USTAVNO USTROJSTVO ŠVAJCARSKE ISKUSTVA I · PDF fileMP 3, 2002 - Ustavno utrojstvo Švajcarske (str.307-330) 308 stanovništva. Posledica svega navedenog je stabilnost društveno-političkog

307

Žaklina NOVIČIĆ1

UDK 342.4(497)

Biblid 0025-8555,54(2002) Vol. LIV, br. 3, pp. 307-330

Izvorni naučni rad Avgust 2002.

USTAVNO USTROJSTVO ŠVAJCARSKE ISKUSTVA I POUKE

ABSTRACT

The subject of this article is the constitutional organisation of

Switzerland, based on the current constitution adopted in April 1999. After the brief historical background and presentation of the principal features of the Swiss political community the author analyses the following constitutional arrangements: organisation of the federal authority, relationship between the federation and cantons, the role and functioning of the local government and political rights of Swiss citizens. The application of this arrangement in practice, with international status of neutrality, special political culture that cherishes compromises and coalitions, idea of a nation as a political, not ethnical community and economic wealth, have contributed, in the author's opinion, to the stability of the Swiss highly complex political system. Švajcarska je najmanja od 23, danas u svetu postojeće federacije i, uz

Sjedinjene Američke Države, najstarija. Sa 26 federalnih jedinica (kantona) i četiri nacionalna jezika (nemački, francuski, italijanski i retoromanski) jedna je od najkomplikovanijih. Suštinska obeležja Švajcarske su: federativno državno uređenje koje garantuje posebnost i samostalnost kantona a pritom ne ugrožava efikasno funkcionisanje celine, rasprostranjeni mehanizmi neposrednog i poluposrednog učešća građana u vlasti, kao i međunarodnopravno priznat status neutralnosti. Švajcarsku odlikuje i specifična politička kultura koja neguje kompromis i koalicije i shvatanje nacije kao političke, voljom zasnovane zajednice (Willensnatin). Bitna odlika ove zemlje je i ekonomsko bogatstvo i visok materijalni standard

1 Žaklina Novičić, saradnik Instituta za međunarodnu politiku i privredu, Beograd

MP 3, 2002 - Ustavno utrojstvo Švajcarske (str.307-330)

308

stanovništva. Posledica svega navedenog je stabilnost društveno-političkog sistema i činjenica da ovo višestruko pluralističko i potencijalno visoko konfliktno društvo ne opterećuje istorijsko iskustvo nasilja velikih razmera.

1. Ustavna predistorija

Nastala kao konfederacija 1291, iz “večitog saveza” tri kantona, i od

tada stalno proširivana, Švajcarska je u svojim današnjim granicama od 1815. godine. Od 1848. godine Švajcarska je federacija, mada se u zvaničnom nazivu zemlje i danas nalazi termin konfederacija.2

U periodu konfederalnog razvoja Švajcarska je bila labavi savez teritorijalno-politički nezavisnih jedinica (kantona) koji su se međusobno povezivali dvostranim i višestranim ugovorima. Jedini zajednički organ je bio Sabor3 koji je imao uske nadležnosti u odbrani, spoljnoj politici i rešavanju kantonalnih sporova. U njemu je svaki kanton imao po jedan glas a obavezne odluke su se donosile konsenzusom. Velike evropske sile su priznale nezavisnost Švajcarske Vestfalskim mirovnim ugovorom 1648. godine, a švajcarsku neutralnost u međunarodnim odnosima Pariskim ugovorom 1815. godine. Po obliku vladavine Švajcarska je od svog nastanka kao i tokom celog svog postojanja republika.

Ustav iz 1848, donet nakon kratkotrajnog građanskog rata,4 Švajcarsku je pretvorio iz saveza država u saveznu državu. Njen jedini pravni osnov od tada predstavlja važeći ustav. Ovaj prvi5 Ustav uveo je dvojni princip u organizaciju predstavničkog tela, sada Savezne skupštine

2 Zvaničan naziv zemlje na engleskom je Swiss Confederation, na francuskom Suisse

Confederation, na italijanskom Confederazione Svizzera. Međutim, u zvaničnom nazivu zemlje na nemačkom jeziku zadržao se tradicionalni izraz “Eidgenossenschaft” (Schweizerische Eidgenossenschaft), što doslovno znači “zajednica zakletve” (“Švajcarska zajednica zakletve”).

3 Tagsatzung (bukvalni prevod – ročište) 4 Jedan broj kantona je bio za centralizaciju zemlje, dok su drugi, uglavnom katolički

kantoni, bili protiv nje. Sedam katoličkih kantona se udružilo 1845. u odbrambeni savez tzv. Sonderbund. Jednomesečni građanski rat 1847. između dve suprotstavljene grupe kantona završio se porazom Sonderbunda i donošenjem Ustava.

5 Ovo je samo uslovno prvi ustav. Ispravnije je reći da je ovo prvi autonomno švajcarski ustav, i prvi federalni ustav. Naime, Švajcarska je od 1879. do 1915. bila vazalna država pod Napoleonom. Napoleon je, čim je zavladao zemljom, nametnuo jedan konstitutivni akt, kojim je uveo centralizovno državno uređenje u kome su kantoni bili svedeni na proste administrativne oblasti. Ovaj Ustav je kratko trajao, zamenio ga još jedan Napoleonov proizvod, Ustav iz 1902, koji je donekle ublažio unitarno uređenje. 1815. godine, nakon Napoleonovog pada, predstavnici kantona su potpisali još jedan dokument, koji je imao formu višestranog ugovora, i koji je uveo najjednostavnije konfederalno državno uređeje i imao je prvenstvenu svrhu da stvori unutrašnju povezanost kantona naspram inostranstva.


309

(Bundesversammlung), i nove savezne organe: izvršni - Savezno veće (Bundesrat), i sudski – Savezni sud (Bundesgericht). Zajednička država dobila je nove nadležnosti u oblastima koje su, zbog sve veće ekonomske integracije zemlje i potrebe nastupa na međunarodnom tržištu, zahtevale jednoobraznu pravnu regulativu (carine, pošta, novac, mere, putevi, mostovi, itd).

Ustav iz 1874, koji je zamenio Ustav iz 1848, nije promenio federalnu koncepciju zemlje, ali je ojačao ovlašćenja saveznih vlasti. Ovaj ustav imao je oko 140 delimičnih revizija za vreme svog 125-togodišnjeg trajanja. Ove revizije odražavaju dve osnovne tendencije u razvoju ustavnog prava i federalnog ustrojstva Švajcarske. Jedna je vodila stalnom jačanju prava građana i instrumenata neposredne demokratije, a druga jačanju centralne vlasti, kao odgovoru na potrebu efikasnijeg upravljanja zemljom.

Danas važeći ustav usvojen je 18. aprila 1999. godine,6 posle tridesetogodišnjeg revizionog procesa. Ustav iz 1874. je zbog mnogobrojnih delimičnih revizija postao potpuno nepregledan. Uz to, vremenom je, prvenstveno u pogledu ljudskih prava, nastala bogata sudska i politička praksa koja nije imala ustavnu legitimaciju. Zadatak ustavotvorca je bio da što korektnije izrazi ustavnu stvarnost i bez bitne promene postojeće ustavne koncepcije kodifikuje važeće pisano i običajno ustavno pravo. Ovaj obiman posao rezultirao je sistemski korektnim dokumentom koji, u pogledu suštinskog ustavno-pravnog sadržaja, po opštem mišljenju, predstavlja samo blagu reviziju.7

2. Osnovne karakteristike švajcarske političke zajednice

Konstitutivni činioci Švajcarskog Saveza8 su švajcarski građani i

kantoni.9 Građanin Švajcarske je osoba koja poseduje pravo građanstva

6 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, stupio na snagu 26.

oktobra 1999. godine. Tekst ustava dostupan na zvaničnoj Internet prezentaciji Švajcarske: www.admin.ch/ch/sr/100/a1.html.

7 Prvi predlog radikalne ustavne reforme iz 1965, objavljen u konačnom nacrtu ustavnog teksta 1977, nije prošao zakonsku proceduru. Novi način da se donese novi ustav koji bi se nadovezao na ustavnopravnu tradiciju i u suštini predstavljao kontinuitet važećeg ustavnog prava, predložio je prof. Kurt Eichenberger, prof. ustavnog prava u Bazelu, krajem osamdesetih godina. Donošenje novog ustava pratila su i dopunila dva reformska projekta – reforma pravosuđa i reforma prava građana. Prema: "Über 30 Jahre bis zur Verwirklichung einer Verfassungsrefform", u: "Neue Zürcher Zeitung", 11. 04. 1999.

8 Ovaj rad se bazira na nemačkom tekstu Ustava iz 1999. godine. U ovom tekstu izraz “Schweizerische Eidgenossenschaft” se upotrebljava, samo na par mesta i to u značenju zajednice ili zajednoštva švajcarskog naroda. Za saveznu državu (savezne organe) Ustav upotrebljava i izraz Bund (savez), pa će to rešenje biti primenjeno i u ovom radu.

9 U članu 1 novog Ustava se kaže da švajcarski građani (ili narod - Schweizervolk) i kantoni, koji su poimenično nabrojani, obrazuju Švajcarski Savez.


310

(državljanstva) jedne opštine ili kantona. Osnov građanstva je princip prebivališta,10 a ne princip pripadnosti etničkoj zajednici. Iz neetničkog koncepta švajcarske nacije proizilazi i razlikovanje građana Švajcarske po kulturnoj i jezičkoj, a ne po etničkoj pripadnosti. Švajcarci su geografska, politička ili "voljom zasnovana nacija" (Willensnation). Od blizu sedam miliona stanovnika, koliko Švajcarska danas ima, oko 65% govori nemački, oko 20% francuski, oko 8% italijanski i svega 0,7% retoromanski jezik.11 Ova četiri jezika su nacionalni12 i službeni jezici Švajcarske.13 Po religijskoj pripadnosti, oko 45% stanovnika su katolici, oko 40% protestanti, dok 10% nije verski opredeljeno.14

Švajcarska federacija se sastoji od 26 federalnih jedinica: 20 punih kantona i 6 polukantona.15 Uprkos razlikama u veličini i broju stanovnika, federalne jedinice imaju međusobno podjednak ustavno-pravni status. U 12 kantona i 6 polukantona živi stanovništvo koje govori nemački jezik, u 4 se govori francuski, u jednom italijanski, dva kantona su dvojezična (francuski i nemački jezik), dok je jedan trojezičan (nemački, italijanski, retoromanski jezik). Granice između jezika i religija se samo izuzetno podudaraju sa granicama kantona.16

Vlast je u Švajcarskoj organizovana na tri teritorijalno-politička nivoa: na nivou savezne države, na nivou kantona i na nivou opštine. Organizacija vlasti na saveznom nivou određena je saveznim Ustavom. Vrhovni organ vlasti u Savezu je Savezna skupština (Bundesversammlung), koju čine dva veća: Nacionalno veće (Nationalrat), koje predstavlja sve građane Švajcarske i bira se proporcionalno broju stanovnika, i Veće kantona (Ständerat), u koje kantoni šalju svoje predstavnike. Izvršna vlast Saveza je 10 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 39/2. 11 Retoromani su etnička zajednica za koju se smatra da potiče od starih Reta,

praindoevropskog stanovništva Alpa, koji su se mešali sa Helvetima i drugim keltskim plemenima. Danas žive, osim u pobrđima Alpa u Švajcarskoj, i u severnoj Italiji i severnoj Španiji. Prema: “Nova enciklopedija u boji”, Vuk Karadžić, Larousse, Vuk Karadžić, Beograd, 1978, str. 1513.

12 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 4. 13 Službeni jezici Saveza su nemački, francuski i italijanski, a u odnosima sa licima

retoromanskog jezika i retoromanski je službeni jezik. “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 70/1.

14 Prema: Internet, 10/03/02/ http://www.encyclopedia.com/htm/section/landandpeople.asp. 15 Kantoni su: Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn,

Schaffhausen, St. Galen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf, Jura. Polukantoni su: Obwalden i Nidwalden, Basel-Stadt i Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhorden i Appenzell Innerrhorden. Ibidem, član 1.

16 U kantonu Vale sa religijom i u kantonu Tesin sa jezikom.


311

Savezno veće (Bundesrat) ili vlada, a Predsednik savezne vlade ujedno je i Predsednik Saveza (Bundespräsident). Postoji i Savezna kancelarija (Bundeskanzlei) kao sekretarijat (administracija, uprava) Savezne vlade i njom rukovodi Savezni kancelar (Bundeskanzler).17 Vrhovni sudski organ je Savezni sud (Bundesgericht), dok Savezni ustavni sud ne postoji.

Organizaciju vlasti na kantonalnom nivou određuju svojim ustavima sami kantoni. Da bi ustav kantona stupio na snagu njega mora da odobri Savezna skupština, a ona će to uraditi ako kantonalni ustav ispunjava dva osnovna uslova: ako ne protivreči saveznom Ustavu i saveznim zakonima i ako su ga građani kantona odobrili na referendumu. Ako ispunjavaju ove uslove, kantoni su slobodni u određivanju unutrašnje organizacije vlasti, pa se ona među njima razlikuje. Obično je najviši organ vlasti jednodomni Kantonalni parlament (Grosser Rat), ali još uvek postoji, doduše samo još u dva mala kantona,18 Skup svih birača (Landesgemeinde) kao najviši kantonalni organ. Način izbora kantonalnog parlamenta se razlikuju od kantona do kantona, preovladavaju proporcionalni, mada se ponegde sprovode i većinski izbori. Svaki kanton ima izvršni organ, koji se najčešće zove Vladino veće (Regierungsrat), a koga danas u svim kantonima biraju neposredno građani. U organizaciji sudova na kantonalnom nivou postoje razlike. Sudije negde biraju građani, a negde Kantonalni parlament. Kantoni na različite načine biraju i svoje predstavnike za Veće kantona, a razlike postoje i u dužini mandata poslanika Veća kantona.

Saveznim ustavom je izvršena i raspodela nadležnosti između Saveza i kantona. Relativno je mali broj isključivih nadležnosti jednog ili drugog nivoa vlasti, one su uglavnom mešovite ili zajedničke, pri čemu Savez preuzima one zadatke koji zahtevaju jedinstveno regulisanje, a kantoni dopunjuju svojim zakonima odredbe saveznih zakona. Pretežniju nadležnost Savez ima u oblasti spoljnje politike, odbrane, monetarnog i deviznog sistema, carina, a kantoni u prosveti, kulturi, odnosu crkve i države itd. One oblasti koje su prema saveznom Ustavu ostavljene u nadležnost kantonima, oni takođe na različite načine uređuju. Organizacija lokalne samouprave je, na primer, u nadležnosti kantona,19 pa osim što postoji razlika u obimu nadležnosti koju kantoni delegiraju opštinama, različiti su i sistemi organizacije vlasti na lokalnom nivou, mada je svuda opština osnovna i 17 U švajcarskom ustavnom sistemu Savezni kancelar nije Predsednik vlade, kao na primer

u nemačkom ustavnom sistemu. Ovde Savezni kancelar rukovodi saveznom upravom i njegova funkcija je uglavnom administrativne prirode.

18 U Apenzel Inerhordenu i Glarusu. 19 Savezni ustav određuje samo jednim članom da “opštinsku autonomiju garantuju

odredbe kantonalnog prava”, a da će “Savez u svom delovanju voditi računa o mogućem uticaju na opštine i o posebnom položaju gradova, aglomeracija i planinskih predela”, “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 50.


312

jedina jedinica lokalne samouprave. Danas u Švajcarskoj ima oko 2900 opština,20 što praktično znači da svako naselje predstavlja posebnu opštinu. U četiri petine opština najviši organ vlasti je Opštinska skupština (Gemeindeversammlung) koju čine svi glasači (punoletni građani sa pravom glasa), dok u jednoj petini opština (opštine sa većim brojem stanovnika) građani biraju predstavničko telo – Veliko opštinsko veće (grosser Gemeinderat). U svim opštinama postoji Opštinsko veće (Gemeinderat) kao opštinska izvršna vlast, koje biraju ili neposredno građani ili opštinsko predstavničko telo. Opštinsko veće ili građani neposredno biraju i Predsednika Opštinskog veća, kao inokosni izvršni organ, koji je ujedno i predsednik opštine (Gemeindepräsident). Veliki obim autonomije koju kantoni ostavljaju opštinama praktično dovodi do toga da "savezna država nije dvostepena, nego trostepena".21 Kantoni, međutim, sprovode nadzor nad opštinama, mogu da raspuštaju opštinske organe vlasti, uvode prinudnu upravu, izdaju naloge, vrše inspekcije.

Osim ova tri nivoa teritorijalno-poličke organizacije postoji i regionalno (teritorijalno) povezivanje kantona. Naime, kantoni mogu, u skladu sa saveznim Ustavom i saveznim zakonima, međusobno da se povezuju na bazi ugovora (konkordata) radi obavljanja nekog zadatka od regionalnog interesa. Ovaj vid funkcionalnog povezivanja kantona, odnosi se samo na one oblasti koje su u kantonalnoj nadležnosti (sudstvo, policija, saobraćaj, kultura, poljoprivreda, ekologija). Do kraja osamdesetih godina bilo je 311 međukantonalnih sporazuma, od čega 280 regionalnih i 31 nacionalni (u kojima učestvuju svi kantoni). Ovi sporazumi podrazumevaju i stvaranje zajedničkih organa i institucija (od kojih su najpoznatije Direktorske konferencije, koje čine predstavnici postojećih kantonalnih vlada i administracija, a kojih ima oko petnaestak) koje služe za međusobno informisanje i koordinaciju delatnosti.22

Od opštinskog, preko kantonalnog, do saveznog nivoa vlasti, ceo sistem prožimaju institucije inicijative i referenduma. Ove dve forme neposredne demokratije omogućavaju građanima učešće ne samo u 20 Prema: Internet, 03/03/02, http://www.admin.ch/ch/d/gemeinde/index/html. 21 “Tako se autonomija nalazi na nivou opštine, kantona i najzad, Saveza”. Citat: Tomas

Flajner, “Federalističke i demokratske institucije i metodi za rešavanje etničkih konflikata”, u: “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama - uporedna analiza Švajcarske i Jugoslavije”, priredili: Tomas Flajner i Slobodan Samardžić, Institut za evropske studije, Beograd, 1995. str. 47.

22 Međukantonalni ugovori (konkordati), imaju dugu tradiciju a do 1848. godine i pretvaranja Švajcarske iz konfederacije u federaciju, bili su jedini način regulisanja odnosa među kantonima. Videti više u: Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji – ustavni koncepti i političke institucije", u: “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama...", op. cit., str. 87.


313

poslovima lokalne zajednice, već i u zakonodavnim i ustavnim pitanjima kantona i federalne države. Istovremeno, referendum i inicijativa su i mehanizmi putem kojih građani mogu da spreče prenošenje nadležnosti na viši nivo vlasti. Građani neposredno utiču na odluke svojih predstavnika u organima vlasti a jedna od posledica te činjenice je i smanjeni značaj izbora.

Politička scena Švajcarske je prilično nedinamična. Još od 60-tih godina prošlog veka postoji ravnoteža u političkoj moći tri vodeće političke partije: Konzervativne ili Demokratsko-hrišćanske partije Švajcarske, Liberalne ili Liberalno-demokratske (koja se u nekim kantonima zove i Radikalno-demokratska) i Socijaldemokratske (ili, u nekim kantonima, Socijalističke partije), među kojima postoji već ustaljeni princip koalicije, koji se najočiglednije izražava u sastavu Savezne vlade. Manje uticajne partije su Narodna partija, Savez nezavisnih, Radnička partija i druge. Postoje i nacionalne stranke, ali one naglašavaju pripadnost švajcarskoj naciji, a ne izvorno etničko poreklo.23

U Švajcarskoj se izbori sprovode uglavnom, i kad god je to moguće, po proporcionalnom načelu, koje ima cilj srazmerno predstavljanje različitih jezičkih, kulturnih, verskih i političkih grupa. Princip većine bi proizveo političku dominaciju najbrojnije, nemačke kulturne i jezičke zajednice. Proporcionalno načelo se primenjuje ne samo u neposrenim izborima za predstavnička tela, nego i pri izboru ili sastavljanju ostalih organa vlasti (izvršnih tela, sudova). "Mišljenje u proporciji" je u Švajcarskoj "pravi politički sindrom".24 Pored toga, proces odlučivanja karakteriše nastojanje da se postigne što veći konsenzus različitih grupa u društvu. “Kompromis je prethodio svim institucijama sistema i istovremeno je sadržan u načinu njihovog funkcionisanja.”25

3. Organizacija vlasti na saveznom nivou

Savezni organi vlasti u Švajcarskoj su: Savezna skupština

(Bundesversammlung), Savezno veće (Bundesrat, u daljem tekstu Savezna vlada), Predsednik savezne vlade ili Predsednik Saveza (Bundespräsident), Savezna kancelarija (Bundeskanzlei) i Savezni kancelar (Bundeskanzler), kao i Savezni sud (Bundesgericht). Svi savezni organi se ne nalaze u istom gradu - Savezna skupština i Savezna vlada su u Bernu, dok je Savezni sud u Lozani.

23 Ustavna regulativa položaja stranaka svodi se na jedan član: "Političke partije učestvuju

u izgradnji političkog mišljenja i volje naroda." “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 137.

24 Tomas Flajner, “Federalističke i demokratske institucije…”, op. cit., str. 55. 25 Citat: Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji…”, op. cit., str.

107.


314

Savezna skupština26 se sastoji od dva doma: Nacionalnog veća (Nationalrat) i Veća kantona (Ständerat). Nacionalno veće ima 200 poslanika, čiji mandat traje 4 godine. Njih biraju svi građani Švajcarske. Svaki kanton je jedna izborna oblast, izbori su propocionalni, mesta se raspodeljuju prema broju stanovnika kantona, pri čemu svaki kanton ima najmanje jedno mesto. Najviše poslanika, s obzirom na broj stanovnika je iz kantona Cirih i Bern. Veće kantona se sastoji od 46 poslanika kantona, i to po dva predstavnika svakog punog kantona i po jedan predstavnik polukantona. Način izbora i trajanje mandata poslanika ovog skupštinskog veća regulišu sami kantoni. U većini kantona biraju ih građani neposredno i to na 4 godine, ali ponegde i na kraći period. Ustav propisuje da članovi Savezne skupštine glasaju bez instrukcija i da mogu slobodno interesno da se povezuju.

Svako veće bira iz svoje sredine na godinu dana predsednika i dva potpredsednika, koji nemaju mogućnost ponovnog izbora naredne godine. Veća su međusobno ravnopravna i ustavna raspodela nadležnosti među njima nije izvršena.27 Veća raspravljaju odvojeno a za odluku Savezne skupštine potrebna je saglasnost odluka oba veća. Pitanja koja zahtevaju zajedničko zasedaje oba veća, kao jedinstvene Savezne skupštine, kojom, u tom slučaju, predsedava predsednik Nacionalnog veća, su: izbori, odlučivanje o sukobu nadležnosti između saveznih organa vlasti i izricanje pomilovanja. Jedinstvena Savezna skupština okuplja se i posebnim povodima. Veća obrazuju svoje odbore kao pomoćna i savetodavna tela. Pri izboru odbora vodi se računa srazmernoj političkoj, jezičkoj i regionalnoj zastupljenosti.

Dvodomna struktura Savezne skupštine, kao klasična odlika predstavničkog tela u federaciji, ima cilj da jedan dom predstavlja sve građane zemlje a drugi federalne jedinice, i da na taj način i građani i kantoni učestvuju u zakonodavnoj vlasti. S druge strane ovakva struktura uspostavlja određeni nesklad između načina izbora predstavnika u dva veća. Paritetan sastav Veća kantona, odnosno podjednak broj predstavnika svih kantona (osim razlike koja postoji u pogledu polukantona), obezbeđuje ravnopravnost federalnih jedinica. Ali on istovremeno znači da na referendumskom izjašnjavanju kantona glas stanovnika malog kantona Apenzel Inerhorden ima 40 puta veći uticaj nego glas stanovnika u kantonu Cirih,28 što je 26 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, članovi 148-173. 27 Ravnopravnost domova remeti se jedino pri izboru izvršnog organa federacije. Naime,

Savezno veće se bira na zajedničkoj sednici oba doma većinom glasova, pri čemu Veće naroda, koje ima 200 članova, ima faktičku prednost u odnosu na Veće kantona, koje ima 46 članova.

28 Cirih ima oko 90 puta više stanovnika nego Apencel Inerhorden. Prema: Tomas Flajner, “Federalističke i demokratske institucije…”, op. cit., str. 44.


315

suprotno većinskom načinu izbora za Nacionalno veće i principu jedan čovek - jedan glas. Racionalnost jedne federacije se ogleda, između ostalog, i u tome da li, i na koji način, uspeva da izbalansira federalno i demokratsko načelo.29 U Švajcarskoj se to postiže mešavinom oba načela pri izboru oba skupštinska veća. Naime, federalni elementi postoje i pri izboru poslanika Nacionalnog veća, zato što su izborne jedinice u ovom procesu kantoni, pa kandidati za poslanike, i političke partije koje ih kandiduju, o tome vode računa i za vreme izbora i u toku poslaničkog mandata, i iz tog razloga njihovi politički programi imaju izrazito kantonalno obeležje. S druge strane, u Veću kantona, poslanici glasaju bez instrukcija i praktično su odgovorni građanima, a ne matičnom kantonu. Zbog toga se “o različitoj predstavničkoj prirodi dva doma može govoriti samo uslovno... Ova mešavina federativnog i demokratskog karaktera oba skupštinska veća prava je osobenost švajcarskog federalizma i ona, uz zajedničke nadležnosti oba doma i dvodomni karakter svih skupštinskih odluka, sa svoje strane omogućava sistemski balans kantonalno-federativnog i građansko-demokratskog principa u životu federacije.”30

Savezna skupština odlučuje o najbitnijim pitanjima politike države: o zadacima i učinku saveza, o sukobu nadležnosti između saveznih organa vlasti, o organizaciji i postupku saveznih vlasti, o obavezama kantona pri sprovođenju i izvršavanju saveznog prava, o spoljnoj politici, o spoljašnjoj i unutrašnjoj bezbednosti, nezavisnosti i neutralnosti Švajcarske. Savezna skupština reguliše pitanja vojne službe i upotrebe vojske, odobrava budžet i određuje obim poreskih obaveza, odlučuje o ustavnim pravima građana i ograničavanju tih prava, izriče pomilovanja i odluke o amnestiji. Savezna skupština odobrava ustave kantona, međusobne ugovore kantona, ugovore kantona sa inostranstvom. Odluke Savezne skupštine imaju formu saveznih zakona (Bundesgesetzes) ili uredbi (Verordnungen), dok ostala rešenja objavljuje u formi saveznih odluka (Bundesbeschlusses), s tim što se savezna odluka za koju nije potreban referendum označava kao “jednostavna savezna odluka” (einfache Bundesbeschluss).31 Svoju zakonodavnu nadležnost Savezna skupština može saveznim zakonom preneti na neki drugi organ, ukoliko to savezni ustav dozvoljava. Savezna skupština bira članove Savezne vlade, Predsednika Saveza, Saveznog kancelara, sudije Saveznog suda i generale. Ona vrši vrhovnog nadzor nad nosiocima poslova Saveza. 29 U osnovi su oba načela demokratska, ali se ovde pravi razlika između federalnog načela

s obzirom da ono uspostavlja jednakost federalnih jedinica, i demokratskog načela u smislu jednakosti građana.

30 Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji…”, op. cit., str. 83. 31 Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 163.


316

Iako je vrhovni zakonodavac, Savezna skupština je ograničena pravima kantona i građana Švajcarske. Sadržaj ovog ograničenja ogleda se u pravima građana i kantona na referendum u ustavnim i zakonodavnim pitanjima.

Savezna vlada32 sastoji se od 7 članova koje bira Savezna skupština, na svakom prvom zasedanju posle opštih izbora za Nacionalno veće, dakle na 4 godine. Članovima Savezne vlade nije ograničena mogućnost reizbora, pa oni na funkcijama ostaju veoma dugo (prosečno 10 godina), a posle četvorogodišnjih izbora sastav Savezne vlade se skoro nikad ne menja potpuno, već se najčešće menja od jednog do tri ministra. Član vlade ne može istovremeno da obavlja neku drugu javnu funkciju, dakle, ne može biti ni poslanik Savezne skupštine. Savezna vlada je koaliciona tvorevina koju čine po dva člana iz tri vladajuće stranke i jedan iz neke od preostalih manjih stranaka33 i ona je posledica stvarnog odnosa snaga na političkoj sceni zemlje. Ustavna obaveza Savezne skupštine je, međutim, da pri izboru članova Savezne vlade vodi računa i o srazmernoj zastupljenosti geografskih i jezičkih oblasti zemlje.

Savezna vlada odlučuje kao kolegijum a poslove raspodeljuje prema ministarstvima (departmanima) pojedinačnim članovima. Ministarstva su: Ministarstvo inostranih poslova, Ministarstvo unutrašnjih poslova (gde spadaju kancelarija za nauku, socijalno osiguranje, zdravlje, prosvetu, umetnost, statistiku), Ministarstvo pravde i policije, Ministarstvo odbrane, civilne zaštite i sporta, Ministarstvo finansija, Ministarstvo za privredu i Ministarstvo ekologije, transporta, energije i komunikacuja.34

Saveznom vladom predsedava Predsednik Saveza koga, kao i potpredsednika, bira Savezna skupština iz redova članova Savezne vlade na godinu dana, s tim što je mogućnost reizbora naredne godine isključena. Za vreme svog jednogodišnjeg mandata Predsednik Saveza i dalje rukovodi ministarstvom na čijem je čelu. U ime Savezne vlade, Predsednik Saveza obavlja i reprezentativne dužnosti šefa države u zemlji i inostranstvu. Običaj je da svi članovi Saveznog veća jedan za drugim po godinu dana obavljaju ovu funkciju. Kratak boravak na funkciji i relativno mala ovlašćenja doprinose tome da se Predsednik Saveza bitnije ne izdvaja od ostalih članova vlade. Ulogu sekretarijata (administracije) Savezne vlade obavlja Savezna kancelarija, kojom upravlja Savezni kancelar, a koga bira Savezna skupština istovremeno kad i članove Savezne vlade. 32 Ibidem, članovi 174-187. 33 Ovaj način izbora savezne vlade slikovito se opisuje kao "čarobna formula 2+2+2+1". O

unutrašnje-političkom procesu odlučivanja videti: Jürgen Steiner, "Die Innenpolitischen Entscheidungsprozesse“, u: "Das politische System der Scweiz“, R. Piper & Co. Verlag, München, 1971. pp.75-127.

34 Internet, 05/05/02/, http://www.admin.ch/ch/cf/index.html.


317

Savezna vlada je vrhovna izvršna i administrativna vlast Saveza. Ona planira i koordinira državne delatnosti i određuje sredstva potrebna za njihovo ispunjenje. Svoje odluke objavljuje u formi uredbi (Verordnungen), ukoliko je na to ovlašćena ustavom i zakonom. Ona je zadužena za izvršenje zakona i odluka Savezne skupštine, kao i presuda sudske vlasti Saveza. Savezna vlada predstavlja Švajcarsku prema inostranstvu, potpisuje i ratifikuje međunarodne ugovore i podnosi ih Saveznoj skupštini na odobrenje. Ona izrađuje finansijski plan Saveza, odobrava odluke kantona, podiže prigovore protiv ugovora kantona među sobom ili sa inostranstvom, prati usaglašenost kantonalnih ustava i zakona sa saveznim itd.

Iako je Savezna skupština, po Ustavu, najviši organ vlasti kome su svi ostali organi vlasti podređeni, neke specifičnosti položaja i nadležnosti Savezne vlade dovode do odstupanja od skupštinskog sistema organizacije vlasti35 Čist skupštinski sistem organizacije vlast i inače je teško ostvariti u praksi, prvenstveno zbog činjenice da glomaznost skupštine smanjuje njenu efikasnost. U deklarativno skupštinskim sistemima vlasti obično postoje vanskupštinski centri moći, pa se skupštinska vladavina “po logici sistemskih imperativa približava nekom od oblika parlamentarizama (kvaziparlamentarizama)”.36 Određene ustavne mogućnosti, koje stoje na raspolaganju Saveznoj vladi u Švajcarskoj, prvenstveno nepostojanje ustavnog ograničenja mogućnosti ponovnog izbora njenih članova, dovele su do samostalnijeg položaja Savezne vlade u odnosu na položaj izvršne vlasti u čistom skupštinskom sistemu. Sistem institucionalnih i realnih odnosa ova dva organa vlast zato je najprimerenije odrediti kao sistem saradnje vlasti.37

U odnosima između Savezne skupštine i Saveznog suda ispoljava se, međutim, jedno bitno načelo skupštinskog sistema organizacije vlasti - načelo skupštinske a ne sudske kontrole ustavnosti i zakonitosti. Savezni sud je vrhovna sudska instanca u oblasti građanskog, krivičnog i upravnog prava, ali su mu ustavno-sudske nadležnosti relativno male. Savezni sud ocenjuje

35 Osnovni odnos, na osnovu koga se određuje vrsta sistema organizacije vlasti je odnos

zakonodavne i izvršne vlasti. Po teoriji o jedinstvu vlasti, koja je osnova skupštinskog sistema organizacije vlasti, skupština oličava narodni suverenitet a izvršni i sudski organi su joj potpuno podređeni. U ovakvom sistemu izvršna vlast u pravom smislu, kao posebna vlast, ne postoji, već ima karakter skupštinskog odbora.

36 Milan Matić, Milan Podunavac, “Politički sistem”, Institut za političke studije, Beograd, 1993, str. 340. Parlamentarizam je sistem u kome postoji dualizam ili saradnja zakonodavne i izršne vlasti, i u kome je, “pod okriljem titularnog šefa države, realna vlast smeštena u kabinetu”. (Citat: Vučina Vasović, “Parlamentarizam”, u: “Enciklopedija političke kulture”, Savremena administracija, Beograd, 1993. str. 794.

37 Milan Matić, Milan Podunavac, “Politički sistem”, op. cit., str 316.


318

ustavnost kantonalnih ali ne i saveznih zakona. Zahtev da savezni zakoni budu u skladu sa ustavom obezbeđuje se ustavnim delovanjem same Savezne skupštine. Prilikom donošenja zakona ona vodi računa o tome da on bude u skladu sa ustavom. Ovaj način obezbeđenja ustavnosti saveznih zakona predstavlja "pretpostavljanje principa pravne države principu narodne suverenosti".38 Inače, i pri izboru sudija Saveznog Suda, čiji mandat traje 6 godina uz mogućnost reizbora, Savezna skupština takođe vodi računa o srazmernoj zastupljenosti službenih jezika.

4. Odnos saveza i kantona

Pitanje nosioca suvereniteta u federaciji i teorijske protivrečnosti

ovog pitanja39 savremeni zahtevi za efikasnim upravljanjem državom i učešćem u međunarodnim odnosima potisnuli su u drugi plan. Strogo razgraničenje isključivih nadležnosti federacije i federalnih jedinica, ukoliko se i izvrši ustavom, u praksi je veoma teško ostvariti, pa se ovo pitanje rešava saradnjom ova dva nivoa vlasti i stvaranjem mešovitih nadležnosti.

Važeći Ustav preuzima odredbu iz prethodna dva federalna ustava Švajcarske (iz 1848. i 1874), po kojoj su "kantoni suvereni u granicama saveznog Ustava, i imaju sva prava koja nisu preneli na saveznu vlast".40 Ova odredba utvrđuje princip subsidijarnosti i tehniku raspodele nadležnosti s pretpostavkom u korist kantona, po kojoj sve što saveznim Ustavom nije dato u nadležnost federaciji, spada u kantonalnu nedležnost.

Suverenitet kantona ogleda se najpre u njihovom pravu da, poštujući savezni Ustav i savezne zakone, donose vlastite ustave. Svojim ustavima kantoni utvrđuju unutrašnju organizaciju vlasti, koja se međusobno može razlikovati ali uglavnom je čine zakonodavni organ - jednodomni Kantonalni parlament (Grosser Rat), izvršni organ - Vladino veće (Regierungsrat) i sudski organi.

Kantoni mogu, u oblastima svoje nadležnosti i u granicama saveznog Ustava i saveznih zakona, međusobno da se povezuju na bazi ugovora (konkordata) radi obavljanja nekog zadatka od regionalnog interesa.41 Na ovaj način nastala je cela "mreža međukantonalnih sporazuma, posebno 38 Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji…”, op. cit., str. 83. 39 O načelnoj protivrečnosti teorije federalizma i teorije suverenosti videti: Slobodan

Samardžić, “Suverenost”, u: “Enciklopedija političke kulture”, op. cit., str. 1139-1140. 40 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 3. 41 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 48/3. Ugovori

između kantona moraju biti usklađeni sa interesom savezne države i interesom ostalih kantona.


319

međukantonalno pravo i institucije kao izraz autonomne kantonalne politike".42

Osim unutrašnje-političke autonomije kantona i autonomnog kantonalnog povezivanja, kantoni učestvuju i u stvaranju političke volje Saveza, prvenstveno u zakonodavstvu. Indirektno, učešće kantona u saveznom zakonodavstvu ostvaruje se učešćem u radu Veća kantona, a direktno učešće podrazumeva i pravo na pokretanje ustavne inicijative kao i pravo na obavezni referendum po pitanju svih promena saveznog ustava, kao i pravo najmanje 8 kantona da zatraže referendum o svakom saveznom zakonu ili opšteobaveznoj saveznoj odluci.

Kantoni učestvuju i u sprovođenju saveznog prava, pri čemu imaju najveću moguću slobodu izbora načina njegovog sprovođenja.43 Finansijski troškovi kantona koji pri tom nastanu, savezna država uzima u obzir prilikom izglasavanja budžeta i na osnovu toga ostavlja kantonima odgovarajuće izvore finansiranja.44 Ukupno se oko 2/3 prihoda savezne države vraća kantonima i opštinama.

S druge strane, savezni Ustav nameće niz ograničenja kantonalnom suverenitetu. Osim što su ograničeni saveznim Ustavom i saveznim zakonima, i, iako imaju pravo na sopstvene ustave, kantonalnim ustavima je neophodna potvrda savezne vlasti, odnosno Savezne skupštine. Obaveza da odgovarajućem kantonalnom zakonu prethodi savezni zakon podrazumeva i mogućnost da Savezni sud odluči o ukidanju kantonalnog zakona koji nije u skladu sa saveznim pravnim poretkom. Savezna država je garant i geografske oblasti kantona, a ustavna procedura za promenu "oblasti i sastava kantona",45 osim što se ona može regulisati međusobnim ugovorom kantona, podrazumeva saglasnost odnosnog stanovništva, odnosnog kantona i dozvolu Savezne skupštine u formi savezne odluke.46 42 Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji…”, op. cit., str. 87. 43 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 46/1. 44 Ibidem, član 46/3. 45 Ibidem, član 53. 46 Proceduru promene geografske oblasti kantona pokazuje i slučaj nastanka kantona Jure.

Prvi zahtevi za otcepljenje francuskog dela od nemačkog dela kantona Bern i za formiranje novog kantona Jure, pojavili su se 50-tih godina a process odvajanja je okončan 1978. godine, nakon referenduma zainteresovanog stanovništva, koji je potvrđen i na saveznom referendumu. Savezni referendum je predstavljao i sankcionisanje odluke Savezne skupštine o izmeni ustavnog člana koji sadrži spisak kantona. O “slučaju Jure” videti Radmila Nakarada, “Švajcarski model rešavanja sukoba: Preduslovi i granice njegove primene na jugoslovenski slučaj”, u: “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama - uporedna analiza Švajcarske i Jugoslavije”, op. cit., str. 128-130.


320

Dok je, s jedne strane, omogućena unutrašnja autonomija kantona, s druge strane, njoj su određene i čvrste granice, koje štite suverenitet celine zajednice kantona. U švajcarskom ustavnom sistemu se, zapravo, pre može govoriti o saradnji kantona i savezne države, nego o međusobnom ograničavanju nadležnosti. Savezna vlast i kantoni imaju ustavnu obavezu da sarađuju pri izvršenju svojih poslova,47 a postoji i obavezan postupak konsultacija na saveznom nivou,48 koji podrazumeva da se prilikom donošenja značajnih saveznih odluka, ili u slučaju značajnih međunarodnopravnih ugovora, pozivaju da daju svoje mišljenje ne samo kantoni, već i političke partije i zainteresovani interesni krugovi. Princip saradnje se ogleda i u načinu raspodele nadležnosti koju je izvršio savezni Ustav u 10 konkretnih oblasti.

Spoljni poslovi49 su nadležnost saveza, ali ne isključiva. Osim što učestvuju u pripremi spoljnopolitičkih odluka i učestvuju u međunarodnim pregovorima koji se odnose na njihove bitne interese, kantoni imaju i određeni ugovorni kapacitet na međunarodnom planu. Uz uslov da poštuju savezni Ustav i savezno pravo, kao i interese i pravo ostalih kantona, kantoni mogu da zaključuju ugovore sa stranim državama u svojoj oblasti nadležnosti (školstvu, kulturi, zdravstvu itd.). Oni imaju i ustavnu mogućnost da sa inostranim vlastima istog, podređenog ranga50 direktno stupaju u kontakt, dok se u ostalim slučajevima saobraćaj sa inostranstvom obavlja posredstvom Saveza. U oblasti međunarodnih odnosa značajno je i pravo kantona na obavezan referendum u slučaju pristupanja Švajcarske međunarodnim organizacijama za kolektivnu bezbednost ili supranacionalnim zajednicama kao i fakultativni referendum povodom međunarodnih ugovora koje su sklopili savezni organi.51

U poslovima vezanim za bezbednost zemlje i zaštitu stanovništva,52 prema Ustavu, "Savez i kantoni deluju svako u okviru svojih nadležnosti". Nadležnost savezne vlasti je vojno zakonodavstvo, zakonodavstvo o civilnoj zaštiti i organizacija, obuka i opremanje vojske. Švajcarska ima jednu vojsku čija upotreba je nadležnost Saveza. Kantoni mogu upotrebljavati svoje formacije za održavanje javnog reda u svojoj oblasti i to kao dopunu merama

47 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 44. 48 Ibidem, član 147. Ovaj postupak se zove - postupak pribavljanja mišljenja –

Vernehmlassungsverfahren. 49 Ibidem, članovi 54, 55, 56 50 Ili “podređenim inostranim vlastima” (untergeordnete ausländischen Behörden). Ibidem,

član 56/3. 51 Ibidem, član 141. 52 Ibidem, član 57-61.


321

civilnih vlasti. Kantoni su u okviru saveznog prava nadležni za obrazovanje kantonalnih formacija, za imenovanje i unapređivanje oficira ovih formacija kao i za nabavku delova opreme i naoružanja. Savez može da preuzme vojno opremanje kantona uz odgovarajuću kompenzaciju.

Ustav reguliše raspodelu nadležnosti i u nizu drugih oblasti. U sledećim oblastima nadležnost ima savezna država: novčana i valutna politika, spoljna trgovina, carine, statistika, snabdevanje zemlje, politika konkurencije, poljoprivreda, oružje i ratni materijal, pošta i telekomunikacije, radio i televizija, socijalno osiguranje, nuklearna energija, javna preduzeća, železnica, drumski saobraćaj, nacionalni putevi, tranzitni saobraćaj preko Alpa, brodski i vazdušni saobraćaj, zaštita potrošača, zaštita zdravlja, genetska tehnologija, merenje, boravak i naseljavanje stranaca, stanovanje i prenos svojine, šume, ribolov i lov, sport, film itd.

Kantoni imaju značajne nadležnosti u oblasti obrazovanja i kulture.53 Za školstvo su nadležni kantoni, ali Savez je nadležan za oblasti profesionalnog obrazovanja, visokih i tehničkih škola. U nadležnost savezne države spada i unapređivanje, preduzimanje i sprovođenje naučnih istraživanja.

Prepuštanje nadležnosti za regulisanje odnosa crkve i države i određivanje službenog jezika u kantonu samim kantonima,54 pokazalo se kao dobro rešenje za održanje mira u situaciji postojanja "ukrštenih manjina" (nepoklapanja kantonalnih, jezičkih i verskih granica). Iako su službeni jezici na nivou savezne države nemački, francuski, italijanski i retoromanski, svaki kanton određuje svoj službeni jezik (ili više službenih jezika). Isto tako, iako se stanovništvo Švajcarske deli uglavnom na protestante i katolike, “javnopravne, od kantona priznate religije”55 su još i starokatolička i jevrejska. Saveznim ustavom se federacija obavezuje da će podržavati višejezične kantone pri ispunjavanju njihovih specifičnih zadataka, i posebno mere kantona Graubinden i Tesin za održavanje retoromanskog i italijanskog jezika. U saveznu nadležnost spada osnivanje eparhija.

Mešovita nadležnost saveza i kantona postoji i u oblasti zaštite životne sredine, zaštite životinja, voda, prostornog planiranja i brige o omladini, pri čemu Ustav precizira da je posao saveznih vlasti donošenje odluka a kantonalnih izvršenje tih odluka. U nekim oblastima nadležnost je podeljena na sledeći način: u oblasti građanskog i krivičnog zakonodavstva nadležnost ima Savez, ali su kantoni nadležni za organizaciju sudova, sudski postupak i pravosuđe u građanskim i krivičnim pitanjima. 53 Ibidem, članovi 62-73. 54 O zaštiti manjina u kantonalnim pravnim sistemima videti: Tomas Flajner,

“Federalističke i demokratske institucije…”, op. cit., str. 57-65. 55 Ibidem, op. cit., str. 37.


322

Sumirajući ovaj pregled nadležnosti saveza i kantona, možemo reći da ustavna prava saradnje kantona u poslovima Saveza, prava učešća kantona u oblasti saveznog zakonodavstva, prava saradnje kantona u oblasti međunarodnih odnosa kao i pravo i dužnost sprovođenja saveznih zakona podrazumevaju ulogu kantona kao organa federacije. Kantoni u svojoj ukupnosti jesu federacija.56 Mnogostruke veze kantona među sobom i sa saveznom državom onemogućavaju otuđenje saveznih vlasti od svojih konstitutivnih činilaca – kantona. Otuđenje vlasti od drugog konstitutivnog činioca Saveza, građana Švajcarske, sprečava i institucija referenduma koja prožima ceo ustavni sistem i razlikuje Švajcarsku od ostalih federalno organizovanih država.

5. Politička prava građana u ustavnom sistemu Švajcarske Inicijativa i referendum su oblici neposredne demokratije u širem

smislu, ili oblici poluposredne demokratije.57 Inicijativa se svodi na predlaganje odluka a referendum na njihovo usvajanje. U Švajcarskoj se inicijativa i referendum primenjuju na nivo opštine, kantona i savezne države. Apsolutno nikakva ograničenja ne postoje povodom prava na referendum u pogledu materije, osim što je za određena pitanja referendum obavezan a za druga fakultativan. U pogledu inicijative grđana situacija je malo drugačija. Naime, na saveznom nivou građani mogu predlagati promene saveznog ustava, ali ne i promene ili donošenje saveznih zakona. U određenom broju kantona, međutim, građani imaju pravo i na inicijativu u pogledu kantonalnih zakona.

Sto hiljada građana Švajcarske ima pravo da pokrene inicijativu za delimičnu ili potpunu promenu ustava. Svaka inicijativa za promenu ustava, koja može poteći i od Savezne skupštine, iznosi se na referendum građana i kantona, pri čemu se rezultat glasanja građana u određenom kantonu računa i kao glas tog kantona. 56 Slobodan Samardžić, "Federalizam u Švajcarskoj i Jugoslaviji…”, op. cit., str.84. 57 Ustavnopravna nauka razlikuje oblike neposredne demokratije u užem smislu od oblika

poluposredne demokratije, a i jedan i drugi oblik spadaju u oblike neposredne demokratije u širem smislu. Neposredna demokratija u užem smislu podrazumeva predlaganje odluka, raspravljanje i odlučivanje na skupovima građana. Kod poluposrednih oblika demokratije, u koje spadaju referendum i inicijativa izostaje ova srednja faza procesa odlučivanja (rasprava o određenom pitanju). Za razliku od neposredne i poluposredne demokreatije, kod posredne demokratije građani vrše vlast preko svojih predstavnika u prestavničkom telu. O oblicima posredne i neposredne demokratije videti: Miodrag Jovičić, “Veliki ustavni sistemi – elementi za jedno uporedno ustavno pravo”, IRO Svetozar Marković, Beograd, 1984, str.409-416.


323

Inicijativa treba da očuva jedinstvo forme i materije postojećeg ustavnog teksta (inicijativa za delimičnu promenu ustava) i ne sme da prekrši odredbe međunarodnog prava (inicijativa za delimičnu i inicijativa za potpunu promenu ustava), inače je Savezna skupština može proglasiti potpuno ili delimično nevažećom.58 Konačnu odluku o inicijativi, međutim, daju građani i kantoni. Savezna skupština u svakom slučaju preporučuje prihvatanje ili odbijanje inicijative, a za inicijativu sa kojom se ne slaže može da ponudi svoj alternativni predlog. U tom slučaju, oba predloga se iznose na glasanje građana i kantona. Glasa se istovremeno i o inicijativi građana i o skupštinskom protivpredlogu. Glasači mogu da odobre oba predloga i pritom navedu kom predlogu daju prvenstvo, ali ukoliko jedan predlog dobije više glasova građana a drugi kantona, nijedan ne stupa na snagu.

Inicijativa za delimičnu reviziju može da bude u obliku opšteg zahteva za delimičnu promenu ustava ili u vidu gotovog nacrta delimične revizije. Za inicijativu u formi opšteg zahteva Savezna skupština izrađuje konkretan nacrt. Čak i kad se ne slaže sa inicijativom Savezna skupština je mora izneti na glasanje, u ovom slučaju, samo građana. Ako narod odluči da prihvati inicijativu u formi opšteg zahteva, Savezna skupština je dužna da izradi nacrt inicijative.

Osim pitanja promene ustava obaveznom referendumu građana i kantona podležu i pitanja priključenja međunarodnim organizacijama za kolektivnu bezbednost kao i nadnacionalnim zajednicama.

Na obavezni referendum građana iznosi se i pitanje da li da se potpuna revizija saveznog ustava uopšte sprovodi, u slučaju kad je inicijativu za potpunu reviziju ustava predlažilo jedno skupštinsko veće, dok se drugo veće sa pokretanjem inicijative za potpunu reviziju ustava ne slaže.

Na obavezni referendum građana i kantona iznosi se i jedna neuobičajena vrsta zakona - zakoni koji nemaju ustavnu osnovu, praktično - zakoni koji poništavaju odredbe Ustava.59 Njih Savezna skupština donosi u izuzetnim situacijama i oni stupaju na snagu odmah. Ali, u roku od godinu dana mora se sprovesti referendum, i ako se zakon ne prihvati referendumom, on ne može biti vraćen u zakonodavnu proceduru.

Pedeset hiljada građana ili 8 kantona mogu da zatraže iznošenje na referendum svakog saveznog zakona ili savezne odluke,60 čak i hitno objavljenog saveznog zakona čiji rok važenja prevazilazi godinu dana, svih 58 Mogućnost da se inicijativa proglasi delimično nevažećom je novina u odnosu na

prethodne ustave Švajcarske. 59 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 165. 60 Savezni zakoni stupaju na snagu 90 dana posle donošenja u Saveznoj skupštini. Miodrag

Jovičić, “Veliki ustavni sistemi”, op. cit., str. 414.


324

međunarodnih ugovora koji su potpisani na neodređeno vreme i ne mogu se otkazati, ili koji predviđaju pristupanje nekoj međunarodnoj organizaciji ili proizvode multilateralnu pravnu unifikaciju.

Ako sve ovo sumiramo, na obavezni referendum građana i kantona iznose se sledeća pitanja: promene saveznog ustava, priključenje organizacijama za kolektivnu bezbednost ili supranacionalnim zajednicama i hitno objavljeni savezni zakoni koji nemaju ustavnu osnovu i čije trajanje prevazilazi godinu dana.61

Na obavezni referendum samo građana iznose se: inicijative za potpunu reviziju saveznog ustava, inicijative za delimičnu reviziju saveznog ustava u formi opšteg zahteva za reviziju, a koje je Savezna skupština odbila i pitanje da li se potpuna revizija saveznog ustava uopšte sprovodi kad nema jedinstvenog stava oba skupštinska veća.62

Na predlog 50 000 građana ili 8 kantona na referendum građana se iznose savezni zakoni i savezne odluke, hitno objavljeni savezni zakoni čije važenje prevazilazi godinu dana i međunarodnopravni sporazumi koji: a) nisu oročeni i ne mogu se otkazati, b) predviđaju pristupanje nekoj međunarodnoj organizaciji, c) proizvode multilateralnu pravnu unifikaciju.63

Predlozi koji se iznose na glasanje građanima prihvaćeni su kad se za njih izjasni većina građana. Predlozi koji se podnose na izjašnjavanje i građanima i kantonima prihvaćeni su kad se za njih izjasni i većina građana i većina kantona, pri čemu rezultat glasanja građana u kantonu važi kao glas kantona.64

Propisujući da se određena pitanja iznose na dvostruko izjašnjavanje – i građana Švajcarske i kantona (dakle oba konstitutivna činioca švajcarske federacije), Ustav i u instituciji referenduma balansira federalno i demokratsko načelo: većinski princip prilikom referendumskog odlučivanja kantona kombinuje se sa većinskim principom u odlučivanju građana. Ovo praktično podrazumeva kombinaciju principa "jedan građanin jedan glas" i "jedan kanton jedan glas". Referendum tako nije samo institucija neposredne demokratije, već i institucija federalizma.

Savezni ustav propisuje da svaki kanton donosi svoj ustav, koji mora imati saglasnost građana kantona i koji se mora promeniti kad to zahteva većina glasača.65 Ovo praktično znači da je saveznim Ustavom određena obaveza iznošenja na referendum svake promene kantonalnih ustava, kao i pravo inicijative za promenu kantonalnog ustava. Neki kantoni daju

61 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 140/1. 62 Ibidem, član 140/2. 63 Ibidem, član 141, (Fakultativni referendum). 64 Polukantoni imaju po pola glasa kantona. Ibidem, član 142. 65 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 51/1.


325

građanima i pravo na inicijativu povodom kantonalnih zakona, dok se referendum u odnosu na kantonalne zakone primenjuje u svim kantonima.66 Osim toga, na kantonalnom nivou, doduše još samo u dva mala kantona, postoje i danas skupovi građana (tzv. Landesgemeinde) kao mehanizmi neposrednog odlučivanja. Neposredno odlučivanje primenjuje se najviše na lokalnom nivou, na Opštinskim skupštinama svih glasača (Gemeindeversammlung), i to u 4/5 opština. Na opštinskom nivou, se primenjuju i inicijativa i referendum čak i tamo gde postoji Opštinska skupština.

Preduslov za ostvarivanje političkih prava je državljanstvo. Korišćenje političkih prava na saveznom nivou reguliše Savez, dok su kantoni nadležni za kantonalni i opštinski nivo.67

Osim političkih građani imaju i sva ostala ljudska prava68 koja su ovim Ustavom prvi put kodifikovana na jednom mestu. Malobrojne ustavne odredbe o ljudskim pravima bile su razbacane po Ustavu iz 1874, a u praksi je ova pitanja svojim odlukama regulisao Savezni sud. Ustav sada legitimiše i snagom najvišeg pravnog akta zemlje štiti: poštovanje ljudskog dostojanstva, jednakost svih pred zakonom, pravo na zaštitu od državne samovolje, pravo na život i ličnu slobodu, pravo dece i mladih na posebnu zaštitu, pravo na pomoć u teškim situacijama, pravo na privatnost ličnog i porodičnog života, pravo na brak i porodicu, slobodu vere i savesti, slobodu mišljenja i informisanja, slobodu medija, slobodu govora, pravo na osnovno obrazovanje, slobodu nauke, slobodu umetnosti, slobodu okupljanja, slobodu ujedinjavanja, slobodu nastanjivanja, zaštitu od proterivanja i isporučivanja. Novi ustav garantuje i privatnu svojinu, slobodu privređivanja, slobodu koalicija (i unutar nje pravo na štrajk), pravo na peticiju, itd. Nekoliko ustavnih odredbi reguliše opšti sudski postupak, postupak pri oduzimanju slobode i kazneni postupak. Ustav određuje savezni pravni poredak kao okvir u kome se ostvaruju osnovna prava, i uslove pod kojim ona mogu biti ograničena.

Zaključak

Švajcarski Savez čine kantoni i građani Švajcarske. Iz ovog početnog

određenja konstitutivnih činilaca savezne države iz člana 1 saveznog Ustava proizilaze osnovne karakteristike ustavne koncepcije Švajcarske. Stvarajući saveznu državu kantoni i građani su preneli na nju određene nadležnosti, neophodne za jedinstveno funkcionisanje zemlje i efikasno upravljanje 66 Miodrag Jovičić, “Veliki ustavni sistemi”, op. cit., str. 415. 67 “Bundesvervassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, član 39/1. 68 Ibidem, član 7-36.


326

celinom zajednice. Istovremeno su obezbedili razvijene mehanizme neposrednog učešća u poslovima Saveza i sačuvali veliki deo svoje autonomije.

Neposredno učešće kantona i građana u poslovima savezne države ostvaruje se putem dve ključne ustavne institucije: Savezne skupštine i referenduma. U njima se na najbolji način pokazuje i način na koji je u Švajcarskoj izbalansirano federalno (kantonalno) i demokratsko (građansko) načelo, što je ujedno jedan od osnovnih problema svake federacije. Vrhovni zakonodavac na saveznom nivou je Savezna skupština. Osim što njena dvodomna organizacija obezbeđuje učešće i kantona i građana u zakonodavnom procesu (mešavina federalnog i demokratskog načela u sastavu i načinu rada veća Savezne skupštine), zakonodavna vlast kantona i građana na saveznom nivou obezbeđena je i drugim ključnim mehanizmom švajcarskog ustavnog sistema – referendumom (dvostruki referendum i građana i kantona za određena ustavna i zakonska pitanja).

U pogledu vertikalne organizacije vlasti, Švajcarsku karakteriše velika decentralizacija odlučivanja i spuštanje nedležnosti sa saveznog na niže nivoe, preko kantonalnog, do nivoa najmanjih teritorijalno političkih zajednica - opština. Decentralizacija se ogleda i u činjenici da se 2/3 prihoda savezne države vraća kantonima i opštinama, koji uz to mogu određivati i sopstvene izvore finansiranja. Kantonalna autonomija ogleda se i u mogućnosti definisanja unutrašnje-političke organizacije donošenjem sopstvenih ustava, kao i u mogućnosti međusobnog kantonalnog povezivanja na bazi ugovora (konkordata).

Federativna ustavna koncepcija se ne svodi samo na ovaj teritorijalni aspekt i odnos savezne države i federalnih jedinica. Ustavne institucije u Švajcarskoj su rezultat i složenog etničkog sastava zemlje. Za organizaciju zajedničkog života različitih jezičkih, kulturnih, religijskih i političkih grupa i deobu vlasti i odgovornosti između njih bitni su sledeći koncepti i principi: neetnički koncept nacije, proporcionalno načelo u izboru osnovnih organa vlasti od saveznog do opštinskog nivoa, i spuštanje nadležnosti za rešavanje pitanja manjina na nivo kantona.

Švajcarska danas važi za uspešno organizovanu političku zajednicu na multietničkom, multikulturnom i multikonfesionalnom prostoru. To mišljenje zasniva se prvenstveno na činjenici da se, uprkos svojoj složenoj strukturi, ova zemlja od druge polovine XIX veka razvija bez unutrašnjih sukoba i bez sukoba sa susedima. Zato se ovaj ustavni i politički sistem može posmatrati i kao "paradigma političkih integracija",69 kako na nacionalnom, tako i na regionalnom nivou.

69 K. W. Deutsch, “Die Schweiz als ein paradigmatischer Fall politischer integration”,

Verlag Paul Haupt, Bern, 1976, Prema: Lidija Basta, “Manjina i legitimiet savezne


327

Razvoj ustavnih institucija u skladu sa sopstvenim potrebama i složenostima, ne ometan spoljnim geostrateškim interesima, omogućila je švajcarska neutralna pozicija u međunarodnim odnosima. Neutralnost je, pored federalizma i demoktarije, treća ključna karakteristika ove zemlje. Svoju "naoružanu neutralnost",70 koja ima dugu istoriju,71 Švajcarska je potvrdila je u dva svetska rata. Danas se ova zemlja nalazi pred izazovom globalnih i regionalnih integracionih procesa. Švajcarska je bila član Društva naroda., a u Ujedinjenim nacijama ima status posmatrača, i učestvuje u tehničkim (ne i u političkim) aktivnostima. Ovakav status objašnjavao se nespojivošću koncepta neutralnosti i članstva u međunarodnim organizacijama. Građani i kantoni su na referendumu 1986. odbili članstvo u UN, da bi ga konačno, marta 2002. godine, odobrili. Švajcarska će u septembru ove godine i formalno postati član UN.

Švajcarska učestvuje i u određenim međunarodnim ekonomskim integracijama i međunarodnim finansujskim institucijama. Od 1959. Švajcarska je članica EFTA,72 a 1972. je sklopila ugovor o slobodnoj trgovini sa Evropskom zajednicom. Građani i kantoni su se na referendumu 1992. izjasnili protiv učešća Švajcarske u Evropskoj ekonomskoj zoni,73 ali su odobrili članstvo zemlje u Međunarodnom monetarnom fondu i Svetskoj banci. Godine 2000. prihvaćen je i paket sporazuma o bliskim ekonomskim vezama sa Evropskom unijom. Iako van institucionalnih procesa evropske integracije, podaci još iz 60-tih godina, o ekonomskoj razmeni i kretanju roba, ljudi i kapitala između Švajcarske i zemalja Evropske zajednice, navodili su određene autore da ovaj odnos definišu kao "funkcionalnu integraciju Švajcarske u Evropu".74

države – Pogled sa strane na švajcarski model”, u “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama…”, op. cit., str. 17.

70 “Naoružana neutralnost”, kao kombinacija neutralnosti i visoke odbrambene sposobnosti zemlje, podrazumeva i jaku vojsku i civilnu odbranu. Švajcarska armija ima više od pola miliona vojnika. Videti: Radmila Nakarada, “Švajcarski model rešavanja sukoba: preduslovi i granice njegove primene na jugoslovenski slučaj”, u: “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama- uporedna analiza Švajcarske i Jugoslavije”, op. cit., str. 127-128.

71 Izvor švajcarske neutralnosti potiče još iz XVII veka. Tridesetogodišnji verski rat podelio je i švajcarske kantone, ali su verske podele prevazišli udruživanjem u Defensionale Vila, odbrambeni savez protiv upada stranih trupa. Videti: Tomas Flajner, “Federalističke i demokratske institucije…”, op. cit., str. 55-56.

72 Evropska zona slobodne trgovine, ustanovljena 1959. između Velike Britanije, Švedske, Norveške, Danske, Austrije i Švajcarske

73 European Economic Area - zajedničko tržište EFTA – Evropska Zajednica 74 Max Weber, “The De Facto Integration of Schwitzerland in Europe”, u: “Switzerland,

Present and Fututre – A small country re-examines itself”, New Helvetic Society, Yearbook (International Edition), Berne, 1962, p. 130.


328

Članstvo u Ujedinjenim nacijama, i eventualno buduće članstvo u Evropskoj uniji, kao međunarodnim političkim integracijama (organizacijama), zahtevaće i redefinisanje koncepcije neutralnosti. S obzirom da se radi o jednoj od ključnih odrednica zemlje, koja ujedno predstavlja širi okvir razvoja ustavno-pravnih institucija, redefinisanje spoljnopolitičke pozicije nužno će imati uticaja na promene određenih rešenja ustavne organizacije zemlje.

Literatura

1. “Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, Internet,

15/11/01, http://www.admin.ch/ch/sr/100/a1/.html. 2. “Federalizam i problem manjina u višeetničkim zajednicama – uporedna

analiza Švajcarske i Jugoslavije”, priredili: Tomas Flajner i Slobodan Samardžić, Institut za evropske studije, Beograd, 1995.

3. Miodrag Jovičić, “Veliki ustavni sistemi – elementi za jedno uporedno ustavno pravo”, IRO Svetozar Marković, Beograd, 1984.

4. Vučina Vasović, “Savremeni politički sistemi”, Naučna knjiga, Beograd, 1987.

5. Milan Matić, Milan Podunavac, “Politički sistem”, Institut za političke studije, Beograd, 1993.

6. Jürgen Steiner, "Die Innenpolitischen Entscheidungsprozesse“, u: "Das politische System der Schweiz“, R. Piper & Co. Verlag, München, 1971.

7. Max Weber, “The De Facto Integration of Schwitzerland in Europe”, u: “Switzerland, Present and Fututre – A small country re-examines itself”, New Helvetic Society, Yearbook (International Edition), Berne, 1962.

8. Enciklopedija političke kulture”, Savremena administracija, Beograd, 1993.

9. “Neue Zürcher Zeitung”, više brojeva.

Žaklina NOVIČIĆ

CONSTITUTIONAL ORGANISATION OF SWITZERLAND EXPERIENCES AND LESSONS

SUMMARY

Stability of the Swiss political system that has been achieved in the highly

complex multiethnic, multiconfessional and multicultural community is a sufficient argument for scientific interest of the above issue. Apart from the neutral foreign policy position and a long-standing internal political stability of coalition


329

governments, some specific constitutional solutions that are discussed in this paper also contribute to the efficiency of the system.

The main features of the constitutional organisation of Switzerland, currently based on the constitution adopted in 1999, are: federal organisation of the state that guarantees maintenance of the specific features and autonomy of federal units (cantons) which at the same time does not jeopardise the efficient functioning of the state as a whole; the assembly system of the horizontal organisation of power that due to the specific position and competences of the Federal Government makes it close to the system of parliamentary government preserving at the same time the significant principle of the assembly system of organisation of power; the principle of the assembly and not judicial control of the conformity of the legislation with the constitution and laws of the country; vast constitutional opportunities and practical application of direct democracy (initiative and referendum); insisting on the application of the principle of proportionality in electing the basic authorities as well as the direct election of public officials; non-ethnic conception of the nation; and the principle of residence and not membership of an ethnic community as a basis for acquiring Swiss citizenship.

The constitutional system of Switzerland largely reflects the specific features of its historical development. First created as a confederation of three tribes (primarily those of German and Romansch origin) as early as in 1291, and enlarged by accession of other territorially and politically independent entities (communes and cantons) by making bilateral and multilateral agreements, Switzerland became a federation in 1848 although officially it still uses the term confederation.

The system reflects the mixed ethnic and religious composition of the population in Switzerland. Out of almost seven million inhabitants who live today in Switzerland about 65 per cent speak German, around 20 per cent speak French, about 8 per cent speak Italian, while only 0.7 per cent of the population speak Romansch language. These four languages are official languages of the Confederation. By religious belief about 45 per cent inhabitants are Catholics, around 40 per cent are Protestants, while 10 per cent are atheists. Under such circumstances in Switzerland was created the idea of a nation as a political and not an ethnic community (Willensnation) and there was developed special political culture that cherishes compromises and coalitions.

Political and territorial power in Switzerland is organised at three levels – federal, cantonal and local ones. At the federal level Federal Assembly (Bundesversammlung) is the legislature and supreme authority. It consists of two chambers. The National House (Nationalrat) represents all citizens of Switzerland, and the House of Cantons (Ständerat) consists of an equal number of representatives from all cantons. The Federal Council (Bundesrat) is the supreme executive and administrative authority; it is a kind of a coalition government composed of the leading political parties in Switzerland (two Liberals, two Christian Democrats, two Social Democrats and one representative of some smaller party). In forming the Federal Council there is applied the criterion of proportional party representation combined with the language and confessional criteria. The prime minister is also the president of the Federation (Bundespräsident). The Federal Court is the supreme


330

judicial instance, but its constitutional jurisdiction is comparatively small. The Federal Assembly is authorised to judge the conformity of federal laws with the constitution of the country, as well as organisational disputes between the supreme federal authorities.

Federalism - structural principle of organisation and division of power between the central state and its constituent parts - is here adapted to maintain specific features and autonomy of cantons and not to jeopardize the effective functioning of the community as a whole. In Switzerland there are 20 cantons and 6 half cantons, what altogether makes 26 entities which are not created by the ethnic or confessional (cultural) criteria. They have full autonomy with regard to the internal political organisation, this including the provision that they should fulfil the following two conditions: the constitutions of the cantons must be accepted both by the Federal Assembly and by citizens at the cantonal referendum that is obligatory in this case.

Cantons have their own institutions: assemblies, governments and courts. Duality of institutions does not constrain the co-operation between the two levels of power (federal and cantonal ones). On the contrary, there is a comparatively small number of exclusive competences of one or the other level of power. They are mostly mixed or common, and the Confederation assumes those assignments that require uniform standardisation, while the cantons supplement the provisions of the federal ones by adopting their own laws. The Confederation is mostly authorised to deal with foreign policy, monetary and foreign exchange system, customs, while cantons are authorised to act in the fields of education, culture, the relationship between the church and the state, etc.

Local self-government comes within the competences of the cantons. Therefore, there are differences among the cantons of the extent to which the competences are transferred by cantons to municipalities.

The Swiss system is also characterised by immense application of the various forms of direct democracy. The abstract idea of the people’s sovereignty is in Switzerland turned into vast constitutional opportunities and broad application of referendum and initiatives at all levels of power. The opinions on some issues which are within the domain of the federal policy are given both by citizens of Switzerland and cantons as well (for example, on the change of the constitution, on the inclusion of the country into international organisations and supranational communities).

Those specific and original constitutional solutions have contributed to the apprehension of this system as »the paradigm of political integrations« both at the national and regional levels, although regional and global integration processes will be the greatest challenge for Switzerland in the future, concludes the author.

Documents

USTAVNO USTROJSTVO ŠVAJCARSKE ISKUSTVA I · PDF fileMP 3, 2002 - Ustavno utrojstvo Švajcarske (str.307-330) 308 stanovništva. Posledica svega navedenog je stabilnost društveno-političkog