Komplisert samordning for helhetlig vannmiljøpolitikkKomplisert samordning for helhetlig vannmiljøpolitikkVannforvaltning som regional planlegging

– økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse?

Fagkonferansen, HiOA 24. oktober 2013,

Gro Sandkjær Hanssen

Foto: Jon Lasse Bratli

Struktur

1. Utgangspunkt: Sektoransvarsprinsippet gir kompleks og fragmentert vannforvaltning

2. EUs vanndirektiv og implementeringen i Norge gjennom vannforskriften – økosystembasert prinsipp

3. Vannforvaltning som regional planlegging – økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse? Funn fra empirisk studie (2013)

1. Utgangspunkt: Sektoransvarsprinsippet gir kompleks og fragmentert vannforvaltning

2. EUs vanndirektiv og norsk vannforskrift - økosystembasert prinsipp

-Etablerer 11 vannregioner, ca 100 vannområder og 17 000 vannforekomster, basert på nedbørsfeltorientert inndeling

- Her etableres nettverksarenaer:VRU: kommuner, fylkeskommuner, regionale statlige enheter (inkl fylkesmann)VOU: samme aktører, men for mindre geografiske områder

- Korresponderer ikke med grensene til fylkene(19), kommunene (429) eller regionale statlige enheter.

- Vannregionene utformer en forvaltningsplan hvert 6 år – en juridisk bindende regional plan, må vedtas i alle fylkesting.

Gir kompleks geografi: tre ulike inndelingslogikker

Forvaltnings-nivåer

Sektorviseregionsystemer

Økosystembasert inndeling

Vannforvaltningsplanen

• Vannforvaltningsplanene har ambisiøse mål om å være ”retningsgivende for sektormyndighetenes beslutninger i enkeltsaker”.

• Planene skal vedtas som regional plan og følge prosessene for regional planlegging etter PBL (§8-4), med noen særregler (vannforskriften)

• Men sektoransvarsprinsippet skal gjelde – ingen endring av eksisterende ansvarsforhold mht lover og virkemidler gjennom vannforskriften – Kongl.res 2010: ”…Sektormyndighetene har derfor adgang til å fatte

vedtak som ikke er i samsvar med planen».

3. Vannforvaltning som regional planlegging – økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse?

• Utfordring: – Komplekst problemfelt– Ulike interesser og preferanser institusjonalisert gjennom

autonome sektorer – Sektoransvarsprinsippet og mangel på nasjonale avklaringer av

målkonflikter• Planlegging som:

– Samordning, instrument for helhetlig forvaltning– Desentralisering av dilemmaer? – Er planprosess og forvaltningsplan i stand til å overkomme

manglende nasjonale avklaringer?

70%

47%

30%

27%

3.1 Klarer man gjennom nettverksarenaene og planarbeidet å koordinere sprikende sektormyndigheter?

Hva slags koordinering mener deltakerne finner sted?

I VRU

83 %

58 %

13 %

29 %

I VOU

57%

55%

40%

33%

3.1 Klarer man .. å koordinere sprikende sektormyndigheter?

I hvor stor grad bidrar vannforskriftsarbeidet, sett under ett, til:

VOU-deltakere

VRU-deltakere

46%

58%

55%

40%

3.2 Hvor ligger utfordringene?

Det er svært/litt vanskelig å oppnå enighet om (VRU):

Fiskeoppdrett

Vannkraft

Landbru

k

Biologisk m

angfold, fremmede arte

r

Andre fysis

ke inngrep

Forurensin

gVAV

0

5

10

15

20

25

30

35

30

25 24

17 16 15

11

23 23

26

11 12 1210

Vannregionnivå

Vannområdenivå

3.3 Gir planarbeidet (med alt det innebærer) mer helhetstenkning?

• Flertallet i både VRU/VOU opplever at arbeidet:– Bidrar til å se utover egne sektorområder (55-59%) – Bidrar til å få kontakt med et bredere spekter av relevante aktører (59-52%)– Nedbørsfeltorienterte inndeling gir et mer helhetlig perspektiv (67-77%)– Vannforvaltningsplanen er/kommer til å være et nyttig instrument for å

samordne ulike aktørers innsats for å oppnå godt vannmiljø i Norge (65 %)

3.4 Desentralisering av dilemmaer: Kan nasjonale interessekonflikter løses gjennom en regional planprosess (forvaltningsplanen)?

• Her er deltakerne mer skeptiske, og bare et mindretall mener arbeidet bidrar til:– Å løse interessekonflikter (21-29%)– At deltakerne anser hverandre som likeverdige parter selv om de tilhører ulikt

forvaltningsnivå eller sektormyndighet (40-46%)

• Mange opplever i tillegg en målkonflikt mellom miljømålene i vannforskriften og målene til egen (sektor)virksomhet:– Miljømålene strider med andre overordnede mål, feks regelverk, politiske eller faglige

prioriteringer som min virksomhet er underlagt (23-26%). – Premissene legges fremdeles i hver sektor – vannområdet/vannregionen er bare en løs

overbygning som har lite å si i praksis (27-35%)

3.5 Gir vannforvaltning som regional planlegging regional handlefrihet?

• Ikke nødvendigvis, fremdeles lav nasjonal policy-integrering – Arbeidet på den samordnende regionale arenaen (vannregionen) påvirker ikke

nødvendigvis sektorbeslutninger– ”Staten er ikke samordnet.. Hvert departement har sin sak som de vil kjøre. Hvis

staten kunne framstå som én vannforvaltning, så hadde jobben vært mye enklere” – ”Desentralisering av dilemma”, ”fragmentert forvaltning”, ”juridisk paradoks”

• Men planinstrumentet oppleves som å ha en viss effekt – bygge ned sektorsøyler ved å: – Kreve at partene møtes på nettverksarenaene– Kreve at de lager et plandokument/handlingsplan (smørbrødliste?)– Dette tvinger aktørene ut av hierarkiske sektorsøyler, definisjonsmakten er brutt– Aktørenes problemforståelse og kunnskapsgrunnlag stilles nå spørsmålstegn ved av

andre (full kamp) – Flere rapporterer nå om at de har fått større forståelse for hverandres synspunkter