UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA · 2017. 11. 28. · Hvala vsem, ki ste vedno verjeli ... pravnega vira, ne more biti prevladano s strani pravnih pravil držav članic v katerikoli

UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

NINA GRASSELLI

OBRNJENA SOLANGE DOKTRINA KOT ODRAZ DINAMIČNEGA RAZVOJA PRAVA

EU

Diplomska naloga

Maribor, 2013

UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

DIPLOMSKA NALOGA

OBRNJENA SOLANGE DOKTRINA KOT ODRAZ DINAMIČNEGA RAZVOJA PRAVA

EU

Študent: Nina Grasselli

Številka indeksa: 71161919

Študijski program: UNI-PRAVO

Študijska smer: Poslovno – gospodarsko pravo

Mentor: dr. Janja Hojnik

Celje, januar 2013

Kjer je isti smisel, tam je enaka pravica.

(latinski pravni rek)

ZAHVALA

Hvala vsem, ki ste vedno verjeli vame – še posebej družini.

Najlepše se zahvaljujem tudi mentorici dr. Janji Hojnik za

strokovno usmerjanje in dobre nasvete pri izdelavi

diplomske naloge.

I

KAZALO

1. UVOD ------------------------------------------------------------------------------------------------- 1

2. DILEMA O RAZSEŽNOSTI UPORABE PRAVA EU – ALI PRAVO EU VKLJUČUJE TUDI VARSTVO

ČLOVEKOVIH PRAVIC ZNOTRAJ DRŽAV ČLANIC----------------------------------------------------- 4

3. VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC GLEDE NA RAZMERJE MED PRAVOM EU IN NACIONALNIM

PRAVOM ------------------------------------------------------------------------------------------------- 8

3.1.TRENJA MED SODIŠČEM EU IN USTAVNIMI SODIŠČI DRŽAV ČLANIC ------------------------------ 9

3.1.1. Sodna praksa, ki je zaznamovala razvoj načela primarnosti prava EU --------------------- 9

3.1.2. Sodna praksa, s katero postane sistem varstva temeljnih pravic del prava EU ---------- 11

3.1.3. Ultra vires sodba češkega ustavnega sodišča v zadevi Landtová -------------------------- 12

3.2. NEMŠKO ZVEZNO USTAVNO SODIŠČE ZRN KOT NAJVPLIVNEJŠI SOGOVORNIK SODIŠČA EU

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14

3.3. PRAVILO SOLANGE KOT IZJEMA OD NAČELA PRIMARNOSTI PRAVA EU ------------------------- 15

3.3.1. Sodba Zveznega ustavnega sodišča ZRN v zadevi Solange I ------------------------------- 17

3.3.2. Sodba Zveznega ustavnega sodišča ZRN v zadevi Solange II ------------------------------ 19

4. VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC GLEDE NA RAZMERJE MED PRAVOM EU IN MEDNARODNIM

PRAVOM ------------------------------------------------------------------------------------------------ 21

4.1. SOLANGE RAZLAGA, KOT JO JE OPREDELILO SODIŠČE EU S SODBO V ZADEVI KADI ---------- 21

5. PREDLOG OBRNJENE SOLANGE DOKTRINE ------------------------------------------------------- 24

5.1. DOSEDANJA PRIZADEVANJA SODIŠČA EU NA PODROČJU VARSTVA TEMELJNIH PRAVIC,

IZVEDENIH IZ EVROPSKEGA DRŽAVLJANSTVA ------------------------------------------------------------- 24

5.2. EVROPSKO DRŽAVLJANSTVO KOT TEMELJ OBRNJENE SOLANGE DOKTRINE -------------------- 27

5.2.1. Razlaga evropskega državljanstva, kot jo je podalo Sodišče EU s sodbo v zadevi Ruiz

Zambrano ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 27

5.2.2. Razvoj instituta evropskega državljanstva ------------------------------------------------------ 31

II

5.2.3. »Bistvo« državljanstva EU ------------------------------------------------------------------------- 33

5.3. »TEMELJNI STATUS« IN TEMELJNE PRAVICE ----------------------------------------------------------- 35

5.3.1. Člen 2 PEU in bistvo temeljnih pravic ---------------------------------------------------------- 38

5.3.2. Domneva o skladnosti s členom 2 PEU --------------------------------------------------------- 40

5.4. KAKO NAJ BI VARSTVO PRAVIC, KOT GA PREDVIDEVA OBRNJENA SOLANGE DOKTRINA,

DELOVALO V PRAKSI? ------------------------------------------------------------------------------------------ 41

5.5. ARGUMENTI ZA IN PROTI UVELJAVITVI OBRNJENE SOLANGE DOKTRINE ------------------------ 42

6. SKLEP ------------------------------------------------------------------------------------------------ 49

7. LITERATURA IN VIRI ------------------------------------------------------------------------------- 54

III

Povzetek

Z ozirom na stopnjo integracije, ki jo EU dosega, natančneje na dejstvo, da EU ni več

zgolj oblika ekonomske povezave med državami članicami, ampak da je ta tvorba že

prerasla v politično unijo, ki priznava širok spekter človekovih pravic (mislim zlasti na

novosti, ki jih je vpeljala Lizbonska pogodba – podelitev enake zavezujoče narave Listini

o temeljnih pravicah, kot jo imajo primarni pravni akti EU in podelitev pravne osebnosti

Uniji, ki je tako lahko pristopila k Svetu Evrope in postala podpisnica Evropske

konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, ki jo zavezuje), se v teoriji

zastavlja vprašanje, ali se je EU razvila že tako daleč, da bi se lahko preko instituta

evropskega državljanstva uvedlo varstvo temeljnih pravic na ravni prava EU.

V želji po iskanju čim bolj praktičnih in učinkovitih pravnih rešitev so teoretiki zasnovali

inovativen predlog obrnjene Solange doktrine, v izvirniku poimenovane »Reverse

Solange«, ki že dobiva svoje prve zagovornike in nasprotnike. Za svoje izhodišče jemljejo

»bistvo« državljanstva EU, kot je bilo opredeljeno v sodbi Sodišča EU v zadevi Ruiz

Zambrano, in sicer z razlago člena 20 Pogodbe o delovanju Evropske unije in ob tem

zagovarjajo, da lahko takšna razlaga Sodišča služi kot povezava med institutom

državljanstva EU in konceptom varstva temeljnih pravic – namreč tudi v povsem notranjih

situacijah »bistvo« državljanstva EU preprečuje kršitve temeljnih pravic.

V tej nalogi zato, ob upoštevanju ustrezne sodne prakse, preučujem izvor doslej

zadovoljivo uveljavljenega pravila Solange, ki predstavlja izjemo od načela primarnosti

prava EU. Z ozirom na novejše razvojne tendence EU pa v nadaljevanju predstavljam

zamisel o obrnjenem Solange pravilu, kako naj bi se le-to oblikovalo in funkcioniralo v

praksi, prikazujem argumente, ki so mu v prid in jih soočam s protiargumenti oziroma

ugotavljam, ali morda ostaja doslej uveljavljena izjema od načela primarnosti še naprej

utemeljena.

Ključne besede: Solange, Reverse Solange, Lizbonska pogodba, evropsko državljanstvo,

človekove pravice, Ruiz Zambrano, Kadi, ustavni pluralizem

IV

Summary

Considering the level of integration achieved by the EU, more specifically the fact that the

EU is not just a form of economic link between the Member States anymore, but that this

formation has grown into a political union, which recognizes a wide range of human rights

(especially the novelties, which were introduced by the Lisbon Treaty - the same binding

nature of the Charter of Fundamental Rights, as the primary EU acts have and granting

legal personality to the Union, which then joined the Council of Europe and became a

party of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms and

bound by it), the question in theory arises, if the EU has already developed so far that it

could be via the institute of European citizenship possible to introduce the protection of

fundamental rights at the level of EU law.

In search of the most practical and effective legal solutions, theorists devised an

innovative proposal, the inverted Solange doctrine, originally named »Reverse Solange«,

which already receives its first supporters and opponents. They take as their starting point

the »substance« of Union citizenship, as it was defined in the Court’s judgment in case

Ruiz Zambrano, by interpreting Article 20 of the Treaty on the Functioning of the

European Union, and defend the fact, that such an interpretation of the Court could serve

as the link between the institute of Union citizenship and the concept of protection of

fundamental rights - even in purely internal situations the »substance« of Union

citizenship precludes violations of fundamental rights.

Having regard to the relevant case law, this study therefore examines the source of so far

well established Solange rule, which means an exception of the principle of primacy of the

EU law and then, with respect of the recent development tendencies of the EU, presents an

idea of the inverted Solange rule, how it could be formed and function in practice, shows

the arguments pro et contra, or said in other words, tries to find out, if the established

exception to the principle of primacy stays still justified.

Keywords: Solange, Reverse Solange, Lisbon Treaty, Union citizenship, human rights,

Ruiz Zambrano, Kadi, constitutional pluralism

1

1. UVOD

Evropska unija (v nadaljevanju: EU) je specifična organizacija, katere namen je oblikovati

čim tesnejšo unijo med državami članicami ob hkratnem doslednem upoštevanju interesov

vseh držav članic. Integracija EU, kakor poteka, zahteva postopno iskanje kompromisov

na vedno bolj občutljivih področjih. Težnja, da se naj EU v zasledovanju teh ciljev tudi

čim bolj približa njenim državljanom, izhaja že iz samih členov 1 in 2 Pogodbe o Evropski

uniji (v nadaljevanju: PEU). V tem kontekstu velja posebej izpostaviti varstvo človekovih

pravic. Institut evropskega državljanstva in koncept varstva temeljnih pravic se

medsebojno krepita in stremita k istemu cilju, to je, da bi EU čim bolj približala

posamezniku. Lizbonska pogodba,1 ki je stopila v veljavo 1.12.2009, priznava Listini o

temeljnih pravicah (v nadaljevanju: LTP)2 naravo primarnega pravnega akta EU, kar

pomeni, da zavezuje na enak način kot temeljni pogodbi, Pogodba o Evropski uniji in

Pogodba o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU). Tako je posamezniku,

državljanu EU, dana možnost, da se v primeru kršitev človekovih pravic pred nacionalnim

sodiščem sklicuje na LTP. Druga možnost posameznika pa je sklicevanje na Evropsko

konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP),3

ki je akt mednarodne organizacije Sveta Evrope in zavezuje EU.4 LTP in EKČP torej

predstavljata kataloga temeljnih pravic na ravni EU.5 V luči razvoja prava EU, omenjenih

1 Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti,

podpisana v Lizboni dne 13. decembra 2007, Uradni list EU C 306, 13. december 2007, str. 1.

2 Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, Uradni list EU C 303, 14. december 2007, str. 1.

3 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94, MP, št.

7/94, Ljubljana 1994.

4 EU je z uveljavitvijo Lizbonske pogodbe pridobila pravno osebnost in pristopila k Svetu Evrope, zato tudi

njo zavezuje EKČP. Akt ima skupno 47 držav podpisnic, od tega so podpisnice tudi vse države članice EU.

5 V primeru tistih temeljnih pravic, ki jih razglašata oba kataloga, se pristojnosti Sodišča EU in Evropskega

sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) prekrivajo. Vendar pa Lizbonska pogodba oziroma

pristop EU k EKČP prinaša jasno razdelitev pristojnosti med obema sodiščema, in sicer naj bi o EKČP

odločalo Sodišče EU, ESČP pa bi odločalo na drugi stopnji, kot vrhovno sodišče.

Upoštevati moramo tudi to, da LTP varuje širši obseg pravic (pravica do prostega gibanja znotraj EU, ipd.)

in da določene dodatne pravice pogosto zagotavljajo tudi ustave držav pristopnic k EKČP - slednja je torej

2

sprememb in iskanju čim bolj praktičnih in učinkovitih pravnih rešitev, so se v teoriji

začela pojavljati stališča, da je vredno ponovno pretehtati argumente za in proti doslej

zadovoljivo uveljavljenemu pravilu Solange, ki predstavlja izjemo od načela primarnosti

prava EU. Načelo primarnosti prava EU pomeni, da »pravo Pogodbe, neodvisnega

pravnega vira, ne more biti prevladano s strani pravnih pravil držav članic v katerikoli

obliki.«6

Pravilo, poimenovano Solange, kar v nemščini pomeni »vse dokler« določa, da dokler ne

bo na ravni prava EU zagotovljeno učinkovito varstvo človekovih pravic, bo to varstvo

posamezniku v konkretnem primeru zagotavljala ustava posamezne države članice. To

pomeni, da ustave držav članic hierarhično nadvladajo vire prava EU. Takšno omejevalno

stališče se je tradicionalno pojasnjevalo s skrbjo za ustavne identitete držav članic.7

Ugotovitev, da je področje varstva temeljnih pravic EU strogo omejeno, postaja čedalje

bolj očitna, saj je v praksi učinkovito uresničevanje državljanstva EU pogosto zelo

odvisno od temeljnih pravic.

V teoriji se zato pojavljajo stališča, da je čas, da se opusti zgoraj omenjeni restriktiven

pristop k varstvu človekovih pravic in se preko instituta evropskega državljanstva uvede

varstvo temeljnih pravic na ravni prava EU. Ta inovativna doktrina, ki jo v teoriji

zasledimo poimenovano kot »Reverse Solange«, jemlje za svoje izhodišče »bistvo«

državljanstva EU, kot je bilo opredeljeno v sodbi Sodišča EU (v nadaljevanju: SEU) v

zadevi Ruiz Zambrano,8 in sicer z razlago člena 20 PDEU. Le-ta daje vsaki osebi, ki ima

državljanstvo ene od držav članic, status državljana Unije in »nasprotuje nacionalnim

ukrepom, katerih učinek je, da državljanom Unije preprečujejo dejansko izvrševanje

bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi statusa državljana Unije«. Iz razlage

minimalni standard človekovih pravic v Evropi. Pri tem je treba poudariti, da glede dodatnih pravic iz

Listine ESČP ne bo imelo pristojnosti presoje, ampak bo to sodišče presojalo zgolj pravice iz EKČP. J.

Bedrač, Izvrševanje človekovih pravic po Ustavi za Evropo, Evro pravna praksa, št. 4, 2004, GV Revije

d.o.o., junij 2004, str. 11.

6 Zadeva 6/64, Flaminio Costa proti E.N.E.L., ZOdl. 1964, str. 1141.

7 T.i. ustavni pluralizem.

8 Zadeva C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano proti Office national de l’emploi (ONEm), sodba z dne 8. marca

2011, še neobjavljena v ZOdl.

3

izhaja, da na državljanstvo EU ne moremo gledati zgolj kot na skupek pravic, ki se

nanašajo na prosto gibanje oseb, ampak kot na resničen »temeljni status«, ki ga Unija

posamezniku zagotavlja za zaščito pred resnimi kršitvami. Ob upoštevanju navedenega

teoretiki zagovarjajo, da takšna razlaga Sodišča lahko služi kot povezava med institutom

državljanstva EU in konceptom varstva temeljnih pravic – namreč tudi v povsem notranjih

situacijah »bistvo« državljanstva EU preprečuje kršitve temeljnih pravic in na ta način, s

črpanjem iz »temeljnega statusa«, dobi svoj praktičen pomen.9

9 Primerjaj: A. Von Bogdandy, M. Kottmann, C. Antpöhler, J. Dickschen, S. Hentrei, M. Smrkolj, Reverse

Solange – protecting the essence of fundamental rights against EU member states, Common Market Law

Review, Vol. 49, No. 2, 2012, Kluwer Law International, april 2012, str. 491.

4

2. DILEMA O RAZSEŽNOSTI UPORABE PRAVA EU – ALI PRAVO EU VKLJUČUJE TUDI

VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC ZNOTRAJ DRŽAV ČLANIC

Gre za kontroverzno vprašanje, in sicer do katere mere smejo biti pomanjkljivosti na

področju varstva človekovih pravic v državah članicah skrb EU. Ali je v primerih

nezadostnega varstva človekovih pravic v posameznih državah članicah dopustna

intervencija Unije z raztezanjem področja uporabe prava EU, četudi gre za povsem

notranje situacije?

Pri iskanju odgovora na to vprašanje je potrebno upoštevati več povezanih dejavnikov. Če

se nekoliko ozremo v preteklost, konec šestdesetih let oziroma čas zgodnejšega razvoja

Skupnosti, ugotovimo, da je bilo takrat v Skupnosti že uveljavljeno načelo primarnosti,

obenem pa tudi ni več prevladovala začetna bojazen, da bo delovanje Skupnosti preveč

omejeno zaradi morebitne samovolje držav članic, ki bi ogrožala enotnost pravnega reda

Skupnosti. Prej nasprotno, v času kopičenja pristojnosti na strani Skupnosti, je vse bolj do

izraza prihajala skrb, da bodo s prenosom vse več pristojnosti na »nedemokratične« organe

Skupnosti oblastne funkcije ušle demokratičnemu nadzoru ljudstva. Pripoznanje

nekakšnega jedra človekovih pravic, ki bi bilo vsaj implicitno vsebovano v splošnih

načelih pravnega reda Skupnosti in predmet sodnega varstva, naj bi pomagalo zagotoviti

spoštovanje temeljnih človekovih pravic. Tako se je v kontekstu varstva človekovih pravic

znotraj delovanja Skupnosti večkrat pojavilo vprašanje, ali gre pri tem varstvu za

avtonomno skrb za pravice posameznikov ali pa zgolj za funkcionalno sredstvo v

prizadevanju za tesnejše gospodarsko povezovanje, kar je tudi privedlo do trenj med

ustavnimi sodišči nekaterih držav članic in Sodiščem Evropskih skupnosti.10

Danes na načelni ravni EU velja, da tvori pravo EU avtonomen, neodvisen in ločen pravni

red od nacionalnih pravnih redov in da naj, v skladu z načelom primarnosti, pravna pravila

vseh oblik, sprejeta na ravni EU, prevladajo nad vsemi oblikami pravnih pravil držav

članic. V načelo primarnosti je komaj še moč dvomiti. Tako se ne poraja več vprašanje o

obstoju naddržavnega pravnega reda kot takega, temveč vprašanje o temeljih za njegovo

10 P. Grilc, K. Podobnik, M. Accetto, Pravna ureditev EU in človekove pravice, Dokumenti človekovih

pravic z uvodnimi pojasnili, Ljubljana: Društvo Amnesty International Slovenije, Mirovni inštitut, 2002, str.

72-73.

5

veljavnost v državah članicah.11

Ob razpravljanju običajno naletimo na zgolj dva možna

odgovora. Prvič, da veljavnost prava EU v državah članicah, kakor tudi ugotavlja več

nacionalnih ustavnih sodišč, izvira iz pravnega reda posameznih držav oziroma tistega

pravnega akta (pogosto ustave), ki ureja takšno nadrejenost prava EU oziroma prenos

(izvajanja) dela suverenosti12

na raven Unije in drugič, razprave o tem, ali je pravo EU res

povsem avtonomno.13

Tako se znova odpira vprašanje pristojnosti o pristojnosti in vprašanje zaupanja v ravnanje

Sodišča. EU praviloma ne pozna vprašanja Kompetenz-Kompetenz, saj ima v skladu z

načelom prenosa pristojnosti le tiste pristojnosti, katere so ji izrecno podelile države

članice kot nosilke suverenosti. Če organi EU pri svojem delovanju prekoračijo te izrecno

podeljene pristojnosti, so lahko njihovi akti, izdani v okviru prekoračitve, predmet

ničnostne tožbe, za odločanje o kateri je v skladu s členom 263 PDEU pristojno Sodišče.

Če pa Sodišče EU prekorači svoje pristojnosti oziroma ravna ultra vires, so lahko njegovi

akti, izdani v okviru prekoračitve pristojnosti, predmet ustavne presoje ustavnih sodišč

posameznih držav članic.14

Obstoj in pomen tovrstne razprave je zgolj še ena posledica in dokaz uspešne izgradnje

naddržavnega pravnega reda Unije. Povedano drugače, v primeru EU ni več vprašanje

obstoj naddržavnosti, temveč zgolj narava in meje razvoja te naddržavnosti.15

11 Kot zanimivost omenimo ureditev glede veljave sekundarnih pravnih aktov EU v razmerju do držav

članic, kakor jo je opredelilo Sodišče EU v zadevi C-3/00, Kraljevina Danska proti Komisiji Evropskih

skupnosti, ZOdl. 2003, str. I-02643. Zadevna država članica namreč mora dokazati, da nacionalne določbe,

ki jih namerava uporabiti in s katerimi odstopa od usklajevalnih ukrepov EU, zagotavljajo višjo raven

varstva.

12 S prenosom dela pristojnosti na EU so države članice »pristale« v delno izgubo suverenosti. T. Husar,

Evropsko državljanstvo: diplomsko delo, Maribor 2002, str. 16.

13 Povzeto po: M. Accetto, Izgradnja Evrope: Od razvoja ideje Evrope do njene ustavne prihodnosti, Zbirka

Scientia / Iustitia, št. 8, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2006, str. 211.

14 Izraz ultra vires označuje razmejevanje pristojnosti med nacionalnimi ustavnimi sodišči in Sodiščem EU.

Prisoten je že od presoje ustavnosti Lizbonske pogodbe s strani nemškega Zveznega ustavnega sodišča, leta

2009.

15 Povzeto po: Accetto, 2006, str. 211.

6

Ugotavlja se, da v primeru hudih kršitev temeljnih pravic obstajajo le majhne možnosti

ukrepanja v državah članicah, čeprav bi naj Unija v skladu s členom 21 PEU spodbujala

temeljne pravice po vsem svetu in, kot izhaja iz člena 49 PEU, intenzivno nadzirala

ustrezne razmere v državah kandidatkah. Člen 21 PEU namreč določa, da »Unijo pri

njenem delovanju na mednarodni ravni vodijo načela, ki so bila podlaga njenega

nastanka, razvoja in širitve in ki jih želi s svojim delovanjem tudi spodbujati v svetu:

demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih

svoboščin, spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje

načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava.« Člen 49 PEU pa

med drugim določa, da »vsaka evropska država, ki spoštuje vrednote iz člena 2 in si

prizadeva za njihovo spodbujanje, lahko zaprosi za članstvo v Uniji.«16

V zvezi s tem je varstvo temeljih vrednot Unije, kot so navedene v členu 2 PEU, v veliki

meri prepuščeno nacionalnim in mednarodnim institucijam.17

Za Komisijo, ki naj bi bila

»varuhinja pogodb«, se zdi, da nima interesa izoblikovati celovite zaščite temeljnih pravic

in se raje osredotoča na reševanje manj občutljivih vprašanj notranjega trga. Ugotovitev,

da je področje varstva temeljnih pravic EU strogo omejeno, postaja čedalje bolj očitna, saj

je v praksi učinkovito uresničevanje državljanstva EU pogosto zelo odvisno od temeljnih

pravic.18

16 Prečiščeni različici Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije, Uradni list EU C 83,

30. marec 2010, str. 1.

17 Pri takšnem razvoju EU glede varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin postajajo izkušnje

(ustavnega) sodstva v Sloveniji na področju uveljavljanja EKČP posebej dragocene. Dejstvo, da Ustavno

sodišče nobene svoje pomembnejše odločitve ni sprejelo v zadnjih letih ni sprejelo, ne da bi pred tem

preučilo določbe EKČP in sodno prakso ESČP, je najboljši temelj za delovanje Slovenije na tem področju

tudi po vključitvi v EU. Vzeto iz: C. Ribičič, Evropsko pravo človekovih pravic: izbrana poglavja, Littera

Scripta Manet, 30. publikacija iz zbirke Scripta, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2007, str.

244.

18 Povzeto po: A. Von Bogdandy, M. Kottmann, C. Antpöhler, J. Dickschen, S. Hentrei, M. Smrkolj, A

Rescue Package for EU Fundamental Rights – Illustrated with Reference to the Example of Media Freedom,

15. februar 2012, (27.6.2012).

7

Omejevalni pristop na področju varstva človekovih pravic se je tradicionalno pojasnjeval s

skrbjo za ustavne identitete držav članic. Gre za tveganje centralizacije.19

Zaradi tega se

Listina na splošno ne uporablja za države članice, ampak se, kot določa prvi odstavek

člena 51 LTP, njene določbe »ob spoštovanju načela subsidiarnosti« za države članice

uporabljajo le »pri njihovem izvajanju prava Unije«. Pomemben je tudi drugi odstavek

omenjenega člena, ki določa, da Listina »ne razširja področja uporabe prava Unije preko

pristojnosti Unije niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije in ne

spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah.« To pa še ne pomeni, da glede

na obseg uporabe Listine obstaja pravna praznina, saj so države članice skladno s členom

2 PEU zavezane k spoštovanju človekovih pravic. Spoštovanje te obveznosti, z ozirom na

člen 7 PEU, je odvisno od politične odločitve države članice.

Vendarle pa vsebuje ta mehanizem resne pomanjkljivosti, na primer pomanjkanje

verodostojnih mehanizmov pregona, kar ne slabi zgolj legitimnosti EU v očeh prizadetih

posameznikov, ampak je tudi sistemskega pomena. Množično poslabšanje varstva

temeljnih pravic v nekaterih državah članicah bi lahko postopoma ogrožalo temelje

evropskega povezovanja, natančneje načelo medsebojnega zaupanja in predpostavko, da

se Unija lahko zanaša na funkcionalne politike držav članic. Z ozirom na navedeno ni

presenetljivo, da je Sodišče EU že samo iskalo način za zagotovitev varstva temeljnih

pravic, z naslanjanjem na »področje uporabe prava Unije«, vendar pa ta sodna praksa še

ni ponudila zadovoljive rešitve.20

19 V tem kontekstu se kot relevantno navaja izkušnjo v ZDA, ki kaže na to, da centralno izvajanje enotnih

temeljnih pravic proti ukrepom države nosi tveganje centralizacije.

20 Povzeto po: Von Bogdandy et al., 2012b.

8

3. VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC GLEDE NA RAZMERJE MED PRAVOM EU IN

NACIONALNIM PRAVOM

Delovanje Sodišča EU je bilo izredno temeljnega pomena za razvoj Skupnosti. Njegova

sodna praksa je zagotovila, da je v Skupnosti, zdaj Evropski uniji, na skupnostni ravni v

celoti zaživelo načelo pravne države, kot tudi vrsta načel temeljnega pomena za

posameznike, medtem ko je povsod po Uniji večinoma zagotavljala tudi visoko stopnjo

enotnosti in skladnosti v razlagi in uporabi prava Skupnosti.21

S svojo prakso je Sodišče namreč bilo eden glavnih nosilcev poglabljanja stopnje

integracije in prenašanja pristojnosti z ravni držav članic na raven Skupnosti. Pri tem pa je,

namesto vloge mednarodnega razsodišča, ki skrbi za razmejevanje ter avtonomijo

mednarodnih obveznosti, prevzelo vlogo »ustavnega« sodišča »novega, naddržavnega

pravnega reda« Skupnosti, v katerem je Sodišče Pogodbe obravnavalo kot ustavne listine,

s svojim delovanjem pa je skrbelo za enovitost in skladnost sistema sodnega varstva, ki ga

je gradilo. S tem, ko je Sodišče pri svojih odločitvah upoštevalo doktrino človekovih

pravic,22

je zmanjševalo odpor držav članic do svojega aktivizma in do že izraženih načel

prava Skupnosti, v prvi vrsti do načela primarnosti. V vsakem primeru pa je z varstvom

človekovih pravic iz razlogov, ki so obravnavani v nadaljevanju, prišlo do novih trenj med

ustavnimi sodišči nekaterih držav članic in Sodiščem.23

Sodišče je leta 1969 zatrdilo, da so človekove pravice del splošnih načel prava Skupnosti

in da jih je Sodišče dolžno varovati,24

čeprav je to isto sodišče še deset let prej zatrjevalo,

21 Accetto, 2006, str. 200.

22 Sodišče EU pri svojem delovanju tudi sledi pristopu ESČP, na kar nakazuje njegovo sklicevanje na sodbe

ESČP. Tako se je npr. Sodišče pozneje v svoji sodbi v zadevi Werhof sklicevalo na sodbo ESČP v zadevi

Gustafsson in pri tem navedlo, da je pravica, ki jo podeljuje člen 11 EKČP, »del temeljnih pravic, ki so v

skladu z ustaljeno prakso Sodišča varovane v pravnem redu Skupnosti«. Zadevi 15573/89, Gustafsson proti

Švedski, Rep. 1996-II, fasc. 9, str. 637 (25. april 1996) in 15573/89, Gustafsson proti Švedski (revizija), Rep.

1998-V, fasc. 84, str. 2084 (30. julij 1998) ter zadeva 499/04, Hans Werhof proti Freeway Traffic Systems

GmbH & Co. KG, ZOdl. 2006, str. I-02397.

23 Povzeto po: Grilc et al., 2002, str. 72-73.

24 Sodišče je izrecno vključilo temeljne človekove pravice med splošna načela prava Skupnosti in navedlo,

da tudi zagotavlja njihovo spoštovanje. Zadeva 29/69, Erich Stauder proti mestu Ulm - Sozialamt, ZOdl.

9

da ne sme upoštevati argumentov človekovih pravic, s pojasnilom, da le-te niso del prava

Skupnosti. Opazimo, da gre za prelomno obdobje, ki je pomenilo izoblikovanje načela

primarnosti prava EU.25

33..11..TTRREENNJJAA MMEEDD SSOODDIIŠŠČČEEMM EEUU IINN UUSSTTAAVVNNIIMMII SSOODDIIŠŠČČII DDRRŽŽAAVV ČČLLAANNIICC

33..11..11.. SSooddnnaa pprraakkssaa,, kkii jjee zzaazznnaammoovvaallaa rraazzvvoojj nnaaččeellaa pprriimmaarrnnoossttii pprraavvaa EEUU

Nacionalna ustavna sodišča, še posebej tista v državah članicah z močno in dolgotrajno

ustavno tradicijo, kot na primer v Italiji in Nemčiji, so se odločno odzvala na potencialno

nevarnost, da načeli neposrednega učinka in primarnosti ne bi zagotovili temeljnim

človekovim pravicam zadostnega varstva, kot ga le-te uživajo v nacionalnih ustavah, v

primeru, da bi organi EU ravnali na popolnoma neomejen način, ob neupoštevanju varstva

človekovih pravic na ravni Unije.26

Sodišče je s sodbo v zadevi Costa proti E.N.E.L.27

leta 1964 dopolnilo doktrino

neposredne uporabe, ki jo je že prej oblikovalo v zadevi Van Gend & Loos,28

z doktrino

prednosti prava EU pred nacionalnim pravom, torej primarnosti prava EU. Ta pomeni, da

kasnejši nacionalni predpisi, ne glede na svoj položaj v hierarhiji nacionalnih pravnih

aktov, ne morejo vplivati na prej sprejete pogodbene obveznosti po pravu EU in da je ob

morebitnem konfliktu nacionalnih aktov in aktov Unije potrebno uporabiti slednje.

Namreč z omejitvijo suverenih pravic držav članic, ki so jo države izvedle v skladu z

določbami Pogodbe, nacionalni akt, ki ni združljiv s konceptom prava Unije, ne more

1969, str. 419. Kasneje je sledila tudi znamenita formula Sodišča, s sodbo v zadevi 4/73, J. Nold, Kohlen-

und Baustoffgroßhandlung proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. 1974, str. 491.


26 M. Avbelj, European Common Market and Human Rights, first edition, Inštitut dr. Jožeta Pučnika,

Ljubljana, 2008, str. 55.


28 Zadeva 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti Netherlands

Inland Revenue Administration, ZOdl. 1963, str. 3.

10

prevladati. Tako je Sodišče potegnilo dokončno ločnico med pravom EU in klasičnim

mednarodnim pravom.29

Še pred Solange, v letih 1965 in 1973, je italijansko ustavno sodišče razvijalo t.i. doktrino

»nasprotnih omejitev« (Controlimiti), s katero je postavljalo meje omejitve italijanske

suverenosti. Gre za zadevi Acciaierie S. Michele in Frontini. S sodbo v zadevi Acciaierie

S. Michele je italijansko ustavno sodišče že začelo razvijati doktrino »pravnega

pluralizma« v razmerju med evropskim in nacionalnim pravnim redom oziroma v odnosu

med Sodiščem in italijanskim ustavnim sodiščem. Vendarle pa je italijansko ustavno

sodišče, ki je po začetnemu nasprotovanju v zadevi Costa proti E.N.E.L. sprejelo

neposredni učinek in nadrejenost, s sodbo v zadevi Frontini in drugih še vedno vztrajalo,

da lahko le ono razglasi nacionalni predpis za neveljavnega, če se izkaže, da nasprotuje

pravu Skupnosti.30

Sledila sta znamenita Solange I in II, kjer je bila zanikana popolna nadrejenost prava EU,

kar je podrobno obravnavano v nadaljevanju.

Vendar pa z zgodbama Solange naštevanje pomembnih odločitev nemškega Zveznega

ustavnega sodišča še ni končano, leta 1993 je namreč sledila sodba, poznana kot

Maastricht-Urteil,31

s katero je nemško sodišče poskušalo postaviti omejitve nadrejenosti

evropskega pravnega reda. S sodbo je sicer potrdilo zakonitost Maastrichtske pogodbe,

obenem pa je podalo jasno in brezkompromisno stališče, da suverenost ostaja v rokah

nacionalnih pravnih redov in da države članice odločajo o usodi evropskega projekta in ne

obratno.32

V tem obdobju velja omeniti še sodbi s podobno vsebino francoskega in

danskega ustavnega sodišča.33

29 M. Avbelj, Izbrane sodbe Sodišča Evropskih skupnosti s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2009, str.

59.

30 Povzeto po: Accetto, 2006, str. 208 in 219.

31 Zadeva Maastricht-Urteil z dne 12. oktobra 1993 (BVerfGE 89, 155 (1993), 2 BvR 2134, 2159/92).

32 Accetto, 2006, str. 208 in 219.

33 Gre za sodbo francoskega ustavnega sodišča 92-308 DC, z dne 9. aprila 1992 in sodbo danskega

ustavnega sodišča v zadevi Carlsen proti Rasmussen, z dne 6. aprila 1998.

11

33..11..22.. SSooddnnaa pprraakkssaa,, ss kkaatteerroo ppoossttaannee ssiisstteemm vvaarrssttvvaa tteemmeelljjnniihh pprraavviicc ddeell pprraavvaa EEUU

Leta 1974 je Sodišče s sodbo v zadevi Nold34

izreklo formulo, s katero je izrecno vključilo

človekove pravice med splošna načela prava EU: »Temeljne človekove pravice so sestavni

del splošnih načel prava, katerih varstvo zagotavlja Sodišče. V te namene se Sodišče

zgleduje po ustavnih tradicijah, ki so skupne državam članicam in po vodilih, ki izhajajo iz

mednarodnih pogodb o varstvu človekovih pravic, pri katerih so države članice sodelovale

ali h katerim so pristopile« in še »V zvezi s tem ima EKČP poseben pomen.«35

Formulo je Sodišče ponovilo tudi v kasnejših zadevah, Hauer36

in Wachauf.37

Leta 2000 se je Sodišče EU znašlo pred novo dilemo, in sicer, ali se sklicevanje na

človekove pravice lahko prizna kot izjema prostemu pretoku blaga, ki predstavlja eno

temeljnih svoboščin notranjega trga EU. Vprašanje, ki se je zastavilo v zadevi

Schmidberger proti Avstriji,38

je bilo torej, ali lahko država članica svoje odstopanje od

svoboščine prostega pretoka blaga upraviči s sklicevanjem na izvrševanje človekovih

pravic (v tem konkretnem primeru s sklicevanjem na pravico do svobode izražanja in

pravico do združevanja protestnikov). Sodišče je odločilo v prid izvrševanju človekovih

pravic in dovolilo izjemo; ovira prostemu pretoku blaga je bila ugotovljena za

opravičljivo, saj ima legitimen cilj (izvrševanje človekovih pravic), kot je bila tudi

ugotovljena za sorazmerno.

34 Zadeva 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. 1974,

str. 491.

35 Avbelj, 2008, str. 56.

Na tem mestu omenimo še sodbo ESČP v zadevi Bosphorus, kjer je to sodišče izreklo, da »bo, dokler ima

EU vzpostavljen sistem temeljnih pravic, ki je vsaj enakovreden sistemu EKČP, štelo, da so določbe EU v

skladu z EKČP, in sicer dokler ne bo dokaza o določeni stopnji slabega delovanja nadzornih mehanizmov ali

nedvomnih pomanjkljivosti glede varstva temeljnih pravic.« Zadeva 45036/98, Bosphorus Hava Yollari

Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi proti Irski, Rep. 2005-VI (30. junij 2005).

36 Zadeva 44/79, Liselotte Hauer proti Land Rheinland-Pfalz, ZOdl. 1979, str. 3727.

37 Zadeva 5/88, Hubert Wachauf proti Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, ZOdl. 1989, str. 2609.

38 Zadeva C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge proti Republiki Avstriji,

ZOdl. 2003, str. I-05659.

12

Kmalu se je podobno vprašanje človekovih pravic zastavilo tudi pri svoboščini prostega

pretoka storitev. Sodišče je leta 2002 v zadevi Omega Spielhallen39

tehtalo in iskalo

pravično ravnotežje med omejevanjem svobode opravljanja storitev na eni strani in

človekovo pravico do dostojanstva, zapisano v nemški ustavi, na drugi strani. Tudi tukaj je

Sodišče odločilo v prid človekovim pravicam, človekovo pravico do dostojanstva je

opredelilo kot izjemo z vidika javnega reda po PDEU in jo priznalo kot temeljno pravico,

čeprav le-ta ni zapisana v ustavah drugih držav članic.

Nadalje je Sodišče EU na področju človekovih pravic leta 2007 odločalo o vprašanju

združljivosti socialnega boja sindikatov s pravom EU, torej združljivosti s svoboščino

prostega opravljanja storitev in svobode ustanavljanja. Gre za zadevi Laval un Partneri40

in Viking Line.41

V prvem primeru je bila ugotovljena ovira svobodi opravljanja storitev, v

drugem pa omejevanje svobode ustanavljanja. Sodišče je svojo odločitev utemeljilo z

dognanjem, da Unija nima zgolj ekonomskih, ampak tudi socialne cilje in tako priznalo

pravico do stavke kot temeljno pravico, zavarovano s pravom EU, vendar ne kot

neomejeno pravico.

33..11..33.. UUllttrraa vviirreess ssooddbbaa ččeešškkeeggaa uussttaavvnneeggaa ssooddiiššččaa vv zzaaddeevvii LLaannddttoovváá

V zadnjem času dviga veliko prahu dogajanje med Sodiščem EU in češkim ustavnim

sodiščem. Slednje je namreč vzelo v svojo presojo sodbo Sodišča v zadevi Landtová42

in

39 Zadeva C-36/02, Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH proti Oberbürgermeisterin der

Bundesstadt Bonn, ZOdl. 2004, str. I-09609.

40 Zadeva C-341/05, Laval un Partneri Ltd proti Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska

Byggnadsarbetareförbundets avdelning 1, Byggettan in Svenska Elektrikerförbundet, ZOdl. 2007, str. I-

11767.

41 Zadeva C-438/05, International Transport Workers’ Federation in Finnish Seamen’s Union proti Viking

Line ABP in OÜ Viking Line Eesti, ZOdl. 2007, str. I-10779.

Ko govorimo o omejitvah pravice do stavke, mislimo s tem zlasti omejitve s svoboščinami notranjega trga.

42 Zadeva C-399/09, Marie Landtová proti Česká správa socialního zabezpečení, sodba z dne 22. junija


13

razglasilo, da je Sodišče v tej zadevi ravnalo ultra vires. Kot odziv na to drzno potezo je

Komarek zapisal komentar, da je situacija, kjer »češko ustavno sodišče jemlje Solange v

svoje roke podobna temu, da se dovoli otrokom igrati se z vžigalicami.«43

Z vidika prava

EU je šlo za običajno zadevo, ki se je nanašala na razlago Uredbe št. 1408/71, o uporabi

sistemov socialne varnosti za zaposlene, samozaposlene in njihove družinske člane, ki se

gibljejo znotraj Unije. Če pogledamo natančneje, pa opazimo še drugo zanimivo

razsežnost – češko vrhovno upravno sodišče naj bi izzvalo case law češkega ustavnega

sodišča, ki se nanaša na posebne dodatke k pokojninam, za katere je češko ustavno sodišče

odredilo, da morajo biti plačani češkim državljanom, ki so bili prizadeti ob razpadu

Češkoslovaške leta 1992. Češko ustavno sodišče je izreklo, da »je že obravnavalo razlago

in uporabo prava EU s strani češkega vrhovnega upravnega sodišča v tistem delu, ki

predstavlja ratio decidendi sodbe.« Povedano drugače je določilo, da mora njegova

razlaga Uredbe prevladati, brez ozira na sodbo Sodišča EU, kot rezultat katere se lahko

pričakuje le kršitev vlagateljeve (gospa Landtová) pravice do poštenega sojenja.44

Kakšni so bili odzivi na sodbo? Reakcija češkega parlamenta vsekakor ni bila prijetna za

češko ustavno sodišče.45

Ob sklicevanju na sodbo Sodišča EU je namreč sprejelo zakon, s

katerim je v bodoče izključena možnost plačila posebnega dodatka za vsakogar. Češkemu

vrhovnemu upravnemu sodišču pa je sodba Sodišča EU prinesla negotovost. Medtem ko je

SEU potrdilo njegovo pravilno razmišljanje o nezakonitosti posebnih dodatkov, pa ni

izključilo, da se ga lahko dodeli gospe Landtová. Sodišče EU je namreč označilo pristop

češkega ustavnega sodišča za neposredno (zahteva državljanstva) kot tudi posredno

(zahteva stalnega prebivališča) diskriminatoren to tistih, ki so uresničevali svojo pravico

do prostega gibanja. V svojo odločbi pa je tudi predvidelo praktične posledice. Ne gre le

za to, da mora biti posebni dodatek dodeljen gospe Landtová, ki je v tem konkretnem

43 J. Komarek, Playing With Matches: The Czech Constitutional Court’s Ultra Vires Revolution,

Verfassungsblog, 22. februar 2012, (15.11.2012).

44 Povzeto po: Komarek, 2012.

45 Tudi češka vlada se je tokrat znašla v precej nenavadnem položaju – jasno je zatrdila, da je bilo s sodno

prakso češkega ustavnega sodišča kršeno pravo EU. R. Zbíral, Czech Constitutional Court, Judgment of 31

January 2012, Pl. Ús 5/12: A Legal Revolution or Negligible Episode? Court of Justice Decision Proclaimed

Ultra Vires, Common Market Law Review, Vol. 49, No. 4, 2012, Kluwer Law International, avgust 2012,

str. 1478.

14

primeru vlagateljica, ali pa odvzet tistim, katerim je že bil dodeljen, temveč se mora

dodeliti vsem prikrajšanim osebam.46

Češko ustavno sodišče je s svojo »ultra vires sodbo« reagiralo nepričakovano. Sodišče EU

naj bi prekoračilo pristojnost, ki mu je izrecno podeljena na podlagi 10.a člena češke

ustave. Dejstvo, da je ustavno sodišče države članice proglasilo sodbo Sodišča EU za ultra

vires sicer ni nekaj, kar bi lahko avtomatično obsojali. Vendar pa je način, kako je

upravičilo svojo potezo, nadvse žaljiv – ne le v odnosu do Sodišča EU, ampak do vseh, ki

skrbijo za ustavno ureditev v EU na splošno. Ob nastali zmedi nekateri predlagajo, da naj

češko vrhovno upravno sodišče preprosto ignorira ustavno sodišče ali pa naj se znova

obrne na Sodišče EU, čeprav bi njegova prejšnja sodba naj bila ultra vires. Tako do

nadaljnjega ostaja odprto, če sploh in kakšna bo reakcija EU.47

33..22.. NNEEMMŠŠKKOO ZZVVEEZZNNOO UUSSTTAAVVNNOO SSOODDIIŠŠČČEE ZZRRNN KKOOTT NNAAJJVVPPLLIIVVNNEEJJŠŠII SSOOGGOOVVOORRNNIIKK

SSOODDIIŠŠČČAA EEUU

Še posebej velja izpostaviti vlogo nemškega Zveznega ustavnega sodišča, ki se je, že od

samega začetka zgodbe Solange in do sodobnega časa, utrdilo v vlogi glavnega

nacionalnega sogovornika Sodišča EU. Nemško sodišče, ki je sicer načeloma naklonjeno

evropskim integracijskim procesom, vedno znova opozarja na ohranitev suverene

državnosti ustavne države – sodbi Solange leta 1974 in 1986,48

sodba Maastricht-Urteil49

iz leta 1993, s katero je presojalo ustavnost izvirne Pogodbe o Evropski uniji, kot tudi

46 Prikrajšane osebe predstavljajo državljani druge države članice, ki so delali na Češkoslovaškem pred

letom 1993 in je, kot izhaja iz Uredbe, zanje veljala zakonodaja pokojninskega zavarovanja ene ali več držav

članic. Na ta način bi naj bilo začasno rešeno vprašanje iskanja nediskriminatornih rešitev. Zbíral, 2012, str.

1479.

47 Povzeto po: Komarek, 2012.

48 Zadevi Solange I z dne 29. maja 1974 (BvL 52/71, BVerfGE 37, 271) in Solange II z dne 22. oktobra

1986 (2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339).

49 Zadeva Maastricht-Urteil z dne 12. oktobra 1993 (BVerfGE 89, 155 (1993), 2 BvR 2134, 2159/92).

15

presoja ustavnosti Lizbonske pogodbe leta 2009,50

pri čemer se je v podporo svojim

ugotovitvam tudi premeteno sklicevalo na sodbo Sodišča EU v zadevi Kadi.51

Nemško

Zvezno ustavno sodišče, s svojim podajanjem sodne razlage prava EU in narave Evropske

unije, tako vedno znova odmevno poseže v vseevropsko razpravo o tem, do kam lahko gre

razvoj Unije kot posebne naddržavne politične tvorbe.52

Zadnji začasni kompromis v sklopu sodelovanja nemškega Zveznega ustavnega sodišča s

Sodiščem EU predstavlja sodba iz leta 2010, poznana kot Mangold-Beschluss.53

V njej je

nemško sodišče opredelilo predpostavke za izvrševanje svojega nadzora aktov institucij

Unije, pri katerih bi lahko bila podana kršitev pristojnosti, torej predpostavke za nadzor

ultra vires.

33..33.. PPRRAAVVIILLOO SSOOLLAANNGGEE KKOOTT IIZZJJEEMMAA OODD NNAAČČEELLAA PPRRIIMMAARRNNOOSSTTII PPRRAAVVAA EEUU

Načelo primarnosti prava EU pomeni, da pravna pravila vseh oblik, ki so sprejeta na ravni

EU, prevladajo nad vsemi oblikami pravnih pravil držav članic. Načelo se je prvič izrecno

pojavilo v Pogodbi o Ustavi za Evropo, kjer je tudi prišlo do očitno napačnega

slovenskega prevoda I-6. člena Pogodbe o Ustavi za Evropo (v nadaljevanju: PUE), po

50 Zadeva Lissabon-Urteil z dne 30. junija 2009 (2 BvE 2, 5/08 med drugim, BVerfGE 123, 267).

51 Združeni zadevi C-402/05 P in C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi in Al Barakaat International

Foundation proti Svetu Evropske unije in Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. 2008, str. I-6351.

52 Povzeto po: M. Accetto, Nemška razlaga evropskega prava, Pravna praksa, št. 27, 2009, GV Založba, julij

2009, str. 3.

Ob tem pa vendarle ne smemo prezreti sodbe Sodišča EU v zadevi Foto-Frost, kjer je Sodišče odločno

poudarilo, da sistemska narava prava EU in njegova pravilna in enotna uporaba na celotnem območju Unije

zahtevajo, da je le ono samo izključno pristojno za ugotovitev neveljavnosti pravnih aktov EU. Nacionalna

sodišča tako lahko presojajo in ugotovijo le njihovo veljavnost, ne pa tudi neveljavnosti. Zadeva 314/85,

Foto-Frost proti Hauptzollamt Lübeck-Ost, ZOdl. 1987, str. 4199.

53 Zadeva Mangold-Beschluss z dne 6. julija 2010 (2 BvR 2661/06).

Izraz ultra vires je v kontekstu razmejevanja pristojnosti med nacionalnimi ustavnimi sodišči držav članic in

Sodiščem EU prisoten že od presoje ustavnosti Lizbonske pogodbe s strani nemškega Zveznega ustavnega

sodišča, poznane kot Lissabon-Urteil z dne 30. junija 2009 (2 BvE 2, 5/08 med drugim, BVerfGE 123, 267).

16

katerem sta »Ustava in pravo, ki ga sprejmejo institucije Unije pri izvrševanju svojih

pristojnosti, nad pravom držav članic.« Po vsebini enako besedilo pa žal vsebuje tudi

slovenski prevod 17. izjave o načelu primarnosti, ki je pripeta k besedilu Lizbonske

pogodbe. »Konferenca opozarja, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča EU

pogodbe in pravo, ki jih Unija sprejme na podlagi pogodb, nad pravom držav članic, in

sicer pod pogoji, ki so določeni v omenjeni sodni praksi.«54

Po mnenju Sodišča EU je načelo primarnosti del prava Unije, ne glede na to, ali je izrecno

omenjeno v aktih EU, za njegovo opredeljevanje pa se uporablja razlaga, kot jo je podalo

Sodišče leta 1964 s sodbo v zadevi Costa proti E.N.E.L.55

: »pravo Pogodbe, neodvisnega

pravnega vira, ne more biti prevladano s strani pravnih pravil držav članic v katerikoli

obliki.« Kljub temu jasnemu stališču pa povzroča načelo primarnosti s tem, ko ni izrecno

zapisano v aktih EU, nejasnosti, saj vendarle dopušča različne interpretacije glede svoje

vsebine in razsežnosti.

Načelu primarnosti, ki je po svoji naravi sporno, je sledila pomembna izjema, ki je dobila

svoj temelj v sodbah Zveznega ustavnega sodišča ZRN. Natančneje, gre za sodbo v zadevi

Solange I56

z dne 29. maja 1974, kjer je sodišče zavrnilo sposobnost institucij EU, da

varujejo temeljne pravice, in potrdilo svojo pristojnost, v primeru, da zaščita s strani teh

institucij ne bi bila enakovredna zaščiti, zagotovljeni na nacionalni ravni. Ta sodba je

sprožila pravi odpor, ki se je zelo hitro pokazal na straneh Zbirke odločb sodne prakse EU,

zato je nemško ustavno sodišče v sodbi v zadevi Solange II57

z dne 22. oktobra 1986

izjavilo, da ima EU sistem varstva, ki je učinkovit in primerljiv s sistemom, kakršnega

zagotavlja Grundgesetz,58

in napovedalo, da v prihodnosti ne bo več preverjalo ukrepov

54 M. Avbelj, Zakaj je prevod PUE napačen?, Pravna praksa, št. 18, 2007, GV Založba, maj 2007, str. 18-19.


56 Zadeva Solange I z dne 29. maja 1974 (BvL 52/71, BVerfGE 37, 271).

57 Zadeva Solange II z dne 22. oktobra 1986 (2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339).

58 Grundgesetz oz. nemški Temeljni zakon, nemška ustava.

17

sekundarne zakonodaje EU, tudi če se bodo stranke pred tem sodiščem sklicevale na

njihovo neskladnost s temeljnimi pravicami.59

33..33..11.. SSooddbbaa ZZvveezznneeggaa uussttaavvnneeggaa ssooddiiššččaa ZZRRNN vv zzaaddeevvii SSoollaannggee II

Leta 1970 je Sodišče obravnavalo zadevo Internationale Handelsgesellschaft,60

v kateri je

tožnik zahteval vračilo depozita, ki ga je ta po uredbi ES moral vplačati za izvozno

dovoljenje za 20.000 ton koruznega zdroba in ki je delno zapadel, ko ni v roku uspel

izvoziti vsega depozita. Tožnik je trdil, da uredba ES krši načelo sorazmernosti iz nemške

ustave in zahteval vračilo depozita pri upravnem sodišču v Frankfurtu, ki pa je v skladu s

posebnim sistemom predhodne napotitve spornih vprašanj o pravu Skupnosti vprašanje

napotilo na Sodišče ES. Slednje je ugotovilo, da veljavnosti ukrepov Skupnosti ne more

presojati v luči posameznega nacionalnega prava, ampak jih lahko zgolj v luči celotnega

prava Skupnosti. Veljavnost uredbe torej ne more biti odvisna od nasprotovanja

posamezni določbi v nemški ustavi, pač pa mora Sodišče presoditi, ali ne nasprotuje

analognemu načelu, ki je lastno pravnemu redu Skupnosti.61

V obravnavani zadevi je tako Sodišče ES ugotovilo, da ni prišlo do kršitve pravic, ker

omejitev svobode trgovanja ni bila nesorazmerna s splošnim ciljem, ki ga je sistem

depozitov zasledoval. Tako je Sodišče navedlo, da je »zakonodajalec Skupnosti sprejel

določbo, ki ne predstavlja prevelikega bremena za uvoznike ali izvoznike, je primerna za

zagotovitev normalnega delovanja organizacije trga z žiti in v splošnem interesu, kakor je

opredeljena v členu 39 Pogodbe.«62

59 Primerjaj: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Dámasa Ruiz – Jaraboja Colomerja v zadevi C-

303/05, Advocaten voor de Wereld VZW proti Leden van de Ministerraad, predstavljeni 12. septembra 2006.

60 Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und

Futtermittel, ZOdl. 1970, str. 1125.

61 Povzeto po: Grilc et al., 2002, str. 73.

62 Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und

Futtermittel, ZOdl. 1970, str. 1125.

18

Sodišče se je v svoji obrazložitvi opiralo zlasti na dognanja iz zadev Costa proti E.N.E.L.63

in Stauder.64

Kot je zapisalo v sodbi v zadevi Costa proti E.N.E.L., ima »prenos pravic in

obveznosti držav članic, ki izhajajo iz Pogodbe, iz njihovih domačih pravnih sistemov v

pravni sistem Skupnosti, za posledico trajno omejitev njihovih suverenih pravic, kar

pomeni, da njihovi poznejši enostranski akti, ki so neskladni s konceptom Skupnosti, ne

morejo prevladati.« Zato pravo, ki temelji na Pogodbi ES, ne more biti izpodbito na

temelju nacionalnega prava »katerekoli vrste« - veljavnost ali učinki akta ES znotraj držav

članic torej ne morejo biti prizadeti zaradi trditev, da akt nasprotuje temeljnim pravicam v

ustavi zadevne članice. Nadalje pa je Sodišče v zadevi Stauder zapisalo še, da

»spoštovanje temeljnih pravic predstavlja sestavni del splošnih pravnih načel, ki jih varuje

Sodišče.« Kasneje, v zadevi Nold,65

je Sodišče to svoje dognanje še nekoliko dopolnilo z

navedbo, da se »pri varstvu takšnih pravic, ki ga Sodišče mora zagotoviti v okviru

strukture in ciljev Skupnosti, zgleduje po ustavnih tradicijah, skupnih državam članicam.«

Vendar ko se je obravnavanje zadeve vrnilo v nemški sodni sistem, je nemško Zvezno

ustavno sodišče sprejelo drugačno sodbo, namreč da je sistem depozitov prekršil načelo

sorazmernosti, ki je zaščiteno z nemško ustavo. To je pripeljalo do resnega spora med

nemškim ustavnim sodiščem in Sodiščem ES oziroma do trenja med interesi nemškega

sodišča, da bi varovalo z nemško ustavo zagotovljene pravice, in interesi Sodišča ES, da s

svojimi odločbami zagotavlja in ohranja enovitost pravnega reda Skupnosti. V zadevi

Internationale Handelsgesellschaft je po odločitvi Sodišča ES nemško Zvezno ustavno

sodišče leta 1974 pravu Skupnosti odreklo brezpogojno nadrejenost nad nemškim pravom,

saj ustavna določba, ki dovoljuje prenos zakonodajne oblasti na mednarodne organizacije,

naj ne bi bila veljavna, kadar bi tovrstna zakonodajna aktivnost mednarodne organizacije

spremenila kakšno »neodtujljivo bistveno značilnost« nemške ustavne ureditve, med

katere vsekakor spadajo tudi človekove pravice.66


64 Zadeva 29/69, Erich Stauder proti mestu Ulm - Sozialamt, ZOdl. 1969, str. 419.

65 Zadeva 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. 1974,

str. 491.

66 Grilc et al., 2002, str. 74.

19

Ta zadeva je dobila ime Solange, »vse dokler«, ker je v njej nemško ustavno sodišče

izreklo, da vse dokler ne bo na ravni prava EU zakonodajno poskrbljeno za učinkovito

varstvo pravic, primerljivo tistemu varstvu pravic, ki ga nudijo ustave posameznih držav

članic, bo to varstvo v konkretnem primeru zagotavljala ustava posamezne države

članice.67

33..33..22.. SSooddbbaa ZZvveezznneeggaa uussttaavvnneeggaa ssooddiiššččaa ZZRRNN vv zzaaddeevvii SSoollaannggee IIII

Stališče, ki smo ga obravnavali v prejšnjem poglavju, je zelo ogrozilo odnos prava

Skupnosti do pravnih redov posameznih držav članic in Sodišča ES do državnih sodišč.

Nemško Zvezno ustavno sodišče je 12 let pozneje izdalo novo sodbo, poznano kot

Solange II.68

Podlago omenjeni sodbi nemškega sodišča je predstavljala odločba Sodišča ES v zadevi

Wünsche Handelsgesellschaft proti Zvezni republiki Nemčiji.69

Nemška družba, ki se

ukvarja z uvozom konzerviranih gob, je zaprosila nemške oblasti za izdajo dovoljenja, da

bi uvozila 1000 ton konzerviranih gob iz Tajvana. Nemške oblasti so zavrnile vlogo in se

pri tem sklicevale na posebni sistem kvot. Družba je nato vložila tožbo pred upravnim

sodiščem v Frankfurtu in zatrjevala, da je bil zadevni sistem kvot ukinjen s 1. julijem leta

1976. Tožba je bila zavrnjena, družba pa se je nato obrnila na nemško Zvezno ustavno

sodišče, ki je ugotovilo, da so podane okoliščine za postavitev predhodnega vprašanja o

pravu Skupnosti pred Sodiščem ES. Šlo je za spor glede veljavnosti sekundarnih pravnih

aktov, Uredb št. 1412/76 in št. 2284/76. Sodišče je ob upoštevanju razmer na trgu

ugotovilo, da Komisija s sprejetjem omenjenih uredb, ki podrobneje urejata uporabo

zaščitnih ukrepov, ki se nanašajo na uvoz konzerviranih gob, ni prekoračila svoje

diskrecijske pravice, in potrdilo njuno veljavnost.

Tako je na opisanem temelju nemško ustavno sodišče v Solange II obravnavalo vmesni

razvoj doktrine človekovih pravic v praksi Sodišča ES in splošni razvoj prava človekovih



69 Zadeva 126/81, Wünsche Handelsgesellschaft proti Zvezni republiki Nemčiji, ZOdl. 1982, str. 1479.

20

pravic skozi dejanja drugih institucij ES in pristope držav članic k EKČP in odločilo, da

vse dokler bodo Skupnosti, zlasti pa njihovo Sodišče, zagotavljale varstvo človekovih

pravic, ki bo po svoji vsebini dovolj podobno varstvu človekovih pravic, kot ga

brezpogojno zahteva nemška ustava, nemško sodišče ne bo izvajalo svoje sodne oblasti, da

bi odločilo o veljavnosti sekundarne zakonodaje Skupnosti.70

V tem kontekstu omenimo še sodbo, poznano kot Bananenmarkt-Entscheidung,71

v kateri

je nemško Zvezno ustavno sodišče konkretiziralo pravilo iz Solange II. Navedlo je namreč

zelo visoke standarde za dopustnost ustavne pritožbe zoper zakonodajo Skupnosti in

pojasnilo, da za sklicevanje na »neustreznost varstva« temeljnih pravic na evropski ravni

ne zadošča zgolj neustreznost v posameznem primeru, ampak da mora biti standard

varstva pravic splošno sporen, torej mora v več primerih pasti pod tisti standard varstva

pravic, ki je sicer zagotovljen z nemško ustavo.72

70 Grilc et al., 2002, str. 74-75.

71 Zadeva Bananenmarkt-Entscheidung z dne 7. junija 2000 (2 BvL 1/97, BVerfGE 102, 147).

72 S. Pötters, Das Kooperationsverhältnis zwischen BVerfG und EuGH, 18. junij 2011, (18.10.2012).

21

4. VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC GLEDE NA RAZMERJE MED PRAVOM EU IN

MEDNARODNIM PRAVOM

Sodišče EU se je v zadevi Kadi približalo istim vprašanjem, kot jih je imelo nemško

Zvezno ustavno sodišče v zadevah obravnavanih v prejšnjem poglavju, s to razliko, da se

je Sodišče spraševalo, ali je pravo ES podrejeno mednarodnemu pravu, nemško sodišče

pa, ali je nacionalno pravo povsem, vključno z ustavnimi normami, podrejeno pravu ES.

Nemško ustavno sodišče je v zadevah Solange I in II sprejelo mehkejši ustavnopravni

pristop – oba organa, tako Sodišče ES kot tudi ustavno sodišče, imata nalogo iskati rešitve

v primeru konfliktnih norm. V zadevi Kadi pa se zdi, da je Sodišče ES zamudilo

priložnost, da bi lahko vzpostavilo dialog in običajno potrebno sodelovanje na mednarodni

ravni, od katere bi vsa Skupnost, mednarodna in evropska, lahko pridobila.73

44..11.. SSOOLLAANNGGEE RRAAZZLLAAGGAA,, KKOOTT JJOO JJEE OOPPRREEDDEELLIILLOO SSOODDIIŠŠČČEE EEUU SS SSOODDBBOO VV ZZAADDEEVVII KKAADDII

Kot že omenjeno, se je Sodišče EU ob presoji zadeve Kadi74

znova znašlo pred dilemo,

kakšne so razsežnosti prava EU, tokrat v odnosu do mednarodnega prava. Šlo je za zadevo

s sledečim dejanskim stanjem: Yassin Abdullah Kadi, državljan Saudske Arabije, se je v

skladu s Skupnim stališčem 2002/402/SZVP in Uredbo št. 881/2002, ki pomeni izvedbo

Skupnega stališča in s katero je Svet EU za območje Unije izvedel Resolucijo Varnostnega

sveta ZN, ki je vsebovala omejevalne ukrepe zoper osebe in subjekte, povezane z Osamo

bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, znašel na seznamu teh oseb. V prilogi omenjene

uredbe je bil torej seznam oseb, katerim so iz razlogov domnevnega sodelovanja s teroristi

zamrznili finančna sredstva. Gospod Kadi je pred Sodiščem prve stopnje zahteval

razveljavitev uredbe, sklicujoč se na kršitev človekovih pravic - pravice do spoštovanja

lastnine, pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva. Sodišče je

73 S tem, da bi Skupnost lahko pridobila, je mišljeno npr., da je resolucija lahko del prava ES z njegovimi

dopolnitvami. R. Knez, Iskanje ravnotežja med mednarodnim, evropskim in nacionalnimi sistemi varstva

pravic, Evro Pravna praksa, št. 11, 2009, GV Založba, marec 2009, str. 12.



22

njegovo tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da imajo resolucije ZN, torej mednarodno pravo,

prednost pred pravom ES in da zato, razen ius cogens,75

Sodišče prve stopnje ne more

presojati zakonitosti teh aktov. Kadi se je nato pritožil pred Sodiščem ES, ki je ugotovilo,

da uredba krši splošna načela prava ES76

in razveljavilo sodbo Sodišča prve stopnje ter

Uredbo št. 881/2002, skupaj z Uredbo št. 467/2001, razglasilo za nično v delu, v katerem

se nanaša na Y. A. Kadija.

Iz znamenite sodbe torej izhaja, da so tudi ukrepi, ki se izvajajo z resolucijami

Varnostnega sveta ZN, podvrženi sodnemu nadzoru na evropski ravni, v skladu z

varstvom temeljnih procesnih pravic. Sodba je poudarila avtonomijo prava EU in je s tem,

ko je spremenila pogled na odnos mednarodnega prava in prava EU, ponovno odprla

vprašanje o tem, kakšen je pravzaprav odnos med njima.77

Dve leti pozneje je sledila še nekoliko manj poznana sodba v zadevi Kadi II,78

kjer je

Sodišče odločilo o ničnostni tožbi zoper Uredbo št. 1190/2008 o stoprvi spremembi že

obravnavane Uredbe št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih in jo prav tako

razglasilo za nično v delu, v katerem se nanaša na Kadija. Tukaj je šlo za razveljavitev

novega seznama z dne 30. septembra 2010. Sodišče je poudarilo pomen »popolnega in

strogega pregleda« predmetov ukrepov zamrznitve kot tudi dokazov – torej pomen

učinkovitega sodnega varstva. Netočna domneva teroristične aktivnosti je bila ugotovljena

za »očitno nezadostno« in poseg v lastninsko pravico je bil nesorazmeren.

Ugotovimo, da se je Sodišče EU v zadevi Kadi poslužilo svojevrstne Solange razlage, ki je

z vidika pravne varnosti za posameznika ugodnejša, kot pa razlaga iz zadev Solange I in

II. Če ima posameznik dostop do Sodišča EU, bo to presojalo tudi učinkovanje

75 Ius cogens se pojmuje kot mednarodni javni red, ki je obvezen za vse subjekte mednarodnega prava. Knez,

2009, str. 11.

76 Mišljena je kršitev pravice do obrambe.

77 Knez, 2009, str. 11.

78 Zadeva T-85/09, Yassin Abdullah Kadi proti Evropski komisiji, ZOdl. 2010, str. II-05177.

23

mednarodne norme oziroma akta v EU, ne glede na politične ali druge posledice v odnosu

med EU in mednarodno skupnostjo.79

79 Knez, 2009, str. 12-13.

24

5. PREDLOG OBRNJENE SOLANGE DOKTRINE

55..11.. DDOOSSEEDDAANNJJAA PPRRIIZZAADDEEVVAANNJJAA SSOODDIIŠŠČČAA EEUU NNAA PPOODDRROOČČJJUU VVAARRSSTTVVAA TTEEMMEELLJJNNIIHH

PPRRAAVVIICC,, IIZZVVEEDDEENNIIHH IIZZ EEVVRROOPPSSKKEEGGAA DDRRŽŽAAVVLLJJAANNSSTTVVAA

Na podlagi že obravnavanega ugotovimo, da se Sodišče EU pri odločanju na področju

varstva človekovih pravic vedno znova znajde pred težavno nalogo, kako izoblikovati

doktrino varstva človekovih pravic, s katero bi obenem zagotovilo enovitost pravnega reda

EU in pomirilo strahove ustavnih sodišč posameznih držav članic prede izgubo njihovih

ustavno varovanih pravic. Naloga je težavna, ker se države članice razlikujejo po vsebini

svojih ustavno varovanih človekovih pravic, nobena človekova pravica ni namreč povsem

absolutna. Kako torej izoblikovati standarde varstva človekovih pravic na ravni EU, ki jih

bodo sprejele vse države članice, pri čemer standardi nisi zgolj višji ali nižji, ampak

različni?80

Sodišče je to težavo razrešilo na sledeč način: sprva je ugotovilo, da enotno področje Unije

potrebuje tudi enako pravno varstvo, ki je avtonomno celotnemu in enotnemu ozemlju

Unije, nato pa še dodalo, da je Sodišče pri iskanju »navdiha« vezano na ustavne tradicije,

ki so skupne vsem državam članicam, ter nekatere vire mednarodnega prava, v prvi vrsti

EKČP. Te vire uporabi kot smernice pri izgradnji standardov EU za varstvo človekovih

pravic. Pristop Sodišča EU pri odločanju o vprašanjih človekovih pravic je torej takšen, da

s primerjalno analizo ureditev posameznih držav članic in mednarodnih mehanizmov

varstva človekovih pravic izoblikuje ustavno načelo, potem pa to načelo uporabi pri

konkretnem vprašanju v kontekstu Unije.81

Sodišče EU je torej že iskalo način, kako zagotoviti varstvo temeljih pravic, z raztezanjem

»področja uporabe prava EU«, vendar pa ta praksa še ni prinesla zadovoljive rešitve. Po

eni strani takšen način zagotovo ne more zajeti vseh problematičnih situacij, kakor po

drugi strani tudi včasih prekorači meje doktrinalno upravičenega. V skladu s stalno prakso

80 Povzeto po: Grilc et al., 2002, str. 74-75.

81 Grilc et al., 2002, str. 75.

25

Sodišča, pridejo v poštev oziroma se uporabljajo temeljne pravice EU za države članice

samo takrat, kadar te delujejo znotraj »področja uporabe prava EU«.82

Ob upoštevanju navedenega se je v sodobnem času začelo pojavljati stališče, da bi se k

varstvu človekovih pravic pristopilo na bolj inovativen način. Gre za predlog, da bi bilo

smiselno uvesti varstvo temeljnih pravic na ravni prava EU, ki naj bi bilo izpeljano iz

instituta evropskega državljanstva. Predlog, poimenovan kot obrnjena Solange doktrina,

jemlje za svoje izhodišče »bistvo« državljanstva EU, kot je bilo opredeljeno s sodbo

Sodišča EU v zadevi Ruiz Zambrano,83

in sicer z razlago člena 20 PDEU. Vendar pa je

Sodišče poleg zadeve Ruiz Zambrano obravnavalo še več drugih primerov, ki v določeni

meri že nakazujejo na smisel oblikovanja obrnjene Solange doktrine – gre zlasti za zadeve

Carpenter, Chen in Dereci. Njihova predstavitev sledi v nadaljevanju.

Prve zametke priznavanja temeljnih pravic, izvedenih iz evropskega državljanstva,

zasledimo že v zadevi Carpenter,84

o kateri je Sodišče odločilo leta 2002. V danem

primeru je Mary Carpenter, soproga britanskega državljana, sicer filipinska državljanka,

pri pristojnih oblasteh v Veliki Britaniji zaprosila za dovoljenje za prebivanje, vendar je

bila njena vloga, v skladu z britanskimi imigracijskimi pravili, zavrnjena in zato je gospa

Carpenter morala zapustiti državo. Gospod Carpenter se je v okviru svobodnega

opravljanja storitev, v skladu s členom 49 Pogodbe ES (sedanji člen 56 PDEU), ukvarjal s

ponujanjem oglaševalskega prostora v revijah, večinoma v drugih državah članicah,

vendar mu je ob tem bila kratena temeljna pravica do družinskega življenja, ki je

konkretizirana z Direktivo 73/148/EGS.85

Direktiva med drugim natančneje ureja posebne

pravice družinskih članov, ki kot vzdrževani člani izvajajo svoje pravice iz pravice

82 Povzeto po: Von Bogdandy et al., 2012a, str. 497.



84 Zadeva C-60/00, Mary Carpenter proti Secretary of State for the Home Department, ZOdl. 2002, str. I-

06279.

85 Direktiva o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z

ustanavljanjem in opravljanjem storitev (73/148/EGS), Uradni list EU L 172, 28. junij 1973, str. 0014-0016.

26

ekonomsko aktivne osebe v EU. Ureja tudi pravico do prebivanja zakonca, ki je državljan

tretje države, v dotični državi članici.

Sodišče je odločilo, da se lahko država članica sklicuje na razlog javnega reda za

utemeljitev nacionalnega ukrepa, ki bi lahko omejil svobodo opravljanja storitev le, če je

ta ukrep v skladu s temeljnimi pravicami. V tem primeru prizadeta temeljna pravica je bila

pravica do spoštovanja družinskega življenja, ki je zaščitena s členom 8 EKČP in s

pravnim redom Skupnosti – vsako poseganje v njo mora biti skladno z določbami EKČP

in z načelom sorazmernosti. Omejitev svobode opravljanja storitev, kot je izhajala iz

britanskih imigracijskih pravil, torej iz nacionalnega ukrepa, ki ga je Velika Britanija

želela upravičiti s sklicevanjem na javni red, posega v pravico do spoštovanja družinskega

življenja in je nesorazmerna.

Nadalje je leta 2004 Sodišče odločilo o zadevi Zhu in Chen,86

kjer se je ponovno ponudila

priložnost, da se še enkrat preuči koncept državljanstva Unije in večina vseh pravic, ki so z

njim povezane. Catherine Zhu je bila otrok kitajskih staršev, ki sta živela in delala v Veliki

Britaniji. Rodila se je na Irskem in s tem samodejno pridobila irsko državljanstvo. Kasneje

sta se z materjo preselili v Veliko Britanijo, kjer je njena mati zaprosila za dovoljenje za

stalno prebivanje, vendar je bila njena vloga zavrnjena. Na podlagi člena 18 Pogodbe ES

in Direktive 90/364/EGS je Sodišče odločilo, da ima Catherine Zhu, kot državljan EU,

neodtujljivo pravico do prebivanja kjerkoli v EU in da zavrnitev dovoljenja za stalno

prebivanje njenih staršev v času, ko ona še ne more skrbeti sama zase, nasprotuje njeni

temeljni pravici. Pravica matere do prebivanja z njo je zajeta s »praktičnim učinkom«

otrokove pravice do prebivanja. Sodišče je v tej zadevi koncept državljanstva EU razširilo

v smislu, da lahko imajo vsi državljani EU koristi od pravice do prebivanja – ne glede na

način, kako je bilo državljanstvo pridobljeno, ne glede na starost ali vir preživljanja.

V navezavi na obravnavano omenimo še poznejšo zadevo Rottmann,87

kjer je Sodišče

izpeljalo pravilo o odvzemu državljanstva posamezne države članice – pravo EU ne

nasprotuje odvzemu nacionalnega državljanstva, ki je bilo pridobljeno z naturalizacijo in z

86 Zadeva C-200/02, Kunqian Catherine Zhu in Man Lavette Chen proti Secretary of State for the Home

Department, ZOdl. 2004, str. I-09925.

87 Zadeva C-135/08, Janko Rottmann proti Freistaat Bayern, ZOdl. 2010, str. I-01449.

27

zvijačo, če sklep o odvzemu državljanstva upošteva načelo sorazmernosti. Gre torej za

odvzem državljanstva, ki povzroči izgubo statusa državljana Unije.

Ugotovimo, da je Sodišče EU v svoji praksi stalno težilo k definiranju številnih temeljnih

pravic, izvedenih iz državljanstva Unije. Razlaga koncepta evropskega državljanstva,

kakršno je Sodišče podalo v zadevah Ruiz Zambrano in Dereci, je obravnavana v

nadaljevanju.

55..22.. EEVVRROOPPSSKKOO DDRRŽŽAAVVLLJJAANNSSTTVVOO KKOOTT TTEEMMEELLJJ OOBBRRNNJJEENNEE SSOOLLAANNGGEE DDOOKKTTRRIINNEE

55..22..11.. RRaazzllaaggaa eevvrrooppsskkeeggaa ddrržžaavvlljjaannssttvvaa,, kkoott jjoo jjee ppooddaalloo SSooddiiššččee EEUU ss ssooddbboo vv

zzaaddeevvii RRuuiizz ZZaammbbrraannoo

Kot že omenjeno, temelji obrnjena Solange doktrina na konceptu državljanstva Unije, kot

ga je Sodišče EU opredelilo s sodbo v zadevi Ruiz Zambrano.88

Gre za zadevo s sledečim

dejanskim stanjem: gospod Ruiz Zambrano, kolumbijski državljan, je leta 1999 zaprosil za

azil v Belgiji, kamor je vstopil z vizumom, ki ga je izdalo belgijsko veleposlaništvo v

Kolumbiji. V začetku leta 2000 je njegova žena, tudi kolumbijska državljanka, prav tako

zaprosila za pridobitev statusa begunke v tej državi članici. Belgijski organi so zavrnili

njuni zahtevi, pri čemer je bila odredbi o zapustitvi ozemlja, ki jima je bila vročena,

dodana tudi klavzula o nevračanju v Kolumbijo, in sicer zaradi državljanske vojne, ki je

potekala v tej državi. Gospod Zambrano je nato vložil zahtevo za ureditev svojega

prebivanja na podlagi za to relevantnega belgijskega zakona. V svoji zahtevi se je

skliceval na to, da se nikakor ne more vrniti v Kolumbijo, zaradi zelo resnega poslabšanja

razmer v tej državi, pri čemer je poudaril tudi svoja prizadevanja za integracijo v belgijsko

družbo - svoje učenje francoščine kot tudi dejstvo, da so njegovi otroci vpisani v otroški

vrtec. Tudi ta zahteva je bila zavrnjena, kakor je bila zavrnjena tudi ničnostna tožba, ki jo

je Zambrano zoper odločbo o zavrnitvi zahteve vložil nekoliko kasneje. Tega mu ni uspelo

urediti tudi v nadaljnjih poizkusih. Gospod in gospa Zambrano sta imela od leta 2001

prijavljeno prebivališče v Belgiji in istega leta je gospod Zambrano, čeprav še ni imel

delovnega dovoljenja, sklenil pogodbo o zaposlitvi, za nedoločen čas in za poln delovni



28

čas. Tudi njun drugi otrok, rojen leta 2003, je pridobil belgijsko državljanstvo. Zakonca sta

leto pozneje ponovno vložila zahtevo za ureditev prebivanja in pri tem kot nov element

navedla rojstvo njunega drugega otroka ter se opirala na člen 3 Protokola št. 4 k EKČP, ki

naj bi preprečeval, da bi bil otrok prisiljen zapustiti ozemlje države, katere državljanstvo

ima. Ob rojstvu njunega tretjega otroka leta 2005 sta vložila zahtevo za nastanitev in

izdano jima je bila potrdilo o prijavi prebivališča, ki je začasno omogočalo njuno

prebivanje do februarja 2006. Njune nadaljnje zahteve za nastanitev so bile zavrnjene.

Gospod Zambrano je konec leta 2005 postal brezposeln, kar je bilo povod za to, da je

vložil prvo zahtevo za nadomestilo za brezposelnost, ki je bila zavrnjena z odločbo, ki mu

je bila vročena februarja 2006. To odločbo je izpodbijal aprila 2006 s tožbo pred

sodiščem. Prošnja, ki jo je gospod Zambrano vložil za prejemanje nadomestila za

brezposelnost za poln delovni čas od oktobra 2006 dalje, je bila zavrnjena z odločbo Office

national de l’emploi (v nadaljevanju: ONEm), vročeno novembra 2006. Zoper to odločbo

je gospod Zambrano vložil tožbo decembra 2006 pred belgijskim sodiščem. ONEm torej

Zambranu ni priznal pravice do nadomestila za brezposelnost, pri čemer se je opiral

izključno na ugotovitev, da Zambrano ne izpolnjuje pogojev za pridobitev nadomestila za

brezposelnost, saj svojega dela ni opravljal v skladu z zakonodajo, ki se nanaša na

prebivanje tujcev in zaposlovanje tuje delovne sile. Gospod Zambrano je pred belgijskim

sodiščem izpodbijal to argumentacijo, pri čemer je zlasti trdil, da ima pravico do

prebivanja neposredno na podlagi Pogodbe, oziroma da ima vsaj izvedeno pravico do

prebivanja, ki je bila s sodbo v zadevi Zhu in Chen89

priznana prednikom mlajšega otroka,

državljana države članice in da je bil zato oproščen obveznosti delovnega dovoljenja.

Belgijsko sodišče je nato prekinilo postopek in Sodišču EU predložilo v odločanje

predhodno vprašanje.

Sodišče EU je razsodilo, da je člen 20 PDEU je treba razlagati »tako, da nasprotuje temu,

da država članica, prvič, državljanu tretje države, ki vzdržuje svoje mladoletne otroke, ki

so državljani Unije, zavrne prebivanje v državi članici, v kateri imajo ti stalno

prebivališče in katere državljani so, in drugič, temu državljanu tretje države zavrne izdajo



29

delovnega dovoljenja, ker bi takšni odločbi tem otrokom onemogočili dejansko izvrševanje

bistva pravic, ki so podeljene s statusom državljana Unije.«90

Vprašanje oskrbe otrok je torej pomemben element v tej sodbi, saj ga povezujemo z

realizacijo bistva temeljnih pravic otrok, ki so državljani Unije.

Sodišče EU meni, da določbe o državljanstvu Unije preprečujejo Belgiji, da gospodu

Zambranu zavrne izdajo dovoljenj za prebivanje in delo. Njegovi mladoletni otroci, ki so

državljani EU, ne smejo biti prikrajšani za pravico do prebivanja na območju EU.

Povedano z drugimi besedami, ni dovoljen izgon državljanov EU v države zunaj območja

Unije. Sklicevanje Sodišča na »območje Unije« je v tej sodbi osrednjega pomena in ne

pomeni zgolj fizično obstoječega območja držav članic, ampak ima normativno naravo, saj

se nanaša na nov skupni prostor, prostor skupnih pravic in skupnih vrednot. Sodišče EU

torej prizna status specifičnih kategorij posameznikov, državljanov Unije in oseb, ki so z

njimi povezane v smislu obstoja odvisnosti oziroma oskrbe. S tem je Sodišče izpeljalo

močno normativno dimenzijo, ki pa je v obrazložitvi še nekoliko implicitna. Bivati v EU

ne pomeni zgolj biti fizično prisoten na njenem območju, ampak tudi biti deležen številnih

pravic, in ne nazadnje uživati varstvo vrednot osebne blaginje in moralne varnosti.91

Omenimo še nekoliko poznejšo sodbo istega leta v zadevi McCarthy,92

kjer je Sodišče

podalo razlago člena 21 PDEU. Le-ta se namreč »ne uporabi za državljana Unije, ki ni

nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, ki je vseskozi prebival v državi

članici, katere državljan je, in ki ima poleg tega še državljanstvo druge države članice, če

glede položaja tega državljana niso bili uporabljeni ukrepi države članice, s katerimi bi

mu bilo preprečeno dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so podeljene s statusom

državljana Unije, ali oteženo uresničevanje njegove pravice do prostega gibanja in

prebivanja na ozemlju držav članic.«



91 L. Azoulai, »Euro – Bonds« The Ruiz Zambrano judgement or the Real Invention of EU Citizenship,

2011, (3.7.2012).

92 Zadeva C-434/09, Shirley McCarthy proti Secretary of State for the Home Department, sodba z dne 5.

maja 2011, še neobjavljena v ZOdl.

30

V zadevi Dereci93

se je Sodišče EU ponovno soočilo s predhodnim vprašanjem, tokrat

postavljenim s strani avstrijskega sodišča, da pojasni, v kakšnih razsežnostih lahko

temeljne pravice državljanov Unije omogočajo njihovim družinskim članom, da ostanejo z

njimi v državi članici EU. Pravilo, ki ga je Sodišče v zadevi Ruiz Zambrano opredelilo

precej široko, je tokrat popravilo in zasnovano previdneje: »Pravo Unije, zlasti njegove

določbe v zvezi z državljanstvom Unije, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da

država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar ta

državljan tretje države želi prebivati z družinskim članom, ki je državljan Unije s

prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, in ki ni nikoli uresničeval pravice

do prostega gibanja, če taka zavrnitev ne pripelje do preprečitve dejanskega uživanja

bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije, kar pa mora preveriti predložitveno

sodišče.«

Sodišče je tokrat jasno, da v takšnih primerih ne bo zadoščala zgolj želja po ohranjanju

družine skupaj, ampak da mora biti pred Sodiščem v vsakem posamičnem primeru

dokazano, da zavrnitev prebivanja državljanu tretje države v državi članici, skupaj s

svojim družinskim članom, ki je državljan Unije, pomeni preprečitev dejanskega uživanja

bistva temeljnih pravic, ki pripadajo osebi s statusom državljana Unije. To pomeni, da bo

Sodišče v vsakem konkretnem primeru posebej upoštevalo dejstva in preverilo, ali je

morda podana kršitev temeljnih pravic državljana Unije oziroma ali je preprečeno njegovo

dejansko uživanje bistva temeljih pravic. Torej družinska razmerja so lahko varovana z

načelom iz odločbe Zambrano, vendar je standard, ki ga je za to potrebno doseči, v večini

primerov težko dokazati. Vlade intervenientke držav članic so zato predlagale »test izjem«

na Zambrano – pri tem sicer niso eksplicitno uspele, vendar pa bo mogoče prav takšen

praktičen učinek te sodbe.94

Vrnimo se k predlogu obrnjene Solange doktrine. Le-ta je odprt do »spoštovanja temeljnih

pravic«, kot so opredeljene v členu 2 PEU, za posamezne tožbe na podlagi državljanstva

Unije. S tem se ne zavzema stališče, da imajo cilji in vrednote Pogodbe kot takšni

neposredni učinek, ampak da predstavljajo pomembno vodilo pri razlagi drugih določb.

93 Zadeva C-256/11, Murat Dereci in drugi proti Bundesministerium für Inneres, sodba z dne 15. novembra


94 G. McIndoe, Dereci – narrowing Zambrano?, Latitude Law, 23. november 2011, (29.10.2012).

31

Komentatorji trdijo, da lahko sistemske kršitve bistva temeljnih pravic, kot je zapisano v

členu 2 PEU, s strani kateregakoli javnega organa v pravnem prostoru Unije, vodijo do

kršitev člena 20 PDEU, kar pa lahko privede do obravnave pred nacionalnimi sodišči v

sodelovanju s Sodiščem EU.95

Da bi podkrepili to dognanje, so se sprva posvetili razvoju državljanstva Unije doslej.

Koncept državljanstva Unije se razvija že dalj časa in še posebej pomembno v zadnjem

času, z definiranjem »bistva« državljanstva Unije s sodbo v zadevi Ruiz Zambrano, ki se

lahko nanaša tudi na povsem notranje situacije. Ta zadnji korak torej nudi doktrinalno

podlago za zaščito državljana Unije pred tistimi kršitvami njegovih temeljnih pravic, ki bi

mu onemogočale izvrševanje praktičnega pomena državljanstva Unije.96

55..22..22.. RRaazzvvoojj iinnssttiittuuttaa eevvrrooppsskkeeggaa ddrržžaavvlljjaannssttvvaa

Zaradi specifične narave Unije – sui generis, se je posledično razvil tudi specifičen tip

koncepta državljanstva EU, saj v tem primeru ne gre za državo, temveč za svojevrstno

skupnost, na katero so države članice prenesle nekatere suverene pravice. Vpeljava

koncepta državljanstva je namreč imela namen vzpostaviti državljanstvo EU kot vir

legitimnosti evropskih integracijskih procesov in temeljnega dejavnika pri vzpostavljanju

skupne evropske identitete. Primerno in ekvivalentno opredelitev državljanstva na ravni

Unije gre iskati v kontekstu vzpostavitve neposredne vezi med evropskimi institucijami,

torej EU in posameznikom.97

Cilj evropskega državljanstva je bil dodati socialnemu državljanstvu še politično in tako

zagotoviti celoto temeljnih človekovih pravic.98

95 Von Bogdandy et al., 2012a, str. 500-501.

96 Von Bogdandy et al., 2012a, str. 501.

97 Povzeto po: T. Deželan, D. Fink Hafner, M. Hafner Fink, S. Uhan, Državljanstvo brez meja?, Zbirka

politični procesi in inštitucije, Fakulteta za družbene vede Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2007, str. 77.

98 Husar, 2002, str. 30.

32

Pravno podlago konceptu državljanstva EU predstavlja podpis Maastrichtske pogodbe iz

leta 1993, katere namen je med drugim bil uvedba nekaterih elementov politične unije, kot

so državljanstvo ter skupna zunanja in notranja politika. Tako je Pogodba v členih od 8 do

8.e določila vsebino državljanstva na ravni Unije in s tem vzpostavila formalno

neposredno vez med evropskimi institucijami in posameznikom.99

Državljani EU so s to

dinamično naravo koncepta državljanstva EU postali aktivni udeleženci procesov

nadnacionalne integracije in s tem presegli stopnjo zgolj pasivnih »odjemalcev«.100

Začetni koncept državljanstva EU je dobil določene popravke z Amsterdamsko pogodbo

leta 1997. Kot pomembnejši omenimo pristavek k prejšnjemu členu 8, da »se

državljanstvo Unije pridruži nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomešča« in

pristavek k prejšnjemu členu 8.d, da lahko »vsak državljan Unije naslavlja in se obrne na

katerokoli institucijo in organ Unije v enem od jezikov, omenjenih v členu 314 Pogodbe o

ustanovitvi Evropske skupnosti,101

in prejme odgovor v istem jeziku.« Slednji nekoliko

približuje dostop posameznika do institucij EU, vendar temeljno ne posega na področje

državljanstva EU, saj odpravlja le jezikovne ovire.

Kar zadeva temeljni koncept državljanstva Unije, velja na tem mestu izpostaviti še dve

pomembni, prelomni odločitvi Sodišča EU. Sodba v zadevi Maria Martinez Sala proti

Freistaat Bayern102

pravzaprav predstavlja čisti začetek sodne prakse na področju

evropskega državljanstva. Tukaj namreč Sodišče prvič uporabi določbo o državljanstvu

Unije. Institut državljanstva Unije, ki je bil uveden s Pogodbo iz Maastrichta, pomeni, da

vsi državljani držav članic avtomatično pridobijo tudi status državljana Unije. Slednje

dopolnjuje nacionalno državljanstvo in ga ne nadomešča. Pravo EU veže na status

evropskega državljana kar nekaj pravic, a tudi dolžnosti. V drugem, precedenčnem

99 Pogodba o Evropski uniji, Uradni list EU C 191, 29. julij 1992, str. 1.

100 Deželan et al., 2007, str. 81.

101 Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti, Uradni list EU C 340, 10. november 1997, str. 1. Omenjeni

člen 314 je bil pozneje razveljavljen in nadomeščen z vsebino člena 55 Pogodbe o EU. Vsebina tega člena je

ostala nespremenjena in tudi ustreza dikciji iz zadnje prečiščene različice PEU.

102 Zadeva C-58/96, Maria Martinez Sala proti Freistaat Bayern, ZOdl. 1998, str. I-2691.

33

primeru, s sodbo v zadevi Baumbast proti Secretary of State for the Home Department,103

je Sodišče naredilo še korak dlje, saj je omenjeno določbo Pogodbe razglasilo za

neposredno učinkovito in jo tako napravilo za močno orožje posameznikov pred

nacionalnimi organi.104

V času zgodnejšega razvoja koncepta državljanstva Unije velja

omeniti še zadevo Grzelczyk,105

kjer je Sodišče obravnavalo upravičenost do prejemanja

socialnih dodatkov študentov, ki prebivajo v drugi državi članici, državi gostiteljici.

55..22..33.. »»BBiissttvvoo«« ddrržžaavvlljjaannssttvvaa EEUU

Sodišče je stalno dograjevalo in razširjalo institut državljanstva Unije v temeljni koncept

za celotni pravni prostor EU. V svoji znameniti sodbi v zadevi Grzelczyk je razglasilo, da

je »namen statusa državljana Unije, da postane temeljni status državljanov držav članic«,

ki naj državljanom Unije omogoča, da se jih »na področju uporabe ratione materiae

Pogodbe obravnava enakopravno in neodvisno od njihovega državljanstva.«106

Dejansko

je državljanstvo Unije postala »nova meja« prava EU, ki jo Sodišče širi kljub velikim

odporom. Morda lahko to linijo sodne prakse pojasnimo z razlago, da Sodišče v luči krize,

s katero se Unija sooča, poskuša okrepiti pravni koncept, na katerem nenazadnje temelji

Unija. V zvezi s tem velja opozoriti, da je Sodišče oblikovalo pravico do prostega gibanja

in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je zapisana v členu 21 PDEU, kot neposredno

učinkovito pravico posameznika, ki prepoveduje neupravičene ovire in se lahko uveljavlja

tudi proti izvorni državi članici državljana Unije. V večini primerov je bil prisoten element

fizičnega premika iz ene države članice v drugo, ki pa je v daljšem časovnem obdobju

postajal vedno bolj zabrisan. Nazadnje, v zadevi Ruiz Zambrano,107

je to privedlo Sodišče

103 Zadeva C-413/99, Baumbast proti Secretary of State for the Home Department, ZOdl. 2002, str. I-07091.

104 Avbelj, 2009, str. 216 in 221.

105 Zadeva C-184/99, Rudy Grzelczyk proti Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, ZOdl.

2001, str. I-06193.


2001, str. I-06193.

107 Zadeva C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano proti Office national de l’emploi (ONEm), sodba z dne 8.

marca 2011, še neobjavljena v ZOdl.

34

do tega, da je uvedlo dodatno kategorijo, s katero je »bistvo« državljanstva EU zaščiteno

na podlagi člena 20 PDEU, tudi v odsotnosti kakršnega koli čezmejnega elementa. Če se

povrnemo k vsebini zadeve Ruiz Zambrano, je šlo za situacijo, kjer kolumbijska

državljana in starša otrok, ki so z rojstvom pridobili belgijsko državljanstvo in s tem

državljanstvo Unije, ob številnih vloženih zahtevah nikakor nista mogla pridobiti

dovoljenja za stalno prebivanje. Vendar pa, glede na to, da nista nikoli uresničevala

pravice do prostega gibanja in prestopila belgijske meje, bi se ta situacija lahko razlagala

kot »povsem notranja« in s tem izven področja uporabe prava EU. To je vodilo Sodišče do

sprejetja novega koncepta državljanstva Unije.108

Odločilo je, da člen 20 PDEU »odločno nasprotuje nacionalnim ukrepom, katerih

posledica je preprečitev dejanskega izvrševanja bistva pravic državljana Unije, ki mu

pripada na podlagi svojega statusa državljana Unije.«109

Ker so bili otroci gospoda Zambrana odvisni od svojega očeta, je Sodišče zatrdilo, da v

kolikor se gospodu Zambranu zavrne dovoljenje za prebivanje na ozemlju Belgije, se s

tem v končni posledici poleg njega primora zapustiti območje Unije tudi njegove otroke,

državljane Unije. Vendar bi to pomenilo, da ti otroci »ne morejo dejansko izvrševati bistva

pravic, ki jim ga podeljuje državljanstvo Unije.« Kasnejša sodna praksa pa je tako

zastavljenemu načelu dodelila nekoliko ožjo uporabo – kot se naj razume, pride

sklicevanje na »bistvo« v poštev, če je ogrožena učinkovitost državljanstva Unije.110

Posledično se torej nasprotuje izgonu državljana tretje države, družinskega člana, če bi kot

rezultat tega bil dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije tudi državljan Unije.

Vendar pa praksa kaže, da je zelo težko prestopiti ta prag. Razvijanje »bistva«

državljanstva Unije, ki se uporablja tudi v povsem notranjih situacijah, je prva faza

sodnega oblikovanja prava. Glede na njegovo pomembnost je temu primerno težko

razumeti, da Sodišče ni izoblikovalo razumljive doktrinalne razlage. Toda to, kar je






35

razvidno iz obrazložitve Sodišča, je, da po njegovem mnenju državljanstvo Unije ne

predstavlja zgolj transnacionalnega državljanstva, ki v svoji zasnovi omogoča njegovemu

imetniku uresničevanje pravice do prostega gibanja in načela nediskriminacije. »Temeljni

status« ima tudi »notranjo razsežnost«, v skladu s katero Unija varuje svojega državljana

tudi pred kršitvami s strani izvorne države članice državljana Unije, kar bi sicer kratilo

»temeljni status« v svojem praktičnem pomenu. To nas neizogibno pripelje do vprašanja,

kakšno vlogo imajo v takšnem konstruktu temeljne pravice.111

55..33.. »»TTEEMMEELLJJNNII SSTTAATTUUSS«« IINN TTEEMMEELLJJNNEE PPRRAAVVIICCEE

Druga pomembna novost se nanaša na »status« državljana Unije. Sodišče je v zadevi

Grzelczyk leta 2001 prvič razglasilo, da je »namen statusa državljana Unije, da postane

temeljni status državljanov držav članic«.112

Ta formula je Sodišču omogočila, da je

razširilo področje uporabe načela nediskriminacije na podlagi državljanstva. Od takrat je v

vsaki zadevi, kjer se je pojavilo to sklicevanje (npr. Baumbast, Zhu in Chen), le-to bilo

uporabljeno za upravičevanje primerjave med državljani in nedržavljani, kot argument za

ugotavljanje, ali so državljani Unije, ki pa bi morali uživati enako obravnavo ne glede na

njihovo državljanstvo, kot izhaja iz zadeve Komisija proti Avstriji.113

V tej zadevi, kot tudi

v zadevi Rottmann,114

je bilo sklicevanje strank na »status« predstavljeno nekoliko

drugače, kot v prejšnjih odločbah - kot resnični vir pravic in dolžnosti, podeljenih

državljanom Unije in njihovim družinskim članom. Posledica tega je, da je potrebno

zaščititi »status« kot takšen, z namenom, da bi zaščitili pravice, ki so nanj vezane. Te

pravice so tiste, ki izhajajo iz državljanstva (prosto gibanje, nediskriminacija, socialna

integracija), vendar pa lahko iz tega razberemo tudi sklicevanje na pravice, ki jih varujeta

LTP in EKČP. Če se bodo takšne razvojne tendence nadaljevale, bi lahko kombinacija



2001, str. I-06193.

113 Zadeva C-147/03, Komisija Evropskih skupnosti proti Republiki Avstriji, ZOdl. 2005, str. I-05969.

114 Zadeva C-135/08, Janko Rottmann proti Freistaat Bayern, ZOdl. 2010, str. I-01449.

36

državljanstva Unije in temeljnih pravic imela daljnosežen učinek v smislu širitve področja

uporabe prava EU.115

Povezovanje državljanstva Unije s temeljnimi pravicami EU je večstopenjski projekt - v

okviru Sodišča je bilo nanj prvič nakazano s strani generalnega pravobranilca Jacobsa v

njegovem znamenitem predlogu v zadevi Konstantinidis.116

Trdil je, da ima državljan

Unije, ki uresničuje svojo pravico do prostega gibanja, na podlagi svojega »statusa«

pravico reči »civis europaeus sum« ter se sklicevati na temeljne pravice EU. Sprva

Sodišče ni sledilo temu predlogu in je o zadevi odločilo na temelju svobode

ustanavljanja.117

Vendar pa sta sčasoma tako generalni pravobranilec kot tudi Sodišče

spremenila svoji stališči.118

V enem svojih novejših pisanj je Jacobs opozarjal na previdno ločevanje državljanstva

Unije in temeljnih pravic. Kakšni so torej argumenti za povezovanje teh dveh pravnih

konceptov? Prvi je ta, da čas zgodovinskega nastanka temeljnih pravic sovpada s časom

nastanka pravic državljanov Unije. Tako, glede na pravo EU, obstaja med njima izrazita

zgodovinska in teleološka povezava: oba koncepta sta se razvila v istem časovnem

obdobju in oba kot odgovor na pritiske v zvezi z vprašanjem legitimnosti. Evropsko

državljanstvo in koncept varstva temeljnih pravic se pravzaprav vzajemno krepita, saj

zasledujeta isti cilj, ki je ta, da se Unijo čim bolj približa posamezniku. S sistematičnega

vidika se to odraža tudi v sodobnem pozitivnem pravu, saj LTP ne vsebuje zgolj t.i. pravic

državljanov Unije, ampak se v svoji preambuli tudi sklicuje na evropsko državljanstvo kot

celoto. Končno, če institut državljanstva Unije obravnavamo zadosti premišljeno, le-ta ne

more ostati popolnoma ločen od vprašanja temeljnih pravic.119

115 Azoulai, 2011.

116 Primerjaj: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Francisa Geoffreyja Jacobsa v zadevi C-96/04,

Standesamt Stadt Niebüll, predstavljeni 30. junija 2005.

117 Zadeva C-168/91, Christos Konstantinidis proti Stadt Altensteig - Standesamt in Landratsamt Calw –

Ordnungsamt, ZOdl. 1993, str. I-01191.



37

V teoriji se zdi čudno, da se iz »temeljnega statusa« državljana Unije izključuje

(dobesedno) najbolj temeljne pravice v pravu EU, kot so vsebovane v členu 2 PEU. V

praksi primeri, ki so bili obravnavani že zgoraj, kažejo na to, da je učinkovito uveljavljanje

državljanstva Unije pogosto zelo odvisno od temeljnih pravic. Vendarle pa se je potrebno

upreti skušnjavi, da bi se vsa vprašanja temeljnih pravic preprosto formulirala kot »resne

neprijetnosti, ki pomenijo oviro prostemu gibanju«,120

kar zadeva pravico do prostega

gibanja in prebivanja ali pa kot kršitev »bistva« državljanstva Unije.121

To bi v končni

posledici povzročilo temeljit pregled nacionalnih ukrepov držav članic na način, ki je

nezdružljiv s členom 51 LTP. Kot kaže nedavna sodna praksa, se Sodišče dobro zaveda

omenjene problematike, vendar raje ohranja svoje stališče nedvoumno. Tako Sodišče v

zadevah Ruiz Zambrano in McCarthy, v nasprotju z mnenji generalnih pravobranilcev,

sploh ni omenjalo temeljnih pravic. V zadevi Dereci je razglasilo, da se »bistvo«

državljanstva Unije ne more aktivirati zgolj z željo, da naj družinski člani državljana Unije

prebivajo skupaj z njim na območju Unije, nadaljevalo pa z navedbo, da ta ugotovitev ne

posega v vprašanje, ali se tožniki lahko sklicujejo na pravico do družinskega življenja.

Torej kot je odločilo Sodišče EU v zadevi Dereci,122

mora predložitveno sodišče123

v

vsakem konkretnem primeru preveriti, če zadeva spada v področje uporabe prava EU in s

tem uporabo člena 7 LTP ter zanikanje uporabe člena 8 EKČP.124

Nenavadno je, da se pred Sodiščem EU pojavi vprašanje, ki zadeva temeljne pravice EU

in glede katerega se Sodišče potem vzdrži pri odločanju, ali se naj te pravice dejansko

uporabijo. Ena izmed možnih razlag za to je, da je bil namen te poteze Sodišča le prikazati

njegovo ozaveščenost glede vprašanja temeljnih pravic. Lahko pa bi njegovo obrazložitev

120 Zadeva C-434/09, Shirley McCarthy proti Secretary of State for the Home Department, sodba z dne 5.

maja 2011, še neobjavljena v ZOdl.





123 Izraz predložitveno sodišče se nanaša na nacionalno sodišče države članice, ki v skladu s členom 267

PDEU postavi Sodišču EU vprašanje v predhodno odločanje.


38

tudi razumeli kot znak globoke razdeljenosti velikega senata glede vprašanja, kakšno

širino se naj dodeli »bistvu« državljanstva Unije in kakšna točno je vloga temeljnih pravic

v tem kontekstu. Teoretiki menijo, da obstaja doktrinalno prepričljiv način, kako razrešiti

tenzijo med učinkovitostjo državljanstva Unije in spoštovanjem omejenega področja

temeljnih pravic EU: načeloma »bistvo« državljanstva Unije ne vodi k varstvu temeljnih

pravic s strani Unije. Izven področja uporabe prvega odstavka člena 51 LTP so ta

vprašanja namreč prepuščena nacionalnemu pravu držav članic in EKČP. Vendar pa

»notranja« kršitev temeljnih pravic pade pod pravo EU in tako vodi »bistvo«

državljanstva Unije, s črpanjem iz njegovega »temeljnega statusa«, k uresničevanju

državljanstva Unije v svojem praktičnem pomenu. To je torej izhodišče doktrine, za katero

se teoretiki zavzemajo, da bi se jo, kot takšno, posplošilo in zaokrožilo ter poimenovalo

obrnjena Solange doktrina.125

55..33..11.. ČČlleenn 22 PPEEUU iinn bbiissttvvoo tteemmeelljjnniihh pprraavviicc

Kot je navedeno v členu 2 PEU, Unija med drugim temelji tudi na »spoštovanju

človekovih pravic«. To predstavlja pravni standard, ki se uporabi ob vsakem izvrševanju

javnih pooblastil v pravnem prostoru EU, bodisi s strani Unije bodisi s strani držav članic.

Prvič je bistveno opaziti, da v členu 2 PEU ni nobenih omejitev, kakršne so vsebovane v

prvem odstavku člena 51 LTP. Drugič, glede na sistematično presojo, spoštovanje vrednot,

ki so zapisane v členu 2 PEU, ni le predpogoj za državo, ki želi pristopiti k Uniji, ki je

določen s členom 49 PEU, ampak je tudi merilo za države članice, ki se lahko uporabi na

podlagi člena 7 PEU. Razumevanje tega potrjujejo tudi tehtna zgodovinska dejstva: s

členom 2 PEU so upoštevana tudi Kopengahenska merila,126

ki jih morajo izpolnjevati

države pristopnice, kot so bila določena na zasedanju Evropskega sveta junija 1993.

Standardi iz člena 2 PEU se uporabljajo za vse države članice, stare in nove. Vendar kaj

spoštovanje človekovih pravic pravzaprav pomeni? Jasno je, da so konkretne pravne

posledice povezane z nespoštovanjem oziroma s kršitvijo, saj ni mogoče preprosto


126 Deklaracija Evropskega sveta v Kopenhagnu, 21-22. junij 1993, zaključki zasedanja, SN 180/1/93, str.

13.

39

velevati zavezanosti k abstraktni ideji varstva človekovih pravic. Po drugi strani pa to ne

pomeni, da so države članice vseobsežno zavezane k spoštovanju temeljnih pravic EU, ki

so izražene v LTP in členu 6 PEU. Kot izpostavlja prvi odstavek člena 51 LTP, se določbe

Listine za države članice uporabljajo »samo takrat, kadar države članice izvajajo pravo

Unije«.127

Ugotavlja se, da je člen 2 PEU namenjen zlasti varovanju bistvenih elementov. Da bi

definirali njegovo vsebino, sprva izhajajmo iz samega besedila. Medtem ko je specialna

raven varstva temeljnih pravic odvisna od pravnih, političnih in kulturnih značilnosti

vsake posamezne države članice, so vrednote, varovane s členom 2 PEU, »skupne vsem

državam članicam.« Zavzema se stališče, da je gotovo najboljši način, kako najti državam

članicam skupni imenovalec, ta, da se držijo koncepta bistva temeljnih pravic. Nanj je

namreč vezana tako dolgoletna tradicija kot tudi vsesplošno priznavanje. Ne le, da je

koncept bistva temeljnih pravic zajet v prvem odstavku člena 52 LTP in številnih ustavah

držav članic EU, ampak ga nekatera ustavna sodišča držav članic uporabljajo tudi za

merilo evropske integracije. Koncept kot takšen je postal del javnega reda v pravnem

prostoru Unije in je tudi skladen s sodno prakso, ki jo narekuje Evropsko sodišče za

človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP). Vendar to še ne pomeni, da obstaja nekakšna

fiksna ali univerzalna veljava bistva temeljnih pravic, ki bi jo lahko vsebinsko sklenili.

»Evropskemu bistvu« se lahko najbolj približamo tako, da preučimo sodno prakso

najvišjih sodišč v Evropi, glede določenih kršitev temeljnih pravic, ki jih ni mogoče

upravičiti. Če izhajamo iz sodne prakse ESČP, je dovolj premišljeno, če kot »bistvo«

definiramo tiste temeljne pravice, ki jih v skladu z dikcijo iz drugega odstavka člena 15

EKČP ni mogoče derogirati. Pri ostalih pravicah pa je potrebna temeljita analiza.128

Avtorji predloga doktrine za pomoč pri ugotavljanju, ali je v konkretnem primeru podana

kršitev člena 2 PEU, izpostavljajo tri vzorce. Prvič, včasih se Sodišče sklicuje na pojem

»bistva« kot na absolutno mejo odstopanj, pri čemer je treba poudariti, da nekatere kršitve

dejansko »uničijo« določeno pravico ali pa ji odvzamejo vso vsebino. Drugič, če je

ogroženo »bistvo« temeljnih pravic, se posledično zmanjša diskrecijska pravica zadevne

države članice. Tretjič, četudi ni pojem »bistva« izrecno uporabljen, se lahko implicitno



40

razlikovanje med »bistvom« in »obrobjem« pravice sestavi na podlagi sodne prakse ESČP,

kateri pri svojem delu sledi tudi Sodišče EU. Sklenemo torej lahko, da se predlog obrnjene

Solange doktrine, ob upoštevanju vrednot »spoštovanja človekovih pravic« in

»demokracije«, zapisanih v členu 2 PEU, opira na stališče, da je mogoče določiti

specifično »bistvo« temeljnih pravic EU, zajetih v členu 2 PEU.129

55..33..22.. DDoommnneevvaa oo sskkllaaddnnoossttii ss ččlleennoomm 22 PPEEUU

Kot drugi pomembni del predloga obrnjene Solange doktrine je potrebno izpostaviti

domnevo, da države članice na področju prava EU, kjer so avtonomne, spoštujejo »bistvo«

temeljnih pravic iz člena 2 PEU. Zato se državljan Unije v smislu člena 20 PDEU ne more

sklicevati na kršitev člena 2 PEU, razen če se ta domneva ovrže. Takšna domneva je

ključnega pomena v Solange doktrini, kakršno je gradilo nemško Zvezno ustavno sodišče.

Tudi ESČP in več nacionalnih ustavnih sodišč je sprejelo podobna stališča. Če presodimo

ratio in posledice te doktrine, ugotovimo, da je igrala osrednjo vlogo v procesu integracije

EU. Po eni strani je doktrina ohranjala grožnjo zakonodaji EU, da je le-ta lahko podvržena

pregledu iz razlogov (ne)zadostnega varstva temeljnih pravic. Verjetno je prav ta razlog

bil tisti, ki je Sodišče gnal k stalnemu izpopolnjevanju svoje tozadevne sodne prakse,

kakor v zadnjem času tudi, da se upre velikim političnim pritiskom s strani institucij EU in

vlad držav članic v zadevi Kadi. Vendarle, po drugi strani je ta domneva glede

pregledovanja aktov EU jasna – pomagala je preprečiti neposredni konflikt pristojnosti in

zagotoviti enotno uporabo prava EU. Prav tako je omogočila Uniji, da je razvila

avtonomni standard varstva temeljnih pravic, ki se lahko, v posameznih primerih,

utemeljeno razlikuje od tistega standarda varstva temeljnih pravic, ki je na primer sprejet v

nemški ustavi. S tem je Solange doktrina postavila temelj ustavnega pluralizma in

raznolikosti EU. Prav to naredi domnevo o skladnosti idealni sestavni del predloga

obrnjene Solange doktrine. Spoštovanje nacionalnih identitet držav članic, kot izhaja iz

člena 4 PEU, veleva, da se Unija zunaj področja uporabe LTP vzdrži nadomeščanja

občutljivega ravnotežja med temeljnimi pravicami in splošnimi interesi, ki so zapisani v

ustavah držav članic. V luči načela subsidiarnosti iz člena 5 PEU, se mora pravo EU

129 Povzeto po: Von Bogdandy et al., 2012a, str. 511-512.

41

samoomejevati, v smislu, da zagotovi zgolj osnovni sistem varstva in glavnino prepusti

nacionalnemu pravu, torej ustavnim sodiščem. Takšna omejitev je tudi skladna s

konceptom državljanstva Unije, saj se, v skladu s členom 20 PDEU, »državljanstvo Unije

doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomešča«.130

Kako je domnevo o skladnosti potemtakem mogoče izpodbiti? Z ozirom na zgoraj

zapisano, nikakor ne s primeri preprostih in osamljenih kršitev temeljnih pravic. Namesto

tega je namreč potrebno iskati kršitve »bistva« temeljnih pravic, ki po svoji resnosti in

številnosti predstavljajo napako sistema, saj niso mogle biti odpravljene z ustreznim

odzivom v okviru zadevnega nacionalnega sistema. Takšne kršitve ne postavljajo pod

vprašaj le osnov pravnega prostora Unije, ampak tudi prikrajšajo državljanstvo Unije za

njegov praktični pomen. Domneva se ne sme napačno razlagati tako, da se s tem uporablja

posameznika kot instrument za splošne namene, temveč jo je potrebno razumeti v smislu

osredotočanja na tiste primere, kjer je potrebno posredovanje EU. Za potrebe ugotavljanja

kršitev »bistva« se lahko jemlje razlaga kriterija »hujše in vztrajne kršitve« iz drugega

odstavka člena 7 PEU.131

55..44.. KKAAKKOO NNAAJJ BBII VVAARRSSTTVVOO PPRRAAVVIICC,, KKOOTT GGAA PPRREEDDVVIIDDEEVVAA OOBBRRNNJJEENNAA SSOOLLAANNGGEE

DDOOKKTTRRIINNAA,, DDEELLOOVVAALLOO VV PPRRAAKKSSII??

Če zgoraj zapisano predstavimo še s praktičnega vidika, naj bi varstvo temeljnih pravic v

skladu s predlogom obrnjene Solange doktrine potekalo na sledeč način: če državljan

države članice meni, da so mu kršene temeljne pravice, se lahko obrne na nacionalno

sodišče, kjer se lahko sklicuje na nacionalni, ali pa eventuelno tisti standard varstva pravic,

ki ga predvideva EKČP. Zunaj področja uporabe LTP se torej ne more sklicevati na

temeljne pravice EU, niti se opreti na državljanstvo Unije, da bi uveljavljal kršitev člena 2

PEU - razen v primeru, da je bila domneva o skladnosti izpodbita. Vendar pa se v primeru

130 Povzeto po: Von Bogdandy et al., 2012a, str. 512-513.


42

sistemskih kršitev »bistva« temeljnih pravic, kot podlaga za njihovo odpravo, aktivira

»bistvo« državljanstva Unije, kakor je bilo obrazloženo v zadevi Ruiz Zambrano.132

Torej, najprej naj bi bilo dano v presojo nacionalnemu sodišču, da ugotovi dejansko stanje

in uporabi ustrezna pravila prava EU. Vendar pa so nacionalna sodišča in še posebej

nacionalna sodišča zadnje stopnje,133

v skladu s členom 267 PDEU, obvezana predložiti

Sodišču EU v predhodno odločanje vprašanja glede razlage členov 2 PEU in 20 PDEU.

Prednost tega mehanizma ni samo v združevanju sodb Sodišča, s katerimi poda razlago

prava EU, z avtoritativnostjo in izvršljivostjo nacionalnih sodnih odločb. Na ta način se

namreč lahko nacionalnim sodiščem zagotovi tudi podlaga s strani prava EU - s pomočjo

Sodišča, ki deluje v imenu Unije, ustanovljene na spoštovanju temeljnih pravic. Zato bi

lahko rekli, da je predlog obrnjene Solange doktrine navsezadnje namenjen krepitvi

nacionalnih sodišč v kritičnih situacijah.134

55..55.. AARRGGUUMMEENNTTII ZZAA IINN PPRROOTTII UUVVEELLJJAAVVIITTVVII OOBBRRNNJJEENNEE SSOOLLAANNGGEE DDOOKKTTRRIINNEE

Predlog obrnjene Solange doktrine je postal predmet obsežnih diskusij in različnih

odzivov. Nekateri pravni strokovnjaki, kot npr. Halberstam, predlog pozdravljajo in

menijo, da je bilo takšno razvojno težnjo mogoče razpoznati že v zgodnejših primerih, kot

sta npr. Carpenter135

in Chen,136

saj naj bi Sodišče EU že takrat imelo nekakšno virtualno

plenarno pristojnost na področju varstva temeljnih pravic, za celotno območje Unije. Le-ta

pa naj bi postala še bolj razvidna s sprejetjem zavezujoče LTP. Z Listino zasnovani


133 Kot izhaja iz dikcije člena 267 PDEU, so nacionalna sodišča, pred katerimi se postavlja vprašanje o

razlagi prava EU in zoper odločitve katerih po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, dolžna predložiti

zadevo Sodišču EU.


135 Zadeva C-60/00, Mary Carpenter proti Secretary of State for the Home Department, ZOdl. 2002, str. I-

06279.



43

koncept varstva temeljnih pravic in razviti koncept državljanstva Unije pa naj bi to še

dodatno potrjevala. Obrnjena Solange doktrina naj bi uspešno zaživela v praktičnih

primerih, kadar v državah članicah prihaja do sistemskega zanemarjanja varstva temeljnih

pravic, kar pa samo po sebi hkrati pomeni tudi nujno ogroženost vseh pravic, ki izhajajo iz

državljanstva Unije. Tudi ustavni pluralizem naj bi bil predlogu naklonjen, saj naj bi le-ta

vlival upanje v smislu koristi za državljane Unije, ne pa strahu, da bi delovanje Unije

postalo samo sebi v namen.137

Kot navaja Wienerjeva v svojem pisanju, naj bi bil predlog koristen zato, ker bi

državljanom, ki menijo, da so njihove temeljne pravice kršene, podelil še eno dostopno

točko do prakse državljanstva Unije. Za pravni red EU pa meni, da bi bil dejanski učinek

nanj verjetno ta, da bi se le-ta skozi takšno izboljšano prakso državljanstva »poenotil«.138

Naklonjenost predlogu doktrine izraža tudi Sadurski. V njegovem pisanju je mogoče

zaslediti stališče, da je sedaj ravno pravi čas, da EU poskrbi za enotno ureditev varstva

temeljnih pravic, saj če se ne bo poslužila teh ukrepov sedaj, je nihče »ne bo jemal resno v

prihodnosti«, to pa bi posledično pomenilo nazadovanje EU k njenim »obžalovanja

vrednim« dvojnim merilom.139

Drugi, npr. Hailbronnerjeva, na predlog reagirajo bolj skeptično. Sprašujejo se, kako bi se

naj obrnjena Solange doktrina vklopila v sodobno pravo EU, ali bi njeno sprejetje sploh

predstavljalo legitimno izvrševanje sodne oblasti Sodišča, kakor tudi kakšne posledice bi

njeno sprejetje in uporaba povzročila v resničnem življenju. Mogoče je zaslediti mnenje,

da je doktrina zgolj politična poteza, s katero bi se države članice naj motiviralo k

sprejetju političnih rešitev, ki bi bile po možnosti skladne s členom 7 PEU, kot tudi da ima

malo možnosti za uspeh, v smislu, da bi doprinesla dejansko spremembo v sistemu varstva

temeljnih pravic zadevne države članice. Sprejetje predloga doktrine naj bi za Sodišče

137 Povzeto po: D. Halberstam, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by Daniel Halberstam,


138 A. Wiener, Rescue Package For Fundamental Rights: Comments by Antje Wiener, Verfassungsblog, 22.

marec 2012, (13.12.2012).

139 W. Sadurski, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by Wojciech Sadurski,


44

pomenilo veliko tveganje in tudi draži države članice, kot sta Poljska in Velika Britanija,

ki so izkoristile opt-out možnost glede uporabe Listine. Če predpostavimo, da predlog v

zadostni meri upravičuje »Reverse Solange« kot dopustno doktrinalno inovacijo, je

vendarle še vedno vezan na znatno število držav članic in njihovih sodišč, ki lahko izrazijo

svoje nestrinjanje z njim.140

Kakšne bi bile posledice, če bi se Sodišče odločilo za sprejetje predloga doktrine?

Standard, ki mora biti dosežen za uporabo te doktrine, je zelo visok, saj zahteva »kršitve

bistva temeljnih pravic, ki po svoji resnosti in številnosti predstavljajo napako sistema, saj

niso mogle biti odpravljene z ustreznim odzivom v okviru zadevnega nacionalnega

sistema« in nakazuje na to, da bodo torej države članice to možnost lahko prezirale dolgo

časa. Kontroverzna bi bila nastala situacija, kjer bi se ob predpostavki pristojnosti

nacionalnih sodišč zadevne države članice, izgovarjalo na »sistemske kršitve temeljnih

pravic« v tej državi članici. V tem smislu se pripisuje velik pomen mnenjem, ki ga bodo

glede postopka in uporabe predloga obrnjene Solange doktrine izrazile države članice, saj

bi bila s tem dosežena minimalna legitimnost. To le potrjuje potrebo po sprejetju

političnega ozadja tega predloga. Nato pa bo, v smislu zagotavljanja legitimnosti, potrebno

upoštevati podporo, ki bo izkazana sprejetju predloga.141

Vendar pa je ob razpravljanju o primanjkljaju legitimnosti in demokracije mogoče

zaslediti tudi bolj pozitivna stališča, v smislu, da ne moremo trditi, da je Sodišče EU s

svojo prakso, ki je že nakazovala na oblikovanje obrnjene Solange doktrine, od vsega

začetka ravnalo ultra vires.142

Vlade držav članic kot tudi državljani dovolj dolgo

140 Povzeto po: M. Hailbronner, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by Michaela

Hailbronner, Verfassungsblog, 17. april 2012, (15.6.2012).

141 Povzeto po: Hailbronner, 2012.

142 S sodno prakso, ki je že nakazovala na oblikovanje doktrine, je mišljena naslednja serija prakse SEU:

zadeva C-60/00, Mary Carpenter proti Secretary of State for the Home Department, ZOdl. 2002, str. I-

06279, zadeva C-200/02, Kunqian Catherine Zhu in Man Lavette Chen proti Secretary of State for the Home

Department, ZOdl. 2004, str. I-09925, zadeva C-135/08, Janko Rottmann proti Freistaat Bayern, ZOdl.

2010, str. I-01449, zadeva C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano proti Office national de l’emploi (ONEm),

sodba z dne 8. marca 2011, še neobjavljena v ZOdl., zadeva C-434/09, Shirley McCarthy proti Secretary of

State for the Home Department, sodba z dne 5. maja 2011, še neobjavljena v ZOdl., zadeva C-256/11, Murat

45

sodelujejo s Sodiščem, da lahko te temeljne odločbe postanejo družbena in končno pravna

realnost. Seveda je ključnega pomena za sprejetje predloga doktrine njegova »ustavnost«,

vendar moramo pri tem imeti v mislih pluralno naravo ustavnosti Unije. Osrednja ideja

predloga naj bi namreč bila, da se zagotovi pravno varstvo tistim zahtevkom, ki se

znajdejo pred končnim organom, torej Sodiščem EU. Slednjemu bi namreč naj bila

podeljena pristojnost pregleda varstva temeljih pravic v državah članicah. Država članica,

ki sistematično ne bi uspela zaščiti temeljnih pravic na osnovni ravni, bi bila torej tista, v

kateri bi bile ogrožene temeljne pravice EU, zlasti pravice iz državljanstva Unije. Prav to

daje Sodišču pristojnost in razlog za intervencijo. Za takšen pristop pa se zdi, da je

prisoten v sodni praksi Sodišča že kar nekaj časa.143

Končno je mogoče zaslediti tudi ostrejše odzive na predlog. Kochenov v svojem pisanju

zatrjuje, da predlog obrnjene Solange doktrine sploh ni tako revolucionaren, kot ga

predstavljajo njegovi avtorji, saj naj bi Sodišče v svoji ustaljeni sodni praksi že

izoblikovalo drugi test pristojnosti kot alternativo klasičnemu pristopu k čezmejnim

situacijam.144

Novi test, ki je bil prvič nakazan v zadevi Rottmann, pozneje razvit v Ruiz

Zambrano in ponovno potrjen v zadevah McCarthy in Dereci, je v bistvu zgrajen na enaki

logiki, kot predlog doktrine. Kršitev nekaterih temeljnih pravic iz državljanstva Unije torej

aktivira pravo EU. Povedano z drugimi besedami, vsebina predloga ni »revolucija, ki šele

prihaja«, ampak je že pomemben del vsakodnevne realnosti v Evropski uniji.145

Predlog naj bi predvsem temeljil na predpostavki, da je Solange vredno kopirati, saj je

dejansko deloval v praksi izboljšanja ravni varstva temeljnih pravic. Po eni strani se to zdi

samoumevno, a po drugi nesmiselno – zdi se, da razmišljanje po vzoru Solange prej

dopušča le intervencijo nacionalnih sodišč, kot pa da bi dejansko vodilo k izboljšanju

Dereci in drugi proti Bundesministerium für Inneres, sodba z dne 15. novembra 2011, še neobjavljena v

ZOdl.

143 Povzeto po: D. Halberstam, Rescue Package for Fundamental Rights: Further Comments by Daniel

Halberstam, Verfassungsblog, 3. april 2012, (15.6.2012).

144 D. Kochenov, Von Bogdandy’s »Reverse Solange«: Some Criticism of an Important Proposal, 4. april

2012, (9.11.2012).

145 Povzeto po: Kochenov, 2012.

46

ravni varstva temeljnih pravic. Tako je tudi trditev, da je Solange pomagal ustvariti okolje

pravnega pluralizma, precej majava.146

Namen Sodišča EU je bil zaščiti temeljne pravice pred nacionalnimi sodišči, kjer igra

pomembno vlogo Solange, kar je nedvomno prineslo rezultat rojstva EU kot organizacije

temeljnih pravic, ki zvišuje raven varstva njenih državljanov. Ob preučevanju se kmalu

naleti na vprašanje, ali je opustitev pristojnosti enaka kot zatrjevanje nove pristojnosti, saj

se namreč celoten kontekst »ustvarjanja minimalne ravni varstva pravic« prestavlja z

nacionalne na nadnacionalno pristojnost. Medtem ko je bila glavna obveznost nemškega

Zveznega ustavnega sodišča vselej nedvomno ta, da brani ustavo in človekove pravice,

zapisane v njej, ni Sodišče EU nikoli imelo splošne pristojnosti varstva človekovih

pravic.147

S strani Sodišča, kadar deluje v smislu Solange pristopa, posledično prihaja de facto do

zatrjevanja nove pristojnosti. To povzroča nadaljnje nejasnosti, zato bi bilo verjetno bolj

koristno ustvariti koncept dveh nasprotujočih si in ločenih procesov. V igri sta

kontradiktorni temeljni predpostavki – nemškemu Zveznemu ustavnemu sodišču ni bilo

potrebno dokazovati, da je ono pristojno za varstvo človekovih pravic, navedenih v ustavi

in v tem smislu bi bilo zaželeno in upravičeno, da zakonitost intervencije Sodišča EU

temelji na podobni trditvi. Vprašanje, če je razširitev pristojnosti Sodišča, da bi krilo člen

2 PEU, zadostna utemeljitev za takšen korak, tako ostaja še naprej odprto.148

Ideja predloga doktrine naj bi bila tudi, da dovoljuje intervencijo EU le v izjemnih,

izrednih primerih »sistemskih kršitev« kar prinaša že naslednje pereče vprašanje: komu bi

to sploh naj pomagalo? Verjetno je, da državljani Unije ne bi imeli koristi od takšnega

izrednega varstva njihovih pravic, ob rezultatu neupoštevanja končne sodbe ESČP.

Namesto tega se zdi pomembnejša potreba po reševanju vsakodnevnih omejitev pravic, ki

so pogosto nesmiselne in neupravičene, še posebej, kadar se obravnavajo z vidika




47

zakonodaje EU, ampak se le-te tolerirajo na nacionalni ravni iz različnih razlogov, kot npr.

mišljenje po navdihu suverenosti, ki se pojmuje kot »ustavne tradicije« držav članic.149

Poleg preproste resnice, da bo takšen pristop izredno težko izkoristiti, Kochenov zatrjuje

tudi, da le-ta ne bo rešil najpomembnejših problemov, s katerimi se soočajo državljani

Unije. Glavni problem, s katerim se sooča na tisoče državljanov Unije, se ne navezuje na

»sistemske kršitve« pravic, ampak na našteto preprostih, vsakdanjih situacij, ki se ne

obravnavajo pred nacionalnimi organi. Te so posledica poizkusov držav članic, da se

zatečejo k svojim »ustavnim tradicijam« pod pretvezo, da jim ne bi bilo potrebno

upravičevati svoje politike, ki bi jo bilo mogoče obravnavati kot kršitev človekovih pravic.

Kar je najbolj potrebno za to, da bi napravili koncept temeljnih pravic in državljanstva

Unije bolj učinkovit, je oblikovanje nečesa preprostega, vsakdanjega in nujno potrebnega

za upravičevanje nacionalnih ukrepov v luči prava EU, čemur smo bili priča že v primerih

Rottmann, Ruiz Zambrano in drugih. Nikakor pa ne pa oblikovanje predloga doktrine, ki je

v nekaterih delih močno abstrakten.150

Nenazadnje, kako naj bi bilo z izpodbijanjem domnev o skladnosti oziroma domnev

»enakovrednega varstva pravic«, kar avtorji predloga navajajo kot bistven element

praktičnega delovanja predloga? Malo verjetno je, da bi predlog deloval v praksi na tako

predviden način, saj bi, brez dvoma, v večini primerov bila v rokah nacionalnega sodišča

presoja o tem, ali je domneva izpodbita in ali izključi intervencijo Sodišča EU. Medtem ko

avtorji predloga pojasnjujejo, da bi izpodbitje domneve predstavljalo »podlago za zahtevke

pred nacionalnimi sodišči in SEU«, nam lahko postane takoj jasno, kje bi državljani EU v

večini primerov dejansko končali pri reševanju svojih težav. Opazimo, da je nujno

razlikovati med izpodbitjem domneve za to, da se lahko zatrjuje nova pristojnost, ali pa za

to, da se pristojnost opusti.151

Končno, kakšna naj bi bila vloga Listine EU o temeljnih pravicah? Avtorji predloga

doktrine jemljejo za svoje izhodišče zlasti nezapisane pravice in načela, kot je npr. pravica

državljana Unije, da ne sme biti prisiljen zapustiti območje Unije v Ruiz Zambrano in to v




48

situacijah, ki nedvomno niso zajete z Listino. Sodišče je že jasno pokazalo, da Listina ni

edini vir temeljnih pravic, kar je prav, kot tudi ni nepremagljivi omejujoči dejavnik

njegove lastne pristojnosti na področju temeljnih pravic. Listina torej ni edini, ampak le

eden izmed dokumentov, ki pojasnjujejo vsebino in obseg temeljnih pravic EU.

Posledično je mogoče tolmačiti, da so lahko izven vrednot iz člena 2 PEU tudi številni

drugi viri navdiha, ki vodijo Sodišče pri raziskovanju in varovanju temeljnih pravic, zunaj

omejitev, ki jih nalaga prvi odstavek člena 51 LTP. Pomenljivo je, da se Sodišče v svoji

nedavni prelomni praksi ni nikoli obrnilo na Listino v obsegu svoje pristojnosti v primerih,

ki so zadevali državljanstvo Unije. Sodišče je tako dopustilo možnost, da temeljne pravice

igrajo ključno vlogo pri aktiviranju prava EU. Medtem ko je področje uporabe Listine

omejeno na njen lasten vsebinski obseg, ki ga ureja, Sodišče EU pravzaprav širi svojo

pristojnost s priznavanjem pravic, ki niso zajete z Listino. Pri tem je ključnega pomena le

to, da tako priznane pravice, ki niso zajete z Listino, niso omejene s členom 2 PEU.152

Čeprav je problem, ki ga predlog skuša razrešiti, verjetno bolj politične kot pravne narave,

še to ne pomeni, da se lahko zavržejo prizadevanja za izboljšanje življenj državljanov

Unije - saj je to, v okviru vseh razpoložljivih pravnih načinov, konec koncev ideja

temeljnih pravic. Zakonodaja EU se spreminja z vse večjo hitrostjo in vedno znova se

pojavljajo odprti problemi, za katere je potrebno poiskati nove rešitve. Vsekakor pa je, v

kontekstu tega iskanja, predlog obrnjene Solange doktrine pomemben prispevek.153



49

6. SKLEP

Občutljivo vprašanje, ali je v primerih nezadostnega varstva temeljnih pravic v

posameznih državah članicah dopustna intervencija Unije z raztezanjem področja

uporabe prava EU, četudi gre za povsem notranje situacije, ostaja še naprej odprto.

Odgovor nanj moramo iskati v preteklosti, z raziskovanjem zgodnejšega razvoja

Skupnosti in časa oblikovanja načela primarnosti prava EU, ob upoštevanju več

povezanih dejavnikov.

Razmerje med nacionalnim pravom in pravom EU na področju varstva temeljnih pravic

lahko razvojno povzamemo s štirimi ključnimi trenutki. Prvič, sodba Sodišča EU v

zadevi Costa proti E.N.E.L.154

leta 1964, kjer je Sodišče definiralo načelo primarnosti

prava EU. Drugič, sodba Sodišča v zadevi Stauder155

leta 1969, s katero je Sodišče

vključilo temeljne pravice med splošna načela prava EU in navedlo, da jih je dolžno

varovati. Tretjič, kot odgovor na sodbo Sodišča v zadevi Internationale

Handelsgesellschaft,156

sodba nemškega Zveznega ustavnega sodišča Solange I157

leta

1974, ki pomeni nastanek pravila Solange kot izjeme od načela primarnosti prava EU.

Četrtič, tokrat kot odgovor na sodbo Sodišča v zadevi Wünsche Handelsgesellschaft,158

sodba nemškega Zveznega ustavnega sodišča Solange II159

leta 1986, s katero je

nemško sodišče izrazilo zaupanje EU in priznalo njen sistem varstva temeljnih pravic za

učinkovit in primerljiv s sistemom, kakršnega zagotavlja nemška ustava ter napovedalo,

da v bodoče ne bo več preverjalo ukrepov sekundarne zakonodaje EU. Slednji prelomni

odločbi sta povzročili negotovost in prinesli nadaljnje iskanje, kakšna naj bo vsebina


155 Zadeva 29/69, Erich Stauder proti mestu Ulm - Sozialamt, ZOdl. 1969, str. 419.

156 Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide

und Futtermittel, ZOdl. 1970, str. 1125.


158 Zadeva 126/81, Wünsche Handelsgesellschaft proti Zvezni republiki Nemčiji, ZOdl. 1982, str. 1479.


50

načela primarnosti ob upoštevanju izjeme Solange, kot tudi odprli vprašanje, kako naj

bo oblikovano varstvo temeljnih pravic na ravni EU.

V primeru EU se ne zastavlja vprašanje obstoja naddržavnosti, temveč narava in meje

razvoja te naddržavnosti.

Sodišče EU s svojo prakso je bilo eden glavnih nosilcev poglabljanja stopnje integracije

in prenašanja pristojnosti z ravni držav članic na raven Skupnosti. Pri tem je prevzelo

vlogo »ustavnega« sodišča »novega, naddržavnega pravnega reda« Skupnosti, v

katerem je Pogodbe obravnavalo kot ustavne listine, s svojim delovanjem pa skrbelo za

enovitost in skladnost sistema sodnega varstva, ki ga je gradilo. Z upoštevanjem

doktrine človekovih pravic pri svojih odločitvah je Sodišče zmanjševalo odpor držav

članic do svojega aktivizma in načela primarnosti.

V tem smislu se je Sodišče kot »ustavno« sodišče »naddržavnega pravnega reda« Unije

s sodbo v zadevi Kadi160

celo poslužilo svojevrstne Solange razlage razmerja med

pravom EU in mednarodnim pravom. Varstvo temeljnih pravic, ki ga Sodišče

zagotavlja, je namreč razširilo tudi na presojanje učinkovanja mednarodnih norm oz.

aktov v EU, ne glede na politične ali druge posledice, ki bi jih to utegnilo povzročiti v

odnosu med EU in mednarodno skupnostjo.

Nacionalna ustavna sodišča držav članic z močno in dolgotrajno ustavno tradicijo, kot

na primer v Italiji in Nemčiji, so se odločno odzvala na potencialno nevarnost, da načelo

primarnosti ne bi zagotovilo temeljnim pravicam zadostnega varstva, kot ga le-te

uživajo v nacionalnih ustavah. Posebej velja izpostaviti vlogo nemškega Zveznega

ustavnega sodišča, ki se je, že od samega začetka zgodbe Solange in do sodobnega časa,

utrdilo v vlogi glavnega nacionalnega sogovornika Sodišča EU. Nemško sodišče je sicer

načeloma naklonjeno evropskim integracijskim procesom, a vendarle opozarja na

ohranitev suverene državnosti. S svojim podajanjem sodne razlage prava EU in narave

Evropske unije, vedno znova odmevno poseže v vseevropsko razpravo o tem, do kam

lahko gre razvoj Unije kot posebne naddržavne politične tvorbe. V zadnjem začasnem

kompromisu med nemškim Zveznim ustavnim sodiščem in Sodiščem EU, sodbi



51

poznani kot Mangold-Beschluss161

iz leta 2010, je nemško sodišče opredelilo

predpostavke za izvrševanje svojega nadzora aktov institucij Unije, pri katerih bi lahko

bila podana kršitev pristojnosti, torej predpostavke za nadzor ultra vires.

EU praviloma ne pozna vprašanja pristojnosti o pristojnosti, saj ima v skladu z načelom

prenosa pristojnosti le tiste pristojnosti, katere so ji izrecno podelile države članice kot

nosilke suverenosti. V tem smislu se tudi vprašanje zaupanja v ravnanje Sodišča nanaša

na njegovo morebitno prekoračitev pristojnosti. Če Sodišče prekorači svoje pristojnosti

oziroma ravna ultra vires, so lahko njegovi akti, izdani v okviru prekoračitve

pristojnosti, predmet ustavne presoje ustavnih sodišč posameznih držav članic.

Pristojnosti SEU in ESČP se prekrivajo v primeru tistih temeljnih pravic, ki jih

razglašata tako LTP kot tudi EKČP. Vendar pa Lizbonska pogodba oziroma pristop EU

k EKČP prinaša jasno razdelitev pristojnosti med obema sodiščema - o EKČP naj bi

odločalo Sodišče EU, ESČP pa bi odločalo na drugi stopnji, kot vrhovno sodišče. LTP

sicer varuje širši obseg pravic kot EKČP, saj vsebuje tudi določene specifične pravice

EU. Določene dodatne pravice pa pogosto zagotavljajo tudi ustave držav pristopnic k

EKČP, zato je slednja minimalni standard človekovih pravic v Evropi. ESČP tako ne bo

imelo pristojnosti presoje glede dodatnih pravic iz LTP, ampak bo to sodišče presojalo

zgolj pravice iz EKČP.

V zadnjem času, še posebej od pričetka veljave Lizbonske pogodbe in podelitve LTP

zavezujoče narave primarnega pravnega akta EU, se Evropska unija, ki postopoma

dobiva vse več značilnosti politične unije, znova sooča z vprašanjem, kako zasnovati

sistem varstva temeljnih pravic tako, da bodo pri tem upoštevani interesi vseh držav

članic oziroma tako, da bo ustrezal nacionalnim ustavnim sodiščem držav članic in

njihovim zahtevam. Vprašanje zadeva občutljivo tematiko in je zato nanj težko podati

enoznačen odgovor.

EU sicer zasleduje cilj, da bi se čim bolj približala svojim državljanom in ustrezno

obvarovala tiste temeljne pravice, ki izhajajo iz samega državljanstva Unije, vendar pa

je težko izoblikovati enoten in učinkovit sistem varstva, saj je interesov in razlogov, ki

jih je pri tem potrebno upoštevati, preprosto preveč. Znatno število držav članic,

161 Zadeva Mangold-Beschluss z dne 6. julija 2010 (2 BvR 2661/06).

52

raznolikost konkretnih situacij, neskladna sodna praksa in teoretična razmišljanja, ki

kažejo na najrazličnejše pomanjkljivosti ali pa prednosti, otežujejo iskanje zadovoljive

rešitve, a po drugi strani predstavljajo izziv in priložnost za novo ustvarjanje na

evropski ravni na doslej nerešenem, občutljivem področju varstva temeljnih pravic.

Menim, da je v sodobnem času in aktualnih razmerah vredno ponovno razmišljati o tem,

ali bo na področju varstva temeljnih pravic še naprej ostalo uveljavljeno pravilo

Solange, izjema od načela primarnosti prava EU kot zadovoljiv način za države članice,

da se zagotovi zadosten standard varstva temeljnih pravic, kakor tudi razmišljati o

vidiku varstva temeljnih pravic EU proti državam članicam. Vse to je predstavljalo

navdih za inovativen predlog obrnjene Solange doktrine.

Ali smo že pripravljeni na naslednji korak v ustavnem pluralizmu Unije, ki bi ga

prineslo sprejetje pristopa, predvidenega v predlogu doktrine, ali pa se bodo države

članice še naprej oklepale strahu za svoje ustavne identitete in ugovarjale ultra vires? Z

ozirom na nedavno pridobitev »temeljnega statusa« državljanstva Unije je morda čas,

da se določi še njegovo povezavo s temeljnimi pravicami, saj je v praksi učinkovito

uresničevanje državljanstva EU pogosto zelo odvisno od temeljnih pravic. »Bistvo«

temeljnih pravic, podeljenih državljanu Unije v smislu Ruiz Zambrano naj bi bilo v

osnovi definirano kot bistvo temeljnih pravic, ki so zajete v členu 2 PEU, ter urejeno kot

obrnjena Solange doktrina. Iz njene razlage izhaja, da državljanstvo EU ni zgolj skupek

pravic, ki se nanašajo na prosto gibanje oseb, ampak da ima resničen »temeljni status«,

ki ga Unija posamezniku zagotavlja v namen zaščite pred resnimi kršitvami. »Temeljni

status« namreč »nasprotuje nacionalnim ukrepom, katerih učinek je, da državljanom

Unije preprečujejo dejansko izvrševanje bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene

zaradi statusa državljana Unije«. Takšna razlaga bi naj služila kot podlaga za povezavo

med državljanstvom EU in konceptom varstva temeljnih pravic. Povezava naj bi

zaživela s črpanjem iz »temeljnega statusa« državljanstva Unije in dobila svoj praktičen

pomen tudi v povsem notranjih situacijah, torej v primerih, kjer znotraj posamezne

države članice prihaja do sistemskih kršitev »bistva« temeljnih pravic.

Zunaj področja uporabe Listine naj bi se domnevalo, da države članice izpolnjujejo

svoje obveznosti glede temeljnih pravic, kot izhajajo iz člena 2 PEU. V primeru, da bi

bila ta domneva, domneva o skladnosti, izpodbita zaradi obstoja sistemskih kršitev v

53

posamezni državi članici, bi lahko državljani Unije, ob sklicevanju na člen 20 PDEU,

poiskali pravno varstvo pred nacionalnimi sodišči in Sodiščem EU.

Predlog obrnjene Solange doktrine sicer v precejšnji meri sledi nedavni sodni praksi in

teoretičnim dognanjem glede koncepta državljanstva Unije, a vseeno mu je mogoče

oporekati določene pomanjkljivosti. Menim, da je predlog po svoje koristen, saj bi

lahko pripomogel k reševanju vprašanja legitimnosti v pravnem prostoru EU kot tudi, v

primeru, da bi bil sprejet, nasploh k delovanju Unije. Predlog doktrine je zasnovan tako,

da ne posega v nacionalne identitete držav članic, ki so varovane z drugim odstavkom

člena 4 PEU. Čeprav predlog mogoče sploh ne bo sprejet, mu vendarle velja pripisati

velik pomen v smislu iskanja skupne poti delujoče Unije in pomirjene skrbi držav članic

za svoje ustavne identitete. Njegovo morebitno sprejetje pa bi vsekakor pomenilo nov

korak za ustavni pluralizem Unije in s tem nov način sožitja med EU in državami

članicami na področju varstva temeljnih pravic.

54

7. LITERATURA IN VIRI

Monografije

- Accetto Matej, Izgradnja Evrope: Od razvoja ideje Evrope do njene ustavne

prihodnosti, Zbirka Scientia / Iustitia, št. 8, Uradni list Republike Slovenije,

Ljubljana, 2006

- Avbelj Matej, European Common Market and Human Rights, first edition,

Inštitut dr. Jožeta Pučnika, Ljubljana, 2008

- Avbelj Matej, Izbrane sodbe Sodišča Evropskih skupnosti s komentarjem, GV

Založba, Ljubljana, 2009

- Deželan Tomaž, Fink Hafner Danica, Hafner Fink Mitja, Uhan Samo,

Državljanstvo brez meja?, Zbirka politični procesi in inštitucije, Fakulteta za

družbene vede Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2007

- Ribičič Ciril, Evropsko pravo človekovih pravic: izbrana poglavja, Littera

Scripta Manet, 30. publikacija iz zbirke Scripta, Pravna fakulteta Univerze v

Ljubljani, Ljubljana, 2007

Strokovni članki

- Accetto Matej, Nemška razlaga evropskega prava, Pravna praksa, št. 27, 2009,

GV Založba, julij 2009, str. 3

- Avbelj Matej, Zakaj je prevod PUE napačen?, Pravna praksa, št. 18, 2007, GV

Založba, maj 2007, str. 18-19

- Bedrač Janja, Izvrševanje človekovih pravic po Ustavi za Evropo, Evro pravna

praksa, št. 4, 2004, GV Revije d.o.o., junij 2004, str. 9-13

- Grilc Peter, Podobnik Klemen, Accetto Matej, Pravna ureditev EU in človekove

pravice, Dokumenti človekovih pravic z uvodnimi pojasnili, Ljubljana: Društvo

Amnesty International Slovenije, Mirovni inštitut, 2002, str. 59-88

- Knez Rajko, Iskanje ravnotežja med mednarodnim, evropskim in nacionalnimi

sistemi varstva pravic, Evro Pravna praksa, št. 11, 2009, GV Založba, marec

2009, str. 11-13

55

- Von Bogdandy Armin, Kottmann Matthias, Antpöhler Carlino, Dickschen

Johanna, Hentrei Simon, Smrkolj Maja, Reverse Solange – protecting the

essence of fundamental rights against EU member states, Common Market Law

Review, Vol. 49, No. 2, 2012, Kluwer Law International, april 2012, str. 489-

520

- Zbíral Robert, Czech Constitutional Court, Judgment of 31 January 2012, Pl. Ús

5/12: A Legal Revolution or Negligible Episode? Court of Justice Decision

Proclaimed Ultra Vires, Common Market Law Review, Vol. 49, No. 4, 2012,

Kluwer Law International, avgust 2012, str. 1475-1492

Pravni viri

Pravni viri Sveta Evrope

- Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni

list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94, Ljubljana 1994

Primarni pravni viri prava EU

- Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, Uradni list EU C 303, 14. december

2007, str. 1

- Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o

ustanovitvi Evropske skupnosti, podpisana v Lizboni dne 13. decembra 2007,

Uradni list EU C 306, 13. december 2007, str. 1

- Pogodba o Evropski uniji, Uradni list EU C 191, 29. julij 1992, str. 1

- Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti, Uradni list EU C 340, 10. november

1997, str. 1

- Prečiščeni različici Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske

unije, Uradni list EU C 83, 30. marec 2010, str. 1

Sekundarni pravni viri prava EU

- Deklaracija Evropskega sveta v Kopenhagnu, 21-22. junij 1993, zaključki

zasedanja, SN 180/1/93, str. 13

56

- Direktiva o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav

članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (73/148/EGS), Uradni

list EU L 172, 28. junij 1973, str. 0014-0016

Sodna praksa

Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice

- Zadeva 15573/89, Gustafsson proti Švedski, Rep. 1996-II, fasc. 9, str. 637 (25.

april 1996)

- Zadeva 15573/89, Gustafsson proti Švedski (revizija), Rep. 1998-V, fasc. 84, str.

2084 (30. julij 1998)

- Zadeva 45036/98, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi

proti Irski, Rep. 2005-VI (30. junij 2005)

Sodna praksa Sodišča EU

- Zadeva 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend &

Loos proti Netherlands Inland Revenue Administration, ZOdl. 1963, str. 3

- Zadeva 6/64, Flaminio Costa proti E.N.E.L., ZOdl. 1964, str. 1141

- Zadeva 29/69, Erich Stauder proti mestu Ulm - Sozialamt, ZOdl. 1969, str. 419

- Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und

Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ZOdl. 1970, str. 1125

- Zadeva 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung proti Komisiji

Evropskih skupnosti, ZOdl. 1974, str. 491

- Zadeva 44/79, Liselotte Hauer proti Land Rheinland-Pfalz, ZOdl. 1979, str.

3727

- Zadeva 126/81, Wünsche Handelsgesellschaft proti Zvezni republiki Nemčiji,

ZOdl. 1982, str. 1479

- Zadeva 314/85, Foto-Frost proti Hauptzollamt Lübeck-Ost, ZOdl. 1987, str.

4199

57

- Zadeva 5/88, Hubert Wachauf proti Bundesamt für Ernährung und

Forstwirtschaft, ZOdl. 1989, str. 2609

- Zadeva C-168/91, Christos Konstantinidis proti Stadt Altensteig - Standesamt in

Landratsamt Calw – Ordnungsamt, ZOdl. 1993, str. I-01191

- Zadeva C-58/96, Maria Martinez Sala proti Freistaat Bayern, ZOdl. 1998, str. I-

2691

- Zadeva C-184/99, Rudy Grzelczyk proti Centre public d'aide sociale d'Ottignies-

Louvain-la-Neuve, ZOdl. 2001, str. I-06193

- Zadeva C-413/99, Baumbast proti Secretary of State for the Home Department,

ZOdl. 2002, str. I-07091

- Zadeva C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und

Planzüge proti Republiki Avstriji, ZOdl. 2003, str. I-05659

- Zadeva C-3/00, Kraljevina Danska proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl.

2003, str. I-02643

- Zadeva C-60/00, Mary Carpenter proti Secretary of State for the Home

Department, ZOdl. 2002, str. I-06279

- Zadeva C-200/02, Kunqian Catherine Zhu in Man Lavette Chen proti Secretary

of State for the Home Department, ZOdl. 2004, str. I-09925

- Zadeva C-36/02, Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH proti

Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn, ZOdl. 2004, str. I-09609

- Zadeva C-147/03, Komisija Evropskih skupnosti proti Republiki Avstriji, ZOdl.

2005, str. I-05969

- Zadeva C-499/04, Hans Werhof proti Freeway Traffic Systems GmbH & Co.

KG, ZOdl. 2006, str. I-02397

- Zadeva C-341/05, Laval un Partneri Ltd proti Svenska

Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Byggnadsarbetareförbundets avdelning 1,

Byggettan in Svenska Elektrikerförbundet, ZOdl. 2007, str. I-11767

58

- Združeni zadevi C-402/05 P in C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi in Al

Barakaat International Foundation proti Svetu Evropske unije in Komisiji

Evropskih skupnosti, ZOdl. 2008, str. I-6351

- Zadeva C-438/05, International Transport Workers’ Federation in Finnish

Seamen’s Union proti Viking Line ABP in OÜ Viking Line Eesti, ZOdl. 2007,

str. I-10779

- Zadeva C-135/08, Janko Rottmann proti Freistaat Bayern, ZOdl. 2010, str. I-

01449

- Zadeva C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano proti Office national de l’emploi

(ONEm), sodba z dne 8. marca 2011, še neobjavljena v ZOdl.

- Zadeva C-399/09, Marie Landtová proti Česká správa socialního zabezpečení,

sodba z dne 22. junija 2011, še neobjavljena v ZOdl.

- Zadeva C-434/09, Shirley McCarthy proti Secretary of State for the Home

Department, sodba z dne 5. maja 2011, še neobjavljena v ZOdl.

- Zadeva T-85/09, Yassin Abdullah Kadi proti Evropski komisiji, ZOdl. 2010, str.

II-05177

- Zadeva C-256/11, Murat Dereci in drugi proti Bundesministerium für Inneres,

sodba z dne 15. novembra 2011, še neobjavljena v ZOdl.

Sodna praksa Zveznega ustavnega sodišča ZRN

- Zadeva Solange I z dne 29. maja 1974 (BvL 52/71, BVerfGE 37, 271)

- Zadeva Solange II z dne 22. oktobra 1986 (2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339)

- Zadeva Maastricht-Urteil z dne 12. oktobra 1993 (2 BvR 2134,

2159/92, BVerfGE 89, 155)

- Zadeva Bananenmarkt-Entscheidung z dne 7. junija 2000 (2 BvL 1/97,

BVerfGE 102, 147)

- Zadeva Lissabon-Urteil z dne 30. junija 2009 (2 BvE 2, 5/08 med

drugim, BVerfGE 123, 267)

59

- Zadeva Mangold-Beschluss z dne 6. julija 2010 (2 BvR 2661/06)

Internetni viri

- Azoulai Loïc, »Euro – Bonds« The Ruiz Zambrano judgement or the Real

Invention of EU Citizenship, 2011, URL: http://www.on-

federalism.eu/attachments/097_download.pdf (3.7.2012)

- EU Case Law: Mary Carpenter (2002), 1. junij 2007, URL:

http://www.eucaselaw.info/mary-carpenter-2002)/ (26.10.2012)

- EU Case Law: Zhu and Chen (2004), 2. junij 2007, URL:

http://www.eucaselaw.info/zhu-and-chen-2004/ (26.10.2012)

- Hailbronner Michaela, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by

Michaela Hailbronner, Verfassungsblog, 17. april 2012, URL:

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-

michaela-hailbronner/ (15.6.2012)

- Halberstam Daniel, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by

Daniel Halberstam, Verfassungsblog, 22. februar 2012, URL:

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-

halberstam/ (15.6.2012)

- Halberstam Daniel, Rescue Package for Fundamental Rights: Further Comments

by Daniel Halberstam, Verfassungsblog, 3. april 2012, URL:

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-

halberstam-2/ (15.6.2012)

- Husar Tanja, Evropsko državljanstvo: diplomsko delo, Maribor 2002, str. 16,

19-23 in 30, URL:

http://books.google.si/books/about/Evropsko_dr%C5%BEavljanstvo.html?id=0

CywOAAACAAJ&redir_esc=y (15.7.2012)

- Kochenov Dimitry, Von Bogdandy’s »Reverse Solange«: Some Criticism of an

Important Proposal, 4. april 2012, URL:

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2034444 (9.11.2012)

- Komarek Jan, Playing With Matches: The Czech Constitutional Court’s Ultra

Vires Revolution, Verfassungsblog, 22. februar 2012, URL:

http://www.google.si/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=3&ved=0CFMQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.on-federalism.eu%2Fattachments%2F097_download.pdf&ei=L0XzT5iVCI2yhAfqrrDPCQ&usg=AFQjCNEhReh2lLIFCqRnL37LQZ4DjjtmmA

http://www.google.si/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=3&ved=0CFMQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.on-federalism.eu%2Fattachments%2F097_download.pdf&ei=L0XzT5iVCI2yhAfqrrDPCQ&usg=AFQjCNEhReh2lLIFCqRnL37LQZ4DjjtmmA

http://www.eucaselaw.info/mary-carpenter-2002)/

http://www.eucaselaw.info/zhu-and-chen-2004/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-michaela-hailbronner/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-michaela-hailbronner/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-halberstam/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-halberstam/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-halberstam-2/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-fundamental-rights-comments-daniel-halberstam-2/

http://books.google.si/books/about/Evropsko_dr%C5%BEavljanstvo.html?id=0CywOAAACAAJ&redir_esc=y

http://books.google.si/books/about/Evropsko_dr%C5%BEavljanstvo.html?id=0CywOAAACAAJ&redir_esc=y

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2034444

60

http://www.verfassungsblog.de/playing-with-matches-the-czech-constitutional-

courts-ultra-vires-revolution/ (15.11.2012)

- McIndoe Gary, Dereci – narrowing Zambrano?, Latitude Law, 23. november

2011, URL: http://www.latitudelaw.com/news/family-migration/dereci-

narrowing-zambrano-by-gary-mcindoe/ (29.10.2012)

- Mr. Kadi wins second challenge to European asset freezing regulation, again on

fundamental rights grounds: Case T-85/09 Kadi II v Commission, 1. oktober

2010, URL: http://www.brickcourt.co.uk/news/01-10-2010---mr.-kadi-wins-

second-challenge-to-european-asset-freezing-regulation--again-on-fundamental-

rights-grounds--case-t-85-09-kadi-ii-v-commission.asp (20.10.2012)

- Pötters Stephan, Das Kooperationsverhältnis zwischen BVerfG und EuGH, 18.

junij 2011, URL: http://www.jur–aexamen.info/das-kooperationsverhaltnis-

zwischen-bverfg-und-eugh/ (18.10.2012)

- Sadurski Wojciech, Rescue Package for Fundamental Rights: Comments by

Wojciech Sadurski, Verfassungsblog, 24. februar 2012, URL:

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-fundamental-rights-

comments-wojciech-sadurski/#.UMns9YMcQ08 (13.12.2012)

- Schöbener Burkhard, Das Verhältnis des EU-Rechts zum nationalen Recht der

Bundesrepublik Deutschland, URL: http://www.ja-

aktuell.de/root/img/pool/verschiedenes/aufsatz_schoebener_ja_12-2011.pdf

(21.10.2012)

- Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Dámasa Ruiz – Jaraboja Colomerja

v zadevi C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW proti Leden van de

Ministerraad, predstavljeni 12. septembra 2006, URL: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005CC0303:SL:HTM

L (27.6.2012)

- Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Francisa Geoffreyja Jacobsa v

zadevi C-96/04, Standesamt Stadt Niebüll, predstavljeni 30. junija 2005, URL:

http://eur-

http://www.verfassungsblog.de/playing-with-matches-the-czech-constitutional-courts-ultra-vires-revolution/

http://www.verfassungsblog.de/playing-with-matches-the-czech-constitutional-courts-ultra-vires-revolution/

http://www.latitudelaw.com/news/family-migration/dereci-narrowing-zambrano-by-gary-mcindoe/

http://www.latitudelaw.com/news/family-migration/dereci-narrowing-zambrano-by-gary-mcindoe/

http://www.brickcourt.co.uk/news/01-10-2010---mr.-kadi-wins-second-challenge-to-european-asset-freezing-regulation--again-on-fundamental-rights-grounds--case-t-85-09-kadi-ii-v-commission.asp



http://www.jur–aexamen.info/das-kooperationsverhaltnis-zwischen-bverfg-und-eugh/

http://www.jur–aexamen.info/das-kooperationsverhaltnis-zwischen-bverfg-und-eugh/

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-fundamental-rights-comments-wojciech-sadurski/#.UMns9YMcQ08

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-fundamental-rights-comments-wojciech-sadurski/#.UMns9YMcQ08

http://www.google.si/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=4&ved=0CDIQFjAD&url=http%3A%2F%2Fwww.ja-aktuell.de%2Froot%2Fimg%2Fpool%2Fverschiedenes%2Faufsatz_schoebener_ja_12-2011.pdf&ei=aReEULjsLszUsgaTr4G4Dg&usg=AFQjCNHSMy4ec633A40og-T6VjXHLzdSEA

http://www.google.si/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=4&ved=0CDIQFjAD&url=http%3A%2F%2Fwww.ja-aktuell.de%2Froot%2Fimg%2Fpool%2Fverschiedenes%2Faufsatz_schoebener_ja_12-2011.pdf&ei=aReEULjsLszUsgaTr4G4Dg&usg=AFQjCNHSMy4ec633A40og-T6VjXHLzdSEA

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005CC0303:SL:HTML



http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62004CC0096:SL:PDF

61

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62004CC0096:SL:PDF

(2.11.2012)

- Von Bogdandy Armin, Kottmann Matthias, Antpöhler Carlino, Dickschen

Johanna, Hentrei Simon, Smrkolj Maja, A Rescue Package for EU Fundamental

Rights – Illustrated with Reference to the Example of Media Freedom, 15.

februar 2012, URL: http://verfassungsblog.de/rescue-package-eu-fundamental-

rights-illustrated-reference-media-freedom/ (27.6.2012)

- Wiener Antje, Rescue Package For Fundamental Rights: Comments by Antje

Wiener, Verfassungsblog, 22. marec 2012, URL:

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-for-fundamental-rights-

comments-by-antje-wiener/#.UMn1kYMcQ08 (13.12.2012)

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62004CC0096:SL:PDF

http://verfassungsblog.de/rescue-package-eu-fundamental-rights-illustrated-reference-media-freedom/

http://verfassungsblog.de/rescue-package-eu-fundamental-rights-illustrated-reference-media-freedom/

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-for-fundamental-rights-comments-by-antje-wiener/#.UMn1kYMcQ08

http://www.verfassungsblog.de/en/rescue-package-for-fundamental-rights-comments-by-antje-wiener/#.UMn1kYMcQ08

Documents

UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA · 2017. 11. 28. · Hvala vsem, ki ste vedno verjeli ... pravnega vira, ne more biti prevladano s strani pravnih pravil držav članic v katerikoli