Reexaminarea legii poate fi cerută de către Preşedinte o singurădată, iar obiecţiile acestuia se discută în fiecare Cameră şi se adoptă sau seresping cu majoritatea de voturi cerută pentru adoptarea legii, în funcţie denatura acesteia. După primirea legii în urma reexaminării, PreşedinteleRomâniei este obligat să o promulge în cel mult 10 zile.

În cazul în care constată că legea a fost adoptată cu încălcareaprevederilor Constituţiei, Preşedintele poate cere Curţii Constituţionale săverifice constituţionalitatea acesteia. Decizia Curţii prin care se confirmăconstituţionalitatea legii este obligatorie pentru Preşedinte, care va trebui săpromulge legea în cel mult 10 zile de la primirea deciziei.Potrivit normelor constituţionale, legea intră în vigoare la 3 zile de la datapublicării în Monitorul Oficial al României sau la o data ulterioară prevăzutăîn textul ei (art. 78 din Constituţia României, republicată)34.

4. Execuţia bugetară

Executarea bugetului se realizează printr-o succesiune de acte şioperaţiuni a căror coerenţă este asigurată de procedura execuţieibugetare, reglementată distinct în cadrul procedurii bugetare35.

Procedura execuţiei bugetare comportă următoarele faze:(i) repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;(ii) executarea de casă a bugetului;(iii) realizarea veniturilor bugetare;(iv) efectuarea cheltuielilor bugetare.

Veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetulasigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelorexterne contracte sau garantate de stat, bugetele fondurilor externenerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se repartizează petrimestre în funcţie de termenele legate de încasare a veniturilor, determenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficituluibugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

În realizarea veniturilor bugetare sunt aplicabile următoareleprincipii36:

(i) nici un impozit, taxe sau alte obligaţii de natura acestora nu pot fiîncasate dacă nu au fost stabilite de lege;

(ii) lista tuturor impozitelor şi taxelor, precum şi a cotelor acestoratrebuie să fie aprobate prin legea bugetară anuală;

(iii) este inadmisibilă perceperea, sub orice titlu sau sub oricedenumire, a unor contribuţii — directe sau indirecte — în afaracelor stabilite de puterea legislativă.

Efectuarea cheltuielilor bugetare este supusă unor reguli expresînscrise în Legea finanţelor publice. Potrivit acestor reguli37:

34 A se vedea E. Bălan, op.cit. p.6735 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.10736 Ibidem, p.10837 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.109

18

(i) cheltuielile bugetare trebuie să aibă o destinaţie precisă şi limitată,în acord perfect cu autorizările conţinute în legile speciale şi înlegile bugetare anuale;

(ii) nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şiefectuată, dacă nu există o bază legală pentru respectivacheltuială;

(iii) nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată,ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu areprevederi bugetare.

Efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetară anuală, învederea îndeplinirii acţiunilor şi obiectivelor social-economice, presupune unansamblu de acte şi operaţiuni care cuprinde:

(i) solicitarea şi punerea la dispoziţia ordonatorilor de credite afondurilor bugetare alocate;

(ii) repartizarea fondurilor bugetare pe seama instituţiilor publice, aregiilor autonome şi, respectiv societăţilor comerciale cu capitalintegral sau majoritar de stat;

(iii) transferuri pentru unităţile administrativ-teritoriale, în cazurile încare acestea nu pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii,stabilite în condiţiile legii;

(iv) utilizarea efectivă a fondurilor băneşti de către beneficiari.

5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei bugetare

5.1. Încheierea exerciţiului bugetar38Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie a fiecărui an. Veniturileneîncasate, respectiv cheltuielile neplătite până la această dată se vorîncasa ori se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor.

Încheierea exerciţiului bugetar anual constă, în esenţă, în elaborareaşi aprobarea contului general anual de execuţie bugetară.

Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetuluiasigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale este elaborat decătre Ministerul Finanţelor , pe baza situaţiilor financiare prezentate deordonatorii principali de credite bugetare, a conturilor privind execuţia decasă a bugetului statului, precum şi în urma verificărilor şi analizelor pe careacest minister este dator a le efectua. Astfel întocmit, contul general deexecuţie a bugetului de stat este prezentat Guvernului, care, - după ce îlanalizează - îl prezintă spre aprobare Parlamentului, până la data de 1 iulie aanului următor. Conturile generale anuale de execuţie a bugetului statului,bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale şi aleordonatorilor de credite trebuie să cuprindă, fiecare în parte - în momentul încare este înaintat Parlamentului - la venituri: prevederile bugetare iniţiate,prevederile bugetare definitive şi încasările realizate, iar la cheltuieli: creditelebugetare iniţiale, creditele bugetare definitive şi plăţile efectuate (conform art.56-57 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice).

38 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.112

19

5.2. Controlul execuţiei bugetare

Execuţia bugetului public naţional se realizează sub Controlul unororgane de stat, cărora le revin — prin lege — răspunderi specifice în legăturăcu activitatea bugetară. Aceste organe cu atribuţii de control a execuţieibugetare sunt39:

(i) Ministerul Finanţelor, care exercită un control administrativspecializat, control ce se realizează — în fapt — prin intermediulorganelor sale: aparatul de inspecţie al ministerului, AgenţiaNaţională de Administrare Fiscală, organele de inspecţie judeţeneşi Garda Financiară. Prin acest control de specialitate (care seîntinde — practic — pe întreaga perioadă a procesului bugetar) seurmăreşte modul de realizare a veniturilor şi de efectuare acheltuielilor bugetare, limitarea cheltuielilor de funcţionare,eliminarea cheltuielilor inoportune şi neeconomicoase, utilizareafondurilor bugetare potrivit destinaţiilor pe care acestea le au40;

(ii) Curtea de Conturi, care exercită un control de specialitate —financiar, denumit control ulterior extern, asupra modului deformare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare alestatului şi ale sectorului public. Controlul financiar ulterior al Curţiide Conturi se materializează într-un raport (asupra conturilor degestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat)pe care acest organism trebuie să îl prezinte anualParlamentului41;

(iii) Parlamentul, care exercită un control politic, constând în urmărireaevoluţiei bugetare, atât cu privire la realizarea veniturilor, cât şi cuprivire la efectuarea cheltuielilor bugetare. Controlul Parlamentuluiasupra bugetului se realizează în două momente: prima datăatunci când se aprobă bugetul şi se adoptă legea bugetară anuală(ocazie cu care se verifică corectitudinea, oportunitatea şinecesitatea prevederilor estimative cuprinse în proiectul de buget)şi a doua oară atunci când se aproba contul general anual deexecuţie (prilej cu care se analizează modul în care au fost puse înaplicare prevederile legii bugetare anuale). Aprobarea — de cătreParlament — a contului general anual privind execuţia bugetarăare semnificaţia ,,descărcării de gestiune" pentru Guvern (care,până la acea dată, purta răspunderea pentru modul în care a fostexecutat bugetul).

6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea regulilor procedurii bugetare

Întreaga procedură privind elaborarea proiectelor de bugete,aprobarea şi executarea acestora este strict subordonata cerinţelor

39 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.11340 Cu privire la obiectivele de care trebuie să ţină seama organele de control financiar, cuprilejul efectuării controlului administrativ-financiar specializat a se vedea D.D.Şaguna, Dreptfinanciar..., 1997, vol. II, p. 93-94 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.11341 A se vedea Legea nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificările şi completările ulterioareapud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.113

20

,,disciplinei bugetare" impuse de necesitatea respectării legalităţii în acestdomeniu42.

Disciplina bugetară pretinde — pe de o parte — conformitateacuprinsului bugetelor de venituri şi cheltuieli al organelor de stat, instituţiilorpublice şi a regiilor autonome aflate în relaţii financiare cu statul şi — pe dealtă parte — o severă disciplină atât în ceea ce priveşte realizarea veniturilorbugetare, cât şi efectuarea cheltuielilor publice finanţate de la bugetul publicnaţional.

Încălcarea disciplinei bugetare atrage, potrivit legislaţiei financiare învigoare, răspunderea juridică a tuturor subiectelor de drept care se facvinovate de nerespectarea întocmai a prevederilor legale în materie,indiferent dacă aceştia sunt cetăţeni, funcţionari publici sau persoane juridicedirect sau indirect implicate în activitatea bugetară a statului.

Răspunderea juridică atrasă de încălcările disciplinei bugetare poateîmbrăca forme diferite, în funcţie de gradul de pericol social al faptelor deîncălcare a normelor legale, de consecinţele lor patrimoniale, precum şi desemnificaţia disciplinară a încălcărilor comise de către persoanele avândcalitatea de funcţionari ai unor organe de stat, instituţii publice sau regiiautonome.43

Astfel, încălcarea normelor dreptului bugetar (adică a normelorconsacrate exclusiv reglementării procedurii bugetare) poate atrage—dupăcaz — răspunderea administrativ contravenţionaIă, răspunderea civilă(patrimoniale) ori chiar răspunderea penală.

Dintre formele răspunderii juridice — mai sus menţionate — înconformitate cu prevederile Legii finanţelor publice este primordial antrenatărăspunderea administrativă contravenţională, reglementată pentru încălcarea— de regulă, de către ordonatorii de credite bugetare — a normelor privindstabilirea veniturilor bugetare şi a condiţiilor de stabilire şi efectuare acheltuielilor publice.

Relativ la stabilirea veniturilor bugetare, în cadrul etapei de elaborarea proiectului bugetului de stat, pentru asigurarea veniturilor ministerelor, altororgane centrale de stat, instituţii publice sau unităţi subordonate esteinterzisă perceperea cu orice titlu şi sub orice denumire a unor impozite, taxesau alte contribuţii băneşti care nu au fost prevăzute în clasificaţia bugetară aveniturilor; săvârşirea unei astfel de fapte este calificată drept contravenţie şisancţionată ca stare.

Referitor la stabilirea şi condiţiile de efectuare a cheltuielilor bugetaresunt calificate drept contravenţii şi sancţionate încălcările dispoziţiilor Legiifinanţelor publice privind: întocmirea şi existenţa conformă a actelorjustificative pentru stabilirea oricărora dintre cheltuielile admise de clasificaţiabugetară; întocmirea completă şi conformă a documentaţiei tehnico-economice privind obiectivele de investiţii; îndeplinirea de către ordonatoriide credite bugetare a îndatoririlor de a urmări realizarea veniturilor, utilizareaeficientă a fondurilor băneşti bugetare, întocmirea corespunzătoare adocumentelor de evidenţă contabilă etc.(conform prevederilor art.72 dinLegea nr. 500/2002 privind finanţele publice)

Asemenea încălcări ale normelor legale care alcătuiesc dreptulbugetar sunt calificate şi sancţionate contravenţional numai dacă elereprezintă fapte care au fost săvârşite în condiţii ce nu determină întrunireaelementelor constitutive ale infracţiunii, întrucât altfel este antrenată

42 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.11443 Idem

21

răspunderea penală cu specificul şi rigorile sale44.Contravenţiile săvârşite prin încălcarea normelor privind stabilirea

veniturilor bugetare, ca şi stabilirea şi efectuarea cheltuielilor publice seconstată de către organele de control financiar, iar amenzile aplicabile suntdiferenţiate pe categorii de contravenţii.

Concomitent cu răspunderea contravenţională a funcţionarilor vinovaţide săvârşirea unor fapte contrare normelor legale şi — uneori — chiarindependent de aceasta pot fi comise fapte care atrag răspundereadisciplinară, ori de câte ori acestea reprezintă abateri de la disciplina muncii;de regulă, abaterile disciplinare au drept consecinţă antrenarea răspunderiipatrimoniale, atunci când salariaţii au adus — prin săvârşirea fapteiconsiderată abatere disciplinară — prejudicii unităţii la care sunt angajaţi sauunor terţe persoane fizice sau juridice.

În fine, dacă prin faptele de încălcare a normelor legale din domeniulbugetar (indiferent dacă acestea sunt calificate drept contravenţii, infracţiunisau pur şi simplu fapte prejudiciabile) s-au produs daune patrimoniale, lacererea celui păgubit poate fi antrenată răspunderea civiIă, patrimonială,menită a asigura indemnizarea victimei până la concurenţa întreguluiprejudiciu produs45.

TEMĂ DE CASĂ:

1. În ce constă conceptul de buget public ?2. Numiţi principiile dreptului bugetar.3. În ce constă principiul transparenţei şi publicităţii ?4. În baza a ce sunt elaborate bugetele anuale ?5. Care este procedura de aprobare a bugetului de stat ?6. În ce constă controlul execuţiei bugetare ?

.

44 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.11545 A se vedea şi Vasile Pătutea, Formele răspunderii juridice în legătură cu execuţiabugetară, în Dreptul nr. 3/1999, p. 35-44 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.116

22

Capitolul 3 – BUGETELE UNITĂŢILORADMINISTRATIV-TERITORIALE

CONŢINUT

1. Consideraţii introductive2. Procedura bugetară locală2.1. Elaborarea proiectului bugetului local2.2. Aprobarea proiectului bugetului local2.3. Execuţia bugetelor locale2.4. Încheierea execuţiei bugetare locale

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:Ø aspecte referitoare la bugetele locale şi principiile care guvernează

existenţa bugetelor localeØ procedura de elaborare şi aprobare a bugetului local

1. Consideraţii introductive46

Bugetele locale sunt, în accepţiunea Legii nr. 273/2006,documentele prin care sunt aprobate în fiecare an veniturile şicheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale (comunele, oraşele,municipiile şi judeţele).

În materia principiilor care guvernează existenţa bugetelor locale,regăsim principiile enunţate de Legea nr. 500/2002 pentru bugetul de stat:universalitatea, publicitatea, unicitatea, unitatea monetară, anualitatea şispecialitatea bugetară47.

Este însă de remarcat faptul că, pentru bugetele locale, esteprevăzut şi principiul echilibrului, potrivit căruia „cheltuielile unui bugetse acoperă integral din veniturile bugetului respectiv" (art. 13).Imperativul echilibrării bugetelor locale nu se impune numai autorităţilorlocale, care trebuie să-şi dimensioneze cheltuielile în funcţie de veniturile pecare le pot colecta în mod real, dar şi autorităţilor administraţiei publicecentrale. În acest sens, conţinutul principiului este întregit prin raportare ladispoziţiile art. 6 din Legea nr. 273/2006, potrivit căruia descentralizarea unoractivităţi, prin trecerea acestora în administrarea şi finanţarea autoritariloradministraţiei publice locale, trebuie însoţită de asigurarea unor resursefinanciare corespunzătoare unităţii administrativ- teritoriale vizate.

O serie de principii noi au fost introduse prin Legea nr. 273/2006, ele

46 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.231-23247 A se vedea dispoziţiile coroborate ale art. 2 pct. 7 şi 56 din Legea nr. 273/2006

23

nefiind de găsit în vechea reglementare. Două dintre acestea meritămenţionate în mod special:

(i) Principiul autonomiei locale financiare (art. 16)

(1) Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente,pe care autorităţile administraţiei publice locale le pot utiliza în exercitareaatribuţiilor lor, pe baza şi în limitele prevăzute de lege.(2) Autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilorimpozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii.(3) Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nutrebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autorităţilor administraţieipublice locale în domeniul lor de competenţă.(4) Sumele defalcate cu destinaţie speciaIă se utilizează de către autorităţileadministraţiei publice locale în conformitate cu prevederile legale".

(ii) Principiul proporţionalităţii (art. 17)

„Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să fieproporţionale cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice localestabilite prin lege."

Noile principii reglementate sunt destinate să crească, măcar la niveldeclarativ, gradul de autonomie financiară a colectivităţilor locale, întrucât:

(i) se recunoaşte expres dreptul colectivităţilor teritoriale la resursefinanciare suficiente;

(ii) se impune obligativitatea alocării resurselor financiare pentruechilibrarea bugetelor locale (sume alocate de Guvern) de aşamanieră încât să nu fie afectate politicile bugetare ale autorităţilorlocale;

(iii) este reiterată cerinţa din art. 6 al legii, aceea a respectăriiproporţionalităţii între responsabilităţile şi resursele financiare alecolectivităţilor locale.

Calitatea de ordonatori de credite pentru bugetele locale estedeterminată de art. 21 din Legea nr. 273/2006 după cum urmează:

(i) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţiiconsiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şiceilalţi primari (inclusiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti);

(ii) ordonatorii secundari sau terţiari de credite sunt conducătoriiinstituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocăfonduri de la bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şiinterne sau bugetele fondurilor externe nerambursabile.

2. Procedura bugetară locală

2.1. Elaborarea proiectului bugetului local

Elaborarea proiectului de buget la nivel local cuprinde practic maimulte faze:

24

(i) Informarea autorităţilor administraţiei publice locale se realizează prinfurnizarea unor elemente esenţiale pentru construcţia bugetului local:

- contextul macroeconomic, limitele sumelor defalcate din unele venituriale bugetului de stat şi limitele transferurilor consolidabile, precum şimetodologia de elaborare a bugetelor locale, toate cuprinse în scrisoarea-cadru a Ministerului Finanţelor, remisă până la data de 1 iunie prinintermediul direcţiilor generale ale finanţelor publice;- sumele de bani ce vor fi alocate în anul următor cu titlu de transferuridin bugetele unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat sau aialtor componente naţionale ale sistemului bugetar [art. 37 alin. (2)];- datele privind model în care vor fi repartizate sumele aflate ladispoziţia consiliilor judeţene sau a Consiliului General al MunicipiuluiBucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale, potrivit regulilor de principiudin art. 33 al legii.

(ii) Elaborarea variantei preliminare a proiectului de buget se face, pebaza informaţiilor de mai sus, de către ordonatorii principali de credite,până la data de 1 iulie a fiecărui an. În sensul art. 38 din Legea nr.273/2006, proiectele bugetelor locale echilibrate şi a estimărilorbugetare pentru următorii 3 ani se depun la direcţiile generale alefinanţelor publice, care funcţionează ca o veritabilă interfaţă întrenivelul local şi nivelul central de guvernământ.

(iii) Definitivarea transferurilor de fonduri publice destinate bugetului localeste absolut necesară pentru definitivarea proiectului de buget ceurmează a fi supus aprobării legislativului local şi presupune:

- transmiterea de către Ministerul Finanţelor a datelor privind sumeledefalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabileaprobate prin Legea bugetului de stat, în termen de 5 zile de la publicareaacestei legi în Monitorul Oficial al României, Partea 1;- repartizarea sumelor aflate la dispoziţia consiliilor judeţene sau aConsiliului General al Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea bugetelorlocale.

(iv) Definitivarea proiectului de buget se face de către ordonatorii principalide credite, pe baza tuturor informaţiilor şi indicatorilor obţinuţi în fazeleanterioare, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat.

Acest proiect de buget local se aduce la cunoştinţă publică, fie prinafişare la sediul unităţii administrativ-teritoriale, fie prin publicare în presalocală, în scopul de a permite locuitorilor din respectiva unitate administrativ-teritorială să-şi exercite dreptul de a contesta prevederile proiectului debuget, în termen de 15 zile de la aducerea la cunoştinţă publică.

2.2. Aprobarea proiectului bugetului local

Pentru aprobarea proiectului de buget este necesară întrunirea uneimajorităţi absolute (adică jumătate plus unu din numărul consilierilor înfuncţie), conform art. 45 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001. Credem însăcă prealabil aprobării bugetului trebuiesc lămurite cel puţin două aspecte48:

48 A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.237

25

(i) Mai întâi, este nevoie de aprobarea nivelului taxelor şi impozitelorlocale pentru anul următor, adică a celor mai importante venituriproprii ale bugetelor locale, aprobare care se face cu majoritateabsolută de voturi [art. 45 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001];

(ii) Soluţionarea, eventualelor contestaţii formulate de locuitori trebuiesă fie şi ea făcută înainte de adoptarea bugetului, individual, prinhotărâre a consiliului local sau judeţean, pentru fiecare contestaţieîn parte".

Toate bugetele locale aprobate prin vot de către consiliul local,consiliul judeţean sau consiliul General al Municipiului Bucureşti va fitransmis Ministerului Finanţelor, prin intermediul direcţiilor generale alefinanţelor publice, în termen de 15 zile de la data aprobării acestora [art. 39alin.(8) din Legea nr. 273/2006].

În situaţia în care bugetul de stat nu a fost aprobat în termenul legalprevăzut de art. 138 alin. (1) din Constituţia României şi de art. 37 alin. (1)din Legea nr. 500/2002 – cu cel puţin 3 zile înainte de încheierea exerciţiuluibugetar – soluţia aplicabilă la nivel naţional este transpusă şi la nivel local,conform art. 40 din Legea nr. 273/200649:

(i) ordonatorii de credite vor conduce execuţia bugetară pe bazacifrelor de venituri şi cheltuieli din bugetul anului precedent, curespectarea limitei de 1/12 din vechile prevederile bugetare;

(ii) dir