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| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 2
CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 4
II. EL CAMPO COLOMBIANO HOY ............................................................................................... 5
1. Producción .......................................................................................................................... 7
2. Importación de alimentos ................................................................................................... 8
3. Escenario social del campo ................................................................................................. 9
a. Mercado Laboral. ......................................................................................................... 10
b. Salarios en el sector rural. ............................................................................................ 12
c. Mercado laboral rural por sexo. ................................................................................... 13
4. Su estructura ..................................................................................................................... 13
5. El desplazamiento ............................................................................................................. 15
6. La institucionalidad ........................................................................................................... 17
III. EL URIBISMO RURAL ............................................................................................................. 19
1. AGRO INGRESO SEGURO: MODELO PERVERSO ................................................................ 23
a. Apoyos para la competitividad. .................................................................................... 24
i. Línea especial de crédito – general. ...................................................................... 24
ii. Incentivo a la Capitalización Rural. ....................................................................... 26
iii. Incentivo para la Asistencia Técnica ..................................................................... 27
iv. Riego y Drenaje ..................................................................................................... 28
2. UNA CONCLUSIÓN............................................................................................................. 29
IV. LA “PUERTA GIRATORIA” ...................................................................................................... 30
V. LUCES ROJAS .......................................................................................................................... 32
1. Estudio de Fedesarrollo .................................................................................................... 32
a. Salud y pensiones en el campo .................................................................................... 32
b. Un programa orientado por la demanda conduce a la concentración. ...................... 33
c. Seguimiento permanente............................................................................................. 33
2. Experiencia del proyecto “Procampo” en México. ........................................................... 33
VI. CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 34
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 3
1. ¿Qué se hicieron los recursos? ......................................................................................... 34
2. Se consolidó el modelo de los “empresarios de la política”. ........................................... 35
3. El modelo Carimagua ........................................................................................................ 36
4. Replanteamiento de la estructura del uribismo rural. ..................................................... 36
5. Una voz de alarma ............................................................................................................. 36
VII. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................ 37
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 4
I. INTRODUCCIÓN1
Al Gobierno le ha sido imposible acallar el escándalo de Agro-Ingreso Seguro (AIS), tema
permanente sobre el que día a día fueron apareciendo más escándalos y pronunciamientos en
su contra, de voces autorizadas. Peor aún, los esfuerzos que se han hecho para supuestamente
aclarar el tema y frenar el debate, han sido totalmente contraproducentes. El destape de
irregularidades ha sido continuo y cada día surgen nuevos elementos lo que ha llevado a que
este debate termine combinando muchos elementos: la apropiación indebida de recursos
públicos; la existencia de familiares de funcionarios públicos beneficiados con este programa y
regalos para quienes han apoyado campañas políticas del Presidente y miembros de Gobierno,
según lo han divulgado diversos medios de comunicación.
Sin embargo, lo fundamental es llegar al fondo de lo que está detrás de AIS: un modelo agrícola
perverso diseñado por este Gobierno cuya primera muestra fue Carimagua. Un modelo que
lejos de resolver la crisis actual del campo la acentúa al partir del supuesto de que son los
grandes empresarios los que generan competitividad rural y empleo; que ataca la democracia al
excluir al 85% de los productores agrarios que son los campesinos, los indígenas y las
negritudes; que genera desigualdad al aumentar la concentración del ingreso y al no apoyar la
organización social y las redes campesinas. Pero además de inequitativo es obsoleto: parte de
otra hipótesis revaluada que planteaba que los factores productivos, la tierra por ejemplo, no
es fuente de crecimiento ni de eficiencia2. La tesis actual plantea lo contrario y destaca la
importancia y el efecto positivo que tiene el acceso equitativo a los recursos y factores como la
tierra, sobre el desarrollo y el crecimiento económico del sector rural3.
La precariedad de la situación del campo colombiano se ha convertido en un ancla que frena el
crecimiento económico y la posibilidad de construir un país menos desigual. De ese tamaño es
el problema, ante la indiferencia de la sociedad colombiana y de su clase política, mucha de ella
con claras raíces en la actividad agropecuaria y, además, beneficiaria de muchos de los
privilegios de este modelo perverso que contiene un elevado componente de política a nivel
regional.
1 Muchas de las ideas plasmadas en este documento fueron el resultado de reuniones con expertos en el tema
agropecuario, sobre todo gracias a los valiosos aportes de Absalón Machado y Darío Fajardo. 2 Iván Mauricio Cardona, La política agropecuaria colombiana actual y su alcance sobre los pequeños productores,
OXFAM Programa de Alternativas Económicas, Bogotá, 2009, Pág. 4. 3 Ibíd. Pág. 5.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 5
II. EL CAMPO COLOMBIANO HOY
Al revisar la historia del campo colombiano, es notorio que el crecimiento agropecuario ha sido
muy variable, pero es evidente que después de 2003, es decir en este largo gobierno, el
crecimiento agropecuario se estancó (Gráfica 1). Lo más sorprendente es que esta precaria
situación del campo contrasta con dos hechos: el primero de ellos es que nunca, en la historia
reciente, el sector agropecuario había recibido tantos recursos: su presupuesto pasó de
$500.287 millones en el 2000 a $1.887.811 millones en el 2008, un incremento de 134%, en
términos reales. Como proporción del PIB sectorial, el presupuesto pasó de representar el 2,6%
al 5,0% en dicho período4.
El otro hecho se relaciona con el comportamiento de la economía colombiana la cual registró
una de las mayores tasas de crecimiento de los últimos años. Durante el periodo 2003-2007,
cuando la economía creció a un ritmo del 5,88% promedio anual, el sector agropecuario no
respondió a este comportamiento de la economía y solo creció al 3,04%, promedio anual.
(Gráfica 2).
4 Ibíd. Pág. 5.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 6
Además de que el sector agropecuario no respondió en los momentos de auge, cuando la
economía se comenzó a desacelerar inmediatamente el sector reaccionó de una forma más
negativa. Desde el último trimestre de 2008 este presenta tasas negativas (tres trimestres
seguidos) y es muy posible que en 2009 termine con un crecimiento aún más
preocupante.(Gráfica 3).
El estancamiento del sector agropecuario ha sido tal que ha perdido participación dentro del
PIB nacional. De una participación del 9,62% del PIB total en el año 2000, en 2006 cayó hasta un
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 7
8,77% y en 2008 se redujo al 8,49%. En lo corrido de 2009 ha seguido la tendencia decreciente
en términos de participación en el producto nacional.
1. Producción
Pero no sólo se ha estancado el campo colombiano, en términos de crecimiento, sino que su
estructura productiva es igualmente alarmante. Al observar el comportamiento de los cultivos
permanentes con la evolución de los transitorios en términos de área y producción, se llega a
una conclusión también preocupante: la pequeña agricultura, concentrada en una alta
proporción en los cultivos transitorios, decrece en área cultivable y su crecimiento en
producción es muy bajo mientras en los permanentes se encuentran indicadores positivos,
aunque pequeños, especialmente en términos de producción. Es obvio que el bienestar del
grueso de productores agrícolas, que son campesinos, haya estado seriamente comprometido
en estos años (Cuadro 1).
Cuadro 1. TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO (2002-2008)
Transitorios Permanentes
Área Cosechada -0,02 0,57
Producción 0,79 0,69 Fuente: Agronet
El área sembrada en cultivos transitorios ha caído desde 1990 como efecto de la apertura
económica. Esta se estancó a partir del 2000 mientras los permanentes crecieron en ese mismo
período, pero a partir del 2006 estos últimos también empezaron a decrecer. Las cifras
demuestran el estancamiento en la producción agrícola (Gráfica 4).
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 8
En la Gráfica 5 no se observan grandes crecimientos en la producción de los cultivos
transitorios. La consecuencia obvia -especialmente porque estos corresponden a alimentos y
algunas materias primas-, es la disparada de importaciones de estos productos como veremos
más adelante. No sucede lo mismo con la producción de los cultivos permanentes que elevan
considerablemente su producción y que sin embargo, se ven afectados desde el año 2006.
2. Importación de alimentos
Como era de esperarse, las importaciones de alimentos crecen especialmente a partir de 2006.
Coincide este año con el punto de quiebre del área sembrada y la producción de los cultivos
permanentes y transitorios (Gráfica 6). Entre 2005 y 2006, las importaciones agropecuarias
aumentaron en un 21,66% pasando de 6,33 millones de toneladas a 7,71 millones. Este
aumento se explica principalmente por el aumento de las importaciones de maíz, que pasaron
de 2,46 millones de toneladas en el año 2005 a 3,24 millones en el 2006.
Para el año 2008 las importaciones llegaron a 8,22 millones de toneladas, de las cuales el
72,21% correspondían a productos del reino vegetal, es decir alimentos; seguido por las
importaciones de productos de las industrias alimenticias y bebidas, con un 22,16% del total de
estas. Hasta julio del presente año las importaciones del sector agropecuario rondaban las 4,64
millones de toneladas, de las cuales el 75,58% corresponden a alimentos. Es muy probable que
las importaciones del sector terminen cerca a las 8 millones de toneladas, teniendo en cuenta la
desaceleración del comercio mundial.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 9
3. Escenario social del campo
Para realizar una verdadera evaluación del Uribismo Rural, es fundamental tener clara la
evolución de la situación social y laboral del campesinado que hoy supera los 12 millones de
colombianos. Los últimos indicadores sociales demuestran que, en los últimos años de mayor
crecimiento económico, la disminución de la pobreza ha sido muy reducida y que la indigencia,
por el contrario, aumentó de acuerdo con los datos disponibles del 2005. El Cuadro 2 muestra
las cifras más recientes que, comparados con los del 2005, reflejan el deterioro de los últimos
años de la situación social en el campo: en el año 2005 la pobreza rural llegaba al 67% de la
población y baja al 65,2% en 2008. Sin embargo, la indigencia se incrementó pasando del 27,4%
en 2005 al 32,6% de la población del campo en el 2008.
Cuadro 2. POBREZA E INDIGENCIA (2008)
Pobreza Indigencia
Nacional 46,0% 17,8%
Urbana 39,8% 13,2%
Rural 65,2% 32,6%
Fuente: DNP-MESEP
Otra manera de confirmar la precariedad social del campo es revisando las cifras del trabajo de
Leibovich que demuestran la inmensa brecha rural-urbana, ya no sólo en pobreza sino en
ingresos, variables directamente relacionadas con las condiciones de vida de la población de
zonas rurales. En conclusión, todas las estadísticas demuestran la dimensión de las diferencias
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 10
que existen entre la ciudad y el campo y la imperiosa necesidad de reconocerlas al formular las
políticas públicas. No hay excusa para no darle prioridad a la equidad en las políticas rurales
(Cuadro 3).
Cuadro 3. Brecha Rural-Urbana
Concepto Rural Urbano Diferencia
Pobreza (2006) 62,1% 39,1% 23%
Ingreso per cápita (2005) $ 165.200 $ 488.500 $ 323.300
Ingreso promedio mensual $ 340.800 $ 847.000 $ 506.200
Ingreso por debajo del SMLV (Ocupados) 68,0% 31,0%
Tasa de Ocupación 48,8% 52,6% 3,80%
Nivel educativo (2005) 4,9 años 8,7 años 3,8 años Fuente: Leibovich, José et. Al. 2006.
a. Mercado Laboral.
La situación de la agricultura comercial, fundamentalmente de cultivos de tardío rendimiento y
la campesina, concentrada en cultivos semestrales, explica la grave crisis social del
campesinado y no debe sorprender el diagnóstico del mercado de trabajo rural. Al observar el
comportamiento histórico del empleo rural, se encuentra que desde 2001 hasta hoy, la
tendencia en el número de ocupados en el sector rural ha sido decreciente con un repunte
desde mediado del 2008 y un estancamiento desde el segundo trimestre de 2009 (Gráfica 7).
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 11
Según un estudio de Fedesarrollo, en 2006 la estructura del empleo en el campo era la
siguiente: el principal trabajo se realizaba por cuenta propia, con un 42,9%; el empleo
asalariado era mucho menor, 26% y los jornaleros constituían el 21,6% de la población
ocupada. En 2009 hay más trabajadores por cuenta propia, 46,5%; el empleo asalariado subió
levemente, 23,9% y los jornaleros se redujeron, 18,85%. Anota el estudio que en los
trabajadores cuenta propia “muy pobres” la informalidad es cercana al 99% y, como debería
esperarse, la participación y la ocupación para las personas pobres y muy pobres son inferiores
a las de la población no pobre. Aunque la tasa de desempleo es menor que en el área urbana,
para los muy pobres agropecuarios es cercana al 10%. Sin embargo, el problema no es el
desempleo: la informalidad y los salarios bajos en el sector agropecuario son los problemas
laborales más graves, los cuales inciden en la situación crítica de la salud en el campo.
En resumen, para el año 2006, el 70,3% de la población rural era informal; el 71,3% se
encontraba afiliada a salud (el 87,8% al régimen subsidiado) y solamente el 8,1% cotizaba para
pensiones. Adicionalmente de la población ocupada, el 78,6% de los asalariados estaba en la
informalidad y el 98,9% de los trabajadores por cuenta propia también lo hacían en este tipo de
actividades precarias. Contrario a lo que afirma el Gobierno actual, la medida de la situación
laboral del campo no es el desempleo sino la informalidad. Sin embargo, las cifras de
desempleo no son nada alentadoras. Tal como ocurrió con la producción, este también se
estancó (Gráfica 8).
Al comparar el diagnóstico del sector rural presentado por Fedesarrollo y Econometría con la
situación del mercado laboral rural reciente, se encuentra que la situación en el campo no ha
cambiado, por el contrario se ha deteriorado. De acuerdo con las últimas cifras del DANE, en el
trimestre julio-septiembre de 2009 el número de ocupados en el sector rural fue de 4,16
millones de personas: un año atrás la ocupación fue de 3,74 millones. El aumento fue de 418
mil personas aproximadamente, con lo que el número de ocupados se incrementó en un
11,17%. Sin embargo, en ese lapso los trabajadores por cuenta propia aumentaron en 205 mil
personas y los jornaleros o peones crecieron en 126 mil, aumento que se explica por las
cosechas, en ese momento, de diferentes productos. Los trabajadores por cuenta propia en el
mismo período de 2007 eran 555 mil menos con respecto a los que se registran actualmente.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 12
b. Salarios en el sector rural5.
El mencionado estudio destaca que en 2006 los salarios del sector rural eran inferiores a los del
sector urbano. Independientemente de la clasificación de muy pobre, pobre o no pobre, en ese
año, los salarios rurales estaban por debajo del salario mínimo legal vigente del año 2006 que
correspondía a $406.000. Además afirma que los ingresos laborales del total de ocupados del
campo representaron alrededor del 30% de los ingresos laborales del total de ocupados
urbanos. Y que los ingresos de los asalariados del campo representaron el 50% de los ingresos
de los asalariados urbanos.
Cuadro 4. SALARIOS POR TIPO DE OCUPACIÓN, 2006
Muy pobre Pobre No pobre Total
Asalariado $ 86.495 $ 238.964 $ 409.166 $ 350.709
Formal $ 120.000 $ 299.467 $ 523.367 $ 488.833
Informal $ 86.074 $ 224.643 $ 333.571 $ 283.439
Cuenta propia $ 68.969 $ 159.021 $ 260.069 $ 176.148
Formal $ 160.222 $ 130.429 $ 359.028 $ 260.089
Informal $ 68.105 $ 159.224 $ 258.452 $ 175.225
Jornalero $ 77.880 $ 205.633 $ 308.806 $ 252.728
5 Las cifras salariales que presenta Fedesarrollo en el informe no incluyen el autoconsumo de los hogares. En pie de
página afirman: Aproximadamente el 17% de los ingresos de los hogares no pobres y el 26% de los hogares pobres corresponde a algún tipo de autoconsumo. Adicionalmente, “Las cifras indican que 70% de los hogares no pobres hacen algún tipo de autoconsumo mientras que 55% de los hogares pobres lo hacen.” Unión Temporal Econometría S.A. – Fedesarrollo. Definición de la metodología, indicadores y medición de la línea de base para la evaluación de impacto y monitoreo del programa Agro Ingreso Seguro. Informe Final Ajustado, Pág. 206. Abril de 2009.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 13
Formal $ 77.880 $ 205.633 $ 308.806 $ 252.728
Informal $ - $ - $ - $ -
Empleador $ 70.862 $ 217.947 $ 474.378 $ 347.207 Fuente: Unión temporal Econometría S.A. - Fedesarrollo – abril de 2009
Como se puede observar en el Cuadro 4, es evidente que los trabajadores independientes, que
son la mayoría en el sector rural, reciben los salarios más bajos en el campo y aquellos en la
informalidad, el 98,95% de estos trabajadores, devengan un salario mucho menor. Igualmente
alarmante resulta el hecho de que el 78,6% de los empleados asalariados sean informales.
Frente a la precariedad de ingresos, de empleo y de trabajo en general en el sector rural, el
informe de Fedesarrollo concluye que dado que hay un exceso de demanda con respecto a los
créditos dirigidos a este sector, esto puede incidir negativamente en lo que reciban los
pequeños productores. Por eso deben fijarse metas en la asignación de recursos, no de número
de créditos, al menos para los más pequeños y a nivel regional6.
c. Mercado laboral rural por sexo.
El problema laboral más grave del sector rural se concentra en las mujeres. No sólo tienen una
muy baja participación en el mercado de trabajo, 33,3% frente al 74,8% de los hombres, sino
que sobre ellas recae el desempleo, 16,1% frente al 4,1% de los hombres. Adicionalmente, su
nivel de ocupación es muy reducido, 27,9%, comparado con el masculino, 71,8%. Aunque no se
plantea explícitamente en el mencionado estudio, es muy posible que el trabajo de la mujer en
el minifundio sea invisible y se confunda con el que realiza en labores del hogar. Para la política
agraria este es un punto fundamental sobre el cual se había avanzado en épocas anteriores, con
la reorientación de muchas estrategias de desarrollo rural a las especificidades de las
trabajadoras del campo.
4. Su estructura
El principal problema de la estructura agraria es la concentración de la tierra. De acuerdo a
cifras presentadas por Ricardo Bonilla, el 0,06% de los propietarios poseen 51,51% de la
propiedad rural; mientras el 78,76% de los propietarios poseen el 5,27% de la tierra7. Con base
en estos datos, Ana María Ibáñez construyó un indicador Gini de concentración de la tierra por
propietarios, el cual agrupa a los que poseen más de un predio; este indicador en 2009 fue de
6 Ibíd.
7 Ricardo Bonilla González, Política Agropecuaria. Presentación Segundo Debate CID. Tierras: entre subsidios y
despojos, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, noviembre de 2009.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 14
0,875 superior en 1% con respecto al registrado en 2005 (Gráfica 9)8. Muy grave lo que ha
sucedido en este Gobierno: la disparada de la concentración de la tierra en manos de grandes
propietarios daría pie para pensar que la contra reforma agraria continúa, probablemente no
solo por los para militares sino por los grandes empresarios rurales.
Pero no sólo la tierra está concentrada en pocas manos sino que no se sabe con exactitud quién
la tiene entre los grupos empresariales y los testaferros del narcotráfico. Además, se tiene
mejor conocimiento del uso del suelo en ganadería que en agricultura y cada vez es más
evidente la limitación de acceso a los recursos (especialmente financieros) por parte del grueso
de sus habitantes. Por ello, ha llegado el momento de denunciar que Colombia no tiene Censo
Agropecuario desde 1970 y por ello no se conoce a ciencia cierta la actual estructura
agropecuaria del país. Y este no es un hecho aislado, sino que responde a que a la sociedad
colombiana no le interesa esta información que proviene de un sector en el cual habitan 12
millones de personas, los más pobres de los colombianos. Pero esto no es una mera casualidad
sino un hecho político: las élites de empresarios rurales consideran funcional que no se conozca
8 Ana María Ibáñez, La concentración de la propiedad rural en Colombia: evolución 2000 a 2009, desplazamiento
forzoso e impactos sobre desarrollo económico. Presentación Segundo Debate CID. Tierras: entre subsidios y despojos, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, noviembre de 2009.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 15
la realidad del campo puesto que esta les favorece en términos de concentración de la tierra y
de los beneficios estatales.
El verdadero obstáculo al desarrollo es su estructura que es la suma de la tenencia concentrada
de la tierra; el uso inadecuado del suelo; el acceso limitado a la tierra; el precario derecho a la
propiedad de los pequeños agricultores y el poder político que encierra esta realidad. Por ello,
el debate no puede limitarse a los subsidios, que puede verse como un tema eminentemente
técnico, ya que esto esconde el tema del poder político. Se repite claramente el hecho de que
aparecen nuevamente los llamados empresarios de la política: grupos que financian el poder
para obtener grandes beneficios. Es decir, los subsidios no sólo financian a empresarios sino a
un poder político local y regional.
5. El desplazamiento
El desplazamiento es la crisis humanitaria más grande que tiene Colombia. Este problema sigue
aumentado año tras año y la atención prestada por el Gobierno a este tema, hasta ahora no ha
permitido que la situación de los afectados mejore. De acuerdo con Acción Social, a 30 de
septiembre de 2009 se registraron 3.226.442 desplazados, es decir, aproximadamente 731.712
familias. Sin embargo, de acuerdo a CODHES, existe un subregistro que es aproximadamente
del 25% o 30%, con lo que se aumentaría la cifra a 4,6 millones de desplazados
aproximadamente.
Sin duda, el talón de Aquiles de la Seguridad Democrática es el desplazamiento. Pero también
este doloroso proceso le ha generado amplios costos a la producción del campo. Después de un
descenso considerable entre el 2002 y el 2003, este fenómeno no solo no se ha detenido sino
que ha aumentado en más de 100 mil personas adicionales a partir del 2007, aunque en 2009
posiblemente la cifra de desplazados disminuya levemente. Pero además, el no retorno
obedece fundamentalmente a la falta de garantías en las zonas expulsoras porque allí no está
operando la política de Seguridad Democrática y también a la carencia de verdaderas
oportunidades productivas por la falta de una política agropecuaria para el campesinado. Para
algunos, el mercado desplaza a los pobres rurales.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 16
De acuerdo con la encuesta de validación de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública
sobre el Desplazamiento Forzado9, el 54% de las personas desplazadas son mujeres con
predominio de madres cabeza de familia y el 46% restante son hombres.
Con respecto a la situación de pobreza, un estudio de la economista Ana María Ibáñez10
asegura que la población desplazada perdió 1,7 puntos del PIB en términos de abandono,
pérdida o despojo de activos, viviendas y tierras además de las pérdidas de 2,1 puntos del PIB
en producción agrícola que se generaron. Esto permite concluir que la población desplazada
antes de ser despojada de sus bienes y actividades se encontraba en una situación
socioeconómica estable. Sin embargo, de acuerdo a Codhes, el 96,6% de la población
desplazada es pobre y un 80,7% se encuentra por debajo de la línea de indigencia. Por lo tanto,
la población desplazada, teniendo presente las perdidas en términos del PIB, vivía en mejores
condiciones que los pobres rurales. Esto permite hablar de la presencia de “nuevos pobres”,
que hoy están peor que los pobres extremos urbanos11 y que son los más vulnerables entre los
vulnerables.
9 Comisión de Seguimiento a la política Pública sobre el Desplazamiento Forzado, Proceso Nacional de Verificación
de los Derechos de la Población Desplazada, Bogotá, enero de 2008. Tomado de página web, http://www.codhes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52 10
Ana María Ibáñez, et. al., Hacia una política proactiva para la población desplazada, Facultad de Economía. Universidad de los Andes, Bogotá, mayo de 2006. 11
Ver: Cecilia López Montaño, Carimagua. Un Modelo Desplazador, Ed. Partido Liberal Colombiano, Bogotá, julio de 2008.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 17
Como conclusión frente a esta realidad debe plantearse que es imposible concebir una política
agraria que desconozca esta crisis humanitaria y que no plantee la posibilidad del retorno de
esto amplios sectores de población que fueron productivos en el campo y que hoy engrosas las
filas de pobres urbanos.
6. La institucionalidad
Desde que empezó este Gobierno, han sido varios los cambios institucionales que se han
hecho, o se han querido hacer, para ir desmontando la estructura institucional del Ministerio de
Agricultura como una herramienta para darle un viraje al modelo de desarrollo rural. La
supresión y la fusión de entidades y el cambio de las prioridades productivas del campo
colombiano en estos últimos 7 años demuestran que hay serias intenciones para cambiar a
fondo a este vital sector productivo del país.
Fue al comienzo del mandato del señor presidente Álvaro Uribe cuando se empezaron a tomar
las primeras medidas que vaticinaban el cambio. Por medio de la ley 790 de 2002, el Gobierno
llevó a cabo una tarea monumental para desinstitucionalizar gran parte del Ministerio de
Agricultura12. Toda esta misión, según el Ministerio de Agricultura en esa época, “(…) con el fin
de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública, garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación y asegurar el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado (…)13”.
Apoyado en este argumento, el Gobierno, bajo la coordinación del entonces Ministro de
Agricultura Carlos Gustavo Cano, comenzó la reestructuración del Ministerio, creando el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), liquidando el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria (INCORA), el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA), el Fondo de
Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
(INAT)14. Por su parte, la Ley 812 de 2003, que aprobó el Plan de Desarrollo, define, en el sector
12
El artículo 16 de esta ley le dio facultades al Presidente para, entre otras cosas: escindir entidades u organismos
administrativos nacionales; suprimir y fusionar departamentos administrativos; reasignar funciones y
competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública y; crear las entidades u
organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se
supriman. Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República.” Tomado de
página web: http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/ministerio/LEY-790-02.pdf 13
Carlos Gustavo Cano Sanz, Memorias 2003-2004: Manejo Social del Campo, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Bogotá 2004. 14
El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) fue liquidado mediante el decreto 1290 de 2003; el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA) por medio del decreto 1293 de mayo de 2003; el Instituto
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 18
agropecuario, los parámetros determinados por el Gobierno Nacional en términos de acceso a
la tierra. En el artículo 28, como mecanismos para lograr acceso a la tierra, plantea vincular
propiedades del Estado mediante contratos de comodato o arrendamiento para proyectos
productivos; arrendar predios por el tiempo de duración de los proyectos productivos y;
vincular tierras adquiridas por el Estado para Reforma Agraria para que los productores que la
reciben se vinculen como mano de obra por jornal, entre otros mecanismos15.
Estos objetivos están relacionados con el modelo de desarrollo del agro defendido por este
Gobierno, caracterizado por la parcelación y el arrendamiento de predios para obtener
subsidios y el papel preponderante del sector empresarial como motor del desarrollo en el
campo. Se habla de vincular propiedades del Estado mediante contratos de comodato o
arrendamiento; de arrendar predios, por el tiempo de duración de los proyectos productivos y
de vincular tierras adquiridas por el Estado para que los productores que la reciban se vinculen
pero como mano de obra.
Por último, con el Estatuto de Desarrollo Rural, aprobado en 2007, declarado inexequible por la
Corte Constitucional por no haberse consultado previamente a las comunidades indígenas, se
buscaba que al INCODER se le eliminaran todas las competencias en materia de atención a la
población desplazada para trasladárselas a la Agencia Presidencial para la Accion Social. Este
estatuto, cuyo objetivo era proveer una serie de normas para la integración comercial,
especialmente al TLC con Estados Unidos, proponía un modelo de desarrollo centrado en los
cultivos de tardío rendimiento, sin preocuparse por la concentración de la propiedad (ni hablar
de los derechos de propiedad de la población desplazada), por las condiciones laborales de los
trabajadores del campo ni mucho menos por la situación de los indígenas y los
afrodescendientes16. A pesar de que, como se mencionó, la ley fue declara inexequible por la
Corte, cabe la preocupación de que, por medio de decretos, le sigan quitando funciones al
INCODER para pasárselos a Acción Social y seguir concentrando el manejo de los asuntos
agrícolas −sobre todo en relación con el tema de tierras y derechos de los más desfavorecidos−
en manos de un organismo que, como este, es dependiente de la Presidencia de la República.
Lo cierto es que en el agro colombiano se trabaja con una institucionalidad precaria. Con la
caída de la Ley 132, en la cual diluía aún más la responsabilidad del Ministerio de Agricultura en
temas tan vitales como la tierra, ha quedado un gran vacío aún sin resolver. Actualmente, el
desarrollo rural está desarticulado de la política y del sector agropecuario y lo manejan Acción
Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) fue liquidado de acuerdo al decreto 1292 de mayo de 2003 y; el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT) se liquidó mediante el decreto 1291 de 2003. 15
Ley 812 de 2003. Tomado de página web: www.dnp.gov.co/archivos/documentos/GCRP.../Ley_812.pdf 16
Para más información ver: Juan Carlos Palou, Aproximación a la cuestión agraria: elementos para una reforma institucional, Serie Informes No. 6 Fundación Ideas para la Paz, Bogotá agosto de 2008, Pág. 43.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 19
Social, el programa de cooperación MIDAS, ONG’s y los programas de desarrollo
internacionales. De esta manera, se han conformado una serie de acciones aisladas sin una
política que las articule. Esta realidad es la que ha permitido el autoritarismo que caracteriza el
modelo. En síntesis, existe un desprecio por el pequeño campesino, un profundo
desconocimiento de la realidad nacional, un desprecio por la academia, por el conocimiento,
por los estudios y por los expertos. Es decir, se ha acabado con la institucionalidad del sector.
III. EL URIBISMO RURAL
Cuando la historia evalúe la política agropecuaria de este Gobierno identificará claramente su
alejamiento de la realidad económica y social de la gran mayoría de los habitantes de esta parte
del país. Por ello, la asignación de recursos públicos, el tipo de programas y la concepción
misma del desarrollo de estas actividades confirman esta realidad: es la competitividad y no la
equidad, su mayor preocupación. Los recursos de inversión se concentraron en los programas
de competitividad. Del 85% distribuido en Agro Ingreso Seguro, el 48% fue para competitividad,
16% para adecuación de tierras, 10% para ciencia y tecnología y 9% para apoyos directos. A su
vez, al tema de equidad sólo recibe el 15% de los recursos ejecutados, distribuidos en 6% para
acceso a tierras y 6% para subsidios de vivienda17. En la distribución de los recursos del
Ministerio de Agricultura se hace evidente su concepción sobre el desarrollo agropecuario:
hacen uso de los mismos instrumentos utilizados en las últimas décadas sin evaluar su
capacidad para reactivar el campo y, sobre todo, su poca efectividad para mejorar las precarias
condiciones sociales y económicas de la mayoría de los productores de este sector18. Con estos
instrumentos, el Ministerio se aleja de la prioridad de incentivar la economía campesina
obsesionándose con los productos con potencial exportador que se concentran
prioritariamente en la agricultura comercial, hacia donde se dirigen los grandes recursos
estatales. Además, se desprecia la importancia de la distribución de activos, especialmente de
la tierra, como elementos reactivadores del agro. Actualmente esa es una visión obsoleta aún
para aquellos que la impulsaron en su momento.
Una mirada a la asignación de recursos del sector agropecuario en el 2008 confirma esta visión
del desarrollo rural: en el componente de competitividad, es el financiamiento el que absorbe
casi la mitad de los recursos y la mayoría son parte del programa Agro Ingreso Seguro en sus
distintas líneas. Es decir, lo único que se necesita, según el Gobierno, es ofrecer crédito,
desconociendo que a menos que se desarrollara una estrategia especial para la población
campesina, que se genere información sobre qué producir en distintos territorios y haya
dotación de bienes públicos como infraestructura y tecnología, serán los sectores ricos los que
17
Cardona. Óp. Cit., Pág. 7. 18
Cardona. Óp. Cit., Pág. 3.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 20
acapararán esos recursos. El acceso a la tierra definitivamente no es una prioridad y sólo recibe
el 5,6% de los recursos. Peor aún, es evidente el desprecio por los campesinos, indígenas y, en
general, las poblaciones pobres del campo. A estos sólo se le asignan migajas: los subsidios para
la compra de tierra para la población desplazada sólo representan el 3,5% del total de la
inversión; tierra para campesinos y afro colombianos, el 0,9%; titulación de baldíos 0,9% y
saneamiento de resguardos indígenas el 0,3%. Es decir, el tema de distribución de tierra, el
problema más grave del campo, no existe en términos reales y menos cuando se trata de
apoyar a los sectores más marginados.
Al desarrollo rural, en el cual se incluyen proyectos para los desplazados, le va aún peor: sólo le
asignan el 2,4%. Suena realmente extraño que algunas estrategias adecuadas como las alianzas
productivas entre grandes y pequeños productores, que deberían ser la gran prioridad para
impulsar no sólo el crecimiento del sector sino la equidad rural, prácticamente no existen: 1,4%
de la inversión.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 21
A diferencia de lo que afirma el Gobierno, en Colombia existen estímulos financieros para el
agro desde hace largo tiempo y muchos de los que se utilizan ahora vienen desde los 90. Si en
este instrumento se concentra el esfuerzo actual de la política dirigida al campo, es necesario
identificar sus características. Un área que pasa desapercibida, pero que puede tener vigencia
para entender los problemas actuales del campo, es la línea de normalización de cartera que
busca reestructurar o refinanciar los créditos agropecuarios y rurales vigentes, así como la
consolidación de pasivos. No se sabe cuántos recursos de Agro Ingreso Seguro van a este rubro
que conllevaría a la sustitución de créditos caros por créditos baratos de los empresarios
rurales, lo que disminuiría significativamente sus costos financieros sin que se produzcan
transformaciones reales en el campo. Pero no solo en este rubro se redujeron costos
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 22
financieros de grandes empresarios, sino que aparentemente estos también sucedió con los
créditos en general. Este es uno de los grandes temas por aclarar.
Sin duda, el tema del financiamiento como pilar del desarrollo rural tiene en Colombia un
problema adicional a la obvia concentración de recursos en los sectores más ricos: los activos
como limitantes del crédito. Primero, demostrar que se tienen activos por un valor significativo
y después limitar el crédito al 70% de dichos activos, se constituye en un gran freno para
obtener financiación, especialmente para pequeños campesinos. Como ya se mencionó, ellos lo
que menos tienen es tierra. Adicionalmente, someter al campesinado colombiano a cumplir con
los requisitos del sistema financiero se constituye en otro desconocimiento de la realidad rural,
y en un obstáculo para el flujo de recursos del Estado a tasas inferiores a las del mercado. El
pequeño productor agropecuario debe empezar por demostrar que tiene activos o garantías
suficientes para respaldar el crédito y que el proyecto tiene viabilidad financiera, es decir que
es “sujeto de crédito, cuando la mayoría de ellos no lo son. No debe sorprender entonces que
el crédito que más crece es el de los medianos y grandes, en $903 mil millones entre el 2004 y
el 2008, frente a $241 mil millones en el mismo lapso para los pequeños”19.
A una estrategia de desarrollo rural claramente dirigida a la producción de la agricultura
comercial, con grandes dificultades de acceso para los pequeños, debe sumarse la ausencia de
una política social específica para las realidades rurales.
19
Cardona. Óp. Cit., Pág. 17.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 23
Por último, aunque se ha avanzado en cobertura en salud, siguen presentes las limitaciones
anotadas por Fedesarrollo que demuestran que, dado el nivel de informalidad rural, el sistema
es absolutamente insostenible. Existe además una ausencia casi absoluta de cobertura
pensional que se suma a la necesidad de abordar la educación en todas sus dimensiones:
cobertura, calidad, y hasta analfabetismo. Se ignora también la carencia de infraestructura, de
redes de comunicaciones y otras serias limitaciones que hacen que la población campesina, con
escasas excepciones, viva varias décadas atrás de la población urbana del país.
1. AGRO INGRESO SEGURO: MODELO PERVERSO
Es de todos conocido que el programa Agro Ingreso Seguro nace de la Ley 1133 de 2007 con el
propósito de “proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las
distorsiones derivadas de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el sector
agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía”20. El TLC fue el
tema de fondo y este programa realmente sirvió para calmar a los grandes productores. Sin
embargo, los verdaderos perdedores con la implementación de este Tratado serían los
pequeños agricultores, como lo demostraron numerosos estudios que se presentaron en los
debates del TLC con Estados Unidos21. No se ha aprobado este tratado pero sí se han asignado
los ingentes recursos para el agro. El debate actual sobre AIS tiene varias dimensiones que van
desde la apropiación indebida de recursos públicos, la presencia de familiares de funcionarios
del Gobierno e inclusive de narcotraficantes o sus familias entre los beneficiarios de este
programa, hasta el tema de los “empresarios de la política”, grandes propietarios que han
apoyado campañas políticas y que han recibido grandes créditos no reembolsables gracias a
este programa22.
Una primera aproximación para analizar la forma como se han distribuido los recursos de AIS,
es de acuerdo con el tamaño los productores. En este punto es fundamental anotar que la
tendencia es similar al comportamiento del crédito agropecuario. Agro Ingreso Seguro tiene dos
líneas de crédito: la Línea Especial de Crédito y el Incentivo para la Capitalización Rural.
Adicionalmente, se analizará la distribución de líneas como el Incentivo a la Asistencia Técnica,
20
Ley 1133 de 2007, Por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS. Tomado de página web: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/ley_1133_de_2007.pdf 21
Ver: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, La agricultura colombiana frente al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, dirección: Luis Jorge Garay, Bogotá 2005; Luis Jorge Garay, et ál. La negociación agropecuaria en el TLC. Alcances y consecuencias,Planeta Paz, Ediciones Antropos. Bogotá, 2006 y; Luis Jorge Garay, Fernando Barberi e Iván Cardona, La negociación agropecuaria en el TLC con Estados Unidos: notas aclaratorias, Planeta Paz, Marzo de 2007. 22
Durante su intervención en el primer debate de Agro Ingreso Seguro, llevado a cabo en el Senado de la República el día 26 de octubre de 2009, el Senador Jorge Enrique Robledo manifestó que 45 personas que financiaron con $549 millones la campaña de Álvaro Uribe recibieron recursos de AIS por $33.497 millones de pesos.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 24
el Certificado de Incentivo Forestal y algunos datos, ya conocidos sobre el concurso de
proyectos de riego.
El monto de recursos del programa es el siguiente: en el año 2007 (primer año de
funcionamiento), AIS contó con un presupuesto de $400.000 millones; en 2008, se ejecutaron
$500.000 millones y para el año 2009 el presupuesto asignado es de $530.000 millones23. Estos
recursos, de acuerdo con el Ministerio, son ejecutados principalmente en dos componentes:
Línea Especial de Crédito e Incentivo para la Capitalización Rural.
a. Apoyos para la competitividad.
Como se mencionó anteriormente, esta línea concentró el mayor volumen de recursos porque
corresponde al modelo de desarrollo rural que se impone y a la prioridad que se le da a los
productos con posibilidad de exportación.
i. Línea especial de crédito – general.
En el siguiente cuadro se presenta la distribución de recursos para la Línea Especial de Crédito
teniendo en cuenta el tipo de beneficiario, los proyectos y la distribución de los recursos. En
2007 se beneficiaron 18.335 proyectos que demandaron recursos por $320.816 millones.
Aunque el 92% de los proyectos corresponden a pequeños productores, solamente el 27% de
los recursos fueron para ellos.
Cuadro 6. Programa Agro Ingreso Seguro 2007
Línea especial de crédito – General
Proyectos Participación Valor créditos (millones de $)
Participación Valor x productor
Pequeño productor 16.877 92,05% $ 86.697 27,02% $ 5.136.991
Mediano productor 1.419 7,74% $ 151.232 47,14% $ 106.576.462
Grande productor 39 0,21% $ 82.888 25,84% $ 2.125.333.333
Total 18.335 $ 320.817
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008.
Los grandes y medianos productores, la gran mayoría de estos grandes de acuerdo con la
definición de medianos (que deben tener activos entre $54 millones y $4.969 millones), se
llevaron la mayor parte de los recursos. Sin embargo, el monto promedio por beneficiario es
muy superior para el gran agricultor: en el 2007, el pequeño recibió en promedio $5 millones, el
mediano $116 millones y el grande $2.125 millones. Al observar la distribución de recursos por
23
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Memorias 2008-2009. Tomado de página web: http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2009729164537_Memorias_2008_2009.pdf. Pág. 41.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 25
tipo de productor para el año 2008, se ve que se realizaron 31.534 operaciones de crédito por
$511.031 millones. El programa AIS destinó $127.439 millones para subsidiar la tasa de interés
de estos créditos.
Cuadro 7. Programa Agro Ingreso Seguro 2008
Línea especial de crédito – General
Proyectos Participación
Valor créditos (millones de $)
Participación Valor x productor
Pequeño productor 26.759 84,86% $ 148.469 29,05% $ 5.548.376
Mediano productor 4.698 14,90% $ 245.020 47,95% $ 52.154.108
Grande productor 77 0,24% $ 117.542 23,00% $ 1.526.519.481
Total 31.534 $ 511.031
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008.
El 84,86% de los proyectos fue de pequeños productores. Sin embargo, estos solamente
recibieron el 29% del total de recursos. En el caso de los grandes productores, se beneficiaron
77 proyectos con el 23% de los recursos; esto corresponde a 1.500 millones aproximadamente
por proyecto. De nuevo el crédito promedio para el pequeño fue el menor, $5,5 millones, el del
mediano $52 millones y el del grande, muy superior a los anteriores, $1.526 millones. Los
recursos de los pequeños productores se destinaron a café (40%), frutales de mediano y tardío
rendimiento (29%), cultivos de tardío rendimiento diferentes a frutales y palma de aceite (12%)
y a otros subsectores (19%). Los recursos de los medianos productores financiaron cultivos de
tardío rendimiento diferentes a frutales y palma de aceite (17%), frutales de mediano y tardío
rendimiento (17%), ganadería (15%), café (15%), palma de aceite (14%) y otros subsectores
(22%). En el caso de los grandes, los créditos se destinaron a financiar proyectos de palma de
aceite (33%), caña de azúcar (17%), cultivos de tardío rendimiento diferentes a frutales y palma
de aceite (15%), ganadería (13%), avicultura (13%) y otros subsectores (9%).
En 2009, de acuerdo con los datos del Ministerio de Agricultura, hasta mayo, la distribución de
la línea especial de crédito se concentró en los pequeños y medianos productores24. De los
$265.683 millones entregados en los primeros meses de este año, los pequeños recibieron el
39,5% de los recursos. Dichos recursos fueron entregados a 16.301 proyectos; es decir
aproximadamente $6,42 millones por cada proyecto beneficiado. El monto del crédito para los
medianos fue de $160 mil millones aproximadamente para cubrir 2.413 proyectos. Este sector
se benefició con el 60,5% de los recursos: esto corresponde a $66,6 millones por proyecto
beneficiado.
24
Ibíd. Pág. 43.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 26
ii. Incentivo a la Capitalización Rural.
El objetivo principal del Incentivo de Capitalización Rural es apoyar nuevas inversiones en
infraestructura y la incorporación de nuevos equipos y maquinaria agrícola para mejorar la
competitividad de los cultivos. Aunque el valor promedio por productor es muy inferior al de la
Línea Especial de Crédito, la concentración de los recursos es superior. Sin embargo, vale la
pena resaltar que el siguiente cuadro no discrimina entre productores medianos y grandes, lo
cual podría permitir observar mejor la concentración de recursos en los más grandes.
Cuadro 8. Programa Agro Ingreso Seguro 2007
Incentivo a la Capitalización Rural – General
Proyectos Participación Valor créditos (millones de $)
Participación Valor x productor
Pequeño productor 15.534 67,52% $ 105.446 17,23% $ 6.788.078
Mediano y grande productor 7.471 32,48% $ 506.515 82,77% $ 67.797.484
Total 23.005 $ 611.961
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008. La distribución de recursos del Incentivo para la Capitalización Rural en 2007 se presentó de la
siguiente manera: 23.005 productores que solicitaron el incentivo obtuvieron créditos por
$611.961 millones. De estos, el 67,5% corresponden a proyectos de los pequeños productores.
Solamente el 17,23% de los recursos fue destinado a los pequeños productores y el 82,77% se
destinó a los medianos y grandes productores.
Cuadro 9. Programa Agro Ingreso Seguro 2008
Incentivo a la Capitalización Rural – General
Proyectos Participación Valor créditos (millones de $)
Participación Valor x productor
Pequeño productor 20.140 69,57% $ 108.409 13,24% $ 5.382.771
Mediano y grande productor 8.811 30,43% $ 710.405 86,76% $ 80.627.057
Total 28.951 $ 818.814
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2008-2009.
En 2008, el Ministerio recibió 28.951 solicitudes que demandaron incentivos por $222.560
millones del programa Agro Ingreso Seguro. De estas solicitudes, el 70% fue para proyectos de
pequeños agricultores. Sin embargo, estos solamente recibieron el 13,24% de los recursos y los
grandes y medianos productores recibieron el restante 86,76%. Al observar la distribución de
los recursos por subsectores en 2008, se ve que el 39% de las solicitudes fueron para
productores de café, un 18% de palma de aceite, un 17% para cultivos de tardío rendimiento
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 27
diferentes a frutales y palma de aceite, el 10% para frutales de mediano y tardío rendimiento y
un 17% para otros subsectores.
Como conclusión debe anotarse que, independientemente de la línea de crédito, es
absolutamente irrefutable que los grandes productores del campo, recibieron montos per
cápita muy superiores a los asignados al campesino pobre.
iii. Incentivo para la Asistencia Técnica
El Incentivo para la Asistencia Técnica es un mecanismo que permite apoyar a los productores
del campo en su actividad agropecuaria. Debe destacarse que han sido los gremios del sector
los que han acaparado estos fondos: un 96,7% mientras los productores individuales apenas
han recibido el 0,1%.
Interesante destacar dos hechos: en primer lugar, los gremios tienen fondos parafiscales
precisamente para estas actividades y no hay una explicación clara sobre la concentración de
estos recursos en estas entidades y, en segundo lugar, el abandono en este tema para los
pequeños. Se observa que con esta asignación el Gobierno les liberó, tal vez innecesariamente,
recursos para otras actividades. En segundo lugar, se entiende el apoyo del sector gremial del
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 28
campo al AIS porque sus beneficios se concentraron no sólo en sus afiliados, en la gran mayoría
los más grandes, sino que recibieron cuantiosas sumas directamente.
iv. Riego y Drenaje
En el tema de Riego y Drenaje, la asignación de recursos del Estado, créditos no reembolsables,
se hace a través de convocatorias públicas, sistema diseñado por el ex Ministro Arias cuyos
requisitos hacían prácticamente imposible la participación de pequeños agricultores25. El
propósito de esta convocatoria pública es fomentar la inversión en proyectos de riego predial
para el suministro y manejo del recurso hídrico (convocatoria tipo predial) y en proyectos de
distrito de riego (convocatoria tipo distrito).
Al observar la convocatoria de 2007, se destinaron $33.505 millones para cofinanciar 117
proyectos que beneficiarían a 6.975 familias. El departamento del Magdalena recibió el 21,6%
de los recursos entregados en ese año como resultado de una convocatoria tipo predial. Estos
recursos beneficiarían a 20 familias y cubrirían una extensión de 1.928 hectáreas. Esto
corresponde a una asignación de $361 millones por familia y de $3,7 millones por hectárea. En
términos del monto de recursos, después de Magdalena, los departamentos que más
recibieron fueron: Norte de Santander con $5.803 millones; Boyacá con $4.550 millones y
Antioquia con $4.365 millones.
CUADRO 11. CONVOCATORIA DE RIEGO 2007
Departamento Proyectos Hectáreas Familias Valor Solicitado
(millones de pesos)
Total 117 16477 6975 33.505
Magdalena 18 1928 20 7.239
Norte de Santander 16 1568 827 5.803
Boyacá 12 2500 4489 4.550
Antioquia 12 945 12 4.365
Tolima 10 2101 270 1.973
Nariño 4 376 301 1.483
Valle del Cauca 6 4316 522 1.480
Huila 6 682 70 1.340
Cesar 4 532 4 1.259
Cauca 13 547 85 988
Cundinamarca 4 213 302 929
25
Cecilia Orozco, ¿No es esto un chiste cruel?, Entrevista a Cecilia López. Diario El Espectador, octubre 17 de 2009.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 29
Córdoba 3 243 3 768
La Guajira 3 166 3 674
Bolívar 1 80 32 389
Quindío 1 44 22 115
Santander 2 33 11 108
Risaralda 2 202 2 42
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008. En 2008, se realizaron dos convocatorias en las cuales Magdalena obtuvo el grueso de los
recursos; en este departamento fue donde se presentaron las denuncias relacionadas con
familias adineradas que recibieron más de un apoyo. Adicionalmente, en este departamento se
presentaron los proyectos que había devuelto el IICA y que sorpresivamente aparecieron como
beneficiados por esta línea.
Por cuenta de la convocatoria tipo predial, este mismo departamento se llevó el 20,3% de los
recursos, aproximadamente $13.458 millones, de la primera convocatoria para la distribución
de riego y drenaje que ascendió a $66.299 millones. El segundo en recibir recursos de esta
convocatoria fue Boyacá, destinados a proyectos de distrito de riego, con $10.595 millones.
CUADRO 12. PRIMERA CONVOCATORIA DE RIEGO 2008
Departamento Proyectos Hectáreas Familias Valor Solicitado
(Millones de pesos)
Total predial 156 22.815 4.256 66.299
Magdalena 31 2.939 150 13.458
Cesar 19 1.556 28 7.546
Boyacá 24 4.240 36 6.731
Antioquia 10 791 16 3.858
Total Distrito 25 6.650 3.244 10.271
Nariño 10 1.417 1.273 10.595
Boyacá 6 731 687 3.394
Cundinamarca 1 315 353 2.515
Cesar 2 3.661 436 1.121
Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2008-2009.
2. UNA CONCLUSIÓN
El modelo representado en Agro Ingreso Seguro permitió la concentración de la riqueza en
varias modalidades: en personas de altos recursos, en ciertas zonas del país −con razones
explicables en algunos pero inexplicables en otros− en productos como caña y palma en el caso
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 30
de los biocombustibles y, adicionalmente, permitió la concentración de varias líneas de
beneficio del programa en un solo demandante. Este último caso se prestó para evadir las
normas que impedían acceder a diferentes incentivos, pues varios representantes legales de
empresas fueron beneficiados de manera individual a pesar de que las personas jurídicas ya
eran receptoras de incentivos incompatibles con los anteriores. A continuación se presentan
unos casos ilustrativos de esta situación:
El primero, es el caso de la empresa Coagrocor Ltda. (Cooperativa Agropecuaria de Córdoba)
que recibió $11.136 millones por concepto de Línea Especial de Crédito y de cobertura
cambiaria entre el 2007 y el 2009. Además, el representante legal, el señor José Joaquín Vargas
Cogollo, recibió, por concepto de Riego y Drenaje, más de $195 millones.
Un segundo caso, es la evasión de la norma que se hace evidente con la empresa Agro
Industriales del Tolima S.A que fue beneficiada con una Línea Especial de Crédito DTF –2 por
$5.000 millones en el 2008. De igual forma, uno de sus representantes legales se beneficia en el
mismo año con $193.800.000 mediante Incentivos para la Capitalización Rural.
Un último caso es el de Coomegraro CTA que concentró, entre 2007 y 2009, la suma de $4.540
millones, representada en tres programas de Agro Ingreso Seguro: Línea Especial de Crédito
DTF –2, Incentivo a la Asistencia Técnica y Coberturas Cambiarias.
De tal manera, las diferentes líneas de Agro Ingreso Seguro fueron acaparadas en varias
oportunidades por los más grandes empresarios, quienes evadieron la norma ante la precaria
capacidad o nula intención del Ministerio de hacer vigilancia a la adecuada y equitativa
asignación de recursos.
IV. LA “PUERTA GIRATORIA”
La institucionalidad de la política agraria del país, es el claro ejemplo de la captura de estos
cargos públicos por unos cuantos. Es un estilo de gestión en el Estado que en otras
circunstancias hubiera sido recomendable, pero que en este caso impidió la evaluación y la
crítica interna y, por consiguiente, los ajustes necesarios en toda política, de acuerdo con los
resultados.
| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 31
• Andres Fernández Acosta Ministro. Fue Director del ICA en el 2008, pasó a reemplazar a
Andrés Felipe Arias, autor de la ley de Agro Ingreso Seguro.
• Juan Camilo Salazar Viceministro. Llegó en enero de 2008, luego de dejar la dirección
del Programa AIS, además fue presidente encargado de FINAGRO.
• Eduardo Carlos Gutiérrez Noguera. Secretario General Minagricultura antes de llegar a
ese cargo era subgerente de Incoder, entidad de la que fue director regional en el
Magdalena.
• Alfredo Gómez Díaz. Director de Agro Ingreso Seguro. Pasó de ser asesor del programa
a director de AIS en reemplazo de Juan Camilo Salazar.
• David Guerrero Pérez. Presidente del Banco Agrario. Está en el cargo desde septiembre
de 2007. Fue asesor de la presidencia de la entidad entre noviembre de 2005 y julio de
2007. Llegó al banco luego de ser secretario general de FINAGRO.
No sólo se dio este roscograma dentro del sector agrario sino que, como lo reconoció el
mismo viceministro, su familia política recibió más de 200 millones en CIF, Certificados de
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Incentivo Forestal, por medio de los cuales se otorgan regalos con recursos públicos de más
del 50% que puede llegar hasta el 75% del valor del proyecto, si son especies autóctonas.
V. LUCES ROJAS
Una de las mayores críticas a la gestión del ex ministro Arias en el caso de Agro Ingreso Seguro,
tiene que ver con el hecho de que se prendieron muchas luces rojas sobre los posibles
problemas de esta política, luces que fueron ignoradas de manera irresponsable y con
frecuencia, agresiva. Tal fue el caso del estudio de CEGA cuyas consecuencias fueron la
cancelación de contratos ya ganados en franca lid26. Pero existieron otras que habrían evitado
muchísimos problemas y cuya ignorancia solo comprueba la intención real del programa.
1. Estudio de Fedesarrollo
El objetivo de este estudio era diseñar un sistema de seguimiento para que el Gobierno pudiera
evaluar el funcionamiento de los diferentes componentes del programa Agro Ingreso Seguro.
Se presentó al Gobierno una propuesta de programa de seguimiento, para que este tuviera
herramientas para concluir a qué regiones llegaba más el programa, cuáles eran los proyectos
que más accedían a recursos y cómo se estaban beneficiando los pequeños productores con los
diferentes programas. En el diagnóstico que hacen del sector se pueden destacar los siguientes
puntos como luces rojas que mostraban cuáles eran los aspectos más sensibles de la realidad
agropecuaria.
a. Salud y pensiones en el campo
El documento de Fedesarrollo alertaba al Gobierno sobre la alta informalidad que imperaba en
la población pobre en el sector rural y, por ende, su baja tasa de cotización a pensiones. En el
tema de salud, aunque resaltaba unas altas tasas de afiliación, esta era, en gran medida, bajo el
régimen subsidiado. En cifras, resaltaba que la informalidad en el sector era del 70,3%, que la
población afiliada a salud era del 71,3% (con un 87,8% en el régimen subsidiado) y tan sólo un
8,1% de la población cotizaba para pensiones. En conclusión, mostraban su preocupación por
unos altos niveles de informalidad traducida en una pequeña base contribuyente lo que
afectaba seriamente la sostenibilidad del sistema de salud27.
Desafortunadamente, estos programas del Gobierno no han cambiado esta realidad y los miles
de empleos que supuestamente ha generado la implementación de las líneas de Agro Ingreso
Seguro, son los conocidos como “empleo a cuenta propia” que siguen alimentando el
26
Ibíd. 27
Fedesarrollo, Op.Cit., Pág. 237.
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numeroso universo de informalidad que impera en el campo colombiano, con sus
repercusiones negativas en el tema de salud y pensiones.
b. Un programa orientado por la demanda conduce a la concentración.
Una de las principales conclusiones del estudio de Fedesarrollo es que al ser esta una estrategia
cuyo motor era la demanda de los diferentes actores del sector rural, esto generaba un
incentivo que acentuaba la concentración en un país desigual como Colombia. Diseñar un
programa basado en la demanda sin diferenciar las condiciones de los grandes y los pequeños
productores, conllevaría a que quien cumpliera con los requisitos para obtener los subsidios en
un menor tiempo, accedería a estos en detrimento de los pequeños que no contaban con las
herramientas necesarias para cumplirlos.
Los investigadores de Fedesarrollo concluyeron que el programa debía estar diseñado, desde
un comienzo, para darle prioridad a los pequeños productores y, con ese fin, debería haber
mecanismos de asociatividad entre estos para que tuvieran mayores opciones de cumplir con
los requisitos para los subsidios y los incentivos y, por ende, pudieran beneficiarse en mayor
escala de los programas de AIS.
Desafortunadamente, en su implementación, estos mecanismos de asociatividad no se dieron y
los resultados mostraron que sí era cierto que un modelo basado en la demanda en un
contexto con unas marcadas diferencias entre los pequeños y los medianos y grandes
productores, llevaba a que estos últimos se llevaran la gran tajada de los subsidios y los
pequeños sólo se beneficiaran de unos recursos muy limitados.
c. Seguimiento permanente.
Se insistió en la necesidad de hacer seguimiento permanente a la asignación para pequeños
productores y darles asistencia y acompañamiento desde la formulación de los proyectos. Esta
recomendación fue claramente rechazada por el Gobierno con el argumento de que esto
significaba mayor burocracia y que no estaban dispuestos a correr con ese costo. La
recomendación refuerza el hecho de que los investigadores del Estudio Base, reconocieron
desde un principio los problemas de concentración.
2. Experiencia del proyecto “Procampo” en México.
Este programa fue creado hace quince años con el objetivo de contrarrestar los efectos del
entonces recién firmado TLC con los Estados Unidos y Canadá. El programa, tal como AIS,
estaba destinado a ayudar, en teoría, a los pequeños agricultores, incrementando la
productividad del campo.
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Sin embargo, sus resultados muestran que ha sido un programa meramente asistencial para los
pequeños agricultores y para los grandes ha sido una gran fuente de recursos28. Para aumentar
el escándalo, hace poco se constató que entre los beneficiarios se destacan terratenientes,
congresistas, gobernadores, dos hermanos del ex presidente Vicente Fox y varios familiares del
reconocido narcotraficante Chapo Guzmán29.
El escándalo que ha generado la excesiva concentración de los beneficios y la corrupción que ha
rodeado el programa, ha sido generalizado. Y esto venía ocurriendo desde tiempos antes de la
implementación de AIS en el país. Genera varias suspicacias el hecho de que no se haya
replanteado el diseño de un programa que se asemejaba a la fallida experiencia de “Procampo”
en México, que lleva más de 15 años de operación. Es más, funcionarios del Gobierno han
aludido a los “grandes resultados” que ha tenido este programa mexicano para justificar su
eficacia en diferentes latitudes.
VI. CONCLUSIONES
1. ¿Qué se hicieron los recursos?
La primera pregunta que debe responder el Gobierno, empezando por el Presidente, por el Ex
ministro Arias y el Ministro Fernández es: ¿Por qué el sector rural está en crisis, tres trimestres
negativos, -1,1% en el IV del 2008, -0,7% en el I del 2009 y -1,8% en el segundo trimestre de
2009, cuando nunca se le habían asignado tantos recursos y estos se concentraron en los
grandes agricultores que se suponen son los más eficientes? Se suponía que estos fondos
públicos tenían que asignarse a proyectos nuevos que dinamizarían al sector que venía
estancado, que mejorarían la productividad frente a la competencia del TLC, y que generarían
empleo digno en una actividad donde más del 70% de sus trabajadores son informales y donde
sus pocos asalariados ganan el 50% de los asalariados urbanos. Nada de esto ha pasado como lo
demuestran las cifras agregadas del mismo Gobierno.
¿Qué se hizo la plata? La primera y más grave conclusión es no hubo proyectos nuevos.
Tampoco se generó el empleo deseable porque la informalidad sigue en niveles inaceptables,
28
La politóloga mexicana Dennise Dresser afirmó que, “de acuerdo con estudios recientes, 5% de los agricultores más ricos concentran 44% de los recursos totales entregados; en contraste, 80% de los beneficiarios más pobres han recibido apenas 27% de los fondos durante los últimos 14 años”. Dennise Dresser, Procampo igual a proclientelismo, México, abril de 2009. Tomado de página web: http://mujeresporlademocracia.blogspot.com/2009/08/procampo-igual-proclientelismo.html 29 Alejandro Gaviria, AIS a la mexicana, El Espectador, octubre 10 de 2009.
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más del 70%. Por ello el desempleo, que nunca ha sido la medida adecuada en el campo, está
estancado en niveles del 8%. No se puede comparar la política rural de hoy, llena de recursos,
con la crisis de principios de la década, después de la caída de la economía del 4,2% en 1999.
Por ello cabe la hipótesis de que la mayoría de los recursos se asignaron a los grandes
empresarios rurales para que refinanciaran sus deudas caras y las sustituyeran con créditos
baratos a través de la línea especial de crédito DTF −2. La tentación era evidente: mientras en el
2007 la tasa de mercado era en promedio 17,71% y en el 2008 era 21,57% −datos del Banco de
la República y de Superintendencia Financiera−, la línea AIS DTF −2, ofrecía 8,01% en el 2007 y
9,74% en el 2008. Es decir, el crédito a Coltabaco de 9.800 millones le significó un ahorro de
1.350 millones. Si se hace el cálculo para los créditos de los más ricos en estos dos años, los
colombianos, incluidos los pobres, con nuestros impuestos, les llenamos los bolsillos a los ricos
productores del campo, en una suma cercana a los 25 mil millones de pesos. Esta posibilidad
tiene más fundamento del que se cree. Así lo ha expresado gente muy cercana al programa que
obviamente lo dicen con sigilo por miedo a las represalias del Gobierno. Este costo político lo
debe asumir el Gobierno en pleno.
Una segunda hipótesis se refiere a la posibilidad de que las fincas apalancaran créditos para
otras actividades. La tentación es evidente y los controles muy pocos para que estos recursos
tan baratos no se desviaran del agro. Otra hipótesis para explicar el por qué el sector está en
crisis sería que no son los ricos del agro los que desarrollan el sector sino los campesinos y, por
ello, su relativo abandono le costó muy duro al crecimiento del sector, no obstante haber
duplicado sus recursos.
2. Se consolidó el modelo de los “empresarios de la política”.
Lo que se denunció en el debate de la Zona Franca de Occidente, con el caso de los hijos del
Presidente, tomó una gran dimensión con Agro Ingreso Seguro.
Frente a las denuncias del senador Jorge Robledo, quien aseguró que más de 45 aportantes a
las diferentes campañas de Álvaro Uribe recibieron 34 mil millones de Agro Ingreso Seguro con
solo aportar 549 millones, el Gobierno no ha tenido respuestas contundentes. Pasó lo que se
anunció: en vez de los grandes empresarios que ha tenido el país, que se han esforzado por
construir riqueza, se ha vuelto una modalidad invertir en campañas para recibir grandes
prebendas del Estado y aumentar su riqueza.
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3. El modelo Carimagua
Se amplió el modelo Carimagua en el cual se parte de la hipótesis de que los empresarios son
los que crean riqueza rural y los campesinos son minusválidos productivos. Esta es la confianza
inversionista aplicada al campo colombiano.
El modelo, no obstante el escándalo de Agro Ingreso Seguro, puede seguir adelante con el
proyecto de Ley de Aparcería que ya entró al Congreso, inspirado por la Fundación que dirige el
ex asesor presidencial José Obdulio Gaviria. Se supone que su intención es hacer alianzas entre
grandes y pequeños productores, pero la premisa es que la tierra sigue en manos de quienes la
poseen actualmente y los campesinos serán trabajadores a quienes no se les reconocen las
mejoras y se les podrá sacar de la alianza si no cumplen con los compromisos adquiridos.
Una nota para los candidatos presidenciales: el problema no fue la desviación de recursos. El
tema es un modelo perverso de política para el campo.
4. Replanteamiento de la estructura del uribismo rural.
El uribismo rural debe replantearse totalmente porque su estructura es perversa al no
reconocer la realidad rural donde más del 80% de los productores son campesinos pobres, sin
tierra, sin capital humano y sin tecnología. Desconoce la potencialidad de la seguridad
alimentaria e ignora que en el agro no sólo el tema es producir sino también la equidad social y
el desarrollo territorial.
El Ministro Fernández debe irse, el ex Ministro Arias debe pagar con el marchitamiento de su
precandidatura, la errónea concepción del desarrollo del campo y sus malos resultados. Pero el
costo político también lo tiene que asumir el Gobierno en cabeza del presidente Uribe porque
lo sucedido es la expresión de su confianza inversionista en el agro.
5. Una voz de alarma
Con Agro Ingreso Seguro se prende una voz de alarma en términos de concentración de
beneficios en los sectores más poderosos del país. Lo delicado del tema es que, gracias a la
confianza inversionista, esto se puede replicar en otros sectores del país: la industria, la minería
y el comercio. En otras palabras, AIS es la punta del iceberg del modelo pro-rico del Gobierno
del Presidente Uribe, que ha llevado al país a una mayor concentración de ingresos aun en
épocas de crecimiento económico.
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