Valoración de políticas de apoyoa la pequeña empresa:

Primera aproximacióna una metodología regional

Albert Berry

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de buenas prácticas delDepartamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Berry, R. Albert.

Valoración de políticas de apoyo a la pequeña empresa : primera aproxi-mación a una metodología regional / Albert Berry.

p.cm. (Sustainable Development Department Best practices series ;MSM-115)“Mayo de 2002”—t.p. verso.Inlcudes bibliographical references.

1. Small business--Latin America--Government policy. 2. Latin America--Economic policy--Evaluation. I. Inter-American Development Bank. SustainableDevelopment Dept. Micro, Small and Medium Enterprise Division. II. Title. III.Series.

338.642 B4457—dc21

Este documento es un esfuerzo conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo yFUNDES Internacional. Albert Berry, de la Universidad de Toronto, tuvo a su cargo eldiseño metodológico del informe. La supervisión del proyecto estuvo a cargo de un equi-po integrado por Juan José Llisterri y Pablo Angelelli, Especialista Principal de Desarro-llo Empresarial y Consultor respectivamente, de la División de Micro, Pequeña y Media-na Empresa, Departamento de Desarrollo Sostenible del BID. La coordinación del pro-yecto estuvo a cargo de Emilio Zevallos de FUNDES Internacional. David Storey de laUniversidad de Warwick contribuyó con las experiencias internacionales. Los estudios decaso fueron efectuados por personal contratado y dirigido por FUNDES Internacional:Marco Dini para el caso de Chile, Beatriz Marulanda para Colombia y Flor Brown paraMéxico.

Las opiniones expresadas en el presente documento pertenecen a los autores y no necesa-riamente reflejan la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Mayo de 2002

Esta publicación (Número de referencia MSM-115) puede solicitarse a:

División de Micro, Pequeña y Mediana EmpresaParada B-0800Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Correo electrónico: sds/mic@iadb.orgFax: 202-623-2307Sitio de Internet: http://www.iadb.org/sds/mic

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Prólogo

Durante los últimos años, los gobiernos de la región han reconocido ampliamente la im-portancia del sector de Micro Pequeña y Mediana Empresa (MiPyME) como motor parael desarrollo de las economías. En consecuencia, han impulsado una amplia gama de ac-ciones con el propósito de apoyar a la pequeña empresa. Sin embargo, aún no se cuentacon un conjunto importante de información relevante sobre el desempeño tanto del sectorcomo de las políticas que lo apoyan.

Para dar respuesta a esta necesidad de un mejor seguimiento y evaluación de los progra-mas dirigidos a mejorar el desempeño de la pequeña empresa, la División de Micro, Pe-queña y Mediana Empresa, decidió apoyar la elaboración de esta metodología, cuyo pro-pósito general es facilitar el trabajo de los gobiernos e instituciones en el proceso de revi-sión, análisis crítico y aprendizaje sobre políticas de apoyo a la MiPyME.

Esta metodología pretende ser una herramienta útil para efectuar valoraciones integralesde la política de apoyo a las MiPyME. Esto incluye el análisis y la evaluación general delas diferentes áreas estratégicas que conforman la política de apoyo, tales como financia-miento, tecnología e información, mercadeo y comercio exterior, marco regulador, entreotros; así como el análisis de otras acciones del sector público, no directamente vincula-das a la MiPyME, pero con un claro impacto en ella.

Creemos que este documento de trabajo es de interés general para todos aquellos relacio-nados con las políticas de desarrollo empresarial, en especial para quienes estén preocu-pados por mejorar el impacto de las políticas y la calidad de las instituciones.

Como siempre, esperamos que el documento les sea de utilidad y que sus reacciones sir-van como punto de partida de una discusión sobre el tema y de aportes sobre nuevas in-vestigaciones y futuros proyectos.

Álvaro R. RamírezJefeDivisión de Micro, Pequeña y Mediana Empresa

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Índice

Resumen i

I. Introducción 1

II. Objetivos y componentes de la política de apoyo a la pequeña empresa 3

III. Alcance, criterios y fuentes de información 6

IV. Valoración de la política según áreas 15

V. Valoración del sistema de apoyo a la pequeña empresa en su conjunto 32

VI. Organización del trabajo y estructura del informe de valoración 35

VII. Comentarios finales 37

Bibliografía 38

Anexo A: Pautas para encuestas con instituciones y empresas 43

Anexo B: Valoración de la política MiPyME de Chile 48

Anexo C: Valoración de la política MiPyME de Colombia 68

Anexo D: Valoración de la política MiPyME de México 84

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Resumen

La importancia del sector MiPyME para el desa-rrollo de las economías de América Latina hasido ampliamente reconocida desde hace variosaños. El crecimiento e incremento de la produc-tividad del sector MiPyME no sólo es pertinente,sino crucial, en la creación del empleo y el desa-rrollo de la región. De ahí la mayor frecuenciade acciones dirigidas a este estrato empresarialpor parte de los gobiernos (a escala nacional,regional y local), el sector privado y las organi-zaciones intermedias. Sin embargo, y a pesar detal avance, es aún poco lo que se ha avanzado enla región en cuanto a la evaluación y valoraciónde las políticas de apoyo a la MiPyME.

Conscientes de esas limitaciones, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) y FUNDES In-ternacional desarrollaron un instrumento para lavaloración integral de la política de apoyo alsector MiPyME aplicable a entornos nacionalesy subnacionales. A través de indicadores cuan-titativos y cualitativos, la guía permite efectuarconsideraciones sobre los puntos fuertes y débi-les de la política de apoyo al sector MiPyME deun país o una provincia o estado determinado.

La guía considera la política para la pequeñaempresa como la suma de los siguientes compo-nentes: i) un grupo de áreas estratégicas que in-cluyen instituciones, programas e iniciativasdonde el impacto sobre las MiPyME es directo;ii) el grado de coordinación, interrelación y coo-peración entre dichas áreas, y iii) lo que deno-minamos las políticas genéricas, que sin estardiseñadas explícitamente para afectar el com-portamiento de las MiPyME, en la práctica ejer-cen influencia sobre el sector. El objetivo últimode la política de apoyo a la pequeña empresa eslograr un mayor fortalecimiento del sector Mi-PyME en términos de más empresas y mejordesempeño competitivo de las mismas.

La guía tiene una estructura de “abajo haciaarriba”. Parte del análisis y la valoración de cada

área estratégica, incluyendo sus programas, or-ganizaciones y consistencia interna, para llegarfinalmente a la evaluación del conjunto. Lasáreas de política que se consideran en la guíason: financiamiento; tecnología e información;mercadeo y comercio exterior; marco regulador;recursos humanos, educación y capacitación, ycooperación empresarial.

La guía considera tres tipos de criterios para lavaloración de la política MiPyME: finales, in-termedios e institucionales. Los criterios finalesreflejan el bienestar económico de la sociedad.Los intermedios permiten evaluar si los objeti-vos más directos de un programa de apoyo sehan alcanzado. Estos pueden considerarse con-diciones necesarias pero no suficientes para queel programa sea exitoso. Por último, los criteriosinstitucionales miden la calidad de las institu-ciones involucradas en implementación de lasacciones de apoyo. En el cuadro 1 se ejemplifi-can los criterios mencionados.

Para hacer operativos los criterios de valoraciónes necesario recolectar información apropiadasobre cada una de las áreas de política y sobre eldesempeño del sector MiPyME. Para ello debeaprovecharse toda la información secundaria,cuantitativa y cualitativa, disponible en publica-ciones y bases de datos de las instituciones deapoyo y desarrollar datos primarios para cubrirlas brechas de conocimiento. La guía incluyepautas de encuestas para apoyar a la obtenciónde información primaria, tanto de los clientes delos servicios de apoyo, como de expertos en eltema.

El nivel de sofisticación de la valoración depen-derá de la calidad de la información disponible yde los recursos económicos y humanos para lle-varla a cabo. La profundidad del trabajo puede irdesde medidas simples de seguimiento de losobjetivos intermedios hasta un análisis completodiseñado para aislar el impacto de la política de

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otros determinantes del desempeño de las Mi-PyME. El objetivo directo de esta guía es abar-car el análisis de muchas áreas de política con unnivel bajo de sofisticación. Esfuerzos posteriores

tenderían a reducir la cobertura, dado que yaexistirá un análisis general, pero tratarán de al-canzar un nivel más alto de sofisticación.

La aplicación de la guía requiere de las siguientescinco etapas. La primera etapa es el análisis de lasestadísticas estructurales y de desempeño de laspequeñas empresas durante un período de referen-

cia para la valoración. La segunda es el releva-miento global de instituciones y programas deapoyo a la MiPyME para establecer relacionesentre dependencias (por ejemplo Ministerios) yprogramas, identificar como es el proceso de toma

Cuadro 1: Criterios para la valoraciónCriterios Descripción

¿Llegó el servicio (el programa u otro tipo de apoyo) a un número adecuado(Vg. la meta propuesta) de las pequeñas empresas? Por ejemplo, ¿qué pro-porción de pequeñas empresas examinadas visitó un centro de desarrollotecnológico?¿Satisfizo el servicio las necesidades para las cuales fue diseñado? Porejemplo, ¿qué proporción de las empresas que visitó el centro informó lautilidad de la visita?Intermedios

¿Tuvo el servicio o apoyo el impacto positivo deseado sobre el crecimiento,la productividad, el empleo, las utilidades, u otras metas de la empresa (ogrupo de empresas)? Por ejemplo, ¿existe evidencia de que las empresasque hacen uso de los centros de desarrollo tecnológico incrementan su pro-ductividad más rápidamente que otras pequeñas empresas comparables?

Finales

¿Tuvo el paquete de medidas (o el sistema total de apoyo) el impacto espe-rado sobre el crecimiento general del producto, la productividad y el empleode las pequeñas empresas y en la distribución del ingreso del país? Porejemplo, ¿puede demostrarse estadísticamente que la presencia de centros dedesarrollo empresarial hace la diferencia respecto al crecimiento y a la crea-ción de empleos en el sector de la pequeña empresa?Recursos económicos y humanos dedicados al apoyo a las MiPyME, objeti-vos y metas claras, presencia de mecanismos de evaluación de resultados.Apoyo del sector no público (organizaciones intermedias y sector privado)bajo la forma de cooperación en el diseño, ejecución y/o seguimiento de lasactividades de apoyo, a través del cofinanciamiento, mediante la prestaciónservicios, etc.Coherencia, cobertura y descentralización del sistema de instituciones yprogramas.Sensatez en la elección de instrumentos. ¿Son los instrumentos correctospara las necesidades específicas del sector MiPyME del país o de la región,y tienen el peso correcto entre ellos? Un juicio sobre este punto requiereimplícitamente de cierta percepción sobre cuál es un buen paquete de políti-cas y programas de aporte para el sector MiPyME en el país.

Institucionales

Eficacia con la cual se emplean los instrumentos, la cual se espera refleje elestado de los tres primeros criterios institucionales. La eficiencia tiende areflejar, entre otras cosas, el uso de mecanismos de seguimiento yevaluación.

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de decisiones y conocer como es la interacción (deexistir) entre los ámbitos nacional y regional. Latercera etapa cubre la definición del alcance de lavaloración (en términos de cobertura del sectorMiPyME, áreas a analizar y profundidad de laevaluación). La cuarta etapa supone el releva-miento de información y análisis detallado sobrelas instituciones y los programas de cada una delas áreas de política. La información a recogerdebe ser funcional a los criterios intermedios, fi-nales e institucionales para la valoración. La últi-ma etapa es el análisis de complementación o su-perposición entre áreas de la política MiPyME yestudio de la relación entre la política y el desem-peño del sector.

Esta guía de valoración de políticas de apoyo a lapequeña empresa no es un instrumento estático.Ésta debe modificarse continuamente en la medi-da que el sistema de apoyo se adapta a las nuevasrealidades y requerimientos de las empresas. Estodebe ser un proceso continuo de adaptación ymejora, tanto de la estructura general como de laslíneas específicas de la valoración y los instru-mentos en cada una de ellas. En la medida en quevaya mejorando la información disponible –tantoa nivel agregado como de acciones específicas–así como el grado de calificación de los recursoshumanos, la disponibilidad de recursos económi-cos, etc., el grado de refinamiento de esta guía seirá incrementando.

I. Introducción

La importancia del sector MiPyME para el desa-rrollo de las economías de América Latina hasido ampliamente reconocida desde hace variosaños1. El crecimiento e incremento de la pro-ductividad del sector MiPyME no sólo es perti-nente, sino crucial, en el desarrollo de la regióny la creación de empleo.

Los gobiernos de la región han desarrollado unaamplia gama de acciones con el propósito deapoyar a la pequeña empresa. Pese a ello, aún nose cuenta con un conjunto importante de infor-mación relevante sobre el desempeño tanto deeste sector como de las políticas que lo apoyan.Este hecho subraya la necesidad de un mejorseguimiento y evaluación de los programas y lavaloración de las políticas dirigidas a mejorar eldesempeño de la pequeña empresa, como formade mejorar la asignación de recursos en la eco-nomía. Conscientes de esta necesidad, el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y FUNDESInternacional han decidido apoyar la producciónde esta guía, cuyo propósito es ayudar a los go-biernos e instituciones a poner en práctica talproceso.

La intención de la guía es constituirse en unaherramienta útil para efectuar valoraciones inte-grales de la política de apoyo a las MiPyME.Esto significa el análisis y la evaluación generalde cada una de las áreas estratégicas que con-forman la política de apoyo, su consistencia in-terna, el grado de coordinación entre ellas; asícomo el análisis de otras acciones del sector pú-blico, no directamente vinculadas a la MiPyME,pero con un claro impacto en ella.

La guía tiene una estructura de “abajo haciaarriba”. Parte del análisis y la valoración de cadaárea estratégica, incluyendo sus programas, or-ganizaciones y consistencia interna, para llegar

1 A lo largo del documento se emplearán de manera indis-tinta los términos pequeña empresa y MiPyME, para refe-rirnos a las medianas y pequeñas empresas, así como a lasmicroempresas con opción de desarrollo (las cuales dife-renciamos de las de subsistencia). Las microempresas desubsistencia no son objeto de este estudio.

finalmente a la evaluación del conjunto. Lasáreas que se consideran en la guía son: finan-ciamiento; tecnología e información; mercadeo ycomercio exterior; marco regulador; recursoshumanos, educación y capacitación, y coopera-ción empresarial.

Aunque esta guía tiene como propósito la valo-ración integral de las acciones de apoyo Mi-PyME, también puede ser un apoyo útil paraevaluaciones de programas específicos. El ám-bito de acción de la guía es nacional, aunquepuede utilizarse también en el análisis de políti-cas a escala regional y local. En principio, supropósito es la valoración integral de la políticade apoyo a las MiPyME existentes, sin embargo,puede emplearse –con las reservas del caso–para el diseño de nuevas acciones o de accionesorientadas al desarrollo de nuevos emprendi-mientos.

Debe notarse que el documento se desarrolla aun alto nivel de agregación. Está orientado a laamplia gama de empresas que incluye desde lasmedianas y pequeñas hasta las microempresascon opción de desarrollo. Sin embargo, algunoselementos de la guía son más relevantes para lasempresas pequeñas y medianas que para las mi-croempresas; por lo que, cuando es posible, sehacen tales distinciones.

Como un primer intento por desarrollar meca-nismos sistemáticos de valoración de las políti-cas de apoyo hacia la pequeña empresa en laregión, además del diseño metodológico, estedocumento también incluye los resultados deuna primera aplicación de la guía. En ese senti-do, en los anexos B, C y D se presentan los re-sultados de la valoración de la política MiPyMEde Chile, Colombia y México.

El documento se estructura de la siguiente forma.La Sección II incluye comentarios generales sobrelos objetivos y características principales de unapolítica de apoyo a la MiPyME e introduce el pa-pel de las políticas genéricas como determinantedel éxito del sector MiPyME. La Sección III se

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refiere al alcance de una valoración, es decir, si seva a desarrollar un análisis de todo un país o de unentorno subnacional; si se van a considerar todas oalgunas de las áreas estratégicas que conforman lapolítica MiPyME, y si se va a trabajar sobre in-formación relativamente simple y descriptiva so-bre los programas o más bien se va a efectuar unanálisis sofisticado sobre los impactos de esosprogramas en el sector de la pequeña empresa.Esta Sección concluye con una descripción de loscriterios generales y las fuentes de informaciónque deben utilizarse para efectuar una valoraciónde la política de apoyo a la pequeña empresa.

En la Sección IV se discuten los contenidos y lainformación específica que debe recolectarse paravalorar cada una de las áreas estratégicas de polí-tica MiPyME consideradas en la guía: financia-miento; asistencia técnica; cooperación empresa-rial; mercadeo y comercio exterior; marco regula-dor y de competencia; y recursos humanos. Seconsideran los objetivos, las instituciones y losalcances de la política en cada una de estas áreas.La Sección V trata la valoración del sistema deapoyo, su coherencia y cobertura y los criteriosapropiados para evaluarlo. En las últimas dos sec-ciones se describen las etapas a seguir en el tra-bajo de valoración, la estructura del informe quedebe producirse y los comentarios finales.

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II. Objetivos y componentesde la política de apoyo a la pequeña empresa

El objetivo último de las políticas de apoyo a lapequeña empresa es lograr una mayor fortalezaen el sector; entendida en términos de más em-presas y un mejor desempeño competitivo de lasmismas. Esto supone: i) reducir o eliminar lasimperfecciones de mercado que impiden el acce-so competitivo de las MiPyME a los mercadosde bienes y/o factores, y ii) reducir o eliminar lasdebilidades de las políticas públicas (y/o priva-das) en apoyo al sector.

Aunque el éxito de la política de apoyo debemedirse en términos del impacto en la fortalezadel sector MiPyME, para fines prácticos tambiénes necesario medir el desempeño en términos deobjetivos intermedios que reflejen los mecanis-mos por medio de los cuales la política contri-buye a mejorar el desempeño del sector. Porejemplo, una meta intermedia razonable para lapolítica crediticia de apoyo a la MiPyME seríaun flujo relativamente alto de crédito con mon-tos aceptables de morosidad y tasas de interésrelativamente bajas (estas últimas basadas enuna intervención eficiente en vez de subsidiarie-dades).

La identificación de dichos objetivos interme-dios se basa, en parte, en un diagnóstico de losproblemas y los desafíos a los cuales se enfren-tan las pequeñas empresas y, en forma más ge-neral, en la identificación de las condiciones quefacilitan la creación, el crecimiento y el desem-peño favorable de las MiPyME.

La guía considera a la política para la pequeñaempresa como la suma de los siguientes compo-nentes: i) un grupo de áreas estratégicas que in-cluyen instituciones, programas e iniciativasdonde el impacto sobre las MiPyME es directo;ii) el grado de coordinación, interrelación y coo-peración entre dichas áreas, y iii) las políticasgenéricas, que sin estar diseñadas explícitamentepara afectar el comportamiento de las MiPyME,en la práctica ejercen influencia sobre el sector.

En términos de las áreas involucradas, se presu-me que los retos principales de la política Mi-PyME se concentran en los siguientes temas:financiamiento; tecnología e información; mer-cadeo y comercio exterior; marco regulador y decompetencia; recursos humanos, educación ycapacitación; y cooperación empresarial.

Las instituciones y los programas pertenecientesa cada una de las áreas antes señaladas, y cuyoobjetivo formal es tener un impacto positivo enlas MiPyME, son los elementos obvios queconstituyen el objeto de análisis de esta guía.Debe aclararse, sin embargo, que en muchoscasos los apoyos a la MiPyME en estas áreasestratégicas forman parte de políticas de mayoralcance. Así por ejemplo, la banca de fomentocreada para apoyar las MiPyME es parte delsistema financiero y los centros de desarrolloempresarial creados para apoyar a las MiPyMEen el área tecnológica son parte de la políticageneral sobre tecnología.

La consistencia y sostenibilidad de cada uno delos esfuerzos por área y el grado de coordinaciónentre las mismas, son elementos relevantes de lapolítica de apoyo (ver Recuadro 1). El grado y laestabilidad de la vinculación entre los gobiernosa escala nacional, regional y local, así como lacoordinación entre el sector público y privadoson otros elementos complementarios que debenanalizarse. Algunas veces existen normas legaleso instituciones públicas que concentran el es-fuerzo de la política hacia las MiPyME. Esta noes una condición necesaria ni suficiente, peropuede ser un indicativo del interés del sectorpúblico en el fomento empresarial, y por tanto,debe ser tomada en cuenta.

Algo parecido a la coherencia entre áreas de polí-tica –con sus varios instrumentos e instituciones–es la de las relaciones existentes dentro de un áreaespecífica (por ejemplo financiamiento) entre elnivel general de la política y el nivel de los pro

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gramas e instrumentos que la componen. Dentrode cada área es importante la coherencia entre losprogramas e instrumentos que la forman. En algu-nos casos, el diseño de los instrumentos se haceefectivamente desde arriba, procedimiento quetiene la ventaja potencial de implicar un grado altode coherencia entre los elementos. En otros casos,el proceso es más del estilo “desde abajo”, en elsentido de que los instrumentos, programas e ins-tituciones tienen su origen no en un centro general(como un Ministerio) sino en otros puntos delsistema económico. En la mayoría de los casos elconjunto de instituciones y programas que con-forman “la política” en un área ha evolucionadoen el tiempo de una forma que refleja los procesoshistóricos y otros factores. A veces, un resultadode este complicado proceso es que el conjunto notiene la coherencia deseable; en otras ocasionesese proceso histórico genera una alta coherenciapor el hecho de que buena parte de los cambiosson respuestas a vacíos o debilidades en el siste-ma. En cualquier caso, es importante valorar lacoherencia y la cobertura del conjunto de ele-mentos del sistema de apoyo en cada área.

En algunos ámbitos se puede decir que la políticaglobal (a nivel macro) no es muy diferente de lasuma de los componentes (programas, institucio-nes operativas, etc.) a nivel micro. Tal sería el ca-so, por ejemplo, con un programa de inversión eninfraestructura en donde las decisiones se toman anivel descentralizado y no hay mucha relaciónentre los beneficios de una inversión y la presen-cia o no de otras inversiones. En otros casos, fi-nanciamiento por ejemplo, los resultados genera-les dependen no solamente del comportamiento decada institución y programa de oferta del crédito

sino también de la política monetaria del país (quedetermina la tasa de interés que se va a cobrar).De esta forma, los beneficios de un programapueden ser sensibles a la presencia o ausencia deotros elementos del sistema; por ejemplo los bene-ficios de un programa especial de crédito a peque-ños empresarios pueden depender de la capacidaddel sistema de bancos privados de aceptar a esosempresarios como clientes después de su primeraexperiencia con el programa citado.

Es clave que el sistema de apoyo tenga bases muycercanas a las mismas MiPyME, porque sin esecontacto tiende a sufrir de errores de diseño, deineficiencias internas, etc. Pero por otra parte, paraalcanzar la coherencia del sistema total puede sernecesario algún grado de control central o al me-nos un proceso integrado de toma de decisiones.Todo lo anterior sugiere la consideración no sólode las áreas y su operatividad, coordinación, etc.,sino también el análisis de las instituciones y losactores involucrados, tanto en el sector públicocomo el privado y las organizaciones interme-dias.

Por último, en la mayoría de los países, la tomade decisiones en las áreas macroeconómica, fis-cal, comercial, etc. y algunas otras vinculadascon el grado de desarrollo institucional del país,casi no ha tomado en cuenta el posible impactoen el sector de las pequeñas empresas. A talespolíticas, en las cuales las distinciones sectoria-les y de tamaño no juegan un papel importante,se les llama “genéricas” en este documento. Porejemplo, aunque la reglamentación claramenteafecta las perspectivas de muchas MiPyME –talvez especialmente a las firmas de tamaño me-diano que pueden entrar en competencia másdirecta con empresas más grandes– ésta tiende ano considerar distinciones de tamaño ni a im-plementarse de un modo que refleje su compren-sión o relevancia a las MiPyME (Recuadro 2).Aunque estas políticas no son objeto de estudiodirecto en esta guía, es importante tenerlas enconsideración para comprender mejor el con-texto en que se desenvuelve la política de apoyoy el impacto que ellas pueden ejercer en el de-sempeño competitivo de las MiPyME.

Tal vez, el principal desafío común entre lasáreas fundamentalmente genéricas es lograr que

Recuadro 1:Sobre la falta de coordinación - México

Los presupuestos de cada Secretaría tienden a serdesarrollados de manera aislada. Mientras que laSHCP tiene la responsabilidad de desarrollar unpresupuesto total anual que entrega al CuerpoLegislativo para su aprobación, no existe unproceso formal para conciliar los diferentes pre-supuestos entregados a cada Secretaría, en loscuales se revisan iniciativas programáticas enrelación con los objetivos generales de las políti-cas establecidas.

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ellas sean amigables para las MiPyME. Sin em-bargo, esto es difícil debido a la poca influenciapolítica del sector MiPyME (en comparacióncon el sector de las grandes empresas) y la in-formación generalmente incompleta del sector yde sus necesidades. Estos dos problemas funcio-nan de forma distinta según la política en consi-deración, pero deben tomarse en cuenta en cual-quier intento de entender las limitaciones de unabuena política MiPyME.

Las políticas macroeconómicas, financieras ycambiarias son buenos ejemplos de políticas ge-néricas. La importancia de la estabilidad ma-croeconómica y crediticia para las MiPyME sederiva del hecho de que: i) las recesiones gol-pean fuertemente al sector MiPyME que no esde subsistencia debido a su vulnerabilidad a losimpactos (shocks), así como la ausencia de unavoz política para obtener apoyo en momentosdifíciles, y ii) una política monetaria restrictivaque a menudo contribuye a las recesiones, tiendea funcionar como desventaja adicional paraaquellas MiPyME que son o han sido receptorasde créditos del sector formal. Esto ocurre debidoa que tienden a ser clientes marginales de lasinstituciones financieras y por lo tanto, son losprimeros en salir de las listas de prestatarios

cuando aparece una restricción crediticia o debi-do a un crecimiento en las tasas de interés.Los intereses de las MiPyME sugieren, en gene-ral, un mayor esfuerzo para lograr la estabilidaden las áreas de la política señaladas anterior-mente, aún si esto significa dejar de lado otrosasuntos. La inestabilidad macroeconómica tien-de a reflejar un bajo nivel de desarrollo institu-cional. Los países que logran evitarla tienden acaracterizarse por:

• La ausencia de gobiernos despilfarradoresque pueden deshacer rápidamente la estabi-lidad construida por otros;

• La presencia de un equipo competente y es-table de técnicos en las instituciones clavestales como el Banco Central, el Ministeriode Economía, la Comisión de Planificacióny el grupo asesor del Presidente;

• La capacidad de predecir y prepararse paraimpactos (shocks) negativos, lo cual puedede otro modo llevar a una seria inestabilidadmacroeconómica;

• Una tendencia a evitar seriamente compor-tamientos riesgosos;

• Un conjunto de indicadores macroeconómi-cos que dan una alerta oportuna de los pro-blemas por venir, junto con un equipo detecnócratas que sepan cómo tomar ventajade éstos.

Aunque las políticas genéricas no son objeto dela guía, excluirlas del análisis (aunque sea a unnivel simplemente exploratorio) sería una omi-sión que podría tener consecuencias en la cali-dad de los informes. En ese sentido, el desarro-llar de manera breve y general algunos comenta-rios sobre el comportamiento de las políticasgenéricas puede ser útil para entender otros pro-cesos y programas de apoyo que impactan demanera más directa a las MiPyME (ver AnexosB, C y D).

Recuadro 2:Protección legal de MiPyME

En algunas industrias, las grandes empresascrean subsidiarias más pequeñas para vender aprecios extremadamente competitivos (preciosdesleales), con el propósito expreso de debilitar alas empresas medianas independientes o direc-tamente sacarlas del mercado. Para apoyar acombatir este tipo de prácticas, en Estados Uni-dos se aplica la Ley de Prácticas Equitativas deComercio (Fair Practices Law). Según esta ley,toda legislación propuesta y que podría tener unimpacto negativo sobre las pequeñas empresasdebe someterse a una reevaluación por parte deun grupo de expertos con el fin de evaluar laseriedad de dicho impacto.

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III. Alcance, criterios y fuentes de información

La valoración de la política de apoyo a la peque-ña empresa comprende la identificación de losactores y las organizaciones involucradas; de laspolíticas y programas más relevantes en unconjunto de áreas estratégicas, así como el fun-cionamiento del sistema de apoyo como un todo.De la misma forma, se identifican un conjuntode factores que –sin estar orientados directa-mente hacia las MiPyME– inciden en su desem-peño competitivo.

Un elemento clave de cualquier valoración es elconjunto de criterios que se utilizan para medirel grado de éxito de las políticas y programassujetos de ella. Es a base de los criterios escogi-dos que se decide qué información se va a reco-lectar y cómo se va a usar para llegar a un juiciojusto sobre las políticas y los programas. Unavez escogidos los criterios se puede proceder ala recolección de información sobre el desempe-ño de las políticas y programas, aprovechandouna variedad de información ya existente (porejemplo, la que acumulan las instituciones deapoyo) y desarrollando nuevas fuentes según lanecesidad. La guía incluye un formato de en-cuesta para apoyar al proceso de consecución deinformación de los clientes de los servicios deapoyo, expertos, etc. (ver Anexo A).

Finalmente, con la información en mano se pro-cede a la valoración misma y la producción delinforme. Esa valoración puede hacerse con dife-rentes niveles de sofisticación, según las necesi-dades de quienes lo piden, según la informacióndisponible y según los recursos humanos y eco-nómicos disponibles para llevarla a cabo.

Alcance de la valoración La valoración puede tener distintos alcances yniveles de sofisticación, dependiendo del nivel decobertura del sector MiPyME, de la cantidad deáreas de política que se analicen y del nivel decomplejidad de la metodología que se aplica encada caso.

En cuanto a cobertura del sector MiPyME, porejemplo, se puede tomar en cuenta sólo una re-gión del país, un sector (por ejemplo, manufactu-ra), un rango de tamaño (digamos, empresas pe-queñas con 5 a 50 empleados) o tal vez, un grupode firmas seleccionadas por su potencial de cre-cimiento. Otra distinción posible es entre firmasexistentes y nuevas empresas.

El alcance de la valoración también puede variarde acuerdo con el número de áreas de política quese cubran. En un extremo sólo se puede conside

c

Nivel

C´

Cobertura(No. de Áreas)

a

b

c

Figura 1: Nivel de sofisticación y alcance en la

b

de sofisticación

C

valoración de políticas

7

rar un área de política; en el otro se pueden revi-sar todas las áreas y las políticas de apoyo directoe incluso la gama completa de programas queimpactan de un modo u otro el desempeño de lasMiPyME. A su vez, para cada área, la envergadu-ra de la metodología puede ir desde medidas sim-ples de seguimiento de los objetivos intermediosde los programas hasta un análisis completo dise-ñado para aislar el impacto de la política de otrosdeterminantes del desempeño de las MiPyME.

En suma, definida la cobertura del sector Mi-PyME, luego el nivel de sofisticación de la valo-ración tiende a estar inversamente relacionado alnúmero de áreas cubiertas por la valoración, dadolos costos más elevados de las metodologías mássofisticadas (como se ilustra con la curva C de laFigura 1).

El objetivo directo de esta guía esta definido porel punto a. Esfuerzos posteriores tenderían a re-ducir la cobertura, dado que ya existirá un análi-sis general, pero buscarán profundizar más enlas áreas de políticas que evalúan, es decir, unnivel más alto de sofisticación, ilustrado por elpunto b. Por otro lado, la curva misma (que des-cribe la frontera de lo posible o factible encuanto a valoración en un país) irá desplazándo-se hacia arriba con el tiempo en la medida quelas recomendaciones de estas primeras valora-ciones se vayan recogiendo y mejorando la cali-dad de la información existente, incrementandola conciencia en los operadores públicos sobre larelevancia de evaluar, mejorando la coordina-ción entre las políticas, las áreas, los programas,etc. En otras palabras, va a ser posible alcanzaruna mejor combinación de cobertura y sofistica-ción con el mismo esfuerzo; esta nueva fronterade posibilidades de cobertura y sofisticación seilustra con la curva C’. Habiendo mejorado lasopciones de esta forma, sería posible escogeruna combinación como el punto c, de mayorcobertura y más sofisticación de lo implícito enel punto b.

Este documento busca la valoración de la políti-ca integral más que la evaluación de programasespecíficos. Conforme se vaya avanzando ymejorando la calidad de la información, y au-mentando los recursos humanos y económicos,

tanto la valoración integral como la evaluaciónde los componentes serán más sencillas.

Criterios para valorar políticase información a recolectar

En esta guía se distinguen tres tipos o niveles decriterios (finales, intermedios e institucionales)para la valoración de la política de apoyo a lapequeña empresa.

Criterios finales e intermedios

Puesto que el objetivo general de la política deapoyo en discusión es fomentar un sector Mi-PyME más grande y saludable, el éxito se midefinalmente en términos de cuán bien la políticacontribuye al crecimiento y/o al aumento de laproductividad de ese sector. El éxito de cada unode los componentes individuales del paquete dela política de apoyo también debe en principiojuzgarse en términos del impacto que dichocomponente tenga en la fortaleza del sector Mi-PyME. No obstante, valorar el éxito contra esecriterio último, frecuentemente, resulta muycomplicado, así que en la práctica se tiene quevalorar el componente en relación con los obje-tivos intermedios que le corresponden. Así, loscriterios intermedios de éxito permiten evaluarsi los objetivos más directos de un programa deapoyo se han alcanzado. Estos pueden conside-rarse condiciones necesarias pero no suficientespara que el programa sea exitoso. Cuando seaposible, estos criterios se complementan con losque corresponden a los objetivos finales ó últi-mos.

Los criterios finales son los que reflejan el bie-nestar económico de la sociedad como un todo.En ese sentido, los diferentes componentes de lapolítica aplican sus propios criterios de mejora (opor lo menos a su percepción de mejora), los cua-les no deben confundirse con medidas de bienestarsocial, debido a que son demasiado parciales en sucobertura. En el contexto presente, los criteriosvarían hasta cierto punto entre el beneficiario deun servicio dado, la institución fuente del servicio,y la economía o la sociedad en general. Por ejem-plo, en el caso de la política de crédito; el empre-sario puede darle mucho peso a una baja tasa deinterés como elemento deseable; la institución

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tiene que darle peso a sus utilidades, así que unatasa de interés relativamente alta y un nivel demorosidad bajo son elementos positivos. En elcaso de bancos de desarrollo a veces se pone mu-cho énfasis en la cantidad de crédito otorgado ymenos en el éxito de las empresas prestatarias.Para la sociedad lo importante es el efecto del cré-dito sobre las empresas en cuanto a crecimiento,empleo generado, etc. La valoración que se pro-mueve en esta guía se refiere en última instancia alos criterios sociales, no a los de intereses parti-culares.

Para cada una de las áreas de la política y para lapolítica en su conjunto los criterios intermediosy finales pueden agruparse en cuatro niveles depreguntas, donde las tres primeras correspondena criterios intermedios y la cuarta al nivel final.

1. Alcance: ¿Llegó el servicio (o el programa uotro tipo de apoyo) a un número adecuado(v.g. la meta propuesta) de las pequeñas em-presas? Por ejemplo, ¿qué proporción de pe-queñas empresas examinadas visitó un cen-tro del desarrollo empresarial?

2. Satisfacción: ¿Satisfizo el servicio las nece-sidades para las cuales fue diseñado? Porejemplo, ¿qué proporción de las empresasque visitó un centro informó la utilidad dela visita?

3. Impacto en los beneficiarios: ¿Tuvo el ser-vicio o apoyo el impacto positivo deseadosobre el crecimiento, la productividad, elempleo, las utilidades, u otras metas de laempresa (o grupo de empresas)? Por ejem-plo, ¿existe evidencia de que las empresasque hacen uso de los centros del desarrolloempresarial incrementan su productividadmás rápidamente que otras pequeñas empre-sas comparables?

4. Impacto en el sector: ¿Tuvo el paquete demedidas (o el sistema total de apoyo) el im-pacto esperado sobre el crecimiento generaldel producto, la productividad y el empleode las pequeñas empresas y en la distribu-ción del ingreso del país? Por ejemplo,¿puede demostrarse estadísticamente que lapresencia de centros de desarrollo empresa-

rial tiene un efecto positivo sobre el creci-miento y la creación de empleo en el sectorde la pequeña empresa?

Nivel 1: Alcance

La fuente más simple y directa de esta informa-ción es la institución o las instituciones queofrecen el servicio. Cuando se trata de una o po-cas instituciones, cuando la definición del servi-cio es clara y cuando no hay razones para dudarde la calidad de la información que tienen estasinstituciones, puede ser aceptable recurrir sola-mente a esta fuente. Si no se cumple alguna deestas condiciones, es deseable complementar lacitada información con encuestas a las mismasempresas o entrevistas a expertos (ver AnexoA). Tales instrumentos tienen la ventaja de po-der evitar sesgos, falta de cobertura u otros pro-blemas que pueden presentarse en la informa-ción institucional. Frecuentemente los datos va-rían considerablemente entre una fuente y otra.En ese sentido, el intento por reconciliarlas (esdecir, por explicar las diferencias), genera per-cepciones valiosas sobre la calidad de ambasfuentes y sobre la información real. Como sea,es responsabilidad de la persona que evalúa in-terpretar tales diferencias y llegar a una conclu-sión sobre la cantidad del servicio. Cuando no seentienden las causas de cualquier discrepancia,lo mejor es identificar un rango dentro del cualpodría estar el dato correcto.

Para que la medida de cantidad tenga un signifi-cado integral, es necesario contar con un pará-metro: el número de empresas que se consideradebe estar cubierto por el servicio. En ese senti-do, la referencia natural es el número total deempresas por tamaño en el sector en cuestión.Una alternativa, que es superior por lo menos enteoría, es el número de empresas que idealmentese deberían cubrir con el servicio durante un pe-ríodo específico de tiempo. Cuando la naturalezadel servicio sea tal que las firmas que requierenel servicio, lo soliciten a menudo, un lapso razo-nable puede ser un año. En el otro extremo estánlos servicios que, una vez recibidos, probable-mente no se requieran más. En ese caso, el pe-ríodo relevante es “la vida de la empresa”, si lainformación se está recopilando por medio deuna encuesta, se le debe preguntar a la empresa

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si alguna vez ha recibido este servicio. De estaforma, la cobertura deseable puede aproximarsecomo el porcentaje de las empresas que indicanles gustaría recibir el servicio. Esta base paraevaluar la cobertura deseable debe redefinirse enalgunos casos, si no todas las empresas puedenjuzgar bien los beneficios que obtendrían delservicio.

La medición del flujo del servicio a veces secomplica por ambigüedades en su definición;diferentes definiciones pueden contribuir a dis-crepancias entre fuentes de lo que supuesta-mente sería el mismo valor. Por ejemplo, la ins-titución que entrega un cierto servicio tecnológi-co puede incluir en su definición de clientesatendidos los que llamaron por teléfono y reci-bieron alguna información por este medio;mientras el mismo empresario, llenando uncuestionario puede considerar que no recibiónada útil del contacto telefónico, puede haberloolvidado, etc. Si la definición de la unidad delservicio utilizado por la institución sufre decualquier ambigüedad, resulta especialmenteimportante que el evaluador escoja cuidadosa-mente la definición que usa en encuestas, enotras discusiones con clientes, etc.

Es deseable indagar sobre la actitud del empresa-rio respecto al servicio: i) lo quería recibir pero nohizo nada directamente para hacer el contacto, ii)¿hizo el contacto inicial?, iii) ¿tuvo que esforzarsemucho para finalmente recibir el servicio? Cuandola muestra incluye empresarios que no han recibi-do el servicio estas distinciones tendrían especialrelevancia.

Nivel 2: Satisfacción

Frecuentemente el nivel de satisfacción es unacuestión de grado en lugar de una respuesta bina-ria sí o no. Por ello, hay que expresar la preguntaen esos términos. Por ejemplo, en una escala de 0a 5, ¿cómo calificaría la persona su grado de satis-facción con el servicio? Luego es necesario pe-dirle a la persona que explique por qué el nivel esalto o bajo; la respuesta debe entrar en un detallesuficiente para que se pueda entender el mecanis-mo a través del cual el servicio ayuda a la empresa(por ejemplo en el caso de crédito, el préstamo talvez permitió comprar una máquina adicional que

aumentó la producción y las utilidades). En casosmenos exitosos, la respuesta debe indicar por quéconsidera que no rindió bien el crédito u otro ser-vicio.

A veces el interés o los determinantes de satisfac-ción del empresario son diferentes de los de lainstitución que ofrece el servicio. Por ejemplo, enel área de crédito, el empresario puede preferiruna tasa de interés muy baja; cosa que implicaríao la bancarrota de las instituciones financieras osubsidios muy fuertes del sector público, ningunode los cuales es deseable. Por ello se deben distin-guir (dentro de lo que el empresario consideraproblema o debilidad en el servicio) esos aspectosque son inevitables versus los que realmente danevidencia relevante sobre la calidad del servicio2.En ese caso sería deseable preguntar a la personasobre otras cosas que sí reflejan mejor la calidaddel servicio; por ejemplo, la demora en el procesoburocrático antes de conseguir el crédito, la dura-ción del préstamo y otros factores.

Frecuentemente, antes de tener acceso al serviciobajo consideración, la empresa utilizaba algúnsustituto u otra fuente para un servicio afín. Sedebe indagar sobre estas alternativas para el servi-cio bajo discusión. En el caso del crédito; cuálesson las otras fuentes de fondos que tienen las em-presas, en cuáles de esos se podría contar paraexpandirse, etc.; así como qué servicios llenabanla función del crédito antes de tener acceso a esteprograma. En el caso de información tecnológica,se preguntaría cuales son las fuentes más impor-tantes, y entre ellas cuáles son los sustitutos delservicio investigado. En el caso de empresas sinacceso, la pregunta puede ser sobre qué sustitutosexisten y si se aprovechan. Este grupo de pregun-tas tiene el objetivo de permitir entender el entor-no dentro del cual se ofrece el servicio.

2 Puede ser útil pedir una calificación o comentario sobre cadauna de las principales ventajas y desventajas del servicio, ogenerar preguntas donde se excluyan elementos poco rele-vantes para indagar sobre los elementos realmente importan-tes. Por ejemplo, el entrevistado podría comentar que los dosproblemas más importantes con el crédito que recibió fueronla tasa de interés y la falta de flexibilidad en los términos delrepago, pero es posible que ninguno de ellos tenga un remediofactible y sea más valioso tener su opinión sobre otros ele-mentos que se podrían mejorar.

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Se debe indagar sobre el grado en que el programasatisface las necesidades para las cuales fue dise-ñado, pero sin limitarse sólo a ese asunto. En al-gunos casos, el diseño del programa podría serimperfecto pero en la práctica está satisfaciendootras necesidades, lo cual no deja de ser positivo.En general, cualquier programa puede tener efec-tos no planeados o esperados, o positivos o nega-tivos.

Nivel 3: Impacto en los beneficiarios

Este nivel requiere un tipo diferente de informa-ción de los dos primeros, dado que busca entender(basado en información objetiva) el efecto del ac-ceso al servicio en el desempeño de la empresa.Se requiere información a través de un tiemposobre las variables de interés, que normalmenteincluyen el nivel de producción, el nivel de em-pleo, las utilidades, el nivel de capital, las inver-siones corrientes y las ventas. Es preferible tenertal información durante por lo menos unos añosantes del acceso de la empresa al servicio, para darun punto de referencia y comparación con el pe-ríodo de acceso. Lo que se busca con esta infor-mación es evidencia de que el servicio tuvo algúnimpacto en estas variables de desempeño. En uncaso simple, se confirmaría que al recibir unpréstamo, la empresa invirtió en nueva maquinariay poco tiempo después pudo aumentar su produc-ción, ventas y utilidades. En otro caso simple, unprograma de ayuda tecnológica conduciría pocodespués a un aumento de la productividad mediade la mano de obra (razón entre producción y nú-mero de trabajadores). Como en realidad losefectos siguen a sus causas con diferentes rezagos,hay que tomar en cuenta cual sería un períodológico de gestación antes de esperarse los benefi-cios del servicio.

Cuando sea posible, es deseable llegar a un nivelmás alto de precisión en la medición de producti-vidad. En este nivel se busca relacionar la produc-ción y no solamente con el número de trabajado-res sino también con el nivel de capital físico yhumano. Cada una de estas variables está sujeta aposibles problemas de medición3. Una metodolo-

3 En cuanto a la producción, la medida preferible es el valoragregado, o sea la diferencia entre el valor de lo que se produ-ce y el valor de las materias primas consumidas en el proceso

gía alternativa es de calcular el valor de mercadode esos ítem en la actualidad.

La importancia de poder medir el capital dependedel hecho de que, como medida de eficiencia, laproductividad del capital es normalmente másinteresante que la productividad de la mano deobra, en países en donde el capital es el factor es-caso mientras que la mano de obra puede serabundante. Teóricamente la medida más intere-sante es la “productividad de todos los factores”,que se define como el valor agregado de la em-presa dividido por la suma del valor de los facto-res capital y mano de obra4.

Contando con una forma de medir el avance decualquier empresa en el período (o después delperíodo) en que recibió el servicio, sería deseablecomparar ese avance con el de otras empresas queno recibieron el servicio durante el mismo perío-do. Dado que el crecimiento de la producción o dela productividad es resultado de muchos factores,el haber participado en un servicio no prueba queél es la única o principal causa del crecimiento. Siexisten otras causas, éstas probablemente se re-flejarán en que empresas no beneficiarias del ser-vicio también habrán experimentado crecimientode la producción o de la productividad. Para in-vestigar esta posibilidad se necesita comparar alos receptores del servicio con un grupo de no re-ceptores. Preferiblemente empresas que, fuera deno haber recibido los servicios, son bastante pare

de producción. En cuanto al insumo de trabajo, la medidapreferible es el número de trabajadores (incluyendo obreros,empleados, etc.), con el número en cada categoría ponderadopor el costo relativo (salario) de cada uno. Un aumento de estavariable a través del tiempo se basa entonces en un índice delinsumo, no en el número absoluto de personas que trabajan enla empresa. Se debe tomar en cuenta también los casos en quelos trabajadores no son de tiempo completo, para darles unpeso menor en esta ponderación. Finalmente, es importantemedir el acervo de capital y su aumento en el tiempo. El au-mento bruto de capital corresponde a la inversión bruta (o seasin restar depreciación). El dato más fácilmente disponible,aunque no siempre en el caso de muy pequeñas empresas, esel valor de compra (“valor histórico”) de los ítems de capital,que son la maquinaria, los edificios y el inventario. Esos valo-res originales se deben ajustar por la depreciación por unaparte y por la inflación por otra parte. 4Para ciertos propósitos se puede complicar más el cálculo.Ver Cortes, Berry y Eshaq (1987). Small and MediumIndustries in Colombia. New York: Oxford UniversityPress.

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cidas a los beneficiarios. Este “grupo de control”constituye un punto de referencia para los recepto-res; si el comportamiento de los dos grupos (encuanto al crecimiento de producción o de la pro-ductividad) es semejante, esto sugiere que el ser-vicio no tuvo mayor impacto y que las fuentes delprogreso de las empresas fueron otras. Si hay unadiferencia marcada de desempeño, esto sugiereque el servicio tuvo impacto. Para este tipo deanálisis (econométrico) es deseable tener informa-ción sobre un grupo de características de las em-presas y de sus situaciones para identificar losotros determinantes de (o por lo menos los facto-res asociados con) el crecimiento. Por ejemplo, sise está llevando a cabo la valoración de un pro-grama de apoyo tecnológico, sería importante si-multáneamente tener información sobre las em-presas que han recibido crédito o tienen acceso alcrédito, cuáles han encontrado nuevos mercadospara sus productos etc., dado que todos estos fac-tores son posibles determinantes del grado de cre-cimiento de las empresas.

Entre las dificultades más serias en este tipo deanálisis se encuentra la posibilidad de que los re-ceptores de apoyo sean atípicamente exitosos ono, aún antes del apoyo. El primer caso es fre-cuente, por ejemplo cuando el acceso al serviciodepende mucho del dinamismo del mismo empre-sario o de su desempeño hasta ese momento (esteúltimo caso es especialmente frecuente en el cré-dito). El segundo caso ocurre cuando el tener unproblema es la razón por la cual el empresariobusca el servicio. En tal caso es probable que, an-tes de recibir el servicio, la empresa sea menoseficiente en algún sentido que muchas otras em-presas comparables. En cualquiera de estas dossituaciones, una comparación simple entre la efi-ciencia (por ejemplo, la productividad de todos losfactores) de los receptores y no receptores refleja-ría un proceso no neutral de selección que deter-minó cuáles empresas recibirían el servicio. Poresta razón, no se pueden analizar los beneficiosdel servicio a través de una comparación simplede la eficiencia entre los receptores y los no re-ceptores. En vez de ello, se debe medir el cambiode eficiencia de los dos grupos a través del tiempoy basar sus conclusiones en la diferencia entre losdos cambios.

Nivel 4: Impacto en el sector

El análisis a este nivel es parecido al del nivel 3pero va dos o tres pasos más lejos. En las valora-ciones del nivel 3, el analista está efectivamentehaciendo la pregunta, “¿cuál ha sido el efecto delservicio “x” sobre el desempeño de las empresasreceptoras?” aprovechando una comparación conempresas no receptoras. Un análisis global difiereen por lo menos dos aspectos: i) trata todo el pa-quete en lugar de una política o programa especí-fico, y ii) el grupo de referencia no es el de losreceptores de un cierto servicio tanto como todo eluniverso de pequeñas empresas. La pregunta quese busca contestar es, “¿cuál ha sido el impactodel paquete de políticas de apoyo sobre el desa-rrollo del sector de la pequeña empresa?”. Unapregunta intermedia puede ser, “¿cuál ha sido elimpacto sobre los receptores de uno u otro ele-mento del paquete?”. Lo que se esperaría es quemientras más servicios útiles hayan recibido lasempresas, más beneficios habrán sacado de ellos ymejor habrá sido su desempeño a través del tiem-po. Así que se podría hacer una comparación entreempresas en cuanto al crecimiento en la produc-ción o en la productividad en donde la hipótesis es“mientras más servicios recibidos, más avance seesperaría en el desempeño de la empresa.”

Hasta este punto el análisis es una simple exten-sión de lo que se hace para detectar los efectos deun sólo servicio. Se necesita desarrollar un índicedel nivel total de servicios recibidos; éste índicepodría basarse en el costo por unidad del servicio(bajo el supuesto implícito de que los beneficiosson más o menos proporcionales a los costos). Siexisten valoraciones de algunos de los elementosdel paquete, éstas pueden dar una base alternativapara ponderar los elementos del índice de servi-cios recibidos por una empresa.

El segundo paso adicional mas allá del nivel 3tiene que ver con la posibilidad de que en algunassituaciones un servicio pueda mejorar la situaciónde una empresa pequeña a costo de otra(s). Porejemplo, si un préstamo permite a una empresasacar a un competidor del mercado, es posible queel beneficio del primero sea totalmente o casi to-talmente contrarrestado por la pérdida del segun-do. En esa situación, un análisis basado en lacomparación entre el desempeño de empresas re

ceptoras y no receptoras, aunque mide bien el be-neficio privado a las receptoras, sobreestima elbeneficio social, es decir, el beneficio neto a todaslas empresas en conjunto. Por esa razón, es im-portante comprobar que esta no sea la situación, através de un análisis en que los beneficios se mi-den al nivel del conjunto de las pequeñas empre-sas. Así se captaría cualquier pérdida que puedaafectar a unas empresas al igual que los beneficiosde otras.

Para muchos de los componentes del paquete depolíticas, los niveles 1 y 2 son los más simples yconstituyen la etapa más fácil en la cual se puedecomprobar el éxito, pero dan una visión incom-pleta del objetivo. El nivel 1 da solamente unamedida simple de la cantidad del servicio. Elnivel 2 da información básica sobre la calidaddel servicio visto por los clientes, pero esta vi-sión está sujeta a varios sesgos y ambigüedades.Por lo tanto, tal información debe, en principio,complementarse con el nivel 3, donde se pro-fundiza sobre el logro de los objetivos interme-dios y, en lo posible, con el nivel 4 que mide eléxito en términos del objetivo final. En cada unode los dos últimos niveles de evaluación es ne-cesaria una metodología con la capacidad deseparar los efectos de la política y los programaspor una parte y los efectos de otros determinan-tes de la evolución de la(s) empresa(s) por laotra parte.

De esta forma, el desempeño puede considerarsecomo el resultado combinado de la cantidad delservicio (nivel 1) y su calidad (niveles 2, 3 y 4),

la cual puede interpretarse convenientementecomo la cantidad de beneficios por unidad delservicio brindado (por ejemplo, el aumento enlas ganancias de la empresa por dólar de créditorecibido si el servicio en cuestión es el crédito)menos el costo total asociado al servicio.

Las conclusiones del evaluador sobre cada unode estos niveles se deben resumir en forma deuna matriz, como lo ilustra el Cuadro 2.

Criterios institucionales

Una valoración puede limitarse a la medición dela eficiencia (o sea la cantidad y cobertura, lacalidad y el costo de los servicios prestados a lapequeña empresa) o puede extenderse también aun diagnóstico del porqué de determinadoscomportamientos (buenos o no tan buenos). Eneste segundo caso –de importancia obvia parapoder mejorar los resultados– se tiene que ir másallá de esos tres factores y evaluar el sistema deinstituciones que llevan a cabo las políticas oque de alguna otra forma influyen sobre los re-sultados. En otras palabras, un elemento clave enel logro de los objetivos intermedios y finales delas políticas es la base institucional de apoyo, lacual incluye no solamente organizaciones gu-bernamentales sino también a las no guberna-mentales, tales como las cámaras industrialesentre otras. Por esta razón es importante, comoelemento de cualquier valoración de la políticapara la pequeña empresa, medir en lo posible lacalidad, capacidad y esfuerzo de las institucionesinvolucradas. En un nivel muy general, se espe

Área ⇓FinancTecnolMercadMarco DesarrCooper

Nota: Se

Cuadro 2: Matriz resumen del grado de éxito de la política de apoyo a las MiPyME

Criterios ⇒ ¿Llegó elservicio?

¿Satisfizo elservicio?

Impacto anivel deempresas

Impacto anivel sec-tor

iamientoogía e informacióneo y comercio exteriorregulador y de competenciaollo de recursos humanosación y asociación entre empresas

Paquete Total puede calificar de 1 a 5, donde 1 representa la valoración más baja y 5 la mayor.

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raría que la calidad y la cobertura del sistema deapoyo para las MiPyME dependieran de los cin-co factores que se describen a continuación:

La dedicación del gobierno al apoyo de las Mi-PyME, que en la práctica significa disponibili-dad de recursos económicos, recursos humanoscalificados, objetivos y metas claras y evalua-ción de los resultados. Esta dedicación puedemedirse en parte por el flujo de recursos econó-micos dirigidos al sector MiPyME, la cantidadde personas que trabajan en los servicios deapoyo, la existencia de documentos que aclaranla política para este sector, y la frecuencia y pro-fundidad de las evaluaciones de programas ypolíticas. La dedicación del gobierno puede me-dirse a escala general o por áreas, según sea másfácil conseguir la información relevante.

El apoyo del sector no público (organizacionesintermedias y sector privado), bajo la forma decooperación en el diseño, ejecución y/o segui-miento de las actividades de apoyo del sectorpúblico, a través del cofinanciamiento, la presta-ción directa de servicios de asistencia técnica,etc. Algunos elementos de este apoyo son cuan-tificables de forma simple, como en el caso delos servicios prestados. La participación en eldiseño de programas no tiene indicadores tansimples, pero no es difícil tener una idea generalsobre ese tipo de cooperación.

El diseño del sistema de instituciones y progra-mas en cuanto a su coherencia y cobertura. La

calidad de las instituciones que participan en laprestación de servicios, reflejada en las calidadesprofesionales y el grado y forma de descentrali-zación operativa. Esta información en generalestá disponible, aunque a veces se requiere deesfuerzo para organizarla. La presencia de sis-temas de incentivos positivos (por ejemplo, es-tructura de ascensos basada en la contribución altrabajo y no en influencias), en lugar de negati-vos también es relativamente transparente. Seespera que la calidad del comportamiento de lasinstituciones refleje tales incentivos y otros as-pectos de la organización institucional, así comoliderazgo, intervención política y otros factores.Su medición directa es compleja, por lo que re-quiere de un análisis cuidadoso por personasconocedoras del tema.

La sensatez al escoger los instrumentos: ¿sonlos instrumentos correctos para las necesidadesespecíficas del sector MiPyME del país o de laregión, y tienen el peso correcto entre ellos? Unjuicio sobre este punto requiere implícitamentede cierta percepción sobre cuál es un buen pa-quete de políticas y programas de aporte para elsector MiPyME en el país. En la medida de loposible, el evaluador debe comentar este aspectoen términos generales y en cada área tratada enla valoración. Frecuentemente, su conocimientode otras realidades es una variable que ayuda acentrar adecuadamente este criterio.

La eficacia con la cual se emplean los instru-mentos, la cual se espera refleje el estado de las

Cuadro 3: Matriz resumen del impacto de aspectos institucionales sobre la MiPyME

Criterios ⇒Área ⇓

Dedicacióndel gobierno

Apoyo delsector nopúblico

Calidad delas institu-ciones

Sensatez en laelección de losinstrumentos

Eficacia ensu uso

FinanciamientoTecnología e informaciónMercadeo y comercio exteriorMarco regulatorio y de com-petenciaDesarrollo de recursos humanosCooperación y asociación entreempresasNota: Se puede calificar de 1 a 5, donde 1 representa la valoración más baja y 5 la mayor.

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condiciones de 1 a 3 que se mencionaron conanterioridad. Esta eficacia tiende a reflejar, entreotras cosas, el uso de mecanismos de segui-miento y evaluación.

Estos cinco factores determinan el beneficio deun apoyo específico y se reflejan en la salud delsector (es conveniente que el evaluador resumasu apreciación de cada uno en una matriz comola que se ilustra en el Cuadro 2, donde la últimacolumna presenta una apreciación general de lasinstituciones en cada área). Todos ellos estáninterrelacionados, y los niveles superiores o másgenerales afectan a los otros; por ejemplo, ladedicación del gobierno ayuda a determinar lasinstituciones, algunas de las cuales deben sercreadas por el gobierno o deben tener caráctergubernamental.

Información sobre cualquiera de estos factoreses una ayuda para entender el desempeño de lapolítica. Obviamente, si todos se cumplen, lapolítica se puede evaluar como muy buena y, sininguna se cumple, entonces sería una políticamuy débil. La mayoría de los casos cae entreestos dos extremos, así que es útil aplicar unconjunto de criterios relativamente simples paraproporcionar una primera aproximación a la ca-lidad de política.

Fuentes de información

Se requieren varias fuentes de información parapoder aplicar los criterios necesarios para unaevaluación integral de un sistema de apoyo a lasMiPyME o de cualquier componente de ese sis-tema. Como ejemplo, se describen a continua-ción cinco fuentes de información.

• Información reunida de los proveedores deservicios, programa por programa sobre nú-mero de clientes; costos en términos de re-cursos financieros y humanos5; tipo de ser-

5 Para programas dirigidos específicamente al sector Mi-PyME, los datos sobre costos generalmente están disponi-bles, aunque a menudo no están organizados. En el caso delos programas genéricos que afectan pero que no son espe-cíficos para las MiPyME, tal vez no sea posible hacer unaestimación de cuánto de dichos gastos puede considerarsecomo invertido en las MiPyME; esto dependerá de cadacaso individual. Para las políticas genéricas que no tienen

vicios que brindan y (algunas veces) indica-dores del impacto de los servicios;

• Juicios de los proveedores de servicios so-bre los programas en los que participan;junto con las anteriores, estas opiniones danuna visión del programa desde la perspectivade la oferta;

• Opinión de los clientes recopilada por mediode una encuesta especialmente diseñada,aplicada a los clientes o potenciales clientes,con el fin de valorar cobertura y grado desatisfacción, así como para obtener eviden-cia adicional sobre el impacto de los pro-gramas; ésta es la evidencia desde la pers-pectiva de la demanda del mercado (verAnexo A para una discusión del uso de en-cuestas especiales como fuente de informa-ción);

• Estadísticas recopiladas regularmente (porejemplo, la encuesta anual de estableci-mientos manufactureros que se lleva a caboen la mayoría de los países de América Lati-na), datos de las autoridades financieras so-bre patrones del flujo de crédito, etc.;

• Otras fuentes, incluyendo encuestas anterio-res a los proveedores de servicios y otrasinstituciones relevantes, clientes y terceros,estudios hechos por instituciones públicas yprivadas, o por académicos, etc.

Es importante usar conjuntamente todas lasfuentes disponibles de manera eficaz; cada unaproporciona información que las otras no tienen.Sin embargo, las valoraciones de poca cobertura(por ejemplo, aquellas que rinden juicio sobre unsólo servicio o sobre un proveedor de servicio)típicamente no podrán usar todas estas fuentes.

que ver con algún servicio, tales como las políticas macro,monetarias y comerciales, el asunto de los costos deja deser relevante.

IV. Valoración de la política según áreas

Financiamiento

Objetivos, instituciones y programas

Mejorar el (acceso al) financiamiento general-mente se considera uno de los más importantestipos de apoyo externo para la MiPyME, espe-cialmente para aquellas firmas con un fuertepotencial de crecimiento. En consecuencia, lamayoría de los países ha implementado progra-mas para mejorar el acceso de las MiPyME alcrédito, ya sea por medio de la banca de desa-rrollo o de programas que instan a las institucio-nes financieras privadas a canalizar crédito hacialas MiPyME.

El objetivo de la política en esta área frecuente-mente se define en términos de corregir, en loposible, las imperfecciones del mercado privadoen cuanto al acceso de las pequeñas empresas al

crédito. Los estudios sistemáticamente confir-man que entre más pequeñas y menos estableci-das estén las empresas, más restringido es suacceso al crédito del sector formal y mayor lafrecuencia de sus quejas sobre garantías excesi-vas requeridas, carencia de puntualidad en loscréditos, etc.

Estos programas buscan facilitar la inversión, elcrecimiento y el aumento de productividad delas pequeñas empresas. Los objetivos interme-dios son: canalizar un flujo apropiado de recursoshacia el sector MiPyME; hacerlo a bajo costo, esdecir, manteniendo bajos los costos de transac-ción; y maximizar los beneficios brutos del flujode crédito, identificando en forma eficiente a losprestatarios potenciales para quienes el créditocontribuiría más a su desarrollo y quienes alcan-zarían una tasa adecuada de repago.

Tendencias en la política fi

En la década de los setenta y ochenta la política financieras públicas que actuaban en el primer pespecial en las empresas medianas y grandes; la otorgar crédito a pequeñas y medianas empresasnientes de líneas externas contratadas con organisiones forzosas que debían realizar las entidadesmento de subsidio a las tasas de interés que carado el estímulo a los empresarios en la disponibilcables a los créditos otorgados a los beneficiariosión de desinvertir los recursos del Estado en entFinanciera Popular. Por su parte los fondos de setuciones públicas pero autónomas e independienIFI los programas Finurbano y ProPyME respeccroempresas (Finurbano) y las pequeñas y mediaa la pequeña y mediana empresa, cuyo propósitoorientados a respaldar este segmento empresariatías, capacitación e información, tecnologías y dtica de apoyo al sector empresarial en el frente fisegundo piso, administrado hoy en día por institudos que anteriormente manejaba el Banco de la RGarantías

Recuadro 3:nanciera hacia las MiPyME en Colombia

gubernamental de apoyo se desarrollaba desde institucionesiso, como el Instituto de Fomento Industrial (IFI), con enfoqueCorporación Financiera Popular, fundamentalmente orientada a y otras. Estos fondos se nutrían en parte con recursos prove-smos multilaterales, y con recursos provenientes de las inver- financieras. Para finales de la década de los ochenta el ele-cterizó estas fuentes de crédito había desaparecido, concentran-idad de recursos a plazos adecuados y períodos de gracia apli-s finales. En el gobierno de Gaviria (1990-94) se tomó la deci-idades financieras de primer piso, entre ellos la Corporacióngundo piso fueron trasladados progresivamente a nuevas insti-tes del Banco Central. En 1993 y 1994 se crearon dentro deltivamente con el fin de asegurar el acceso al crédito de las mi-nas empresas (ProPyME). “ProPyME es el programa de apoyo es reunir bajo una sola coordinación esfuerzos dispersosl en los cuatro pilares que le dan soporte: financiación, garan-e mercados.” En resumen, en la década de los noventa, la polí-nanciero se concentra en ofrecer recursos a través de fondos deciones independientes aunque públicas, que heredaron los fon-epública (Banco Central), complementada con un Fondo de

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En el contexto de las reformas económicas delas últimas décadas, el papel de la banca públicaha disminuido y los fondos dirigidos a las pe-queñas empresas se manejan más y más por ins-tituciones de segundo piso. La política busca quelas tasas de interés sean de mercado (ver Recua-dro 3). Aún es muy pronto para juzgar el gradohasta el cual las instituciones financieras priva-das –piedra angular de las políticas actuales definanciamiento– serán capaces de satisfacer lasnecesidades financieras de las MiPyME.

En gran parte del mundo hoy en día se puededecir que el objetivo de la política crediticia esllenar los vacíos no cubiertos por los agentesprivados. Esto supone que tales agentes van aservir bien a los prestatarios siempre y cuandolos incentivos creados por el marco institucionalestén bien diseñados. En estas condiciones laprimera pregunta para los que toman decisioneses el grado en que los agentes privados podríansatisfacer las necesidades de las pequeñas em-presas. Cuando la respuesta a esta pregunta esnegativa, se tienen que considerar las opcionesque podrían conducir a un mejor resultado. Dadaesta situación, es importante que la valoracióndistinga claramente entre las entidades privadasy los actores públicos. Cualquier comparaciónentre los dos segmentos del mercado debe tomaren cuenta que los agentes privados típicamenteescogen a sus clientes, dejando de lado a losotros (los que no llenan sus condiciones para serbuenos clientes).

En la mayoría de los países, la nueva estructurafinanciera no ha estado en vigencia por muchotiempo y durante una parte considerable de esavigencia ha coincidido con condiciones anor-males, ya sea una crisis financiera o una políticaeconómica muy restrictiva. Cuando la políticamacroeconómica obliga a tener altas tasas deinterés y acceso limitado al crédito no puedeesperarse, bajo ningún concepto, que el sistemafinanciero sirva bien al sector MiPyME. Cuandoestas condiciones disminuyan en el futuro, laposibilidad de un servicio adecuado será mejor,aunque el nivel más alto de competencia dentrodel sector financiero podría disminuir la oportu-nidad de los intermediarios individuales deaprender institucionalmente cómo tratar efecti-vamente con el sector MiPyME.

Los sistemas de garantía diseñados para facilitarlos préstamos hacia las MiPyME no han funcio-nado bien hasta ahora, en parte debido a una se-rie de defectos en el sistema judicial, los cualeshacen que los costos de recuperación sean exce-sivamente altos para las instituciones financierasy, en parte, debido a los problemas de diseño enlos sistemas mismos. Dada la contribución po-tencial de un buen sistema de garantías en crearadecuados sistemas financieros para las Mi-PyME, será importante realizar mejoras institu-cionales para hacerlos más eficientes.

Información a recolectar

La información y los datos más relevantes parapoder valorar la política financiera se detallan acontinuación.

• El nivel del crédito extendido a las empresassegún tamaño. A veces esta información estádisponible parcialmente desde el lado de laoferta, a veces parcialmente con base a en-cuestas del lado de la demanda. A menos quela información sea relativamente completasobre estos flujos, es deseable hacer una en-cuesta especial para aclarar el panorama. Esimportante tener datos actuales, pero tambiénalguna evidencia de cómo los patrones hanido cambiando a lo largo del tiempo.

• El costo del crédito (la tasa de interés y cual-quier otra carga).

• Otras condiciones del crédito; por ejemplo,acceso, trámites, flexibilidad del suministrode crédito, garantías, etc., así como las actitu-des de las empresas hacia estas condiciones.

• Datos sobre el desempeño económico y loscambios de rutina entre las empresas benefi-ciadas y no beneficiadas.

• Las tasas de morosidad y de demora.

• Información básica sobre la estructura decostos y la eficiencia de los bancos y otrosproveedores de financiamiento para el sectorMiPyME, así como sobre el sistema finan-ciero en su conjunto.

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• Rentabilidad para el banco de su crédito a laMiPyME.

• Calidad del apoyo a las instituciones acreedo-ras por parte de la agencia que garantiza elcrédito (cuando corresponda).

• Información sobre las instituciones del siste-ma de apoyo, tal que permita hacer juicios decalidad y de comportamiento.

Dado que el desempeño puede variar muchoentre los proveedores de crédito y que el accesodepende del tamaño y otras condiciones de losprestatarios, la información anterior debe, cuan-do sea posible, recopilarse y analizarse en formadesglosada. Desde el lado de la oferta, se distin-guiría a los bancos de fomento especializados enMiPyME, otros bancos de fomento, bancos pri-vados según tamaño y si son extranjeros (o pormedio de cualquier otro criterio que pueda afec-tar su inclinación a prestar a las MiPyME); em-presas arrendatarias; otras.

Una valoración detallada del apoyo financiero alas pequeñas empresas de Colombia se incluyecomo Anexo C (El Caso de Colombia) de estaguía. Nótese la referencia a la estimación yaexistente del impacto del programa ProPyME,una línea de crédito dirigido a las pequeñas ymedianas empresas.

Tecnología e información

Objetivos, instituciones y programas

Todo grupo de empresas, incluyendo las Mi-PyME, tiene que aumentar su productividad demanera constante si desea sobrevivir y progre-sar. Los incrementos en la productividad de unaempresa se pueden presentar a través de mejorasen la maquinaria y el equipo, de la disposiciónde la planta, del almacén o de la oficina, de unmejor manejo del inventario, de una mejor elec-ción de insumos, etc. Gran parte del progresoocurre gracias a los esfuerzos de la firma y otrosagentes privados, incluyendo a vendedores deequipo, industrias que producen bienes de capi-tal (especialmente las industrias metalúrgicas yde maquinaria) y los consultores privados quie-nes tratan problemas específicos. Pero las bre-

chas y asimetrías de información conducen ine-vitablemente a deficiencias que necesitan sertratadas a través de un sistema de apoyo biendiseñado.

La estructura de los mercados de tecnologías deinformación y comunicación pueden ser muyimportantes para la rapidez con que las MiPyMEadopten estas tecnologías. Los problemas deinformación son particularmente serios para mu-chos de los empresarios más pequeños, quienesno se sienten muy cómodos con asuntos técnicosy quienes tampoco pueden contratar fácilmente aun especialista para tratar esos aspectos de laempresa. Aunque los vendedores de maquinariay equipo brindan asistencia útil en términos demostrar al cliente cómo usar la máquina o elequipo, la información que suministran sobrecuál equipo comprar está obviamente sesgadapor sus propios intereses, lo cual puede llevar aun desperdicio de los fondos de inversión. Paramuchas MiPyME el mercado de maquinaria yequipo usado es muy importante. En cuanto a losconsultores, generalmente sus honorarios sonmuy altos en relación con los presupuestos delas MiPyME y con frecuencia la empresa no escapaz de saber si podrán apoyarle o no, lo cuales otro problema de información.

La función del apoyo en esta área es apoyar a laspequeñas empresas en la búsqueda de mejorastecnológicas o en la introducción de las mismascon el objeto de aumentar sus niveles de pro-ductividad y mantener su competitividad. Aligual que el crédito, los gobiernos sistemática-mente han considerado que el avance tecnológi-co es importante para el éxito de las MiPyME. Ycomo en el caso del crédito, la manera seleccio-nada para brindar asistencia ha cambiado a lolargo del tiempo.

Los desafíos en la provisión de servicios tecno-lógicos para las MiPyME se relacionan princi-palmente con problemas de información y conlos asociados a imperfecciones de mercado. Mu-chas MiPyME no saben cómo identificar susproblemas en las áreas de la producción y/o laproductividad o cómo encontrar ayuda. Del ladode la oferta, la calidad −a menudo inferior− delos proveedores públicos de servicios tecnológi-cos se debe en parte a la carencia de la informa

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ción necesaria sobre cómo ser más útiles a lasempresas.

La experiencia demuestra que no ha sido fácildesarrollar sistemas de apoyo público con bene-ficios claramente demostrables en el área tec-nológica. Esto supone recursos y requiere se-guimiento y supervisión eficaces. Existen variasopciones económicas para transferir informaciónsobre tecnología; por ejemplo, ferias en dondelos productores discuten sobre temas de interés,literatura (cuando es comprensible), informaciónde los compradores, etc. Cada una de éstas me-rece consideración, debido a que cualesquieraque sean los beneficios que puedan brindar, és-tos tienden a no ser costosos. Los cursos cortosparecen ser beneficiosos a muchos empresarios.Sin embargo, satisfacer las necesidades tecnoló-gicas de las pequeñas empresas de una maneramás completa es donde se encuentra el mayordesafío.

En el pasado, las políticas de apoyo tecnológicopara las MiPyME involucraron programas crea-dos por el gobierno sin casi ningún aporte de losbeneficiarios potenciales, sin seguimiento nievaluación y con contenido determinado por lasagencias proveedoras, generalmente poco infor-madas. A menudo la recuperación de los costosno formaba parte del diseño. Los mejores pro-gramas y algunas de las formas de asistenciamás simples (por ejemplo, algunos cursos cor-tos) probablemente hayan rendido beneficiosconsiderables. Pero la duda generalizada sobrelos beneficios de lo que se ha denominado asis-tencia técnica parece bien fundada; encuestas deempresas a menudo han señalado una baja co-bertura y servicios débiles. El personal de lasagencias públicas con frecuencia ha carecido deconocimientos, experiencia y las aptitudes nece-sarias para brindar servicios eficaces. Mientrastanto, la mayoría de las asociaciones empresa-riales se concentraron más en su función de ca-bildeo que en cualquier potencial de servicio asus miembros. Un buen ejemplo de lo bueno y lomalo en política tecnológica lo encontramos enMéxico (ver Recuadro 4).

En respuesta a los problemas percibidos en losprimeros sistemas de apoyo tecnológico, la ma-yoría de los gobiernos de la región ha emprendi-

do reformas diseñces y sensibles a El programa de mtituido en Méxicejemplo de este están diseñados pva de los proveedcio, en parte entrciales con el fin necesidades, en pperación parcial dde mejorar la calitoda la prestaciónposible a los agen

La tendencia actidentificar las nec

Lo bueno y lo m

Lo bueno...Una virtud de la reciente ha sido cbajo distintos asprelacionado con pdo al proceso proya sea por consulnológicos y de iny Red de Centroscreación y consogación y desarrol(PCT) y por últimnes tecnológicas están los programtos suaves de la tconsultoría enfocCE, AT de NAFIpacitación gerenc

...y lo maloUn traslape que nestudios se refierdiagnóstico en CPMT de CONACmas tiene su grupnóstico inicial. Pdad de que la Secconsultores espec(validados por loterminaran cuál dnecesidades espe

Recuadro 4:alo de la política tecnológica

visión de la política industrialonsiderar el tema tecnológicoectos. En primer lugar, el apoyoroblemas en el hardware liga-ductivo, el cual es suministradotores (PMT), por centros tec-vestigación superior (PAIDEC SEP-CONACYT), mediante lalidación de centros de investi-lo en las empresas MiPyMEo, mediante apoyo a inversio-

(FIDETEC). En segundo lugaras orientados hacia los aspec-

ecnología (software) ligados aada a al administración (CRE-N), sistemas de calidad y/o ca-ial (COMPITE).

o ha sido mencionado en lose a la forma en que se realiza elRECE, COMPITE, NAFIN yYT. Cada uno de estos progra-o de consultores para el diag-odría investigarse la factibili-retaría de Economía tuvieraializados para el diagnóstico

s distintos programas) que de-e los programas responde a lascíficas.

adas para hacerlos más efica-las necesidades de los clientes.

odernización tecnológica ins-o en los últimos años es unpatrón. Los nuevos programasara evitar la influencia excesi-ores sobre el carácter del servi-evistando a los clientes poten-de informarse mejor sobre susarte implementando una recu-e los costos, tratando asimismodad del personal y de transferir de servicios directos como seates privados (ver Recuadro 5).

ual de un mayor esfuerzo poresidades de las MiPyME es un

paso importante en la dirección correcta; la cuperación parcial de los costos también será úcuando se haga con discreción. Dada la grventaja en cuanto a costos bajos que tiene la mquinaria usada para muchas MiPyME, el apopara el desarrollo eficaz de ese mercado podser una política de alta prioridad. En ese sentiel que no se fomente la importación de maquiria usada probablemente afecte negativamentlas MiPyME, aún si algunas veces esta polítse sostenga sobre bases ambientales.

En la búsqueda de economías de alcance enprestación de servicios a las MiPyME, se hcreado centros de servicios empresariales en rios países de América Latina en los últimaños6. Su lógica reside en que los empresarios

6 Nótese que los centros se dedican a mejorar tecnologproductividad; un aspecto de esto tiene que ver con mejoen el nivel de capital humano. Esto ilustra el hecho de estas dos áreas frecuentemente están tan ligadas que nopueden tratar por separado.

El nuevo sistema de

La estrategia de modernización tecnológica plannológica parte del supuesto que la responsabilidaponde a los productores y deja al gobierno la resel desarrollo de tecnologías por parte del sector pobstáculos y barreras indeseables, confiriendo escial, arancelaria, de transferencia de tecnología, dcir, no discrimina entre sectores, regiones o actor

El programa (de modernización tecnológica-PMresadas en la mejora de los procesos productivosfunciona a través de agentes vinculadores que puasociaciones de productores principalmente. Estodel PMT que ofrece el CONACYT (Consejo Nacdel programa es la certificación de los consultorePMT, el diagnóstico y costeo lo hace una empreslizado de la red de consultores, quien ejecuta el pso que proceda la administración. Este informe sque se haya concluido el proyecto, para lo cual scomo un incentivo para realizar este informe.

El PMT tiene una serie de indicadores de evaluaventas, la producción, exportaciones, sustituciónproductos y aumento o disminución del empleo, los cuales son comparados con el costo del proye

Recuadro 5:tecnología e información en México

teada en el Programa nacional de ciencia y modernización tec-d fundamental en la decisión de qué tecnologías utilizar corres-

ponsabilidad de asegurar las condiciones para que la selección yrivado se desarrolle de manera eficiente. Su papel es eliminartabilidad a las políticas de estímulo, financiera, fiscal, comer-e inversión extranjera. La política es de tipo horizontal, es de-es.

T) está dedicado a la atención de la demanda de empresas inte- y/o de producto. Un aspecto innovador del programa es queeden ser las cámaras industriales, organismos ligados a éstas,s vinculadores se acercan a las empresas y ofrecen los serviciosional de Ciencia y Tecnología). El segundo aspecto importantes por CONACYT. Cuando la empresa requiere los servicios dela consultora. De ser aprobados, se asigna un consultor especia-royecto. Cada seis meses debe realizarse un informe de progre-emestral debe realizarse por tres años, independientemente dee hace una reserva de pago del agente vinculador que funciona

ción, tales como el aumento en las utilidades de la empresa, las de importaciones, reducción de costos, desarrollo de nuevosque deben reportarse como parte de los beneficios del proyecto,cto en total y el costo para el CONACYT.

19

re-tilana-yoríado,na-e aica

laan

va-os

de

ía yras

que se

las MiPyME tienden a estar muy ocupados ensus múltiples responsabilidades y cuentan coninformación inadecuada sobre cómo obtenermuchos de los apoyos que podrían serles útiles.Por ello, buscan brindar ya sea un rango de ser-vicios o buena información sobre cómo obtenerestos servicios de gran beneficio a muchas deestas pequeñas empresas. Lo reciente de estaexperiencia en América Latina implica que laevidencia sobre su desempeño y potencial en elfuturo todavía es escasa. Sin embargo, una críti-ca común es que el personal no está capacitadopara poder llevar a cabo este trabajo de índolemultidimensional.

Debido a que la mayoría de las reformas a lossistemas de apoyo tecnológico para las MiPyMEson relativamente recientes, queda por ver cuánbien van a funcionar. En todo caso, existe unconsenso razonable sobre la naturaleza del desa-fío.

Información a recolectar

La información y los datos más relevantes parpoder valorar la política tecnológica son losguientes:

• Número y características de las emprebeneficiadas por programas de tecnologíinformación;

• Tipo, duración y la oportunidad brindpara el uso de la asistencia;

Medidas comune

Medida de DesempeñoPorcentaje de la población objetivo atendidaPesos gastados en el programa por cliente atendid

Porcentaje de los clientes satisfechos o muy satisservicios provistosPorcentaje de los clientes que no pudieron haber mos servicios de otra formaPorcentaje de los clientes que establecieron o cammás procesos comerciales como resultado de los tos

Porcentaje de los clientes que mejoraron uno o mmerciales como resultado directo de los serviciosEl porcentaje promedio en cambio de ventas anualos clientes como resultado directo de los servicioEl porcentaje promedio de cambio de las exportalos clientes como resultado directo de los servicioEl porcentaje promedio de cambio en el valor agrlos clientes como resultado directo de los servicioEl porcentaje promedio de cambio en la utilidad blos clientes como resultado directo de los servicioEl porcentaje promedio de cambio en el empleo eclientes como resultado directo de los servicios pEl cambio total en el valor agregado entre todos peso gastado en el programaEl cambio total en el empleo entre todos los clientado en el programaPorcentaje de los gastos de operación cubierto poclientes

Recuadro 6:s de desempeño recomendadas

Tipo Fuente de DatosCobertura Registros del programa

o Eficiencia Registros del programa,sistema de contabilidad

fechos con los Efectividad Encuesta estándar

recibido los mis- Efectividad Encuesta estándar

biaron uno oservicios provis-

Efectividad Encuesta estándar

ás procesos co- provistos

Efectividad Encuesta estándar

les entre todoss provistos.

Efectividad Encuesta estándar

ciones entre todoss provistos

Efectividad Encuesta estándar

egado entre todoss provistos

Efectividad Encuesta estándar

ruta entre todoss provistos

Efectividad Encuesta estándar

ntre todos losrovistos

Efectividad Encuesta estándar

los clientes por Costo – efecti-vidad

Encuesta estándar, Sis-tema de contabilidad

tes por peso gas- Costo – efecti-vidad

Encuesta estándar, Sis-tema de contabilidad

r las cuotas de los Autosuficiencia Sistema de contabilidad

20

a si-

sasa e

ada

• Cargos por el servicio;

• Satisfacción del cliente con el servicio en elmomento en que se presta y las razones paradicho nivel de satisfacción;

• Disposición a pagar el servicio por parte delas empresas;

• Gastos en actividades de investigación y de-sarrollo según tamaño de empresas;

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• Innovaciones a nivel de productos y procesosproductivos según tamaño de empresas;

• Datos sobre el desempeño económico y loscambios de rutinas entre las empresas benefi-ciadas y no beneficiadas;

• Información sobre las instituciones del siste-ma de apoyo, tal que permita hacer juicios decalidad y de comportamiento.

Esta información debe recopilarse y analizarseen forma desglosada por servicio y por entidadoferente (cuando esto sea posible). De manerailustrativa y complementaria a lo anterior, ejem-plificamos en el Recuadro 6 algunas medidas dedesempeño desarrolladas en México. Una valo-ración el apoyo tecnológico a las pequeñas em-presas de México se incluye como Anexo D (ElCaso de México) en esta guía.

Cooperación empresarial

Objetivos, instituciones y programas

La cooperación entre las MiPyME toma dosformas principales: Cooperación entre empresasalrededor de la producción y actividades comer-ciales (por ejemplo, bajo la forma de agrupa-mientos o clusters o en cadenas productivas) ycooperación bajo la forma de asociaciones em-presariales que representan los intereses de lasMiPyME con los gobiernos y buscan la provi-sión de ciertos servicios a las empresas (talescomo capacitación, control de calidad, etc.).

La lógica de la colaboración entre las MiPyMEreside en el hecho de que algunas actividadesrequieren una escala mayor que otras para alcan-zar un nivel adecuado de productividad. Las ac-tividades en las cuales no hay importantes eco-nomías de escala permiten que las pequeñas em-presas sean eficientes y competitivas. Otros pro-cesos involucran economías de escala o de al-cance de modo que pueden realizarse más efi-cazmente a una escala mayor7. Las aglomeracio-

7 Economías de escala existen cuando el hecho de produciruna cantidad mayor de un producto tiende a disminuir elcosto promedio de esa producción. Economías de alcanceexisten cuando el hecho de producir una variedad más

nes de empresas (clusters) son una respuesta delas pequeñas empresas a la existencia de activi-dades que caen en esta última categoría, talescomo la compra de insumos, mercadeo de pro-ductos, diseño y procesos de producción queutilizan grandes máquinas, etc. Las aglomera-ciones también aumentan la eficiencia de lasactividades que se llevan a cabo a pequeña es-cala al facilitar el flujo de información entre susmiembros. En resumen, las aglomeracionespermiten a grupos de pequeñas empresas alcan-zar cierto grado de “eficiencia colectiva.” Lacooperación puede también tomar formas menosintensivas de lo que normalmente se encuentraen las aglomeraciones; por ejemplo, un grupo deempresas puede colaborar solamente en la com-pra de un insumo y nada más. Para propósitos dela discusión y el análisis, debe tenerse en cuentala línea divisora entre “una aglomeración” yotras formas menos generales de cooperación.

El establecimiento de relaciones de subcontrata-ción entre una empresa grande y sus proveedoresde tamaño menor es otra forma importante decooperación entre empresas que permite unaespecialización y complementación productivade mutuo beneficio. Bajo esta forma de coopera-ción, las empresas grandes se dedican a las acti-vidades que requieren una escala mayor, mien-tras que los proveedores se encargan de las acti-vidades donde el nivel de producción no traeeconomías de escala.

La función de una política de apoyo a la coope-ración entre empresas es la de aumentar las po-sibilidades y la intensidad de tal cooperación conel objetivo de incrementar la productividad delgrupo y así sus utilidades y posiblemente tam-bién su crecimiento. Hoy en día, los gobiernosprestan mucha atención a la potencial contribu-ción de la cooperación entre las MiPyME. Sinembargo, un reto importante en esta área es el deentender mejor las condiciones que conducen ala cooperación. Solamente con una mayor com-prensión del proceso de cooperación será posibleidentificar los mejores instrumentos de apoyo.

grande de bienes o productos tiene el efecto de disminuir elcosto promedio.

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Entre los desafíos que enfrenta la meta de fo-mentar un número sustancial de aglomeracionesestá la necesidad de alcanzar un nivel lo sufi-cientemente alto de confianza entre las pequeñasempresas participantes para permitir una colabo-ración eficaz y en el mejor de los casos, un ma-yor flujo de ideas que aumente la productividad.A la mayoría de los empresarios en el sectorMiPyME generalmente se les considera y seconsideran a sí mismos como individualistas ypoco inclinados a la cooperación, a menudo de-

bido a su historial de ser competidores. Sin em-bargo, el individualismo de los empresarios delas MiPyME ha sido algo exagerado a veces;estudios recientes han enfatizado que muchas delas MiPyME más dinámicas se desarrollan en elmarco de redes de cooperación muy densas.

En ese sentido, podría esperarse que las asocia-ciones de pequeñas empresas debieran propor-cionar una base de experiencia de colaboración ymutua familiaridad que a veces contribuye a

Recuadro 7:Proyectos de articulación productiva en Chile

En el ámbito de la articulación productiva, los principales programas de apoyo que operan en el sector de laspequeñas y medianas empresas manufactureras son los PROFO, el Programa de Desarrollo de Proveedores deCORFO y el Programa Territorial Integrado. El primero apunta a estimular la creación de redes entre pequeñas ymedianas empresas (redes horizontales); el segundo, vínculos entre grandes empresas clientes y pequeños pro-veedores (redes verticales) y el tercero, una coordinación entre los empresarios e instituciones públicas y priva-das de apoyo de un determinado territorio (redes territoriales). Finalmente, cabe recordar que tanto el FAT comoel FONTEC consideran condiciones especiales para grupos de empresas que presentan proyectos colectivamen-te.

En una evaluación del impacto de los Proyectos Asociativos de Fomento se propuso identificar la relación exis-tente entre las acciones desarrolladas por las empresas que participaron en los PROFO y las actividades empren-didas en el marco de los proyectos asociativos. En segundo lugar, se intentó medir el resultado neto de dichosproyectos, comparando el desempeño de las empresas participantes en los mismos, con las condiciones genera-les de la rama correspondiente.

Las principales preguntas que orientaron el estudio fueron: 1) ¿Pudieron los PROFO generar cambios en lasconductas y resultados de las empresas? ¿Cuáles? 2) ¿Cuáles variables incidieron en este proceso? Y finalmente3) ¿Cuál fue el impacto del instrumento desde el punto de vista del beneficio social y fiscal?

En materia de gestión de las empresas, los avances más interesantes en los que la importancia del PROFO re-sultó estadísticamente significativa fueron la organización de la empresa, la planificación estratégica y la imple-mentación de estrategia de marketing. Asimismo, la participación en los PROFO contribuyó significativamente ala introducción de innovaciones de procesos y en particular en la incorporación de control de calidad, automati-zación y planificación de la producción. En cuanto a los recursos humanos, las empresas PROFO parecen haberdesarrollado más actividad de capacitación a directivos y operarios que las empresas del grupo de control. Fi-nalmente, los PROFO habrían contribuido a mejorar su capacidad de acceso a los instrumentos de fomento dis-ponibles en el país.

Las principales desventajas estuvieron relacionadas con el plazo del programa que los empresarios considerarondemasiado corto, la imposibilidad de financiar inversiones físicas y la dificultad para encontrar un gerente ade-cuado. En relación con este último punto, el estudio evidenció que la rotación de gerentes en un PROFO reducela probabilidad de que el proyecto tenga un impacto positivo en el accionar de la empresa. Finalmente, se com-probó que la variable duración es estadísticamente significativa en la mayoría de las acciones realizadas por lasempresas. Al respecto se evidencia también una diferencia entre el tiempo promedio de permanencia de las em-presas (de aproximadamente 2 años) y los plazos mínimos que requieren las firmas participantes para emprenderacciones en la mayoría de las actividades: 3,5 años para que la mitad de ellas empiece a cooperar en un plan téc-nico y 3,1 años para que la mitad observe mejoras en su acceso a la institucionalidad de fomento.

crear las condiciomeraciones. Lamciones (sectorialeestán dominadas modo que los intpoca atención. Eciones que represnen dificultad pasión le den valor a

Aunque los nivepueden ser bajos,dan mejorar. En el objetivo de logcios y/o no precioeconomía cerrada

cados internacionales como para protegersecontra las importaciones, el incentivo para lograreconomías de escala que aumenten la producti-vidad por medio de algún tipo de cooperación(por ejemplo aglomeraciones) se ha incrementa-do. De esa forma, este puede ser un buen mo-mento para lograr un aumento significativo en lacooperación. También es posible que la políticapública pueda impulsar dicha cooperación másde lo que lo ha hecho en el pasado, dado quehasta hace poco se convirtió en un objetivo seriode la política y hasta ahora se está creando evi-dencia de cómo, a través de la política pública,se puede contribuir.

Por lo reciente que es el reconocimiento de laposible contribución de las aglomeraciones8 yporque no es obvio cuales serían los mayoresaportes a su desarrollo, no existe una institucio-nalidad tan clara en esta área, como por ejemplo,en financiamiento. Sin embargo, existen pro-gramas interesantes, en donde el instrumentobásico es un subsidio para financiar proyectoscolectivos de pequeñas y medianas empresas—como los Proyectos Asociativos de Fomento(PROFO), un programa de apoyo administradopor la CORFO (Corporación de Fomento de laProducción) de Chile desde 1992 (Recuadro 7,página anterior).

Igual que en el caso de las aglomeraciones, hastael momento los arreglos de subcontratación han

El Programa

El objetivo de estcompetitividad del establecimientción entre una grproveedores de mespecialización yde mutuo beneficde CORFO cofinsistemáticas orienmarcha un plan dsas proveedoras d

El programa cons

Etapa de diagnlizar un análiside las debilidady diseñar un plque permita desuperar las frag

Etapa de ejecua cabo las activde diagnóstico

Como en el caso administrados pocarga de proporciuna descripción efichas de postulacla estructura del f

Recuadro 8.de desarrollo de proveedores(PDP) - Chile

e programa es aumentar lae cadenas productivas y facilitaro de relaciones de subcontrata-an empresa demandante y susenor tamaño, permitiendo una complementación productivaio. Este instrumento de fomentoancia un conjunto de accionestadas a elaborar y poner ene fortalecimiento de las empre-e una firma demandante.

ta de dos etapas:

óstico: Tiene por objetivo rea-s tanto de las fortalezas comoes de las empresas proveedoras

an de fortalecimiento de éstassarrollar sus potencialidades yilidades detectadas.

ción: Tiene por finalidad llevaridades identificadas en la etapa

.

de los PROFO, los PDP estánr una red de agentes que se en-onar a las empresas interesadas,xhaustiva del programa, lasión, las actividades a realizar yinanciamiento.

23

nes para la formación de aglo-entablemente, muchas asocia-s, cámaras de comercio, etc.)por empresas más grandes deereses de las MiPyME recibenn casos donde existen asocia-entan a las MiPyME, éstas tie-ra que los tomadores de deci- sus puntos de vista.

les actuales de colaboración esto no significa que no pue-economías más abiertas, donderar la competitividad por pre-s es más importante que en una, tanto para entrar en los mer-

sido en su gran mayoría el resultado del recono-cimiento por parte de agentes privados de unposible beneficio mutuo. En varios países exis-ten “bolsas de subcontratación”, cuyo propósitoes facilitar que las dos partes se pongan en con-tacto. Este instrumento, aunque interesante porsu costo modesto, parece no tener la capacidadde aumentar mucho la densidad de los arreglosde subcontratación, así que en la fase actual dela política el énfasis ha pasado a instrumentosmás activos. Por su carácter general prestan

8 El apoyo a grupos de empresas a través de la construcciónde parques industriales podría considerarse como una pri-mera versión de una política a favor de las aglomeraciones.Pero esta versión no se basaba en una interpretación ade-cuada de la cooperación entre empresas y sus raíces, asíque no es el origen directo de la política moderna de apoyohacia las aglomeraciones. Parece no haber tenido muchoéxito por esa deficiencia.

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asistencia técnica y subsidios para establecer ofortalecer arreglos de subcontratación entre unaempresa relativamente grande y un grupo deproveedores (ver Recuadro 8, página anterior).

Información a recolectar

La información y los datos más relevantes parapoder valorar la política de cooperación empre-sarial son los siguientes:

• El número de empresas que participan enacuerdos de cooperación, tales como lacompra conjunta de insumos, la venta con-junta de productos, el uso compartido demáquinas o espacio físico, el compartir in-formación tecnológica, la subcontratación,etc.;

• Los beneficios y problemas identificadospor los participantes en estos arreglos de co-operación9;

• El número y carácter de los agrupamientos,su evolución y problemas;

• Datos sobre el desempeño económico y loscambios de rutinas entre las empresas benefi-ciadas y no beneficiadas;

• Información sobre las instituciones del siste-ma de apoyo, tal que permita hacer juicios decalidad y de comportamiento;

• El número de asociaciones de MiPyME y deasociaciones en las que participan empresa-rios de las MiPyME;

• El número de las MiPyME afiliadas a lasasociaciones;

• El tipo de actividades de las asociaciones;

• La opinión de los empresarios de las Mi-PyME sobre el valor de las asociaciones, co-

9 A veces es posible también obtener información sobre lasempresas no participantes que expresan el deseo de serincluidas en estos tipos de cooperación. Sería el caso deuna encuesta general a un grupo de empresas pequeñas.

nocimiento de sus funciones y participaciónen sus actividades;

• Las relaciones del sector público con estasasociaciones (por ejemplo, en términos deconsulta) y cómo las apoyan; tratamiento pre-ferencial para las MiPyME en las comprasdel sector público, etc.

Una valoración del apoyo a la cooperación em-presarial se incluye como Anexo B (El Caso deChile) en esta guía.

Mercadeo y comercio exterior

Objetivos, instituciones y programas

Muchas MiPyME son competitivas en aspectosoperativos y/o productivos, pero sufren proble-mas en la comercialización de su producto den-tro o fuera del país, además de la discriminaciónen los mercados de insumos. La función delapoyo que se presta en esta área es la de mejorarla eficiencia del mercadeo de las pequeñas em-presas a nivel nacional y, cuando sea relevante,internacional. Tal mejoramiento tiene el objetivode bajar los costos de mercadeo y apoyar a quelas empresas conquisten nuevos mercados y, deesta forma, aumenten sus ventas y utilidades.

Las dificultades frecuentes en el mercadeo de laspequeñas empresas pueden reflejar ya sea unexceso de oferta por un bien dado (como cuandoel éxito temprano de unas pocas MiPyME indu-ce a muchos otros a la producción del mismoartículo), el hecho de que construir una red declientes toma tiempo o la falta de capacidad ad-ministrativa en esa área. Muchos empresarios deMiPyME tienen conocimientos principalmenteen áreas diferentes al mercadeo y por ende, tie-nen más dificultad en el manejo de esta parte desu negocio. Este es un problema común. Cuandoel empresario de una MiPyME recién creadacarece de experiencia en mercadeo, esta debili-dad generalmente se presenta mientras la firmaaún está luchando para establecerse. Dada estasituación, un débil sistema de apoyo podría con-tribuir a la desaparición de muchas MiPyME,que de otro modo tenían opción a desarrollarse.

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Una pequeña pero creciente porción de pequeñasempresas vende o podría vender sus bienes yservicios en mercados extranjeros. Tales merca-dos constituyen un reto especial para las peque-ñas empresas, dada la mayor cantidad de trámi-tes que generalmente se requieren, la necesidadfrecuente de hacer negocios en un idioma ex-tranjero y con clientes a quienes no se conocepersonalmente, y los costos y riesgos más altosde las transacciones (incluyendo, a veces, ries-gos por el tipo de cambio). Las destrezas demercadeo necesarias para el éxito en este merca-do deben crearse. Un reto parecido también sepresenta con relación a aquellos mercados loca-les en los cuales las pequeñas empresas compi-ten con las importaciones, las cuales a menudose benefician de economías de escala en ventas,publicidad llamativa y la posibilidad de aprove-charse de una moneda sobrevaluada periódica-mente (lo que les da una ventaja artificial tempo-ral en precio).

Las políticas para lidiar con situaciones en don-de la dificultad de mercadeo está dentro de laempresa incluyen capacitación, cursos (desdeaquellos en las escuelas de comercio de las uni-versidades hasta cursos cortos diseñados para lospequeños empresarios), el uso de asesores, etc.Los desafíos en el mercadeo, tanto en los merca-dos de insumos como en los de productos, a me-nudo incluyen el hecho de que existen claraseconomías de escala en la compra y la venta.Cuando existe una posibilidad de emprenderestas funciones conjuntamente, esto puede cons-tituir una solución al problema. El lograr eco-nomías de escala en las compras y las ventas esuno de los factores que estimula la promoción dela cooperación entre pequeñas empresas y de lacreación de agrupamientos (ver la sección sobreCooperación empresarial en este capítulo).

Generalmente se cree que las ferias locales einternacionales son una forma eficaz de mejorarel acceso a los mercados para muchas MiPyME.Éstas son relativamente económicas y no sólocrean suficiente presencia para los productos delas MiPyME, sino que también proporcionan elcontexto para una considerable transferencia detecnología y otras externalidades positivas. Al-gunos países han tratado de estimular a los in-termediarios para que pongan en contacto a los

pequeños productores locales con los mercadosinternacionales.

La creciente apertura de las economías de Amé-rica Latina y el Caribe ha traído consigo el reco-nocimiento de los obstáculos para la mayor par-ticipación (directa e indirecta) de las pequeñasempresas en el comercio exterior. Con más fre-cuencia, los desafíos para las pequeñas empresasse han concentrado en las necesidades de merca-deo y en cómo negociar en el ámbito internacio-nal. El financiamiento especial para las exporta-ciones, que otorga la mayoría de los países endesarrollo y que a veces incluye programas es-peciales para las pequeñas empresas, puede ver-se en parte dirigido al desarrollo de tales destre-zas y canales de mercadeo. La necesidad de cré-dito para capital de trabajo a menudo es impor-tante para el éxito de mercadeo –las MiPyMEpueden vender si son capaces de ofrecer térmi-nos de crédito al comprador, de otra forma no.

Cuando la dificultad en el mercadeo de las Mi-PyME se debe a compradores y proveedores noconfiables, las posibles respuestas incluyen unamejora general del desempeño de las MiPyME,especialmente importante cuando la empresaestá tratando con otras MiPyME (cuando lasdificultades reflejan el abuso del poder en elmercado por parte de los competidores a granescala o de los proveedores de insumos o la in-capacidad de otras empresas, grandes o peque-ñas, de satisfacer sus obligaciones contractualescon la firma, el reto es diferente y se comenta enla sección sobre el Marco regulador y de com-petencia en este capítulo).

Información a recolectar

La información y los datos más relevantes parapoder valorar la política tecnológica son los si-guientes:

• Número y características de las empresasbeneficiadas por programas de mercadeo ycomercio exterior;

• Tipo, duración y oportunidad de la asisten-cia brindada;

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• Número de participantes en las ferias, quié-nes participan, cuán útil consideran esta ins-titución, la ayuda que obtienen si deseanparticipar;

• Cargos por el servicio;

• Disposición a pagar el servicio por parte delos clientes;

• Satisfacción del cliente con el servicio en elmomento en que se presta y las razones paradicho nivel de satisfacción;

• Información de encuestas sobre el grado ynaturaleza de los problemas en los mercadosde productos e insumos y el uso y valoraciónde los servicios disponibles sobre estos pro-blemas;

• Otras evidencias sobre la condición de losmercados en los cuales las MiPyME vendensus productos para detectar el grado decompetencia y el potencial de ganancias.Evidencia más general de la estructura demercado en aquellas áreas donde hay quejaso sospechas de un uso desleal del poder demercado;

• El alcance de la participación de las Mi-PyME en los mercados externos, ya sea di-rectamente como exportadores o indirecta-mente como proveedores de insumos a losexportadores;

• Datos sobre el desempeño económico y loscambios de rutinas entre las empresas benefi-ciadas y no beneficiadas;

• Información sobre las instituciones del siste-ma de apoyo, tal que permita hacer juicios decalidad y de comportamiento.

Marco regulador y de competencia

En la mayoría de los países de América Latina yel Caribe, la implementación formal del marcoregulador se hace en forma bastante parcial y amenudo, no neutral en su tratamiento de las em-presas más pequeñas frente a las firmas más

grandes. El marco legal y regulador en la mayo-ría de estos países sufre de dos debilidades se-rias: i) en muchos casos, parece no haber sidobien diseñado para lograr las metas establecidas,y ii) la capacidad administrativa a menudo espoca y los niveles de normas sin sentido (buro-cracia) y de corrupción son altos.

La mayoría de los componentes de los sistemaslegales y reguladores se han construido prestan-do muy poca atención a la implementaciónpráctica, con la consecuencia que su aplicación ysus efectos pueden ser muy diferentes a los quese pretende lograr; en otras palabras, demasiadasleyes y regulaciones se redactan sin tomar encuenta los patrones de respuesta y los efectos delos incentivos que crean o de las limitacionesprácticas para su aplicación, lo cual tiende a tor-narse parcial y a menudo corrupto. La corrup-ción incrementa los costos, vuelve inestable eimpredecible el contexto de la política y gene-ralmente da una ventaja a los competidores másgrandes o que son favorecidos de algún otromodo. La inseguridad física también aumentalos costos y la variabilidad de las tasas de ga-nancia esperadas.

Cuando algunos tipos de empresas pueden evitarlas regulaciones y/o los sobornos asociados conéstas, ellas cuentan con una ventaja competitiva.A veces, estas diferencias funcionan a favor delas MiPyME y a veces, en contra de ellas10.

10 Desde la perspectiva específica de las MiPyME, unacuestión importante es cómo estos patrones afectan la posi-ción competitiva de sus diferentes segmentos. La existenciade una extensa práctica de sobornos generalmente reduce larentabilidad neta combinada del trabajo y capital en lasindustrias afectadas, pero puede o no afectar la gananciarelativa de los diferentes factores o grupos de firmas.Cuando algunos tipos de empresas pueden evitar las regu-laciones y/o evitar los sobornos asociados con ellas mejorque otras obtienen una ventaja competitiva. Las pequeñasempresas evitan rutinariamente varias regulaciones y dadoque esto no lo pueden hacer las grandes, les da a las prime-ras una ventaja competitiva. Generalmente, evitarlas sevuelve difícil, si no imposible, en algún lugar en el rangode las MiPyME y para algunas regulaciones, ellas son me-nos capaces de hacerlo. Aunque no existen prediccionesteóricas generales sobre estos asuntos, es importante esta-blecer sus dimensiones empíricas e impactos probablessobre la posición competitiva.

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Las MiPyME con frecuencia reclaman que laslicencias y otros requisitos administrativos yburocráticos son demasiado onerosos y/o costo-sos. En algunos casos, los costos y las molestiasque generan estas imposiciones parecen recaerespecialmente en las pequeñas empresas (ya queellas son demasiado grandes para evitar las re-gulaciones, pero no lo suficiente para que elcosto sea pequeño en relación con el tamaño delas operaciones11).

Los sistemas laborales, de impuestos y de licen-cias son ejemplos de áreas en las cuales parecie-ra que las leyes se han redactado pensando prin-cipalmente en las grandes empresas, de formaque algunos de sus impactos en las MiPyME(aunque generalmente no sobre las microempre-sas) tienden a ser negativos. Típicamente, lasempresas muy pequeñas evaden sustancialmenteestos sistemas, pero en algún lugar en el rangode empresas empiezan a constituirse en una ra-zón para que las firmas no crezcan. Por ejemplo,la evasión tributaria inhibe que las firmas apro-vechen algunos servicios públicos útiles, siendoque dicha evasión tiene un costo indirecto paralas firmas y para la economía. Estas son áreas enlas que típicamente muchos países podrían me-jorar sus sistemas. La mayoría de los países pro-bablemente necesite sistemas laborales y tributa-rios cuyo diseño tome de manera mucho másprofesional el papel y las características de lasMiPyME.

En cuanto al sistema legal/judicial, una observa-ción común es que éste es lo suficientementedébil para que las MiPyME no le tengan con-fianza y operen fuera de él. Esto significa quebuscan otras maneras de limitar los riesgos porel incumplimiento de los contratos, los robos,etc. El sistema legal favorece a aquellos quepueden pagar y a los que gozan de influencia,los cuales generalmente no son los empresariosde las MiPyME. No puede confiarse en un sis-tema judicial que actúa de manera discrecional.En esta área, ni la factibilidad ni las medidas 11 Este fue el caso con los costos burocráticos asociadoscon las importaciones de insumos intermedios antes delcambio hacia el libre comercio. Obviamente, es importantetomar las medidas que constituyan mejoras desde la pers-pectiva de las MiPyME y que no generen costos para otrosgrupos.

para mejorar una situación insatisfactoria sonfáciles de discernir.

Con el mayor énfasis actual en políticas favora-bles al mercado, los países han estado tratandode mejorar el conjunto de regulaciones dentro delas cuales operan las empresas. La liberalizacióntambién ha creado la necesidad de nuevas regu-laciones donde anteriormente no se requeríaninguna, conforme se ha ido ensanchando elrango de actividades en las cuales las empresasprivadas pueden participar. En esta área, comoen otras, los países de la región están en procesode transición.

Muchos países han iniciado reformas en estasáreas. A corto plazo, la atención debería con-centrarse en donde pareciera que el daño es sus-tancial, pero también donde existe una oportuni-dad real de mejora12. Es importante en esta áreaque quienes toman decisiones sepan lo que lasMiPyME consideran importante para que tomenen cuenta esta perspectiva. Es igualmente im-portante el seguimiento continuo dado el terrenopoco conocido al que están entrando los países.En muchos casos, queda abierta la cuestión de sise ha tomado en cuenta el conocimiento sufi-ciente de las necesidades y problemas del sectorMiPyME en el proceso de reformas a las regula-ciones. Mientras ese proceso esté en sus prime-ras etapas, todavía existe el potencial de tomaren cuenta adecuadamente dichas necesidades yproblemas.

Un sistema regulador es exitoso cuando cada unode sus elementos rinde beneficios mayores a loscostos. Los beneficios son varios. El más obviotiene que ver con los servicios prestados a las em-presas como contrapartida a los cobros que tienen

12 Debería ser posible, por ejemplo, reducir las conductasrentistas y burocráticas de los empleados estatales, incul-cando una actitud de servicio en vez de una de explotación.Tanto los términos contractuales para varios tipos de fun-cionarios públicos como los sistemas de incentivos y su-pervisión bajo los cuales operan pueden rediseñarse paraque estos enfoques positivos sean más comunes. La expe-riencia de otros países que han reformado algunas de susagencias estatales, de una orientación de no servicio a unade ayuda brindaría una lección sobre el proceso de transi-ción del uno al otro.

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que pagar. Otros beneficios incluyen, por ejemplo,los de asegurar la salud de la población a través dela prohibición de actividades perjudiciales al me-dio ambiente y el control de productos peligrosos.De la misma forma protege a las empresas cuyasactividades son legítimas de las que no lo son. Loscostos correspondientes son los derivados de ad-ministrar el sistema más cualquier inconvenienciaa las empresas fuera del costo financiero. Un sis-tema legal y regulador que promueva el espírituempresarial debe caracterizarse por:

• Un mínimo de trabas (registros, licencias,número de impuestos diversos), es decir queestos sistemas sean lo más sencillo posibledadas sus legitimas funciones. Cuantos menostrámites, menos tiempo tendrán que dedicarlos empresarios a funciones burocráticas, etc.;

• Claridad en cuanto a los beneficios que sebuscan con cada elemento del marco regula-dor y alguna evidencia, sea cuantitativa o deotra índole, que esos beneficios se están per-cibiendo. Esto puede tomar la forma de eva-luaciones periódicas para medir tales benefi-cios;

• Un peso relativo no muy grande para las Mi-PyME de cumplir con el marco regulador enáreas como las de impuestos, legislación labo-ral, contratos, etc.;

• El reconocimiento −en el mismo marco regu-lador y en su aplicación− de los impactos ne-gativos que puede tener una ley o regulaciónsobre el desempeño de las MiPyME. Estopuede suponer −eventualmente− la aplicacióndiferenciada de reglas según el tamaño de laempresa (por ejemplo, en las áreas de im-puestos, de legislación laboral y de registros ylicencias, etc.). Otra es un mecanismo legal desalvaguarda contra normas nuevas (o modifi-caciones en las existentes) que afecten el de-sempeño de las MiPyME.

Información a recolectar

La información a recolectar estaría relacionadacon el marco jurídico y el normativo vigente que

tenga un impacto en la MiPyME en ámbitos co-mo el fiscal, laboral, seguridad social, trámitesde registro de empresas, otras licencias requeri-das para operar un negocio, pagos de servicios,etc. Incluiría, entre otras cosas:

• El número y detalles sobre el costo (en dine-ro) y el tiempo dedicado a llenar los requisitoslegales y administrativos de operar el negocio(registro, licencias, etc.);

• Beneficios recibidos por pagar licencias ycumplir condiciones legales y administrativas;

• Frecuencia y costos extralegales necesariospara evitar que el gobierno imponga sancionespor no llenar todos los requisitos legales o quemalhechores potenciales acosen el negocio;

• Frecuencia de casos en que el empresario pre-fiere no aumentar el tamaño de la empresa ollenar los requisitos legales y administrativospor los altos costos implícitos en hacerlo;

• Carga de impuestos que se paga o se debepagar, incluyendo impuestos sobre las ventas,sobre el ingreso de la empresa y otros asocia-dos al negocio. Asimismo, el grado en que esacarga aumenta con la formalidad y/o con eltamaño de la empresa;

• Los principales elementos de la legislaciónlaboral que se aplican a la empresa (por ejem-plo, el salario mínimo, prestaciones inmobilia-rias, jubilación, seguridad social, etc.), limita-ciones al despido, etc., así como los costos fi-nancieros y de otra índole implícitos en esoselementos.

El ámbito legal y regulatorio como fue definido eneste documento, es muy heterogéneo. El impactode algunos de los elementos de ese marco sobrelas MiPyME es lo suficientemente complejo comopara facilitar la identificación de criterios interme-dios útiles. Esto nos lleva a una situación en quelos criterios más operativos tienen que ver confallas obvias de desempeño. Afortunadamente, laidentificación de tales fallas es muy importantepara mejorar la política. En otros aspectos delmarco −por ejemplo el nivel de impuestos sobre

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las MiPyME− es difícil llegar a conclusiones úti-les sin estudios a fondo y tales estudios han sidomuy poco frecuentes en los países de la región (oen cualquier parte). En tales situaciones, el papeldel evaluador es el de identificar áreas que mere-cen estudios a fondo para valorar bien el marcoexistente y sugerir mejoras factibles.

Recursos humanos, educación y capacitación

La función de la política en esta área de capitalhumano es facilitar el crecimiento e incrementarla productividad de las MiPyME al garantizaruna oferta adecuada de habilidades empresaria-les y destrezas de los varios grupos de trabajado-res en las que se basa el éxito de las empresas.Un sector MiPyME importante y dinámico re-quiere un fuerte espíritu empresarial y la volun-tad de los individuos a participar en aventurascomerciales; por ello los mecanismos que ayu-dan a generar tales habilidades empresarialesson importantes.

El desarrollo de una base fuerte de talento em-presarial es otro elemento clave en una buenaestrategia global y, en particular, para la crea-ción de un gran número de empresas viables.Los insumos requeridos para lograrlo, sin em-bargo, no parecen comprenderse bien. Las “in-cubadoras de empresas” que a veces se estable-cen en las universidades o cerca de ellas, hansido un enfoque para la formación de nuevasempresas y destrezas empresariales asociadas.Los resultados de estos intentos en general pare-cieran no ser concluyentes.

Muchas MiPyME necesitan un adecuado nivelde destreza entre sus trabajadores y empleados,especialmente si desean competir exitosamenteen las industrias de tecnología mediana y au-mentar su productividad en forma continua.Conforme las economías progresan en términostecnológicos es cada vez más importante que lasMiPyME tengan acceso a trabajadores califica-dos que puedan hacer un uso eficaz de dichastecnologías y que sean lo suficientemente flexi-bles para adaptarse al cambio tecnológico, segúnsea necesario. Estas cualidades reflejan tanto laeducación general (alfabetismo, aptitud para elcálculo numérico, habilidad para resolver pro-

blemas, habilidad para trabajar con otros) comola capacitación especializada.Existen muchas inquietudes sobre la eficacia delos sistemas educativos de América Latina ycuán bien responden a las necesidades de laseconomías, especialmente conforme éstas evolu-cionan hacia la intensificación del conocimiento.En muchos países el desempeño promedio de losestudiantes en lenguaje, matemáticas y otrasáreas es débil en comparación con los estándaresinternacionales.

Donde −como en la mayoría de los países lati-noamericanos− el sistema educativo públicomuestra serias deficiencias, éstos probablementeafecten negativamente al sector MiPyME tanto omás que al resto de la economía. Esto es consis-tente con las quejas de las MiPyME respecto a ladificultad que tienen para encontrar trabajadorescon las habilidades requeridas (aunque no hasido necesariamente demostrado).

Los problemas de calidad educativa tienen pro-bablemente un impacto más negativo en las Mi-PyME que en firmas más grandes puesto que elpersonal de las MiPyME probablemente no hayaprovenido de instituciones educativas de altacalidad. En las economías caracterizadas por unamplio acceso a educación de calidad, las Mi-PyME probablemente puedan atraer personalcon educación semejante al de firmas más gran-des. En economías donde solamente una minoríatiene acceso a buena educación/capacitación,esta desventaja de recursos humanos para lasMiPyME probablemente sea más grande. Dondelos niveles de enseñanza general son bajos, esmás difícil para los trabajadores cambiar tecno-logías o ser flexibles en otros aspectos.

En la mayoría de los países las instituciones decapacitación vocacional fueron creadas comorespuesta a la necesidad de formación técnicapercibida en el relativamente nuevo sector in-dustrial y, en particular, en respuesta a la de-manda de las grandes empresas del sector. Conel tiempo, las actividades de esas instituciones sehan ampliado, complementándose con proveedo-res privados de una variedad de servicios de ca-pacitación. Es importante que las institucionesde capacitación vocacional se vuelvan más efi-caces de lo que han sido en el pasado en la

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prestación del tipo de capacitación necesaria enlas MiPyME. Para hacerlo eficazmente, debencontar con mejores líneas de comunicación conel sector MiPyME. Ya se han hecho esfuerzos eneste sentido en varios países, tal es el caso deMéxico y el programa CIMO (ver Recuadro 9).

Sin embargo, es poca la información que ha lle-gado a los responsables de los sistemas educati-vos en cuanto a las necesidades del sector Mi-PyME, con la posible excepción parcial de losprogramas tales como escuelas secundarias co-merciales e industriales.

Mientras tanto, en un esfuerzo para evitar losproblemas con los proveedores públicos de di-chos servicios, varios países han recurrido a unacombinación de fuerzas de mercado y subsidioscon el fin de fomentar la capacitación que nece-sitan. El sistema chileno de incentivos tributariospara motivar a las empresas a capacitar a su per-sonal ilustra un enfoque que –aunque reciente-mente se le acreditó el haber fomentado la capa-citación de muchos trabajadores– ha sido utili-zado principalmente por las grandes empresas.En consecuencia, el gobierno de ese país re-cientemente introdujo un sistema mediante elcual el incentivo para que las firmas participenes un subsidio en vez de una deducción en losimpuestos (ver Recuadro 10).

En general, ésta sigue siendo un área de experi-mentación, sin que se haya identificado clara-mente alguna receta por medio de la cual la ca-pacitación y las necesidades del capital humanode las pequeñas empresas puedan satisfacersemejor. Debido a los rápidos cambios que proba-blemente se den en las necesidades de capitalhumano, esta área merece que quienes tomandecisiones y los evaluadores le presten muchaatención.

Información a recolectar

La medida básica del éxito en esta área es quelos sistemas educativos y de capacitación gene-ren y mantengan un suministro adecuado de re-cursos humanos necesarios para facilitar el cre-cimiento y la productividad del sector MiPyME.Dada la heterogeneidad del sector y el rango dedestrezas humanas involucradas (desde aquellas

que debe tener el empresario hasta las de los

trabajadores menos calificados), no hay unaforma simple de describir esta tarea.13 Por estasrazones, entre otras, es obvio que un buen siste-ma incluye una fuerte capacidad de supervisión,tanto a escala nacional como local, para identifi-car la carencia crónica o emergente de habilida-des importantes, así como la capacidad de cerrarlas brechas identificadas. La identificación detales necesidades conlleva de manera indispen-sable nexos cercanos con las MiPyME parapermitir una recopilación eficaz de la informa-ción que se necesita obtener de ellas. La infor-mación básica para valorar está área es la si-guiente:

• Para los diversos cursos de capacitación quese brindan a las MiPyME (no necesaria-mente en forma exclusiva), datos sobre la

13 Cuando pueda establecerse una matriz de necesidades delos recursos humanos del sector, entonces podrá medirse eldesempeño como progreso en los elementos de dicha ma-triz.

Recuadro 9:Evaluación del programa CIMO

Las evaluaciones permitieron diferenciar losefectos de los servicios CIMO por sector de acti-vidad, producción y servicios; tamaño de empre-sa: micro, pequeña y mediana. De los resultadosde estos dos estudios se concluyó que el progra-ma había tenido un importante efecto inductorsobre la inversión en capacitación y asistenciatécnica realizada por las empresas. El grupo pi-loto tuvo mayor propensión al cambio organiza-cional y resultados significativamente mayoresen la capacitación y el uso de asesoría técnicaofrecida por consultores externos en compara-ción con el grupo control. En el sector de pro-ducción se observaron mayores rendimientos porla inversión en capacitación y por la introducciónde sistemas de control de calidad, mientras queel sector de servicios mostró mayores rendi-mientos al realizar los cambios en su organiza-ción. Sin embargo, también se observaron en elgrupo piloto menores índices de capacidad ins-talada utilizada, ventas y productividad, así co-mo el valor agregado promedio. Ello obedece, enparte, a sesgos en la selección de ambas muestrasque no pudieron ser corregidos en su totalidad.

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cantidad y el contenido de los cursos, el nú-mero de participantes y quienes son, juntocon la evaluación de su calidad, utilidad,etc., por parte de los participantes.

• Información suministrada por encuestas alas MiPyME respecto al grado en que se sa-tisfacen sus necesidades de capital humano,los problemas específicos que enfrentan enesa área, incluyendo capacitación particulary la carencia de destrezas. Los datos al nivelde firma a veces pueden complementarsecon medidas de cambios en las destrezasempleadas por parte de las MiPyME (quepueden conseguirse de módulos especialesde las encuestas anuales de producción quese realizan en la mayoría de los países, delas encuestas de empleo en los hogares o deotras encuestas especiales).

• Si es factible, información de encuestas so-bre el grado y la naturaleza de los problemasempresariales, las capacidades que parecenhacer falta, etc.

• En casos donde parece importante, informa-ción sobre la calidad del sistema educativoformal. Algunos países actualmente usan

pruebas estandarizadas sobre habilidad dellenguaje y matemáticas en varias etapas dela escuela primaria (algunos incluso en lasecundaria). Existe información sobre las ta-sas de deserción y otras estadísticas perti-nentes.

• En la revisión de las instituciones, el sistemade capacitación vocacional y su conexióncon el sector MiPyME debe ser uno de lospuntos más importantes. ¿Son las máquinasque se utilizan para entrenar a los estudian-tes las que realmente usan las MiPyME?¿Tienen la capacidad de interrelacionarseeficazmente con las MiPyME?

• Datos sobre el desempeño y los cambios derutinas entre las empresas beneficiadas y nobeneficiadas.

• Información sobre las instituciones del siste-ma de apoyo, tal que permita hacer juicios decalidad y de comportamiento.

La franq

Tradicionalmente en América Latina los sistemasmantenía la responsabilidad de gestión y adminisfinanciamiento de las actividades. Por el contrariresponsabilidad a las empresas, dejando al Estadomiento de las actividades en el marco de una lógi

Por lo tanto, en el modelo de sistema de capacitadiseño del sistema mismo, el financiamiento y lasabilidades más relevantes. El principal instrumeTributaria (FT).

Se trata de un incentivo tributario que permite a lo el total del dinero invertido en la planificación,a los trabajadores, socios o propietarios. La franqrando el tope del 1% franqueable. En caso de pérnorma legal en particular, el contribuyente obtiennal de Capacitación y Empleo (SENCE) por conc

Una evaluación realizada en 1999 confirma la bamenor tamaño relativo: en 1996 apenas el 0,4% dpequeñas; poco más del 30% para las medianas, 80%.

Recuadro 10:uicia tributaria en Chile

de capacitación se basaban en un modelo en el cual el Estadotración, mientras que el sector privado aportaba una parte delo, el nuevo sistema implementado en Chile transfirió de hecho la un rol menor relacionado esencialmente con el cofinancia-ca de incentivo a la demanda.

ción que funciona en la actualidad, el Estado mantiene sólo el supervisión, mientras que sobre las empresas recaen las respon-nto utilizado en el nuevo sistema de capacitación es la Franquicia

as empresas descontar del monto a pagar por impuestos una parte programación y ejecución de programas de capacitación dirigidouicia tributaria puede ser ocupada durante todo el año, conside-dida tributaria o de exención del pago de impuestos por algunae la La devolución de los montos visados por el Servicio Nacio-epto de capacitación, hasta los topes mencionados.

ja utilización de la FT por parte de las unidades productivas dee las microempresas utilizaron la FT; el 10% en el caso de las

mientras que para las grandes empresas ese porcentaje era de

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V. Valoración del sistema de apoyo a la pequeña empresaen su conjunto

Para lograr el máximo beneficio de la gran va-riedad de políticas favorables para el desempeñodel sector MiPyME, la mayoría de las accionesclaves deben estar operando e interactuando po-sitivamente entre ellas. Particularmente, debenevitarse las situaciones en las cuales políticasdébiles en una área cancelan lo que de otro mo-do podría ser una política exitosa en otra área.Por ejemplo, buenos sistemas de financiamientoy asistencia técnica pueden crear las condicionesde un crecimiento saludable de las MiPyME,pero una tasa de cambio inestable o una políticamacroeconómica errática puede anular sus bene-ficios potenciales.

Una razón subyacente por la falta de coherenciaen la política MiPyME es que la mayoría de losgobiernos están organizados bajo el supuesto deque las distinciones relevantes que conllevan adefinir ministerios y otras instituciones son: i) eltipo de producto (agricultura, industria, etc.); ii)el tipo de transacción económica (comercio ex-terior), o iii) el tipo de servicio que prestan (edu-cación, salud, etc.). El tamaño de la empresa nose ha identificado como una distinción impor-tante como las otras. Así, las tareas están distri-buidas entre varias agencias, siendo que muchaspersonas en la mayoría de éstas saben poco onada sobre las MiPyME o del porqué las políti-cas dirigidas a ellas son importantes.

Uno de los problemas con la política MiPyMEen la mayoría de los países de América Latinaparece ser la falta de un eje central. La impor-tancia de dicho punto central no implica que latoma de decisiones yace necesariamente en unasola institución, sino que un proceso coherentedebe estar operando ya sea localizado en unainstitución o por medio de un proceso eficaz decolaboración interinstitucional (por ejemplo,supervisado por un subgrupo del gabinete mi-nisterial). La estructura óptima de la toma dedecisiones probablemente depende del país yesperamos que se aclare con el tiempo y la expe-

riencia. En el caso de México, la implementa-ción de un manual alrededor de las MiPyMEparece ser un primer paso importante en la bús-queda de tal estructura (ver Recuadro 11).

Junto con una estructura clara y organizada parala toma de decisiones sobre políticas y progra-mas MiPyME, es muy importante tener unafuerte capacidad institucional en todos los nive-les. El reto para lograr un alto nivel de profesio-nalismo en el servicio público se manifiesta endos debilidades principales: la falta de capacidadprofesional y los malos incentivos. Éstos, a suvez, tienen varias causas. Una es la carencia deequipos humanos calificados, debilidad cuyaseveridad varía mucho de país a país. Una se-gunda causa es que no exista un servicio civil, almenos parcialmente independiente y la conse-cuente tendencia a la interferencia política en laselección y la promoción del personal; en vezdel simple establecimiento de lineamientos sobrelas políticas.

Son varias las razones por las cuales la falta deprofesionalismo lleva a un mal desempeño en lasinstituciones. Primero, pone un límite inferior en

Recuadro 11:Hacia una mejor estructura

de fomento MiPyME

Es un aspecto muy positivo (en la política defomento) que exista ya un manual del gobiernofederal con los aspectos mínimos con los quecada programa debe crearse, regirse y evaluarse.Este manual data de fines de la administraciónpasada y el esfuerzo de evaluación por la pre-sente administración se está continuando, comopuede observarse de la cantidad de estudios deevaluación en curso, que inclusive van más alláde los criterios establecidos por el CIPI. Esto noquiere decir que no hubiera programas con eva-luación antes, por ejemplo el CIMO ha tenidouna evaluación constante, pero no era la regla.Actualmente se ha intensificado el esfuerzo deevaluación de todos los programas.

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dicho desempeño debido a la limitada capacidaddel personal. Segundo, dado que el desempeñono es el criterio para la selección o la promo-ción, los individuos están menos dispuestos amejorar su potencial técnico que bajo un sistemacon mejores incentivos. Finalmente, los indivi-duos pueden distorsionar la intención del pro-grama por medio de prácticas como la canaliza-ción preferencial de asistencia hacia sus amigos.De manera general, la carencia de profesiona-lismo en la administración pública crea una“mentalidad burocrática” de rigidez y resisten-cia, con una gran atención a proteger su trabajoy su espacio. Esto es particularmente perjudicialen un área de la política donde la colaboraciónentre instituciones es importante, donde la expe-rimentación y por ende, el seguimiento y eva-luación cuidadosa son importantes y donde pue-de ser necesario cambiar al personal con algunafrecuencia para reflejar el hecho de que el ca-rácter de los servicios debe cambiar.

Por el lado de la demanda, una labor aún pen-diente es mejorar las competencias empresaria-les de modo suficiente como para hacer posibleque ellos puedan claramente identificar sus de-mandas de servicios de apoyo. El logro de talobjetivo mejoraría significativamente el enfoquede la política de apoyo, debido a que las deman-das serían el fiel reflejo de los problemas y nosolamente de los “síntomas” de los problemas.El caso de Chile ilustra bien este punto (Recua-dro 12).

Para llegar a la valoración del sistema de apoyo ala MiPyME deberán tenerse en cuenta los resulta-dos del análisis de cada una de las áreas de la po-lítica de apoyo; luego efectuar una ponderaciónde la importancia relativa de dichas áreas y apartir de ahí elaborar un juicio sobre la coheren-cia del sistema como un todo y su impacto en eldesempeño del sector.

En cuanto a la ponderación de las áreas estraté-gicas, en casi todos los países se daría una altaimportancia al financiamiento y la tecnología(tal vez 0,25 cada una) mientras que la asigna-ción del 0,5 restante entre las otras categoríasvariaría considerablemente de país a país. Paraun país en proceso de integrarse a los mercadosinternacionales, el área de mercadeo y comercio

exterior probablemente recibiría una prioridadalta; en uno donde la escasez de habilidades seasevera, el área de educación y capacitación reci-biría prioridad.

Al igual que con las áreas individuales de apoyo,la política debe juzgarse lo más posible por losresultados finales en términos de crecimiento yaumento de la productividad del sector de lasMiPyME. Dado que la valoración del impacto

Recuadro 12:Debilidades del sistema de fomento – Chile

De hecho, como demuestra con claridad la expe-riencia de PROCHILE, el acceso al sistema defomento requiere que las empresas posean capa-cidades y recursos para identificar y expresarsus demandas y canalizarlas a las institucionesde fomento en los lenguajes, tiempos y modali-dades que éstas establezcan. Esto significa queel acceso al sistema de fomento no esté com-pletamente liberado y que las empresas debeninvertir parte de sus capacidades, tiempo y dine-ro para poder recibir el apoyo que dicho sistemaproporciona. De esta manera, el universo de lasempresas potencialmente beneficiarias quedadividido entre las que poseen estos recursos ycapacidades, las que acceden al sistema en lamedida en que reciban la información correcta(completa y a tiempo) acerca de los instrumen-tos existentes y las otras que, aunque estén ade-cuadamente informadas, no poseen las capaci-dades mínimas para identificar, formular y ges-tionar sus demandas. Estas últimas empresasquedarán excluidas del sistema, a menos que nose realicen actividades orientadas a facilitar suinteracción con las instituciones de fomento y adesarrollar sus competencias estratégicas.

A raíz de lo anterior, se puede afirmar que mo-dalidades de intervención que apuntan exclusi-vamente a subsidiar la demanda, sin preocuparsede estas diversidades y de generar capacidadesen los estratos empresariales menos favorecidos,terminan aumentado la heterogeneidad de laestructura productiva.

Finalmente, como es dado esperar, la falta decapacidad que caracteriza a las empresas másdébiles incide también sobre su habilidad parautilizar los recursos puestos a disposición por elsistema de fomento.

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de la política en este desempeño siempre es difí-cil, la información sobre estas variables agrega-das debe complementarse con la de la estructurainstitucional y la evidencia directa del desempe-ño de las agencias relevantes.

A pesar de lo aproximado que es, vale la penaincluir en una valoración del sistema de apoyoeste tipo de cuantificación parcial. Ayuda al go-

bierno a interpretar la valoración y el grado demejoramiento necesario para que sea un sistemaefectivo. Además, permite al evaluador emitir unjuicio final sobre el desempeño de la política deapoyo basado en la agregación de las valoracionesde programas agrupados por áreas y a la vez, lasáreas como componentes de la totalidad de la po-lítica.

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VI. Organización del trabajoy estructura del informe de valoración

El trabajo de valoración de la política de apoyo ala MiPyME debe organizarse de acuerdo a lassiguientes etapas:

• Análisis de las estadísticas estructurales y dedesempeño de las pequeñas empresas du-rante un periodo de referencia para la valo-ración, incluyendo número de empresas,empleo, producción, productividad, capaci-dad exportadora, utilidades y otros posiblesindicadores;

• Relevamiento global de instituciones y pro-gramas de apoyo a la MiPyME. Esta revi-sión incluye el desarrollo de un organigramaestableciendo las relaciones entre las depen-dencias (por ejemplo, ministerios) y los pro-gramas, así como si existe (o no) una cabezaque organiza o administra la política delsector, o si son varias dependencias involu-cradas. Asimismo, la interacción (de existir)entre los ámbitos nacional y regional;

• Definición del alcance de la valoración (entérminos de cobertura del sector MiPyME,áreas a analizar y profundidad de la evalua-ción);

• Relevamiento de información y análisis de-tallado sobre las instituciones y los progra-mas de cada una de las áreas de política. Lainformación a recoger debe ser funcional alos criterios intermedios, finales e institucio-nales para la valoración. En el Anexo 1 seincluyen pautas para entrevistas a empresasy a funcionarios de programas de apoyo.

• Análisis de complementación o superposi-ción entre áreas de la política MiPyME yestudio de la relación entre la política y eldesempeño del sector.

El informe de valoración basado en esta guíadebe organizarse de la siguiente forma:

• Alcance, objetivos y organización del in-forme. Esta sección o capítulo indica qué seva a valorar (alcance) y cómo se va a llevara cabo, además de dar una descripción de loscomponentes o secciones del informe. Co-rresponde a las Secciones I a III de la guía.

• Descripción del sector MiPyME y su papelen la economía. Esta Sección sirve de puntode referencia para la discusión y en el casode una valoración del sistema global de apo-yo a las MiPyME, también constituye in-formación para juzgar el éxito de la políticade apoyo. Corresponde a las primeras Sec-ciones I y II del Anexo B (del informe sobreChile), las primeras Secciones I y II delAnexo C sobre Colombia, y las primerasSecciones I y II del Anexo D sobre México.

• Descripción y análisis de cada una de lasáreas de política que se evalúan. Forma partede la discusión de cada área un resumen delas instituciones y los actores principales, losrecursos dedicados al área etc.; un resumende la información cuantitativa y cualitativasobre esa área; los criterios utilizados parallegar al juicio sobre la política; el análisisde la información disponible y las conclu-siones. Corresponde a las Secciones VI y Vde la guía, las Secciones IV y V del AnexoB sobre Chile, Sección III del Anexo C so-bre Colombia, la Sección IV del Anexo Dsobre México.

• Descripción y análisis de la política integral.Discusión de las instituciones involucradasen el aporte para las MiPyME, sus interac-ciones entre sí. El éxito del sector como re-flejo de la política de apoyo. Corresponde ala Sección V de la guía, la Sección III delAnexo B sobre Chile, la Sección IV delAnexo C sobre Colombia, la Sección III delAnexo D sobre México.

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• Resumen y recomendaciones. Resumen delas conclusiones principales del informe ylas recomendaciones que les siguen. Éstasdeben ser tanto de mejoras puntuales sobrelos programas, las áreas o la política; comonormativas respecto a mejoras de mediano-

largo plazo en el sistema de apoyo, el siste-ma de información para la toma de decisio-nes, etc. Corresponde a la Sección V delAnexo B sobre Chile, la Sección IV delAnexo C sobre Colombia, la Sección D.3del Anexo D sobre México.

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VII. Comentarios finales

La importancia de esta guía radica en ser unprimer intento para impulsar un proceso siste-mático y de valoraciones de las políticas de apo-yo de la pequeña empresa en la región. El cami-no que se abre con ella es uno que promueva unacultura regional de evaluación, así como la me-jora de la información disponible para llevarla acabo. La expectativa del presente documentotambién es incentivar el desarrollo de mecanis-mos para crear nueva información acorde a lascrecientes necesidades de evaluación.

Una nueva cultura de evaluación debe reflejarsetanto en los programas existentes como en lasnuevas acciones de apoyo. De esta forma, el di-seño de un buen programa de apoyo debe incluirnecesariamente un sistema de evaluación. Estoúltimo implica un conjunto de objetivos lo sufi-cientemente claros para que sean susceptibles auna medición razonablemente exacta, así comoun conjunto de información que debe reunirsecon el fin de permitir la evaluación de las variasdimensiones de los programas. Esa informaciónapoyará a aprender de los errores e introducirmejoras sobre la marcha.

Los programas deben diseñarse de modo tal quela información generada por ellos llegue a quie-nes deban verla, ya sea los ejecutivos de la ins-titución, los políticos que supervisan la institu-ción, los clientes o el público. Un buen sistemaincluye por una parte herramientas de segui-

miento constante y por ende, necesariamentesimples; aunque también requiere de herra-mientas para un análisis más profundo y periódi-co; todo lo cual sugiere la existencia de recursos(económicos y humanos) para esta evaluación.

Las agencias de apoyo deben aceptar profunda-mente la idea de que la meta es la mejora conti-nua y que esto requiere un proceso de segui-miento y evaluación. Una cultura de sugerenciasconstructivas debe apoyar a producir buenasideas para innovaciones y también contrarrestarel temor al cambio como algo que amenaza a lainstitución y su trabajo.

Por último, esta guía es solamente un instru-mento en manos de quien hace la valoración.Tienen que aprovecharse, junto con el juicio delusuario sobre el caso especifico, las preguntasmás importantes, el uso de las diferentes fuentesposibles de información, etc. Las característicasdeseables o necesarias en las personas que llevana cabo la valoración apuntan a la necesidad deuna flexibilidad en el uso de este instrumento,los enfoques variarían según las políticas que seestán valorando, la cobertura geográfica (nacio-nal, regional, local), el desarrollo de los sistemasde apoyo y otros factores. El usuario debe anali-zar si se debe variar la información buscada,extender la discusión sobre un cierto tema obuscar información adicional para confirmar undato no totalmente convincente.

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Anexo A:Pautas para encuestas con instituciones y empresas

Pauta para encuesta a instituciones sobreprogramas de ayuda

• Nombre del programa (Nombre completo,así como también las siglas que lo identifi-can)

• Información de contacto (Página web, e-mail, teléfono, fax)

• Nombre de la institución (pública, privaday/o mixta)

• Recursos humanos y presupuesto

• Objetivos: Descripción clara del objetivogeneral y específico.

• Descripción del programa: Descripción de-tallada y específica de los servicios y asis-tencias proporcionados por el programa.Análisis en base a los objetivos señalados.

• Beneficiarios: Beneficiarios directos señala-dos por el programa y beneficiarios efecti-vos (estableciendo si es que existen condi-ciones que pueden inhibir o sesgar el grupobeneficiario). Beneficiarios por sectores ypor tamaño de empresa.

• Mecanismos de difusión: ¿Cuáles son loscanales de difusión más usados para promo-cionar el programa (radio, TV, diarios, fo-lletos, Internet, otros)?

• Criterios de elegibilidad: Requisitos que elempresario/empresa debe cumplir para serelegible en el programa.

• Descripción del proceso de atención: ¿Cuá-les son los pasos que el empresario debe se-guir para recibir el servicio (trámites, pape-lería, tiempos de atención etc.)?

• Mecanismos de actualización: Si existe unregistro o base de datos y si se actualiza (ycon qué frecuencia).

• Costos para el beneficiario: ¿Cuál es elcosto económico que le genera acceder alprograma? (Además se puede hacer una es-timación en tiempo).

• Coordinación con otros programas: ¿Cómose inserta el programa en el contexto deotros programas (y a su vez, en la política deapoyo general a la MiPyME)?

• Indicadores de seguimiento y evaluación: Siexisten mecanismos de evaluación, comoson y quién los ejecuta. Tanto en la cobertu-ra del programa como en la efectividad delprograma en las empresas.

• Observaciones: Información adicional nocontemplada en los otros descriptores(ejemplo: en el proceso de reestructuración,en las oficinas regionales, etc.)

Pautas para encuestas a empresas

Cuando se toma la decisión de conseguir algunainformación a través de una encuesta a los su-puestos beneficiarios de un servicio de apoyo, sutamaño y contendido debe reflejar la informa-ción ya disponible de otras fuentes y su grado deconfiabilidad, la información que se necesita conmás urgencia, los recursos económicos y huma-nos disponibles para llevar a cabo la encuesta, lanecesidad o no de distinguir entre diferentessubgrupos de los clientes, y la posibilidad o node ligar la muestra con otra que tiene un mayoralcance. En estos procesos se debe tomar encuenta la selección y el tamaño de la muestra,así como los temas a tratar durante la entrevista.

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Selección de la muestra

La forma de escoger la muestra depende del uso,del grado de representatividad que se busca, en-tre otros factores. Frecuentemente las agenciasde apoyo que ofrecen servicios tienen una listade clientes que puede servir de base para escogerlas empresas a entrevistar. Si se quiere ver elservicio desde el ángulo más positivo, puede serapropiado que la agencia facilite la lista declientes a visitar y lo más probable sería que eltamaño de la muestra no sea muy grande. Si sequiere tener una visión representativa de losclientes, sería apropiado escoger al azar deter-minado cliente de dicha lista. Se puede mejorarel grado de representatividad y así la eficienciade la muestra clasificando los elementos de lalista (por ejemplo por tamaño de la empresa, porregión, por sector de actividad, por edad de laempresa y otras características de posible rele-vancia), cuando sea factible. Este proceso deestratificación de la muestra asegura un númeroadecuado de todos los subgrupos de interés.Cuando es importante verificar independiente-mente la cobertura de un servicio (por ejemplo,cuando no se tiene confianza en los datos de lasagencias oferentes o cuando hay muchas deellas) puede ser necesario basar la estimación decobertura en una encuesta que se extiende aluniverso de pequeñas empresas, en lugar de ba-sarse solamente en las listas de las agencias ofe-rentes. Cuando se quiere comparar la situación,cambios u otros aspectos entre receptores y noreceptores del servicio, es necesario basar lamuestra en el universo de pequeñas empresas yasegurar una representación adecuada de ambosgrupos.

Tamaño de la muestra

El tamaño deseable de la muestra depende mu-cho del tipo de información que se busca y tam-bién del nivel de confianza al cual se aspire enlas conclusiones del informe. En este aspectohay que consultar textos de estadística para acla-rar asuntos complicados. Vale la pena notar quepara algunos propósitos se considera que unaencuesta de 30 o más es necesaria para poderllegar a conclusiones sólidas sobre ciertas ca-racterísticas del universo. Por ejemplo, si la pre-gunta clave tiene que ver con el nivel de satis-

facción del cliente con el servicio, este tamañode muestra normalmente aclara bastante la situa-ción. Para poder analizar las relaciones entrevariables o para distinguir entre subgrupos, lamuestra tiene que ser más grande, por ejemplo100 o más. En otras ocasiones el propósito no estanto ver la frecuencia estadística de una ciertarespuesta como confirmar que ella (la cual re-fleja una situación específica de la empresa), esrelativamente alta. En tal caso si cada uno de losprimeros 10 entrevistados contesta de igual for-ma puede ser suficiente para confirmar la im-portancia de la situación en cuestión. En otrasocasiones se quieren observar las varias razonesque explican un problema frecuente; si en ungrupo de 10 o 20 entrevistas adicionales no apa-rece ninguna nueva razón o interpretación, estosugiere que la muestra ya es suficientementegrande. Mientras más complicado sea el análisisque se pretende hacer con la información, másgrande en general debe ser la muestra y más cui-dado se le tendría que dedicar a la obtención dela información.

Temas a discutir en la entrevista

I. Historia de la empresa

1. Productos o servicios principales de la em-presa

2. Tamaño actual de la empresa, en trabajado-res, en ventas, y en otros indicadores; ta-maño en puntos seleccionados del pasado,entre ellos el momento en que la empresarecibió el servicio de ayuda al tema del aná-lisis (por ejemplo alguna asistencia técnica)

3. Califique su estrategia de buscar utilidades.¿Cuáles son las consideraciones más im-portantes para tener éxito en ese objetivo?Compare problemas / desafíos en las áreasde mercadeo, eficiencia productiva, controlde costos, financiamiento y otras áreas

4. ¿Quiénes son sus principales competidores?¿Ha tenido que responder con frecuencia aldesafío de la competencia? ¿Cómo lo ha he-cho?

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5. Si la empresa ha tenido variaciones ascen-dentes o descendentes en el nivel de ventasy/o empleo, ¿Cuáles fueron las condicionesque causaron esos cambios? ¿Cómo fue lareacción de la empresa a las nuevas oportu-nidades y/o desafíos? ¿Qué ayuda recibió laempresa o hubiera querido recibir en cadauno de esos momentos? En retrospectiva,¿tomaría la misma decisión que tomó enesos momentos de decisión? Sí / No, ¿Porqué?

II. El empresario

1. Edad, educación y años en esta empresa

2. Historia de sus trabajos anteriores, el papelque jugó en cada uno (por ejemplo, ejercióalgunas funciones administrativas o de di-rección?) y el grado en que cada uno hacontribuido a su capacidad de ejercer el ofi-cio de empresario

3. Dada esa historia, ¿cuáles aspectos de sutrabajo como empresario le resultan más fá-ciles y cuáles más complicados? En cuanto aéstos últimos, ¿ha podido conseguir ayudade alguna fuente? Especifique

III. Financiamiento

1. ¿Cuál ha sido la composición por fuentes delcapital y de los aumentos de capital desde elinicio de la empresa hasta el corriente? (dos otres observaciones)

2. ¿Cuales son las fuentes, cantidades y términosdel crédito que ha recibido? (incluyendo afuentes informales como familiares, amigos, yotros particulares)

3. Términos del crédito en la actualidad. Satis-facción con la tasa de interés, demoras, la ac-titud del banco, su flexibilidad, etc.

4. Aunque no lo está haciendo en este momento,¿podría conseguir crédito del “sector infor-mal” (o sea no de las instituciones formalespúblicas y/o privadas)? ¿Bajo qué condicio-nes? ¿Cuáles son las ventajas y desventajasdel tal crédito informal?

5. Líneas especiales de crédito disponibles (paraMiPyME para exportar).

6. ¿Cómo se utilizó el crédito?

7. Crédito recibido de compradores o de provee-dores y crédito extendido a compradores delos productos de la empresa –cantidades, tér-minos etc.

8. ¿Qué haría si el crédito estuviera más dispo-nible y en mejores términos? ¿Trataría princi-palmente de bajar costos o de aumentar laproducción? ¿En cuanto aumentaría la pro-ducción? ¿Cambiaría el equipo y la tecnolo-gía, etc.?

9. ¿Qué hubiera hecho en el pasado si hubieratenido mejor acceso al crédito o en mejorestérminos? ¿En qué momentos de la historia dela empresa le hubiera sido especialmente im-portante? ¿Por qué? ¿Cómo lo hubiera usado?

10. Posibilidades de arrendamiento financiero

11. Posibilidades de manufacturación

12. Opiniones sobre la disponibilidad y condicio-nes del crédito en general

13. Fuentes de información sobre las opciones decrédito existentes

IV. Fuentes de información, asistencia técnicay tecnológica

1. ¿Cuáles han sido los cambios y mejoras demaquinaria o de tecnología u organizaciónde la producción más importantes para laempresa: i) en los últimos dos años; ii) en lahistoria de la empresa?

2. ¿Cuáles han sido las fuentes más importan-tes de información y ayuda en cuanto a latecnología, la maquinaria, y la organizaciónde la producción? ¿Por qué han sido útiles ono? ¿Qué críticas tiene respecto a los servi-cios de apoyo recibidos?

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3. ¿Cuáles han sido y son las áreas en que hasido / hubiera sido más útil el apoyo? ¿Encuáles de éstas ha recibido ayuda? Explique.

4. ¿Qué información ha recibido sobre normasde control de calidad y de quién? ¿Le haservido en alguna forma esta información ole serviría?

5. En general, ¿cómo calificaría los serviciosdisponibles en relación con sus necesidades,en las distintas áreas de ayuda?

6. ¿De dónde consiguió su maquinaria al crear-se la empresa? ¿Y después? ¿Bajo qué con-diciones? (Por ejemplo: ¿recibió crédito parahacer esa compra? ¿lo consiguió en un plande leasing (renta)?). En cuánto a la ayudapara instalarlo y entrenar a los operadores,¿cómo ha sido el proceso?

7. ¿Ha comprado o considerado comprar ma-quinaria usada?

8. ¿Ha tenido problemas con la compra y conel uso de maquinaria? Por ejemplo, ¿algunasveces ha escogido equivocadamente? ¿lamaquinaria no ha sido lo que esperaba? ¿hatenido problemas de reparación?

9. En caso de haber comprado maquinaria desegunda, considerando todo alrededor de esacompra (precio, satisfacción en la prácti-ca…), ¿le ayudó poder hacer este tipo decompra?

V. Los mercados y el mercadeo

1. ¿Cuál es el mercado en que vende sus pro-ductos? [Por ejemplo, directo al consumidor(cuando sea relevante), a través de interme-diarios, combinación] ¿Cómo se escogió esemercado y esa forma de vender? ¿Lo ha ex-pandido con el tiempo?

2. ¿Que estrategia de mercadeo tiene? ¿Cómoescoge el precio que va a cobrar? ¿Lo varíaperiódicamente?

3. ¿Usa directa o indirectamente algunas for-mas de publicidad / propaganda para susproductos?

4. ¿Cómo se hace el contacto entre usted y loscompradores de sus productos?

5. Barreras y problemas para la exportación VI. Recursos humanos

1. Desde la creación de la empresa (o desdecuando usted empezó a hacerse cargo deella), ¿han habido muchos altibajos en eltamaño o en la composición de su fuerza detrabajo? ¿Cuáles fueron las razones paraesos cambios? ¿Cómo se efectuaron loscambios? ¿Hubo problemas con las leyessobre despedido? ¿Fue difícil encontrar ma-no de obra calificada cuando la necesitaba?¿Aún ofreciendo un salario mejor?

Personal calificado

2. ¿Qué capacidades necesita la empresa ycuáles son fáciles o difíciles de conseguir ymantener en forma estable? Es decir, hable-mos de qué tan difícil es tener y retener unabuena fuerza de trabajo.

3. En el caso de tener dificultades en conseguiro retener a los trabajadores deseados, ¿quégrado de ayuda ofrecen instituciones exter-nas a la empresa, públicas, privadas o aso-ciaciones? ¿En qué aspectos se podrían me-jorar sus servicios? ¿Cuáles son los términosen los cuales se puede recibir ayuda?

• Entrenamiento vocacional • Cursos cortos y largos • Ayuda de vendedores de maquinaria y

equipo

4. ¿Usted tiene a una persona especializada enrecursos humanos? ¿Quién toma las decisio-nes sobre reclutamiento, condiciones de pa-go, etc.?

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5. En promedio, ¿cuánto tiempo se quedan losempleados trabajando en la empresa? Cuan-do se van, ¿por qué lo hacen?

6. ¿Sufre mucho por la inestabilidad o la po-tencial inestabilidad del personal calificado?¿En cuáles áreas? ¿Ve usted alguna solucióna este problema? (Vg. más entrenamientoofrecido o subsidiado por el Estado)

Personal poco calificado

7. ¿Es fácil conseguir la combinación de res-ponsabilidad y eficiencia en este tipo de tra-bajador? ¿Hay que dar mucho entrenamientodentro o fuera de la empresa?

8. ¿La legislación laboral sobre salario míni-mo, condiciones del despido, prestacionessociales y condiciones del trabajo influyemucho sobre la manera en que se puede ope-rar la empresa? Explique. ¿Tiene sugeren-cias en cuánto a cambios que facilitarían elmanejo de la empresa, su éxito en general ysu nivel de empleo?

VII. Regulación y legislación especialmente

relevante a las MiPyME

1. ¿Qué licencias y otros reglamentos ha tenidoque conseguir / cumplir? ¿Al inicio de la em-presa? ¿Periódicamente?

2. ¿Algunos de ellos implican beneficios para laempresa (por ejemplo, le dan algunos privile-gios especiales)?

3. ¿Cuáles son los costos en dinero y tiempopara responder a estos requerimientos? ¿Hasido objeto de algún tipo de soborno para fa-cilitar el acceso a licencias o para no pagar elprecio entero? ¿La frecuencia de esto ha cam-biado con el tiempo?

4. Relevancia de leyes y decretos generales diri-gidos a las MiPyME.

5. ¿Qué sabe de la legislación sobre proteccióndel medio ambiente y de su implementación?¿Le causan algunos problemas esas reglas?¿Necesita algún apoyo para cumplir las con-diciones definidas por la ley / los decretos?

6. El sistema y los niveles de impuestos afectanmucho a la empresa y su posible éxito Expli-que.

VIII. Relaciones con otras empresas

1. ¿Cómo es la naturaleza de sus relaciones conempresas fuentes de insumos y compradoresde productos en cuanto a: continuidad, satis-facción, flexibilidad en los términos del inter-cambio, crédito, confianza

2. Para empresas que subcontratan con otrasempresas: Los subcontratos, ¿son estables operiódicos? ¿Qué porcentaje de la producciónde la empresa representan? ¿Desde cuándo hatenido relaciones de subcontratación? ¿Concuántas empresas? ¿Cómo calificaría estasrelaciones satisfactorias, adecuadas? ¿Cómopodrían mejorar?

3. Para empresas que no tienen relaciones desubcontratación: ¿Les gustaría tenerlas?

4. Para empresas en aglomeraciones o que coo-peran con otras empresas: ¿Cómo se desarro-llaron estos arreglos? ¿Cuáles son sus ventajasy desventajas? ¿Qué instituciones externashan jugado algún papel en su desarrollo?¿Hubieran podido jugar un papel más cons-tructivo?

5. Para empresas participantes en los “parquesindustriales”: ¿Cómo evaluaría los serviciosofrecidos y las ventajas de ubicarse en tal si-tio? ¿Facilita y genera más relaciones entreempresas? ¿Qué tipo de relaciones?

49

Anexo B:Valoración de la política MiPyME de Chile

I. El contexto macroeconómico

La economía chilena pasó, en los últimos 25años, por un profundo proceso de reestructura-ción a lo largo del cual se alternaron fases decrecimiento y fuertes crisis económicas y se mo-dificaron las características mismas del procesode desarrollo del país.

En el nuevo perfil de producción que ha adquiri-do en los últimos 20 años el sector manufacture-ro, son las plantas procesadoras de celulosa, ha-rina de pescado, conservas, alimentos congela-dos, etc., las que contribuyen de forma signifi-cativa al “modelo exportador” chileno.

A lo largo de los últimos 10-12 años el país haexperimentado una etapa de crecimiento parti-cularmente sostenido. En particular entre 1989 y1998 el producto interno bruto (PIB) creció contasas promedio anuales de 7,7%. Mientras en losaños anteriores el incremento de la producciónse basó sobre todo en la utilización de la capaci-dad ociosa, a partir de fines de los años ochentase llevaron a cabo importantes proyectos de in-versión. En efecto la formación bruta de capitalfijo (FBKF) se incrementó en un 148% entre1989 y 1998 y la relación entre FBKF y PIB, enel mismo período pasó de 24,5% a 32,2%.

En cambio en el plano de las políticas económi-cas, a partir de 1985 se observa unafuerte continuidad. Probablemente laprincipal novedad está representada porla enunciación en 1991 de un ProgramaNacional para el Desarrollo de la Pe-queña y Mediana Empresa. Estoindudablemente representó un cambioen comparación con la visión delgobierno militar que no considerabanecesario un enfoque específico paralas unidades productivas de tamañomenor. De esta manera, las autoridadespúblicas reconocían la presencia de

fallas de mercado relacionadas con el tamaño delas empresas.

Entre 1989 y 1998 se registra un importante in-cremento del PIB per cápita y del salario real.Esta ampliación del mercado interno ha tenidoun impacto importante para las pequeñas empre-sas que en Chile, como veremos más adelante,orientan su producción casi totalmente hacia elmercado interno.

Sin embargo, a partir de 1998, la economía chi-lena empezó a experimentar una fuerte reduc-ción de su tasa de crecimiento, que en 1999 setransformó en recesión: en 1998 el PIB creciósólo en un 3,9% y 1999 cayó en un -1,1%. Estollevó a una caída del PIB per cápita de -2,4% en1999 y a un incremento del desempleo que pasóde 6,1% en 1997 a 6,4% en 1998, para alcanzarel 9,8% en 1999. Al mismo tiempo las tasas deinterés reales activas subieron hasta 14.5% en1998 (vis-à-vis 9,0% en 1997), bajaron a 9,0%en 1999 para volver a aumentar al 10,5% en2000.

El contexto macroeconómico, por lo tanto, hasido bastante desfavorable para las MiPyME apartir de 1998, dada su escasa vocación exporta-dora, y la parcial recuperación del 2000 ha sidoclaramente insuficiente para que esas empresasrecuperaran el nivel de actividad de 1997 (el PIB

Tasas medias an

PIBPIB per cápitaExportacionesImportacionesRemuneración media real

Fuente: CEPAL

Cuadro 1:uales de crecimiento de Chile

1972-1983 1983-1989 1989-1998

0,6 6,2 7,7-0,9 4,3 4,910,4 9,8 10,1-0,7 10,6 13,5-3,5 0,9 3,7

50

creció en un 5,4% ese año, sin embargo el de-sempleo se mantuvo en un 9,2% y las tasas deinterés volvieron a subir).

II. Las MiPyME en la economía chilena

Actualmente en Chile son consideradas “peque-ñas empresas” aquellas unidades productivascuyas ventas netas anuales varían entre 2.400 y25.000 Unidades de Fomento –UF– (entre58.000 y 600,000 dólares); “medianas empresas”en cambio son aquéllas con ventas entre 25.001y 100.000 UF (entre 600.000 y 2.400.000 dóla-res). Por encima de ese límite se colocan a lasgrandes empresas y por debajo de las 2.400 UF alas microempresas.

Las informaciones disponibles nos muestran quelas MiPyME representan alrededor del 17% deltotal de las unidades productivas (que en su granmayoría son microempresas), casi el 50% de laocupación y apenas el 24% de las ventas (cua-dros 2, 3 y 4).

Estos datos nos sugieren una notable brecha entérminos del desempeño entre las grandes em-presas y todas las otras unidades productivas. Enparticular en el caso de las MiPyME, si conside-ramos las ventas por trabajador (Cuadro 5), po-demos observar que en 1996 (último año dispo-nible) el valor de este tipo de indicador para laspequeñas empresas era apenas el 5% del de lasgrandes empresas, mientras que para las media-nas alcanzaba el 12,7%.

Al interior del universo de las MiPyME, las em-presas pequeñas (que en promedio facturan alre-dedor de US $170.000 anuales y ocupan alrede-dor de 8 personas) representan el subconjuntomás relevante con más del 64% del empleo ymás del 54% de las ventas (Cuadros 6 y 7). En

los mismos cuadros se puede observar que elpeso de estas empresas es aún más relevante enel comercio al por menor y en el sector trans-porte.

En términos de acceso a los mercados, la infor-mación disponible nos muestra que las MiPyMEse orientan casi totalmente hacia el mercado in-terno, mientras que las exportaciones represen-tan un porcentaje bastante pequeño (hasta mar-ginal en el caso de las empresas pequeñas) desus negocios (Cuadro 8).

III. El sistema de fomento

Según un censo de iniciativas de fomento reali-zado por el Ministerio de Economía, Fomento yReconstrucción, existirían en Chile más de 100instrumentos de fomento. En la gestión de estasactividades participan 6 ministerios (Economía,Hacienda, Agricultura, Relaciones Exteriores,Trabajo y Educación); una veintena de institu-ciones públicas; decenas de instituciones priva-das que operan como instancias articuladoras desegundo piso (bancos comerciales, cámaras em-presariales, organizaciones no gubernamentales,etc.) y centenares de consultores.

Las áreas de actividades consideradas son: Laasistencia técnica, la capacitación, el fomento ala asociación, las facilitaciones a las exportacio-nes, el apoyo a la innovación, el fomento a lasinversiones, el acceso al crédito y los programasespeciales. Entre los beneficiarios están las mi-croempresas, las empresas pequeñas y medianas,las agrícolas, los pescadores artesanales, las em-presas mineras, los exportadores, las empresasen general, las localizadas en zonas especiales,otras personas, instituciones y otros organismos(www.economia.cl/fpi/estadisticas.html consul-tada en noviembre 2001).

51

Cuadro 2:Número de empresas (en porcentaje)

SERIE 1 SERIE 21990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Micro 85,4 84,0 83,2 82,8 82,5 81,9 82,0 82,1Pequeña 12,3 13,4 14,1 14,4 14,7 15,2 15,1 15,0Mediana 1,1 1,2 1,2 1,3 2,0 2,1 2,1 2,1MiPyME 13,4 14,6 15,3 15,6 16,7 17,2 17,1 17,0Grande 1,2 1,4 1,5 1,5 0,8 0,9 0,9 0,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fuente: CORFO 2000Nota: Los datos de las medianas empresas, de las MiPyME y de las grandes de la SERIE 1 noson comparables con los de la SERIE 2.

Cuadro 3:Ocupación (porcentajes)

1990 1992 1994 1996Micro* 43,9 41,8 39,7 40,4Pequeña* 29,0 31,6 33,6 36,6Mediana 12,7 13,2 12,8 13,0MiPyME 41,7 44,9 46,4 49,6Grande 14.4 13,3 13,9 10,1

Total 100,0 100,0 100,0 100.0Fuente: CASEN. * Después de 1992 se modifica la definición de micro y pequeña empresa.

Cuadro 4:Ventas (en porcentaje)

SERIE 1 SERIE 21990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Micro 5,5 4,8 4,9 4,8 4,9 4,6 4,6 4,4Pequeña 14,1 13,3 13,9 13,5 13,8 13,2 13,0 12,5Mediana 6,1 5,8 5,9 5,8 12,1 11,7 11,6 11,3MiPyME 20,2 19,1 19,8 19,4 25,9 25,0 24,6 23,7Grande 74,4 76,0 75,3 75,8 69,2 70,4 70,9 71,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fuente: CORFO 2000.Nota: Los datos de las medianas empresas, de las MiPyME y de las grandesde la SERIE 1 no son comparables con los de la SERIE 2.

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Cuadro 5:Ventas por trabajador (grandes empresas =100)

1990 1992 1994 1996Micro 2,4 2,1 2,4 1,6Pequeña 9,5 7,7 8,2 5,0Mediana 9,3 7,9 19,0 12,7MiPyME 9,4 7,8 11,2 7,0Grande 100,0 100,0 100,0 100,0

Total 19,4 17,7 20,0 14,2Fuente: Alarcón y Stumpo 2000, sobre la base de datos de CORFO y CA-SEN.Nota: Los datos de 1990-1992 no son comparables con los de 1994-1996porque se modifica la definición de micro, pequeña y mediana empresa.

Cuadro 6:Empleo (distribución en porcentaje)

Pequeñas Medianas-Pequeñas Medianas Medianas-

Grandes Total

Sector 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000Minería 56,7 58,9 22,0 20,0 10,8 10,6 10,5 10,6 100,0 100,0Industria 56,7 55,4 25,3 25,8 9,0 9,7 8,9 9,0 100,0 100,0Ega 55,1 54,5 19,2 21,1 16,5 15,7 9,2 8,7 100,0 100,0Construcción 58,1 58,5 19,0 19,6 14,3 13,4 8,6 8,5 100,0 100,0c. mayor 61,1 62,7 24,8 24,0 7,7 7,0 6,4 6,3 100,0 100,0c. menor 72,7 73,1 13,7 13,4 7,0 7,0 6,5 6,5 100,0 100,0Restaurante 65,0 63,9 20,0 19,8 9,1 10,2 6,0 6,2 100,0 100,0Transporte 75,6 77,0 16,8 15,2 4,3 4,2 3,2 3,6 100,0 100,0

Total 64,5 64,8 19,8 19,5 8,8 8,7 6,9 6,9 100,0 100,0Fuente: INE 2001 a y b.

Cuadro 7:Ventas de las MiPyME en porcentaje

PequeñasMedianas-Pequeñas Medianas

Medianas-Grandes Total

Sector 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000Minería 52,6 56,2 24,7 21,1 15,6 15,8 7,1 6,9 100,0 100,0Industria 46,0 46,9 24,1 23,2 16,7 17,4 13,2 12,5 100,0 100,0Ega 40,0 41,8 19,5 20,6 26,0 23,8 14,5 13,8 100,0 100,0Construcción 50,7 52,4 21,5 20,7 16,0 15,5 11,9 11,5 100,0 100,0c. mayor 44,3 46,0 23,6 22,9 16,2 15,5 15,9 15,6 100,0 100,0c. menor 60,3 61,3 19,4 18,9 10,9 10,8 9,4 9,1 100,0 100,0Restaurante 64,2 64,4 20,5 20,3 9,8 9,6 5,6 5,8 100,0 100,0Transporte 60,8 61,3 20,2 19,6 12,5 13,3 6,5 5,8 100,0 100,0

Total 53,5 54,6 21,5 20,9 13,9 13,8 11,1 10,7 100,0 100,0Fuente: INE 2001 a y b.

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Cuadro 8:Exportaciones como porcentaje de las ventas

Pequeñas Medianas-Pequeñas Medianas Medianas-

Grandes Total

Sector 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000Minería 1,72 3,97 0,37 1,16 0 0 0 0 1 2,44Industria 1,75 1,63 3,9 1,25 8,73 8,47 8,71 8,1 4,36 3,58Ega 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Construcción 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0c. mayor ND ND ND ND ND ND ND ND ND NDc. menor ND ND ND ND ND ND ND ND ND NDRestaurante ND ND ND ND ND ND ND ND ND NDTransporte ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND

Total ND ND ND ND ND ND ND ND ND NDFuente INE 2001 a y b.ND: El dato no está disponible.

Cuadro 9:Gasto de fomento productivo en Chile

(millones de pesos de 1998)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 72,652 100,505 137,661 196,102 243,194 247,012 275,193 293,920 303,637

Variación anual 0,38 0,37 0,42 0,24 0,02 0,11 0,07 0,03Fuente: Ministerio de Economía.

Según un estudio del Ministerio de Economía(MINECON 2000), en 1997 el gasto de fomentoalcanzó los US $654 millones de 1997, sin in-cluir las actividades de crédito ni los gastos deadministración de ministerios y entidades invo-lucradas. Estos recursos correspondían al 0,85%del PIB y al 3,97% del gasto fiscal14.

14 La recopilación, clasificación y actualización de estainformación implica varias dificultades de tipo metodológi-co. Por esta razón, los responsables de la investigacióndefinieron algunos criterios de análisis: En primer lugar,basaron la clasificación en la orientación preferente de cadainstrumento; en segundo lugar, no consideraron gastosadministrativos de las instituciones que operan los progra-mas; en tercer lugar, consideraron exclusivamente gastosefectivos, por sobre recursos asignados o comprometidos;en cuarto lugar, en caso de transferencia entre instituciones(como en el caso de los recursos que el Ministerio de Agri-cultura asigna a CORFO para el desarrollo de programas defomento orientados a empresas del sector agropecuario), losrecursos se asignaron a la entidad ejecutora del programa oinstrumento; finalmente no se consideraron programas decrédito. Las cifras analizadas se basan en información pro-

Siempre, según información de MINECON ycomo se muestra en el Cuadro 9, el gasto de fo-mento alcanzó su máximo en 1998, año en quese destinaron al fomento productivo 303.637millones de pesos (equivalentes a aproximada-mente US $660 millones). Entre 1990 y 1998, seregistró un aumento en términos reales del318%15. En los últimos 5 años, la tasa de creci-miento disminuyó significativamente, llegando avalores negativos en 1999.

La información entre 1990 y 1998 se refiere a unconjunto de aproximadamente 60 instrumentosque concentran la mayoría de los recursos gasta-dos en el conjunto de instrumentos censados. Deacuerdo con la misma fuente, en 1997, 4 instru-mentos eran responsables del 63,3% del total de porcionada por las mismas instituciones públicas responsa-bles de la gestión de las actividades de fomento.

15 Considerando las cifras en pesos constantes de 1998.

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los recursos gastados: El 22,7% se destinaba a laLey 18.634 para el pago diferenciado de aran-celes; el 19,3% al reintegro simplificado (ley18.480); el 11,7% a la franquicia SENCE y el9,6% a la bonificación de mano de obra en zonasextremas (decreto 889). El porcentaje de estosfondos efectivamente utilizados por la MiPyMEno ha sido calculado, pero según la opinión delos técnicos de las instituciones responsables,sería significativamente inferior al alcanzado porlas empresas grandes y en algunos casos prácti-camente nulo (pago diferenciado de aranceles).

De estas cifras se deduce que hay muchas ini-ciativas con escasos recursos y que las políticastienen un sesgo no favorable a las pequeñas ymedianas empresas. Según el mismo estudio, en1997, los recursos destinados a las empresas demenor tamaño habían crecido a una tasa superioral promedio, aumentado su peso relativo, perodespués de 4 años, aún no alcanzaban el 15% deltotal.

El conjunto de instituciones e instrumentos queconforman el sistema de fomento chileno es elfruto de una evolución de más de una década, alo largo de la cual se amplió el conjunto de ins-trumentos disponibles y se desarrolló un tejidode instituciones intermedias privadas que se in-volucraron en la gestión de estos recursos. Estesistema no está ordenado bajo un marco legalúnico y falta un documento general de políticaque oriente la acción de los distintos actores. Eneste contexto, cada institución mantiene un am-plio margen de autonomía de decisión y opera-ción y aunque no se hayan percibido conflictos oactividades opuestas, se ha observado una nota-ble fragmentación institucional y una significati-va falta de complementación en las actividadesconcretas.

Recientemente, con el objetivo de mejorar lacoordinación interinstitucional, han sido consti-tuidos dos comités, uno mixto y uno del sectorpúblico. Hace un año, dichos comités propusie-ron un estatuto para las pequeñas y medianasempresas que permitiera fijar los principios bá-sicos de un sistema más eficiente de relaciónentre las distintas entidades de apoyo, perfeccio-nar la acción de fomento y eliminar discrimina-ciones u obstáculos en contra de las micro y pe-

queñas empresas, actualmente contenidas en lasnormas vigentes. El debate sobre el estatuto hasido ampliado a una extensa gama de actoresque operan en el sector de las MiPyME, perohasta la fecha, aún no se ha logrado una pro-puesta definitiva y consensuada.

Los instrumentos de fomento que operan en elpaís no han sido diseñados según un conjunto deprincipios metodológicos coherentes y comunes.No existen manuales o guías de operación queestandaricen la modalidad de funcionamiento delos distintos programas16. No obstante, de lasentrevistas con los representantes de las princi-pales instituciones ha sido posible identificaralgunos conceptos metodológicos comunes. Acontinuación se sintetizan los más relevantes:

Subsidiariedad: La principal función del sectorpúblico es garantizar las condiciones para unfuncionamiento eficiente del mercado. La inter-vención de las instituciones de apoyo se justificaen aquellos casos en que el mercado no funcionapor la presencia de externalidades, rendimientoscrecientes, etc.

Horizontalidad: Los criterios operativos adopta-dos en las distintas acciones de fomento no dis-criminan entre regiones, sectores o actores pro-ductivos. Este principio ha sido parcialmentederogado para introducir programas de apoyoespecíficos para las MiPyME y para áreas geo-gráficas en crisis.

Subsidio a la demanda: Los fondos de fomentose asignan a las empresas beneficiarias para queéstas escojan libremente en el mercado los pro-veedores de los servicios que precisan17 y lasactividades de apoyo se generan en respuesta auna demanda del sector privado.

Cofinanciamiento empresarial: El interés de losempresarios y su compromiso para asegurar la 16 Recién el año 2000 CORFO empezó un programa deestandarización de la operatoria de sus instrumentos defomento.

17 Este enfoque se contrapone al enfoque tradicional deoferta, en el que entidades del sector público (u organismosfinanciados por éste) realizaban directamente las accionesde apoyo.

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pertinencia de las acciones de apoyo, se com-prueba con su participación en el financiamientode las mismas. Intermediación del sector privado: El sector pú-blico promueve la participación creciente deagentes privados en funciones de ejecución ygestión de los programas de fomentos, restrin-giendo su función al diseño de los reglamentosoperativos, seguimiento de las actividades yevaluación de los impactos.

IV. Las áreas de intervención pública

Capacitación

El principal instrumento utilizado en el nuevosistema de capacitación es la franquicia tributa-ria (FT). Se trata de un incentivo tributario quepermite a las empresas descontar del monto apagar por sus impuestos, una parte o el total deldinero invertido en la planificación, programa-ción y ejecución de programas de capacitacióndirigido a los trabajadores, socios o propietarios.El monto máximo posible de descontar de losimpuestos tiene un tope del 1% de la planilla deremuneraciones imponibles anuales. Si ese 1%es inferior a 13 unidades tributarias mensuales18

–UTM– (alrededor de US $520), las empresaspodrán descontar anualmente hasta esa suma porconcepto de capacitación.

Las modalidades para utilizar la FT pueden serresumidas de la siguiente manera:

Capacitación directa. Las empresas organizan yrealizan por sí mismas las acciones de capacita-ción utilizando su propio personal o contratandoinstructores externos.

Capacitación con organismos capacitadoresautorizados. En este caso las empresas contratanlos servicios de organismos capacitadores auto-rizados por el SENCE (universidades, centros deformación técnica, organismos de capacitacióntécnica).

18 El valor de la UTM es de 28.298 pesos en octubre 2001,equivalentes a alrededor de 40 dólares.

Capacitación a través de organismos técnicosintermediarios de capacitación (OTIC). En estamodalidad las empresas aportan todo o parte desu 1% de las remuneraciones imponibles anualesa los OTIC, los cuáles administran estos recur-sos y contratan los servicios de organismos ca-pacitadores. La lógica introducida con esta mo-dalidad es la de crear un mercado de intermedia-rios de capacitación para vincular la oferta conla demanda de servicios.

Los resultados de este instrumento no han sidomuy alentadores para las MiPyME. En efecto“entre 1990 y 1994 sólo el 18.84% de estas em-presas utilizaron la franquicia tributaria ocupan-do sólo 7,56% de los montos disponibles” (Sala-zar, 1997). Una evaluación realizada en 1999confirma esa baja utilización de la FT por partede las unidades productivas de menor tamañorelativo: en 1996 apenas el 0,4% de las mi-croempresas utilizaron la FT; el 10% en el casode las pequeñas; un poco más del 30% para lasmedianas, mientras que para las grandes empre-sas ese porcentaje fue del 80%.

En definitiva el modelo de capacitación desarro-llado en Chile no parece en condición de satisfa-cer a las necesidades de las MiPyME. El pro-blema principal radica en el hecho de que la ac-ción del Estado en esta área se canaliza a travésde un incentivo a la demanda. Esto genera unaserie de dificultades: En primer lugar, como he-mos visto, el incentivo con frecuencia puederesultar insuficiente para las empresas de menortamaño relativo, dado a que está relacionado conel monto total de salarios de cada empresa.

En segundo lugar, el incremento del incentivopara las empresas de menor tamaño relativo hasido efectuado bajo el supuesto que estas empre-sas estén en condiciones de definir claramentesus demandas de capacitación y valoren de ma-nera muy positiva los beneficios asociados a lacapacitación misma. Sin embargo estos aspectosno son obvios. Por el contrario, es bastante pro-bable que haya un importante segmento de mi-cro y pequeños empresarios que no estén encondiciones de definir y expresar espontánea-mente su demanda de servicios de capacitación yque, por lo tanto, no valoren de forma adecuadalos beneficios asociados a esos servicios.

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El tercer problema está asociado con el altocosto que implica, para los organismos capacita-dores, ofrecer servicios especializados en áreascomo tecnología y procesos productivos. En estecaso, como se dijo, el volumen de negocios aso-ciado a la FT (en particular en el caso de las em-presas pequeñas) no justifica las inversiones enequipamiento y recursos humanos que seríannecesarios para atender a las demandas específi-cas de las MiPyME. Es decir que también eneste caso la FT se ha demostrado ineficaz paragenerar a través del mercado una oferta que res-ponda a las necesidades de las MiPyME.

Como último problema hay que mencionar elintento (fracasado) de mejorar el funcionamientodel mercado de capacitación a través de agentesintermediarios (los OTIC) que teóricamente te-nían que mejorar la articulación entre demanda yoferta. Los resultados de las investigaciones rea-lizadas (Salazar, 1997) y la misma evaluaciónencargada por el SENCE (GEO Consultores,1999) muestran claramente que en la realidad laintroducción de los OTIC ha producido una ma-yor segmentación del mercado en desventaja delas MiPyME.

Innovación tecnológica

La institución de fomento vinculada a la innova-ción tecnológica se empezó a desarrollar enChile a partir de los años sesenta. Sin embargo,las MiPyME aparecen como sujeto preferencialde estas acciones tan sólo en el último programade innovación, denominado Programa de Desa-rrollo e Innovación Tecnológica (PDTI) y aúnasí, ninguna de las acciones de fomento a la in-novación contemplada en dicho programa hasido diseñada para ser utilizada exclusivamentepor las empresas de menor tamaño. Los únicosfondos que tienen esta característica de exclusi-vidad a favor de las MiPyME son el Fondo deAsistencia Técnica (FAT), los Programas Aso-ciativos de Fomento (PROFO) y el Programa deDesarrollo de Proveedores (PDP) que, sin em-bargo, no están orientados precisamente a fo-mentar el desarrollo de nuevas tecnologías, sinola mejora de la gestión empresarial.

El único fondo cuya orientación es la innovacióntecnológica y que, a pesar de no explicitar lími-

tes en su reglamento operativo, ha sido utilizadomayoritariamente por MiPyME es el FONTEC.A continuación se sintetizan algunos de los prin-cipales resultados del análisis sobre FONTEC yFAT.

FONTEC

De acuerdo con la definición oficial, el FON-TEC es “un organismo de CORFO que tiene porobjetivo promover, orientar, financiar y cofinan-ciar la ejecución de proyectos de innovacióntecnológica, transferencia tecnológica asociativa,implementación de infraestructura tecnológica y,en general, fomentar todas las etapas del desa-rrollo de proyectos derivados de un proceso in-novador, llevado a cabo por empresas producti-vas de bienes y servicios (www.corfo.cl/ fon-tec/fontec.html consultada el 20 de julio de2001).

El Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico yProductivo (FONTEC) fue constituido en 1991 yfinanciado con aportes del BID y del Ministeriode Hacienda19. Desde entonces el fondo ha fi-nanciado 1.746 proyectos, por un valor global deaproximadamente US $240 millones, de loscuales el 39,2% fueron aportados por el mismofondo y el resto por los empresarios.

El 41% de los fondos fueron utilizados para fi-nanciar proyectos en el sector de manufactura yel 20,5% en el sector agropecuario. El resto sedistribuyeron en proyectos de informática, enproyectos para el sector pesca, servicios, mine-ría, y en menor medida forestal, biotecnología yelectricidad.

De acuerdo con los datos proporcionados por losejecutivos del servicio, en los nueve años deoperación, el fondo ha atendido a 5.282 empre-sas. Considerando el número promedio de Mi-PyME participantes en una muestra de proyec-tos, se estima que las pequeñas y medianas em-presas representen aproximadamente entre el 80y 85% del total y el 74% de los recursos.

19 La contribución del BID ha ido disminuyendo en térmi-nos relativos y en la actualidad no representa más de unsexto de la dotación total de recursos del fondo.

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Hasta la fecha el programa ha sido evaluado dosveces. Dichas evaluaciones han sido realizadaspor empresas consultoras independientes (GE-RENS, 1998; INVERTEC, 1995) con el propó-sito de estimar el rendimiento fiscal y social delas actividades financiadas.

Las evaluaciones han utilizado metodologíasdistintas que arrojan resultados no comparables.Sin embargo, en ambos casos el juicio general espositivo. La primera, indica que hasta 1995, porcada peso invertido por el estado, se generaba uningreso fiscal de 8 pesos, por concepto de IVAsobre ventas de nuevos productos. Por otro lado,la evaluación de 1998 indicó que los resultadosde los 15 proyectos más exitosos lograban finan-ciar la operación del fondo en toda su historia.

Fondo de asistencia técnica (FAT)

El FAT es un subsidio parcial para la contrata-ción de servicios de consultoría especializada.Dicho subsidio puede ser otorgado en forma in-dividual o colectiva a empresas que venden entre58.000 y 2.400.000 dólares. La gestión del FATes responsabilidad de agentes privados que seencargan de difundir el instrumento, diagnosti-car las necesidades efectivas de las empresas,facilitar contactos con consultores especializa-dos y supervisar el trabajo de estos últimos.

Se estima que las empresas atendidas en el trie-nio 1997-1999 hayan sido aproximadamente10.000; mientras que en el año 2000 fueronaproximadamente 6.632. Este último año, losfondos de CORFO colocados en FAT fueronaproximadamente 13 millones de dólares.

FAT y FONTEC apuntan a distintos aspectosdel proceso de generación e incorporación denuevos conocimientos. Su efectividad es distin-ta, aunque en ambos casos parecen tener máséxito en estimular la difusión de tecnologíablanda que de incorporación de nuevos procesoso maquinarias. Estos instrumentos registran pro-blemas tanto en la fase de aplicación de los co-nocimientos generados con las consultorías o lasmisiones tecnológicas, como en la de escala-miento de los proyectos de innovación.

Se han realizado varias evaluaciones pero aúnexisten fallas importantes en el sistema de se-guimiento y en los registros de información. Es-pecialmente en el caso del FAT, falta una esti-mación de los impactos efectivamente produci-dos por las consultorías financiadas por el ins-trumento.

En este caso además persisten dudas sobre lacapacidad del fondo de impulsar el desarrollo deun mercado sostenible de la consultoría paraMiPyME a causa de las dificultades que en-cuentran las empresas al ser contrapartes efecti-vas de los consultores. Un análisis más detalladode este punto requeriría una evaluación del rolde los agentes intermediarios.

Finalmente, sobre la base de las encuestas reali-zadas hasta la fecha y, aunque la informaciónsea algo fragmentaria, parecería que la brechaentre grandes y pequeñas empresas en cuanto ala capacidad de incorporar nuevos conocimien-tos aún persiste y sigue siendo muy significati-va.

Articulación productiva

En el ámbito de la articulación productiva, losprincipales programas de apoyo que operan en elsector de las pequeñas y medianas empresas ma-nufactureras son los Proyectos Asociativos deFomento (PROFO), el Programa de Desarrollode Proveedores de CORFO y el Programa Te-rritorial Integrado. El primero apunta a estimularla creación de redes entre pequeñas y medianasempresas (redes horizontales); el segundo, vín-culos entre grandes empresas clientes y peque-ños proveedores (redes verticales), y el tercerouna coordinación entre los empresarios e institu-ciones públicas y privadas de apoyo de un de-terminado territorio (redes territoriales). Final-mente cabe recordar que tanto el fondo de asis-tencia técnica (FAT) como el fondo para la in-novación (FONTEC) consideran condicionesespeciales para grupos de empresas que presen-tan proyectos colectivamente. El análisis que sedesarrolla a continuación considera PROFO,PDP y PTI.

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PROFO

Se trata de un subsidio para financiar proyectoscolectivos de pequeñas y medianas empresas.Dichos proyectos, que pueden tener una dura-ción de 4 o 5 años, apuntan a mejorar la compe-titividad de grupos de empresas que estén dis-puestas a comprometerse en la realización deacciones mancomunadas orientadas a resolverproblemas de gestión y comercialización que,por su naturaleza o magnitud, pueden abordarsemás eficientemente en forma conjunta.

El instrumento Proyectos Asociativos de Fo-mento entró en función en 1992. Después de unperiodo de crecimiento importante en la primeramitad de 1995, la cobertura del instrumento seestabilizó en aproximadamente 3.500 empresaspor año. Las estimaciones realizadas sobre labase de los porcentajes de renovación indicanque las empresas involucradas en los PROFO enla segunda mitad de los 90 habrían sido pocomás de 9.300. De estas alrededor de 2.600 ha-brían participado en las actividades asociativaspor un período igual o superior a los tres años.

La principal evaluación del impacto de los Pro-yectos Asociativos de Fomento realizada hastala fecha, ha sido la que se llevó a cabo en 1996por encargo del Ministerio de Economía. Dichoministerio, mediante licitación, asignó la tarea aun equipo de investigadores del Departamentode Economía de la Universidad de Chile (De-partamento de la Universidad de Chile, 1997)20.

La metodología se propuso identificar la rela-ción existente entre las acciones desarrolladaspor las empresas que participaron en los PROFOy las actividades emprendidas en el marco de losproyectos asociativos. En segundo lugar, intentómedir el resultado neto de dichos proyectos,comparando el desempeño de las empresas par-ticipantes en los mismos, con las condicionesgenerales de la rama correspondiente.

20 Otros estudios, siempre realizados por consultores inde-pendientes, han sido encargados por la misma CORFO,para evaluar la pertinencia de los proyectos que habían sidoaprobado en los sectores agrícola y turístico.

En materia de gestión de las empresas, los avan-ces más interesantes en los que la influencia delPROFO resultó estadísticamente significativafueron la organización de la empresa, la planifi-cación estratégica y la implementación de estra-tegia de marketing. Así mismo, la participaciónen los Proyectos Asociativos de Fomento contri-buyó significativamente a la introducción deinnovaciones de procesos y en particular, en laincorporación de control de calidad, automatiza-ción y planificación de la producción. En cuántoa los recursos humanos, las empresas PROFOparecen haber desarrollado más la actividad decapacitación a directivos y operarios que las em-presas del grupo de control. Finalmente losPROFO habrían contribuido a mejorar su capa-cidad de acceso a los instrumentos de fomentosdisponibles en el país.

Desde el punto de vista de los beneficios asocia-dos al programa, los entrevistados destacaronespecialmente el acceso a información sobremercados y oportunidades de hacer negocios.Significativamente más baja parece haber sidosu contribución en la solución de problemas definanciamiento y en la introducción de tecnolo-gías duras.

Las principales desventajas estuvieron relacio-nadas con el plazo del programa que los empre-sarios consideraron demasiado corto; la imposi-bilidad de financiar inversiones físicas, y la difi-cultad para encontrar un gerente adecuado. Enrelación con este último punto, el estudio evi-denció que la rotación de gerentes en un PROFOreduce la probabilidad de que el proyecto tengaun impacto positivo en el accionar de la empre-sa. Finalmente, se comprobó que la duraciónvariable es estadísticamente significativa en lamayoría de las acciones realizadas por las em-presas. Al respecto se evidencia también unadiferencia entre el tiempo promedio de perma-nencia de las empresas (de aproximadamente 2años) y los plazos mínimos que requieren lasfirmas participantes para emprender acciones enla mayoría de las actividades: 3,5 años para quela mitad de ellas empiecen a cooperar en un plantécnico y 3,1 años para que la mitad observemejoras en su acceso a la institucionalidad defomento.

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Las empresas entrevistadas registraron un cre-cimiento del 13% del empleo, 10,3% del salarioreal y del 8,3% de la productividad. Sin embar-go, el único dato significativo en relación con lasramas respectivas es el de empleo.

Finalmente, el análisis costo-beneficio social yfiscal del programa arrojó resultados positivos yrobustos: El beneficio social del programa re-sultó ser de 2,4 dólares por cada dólar invertido.En términos fiscales esta relación fue de 3,2: esdecir, por cada peso invertido en el programa, alcabo del mismo, el fisco recaudó 3,2 pesos pormayores ingresos (vía IVA).

Aunque el balance final resultó positivo, el estu-dio contribuyó a evidenciar algunos límites delprograma: por un lado, los PROFO tuvieronéxito en compartir tecnologías blandas (intangi-bles), mientras que los resultados fueron menosauspiciosos en cuanto a la incorporación y/ogestión asociativa de nuevas maquinarias. Ensegundo lugar, el programa no parece haber so-lucionado los problemas estructurales que afec-tan a las MiPyME. Por ejemplo, resultó pocoeficaz en facilitar el acceso de las MiPyME alcrédito o a recursos humanos capacitados, a lasmismas condiciones que las grandes empresas.Por último, se evidencian dificultades asociadascon el desarrollo de un actor crítico como el ge-rente.

Sobre la base de esta evaluación, el mismo equi-po de investigadores formuló un conjunto desugerencias acerca de los ajustes que deberíanemprenderse para mejorar la eficiencia y efica-cia del instrumento. Entre otras cosas, se sugirióaumentar la duración del programa, introduciruna etapa de aprendizaje explícitamente destina-da a generar confianza entre las empresas parti-cipantes, y reducir la rotación de los gerentes (oacelerar su proceso de aprendizaje potenciandoel rol directivo de los agentes).

El reglamento aprobado en 1998 acogió variosde estos planteamientos, como por ejemplo laintroducción de una etapa preliminar y la am-pliación de la duración a 4 o 5 años. Aún noqueda resuelto el problema de la formación delos gerentes y no existe una visión clara y com-partida acerca de factores críticos que determi-

nan el éxito de un Agente, de su perfil mínimo,etc.

Programa de desarrollo de proveedores (PDP)

El objetivo de este programa es aumentar lacompetitividad de cadenas productivas y facilitarel establecimiento de relaciones de subcontrata-ción entre una gran empresa demandante y susproveedoras de menor tamaño, permitiendo unaespecialización y complementación productivade mutuo beneficio.

Este instrumento de fomento de CORFO cofi-nancia un conjunto de acciones sistemáticasorientadas a elaborar y poner en marcha un plande fortalecimiento de las empresas proveedorasde una firma demandante.

En los últimos tres años, el PDP ha tenido uninteresante crecimiento, tanto en términos derecursos invertidos como de empresas atendidas,las cuales en el año 2000 alcanzaron 1,7 millo-nes y 1,900 empresas, respectivamente.

Dado su estado preliminar de desarrollo, hasta elmomento, no se ha realizado ninguna actividadde evaluación de impacto. Dicha actividad estáprogramada para llevarse a cabo el próximo2002. No obstante, sobre la base de los datosdisponibles, es posible observar los siguienteselementos:

• La gran mayoría de los PDP han sido desa-rrollados en el sector agroindustrial. Segúnla clasificación de CORFO, en 1999, 47 delos 53 PDP pertenecían a este sector y 53 de63 en el 2000.

• En la medida en que se confirme el númerode empresas beneficiarias, el subsidio porempresa en el caso del PDP es mucho másbajo que en los PROFO y en los FAT.

• Según la opinión de los técnicos de COR-FO, la participación de empresas grandesque tienen una visión estratégica clara y per-sonal calificado reduce los problemas deapropiación del subsidio de parte de los con-sultores. Por otro lado, CORFO realizó unaselección estricta de los consultores para ga

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rantizar que fueran profesionales creíbles yrespetados, tanto por las grandes como porlas pequeñas empresas, contribuyendo así aelevar el nivel de los profesionales involu-crados.

Programa territorial integrado (PTI)

El objetivo del Programa Territorial Integrado(PTI) es mejorar la realidad productiva de unárea o zona geográfica determinada. Según elreglamento vigente, el PTI es un conjunto inte-rrelacionado de proyectos y actividades talescomo capacitación, innovación, infraestructura,asistencia técnica, asociación empresarial y fi-nanciamiento. Sus principales características son:

• Estar circunscrito a un territorio determina-do y dirigido a la acción del fomento pro-ductivo.

• Basarse en la coordinación e integración deluso de los instrumentos de fomento produc-tivo y en la coordinación entre el sector pú-blico y el sector privado, con especial énfa-sis en las instituciones locales.

Intermediación financiera

A partir de 1991 la CORFO empezó a operarcomo una entidad de segundo piso, siguiendo unesquema en el cual los créditos directos a losusuarios finales fueron reemplazados por el fi-nanciamiento a bancos y otros intermediariosespecializados que canalizan los recursos hacialos clientes finales. De esta manera se reducesensiblemente el riesgo de pérdidas para el Esta-do21.

Los principales programas de crédito que estánoperando en la actualidad están dirigidos al fi-nanciamiento de inversiones a largo plazo (entre2 y 10 años) en activos fijos y en inversiones alos insumos de producción y reprogramación de 21 Es interesante observar que el Banco Estado que, comoCORFO es una institución pública, ha desarrollado unapolítica de atención a las empresas de primer piso. Porenfocarse principalmente a las microempresas, su experien-cia no ha sido objeto de análisis en el presente estudio

deudas. Existe también una línea menor dirigidaa la cobertura del riesgo de no-pago de los prés-tamos que los bancos otorgan a las empresasexportadoras chilenas medianas y pequeñas.

El área del leasing también ha tenido una ciertaimportancia, en particular hasta 1997. En eseaño, la CORFO invirtió 105 millones de dólares,que se redujeron a 60 millones en 1998 y a 18millones de dólares en 1999. En la actualidad,además de un instrumento al que pueden accedertodas las empresas, CORFO ofrece también unprograma dirigido específicamente a las Mi-PyME.

Finalmente vale la pena mencionar el Fondo deGarantía para el Pequeño Empresario (FOGA-PE), que es un instrumento del Banco Estado,que permite avalar créditos de pequeños empre-sarios que no cuentan con garantías suficientespara presentar a las instituciones financieras.

Si bien el crédito hacia las MiPyME se ha in-crementado entre 1994 y 1999, la participaciónde éstas en el mercado de crédito ha disminuido.En este sentido se puede suponer que las condi-ciones para que el sector de pequeñas y media-nas empresas pueda acceder a las operaciones decréditos no han tenido una evolución positiva yque, muy por el contrario, la crisis ha empeoradolas condiciones de acceso al crédito de parte deeste segmento. De hecho existe una caída de un2%, entre la participación de las MiPyME en elnúmero de operaciones de crédito de 1999 conrelación al número de operaciones de 1994.

Las intervenciones de CORFO en el área de in-termediación financiera se han incrementado enese período y sin embargo no se puede apreciarun cambio sensible en el acceso al crédito porparte de las MiPyME22. Al respecto es necesariohacer algunas aclaraciones.

22 En los últimos años la situación financiera de las Mi-PyME chilenas ha sufrido un claro empeoramiento (tam-bién como consecuencia de la caída de la demanda interna)que ha llevado al lanzamiento, por parte del gobierno, de unprograma extraordinario en 2001 para reprogramar las deu-das de esas empresas.

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En primer lugar, si bien la definición de Mi-PyME del Ministerio de Economía (que es laque utiliza la CORFO en sus intervenciones)incluye a empresas con ventas que van de alre-dedor de US $58.000 anuales hasta los 2,4 mi-llones, en el caso de la intermediación financiera(y sólo en esta área), la CORFO utiliza otra de-finición, ampliando su “población objetivo” ha-cia empresas de mayor tamaño. Por ejemplo lalínea más importante de crédito público puedeser utilizada por empresas con ventas hasta losUS $30 millones.

Oficialmente no existe una explicación de estadiferencia de criterios entre el área de financia-miento y el resto del programa de apoyo a lasMiPyME. Las opiniones recogidas a lo largo deesta investigación nos hacen pensar en una polí-tica deliberada para fortalecer empresas media-nas y grandes que tienen mejores posibilidadesde competir en el ámbito internacional.

No es posible determinar si esta elección se debea la intención de alcanzar un segmento de em-presas (que sin embargo no son MiPyME) queno es cubierto por los otros instrumentos de fo-mento de la CORFO o si, más simplemente, setrata de una medida para minimizar el riesgo depérdidas y garantizar el éxito del esquema desegundo piso. En este sentido se puede afirmarque la CORFO y el sector privado bancariocomparten la misma desconfianza hacia pro-yectos en los cuales la primera fuente de pagoson los retornos del proyecto y no las garantíasen soporte del mismo (como es el caso de lasempresas pequeñas).

Tampoco hay que olvidar el hecho de que el to-tal de los recursos aportados por CORFO a estaárea de política hacia las MiPyME representanun porcentaje muy pequeño de las colocacionestotales del sistema crediticio hacia las MiPyME.En el año 1998 esos recursos alcanzaron los US$209 millones (de los cuales 104 en las líneasB11 y B12) que representan apenas el 2,5% deltotal de las deudas (vigentes y vencidas) de lasMiPyME al 31 de diciembre de 1998. Por lotanto se trata de recursos que inclusive, si estu-vieran totalmente dirigidos hacia las MiPyME (yhemos visto que no es así), difícilmente podríantener un impacto significativo considerando la

magnitud de las dificultades que presentan lasMiPyME para acceder al mercado del crédito.

Fomento a las exportaciones

Al fin de promover la inserción de las MiPyMEen los mercados internacionales, el gobierno deChile ha introducido varios instrumentos queestán siendo implementados bajo la responsabi-lidad de diferentes organismos del Estado.

Por el lado de la CORFO se trata esencialmentede los instrumentos crediticios mencionados.

La segunda institución del Estado que se ocupade apoyar las acciones de fomento a las exporta-ciones es la Dirección de Promoción de Expor-taciones del Ministerio de Relaciones Exteriores(PROCHILE).

Los instrumentos que utiliza PROCHILE son elFondo de Promoción de Exportaciones (FPE), elFondo de Promoción de Exportaciones Agrope-cuarias (FPEA) y el más reciente Programa deInternacionalización de la MiPyME (INTERMI-PYME). El Fondo de Promoción de Exportacio-nes (F.P.E.) tiene como misión apoyar el desa-rrollo del proceso exportador y la internacionali-zación de las empresas chilenas a través del co-financiamiento de programas de promoción deexportaciones.

En el año 2001, ha sido introducido el Programade Internacionalización de la MiPyME (IN-TERMiPyME). Se trata de un programa desa-rrollado por PROCHILE en convenio con COR-FO y con alianzas estratégicas con asociacionesgremiales. Las empresas (que tienen que ser Mi-PyME no exportadoras o “exportadoras esporá-dicas”) reciben un apoyo para analizar su posi-ción competitiva y para formular una estrategiade internacionalización.

Además de estos instrumentos hay otros que nohan sido diseñados teniendo en cuenta, por lomenos explícitamente, el tamaño diferente de lasempresas que quieren dirigir sus ventas hacia losmercados externos. No obstante, algunos de és-tos han revelado una cierta importancia para lasMiPyME. Al respecto vale la pena mencionar elSistema Simplificado de Reintegro a las Expor

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taciones Menores. Este instrumento, más cono-cido como Reintegro Simplificado, permite quelas empresas exportadoras de productos no-tradicionales reciban la devolución de un por-centaje del valor FOB de sus exportaciones (en-tre 3,5% y 10%).

El “Reintegro Simplificado” sin embargo, es uninstrumento que está destinado a desaparecer acorto plazo pese a su éxito debido al hecho deque es posible que una empresa exportadora re-ciba el reembolso sin haber utilizado insumosimportados, lo cuál convierte el instrumento enun subsidio. Esta situación genera un conflictocon los Acuerdos de la Ronda Uruguay que fijanel año 2002 como fecha límite para eliminar lossubsidios a la exportación (Macario, 1998).

Las opiniones de varios funcionarios públicos,expertos y representantes de asociaciones deexportadores son que en general han sido lasempresas medianas las que han sido capaces debeneficiarse de los instrumentos de fomento delas exportaciones, mientras que las pequeñasempresas (y aún más las microempresas) no hantenido de hecho acceso a los mismos.

Marco regulatorio

En Chile no existe una ley que defina la pequeñay mediana empresa y asegure sus derechos yobligaciones.

En el año 2000, el Comité Público Privado de laPequeña Empresa y el Comité MiPyME delsector público, plantearon la necesidad de definirun “Estatuto para el Desarrollo del las Micro,Pequeñas y Medianas Empresas”. Dicho Esta-tuto se propone generar un ordenamiento institu-cional y definir orientaciones generales para lapolítica de desarrollo productivo. Sus principalesobjetivos son:

• Desarrollar un conjunto de definiciones quepermitan sentar las bases institucionales de-dicadas al fomento de las pequeñas empre-sas en el país.

• Contar con una red de instrumentos de apo-yo financiero y de fomento productivo acor-de a las necesidades del sector.

• Determinar principios normativos básicospara estimular una mayor participación delas pequeñas empresas nacionales en elaprovechamiento de las oportunidades glo-bales.

Los elementos considerados en el borrador delestatuto son: los Aspectos Institucionales, losejes de las políticas de desarrollo y los aspectosnormativos. En cuanto al primero, el objetivo delestatuto es garantizar una coordinación eficienteentre una amplia y creciente multiplicidad deinstituciones públicas y privadas. Dicha funciónpodrá ser asignada a un organismo público, am-pliamente reconocido, mientras que se preserva-rá la autonomía de las distintas entidades parti-cipantes. La propuesta en discusión consideraque la función de coordinación radique en elConsejo de Ministros, presidido por el Ministrode Economía; que los Comités existentes de-sempeñen una función consultiva, y que se creeun organismo nuevo (la Comisión Nacional de laPequeña Empresa, CONAPE) destinado a laevaluación de los programas, para formular opi-niones acerca de normas que afecten a las Mi-PyME o iniciativas emprendidas por otras enti-dades de apoyo, dar seguimiento a las distintasiniciativas, coordinar iniciativas de estudio yelaborar un balance anual sobre las actividadesdesarrolladas para el fomento del sector y sobrelas perspectivas de desarrollo del mismo.

En materia de políticas de fomento, se plantea lanecesidad de avanzar hacia la centralización delas iniciativas financieras y hacia una coordina-ción para las no financieras. No obstante se rati-fica la autonomía de las distintas entidades deapoyo y se sugiere un modelo de relación basadoen contratos de ejecución (bastante parecidos alos actualmente en uso entre el Programa de De-sarrollo e Innovación Tecnológica y las distintasentidades participantes). En el ámbito no finan-ciero, se promovería también la participación delos gobiernos regionales y de las municipalida-des en el ámbito territorial y de los gremios yagentes de fomento a escala nacional.

Desde el punto de vista normativo, el estatuto sepropone generar un marco legal simple y eficazque asegure que el mercado opere efectivamente

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en el estrato de las pequeñas y medianas empre-sas.

V. Conclusiones: comentarios y sugerencias

A continuación se comentan los temas metodo-lógicos que en la investigación aparecieron es-pecialmente significativos y donde resulte posi-ble se formulan sugerencias.

La información estadística

El uso de la información estadística disponiblepresenta ciertos problemas relacionados con ladefinición de MiPyME:

• Las instituciones que se ocupan de estasempresas (CORFO, Instituto Nacional deEstadística, MINECON, etc.) utilizan fuen-tes y criterios distintos para estudiar el uni-verso MiPyME.

• En varios casos, la misma institución hacambiado la definición a lo largo del perío-do observado y, como por ejemplo en el ca-so de CORFO, utiliza definiciones distintassegún el instrumento.

• El único sector para el cual se dispone deestadísticas de varios años es el manufactu-rero pero, en este caso, dada la definiciónutilizada, la información se refiere a la di-námica de las empresas medianas.

A raíz de lo anterior, los datos resultan no com-parables y las series muy cortas. Especialmentesignificativo es el resultado que se obtiene delanálisis de las últimas encuestas sobre MiPyMErealizadas por el Instituto Nacional de Estadísti-ca (INE): En dichas encuestas, el INE utilizó porprimera vez un corte basado en los montos defacturación anual, que coincide con lo que utili-zan las instituciones de fomento (especialmentela CORFO) en sus acciones de apoyo. Segúnestas encuestas, las empresas que facturan entreUS $58.000 y 2.400.000 anuales (es decir, lasempresas que son beneficiarias de las políticasde apoyo de CORFO) tienen en promedio 11trabajadores (15,3 en el caso del sector indus-trial), es decir, se encuentran casi al límite de lasque la encuesta ENIA (siempre del INE) define

como micro empresas. Esto es particularmenterelevante porque la ENIA representa la principalfuente de información actualizada y confiableexistente en Chile sobre empresas industriales.De lo anterior resulta que tan sólo un porcentajelimitado de las empresas que en las ENIA seconsideran MiPyME son objeto de política oque, al revés, un porcentaje significativo de lasempresas beneficiarias de las actividades deapoyo no es objeto de estudio por parte de laENIA.

Otro problema que regularmente se enfrenta esla actualización de los datos: en general, la in-formación proporcionada por los institutos deestadísticas se publica dos o tres años después desu levantamiento, lo cual la vuelve inútil para latoma de decisiones y los ajustes a los programasque los responsables de las políticas deben reali-zar en el corto plazo.

La generación de información estadística con-fiable, actualizada y completa es necesaria paramonitorear el desempeño de los distintos actoresdel sector productivo y evaluar el impacto de laspolíticas de apoyo. El principal obstáculo quenormalmente se plantea para explicar la imposi-bilidad de cumplir con este objetivo es de tipopresupuestario. No obstante, todos los paísespodrían tener acceso a una base amplia de in-formación, si se utilizasen los datos recopiladospor el sistema de impuesto internos y del sistemade previsión social. Tal como se hace con la in-formación censal, la elaboración profesional deesta información, oportunamente agregada, per-mitiría garantizar el nivel de confidencialidadque se precisa para datos de esta naturaleza. Ellímite principal de esta fuente es que no cubre elsector informal y que, por lo tanto, sería pocorepresentativa de las empresas de tamaño menorque se caracterizan por un porcentaje más altode informalidad.

Los principios guía

Aunque el discurso oficial de la mayoría de lasinstituciones de fomento haya incorporado im-plícita o explícitamente el concepto de estadosubsidiario que caracteriza al modelo económicovigente en el país y los conceptos metodológicosque lo caracterizan, en la práctica, las modalida

des de operación adoptadas por las institucionesse han demostrado heterogéneas y parcialmenteencontradas (ver Cuadro 10).

Horizontalidad y subsidio a la demanda

Instrumentos como la franquicia tributaria, laslíneas de crédito de CORFO y la actividad deapoyo a la exportación, que han sido utilizadosprincipalmente por empresas relativamente másgrandes, demuestran que una acción de apoyoque se dirige indistintamente a empresas quetienen dotaciones y capacidades diferentes, no esneutral sino que favorece a las más desarrolla-das. De hecho, como demuestra con claridad laexperiencia de PROCHILE, el acceso al sistemade fomento requiere que las empresas poseancapacidades y recursos para identificar y expre-

Principales característ

M

Instrumento ÁmbitoDi

FAT Innovación tecnológica (mo-dernización de la gestión)

FONTEC Innovación tecnológica

PROFO Articulación productiva (redesde PYME)

PDP Articulación productiva(desarrollo de proveedores)

PTI Articulación productiva (pro-yectos territoriales)

Crédito Inver-siones

Intermediación financiera (fi-nanciamiento inversiones)

Franquicia Tri-butaria

Formación de los RRHH

INTERPyME Fomento de las exportaciones

FPE Fomento de las exportaciones

Reintegro Sim-plificado

Fomento a las exportaciones

Cuadro 10icas de los instrumentos de fomento

odalidad deGestión

recta VíaAgentes

Enfoque Tipo de Subsidio Evalua-ciones

X Horizontal Subsidio a la demandaCofinanciamiento

Sí

X Horizontal Subsidio a la demandaCofinanciamiento

Sí

X Horizontal Subsidio a lademandaCofinanciamiento

Sí

X Horizontal Subsidio a la demandaCofinanciamiento

No

X Territorial Subsidia actividad decoordinación

No

X Horizontal Subsidio a la oferta No

X Horizontal Subsidio a la demanda Sí

X PyME conpotencialexportador

Subsidio a la ofertaCofinanciamiento

No

X Horizontal Subsidio a la demandaCofinanciamiento

No

X Horizontal Subsidio a la demanda No

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sar sus demandas y canalizarlas a las institucio-nes de fomento en los lenguajes, tiempos y mo-dalidades que estas establezcan. Esto significaque el acceso al sistema de fomento no es com-pletamente liberado y que las empresas debeninvertir parte de sus capacidades, tiempo y dine-ro (en el Gráfico 1 se habla de “Costos de Acce-so”) para poder recibir el apoyo que dicho sis-tema proporciona. De esta manera, el universode las empresas potencialmente beneficiariasqueda dividido entre las que poseen estos recur-sos y capacidades (Grupo A), las que acceden alsistema en la medida en que reciban la informa-ción correcta (completa y a tiempo) acerca delos instrumentos existentes; y las otras (GrupoB) que, aunque estén adecuadamente informa-das, no poseen las capacidades mínimas paraidentificar, formular y gestionar sus demandas

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(Grupo B). Estas últimas empresas quedaránexcluidas del sistema, a menos que no se reali-cen actividades orientadas a facilitar su interac-ción con las instituciones de fomento y a desa-rrollar sus competencias estratégicas, especial-mente en las empresas de la parte inferior de lacurva del Grupo B.

A raíz de lo anterior, se puede afirmar que mo-dalidades de intervención que apuntan exclusi-vamente a subsidiar la demanda, sin preocuparsede estas diversidades y de generar capacidadesen los estratos empresariales menos favorecidos,terminan aumentado la heterogeneidad de la es-tructura productiva.

Finalmente, como es de esperarse, la falta decapacidad que caracteriza a las empresas másdébiles incide también sobre su habilidad parautilizar los recursos puestos a disposición por elsistema de fomento. Como demuestra la expe-riencia de CORFO, dichas empresas general-mente no saben imponer su voluntad a los con-sultores que el sistema de fomento subsidia, pe-dirles que adapten su oferta a las necesidadesreales de la empresa y exigirles calidad en sustrabajos. Lo mismo ocurre en su relación con las

instituciones que deberían facilitar el acceso delas empresas al sistema de fomento, como porejemplo los Agentes de CORFO o las OTIC deSENCE. Como demuestra el estudio sobre fran-quicia tributaria, dichas instituciones, si no soneficientemente reguladas, adoptan una lógica derentabilidad de mercado y se orientarán hacia lasempresas más grandes.

La experiencia de CORFO indica también que, apesar de las inclinaciones generalmente compar-tidas hacia la horizontalidad, ciertos fenómenosde selección de parte de la institución responsa-ble persisten, aunque adquieren una dimensiónmenos visible. En particular, los técnicos de lainstitución tienden a mantener relaciones másarticuladas, a generar información más precisa yefectiva y a establecer alianzas más fuertes enaquellas áreas en las que tienen experiencias yconocimientos acumulados. Desde este punto devista, la principal preocupación de la instituciónresponsable de la política, más que limitar estosprocesos, debería ser cómo generar las mismasoportunidades en los demás sectores, cómo ac-ceder e incorporar conocimientos externos en sufunción de regulación, control y coordinación,qué sistema de incentivos generar para estimular

Costos de Acceso

Número de Empresas

Capacidad empresarial

Gráfico 3 Estructura productiva y acceso diferenciado al sistema de fomento

Grupo A

Grupo B

Gráfico 1: Estructura productiva y acceso diferenciado alsistema de fomento

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correctamente la participación de entidades au-tónomas especializadas, etc.

La intermediación privada

Chile fue uno de los primeros países de la regiónque introdujo una división de funciones en laactividad del sector público e impulsó una másactiva participación del sector privado en la ges-tión de los fondos de fomento. Las principalesrazones que justifican esta decisión son: la nece-sidad de aumentar el número de empresas aten-didas, sin aumentar los efectivos de las institu-ciones públicas, que al contrario, como en elcaso de CORFO, han ido reduciendo su perso-nal; separar las funciones de gestión de las deevaluación, para garantizar una mayor objetivi-dad en los análisis de resultados; aumentar latransparencia del sistema y reducir la discrecio-nalidad de los funcionarios públicos involucra-dos en la gestión de fondos de fomento.

En la actualidad, esta modalidad de gestión seaplica a los fondos de fomento de CORFO queapoyan la gestión y articulación productiva (conla excepción del PAG, que sin embargo, por di-rigirse a empresas que facturan más de US $2,4millones anuales, no se considera en el presenteestudio) y a las líneas de crédito. Al contrario, laCorporación administra directamente FONTECy FDI.

Otra institución que utiliza el mismo modelo degestión descentralizada es SENCE que, desde1989, introdujo la figura de los OrganismosTécnicos Intermediarios de Capacitación (OTIC)para administrar la franquicia.

No existe evidencia empírica suficiente pararealizar un examen comparado de la eficienciaadministrativa de la gestión directa vis-à-vis lagestión delegada. Sin embargo, algunos datosparciales confirmarían que esta última modali-dad mejoraría la cobertura y reduciría los costosde operaciones: En el caso de SENCE, casi el70% de los trabajadores que ingresaron al siste-ma de capacitación entre 1991 y 1995 fueronaportados por las OTIC (Crespi y Katz, 2000);mientras que en el caso de CORFO, después dela incorporación de los agentes privados, se pro-dujo un aumento significativo del número de las

empresas atendidas, al mismo tiempo en que seredujo del 30% el número de los funcionarios dela Corporación.

No obstante, persisten algunas dudas de fondoacerca del funcionamiento del sistema: En parti-cular, no queda claro hasta que punto las institu-ciones privadas que operan como articuladoresde fomento puedan subsistir sin el apoyo públi-co; en segundo lugar, no hay claridad acerca dela capacidad del actual sistema de incentivospara estimular el desarrollo de las competenciastécnicas y profesionales de los articuladores yorientar estos últimos hacia la promoción deproyectos de calidad23.

Coordinación interinstitucional, visión y metas

En relación con la coordinación interinstitucio-nal, aunque no se hayan percibido conflictos oactividades encontradas, se ha observado unanotable fragmentación institucional y una signi-ficativa falta de complementación en las activi-dades concretas. Una excepción podría ser con-siderada la relación existente entre Ministerio deAgricultura y CORFO. Desde hace algunosaños, las dos instituciones trabajan conjunta-mente en la promoción, puesta en marcha y su-pervisión de proyectos de fomento para micro ypequeñas empresas del sector agroindustrial.Asimismo PROCHILE apoya la actividad deinternacionalización de las empresas que partici-pan en los PROFO de CORFO y, viceversa,CORFO apoya a las empresas que para exportarrequieren asistencia en el área de gestión. Aun-que es probable que estas experiencias hayancontribuido a mejorar la eficacia y eficiencia delsistema, no existen evaluaciones rigurosas que lopuedan sustentar y cuantificar.

Recientemente, con el objetivo de mejorar lacoordinación interinstitucional, han sido consti-tuidos dos comités, uno mixto y uno del sectorpúblico. Hace un año, dichos comités propusie

23 Sobre las OTIC, ver el capítulo relativo a formación derecursos humanos. Por lo que se refiere a los PROFO, esteproblema ha sido evidenciado por los presidentes de algu-nos Proyectos Asociativos de Fomento en el transcurso deentrevistas realizadas a final de 1999.

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ron un estatuto para las pequeñas y medianasempresas que permitiese fijar los principios bá-sicos de un sistema más eficiente de relaciónentre las distintas entidades de apoyo, perfeccio-nar la acción de fomento y eliminar discrimina-ciones u obstáculos en contra de las micro y pe-queñas empresas, actualmente contenidas en lasnormas vigentes. El debate sobre el estatuto hasido ampliado a una extensa gama de actoresque operan en el sector de las MiPyME y hastala fecha, aún no se ha logrado una propuesta de-finitiva y consensuada.

A pesar de estos esfuerzos, llama la atención queaún no exista un diagnóstico compartido entrelas distintas instituciones acerca de la realidad delas MiPyME y, sobre todo, un planteamientoestratégico común acerca de su función en elproceso futuro de desarrollo del país. Esto hacontribuido a la dispersión metodológica señala-da previamente y puede haber producido ciertaconfusión en los usuarios acrecentando sus difi-cultades de acceso al sistema de fomento. Otroefecto de esta situación es que no existe un con-junto de variables y parámetros, predefinidos yconsensuados, en relación con los cuales medirla eficacia de las actividades de fomento en eltiempo.

Diagnósticos y capacidad de aprendizaje

En la mayoría de los casos, detrás de los pro-gramas de apoyo no hay estudios rigurosos de laproblemática en objeto sino opiniones, a menudosubjetivas, de los técnicos encargados del diseñode dichos programas. No obstante, no es fácilevaluar la utilidad efectiva que tendrían análisismás completos y profundos de los distintos te-mas. Obviamente estos estudios aportarían ele-mentos adicionales al conocimiento de los pro-fesionales encargados del diseño de los instru-mentos, sin embargo no garantizarían un “diseñoóptimo”. Una vez definidos los elementos bási-cos del programa, es imprescindible una etapapiloto de experimentación, ajuste y aprendizaje.Además, aún cuando se logre un resultado satis-factorio en esta fase, el proceso de mejora y afi-namiento del programa continúa a lo largo detoda la existencia del mismo. Desde este puntode vista, más que la información disponible almomento del diseño, resultan clave los meca-

nismos de seguimiento de los resultados, los es-pacios de participación de los distintos actores,la cantidad de tiempo y recursos destinados asistematizar las experiencias y sintetizar y di-fundir los distintos aprendizajes.

Resultados esperados y dinámica institucional

Otra característica común a la mayoría de losprogramas/instrumentos analizados es que nodefinen un objetivo esperado, es decir, no expli-citan las condiciones mínimas de satisfacciónque permiten establecer cuándo la actividad deapoyo ha cumplido su función específica y dejade ser necesaria. ¿Hasta qué punto tendrá quesubsidiarse la contratación de consultores o lageneración de proyectos asociativos? Dicho lí-mite podría ser expresado sobre la base de lacantidad de acciones a financiar, o de las empre-sas a atender; o estableciendo ciertas condicio-nes de los mercados de servicios de consultoríaque se quisieran alcanzar. De todas maneras, ladefinición de estos parámetros es importantepara evitar que la actividad pierda el horizonteestratégico y se siga realizando exclusivamentepara perpetrar las instituciones de apoyo.

Uno de los elementos discutibles del actual sis-tema de fomento es precisamente el hecho que elfinanciamiento de las instituciones de apoyo (losagentes de fomento) depende de las cantidadesde acciones de fomento (FAT y PROFO en elcaso de CORFO) que éstas logran impulsar. Lalógica de este mecanismo es que la participaciónde las empresas beneficiarias que cofinancian lasactividades de fomento, garantiza la pertinenciade dichas actividades y la calidad de la labor delas entidades de apoyo. Sin embargo, el incenti-vo que estas últimas perciben las induce a serpoco selectivas en cuanto a la calidad de las ini-ciativas a impulsar, mientras que la capacidad delas empresas beneficiarias de supervisar la laborde las entidades de apoyo depende de la capaci-dad de las mismas empresas, con lo cual resultamuy escasa precisamente en el caso de firmasmenos desarrolladas.

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El caso de CORFO

En lo que concierne al sistema de CORFO quese ha podido analizar en mayor profundidad, seregistra además un paulatino proceso de descon-certación hacia las regiones y un importante es-fuerzo por aumentar la eficiencia de la red defomento.

Proceso de desconcentración hacia las regiones:Hace tan sólo unos años, todas las iniciativas defomento tenían que ser aprobadas por el Comitéde Asignación de Fondo de Fomento, compuestopor el Director Ejecutivo y los máximos gerentesde la Corporación. En el último quinquenio, sehan generado Comité Zonales de Asignación defondos a los que se ha traspasado la función deevaluación de las propuestas, dejando el CAFFcomo comité de última instancia al que se recu-rre sólo en caso de controversia. La asignaciónregional de los fondos de fomento puede leersecomo un resultado de este proceso: En 1999, laRegión Metropolitana representó tan sólo el33% de las colocaciones de recursos, equiva-lentes aproximadamente a la mitad de su pesoefectivo en la economía del país.

Esfuerzo para aumentar la eficiencia de la redde fomento: Se hace mediante un proceso derediseño y estandarización de las operaciones, elcual debería permitir eliminar procedimientossuperfluos, mejorar la comunicación entre losactores de la red (empresas, consultores, agentesy distintas instancias de CORFO), acrecentar latransparencia del sistema y facilitar el procesohacia una verdadera certificación del servicio defomento. Al contrario, CORFO no ha invertidoen la generación de contenidos, metodologías oconocimientos para acelerar el proceso deaprendizaje del sistema. Posiblemente la expli-cación es que se ha querido de esta forma evitardistorsiones en el funcionamiento de un sistemaque se pretendía estuviese orientado por la de-manda. Pero lamentablemente los procesos es-pontáneos de aprendizaje, basado en la identifi-cación y difusión de las mejores prácticas, en el

desarrollo de nuevos conocimientos, etc. no sehan dado de forma eficiente.

Finalmente cabe señalar que en el proceso degeneración del actual sistema de fomento es po-sible detectar una evolución desde una concep-ción sencilla, basada en intervenciones puntualesy de corto plazo, orientadas a empresas indivi-duales y a redes más complejas de instrumentosorientados a grupos de empresas o sistemas pro-ductivos, de mediano o largo plazo y de visiónintegral. En otras palabras, se observa una pau-latina transición desde un enfoque de instru-mentos a uno de proyecto.

En el primer caso, la política de fomento es con-cebida como una respuesta puntual para resolverproblemas específicos; la mirada a las empresases fragmentaria y la institucionalidad es másbien reactiva. Esta modalidad de intervenciónparece especialmente útil si la institución res-ponsable de la política no posee las competen-cias mínimas para impulsar proyectos y si hayproblema de credibilidad y transparencia en elsistema. Sus principales límites están relaciona-dos con los costos administrativos relacionadoscon el manejo paralelo de distintos instrumentos,con las dificultades experimentadas por los be-neficiarios para acceder a un paquete de instru-mentos cada vez más complejo y por la genera-ción de ineficiencias al interior del sistema (du-plicación de funciones, alargamiento de lostiempos de respuestas, etc.).

CORFO parece encontrarse precisamente en elpunto de transición entre una y otra visión. Unatransformación exitosa requiere que se liberenrecursos actualmente destinados a administrarlos instrumentos de fomento y que se orienten acrear o potenciar sus capacidades locales de pro-yecto y de coordinación con las instituciones delterritorio; para eso, necesita un paquete de ins-trumentos estandarizados y una red eficiente ycertificada a las cuáles delegar totalmente la ad-ministración de los mismos.

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Anexo C:Valoración de la política MiPyME de Colombia

I. La economía colombiana y las MiPyME

En la última década el crecimiento de la econo-mía colombiana ha estado marcado principal-mente por el proceso de apertura económica ini-ciado en 1989, por las reformas estructuralesintroducidas al principio de los noventa, por lascondiciones políticas internas presentes en lasegunda mitad de la década, y por el efecto delas políticas macroeconómicas adoptadas en lasdistintas administraciones para controlar el cre-cimiento de los precios.

El proceso acelerado de apertura iniciado en1989, combinado con políticas de control infla-cionario, generó una reducción en el ritmo decrecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)para 1991, el cual se recuperó en los siguientestres años hasta alcanzar su máximo nivel en1994. A partir de 1995 se observa una desacele-ración constante del crecimiento real del PIB,hasta llegar a ser negativo en 1999. Para el 2000se logró recuperar un crecimiento positivo aun-que moderado del PIB. En materia de PIB percápita medido en dólares, se ha registrado unretroceso importante en la segunda mitad de ladécada de los noventa. En efecto, de acuerdocon cifras del DANE, para 1991 el PIB per cá-pita era de US $1.152 para 1994 era de US$2.146 y para 1999 había caído a US $1.913.

Entre 1970 y 1990, la composición del PIB hacambiado en términos de una reducción de lacontribución del sector agropecuario, la industriamanufacturera y el comercio, frente a un incre-mento del aporte de la minería, el suministro deelectricidad gas y agua, la construcción y obraspúblicas y los servicios financieros. Para 1999 elsector agropecuario representaba 14,4% del PIB,la industria un 13,2%, el comercio un 10,8% ylos servicios financieros un 17,4%.

Por otra parte, la economía colombiana registróimportantes avances en materia del control de la

inflación. En efecto, la década de los noventa seinició con una inflación de 32,4% para llegar aniveles de un dígito en 1999 y el 2000, esperán-dose para 2001 una inflación del 8%.

Tal vez el efecto más adverso de la desacelera-ción en la economía ha sido el impacto sobre eldesempleo que llegó a un 19,1% en 1999 y hastael momento tan sólo se ha reducido a un 18,2%(promedio trimestral).

En cuanto al sector externo, a lo largo de la dé-cada de los noventa el comportamiento de lasprincipales variables estuvo determinado por unareevaluación real la cual se redujo paulatina-mente al terminar la primera mitad de la década.Sin embargo entre 1991 y el final de 1994 la tasade cambio se había revaluado en un 13%, oca-sionando un déficit considerable en la cuentacorriente de la balanza de pagos que alcanzó arepresentar el 6% del PIB. Hacia el final de ladécada, como resultado del buen comporta-miento de la tasa de cambio, el déficit en cuentacorriente fue positivo para el 2000 y para el pre-sente año se espera que termine equilibrado.

La variable que peor desempeño tuvo en la dé-cada fue el déficit fiscal que se agudizó en elGobierno Samper (1994-1998) y que ha requeri-do el control y la firma de acuerdos con el FMIdurante el 2000. Es tal vez la variable más im-portante por sus implicancias sobre las posibili-dades de financiación en el exterior.

II. Las MiPyME en Colombia

De acuerdo con la Ley MiPyME (Ley 590 de2000), se entiende por micro, pequeña y media-na empresa, toda unidad de explotación econó-mica realizada por personas naturales o jurídi-cas, en actividades empresariales, agropecuarias,industriales, comerciales o de servicios, rural ourbana, que cumplan los criterios definidos entérminos de número de empleados y volumen de

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activos. Para estos efectos, la ley definió el vo-lumen de activos en función del número de sala-rios mínimos y su equivalente al salario mínimovigente en el 2000 se ilustra en el Cuadro 1.

En el Censo Económico realizado por el Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística(DANE) en 1991, con cobertura nacional inclu-yendo el sector rural, del total de 967.428 em-presas encuestadas y que respondieron, más de50.000 empresas (5,2% del total) tenía entre 10y 199 empleados. Este grupo de empresas ocu-paba en ese momento más de 1.300.000 trabaja-dores equivalentes al 34.25% del total de perso-nal ocupado (Cuadro 2).

Se observó una concentración importante de lapequeña y mediana empresa en el comercio y laindustria manufacturera. En efecto, el 25,5% delas MiPyME estaba en el sector del comercio ygeneraba el 21,5% del empleo total del grupo,mientras que el 22,2% de las empresas se dedi-caba a la manufactura generando el 26,7% delempleo.

Según la información publicada por el DANE enla Encuesta Anual Manufacturera de 1998, laMiPyME clasificada por el número de trabajado-res tiene una participación considerable en eltotal de la industria manufacturera en términosde generación de empleo y número de estable-cimientos. En efecto, en 1998 la MiPyME con-centraba el 73,5% de los establecimientos in-dustriales y representaba el 50,5% del empleototal. Dentro del grupo de MiPyME la mayorparte de los establecimientos estaba en el rangode la pequeña empresa (10 a 50 empleados)mientras que el personal ocupado estaba con-centrado en mayor grado en la mediana empresa.Las MiPyME destinaban entre el 36% y el 40%de la remuneración industrial a las prestacionessociales reconocidas.

Entre 1985 y 1996 la participación del grupo deMiPyME en los establecimientos industriales fuemás del 90% en promedio, con una participaciónde las pequeñas empresas de alrededor del 70%en ese período. Para 1998 se había dado una re-ducción de la participación del grupo de Mi-PyME en el total de establecimientos industria

Cuadro 1:Definición de micro, pequeña y mediana empresa

Tipo de empresa Número deempleados

Activos totales

Salarios mínimos Millones de pesos Miles de dólaresMicroempresa Hasta 10 Hasta 501 Hasta 130 Hasta 59.000Pequeña empresa De 11 a 50 Entre 501 y 5.001 Entre 130 y 1.300 Entre 59.000 y 590.000Mediana empresa De 51 a 200 Entre 5.001 y 15.000 Entre 1.300 y 3.900 Entre 590.000 y 1.770.000

Fuente: Ley MiPyME (Ley 590 de 2000).

Cuadro 2:Distribución de unidades empresariales por tamaño

Censo económico de 1991

Número deunidades

Porcentaje Número deempleados

Porcentaje

Microempresa(Menos de 10) 915.646 94,6 1.798.804 45,7

Pequeña y mediana empresa(entre 10 y 199)

50.318 5,2 1.346.843 34,3

Gran empresa(200 o más)

1.464 0,2 786.968 20,0

Total 967.428 100 3.932.615 100Fuente: Econometría, Ltda. Evaluación y Seguimiento del Programa ProMiPyME y de losIntermediarios Financieros de ProMiPyME y Finurbano, Bogotá, 1998.

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les (73% en total), fenómeno que se concentrócasi exclusivamente en el grupo de pequeñasempresas (10 a 50 empleados), el cual vio redu-cida su participación a algo más del 50%.

En 1998 las MiPyME aportaron el 40% a la pro-ducción industrial, un 35% al valor agregadoindustrial, un 29% al total de activos y un 31%al consumo de energía eléctrica.

La evolución de la productividad por tamaño deempresas muestra cómo durante el proceso deapertura la productividad de las MiPyME se in-crementó en forma proporcional a un mayor rit-mo que el de la gran empresa. Es así como,mientras en 1988 la productividad de la granempresa era 2,29 veces superior a la de las Mi-PyME, para 1998 dicha relación había disminui-do a 1,95 veces.

III. Políticas de apoyo a las MiPyME en ladécada de los noventa

Marco general

La apertura económica marcó un gran viraje enmateria de la política empresarial frente a lasanteriores décadas. La apertura iniciada a finalesdel Gobierno Barco (1986-1990), se profundizócon toda claridad en el Gobierno de Gaviria(1990-1994), cuyo énfasis fue el de sacar ade-lante reformas estructurales que dieran viabili-dad a largo plazo al país en este nuevo entornomundial. Frente al desarrollo empresarial, el en-foque implícito en el diseño de la política mues-tra una firme convicción de que una vez elimi-nadas las distorsiones en los mercados, éstosllevarían a una correcta asignación de factores.Tal vez el único tema en el cual se adoptó unapolítica explícita de fomento por parte del Esta-do, con claros deseos de subsidiar reconociendofundamentalmente externalidades positivas, fueen el campo de ciencia y tecnología, como severá más adelante. Sólo en el caso de la mi-croempresa se prosiguió con un plan específicode apoyo, iniciado en 1988.

En el siguiente cuatrienio, llamado del “SaltoSocial” del Presidente Samper, aunque se reco-noció la importancia de continuar el proceso deapertura y de internacionalización de la econo-mía, se consideró necesario corregir fallas demercado en las áreas tecnológicas, de capital yde recursos humanos, fomentar una mejor ges-tión ambiental, eliminar las ineficiencias estata-les y, en general, permitir al sector privado supe-rar los cuellos de botella “de forma que su diná-mica coadyuve al crecimiento del PIB global, alcambio técnico, al dinamismo exportador, a lageneración de empleo productivo y a la protec-ción del medio ambiente”. Es por ello que du-rante este Gobierno se definieron un gran núme-ro de políticas de fomento al desarrollo casi entodas las áreas en donde la literatura reconocedeficiencias en el funcionamiento de los merca-dos. Éstas tuvieron un enfoque transversal, sindiferenciación de sectores ni de tamaños, resal-tando en algunos casos instrumentos específicospara la atención a la micro, pequeña y medianaempresa, con un énfasis marcado en el mejora-miento de la competitividad de las empresas. Elgran problema de las políticas durante este Go-bierno fue su bajo nivel de ejecución, segura-mente explicado por la gran debilidad políticaque caracterizó todo el mandato.

La Presidencia de Pastrana para el período 1998-2002 parte de una marcada desaceleración de laeconomía y un aumento alarmante en las tasasde desempleo y, por ello la prioridad es encon-trar un sector que aumente el crecimiento, esco-giendo a las exportaciones. Se continúa con elénfasis hacia la competitividad vinculada ahoraal tema de la productividad, la cual muestra unmayor esfuerzo por conllevar todas las políticashacia este objetivo común. Durante este Gobier-no, y como consecuencia del nombramiento co-mo Ministro y Viceministro de Desarrollo dedos antiguos dirigentes gremiales de la pequeñay mediana empresa se expidió la Ley MiPyME,la cual hasta el momento apenas está entrandoen vigencia.

A continuación se presentan las áreas principalesen las cuales, en el caso colombiano, se conside-ra se ha estructurado una política gubernamentalimportante o donde el sector privado ha motiva-do una actuación exitosa.

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Instituciones

El Departamento Nacional de Planeación (DNP)tiene como misión la de diseñar, hacer viable ycontrolar las políticas de desarrollo económico,social y ambiental del país, en coordinación conlos ministerios y los entes territoriales. En elcaso de las políticas de desarrollo empresarial esel Ministerio de Desarrollo Económico el res-ponsable de las mismas, para lo cual a su vezdebe consultar con los demás ministerios, enespecial con el Ministerio de Hacienda. Para ellotiene adscriptas varias entidades, dentro de lasque se encuentra el Instituto de Fomento Indus-trial (IFI), el Fondo Nacional de Garantías(FNG) y la Corporación para el Desarrollo de lasMicroempresas (Corpomixta), esta última dedi-cada a la promoción de programas orientados ala microempresa.

Sin embargo, en la práctica la política de desa-rrollo empresarial entendida abarca a otras enti-dades ejecutoras que están adscriptas a otrosministerios y que además cuentan con una im-portante autonomía administrativa.

La política de ciencia y tecnología ha estado acargo de Colciencias, entidad adscripta al DNP,la cuál ha logrado una continuidad de su políticaen la década de los noventa. Pero ha sufrido re-cortes presupuestales en los últimos años que levienen restando capacidad de lograr impactos enesta área.

Finalmente vale la pena resaltar la labor desem-peñada por el Ministerio de Comercio Exterior,y por sus entidades adscritas como son Bancol-dex y Proexport. Éstas, por su responsabilidadfrente a la generación de una oferta exportablecreciente, han tenido una visión integral (tantoen términos de tamaño, sectores, áreas de actua-ción) frente al desarrollo empresarial ligado conlas exportaciones, que no ha sido posible es-tructurar en el campo en general del desarrolloempresarial del país y menos aún en el campo delas MiPyME, como se verá a continuación.

Tecnología

A partir de 1990 el Estado colombiano he veni-do desarrollando una política específica dirigida

a estimular la investigación científica y el desa-rrollo tecnológico en general. Si bien esta políti-ca se dirige hacia todos los sectores de la eco-nomía también tiene efectos sobre las MiPyME.La Ley 29 de 1990 asignó al Estado la funciónde promover y orientar el adelanto tecnológico ycientífico, incluyéndolo en los planes y progra-mas de desarrollo económico y formulando pla-nes de mediano y largo plazo. También le asignóla función de generar los mecanismos necesariospara la articulación de las actividades de desa-rrollo científico y tecnológico del sector público,el sector privado, la comunidad científica y lasuniversidades.

Durante estos diez años, la política se ha con-centrado en dos grandes áreas. En primer lugarpromover la actuación del sector privado en elcampo de investigación y desarrollo tecnológico,a través de la promoción, de la creación y con-solidación de “Centros de Desarrollo Tecnológi-co” (incluyendo dentro de los mismos las incu-badoras de empresas), instituciones de carácterprivado, la mayoría sin fines de lucro, que eje-cutan actividades integrales y especializadas deinvestigación y desarrollo para diferentes ramasdel sector productivo. Por otra parte se buscósubsidiar el esfuerzo empresarial hacia la inves-tigación y la innovación tecnológica por mediode varias alternativas que involucraron en unaprimera etapa el crédito directo de Colciencias yluego el crédito a través del sector financiero(utilizando recursos de redescuento) hacia losempresarios con una porción no reembolsable ytambién a través de esquemas de cofinanciaciónde las empresas, así como con estímulos tributa-rios ya sea con la exención del impuesto a laimportación de activos fijos de cierto tipo deentidades, como también deducción al impuestode la renta por inversiones realizadas en investi-gación y desarrollo de procesos con contenidode innovación tecnológica.

A partir del 2000 se busca consolidar la actua-ción de los CDT a través de la conformación deredes especializadas de los mismos, haciendoénfasis en la construcción de grupos empresa-riales en función de las especializaciones pro-ductivas de cada región, de esta forma siendo losCDT la base científica y tecnológica para suconstrucción. Aun cuando en la primera parte de

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la década no se contó con recursos, en la segun-da se realizaron aportes en la forma de capitalsemilla y de contratación con los centros paraproyectos específicos (subsidio a la oferta). Co-mo resultado de la política adelantada por lostres gobiernos, y ligado al sector privado, al fi-nalizar la década de los noventa, existían en elpaís 50 CDT que operan en sectores como laminería y energía, el sector agropecuario, la in-dustria, servicios y nuevas tecnologías.

En cuanto a los programas dirigidos directa-mente a empresas, desde 1995 hasta el 2000, seapoyaron 207 proyectos con un valor de US$100 millones, de los cuales el Estado, en formade crédito o de cofinanciación, aportó un 42%.De estos un 54% de los proyectos fueron reali-zados por pequeñas y medianas empresas, querecibieron un 47,3% de los recursos. El 67,4%del financiamiento se otorgó directamente a em-presas privadas, un 13,8% a empresas a travésde CDT, tan sólo un 5,35% a empresas asocia-das y un 5.99% a empresas asociadas a una uni-versidad. En términos de tipos de proyectos, un43% se orientó a servicios tecnológicos, un 21%a innovaciones en procesos, un 6% a innovacio-nes en productos, un 17% a investigación y un13% a cambios en gestión. Si se examina la mo-dalidad utilizada, se concluiría que las MiPyMEutilizaron en mayor forma la cofinanciación queel crédito frente al caso de las empresas grandes,lo que se confirma si se examinan los montos,pues en este caso un 51% de los recursos recibi-dos por la MiPyME se canalizaron a través delcofinanciamiento.

Se ha realizado un seguimiento a nivel de losCDT basado en cifras relacionadas con el núme-ro de proyectos asesorados, contrapartida movi-lizada frente a recursos aportados por el Estado,y sustentabilidad financiera de las mismas insti-tuciones. Al referirse a una política de Estadoque tenía como fin subsidiar la oferta para poderconstruir un mercado de servicios tecnológicos,resultan válidos estos criterios de medición. Es-tos indicadores se han incorporado a una meto-dología de seguimiento que se supone es aplica-da periódicamente, pero sólo conocimos los re-sultados de la primera evaluación. Seguramenteel Observatorio de Ciencia y Tecnología, creadoen 1999 con el propósito de apoyar a Colcien-

cias en la generación de indicadores que permi-tan hacer un seguimiento y evaluación de la po-lítica de ciencia y tecnología, deberá continuarcon esta labor, pues su función es la de conver-tirse en fuente de información para el diseño yseguimiento de las políticas de ciencia y tecno-logía.

En cuanto al impacto sobre la demanda, es decirsobre las empresas, Colciencias contrató la eva-luación de sus programas con la Fundación Tec-nos. Dicha organización adelantó su trabajo através de encuestas encaminadas a medir el im-pacto que los proyectos beneficiados con recur-sos del Gobierno habían tenido a nivel de em-presa, del Sistema nacional de Innovación, de laregión donde se encuentra la empresa y en gene-ral sobre el país.

Los resultados de esta evaluación concluyen conimpactos importantes a nivel de las empresas,emitidos tanto en términos cualitativos comocuantitativos. Estos se evidencian fundamental-mente en gestión de las empresas sobre la pro-ductividad y competitividad de las mismas ysobre el proceso de aprendizaje de la institución.A nivel del impacto sobre el Sistema, las regio-nes y el país, los resultados no son concluyenteslo que no es de sorprenderse pues como la en-cuesta sobre la que se basan no es estadística-mente representativa, sus resultados no son extraprobables y basados en un 25% de los empresa-rios asistidos, lo que era previsible que no im-pactaran los grandes agregados.

Sin embargo, señalan la necesidad de poder“madurar y profundizar el ciclo”, es decir poderdiseñar programas que tengan un impacto másduradero sobre el funcionamiento de una empre-sa para lo cual recomiendan un mejor apoyo enla formulación misma de los proyectos, la provi-sión de un proceso de capacitación que le per-mita a las empresas mejorar el proceso de absor-ción y de profundización del cambio tecnológicoy generación de un efecto en la práctica. Tam-bién se enfocan en la necesidad de promover unmayor número de programas colectivos quepermitan generar un impacto en un mayor núme-ro de empresas a menor costo y con un impactomás perdurable.

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La política de ciencia y tecnología es claramentela que presenta mayor continuidad de todas lasanalizadas, lo cual ha permitido que el organis-mo ejecutor de la misma, Colciencias, aprendade este proceso. Los instrumentos utilizados hansido variados pero por restricciones fiscales hapredominado el del crédito, lo cuál resulta noci-vo, pues este tipo de proyectos son de mayorriesgo y por ende agregarles la incertidumbreque implica la financiación, no sólo por sus con-diciones como tasa de interés variable y períodosde repago fijos sino por las dificultades para ac-ceder al mismo, puede conducir a una selecciónde los proyectos no por sus beneficios en térmi-nos de innovación tecnológica sino por el refi-nanciamiento de la empresa y ofrecimiento degarantías colaterales a los intermediarios.

Esto se confirma al comparar el monto de recur-sos subsidiados por el Estado contra la contra-partida movilizada por parte del sector privadoque se mencionaba atrás, corroborando la buenarentabilidad privada de los mismos, la cuál tam-bién se evidenció en los resultados de la evalua-ción realizada por Colciencias. Aun cuando es-tos resultados son buenos, al haber dependido enforma tan importante del mecanismo del crédito,dejan la duda de si el “filtro” introducido por esaherramienta dejó por fuera proyectos de mayorimpacto en términos de innovación y desarrollotecnológico que fueron evaluados como muyriesgosos por parte de los bancos.

Frente a las evaluaciones realizadas, se sugiereaumentar la periodicidad y establecer un sistemade información que permita recabar la informa-ción con mayor cobertura y más actualización.En la mayoría de los casos evaluados por la fir-ma Tecnos, además de que dependieron de la“buena voluntad” de los empresarios para res-ponder las encuestas, también dependieron de sumemoria, pues la mayoría de los proyectos teníamás de dos años de ejecución. No existía infor-mación base para evaluar el punto de partida decada proyecto. A pesar de ello, los evaluadoressupieron compensar estas deficiencias utilizandootras aproximaciones para evaluar los resulta-dos, dependiendo en gran medida sobre la satis-facción del empresario sobre los resultados ob-tenidos y su disposición de emprender este tipode proyecto nuevamente.

Una falla de dicho estudio fue no poder evaluarlos resultados de aquellas empresas que “no lo-graron” obtener el apoyo estatal. Esto tiene quever con la falta de información sistematizadadesde el instante mismo en que un empresariobusca acceder al apoyo. Si se hubiese contadocon este tipo de información seria más fácil es-tablecer las implicaciones que sobre la políticatiene el haber utilizado un mecanismo como elcrédito bancario para canalizar los recursos. Estoes muy importante para nutrir no sólo el desa-rrollo de instrumentos de Colciencias sino otrostipos de instrumentos que están siendo diseñadospor el Estado como el Programa de Productivi-dad que partió de una herramienta similar a la deColciencias, es decir una parte con crédito deredescuento y otra de refinanciación.

Asistencia técnica La asistencia técnica o el apoyo para la intro-ducción de “tecnologías blandas” fue reconocidodurante las décadas de los ochenta y noventacomo un elemento crucial de las políticas deapoyo a la microempresa en Colombia, pero noasí de las pequeñas y medianas empresas. En losPlanes de la Microempresa se incluyó este tema,dando lugar a la creación de los centros de desa-rrollo productivos. Aunque la política pública noha reconocido explícitamente el tema de la asis-tencia técnica a las MiPyME, un programa fi-nanciado por el BID asociado con las cámarasde comercio, buscó brindar estos servicios a tra-vés de los denominados centros de desarrolloempresarial.

Los centros de desarrollo empresarial (CDE)fueron promovidos con el propósito de desarro-llar el mercado de servicios de consultoría a lasMiPyME para mejorar sus niveles de competiti-vidad y su contribución a la modernización delsistema productivo. Con tal fin este programaincluía la creación de cinco CDE por parte de lascámaras de empresarios, Acopi y otras institu-ciones del sector privado, los cuales buscan quelos mismos pudiesen ser autosostenibles en 3años.

Los CDE desarrollan un negocio de intermedia-ción de servicios y mientras contaron con recur-sos del BID también asignaban subsidios. Ini

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cialmente el subsidio era del 70% del costo delprograma para los empresarios. Del pago totalhecho por el empresario más el subsidio el con-sultor recibe el 70% y la institución el 30%.

El subsidio ofrecido para la etapa del diagnósti-co asciende a 66,6% y para asistencia técnica esdel 40%, arrojando según cálculos del informede evaluación del BID un promedio total de43,2%. Existía una restricción al valor máximopor consultoría de US $4.000 cifra que se elevóhasta US $20.000 para permitir la realización deproyectos colectivos de consultoría de grupos deempresarios.

Para la ejecución de este programa se destinó untotal de US $10.3 millones distribuidos así: BID:US $5.9 millones; contrapartida nacional: US$1.2 millones, y empresarios: US $3.2 millones.En marzo del 2001 se entregó la evaluación expost del programa de CDE. Los principales cri-terios de evaluación definidos en ese documentopermiten medir la cobertura, el alcance, el im-pacto, la efectividad y la sostenibilidad del mis-mo.

En cuanto a la cobertura, entre los 5 CDE serealizaron capacitaciones para 3.161 empresarios(cinco veces más que la meta inicial de 600); seintermediaron 1.407 proyectos de consultoría yse elaboraron 841 mapas de competitividad. Sise consideran los consultores como parte delgrupo objetivo, se tiene que se inscribieron 747consultores en el programa hasta febrero del2001.

Asimismo, del total de las encuestas, el 97,3%de los empresarios encuestados reconoció haberobtenido mejoras en su empresa, y de estos un71% manifestó que sus empresas incrementaronla competitividad.

En la evaluación se destaca la necesidad de me-dir los resultados de impacto ya mencionadospor la realidad de la economía colombiana queentraba en desaceleración y posteriormente enuna recesión, en momentos en que se ejecutabael programa, siendo la única de las evaluacionesconsultadas que contextualizó sus resultados enfunción de la evolución macro.

En cuanto a los CDE, la evaluación muestra nosolo un déficit de ingresos frente a costos sinotambién una estructura de costos operativos muyelevada. Al respecto la evaluación concluyó quelos CDE no serían financieramente viablescuando termine la cooperación del BID si no setoman correcciones por parte de las entidadesoperadoras de los CDE.

Vale la pena destacar como un aspecto intere-sante de la metodología aplicada, el énfasis enanalizar no sólo el impacto sobre las MiPyMEque eran objeto de la asistencia técnica que de-bería promover los CDE, sino también el im-pacto en la promoción de la oferta de estos ser-vicios, no sólo desde el punto de vista de losconsultores que se inscribieron en el programasino de la actuación de los CDE como interme-diarios en este mercado, por lo cual la autosus-tentabilidad de los centros juega un papel tanimportante. Válidamente, el evaluador juzga queel programa habría sido exitoso sólo si lograpromover la autosustentabilidad de los mismos,pues de lo contrario se trataría de un impactotemporal y tangencial, sin promover un verdade-ro desarrollo del mercado de la asistencia técnicapara las MiPyME en el país.

Capacitación

La política de capacitación hacia empresarios ypersonal empleado por las MiPyME gira en elpaís alrededor del SENA el cual es un estable-cimiento público del orden nacional creado en1957, con patrimonio propio e independiente yautonomía administrativa, adscrito al Ministeriode Trabajo. El objetivo del SENA es impartirformación profesional y realizar actividades dedesarrollo tecnológico en cuanto sirvan para laformación profesional. El SENA recibe comoprincipal fuente de recursos aportes que estánobligados a realizar mensualmente los emplea-dores, equivalentes al 2% del valor de la nómi-na. Sorprende que es la única área de apoyo aldesarrollo empresarial donde el prestador princi-pal del servicio todavía es una entidad pública.

El SENA ofrece servicios de formación profe-sional; formación continua del recurso humanovinculado a las empresas; información, orienta-ción y capacitación para el empleo; apoyo al

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desarrollo empresarial; servicios tecnológicospara el sector productivo; y apoyo a proyectosde innovación, desarrollo tecnológico y compe-titividad. No fue posible obtener una evaluaciónsobre los resultados alcanzados, y sólo tuvimosacceso a cifras que cuantifican a las personascapacitadas que en total ascienden a casi un mi-llón al año, de las cuales un 82% ha asistido alos “cursos cortos” dictados por la institución.

Se han intentado varias reformas al SENA du-rante la presente década pero diferentes Infor-mes consultados, así como entrevistas realiza-das, permiten concluir que existe gran descon-tento a nivel gubernamental y empresarial sobrelos logros alcanzados, dados los importantesrecursos que maneja.

Financiamiento

En la década de los noventa, la política de apoyoal sector empresarial en el frente financiero seconcentra en ofrecer recursos a través de fondosde segundo piso, administrados hoy en día porinstituciones independientes aunque públicas,que heredaron los fondos que anteriormente ma-nejaba el Banco de la República (Banco Cen-tral), complementado con un fondo de garantías.

Crédito

Para los sectores manufacturero, comercio, ser-vicios y transporte, la entidad escogida fue elIFI, una Corporación Financiera que hasta el2000 combinó sus funciones de banco de segun-do piso con las de primer piso para medianas ygrandes empresas.

En 1993 y 1994 se crearon dentro del IFI losprogramas ProPyME y Finurbano respectiva-mente con el fin de asegurar el acceso al créditode las microempresas (Finurbano) y las peque-ñas y medianas empresas (ProPyME). Estas lí-neas son intermediadas a través de las institucio-nes financieras vigiladas por la SuperintendenciaBancaria, aunque para la línea Finurbano se au-torizó el acceso al redescuento a cooperativas yONG para que también pudiesen obtener recur-sos del IFI.

Los objetivos a la creación de Finurbano eranlos siguientes:

A través del FINURBANO se garantizaránamplias disponibilidades y el acceso ágil yoportuno de las microempresas urbanas yen pequeñas cabeceras de todas las activi-dades económicas no agropecuarias, a re-cursos de crédito y servicios financieros(tarjeta de crédito, industrialización y ren-ta), por medio de un esquema centralizadode redescuento, al cual tendrá acceso todoel sector financiero institucional y otrosagentes como las cooperativas de ahorro ycrédito y las ONG que apoyan al sector mi-croempresarial.

En el caso de ProPyME, los objetivos no pare-cen estar tan claros. De acuerdo con el informede evaluación de ProPyME realizado por Eco-nometría Ltda., el programa ProPyME es unprograma de redescuento dirigido a apoyar concrédito rebajado a la pequeña y mediana empre-sa a nivel nacional. En la descripción actual dela línea, el IFI describe su propósito así:

ProPyME es el programa de apoyo a la pe-queña y mediana empresa, cuyo propósitoes reunir, bajo una sola coordinación, es-fuerzos dispersos orientados a respaldar estesegmento empresarial en los cuatro pilaresque le dan soporte: financiación, garantías,capacitación e información tecnológica y demercados.

De manera general, el IFI tiene 3 líneas de cré-dito ordinarias de las cuales dos son aplicables alos beneficiarios de ProPyME y Finurbano: lalínea de crédito multipropósito y la línea de mi-croempresas y MiPyME de riesgo compartido.Los recursos canalizados por estas líneas se pue-den destinar a la financiación de capital de tra-bajo, activos fijos y capitalización empresarial,con plazos máximos de 3 años si se trata de ca-pital de trabajo y hasta 10 años si se financianactivos fijos. Para el caso de MiPyME estos re-cursos pueden ser otorgados en moneda legal oen moneda extranjera.

Para acceder a estos recursos un empresario de-be acudir primero a un banco para que éste defi-na si desea otorgarle el crédito. Una vez aproba-do, el intermediario financiero, quien debe haber

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tramitado con anterioridad un cupo global deendeudamiento con el IFI, solicita el desembolsoy a más tardar tres días después le son entrega-dos los recursos. El intermediario se compro-mete con el IFI a pagar el crédito en las fechasestipuladas, así el empresario no le haya pagado.Como en cualquier línea de redescuento, la utili-zación de los recursos depende la aprobación dela operación por parte de un intermediario y delas necesidades de liquidez de los intermediariosde primer piso que asumen el riesgo de la opera-ción. Esto quiere decir que si el pequeño empre-sario no consigue un banco que le apruebe elcrédito, no podrá acceder a ninguna de las doslíneas. A su vez existen muchos empresarios deesta categoría que son atendidos por los bancossin necesidad de acudir al redescuento en el IFI.

Los recursos de Finurbano y ProPyME se ofre-cen a la misma tasa de redescuento, la cual re-fleja el costo alternativo de fondos en el merca-do. En la actualidad la tasa de redescuento es delDTF24 + 2,6. La tasa de interés del crédito finales pactada entre el beneficiario del crédito y elintermediario financiero, es decir que no conlle-van un subsidio de tasa.

Durante el 2000, el IFI entregó un total US $317millones a más de 24.822 micros, pequeñas, me-dianas y grandes empresas. De estos desembol-sos, el 57,69% corresponde a operaciones deredescuento, mientras que el 42,31% son opera-ciones de crédito directo. A través de las líneasde financiación a los micros, pequeñas y media-nas empresas se desembolsaron US $71,7 millo-nes por el mecanismo de redescuento. Dentro deestas a través de ProPyME se canalizaron recur-sos por US $4,5 millones a 734 pequeñas y me-dianas empresas, con un crédito promedio de US$53.000. Con respecto a Finurbano se desembol-saron US $22,2 millones a 23.491 microempre-sarios con créditos promedio de US $958 millo-nes.

Si se analiza la evolución de los últimos años seconcluye que los desembolsos de segundo pisose dirigieron a las líneas de gran empresa y apréstamos de primer piso durante 1999, en de-

24 Índice de costo de captación del sistema financiero a 90días.

trimento de la participación de las líneas de Fi-nurbano y ProPyME, las cuales han reducido suparticipación entre 1995 y 1999. En cuanto alcomportamiento del saldo de la cartera, las ope-raciones de redescuento han sido menos del 50%de la cartera y están concentradas en la carteradirigida a las líneas de gran empresa mientrasque la participación de las líneas de Finurbano yProPyME muestra una reducción constante.

Los recursos redescontados con cargo a las lí-neas de segundo piso del IFI se han dirigidoprincipalmente a la financiación de los sectoresmanufacturero, comercial y de servicios. Elsector servicios ha sido tradicionalmente el sec-tor en donde se concentran la mayor parte de losredescuentos con cargo a los recursos del pro-grama ProPyME. Llama la atención que el sec-tor de manufactura era el principal sector de re-descuento para el Programa en 1994-96 con un37%, pero su importancia ha ido disminuyendohasta llegar a un 20% en el 2000.

Para entender las cifras de cualquier programade crédito a través de un segundo piso, es im-portante analizar los determinantes de la utiliza-ción de estos recursos por parte de las entidadesfinancieras en comparación con las otras fuentesde recursos disponibles en el mercado. En elperíodo 1995 a 2000 la participación de los dis-tintos grupos de establecimientos de créditodentro de los recursos redescontados con cargoal IFI ha cambiado de forma muy importante yde manera consistente con lo ocurrido en materiade desembolsos. En efecto, la participación delos bancos en el 2000 se redujo al 75% de laparticipación que alcanzaron en 1995, mientrasque se incrementó la participación de las corpo-raciones financieras y las compañías de finan-ciamiento comercial, que son entidades que secaracterizan por tener restricciones estructuralespara obtener recursos en un mercado financierocada vez más competitivo, y que fueron las queen forma más severa percibieron la restricciónde liquidez que caracterizó al mercado entre1998 y 1999. La participación de las compañíasde financiamiento comercial y las corporacionesaumentó de 10,6% a 14,6%, las corporacionesde 21,5% a 40%, en tanto que la de los bancos seredujo de 67,8% al 45,4%. No es de extrañarseentonces la evolución de las colocaciones de

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ProPyME y de Finurbano, pues los bancos sonlos principales intermediarios hacia este seg-mento empresarial. Sin tener más informaciónacerca de la cartera misma de los intermediarios,sería imposible concluir si la caída de la utiliza-ción de las líneas de redescuento se debió a unasmejores posibilidades de fondeo de los princi-pales intermediarios del país como consecuenciade una mayor profundización financiera, sin queello repercutiese en el suministro de recursoshacia las MiPyME. Por el contrario, los incre-mentos registrados en utilización de recursos porparte de las corporaciones financieras y compa-ñías de financiamiento comercial no se sabe sicorresponden efectivamente a una mayor pro-fundización de estas compañías hacia este seg-mento empresarial, o si lo que se produjo fueuna sustitución de fuentes de fondeo ante la cri-sis financiera por la que atravesó el país en losúltimos tres años.

Para efectos de la evaluación de sus resultados elIFI produce periódicamente estadísticas sobre lacobertura de sus programas en términos de lascifras hasta el momento presentadas (número deoperaciones y de empresas, desembolsos, créditopromedio). Sin embargo el país no cuenta concifras referentes a la distribución de la carterapor tipo de empresas, elemento esencial paraevaluar los beneficios de una política que tengacomo objeto mejorar el acceso a servicios finan-cieros de algún segmento de la población.

Adicionalmente, se contrató una evaluación se-mestral de resultados que se realizó entre losaños 1996 y 1998. El trabajo de evaluación seapoyó en la realización de encuestas semestralesdurante tres años25 a usuarios e intermediariosfinancieros de los recursos redescontados concargo al programa. Los consultores presentaroninformes semestrales para registrar la descrip-ción de los resultados de las respectivas encues-tas. Las encuestas a los beneficiarios de créditose aplicaron a una muestra de empresas calcula-da a partir de la base de datos existente en el IFI.A partir de la tercera etapa de la evaluación seaplicó la misma encuesta de beneficiarios a ungrupo control de empresas que cumplían las ca-racterísticas de las MiPyME pero que no eran 25 La primera encuesta se realizó en marzo de 1996.

beneficiarios de crédito con cargo a los recursosde ProPyME. Inicialmente (primeras dos eta-pas), la evaluación del programa se basó en eldesempeño de las variables elegidas como de-terminantes del impacto entre diciembre de 1993y el momento de la encuesta correspondiente. Apartir de la tercera etapa, la evaluación se apoyóen la comparación de los resultados obtenidospor las empresas beneficiarias del programa conlos obtenidos por las empresas incluidas en lamuestra de control. El estudio de econometríaseñaló que este universo de usuarios no es repre-sentativo del universo de pequeñas y medianasempresas en el país, considerando que los bene-ficiarios del crédito son seleccionados por losintermediarios financieros, quienes probable-mente seleccionan como clientes a las empresaspotencialmente más exitosas. Asimismo señala-ron que las conclusiones del estudio no podríanser extrapolares al universo de MiPyME ya queello habría requerido una muestra mucho másgrande y un estudio mucho más ambicioso.

La medición del impacto del programaProPyME se concentró en la evaluación del de-sempeño de tres variables consideradas clavescomo son el empleo, las exportaciones y lasventas. Se consideró que éstas eran las princi-pales variables de medición del impacto del pro-grama, a pesar de que están determinadas porfactores ajenos al crédito mismo, como son lascondiciones particulares de los diversos sectoreso regiones, comportamientos coyunturales de losmercados, condiciones económicas generales,ambiente de inversión, etc., siendo difícil esta-blecer una relación de causalidad con el crédito.No obstante, los resultados obtenidos en las en-cuestas se consideraron indicativos de una rela-ción positiva con el crédito.

En cuanto al impacto sobre el empleo, si bien seadvierte que no hay una relación directa y uní-voca entre crédito otorgado y generación de em-pleo, la evaluación final consideró que el pro-grama permitió generar y mantener un númerode empleos que, de otra manera, probablementese hubieran perdido o no se hubieran generado.

En cuanto a las exportaciones, las encuestasmostraron que a lo largo del período evaluadosólo el 6,4% de los beneficiarios del programa

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(383 sobre 6.013) dirigió parte de su producciónhacia los mercados externos. Este resultado paraColombia no era sorprendente ya que existe otrobanco de segundo piso en el país para los ex-portadores, el cual ha ofrecido durante la décadacondiciones preferenciales tanto para los inter-mediarios como para las empresas.

En materia de ventas, los resultados de la en-cuesta indicaron que la capacidad de ventas au-mentó significativamente para más del 60% delos usuarios del crédito, aunque se observó quealgunos encuestados expresaron que el créditotuvo un impacto negativo. En cuanto al valor yvolumen de las ventas el crédito tuvo un impactopositivo en el caso del 50% o más de las empre-sas, mientras que menos del 8% de los usuariosmanifestaron haber tenido un impacto negativo.

Frente a esta evaluación, se evidencia la dificul-tad que representa para este tipo de ejercicios lafalta de claridad en los objetivos del programa.Esta falta de claridad dificulta cualquier trabajode evaluación y seguimiento por cuanto éste de-be empezar por definir que logros son los que vaa evaluar. Es de destacar que finalmente fueronlos evaluadores quienes terminaron definiendolos objetivos con respecto a los cuales se deter-minarían los logros del programa, con base en suconcepto sobre el cuál debería ser la meta delprograma de crédito dirigido.

Como en este caso se definió el objetivo am-pliamente, y relacionado con la promoción deldesarrollo empresarial, éste difícilmente se cum-ple. Claramente, la canalización de los recursosde un programa de crédito de redescuento haciael grupo objetivo tiene que depender de la eva-luación de riesgo que haga el intermediario fi-nanciero en relación con el beneficiario final,puesto que es el intermediario quien respondepor los recursos ante el banco de segundo piso ysus ahorradores, al tiempo que la decisión sobrela utilización de los recursos de redescuento estádeterminada por las condiciones de acceso delintermediario al mercado financiero. Es así có-mo las empresas que acceden a los recursos sonaquéllas que ya tienen acceso al crédito institu-cional, sin que se logre que por el hecho de teneruna línea de segundo piso las que no tienen ac-ceso logren utilizar los recursos del programa.

En estas condiciones, no parece posible que elcrédito de segundo piso permita el logro del ob-jetivo amplio de promover el desarrollo empre-sarial.

Este tipo de herramienta debe ser evaluado den-tro del ámbito de su posible impacto, que es elde facilitar en parte el acceso a ciertos segmen-tos de la población, pero sobretodo ofrecer re-cursos en condiciones de plazo que el mercadono ofrece, y para ello más que evaluar el im-pacto sobre las empresas, lo importante era ha-ber profundizado sobre los cambios inducidos enlos intermediarios financieros frente a su per-cepción de riesgo y su deseo de intermediar eneste tipo de proyectos. De lo contrario, se con-vierte en una evaluación del impacto que sobrelas empresas tiene el crédito en general, y no deléxito de un programa de crédito específico desegundo piso.

Es por ello tan importante que para evaluar ellogro de los objetivos de este tipo de programasse cuente en los países con estadísticas que per-mitan evaluar la verdadera restricción al accesoal crédito, a qué tipo de crédito y a qué tipo deusuario. Si no es posible obtener esta informa-ción de la Superintendencia Bancaria, las enti-dades de segundo piso sí deberán velar por lo-grar obtener indicadores de este estilo de los in-termediaros directamente, y hacerles un segui-miento permanente a estas cifras, más que a lascifras directas de los recursos canalizados. Estanecesidad de información debe ser compatibili-zada con la necesidad de minimizar el costo delos créditos a los beneficiarios finales que hallevado a la mayoría de los bancos de segundopiso a automatizar y agilizar sus procesos opera-tivos debiendo sacrificar la cantidad de informa-ción obtenida sobre los proyectos financiados,como el valor financiado de activos fijos, de ca-pital de trabajo, o empleo generado. La recopila-ción de esta información como requisito adicio-nal en el otorgamiento de créditos a ciertos gru-pos objetivo de la política, no solo encarecía elcrédito al usuario sino que se constituiría en unelemento de disuasión para las entidades finan-cieras de primer piso, ya de por sí adversas afinanciar proyectos que representaban elevadoscostos operativos.

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El éxito de una política crediticia que utiliza me-canismos de segundo piso no puede ser evaluadosolamente por sus desembolsos o su cartera,pues el éxito de las mismas no radica en que losrecursos de redescuento se utilicen sino que sir-van de “conexión” para que los intermediariosfinancieros incursionen en ese nicho de merca-do. En este orden de ideas, una caída en los de-sembolsos, como la registrada por el IFI, puedeser todo un éxito si se puede demostrar que enforma paralela se hubiese logrado una mayorprofundización hacia estos segmentos por partede la banca. No hay que olvidarse que la verda-dera misión de un buen banco de segundo pisoes la de desaparecer, una vez que haya contri-buido a resolver las imperfecciones del mercadofinanciero que justificaron su creación.

Garantías

El Gobierno nacional ha considerado necesariofacilitar el acceso al crédito de las MiPyME pormedio del ofrecimiento de garantías estatalesdirigidas a subsanar el problema de falta de ga-rantías como determinante del acceso al crédito.Para ello creó el Fondo Nacional de Garantías(FNG) en 1981. Si bien se considera que el FNGes una entidad de economía mixta, los principa-les accionistas son entidades estatales.

El objetivo del Fondo Nacional de Garantías(FNG) “… es promover la competitividad de lasMiPyME fortaleciendo el desarrollo empresarialdel país. Para ello facilita el acceso a la financia-ción a personas naturales y jurídicas que tenganproyectos viables y que no cuenten con las ga-rantías suficientes según criterios de los inter-mediarios financieros”.

A finales del 2000, el FNG fue capitalizado porparte de la Nación por US $48 millones, incre-mentando su patrimonio de US $68 millones,para permitirle el otorgamiento de un mayorvolumen de garantías y facilitar su contribuciónal proceso de reactivación económica.

El FNG en la actualidad ofrece varios productos,siendo los principales la garantía automática,que puede respaldar hasta el 50% del crédito engeneral, y por otro lado, la garantía individual lacual respalda hasta el 70% del valor del crédito y

requiere una evaluación de caso por caso porparte del FNG. En el caso de las garantías em-presariales automáticas, el FNG tiene estableci-das comisiones que varían dependiendo del por-centaje a garantizar y el tipo de recursos, lascuales oscilan entre el 1,35% y el 1,75% anualanticipado más IVA sobre el crédito garantiza-do. Para las garantías empresariales individuales,el FNG cobra comisiones que varían dependien-do del porcentaje a garantizar entre el 0,95% y el3,05% anual anticipado más IVA.

Es de anotar que a partir del 2000 las garantíasotorgadas por el FNG son consideradas comoadmisibles por parte de la SuperintendenciaBancaria para efectos del cumplimiento de loscupos individuales de crédito y la constituciónde menores provisiones por parte de los estable-cimientos de crédito vigilados.

El FNG recoge información para evaluar su ges-tión anualmente mediante la utilización de indi-cadores como el volumen total de créditos ga-rantizados, el monto de garantías otorgadas, elnúmero de empresas garantizadas, y el índice desiniestralidad medido. Otro de los parámetrosconsiderados es la salud de los estados financie-ros de la entidad.

De acuerdo con el informe anual de gestión ela-borado por el FNG para el año 2000, el SistemaNacional de Garantías se consolidó por cuantoregistró un crecimiento del 85% en términos de“movilización de recursos de crédito”, favorecióa 37.243 beneficiarios, cifra superior en 62% ala registrada en 1999. Del total de créditos mo-vilizados, el 60% se canalizó a través de losFondos Regionales de Garantías mientras que el40% le correspondió directamente al FNG.

El índice de siniestralidad neta del FNG para el2000 fue de 2,1%, de 7,9% en 1999, habiendoalcanzado su máximo en 1996 con un 13,4%.Frente a las cifras históricas parecería que el ni-vel de primas establecido no logra compensar elnivel de siniestralidad del Fondo.

Aunque no se ha logrado conocer una evalua-ción sobre los resultados alcanzados por el FNG,considerando su participación dentro del merca-do, se tendría que concluir que este mecanismo

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no ha resultado efectivo para mejorar el accesoal crédito por cuanto su cobertura es bastantereducida en vista de que los certificados otorga-dos representaron el 1,2% de las garantías admi-sibles recibidas por el sector financiero colom-biano en diciembre del 2000, y eso que este úl-timo año registró un crecimiento sorprendente.Esto se entiende por el impacto que tuvo el desa-rrollo de un producto de garantía para créditoeducativo. Nuevamente, para evaluar este tipode instrumentos sería necesario contar con in-formación a partir de los intermediaros que utili-zan las garantías, para analizar si su percepciónhacia este segmento del mercado ha cambiadocomo consecuencia de la existencia del FNG.

Mercadeo y competencia

Como parte de la política de fomento a la com-petitividad y productividad los últimos dos go-biernos han definido varias estrategias queafectan, para efectos de este trabajo, casi todaslas áreas de actuación, pues consideran que elfomento a la competitividad se debe enfrentarcon políticas transversales que apoyen a todoslos sectores de la economía. El único programadirigido a un sector específico es ExpoMiPyMEque se describe a continuación, el cual es el úni-co que durante la década del noventa tuvo unsesgo hacia algún segmento específico de em-presas.

El programa se motiva al encontrar una estructu-ra exportadora fuertemente concentrada. Se de-fine entonces el objetivo de ExpoMiPyME comoel de lograr que cada empresa tenga un Plan Ex-portador como herramienta diseñada para guiar eimpulsar al empresario a exportar por sí mismo.Cada plan a su vez tiene como objetivo identifi-car las necesidades, fortalezas y debilidades dela empresa y sus productos para definir merca-dos, estrategias y actividades a cumplir en untiempo determinado, proyectando sus metas deexportación.

Originalmente, dentro de este programa se teníacomo objetivo atender a 500 MiPyME pero antela demanda y el éxito obtenido desde su imple-mentación a finales de 1998, para el 2001 se ha-bía atendido 1.650 empresas.

El programa consta básicamente de tres etapas,al cabo de las cuales un empresario debe poderformular un plan exportador: i) análisis del po-tencial exportador; ii) inteligencia de mercados yiii) elaboración del plan exportador. Para que elempresario pueda desarrollar estos pasos, Ex-poMiPyME al vincularlo al programa le financiala asesoría con una de las universidades adscritasal programa durante seis meses, así como lacontratación de una persona que actúa como co-ordinadora del programa dentro de la empresa.En el programa se han atendido empresas detodos los sectores, aun cuando en los criterios deselección se han priorizado aquellas MiPyMEpertenecientes a sectores vinculados a las cade-nas productivas definidas dentro de los Acuer-dos de Competitividad.

El costo de la elaboración del plan exportador yde sus dos fases anteriores es totalmente finan-ciado por Proexport, para lo cual se ha estimadouna partida de US $3.150 por empresario, distri-buidas en US $1.500 para la consultoría, cu-biertos totalmente por Proexport, y US $750 pa-ra la capacitación del empresario que representael 50% del costo total y US $900 para cubrir elcosto del coordinador que acompaña el procesoal interior de la empresa, que también representael 50% del salario pactado por seis meses. Unavez definido el Plan Exportador Proexport, consus instrumentos tradicionales, aporta hasta US$10.000 anuales, los cuales se podrán aplicar enacciones de promoción tales como participaciónen ferias, misiones comerciales, misiones decompradores, asesoría de expertos internaciona-les y demás, según los requerimientos de cadauna.

Según las cifras obtenidas en entrevistas realiza-das con funcionarios de Proexport, incluyendolas firmas a las que se atendiera en el primer se-mestre del 2001, se habrían apoyado 1.650 Mi-PyME, es decir 3,3 veces el objetivo inicial. Encuanto a los logros alcanzados, el programa eneste momento está siendo objeto de una audito-ría, en la cual se hace seguimiento de la opiniónde los empresarios ayudados y ésta cuantifica ellogro en las exportaciones. Los resultados preli-minares indican que de las empresas que cum-plieron un año bajo el programa lograron un in-cremento del 37% de sus exportaciones. Esto

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coincide con cifras macros que demuestran co-mo a finales del 2000 el país contaba con 1964más de empresas exportadoras, aunque la mayo-ría continuaba concentrándose en exportacionespor valor inferior a US $10.000 lo cual valida elsupuesto con que se inicio este programa en elsentido de que hay que fortalecer a las pequeñaspara que se consoliden como verdaderas expor-tadoras.

Marco legal

El marco regulatorio aplicable a la política deMiPyME es de reciente creación y se reúne en elcontenido de la Ley MiPyME. La Ley MiPyME(Ley 590 del 2000) constituye el resultado delesfuerzo del Gobierno nacional por diseñar unapolítica homogénea con respecto a las micro,pequeñas y medianas empresas rurales y urbanascomo elementos claves del tejido empresarial eindustrial. En vista de la reciente expedición dela ley, ésta aún no ha entrado completamente envigor por cuanto el Gobierno nacional aún estáen el proceso de producir las normas reglamen-tarias de las disposiciones.

Dentro de los objetivos principales de la mismaestán la promoción del desarrollo integral de lasMiPyME; estimular la formación de mercadoscompetitivos fomentando la creación y funcio-namiento de empresas; inducir mejoras en elentorno institucional para la creación y opera-ción de las empresas; promover una dotaciónmás favorable de factores facilitando su acceso alos mercados de bienes y servicios; promover lapermanente formulación, ejecución y evaluaciónde políticas que faciliten el desarrollo de las Mi-PyME; definir los criterios para orientar la ac-ción del Estado y coordinar la acción de los dis-tintos organismos.

La Ley introdujo cambios considerables en elmarco institucional del sector al crear dos Con-sejos Superiores, uno para las microempresas yotro para las pequeñas y medianas empresas,como instancias encargadas de la ejecución, di-seño e implementación de todas las políticas delEstado. La coordinación general de todas lasacciones corresponde exclusivamente al Minis-terio de Desarrollo. También se dispuso la inclu-sión de las políticas y programas de promoción

de las MiPyME en el Plan Nacional de Desarro-llo por parte del DNP, mientras que el Conpesestá encargado de recomendar al Gobierno na-cional las políticas sobre MiPyME a ejecutar deacuerdo con los objetivos del Plan de Desarrollo.

En materia de acceso a los mercados financieros,la ley estableció normas en relación con la posi-bilidad de dirigir administrativamente y de ma-nera temporal de recursos (inversiones o crédito)del sistema financiero hacia la financiación delas MiPyME en caso de existir falencias de mer-cado que impidan el acceso a la financiación; yabrió la posibilidad de que el Gobierno nacionaldetermine la incorporación de estímulos e in-centivos para que el sistema financiero dirijarecursos de crédito hacia la financiación de lasMiPyME.

Otorgó facultades a los municipios, distritos ydepartamentos para establecer regímenes espe-ciales sobre los impuestos, tasas y contribucio-nes para estimular la creación y subsistencia delas MiPyME; también estableció que la reduc-ción para las MiPyME que se constituyan de losaportes parafiscales destinados al SENA, elICBF y las cajas de compensación familiar deesta manera: 75% para el primer año de opera-ción; 50% para el segundo año de operación; y25% para el tercer año de operación.

Finalmente, la Ley ordenó al Gobierno nacionalla formulación de políticas para fomentar lacreación de empresas por parte de profesionalesjóvenes, técnicos y tecnólogos. El IFI y el FNGdeberán establecer durante el primer trimestre decada año el monto y las condiciones especialespara las líneas de crédito y garantías dirigidas alos creadores de las MiPyME.

La Ley de las MiPyME constituye un esfuerzode ordenar instrumentos de política que puedenser utilizados para el desarrollo de las micro ypequeñas empresas del país. La creación de losdos consejos puede ofrecer el ámbito adecuadopara organizar y coordinar las diversas institu-ciones que intervienen en el país en el diseño yejecución de políticas de desarrollo empresarial.Sin embargo su verdadera efectividad dependeráde la apropiación que de los mismos haga el

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mismo sector y sus representantes, pues de locontrario las buenas intenciones plasmadas endicha ley corren el gran peligro de quedarse sóloa ese nivel.

IV. Valoración integral de la políticay recomendaciones

Sin perjuicio de los comentarios y recomenda-ciones incluidos atrás en relación con cada unade las políticas que afectan a las MiPyME, enesta sección se hace un recuento de las reco-mendaciones generales para el desarrollo de unapolítica integral de apoyo a las MiPyME.

En materia de las políticas dirigidas a las Mi-PyME, en el caso colombiano se observó unaausencia de una política integral del Estado ha-cia el sector por lo menos a lo largo de toda ladécada pasada. Muchas de las políticas descrip-tas no estaban diseñadas específicamente paralograr objetivos concretos en relación con lasMiPyME, sino que en la medida en que fuerontransversales afectaron también a las MiPyME.Esta situación puede implicar en algunos casosuna reducción en el impacto de la política, porcuanto su diseño no siempre consultaba a lascaracterísticas propias de las empresas.

Por otra parte y recordando la importancia de lasMiPyME dentro de la economía nacional, seconsidera importante diseñar un conjunto inte-gral de políticas de Estado que estimulen y apo-yen el sector de manera específica, de tal formaque se logre mejorar su aporte en términos deproducción y productividad conservando losbeneficios de su impacto en el empleo. Es deanotar, que el conjunto de políticas y programasdescritos surgieron como iniciativa privada enausencia de la participación del Estado en el te-ma. Sin perjuicio de la importancia de estos es-fuerzos, es importante que el Estado participeactivamente para promover el desarrollo de losmercados y cumpla un papel coordinador de losesfuerzos de todos los agentes y contribuya deesta forma a potenciar el interés del sector pri-vado.

Como se destacó en el caso de algunas de laspolíticas descritas en el documento, se observauna indefinición de los objetivos específicos

(cuando están explícitos) que persiguen las polí-ticas que impiden realizar un proceso de evalua-ción y determinación de su efectividad. En mu-chos casos ni siquiera los objetivos están explí-citos (caso Línea ProMiPyME) al punto que fue-ron los evaluadores quienes definieron los posi-bles objetivos de un programa de crédito dirigi-do. Cuando los objetivos son explícitos, son tanabstractos y complejos que terminan los evalua-dores precisándolos para poder hacer su trabajo.

En el proceso de definición de las políticas diri-gidas a MiPyME (y en realidad de cualquier po-lítica estatal de apoyo), se considera indispensa-ble la inclusión de los mecanismos de evalua-ción y de los instrumentos de medición del im-pacto. Esto permitirá realizar un seguimiento deldesarrollo de la política, hacer ajustes y evaluarsu impacto en términos de grupo objetivo lomismo que determinar la relación beneficiocosto entre los recursos invertidos y el efectologrado.

En materia de instrumentos de política se consi-dera recomendable la utilización de mecanismoscomo los subsidios a la demanda y el crédito desegundo piso, con algunas precisiones. En elcaso de los subsidios, es un instrumento válidosiempre y cuando se dirija única y exclusiva-mente a la demanda de tal forma que cumpla elobjetivo de iniciar el desarrollo de un mercado.Los subsidios que se aplican a la oferta aunquesea para apoyar a la demanda, terminan teniendoproblemas de focalización en vista de que gene-ralmente se quedan en la oferta en la forma demayores costos administrativos y mayor buro-cracia.

La utilización del crédito de segundo piso comoinstrumento de la política dirigida a las MiPyMEdebe considerar las restricciones del mecanismocuando existen fallas en los mercados financie-ros que limitan el acceso a las empresas objetode la política. En efecto, como se comentó, laexistencia de fallas de mercado puede hacer ine-ficaz el instrumento si no se cuenta con herra-mientas específicas para la solución de tales fa-llas.

Otro de los mecanismos tradicionalmente utili-zados es el ofrecimiento de garantías estatales

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para cubrir el riesgo en general de la falta depago de un empresario en favor de un banco deprimer piso en particular. En general, se conside-ra que el otorgamiento de garantías estatales esun instrumento perjudicial para el mercado porcuanto relaja la evaluación de crédito que deberealizar el banco de primer piso, genera condi-ciones propicias de “riesgo moral” y evita laasignación de precio en función del riesgo. Porotra parte, a nivel internacional se cuenta connotables experiencias que han mostrado los in-convenientes, las distorsiones y la inviabilidadfinanciera de la mayoría de las instituciones de-dicadas a esta labor, al tiempo que no han resul-tado ser un medio efectivo de ampliar la cober-tura del crédito por lo que en realidad no hancontribuido a resolver el problema de la falta deacceso al crédito de sectores como las MiPyMEy las microempresas. De hecho, en países comoColombia, se observa que el fondo de garantíasestatales está enfrentado a las mismas dificulta-des que las entidades financieras en cuanto a larealización de garantías, lo que lo pone en ladisyuntiva de otorgar las garantías a quienes losbancos no prestan por insuficiencia de garantías(cumplir su función) y preservar su viabilidadfinanciera. Por supuesto, si el fondo estatal nologra recuperar las garantías de los créditos querespalda no podrá ser sostenible y el efecto mul-tiplicador de los recursos invertidos será muyrestringido. Esta situación conduce al verdaderocorazón del problema de las garantías en el país,que es más que la insuficiencia, las limitacionesdel régimen de constitución, registro y ejecuciónde las garantías.

Otro de los aspectos que surgió en el análisis delas políticas hacia las MiPyME en Colombia, esla inoperancia de los instrumentos de capacita-ción y la distorsión que implica la utilización delSENA como herramienta intermedia para dirigirrecursos hacia los programas de ciencia y tec-nología. En efecto, como se mencionó en el do-cumento, es prácticamente un consenso la faltade adecuación del SENA a las necesidades decapacitación del sector productivo en un mundo

globalizado, lo mismo que la necesidad imperio-sa que tiene el país de contar con una herra-mienta efectiva de capacitación para el trabajo.Al respecto, se considera de la mayor importan-cia emprender un proceso de modernización delos programas orientados a la capacitación de lamano de obra, fortaleciendo operadores privadosa través de los subsidios al costo de la capacita-ción pero canalizados a través de los deman-dantes. En muchos foros se discutieron las difi-cultades de focalización de los recursos destina-dos por el SENA a los proyectos de ciencia ytecnología en cuanto a los objetivos de dichapolítica. Al respecto, se considera que un destinomás transparente y directo de esos recursos aciencia y tecnología permitiría asegurar su im-pacto en el logro del objetivo que persigue elEstado. Lo anterior implicaría la reducción del presu-puesto del SENA en el monto de los recursosque el Estado desea dirigir a la política de cien-cia y tecnología.

Sorprende la inexistencia de un programa queincentive al asociatividad entre MiPyME, y quela utilice como mecanismo para canalizar variosde los programas que se tienen diseñados (desa-rrollo tecnológico, asistencia técnica, mercadeo,etc.) como instrumento para lograr una utiliza-ción más eficiente de los recursos y sobretodoun impacto más perdurable sobre el sector y susempresas. Las enseñanzas obtenidas en el Pro-grama Prodes de Acopi indudablemente consti-tuyen un gran aporte para este proceso.

Finalmente, se considera indispensable lograruna mejor coordinación entre las entidades en-cargadas de diseñar, implementar y ejecutar lapolítica. Para ello, será necesario dotar a losconsejos creados en la Ley de las MiPyME deverdaderas herramientas de gestión y ejecución,o fortalecer el área de desarrollo empresarial enel DNP o al Ministerio de Desarrollo para quepueda actuar de coordinador global de la políti-ca.

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Anexo D:Valoración de la política MiPyME de México

I. Panorama macroeconómico

Entre los cambios que propició la política eco-nómica mexicana, que reemplazó el modelo desubstitución de importaciones por el de promo-ción de las exportaciones, se destacan la elimi-nación de los subsidios, la flexibilización de lareglamentación de la inversión extranjera directay la transferencia de tecnología, la desregulaciónde algunos servicios y la privatización de lasempresas públicas.26 La finalidad de esas medi-das era favorecer las estrategias de las empresasindustriales hacia la eficiencia productiva a par-tir de un comportamiento fluido de los merca-dos.

La apertura comercial fue sin duda el hecho mássignificativo en cuanto a su efecto en la econo-mía. Para la industria manufacturera mexicanafue fundamental el cambio en el régimen de co-mercio exterior que eliminaba prácticamente laslicencias de importación y reducía los aranceles:a finales de 1987 se suprimieron casi totalmentelas primeras y los aranceles se redujeron hastaun promedio ponderado del 11,1% en 1993. Alcambiar las reglas del juego, en un breve lapso,las empresas industriales se encontraron con unpanorama totalmente distinto.

Los cambios perseguían que las exportaciones yla inversión privada asumieran el papel de im-pulsores de la expansión de la demanda en vezde como lo había hecho hasta entonces el gastopúblico; además, que el incremento de la capa-cidad de exportación aumentara la tasa de cre-cimiento del producto en el largo plazo en unmarco de inflación baja. Los resultados en estesentido fueron evidentes: las exportaciones in-

26 La participación en la producción bruta de la industriamanufacturera de las empresas públicas y estatales dismi-nuyó del 16,3% en 1988 al 10% en 1993, Censos Indus-triales 1988, 1993, INEGI.

dustriales crecieron aceleradamente pasando aser dos terceras partes de las exportaciones tota-les. El crecimiento del PIB se mantuvo modera-do en promedio debido a las recesiones recu-rrentes, pero gracias al impulso de las exporta-ciones, la economía pudo recuperarse de la crisisdel 1995 con una tasa de crecimiento del PIBsuperior a 5% por tres años consecutivos y conuna reducción de la inflación que llegó al 9% enel año 2000.

Sin embargo, a pesar del relativo éxito macroe-conómico, existen algunos impactos que sonparticularmente preocupantes sobre las MiPyMEcomo son: el deterioro de las cadenas producti-vas, el insuficiente crecimiento del empleo, elestancamiento del mercado interno, y el aumentode la brecha de productividad entre las MiPyMEy las grandes empresas.

II. Situación de las MiPyME en el país

En 1999 se unificaron los criterios de clasifica-ción del tamaño de las empresas con aquellos deCanadá y Estados Unidos de América. Esta cla-sificación toma en cuenta el número de trabaja-dores y el sector de actividad y ya no considerael monto de las ventas anuales, de tal maneraque ahora una MiPyME es aquélla que tienemenos de quinientos empleados en la industria ycien en el sector comercio y de servicios. La de-finición de micro empresa es de hasta 30 em-pleados en la industria, cinco en comercio yveinte en servicios.

Los censos económicos del año de 1998 regis-tran 2.743.825 establecimientos de los cuales el96% son micro establecimientos, el 3,8% sonMiPyME y el 0,2% son grandes. El porcentajede establecimientos pequeños y medianos esmayor en el sector comercio, y menor en losservicios no financieros.

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Los establecimientos micro emplean el 47% delpersonal ocupado mientras que las MiPyMEcontribuyen con el 29% del empleo y las gran-des con el 24%. La contribución al empleo delas MiPyME es mayor en el sector industrial ymenor en los servicios no financieros.

En relación al valor agregado por tamaños, el38% lo producen los establecimientos grandes,el 32% las MiPyME y el 30% los micro. La re-lativa alta participación del valor agregado en laeconomía de los establecimientos micro escondegrandes divergencias entre sectores. En el sectorservicios la participación de la microempresa esde 52%, en tanto que en la industrial y comerciales de 12% y 14% respectivamente. En contraste,los grandes tienen la mayor participación en laindustria seguida del comercio con 47% y 34%respectivamente.

Existe una brecha de productividad entre gran-des y MiPyME que puede apreciarse muy níti-damente a través del cálculo de la productividadlaboral relativa27. En 1998 la productividad rela-tiva de las grandes empresas fue 57% superior alpromedio, el de las medianas 30%, en contrastelas micro y pequeñas estuvieron 38% y 10%respectivamente, por debajo del promedio. En elsector manufacturero la productividad relativade las grandes fue 50% mayor al promedio y lade las pequeñas y medianas fue 15% menor alpromedio. En el sector servicios la brecha deproductividad es menor. Las microempresas es-tán 10% por debajo del promedio, en tanto quelas MiPyME tienen una productividad ligera-mente mayor a los establecimientos mayores.

Es importante señalar que entre 1994 y 1998 labrecha promedio de todos los sectores disminu-yó con un incremento en la productividad relati-va de la micro, la cual pasó de estar 46% pordebajo del promedio a 38%. Este incremento

27 Este índice se calcula comparando el promedio de laproductividad del estrato por tamaño con el total de cadasector. Al tomar al promedio total de la productividad labo-ral de cada industria como la base de comparación éste espor tanto igual a cien. Para la metodología de la productivi-dad laboral relativa ver: Hernández Laos, La productividady el desarrollo industrial de México, México, FCE.1985

relativo se explica fundamentalmente por elsector servicios.

Las debilidades inherentes a la micro, pequeña ymediana empresa dependen de su rezago tecno-lógico y la falta de cultura industrial. De acuerdocon los datos de la Encuesta Industrial Anual de1998, el 75% del gasto en transferencia de tec-nología, así como el gasto en actividades de in-vestigación y desarrollo lo efectuaron las gran-des empresas. Las medianas realizaron poco másdel 22% y las pequeñas el 3% restante. El rezagotecnológico de la micro y pequeña empresa seexpresa en varios problemas: sistemas de admi-nistración deficientes, calidad irregular de susproductos, falta de estrategia de competencia ydesconocimiento del mercado. La falta de capa-citación de sus empresarios los hace poco recep-tivos al conocimiento formal y los desalientapara colaborar con otros empresarios u organi-zaciones afines. Lo anterior los margina de losbeneficios potenciales de la globalización ya queel 80% de las exportaciones las llevan a cabo lasempresas grandes. Por tanto, los retos son: pro-mover la capacitación empresarial, vincular a lasinstituciones tecnológicas con las empresas yestimular la adopción de esquemas para mejorarla calidad de las empresas, con el fin de lograrcerrar la brecha tecnológica.

III. El marco general de la política defomento de las MiPyME

En los últimos 13 años, la política de fomentoempresarial ha estado centrada en el objetivo dela recuperación de la competitividad y fue plas-mada en tres documentos de política sexenal:Programa Nacional de Ciencia y ModernizaciónTecnológica 1990-94, Programa Nacional deIndustria y Comercio Exterior 1995-2000 y porúltimo, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

En estos documentos se percibe un cambio deénfasis de una política fundamentada totalmenteen la subsidiariedad y horizontalidad, en dondese espera que los incentivos de la competenciahagan todo el trabajo, hacia una que matiza estosprincipios y plantea la necesidad de un esfuerzopor restablecer las cadenas productivas en formatal que se permita la transferencia de tecnología

a través de lazos entre clientes y proveedores,fomentando las agrupaciones y la cooperaciónentre empresas.

Es importante decir que a pesar de este cambioen los planteamientos de la política los progra-mas concomitantes con esta visión se imple-mentaron apenas recientemente y con un presu-puesto muy inferior al correspondiente en laseconomías canadiense y estadounidense.

Marco institucional

A nivel federal las principales instituciones liga-das a la política hacia las MiPyME son: Nacio-nal Financiera, Consejo Nacional de Ciencia yTecnología, Banco de Comercio Exterior, la Se-cretaría de Economía y la Secretaría del Trabajoy Previsión Social. También existen institucio-nes privadas que participan en estos proyectos,como por ejemplo la Cámara Nacional de la In-dustria de la Transformación y la ConfederaciónNacional de Cámaras Industriales, e institucio-nes internacionales como el Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo, el Banco Intera-mericano de Desarrollo y el Banco Mundial.Existen programas para la microempresa en laSecretaría de Desarrollo Social.

El Cuadro 1 presenta las instituciones involucra-das en los apoyos a la MiPyME a nivel federal yel tipo de programas que coordinan. Puede apre-ciarse que las instituciones de la banca de desa-rrollo tienen actividades muy diversificadas, en

Instituciones involucradas en la po

CONACYT S.ECONOMÍA

Desarrollo tecnológico XAsistencia técnica yasesoría empresarial

X

Capacitación laboralIntegración productiva X XPromociónde exportacionesFinanciamientoFuente: Secretaría de Economía

Cuadro 1:líticia de promoción empresarial a nivel federal

NAFIN BANCOMEXT S.T.P.S Cámarasempresariales

X X X

XX X X

X

X X

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tanto que otras instituciones como CONACYT yla Secretaría del Trabajo son más especializadas.

Hasta 1996 no había una institución encargadade coordinar los programas de fomento indus-trial y, por lo tanto, había mucha duplicidad ypoco esfuerzo de seguimiento. La Comisión In-tersecretarial de Política Industrial (CIPI) se creacon dos objetivos prioritarios: coordinar de ma-nera permanente los programas gubernamentalesde apoyo a las empresas y evaluar, de maneraintegral y oportuna, el impacto de estos progra-mas sobre la competitividad de los sectores eco-nómicos.

La CIPI busca servir de enlace entre el gobierno,el sector privado y el social. Además surge comoórgano técnico de consulta y está facultado paraseñalar ajustes sobre el diseño e implementaciónen materia de política industrial. La labor de laCIPI ha implicado un proceso de aprendizajeinstitucional que hoy día comienza a rendir susfrutos. Sus actividades más importantes han si-do: la elaboración de un inventario de progra-mas, la revisión y análisis interinstitucional delinventario de programas de fomento a las Mi-PyME, el registro de empresas atendidas, lacreación de un banco de datos de consultores yla difusión de una metodología y normas de ope-ración para el diseño y evaluación de los pro-gramas de fomento.

La metodología y normas de operación de laCIPI constituyen un salto cualitativo en la admi

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nistración pública mexicana en la cual se acos-tumbraba a crear y quitar programas sin darlesuna evaluación y seguimiento. Tres aspectosestán presentes en este manual: i) normas paralos responsables de la ejecución de las acciones,instrumentos y programas vigentes y nuevos; ii)indicadores para la medición del impacto en eldesarrollo empresarial y iii) reglas de operaciónpara los programas de apoyo a las MiPyME queotorgan subsidios, los cuales deben sujetarse alos criterios de objetividad, equidad, transparen-cia, publicidad, selectividad y temporalidad.

Instituciones a nivel estatal

A nivel estatal el apoyo a la MiPyME se basa entres grandes pilares institucionales: gobiernosestatales, sector privado y universidades. Unproblema es la falta de coordinación entre losprogramas de los estados y los del gobierno fe-deral. Algunos estados han sido capaces de in-novar mecanismos de apoyo incluso adelantán-dose a los programas federales.

Inventario de programas

De acuerdo con el inventario de programas defomento industrial elaborado por la CIPI existenun total de 131 programas. Sin embargo, unanálisis más en detalle permite apreciar que éstelistado es de carácter muy general, ya que noexiste una clara diferencia entre programas einstrumentos. Se consideran al mismo nivel pro-gramas de la talla del Programa Calidad Integraly Modernización (CIMO) o Programa de Mo-dernización Tecnológica (PMT) con un progra-ma de “primer contacto” a través del teléfono oun listado de las compras del Sector Federal. Deahí que sería necesario examinar con más dete-nimiento la sobrestimación de este inventario.La mayor parte de estos apoyos o instrumentospueden ser utilizados por cualquier empresa y nosólo las MiPyME.

IV. Valoración de las acciones por áreas

La valoración integral de la política de las Mi-PyME requiere del análisis de áreas específicas,así como también de la presencia de elementosarticuladores de las áreas hacia el trabajo con-

junto. En los siguientes incisos presentamos lascaracterísticas de las distintas áreas de la políticade fomento empresarial.

La política de modernización tecnológica

Los objetivos generales de la política de moder-nización tecnológica son: i) hacer extensiva lacapacidad de actualizar las bases tecnológicas delas empresas; ii) establecer apoyos tecnológicosespecíficos a la integración de cadenas producti-vas de creciente complejidad tecnológica, y iii)fortalecer la infraestructura tecnológica y lapromoción de mayor aprovechamiento de esainfraestructura para transferir capacidades tec-nológicas a los sectores productivos, especial-mente a las MiPyME.

Las acciones que se han desarrollado que invo-lucran a las MiPyME de manera específica son:desarrollo de herramientas básicas en materiaadministrativa, contable y de ingeniería; capaci-tación en la aplicación de métodos eficientes deproducción que optimicen tiempos de respuesta,espacio en planta, inventario y productividad;activación de la demanda por los servicios de lasinstituciones tecnológicas existentes; programade promoción de uso de la informática; y fo-mento de la aplicación de sistemas de calidad enmicro, pequeñas y medianas empresas.

Los programas y las instituciones involucradasen la política tecnológica se pueden clasificar entres vertientes: i) desarrollo tecnológico; ii) con-sultoría y capacitación empresarial y iii) la polí-tica de recursos humanos ligada a la moderniza-ción tecnológica.

Desarrollo tecnológico

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONACYT) inicia en 1998 una serie de pro-gramas innovadores que buscan salvar proble-mas enfrentados por programas anteriores. Soncinco los programas principales en donde tienecabida la MiPyME estos son:

• Programa de Modernización Tecnológica(PMT) y Red de Centros Tecnológicos SEP-CONACYT. El objetivo es la moderniza

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ción tecnológica en el proceso productivo.El primero se realiza con consultores certifi-cados.

• Programa de Centros Tecnológicos (PCT)que tiene como objetivo la investigación ydesarrollo en la empresa apoyando la crea-ción o consolidación de centros de I y D.

• Programa de Apoyos a Proyectos Conjuntosde Investigación y Desarrollo (PAIDEC) pa-ra el financiamiento de proyectos de saltotecnológico con universidades y centros deinvestigación.

• Fondo para la investigación y desarrollotecnológico (FIDETEC) para el financia-miento a capital de riesgo de proyectos in-novadores. (Este programa estaba en rees-tructuración en la época que se realizó la in-vestigación).

Los programas están dirigidos a empresas indi-viduales, con la excepción de un programa(PCT) que apoya sólo a grupos de empresas quedeseen formar un centro de Investigación y De-sarrollo en común. Para acceder a los programaslas empresas deben estar establecidas por al me-nos tres años (PMT y PCT), sólo un programa(FIDETEC) apoya la creación de empresas dealto riesgo con un proyecto tecnológico. Dos delos programas (PMT y PCT) son específicospara MiPyME. El resto también atiende a gran-des empresas (PAIDEC FIDETEC).

La difusión de los programas se lleva a cabo pordistintas modalidades. En el caso del PMT serealiza por agentes vinculadores. El PCT, el FI-DETEC y la Red de Centros se difunden en reu-niones y foros empresariales, a través de los Se-cretarios de Desarrollo Económico y por mediode las cámaras locales. Por último, el PAIDECse difunde a través de las unidades de gestióntecnológica de las universidades e institutos tec-nológicos apoyados por CONACYT para gene-rar la vinculación entre la industria y estas ins-tituciones.

Los mecanismos de evaluación de estos progra-mas son similares, ya que casi todos ellos fueroncreados con las reglas del CIPI. En tres de ellos

(PCT, PMT, PAIDEC) se requiere un informetrimestral de parte de las empresas apoyadas portres años. Se busca evaluar el impacto en térmi-nos de incremento en ventas, reducción de cos-tos, incremento de exportaciones y empleo. Elprograma FIDETEC tiene otros indicadores parala evaluación porque se trata de proyectos ante-riores a la competencia.

Consultoría y capacitación empresarial

Estos programas tienen como objetivo dar con-sultoría sobre gestión de la producción, admi-nistración, implementación de sistemas de cali-dad o capacitación gerencial. Hay tres progra-mas: Red Cetro-Crece (1996), COMPITE (1997)y asesoría y asistencia técnica de Nafin (AT).Sólo el primero y el último son específicos parala MiPyME.

Los tres trabajan con consultores certificadostanto para el diagnóstico como para los serviciosque ofrecen. CRECE y AT-NAFIN proporcio-nan servicios de capacitación gerencial en unagama de aspectos productivos y administrativos.COMPITE se especializa en: agilizar el recorri-do y flujo de los productos dentro del proceso deproducción, reducir inventarios y espacio físicoy, en general, hacer más eficiente el proceso deproducción.

Los programas se difunden a través de las dele-gaciones de la Secretaría de Economía, las cá-maras empresariales y otras entidades del sectorpúblico tales como la Internet, trípticos, carteles,tarjetas, spots de radio, boletines.

El financiamiento del programa CRECE provie-ne de recursos públicos administrados por repre-sentantes del sector privado de cada estado. Enel caso de COMPITE se recupera el 80% de loscostos y el 20% restante lo aporta la Secretaríade Economía. Por último AT-NAFIN concedeun crédito para la asistencia técnica ofreciendofinanciamiento de primer y segundo piso.

El programa CRECE cuenta con un conjunto deindicadores para su evaluación: número de em-presas atendidas por sector y tamaño, nivel desatisfacción de los clientes, indicadores de éxito(aumento de los ingresos, utilidades y empleo de

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las empresas), incremento en la calificación deviabilidad, variación de los indicadores financie-ros, evaluación costo-beneficio. En el programaCOMPITE se revisa el incremento en la produc-tividad, tiempo de respuesta entre el inicio y elfinal del proceso de fabricación, reducción deinventario, reducción del espacio ocupado en laplanta.

Algunas evaluaciones realizadas como la de Ne-xus & Associates (1999) señalan que el progra-ma CRECE carece de un sistema de distribucióneficiente de capacidades para lo cual deberíanapoyarse más sobre estados, municipios y con-sultores privados capacitados por ellos. Otropunto a mejorar es el proceso de recuperación decostos. En principio, la recuperación de costopodría estar en función de los indicadores discu-tidos y aceptados como plan de acción del em-presario. La empresa debería comprometerse apagar al CRECE una parte si se cumplen con losindicadores aceptados. En cuanto al programaCOMPITE, se señala la falta de un seguimientode los indicadores de la empresa posterior a lostalleres con el fin de conocer los resultados rea-les y no sólo los medidos después del taller y lanecesidad de descentralizar el programa.

Política de recursos humanos ligada a la modernización tecnológica

En el año de 1995 se instrumenta el Proyecto deModernización de la Educación Técnica y laCapacitación (PMETYC) por la Secretaría deEducación Pública y la Secretaría del Trabajo yPrevisión Social (STPS) en el que participantambién el sector empresarial y organismos in-ternacionales tales como el Banco Mundial.

Dentro de este proyecto, el programa más im-portante es el de Calidad Integral y Moderniza-ción (CIMO). El programa CIMO inicia sus ac-tividades en 1988 y en la Dirección General deCapacitación y Productividad de la STPS. Elprograma se ha difundido a las entidades federa-tivas a través de convenios de colaboración conlos Gobiernos de las entidades federativas, elsector productivo y otras instancias federales.

Los objetivos del programa son: fortalecer lascapacidades de la mano de obra de las MiPyME,aumentar los beneficios de los trabajadores quese derivan de la productividad, establecer es-quemas de capacitación de trabajadores deacuerdo a normas de competencias laborales yadecuar la oferta pública y privada de capacita-ción a las necesidades de la economía regional.

La difusión y promoción se lleva a cabo por me-dio de un agente responsable designado por cadaestado, quien debe identificar demandas especí-ficas de empresas, grupos de empresas y sus tra-bajadores y desarrollar proyectos orientados amejorar la capacitación, calidad, productividad ycondiciones de trabajo. El costo para el benefi-ciario es el 50% del proyecto.

Dada su antigüedad, se han realizado variasevaluaciones del programa. Las más importantesson las de 1994, 1997 y la del año 2001 que estáen proceso. En los dos primeros estudios secompararon los resultados de empresas que ha-bían capacitado a sus trabajadores con el pro-grama CIMO (grupo piloto) con el desempeñode empresas que no recibieron apoyo del pro-grama (grupo control). Se compararon los in-crementos en productividad, empleo, reducciónde la rotación de personal, mejoras en los es-quemas de organización y la calidad de los bie-nes y servicios de las empresas. De los resulta-dos de estos dos estudios se concluyó que elprograma había tenido un importante efecto in-ductor sobre la inversión en capacitación y asis-tencia técnica realizada por las empresas. Elgrupo piloto tuvo mayor propensión al cambioorganizacional y resultados significativamentemayores en la capacitación y el uso de asesoríatécnica ofrecida por consultores externos encomparación con el grupo control.

La tarea de evaluación y seguimiento continúa.Se plantea realizar un tercer estudio, el cual bus-cará continuar el seguimiento a las empresasmanufactureras participantes en las anterioresevaluaciones, determinar impactos de los apoyosotorgados por CIMO a las empresas que los re-cibieron entre 1997-99 e identificar los factorescríticos de éxito del programa. El estudio inclui-rá además cuestionarios dirigidos a trabajadoresbeneficiados y demás actores que participan en

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el programa como son los comités ejecutivos,cámaras empresariales, oferentes de servicios decapacitación de consultoría, promotores de CI-MO y entidades contrapartes que no habían sidoconsiderados en las evaluaciones anteriores.

Valoración de la política de modernización tecnológica

Una virtud de la visión de la política industrialreciente ha sido considerar el tema tecnológicobajo distintos aspectos. En primer lugar, apoyosrelacionados con problemas en el equipamientoligado al proceso productivo, la creación decentros tecnológicos y por ultimo el apoyo a in-versiones innovadoras. En segundo lugar estánlos programas orientados hacia los aspectos sua-ves de la tecnología (software) ligados a con-sultoría enfocada a la administración, sistemasde calidad y/o capacitación gerencial. Por últi-mo, ha sido también un acierto ubicar a los pro-gramas de formación de recursos humanos en elmarco de la modernización tecnológica y lacompetitividad.

El diseño de los distintos programas muestra unconsiderable aprendizaje e innovación a lo largode la década, en particular en CONACYTcreando mecanismos institucionales de interfasepara atender problemas de programas previos enla difusión y en la vinculación de las empresascon los centros de investigación y tecnología.

En el ámbito de la modernización tecnológicaexiste una gama de programas que atiende dis-tintos nichos de empresas. En tecnología dura,aproximadamente dos terceras partes de estosapoyos se concentran en pequeñas y medianasempresas. Son pocas las microempresas que tie-nen el nivel tecnológico para demandar estosprogramas, con la excepción de las empresas dealta densidad tecnológica como las de sistemasde computación. Sucede lo contrario con losprogramas CRECE y CIMO, donde el apoyo a lamicro es relevante.

Existen ciertos elmentos en común entre algunosprogramas, por ejemplo, entre el PMT y elCOMPITE. Ambos programas podrían solucio-nar aspectos tales como un cambio en sus pre-sentaciones, pero podría decirse que el PMT ini-

cia donde el COMPITE termina. Este últimoestá más ligado a sistemas de calidad, en tantoque el PMT está centrado en mejoras en el pro-ceso y equipo productivo. Más notorias son lassemejanzas entre el programa de asistencia téc-nica de NAFIN y el CRECE que sugieren la po-sibilidad de que CRECE realice este trabajo paraNAFIN, en el sentido de que los usuarios decrédito NAFIN deban pasar por CRECE si lorequieren. Pero, no pensamos que hoy día éstasea una falla grave, confirmando la opinión ver-tida por la comisión del CIPI en el sentido deque el espacio para cubrir es tan grande quecualquier oferta ayuda.

Otro traslape es el referente a la forma como serealiza el diagnóstico en CRECE, COMPITE,NAFIN y PMT (CONACYT). Cada uno de estosprogramas tiene su grupo de consultores para eldiagnóstico inicial. Podría investigarse la facti-bilidad de que la Secretaría de Economía tuvieraconsultores especializados para el diagnóstico(validados por los distintos programas) que de-terminarán cuál de los programas responde a lasnecesidades específicas.

El paso de un programa al otro es posible perono automático, pues requiere el cumplimiento delos requisitos específicos de cada programa.Consideramos que este aspecto debería simplifi-carse al máximo.

Contrariamente a lo que comúnmente se afirmade los programas públicos carentes de segui-miento y evaluación, encontramos un decididoesfuerzo, si bien perfeccionable, para seguir cri-terios similares en cuanto al seguimiento de loslas empresas, aún después de terminados losprogramas y el requerimiento de indicadores(adicionales a los específicos de cada programa)comunes que permitan examinarlos. Estos indi-cadores están ligados al gran objetivo de la mo-dernización tecnológica que es la competitividady el bienestar. En el primer caso están los indi-cadores de éxito en cuanto a incremento deventas, descenso de costo, productividad, ex-portaciones, sustitución de importaciones. En elsegundo caso, puede mencionarse el incrementoen el empleo. Aunque en el manual no se esta-blece el grado de rigor con el que la evaluaciónse realiza para identificar el impacto de los pro

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gramas de otros impactos, los términos de refe-rencia de las evaluaciones en curso permitenapreciar cierta exigencia en cuanto al rigor de lasevaluaciones encomendadas.

Es un aspecto muy positivo que ya exista unmanual del gobierno federal con los aspectosmínimos con los que cada programa debe crear-se, regirse y evaluarse. Este manual data de finesde la administración pasada y el esfuerzo deevaluación por la presente administración se estácontinuando como puede observarse de la canti-dad de estudios de evaluación en curso, que in-clusive van más allá de los criterios establecidospor el CIPI. Esto no quiere decir que no hubieraprogramas con evaluación antes, por ejemplo elCIMO ha tenido una evaluación constante, perono era la regla. Actualmente se ha intensificadoel esfuerzo de evaluación de todos los progra-mas.

La batería de indicadores establecida por la CIPIy la contenida en las evaluaciones mencionadas,por ejemplo en el caso del CRECE y los pro-gramas de CONACYT, parecen cubrir los as-pectos esenciales. Sin embargo hay aspectos noexaminados, por ejemplo el número de patentesregistradas por las empresas en épocas posterio-res al programa. Si bien éste es un indicador delargo plazo, y no se esperaría como resultadoinmediato de ninguno de los programas, el de-tectar cuántas de esas empresas algún día apoya-das por estos programas registraron una patenteen épocas posteriores permitiría conocer si hayuna contribución marginal de estos apoyos paraque la empresa avanzara a otras escalas innova-doras. Otro indicador que podría sugerirse es elimpacto en el trabajo calificado; es decir traba-jadores con especializaciones, técnicos o inge-nieros. Hasta ahora el indicador se refiere sólo ala generación del empleo, pero las consecuenciasde los programas pueden ser muy distintas si elempleo generado es calificado o no.

En términos del número de empresas atendidas,el impacto de los programas de modernizacióntecnológica es sólo una fracción del universo.Hasta ahora no conocemos un ejercicio en prode la planeación de la cobertura deseable. Otraposibilidad es fijarse un incremento anual quepermita acercarse a niveles internacionales.

Hasta ahora el gran ausente son los programasde capital de riesgo. FIDETEC tuvo una presen-cia relativamente baja a partir de 1995 y ahora seencuentra en reestructuración. Los alcances deuna política de modernización tecnológica sonnecesariamente limitados sino se definen ins-trumentos financieros adecuados.

Una pregunta sin contestar sigue siendo comolograr una mayor participación del sector priva-do en las actividades de aprendizaje tecnológico.De las evaluaciones existentes y las entrevistasrealizadas se pudo constatar que está en discu-sión la autosuficiencia de los programas. Algu-nos de ellos tienen un subsidio total, otros del50%, otros del 20%. Este es un tema interesantey sugiere las siguientes preguntas: ¿Deben lossubsidios relacionarse con el tamaño de la em-presa atendida, las desigualdades regionales, ocon el grado de incertidumbre implícita en losprogramas y, por tanto la existencia de fallos demercado (por ejemplo en el caso de la IyD, pro-yectos de alta densidad tecnológica o la necesi-dad de generar agrupamientos)?

De los programas descritos dentro del rubro demodernización tecnológica revisados, excep-tuando la red de centros tecnológicos, FIDETECy CIMO, todos los demás no tienen más de cin-co años. Los más jóvenes son el PMT, el PCT yel PAIDEC de CONACYT creados a fines de1998 y principios del 1999. Por tanto no existenmuchos elementos para un análisis de su im-pacto a nivel macroeconómico. Sin embargo, losmecanismos de evaluación y seguimiento deestos programas permiten prever que están sen-tadas las bases para una evaluación futura.

Política de agrupamientos ycolaboración entre empresas

Las metas de esta política son: promover la re-integración de las cadenas productivas de la in-dustria nacional, integrar las micro, pequeñas ymedianas empresas a las nuevas cadenas pro-ductivas y promover el desarrollo regional a tra-vés de la conformación de agrupamientos in-dustriales. Los programas más importantes sonde dos tipos: los programas ligados a la asociati-vidad de empresas y los que proveen sistemas deinformación buscando eliminar los fallos de

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mercado existentes. En los siguientes incisospresentamos las características más importantesde estos programas.

Programas de asociación

Dentro de esta categoría están los Programas deDesarrollo de Proveedores de la Secretaría deEconomía y el del Banco de Comercio Exterior(Bancomext), la finalidad de estos programas esincorporar a las MiPyME, a la cadena producti-va interna o la de exportación. La Secretaría deEconomía organiza eventos empresariales y fe-rias para las empresas demandantes y proveedo-res potenciales y Bancomext, además de la acti-vidad anterior, ofrece a las empresas del pro-grama asistencia técnica, capacitación para laexportación y financiamiento.

Otro grupo de programas son los de agrupa-mientos de empresas. Uno de ellos lo promuevela Secretaría de Economía en coordinación conel sector empresarial y los gobiernos estatales.El otro es el programa de Integración Productivade FUNCTEC, brazo tecnológico de la Confede-ración de Cámaras Industriales (CONCAMIN).Este último programa apoya los proyectos de ungrupo de MiPyME para eslabonarse como pro-veedores a cadenas productivas o para realizaractividades en forma conjunta (proveeduría, di-seño-moda, etc.) A diferencia de los programasde proveedores, no se atienden empresas aisla-das, ni se busca detonar un agrupamiento, ya queéste debe estar definido de antemano. Los pro-yectos tienen atención personalizada y su diseñoes a la medida del cliente. Éste es el único pro-grama específico para las MiPyME.

Los programas de proveedores se determinancon estadísticas del número de eventos que hanrealizado, empresas participantes y número denegocios concretados en los eventos. Los indi-cadores de evaluación del programa de agrupa-mientos de la Secretaría de Economía son elnúmero de agrupamientos identificados, diag-nósticos y convenios de colaboración, así comoempresas beneficiadas. En el programa deFUNCTEC, las empresas deben rendir informestrimestrales durante tres años para evaluar elavance del proyecto y su impacto económico en

las ventas, exportaciones, diversificación, mejo-ras tecnológicas o aumentos en productividad. Programas de información

La política de agrupamiento de empresas incluyeprogramas que permiten a las empresas obtenerinformación de proveedores, posibles clientes yoportunidades de negocio. Estos programas in-tentan subsanar la existencia de falencias delmercado. Los principales programas son el Sis-tema Industrial SIEM y el Sistema de informa-ción para la subcontratación SSI. Los dos sonsistemas de información en línea. En el SSI,además se dan a conocer las capacidades de pro-ducción de las empresas. En el SIEM se difun-den los programas hacia la MiPyME.

Valoración de la política de agrupaciones ycolaboración entre empresas

Sin duda los programas de desarrollo de provee-dores pueden ser un elemento importante deapoyo a la conformación de las cadenas, aunquedada la evidente desarticulación que existe entreempresas grandes y MiPyME, su avance es to-davía muy limitado.

Para lograr el objetivo de integrar a las MiPyMEa las cadenas de producción, Nexus & Associa-tes (1999) señala en su estudio la necesidad dehacer algunos ajustes a los programas. Porejemplo, recomienda un mayor grado de espe-cialización en los eventos para identificar pro-veedores y una mejor evaluación de los motivospor los que las MiPyME participan en los even-tos para responder mejor a su demanda. Se se-ñala que un problema detectado en grandes ma-quiladoras es que los responsables de proveedu-ría no residen en México, por lo que BANCO-MEXT debería hacer encuentros internacionales.Otra solución sería la de concertar con un grupode estas empresas o generar un incentivo paraque los proveedores en el extranjero viajen aMéxico. Por último, se considera necesario re-cuperar costos a través del cobro de la entrada yde los locales, hacer un seguimiento posterior alencuentro y analizar los impactos posteriores enlas empresas participantes.

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En el programa de agrupamiento de la Secretaríade Economía existen dificultades en cuanto aldiagnóstico que se hace antes de contar con lacolaboración de uno o varios empresarios líde-res. Además la falta de una evaluación del costode las acciones a seguir y un plan de financia-miento que permita una planificación realista.De aquí que sea necesario avanzar en este as-pecto construyendo indicadores de evaluacióncomo son: número de empleos creados en cadaagrupamiento, evolución de las ventas, númerode planes y acciones iniciadas.

Por último, cabe mencionar que en esta área dela política es necesario también desarrollar másla colaboración entre el programa de FUNTEC ylos programas de la Secretaría de Economía. Según el estudio de Nexus & Associates las em-presas no parecen desear utilizar las posibilida-des que ofrece el SIEM. El sistema se ha vendi-do como una obligación y no como la posibili-dad de acceder a información útil. El problemamás grave es la falta de información sobre lasposibilidades del sistema en la Internet. El acce-so a la Internet en México es muy reducido. Serecomienda más divulgación. Un corolario deesta situación es la falta de actualización de losdatos.

En el caso del SSI, se recomienda promover másel sistema hacia las grandes empresas que sonlas compradoras potenciales de los servicios desubcontratación, así como también en el ámbitoregional. Se ha detectado y, con razón, ciertosuperposición entre los dos programas y se re-comienda reestructurarlos, fusionarlos o au-mentar su coordinación.

Política de fomento a las exportaciones

Los programas de apoyo para fomentar las ex-portaciones de las MiPyME son implementadospor el Banco de Comercio Exterior. Estas ini-ciativas ofrecen principalmente información yasistencia técnica.

Información

Bancomext tiene varios servicios de informa-ción. Su portal de Internet proporciona informa-

ción a las empresas de los mercados de exporta-ción, oportunidades de negocios, ferias y esta-dísticas de comercio exterior. Éste se comple-menta con atención y asesoría directa a los em-presarios desde el momento en que inician lostrámites para exportar hasta que se consolidanlas ventas en el exterior. Para apoyar a los pe-queños y medianos empresarios, el Banco publi-ca directorios de empresas exportadoras, revistasy guías de exportación.

Programas de asistencia y capacitación

Bancomext asesora a las empresas en temas bá-sicos de comercio exterior, regímenes arancela-rios, regulaciones no arancelarias y controver-sias comerciales con empresas extranjeras.Orienta a las empresas extranjeras sobre la for-ma de invertir en México y sobre la oferta deproductos mexicanos, mientras que a las empre-sas mexicanas se les asesora sobre las mejoresalternativas para comercializar sus productos enel extranjero.

Para las empresas pequeñas y medianas el Bancodiseña y promueve servicios de capacitaciónpara la certificación de calidad y mejoramientoen sus procesos de producción, así como pararealizar campañas de imagen y estudios de mer-cado internacional.

Los programas anteriores se contemplan deacuerdo con el número de eventos realizados,publicaciones, empresas atendidas y el monto delas exportaciones realizadas por las empresas.

Programa México Exporta

Es un programa diseñado para la pequeña y me-diana empresa que desea incorporarse a la cade-na de exportación, ya sea como exportador di-recto o indirecto. Se realiza un estudio integralde los factores críticos de las empresas vincula-dos con la exportación que incluye: perfil y ob-jetivos del proyecto, visión y administración dela empresa, valoración productiva y financiera,factibilidad comercial, estrategias de comerciali-zación y un plan de negocios para la exporta-ción. Cada uno de los proyectos atiende a gruposde 20 a 25 empresas durante un período prome-dio de cuatro meses. También se asesora a las

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empresas sobre temas técnicos ligados a las téc-nicas de exportación y difunde información so-bre temas generales, como pueden ser aranceles,acuerdos comerciales, temas jurídicos, etc. Losindicadores de seguimiento y evaluación son: elnúmero de programas, número de empresas par-ticipantes y monto de los proyectos.

Valoración de la política de exportaciones

De los programas de Bancomext el más utilizadopor las empresas es el servicio de telemarketing,a través del cual se atendieron en el año 2000 a291.000 empresarios. Por esta vía los empresa-rios obtienen asesorías para iniciar los trámitespara exportar información de opciones de mer-cados para sus productos y capacitación.

Otro programa sin duda importante para la Mi-PyME es México Exporta debido a que está di-señado especialmente para apoyar grupos deempresas MiPyME. Un problema por el cualquizás no tiene mayor demanda es la falta dedifusión en las oficinas regionales de Banco-mext. Por otra parte, también sería convenientecoordinarlo con otros programas como CRECE,CIMO para no duplicar los esfuerzos de capaci-tación, asesorías y diagnóstico inicial. Las em-presas que participan en el programa realizan unpago de 20 a 30 mil pesos, según el estudio deNexus & Associates este pago debería adecuarseal incremento de las exportaciones en los dosaños siguientes a la participación de las empre-sas en el proyecto.

Política de financiamiento

El Plan de Desarrollo 2001-2005 propone hacermás eficiente el sistema financiero para que estose traduzca en tasas de interés más bajas parapromover la inversión productiva que permitaelevar la competitividad, así como activar labanca de desarrollo. Medidas adicionales pro-puestas en el PROPICE son:

• Fortalecimiento de las uniones de créditoscomo intermediarios no bancarios, cuidandoque éstas operen con bases operativas y fi-nancieras sanas en beneficio de sus socios.

• Simplificación y homogeneización de requi-sitos y criterios para el otorgamiento de cré-ditos en NAFIN.

• Financiamientos que propicien la capacita-ción y adiestramiento de empresas.

• Créditos para que las micro, pequeñas ymedianas empresas amplíen sus fuentes definanciamiento accesible para la actualiza-ción tecnológica.

• Créditos para la exportación con garantíascomplementarias con el fin de que la bancacomercial pueda incrementar su participa-ción en los proyectos viables de las micro,pequeñas y medianas empresas.

En el caso del financiamiento a las MiPyMEexisten dos instituciones que tienen programasespecíficos: Nacional Financiera y el Banco deComercio Exterior.

Servicios de Nacional Financierapara el apoyo de las MiPYME

Crédito de segundo piso. Las MiPyME puedenacceder a este crédito a través de los bancos co-merciales y de los intermediarios financieros nobancarios en todo el país.

Créditos a tasa fija. Son recursos de largo plazoa tasa fija, que Nacional Financiera pone a dis-posición de las PyME a través de subastas entrelos bancos comerciales y a través de una bolsareservada para las uniones de crédito. Estos re-cursos se ofrecen para que las empresas comprenmaquinaria, equipo y mobiliario, materias pri-mas y materiales de construcción; para pagarsueldos y salarios y gastos de fabricación y deoperación; para ampliar o modernizar instalacio-nes, innovar, adaptar o actualizar tecnologías,prevenir o eliminar las emisiones contaminantesdel medio ambiente e impulsar el reciclado desustancias contaminantes, o bien la racionaliza-ción del consumo de agua y energía y reestruc-turar pasivos.

Créditos a tasa variable. Se otorgan a plazos definanciamiento acordes a las necesidades de laempresa. Son créditos para todo tipo de inver

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siones y es posible financiar el 100% de la in-versión. Pueden ser utilizados para los mismosfines señalados en el caso de los créditos a tasafija.

Programa de garantías. Tiene como objetivocomplementar el monto de las garantías que re-quieren los bancos para financiar nuevos pro-yectos, así como facilitar a las MiPyME, el ac-ceso a financiamiento a largo plazo por parte dela banca comercial.

Banca de Inversión de la Mediana Empresa.Nacional Financiera participa en el capital de lasempresas en forma minoritaria y temporal paraestimular la inversión privada y para fomentar lacreación o expansión de empresas del sector in-dustrial.

Servicios financieros delBanco de Comercio Exterior

Los servicios financieros del Banco de Comer-cio exterior tienen como finalidad impulsar elcrecimiento de las exportaciones mexicanas,contribuir a elevar la integración de las cadenasproductivas de bienes y servicios de exportacióne incrementar la participación de las pequeñas ymedianas empresas en esta actividad, ya sea co-mo exportadores directos o bien como proveedo-res de exportadores finales. Los servicios con losque cuenta este Banco son: Crédito de primer ysegundo piso, garantías y avales. Otro serviciofinanciero del Banco es el de Capital de Riesgo,que se da través de Sincas y Fondos de Inversiónde Capital de Riesgo como una alternativa fi-nanciera a aquellas empresas y/o proyectos via-bles que por generación de flujos, apalanca-miento, garantías y/o exposición de riesgo notienen acceso al crédito. Por último, el Bancoemite cartas de crédito y cuenta con los serviciosde los servicios de compra venta de divisas afuturo y adelantos, mesa de dinero y los servi-cios fiduciarios.

Los indicadores para la evaluación de los pro-gramas de Nafin y Bancomext son: el monto delos recursos canalizados y el número de empre-sas atendidas de cada uno de los servicios queofrecen las instituciones financieras.

Valoración de la política financiera

El crédito de segundo piso es la línea más im-portante de Nacional Financiera, sin embargoson pocas las empresas que pueden acceder aeste servicio. Ello se debe, al igual que en otrospaíses, a que estos créditos dependen de la eva-luación de riesgo que hace el intermediario fi-nanciero en relación al beneficiario final, puestoque es el intermediario quien responde por losrecursos ante el banco de segundo piso y losahorristas. Por lo tanto, las empresas que acce-den a los recursos son aquellas que ya tienen unalínea de segundo piso, siendo así estas líneas decrédito no parecen cumplir con el objetivo depromover el desarrollo empresarial de las Mi-PyME. Para evaluar el impacto de estos créditos,no basta con tener estadísticas del número deempresas que obtuvieron los recursos y del flujo.Es necesario contar con indicadores que permi-tan evaluar la verdadera restricción de acceso alcrédito y el tipo de usuario de los mismos.

Si bien una reducida canalización del crédito desegundo piso puede significar un éxito, es nece-sario evaluar hasta qué punto las empresas tie-nen acceso al crédito a través de la Banca o biensi se trata de una ineficiencia para acceder a estetipo de recursos. Por otra parte, en cuanto al sis-tema de garantías es necesario evaluar su parti-cipación dentro del mercado, los intermediariosque las utilizan y las características de las em-presas que tienen acceso a ellos. De tal suerteque pueda evaluarse su impacto en las empre-sas.

Por último, en el contexto de la evaluación delárea financiera es necesario tomar en considera-ción las serias limitaciones del sistema financie-ro mexicano. De acuerdo con The World Com-petitiveness Report 2001, México tiene el últimolugar en la disponibilidad de crédito. La diferen-cia entre la tasa activa y pasiva es de 11,9%. Eneste aspecto, el país tiene el lugar 46 de 49 paí-ses y, en cuanto al costo del capital, el lugar 48.Los empresarios han señalado a través de diver-sas encuestas que el 70% de su crédito provienede sus proveedores, 20% de créditos bancarios,(de las cuales en las empresas grandes es conbancos del extranjero) y el resto de otras fuentescomo son sus propios clientes o socios.

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IV. Valoración integral de la política de fomento a la pequeña empresa:conclusiones y recomendaciones

De acuerdo con las estadísticas de las MiPyMEpresentadas en este trabajo, podría afirmarse queel objetivo de la política de fomento en términosde lograr un sector saludable en términos deproductividad y competitividad ha tenido muypocos avances visibles.

Antes de considerar como un fracaso a las polí-ticas hacia la MiPyME, es necesario examinaren qué medida otras políticas actúan en sentidoinverso en lugar de complementarla. Éste seríael caso de la política en el área macroeconómica,en algunos de sus puntos clave. En particular nosreferimos a la falta de tasas de interés competiti-vas. Como ya lo señalamos, la diferencia entre latasa de interés pasiva y activa es muy alta. Ensegundo lugar, no se ha contado con un tipo decambio real que de manera permanente garanti-zara la competitividad. Por último el crecimientopromedio de la economía ha sido relativamentemoderado, debido en parte a la existencia deaños de recesión en los ochenta y noventa. Estaausencia de un crecimiento sostenido y establede la demanda agregada ha impedido una utili-zación aceptable de la capacidad de producciónde las plantas productivas.

Si bien el objetivo general de las políticas deapoyo en cuanto a fomentar un sector más gran-de y/o saludable no parece reflejarse en las esta-dísticas, para valorar la política hacia las Mi-PyME se requiere evaluar de manera sistemáticalas acciones o programas que conforman la polí-tica de fomento. En éste contexto, la labor de laCIPI, institución creada en 1996, ha implicadoun proceso de aprendizaje institucional que hoydía comienza a rendir sus frutos, en cuanto a lacoordinación entre programas, establecimientode reglas de operación comunes y mecanismosde seguimiento y evaluación.

En nuestra opinión, este último esfuerzo consti-tuye un salto cualitativo en la administraciónpública mexicana en la cual se acostumbraba acrear y quitar programas con el sexenio sin dar-les una evaluación y seguimiento. Uno de loslogros se consolida en el manual que establece

normas para los responsables de la ejecución delas acciones, instrumentos y programas vigentesy nuevos y los indicadores para la medición delimpacto en el desarrollo empresarial. Otro logroimportante es la serie de estudios de evaluaciónde cada programa que está en curso. Queda porverse que estos estudios resulten en informacióndetallada sobre el costo integral de los progra-mas y que sus resultados tengan suficiente difu-sión y debate entre los encargados de las deci-siones de política hacia las micro, pequeñas ymedianas empresas.

En cuanto a la coordinación con los estados de laRepública para implementar una política de fo-mento hacia las MiPyME, aunque ha habidoavances, esto no se ha logrado plenamente. En eldocumento, la Secretaría de Economía es la ca-beza de sector de la implementación de estaspolíticas, pero hay problemas de coordinacióncon las contrapartes estatales. Además la mayo-ría de los recursos que caen en el ámbito de estapolítica están fuera de la Secretaría y los presu-puestos anuales tienden a ser desarrollados enforma aislada.

Actualmente el esfuerzo de evaluación ha gana-do ímpetu. Existen programas que han sidoevaluados varias veces, como CIMO y CRECE.Nexus & Associates evaluó 16 programas en1998. Hoy en día hay una serie de evaluacionesen proceso que rescatan las observaciones que sehicieron en este estudio.

Algunos problemas que se han detectado en elfomento de la política a las MiPyME es la bajaparticipación de las micro, cierto solapamientoentre los programas y la falta de un sistema derecuperación de costos o de autofinanciamiento.

La mayoría de los programas han cumplido losobjetivos de la política de fomento hacia las Mi-PyME. Sin embargo, debido quizá a la relativajuventud de la mayoría de ellos, falta un sistemade evaluación del impacto para medir el cum-plimiento de objetivos y el impacto sobre lasempresas en los niveles intermedio (calidad,disminución de costos) y final (crecimiento enventas y rentabilidad) así como también en losindicadores de progreso a través de varias di-mensiones sociales y económicas.

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Respecto a la eficiencia en general, un señala-miento que nos parece debe atenderse es que sedesconocen los costos totales de los programas.Las instituciones promotoras utilizan sus recur-sos para el diseño, promoción y ejecución de

programas sin cuantificarlos. En las evaluacio-nes se comparan los costos de aplicar el progra-ma con los beneficios sin considerar los costosde operar los programas.