Embed Size (px)
Citation preview
1
UNIVERSITATEA DIN BUCUREȘTI
FACULTATEA DE DREPT
MASTER ACHIZIȚII PUBLICE, CONCESIUNI, PARTENERIAT
PUBLIC-PRIVAT
REFERAT
la disciplina
RELAȚIA DINTRE DREPTUL NAȚIONAL ȘI DREPTUL UE ÎN MATERIA
ACHIZIȚIILOR PUBLICE, CONCESIUNI ȘI PARTENERIAT PUBLIC-
PRIVAT
cu titlul
PRINCIPALELE MODIFICĂRI ADUSE DE
DIRECTIVA 2014/24/UE ÎN DOMENIUL
ACHIZIȚIILOR PUBLICE LA NIVEL EUROPEAN
Coordonator, Masterand,
Prof. univ. dr. Ștefan Deaconu Bogdea Anneli-Emanuela
București
2015
2
CUPRINS
Capitolul I. Noțiuni introductive ..................................................................................... 3
Secțiunea 1. Istoric .......................................................................................................... 3
Secțiunea a 2-a. Conceptul de achiziție publică ............................................................. 5
Capitolul al II-lea. Principii care stau la baza Directivei 2014/24/UE ........................ 6
Secțiunea 1. Principii prevăzute expres .......................................................................... 6
Secțiunea a 2-a. Principii derivate din cele expres prevăzute ......................................... 7
Capitolul al III-lea. Principalele modificări aduse de Directiva 2014/24/UE în
domeniul achizițiilor publice...........................................................................................8
Secțiunea 1. Simplificarea și flexibilizarea procedurilor de achiziție………..………..8
Secțiunea a 2-a. Utilizarea strategică a achizițiilor pulice în contextual noilor
provocări economico-sociale………………………………………….....……………...20
Secțiunea a 3-a. Acordarea unui acces mai bun la piața achizițiilor publice
întreprinderilor mici și mijlocii și societăților nou-înființate.......………………………21
Secțiunea a 4-a. Păstrarea caracterului riguros al procedurilor de atribuire în condițiile
simplificării unor procedure și introducerii unor procedure noi de selectare a
cocontractantului privat……………................................................................................23
Concluzii………………………………………………………….........……………….24
Bibliografie…….…………………………………….....………………………………25
3
Principalele modificări aduse de Directiva 2014/24/UE
în domeniul achizițiilor publice la nivel european
Capitolul I. Noțiuni introductive
Secțiunea 1. Istoric
Sfera achizițiilor publice nu este reglementată în legislația Uniunii Europene la nivel de tratat.
Fiind circumscrise manifestării libertăților fundamentale prevăzute in Tratatului privind funcționarea
Uniunii Europene (libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire și libertatea de a furniza servicii,
precum și anumitor principii care derivă din acestea, respectiv egalitatea de tratament, nediscriminarea,
recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența), regulile imperative in domeniul achizițiilor
publice au fost codificate încă de la debutul anilor 1970 in diferite directive1.
Procesul de reglementare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică in spațiul
comunitar a început în 1971 cu adoptarea Directivei 71/305/CEE care a avut drept obiect de
reglementare coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică de lucrări. Din
1971 si pana in prezent acest proces legislativ a urmărit evoluția unui fenomen juridic care s-a axat, in
principal, pe garantarea unor proceduri transparente şi nediscriminatorii de atribuire a contractelor de
achiziție publică si integrarea în acest context specific al achizițiilor publice şi a altor politici publice,
cum ar fi protecţia mediului, asigurarea anumitor standarde sociale sau lupta împotriva corupţiei.
În 1989, Banca Mondială a început un proces de armonizare a principiilor și procedurilor pentru
achiziții publice, iar principiile asupra cărora s-a căzut de acord au fost: economie și eficiență;
oportunități egale pentru toți cei care licitează și transparență. Prin economie și eficiență trebuie înțeles
un proces care are ca rezultat costuri optime, acordare la timp și rezultate de calitate prin folosirea unor
proceduri fixate în urma cărora câștigă cel care a licitat cel mai bine din punct de vedere al costului.
Egalitatea de șanse presupune un proces la nivelul tuturor ofertanților care ar trebui să se bucure de un
tratament non-discriminatoriu pe întregul parcurs al procedurii. In ceea ce privește transparența, dacă la
început acopera numai publicarea anunțurilor achizițiilor, ulterior a vizat și oferirea răspunsurilor la
toate întrebările care apar pe timpul licitației pntru toți cei implicați; răspuns deschis pentru plângeri;
explicații date firmelor care au pierdut etc.2
1 Monica Rațiu, suport de curs, Master Achiziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public Privat, 2014-2015, curs 1
2 Concept si principia cheie in achizitiile publice si costul//impactul coruptiei – transparency international romania
4
Pe fondul crizei economice acute din ultimii ani, Comisia Europeană a adoptat, în anul 2011,
„Actul privind piața unică” prin care a lansat douăsprezece măsuri menite să stimuleze creșterea
economică și să consolideze încrederea în piața unică. Imediat după aceasta, în octombrie 2012,
Comisia a propus un al doilea set de măsuri („Actul privind piața unică II”), cu scopul de a dezvolta și
mai mult piața unică și de a-i exploata potențialul neutilizat, pentru a da un nou impuls economiei
europene. În paralel, a fost lansat programul Europa 2020, o strategie orientată către încurajarea
creșterii economice inteligente, sustenabile, durabile și favorabilă incluziunii.3
Achizițiile publice joacă un rol important în strategia Europa 2020, reprezentând unul dintre
instrumentele de piață care trebuie utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor constând în ocuparea forței
de muncă (o rată de ocupare a forței de muncă de 75% în rândul populației cu vârste cuprinse între 20
și 64 de ani); cercetare și inovare (prin alocarea a 3% din PIB-ul UE către acest segment); schimbările
climatice și utilizarea durabilă a energiei (reducerea cu 20% a emisiilor de gaze cu efect de seră față de
nivelurile înregistrate în 1990; creșterea ponderii surselor de energie regenerabile până la 20%;
creșterea cu 20% a eficienței energetice); educație (reducerea sub 10% a abandonului școlar; creșterea
la peste 40% a ponderii absolvenților de studii superioare în rândul populației în vârstă de 3034 de ani);
lupta împotriva sărăciei și a excluziunii sociale (reducerea cu cel puțin 20 de milioane a numărului
persoanelor care suferă sau riscă să sufere de pe urme sărăciei și a excluziunii sociale).4 Strategia
Europa 2020 se bazează pe achizițiile publice pentru5:
- Îmbunătățrea condițiilor-cadru care le permit întrprinderilor să inoveze, valorificând politica
orientate spre cerere
- Sprijinirea tranziției către o economie eficientă în ceea ce privește utilizarea resurselor și cu
emisii reduse de dioxid de carbon
- Îmbunătățirea mediul de afaceri, în special pentru IMM-urile inovatoare
În același timp, strategia Europa 2020 subliniază faptul că politica de achiziții publice trebuie să
asigure utilizarea cât mai eficientă a fondurilor publice, iar piețele de achiziții trebuie menținute
deschise în întreaga Uniune Europeană6.
Împreună cu Directiva 25/2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară
activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei
2004/17/CΕ, Directiva 24/2014 a fost destinată înlocuirii Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE ca
elemente fundamentale ale cadrului legislativ al Uniunii Europene privind achizițiile publice.
3 http://www.contributors.ro/global-europa/implementarea-noului-set-de-directive-europene-referitoare-la-achizitiile-
publice-si-concesiuni-o-sansa-reala-pentru-economia-romaniei/ 4 http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/targets/index_ro.htm
5 Monica Rațiu, support de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1
6 Carte verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achiziților publice COM (2011)
5
Noua directivă în materia achizițiilor publice a fost adoptată în februarie 2014 și a intrat în vigoare
în aprilie 2014, urmând a fi transpusă în legislația națională a statelor membre în termen de 2 ani.
Secțiunea a 2-a. Conceptul de achiziție publică
Noțiunea de achiziție ar trebui interpretată în sens larg, ca obținerea beneficiilor de pe urma
lucrărilor, a produselor sau a serviciilor în cauză, fără a implica în mod necesar un transfer de
proprietate către autoritățile contractante7.
Doar anumite operațiuni au fost incluse în sfera achizițiilor publice reglementate prin directive,
între care:
- operațiunea să vizeze o cumpărare de bunuri și/sau servicii și/sau lucrări. În acest caz se are în vedere
dobândirea bunurilor/serviciilor/lucrărilor cu titlu oneros. Astfel, pe de o parte se poate menține un
mediu economic sănătos, caracterizat de concurență loială, iar pe de altă parte, fondurile publice sunt
cheltuite după anumite rigori, atât prin asigurarea unui bun raport calitate-preț, cât și prin derularea
unor proceduri de contractare transparente.
- cumpărătorul trebuie sa aibă calitate de autoritate contractantă. Ca regulă generală, legislația
achizițiilor publice nu vizează acele entități care funcționează în condiții obișnuite de piață, care
urmăresc obținerea unui profit și care suportă riscul de pierdere care ar putea rezulta din exercitarea
activității.
- operațiunea să prezinte interes transfrontalier, în sensul în care operatorii economici dintr-un stat
membru UE, altul decât cel în care se organizează procedura de contractare, să fie interesați de
participarea la respectiva operațiune.
- valoarea contractului trebuie să depășească anumite praguri. Criteriul avut în vedere la stabilirea
pragurilor a fost interesul transfrontalier. Un contract cu o valoare sub prag nu prezintă interes pentru
operatorii economici din celelalte state membre și în acest caz respectivei proceduri de contractare nu
este necesar să i se aplice regulile stricte reglementate de directivă, întrucât contractul nu poate
distorsiona piața agenților economici. Necesitatea stabilirii unor praguri derivă din intenția legiuitorului
de a asigura utilizarea fondurilor publice de o manieră care să asigure un raport corect calitate - preț, în
același timp cu respectarea principiilor referitoare la asigurarea transparentei si tratamentului egal în
raport cu operatorii economici.
7 Directiva 2014/24/UE, preambul, pct.4
6
- bunurile, serviciile și lucrările care formează obiectul contractului să nu facă obiect al exceptării de la
aplicarea directivelor.8
Potrivit acesteia, prin contract de achiziție publică se înțelege contractul cu titlu oneros, încheiat în
scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au
ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau servicii9.
Capitolul al II-lea. Principii care stau la baza Directivei 2014/24/UE
Potrivit art. 18 alin 1 Directiva 2014/24/UE, autoritățile contractante îi tratează pe operatorii
economici în mod egal și fără discriminare și acționează într-o manieră transparentă și proporțională.
Din aceste principii derivă și principiul recunoașterii reciproce și al utilizării eficiente a fondurilor
publice.
Secțiunea 1. Principii prevăzute expres
Principiul nediscriminării a fost statuat expres în directiva din 2004. În doctrină este privit
mai mult ca o prelungire a principiului tratamentului egal în sensul că nu este permis ca în derularea
procedurilor de atribuire guvernate de directive să se aplice măsuri discriminatorii pe motiv de
naționalitate. La rândul ei, Curtea a caracterizat nediscriminarea drept o modalitate particulară în care
se poate manifesta principiul tratamentului egal10
.
Principiul tratamentului egal este prevăzut în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
pornind de la preocuprea de a nu permite în Piața Unică discriminarea agenților economici pe
considerente de naționalitate și vizează aplicarea, în mod nediscriminatoriu, a criteriilor de selecție și
criteriilor pentru atribuirea contractului de achizișie publică astfel încât orice furnizor de produse,
executant de lucrări sau prestator de servicii să aibă șanse egale în competiția pentru atribuirea
contractului respectiv11
. Egalitatea de tratament cere nu numai ca situațiile comparabile să nu fie
supuse unor rigori sau regimuri diferite, dar și ca situațiile diferite să nu beneficieze de aceleași
regimuri și forme de abordare (Cauza C304/01 Spania v Comisia).
8 Monica Rațiu, sport de curs, Master Achiziții Pulice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1
9 Directiva 2014/24/UE, articolul 2, alin. (1), pct.5
10 Monica Rațiu, suport de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 4
11 Ghid pentru achizții publice, Ministerul Finanțelor Publice
7
Principiul transparenței vizează aducerea la cunoștința publicului a tuturor informațiilor
referitoare la aplicarea procedurii de atribuire a unui contract. Potrivit instanței europene, obligația de
transparență are ca scop să garanteze că este înlăturat riscul de favoritism și de arbitrar din partea
autorității contractante. Obligația constă în garantarea, în favoarea tuturor potențialilor ofertanți, a unui
nivel de publicitate adecvat al procedurii de atribuire, care să permită asigurarea condițiilor
concurențiale pe piață și controlul imparțialității procedurii. Aceasta presupune, de asemenea, ca toate
condițiile și modalitățile procedurii de atribuire să fie formulate clar, precis și univoc în anunțul de
participare și/sau în documentația de atribuire.
Principiul proporționalității, inclus în textul noii Directive, presupune asigurarea corelației
între necesitatea obiectivă a autorității contractante, obiectul contractului de achiziție publică și
cerințele formulate în contextul aplicării procedurii de atribuire12
.
Secțiunea a 2-a. Principii derivate din cele expres prevăzute
Principiul recunoașterii reciproce presupune că autoritatea contractantă are obligația de a
accepta documente echivalente celor dintr-un anumit stat, emise de organisme stabilite în alte statele
ale Uniunii Europene și nu numai. Normele comunitare relevante în materie de recunoaștere reciprocă
a diplomelor, a certificatelor și a altor titluri de calificare oficială sunt aplicabile în cazul în care este
necesară prezentarea unor acte doveditoare privind o anumită calificarre pentru a participa la o
procedură de atribuire a unui contract sau la un concurs. Recunoașterea reciprocă își are originile în
domeniul cooperării între state13
.
Principiul utilizării eficiente a fondurilor publice trebuie înțeles în sensul aplicării
procedurilor de atribuire competiționale și utilizarea de criterii care să reflecte avantajele de natură
economică ale ofertelor, în vederea obținerii raportului optim între calitate și preț14
.
12
Daniel Șerban, suport de curs, Master Achiziții Publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1 13
Daniel Șerban, suport de curs, Master Achiziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1 14
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1
8
Capitolul al III-lea. Principalele modificări aduse de Directiva
2014/24/UE în domeniul achizițiilor publice
Noul cadru legislativ în domeniul achizițiilor publice a urmărit implementarea unor completări
și modificări asupra normelor existente privind următoarele aspecte principale:
1. simplificarea și flexibilizarea procedurilor de achiziție
2. utilizarea strategică a achizițiilor publice în contextul noilor provocări economico-sociale
3. acordarea unui acces mai bun la piața achizițiilor publice întreprinderilor mici si mijlocii și
societăților nou-înființate
4. păstrarea caracterului riguros al procedurilor de atribuire in condițiile simplificării unor proceduri si
introducerii unor proceduri noi de selectare a cocontractantului privat15
.
Secțiunea 1. Simplificarea și flexibilizarea procedurilor de achiziție publică
Simplificarea și flexibilizarea procedurilor de achiziție a presupus clarificarea domeniului de
aplicare a directivelor, abordarea procedurilor de selecție ca seturi de instrumente, adoptarea unui
regim mai puțin restrictiv în cazul autorităților locale, promovarea achizițiilor publice electronice și
modernizarea procedurilor de atribuire.
Clarificarea domeniului de aplicare a directivelor privind achizițiile publice a fost realizată în
principal prin revizuirea unor definiții și eliminarea distincției între serviciile considerate de directivele
anterioare „prioritare” prin raportare la servicii categorisite drept „neprioritare”.
S-a constatat că formele tot mai diverse ale acțiunii publice au făcut necesară definirea mai clară
inclusiv a noțiunii de achiziție publică. Astfel, definițiile anumitor noțiuni-cheie au fost revizuite în
lumina jurisprudenței Curții de Justiție, între care sunt de reținut conceptele precum: organism de drept
public, contracte de achiziții publice de lucrări și de servicii, contracte mixte, înțelesul sintagmei
„finanțat în cea mai mare parte” ș.a16
.
La punctul (10) din preambulul Directivei 24/2014 privind achizițiile publice legiuitorul
european a explicat motivele principale care au determinat anumite modificări în modalitatea de
definire a conceptului de autoritate contractanta. Astfel, se explică, în primul rând, faptul că a fost
necesară o clarificare a sferei de reglementare a noțiunii de autoritate contractantă, în general, si a
15
Ibidem, curs 2 16
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 2
9
conceptului de organism de drept public, în special, având în vedere examinarea repetată a acestor
concepte în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. În final, s-a clarificat aspectul că, de
regulă, nu se încadrează în categoria organismului de drept public o entitate juridică care:
(i) funcționează în condiții normale de piață (concurențiale)
(ii) urmărește obținerea unui profit și
(iii) suportă pierderile eventuale care pot rezulta din exercitarea activității
deoarece necesitățile de interes general, pentru îndeplinirea cărora a fost creata sau pentru care i s-a
încredințat sarcina de a le îndeplini, pot fi considerate a avea caracter industrial sau comercial.
Referitor la finanțarea unui organism de drept public, în preambulul directivei se propune
reglementarea expresă a aspectului că prin finanțare în „cea mai mare parte” se înțelege finanțarea într-
o proporție mai mare de jumătate, cu precizarea că la calculul nivelului de finanțare se pot include si
sumele încasate de respectivul organism de la utilizatorii serviciului public (sume determinate și
colectate în conformitate cu normele de drept public)17
.
În sensul prevederilor Directivei 24/2014 conceptele de autoritate contractanta, autoritate
guvernamentala centrala si organism de drept public sunt definite în articolul 2 după cum urmează:
Prin autoritate contractantă se înțelege statul, autoritățile regionale sau locale, organismele de drept
public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de autorități sau din unul sau mai multe
astfel de organisme de drept public. In categoria autorităților guvernamentale centrale sunt incluse
autoritățile contractante enumerate în anexa I la Directiva 24/2014 și, în măsura în care sunt operate
corecții sau modificări la nivel național, entitățile care le succed acestora. Prin autorități contractante
regionale sau locale se înțeleg toate autoritățile contractante care nu sunt autorități guvernamentale
centrale.
Organismele de drept public reprezintă acele persoane care îndeplinesc în mod cumulativ următoarele
caracteristici:
a) sunt înființate în scopul specific de a răspunde unor necesități de interes general, fără caracter
industrial sau comercial
b) au personalitate juridică și
c) sunt finanțate, în cea mai mare parte, de către stat, autorități regionale sau locale sau alte organisme
de drept public; sau administrarea lor face obiectul supravegherii de către autoritățile sau organismele
respective sau au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit din membri
17
Directiva 2014/24/UE, preambul, pct. 10
10
desemnați în proporție de peste 50 % de către stat, de autorități regionale sau locale sau de alte
organisme de drept public.
În decizia pronunțată în cauza C – 373/00 Adolf Truley GmbH v Bestattung Wien GmbH,
Curtea de Justiție exprimă o calificare de principiu a conceptului de „necesitate de interes general” de
următoarea manieră: în măsura în care se determină, în legătură cu o activitate, că este menită să
satisfacă nevoi de interes general, este necesar sa se determine și dacă respectivele necesități au sau nu
caracter industrial sau comercial. În ipoteza în care necesitățile de interes general au caracter comercial
sau industrial, persoana juridică nu se va încadra în categoria organismelor de drept public.
Singura circumstanță în care Curtea de Justitie a decis în sensul neaplicării directivelor acelor activități
care au caracter comercial sau industrial derulate de un organism de drept public este aceea în care o
persoană juridică vizată de prevederile directivelor derulează și activități comerciale prin intermediul
unei subsidiare.
Se observă faptul ca definițiile entităților care reprezintă autorități contractante tind să acopere
toate persoanele care ar putea discrimina potentiali ofertanti in derularea procedurilor de atribuire a
contractelor de achiziții publice, demers întemeiat si pe jurisprudența Curții de Justiție care, subliniind
scopul directivelor in materia achizițiilor publice, a formulat aceasta circumstanță prin raportare la
posibilitatea acordării unui tratament preferențial pe considerente de naționalitate18
.
O altă modificare constă în eliminarea delimitării între servicii cărora li se aplică reglementerea
directivei de cele cărora nu li se aplică directiva. La momentul adoptării Directivei 18/2004 s-a
considerat ca regulile care guvernează achizițiile publice nu se justifica sa fie aplicate tuturor
categoriilor de servicii. A fost decisă realizarea a doua liste de servicii atașate drept Anexa 2A si Anexa
2B la directiva menționată. Anexa 2A cuprinde serviciile prioritare in cazul contractării cărora
autoritățile contractante aplica integral legea achizițiilor publice. Anexa 2 B listează de o maniera
neexhaustivă serviciile neprioritare la a căror contractare autoritățile contractante nu au obligația să
aplice integral legislația achizițiilor publice.
Abordarea procedurilor de selecție ca seturi de instrumente permite legislațiilor naționale sa
reglementeze trei categorii de proceduri:
a) proceduri de bază
b) proceduri subsidiare procedurilor de bază si
c) tehnici si instrumente destinate achizițiilor agregate si electronice.
Procedurile de selecție considerate proceduri de bază sunt licitația deschisă și licitația restrânsă.
Este recomandată utilizarea acestor proceduri ca primă opțiune datorită potențialului acestora de a
18
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 1
11
respecta foarte strict principiile prevăzute in TFUE si directivele de resort in materia cheltuirii
fondurilor publice (transparenta, tratament egal, concurenta neîngrădită, eficientă in cheltuirea banului
public etc.) Pe de alta parte, procedurile de bază se dovedesc adesea rigide, permițând in măsură foarte
redusă negocierea intre părți si modificări ale unor premise economice preanunțate, aspecte care
împiedică de multe ori implementarea unor proiecte de investiții publice complexe.
Procedurile de selecție subsidiare procedurilor de bază sunt proceduri de selecție la care autoritățile
contractante nu pot apela prin simplă alegere. Se poate recurge la procedurile in cauză numai dacă, in
situația concretă, autoritatea contractantă fundamentează întrunirea unor circumstanțe specifice care fac
necesară aplicarea oricăreia din procedurile subsidiare. Aceste proceduri permit anumite abateri de la
regulile generale, uneori in ceea ce privește transparenta, alteori durata preconizata a unei proceduri,
însă sunt caracterizate de dreptul părților de a negocia aspecte esențiale ale proiectului. Procedurile
subsidiare avute in vedere sunt dialogul competitiv, procedura competitivă cu negociere, parteneriatul
pentru inovare și procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unei invitații de participare.
Din totalul de șase proceduri o singură procedură are caracter netransparent, respectiv procedura de
negociere fără publicarea prealabilă a unei invitații de participare (cu observația ca aplicarea acesteia
este limitata cu strictețe). Procedura competitivă cu negociere nu este o procedură nouă ci este o
procedură preexistentă care a fost redenumită și clarificată în anumite aspect, iar parteneriatul pentru
inovare este o procedură de atribuire nouă19
.
O alta preocupare a inițiatorilor noilor directive consta in reglementarea unor tehnici si
instrumente specifice care permit realizarea unor contractări in comun, prin utilizarea unei singure
proceduri de selecție si încheierea unui singur contract de către mai multe autorități contractante.
Contractarea in comun (agregarea cererii) se dovedește utilă prin prisma reducerii costurilor de
contractare, creșterii puterii de cumpărare a sectorului public, posibilității de cumulare si acumulare de
competenţe şi expertiză in derularea procedurilor de achiziții publice, partajării riscurilor asociate
achiziţiilor publice. Obiectivul Uniunii Europene poate fi atins prin concentrarea achizițiilor fie în
funcție de numărul de autorități contractante implicate, fie în funcție de volum și valoare în timp a
achizițiilor. Cu toate acestea, agregarea și centralizarea achizițiilor ar trebui monitorizate cu atenție,
pentru a se evita concentrarea excesivă a puterii de cumpărare și înțelegerile anticoncurențiale și pentru
a menține transparența și concurența, precum și posibilitățile de access la piață pentru IMM-uri20
. Pe de
altă parte, importanta si beneficiile aduse de achiziţiile publice electronice au fost incluse într-o carte
verde consacrată acestui subiect încă din anul 2010.
19
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 4 20
Directiva 2014/24/UE, preambul, pct.59
12
Astfel, tehnicile și instrumentele specifice de achiziții publice destinate achizițiilor agregate și
electronice sunt:
- acordurile - cadru (acordurile încheiate între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai
mulți operatori economici cu scopul de a stabili condițiile pentru contractele care urmează să fie
atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, dacă este
cazul, cantitățile avute în vedere. Durata unui acord-cadru nu poate fi mai mare de patru ani, cu
excepția cazurilor excepționale bine justificate, în special prin obiectul acordului-cadru21
.)
- sistemele dinamice de achiziții (Pentru achizițiile de uz curent ale căror caracteristici general
disponibile pe piață satisfac nevoile autorităților contractante, autoritățile contractante pot utiliza un
sistem dinamic de achiziții. Sistemul dinamic de achiziții funcționează ca un proces în întregime
electronic și este deschis pe întreaga perioadă de valabilitate a sistemului de achiziții oricărui operator
economic care îndeplinește criteriile de selecție. Sistemul poate fi împărțit pe categorii de produse,
lucrări sau servicii care sunt definite în mod obiectiv, pe baza caracteristicilor achizițiilor publice care
urmează a fi realizate în cadrul categoriei în cauză. Aceste caracteristici pot include o referință la
dimensiunea maximă admisibilă a contractelor specifice ulterioare sau la o anumită zonă geografică în
care contractele specifice ulterioare vor fi executate. Pentru efectuarea unei achiziții în cadrul unui
sistem dinamic de achiziții, autoritățile contractante urmează regulile procedurii restrânse22
.)
- licitațiile electronice (Autoritățile contractante pot să utilizeze licitații electronice, în cadrul cărora
sunt prezentate noi prețuri, revizuite în sens descrescător și/sau noi valori aferente anumitor elemente
ale ofertelor. În acest scop, autoritățile contractante structurează licitația electronică sub forma unui
proces electronic repetitiv, care are loc după o evaluare inițială integrală a ofertelor, permițând
clasificarea lor prin metode automate de evaluare. Anumite contracte de achiziții publice de servicii și
anumite contracte de achiziții publice de lucrări care au drept obiect activități intelectuale, cum ar fi
proiectarea de lucrări, care nu pot fi clasificate prin metode de evaluare automată, nu fac obiectul
licitațiilor electronice.23
)
- cataloagele electronice (În cazul în care se impune utilizarea mijloacelor electronice de comunicare,
autoritățile contractante pot solicita ca ofertele să fie prezentate sub formă de catalog electronic sau să
includă un catalog electronic. Cataloagele electronice sunt elaborate de către candidați sau ofertanți în
21
Directiva 2014/24/UE, articolul 33, alin.1 22
Directive 2014/24/UE, articolul 34, alin. 1 și 2 23
Directiva 2014/24/UE, articolul 35, alin.1
13
vederea participării la o anumită procedură de achiziție în conformitate cu specificațiile tehnice și
formatul stabilite de autoritatea contractantă24
)
- organismele centrale de achiziție (înseamnă activități desfășurate în mod permanent, în una dintre
următoarele forme: achiziționarea de produse și/sau servicii destinate autorităților contractante; sau
atribuirea de contracte de achiziții publice sau încheierea de acorduri-cadru pentru lucrări, produse sau
servicii destinate autorităților contractante25
)
- achizițiile comune ocazionale (Două sau mai multe autorități contractante pot conveni să efectueze
anumite achiziții specifice în comun. În cazul în care o procedură de achiziții publice este efectuată în
întregime în comun, în numele și în contul tuturor autorităților contractante în cauză, acestea sunt
responsabile în mod solidar pentru îndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul prezentei directive.
Această dispoziție se aplică, de asemenea, în cazurile în care o autoritate contractantă gestionează
procedura, acționând în nume propriu și în numele celorlalte autorități contractante în cauză. În cazul în
care o procedură de achiziții publice nu este efectuată în întregime în numele și în contul autorităților
contractante în cauză, acestea sunt responsabile solidar numai cu privire la părțile efectuate în comun.
Fiecare autoritate contractantă este unica responsabilă de îndeplinirea obligațiilor sale în temeiul
prezentei directive, în ceea ce privește părțile pe care le realizează, în nume și în cont propriu26
)
Modernizarea procedurilor de atribuire a urmărit o abordare mai flexibilă și mai accesibilă in
anumite aspect ale procedurilor de achiziție.
Documentatia necesara pentru procedurile de atribuire se reduce, printr-un Document unic european de
achiziție, standardizat. Acest lucru inseamna ca doar ofertantul câstigator va trebui sa depuna dovezi
formale (certificate si atestate). Documentul unic european de achiziție constă într-o declarație pe
propria răspundere actualizată ca dovadă preliminară în locul certificatelor liberate de către autoritățile
publice sau de către terțe părți care confirmă că operatorul economic în cauză îndeplinește oricare
dintre următoarele condiții: nu se află în una dintre situațiile menționate la articolul 57 în care
operatorii economici sunt sau pot fi excluși; îndeplinește criteriile de selecție relevante care au fost
stabilite în conformitate cu articolul 58 – capacitatea de exercitare a activității profesionale; situația
economică și financiară; capacitatea tehnică și profesională; dacă este cazul, respectă regulile și
criteriile obiective care au fost stabilite în conformitate cu articolul 65 care prevede posibilitatea
limitării numărului de candidați care îndeplinesc criteriile de selecție pe care îi vor invita să prezinte
24
Directiva 2014/24/UE, articolul 36, alin.1 și 2 25
Directiva 2014/24/UE, articolul 2, alin. 1, pct.14 26
Directiva 2014/24/UE, rticolul 38, alin.1 și 2
14
oferte sau să participle la dialog, cu condiția să fie disponibil numărul minim de candidați calificați27
.)
Prin urmare, termenele minime de depunere a ofertelor au fost scurtate28
.
Astfel, s-a avut in vedere o reducere a termenelor pentru participare și pentru depunerea
ofertelor pentru a se permite derularea unor proceduri de achiziție mai rapide, clarificarea aspectelor
distinctive legate de selectarea ofertelor si atribuirea contractului, introducerea posibilității ca in cazul
contractelor de consultanta autoritățile contractante să ia în considerare organizarea și calitatea
personalului desemnat să execute contractul ca un criteriu de atribuire.
În ceea ce privește reducerea termenelor, în cazul procedurii deschise, termenul minim de
primire a ofertelor este de 35 de zile de la data la care s-a trimis anunțul de participare. În ceea ce
privește procedura restrânsă, termenul minim de primire a cererilor de participare este de 30 de zile de
la data trimiterii anunțului de participare sau, dacă se utilizează un anunț de intenție ca mijloc de
invitație la procedura concurențială de oferte, a invitației pentru confirmarea interesului. În cazul
procedurii competitive cu negociere, termenul minim de primire a cererilor de participare este de 30 de
zile de la data trimiterii anunțului de participare sau, dacă se utilizează un anunț de intenție ca mijloc de
invitație la procedura concurențială de oferte, a invitației pentru confirmarea interesului. Termenul
minim de primire a cererilor de participare este de 30 de zile și în cazul dialogului competitiv, termen
care se calculează de la data trimiterii anunțului de participare. Termenele de primire ofertelor sunt de
30 de zile. În reglementarea anterioară, în cazul procedurilor deschise, termenul de primire a cererilor
și ofertelor era de 52 de zile de la data trimiterii anunșului de participare. În cazul procedurilor
restrânse, al procedurilor de negociere cu plublicarea unui anunț de participare și al dialogului
competitiv, termenul minim de primire a cererilor de participare este de 37 de zile de la data trimiterii
anunțului de participare. În cazul procedurilor restrânse, termenul minim de primir e a ofertelor este de
40 de zile de la data trimiterii invitației29
.
Conform jurisprudenţei CEJ, autorităţile contractante au obligația să diferențieze clar criteriile
de selecţie de criteriile de atribuire, astfel încât decizia de atribuire a contractului să se bazeze exclusiv
pe criteriile privind produsele şi serviciile care urmează sa fie achiziționate. Astfel, de regulă, nu este
permisă atribuirea contractului pe baza unor considerente legate de capacitatea ofertantului de a
executa contractul cum ar fi: experienţa similară; forţa de lucru şi echipamentele.
Criteriile de atribuire a contractelor sunt reglementate, în principal, în Art. 67 din noua directivă.
Acestea trebuie sa fie stabilite de o astfel de manieră încât să permită autorității contractante
determinarea celei mai bune oferte între cele calificate în urma filtrului criteriilor de participare.
27
Directiva 2014/24//UE, articolul 59, alin.1 28
http://pro-legal.ro/publicarea-noilor-directive-europene-in-materia-achizitiilor-publice/ 29
Directiva 2014/24/UE, articolul 27, 28, 29 și urm.
15
Propunerea de Directiva avea în vedere posibilitatea autorității contractante de a alege între:
(i) prețul cel mai scăzut si
(ii) oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
Referitor la criteriul prețului cel mai scăzut, autoritățile contractante puteau alege între:
- raportarea exclusiv la prețul ofertat pentru îndeplinirea obiectului contractului sau
- raportarea la eficacitatea costurilor, cum ar fi, de exemplu, o abordare pe baza costului ciclului de
viață .
În forma publicată, directiva 24 a consacrat o nouă regulă, respectiv posibilitatea statelor de a
reglementa ca autoritățile contractante să nu poată utiliza numai prețul sau costul drept criteriu unic de
atribuire.Oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic se determină pe baza unor criterii
legate de obiectul contractului de achiziție publică. Aceste criterii trebuie să includă, în plus fată de
prețul contractului sau costurile analizate prin prisma eficacității şi alte criterii legate de obiectul
contractului de achiziție publică în cauză.
În cazul execuției de lucrări si furnizării de bunuri se pot avea în vedere: calitatea (inclusiv
caracteristicile tehnice, estetice şi funcționale); accesibilitatea; adresabilitatea; caracteristicile
ecologice; caracterul innovator; serviciile post-vânzare si asistenta tehnică; data livrării ş.a.
În cazul contractelor de achiziții de servicii si al contractele care implică proiectarea de lucrări, pot fi
luate în considerare anumite calități ale personalului care va constitui echipa de executare a
contractului, intre care: organizarea; calificarea şi experiența.
În ceea ce privește ordinea verificării îndeplinirii criteriilor, directiva a permis autorităților contractante
să opteze, dacă tipul procedurii permite, verificarea mai întâi a criteriilor de atribuire. Astfel, în temeiul
dispozițiilor art. 56, în licitațiile deschise, autoritățile contractante pot decide să examineze ofertele
înainte de a verifica îndeplinirea criteriilor de selecție. Directiva lasă la latitudinea statele membre
preluarea acestei reguli sau excluderea ei, în tot sau în parte, din legislațiile naționale30
.
În procedura de consultare publică derulată anterior redactării noilor directive au fost ridicate
mai multe probleme legate de criteriile de selecție şi atribuire a contractelor, între care:
- sarcinile administrative care decurg din necesitatea ca autoritatea contractantă să verifice mai întâi
criteriile de selecţie pentru toţi candidaţii şi ofertanţii înainte de a examina criteriile de atribuire. Astfel,
au existat argumente in sprijinul soluției ca autoritatea contractantă să aplice mai întâi criteriile de
atribuire şi să verifice eligibilitatea exclusiv a ofertantului declarat câștigător.
- utilitatea de a institui excepții de la principiul conform căruia este necesară separarea criteriile de
selecţie de cele de atribuire. S-a argumentat în sensul că introducerea între criteriile de atribuire a unor
30
Monica Rațiu, supor de curs, Master Achiziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-2015, curs 5
16
criterii privind ofertantul, precum experienţa şi calificarea, poate contribui la eficientizarea achiziţiilor -
- necesitatea reducerii sarcinilor administrative impuse ofertanților în etapa de selecţie (in special
reprezentanții IMM-urilor au reclamat faptul ca documentele solicitate in faza de selecție necesită timp
îndelungat şi costuri consistente de pregătire)
- necesitatea stabilirii unor limite maxime în ceea ce privește capacitatea financiară pentru a permite
accesul mai larg al IMM-urilor
Textul directivei a prevăzut, in continuare, criteriile de selecție calitativă, cu listarea motivelor
care pot atrage excluderea unui ofertant din procedura de atribuire.
Circumstanțele care vor constitui motive obligatorii de excludere din procedura, fără a se lăsa
autorității contractante posibilitatea derogării de la aceasta obligație, sunt:
1) condamnarea ofertantului prin hotărâre definitivă pentru anumite infracțiuni, respectiv: participarea
la o organizație criminală; corupție; fraudă; terorism sau infracțiuni legate de activitățile teroriste sau
instigare, complicitate sau tentativă de a săvârși o astfel de infracțiune; spălare de bani. Obligația de a
exclude un candidat sau ofertant de la participarea la un contract de achiziție publică se aplică şi în
cazul în care au fost condamnați prin hotărâre definitivă directori ai societății sau alte persoane cu
putere de reprezentare, de decizie sau de control în raport cu candidatul sau ofertantul.
2) existenta unei hotărâri cu autoritate de lucru judecat conform căreia operatorul nu si-a îndeplinit
obligațiile privind plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale, în conformitate cu
dispozițiile legale ale țării în care este stabilit sau ale statului membru al autorității contractante.
Autoritatea contractantă nu este obligată dar poate decide excluderea unui ofertant de la participarea la
un contract de achiziție publică în oricare din următoarele circumstanțe:
3)Autoritatea are cunoștință de o încălcare de către ofertant a anumitor obligații prevăzute de legislația
U.E. în domeniul social, al muncii sau al mediului sau de dispozițiile internaționale în domeniul social
si al mediului
4) Ofertantul este în situație de insolvență, de încetare a activității sau în orice altă situație similară care
rezultă în urma unei proceduri de aceeași natură prevăzute de legislația națională
5) autoritatea contractantă poate demonstra prin orice mijloace că ofertantul se face vinovat de alte
abateri profesionale grave
6) ofertantul a dat dovadă de deficiente semnificative sau persistente la îndeplinirea unei cerințe de
fond prevăzute de un contract sau de contracte anterioare similare încheiate cu aceeași autoritate
contractantă.
17
Şi noua directivă menține posibilitatea ca ofertantul care se află în oricare din situațiile care permit
autorității contractante să adopte măsura excluderii din procedură să furnizeze autorității contractante
dovezi care să-i demonstreze fiabilitatea, în ciuda existentei motivului de excludere relevant. În plus,
ofertantul va trebui să dovedească faptul că a compensat eventualele prejudicii, că a clarificat complet
faptele şi împrejurările, cooperând activ cu autoritățile însărcinate cu investigația, şi că a luat măsuri
concrete la nivel tehnic, organizațional şi în materie de personal, adecvate pentru a preveni orice noi
infracțiuni sau abateri. Decizia este lăsată la latitudinea autorității contractante care va trebui, însă, să o
motiveze.
Au fost avute, de asemenea in vedere, eficientizarea mecanismelor legate de motivele de
excludere a candidaților dintr-o procedura precum și posibilitățile de modificare a contractelor aflate în
curs de derulare, cu preluarea soluțiilor consacrate în jurisprudența Curții de Justiție31
.
La baza construirii regulilor privind modificarea contractului de achiziție publică și a acordului-
cadru incluse în actuala directivă clasică privind achizițiile publice se află cauza Pressetext
Nachrichtenagentur GmbH v Austria2, cauză în care au fost stabilite de către Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene.
Astfel, ca regulă generală, este necesară o nouă procedură de atribuire în situația în care se aduc
unui contract de achiziție publică modificări substanțiale.
În conformitate cu clarificările aduse de Curtea de Justiție în cauza Pressetext (paragrafele 35–37), o
modificare a unui contract de achiziție publică se încadrează în categoria modificărilor substanțiale în
oricare din următoarele circumstanțe:
1) când introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura de atribuire inițială, ar fi permis
acceptarea altor ofertanți decât cei admiși inițial sau ar fi permis selectarea unei alte oferte decât cea
reținută inițial;
2) când extinde contractul, într-o măsură importantă, la servicii care nu au fost prevăzute inițial;
3) atunci când schimbă echilibrul economic al contractului în favoarea adjudecatarului contractului,
într-un mod care nu fusese prevăzut în clauzele contractului inițial.
Urmare clarificărilor aduse prin jurisprudența Curții de Justiție, în noua directivă clasică a fost inclus
un articol dedicat acestui subiect (art. 72).
Articolul 72 debutează cu listarea la alineatele (1) și (2) a unor cazuri de excepție care permit
modificarea contractului fără parcurgerea unei noi proceduri de atribuire pentru a se reglementa în
ultimul alineat principiul general conform căruia modificările care nu se încadrează in limitele stabilite
la alineatele (1) și (2) obligă autoritatea contractantă la organizarea unei noi proceduri de atribuire.
31
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achiziții publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, curs 3
18
Situațiile de excepție care permit modificarea contractului de achiziție publică fără organizarea unei noi
proceduri de selecție se pot încadra în următoarele categorii:
- includerea in documentația de atribuire a contractului de achiziție publică a unei clauze de revizuire
care detaliază aspectele care pot suferi modificări pe parcursul derulării contractului,
- necesitatea contractării unor produse, servicii și/sau lucrări suplimentare de la contractorul inițial,
- modificări ocazionate de apariția unor circumstanțe neprevăzute,
- modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului,
- înlocuirea contractorului privat.
În ceea ce privește sfera de cuprindere a conceptului de modificări substanțiale, art. 72 listează la alin.
(4), pornind de la liniile directoare trasate de jurisprudență în cauza Pressetext, criteriile care atrag
încadrarea unei modificări contractuale în categoria modificărilor substanțiale:
(a) modificarea introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială de achiziții, ar fi
permis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial sau acceptarea unui alt ofertant decât cel
acceptat inițial sau ar fi atras alți participanți la procedura de achiziție;
(b) modificarea schimbă balanța economică a contractului sau a acordului-cadru în favoarea
contractantului într-un mod care nu a fost prevăzut în contractul sau acordul-cadru inițial;
(c) modificarea extinde domeniul de aplicare al contractului sau al acordului-cadru în mod
considerabil;
(d) un nou contractant îl înlocuiește pe cel căruia autoritatea contractantă i-a atribuit inițial contractul,
în alte cazuri decât cele prevăzute la alineatul (1) litera (d).
Noua directivă a reglementat în art. 72 alin. (1) lit. (a) faptul că este permisă modificarea contractelor
de achiziție publică și a acordurilor-cadru fără derularea unei noi proceduri de achiziție dacă
modificările au fost prevăzute în documentele inițiale ale achiziției sub forma unor clauze sau opțiuni
de revizuire.
Pentru a putea produce efectele scontate, modul de redactare a clauzei de revizuire trebuie să respecte
următoarele reguli imperative:
- clauza trebuie sa fie clară, precisă și fără echivoc
- trebuie sa precizeze limitele și natura posibilelor modificări sau opțiuni
- trebuie sa indice condițiile în care se poate recurge la revizuire
19
- este interzis sa se prevadă in clauza de revizuire posibilitatea de a implementa modificări sau opțiuni
care ar schimba caracterul general al contractului de achiziţie publică sau al acordului-cadru.
Anumite împrejurări care determină modificarea unui contract de achiziție publică sau a unui acord-
cadru se încadrează în categoria circumstanțelor neprevăzute dacă autoritatea contractantă care se
confruntă cu o astfel de situație justifică aspectul că împrejurările respective nu ar fi putut fi prevăzute
de o autoritate contractantă care acționează cu diligență.
În mod similar clauzei de revizuire, nici modificările aduse unui contract datorită apariției unor
circumstanțe neprevăzute nu pot aduce atingere caracterului general al contractului.
Se observă faptul că directiva nu limitează aspectele care ar putea suferi modificări datorită apariției
unor circumstanțe neprevăzute care fac necesară modificarea contractului de achiziție publică și nu
limitează numărul de acte adiționale la contract care se pot încheia având drept temei intervenția unor
circumstanțe neprevăzute. Singurele limitări care trebuie avute în vedere se referă la respectarea unui
anumit plafon valoric și obligaţia de a nu aduce atingere caracterului general al contractului.
Referitor la limitarea valorică, directiva impune condiția de a nu creşte prețul contractului cu mai mult
de 50% din valoarea inițială cu ocazia efectuării unei modificări. În cazul în care se efectuează mai
multe modificări succesive, această limitare se aplică valorii fiecărei modificări în parte cu precizarea
ca nu se permite efectuarea unor astfel de modificări succesive în scopul eludării aplicării directivei.
Încă din preambulul directivei, la punctul (107), a fost enunțat principiul conform căruia „Modificările
contractului având ca rezultat o modificare minoră a valorii contractului ar trebui să fie întotdeauna
posibile până la o anumită valoare, fără să fie necesară derularea unei noi proceduri de achiziție”.
În continuarea acestei concluzii, art. 72 alin. (2) reglementează faptul că, fără a exista nevoia de a
verifica dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (4) literele (a)-(d) din directivă referitoare
la caracterul substanțial al unei modificări, contractele pot fi modificate fără a fi necesară o nouă
procedură de atribuire atunci când valoarea modificării este mai mică decât ambele valori următoare:
pragurile stabilite la articolul 4; și 10% din valoarea contractului inițial pentru contractele de achiziții
de servicii sau de produse și 15% din valoarea contractului inițial pentru contractele de achiziții de
lucrări.
În afară de aceste limitări valorice, și în cazul modificărilor cu impact minor asupra prețului
contractului nu se poate aduce atingere caracterului general al contractului sau al acordului-cadru și,
spre deosebire de modificările care au la bază clauze de revizuire, necesități de suplimentare sau
circumstanțe neprevăzute, în cazul în care se efectuează mai multe modificări succesive din categoria
in discuție, evaluarea se face pe baza valorii nete cumulate fără a se putea depăși pragurile și limitele
menționate.
20
În cauza Pressetext (paragraful 40) a fost stabilit principiul general conform căruia „În general,
înlocuirea cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi atribuise inițial contractul cu unul nou
trebuie considerată o schimbare a uneia dintre clauzele esențiale ale contractului de achiziții publice
respectiv (…)” Pe de altă parte, aceeași hotărâre consacră și anumite excepții de la principiu.
Pornind de la jurisprudența menționată, la art. 72 alin. (1) lit. (d) au fost reglementate situații de
excepție care permit înlocuirea contractantului privat fără organizarea unei noi proceduri de atribuire:
- înlocuirea în temeiul unei clauze de revizuire;
- înlocuirea prin preluarea poziției contractantului inițial în urma unor operațiuni de restructurare a
societății (achiziție, fuziune, în sens larg) sau în caz de insolvență, de către un alt operator economic
care îndeplinește criteriile de selecție calitativă stabilite inițial, și, cu condiția ca aceasta modificare să
nu implice alte modificări substanțiale ale contractului și să nu se facă în scopul de a eluda aplicarea
directivei;
- înlocuirea prin asumarea de către autoritatea contractantă însăși a obligațiilor cocontractantului față de
subcontractanți, în cazul în care această posibilitate este prevăzută în legislația națională în temeiul
articolului 71 referitor la subcontractare.
Art. 72 din noua directivă se prezintă drept o codificare a cazuisticii Curţii de Justiţie în materia
modificării contractului de achiziţie publică. Prevederile directivei referitoare la modificarea
contractului se dovedesc, în mod evident, utile însă, ca în cazul oricărei directive, nu descriu sub toate
aspectele instrumentele de implementare a principiilor statuate. Rămân, astfel, de clarificat legiuitorului
roman o multitudine de aspecte. În situația în care legiuitorul român va înțelege prin implementarea
noii directive clasice o preluare in principal prin copiere a textului traducerii oficiale în limba romană
(traducere uneori profund deficitară, de altfel), atât autoritățile contractante din România cât și
participanții privaţi la implementarea contractelor de achiziție publică vor fi văduviţi de instrumente
juridice extrem de valoroase destinate asigurării implementării cu succes și în termenul preconizat a
proiectelor publice.
Secțiunea a 2-a. Utilizarea strategică a achizițiilor publice în contextul noilor provocări
Modificarile legislative au urmărit si responsabilizarea achizitorilor pentru a asigura
implementarea principiilor cuprinse in Strategia Europa 2010, respectiv: stimularea achiziționării de
bunuri și servicii care promovează inovarea, protecția mediului și lupta împotriva schimbărilor
climatice, îmbunătățind în același timp ocuparea forței de muncă, sănătatea publică și condițiile sociale.
Intre mecanismele implementate se remarcă:
21
- calcularea costurilor prin raportare la ciclul de viață al produselor, serviciilor si lucrărilor
- posibilitatea solicitării ca lucrările, bunurile sau serviciile să poarte etichete care să certifice
caracteristicile ecologice, sociale sau de altă natură, cu condiția să accepte și etichete echivalente
- sancționarea încălcărilor legislației sociale, a muncii și de mediu (prin excluderea din procedură)
- tratamentul diferențiat al serviciilor sociale considerate a avea o componentă transfrontalieră redusă
- stimularea achizitorilor publici in sensul cumpărării de produse și servicii inovatoare, care
îmbunătățesc eficiența și calitatea serviciilor publice (s-a reglementat în acest scop o nouă procedură,
respectiv parteneriatul pentru inovare)32
.
Parteneriatul pentru inovare - Achizitorii publici vor putea achiziţiona produse inovative -
organizând licitaţii pentru a rezolva o problema specifică la care nu pot anticipa soluţia. Parteneriatul
pentru inovare are ca scop dezvoltarea unui produs/serviciu/lucrare inovatoare precum şi achiziţia
ulterioară a rezultatului inovativ. Normele procedurale aplicate sunt cele care se aplică procedurii de
selecţie cu negociere iar atribuirea se va face numai pe baza celui mai bun raport calitate-preţ.
Directiva încurajează accesul la procedurile de dialog competitiv şi procedura competitivă
cu negociere, în special când Autorităţile Contractante sunt în imposibilitatea de a defini soluţiile prin
care îşi pot satisface necesităţile sau pentru a evalua soluţiile pe care le poate oferi piaţa pe plan tehnic,
financiar sau juridic (de ex. în cadrul proiectelor inovatoare, proiectelor majore de infrastructuri
integrate de transport, marilor reţele informatice)33
Secțiunea a 3-a. Acordarea unui acces mai bun la piața achizițiilor publice IMM-urilor și
societăților nou-înființate
Întreprinderile mici și mijlocii (IMM) sunt considerate a avea un mare potențial de creare de
locuri de muncă, de creștere și de inovare. In analizele organismelor europene s-a concluzionat in
sensul că facilitarea accesului la piețele de achiziții publice poate ajuta IMM-urile să exploateze acest
potențial, permițând în același timp autorităților contractante să lărgească baza de furnizori, lucru care
are ca efect pozitiv creșterea concurenței pentru contractele de achiziții publice.
In aceasta directie, Comisia Europeana a publicat în încă din anul 2008 Codul european al celor mai
bune practici care facilitează accesul IMM-urilor la contractele de achiziții publice3.
32
Monica Rațiu, suport de curs, Master Achiziții Publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, curs 7 33
http://www.amcor.ro/menu/Comisii-profesionale/Professional-Corner/Conferina-Naional-Achiziiile-Publice-n-Romnia-Nouti-legislative-Fondurile-europene-2014-2020-Eventuale-puncte-nevralgice-i-remedii.html
22
Măsurile adoptate pentru a facilita accesul IMM-urilor la piața achizițiilor publice au presupus, intre
altele:
a) simplificarea obligațiilor de informare (obligativitatea acceptării declarațiilor pe proprie răspundere
ca dovezi prima facie în scopul selecției)
b) împărțirea pe loturi (stimularea autorităților contractante să împartă contractele de achiziții publice
în loturi pentru a le face mai accesibile pentru IMM-uri)
c) limitarea condițiilor de participare la acele exigente care sunt adecvate pentru a garanta că un anumit
candidat sau ofertant are capacitatea și competențele necesare pentru a executa contractul care urmează
să fie atribuit in cele mai bune condiții.
d) Simplificarea procedurilor de pregătire/depunere a ofertelor prin:
- Utilizarea Documentul European de Achiziţie Unic (DEAU)
- Introducerea Arhivei de certificare online (e-Certis) pentru a facilita procedurile de ofertare în
spaţiul UE. Sistemul nu este însă actualizat în timp real şi nu este generalizat la nivelul tuturor Statelor
Membre din UE, Directiva propunând ca în viitor să devină obligatoriu.
- Comunicarea electronică - Statele Membre trebuie să se asigure că toate comunicările şi schimburile
de informaţii în toate etapele procedurilor de achiziţie, în special depunerea electronică, sunt efectuate
prin mijloace electronice de comunicare.34
- Un a lt element de noutate îl reprezintă consultările pieţei. Conform art. 40 din Directivă, înainte
de a lansa o procedură de achiziţie, autorităţile contractante pot realiza consultări ale pieţei în vederea
pregătirii achiziţiei, inclusiv informare a pieţei cu privire la proiectele şi aşteptările lor.
- Participarea la proceduri a consultantului care a oferit consultanţă Autorităţii Contractante sau
a participat la pregătirea procedurii de achiziţie se va realiza doar în condiţiile în care nu se denaturează
concurenta (conform art. 41 din Directiva 2014/24/UE). Prevederea este inclusa deja in OUG 34/2006,
dar directiva aduce clarificări suplimentare în ceea ce priveşte măsurile luate de AC pentru a evita
denaturarea concurenţei: transparenţă şi comunicare către toţi candidaţii şi ofertanţii şi stabilirea unor
termene adecvate pentru primirea ofertelor.35
34
http://www.amcor.ro/menu/Comisii-profesionale/Professional-Corner/Conferina-Naional-Achiziiile-Publice-n-Romnia-Nouti-legislative-Fondurile-europene-2014-2020-Eventuale-puncte-nevralgice-i-remedii.html 35
http://www.amcor.ro/menu/Comisii-profesionale/Professional-Corner/Conferina-Naional-Achiziiile-Publice-n-Romnia-Nouti-legislative-Fondurile-europene-2014-2020-Eventuale-puncte-nevralgice-i-remedii.html
23
Secțiunea a 4-a. Păstrarea caracterului riguros al procedurilor de atribuire
Modernizarea si flexibilizarea procedurilor nu a presupus si o abatere de la rigorile consacrate
in directivele anterioare referitoare la asigurarea unui comportament adecvat pe parcursul derulării
procedurilor atât din partea achizitorilor cat si a ofertanților având in vedere aspectul ca interesele
financiare și interacțiunea între sectorul public și cel privat fac ca achizițiile publice să fie un domeniu
expus practicilor comerciale neloiale, cum sunt: conflictul de interese, favoritismul și corupția.
Au fost aduse, astfel, clarificări in materia:
- conflictelor de interese (Conceptul de conflict de interese acoperă cel puțin orice situație în care
membrii personalului autorității contractante sau ai unui furnizor de servicii de achiziție care acționează
în numele autorității contractante care sunt implicați în desfășurarea procedurii de achiziție sau care pot
influența rezultatul acesteia au, în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt
interes personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite imparțialitatea sau independența
lor în contextul procedurii de achiziție.36
)
- comportamentelor ilicite ale ofertanților si
- acordării de avantaje neloiale.
36
Directiva 2014/24/UE, articolul 24
24
Concluzii
Noua Directivă 2014/24/UE privind achiziţiile publice la nivel european propune o serie de
concepte şi instrumente noi: achiziţii inovative, achiziţii orientate spre calitate, raport calitate-preţ,
cooperare administrativă, document unic european de achiziție, care fac din achiziţiile publice un
instrument de piaţă orientat spre creştere economică durabilă, inovativă, aliniată la politicile orizontale
legate de mediu, aspecte sociale şi asigurând în acelaşi timp o utilizare cât mai eficientă a fondurilor
publice.
Achizițiile publice joacă un rol important în strategia Europa 2020, reprezentând unul dintre
instrumentele de piață care trebuie utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor constând în ocuparea forței
de muncă; cercetare și inovare; schimbările climatice și utilizarea durabilă a energiei; educație; lupta
împotriva sărăciei și a excluziunii sociale.
În același timp, strategia Europa 2020 subliniază faptul că politica de achiziții publice trebuie să
asigure utilizarea cât mai eficientă a fondurilor publice, iar piețele de achiziții trebuie menținute
deschise în întreaga Uniune Europeană
Implementarea noii directive prin transpunerea prevederilor ei în legislaţia naţională (fără ca
acest lucru să însemne preluarea integrală a prevederilor Directivei), presupune o schimbare de
mentalitate a politicii statului şi a autorităţilor contractante care trebuie să investească în capacitate,
aplicabilitate, proces care va presupune modificări importante la nivelul legislaţiei româneşti.
Bibliografie:
25
1.Monica Rațiu, suport de curs, Master Achiziții Publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-
2015
2. Daniel Șerban, suport de curs, Master Achiziții Publice, Concesiuni, Parteneriat Public-Privat, 2014-
2015
3.Concept si principiile cheie in achizitiile publice si costul//impactul coruptiei – transparency
international Romania
4. Carte verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achiziților publice COM (2011)
5. Ghid pentru achizții publice, Ministerul Finanțelor Publice
6. http://www.amcor.ro/menu/Comisii-profesionale/Professional-Corner/Conferina-Naional-Achiziiile-
Publice-n-Romnia-Nouti-legislative-Fondurile-europene-2014-2020-Eventuale-puncte-nevralgice-i-
remedii.html
7. http://www.contributors.ro/global-europa/implementarea-noului-set-de-directive-europene-
referitoare-la-achizitiile-publice-si-concesiuni-o-sansa-reala-pentru-economia-romaniei/
8. http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/targets/index_ro.htm
9. http://pro-legal.ro/publicarea-noilor-directive-europene-in-materia-achizitiilor-publice/
