y de Herramientas Apoyo de la Comisi n Eur opea a la ...omec.uab.cat/Documentos/mitjans_dem_gov/0170.pdf · Cap tulo 7: Capacitaci n de la Comisi n Eur opea xv Intr oducci n del Documento

EuropeAid

Apoyo de la Comisión Europea a la

Descentralización y a la Gobernanza

Local en terceros países

Enero de 2007

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no. 2

C O M I S I Ó NE U R O P E A

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Acerca de este documento:

El objetivo del presente documento de referencia es proporcionar orientaciones de carácterestratégico y operativo sobre:1. Cómo asegurarse de que el apoyo de la CE a políticas sectoriales (p.ej., en materia de sanidad, educación, agua y saneamiento) toma en consideración y contribuye a los procesos de descentralización en curso, y2. Cuáles son las modalidades idóneas de apoyo a los procesos de descentralización y gobernanza local en terceros países.

Este documento de referencia está destinado a los organismos donantes, los socios nacionales yal personal de la CE en las delegaciones y en la sede, que trabajan y participan en el apoyo a losprocesos de descentralización y gobernanza local.

Ni la Comisión Europea ni persona alguna que actúa en nombre de la Comisión será responsabledel uso que pueda hacerse de la información contenida en el presente documento.

Comisión Europea

Oficina de Cooperación EuropeAidDirección E - Calidad de las OperacionesRue de la Loi 200 - B-1049 BruselasTlf. (32-2) 2991111E-mail: [email protected]@ec.europa.eu

Los comentarios sobre este documento de referencia pueden enviarse a:[email protected]

Internet:http://www.ec.europa.eu /worldhttp://www.ec.europa.eu/ europeaidhttp://www.ec.europa.eu/ developmenthttp://www.ec.europa.eu/ external_relations

En el documento se utilizan tres tipos de recuadros que contienen recomendaciones e ideas útiles,ejemplos concretos de experiencias sobre el terreno y referencias a antecedentes pertinentes.

Dichos recuadros están tipificados como sigue:

Recomendaciones e ideas prácticasConsejos e ideas prácticas sobre el apoyo a la descentralización y gobernanza local

Información GeneralAntecedentes – referencias a documentos y directrices esenciales sobre las políticas yotras publicaciones de interés.

ExperienciasEjemplos de las experiencias de delegaciones de la Comisión Europea en materia deapoyo a la descentralización y la gobernanza local.

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Apoyo de la Comisión Europea a la Descentralización y a la

Gobernanza Local en terceros países

Documento de Referencia 2

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Europe Direct es un servicio que le ayudará a encontrar respuestas a sus preguntas sobre la Unión Europea

Número de teléfono gratuito (*):00 800 6 7 8 9 10 11

(*) Algunos operadores de telefonía móvil no autorizan el acceso a los números 00 800 o cobran por ello.

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).

Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2008

ISBN 92-79-04495-8

© Comunidades Europeas, 2008Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica

Printed in Italy

IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

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I n d i c e

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IndiceAgradecimientos viAbreviaturas vii

Resumen ixPor qué puede interesarle este documento de referencia x

Capítulo 1: ¿Por qué invertir en la descentralización? xCapítulo 2: Conceptos principales y enfoque de “sistema abierto” xiCapítulo 3: Comprensión del escenario de descentralización xiiCapítulo 4: Diseño de una estrategia coherente de apoyo xiiiCapítulo 5: Ejecución del apoyo a la descentralización xivCapítulo 6: Evaluación de los resultados y el impacto xvCapítulo 7: Capacitación de la Comisión Europea xv

Introducción del Documento de Referencia 1

1 ¿Por qué invertir en descentralización? 51.1 ¿Por qué ocupa la descentralización un puesto prominente en la agenda del desarrollo? 61.2 ¿Cuál es la diferencia con respecto a tentativas anteriores? 61.3 ¿Cuáles son las oportunidades y los riesgos? 81.4 ¿Qué apoyo está aportando la Comisión Europea? 91.5 Problemas estratégicos y operacionales 11

2 Principales conceptos y enfoque de “sistema abierto” 132.1 Análisis de los componentes del proceso de descentralización 142.2 Presentación de las diversas dimensiones de la descentralización 15

2.2.1 Descentralización política 152.2.2 Descentralización administrativa 172.2.3 Descentralización fiscal 182.2.4 “Gobierno local” 202.2.5 “Gobernanza local” 222.2.6 “Desarrollo (económico) local” 222.2.7 “Planificación territorial” 24

2.3 Ampliar las miras: Adopción de un enfoque de “sistema abierto” 242.4 ¿Puede considerarse la descentralización como un “sector”? 26

3 Comprensión del escenario de la descentralización 293.1 Un terreno complejo 303.2 Descentralización y cambios en la cadena de rendición de cuentas de las autoridades respecto

de sus acciones 323.3 Sociedad civil y descentralización 343.4 Principios rectores para el diseño y la ejecución de programas de apoyo 35

4 Diseño de una estrategia de apoyo coherente 374.1 Programación 394.2 Identificación 434.3 Formulación 474.4 Programas de apoyo sectorial en un contexto descentralizado (“apoyo indirecto”) 52

4.4.1 Riesgos potenciales 524.4.2 Vínculos entre el apoyo sectorial y la descentralización 544.4.3 ¿Cómo pueden los programas de apoyo a sectores “clásicos”apoyar la descentralización? 56

5 Ejecución del apoyo a la descentralización 595.1 Cinco funciones clave 605.2 Diálogo con los socios 605.3 Supervisión 625.4 Coordinación y armonización 645.5 Apoyo a la ejecución 66

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5.6 Comunicación e información 685.7 Cuestiones que quedan abiertas 69

6 Evaluación de los resultados y el impacto 716.1 Obtener pruebas: Una tarea compleja 726.2 Enseñanzas derivadas de la experiencia y enfoques innovadores 726.3 Retos futuros 75

7 Capacitación de la Comisión Europea 797.1 Capacidad para actuar como “agente de cambio” 807.2 Capacidad para garantizar la coordinación, la complementariedad y la coherencia 817.3 Adaptación de los enfoques, procesos y procedimientos de la gestión 827.4 Convertirse en una organización que desarrolla su capacidad de aprendizaje 84

Anexos 85Anexo 1: Lista de los proyectos y programas de la CE en curso para apoyar los procesos de

descentralización y de gobernanza local 86Anexo 2: Nota temática sobre el género en la reforma de la administración pública y la descentralización 91Anexo 3: Evaluación de los riesgos y oportunidades de la descentralización 100Anexo 4: Algunas conclusiones de la investigación sobre los efectos de la descentralización 101Anexo 5: Diversos puntos de entrada para la ayuda de la CE 102Anexo 6: Herramientas para el análisis político, institucional y organizativo 103Anexo 7: Desarrollo de capacidades en el contexto del apoyo a la descentralización 105Anexo 8: Modalidades de financiación y los siete criterios principales de valoración 106Anexo 9: Gestión de procesos con múltiples actores y niveles 107Anexo 10: Indicadores de resultado para el apoyo presupuestario sectorial en Jordania, Honduras y Malí 108Anexo 11: Indicadores de descentralización de EuropeAid a fines de información [ trabajo en curso ] 112

Bibliografía 114Fuentes de documentación útiles para el apoyo a la descentralización y la gobernanza local 115

RecuadrosRecuadro 1: Seminario con personal de delegaciones de la CE (Bruselas, 4 a 6 de octubre de 2006) 3Recuadro 2: Documentos estratégicos de la CE sobre la descentralización y la gobernanza local 10Recuadro 3: Los diez principales problemas que deben afrontar las delegaciones de la CE 11Recuadro 4: ¿Qué se entiende por transferencia de competencias? 15Recuadro 5: ¿Qué se entiende por desconcentración, delegación y desinversión? 17Recuadro 6: ¿Qué modalidades puede adoptar la descentralización fiscal? 18Recuadro 7: Percepción de la gobernana local por los actores locales 22Recuadro 8: Inclusión de los aspectos territoriales en la descentralización 24Recuadro 9: Afianzamiento de los nexos esenciales 26Recuadro 10: Reconocimiento del papel de las autoridades tradicionales 31Recuadro 11: Posibles tareas de la sociedad civil para promover la descentralización democrática 33Recuadro 12: Apoyo a la sociedad civil mauritana para una mejor gobernanza local 35Recuadro 13: “Condiciones previas” para el éxito de la descentralizació 40Recuadro 14: Implicación de la CE en procesos de descentralización 40Recuadro 15: Recomendaciones e ideas prácticas para implicarse o abstenerse en los procesos de

descentralización 41Recuadro 16: Estrategias ascendentes de apoyo de la CE en Madagascar 42Recuadro 17: Recomendaciones e ideas prácticas para mejorar la participación de los gobiernos locales en la

programación 42Recuadro 18: Requisitos para un enfoque de “sistema abierto” 44Recuadro 19: Examen del interior de la “caja negra” del sistema de descentralización 44Recuadro 20: Buenas prácticas en Malí: Reorientación de la estrategia de apoyo 47Recuadro 21: Recomendaciones e ideas prácticas: Algunas experiencias recogidas con respecto a la secuencia 48Recuadro 22: El programa de Asociación Municipal de Uganda 48Recuadro 23: Recomendaciones e ideas prácticas para gestionar el proceso de identifiación 49Recuadro 24: Apoyo presupuestario sectorial a la descentralización en Jordania 51Recuadro 25: Siete enseñanzas para equilibrar el apoyo de la CE entre los distintos niveles de gobernanza 53

A p o y o d e l a C o m i s i ó n E u r o p e a a l a D e s c e n t r a l i z a c i ó n y a l a G o b e r n a n z a L o c a l e n t e r c e r o s p a í s e s

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I n d i c e

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Recuadro 26: Refuerzo del proceso de descentralización mediante apoyo sectorial 55Recuadro 27: Información complementaria derivada de la experiencia práctica 61Recuadro 28: OISE - Una base de datos sobre la descentralización en Malí 63Recuadro 29: Información complementaria sobre experiencias prácticas 63Recuadro 30: Información complementaria sobre experiencias prácticas 65Recuadro 31: Fomentar la participación de los municipios europeos 66Recuadro 32: Recomendaciones e ideas prácticas de las delegaciones de la CE para apoyar más eficazmente

la ejecución 66Recuadro 33: Información complementaria sobre experiencias prácticas 68Recuadro 34: ¡No subestimar la importancia de la comunicación! 68Recuadro 35: Información complementaria sobre experiencias prácticas 69Recuadro 36: La dimensión temporal del impacto: Lecciones de Malí 74Recuadro 37: Comparación de la gobernanza local en 30 municipios de México 77Recuadro 38: Apoyo activo de la CE a la transformación política y social 80Recuadro 39: Recomendaciones e ideas prácticas sobre lo que supone actuar como “agente de cambio” 81Recuadro 40: Información complementaria sobre experiencias prácticas 82Recuadro 41: Establecer sistemas de aprendizaje conjunto 83Recuadro 42: Retos relativos a la capacidad de la CE con respecto a la descentralización y la gobernanza local 84

GráficosGráfico 1: La nueva “ola” de descentralización 7Gráfico 2: Riegos y ventajas potenciales de la descentralización 9Gráfico 3: Descentralización política 16Gráfico 4: Descentralización administrativa 16Gráfico 5: Descentralización fiscal 18Gráfico 6: Tendencias en las que gravita la descentralización 19Gráfico 7: Gobierno local (electo) 20Gráfico 8: Gobernanza local 23Gráfico 9: Desarrollo (económico) local 23Gráfico 10: Planificación territorial 24Gráfico 11: La descentralización considerada como “sistema abierto 25Gráfico 12: La cadena de rendición de cuentas de las autoridades con respecto de sus acciones 33Gráfico 13: Principios rectores del apoyo a la descentralización 36Gráfico 14: Itinerario del apoyo a la descentralización y la gobernanza local 38Gráfico 15: Retos estratégicos y operativos del apoyo a la descentralización 43Gráfico 16: Consideraciones operacionales con respecto a los indicadores de resultados 51Gráfico 17: Elección de un dispositivo institucional adecuado 52Gráfico 18: Programa de la CE de formación para la inserción profesional en Siria 56Gráfico 19: Proceso de gobernanza para la ejecución de programas de apoyo 60Gráfico 20: Recomendaciones e ideas prácticas para entablar un diálogo significativo 62Gráfico 21: Supervisión como proceso continuado 62Gráfico 22: Coordinación y armonización: Elementos que deben tenerse en cuenta 64Gráfico 23: El apoyo a la ejecución siguiendo el enfoque de desarrollo de capacidades de la

Declaración de París 67

CuadrosCuadro 1: Dos puntos de vista sobre la descentralización 8Cuadro 2: Comparación de diversas definiciones de la descentralización 14Cuadro 3: Tensiones y conflictos potenciales en el escenario de la descentralización 32Cuadro 4: Utilización de tipologías: Ilustración 45Cuadro 5: Pasos del “proceso de categorización” 46Cuadro 6: ¿Es consistente el apoyo? 57Cuadro 7: Definiciones comparadas de los principales términos 73Cuadro 8: Evaluación del progreso de la descentralización 76

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Agradecimientos

Este documento ha sido elaborado por Jean Bossuyt, Volker Hauck y Niels Keijzer del Centro Europeo para la Gestión dePolíticas de Desarrollo (European Centre for Development Policy Management: www.ecdpm.org) en el contexto delPrograma sobre Métodos de Suministro de Ayudas.

La Unidad de Gobernanza, Seguridad, Derechos Humanos y Género de EuropeAid ha coordinado la elaboración de estedocumento, al que también ha contribuido con sus comentarios e información el personal de EuropeAid.

El personal de las delegaciones de la UE ha contribuido de manera especial, participando activamente en un grupo dediscusión en red sobre el tema. Los resúmenes de dichas contribuciones de las delegaciones de la CE al grupo dediscusión se encuentran disponibles en el sitio intranet de EuropeAid:

(http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/activities/thematic/e4/public_admin_reform_decentralisation/index_en.htm).


vi

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A b r e v i a t u r a s

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Abreviaturas3Cs Coordinación, Complementariedad y CoherenciaACP África, Caribe y PacíficoAIDCO Oficina de Cooperación EuropeAidAL Administración localALA Asia y América LatinaAOD Asistencia Oficial al DesarrolloAPG Apoyo presupuestario generalAPS Apoyo presupuestario sectorialCARDS Programa de Asistencia a la Reconstrucción, Desarrollo y Estabilización de los Balcanes

OccidentalesCE Comisión EuropeaCL Corporaciones localesDELP Documento de Estrategia de Lucha contra la PobrezaDEN Documento de Estrategia NacionalDER Documento de Estrategia RegionalDFID Departamento para el Desarrollo Internacional, Reino UnidoDG Dirección GeneralDG DEV Dirección General de DesarrolloDG RELEX Dirección General de Relaciones ExterioresECDPM Centro Europeo para la Gestión Política del DesarrolloEcoFin análisis Análisis económico y financieroFED Fondo Europeo de DesarrolloFIP Ficha de identificación del proyectoGC Gestión centralizadaGD Gestión descentralizadaD-Group Grupo de DiscusiónMEDA 12 países mediterráneos bajo la Asociación EuromediterráneaOB Organización de baseOCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosODM Objetivos de Desarrollo del MilenioONG Organización no gubernamentalPAPS Programa de Apoyo a Políticas SectorialesPF Propuesta de financiaciónPIN Programa Indicativo NacionalPIR Programa Indicativo RegionalPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloS&E Supervisión y evaluaciónTACIS Asistencia Técnica a la Confederación de Estados Independientes

(a los Estados socios en Europa del Este y Asia Central)TdR Términos de referenciaUEP Unidad de ejecución del proyecto

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Resumen

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Por qué puede interesarle este documento dereferencia

1. La Comisión Europea (CE), al igual que otros organismosdonantes, está proporcionando cada vez más fondos paraapoyar la descentralización y la gobernanza a nivel local enmuchos lugares del mundo. No obstante, ésta es aún unárea de trabajo relativamente nueva para la ComisiónEuropea, por lo que no es sorprendente que el personalimplicado en el apoyo directo o indirecto a ladescentralización y a la gobernanza local se enfrente amuchas cuestiones espinosas sobre el “cómo”.

2. Para responder a esta necesidad, la Comisión Europea tomóla iniciativa de elaborar un Documento de Referencia quepudiera servir de herramienta práctica para ayudar acomprender mejor la “política” de los procesos dedescentralización y gobernanza local; apoyar la formulacióny ejecución de estrategias de descentralización asumidas anivel nacional y a nivel local; y mejorar la coherencia entreel apoyo sectorial proporcionado por la Comisión Europea(p.ej., en salud o educación) y los procesos dedescentralización en curso.

3. Sin embargo, este Documento de Referencia no deberíaverse como un “libro de recetas” con fórmulassuficientemente probadas de aplicación universal. Ladescentralización no es un área que se preste a modelos“de talla única”. En muchos países se están desarrollandoexperiencias prometedoras, y la CE se propone desarrollarun marco estratégico global en el que sustentar su políticade apoyo a los procesos de descentralización y gobernanzalocal en una gran diversidad de contextos nacionales. Asípues, este Documento de Referencia debe considerarsecomo un “edificio en construcción” o trabajo en curso.

4. El presente Documento de Referencia ha sido elaboradocon un alto grado de participación, para garantizar que sucontenido sea pertinente para el personal que se encuentrasobre el terreno. Se han realizado esfuerzos para empezarel proceso partiendo de la realidad in situ; de laspreocupaciones cotidianas del personal responsable de lagestión de programas así como de las buenas prácticasemergentes. Se ha implicado a las “partes interesadas deprimera línea” mediante una serie de consultas por víaelectrónica con un Grupo de Discusión (“D-Group”) cuyosdebates han servido de base para focalizar el contenido delDocumento. Se organizó un seminario de reflexión enBruselas (del 6 al 8 de octubre de 2006) con personalprocedente de dieciocho Delegaciones de la CE en diversasregiones del mundo, que ayudaron a perfeccionar elDocumento de Referencia y a definir las tareas de la CEque quedan por hacer en el ámbito de la descentralización.

Capítulo 1: ¿Por qué invertir en ladescentralización?

5. Desde los años 1990, la descentralización ha idogradualmente adquiriendo mayor importancia. Bien sea porelección propia o a consecuencia de presiones externas, lainmensa mayoría de terceros países está actualmenteinvolucrada en alguna forma de descentralización, congrados diversos de compromiso y éxito. Una gran variedadde “factores impulsores” ayuda a explicar la popularidad dela descentralización (> > > véase la página 6).

6. La descentralización no es algo nuevo. El término se haempleado desde comienzos de los años cincuenta en unagran variedad de programas de reforma institucional. Noobstante, la mayor parte de las reformas nunca fue másallá de la etapa inicial, creando autoridades locales sinlegitimidad democrática o auténticos poderes de toma dedecisión y autogobernanza local. Se considera que la olaactual de descentralización es cualitativamente diferente.Se ha ampliado la agenda de reformas para abarcar, hastadonde sea posible: (i) la transferencia de competencias agobiernos locales electos, como grupo diferenciado deorganismos del Estado; (ii) la gobernanza local (basada enprincipios de participación, transparencia y rendición decuentas); (iii) la emergencia de un nuevo modelo dedesarrollo económico local; (iv) un redescubrimiento de laimportancia de la planificación territorial (regional); y (v) lamodernización del Estado (> > > véase las página 6 y 7).

7. La descentralización se ha convertido rápidamente en unnuevo “mantra” del desarrollo. Algunos creen que es algointrínsecamente idóneo en todos los casos. Junto a suspartidarios fervientes no faltan los escépticos (>>en elcuadro 1, pág. 8, se incluye una descripción de losargumentos utilizados por ambos lados). Un planteamientomás prudente y prometedor sería adoptar una posturapragmática sobre la descentralización, lo que supondríaaceptar los riesgos y las oportunidades de implicarse en suproceso (>> véase el gráfico 2, pág. 9 y el Anexo 3, pág.100) e invita también a los partidarios de reformas a asumiralgunas “lecciones aprendidas” sobre procesos dedescentralización que moderaran su entusiasmo (> > > véase la pág. 8).

8. Durante la última década, la Comisión Europea se hainvolucrado cada vez más en el apoyo a los procesos dedescentralización y gobernanza local en diversas regiones,movilizando cantidades sustanciales de fondos (> > > en elAnexo 1, pág. 86, se incluye un resumen de los programas),sin disponer previamente de un marco estratégico parasustentar las intervenciones (> > > véase el recuadro 2,pág. 10) y utilizando diversos “puntos de entrada” que hanido evolucionando con el tiempo (> > > véase la pág. 10).


x

RESUMEN

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9. A medida que la CE se adentra en la esfera de ladescentralización, se ve enfrentada a una amplia variedadde retos estratégicos y operativos (> > > véase el recuadro3, pág. 11), para la mayoría de los cuales hay máspreguntas que respuestas. En los próximos años seránecesario experimentar más, intercambiar másexperiencias y desarrollar nuevas estrategias para disponerde una base sólida de conocimientos, posturas políticas dela CE más específicas y herramientas probadas.

Capítulo 2: Conceptos principales y enfoque de “sistemas abiertos”

10. Existe una plétora de teorías sobre la descentralización.Provienen de un rica variedad de culturas, tradiciones ehistoria de la administración pública. Parte de laterminología - aunque pueda parecer similar - puedeincluso tener diversos significados en distintos lugares delmundo. Si no se comprende correctamente, uno corre elriesgo de perderse en una jungla de expresiones ytérminos.

11. No hay ninguna definición universalmente acordada de“descentralización”. Mientras que algunos elementos

básicos son comunes en las definiciones utilizadas por losprincipales organismos donantes, existen asimismovariaciones importantes (> > > véase el cuadro 2, pág. 14).

12. En lo que se refiere a la Comisión Europea, existe unapreferencia por centrarse pragmáticamente en lasdimensiones funcionales de la descentralización. Por ello,en esta sección se abordan en primer lugar tres tiposdistintos de descentralización y sus componentesprincipales:

transferencia de competencias (> > > pág. 15)

posibles (desconcentración, delegación y desinversión) (> > > pág. 17)

13. Al diseñar, ejecutar y evaluar los procesos dedescentralización es esencial considerar los vínculos entrelas tres dimensiones fundamentales de ladescentralización: política, administrativa, fiscal.Básicamente, no puede existir una descentralizaciónefectiva sin abordar las tres dimensiones, ya que soncomplementarias e interdependientes. Se necesitanmutuamente, puesto que la división de poderes entre losdiversos niveles de gobierno y sociedad necesita

Contexto global y regional

Proceso de descentralización


Proceso general de modernización

del Estado, incluida la reforma del sector

público

reformas de gobernanza más amplias

Estrategias y procesos de desarrollo nacional

sarrollo municipal

Gobiernos locales (electos)

gobernanza localesParticipación

ciudadana

Estrategias y procesos de desarrollo

local

Política

Administrativa Fiscal

R e s u m e n

xi

Adoptar una perspectiva de 'sistema abierto'

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corresponderse con responsabilidades fiscales; lossistemas y los procedimientos administrativos tienen que ira la par con la ejecución de competencias políticas y tareasfiscales; y las disposiciones fiscales deben evitar elenfrentamiento entre las autoridades políticas y lasautoridades administrativas. Además, puede ser oportunoabordar determinadas dimensiones del proceso dedescentralización en momentos específicos, dependiendode las circunstancias locales.

14. Así pues, en esta sección se examina el significado deconceptos relacionados, tales como:

15. Familiarizarse con estas definiciones es un paso necesario,aunque no suficiente, para involucrarse en los procesos dedescentralización y de gobernanza local. Es crucial mirar

contemplar el panorama más amplio de los procesos dedescentralización según se desarrollan sobre el terreno.Para avanzar es necesario adoptar una perspectiva amplia,“abierta” a distintos sistemas o modalidades de procesosde descentralización y de gobernanza local. Esto permite alas partes interesadas tener una visión global y comprenderque los procesos de descentralización se componen dediversos elementos interoperativos e interdependientesinmersos en un contexto político y social particular einfluenciados por las tendencias regionales einternacionales. El esquema que aparece a continuaciónresume un marco en el que puede observarse ladescentralización como sistema abierto.

16. Este modelo de sistema abierto muestra:

el sistema;

mejorar la eficacia y el impacto de su apoyo, para lo cualsería recomendable adoptar un planteamiento holístico

17. Finalmente, la cuestión de si la descentralización puedeconsiderarse un sector es de enorme importanciaestratégica y operativa para las delegaciones de la CE, puesdeterminará en gran parte el tipo de apoyo que deberá

proporcionarse y los enfoques y las modalidades definanciación aplicables. No existe una postura políticaespecífica de la CE sobre esta cuestión, lo que deja margen

Capítulo 3: Comprensión del escenario de descentralización

18. El apoyo a la descentralización y a la gobernanza local espor definición una “tarea política”. Es un salto hacia lodesconocido y un largo viaje por una camino pedregoso. El

compromiso/capacidad a nivel central para descentralizar

variedad de problemas institucionales y técnicos que deben

de reforma.

19. En tal escenario no escasean las causas potenciales de

electas deberán ganar su legitimidad y su espacio junto a

generalmente tienen que ir sonsacando el poder del centroy demostrar su valor añadido. Para que la descentralizaciónfuncione es primordial que exista una ciudadanía activa quereivindique sus derechos y exija responsabilidades. Hayotras muchas tensiones que pueden complicar o hacer

muchos beneficios potenciales de la descentralización.Cuando se produce una descentralización, la cadena derendición de cuentas de las autoridades respecto de susacciones cambia fundamentalmente. Habrá que considerar

cuentas descendente de los gobiernos locales hacia los

cuentas ascendente del gobierno local hacia el Gobierno

mecanismos horizontales y ascendentes de rendición decuentas en países con una cultura democrática pococonsolidada. Así pues, los organismos donantes podrán


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decidir por el contrario de ayudar a establecer mecanismoscreíbles y efectivos de rendición de cuentas descendente. Ala sociedad civil le corresponde desempeñar un papelprimordial a este respecto (> > > véase el recuadro 11,pág. 33). En varios países están surgiendo progresivamentenuevas formas de gobernanza participativa. No obstante,los progresos se ven a menudo obstaculizados por ladebilidad de la sociedad civil y por modalidades de apoyoinconsistentes por parte de los donantes (p.ej., la creaciónde comités paralelos de usuarios a nivel local,desconectados de los gobiernos locales).

22. Al involucrarse en áreas complejas y políticamentesensibles como la descentralización, es importante que losorganismos donantes respeten una serie de principiosesenciales. Mientras algunos de ellos son obvios ygenéricos (p.ej., la necesidad de enfoques específicos paracada país; la asociación y la apropiación local), otros sonmenos evidentes. Éste es el caso de los principios de“legalidad” y “legitimidad”, lo que significa que el apoyoproporcionado debe ser coherente con el marco jurídico dela descentralización (evitar estructuras paralelas) y quedebe procurar respetar la división “legítima” entre el papeldel Gobierno central y el de los gobiernos locales, lasociedad civil y el sector privado (> > > para más detalles,véase la pág. 35).

Capítulo 4: Diseño de una estrategia coherente de apoyo

23. Este capítulo trata de las tres principales fases del diseñode estrategias de cooperación de la CE: programación,identificación y formulación. Para realizar elcorrespondiente análisis es importante reconocer lainterrelación entre las distintas fases del proceso de diseñoy vincularlas a los posibles enfoques que utiliza la CE (esdecir, enfoque proyecto, programa de apoyo sectorial), lasmodalidades de financiación (apoyo presupuestariosectorial, “pool funding” (cofinanciación conjunta oacciones con múltiples donantes), procedimientos deadquisición y subvención de la CE); herramientas (Manualde gestión del ciclo del proyecto y del Programa de apoyo apolíticas sectoriales (PAPS), etc.) y resultados esperados(ficha de identificación del proyecto, ficha de acción,propuesta de financiación, etc.).

24. Por lo que se refiere a la programación, se examinan cuatroretos operativos:

descentralización? (> > > pág. 39)

programas de apoyo de la CE? (>>>pág. 41)

a las distintas partes interesadas? (> > > pág. 42)

“programación conjunta”? (> > > pág. 43)

25. Bajo esos cuatro encabezamientos se proporcionarán unaserie de elementos que deben tenerse en cuenta,enseñanzas del pasado y ejemplos prácticos. Por ejemplo,se aboga firmemente en contra de establecer demasiadas“condiciones previas” para apoyar la descentralización (> > > véase la pág. 39 y el recuadro 13, pág. 40)favoreciéndose por el contrario la implicación, en su casomediante proyectos piloto (para preparar el terreno para ladescentralización). También se presta especial atención aopciones estratégicas con respecto a la “escalada” delapoyo proporcionado (de un ciclo a otro de programación);la elección por parte de la CE de los enfoques y modelos definanciación “idóneos” (incluso un posible apoyopresupuestario sectorial a la descentralización) así como ala ampliación del abanico de actores implicados.

26. Con respecto a la fase de identificación, se detectan lossiguientes retos:

al identificar programas de apoyo? (> > > pág. 43)

(> > > pág. 43)

estar implicados? (> > > pág. 46)

descentralización? (> > > pág. 46)

27. Esta es una sección bastante práctica del documento.Proporciona: (i) una serie de opciones para enmarcar elapoyo de la CE dentro de unas dimensiones de “sistemaabierto” (> > > véase el recuadro 18, pág. 44); (ii)herramientas para observar el interior de la “caja negra”del proceso de descentralización en un país determinado (> > > véase el recuadro 21, pág. 48) y varias tipologíasposibles (> > > véase la pág. 45 y el cuadro 4, pág. 45);(iii) la metodología para realizar un análisis de las partesinteresadas y una descripción de los diversos actores y desu papel respectivo (> > > véase el cuadro 5, pág. 46); asícomo una serie de recomendaciones e ideas prácticas pararesolver problemas tales como en qué áreas debeconcentrarse un programa de apoyo, los puntos de entradaidóneos, la secuencia del apoyo y las estrategias dedesarrollo de capacidades que deben utilizarse.

28. Con respecto a la fase de formulación, se tratan variascuestiones operativas:

adecuados?

la ejecución del programa?

29. El apoyo presupuestario sectorial es una de las tresposibles modalidades de financiación (véase el Anexo 8,pág. 106) si se opta por un PAPS. Para los procesosrelacionados con la gobernanza, la Comisión Europeafomenta el recurso al apoyo presupuestario sectorialsiempre que sea posible. La razón principal es el potencial

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efecto de “estímulo” que puede tener el apoyopresupuestario para que el beneficiario lo asuma comopropio, la facilitación del diálogo, la mejora de la gestión dela hacienda pública (tanto a nivel central como local) y lamayor transparencia y rendición de cuentas.

30. Tres delegaciones de la CE están ya utilizando el apoyopresupuestario (Malí, Jordania, Honduras). Varias otrasestán explorando las posibilidades de trasladar el apoyo aproyectos de descentralización hacia PAPS y apoyopresupuestario (Níger, Madagascar, Filipinas), mientras queesta cuestión también está sobre la mesa en casos decolaboración con “países conflictivos”. Se reconoce, noobstante, que quedan por responder muchas preguntasdifíciles sobre el “cómo”, por ejemplo, con respecto a lafocalización, los indicadores y los factores desencadenantes(> > > para orientaciones iniciales, véase la pág. 49).

31. La definición de indicadores apropiados es un retoimportante del proceso de formulación. Hay diferenciasobvias entre los indicadores cuando se trata de un proyectoy los indicadores en el marco de un PAPS. Las nuevasenseñanzas derivadas de la experiencia señalan laimportancia primordial de adoptar decisiones claras sobre:(i) el contenido (p.ej., la combinación de indicadorescuantitativos y cualitativos); (ii) el proceso que debeseguirse para negociar y acordar indicadores; (iii) lasevaluaciones de eficacia y sus consecuencias (para másdetalles y un ejemplo de apoyo presupuestario sectorial a ladescentralización en Jordania, véase la pág. 49 y elrecuadro 24, pág. 51).

32. La sección final del capítulo se dedica al apoyo sectorial enun contexto descentralizado (“apoyo indirecto”). La tareaesencial es diseñar y formular programas sectoriales (p.ej.,para los sectores de la salud, la educación, el agua y elsaneamiento) que no entren en contradicción con losprocesos de descentralización en curso sino que, en lamedida de lo posible, consoliden tales procesos de reformay se refuercen mutuamente.

33. Se presta una atención especial a las tendencias decentralización vinculadas a planteamientos sectoriales y elconsiguiente peligro para la descentralización y lagobernanza local. Se enumera una serie de enseñanzasclave para contrarrestar estos riesgos (> > > véase elrecuadro 25, pág. 53). Se analizan además ejemplosprácticos en los que la Comisión Europea intenta articular elapoyo sectorial con la descentralización (> > > véanse loscasos de Siria y Filipinas en las págs. 55 y 56). Por último,esta sección proporciona herramientas para comprobar siel apoyo de la CE es consistente y coherente (> > > véaseel cuadro 6, pág. 57).

Capítulo 5: Ejecución del apoyo a ladescentralización

34. La ejecución de programas de apoyo destapa una enormeserie de funciones interdependientes que deben serdesempeñadas por el personal de las delegaciones de la CE y por sus diversos socios. La práctica confirma laimportancia vital de que haya un “proceso de gobernanza”y un marco institucional sólidos para gestionar dichosprogramas de apoyo (> > > véase el gráfico 19, p. 60).

35. El diálogo es la primera - y cada vez más importante -función. Evidentemente se requieren diversas formas dediálogo a distintos niveles, implicando a todos los actores ypartes interesadas pertinentes (incluidas las asociacionesde municipios, alcaldes, las organizaciones de la sociedadcivil, las agrupaciones de ciudadanos, etc.). El diálogo conlas partes asociadas es primordial para la elaboración deprogramas de apoyo con múltiples donantes al tiempo quees también necesaria una mejor comunicación y diálogointerno a nivel de las delegaciones de la CE (p.ej., entre elpersonal que trabaja directamente en descentralización y elpersonal que se ocupa de otros sectores). Algunasrecomendaciones e ideas prácticas, así como experienciasde la CE sobre el terreno, pueden servir de orientación (> > véase la pág. 60).

36. Una segunda función que debe realizarse es la“supervisión”, es decir el seguimiento y evaluaciónsistemática de los progresos realizados en la ejecución delas intervenciones. También en este caso será necesarioasegurarse de que los sistemas de supervisión sonadecuados a las especificidades de la descentralización(como proceso social de transformación), algo que no estan sencillo de llevar a cabo y que requiere un continuoproceso de evaluación, que utilice tanto datos cuantitativoscomo cualitativos de fuentes diversas (incluidas las basesde datos nacionales que progresivamente seinstitucionalizan).

37. La ejecución efectiva depende además de la coordinación yla armonización. Es necesario tener en cuenta muchoselementos para que en la práctica funcione (> > > véasela pág. 64). Será necesario adaptar la estrategia derespuesta de la CE (el donante) en materia de coordinacióny armonización, al contexto del país en cuestión. Porejemplo, en países con un fuerte compromiso en el procesode descentralización, el apoyo del donante podrá fácilmenteseguir la agenda del país y contribuir al desarrollo deprocedimientos nacionales. En el extremo opuesto seencuentran países que en materia de descentralizaciónestán en sus inicios (incluidos los Estados frágiles y ensituación de post-conflicto). En ese caso la tarea consistiráen unir fuerzas para ayudar a crear las condicionesnecesarias para que surja la descentralización.

38. La función siguiente está relacionada con el apoyo a losdiversos organismos de ejecución implicados en el proceso.Estos pueden incluir al personal que presta asistencia


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técnica, las unidades de ejecución del proyecto, las ONG ytambién las asociaciones municipales europeas. En el casode un PAPS, implica generalmente a departamentosespecíficos de un ministerio o a organismos públicosespecializados. Una enseñanza clave derivada de laexperiencia es la necesidad de garantizar que el apoyo a laejecución se realiza con miras al desarrollo decapacidades, a fin de promover una capacidad endógenaviable (véanse las implicaciones prácticas en el gráfico 23,pág. 67).

39. Por último, pero igualmente importante, cabe señalar queuna ejecución eficaz se articula a través de los sistemas deinformación, comunicación y elaboración de informes. Elpapel de la comunicación es especialmente importante endichos procesos de transformación. Invita a los diversosagentes a superar los modelos tradicionales (de arribahacia abajo) de comunicación y a investirse en procesos deaprendizaje con múltiples agentes. Esto da un valor añadidoa la comunicación como ejercicio de escuchar, ganarconfianza, discutir y aprender unos de otros. Todo ello es decrucial importancia a la hora de asumir responsabilidades yfomentar el cambio de normas, valores y prácticas.

Capítulo 6: Evaluación de los resultados y elimpacto

40. Teniendo en cuenta el entusiasmo que despiertaactualmente la descentralización como estrategia para losprocesos de transformación política en favor de los máspobres, cabría esperar un gran interés en el asunto. Hastaahora, sin embargo, el discurso sobre las ventajas ybeneficios de la descentralización ha tenido sobre todo uncarácter normativo. Las consultas del D-Group sugieren quelos resultados y el impacto de los programas de apoyo dela CE todavía no han sido completa y sistemáticamenteanalizados.

41. Es cierto que no resulta fácil obtener pruebas concretas delos progreso alcanzados con el proceso dedescentralización en sí y con los programas de apoyo almismo. No escasean las cuestiones espinosas que debenafrontarse, tales como: (i) ¿por qué realizar evaluaciones?(ii) ¿qué medir (los resultados del proyecto o los resultadossistémicos)? (iii) ¿cómo evaluar los avances? (iv) ¿cómoevaluar el éxito de los programas de apoyoindependientemente de la pervasiva influencia del entornopolítico nacional?

42. No obstante, el personal de las delegaciones de la CE tieneque mostrar resultados que justifiquen los fondos cada vezmás cuantiosos dedicados al apoyo de los programas yprocesos de descentralización. Las enseñanzas derivadasde algunas experiencias iniciales de la evaluación deresultados e impactos proporcionan una primera fuente deinspiración. La experiencia sugiere: (i) la importancia de quelas partes implicadas acuerden una terminología única; (ii)

la importancia de aplicar un enfoque de “sistema abierto”para evaluar la evolución del proceso de descentralizaciónen un país determinado (> > > sobre las implicacionesprácticas, véase la pág. 84); (iii) la necesidad de queexistan incentivos de reforma apropiados; (iv) el peligro deser excesivamente optimistas sobre la rápida obtención deresultados; y, en relación con todo ello, (v) la distanciatemporal necesaria para evaluar los resultados y elimpacto.

43. Una segunda fuente de inspiración puede encontrarse enuna serie cada vez más numerosa de prácticasinnovadoras, verificadas en distintos lugares, a menudo ainiciativa de instituciones locales (> pág. 75). Se hanrealizado bastantes avances en la elaboración de “guías dereferencia” que permitan enfoques cualitativos para evaluarla situación del proceso de descentralización. También seestá trabajando a nivel de la CE en la búsqueda deindicadores de resultado pertinentes (> > > véase el Anexo11, pág. 112) así como en foros políticos tales como elComité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (> > > pág. 75).

44. Quedan, sin embargo, varios retos importantes que afrontar.Estos incluyen (i) la asignación de más fondos paraevaluaciones; (ii) la flexibilidad del enfoque con respecto ala manera de trabajar con indicadores de resultado; (iii) lacombinación de evaluaciones basadas en la eficacia juntocon un trato justo y flujos de ayuda previsibles; (iv)compartir prácticas e instrumentos locales de evaluación dela gobernanza.

Capítulo 7: Capacitación de la Comisión Europea

45. Según los documentos estratégicos de la CE, en cuestiónde gobernanza se trata sobre todo de apoyar los procesosde cambio social a diversos niveles (político, institucional,social y económico), impulsados por agentes y fuerzaslocales. Afecta a las normas, valores y reglamentación paraejercer el poder, las relaciones entre la sociedad y elEstado, los derechos adquiridos y la cadena de rendición decuentas de las autoridades con respecto de sus acciones.La descentralización forma parte de los programas detransformación. Los organismos donantes que deseaninfluir en tales procesos de gobernanza deben estardebidamente capacitados para hacerlo eficazmente. Lasconsultas del D-Group revelan la necesidad de refuerzo dela Comisión Europea a este respecto.

46. Una primera capacidad que debería reforzarse es su papelde “agente de cambio”. Los organismos donantes queintervienen en procesos de descentralización no sonactores neutros sino “actores”, con un potencial paraactuar como positivos “agentes de cambio”. En varioscasos, la Comisión Europea ya ha adoptado este enfoque (> > > véanse ejemplos en el recuadro 39, pág. 81). En lapráctica, el papel de agente de cambio a menudo se reducea “caminar por la cuerda floja” y a “promover reformas sin

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ser agresivo” (> > > véanse recomendaciones e ideasprácticas en el recuadro 41, pág. 83).

47. En segundo lugar, es necesario reforzar la capacidad de laCE para garantizar la coordinación, la complementariedad yla coherencia de sus intervenciones. Hay numerosasbuenas razones para que los donantes unan sus fuerzas(para abordar los diversos componentes de los sistemas dedescentralización; asegurar la responsabilización yrendición de cuentas; incentivar, etc.). Sin embargo, en lapráctica, la descentralización sigue estando marginada enel diálogo político y, al mismo tiempo, el apoyo de losdonantes es, en general, fragmentario e incoherente. Noobstante, también hay indicios de que la Declaración deParís sobre la Eficacia de la Ayuda está dando un nuevoímpetu a la colaboración de donantes múltiples en apoyo aprocesos de descentralización asumidos por el país (véanseejemplos en el recuadro 40, pág. 82).

48. Un tercer aspecto preocupante es el tema del enfoqueadecuado de la gestión, los procesos y los procedimientos.El apoyo a la descentralización es algo muy distinto de laconstrucción de infraestructuras. Supone implicarse en unproceso de reforma altamente político e imprevisible, conun resultado e impacto inciertos. Para que la CE intervengade forma eficaz y eficiente en la descentralización, necesitaaplicar planteamientos adecuados de gestión,procedimientos flexibles (que permitan disponer decapacidades de respuesta rápidas o de flexibilidad paraadaptar el apoyo proporcionado) así como “incentivos”adecuados para asumir riesgos. Las consultas del D-Groupconfirman la existencia de varias limitacionesinstitucionales que afectan a la provisión efectiva de apoyoa la descentralización, pero también revelan la existenciade intentos prometedores de ir más allá de losplanteamientos tradicionales de proyecto (> > > véase lapág. 83).

49. Otra capacidad que debe reforzarse es la de la ComisiónEuropea como “organización que desarrolla su capacidadde aprendizaje”. Esto es algo indispensable si la CEambiciona llegar a ser un actor importante en el apoyo aprocesos complejos, específicos a cada país, con múltiplesagentes implicados, como en el caso de ladescentralización. En la práctica, esto se traduce en lanecesidad de invertir en: (i) la mejora del aprendizaje sobreel terreno (con las diversas partes implicadas a medida quelos programas avanzan); (ii) el desarrollo de lascapacidades internas (afinar y completar los instrumentos,enfoques y marcos de las estrategias de la CE).


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EuropeAid

El presente Documento de Referencia está destinado a lasentidades donantes y, en particular, al personal de la CE quetrabaja en la sede y en las delegaciones.1 Su propósito esproporcionar directrices estratégicas y operativas sobre:

(1) cómo apoyar mejor los procesos de descentralización ygobernanza local en terceros países;

(2) cómo asegurarse de que las estrategias sectoriales de apoyode la CE (p.ej., en los sectores de salud y educación) tengan encuenta y refuercen los procesos de descentralización en curso.

Introducción del Documento de Referencia

1 Los análisis se basan, por lo tanto, desde la perspectiva del donante.1

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Demanda creciente de directrices

La Comisión Europea (CE), al igual que otros organismosdonantes, está suministrando cada vez más fondos paraapoyar la descentralización y la gobernanza local enmuchos lugares del mundo.2

Ésta es, sin embargo, un área de trabajo todavíarelativamente nueva para la CE. Naturalmente, el personalimplicado en el apoyo directo a la descentralización ygobernanza local debe afrontar muchas cuestionesespinosas sobre el “cómo”. Los colegas responsables deapoyos sectoriales también se enfrentan a la necesidad deadaptar sus intervenciones a un entorno cada vez másdescentralizado.

Para responder a estas necesidades, la Unidad deGobernanza, Seguridad, Derechos Humanos y Género y elPrograma de Formación y Métodos de Suministro de laAyuda de EuropeAid solicitaron la elaboración de unDocumento de Referencia sobre el tema. El EuropeanCentre for Development Policy Management (ECDPM), unafundación independiente especializada en la cooperaciónUE/CE/ACP, realizó este cometido entre abril y diciembrede 2006, con una metodología participativa (véase másadelante).

¿Cuál es la finalidad de este Documento de Referencia?

El presente Documento de Referencia fue concebido comoherramienta práctica para ayudar al personal de la CE a:

descentralización y gobernanza local;

descentralización asumidas a nivel nacional y local (enestrecha colaboración con otros socios);

proporcionado por la Comisión Europea y los procesosde descentralización en curso;

de la Comisión Europea para intervenir en este ámbito;

sobre Métodos de Suministro de la Ayuda mediante eldesarrollo de un programa de descentralización ygobernanza local (que será elaborado y puesto aprueba ulteriormente en interacción con el personal dela CE en las distintas regiones).

Trabajo en curso

Es importante subrayar desde el principio que esteDocumento de Referencia representa un primer intentoestructurado de captar los esfuerzos que la CE estárealizando para apoyar la descentralización y lagobernanza local e identificar nuevas enseñanzasderivadas de la experiencia. A partir de todo ello, seextraerá un conjunto inicial de directrices operativas paramejorar los proyectos y programas de apoyo a ladescentralización. Por ello, este documento debeconsiderarse como un “edificio en construcción” (en el que se continuará trabajando en estrecho diálogo con lasdelegaciones de la CE, las unidades responsables de lasede, otros organismos donantes y diversos actoreslocales)

Existen buenas razones para un enfoque prudente:

muy amplios, multidisciplinarios, que requieren distintosniveles de intervención, cubriendo al mismo tiempo unaamplia gama de dimensiones políticas, institucionales,socioeconómicas, culturales y técnicas. Es imposibleabarcar todos estos aspectos en un solo documentodestinado a proporcionar directrices operativas alpersonal de la CE in situ.

descentralización en diversas regiones y países nopermite la utilización de estrategias de apoyoestandardizadas. Lo que funciona en un país no esnecesariamente adecuado en otro. Por lo tanto, tieneescaso sentido presentar un “libro de recetas” basadoen modelos únicos.

para sustentar su apoyo a la descentralización y a lagobernanza local, ni tampoco un conjunto de (buenas)prácticas documentadas o de herramientascomprobadas fácilmente disponibles. Al igual que otrosorganismos donantes, la CE realiza experimentos connuevos planteamientos (p.ej., utilizando el apoyopresupuestario sectorial para la descentralización) yaprende sobre la marcha. Se requerirá más tiempo paraconseguir una base sólida de conocimientosinstitucionales y para que la CE pueda definir mejor susestrategias en la materia.

Estas limitaciones informaron las decisiones metodológicasrealizadas para elaborar el presente documento, incluidaslas siguientes:

Enfoque participativo ascendente. Para que unDocumento de Referencia como este sea pertinente,tiene que concebirse y elaborarse en colaboración conlos “actores de primera línea” de las delegaciones dela CE. Para ello se creo la Red de la CE de Aprendizaje


2 2 En el Anexo 1 se proporciona una lista de los programas y proyectos de la CE en apoyo de la descentralización y de los procesos de gobernanzalocal.

Introducción del Documento de Referencia

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I n t r o d u c c i ó n d e l D o c u m e n t o d e R e f e r e n c i a

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Este seminario reunió a funcionarios de la CE y expertos de 18 países que incluían todas las regiones, así como avarias unidades de la CE en la sede. Tenía tres objetivos principales: (i) facilitar un intercambio abierto de experien-cias sobre cómo fomentar, a menudo en “entornos hostiles”, la descentralización y la gobernanza local; (ii) servir de“ejercicio práctico” de referencia para posibles cursos de formación que la Comisión pudiera organizar sobre eltema; y (iii) recoger comentarios y sugerencias para mejorar un borrador inicial del presente Documento deReferencia.

Recuadro 1: Seminario con personal de delegaciones de la CE (Bruselas, 4 a 6 de octubre de 2006)

para el Apoyo a la Descentralización y la GobernanzaLocal. Esta red ad hoc consiguió conectar a más de100 personas de delegaciones de todas las regiones yexpertos clave la DG RELEX, EuropeAid y la DG DEVen un Grupo de Discusión (o “D-Group”) sobre eltema.3 Durante este proceso, el personal de la CEproporcionó un notable flujo de contribuciones. Lapreocupación de conseguir un enfoque participativotambién se manifiesta en el hecho de haber efectuadotres visitas sobre el terreno (a Guatemala, Honduras yKirguizistán) así como en la organización de unSeminario sobre Descentralización y Gobernanza Local(recuadro 1).

Selección. En este documento no se tratan todas lascuestiones candentes que pueden preocupar a loslectores. Lo que en él se proporciona es informaciónsobre estudios interesantes, enlaces útiles y sitios deInternet especializados. Se aconseja asimismo a loslectores que tengan en cuenta otros documentosestratégicos importantes desarrollados por EuropeAid,como las Líneas Directrices para el apoyo deprogramas sectoriales, la Guía sobre la ayudapresupuestaria a terceros países, el Documento dereflexión sobre evaluación de las instituciones y eldesarrollo de capacidades: el por qué, el qué y elcómo, y el Anteproyecto de Manual para promover labuena gobernanza.

Enseñanzas procedentes de diversas fuentes. Tienepoco sentido elaborar un Documento de Referenciasólo desde la perspectiva de la CE. Para la preparacióndel presente documento se realizaron esfuerzos paramovilizar otras fuentes de conocimiento en materia dedescentralización (p.ej., donantes multilaterales ybilaterales, organismos especializados en tercerospaíses y el mundo académico). La creación reciente deun grupo de trabajo informal de coordinación dedonantes en materia de gobernanza local ydescentralización (a iniciativa de la Comisión Europea ydel KfW Entwicklungsbank) ha sido especialmente útila este respecto.

Estructura del Documento de Referencia

Con el fin de abordar tanto los problemas de concepcióncomo los operativos, el presente documento se estructura

alrededor de siete retos (interrelacionados) importantes a losque es probable que tenga que hacer frente el personal dela CE a la hora de prestar apoyo a la descentralización y ala gobernanza local en terceros países, o al intentaradecuar el apoyo sectorial a un entorno cada vez másdescentralizado.

justificación de invertiren los procesos de descentralización y gobernanzalocal. En él se examina por qué la descentralización estan popular actualmente, se consideran los riesgos y lasoportunidades, se analizan brevemente las iniciativasque la Comisión está apoyando actualmente sobre elterreno y se presentan algunos de los principales retosdel apoyo futuro.

confusiónconceptual que con frecuencia caracteriza el área de ladescentralización y la gobernanza local. En él seintroducen las distintas dimensiones de los procesos dedescentralización y se subraya la necesidad de adoptarun enfoque de “sistema abierto” para seleccionar lasposibles estrategias de apoyo.

“escenario” de ladescentralización, centrándose especialmente en laresponsabilización y rendición de cuentas, queconstituyen la esencia del proceso dedescentralización, y en el papel de la sociedad civil.Propone un grupo de principios rectores para laimplicación de los socios externos en los procesos dedescentralización.

retosestratégicos y operativos asociados a la programación,identificación y formulación de una estrategia derespuesta adecuada de la CE, tanto para el apoyodirecto a la descentralización y a la gobernanza local,como para el apoyo indirecto proporcionado a través deotros sectores.

para garantizar la ejecución efectiva de los programas deapoyo de la CE.

la evaluación de los resultados y el impacto de

3 El D-Group es una iniciativa de Bellanet, DFID, Hivos, AIC, OIC, IICD, OneWorld, UNAIDS, y el Banco Mundial, que apoya actualmente a más de

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programas de apoyo a procesos complejos y volátiles,tales como los de descentralización y gobernanza local,donde es probable que los resultados sólo se pongande manifiesto tras un dilatado espacio de tiempo.

permitan a la Comisión Europea actuar eficazmentecomo agente impulsor en procesos dedescentralización.

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EuropeAid

Este capítulo:

¿Por qué invertir en descentralización?

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1.1 ¿Por qué ocupa la descentralización un puestoprominente en la agenda de desarrollo?

Desde los años 1990, la descentralización ha idogradualmente adquiriendo prominencia. Bien sea porelección propia o como consecuencia de presionesexteriores, una gran mayoría de terceros países estáactualmente implicada en alguna forma dedescentralización, con diversos grados de compromiso yéxito. Estos procesos están modificandofundamentalmente el paisaje institucional en tercerospaíses. Están añadiendo un nuevo escalón de Gobierno anivel local, con autoridades locales (electas) obligadas aactuar junto a los ciudadanos y con el mandato legal deproporcionar una gran variedad de bienes y serviciospúblicos.

Varios factores impulsores han contribuido a estaevolución:

centralizado de finales de los años 1980;

desarrollo y el subsiguiente reconocimiento del papelpotencial y valor añadido de los gobiernos locales en elfomento del desarrollo local y su contribución al logrode los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM);

servicios sociales básicos (sanidad, educación, agua ysaneamiento, etc.), especialmente para llegar a lossectores pobres de la población;

gobernanza, que ha impulsado la demanda social dedemocracia local y de gobiernos locales responsables;

acciones de desarrollo, que permitan que una ampliagama de nuevos actores exprese su opinión y participeen los procesos políticos, con los gobiernos locales, enparticular, ejerciendo presión para ser reconocidoscomo socios en el diálogo (a todos los nivelespertinentes) y como beneficiarios de la ayuda;

el crecimiento exponencial urbano en la mayoría de lospaíses en desarrollo, al tiempo que se garantiza undesarrollo territorial y una planificación regionaladecuados, (con inclusión de los nexos oportunos entreciudades y zonas rurales con el fin de aumentar eldesarrollo económico local);

destinadas a apoyar políticas publicas y estrategias

Europea está intentando cada vez más responderpositivamente a los países que definen ladescentralización como una prioridad política;

como la Agenda 21 (sobre el desarrollo sostenible) y lapreocupación de proteger a las economías locales antela globalización.

La combinación justa de factores que impulsan losprocesos de descentralización tiende a variar de unaregión a otra. En América Latina, donde los gobiernoslocales han existido desde hace mucho tiempo pero eranpobres, débiles y a menudo liderados por alcaldesdesignados a nivel central, la descentralización ha sido uncomponente clave de la transición a la democracia. EnEuropa del Este y la antigua Unión Soviética, ha formadoparte del proceso político y económico de transformaciónde un sistema socialista a una economía de mercado. EnÁfrica, con frecuencia se ha promovido ladescentralización para consolidar la unidad nacional (porejemplo en Malí) o para garantizar un suministro másefectivo de servicios en el contexto de las estrategias dereducción de la pobreza.

1.2 ¿Cuál es la diferencia con respecto a tentativasanteriores?

La descentralización no es algo nuevo. El término se haempleado desde comienzos de los años cincuenta parauna amplia variedad de programas de reformainstitucional. En África post-colonial, por ejemplo, seintentó la descentralización en una serie de países.Muchos de esos esfuerzos, sin embargo, no estuvieron ala altura de sus promesas iniciales. En algunos países,regímenes autocráticos utilizaron las reformas paracontrolar más estrechamente las zonas rurales,convirtiéndose en un instrumento de opresión. En otros,las reformas nunca llegaron más allá de su etapa inicial,creándose así autoridades locales sin legitimidaddemocrática o auténticos poderes de toma de decisión yautogobernanza local. Se considera, no obstante, que laola actual de descentralizaciones es cualitativamentediferente (gráfico 1).

El cambio consiste esencialmente en el hecho de que ladescentralización ya no es un fenómeno que sólo afecta alsector público. El elenco de reformas se ha ampliadoconsiderablemente:

Habiendo sido concebidas en un contexto dedemocratización, las nuevas estrategias dedescentralización favorecen la transferencia decompetencias y de recursos a gobiernos locales votadosen las urnas, como grupo específico de actores dentrodel Estado, con su propia identidad, legitimidad y valorañadido en los procesos de desarrollo. Así pues, las


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1 ¿Por qué invertir en descentralización?

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¿ P o r q u é i n v e r t i r e n d e s c e n t r a l i z a c i ó n ?

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nuevas estrategias tienen por objeto descentralizarparte de la gestión de los asuntos públicos paraconfiar esa tarea a entidades democráticamenteelegidas responsables ante los ciudadanos.

El propósito es no sólo establecer gobiernos realmentelocales, sino también fomentar la “gobernanza local”.Esto supone una manera distinta de ejercer el poderlocal, basada en principios de participación ytransparencia y en la obligación de rendir cuentas.Significa ir más allá de la descentralización “vertical”del poder, la responsabilidad y los recursos del nivelcentral al nivel local, para promover un proceso“horizontal” destinado a garantizar la participación en lagestión de los asuntos locales, en el que la sociedadcivil juega un papel clave. Esto implica la necesidad deintegrar principios de igualdad de género4 paraasegurarse de que los beneficios potenciales de ladescentralización son compartidos igualmente tantopor las mujeres como por los hombres. Tambiénrequiere una gran diversidad de innovacionesinstitucionales (tales como la introducción de procesospresupuestarios participativos).

La ola actual de descentralización está estrechamenteligada a la aparición de un nuevo modelo de desarrollo(económico) local. Este nuevo modelo requiere que losdistintos actores de un determinado territorio unan susfuerzas para promover procesos de desarrollo local

sostenible, con un fuerte énfasis en la (re)activación dela economía local. En estos procesos los gobiernoslocales juegan un papel especial como “catalizadores”para impulsar la colaboración entre actores locales ydefender los intereses locales con un mayor grado degobernanza.

El nuevo modelo de descentralización reintroduce lanoción de planificación (regional) territorial(ordenamiento territorial), que debería contribuir a situarla planificación del desarrollo local en una perspectivaterritorial más amplia. Ello permite tener en cuentapotenciales sinergías sociales y económicas entre losmunicipios urbanos y rurales y fomentar la cooperaciónentre diversas comunidades o “ayuntamientos”(intercomunalismo).

Por último, pero igualmente importante, las nuevasestrategias de descentralización requieren que ésta sehalle incorporada en reformas más amplias del Estado.La cuestión no es simplemente “quién está mejorsituado para proporcionar qué servicios”. En la mayoríade los países en desarrollo, el debate sobredescentralización plantea cuestiones fundamentalessobre qué tipo de Estado se necesita en el siglo XXI, lasmodalidades y medios para mejorar las relacionesentre la sociedad y el Estado y la necesaria adaptacióndel Estado central a las tendencias, tanto deregionalización como de descentralización5.

4 En este ámbito se están desarrollando acciones e ideas innovadoras, que incluyen: (i) la igualdad entre hombres y mujeres en la representaciónpolítica; (ii) la descentralización como útil para mejorar el acceso a servicios por parte de las mujeres; y (iii) la descentralización como instrumentopara la participación efectiva de las mujeres en la asignación de recursos locales de forma más equilibrada desde el punto de vista de género.Para orientaciones adicionales, véase la nota temática elaborada por el Servicio de asistencia en materia de género (“Gender Help Desk”) titulada«Nota temática sobre el género en la reforma de la administración pública y la descentralización» (véase el Anexo 2). Otras fuentes pertinentes sonel sitio Internet INSTRAW sobre género y gobernanza (http://www.un-instraw.org/es/) así como los trabajos de UNIFEM, (Fondo de las NacionesUnidas para la Mujer) (www.unifem.org) y otras redes sobre cuestiones de género a diversos niveles (mundial, regional, nacional).

5 Esta perspectiva más amplia es primordial en el caso de estados fallidos o frágiles, caracterizados por la falta o cuasi falta de estructuras delEstado (incluidos los servicios desconcentrados) así como por la indebida intrusión de las autoridades en la gestión del patrimonio. En esos paísesla tarea consiste en mejorar el acceso a los servicios al tiempo que se desarrollan los sistemas y capacidades del Estado. Esto requieregeneralmente una revisión global del concepto de Estado, sus bases institucionales, normas y valores subyacentes y modus operandi. ElDocumento de Trabajo publicado en Octobre 2004 por el equipo de la Agencia Británica de Desarrollo Internacional encargado de estudiar lareducción de la pobreza en entornos difíciles, «Enfoques para la mejora de la prestación de servicios sociales en entornos dificiles» de Berry, C.Ali, Forder, Sonya Sultan y Magui Moreno-Torres (Approaches to Improving the Delivery of social Services in Difficult Environments. PRDE WorkingPaper 3, October 2004, DFID) ofrece un panorama general interesante de los principales retos y es bastante últil desde el punto de vista operativo.

Las anteriores oleadas de descentralización se limitaron

generalmente a la reorganización y reparto de tareas en el senodel sector público desconcen-

tración)

Años 90: Ola reciente de descentral-ización

Promocíon de un nuevo modelo de descentralización basado en cuatro

pilares:

Democracia local:Transferencia de compe-tencias a los organismos locales electos que gozan

de relativa autonomía

Gobernanza local:Basada en la participiónde la sociedad civil y en

la responsabilizacion descencente

Desarrollo ecónomico:(local) Incluida la

prestación descentrali-zada de servicios en

beneficio de los pobres

Modernización des Estado y reforma global

del sector público

Gráfico 1: La nueva “ola” de descentralización

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1.3 ¿Cuáles son las oportunidadesy los riesgos?

La descentralización se ha convertido rápidamente en unnuevo “mantra” del desarrollo. Algunos creen que es algointrínsecamente bueno en todos los casos. No obstante,junto a sus partidarios, tampoco escasean los escépticos.En el cuadro 1 se resumen ambos puntos de vista.

Un planteamiento más prudente y prometedor es adoptaruna postura objetiva y pragmática hacia la descentralización(gráfico 2). Para ello, es importante:

los procesos de descentralización, y

experiencia.

Evaluación de riesgos y oportunidades

Como se muestra en el gráfico 2, las oportunidades y losriesgos tienden a ser dos caras de la misma moneda quese reflejan mutuamente. En la práctica, la tarea de losorganismos donantes consiste en aprovechar al máximolas oportunidades que existen en un entorno específico, altiempo que se reducen al mínimo los riesgos potenciales.En el Anexo 4 se proporciona un cuadro más elaborado delas oportunidades y riesgos potenciales asociados a ladescentralización y la gobernanza local.

Tener en cuenta las enseñanzas derivadas de la experiencia y los resultados de lasinvestigaciones en la materia

La descentralización se considera a menudo como unapanacea para abordar una gran variedad de retos dedesarrollo: reconstitución del Estado, lucha contra lacorrupción, restauración de la confianza en el Gobierno,promoción de formas más inclusivas de gobernanza y delucha contra la pobreza. En la práctica, las cosas no sontan sencillas. Deberán tomarse en consideración algunas

Lección 1: La política es un elementocentral del proceso. La descentralización y lagobernanza local son procesos profundamentepolíticos. Afectan a los cimientos mismos del Estado yla sociedad; están relacionados con la distribución delpoder y el control de los (escasos) recursos dedesarrollo y son el centro del sistema de rendición decuentas en materia de suministro de serviciosesenciales a la población. Así pues, implicarse en ladescentralización requiere una capacidad bastantesofisticada para hacer frente a los aspectos políticosde este proceso de transformación.

Lección 2: El compromiso de reforma es unfactor clave. En algunos países, se observa unadiferencia importante entre las declaraciones políticasde reforma en materia de descentralización y elcompromiso con su aplicación efectiva. En algunoscasos se puede incluso hablar de procesos “virtuales”de descentralización.6 Esto obviamente limita el papel yla influencia de los donantes en el fomento de


8

Algunas razones para evitar implicarse en el apoyo a la descentralización

crear otra capa de ineficacia y corrupción en el Estado.

Algunas razones para apoyar a la descentralización

Cuadro 1: Dos puntos de vista sobre la descentralización

6 Un buen indicador del compromiso real es el importe de los recursos transferidos a nivel local (p.ej., el 1 % de los ingresos totales en Costa Rica;el 3 % en Jordania).

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reformas. La experiencia demuestra hasta qué puntoes difícil influir en las normas y estructuras profundasde la sociedad, que contribuyen a perpetuar relacionesde poder no equitativas.

Lección 3: No hay modelos prefabricados.La descentralización está condicionada por una ampliagama de variables que determina su grado, ritmo yconsecuencias, así como por la eficacia del apoyoexterno a los procesos correspondientes. El mismogrado de descentralización no es uniformementedeseable para todos los países o sectores o, incluso,en el interior de los mismos. Esto supone una dificultadadicional a la hora de elaborar estrategias deintervención individualizadas y con etapas biendefinidas.

Lección 4: La base de conocimientos esrelativamente escasa. Hay mucho que noconocemos sobre la descentralización. La evidencia desu impacto y beneficios (en términos de mejora de laeficiencia, gobernanza, equidad, desarrollo y reducciónde la pobreza) es aún fragmentaria. El crecientevolumen de investigaciones multidisciplinarias sobrediversos aspectos de la descentralización (p.ej., suvínculo con estrategias de reducción de la pobreza)muestra una imagen mixta del potencial y posibleimpacto positivo de los procesos de descentralización(para más detalles véase el Anexo 5).

Lección 5: Existen varios requisitosuniversales para una descentralizaciónefectiva. A pesar de las diferencias entre países, hayvarios requisitos universales para realizar progresos en

materia de descentralización: (i) una cierta visión deconjunto de cómo debería ser un sistemadescentralizado y de lo que se espera conseguir con élen un determinado plazo de tiempo, (ii) un marco inicialque defina - de forma adecuada y aplicable – loscomponentes esenciales del sistema y sus vínculosmutuos; y (iii) una estrategia pragmática para hacerrealidad el sistema y para ajustar y apoyar su evoluciónen el tiempo. Ese último requisito es a menudoolvidado, aunque se trata probablemente del elementomás importante de una reforma acertada.7

1.4 ¿Qué apoyo está aportando la Comisión Europea?

Durante la última década, la Comisión Europea se haimplicado en procesos nacionales de descentralización ygobernanza local en diversas partes del mundo. Unnúmero creciente de Documentos de Estrategia Nacional yRegional incluye programas directa o indirectamenterelacionados con la descentralización y la gobernanzalocal. Por otra parte, los programas financiados por la CEson cada vez más sofisticados y movilizan importantescantidades de fondos.8

Este creciente interés por la descentralización y lagobernanza local se ha desarrollado en ausencia deestrategias específicas de la CE para estos temas(recuadro 2).

¿Qué es lo que la Comisión Europea está apoyando sobreel terreno? Pueden observarse algunas características:

Ventajas

Mejor prestación de servicios

Democracia y gobernanza locales

Mayor equidad

Mayor desarrollo y alivio de la probeza

Insuficiente capacidad real con respecto a las competencias

asignadas

Monopolio de las élites y �mala gobernanza local”

Disparidades interjurisdiccionales

Las políticas del Gobierno central no apoyan el desarrollo local

Riesgos

Ventajas y riesgos potenciales de la descentralización


9

Gráfico 2: Riesgos y ventajas potenciales de la descentralización

7 El autor de esta recomendación es Paul Smoke en su artículo «La Descentralización en África: Objetivos, Parámetros, Mitos y Retos(Decentralisation in Africa: Goals, Dimensions, Mythis and Challenges) publicado en la revista Public Administration and Development, nº 23 deFebrero 2003, páginas 7-16.

8 Plataforma ACP de Gobierno local. 2005. Participación de los gobiernos locales en la cooperación ACP-CE. Una primera perspectiva y evaluación(Local Government Participation in ACP-EC cooperation. An initial assessment and prospective.). Este estudio concluyó que 42 de los 77 paísesque firmaron el Acuerdo de Cotonú contemplaban alguna forma de apoyo financiero a las autoridades locales o al proceso de descentralización engeneral en el contexto del 9º FED.

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Variedad de objetivos estratégicos. La mayoría delos programas de apoyo de la CE tratan de alcanzarmúltiples objetivos (interconectados). Es posible, sinembargo, identificar dos motivaciones principales: (i) lalucha contra la pobreza por medio de la mejora de laprestación de servicios sociales; y (ii) las reformasrelacionadas con la gobernanza.

Una relativamente elevada diversidad de “puntos deentrada”. El apoyo de la CE se proporciona bajodiferentes coberturas o “puntos de entrada”. A veceslleva la etiqueta de “política de apoyo a ladescentralización” o se incluye en el concepto másamplio de “buena gobernanza”. En otros casos seorienta a la “descentralización de servicios”, o seintegra en el “desarrollo rural”, pudiendo tambiéndenominarse “gestión urbana”9. En varios países secombinan diversos puntos de entrada en este área(p.ej., “gobernanza local” o “apoyo a ladescentralización en sectores específicos”), orientadosa diversos actores (organismos de la Administracióncentral y gobiernos locales, así como las asociacionesde estos y la sociedad civil) (véase un descripción en elAnexo 6).

Los puntos de entrada evolucionan con el tiempo.En varios países el enfoque del apoyo a ladescentralización y a la gobernanza local se ha idosofisticando gradualmente a medida que los procesos

de descentralización han ido avanzando y que la CE haido adquiriendo mayor experiencia en la materia. Enalgunos países de la región ACP, el apoyo haevolucionado a partir de proyectos piloto y programasde microproyectos de desarrollo local (7º y 8º FED)para llegar a programas de apoyo a ladescentralización (8º y 9º FED) mientras que en elproceso de programación en curso (10º FED) se estáconsiderando utilizar apoyo presupuestario para ladescentralización y la gobernanza local.

La adaptación del apoyo de la CE a las prioridadesnacionales puede resultar difícil. La ComisiónEuropea trata sistemáticamente de alinear su apoyo(DELP)a las prioridades nacionales, incluso cuandoutiliza enfoques de proyecto o programa. Esto funcionabastante bien en países que se comprometenrealmente en los procesos de descentralización. Sinembargo, en la mayoría de los países, dichaadaptación no es fácil, bien sea porque no existe unaestrategia nacional de descentralización, o porque éstaes sólo incipiente, está bloqueada, o no está realmenteapoyada por las élites políticas y administrativas.

Enfoque global o por partes. Un análisis documentalde los programas de apoyo existentes revela quealgunas estrategias de la CE están bien concebidas ydebidamente coordinadas. En otros países la ayuda esmenos integral y parece estar más fragmentada.


10

A pesar de que la Comisión Europea no ha redactado una comunicación específica sobre la descentralización, elcompromiso de la CE en apoyo a la descentralización y a la gobernanza local se refleja en documentos recientessobre políticas que incorporan elementos y cuestiones relacionadas con la descentralización y el papel y las respon-sabilidades de las autoridades locales.

La Comunicación de la CE sobre «Gobernanza y Desarrollo» (COM(2003) 615final) reconoce la importancia de la“descentralización de competencias” así como la necesidad de implicar a “las autoridades municipales y otrasautoridades descentralizadas” en procesos nacionales de diálogo sobre gobernanza.El Proyecto de Manual de Gobernanza de la CE (2004) considera que la descentralización y los gobiernos localesson uno de los seis “núcleos de fomento de la gobernanza” y proporciona orientaciones sobre cómo facilitar unapoyo efectivo en este área.La Comunicación de la CE «Estrategia de la UE para África: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrolloen África» (COM(2005) 489 final) considera la gobernanza como base de la relación de asociación. Reconoce elreto que supone la gobernanza a nivel local e insta a emprender “un diálogo sistemático con los gobiernosnacionales y las autoridades locales para examinar la mejor forma de apoyar los procesos de descentralización”.La Comunicación de la CE sobre «La Gobernanza en el Consenso Europeo sobre la Política de Desarrollo: Haciaun enfoque armonizado en la Unión Europea» (COM(2006) 421 final) reconoce la existencia de “diferentes nivelesde gobernanza (local, nacional, internacional)” así como “el papel clave que pueden desempeñar las autoridadeslocales en la consecución de los ODM”.

relacionados con la descentralización.

Recuadro 2: Documentos estratégicos de la CE sobre la descentralización y la gobernanza local

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11

Recuadro 3: Los diez principales problemas que deben afrontar las delegaciones de la CE

Los siguientes interrogantes reflejan las diez principales preocupaciones del personal de las delegaciones de la CEen las distintas regiones:

Diversidad de modalidades de apoyo. En algunos 1.5 Problemas estratégicos y operacionales

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EuropeAid

Principales conceptos y enfoque de “sistema abierto”

13

Capítulo 2

Este capítulo:

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2.1 Análisis de los componentesdel proceso de descentralización

Hay una plétora de conceptos sobre la descentralización.Provienen de una rica variedad de culturas, tradiciones ehistoria de la administración pública. En ocasiones, laterminología utilizada - aunque parezca la misma - puedeincluso tener un significado distinto en diferentes partesdel mundo y, si no se comprende correctamente, corremosel riesgo de perdernos en una jungla de expresiones ytérminos.

Empezaremos por el concepto general de“descentralización”. Evidentemente no existe unadefinición universalmente acordada de este amplioconcepto en las distintas regiones, y aceptada por todoslos organismos y actores. En el cuadro 2 se muestran lasdefiniciones utilizadas por algunos de los principalesorganismos donantes.

Lo que puede percibirse en las definiciones seleccionadases que sus conceptos básicos, aunque seanperfectamente consistentes (p.ej., la noción detransferencia de responsabilidades a nivelessubnacionales), presentan, no obstante, variacionesimportantes. El planteamiento francés se centra

claramente en los objetivos políticos de ladescentralización y en la “cohesión territorial”, lo quesugiere que, en la política francesa de desarrollo, ladescentralización es tanto un fin en sí misma como unmedio para alcanzar un fin. Las otras dos definicionestienen un carácter más tecnócrata, subrayando ladimensión funcional de la descentralización (es decir,“quién está mejor situado para hacer qué”'), optando elPNUD por la “subsidiariedad” como eje central de suplanteamiento. Podría pues argumentarse que estasdefiniciones consideran la descentralización como mediopara alcanzar un fin más que como un fin en sí.10

La Comisión Europea, por su parte, parece optar porcentrarse de forma pragmática en la dimensión funcionalde la descentralización. Por ello en la presente sección seabordan en primer lugar tres tipos distintos dedescentralización (política, administrativa y fiscal) y losconceptos relacionados con ellos (es decir, “gobiernolocal”, “gobernanza local”, “desarrollo local” y“planificación territorial”). Para cada uno de estoscomponentes de los procesos de descentralización seproporcionan definiciones básicas (de las que podríanencontrarse en un manual) y se identifican los elementosclave que idealmente deberían tomarse en consideración yabordarse en los programas de apoyo de la CE.


14

Organismos

Banco Mundial(sitio Internet:http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/what.htm)

PNUD (2004)Gobernanza descentralizada para eldesarrollo: Una nota combinada depráctica sobre la descentralización,la gobernanza local y el desarrollourbano/rural

Cooperación francesaPolíticas francesas de desarrollo en la gobernanza local

10 Para el Banco Mundial, por ejemplo, la descentralización puede ser un medio para (I) mejorar la gobernanza en general; (ii) conseguir la prestaciónde servicios en favor de los pobres; (iii) reducir la pobreza; (iv) luchar contra la corrupción.

Cuadro 2: Comparación de diversas definiciones de la descentralización

2 Principales conceptos y enfoque de “sistema abierto”

Definición básica de “descentralización”

La descentralización es la transferencia de la autoridad y de la responsabilidad de funciones públicas delGobierno central a gobiernos intermedios y locales u organizaciones semiindependientes de gobierno y/oal sector privado. Es un concepto polifacético complejo. Diversos tipos de descentralización Deberíandistinguirse porque tienen diversas características, implicaciones políticas y condiciones para el éxito.Los tipos de descentralización incluyen la descentralización política, administrativa, fiscal y de mercado.

La descentralización hace referencia a una reestructuración de la autoridad de modo que hay un sistemade corresponsabilidad entre instituciones de gobernanza a los niveles central, regional y local según elprincipio de subsidiariedad. Tomando como base este principio, las funciones (o las tareas) se transfierenal nivel institucional o social más bajo que es capaz (o potencialmente capaz) de completarlas. Ladescentralización se refiere al papel de y a la relación entre instituciones centrales y subnacionales, biensean públicas, privadas o cívicas. Hay cuatro principales tipos de descentralización: político, fiscal,administrativo y desinversión.

La descentralización forma parte de la gobernanza democrática. Su finalidad es asignar a las autoridadeslocales sus propios recursos y responsabilidades, diferenciados de los del Gobierno central; disponer desus propias autoridades elegidas por las comunidades locales y asegurar un mejor equilibrio de poder entodo el territorio. La descentralización acerca el proceso de toma de decisiones a los ciudadanos,fomentando la aparición de la democracia a nivel local. Aspira a lograr el desarrollo socioeconómico ensectores que a menudo son víctimas de un proceso de toma de decisiones excesivamente centralizado.Fomenta la cohesión territorial y el anclaje de la democracia. También contribuye a luchar contra lapobreza.

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¡¡¡ Atención !!! Las definiciones que se dan en esta secciónpueden ayudar a aclarar la descentralización desde unpunto de vista analítico. Sin embargo, los lectores debenser conscientes de que estas definiciones no son neutrassino que reflejan un planteamiento normativo de ladescentralización y la gobernanza local. En conjunto,dichas definiciones representan un modelo de democracia,responsabilidad y legitimidad en gran parte presupuestasen la tradición liberal occidental. En la realidad de muchospaíses en desarrollo, el proceso y la práctica de ladescentralización pueden diferir sustancialmente de estasdefiniciones habida cuenta de los distintos contextoshistóricos y culturales. En muchos países, desarrollados ono desarrollados, la formulación y ejecución de losprocesos de descentralización y gobernanza local se venfuertemente afectados por las relaciones de poderexistentes entre distintos niveles de gobernanza, así comopor los cambios de Gobierno. Así pues, los ministerioscentrales y los funcionarios empleados por laAdministración central a menudo mantienen una granautoridad sobre las autoridades locales. Por otra parte, elpersonal de las administraciones locales requiere másformación y recursos para poder ejercer adecuadamentesus nuevos cometidos. La participación de la sociedadcivil y la demanda de rendición de cuentas por losciudadanos pueden también contribuir a la consolidaciónde la gobernanza local. Por último, existe una ampliavariedad de especificidades y condicionamientosculturales (que no siempre están bien documentados), quecomplican el panorama de gobernanza local, tales comolas formas tradicionales de gobernanza y losprocedimientos consuetudinarios de consulta y toma dedecisiones. También, es posible que exista en paralelo unapluralidad de ordenamientos jurídicos, tales como el usodel derecho consuetudinario junto con el derecho islámicoy el derecho moderno.

Para que se produzca un proceso informado de toma dedecisiones en una enorme variedad de condicionesespecíficas a cada país, es prioritario ir más allá de losconceptos normativos y partir de la realidad de ladescentralización tal como se manifiesta sobre el terreno.

P r i n c i p a l e s c o n c e p t o s y e n f o q u e d e “ s i s t e m a a b i e r t o ”

15

Recuadro 4: ¿Qué se entiende por transferencia de competencias?

Esto, a su vez, supone adoptar un enfoque amplio, de“sistema abierto” en materia de descentralización ygobernanza local.

En la segunda parte de este capítulo se exponen lasimplicaciones que lleva consigo la adopción de este tipode enfoque.

2.2 Presentación de las diversasdimensiones de la descentra-lización

Los términos “descentralización política”,“descentralización administrativa” y “descentralizaciónfiscal” se emplean para clasificar los diversos tipos odimensiones de la descentralización.

2.2.1 Descentralización política

¿Qué significa?

La descentralización política normalmente hace referenciaa las situaciones en que la autoridad y el poder políticohan sido parcialmente transferidos a niveles subnacionalesdel Estado. Las manifestaciones más obvias de este tipode descentralización son las formas de gobierno electosubnacional y con delegación de poderes, quecomprenden desde los consejos municipales a losorganismos estatales. La transferencia de competencias seconsidera una forma (democrática) de descentralizaciónpolítica (recuadro 4). En el discurso y la prácticacontemporáneos, la descentralización política a menudose considera como la única forma real de descentralizar elGobierno, aportando beneficios tales como la democracialocal, la participación en asuntos locales y laresponsabilización y rendición de cuentas de lasautoridades locales.

La transferencia de competencias es un proceso o mecanismo de la administración pública por el se crean organ-ismos jurídicamente diferenciados de la administración central y se transfieren (progresivamente) poderes a losrepresentantes locales – electos o designados por los ciudadanos – para decidir sobre una serie variable de asun-tos públicos y acceder (gradualmente) a recursos que pueden utilizar a su discreción. La base política es la locali-dad o municipio y las competencias se transfieren. Los principales objetivos de dicha transferencia son políticos:rediseñar el panorama político mediante la redistribución de competencias, consolidando así la democratización yla participación a nivel local. Es un proceso de transformación institucional a largo plazo. Pero también pretendemejorar el funcionamiento general de la Administración con respecto a la prestación de servicios y de funcionesesenciales, acercando el Gobierno a la población. La transferencia de competencias se produce efectivamente silos organismos locales gozan de autoridad suficiente para contratar personal, despedir, gravar, adquirir bienes yservicios, hacer pagos, invertir, planificar, establecer prioridades y prestar servicios.

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¿Cuáles son sus principales componentes?

La finalidad de la descentralización política es crear unespacio para que los gobiernos locales comprendan y seocupen de atender las necesidades y preferencias de lapoblación local. Para ello es necesario realizar una serie dereformas interrelacionadas, tal como se muestra en los“componentes” enumerados en el gráfico 3.

La mayoría de estas reformas son bastante obvias. Sinembargo, tal vez merezca especial atención la necesidadde adaptación de las instituciones públicas a un contexto

descentralizado. Cuando se promueve la descentralizaciónpolítica, se espera que los ministerios técnicos centralesse consagren a formular políticas, proporcionar directrices,establecer normas, controlar y supervisar el presupuesto.El funcionamiento de otros organismos públicos (p.ej., losorganismos municipales de inversión) debe, pues,adaptarse a un entorno de descentralización decompetencias y a la existencia de gobiernos locales conprerrogativas propias. En la práctica, este tipo dereestructuración es a menudo la “manzana de ladiscordia”11 y constituye un problema.


16

11 A veces se encuentran referencias a la descentralización funcional en la documentación que trata de la descentralización administrativa de lasfunciones del Estado desde los organismos centrales hacia otros niveles intermedios o básicos en un sector específico de la Administraciónpública. La descentralización funcional está generalmente vinculada a la flexibilidad administrativa o a la distribución de los recursos del Estado aniveles inferiores de la Administración pública.

Existencia de organismos jurídicamente separados

del centro

Elecciones justas y libres

Adaptación de las instituciones públicas

a un contexto descentralizado

Sistema descendente de rendición de cuentas

Autonomía local para programas y uso de recursos (propios)

Un proceso político local inclusivo y bien desarrollado (participación ciudadana)

Transferencia de competencias a los gobiernos locales

Gráfico 3: Descentralización política

Existencia de niveles inferiores de organismos y

oficinas de Gobierno

Asegurar relaciones eficaces locales -

intergubernamentales

Prestación de serviciospúblicos y funciones a

niveles inferiores

Ejecución en representación del Gobierno central

Instaurar capacidad institucional a niveles

inferiores

Clarificación de la cadena de responsabilidad entre los gobiernos locales y la Administración central (control/tutela)

Transferencia de Recursos y de poderes de toma de decisiones

Gráfico 4: Descentralización administrativa

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17

La desconcentración es un proceso de la administración pública por el que se delega un determinado nivel de compe-tencias a una oficina o funcionario local de un departamento o ministerio central para tomar decisiones o regular sufuncionamiento. La oficina o el funcionario locales son responsables ante el departamento o ministerio central de lasdecisiones que adopten. Los principales objetivos de la desconcentración son: (i) mejorar la eficacia administrativa, (ii)mejorar la prestación de servicios; y (iii) garantizar una representación y supervisión adecuadas de la Administracióncentral a nivel provincial y local. La desconcentración se produce cuando las entidades locales actúan en gran medidacomo agentes locales de la Administración central, gestionan el personal, utilizan los recursos que les han sido asigna-dos por las autoridades de la Administración central y siguen siendo responsables ante niveles jerárquicos superiores.

La delegación es una forma más amplia de descentralización administrativa. En este caso se redistribuyen las compe-tencias y responsabilidades a departamentos u organismos locales de la Administración que no siempre son necesaria-mente sucursales u oficinas locales de la autoridad delegante (p.ej., organismos de suministro de servicios, empresaspúblicas, autoridades responsables de la vivienda y distritos escolares semiautónomos). Aunque hay cierto grado detransferencia de responsabilidades a los departamentos subnacionales a los que se delegan las competencias, casitoda la responsabilidad sigue siendo vertical y ante el departamento central delegante. En el contexto francófono, ladelegación generalmente se considera como un instrumento de desconcentración por el cual el ministro delega tareas,responsabilidades y recursos a directores regionales, que pueden a su vez delegar en directores provinciales o en nive-les inferiores responsables ante el ministerio.

La desinversión es un término que proviene del mundo empresarial y financiero, pero también se utiliza en el contextode la administración pública. La desinversión se produce cuando el Gobierno transfiere la responsabilidad administrati-va y de planificación, u otras funciones públicas, a instituciones privadas o no gubernamentales que están dispuestas aasumirlas. Esto a menudo implica la subcontratación externa de parte de la prestación de servicios o funciones admin-istrativas y su liberalización o privatización total. Por ejemplo, una forma de desinversión sería la provisión de apoyotécnico a niveles inferiores de la Administración en el sector del agua a través de empresas privadas en lugar de hacer-lo mediante un ministerio nacional responsable del sector.

!!! Atención!!!Los conceptos de transferencia de competencias y desconcentración son ambos pertinentes en el contexto de ladescentralización en todo el mundo, incluidas las regiones de habla inglesa, francesa, portuguesa o hispana. Existen,no obstante, algunas diferencias en la forma en que se emplean estos términos. En los países anglófonos, la descen-tralización abarca tanto la desconcentración como la transferencia de competencias, mientras que en la docu-mentación francesa no existe un término específico para la transferencia de competencias (“devolution”) o la descen-tralización democrática. En los países americanos de habla hispana o portuguesa también se emplea la palabra munici-palización (municipalização), que es básicamente una forma de transferencia o “devolution” por la que las competen-cias y responsabilidades se transfieren a los municipios (urbanos y rurales). En los países de habla rusa, no es fáciltransmitir el concepto de “devolution” ya que no existe ninguna traducción directa del término.

Recuadro 5: ¿Qué se entiende por desconcentración, delegación y desinversión?

2.2.2 Descentralización administrativa

¿Qué significa?

El objetivo de la descentralización administrativa es latransferencia de competencias de toma de decisiones,recursos y responsabilidades con respecto a una seriedeterminada de funciones o servicios públicos, de laAdministración central a otros niveles (no electos) delGobierno, como son los organismos o departamentoslocales de los organismos ejecutivos de la Administracióncentral. La descentralización administrativa tiene tresposibles variantes, cada una con distintas características:(i) desconcentración, (ii) delegación y (iii) desinversión (quese refiere a la privatización de funciones y servicios) (véase

también el recuadro 5). La descentralización administrativacon frecuencia forma parte de la reforma de la funciónpública y se considera generalmente como la forma máslimitada de descentralización porque las institucioneslocales a las que se transfieren determinadas tareas noestán sustentadas en una representación políticacontrolada desde la base.

¿Cuáles son los principales componentes de la descentralización administrativa?

La descentralización administrativa se refiere a laarquitectura institucional en que se sustenta ladescentralización. Los partidarios de la desconcentraciónponen de relieve la “penuria institucional” de los gobiernos

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locales y su dependencia de las capacidades técnicas yrecursos de la Administración central para funcionar.También subrayan la necesidad de proporcionar auténticasdirectrices a los administradores locales. Los beneficiospotenciales de la desconcentración conciernen sobre todoa la gestión, pero son asimismo potencialmente vitalespara lograr un mayor impacto sobre el desarrollo. En elgráfico 4 se muestran los principales “componentes” de ladescentralización administrativa. Idealmente, estosdeberían complementar las reformas enumeradas en elmarco de la descentralización política.

Cada uno de estos elementos va ligado a retosestratégicos y operativos importantes. Especialmente enlos países más pobres, la inexistencia física de lasinfraestructuras básicas que los municipios necesitan parafuncionar, es el primer gran obstáculo. Los problemas quesupone el desarrollo de capacidades a nivel local son

evidentes, y diversos actores pueden contribuir asolucionarlos (incluidos los municipios europeos queparticipan en programas de hermanamiento). Otroselementos tienen un carácter menos “material” perosuponen un problema no menos importante. El funcionamiento efectivo de los procesos dedescentralización depende en gran parte de la negociacióny el cumplimiento de un conjunto de normas claras queregulen la relación entre los distintos niveles de gobierno.

2.2.3 Descentralización fiscal

¿Qué significa?

La descentralización fiscal13 es posiblemente el tipo dedescentralización más palpable puesto que estádirectamente vinculada a las prácticas presupuestarias.


18

Asignación de responsabilidades entre

los distintos niveles de Gobierno Introducción de ciclos

de planificación y presupuestación a

nivel descentralizado

¿Impacto de la descentralización

fiscal?

Control del Gobierno central (rendición de cuentas ascendente)

Asignación de diversos impuestos a distintos

niveles de la Administración

Sistemas de transferencia fiscal entre los distintos niveles de la Administración

Recursos para los gobiernos locales

Gráfico 5: Descentralización fiscal

La descentralización fiscal transfiere a los gobiernos locales: (i) fondos (para llevar a cabo las funciones descentral-izadas); y (ii) competencias y autonomía para generar ingresos (y decidir gastos). Hay cinco principales modalidadesde descentralización fiscal:

(i) autofinanciación o recuperación de costes de los servicios públicos mediante el cobro de tarifas a los usuarios;(ii) cofinanciación mediante la participación de los usuarios en la prestación de servicios y en sus correspondientes

infraestructuras a través de contribuciones monetarias o laborales;(iii) aumento de los ingresos locales mediante impuestos sobre la propiedad o las ventas o mediante impuestos indi-

rectos;(iv) transferencias intergubernamentales a los gobiernos locales, para su uso general o específico, de ingresos tribu-

tarios generales recaudados por la Administración central;(v) autorización a los municipios para contratar préstamos y para movilizar recursos nacionales o recursos de los

gobiernos locales con el fin de proporcionar garantías crediticias.

Recuadro 6:¿Qué modalidades puede adoptar la descentralización fiscal?

13 La palabra “fiscal “hace referencia no solamente a la recaudación tributaria, sino que también incluye las demás fuentes de ingresos financieros.

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La descentralización fiscal se refiere a la reasignación derecursos a niveles subnacionales de la Administración,incluida la delegación de fondos de los ministeriossectoriales a los departamentos desconcentrados. Lasmedidas para la asignación de recursos a menudo senegocian entre las autoridades centrales y locales,tomando en consideración diversos factores, como laequidad interregional, la disponibilidad de recursos a todoslos niveles de la Administración y la capacidad local degestión tributaria. La experiencia en descentralizaciónfiscal ha hecho que existan capacidades para asignaringresos y gastos así como para diseñar fórmulas detransferencia fiscal y de préstamos a nivel subnacional.

¿Cuáles son los principales componentes de la descentralización fiscal?

El gráfico 5 muestra los diversos “componentes”principales que deben tenerse en cuenta para el diseño deun sistema de descentralización fiscal en el que esténimplicados varios niveles de la Administración.

Entre estos componentes, el posible impacto de ladescentralización fiscal es particularmente importante.Anima a los responsables políticos a prestar atención aáreas estratégicas tales como (i) la eficacia económica, (ii)la estabilidad macroeconómica, (iii) la redistribución de larenta (equidad interregional o interpersonal) y (iv) la eficaciapolítica.14 En el recuadro 6 se muestran las modalidadesque puede adoptar la descentralización fiscal.

Asociación de los diversos componentes de la descentralización

Para el diseño, ejecución y evaluación de los procesos dedescentralización es de primordial importancia examinarlos vínculos entre las tres dimensiones básicas de ladescentralización (política, administrativa, fiscal) y decidirqué prestaciones de servicios o funciones administrativaspueden subcontratarse al sector privado o a institucionesno gubernamentales (gráfico 6).

A este respecto, se plantean dos retos importantes:

descentralización política, administrativa y fiscal, y

curso de un proceso de descentralización a largoplazo.

Esencialmente, no puede existir una descentralizaciónefectiva sin abordar las tres dimensiones, ya que soncomplementarias e interdependientes. En pocas palabras,necesitan unas de otras, habida cuenta de que la divisiónde atribuciones entre los distintos niveles de laAdministración pública y la sociedad tiene que atenerse ala responsabilidad fiscal; los sistemas y procedimientosadministrativos tienen que estar alineados con la ejecuciónde competencias políticas y de tareas fiscales; y lasmedidas fiscales deben evitar el enfrentamiento entre lascompetencias políticas y las competencias administrativas.


19

Desconcentración

Delegación

Transferencia de

Competencias

Desinversión y privatización

Descentralizaciónpolítica

Descentralizaciónadministrativa

Descentralizaciónfiscal

Gráfico 6: Tendencias en las que gravita ladescentralización

14 Los tres primeros objetivos estratégicos constituyen focos de atención estándar en las finanzas públicas. Sin embargo, no deben descuidarse losargumentos que abogan por una mayor eficacia política derivada de la descentralización fiscal (p.ej., ciudadanos mejor informados, oportunidadespara su participación y para el arraigo de prácticas locales de democracia y gobernanza).

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En realidad, esta interacción ideal se consigue raramenteya que las dimensiones básicas tienden a ejercer presiónen direcciones opuestas. Cuando se estimula ladescentralización política mediante la creación deorganismos de gobierno local con personalidad propia, secrea espacio para desarrollar un proceso de transferenciade competencias desde el poder central. Esto puedecausar tensiones con la descentralización administrativa,que requiere garantizar que las responsabilidades yfunciones centrales sean ejecutadas a niveles inferiores dela Administración. En esta modalidad de descentralización,los organismos locales actúan como agentesdesconcentrados de la Administración central,proporcionando servicios, gestionando los recursoshumanos y empleando los recursos que les han sidoasignados por las autoridades de la Administración central.Si la descentralización fiscal está cuidadosamenteplanificada, puede actuar como medida de equilibrio paraconciliar las posibles tendencias gravitacionales de latransferencia de competencias y la desconcentración.15

La articulación efectiva de estas tres modalidades dedescentralización requiere tiempo, perspicacia y voluntadde experimentar. Idealmente, está sujeta a un “toma ydaca” entre las distintas autoridades de los diversosniveles de Gobierno y la sociedad, que deberánnegociarse y renegociarse a lo largo del tiempo dentro delos marcos jurídicos establecidos para el proceso dedescentralización.

Partiendo de la situación real de los países en desarrollo,podemos también observar que probablemente seríaoportuno abordar determinadas dimensiones del procesode descentralización en momentos específicos. En Malí,por ejemplo, surgió una fuerte tendencia a la

descentralización política en los años noventa debido a larebelión tuareg a principios de esa década, aunque hastaprincipios de los años 2000 no se realizaron seriosesfuerzos para apoyar la desconcentración de funciones yservicios de la Administración central, en especial ensectores prioritarios para la reducción de la pobreza. EnCamboya, por otra parte, la atención se centra en ladesconcentración, puesto que, por diversas razones,parece haber pocas perspectivas de avanzar primero en ladescentralización política16.

Así pues, un elemento clave de este debate, que se reflejaen el gráfico 6, es reconocer que la naturaleza y secuenciade los procesos de descentralización pueden variarconsiderablemente, dependiendo, en primer lugar, delpropio carácter de las dimensiones básicas de ladescentralización y, en segundo lugar, de factorescontextuales que tienen una influencia decisiva.

2.2.4 “Gobierno local”

¿Qué significa?

El término “gobierno local” abarca distintos conceptos. Novamos a intentar establecer una definición ya que susignificado puede diferir enormemente dependiendo de lazona del mundo que nos ocupe. Sin olvidar lo anterior, porgobierno local puede entenderse una provincia, municipio,ciudad, población, pueblo, distrito, autoridad pública local,distrito escolar, entidad regional o interestatal, o cualquierorganismo o instrumento de un gobierno local. A pesar deesta multiplicidad de conceptos, es útil distinguir dos tiposgenerales de gobierno local:


20

Establecimiento y consolidación de gobiernos locales legítimos, eficaces

y viables

Responsabilización de los gobiernos

locales (ascendente, horizontal y

descendente)

Capacitación de los gobiernos locales

Finanzas públicas locales

Establecimiento y consolidación de gobiernos locales legítimos eficaces

y viables

Gráfico 7: Gobierno local (electo)

15 Por ejemplo, al dividir las competencias de recaudación de impuestos e ingresos entre el centro y los organismos locales a los que se hantransferido éstas, o mediante la instauración de sistemas de transferencia fiscal entre los diversos niveles de la Administración.

16 Para más detalles, véase M. Turner, “Whatever happened to de-concentration? Recent initiatives in Cambodia”, Public Administration andDevelopment. 22, 353-364.

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¿Cuáles son los principales componentes de los gobiernos locales?

Reconocimiento del papel legítimo de los gobiernoslocales resultantes de elecciones.

Capacidad de los gobiernos locales.

Finanzas públicas locales.

18

Responsabilización de los gobiernos locales.

18

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22

gobiernos locales. Esto plantea cuestiones estratégicasimportantes: ¿Bajo qué condiciones redistribuirán losrecursos en favor de los pobres los gobiernoslocales?¿Cuál es el papel del gobierno local en laadministración de ingresos procedentes de servicios,así como en la determinación de las tarifas de uso, ycómo podrá gestionarse esa administración para quefavorezca a los pobres?¿Qué pueden los organismoscentrales hacer para asegurarse de que las estrategiasnacionales de reducción de la pobreza se reflejan anivel local?

2.2.5 “Gobernanza local”

¿Qué significa?

La gobernanza local es un concepto menos claro. Comose pone de manifiesto en el recuadro 7, lo que se entiendepor gobernanza local puede variar considerablemente.Sobre el terreno, la determinación de un lenguaje común yuna comprensión compartida de lo que un proceso viablede gobernanza local implica entre los distintos actores, escon frecuencia un reto importante.

Generalmente, hay dos ejes principales que sonconsustanciales con el concepto de gobernanza local:

gobiernos locales que responden y son responsables(como actores principales del desarrollo y centro nodalpara la prestación de servicios a los pobres);

una sociedad civil activa (incluyendo el sector privado),a quien se le permite desempeñar su doble papelcomo socio para el desarrollo y como fuerzacompensatoria (con capacidad para exigir derechos,transparencia y responsabilidades).

Estos componentes ayudan a dar forma a una definiciónamplia de la “gobernanza local”.

Esencialmente, la gobernanza local es la forma en que seejercen el poder y la autoridad a nivel local. La experienciaen todo el mundo sugiere que la gobernanza local es el“soporte lógico” necesario para garantizar el funciona-miento del gobierno local. En el gráfico 8, a continuación,se muestran los principales componentes de la agenda degobernanza local. En este contexto, es interesantemencionar los esfuerzos de la Commonwealth paracodificar principios de democracia local y buenagobernanza (también conocidos como la “Agenda deAberdeen”, véase www.clgf.org.uk ).

2.2.6 “Desarrollo (económico) local”

¿Qué significa?

El desarrollo (económico) local es un concepto cada vezmás popular. Esencialmente hace referencia a un procesopor el cual diversas instituciones y actores locales semovilizan y trabajan juntos para planificar y ejecutarpolíticas locales de desarrollo sostenible en un territorio

Recuadro 7: Percepción de la gobernanza local por los actores locales

El concepto de “gobernanza local” se ha asociado a los siguientes elementos:

“actuaciones dirigidas por los políticos locales con implicación de la sociedad civil…”“inclusión de las aspiraciones de las zonas rurales …”“transparencia cotidiana…”“bienestar de la población…”“movilización inteligente de los recursos locales…”“gestión responsable y equitativa con el apoyo del Estado; estructuras estatales descentralizadas” “coordinación delapoyo técnico y financiero de los socios para el desarrollo”“respeto de los valores culturales de solidaridad y autosuficiencia…”“introducción de un buen sistema de comunicación con las zonas rurales, utilizando incluso métodos tradicionalesde comunicación como el “árbol de reunión”

Estas opiniones conforman una visión de la gobernanza local que no se centra exclusivamente en las administra-ciones y políticos electos. La atención se centra asimismo en la interacción entre las instituciones responsables degestionar los asuntos locales y todos los actores pertinentes a nivel local, intermedio y nacional.

Fuente: Reflexiones de un grupo de referencia integrado por alcaldes en Benín (Centro Europeo para laAdministración de Políticas de Desarrollo (ECDPM), febrero de 2005).

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determinado. El apoyo a la descentralización puedetambién realizarse mediante reformas complementariasdestinadas a crear vínculos sólidos con el desarrolloeconómico local y la reducción de la pobreza.

El objetivo global del desarrollo económico local esconsolidar la capacidad económica y el marco jurídicoregulador para que un área local mejore su futuroeconómico y la calidad de vida de toda la población. Es unproceso por el cual los ciudadanos, las empresas y lossocios sectoriales no gubernamentales interactúan a travésdel diálogo y de actividades conjuntas. El fomento de unacompetencia económica sana forma parte de la estrategiay puede contribuir a impulsar el crecimiento económico y agenerar empleo.

Hay muchas opciones para estimular el desarrolloeconómico local, entre las que se cuentan la creación deun mejor entorno empresarial local, las inversiones eninfraestructura “blanda”, la asignación de terrenos y localespara actividades empresariales; el fomento del crecimientoempresarial local; y la promoción del desarrollo sectorial (yde agrupación de empresas), la planificación territorial y lasayudas para trabajadores con un bajo nivel de ingresos ocon dificultades para encontrar empleo.

La reducción de la pobreza presupone el desarrolloeconómico pero también la equidad. La descentralizaciónintroduce el riesgo de diferencias regionales y locales endicho desarrollo económico. Estas deben ser compensadasmediante políticas fiscales adecuadas.

Sistema institucional y organización de los

procesos de gobernanza local Mejora de las finanzas

públicas (incluida la disposición de los

ciudadanos a pagar impuestos)

Existencia y calidad de los mecanismos

de rendición de cuentas

Empoderamiento de la sociedad civil (socios en el diálogo y “guardianes”

de la gobernanza)

Mecanismos para el diálogo y el intercambio de información

Gobiernos locales que responden y son responsables

Gráfico 8: Gobernanza Local

Aceptación del papel “catalizador” de los gobiernos locales

Coaliciones locales de apoyo a estrategias de

desarrollo local integrado

Nueva generación de iniciativas de

desarrollo económico local (DEL)

Impacto de las decisiones descentralizadas en la

economía local

Nexo de la dinámica local con procesos a nivel

superior

Vinculación del desarrollo local a la planificación territorial

Asociación entrelos gobiernos locales,

el sector privadoy la comunidad

en áreas determinadas

Gráfico 9: Desarrollo (económico) local

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¿Cuáles son los principales componentes del desarrollo (económico) local”?

El gráfico 9 (p.23) muestra los principales componentes deldesarrollo (económico) local.

2.2.7 “Planificación territorial”

¿Qué significa?

Al promover la descentralización es necesario tener encuenta los aspectos territoriales.19 En la práctica, estosignifica considerar la descentralización desde unaperspectiva (geográfica) de planificación territorial. Losprogramas de apoyo a la descentralización con frecuenciano prestan atención a este aspecto, dedicando losprincipales esfuerzos a la transferencia de recursos, sinevaluar cuidadosamente dónde deberían en principioemplearse esos recursos (p.ej., determinación de lalocalización de centros sanitarios en una provincia). Los autores francófonos a menudo se refieren al'aménagement du territoire. La planificación u

ordenamiento del territorio puede hacerse a nivel nacional,provincial o municipal/local.

¿Cuáles son los componentes principales de la planificación territorial?

En el gráfico 10 se muestran los principales componentesde la planificación territorial.

2.3 Ampliar las miras: Adopciónde un enfoque de “sistemaabierto”

Familiarizarse con las citadas definiciones es un pasonecesario pero no suficiente para implicarse en procesos dedescentralización y gobernanza local. Es primordial ir másallá de los conceptos normativos (tecnocráticos) para teneruna perspectiva más amplia de los procesos dedescentralización según se desarrollan sobre el terreno.

De igual modo, el éxito de los procesos dedescentralización depende de la interacción positiva entre


24

Promoción de sinergias sociales y económicas

entre municipios urbanos y rurales

¿La división territorial de un país propicia la

descentralizacion?

Garantizar la difusión de información sobre planificación territorial

(además de la información sectorial)

Vinculación de la descentralización admin.

con la coordinación intersectorial

Creación de “centros regionales de creci-miento” para garantizar la articulación de la

descentralización con la planificación territorial

Coordinación de la descentralización con la

planificación (ordenamiento) territorial

Gráfico 10: Planificacíon territorial

En general, hasta hace poco sólo se había intentado realizar la coordinación intersectorial a nivel nacional, tras locual se adoptaban las decisiones sobre la asignación de fondos dentro de cada ministerio sectorial, aunque sin unacoordinación para ello (idealmente con niveles administrativos inferiores tal como se procede en los ciclos de planifi-cación y preparación del presupuesto). De este modo es poco probable que, por ejemplo, el acceso a serviciospúblicos, como el agua o la electricidad, se encuentre disponible en el momento y lugar en que se necesitan. Losfuncionarios o cargos electos a nivel subnacional deben disponer de información sobre el ordenamiento del territorioademás de información sectorial, para poder realizar la necesaria articulación entre los enfoques sectoriales y territo-riales en la planificación del desarrollo y para poder adoptar decisiones correctas en materia de programación y asi-gnación de recursos. También es necesario que las autoridades centrales y regionales elaboren un plan general delas modalidades más adecuadas de planificación territorial para el desarrollo.

Recuadro 8: Inclusión de los aspectos territoriales en la descentralización

19 Esto no debe confundirse con la descentralización territorial, otro término encontrado en la documentación consultada. Por él se entiende latransferencia de competencias a un organismo que tiene una base territorial específica – un municipio, una región o, en algunos casos, inclusouna nación – que le confieren un mayor grado de responsabilidad y control que los que tenía previamente, a través de un nivel superior o máscentral de la Administración.

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los factores anteriormente expuestos, por lo que deberíanconsiderarse aspectos complementarios de un solo sistemaen vez de áreas independientes o mutuamente exclusivas.

¿Cómo pueden los socios externos dispuestos a apoyar ladescentralización hacer frente a la necesidad de adoptar unplanteamiento integral? Para realizar progresos debeadoptarse una perspectiva de “sistemas abiertos” para losprocesos de descentralización y gobernanza local, lo quepermite a los socios implicados observar el panoramaglobal y comprender que los procesos de descentralizaciónse componen de diversos elementos interactivos einterdependientes inscritos en un contexto político y socialespecífico e influenciados por las tendencias regionales einternacionales. En el gráfico 11 se observa el marco en quese desarrolla la descentralización como sistema abierto.

Este modelo de “sistema abierto” muestra:

(círculo interno),

descentralización (como sistema), tanto en la fase

anterior (a nivel nacional) como en la fase posterior (anivel local),

sistema,

debido a las tendencias regionales o mundiales (círculoexterno).

La concepción de los nexos respectivos es de importanciaprimordial en un enfoque de “sistema abierto”. La solidez ycalidad de los vínculos entre las distintas partes delsistema determinan en gran parte la forma, orientación yresultados del proceso de descentralización, conimportantes implicaciones para los socios del desarrollo(recuadro 9).

El enfoque de “sistema abierto” fue validado en unseminario en el que participaron varias delegaciones de laCE. Se recibieron contribuciones valiosas, incluso sobre suposible utilización en situaciones reales. El enfoque de“sistema abierto” puede ayudar al personal operativo adescifrar una situación existente (p. ej., la dinámica de un


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Proceso de descentralización


Proceso general de modernización

del Estado, incluida la reforma del sector

público

Democratización y reformas de gobernanza más amplias

Estrategias y procesos de desarrollo nacional

Desarrollo municipal

Gobiernos locales (electos)

Democracia y gobernanza locales

Participación ciudadana

Estrategias y procesos de desarrollo

local

Política

Administrativa Fiscal

Gráfico 11: La descentralización considerada como “sistema abierto”

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proceso, las tendencias, las trabas y el apoyo de donantesexistente). Facilita la adopción de una visión sistémica másamplia de los principales retos que habrá que afrontar, porlo que podrá utilizarse como instrumento de comunicacióny promoción en las delegaciones de la CE (especialmentedurante la fase de identificación del proyecto o programa).

No obstante, también tiene sus limitaciones y riesgos. Porejemplo, este planteamiento no debería utilizarse paraproducir una imagen estática ya que ello estaría encontradicción con la naturaleza dinámica de los procesosde descentralización. Por otra parte, no deberían olvidarselas otras dimensiones de la descentralización que no estánrepresentadas en este esquema (p.ej., los diversos actoresimplicados en la descentralización, el papel y el lugar queocupan los distintos sectores y otras políticas que puedenoponerse a la descentralización en un país determinado).Tampoco debe utilizarse el enfoque de sistema abiertocomo norma. Es, por el contrario, sólo uno de los posiblesinstrumentos de análisis para el diseño y la ejecución delos programas de apoyo.

2.4 ¿Puede considerarse ladescentralización como un“sector”?

La cuestión de si la descentralización puede considerarseun sector es de enorme importancia estratégica yoperativa para las delegaciones de la CE, puesdeterminará en gran medida el tipo de apoyo que debeproporcionarse y los planteamientos y modalidades definanciación aplicables. Descentralización es una palabraambigua porque se refiere tanto al “sistema” como al“proceso”. Como sistema, la “descentralización” suponeun “sistema descentralizado de gobierno”, en el que unaparte sustancial del poder se delega a distintos nivelesgubernamentales. Como “proceso”, la “descentralización”significa el proceso por el que se pasa de un sistema deGobierno centralizado a uno descentralizado.20

¿Pero es la descentralización también un “sector”?

Esta cuestión se discutió largamente durante el seminariocelebrado con delegaciones de la CE, sin llegar a


26

Para aumentar la eficacia y el impacto del apoyo a la descentralización, es deseable que los socios para el desar-rollo adopten un planteamiento holístico que les permita observar los nexos entre las distintas partes de un sistema(y obrar en consecuencia). Algunas experiencias ilustran la importancia de tal planteamiento:

desconcentración administrativa y una descentralización fiscal (es decir, se corre el riesgo de tener municipios sincapacidades ni recursos).

así como de los avances en democratización y gobernanza en el país (p.ej., unas elecciones locales deficienteserosionarán la legitimidad de los gobiernos locales).

un sistema más amplio de relaciones intergubernamentales. Unos nexos intergubernamentales inadecuadospueden tener un importante efecto limitador sobre el desarrollo local sostenible.

impulsado desde arriba) y la plétora de “iniciativas locales de desarrollo” (impulsadas desde la base). Talesvínculos son necesarios en aras de la coherencia, pero también para garantizar la “fertilización” mutua (es decir,las experiencias adquiridas a nivel local pueden aplicarse para perfeccionar el marco de las políticas nacionales).

una efectiva “gobernanza local” sea tedioso. En qué medida tiene acceso a la información y puede manifestar suopinión el ciudadano medio son factores que afectan tanto al grado de “monopolio de las élites” como a lasrelaciones entre el Gobierno central y los gobiernos locales (es decir, es posible que los administradores localesno dediquen sus energías a los asuntos locales a menos que sean responsables ante las comunidades locales).

generador de políticas era el Gobierno central han terminado. Actualmente existe una fuerte demanda de lasociedad para que participen todos los actores pertinentes (incluidos los gobiernos locales) en la formulación yejecución de políticas de desarrollo, lo que subraya la importancia primordial de articular los procesos nacionalesy locales de elaboración de estrategias de desarrollo.

donantes que, dependen en gran medida de la implicación de organizaciones no gubernamentales. La llegada degobiernos locales recientemente electos, con un mandato avalado por la Ley en cuestiones de desarrollo local,transforma (y desestabiliza) el escenario. Para que la descentralización tenga éxito, se requiere una armonizaciónde las agendas, respectivos papeles y prácticas de los donantes.

Recuadro 9: Afianzamiento de los nexos esenciales

19 Inspirado en Rémy Prud'homme, 2003. Fiscal Decentralisation in Africa: A framework for considering reform (“Descentralización fiscal en África:Un marco para estudiar la reforma” ), artículo publicado en la revista Public Administration and Development, vol. 23, p. 17 -27.

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alcanzarse un consenso definitivo. La mayoría mantuvo laopinión de que la descentralización no puede considerarseun sector específico (como la salud y la educación) dadoque:

descentralización es diferente de la de los ministeriossectoriales tradicionales. Para ejecutar su mandato

coordinación interministerial.

parcialmente las reformas relacionadas con la

sectoriales” en un entorno institucional y político tan

Otros participantes sostuvieron que si un país desarrollauna sólida estrategia de descentralización y la considera

adecuarse a esa estrategia (de acuerdo con la Declaración

evolucionó convirtiéndose en un elemento clave de una

descentralización como “sector transversal”.

“enfoque como gestióntécnica” preconizado por los planteamientos sectoriales o

el punto de vista de procurar la alineación y la

con los requisitos de un apoyo efectivo al proceso dedescentralización.


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EuropeAid

En este capítulo:

Comprensión del escenario de la descentralización

29

Capítulo 3

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3.1 Un terreno complejo

Las personas que trabajan sobre el terreno han ilustradobien el complejo escenario en que se adentran los sociospara el desarrollo cuando se implican en el apoyo a ladescentralización y la gobernanza local. Este escenario secaracteriza por:

Una gran sensibilidad y carga políticas. Las reformasrelacionadas con la descentralización tienenprincipalmente motivaciones políticas y requieren laredistribución del poder y del acceso a los recursos,además de cambios en la cadena de responsabilidades,todo lo cual implica un alto grado de imprevisibilidad.Es posible que su ejecución se acelere en una fase y seinterrumpa en otra, por ejemplo, cuando llega al poderun nuevo Gobierno con prioridades distintas.

Una multitud de actores y partes interesadas. Tanto anivel central como local, los actores y otras partesinteresadas tienen diferentes motivos, expectativas y,con frecuencia, intereses dispares u opuestos. Haytambién muchas “desconexiones” que puedencomplicar un proceso de reforma. Por ejemplo, en lamayoría de los países, los presupuestos y la asignaciónde recursos para el desarrollo corren a cargo dediversos ministerios, y los procesos centrales deplanificación raramente se coordinan debidamente conlas iniciativas locales de planificación.

Grado de compromiso y/o capacidad de reforma a nivelcentral. Esto a menudo da lugar a que los procesos dedescentralización sean vacilantes e incompletos.

Niveles distintos de descentralización. Con frecuencia,hay una serie de entidades descentralizadas implicadasen el proceso de reforma (regiones, provincias,municipios), lo que complica la eficaz y coherenteredistribución de atribuciones y responsabilidades.

Una amplia variedad de complejos problemasinstitucionales y técnicos que deben solucionarse.En este contexto, la cuestión es cuándo y cómodescentralizar un sector o servicio públicodeterminado.21

Insuficiente capacidad para asumir nuevasresponsabilidades. Generalmente la capacidad a nivellocal para asumir las nuevas responsabilidades es muyescasa.

Confusión sobre las nuevas atribuciones yresponsabilidades. No siempre están claros loscometidos que deben desempeñar los distintos actores“tras la llegada de la descentralización” (p.ej., el repartode papeles entre los gobiernos locales, la sociedad civily las autoridades tradicionales).

Limitada legitimidad de los nuevos gobiernos locales.A menudo, el nivel de confianza en los organismos(locales) del Estado en terceros países es bajo. Lasreformas jurídicas para instalar a las nuevas autoridadesdescentralizadas no son suficientes para ganar laconfianza. El reto es demostrar que los gobiernoslocales pueden proporcionar bienes y servicios públicos(mejores).

Fuerte presencia de socios para el desarrollo. Los sociospara el desarrollo desempeñan a menudo un papelimportante en cuanto a la orientación estratégica o lafinanciación, aunque raramente esto se hace de formacoordinada y coherente.

Su carácter dinámico e impredecible.Independientemente de cuáles sean las razones quemotivan la descentralización, una vez que comienza elproceso, éste adquiere vida propia, creando partidariosy oponentes y desarrollándose de modo imprevisible.

Necesidad de implicación a largo plazo de los donantespero con un impacto incierto. La descentralizaciónrequiere esfuerzos a largo plazo, caracterizados por elaumento de las reformas con resultados inciertos. Estocomplica la vida de los socios para el desarrollo, que seencuentran presionados a mostrar “resultados rápidos”.

El apoyo a la descentralización y la gobernanza local espor definición una “tarea política”. Es un salto en el vacío yun largo viaje por una senda accidentada. Es probable quelas tensiones sean una acompañante asidua de los que seadentran por esa senda.

Las posibles fuentes de tensiones son múltiples.

Las elecciones locales son el principal factor delegitimidad de los gobiernos locales. Sin embargo,tales elecciones no constituyen un ejercicio fácil enpaíses con una cultura democrática frágil o muyreciente. Por otra parte, los entes locales de recienteelección tienen que encontrar su espacio y ganar sulegitimidad junto a las formas de autoridad existentes(p.ej., los jefes tradicionales) (recuadro 10).

Los gobiernos locales eficaces raramente se creandesde arriba. Es peligroso asumir que los gobiernoslocales pueden crearse a partir de unas pocasdecisiones centrales de transferencia de funciones ypotestad sobre los recursos - y que los municipios sólotienen que esperar que esto suceda. Históricamente, elgobierno local tiende a desarrollarse cuando losinteresados a nivel local han tomado medidas parademostrar su determinación y capacidad paraestablecer sus propias prioridades. Esto supone laexistencia de una tradición o una voluntad deenfrentarse al centro, factores que a menudo estánausentes.


30

3 Comprensión del escenario de la descentralización

21 Esto también afectará a la elección de disposiciones intergubernamentales para organizar la “prestación de servicios” y la “producción deservicios”, (utilizando criterios “objetivos”, tales como las economías de escala, pero también otros factores como las estrategias burocráticas, laslimitaciones de la capacidad local y los problemas específicos de suministro asociados con cada servicio).).

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La descentralización conlleva una revisión generalde las relaciones intergubernamentales y nuevaslíneas de demarcación de las atribuciones yresponsabilidades entre los distintos niveles de laAdministración. Una de las lecciones más importantesque nos brindan los programas de descentralizaciónque han tenido éxito, es que la descentralizacióndemocrática (transferencia de competencias) implicauna redefinición de las tareas y recursos del Gobiernocentral y de los gobiernos locales. Esto no puedelograrse si las relaciones intergubernamentales nofuncionan de forma eficaz. Éste es, sin embargo, unproblema acuciante en países en los que ladescentralización se considera un juego de poder de“suma cero”, en el que el centro tiene las de perder, envez de considerarse como un juego de “suma no nula”en el que todos los jugadores se benefician con eltiempo.

La descentralización deberá afectarfundamentalmente a la “cadena deresponsabilidades” en los procesos de desarrollo(véase la sección 3.2). Esto incluye el control de “adónde va a parar el dinero” que se canaliza a nivellocal. ¿Llega realmente a los beneficiarios finales? Losestudios de seguimiento del gasto público pueden serel instrumento más útil para supervisar la ejecución delpresupuesto22.

La descentralización incluye la consolidación deuna ciudadanía activa. El proceso dedescentralización responde a la aspiración de tenermás participación en la gestión de los asuntos locales.

Para ello, a menudo es necesario luchar “desde labase”, para: (i) modificar las relaciones de poderexistentes; (ii) librarse de la costumbre de utilizar a losgobiernos locales como mecanismo para captar votos;(iii) capacitar a las comunidades; y (iv) fortalecer yconsolidar el sentido de ciudadanía. Es probable quelos gobiernos altamente centralizados se opongan a laaparición de movimientos de ciudadanos que reclamanun auténtico espacio democrático a nivel local.

Competencia para obtener financiación de losdonantes. Las elecciones de los donantes en cuanto ala focalización geográfica, de socios y de “puntos deentrada” institucionales, pueden introducir prejuicios oinclinar las estructuras de poder a favor de uno u otroactor. Es probable que la competencia aumente amedida que los gobiernos locales ganan en ímpetu ycredibilidad. Esta tensión ya es evidente entregobiernos locales y organizaciones nogubernamentales en busca de fondos para eldesarrollo local. La competencia también se manifiestacada vez más entre gobiernos centrales y locales (p.ej.,en cuanto a fondos sectoriales).

En el cuadro 3 (p. 32) se muestran algunas de lasprincipales tensiones e intereses dispares u opuestos quepueden surgir al llevar a cabo procesos destinados amejorar la gobernanza y la prestación de servicios a travésde la participación democrática y de la implicación de lacomunidad.23 En la práctica, la táctica del apoyo a ladescentralización consiste en implicarse en este escenarioy contribuir a gestionar estas tensiones y conflictos deintereses.

C o m p r e n s i ó n d e l e s c e n a r i o d e l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n

31

El diseño institucional de los programas anteriores de descentralización en África a menudo ignoró deliberadamentelas competencias y poderes de las autoridades tradicionales. Muchos de los programas actuales optan por unplanteamiento más inclusivo, que tiene en cuenta la legitimidad social y el poder de facto de estas instituciones.También se reconoce cada vez más su papel en la resolución de conflictos y en el establecimiento de un consensoen cuestiones culturalmente sensibles, así como su capacidad para movilizar a la población local en los proyectosde desarrollo. Por otra parte, las autoridades tradicionales son con frecuencia el eje central de las redes locales desolidaridad y pueden por lo tanto desempeñar un papel importante para informar sobre situaciones de pobreza enla comunidad.

La participación de las autoridades tradicionales trae consigo retos estratégicos y operativos específicos. Es nece-sario que en las intervenciones apoyadas por los donantes: (i) estos se familiaricen con el papel y los poderes deestos actores en la política local y en las actividades sociales y económicas; (ii) se logre un equilibrio razonableentre las distintas formas de legitimidad (mediante los procesos electorales y la tradicional); y (iii) se identifiquenformas sutiles de ayuda que eviten modalidades que refuerzan o reinstauran planteamientos conservadores deltradicional ejercicio de poder a nivel local.

Recuadro 10: Reconocimiento del papel de las autoridades tradicionales

22 Sobre la experiencia adquirida con las verificaciones del gasto público, véase el “Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2004. Hacer que losservicios funcionen para los pobres”. Banco Mundial y Oxford University Press, págs. 184-185.

23 Basado en M. Onyach-Olaa, 2003. The challenges of implementing decentralisation: Recent experiences in Uganda Public Administration andDevelopment, vol. 23, págs. 105-113.

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32

1) Necesidades nacionales de desarrollo

2) Planteamientos sectoriales

3) Prestación de servicios con técnicas punteras como “resultado”

4) Criterios mínimos para el acceso de losgobiernos locales a las subvenciones

5) Requisitos de los donantes

6) Gastos de desarrollo

7) Atribuciones de los ministerios sectoriales

8) Utilización de los gobiernos locales

9) Apoyo de donantes mediante programas piloto

10) Organismos donantes

Necesidades locales de desarrollo

Mejora de la gobernanza local (como “resultado” de la participación ciudadana)

Planes de los gobiernos locales

Prestación de ayuda a los gobiernos locales que la necesitan

Requisitos de los gobiernos locales

Gastos ordinarios

Atribuciones de los gobiernos locales

Colaboración con organizaciones no gubernamentales y con elsector privado

Cobertura nacional

Organismos donantes24

Cuadro 3: Tensiones y conflictos potenciales en el escenario de la descentralización

24 Esto hace referencia a la falta de enfoques uniformes entre organismos donantes en su interacción y en el apoyo a los gobiernos locales.25 Extraído del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización, de 2005. “Delivering the Goods: Building Local Government

Capacity to Achieve the Millennium Goals. A Practitioner’s Guide for UNCDF Experiences in Least Developed Countries” .26 En los países en que el respeto por el Estado de Derecho es deficiente, los funcionarios honestos se encuentran a menudo en situación difícil

para exigir cuentas a políticos electos, y aún menos parar poner fin a posibles abusos de autoridad (p.ej., la utilización de combustible para finesno oficiales y las adquisiciones fraudulentas). Raramente se ofrece protección a los que denuncian irregularidades. Además, la estabilidad laboralde los funcionarios locales tiende a ser limitada a causa de una legislación laboral deficiente, el uso generalizado del “sistema de soborno” y lagestión discrecional de los recursos humanos.

3.2 Descentralización y cambiosen la cadena de rendición decuentas de las autoridadesrespecto de sus acciones

El alcance del presente Documento de Referencia nopermite una ulterior elaboración de las distintas líneasposibles de conflicto en el escenario de ladescentralización, según se exponen en el cuadro 3. Sinembargo, probablemente merezca la pena prestar algomás de atención a los cambios que se producen en la“cadena de rendición de cuentas” a consecuencia de ladescentralización.

La rendición de cuentas constituye el eje central demuchos de los beneficios potenciales que se esperan de ladescentralización (p.ej., la participación ciudadana enasuntos locales, la mejora de la prestación de servicios, latransparencia). Debería, además, ofrecer protección contrael “monopolio de las élites” en tanto que gruposdominantes locales. Este riesgo puede contenersedesarrollando estructuras efectivas de autogobernanza anivel comunitario. La sociedad civil tiene un papelprimordial en el establecimiento de las condiciones ymecanismos necesarios para garantizar la “rendición decuentas descendente” de las autoridades locales hacia suselectores.

El planteamiento de “sistema abierto” es especialmenteútil para detectar e incluir los diversos niveles derendiciónde cuentas.

El gráfico 12 muestra la “cadena de rendición de cuentas”en los procesos de descentralización, así como losprincipales mecanismos de rendición de cuentas que esnecesario organizar de forma efectiva.25

Es preciso clarificar los tres niveles en la cadena derendición de cuentas:

locales hacia ciudadanos, que constituye el núcleo dela descentralización democrática;

administración locales (es decir, la responsabilidad delos funcionarios locales ante las autoridades electas e,idealmente, también en sentido inverso26);

rendición de cuentas ascendente del gobierno localante el Gobierno central, que permite a los nivelessuperiores de la Administración verificar que los gobiernoslocales cumplen los principales objetivos estratégicos y losestatutos, así como realizar el seguimiento y supervisiónde los ingresos y gastos de los gobiernos locales.

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Hay pruebas abundantes que sugieren que las tentativasde establecer mecanismos internos de rendición decuentas (horizontal) y ejercer el control jerárquico delGobierno central sobre los gobiernos locales (rendición decuentas ascendente) han fallado frecuentemente o suinstitucionalización es extremadamente lenta. LosGobiernos centrales a menudo emplean mal sus amplias

prerrogativas de control, por ejemplo, para impedir elfuncionamiento de los Consejos municipales controladospor partidos de la oposición.

Teniendo en cuenta las limitaciones de estos mecanismosde rendición de cuentas, es aconsejable que losorganismos donantes que apoyan la descentralización y la


33

Responsabilización /rendición de cuentas y control

Rendición de cuentas y control políticos

Calidad de la prestación de servicios

Calidad de las decisio-nes sobre políticas y planificación, y de la gestión y gobernanza global

Calidad de la administración en general

Rendición de cuentas y control horizontales de la gestión

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Gobierno central

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Personal del departamento sectorial local

Ciudadanos, electores, contribuyentes y usuarios de servicios

Gráfico 12: La cadena de rendición de cuentas de lasautoridades con respecto de sus acciones

funcionarios del gobierno local (p.ej., exponiendo casos de corrupción, dinamizando a los órganos de control

favor de los pobres).

ejecución de la política de descentralización.

Recuadro 11: Posibles tareas de la sociedad civil para promover la descentralización democrática

2006_4529-ES.indd 49 30-01-2008 15:15:00


34

ciudadanos tengan acceso a información sobre losasuntos que se refieren a los gobiernos locales.

Es evidente que se necesitará tiempo para que estasnuevas formas de gobernanza participativa cambien la formaen que se ejerce el poder local. Los viejos hábitos sondifíciles de descartar, especialmente en entornosinstitucionales y culturales que nunca antes han estadoexpuestos a planteamientos participativos. Todavía haymucha confusión sobre la línea de demarcación entre el“desarrollo municipal” y el “desarrollo comunitario”. Lafragilidad de la sociedad civil a nivel local a menudoexacerba el problema. Con frecuencia, los agentes noestatales no son conscientes de su papel yresponsabilidades en la nueva situación dedescentralización de los gobiernos locales. Los actores dela sociedad civil, en particular las organizaciones de base,tienden a carecer de capacidad y recursos para participarde forma sistemática en los procesos de gobernanza local.Es también probable que los avances en este ámbitodependan del “capital social” de una localidaddeterminada; es decir, de la confianza, normas y valorescompartidos de la comunidad (p.ej., en relación con los“bienes públicos”), de la capacidad de las comunidadespara trabajar juntas y también del sentimiento deciudadanía de la población.

En muchos lugares, las organizaciones de la sociedad civilestán respondiendo al reto de ayudar a establecersistemas de gobernanza local sólidos, sustentados engobiernos locales responsables y transparentes queconsideren a los ciudadanos como “partes interesadas yagentes activos” en vez de simplemente como “usuarios yconsumidores”. En varias partes de África del Oeste (p.ej.,en Senegal), hace ya tiempo que se están realizandoexperimentos innovadores para forjar la labor conjunta delos gobiernos locales y la sociedad civil en beneficio de undesarrollo local sostenible. En muchos paíseslatinoamericanos, el desarrollo municipal y el desarrollo dela comunidad han contribuido a crear nuevas formasinstitucionales de ejercicio del poder local (p.ej., losgobiernos alternativos de Ecuador). En Guatemala, unagran variedad de organizaciones de la sociedad civil se hacomprometido con el proceso de descentralización, tantoa nivel de estrategias (p.ej., haciendo propuestasconcretas de reforma en ámbitos fundamentales, como lagestión de los recursos naturales) como a nivel local (p.ej.a través de la formación de funcionarios locales entécnicas participatorias de planificación).

En este proceso, también surgen nuevos riesgos. Unejemplo es la proliferación de los “comités de usuarios” anivel local. Estos con frecuencia están apoyados por losorganismos donantes para facilitar una mayor participaciónde la población local en la toma de decisiones. Losproblemas se manifiestan principalmente cuando estoscomités se desconectan casi por completo de losgobiernos locales, funcionando como sistemas paralelos ycentrándose en un tema concreto (p.ej., la sanidad o el

gobernanza local ayuden a establecer “sistemas derendición de cuentas descendente” creíbles y eficacesmediante el apoyo a los procesos locales de gobernanza.Esto, sin embargo, ha resultado ser una tarea difícil. Hahabido debates importantes sobre el contenido exacto delo que ha de hacerse. Existe el riesgo de “exportar”interpretaciones occidentales de la gobernanza y aplicarlasde forma más o menos mecánica. Todo lo cual nos lleva aconsiderar el papel de la sociedad civil en los procesos dedescentralización.

3.3 Sociedad civil y descentraliza-ción

Las organizaciones de la sociedad civil puedendesempeñar una serie de funciones valiosas paracontribuir a garantizar que los gobiernos locales rindancuentas y sean más responsables. Esto, en gran medida,se traduce en crear la demanda de descentralización(desde la base hacia arriba), establecer la capacidadnecesaria y, luego, pedir rendición de cuentas (recuadro11, p. 33).

En la práctica, se observa que cada vez más seexperimenta con nuevas formas de compromiso entre elEstado y los ciudadanos, que van más allá de laparticipación clásica mediante el voto. Esto se refleja, porejemplo, en la tendencia a apoyar “mecanismos directosde auditoría social”27 con el fin de facilitar la participacióndel ciudadano y establecer gradualmente los sistemas yprácticas necesarios para garantizar la rendición decuentas hacia abajo.

Pueden citarse muchos ejemplos:

vincular más a los ciudadanos en el proceso deasignación de recursos;

públicas locales (tanto con respecto a los ingresoscomo a los gastos) mediante la participación de losciudadanos en comités de usuarios o en la supervisiónde los servicios públicos;

reclamaciones;

conflictos;

27 Recent experience

2006_4529-ES.indd 50 30-01-2008 15:15:00

agua). La constitución de estos comités no es siempredemocrática, ya que es posible que la selección de susmiembros se realice mediante procesos que carecen detransparencia. También tienden a fragmentar laparticipación local, minando al mismo tiempo el papellegítimo de los gobiernos locales. Existen riesgos similarescon respecto a algunas de las iniciativas lideradas por lacomunidad. Los organismos donantes deberían mostraruna gran prudencia en el apoyo a tales modalidades departicipación de la sociedad civil. El reto es combinar elrefuerzo del gobierno local (como organismo democráticolegítimo) con el incremento de la participación de lasociedad civil a través de estructuras apropiadas.

La Comisión Europea está reconociendo cada vez más elpapel crucial de la sociedad civil en el fomento de ladescentralización y la gobernanza local. Varias estrategiasnacionales combinan el apoyo directo a ladescentralización con programas innovadores de apoyo ala sociedad civil, con el fin de hacer posible que losagentes no estatales se impliquen plenamente en elproceso de descentralización. En el recuadro 12 se ofreceun ejemplo.

El caso de Uganda muestra cómo la gobernanza localpuede también promoverse a través de otros instrumentosde la CE. Por ejemplo, bajo el componente de derechoshumanos del 8º FED, se financiaron proyectos piloto paraactividades de supervisión de los recursos destinados amitigar la pobreza en dos provincias. Estas actividadesestaban destinadas a aumentar el diálogo entre losgobiernos locales y la sociedad civil sobre la utilización delos fondos para la prestación de servicios y el desarrollodel Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza enUganda. El nuevo programa de descentralización del 9ºFED integrará este enfoque y sus enseñanzas, para supromoción en otras provincias socias.

3.4 Principios rectores para eldiseño y la ejecución deprogramas de apoyo

Al implicarse en escenarios complejos y políticamentesensibles como el de la descentralización, es importanteque los socios para el desarrollo respeten algunosprincipios rectores. En el gráfico 13 (p. 36) se proponenseis principios fundamentales. Algunos de ellos sonnormas genéricas de buenas prácticas para la cooperaciónal desarrollo. No obstante, son especialmente importantesen el escenario de la descentralización y deben aplicarsede forma coherente desde el principio:

Especificidad nacional. En principio, pocos profesionalesdel desarrollo discreparían con esta norma. Sinembargo, en la práctica, las intervenciones de losdonantes todavía se diseñan a menudo basándose en“modelos” de otros lugares.

Apropiación y asociación. Para lograr un impactosostenible, es primordial dejar en manos de los agenteslocales la responsabilidad primera de desarrollar unmarco nacional coherente de descentralización. Losprocesos seguidos por el país - incluso si son frágiles einmaduros - deben proporcionar el “punto de partida”para las intervenciones de los donantes. Esto, a su vez,favorece la promoción de un diálogo contínuo a dosniveles. El primer nivel es el de un diálogo nacionalsobre: (i) los objetivos fundamentales de ladescentralización; (ii) sus componentes esenciales; (iii)los actores que hay que implicar; y (iv) las estrategiasde ejecución más adecuadas. El segundo nivel es el deun diálogo entre las partes interesadas nacionales y lacomunidad de donantes para definir los principios deasociación, identificar las estrategias de apoyopertinentes y garantizar conjuntamente una adecuadasupervisión y evaluación.


35

A mediados del 2007, empezará a funcionar en Mauritania un programa global de apoyo a la sociedad civil.28

Durante la fase de identificación, los agentes no estatales insistieron en la necesidad de incluir un componentedestinado a fomentar la gobernanza local. El objetivo es cuádruple: (i) aumentar la concienciación sobre cuestionesde desarrollo y gobernanza local entre la población local; (ii) consolidar la capacidad de la sociedad civil paraanalizar el contexto local de desarrollo y participar plenamente en los procesos de planificación; (iii) promovernuevas formas de diálogo y colaboración entre el Estado y la sociedad civil en la gestión de los asuntos locales; y(iv) aumentar la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones. Junto a este programa para lasociedad civil, la Comisión Europea se ha implicado asimismo con los Estados miembros de la UE en un procesoconjunto de programación para elaborar un programa de apoyo a la descentralización. Éste se centrará fundamen-talmente en el diseño del marco de la estrategia nacional, las distintas dimensiones de la descentralización (inclui-da la planificación territorial) y en el refuerzo de los gobiernos locales. La necesidad de implicar a la sociedad civilen el diseño y la ejecución del proceso de descentralización ha sido plenamente reconocida por todas las partesimplicadas. El reto será garantizar la coherencia y la coordinación de ambos programas, de modo que las organiza-ciones de la sociedad civil sean gradualmente capaces de desempeñar su papel.

Recuadro 12: Apoyo a la sociedad civil mauritana para una mejor gobernanza local

28 El Programme d'Appui à la Société Civile (PASOC) tiene cuatro componentes principales: (i) promover la gobernanza local, (ii) apoyar el respeto delos derechos humanos y la consolidación de una cultura ciudadana, (iii) facilitar la estructuración de las organizaciones de la sociedad civil; y (iv)la revisión del marco jurídico.

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36

Legalidad y legitimidad. El apoyo proporcionado a ladescentralización y a la gobernanza local (a través demúltiples intervenciones) debería ser coherente con elmarco “jurídico” de la descentralización (evitando “vías”o estructuras paralelas) y procurar respetar la división“legítima” del papel de los diversos actores del procesode desarrollo.29

Flexibilidad y pragmatismo. La experiencia hademostrado que la descentralización y la gobernanzalocal son procesos con “arranques y paradas” en vezde recorridos lineares de éxito. Por consiguiente, losorganismos donantes deberán utilizar instrumentos yformas de cooperación que sean suficientementeflexibles para adaptarse a los cambios del entornopolítico e institucional, así como a la dinámica delproceso de reforma y los consiguientes nuevos desafíosy prioridades que van surgiendo.

Alineamiento y armonización. Un solo donante estáraramente en posición de influir en la totalidad de lasdiversas dimensiones de la descentralización y del

“sistema” de gobernanza local. Esta limitación favoreceel establecimiento de alianzas y complementariedadesestratégicas con otros socios para el desarrollo con elfin de facilitar un enfoque integrado y aumentar lainfluencia y el impacto sobre la totalidad del sistema. LaDeclaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, asícomo los resultados de evaluaciones recientes,30

añaden argumentos a favor de una actuación muchomás coherente entre los donantes.

Un proceso gradual y a largo plazo. El cambio político einstitucional constituye el núcleo del discurso actualsobre descentralización y gobernanza local. La ayuda ala descentralización debería reflejar este discursocentrándose en “componentes blandos” (como serían ellograr cambios en la cultura política y establecer nuevasrelaciones de confianza entre los ciudadanos y susrepresentantes electos y una amplia variedad de partesinteresadas). A este respecto, las modalidades deapoyo de los donantes deberán basarse en horizontes alargo plazo y en la ampliación de su actuación.

ALINEAMIENTO - ARMONIZACIÓN

Apoyo de los planes locales, concen-

tración en las “3C”: coherencia comple-

mentariedad y coordinación

ENFOQUES ESPECÍFICOS

PARA CADA PAÍSNo hay “modelos

únicos” que convengan a todos. Necesidad de una

correcta combinación de estrategias

FLEXIBLIDAD Y PRAGMATISMOUtilizar todas las

oportunidades que se presenten

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

Respeto del marco jurídico y de las respectivas atribu-

ciones legítimas de los protagonistas

PROCESO GRADUAL Y A LARGO PLAZO

Adoptar una perspectiva de cambio apoyada por

un incremento de las intervenciones

PRINCIPIOS RECTORES PARA EL APOYO A LA

DESCENTRALIZACIÓN APROPIACIÓN Y ASOCIACIÓN

Los avances depen-derán de la demanda y capacidad reales

para llevar a cabo las reformas. Necesidad

de diálogo con múltiples actores sobre la estrategia

nacional

Gráfico 13: Principios rectores del apoyo a la descentralización

29 En el pasado, los proyectos financiados por donantes a menudo han contribuido a confundir el reparto de papeles entre los actores locales (p.ej., entre los gobiernos locales y las ONG), corriéndose el riesgo de deslegitimar a los gobiernos locales.

30 Véase, por ejemplo, la recientemente concluida evaluación temática del apoyo de la CE a la gobernanza en tercerospaíses:http://ec.europa.eu/comm/dg/aidco/ms_ec_evaluations_inventory/evaluationsview.cfm?key=884 .

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EuropeAid

Este capítulo:

Diseño de una estrategia de apoyo coherente

37

2006_4529-ES.indd 53 30-01-2008 15:15:02

El presente capítulo se ocupa de las tres principales fasesdel diseño de estrategias de cooperación de la CE:programación, identificación y formulación. En la práctica,los límites entre estas fases son bastante borrosos. No

obstante, es conveniente considerar los principales retosque probablemente encuentren los funcionarios de la CE en cada fase, e intentar proporcionar algunasorientaciones prácticas basadas en (pasadas o presentes)


38

Gráfico 14: Itinerario del apoyo a la descentralización y a la gobernanza local

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4 Diseño de una estrategia de apoyo coherente

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experiencias de la CE y en las enseñanzas de ellasderivadas.

En este análisis, es importante identificar la correlaciónentre las diversas fases del proceso de diseño y vincularlasa los enfoques posibles con que cuenta la CE (es decir,planteamiento de proyecto o PAPS), modalidades definanciación (apoyo presupuesto sectorial, financiaciónconjunta, procedimientos de contratación y concesión desubvenciones de la CE), las herramientas (manuales,directrices para PAPS, Ciclo de Gestión del Proyecto, etc.)y resultados esperados (ficha de identificación delproyecto, ficha de acción (propuesta de financiación), etc.).Esta perspectiva más amplia se refleja en el gráfico 14,que indica el camino a seguir para diseñar programas deapoyo de la CE.

Asimismo, el enfoque como “sistema abierto” implicaconsiderar otras intervenciones de la CE y su relación conlos procesos de descentralización. Es necesario, enparticular, examinar atentamente cómo los programas deapoyo sectorial de la CE (p.ej., en el ámbito de la salud, laeducación, el agua y el saneamiento) pueden y debencontribuir a realizar progresos en los procesos dedescentralización. La sección final de este capítulo pasarevista a algunas nuevas experiencias y enseñanzasderivadas del diseño de programas sectorialestradicionales en un entorno cada vez más descentralizado.

4.1 Programación

El proceso de programación plurianual es el principalinstrumento que utiliza la Comisión Europea para decidirlas prioridades estratégicas de cooperación con un país ouna región determinados. En el consiguiente Documentode Estrategia Nacional (DEN) y Programa IndicativoNacional (PIN) o Documento de Estrategia Regional (DER)y Programa Indicativo Regional (PIR) se adoptarán lasdecisiones fundamentales de si se apoya ladescentralización y cómo. Las referencias a ladescentralización pueden a veces ocupar sólo 10 líneas enun DEN. Una vez que las partes responsables adoptan ladecisión política de incluir el apoyo a la descentralización yla gobernanza local, será necesario identificar y formularun programa concreto (según se expone en las secciones4.2 y 4.3).

Mientras que el formato específico del proceso deprogramación puede variar de una región a otra, existenelementos comunes. En la práctica, la programación:

posible, a las prioridades de las políticas nacionales ysectoriales;

interesadas (incluidos los agentes no estatales y losgobiernos locales) para participar en el proceso;

de áreas de intervención;

para reorientar la estrategia global de apoyo (tras lasevaluaciones intermedias y la evaluación final).

La fase de programación es, por lo tanto, una etapa muyimportante en el ciclo global de la cooperación. El procesode programación del 10º FED nos ofrece un ejemplo.Varias delegaciones de la CE están actualmenteconsiderando importantes interrogantes sobre las posiblesestrategias de apoyo a la descentralización y lagobernanza local, tales como:

(1) ¿Debería o no implicarse la CE en ladescentralización?

(2) ¿Cómo sería conveniente que evolucionasen losprogramas de apoyo existentes?

(3) ¿Cómo puede implicarse de forma efectiva a lasdiversas partes interesadas locales en laprogramación?

(4) ¿Cómo puede la Comisión Europea evolucionarhacia la “programación conjunta” (Declaración deParís)?

Vamos a examinar cada una de estas cuestionesestratégicas y operativas esenciales más detalladamente.

(1) ¿Debería la CE apoyar la descentraliza-ción, tanto si es una prioridad estratégicacomo si no lo es?

Esta cuestión de si la descentralización debe o noconstituir una prioridad estratégica puede surgir en paísesen los que la CE, por diversas razones,31 no ha apoyadotodavía estrategias de descentralización. No obstante, lacreciente importancia de las cuestiones relacionadas conla descentralización y la gobernanza local en los paísessocios pueden obligar a la CE a reconsiderar su política enlos nuevos procesos de programación (como el del 10ºFED) o en sus evaluaciones intermedias.

Hasta ahora, la Comisión Europea no ha desarrollado aúnherramientas específicas para hacer una evaluación(sectorial) completa de estos tipos de cuestionesestratégicas sobre la descentralización durante el procesode programación. En la práctica, el análisis global del paísrealizado en el contexto de la elaboración de un DEN,proporciona la base principal para orientar la toma dedecisiones. Aunque la Comisión ha adquirido una ciertaexperiencia en la evaluación de países, la calidad general ylos procesos seguidos para realizar estas evaluaciones sonmanifiestamente mejorables. Esto es especialmente cierto

D i s e ñ o d e u n a e s t r a t e g i a d e a p o y o c o h e r e n t e

3931 Esto puede ser consecuencia de una opción estratégica deliberada (p.ej., en ausencia de un mínimo compromiso gubernamental con el procesode reforma) o de estrategias internas de la CE de concentrar la ayuda en unos pocos “sectores”).

2006_4529-ES.indd 55 30-01-2008 15:15:03

cuando se trata de evaluar procesos complejos de reformapolítica como es el caso de la descentralización y lagobernanza local.

No obstante, se han recogido enseñanzas útiles, así comoexperiencias concretas sobre el terreno, que puedenproporcionar orientaciones al personal de las delegacionesde la CE a la hora de adoptar las decisiones estratégicasnecesarias.

Lección 1: Evitar demasiadas condiciones previas.Una posible línea de actuación para un donanteindeciso ante el apoyo a la descentralización escomprobar en qué medida un país determinadocumple una serie de “condiciones previas” (recuadro13).

Esta lista de control proporciona un útil analíticointeresante. Sin embargo, desde la perspectiva de la CE,su importancia práctica es limitada pues tiene pocosentido introducir una sobrecarga de requisitos previosque es necesario garantizar antes de implicarse enpolíticas de descentralización. Es más útil transformar esosrequisitos previos en elementos básicos de un programacoherente y a largo plazo para establecer ladescentralización como proceso global de reforma de laAdministración. La Comisión ha tendido a favorecer estesegundo planteamiento que es coherente con su enfoquede las reformas de gobernanza (incluida la

descentralización) como procesos dinámicos que pasanpor varias etapas antes de alcanzar el cambio sistémico(recuadro 14).

Lección 2: Justificar la elección de implicarse o noen la descentralización. Varias evaluaciones recientes(de la CE) han observado que los análisis del DENsobre cuestiones de gobernanza en países socios sonfrecuentemente demasiado limitados y superficiales.Las evaluaciones de las estrategias nacionales deMalaui (2003) y Lesoto (2004) señalaron que el DEN no


40

Recuadro 14: Implicación de la CE en procesos de descentralización”

En los documentos estratégicos de los donantes yotra documentación existente, se identifican gen-eralmente las siguientes condiciones previas:(i) existencia de un marco jurídico básico para la

descentralización;(ii) recursos financieros para asumir las funciones

asignadas;(iii) recursos humanos en los gobiernos locales;(iv) mecanismos de rendición de cuentas política;(v) existencia de dispositivos institucionales a

nivel central para guiar el proceso de descen-tralización.

Varios ejemplos revelan una estrategia en la que la Comisión Europea ha combinado una evaluación realista de las“condiciones iniciales” con una implicación selectiva y prudente en los procesos de descentralización (con obje-tivos a largo plazo):

Bangladesh ha encontrado bastantes obstáculos a la hora de poner en práctica la descentralización y lagobernanza local. En opinión de la comunidad de donantes, la descentralización es crucial para la prestación deservicios a los pobres y la posibilidad de alcanzar los ODM. Se considera, por lo tanto, que no es posible optarpor inhibirse de participar en el proceso de descentralización. Así pues, los principales donantes (incluida laComisión Europea) han decidido unir sus fuerzas para promover un planteamiento más “sistémico” de ladescentralización, basado en estrategias locales de empoderamiento, diálogo político, financiación conjunta yesfuerzos para incorporar elementos de descentralización en el apoyo a otros sectores (como la salud y laeducación).

El Salvador hubo muchas dificultades para ejecutar un programa de 33 millones de euros destinado a apoyarel desarrollo local y la descentralización. No obstante, la Comisión sigue apoyando la descentralización para eldesarrollo del país. Por ello, en lugar de retirar su apoyo a este proceso, la Comisión ha adaptado su estrategiaglobal de intervención, replanteando incluso su apoyo financiero (para maximizar el efecto palanca financiero)buscando alianzas estratégicas (con otros organismos donantes) y vinculando el futuro apoyo (presupuestario) aindicadores de resultado negociados.

Líbano, la Comisión optó por el apoyo directo a los municipios como “punto de entrada” para estimular elproceso de descentralización desde la base.

Mauritania se reconoció la importancia de la descentralización y la gobernanzalocal y se asignaron recursos para un programa de apoyo. Tras un cambio de régimen en agosto de 2005, elGobierno de transición dio claras señales de que la descentralización era nuevamente una prioridad política porlo que la Comisión decidió lanzar el proceso de identificación.

Recuadro 13: “Condiciones previas”para el éxito de la descentralización

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justificaba la falta de apoyo global a ladescentralización, a pesar de la existencia de unapolítica nacional, demanda social (especialmentedesde la base) y posibles vínculos con objetivos clavede desarrollo de la CE. Estas carencias puedenexplicarse en parte a causa de la relativa novedad dela descentralización y de las evaluaciones por país. Sinembargo, ahora que la descentralización se haconvertido en una prioridad política (en las agendasnacionales y de los donantes), es necesario ponerremedio a esa carencia. Idealmente, los futuros DENincluirán un análisis en profundidad (de sistemaabierto) de la importancia de la descentralización en uncontexto determinado y proporcionarán unajustificación solidamente razonada para implicarse oabstenerse en el proceso. En el recuadro 15 seproporcionan recomendaciones e ideas prácticas alrespecto.

Lección 3: Preparar el terreno para ladescentralización con proyectos piloto. Laexperiencia sugiere que programas de ayudacuidadosamente focalizados pueden contribuir aimpulsar cambios en países que carecen de unapolítica de descentralización o de compromiso con laejecución de las políticas de reforma existentes. Entales condiciones adversas, la ayuda exterior puedepromover un enfoque de gobernanza local para eldesarrollo y la reducción de la pobreza a nivel local pormedio de programas piloto. Estos programas,concebidos como “experimentos estratégicos” dedescentralización, pueden proporcionar un terrenoadecuado para comprobar, por ejemplo, los sistemasde transferencia, los mecanismos de participación, el

desarrollo de capacidades de los gobiernos locales y eldiálogo entre distintos niveles de la Administración(local, regional, central). Demostrando la viabilidad ylos beneficios de un enfoque de gobernanza local parael desarrollo local, los programas de ayuda contribuyena impulsar al electorado nacional a exigir una auténticadescentralización. Varios programas de ayuda de la CEestán basados en ese enfoque (p.ej., en Chad, Siria yLíbano).

(2) ¿Cómo convendría que evolucionaran losactuales programas de apoyo de la CE?

La cuestión de cómo deberían evolucionar los actualesprogramas de apoyo de la CE es un reto estratégico quese plantea en muchas delegaciones de la CE a la hora deconsiderar los siguientes pasos en el apoyo existente a losprocesos de descentralización y gobernanza local en unpaís determinado.

También en este caso es probable que exista una granvariedad de situaciones específicas a cada país, lo quehace difícil proporcionar directrices que puedan aplicarsede manera general. Sin embargo, la práctica indica que amenudo la tarea se reduce a adoptar decisionesestratégicas en varias áreas:

Ampliar el ámbito de la ayuda. Hay varios ejemplos depaíses en los que el apoyo de la CE ha sidoprogresivamente más ambicioso (de un ciclo deprogramación a otro). Por ejemplo, el apoyo inicial de laCE ha adoptado a menudo como “punto de entrada”estratégico el “desarrollo local” (debido al bajo nivel decompromiso del Gobierno central con ladescentralización). A medida que se han logradoresultados prometedores, la Comisión ha tendido atrasladar su apoyo a programas de ayuda mássofisticados. Madagascar ofrece un ejemplo fascinantea este respecto (recuadro 16).

Elegir los enfoques y modalidades de financiación de laCE “adecuados”. ¿Deberá proporcionarse el apoyo de laCE en forma de proyectos y programas o mediante unPAPS? Y, también en la misma línea ¿qué tipo demodalidad de financiación es el más apropiado en uncontexto nacional determinado? La fase deprogramación proporciona una primera oportunidad deconsiderar estas opciones estratégicas fundamentales.Al estudiar las opciones, mucho depende del historialde descentralización y apoyo de la CE en un paísdeterminado, así como de las oportunidades de“ampliar” las intervenciones. Por otra parte, existeactualmente una clara preferencia en la política de la CEpor los enfoques sectoriales y las modalidades deapoyo presupuestario (siempre que sea posible). Estosmecanismos de suministro de ayuda se considerangeneralmente como los que tienen mayor potencial a lahora de garantizar su apropiación por parte delbeneficiario, aumentar la influencia de la CE, facilitar el


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los donantes no deben necesariamente “esperar”a que los gobiernos centrales actúen. Ellosmismos pueden actuar como agentes del cambiorespaldando las reformas más necesarias.

potenciales de la descentralización para lograrlos objetivos clave de desarrollo (p.ej., lareducción de la pobreza).

(los gobiernos centrales pueden oponerse a ellamientras que los agentes locales pueden estarexigiéndola).

donantes y la consiguiente división de tareas (losesfuerzos conjuntos ayudan a mitigar los temoresde “estar solos” o asumir una carga excesiva).

Recuadro 15: Recomendaciones e ideas prácticas para implicarse o abstenerse en los procesos de

descentralización

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diálogo político y lograr un impacto (especialmente enáreas relacionadas con la gobernanza). La pertinencia yviabilidad de utilizar estos mecanismos de suministrode ayuda deberán evaluarse a fondo durante la fase deidentificación (véase más adelante).

Ampliar la gama de actores. La identificación y selecciónde las partes interesadas es igualmente otra decisiónestratégica clave que debe tomarse durante laprogramación. También en este caso se ha producidoun cambio evidente en los programas nacionales, yaque se ha pasado del planteamiento de “agente único”(p.ej., concentrando el apoyo en la Administracióncentral o en los gobiernos locales) a un enfoque basadoen “agentes múltiples” (en que el apoyo de la CE estádestinado a los diversos actores clave del proceso dedescentralización). Esto se refleja, por ejemplo, en latendencia a combinar el apoyo a la descentralizacióncon programas destinados a capacitar a la sociedadcivil para participar en la gobernanza local (p.ej., enGuatemala, Honduras, Uganda y Mauritania).

(3) ¿Cómo implicar de forma efectiva en la programación a las distintas partesinteresadas?

La descentralización es un proceso demasiado importantepara dejarlo sólo en manos de la Administración central.Otros muchos actores tienen intereses objetivos en juegoen el proceso y deberían, por lo tanto, estar implicados enlos procesos nacionales de diálogo sobre el contenido y eldiseño de los principales programas de apoyo.

La experiencia sobre el terreno indica que queda muchopor hacer para organizar tales procesos de programaciónparticipatorios. La encuesta mencionada anteriormentesobre el papel de los gobiernos locales en la cooperaciónACP-UE halló escasas pruebas de participación de losgobiernos locales en la programación. Esto se debe adiversas razones, incluida la renuencia del Gobierno aasociar a otros interesados, la novedad de este enfoque yla falta de orientaciones prácticas para entablar ese tipode consultas, así como capacidades limitadas por ambaspartes. No obstante, están emergiendo gradualmente

Recuadro 17: Recomendaciones e ideas prácticas para mejorar la participación de los gobiernos locales en la programación

participación.

celebración de mesas redondas sobre el tema).

margen para proporcionar contribuciones y observaciones sobre los resultados).

de ejecución del futuro programa de apoyo).

El apoyo de la CE a Madagascar empezó a finales de los años 90, con un programa tradicional de microproyectos.Se utilizaron ideas derivadas de la experimentación con este programa para elaborar un “Programa de apoyo a ini-

organizaciones de la sociedad civil. Esta experiencia, a su vez, incitó a la Comisión a lanzar un programa muchoProgramme d’Appui aux Communes et Organisations

Rurales pour le Développement du Sud (“Programa de apoyo a los municipios y organizaciones rurales para el

ante la descentralización, integrando nuevas dimensiones en un futuro programa de apoyo (p.ej., con mayor impli-cación de los servicios desconcentrados) así como para percibir los riesgos de iniciativas (lideradas por donantes)mal estudiadas.

Recuadro 16: Estrategias ascendentes de apoyo de la CE en Madagascar

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prácticas prometedoras en diversas regiones (p.ej., enUganda, Honduras y Zimbabue). En el recuadro 17 seproporcionan recomendaciones e ideas prácticas paramejorar la participación de los gobiernos locales en laprogramación (y en las evaluaciones intermedias y finales).

(4) ¿Cómo puede la Comisión Europeaavanzar hacia una “programaciónconjunta”?

La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayudaejerce una gran presión sobre la programación porquerequiere que los organismos de financiación ajusten suactuación en cada país a un marco estratégico acordadoconjuntamente para dicho país, mientras que estosorganismos de financiación están al mismo tiempoobligados a mantenerse dentro de los márgenes de suspropias políticas y mandato. Esto puede crear tensiones yrequerir compromisos que pueden afectar a la naturaleza,el ámbito y la orientación de los programas de apoyoproporcionados al país.

El avance hacia la “programación conjunta” todavía estáen su primera infancia, aunque van surgiendo iniciativasprometedoras. En Sudáfrica, por ejemplo, la comunidad dedonantes participa en un gran ejercicio para aportar unamayor coherencia a los diversos programas de apoyo a lagobernanza. La existencia de un sólido marco estratégicoy de capacidad de coordinación en el seno del Gobiernosudafricano han facilitado el proceso.

4.2 Identificación

La finalidad de esta segunda fase del proceso deprogramación es concretizar más las orientacionesestratégicas del DEN/PIN en cuanto al programa de apoyode la CE previsto (p.ej., apoyo específico a la

descentralización y a la gobernanza local y/o a programasde apoyo sectorial centrados en la descentralización). Sise lleva a cabo correctamente, el proceso de identificacióndebería generar la información necesaria para darrespuesta a las cuestiones principales incluidas en la “fichade identificación” de la CE, la cual es necesario completartanto si se opta por un “enfoque de proyecto” como porun enfoque “PAPS”. Para responder a estos requisitosformales, el personal de las delegaciones de la CE tendráque hacer frente a varios retos estratégicos y operativosen la identificación de programas de apoyo (directo oindirecto). En el gráfico 15 se resumen estos retos.

A continuación se analizan estos retos, que estánestrechamente relacionados.

(1) ¿Cómo aplicar un enfoque de “sistemaabierto”?

El planteamiento de “sistema abierto”, presentado en elCapítulo 2, no es solamente un instrumento abstracto deanálisis. La táctica es continuar este enfoque en todos lassubsiguientes etapas del diseño y aplicarla al elaborar losdocumentos necesarios de esa fase. Se trata de manteneren perspectiva el “escenario global”; es decir, todos loselementos que determinan e influyen en el curso delproceso de descentralización en un contexto particular(recuadro 18).

(2) ¿Cómo evaluar el contexto regional del país?

Las doctrinas, los modelos importados y losplanteamientos estándar no tienen cabida en lasestrategias de apoyo a la descentralización. Es necesario“aterrizar in situ” para comprender desde dónde viene unpaís determinado y a dónde va (teniendo en cuenta lasinfluencias regionales e internacionales); evaluar los


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Apoyo directo a la descentralización

Aplicación de una estrategia de “sistema

abierto”Identificación de opciones estratégicas

Comprensión del contexto del país

Categorización y comprensión de los actores

Programas de apoyo sectorial “clásicos”

Gráfico 15: Retos estratégicos y operativos del apoyo a la descentralización

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44 32 Un buen ejemplo es la disposición de los ciudadanos a pagar impuestos. Ésta es una condición previa para sistemas locales viables degobernanza con sistemas adecuados de rendición de cuentas.

La adopción de un planteamiento de “sistema abierto” durante el proceso de identificación supone el uso de otrotipo de óptica.

Primacía del análisis político. Las “políticas” de la descentralización deberían ocupar el escenario central delproceso de identificación. Esto implica la capacidad de llevar a cabo un examen político-económico global delsistema político, que deberá incluir la naturaleza y competitividad de los partidos políticos, su poder a nivel localy la fuerza de la sociedad civil, así como las normas y valores que sustentan el comportamiento tanto de losfuncionarios públicos como de los ciudadanos con respecto a la res publica.32

Establecer nexos. La precaución de establecer nexos entre las distintas dimensiones de la descentralización (anivel nacional, intergubernamental y local) para asegurarse de que funcionen de forma coordinada, es lacaracterística de los “enfoques de sistema abierto”. El proceso de identificación debería reflejar claramente el“panorama global” y seguidamente garantizar que el apoyo previsto “encaja” en el sistema global.Coordinación de las partes interesadas. Los diversos aspectos de la descentralización son responsabilidad dedistintos actores, mientras que muchos actores tienen intereses en juego en ese proceso (a nivel central y local).El estudio de identificación debería incluir una categorización adecuada de esos actores y sugerir medioseficaces para facilitar el diálogo y la coordinación entre ellos.Focalización en los agentes de cambio. Los programas de apoyo a la descentralización (al igual que otrasintervenciones relacionadas con la gobernanza) idealmente intentan promover un “cambio sistémico”. Para elloes necesario concentrarse, ya desde la fase de identificación, en las fuerzas, instituciones y actores que puedenimpulsar los procesos de cambio.Estrategias realistas de ejecución. En el planteamiento de “sistema abierto”, no es suficiente detallar un plan detrabajo para aplicar el apoyo de la CE previsto. Es necesario integrar las estrategias de ejecución en un análisismás amplio de cómo puede establecerse gradualmente un “sistema” de descentralización que funcione con eltiempo.Enfoque integrado del desarrollo de capacidades. Para que la descentralización funcione, es necesario consolidardiversas capacidades. Aunque un programa de apoyo de la CE puede optar por concentrarse en el refuerzo de lacapacidad de los gobiernos locales, hay otras partes del sistema que también requieren atención. Por ejemplo, ladescentralización requiere una considerable capacidad en la Administración central para planificar y llevar a caboel proceso, así como para la movilización de servicios desconcentrados.Acciones conjuntas. Ningún donante por sí solo puede intervenir en todos niveles del “sistema'. Por eso esesencial identificar y utilizar todas las oportunidades de colaborar estrechamente con otros socios para eldesarrollo en actividades tales como misiones, valoraciones y evaluaciones realizadas de forma conjunta.

Recuadro 18: Requisitos para un enfoque de “sistema abierto”

Recuadro 19: Examen del interior de la “caja negra” del sistema de descentralización

Los sistemas de descentralización constituyen territorios relativamente desconocidos para los organismosdonantes. Un estudio de identificación adecuado deberá evaluar:

hacer posible una auténtica descentralización;

sociedad);

programas en materia de finanzas públicas, sectoriales, para la función pública o de reforma agraria);

sectoriales y/o de alivio de la pobreza;

también la influencia de los sistemas de clientelismo;

obstáculos y factores de resistencia encontrados;

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distintos significados que atribuyen a la descentralizaciónlos diversos actores y partes interesadas, observar qué eslo que funciona y lo que no funciona, examinar por qué esasí, y entender las normas culturales en que se apoya elfuncionamiento del Estado y de la sociedad.

La fase de identificación es el momento adecuado paraproceder a esta “verificación de la realidad”. Esto implica,en primer lugar, emprender una sólida evaluación política einstitucional del contexto nacional (regional), que deberá irmás allá del análisis de los aspectos formales y de lasprincipales tendencias del proceso de descentralización.La tarea consiste más bien en adoptar un enfoque“político-económico” para entender la descentralización(recuadro 19). En el Anexo 7 se resumen diversosinstrumentos para analizar la organización y desarrolloinstitucionales, así como el Drivers-of-Change Analysis(“Análisis de factores impulsores del cambio”) de DFID.

Una segunda opción es utilizar tipologías de países para ver“dónde se ponen los pies” y adoptar decisionesinformadas sobre las estrategias de apoyo adecuadas. Seindican aquí dos posibles tipologías.

Tipología 1: Una tipología evidente se basa en elexamen de la duración/grado de madurez del procesode descentralización. Esto permite distinguir entre lospaíses que:


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Diversos niveles de compromiso conla descentralización

El país muestra un fuerte compromiso con ladescentralización democrática y la gobernanza local y haelaborado una política nacional y un marco institucional

coherentes para permitir una ejecución eficaz

El país considera oficialmente la descentralizacióndemocrática como prioridad política, pero las condiciones

para llevarla a cabo no están todavía establecidas

Países altamente centralizados que prevén principalmentela desconcentración

El país se enfrenta al reto de la descentralización/gobernanza local en calidad de “país frágil” o país que

acaba de salir de una situación de conflicto

Estrategia global de respuesta

Invita a los socios para el desarrollo a alinear plenamente almarco nacional sus estrategias, enfoques, instrumentos de

financiación y procedimientos

En esta categoría de países, la cuestión es impulsar lainstauración y consolidación de una política nacional de

descentralización coherente, proporcionando al mismo tiempoapoyo para experimentar estrategias con actores nacionales y

locales seleccionados

En estos países, las estrategias de respuesta deberán irseconsolidando, aprovechando las oportunidades existentes (a

nivel sectorial o local) y apoyando a los impulsores del cambio

Primeramente habrá de establecerse una base de legitimidad(= Estado de Derecho) para seguidamente invertir en modelar

las condiciones previas para abordar la descentralización através de diversos instrumentos y puntos de entrada. Es de

importancia primordial actuar conjuntamente comocomunidad de donantes

descentralización;

descentralización, centrándose en actividades tales

experiencias piloto con gobiernos locales y regionales;

serie inicial de medidas de descentralización;

avanzadas, intentando abordar cuestiones mássensibles, tales como la descentralización fiscal, la

desconcentración, e integrando la participación de losgobiernos locales en los procesos de elaboración depolíticas.

Tipología 2: En una tipología más elaborada secategoriza a los países de acuerdo con el grado decompromiso respecto a la descentralización y lagobernanza local según se percibe por los diversos

Pueden distinguirse cuatro modelos generales (cuadro4) para cada uno de los cuales es posible proporcionarestrategias globales de respuesta (dentro de cada unade estas categorías generales también es necesarioadoptar un enfoque específico para el país).

Cuadro 4: Utilización de tipologías: Ilustración

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Cuadro 5: Pasos del “proceso de categorización”

Primer paso: Identificar las distintas categorías de actores y partes interesadas que en principio están implicadas en el proceso dedescentralización. Este análisis puede ser transversal, yendo desde las instituciones gubernamentales o cuasi-gubernamentales a las organizaciones no gubernamentales, o centrándose en las instituciones políticas (p.ej., elParlamento). Para cada categoría de agentes, deberá analizarse brevemente su relación real y potencial con el procesode descentralización, las características fundamentales de su organización y sus áreas temáticas y geográficas detrabajo.

Segundo paso: Analizar los intereses principales en juego para cada grupo de actores, así como la motivación que los distintos agentespueden tener para participar constructivamente en el proceso, para oponerse a un cambio real o para mantenersetotalmente fuera del proceso (es decir, un análisis de la motivación/incentivos de las diversas partes interesadas).

Tercer paso: Identificar los posibles “agentes de cambio”. Es decir, las instituciones y agentes locales que pueden impulsar el procesode descentralización y la gobernanza local (es decir, evaluar las posibles coaliciones en favor del cambio).

Cuarto paso: Examinar las estrategias de intervención, su planteamiento y la contribución de los distintos socios para el desarrollo yotros actores externos (p.ej., las organizaciones no gubernamentales internacionales y los gobiernos locales de Europaque participan en la cooperación municipal internacional).

Quinto paso: Evaluar los cometidos y las capacidades de los distintos actores a nivel central y local. Esto puede considerarse como unanálisis del potencial existente para las actuaciones y las subsiguientes necesidades prioritarias de desarrollo decapacidades.

(3) ¿Cómo categorizar y comprender a losactores qué deben estar implicados?

En la ficha de identificación se requiere un “análisis inicialde las partes implicadas”, porque es esencial poseer unabuena comprensión del escenario de los actores paraadoptar decisiones correctas, por ejemplo, sobre conquién hay que trabajar, en qué medida y con quéintensidad, y en qué áreas y niveles de descentralizaciónes conveniente invertir. La descentralización debeentenderse como un proceso con múltiples actores. Por lotanto, hacer un diagnóstico acertado de las posiblessinergias, de las ideas que comparten los distintos actoresy de las modalidades para el establecimiento de redes yalianzas eficaces son elementos que contribuyen al éxitodel apoyo a la descentralización. Por otra parte, esnecesario tener claras las ventajas comparativas detrabajar con diversos actores. Un paso importante en estecontexto es el análisis de los actores, que idealmentedebería completarse antes de finalizar la fase deidentificación. La mejor forma de hacerlo es mediante unasólida “categorización de los actores” (cuadro 5). Tambiénes posible utilizar otros instrumentos para evaluar lasactitudes de los diversos actores ante la descentralizacióny los gobiernos locales.

(4) ¿Cómo identificar opciones estratégicas de apoyo a la descentralización?

El proceso de identificación estará ahora progresandohacia una fase crítica. Idealmente, se estará aplicando unenfoque de “sistema abierto”, se habrá realizado un sólidoanálisis político e institucional del contexto nacional y sehabrá “categorizado” y comprendido correctamente a los

distintos actores y partes interesadas en el proceso dedescentralización. Ha llegado el momento de identificaropciones estratégicas concretas de apoyo a ladescentralización. Esto es particularmente importante siparecen darse las condiciones necesarias para un PAPS.La ficha de identificación correspondiente a un PAPSrequiere explícitamente que se indiquen las “opciones parala ejecución” del apoyo previsto.

Los aspectos esenciales que deben considerarse en estafase incluyen:

focalización,puntos de entrada,secuencia del apoyo,enfoque del desarrollo de capacidades.

La focalización determina en gran medida el carácter delprograma o proyecto(s) de descentralización, que puedebasarse en una filosofía de apoyo a los correspondientesprocesos a través de diversas modalidades:

determinadas condiciones),

También es necesario tener claro si el apoyo es parareforzar la desconcentración administrativa, la fiscal y/o lapolítica (fomentando la emergencia de una gobernanza yuna democracia locales). Otras cuestiones importantes encuanto a la focalización son hasta qué punto deberíaconcentrarse el apoyo en la suministro de servicios, elestímulo del desarrollo económico (rural) y la consolidaciónde las instituciones del Estado (recuadro 20).

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En términos de puntos de entrada, que constituyen un áreaestrechamente relacionada con la selección de las áreasde atención prioritaria, el estudio de la situación puedeponer de manifiesto una serie de opciones:

en fases posteriores, cuando el entorno sea más propicio

Las elecciones con respecto a la secuencia requieren una

secuencia es necesario que haya una sólida coordinación

con los demás socios para el desarrollo y con los

entrada y la secuencia fueron cuidadosamente tenidos en

experiencia señala claramente que esta fase tiende arequerir mucho tiempo y recursos humanos y que es deprimordial importancia que sea cuidadosamente

4.3 Formulación

hermética, en la práctica, el proceso de “formulación” estádestinado a:


47

Recuadro 20: Buenas prácticas en Malí: Reorientación de la estrategia de apoyo

desde la base hacia arriba

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tresretos estratégicos/operativos

Recuadro 21: Recomendaciones e ideas prácticas: Algunas experiencias recogidas con respecto a la secuencia

Recuadro 22: El Programa de Asociación Municipal de Uganda

En primer lugar

En segundo lugar

En tercer lugar

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(1) ¿Cuándo y cómo puede utilizarse el apoyopresupuestario para apoyar (impulsar) losprocesos de descentralización y gobernanzalocal?

(2) ¿Cuáles son los indicadores apropiados(especialmente en los planteamientos de PAPS yen las modalidades de apoyo presupuestario) yqué proceso debe utilizarse para acordarlos?

(3) ¿Cómo elegir un dispositivo institucionaladecuado para la ejecución del programa?

A continuación se examina brevemente cada uno de estosretos, al tiempo que se vinculan con las experiencias encurso de la CE sobre el terreno y con las enseñanzasextraidas.

(1) ¿Cuándo y cómo utilizar el apoyopresupuestario sectorial?

El apoyo presupuestario sectorial es una de las tresposibles modalidades de financiación (véase el Anexo 10)si se opta por un PAPS. Para los procesos relacionadoscon la gobernanza, la Comisión Europea promueve elrecurso al apoyo presupuestario sectorial siempre que seaposible. La razón principal es el potencial “factordesencadenante” que puede tener el apoyo presupuestarioen términos de mayor apropiación, facilitación del diálogo,mejora de la gestión de la hacienda pública (tanto al nivelcentral como local) y aumento de la transparencia y de larendición de cuentas.

Tanto las consultas del foro de discusiones para laelaboración de este Documento de Referencia como elseminario celebrado en Bruselas (4-6 de octubre de 2006)


49

revelaron una concienciación, interés y apoyo crecientespor esta modalidad de financiación en el ámbito de ladescentralización y la gobernanza local. Tres delegacionesde la CE ya la están utilizando (Malí, Jordania, Honduras).Varias delegaciones están explorando las posibilidades depasar de un planteamiento de proyecto a un PAPS conayuda presupuestaria sectorial (Níger, Madagascar,Filipinas) en el apoyo a la descentralización, mientras quela cuestión también se plantea en el caso de países en losque el proceso de descentralización todavía se enfrenta aretos importantes. Se reconoce, no obstante, que tambiénquedan por responder muchas preguntas sobre el “cómo”,por ejemplo, con respecto a la focalización, losindicadores y los factores desencadenantes.

Así pues ¿”cuándo” y “cómo” utilizar el apoyopresupuestario sectorial? No hay directrices específicaspara el apoyo presupuestario sectorial en el ámbito de ladescentralización y la gobernanza. Sobre el terreno, sinembargo, la Comisión está experimentando en este campoy está adquiriendo valiosos conocimientos sobre lasventajas e inconvenientes de esta modalidad de ayuda.33

Pero todo ello es muy reciente y limitado a una serie depaíses, por lo que será necesario aprender en el curso dela ejecución de este tipo de ayuda para que puedaconstituirse una sólida base de conocimientos.

Es posible, no obstante, proporcionar algunas directricesiniciales que permitan adoptar decisiones informadas:

Alineación con los principios generales del apoyopresupuestario sectorial. Existe cierta preocupaciónen la sede de la CE sobre enfoques “demasiadodifusos” al cambiar a las modalidades de apoyopresupuestario sectorial. Es por ello necesario respetarlos principios generales del apoyo presupuestariosectorial al considerar el uso de esta modalidad definanciación en el ámbito específico de ladescentralización. En el Anexo 8 se indican “sietecriterios principales de apreciación” para utilizar estamodalidad de apoyo. La focalización en políticassectoriales y unas finanzas públicas saneadas, porejemplo, deberían seguir ocupando el centro deatención.

Flexibilidad. La Comisión Europea es partidaria deadoptar un planteamiento flexible y dinámico de lautilización del apoyo presupuestario (sectorial). No esnecesario asegurarse primero de que se cumplan todaslas condiciones de admisibilidad. Una cierta latitud y lacapacidad de asumir riesgos son parte integrante deeste enfoque. Las delegaciones de la CE pueden por lotanto proponer el uso de apoyo presupuestario sectorialincluso cuando algunas de las condiciones básicas aúnnecesitan reforzarse y consolidarse ulteriormente. En lapráctica, la Comisión opta por el apoyo presupuestariosectorial precisamente para aumentar su influencia, así

Recuadro 23: Recomendaciones e ideas prácticas para gestionar

el proceso de identificación

especificaciones claras.

actores a lo largo de todo el proceso.

del Gobierno.

existentes.

obtenidos.

33 Durante las consultas del foro de discusiones, las delegaciones de la CE con experiencia en apoyo presupuestario sectorial identificaron variasventajas, como: (i) el desarrollo de una planificación y una visión clara del sector, (ii) la focalización en las finanzas públicas; y (iii) el interés delfactor de “adicionalidad” efectiva del apoyo de la CE. Entre las desventajas o inconvenientes, el personal de la CE mencionó: (i) la falta deexperiencia en la utilización de esta modalidad de ayuda; (ii) el riesgo de considerar la descentralización como un “plan rector “ dirigido por elGobierno central, (iii) la insuficiencia del marco de previsiones de gastos a medio plazo para “sectores” transversales como el de ladescentralización; y (iv) la limitada apropiación de los procedimientos presupuestarios nacionales.

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como con el fin de ofrecer un incentivo para que elGobierno establezca un sólido marco de políticasectorial.

Garantizar el diálogo interno. A nivel de la CE sedebate la cuestión de si es o no oportuno suministrarapoyo presupuestario sectorial. Hay un intercambio deopiniones y diálogo interno (que incluye a la sede, lasdelegaciones y la asistencia técnica) sobre la utilizacióndel apoyo presupuestario sectorial, prestando unaparticular atención a la realidad sobre el terreno.

Atención a la financiación excesiva. La experienciamuestra que es importante tener en cuenta la“capacidad de absorción”. Mientras que el apoyopresupuestario sectorial ofrece la ventaja de movilizarrecursos sustanciales (actuando así como incentivopara el Gobierno), la estrategia tiene ciertos límites.Especialmente en los países socios en que elcompromiso con la reforma es dudoso, existe el riesgode introducir una carga excesiva con un paquete demedios financieros demasiado generoso. Los puntos deestrangulamiento a nivel político e institucional quebloquean el avance de la agenda de descentralizaciónno desaparecerán de un día para otro. En este tipo desituación existe un riesgo real de que los niveles dedesembolso de fondos sean bajos.

(2) ¿Cuáles son los indicadores de resultadosadecuados y qué proceso debe utilizarsepara acordarlos?

La definición del conjunto “adecuado” de indicadores esun reto importante del proceso de formulación. La calidadde la supervisión y evaluación futuras dependerá, en granparte, de la elaboración de los valores de referenciadurante el proceso de formulación, como confirman losinformes de supervisión de los proyectos y programas dela CE en curso, que con frecuencia son bastante críticossobre los indicadores utilizados. El problema de losindicadores de resultados se hará más prominente amedida que la Comisión recurra más a menudo al apoyopresupuestario sectorial para apoyar la descentralización yla gobernanza local.

Debe igualmente tenerse en cuenta que habrá evidentesdiferencias entre los indicadores para planteamientos deproyecto y los indicadores en el contexto de un PAPS. Conplanteamientos de proyecto es posible concentrarse enindicadores específicos (p.ej., a nivel de distrito provincialdel socio beneficiario), mientras que para el apoyosectorial se utilizan indicadores generales (que a vecesestán poco desagregados). Los indicadores de resultadospara proyectos están vinculados a los avances en laejecución (no a las políticas sectoriales). En principio, noafectan a los niveles globales de desembolso (mientrasque ésta es la característica esencial de los indicadores de

resultados de un PAPS). Todo lo cual indica que eldesarrollo de indicadores adecuados para un PAPS es(comparativamente) una tarea más larga y compleja.

Enseñanzas recientes sugieren la importancia crucial deadoptar decisiones claras con respecto a diversoselementos (véase el gráfico 16):

El contenido. ¿Qué tipo de indicadores debería utilizarseen relación con los diversos objetivos y resultadosesperados? ¿Cómo equilibrar los indicadorescuantitativos y los cualitativos?¿Cómo evitar un excesode indicadores?

El proceso. ¿Cuál es el proceso más adecuado paradefinir, negociar y acordar indicadores de resultados?

¿Cuándo y cómo deberánorganizarse los estudios sobre la eficacia para valorar ellogro de los indicadores (vinculados a las funciones desupervisión y evaluación en curso así como a lapreparación de desembolsos)? ¿Cómo garantizar elestablecimiento de un diálogo político efectivo sobre losprogramas de apoyo? ¿Qué consecuencias acarrearáuna eficacia insuficiente? ¿Cómo evitar la interrupciónde flujos previsibles de ayuda en el apoyo a procesosde reforma políticamente difíciles, a causa de unaaplicación demasiado rígida de los criterios de eficacia?

Resolver adecuadamente la cuestión de los indicadores deresultados es especialmente importante en países en quela Comisión decide proporcionar apoyo presupuestario“sectorial” a la descentralización y la gobernanza local,como ocurre actualmente en Malí, Jordania y Honduras.En el recuadro 24 se analiza más detalladamente la (muyreciente) experiencia de la Comisión con el apoyopresupuestario sectorial en Jordania y los indicadores ymecanismos de diálogo en torno a esta modalidad definanciación. En el Anexo 10 se presentan algunosejemplos de los indicadores utilizados.

Se requiere más experimentación y aprendizaje paraconstituir gradualmente una sólida base de conocimientossobre cómo abordar el problema de los indicadores deresultados en el diseño de programas relacionados con elapoyo a la gobernanza, incluida el área de ladescentralización34.

(3) ¿Cómo elegir un dispositivo institucionaladecuado para el programa?

Una preocupación primordial durante la fase deformulación, tanto si se trata de un proyecto como de unPAPS, debería ser la identificación del dispositivoinstitucional para el diálogo político, así como para laejecución, supervisión y evaluación de las intervenciones.La elección de un dispositivo institucional debe estar


50

34 En este contexto, podrán utilizarse, con prudencia y de forma complementaria, los indicadores de gobernanza existentes. Diversas bases dedatos contienen indicadores en materia de gobernanza. Los siguientes medios proporcionan acceso a la mayor parte de la información y debatesdisponibles sobre indicadores de gobernanza y su utilización: (i) el sitio del Banco Mundial sobre Gobernanza y Anticorrupción(www.worldbank.org/wbi/governance); (ii) C. Arndt y O. Charles (2006) Uses and Abuses of Governance Indicators . Estudio del Centro para elDesarrollo de la OCDE, OCDE, París (www.oecd.org/dev).

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51

Proceso¿Cómo identificarnegociar y acor

indicadores?

Verificación¿Cuándo y ómo

realizar evaluaciones?

ConsecuenciasCómo abordar casos

de insuficiente rendimiento

Contenido¿indicadores

cuantitativos y cualitativos? ¿Excesivos?

Necesita basarse en:sos de consulta con actores múltiples y diáglogo político

sos empíricos y análisis bien fundamentados

Valoración y EvaluaciónUn ejercicio multidimensional

Gráfico 16: Consideraciones operacionales con respecto a los indicadores de resultados

Recuadro 24: Apoyo presupuestario sectorial a la descentralización en Jordania

En Jordania, la Comisión Europea financia, mediante el mecanismo de apoyo presupuestario sectorial, un programa

sus correspondientes anexos especifican:

presupuesto estatal jordano;

mantenimiento de un sistema de finanzas públicas viable, la supervisión regular de los indicadores de pobreza y

necesarias para ejecutar el programa);

se proporcionan algunos ejemplos de los indicadores utilizados;

subrayar la complejidad de las tareas relacionadas con la

proporciona un ejemplo basado en la experiencia en

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4.4 Programas de apoyo sectorialen un contexto descentraliza-do (“apoyo indirecto”)

En esta sección se expone cómo trabajar con programasde apoyo sectorial en un contexto descentralizado o dedescentralización gradual. Se tienen en cuenta igualmentelos programas sectoriales de sectores “clásicos”, comopueden ser los de salud, educación, agua y el saneamiento.

En este caso la tarea principal consiste en diseñar yformular programas que no estén en contradicción con ladescentralización, sino que, siempre que sea posible, serefuercen mutuamente y contribuyan a consolidar losprocesos de reforma. Esto es difícil de conseguir ensituaciones en las que no existen políticas sectoriales y dedescentralización, o éstas son deficientes. Pero, inclusocuando tales políticas existen, raramente puedeencontrarse un nexo fácil en que basar un apoyocoherente. Los programas sectoriales “clásicos”generalmente se diseñan con el objetivo de reducir lapobreza, como cuando se trata de reducir la tasa demortalidad infantil o aumentar la tasa de escolaridad. Enentornos de escasa capacidad, en los que haynecesidades acuciantes, la Administración central seencuentra presionada para responder a ellas directamentey, a través de sus representantes, atender a lasnecesidades de las regiones y provincias. Esto puedechocar con las políticas de descentralización, cuyo énfasisse sitúa en la creación gradual y laboriosa de estructuras,

sistemas y relaciones de responsabilización y rendición decuentas a niveles más bajos del Gobierno y la sociedad.

Existen evidentes riesgos, y también oportunidades desinergias, al proporcionar apoyo sectorial en un contextodescentralizado. Estos se comentan seguidamente,proporcionándose asimismo algunas herramientas paracomprobar en qué medida puede lograrse que losprogramas de apoyo sectorial se alínien y sean coherentescon el apoyo a la descentralización.

4.4.1 Riesgos potenciales

La práctica actual en el apoyo a programas sectorialesutiliza los llamados planteamientos de ámbito sectorial(SWAP) que surgieron durante el curso de los añosnoventa como uno de los nuevos mecanismos pararacionalizar la ayuda al desarrollo, mejorar la coordinaciónentre donantes, reducir la fragmentación de esfuerzos yavanzar hacia enfoques más amplios, con estrategias ymecanismos de ejecución formulados por los Gobiernos.El apoyo presupuestario sectorial ha demostrado supotencial para incrementar la apropiación por parte delGobierno, maximizar la coherencia con políticas nacionalesy reforzar la eficacia global de los ministerios sectoriales,incluso para la prestación local de servicios en sectorestales como la salud, la educación, el empleo, la protecciónsocial, el agua y el saneamiento, el desarrollo rural y lasinfraestructuras.


52

Sociedad civil/ONG y asociaciones

Coordinación Gobierno-donantes

Gobierno centraleGobierno local Asociaciones de gobiernos locales

¿Cuáles son sus puntosfuertes y débiles en términos de diálogo político, ejucución, seguimiento y evaluación

¿Cómo apoyarlos/fortalecerios?

¿Qué tipo de apoyo técnicoy de gestión utilizar?

Organismos de supervisión

(p.ej., parlamento/ auditores)

Gráfico 17: Elección de un dispositivo institucional adecuado

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53

1 Proporcionar ayuda para el desarrollo de capacidades a todos los niveles del Gobierno. Es necesario reforzar elpersonal y los sistemas de los niveles descentralizados (p.ej., el personal de los gobiernos locales) así como elpersonal y los sistemas de los niveles desconcentrados de la Administración (p.ej., los servicios regionales deapoyo técnico). Para este fortalecimiento de las capacidades deberá prestarse atención a una mayorintegración vertical del sector (coordinación e integración intersectorial); al tiempo que se fomenta la interacciónhorizontal entre el personal sectorial y sus colegas de nivel similar en otros sectores (coordinación e integraciónintersectorial).

2 Fomentar, siempre que sea posible, el ejercicio de poderes discrecionales. Los gobiernos locales necesitandisponer de un mínimo margen para experimentar y consolidar sus capacidades de acuerdo con sus propiaideas y prioridades. Con respecto a los fondos transferidos a los gobiernos locales por el centro para un sectorespecífico, debería permitirse - en principio – el ejercicio de un mínimo nivel de poderes discrecionales. Almismo tiempo, el programa de apoyo sectorial requiere que se determine si las correspondientes transferenciasse utilizan de acuerdo con las prioridades establecidas para el sector, por ejemplo, mediante sistemas desupervisión y evaluación que presten una atención especial a los gastos discrecionales.

3 Admitir la aplicación del principio de subsidiariedad. En un entorno de descentralización, las responsabilidades ylas tareas deberían ejecutarse al nivel más bajo posible del Gobierno y la sociedad. Una evaluación de lascapacidades - idealmente realizada durante la identificación y la formulación - puede servir de ayuda paradeterminar cuál es el nivel más bajo que puede asumir esas responsabilidades y tareas. Este posible nivel másbajo podría ser el de las instituciones del Gobierno (p.ej., las administraciones provinciales o los municipios)pero también las organizaciones no gubernamentales que proporcionan servicios o están contratadas pararealizar actividades de supervisión.

4 No olvidar la dimensión de gobernanza. Las consideraciones de eficacia técnica y de gestión relacionadas con laprestación de servicios deberían tener en cuenta igualmente la dimensión de gobernanza del proceso dedescentralización. En el caso del sector de la educación, por ejemplo, esto podría significar que se transfierenalgunos fondos a las escuelas y que los usuarios de servicios escolares participan directamente en lasupervisión de los gastos de dichas escuelas a través de comités de padres o de consejos escolares. De estemodo se establecen nuevas relaciones de rendición de cuentas que podrían asimismo impulsar nuevas formasde gobernanza en la sociedad.

5 Aplicar una perspectiva que contemple la participación de múltiples actores. No es necesario que el Estado o losniveles más bajos de la Administración asuman todas las tareas. A menudo la Administración carece desuficiente capacidad y sería mejor que implicase a partenariados entre el sector público y el privado conorganizaciones no gubernamentales o entidades del sector privado que operen a escala nacional, regional olocal. La implicación de actores no gubernamentales en la prestación de servicios puede ser especialmentedigna de interés en áreas en que la presencia de la Administración escasa. Al tiempo que se aplica un enfoqueque prevé la participación de múltiples actores, es necesario asegurarse de que en los programas de apoyosectorial todos los actores actúan de acuerdo con las políticas y prioridades establecidas para el sector.

6 Debe considerarse a cada sector por separado. No todos los sectores son iguales. Cada uno tiene sus propiosproblemas y también sus propios actores con características distintas. Los sectores de la salud y la educación,por ejemplo, tradicionalmente se gestionan de forma más centralizada ya que es necesario aplicar normasprofesionales específicas y tienen un grado de complejidad que hace que sea difícil encontrar para elloscapacidades adecuadas a nivel descentralizado. La agricultura, por otra parte, tiene un gran número de actoresdel sector privado con perfiles y actividades diversos. Esto hace que sea mucho más difícil planificar para estesector y determinar qué políticas deben aplicarse.

7 Apoyar la apropiación sectorial y la coordinación entre donantes. La complejidad del apoyo de ladescentralización mediante programas de apoyo sectorial hace necesario mantener un intenso diálogo con elGobierno, junto con una coordinación de calidad entre los socios para el desarrollo. Igualmente importante esque los programas de apoyo sectorial de la CE sean consistentes y coherentes con la propia política dedescentralización del país (véase el cuadro 6, pág. 69).

Recuadro 25: Siete enseñanzas para equilibrar el apoyo de la CE entrelos distintos niveles de gobernanza

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54

Existe, no obstante el riesgo de que la financiación delapoyo sectorial refuerce la dependencia local del centro.

las tendencias centralizadoras. Este riesgo esespecialmente pertinente en entornos de bajacapacidad y elevada dependencia de la ayuda, en losque se quiere estimular la descentralización política. Lacentralización puede reforzarse, por ejemplo, al imponeren el Gobierno central demasiados requisitos deinformación a expensas de la atención que debe prestara su electorado.

específicas pueden reducir el margen de maniobra delos gobiernos locales para dar una respuesta flexible alas demandas de la población local. Deberá intentarse,siempre que sea posible, dejar a los gobiernos localesun cierto grado de poder discrecional que puedan ydeban ejercer.

Administración central reforzará la tendencia inherentede los representantes de los ministerios implicados aencargarse de todo el sector. El reto es identificarincentivos y modalidades sectoriales alternativas deplanificación, ejecución, supervisión y evaluación quepuedan sustentar la política de descentralización de unpaís y conducir a una mayor implicación yconsolidación de las capacidades a niveles más bajosde la Administración.

Administración requiere nuevas reglas de juego. Esnecesario abordar cuestiones relativas a: (i) loscometidos que deberán desempeñar los distintos

agentes a distintos niveles sectoriales necesitarán parahacer frente a los nuevos sistemas de financiaciónpública, coordinación y planificación, etc.

Aunque no existan soluciones sencillas para resolver estosdilemas, hay varias enseñanzas que los especialistas delsector y los asesores de gobernanza en las delegacionesde la CE pueden tener en cuenta para contrarrestar elrefuerzo del centro a expensas de niveles más bajos de laAdministración (recuadro 25, p. 53).

4.4.2 Vínculos entre el apoyo sectorial y la descentralización

No hay respuestas universales sobre cómo combinar elapoyo a un sector “tradicional” con el apoyo a ladescentralización. Las experiencias iniciales indican quedepende mucho del contexto de país, en particular por loque respecta al compromiso político, la madurez deldesarrollo sectorial y la focalización de la política de

descentralización. Otro factor es la existencia y calidad delos instrumentos intergubernamentales, entre otros, laexistencia de sistemas eficaces de gestión financieramediante los cuales la Administración central puede estaren contacto con el nivel local, así como la calidad deldiálogo político. Lo esencial es identificar enfoquesmediante los cuales sea posible que se establezcan las

recuadro 26 se proporciona un ejemplo de ello.

Las contribuciones recibidas durante las consultas delForo de Discusiones y las experiencias compartidasdurante el seminario de validación del presente

algo fácil y que el camino a recorrer puede ser largo yaccidentado.

En Honduras, el problema era la elaboración de políticassectoriales. La respuesta de la Comisión Europea ha sido:(i) financiar proyectos destinados a fomentar la prestación

descentralización y una reforma institucional más amplialiderada por el Gobierno.

En Níger, donde la descentralización ha comenzadorecientemente, la Comisión Europea ha apoyado el

apoyo presupuestario para la estabilidad macroeconómicay la hacienda pública, apoyo presupuestario sectorial yproyectos complementarios para mejorar la gestión y laplanificación. Su apoyo al sector de la educación está másavanzado y aborda los problemas de la elevada

entre el centro y las regiones.

En Senegal, la Comisión proporcionó ayuda a los sectoresde la salud y la educación mediante apoyo presupuestario

Administración central. Estos sectores no recibenfinanciación adicional mediante proyectos. Lastransferencias de fondos del apoyo presupuestario secomplementaron con programas para consolidar iniciativasregionales, municipales y locales de desarrollo destinadasa reforzar el proceso de descentralización. El apoyo a lasregiones incluye el desarrollo de capacidades en losministerios sectoriales para mejorar sus aptitudes enmateria de supervisión y diálogo.

Un programa de apoyo sectorial relativo al agua y elsaneamiento, bajo la responsabilidad del Ministerio de

regional cuya tarea es capacitar a los gobiernos locales(provinciales) para la gestión del agua. Para apoyar elproceso de descentralización, se encarga a los equipos

relacionados con los sistemas de gestión del agua y el

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transmitir conocimientos e información sobre los aspectosorganizativos e institucionales de la gestión del agua;cómo mantenerse en contacto y coordinarse con otrossectores a escala provincial; cómo implicar a lasorganizaciones no gubernamentales en partenariados entreel sector público y el privado; cómo crear comités ruralesde gestión del agua y reforzar sus capacidades de control;etc. El programa sectorial garantizará que el Ministeriorealiza el seguimiento y la evaluación de todas lasactividades ejecutadas por los equipos técnicos.

Otro posible enfoque es la instauración progresiva delproceso de descentralización “desde la base hacia arriba”mediante el apoyo a programas en otros sectores. Unaexperiencia interesante a este respecto es el apoyo de 21millones de euros en Siria mediante un programa deenseñanza y formación profesional para la inserción laboralbasado en la demanda. Dicho programa pretendeestimular la reorientación a nivel local de la formaciónprofesional y su vinculación al mercado de trabajo. Lafinalidad principal de este enfoque es orientar la formaciónprofesional hacia la demanda procedente de partenariadosentre el sector público y el privado a nivel local. Una vezque la formación profesional responda a la demanda de

calificaciones, se habrán establecido las bases para unenfoque local de la formación profesional consolidado ycompartido más ampliamente, que podría gradualmenteser reconocido y formalizado a nivel central. En esecontexto y con la experiencia adquirida hasta ahora,podría, en principio, formularse una nueva estrategia deformación profesional y empleo, seguida de unaplanificación estratégica, presupuestación y fijación deobjetivos. Para que exista coherencia con planes másamplios de desarrollo nacional, es esencial vincular elproyecto piloto a nivel descentralizado con la formulaciónsubsiguiente de un marco de política nacional sectorial osubsectorial. En el gráfico 18(p. 56) se resume esteplanteamiento.

En Filipinas, la Comisión Europea ha proporcionadoasistencia combinada a la Administración central y a losgobiernos locales. El objetivo es definir el cometido de laformulación de políticas y reglamentación de la sanidad anivel nacional, al tiempo que se apoya la determinación deprioridades y elaboración de presupuestos a nivel local. Setrata de una empresa compleja, ya que los planes dereforma del sector sanitario son en gran medida un trabajoen curso. Además, la preparación del proceso de


55

Recuadro 26: Refuerzo del proceso de descentralización mediante apoyo sectorial

Un programa de apoyo sectorial relativo al agua y el saneamiento, bajo la responsabilidad del Ministerio de Aguasy Tierras, gestiona equipos técnicos a escala regional cuya tarea es capacitar a los gobiernos locales (provinciales)para la gestión del agua. Para apoyar el proceso de descentralización, se encarga a los equipos técnicos quetransfieran conocimientos técnicos relacionados con los sistemas de gestión del agua y el mantenimiento de losmismos. También se encargan de transmitir conocimientos e información sobre los aspectos organizativos einstitucionales de la gestión del agua; cómo mantenerse en contacto y coordinarse con otros sectores a escalaprovincial; cómo implicar a las organizaciones no gubernamentales en partenariados entre el sector público y elprivado; cómo crear comités rurales de gestión del agua y reforzar sus capacidades de control; etc. El programasectorial garantizará que el Ministerio realiza el seguimiento y la evaluación de todas las actividades ejecutadaspor los equipos técnicos.

Mejor gestión del agua por los gobiernoslocales, coordinación con otros sectores,implicación de ONG, comités rurales desupervisión de aguas, etc.

Equipos técnicosregionales instaurancapacidad degestión del aguapara los gobiernoslocales

Programa de apoyosectorial gestionadopor el Ministerio deAguas y Tierras

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descentralización y de su marco regulador fue insuficiente.Hace unos dos años, el proceso de descentralización secaracterizaba por una fragmentaria participación de losgobiernos locales en el debate político y por la escasacoordinación entre donantes, una situación que hamejorado progresivamente desde entonces. Lasinadecuadas transferencias fiscales también suponían unproblema. El diseño del programa de la Comisión Europeapara apoyar la política sectorial se centra en dos aspectosprincipales: (i) la formulación de planes operativos por losgobiernos locales, sustentados en las reformas del sectorsanitario y de la gestión de las finanzas públicas, comobase para las transferencias fiscales desde el centro; y (ii)memorandos de acuerdo entre el Ministerio de Sanidad ycada provincia, en los que se definen las modalidades deejecución del programa y los roles y responsabilidades delas partes respectivas.

4.4.3 ¿Cómo pueden los programas de apoyo a sectores “clásicos”apoyar la descentralización?

Existen varias herramientas que pueden ayudar al diseñode programas de apoyo sectorial que sean consistentes y,siempre que sea posible, coherentes con ladescentralización. Habida cuenta de la implicación de laComisión en sectores relacionados con la pobreza, comoson la salud, la educación y el agua, ofrece la oportunidadde traducir los compromisos políticos globales asociadosa la descentralización en actuaciones concretas a nivelsectorial. En el cuadro 6 se plantean algunas de lasprincipales cuestiones importantes/fundamentales a esterespecto.

En los casos en que deban tenerse en cuenta los procesosde descentralización, deberá decidirse en favor de unenfoque de proyecto o de un PAPS. En muchos casos,todavía no se dan las condiciones necesarias para aplicarun PAPS de pleno derecho. Los especialistas en apoyosectorial “clásico” y sus colegas encargados de temas degobernanza pueden utilizar el cuadro siguiente paradiscutir conjuntamente qué medidas concretas deberánadoptarse para dar vigor a los proyectos de modo quepuedan evolucionar gradualmente hacia un PAPS y teneren cuenta la descentralización.


56

Partenariado local entre el sector público y el privado para una FP orientada a la

demanda

La FP responde a la capaci-dad y demanda locales

Surge un enfoque local de la FP/servicios de

empleo

Se consolida la sensibili-zación del partenariado

sector público/sector privado

La estrategia sector público/sector privado es

aceptada/oficializada a nivel central

Descentralización del partenariado sector público/

sector privado para la FP

Nueva política descentralizada de

FP/empleo

Estrategia/presupuesto se corresponden Indicadores de resultados por objetivos

Gráfico 18: Programa de la CE de formación para lainserción profesional en Siria35

Inserción profesionalApoyo sectorial de la CE “formación para la inserción profesional” ( 21 millones): ¿puede un programa piloto diseñado “de abajo a arriba” preparar el terreno para una futura política de descentralización en un entorno altamente centralizado?

35 En el gráfico, FP significa “formación profesional” mientras que AS significa “apoyo sectorial”

2006_4529-ES.indd 72 30-01-2008 15:15:12


57

Cuadro 6: ¿Es consistente el apoyo?

Contexto jurídico

Política

Diálogo y coordinación

Ejecución

Desarrollo de la capacidad

Rendición de cuentas

S

S

S

Si la rendición de

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2006_4529-ES.indd 74 30-01-2008 15:15:13

EuropeAid

En este capítulo:

que debe prestarse atención durante la ejecución;

Ejecución del apoyo a la descentralización

59

Capítulo 5

2006_4529-ES.indd 75 30-01-2008 15:15:13

5.1 Cinco funciones clave

El presente capítulo se basa en los retos estratégicos yoperativos mencionados por los participantes en lasconsultas del D-Group. Se distinguen cinco funcionesgenéricas que el personal de las delegaciones de la CEdebe realizar durante la ejecución de proyectos dedescentralización o de PAPS:

proyecto o programa.

Estas funciones son interdependientes. Se llevan a cabointernamente por el personal de las delegaciones de la CE

realizan de forma interactiva. El resultado final del procesoes una decisión sobre si: (i) la actividad debe continuarsegún lo previsto; (ii) si deben realizarse adaptaciones; (iii)si debe ser objeto de una revisión sustancial; (iv) si debeprolongarse; o (v) debe terminarse. Estas decisiones seadoptan a través de diversos tipos de disposicionesrelativas a la gobernanza

Para cada una de estas tareas: (i) se explora qué es lo quedebe tenerse en cuenta a la hora de apoyar la

descentralización en la fase de ejecución; y (ii) se subrayan

5.2 Diálogo con los socios

Para que el éxito acompañe la ejecución del apoyo a la

diversas formas de diálogo a niveles distintos:

Administraciones Locales y de Planificación. Losministerios sectoriales deberían formar parte de este

de servicios a niveles inferiores. Asimismo hayadministraciones regionales y provinciales que deben

provinciales y/o municipales (electos).

organizaciones no gubernamentales u organizaciones

y organizaciones no gubernamentales individuales36.


60 36 organizacionesno gubernamentales activas en el sector de la educación.

y/o

Para proyectosy/o PAPS

Para proyectorsy/o PAPS

Adopción (conjunta) de decisiones(proceso de gobernanza)

Programas de apoyo sectorial (indirecto)

Diálogo con lossocios

Informes de situación

Apoyo a laejecución

Coordinaciónarmonización

Seguimiento de laejecución

Obsérvese que todas estas funciones deberran idealmente realizarse aplicando el ‘enfoque de sistema abierto parael apoyo a la descentralizaci ón’, expuesto en el Capítulo 2.

Apoyo directo a la descentralización

Gráfico 19: Proceso de gobernanza para la ejecución de programas de apoyo

5 Ejecución del apoyo a la descentralización

2006_4529-ES.indd 76 30-01-2008 15:15:14

considerarse cuando hay entidades privadasdirectamente vinculadas al apoyo al proceso dedescentralización.

desarrolloasí como con otros actores de la descentralización

sección 5.5).

de la CE entre expertos en descentralización y

el recuadro 27).

ad hoc

E j e c u c i ó n d e l a p o y o a l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n

Recuadro 27: Información complementaria derivada de la experiencia práctica

Níger

Burundi

Senegal

Etiopía

Madagascar

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62

Informes/reaccionessobre la formación

recibida

Misionesconjuntas sobre el

terreno

Seguimiento dela descentralización

Estudios informesdeclaraciones estaesticas (Gobierno)

Informe (anuales)de auditoría

Medios de comunicación

(inter)nacionales

Información de la CE escrita y oral

Misiones externas/revisión intermedia

(MTR)

Gráfico 21: Supervisión como proceso continuado

Reconocer quepodrá requerir

tiempo yenergia

Acordar alguna normas y procedi-mientos básicos

sobre cómo entablar el

diálogo

Animar a los socios a identificar

conjuntamentelas oppurtunidades

de reforma yacordar

prioridades

Dejar margen alos socios deldiálogo para exponer sus respectivasopiniones,

ideas y posturas

Basar las conversacio -

nes en unsólido análisis

politica;idealmente las

propuestasdeberían partirde ese análisis

Claves para el éxito del diálago

Trabajar condeterminación

y con ideasclaras sobre

lasprestaciones ylos resultadosanticipados

Mantener undiálogo

inclusivo, esdecir,

incluyendo atodos lossocios del proceso

pertinentes

Favorecer elpragmatismo y

las mejorasgraduales,evitando la

adopción demodelos o

fórmulas estándar

Adapter el ritmo de las

reformas a lasposibilidades ycapacidadesde la politica

nacional

Fomentar elimpulso

endógeno de reforma, o una estrategiaespecifica de

reformaendógena

Age

ntes

del

pa

ís s

ocio

Socios para el D

esarrollo

5.3 Supervisión

La palabra “supervisión” se emplea a menudo junto con“evaluación”, sugiriendo cierta relación simbiótica entreestas dos actividades. No obstante, estas denominacionesse refieren a actividades muy distintas y diferenciadas. Engeneral, se considera que la supervisión tiene por objeto

valorar y medir sistemáticamente la situación en que seencuentra la ejecución de las intervenciones de desarrollo.Se asume que la información recogida mediante lasupervisión proporcionará una base para adoptar decisionesdurante el período de vigencia de la intervención. Laevaluación, por otra parte, se centra en la medición de losresultados, prestaciones, efectos e impacto.

Gráfico 20: Recomendaciones e ideas prácticas para entablar un diálogo significativo

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63

Recuadro 28: OISE – Una base de datos sobre la descentralización en Malí

OISE comenzó en 2001 con una serie de estudios, consultas y fases piloto. Ha crecido desde entonces hasta con-vertirse en una base de datos sofisticada en la que se recoge Información de las collectivités territoriales (ayun-tamientos y municipios). Está estructurada a nivel regional (“centros” y “regiones”) y se coordina a nivel nacional.Esta base de datos permite generar datos estadísticos y geográficos. También incluye información recogida deotras fuentes. Por ahora, la dificultad reside en la recopilación de información fiable y periódica. Otro problema esintegrar plenamente la gestión y funcionamiento de la base de datos en una institución de Malí. También se cues-tiona si debe ser el Gobierno quien la gestione o una institución independiente. La información generada a travésde OISE tiene un potencial enorme para informar el diálogo sobre la descentralización. El sitio Internet en que seencuentra es del Ministerio de Interior (http://www.snvmali.org/actus/oisemaliccn.pdf).

Recuadro 29: Información complementaria sobre experiencias prácticas

Níger – En este país el seguimiento se realiza a través de una combinación de mecanismos:: (i) la supervisión cotidianapor la Delegación de la CE combinada con misiones sobre el terreno, (ii) sistemas de seguimiento y evaluación que for-man parte de los proyectos correspondientes, (iii) evaluaciones intermedias, (iv) seguimiento por parte de la sede facili-tado por informes periódicos; y (v) auditorías anuales realizadas por empresas/gabinetes nacionales.

Benín – En Benín se observa una institucionalización gradual del seguimiento del proceso de descentralización. Hayuna base de datos que recoge información sobre los avances del proceso de descentralización. Esta base de datos hasido transferida a la Asociación Nacional de Municipios de Benín, que recogerá datos adicionales en la materia (conapoyo alemán y apoyo adicional del 9º FED).

Senegal - Los principales indicadores para supervisar los esfuerzos del Gobierno senegalés en el apoyo a la descen-tralización son los fondos transferidos a las comunidades locales y los posibles retrasos registrados en cuanto a ladisponibilidad de dichas transferencias. Parte de la ayuda se proporciona mediante apoyo presupuestario sectorial. Eneste caso, el proceso de consultas con el Gobierno para acordar una correcta combinación de indicadores fue bas-tante largo y complejo.

Somalia – Para realizar el seguimiento de programa de apoyo a Somalia, se formularon indicadores relativos al proceso,tales como la elaboración de estrategias comunes, planes de trabajo y el establecimiento de marcos reguladores, quepermiten evaluar los avances registrados a corto plazo. El programa y los correspondientes indicadores seestablecieron mediante un planteamiento participativo en el que estaban implicados tanto los socios para la ejecucióncomo los beneficiarios.

La supervisión de un proceso de descentralización puedehacerse de varias maneras. Es un proceso continuo(gráfico 21) que utiliza datos cualitativos y cuantitativosprocedentes de diversas fuentes:

con expertos en descentralización, especialistassectoriales y colegas de instituciones gubernamentalesy organizaciones no gubernamentales;

intermedias (conjuntas) para los cuales la Delegación dela CE, en colaboración con sus socios, elabora lostérminos de referencia;

comentarios recibidos durante tales sesiones;

información sobre las finanzas;

colegas de la Delegación de la CE o de otros sociospara el desarrollo;

declaraciones y similares procedentes de laAdministración, el Parlamento, las universidades y otrasinstituciones nacionales;

así como información obtenida a través organizacionesno gubernamentales (inter)nacionales.

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En diversos países se están instaurando bases de datos para supervisar los avances en materia de descentralización,que podrían convertirse en una importante fuentecomplementaria de información. Existen diversasexperiencias con la recopilación de datos a diversos niveles institucionales. La información procede de laautoevaluación participatoria del funcionamiento de lascomunidades y municipios, a través de la recopilación dedatos estadísticos y geográficos sobre el desarrollo rural,el seguimiento de las transferencias de recursos yresponsabilidades sectoriales (p.ej., en los sectores saludo educación), estudios de análisis del impacto sobre lapobreza y la supervisión de las transferencias de recursosdesde la Administración central a niveles inferiores delGobierno, mediante las organizaciones de la sociedad civil(supervisión de la gobernanza).37 Otra fuente deinformación son las bases de datos de las asociaciones demunicipios, que están muy interesadas en tener pruebasde cómo se apoya a sus miembros en el proceso dedescentralización.

En Malí, la Comisión Europea ha apoyado la creación deuna base de datos nacional sobre la descentralización,denominada “OISE” (recuadro 28, p. 63). Es una fuente de información para medir el progreso del PARAD (el“Programa de Apoyo a la Reforma Administrativa y a laDescentralización”) que es un programa de apoyopresupuestario sectorial de 72 millones de euros. Laejecución del programa se mide a través de 12 indicadoresprincipales, de los cuales 9 miden el progreso en ladescentralización (en términos del acceso de la poblacióna los servicios básicos, la política de descentralización y la correlación entre la descentralización y la

desconcentración). Los otros 3 indicadores miden losavances en la reforma del Estado (véase también el Anexo 13). En el recuadro 29 (p. 63) se presenta informa-ción complementaria sobre prácticas en cuatro países.

5.4 Coordinación y armonización

La necesidad de coordinación y armonización entre sociospara el desarrollo es un mensaje esencial de la Declaraciónde París, que insta asimismo a que las intervencionescomplementen y apoyen las reformas endógenas. Comotales, la coordinación y armonización de las políticas y lasprácticas de los socios para el desarrollo deberíanidealmente permitir su alineación con las políticas,estructuras y procedimientos del país.

Es evidente que la coordinación y la armonización a niveldel país no deben limitarse al intercambio de opiniones. Enel vasto terreno de la descentralización, el apoyo efectivodepende en gran parte de la actuación conjunta y, siempreque sea posible, de que las intervenciones se agrupencoordinándolas debidamente. Hay muchas tácticas que sepueden considerar para poner en práctica la coordinacióny la armonización (gráfico 22):

partes interesadas en la descentralización, tanto delGobierno como no gubernamentales (en Uganda, porejemplo, el Secretario General de la AsociaciónUgandesa de Gobiernos Locales participa regularmenteen las reuniones de coordinación de los socios para eldesarrollo relativas a la descentralización).


64

Designación de un socioprincipal para el

desarrollo

Estudios, programación, y

evaluación conjuntas

Compartir responsa-bilidades de gestión

Compartir concocimientos en red (seminarios conjuntos, debates

en línea, etc.)

Coordinación yarmonización

Reunionesperiódicas, abiertasa los protagonistas

nacionales

Répartir las áreas de interés entre los

socios

Gráfico 22: Coordinación y armonización: Elementos que deben tenerse en cuenta

37 Véase, por ejemplo, « Renforcer les capacités pour le suivi et l'évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locales en AfriqueOccidentale » (http://www.snvmali.org/actus/actualite.html).

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cuatro posibles situaciones:


65


Diversas delegaciones de la CE

Burundi

Senegal

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dinámica para establecer las condiciones previas apartir de la cuales - gradualmente - la política y lapráctica de la descentralización podrán desarrollarse.En el recuadro 30 (p. 65) se proporciona informacióncomplementaria basada en la práctica.

5.5 Apoyo a la ejecución

Tanto si el apoyo a la descentralización se proporcionamediante proyectos como en forma de PAPS, el papel dela Delegación de la CE es igualmente apoyar a los


66

Recuadro 32: Recomendaciones e ideas prácticas de las delegaciones de la CE para apoyar más eficazmente la ejecución

incrementar el diálogo con los socios. Los consultores pueden hacer un trabajo valioso en determinadas áreasespecíficas, pero a menudo no están suficientemente bien posicionados para acompañar totalmente el proceso.Deberíamos tener mucho más margen operativo para abandonar nuestros ordenadores.”

de una mayor cooperación y colaboración entre organismos. Hay mucho margen para realizar un trabajoconjunto en misiones de programación, supervisión y evaluación.”

procedimientos.”

oportunamente y esté bien sintonizada con nuestra situación a nivel local.”

comprender cómo puede instaurarse la capacidad necesaria en tales situaciones.”

Fuente: Debates del seminario celebrado en Bruselas los días 4 a 6 de octubre de 2006.

Recuadro 31: Fomentar la participación de los municipios europeos

descentralización y a gobiernos locales en diversos países. Algunas asociaciones europeas incluso han desarrolla-do organismos especializados para tal fin. La CE está cada vez más interesada en colaborar con estos agentespara:

de cooperación; seminarios de formación, visitas, etc.);

agentes no estatales y autoridades locales”.

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organismos responsables de la ejecución o a los actoresde una intervención. Estos pueden ser, entre otros,asistentes técnicos independientes, la unidad de ejecucióndel proyecto (UEP), organizaciones (inter)nacionales nogubernamentales y los expertos a corto plazo. La CEpuede también, cada vez más, servirse de los municipioseuropeos para proporcionar apoyo a los gobiernos locales(recuadro 31).

En el caso de PAPS, podría implicarse a departamentosespecíficos de una institución de la Administración centralo de un ministerio sectorial responsable de la ejecución.

Para apoyar la ejecución es necesario realizar una granvariedad de actividades del día a día: elaboración detérminos de referencia, tareas administrativas, adquisicióny utilización de recursos (incluido el personal necesario),coordinación, comunicación con los socios, programacióny revisión de los planes y presupuestos operativos. Losejemplos del recuadro 32 subrayan la necesidad de estarbien informado sobre el contexto de país así como sobrelas características y detalles internos del proceso. Tambiénse destaca la importancia de mantener un alto grado deflexibilidad, especialmente en entornos políticamenteinestables.

El apoyo a la ejecución debe realizarse dentro de unaperspectiva de desarrollo de capacidades. Lasintervenciones se desarrollan durante un plazo de tiempolimitado y deben servir para apoyar procesos endógenosde cambio. Así pues, el papel y posicionamiento de unaintervención tienen que sopesarse continuamente paragarantizar que:

contexto del país socio;

institución/organización socia ensaye sus propiosplanteamientos e ideas;

oportunidad para establecer sus propias capacidades yno utilicen los recursos con el fin de colmar vacíos;

perciba como una imposición.

Los objetivos de la Declaración de París se formularondesde una perspectiva de desarrollo de capacidades(gráfico 23). Una de sus recomendaciones es evitar lasunidades de ejecución de proyectos (UEP), que seconsideran mecanismos que trabajan en paralelo con lasestructuras del Estado y, como tales, no contribuyen aldesarrollo de capacidades ni a la sostenibilidad. En

UEP, siempre que sea posible, y trabajar mediante otrasmodalidades de apoyo técnico y de gestión en las que

Esta nueva forma de trabajar conllevará probablementeuna nueva configuración de las relaciones entre lasdelegaciones de la CE, el apoyo técnico y de gestión(personal de asistencia técnica a largo y a corto plazo) ylos socios, en que será necesario definir claramente losrespectivos papeles y responsabilidades. Mientras que lasUEP generalmente se establecen para gestionar laejecución de un proyecto y son responsables ante uncomité director en cuanto al logro de resultados, estanueva forma de apoyo técnico y de gestión se orienta más

apoyo a procesos por los cuales queda asegurada la


67

Dar oportunidades para consolidar las

capacidades nacionales/evitar colmar

vacíos

Proporcionar un apyo cotidiano efective a los

ejecutores/clarificar las relaciones Delegación

CE – AT

Modalidades de apoyo técnico y de gestión -

�Cómo reductir la s UEP?

Garantizar el apoyo a la ejecución

Dejar margen y tiempo a los socios para probar sus propias ideas, desarrollar-

las, etc.

Facilitar la integración progresiva en el

contexto/instituciones de los socios

Perseguir el logro de objetivos q

sido acordados conjuntamente

Gráfico 23: El apoyo a la ejecución siguiendo el enfoque de desarrollo de capacidades de la Declaración de París

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apropiación por parte del socio. Así pues, el socio deberárendir cuentas a un grupo directivo u otra institución decontrol y supervisión compuesta por representantes de lasinstituciones nacionales y de la Comisión Europea.

Será necesario elaborar directrices operativas adicionalesque permitan a la Comisión, así como a los países socios,seguir el camino trazado por la Declaración de París sobrela Efectividad de la Ayuda. La elaboración de dichasdirectrices podrá basarse en la experiencia colectiva delpersonal de las delegaciones, junto con el personal deasistencia técnica y los socios, que actualmente estáncomprobando hasta qué punto es posible poner enpráctica los compromisos de la Declaración de París. Aeste respecto, en el recuadro 33 se incluye algunainformación complementaria de experiencias en Níger ySomalia.

5.6 Comunicación e información

Una comunicación continua y eficaz es esencial para eléxito de la ejecución del apoyo a la descentralización. Lacomunicación es parte integrante de todas las funcionesmencionadas en el gráfico 23. La importancia de lacomunicación también se subrayó en varias contribucionesdel D-Group así como durante el seminario celebrado enoctubre en Bruselas (recuadro 34).

Los informes se elaboran con arreglo a los procedimientosy formatos desarrollados por la Comisión Europea para losdistintos tipos de intervenciones. Por lo tanto, aquí sólo sehace referencia a las directrices de la CE sobreprogramación, ejecución y gestión de proyectos y deapoyo presupuestario. A este respecto, en el recuadro 35se destacan algunos mensajes de los debates en línea.


68

Cuadro 34: ¡No subestimar la importancia de la comunicación!

La necesidad de comunicación está estrechamente vinculada a la descentralización como proceso político ysocial de transformación. En este contexto, es útil hacer referencia a las recomendaciones generales del CongresoMundial sobre la Comunicación para el Desarrollo celebrado en Roma en octubre de 2006. En este Congreso sesubrayó la importancia crucial de la “comunicación para el desarrollo”.38 Este concepto va más allá de la ideatradicional de la comunicación como proceso fundamentalmente unidireccional y de arriba hacia abajo que implicaa un transmisor y un receptor. Actualmente la comunicación se percibe como un proceso inclusivo y social en elque los conocimientos son el resultado de un proceso de aprendizaje que implica a múltiples partes interesadas.Lo que es de primordial importancia para crear un sentido de apropiación y un cambio duradero en la sociedad esla calidad de ese proceso, que incluirá el escuchar, generar confianza, debatir y aprender unos de otros. La cali-dad del diálogo sobre descentralización depende en gran parte de una comunicación eficaz entre los diversosactores y de la capacidad de aprender unos de otros.

38 Para más información sobre este tema, véase: www.devcomm.orghttp://www.fao.org/sd/dim_kn1/kn1_060601_es.htm


Níger –La Delegación de la CE en Níger apoya cuatro categorías de actividades: (i) la mejora de la estructura jurídi-co-legal de las reformas de descentralización; (ii) la consolidación de las capacidades de diálogo, en especial, anivel de los municipios y entre las autoridades y la sociedad civil; (iii) la promoción de la gobernanza local a travésde campañas en medios de comunicación; y (iv) la provisión de fondos para guiar el proceso de reforma, a travésde estudios, estableciendo sistemas de información y formulando una estrategia nacional para armonizar las inter-venciones en el ámbito de la descentralización.

Somalia - En contextos como el de Somalia, los cambios a nivel político tienen implicaciones inmediatas para losprogramas. Sin embargo, las intervenciones sólo pueden tener éxito si existe un compromiso a largo plazo que essuficientemente flexible para adaptarse a los cambios políticos. Se requiere una combinación de mecanismos deseguimiento para apoyar la ejecución y ajustarse a la situación cambiante, incluidas, las reacciones recogidas enlas sesiones de formación, misiones periódicas de supervisión, reuniones del comité director, evaluaciones exter-nas e informes sobre el proyecto/programa.

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69

5.7 Cuestiones que quedanabiertas

Las respuestas proporcionadas durante los debates enlínea describen un variado panorama de prácticas deejecución. Quedan, no obstante, muchas preguntas porresponder en cuanto a los aspectos operativos. Lascontribuciones recibidas hasta ahora representan sólo unapequeña proporción de las experiencias que la Comisiónha ido acumulando. A este respecto, es de esperar que seproduzca una mayor transparencia y se compartanexperiencias más ampliamente lo que contribuirá alaprendizaje de los responsables de elaborar las políticas ydel personal que debe trabajar en este ámbito. Lasprincipales cuestiones que han sido identificadas son lassiguientes:

niveles en sus intervenciones. Uno de los problemas escómo entablar un diálogo efectivo con Gobiernos en losque el progreso en la ejecución de las reformas enmateria de descentralización es limitado.

puede apoyarse realmente la descentralización si existeun compromiso a largo plazo y horizontes definanciación. ¿Cómo puede conseguirse esto habida

disposiciones en materia de programación yprocedimientos?

las actuaciones de otros socios para el desarrollo para

de capacidades y la creación de procesos endógenos

requiere la voluntad por parte del socio de tomar elproceso en sus manos así como más responsabilidad.¿Cómo tratar con socios, en especial a nivelesinferiores del gobierno, que no son receptivos a estasnuevas políticas?

adapte a las necesidades y requisitos de los

de respuesta e innovación en el ámbito de ladescentralización habida cuenta de los instrumentos y

para garantizar la rendición de cuentas sobre losresultados de las intervenciones, tanto ante el socio

experiencias operativas existen sobre el funcionamiento

contribuyen a que las intervenciones respondan a lasnecesidades del socio?

encuentra en los primeros estadios en todas partes.

partes del mundo la Comisión y otros socios para eldesarrollo en la utilización de los resultados de lasevaluaciones para entablar un diálogo político efectivo y para y un verdadero apoyo a la descentralización?


Burundi

dicho informe se analizan los indicadores de actividad y eficacia, se indican los posibles puntos de embotellamien-

realizará una evaluación intermedia tras dos años de operaciones, así como una auditoría anual realizada por una

Níger – Las limitaciones de la recopilación de datos sobre el funcionamiento de las estructuras de los gobiernoslocales, han dificultado la evaluación del proceso de descentralización en Níger.

Diversas delegaciones de la CE a procesos de descentralización. Se reconoce, no obstante, que deben extraerse y documentarse las enseñanzas

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EuropeAid

En este capítulo:

Evaluación de los resultados y el impacto

71

Capítulo 6

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6.1 Obtener pruebas: Una tareacompleja

Anteriormente se han considerado los indicadores deresultado, tanto para los enfoques de proyecto como paralos PAPS (sección 4.3) así como enfoques (innovadores)de supervisión de los procesos de descentralización,incluida la importancia primordial de invertir en lainstauración de capacidad local de seguimiento (conjunto)continuo de los progresos alcanzados (sección 5.3). Hallegado el momento de examinar cómo los organismosdonantes se enfrentan al reto de proporcionar pruebas delos resultados y el impacto de su apoyo.

Habida cuenta del entusiasmo actual por ladescentralización como estrategia para el proceso políticode transformación en beneficio de los pobres, podríaesperarse que existiera un gran interés por ello. Sinembargo, hasta ahora el discurso sobre las ventajas ybeneficios de la descentralización es bastante normativo.Las consultas del foro de discusión D-Group sugieren quelos resultados y el impacto de los programas de apoyo dela CE todavía no se han analizado de forma completa ysistemática.

Evidentemente, no es fácil obtener pruebas sólidas de losavances logrados en el progreso de descentralizaciónpropiamente dicho, o en los programas de apoyorelacionados con el mismo. Hay muchas cuestionesespinosas que deben abordarse:

¿Por qué realizar evaluaciones? Los organismosdonantes deben tener claro el objetivo final de lasevaluaciones de impacto que llevan a cabo. Laexperiencia sugiere que las prácticas dominantestienden a dar prioridad a las necesidades deinformación de los organismos donantes y de lasAdministraciones centrales en vez de prestar atenciónal incremento de la capacidad de los agentes localespara evaluar los progresos logrados y la eficacia de losprogramas externos de ayuda.

¿Qué se quiere medir? La descentralización tiene amenudo una plétora de motivaciones y objetivos. Porconsiguiente ¿qué debería evaluarse? ¿Los efectosinmediatos (tangibles e intangibles) de los programasde apoyo? ¿O su impacto en el “sistema” dedescentralización (p.ej., en la reforma administrativa, lagestión de las finanzas públicas, la calidad de lagobernanza local o la prestación de servicios)?. Lacuestión es aún más difícil si lo que se quiere medir esel impacto de la descentralización en procesosmultidimensionales, tales como la reducción de pobrezao los cambios institucionales en las estructuras delgobierno local.

¿Cómo evaluar los resultados y los impactos? No sedispone aún de un conjunto de instrumentos basadosen metodologías comprobadas para evaluar los

resultados e impactos de los procesos dedescentralización. Es también bastante difícil demostrarrelaciones de “causalidad” entre el apoyoproporcionado y la evolución del proceso dedescentralización (en parte porque generalmente no sedispone de un buen análisis de los valores dereferencia).

El entorno nacional global es una influencia que loimpregna todo. Hay límites a lo que las intervencionesexternas pueden lograr en Estados frágiles y en paísesen los que el proceso de desarrollo se ha vistointerrumpido por algún conflicto. Pero también enentornos más estables el proceso de descentralizaciónpuede estar sujeto a importantes oscilaciones (p.ej.,después de un cambio en el Gobierno), que afectan a laejecución de los programas de apoyo de los donantes.

Resumiendo, la evaluación de los resultados y el impactode programas de apoyo a la descentralización es sin dudauna “zona en obras”.

6.2 Enseñanzas derivadas de laexperiencia y enfoquesinnovadores

No obstante lo anteriormente expuesto, los resultadostambién importan en los programas de gobernanza(descentralización), lo que presiona a los organismosdonantes a: (i) evaluar los resultados y el impacto demanera que se respete el carácter (político) del apoyoproporcionado, (ii) asegurarse de la apropiación de losresultados por el país o el programa; y (iii) comprendermejor por qué los resultados se alcanzaron o no.

Hay dos tipos de orientaciones operativas que pueden serpertinentes en cuanto a:

de los resultados y el impacto;

Enseñanzas iniciales

La experiencia acumulada durante la última décadaproporciona lecciones interesantes. En primer lugar, esútil ponerse de acuerdo sobre la terminología. Esto noes superfluo ya que a menudo se produce una confusiónconceptual entre los diversos agentes implicados. Elcuadro 7 ilustra esta confusión y la consiguiente necesidadde tomar decisiones claras sobre esta cuestión desde elprincipio del proceso.39

En segundo lugar, el enfoque de “sistema abierto”(introducido en el Capítulo 2) puede ayudar a apreciar laevolución del proceso de descentralización así como delas contribuciones específicas de los programas de apoyo


7239 Fuente: http://ec.europa.eu/europeaid/evaluation/methodology/egeval/glossary/glo_en.htm#02

6 Evaluación de los resultados y el impacto

2006_4529-ES.indd 88 30-01-2008 15:15:21

(de la CE). La adopción de una perspectiva de “sistemaabierto”40 al evaluar los resultados y el impacto invita alos actores implicados a:

resultado predeterminados, ya que esto puede empañarla imagen global de las valoraciones o evaluaciones;

de aplicación sean ampliamente aceptados yapropiados por las partes interesadas;

organizaciones (e individuos) en entornos complejos,

organismos, como es el caso en los procesos dedescentralización;

a dialogar sobre lo que constituyen mejoras

distintas regiones, e incluso municipios, de un mismo

ya que la percepción de los resultados y el impactopuede variar sustancialmente (incluso desde una

realmente ocurriendo sobre el terreno;

usuarios locales);

resultados).

En tercer lugar,incentivos de

reforma.

animando a los municipios a adecuar sus papeles y aadoptar iniciativas de desarrollo. La legislación relativa a la

a la gente de los cambios son buenos (y, en general, en su

cambien su comportamiento?

E v a l u a c i ó n d e l o s r e s u l t a d o s y e l i m p a c t o

73

Cuadro 7: Definiciones comparadas de los principales términos

OCDE

Impacto Efectos a largo plazo debidos a una intervención de desarrollo

Resultados Los efectos probables o logrados a corto y medio plazo de losresultados de una intervención.

Efectos La repercusión, resultados o impacto (previstos o imprevistos,positivos y/o negativos) de una intervención de desarrollo

Eficacia La medida de cómo los recursos económicos y otros insumos(fondos, experiencia, tiempo, etc.) se transforman en resultados(considerando la definición de resultados de la OCDE, la eficaciapuede referirse a las repercusiones o a cualquier tipo de efectos)

40 g. Edición del

Comisión Europea

Un término general empleado para describir losefectos de una intervención en la sociedad

El efecto a más largo plazo, generalmenteexpresado en términos de consecuenciassocioeconómicas de carácter general

El impacto inicial de una intervención

En qué medida se alcanzan los efectos deseados aun coste razonable (una definición que no cubrelas repercusiones)

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En función de los resultados de este análisis, podránutilizarse distintos instrumentos, como:

Estudios. Las simples comparaciones generandebates y pueden dar el ímpetu para el cambio41. Porejemplo, una reciente publicación del Instituto Urbanode Kirguizistán, mostraba importantes diferencias en elgrado de satisfacción de la población local con losmunicipios urbanos - lo que permite hacer preguntassobre la razón de que determinados alcaldes tenganuna puntuación tan baja;

Iniciativas piloto. Gobiernos locales que trabajen ypresten servicios son esenciales para que ladescentralización reciba apoyo. Esto puede promoversemediante un enfoque de iniciativas piloto – en las que elmunicipio quedaría exento de determinadasrestricciones administrativas y financieras y podríatrabajar de forma más creativa.

Partidarios del cambio. Otro instrumentopoderoso para mantener el proceso es el debate actualsobre el carácter, la evolución y los beneficios de ladescentralización. A las asociaciones nacionales yregionales de gobiernos locales les corresponde unpapel clave a este respecto (desde la recopilación dedatos hasta las iniciativas de presión a favor deintereses públicos).

Cobertura de los medios de comunicación.Se trata de una función esencial de apoyo paraestimular el debate sobre la descentralización. Requieremedios de comunicación independientes y

especializados que puedan ayudar al público acomprender el valor de los municipios y a identificarejemplos de buenas prácticas.

Cobertura de los centros de investigación.También debería animarse a las instituciones deenseñanza y académicas a realizar estudios sobre elproceso para el desarrollo de gobiernos locales,realizando el seguimiento de lo que ocurre en losmunicipios, editando publicaciones que ayuden a lagente -tanto a nivel nacional como local- a comprendermejor las diferentes cuestiones implicadas en elestablecimiento de un sistema de gobierno local fuertey próspero.

Cuarto, la experiencia sugiere que las expectativas sobrelos resultados de la descentralización política son amenudo excesivamente optimistas. Un ejemplo de ello serefiere a los resultados sobre la equidad. Por el momento,no hay pruebas sistemáticas o comparables sobre si lamayor participación en la gobernanza local descentralizadagenera mejores “resultados” en términos de prestación deservicios sanitarios, de educación, de agua y saneamientopara la gente pobre. Las pruebas disponibles son pococoncluyentes y llenas de problemas metodológicos. Siacaso, tienden a indicar que :

respecto a los pobres;

mejorado bajo el gobierno local/la descentralización;


74

Recuadro 36: La dimensión temporal del impacto: Lecciones de Malí

El compromiso a largo plazo y la continuidad del apoyo de la CE ayudaron al Gobierno maliense a asumir lapropiedad y a concebir y ejecutar su propia estrategia nacional de descentralización, sostenida por una revisióncompleta de la organización territorial de las comunas. La CE también contribuyó a las elecciones locales (en1999 y 2004) y a la instauración de una serie de instrumentos nacionales de apoyo a la descentralización (talescomo un fondo para inversiones de los gobiernos locales y otro para el desarrollo de capacidades). Estos sonlogros que no hubiera sido posible conseguir con un enfoque de proyecto y apoyo a corto plazo.

papel de agente dinámico desempeñado por la Comisión Europea facilitó el compromiso constructivo de lamayoría de los organismos donantes en apoyo de un marco único de política nacional y de ejecución (lo queredujo enormemente los costes de transacción).

canalización de amplios recursos a las comunidades que habían sido capacitadas para ello, ha dado lugar avisibles mejoras en la prestación de servicios.

“desarrollo económico local” (uno delos factores esenciales en un sistema de descentralización) ha limitado los avances en cuanto al aumento de losingresos de las comunidades locales. Esto trae consigo una nueve serie de retos relacionados con la habilitaciónde los gobiernos locales para fomentar el desarrollo de la economía local y el refuerzo de la colaboraciónintercomunal.

viabilidad financiera del proceso de descentralización depende (demasiado) de los socios externos (elGobierno contribuye menos de 10 % al Fondo de Inversiones Municipales y la recaudación de impuestos localeses muy limitada), lo que amenaza la sostenibilidad de todo el sistema. En la próxima fase del proceso dedescentralización, la cuestión de los tributos locales debería ser el centro de atención.

41 Este es un útil que actualmente está empleando a menudo el Banco Mundial para la reforma de la función pública – preguntando a losfuncionarios y al público su opinión y utilizando los resultados para indicar la necesidad de reformas.

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Quinto perspectiva temporal

Herramientas y enfoques innovadores

42

6.3 Retos futuros

La asignación de fondos para evaluaciones

La adopción de un enfoque flexible del trabajo conindicadores de resultado


42

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Aspectos de ladescentralización

Número de competenciastransferidas, control degobierno local sobre asuntosde personal,descentralización fiscalglobal, medio ambiente, etc.

- Cuota del gasto de losgobiernos locales sobre el gasto público total

- Cuota del gasto de losgobiernos locales endesarrollo sobre el total del gasto en desarrollo

- Composición del gasto de los gobiernos locales

- Participación de las fuentesde ingresos propios en eltotal de ingresos de losgobiernos locales

- Modalidades de asignaciónde los ingresos de losgobiernos locales

- Participación en la toma dedecisiones de los gobiernoslocales

- Grupos de presión- Supervisión y evaluación

por parte de los ciudadanos- Sistemas de prestación de

servicios basados en lasociedad civil, iniciados porlos gobiernos locales

- Auditoría basada en losciudadanos (auditoríasocial)

- Gestión conjunta deprogramas sectoriales

- Marco gubernamental parala planificación participativa

Formas deapoyo/interven-

ción de donantes

- Condiciones y presión dedonantes

- Apoyo a la reformasistémica

- Coordinación entredonantes

- Apoyo a cuestionesoperativas

- Coordinación con el apoyoa otras reformas

- Apoyo al diseño delsistema global definanzas de los gobiernoslocales

- Apoyo a la financiacióndel desarrollo de sistemasde subvención (BancoMundial, Fondo de las Naciones Unidaspara el Desarrollo de laCapitalización, etc.)

- Modalidades de apoyo alas organizaciones de lasociedad civil quetrabajan con los gobiernoslocales

- Grado de integración enlas operaciones de losgobiernos locales deinversiones de capital aescala reducidafinanciadas por losdonantes.

- Desarrollo de capacidadesde las entidades deplanificación de lossubdistritos

Aspectos rela-tivos a la

sostenibilidad

- Compromiso político delGobierno central con yestrategia de descentral-ización

- Apoyo a largo plazo deldesarrollo de capacidades

- Vinculación de las sub-venciones/ financiaciónde los donantes con losingresos propios de losgobiernos locales

- Diseño de sistemasimpositivos y de tarifas deuso

- Reparto de ingresos entrela Administración central ylos gobiernos locales

- Grado de incremento einstitucionalización deproyectos de en régimende asociación

- Integración de fondossociales en las opera-ciones de los gobiernoslocales

Enfoque de lapobreza

- Programa de reducciónde la pobreza financiadoa nivel central

- Seguimiento de lapobreza

- Desarrollo institucional delos consejos municipalescon baja capacidad

- Cuota del gasto ensalarios y administracióngeneral sobre el gastototal de los gobiernoslocales:

- Ingresos propios dedica-dos a los sectores pobresde la población

- Incentivos de los gobier-nos locales para destinaringresos al alivio de lapobreza

- Organización de lossectores pobres de lapoblación por ONG yorganizaciones de base

- Élites simpatizantes quese ocupan de los intere-ses de sectores pobres dela población

- Apoyo especial a los sec-tores más desfavorecidospara participar en la tomade decisiones

Variablescontextuales

- Legado histórico- Entorno político nacional- Incentivos para

descentralizar- Diferencias regionales

(étnicas y sociales

- Base impositiva ydotaciones de recursos

- Responsabilidad financiera- Existencia de asociaciones

de gobiernos locales paraocuparse de los intereseslocales

- Carácter de la sociedadcivil (fuerte y activa,capital social u “hombresfuertes” locales)

- Redes nacionales de ONGy organizaciones de base

- Cultura de diálogo,implicación

Cuadro 8: Evaluación del progreso de la descentralización

Fuente: Adaptado de la OCDE (2004: 73, 74).

i) Grado de descentralización política

ii) Descentralización fiscal

iii) Rendición de cuentas: Relaciones entre los gobiernos locales y sus ciudadanos

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77

Recuadro 37: Comparación de la gobernanza local en 30 municipios de México

En 2004, Merilee Grindle lideró una iniciativa de investigación en la que se medía la eficacia de 30 municipios detamaño medio en seis estados de México. Seguidamente se reflejan algunas de sus conclusiones:43

1. Aunque el crecimiento de la competencia electoral aumentó notablemente la emergencia de élites políticas, sólotuvo una repercusión indirecta sobre el desempeño de los gobiernos locales.

2. La calidad de la gobernanza local dependía sobre todo de las capacidades y actividades empresariales de loslíderes municipales electos y designados. Sus actividades principales incluían la adquisición de recursos de losmás altos niveles del Gobierno, a menudo a través de relaciones personales. Estas personas eran con frecuenciacapaces de realizar cambios significativos en la gobernanza local, sobre todo a causa de la debilidad de lasinstituciones locales que pudieran haber influido en el ritmo de las reformas.

3. Se encontraron muchos ejemplos de modernización del Estado, logrados principalmente a mediante un liderazgode tipo empresarial, y que a menudo cambiaban cuando cambiaban las administraciones.

4. La participación de los ciudadanos era un factor importante en la asignación de recursos por parte de losgobiernos locales, pero era menos importante a la hora de rendir cuentas a los funcionarios del gobierno local.

5. Se habían producido numerosas innovaciones en la gobernanza local que con frecuencia habían sido aplicadascon rapidez, pero tales reformas eran a menudo insostenibles, y no podían mantenerse tras los ciclos trienales devigencia de la administración política.

43 Grindle, M. (2005) Going Local: Decentralization Democratization and the Promise of Good Governance]. Este estudio se basó en un ampliotrabajo sobre el terreno, resultados de encuestas e investigación.

actividades de supervisión y evaluación sean flexibles einteligentes para permitir ajustar sistemáticamente elapoyo a la cambiante realidad. Esto supone, en lapráctica, evitar definir un conjunto demasiado rígido deindicadores en la fase de formulación. Debido a ladiversidad de contextos socioeconómicos, losindicadores específicos que pueden ser “adecuados”varían de un país y localidad a otro y tambiénevolucionan durante el curso del proceso. Una forma degarantizar la flexibilidad es procurar acordar resultadosindicativos de los proyectos y programas y permitir quelos indicadores de resultado se definan durante laejecución.

Los riesgos vinculados a la interrupción de los flujosde ayuda deben ser cuidadosamente evaluados yconstituyen el tercer reto. La experiencia en países enque la Comisión Europea proporciona apoyopresupuestario sectorial a la descentralización pone demanifiesto las dificultades de abordar adecuadamentelas evaluaciones de eficacia, en particular en lo que serefiere a los indicadores globales de eficacia p.ej., encuestiones de macroeconomía). Las deficienciaspercibidas en la consecución de los indicadoresglobales pueden acarrear decisiones de cuando cortarla ayuda. Tales decisiones pueden, sin embargo, ir endetrimento de un trato justo y de la predictabilidad delos flujos de la ayuda en que se sustentan las reformas.

Compartir las prácticas e instrumentos deevaluación de la gobernanza local es el cuarto reto.Se necesita documentar más o mejor los nuevosenfoques e instrumentos desarrollados por los agenteslocales para evaluar la descentralización y lagobernanza local. El conjuntos de estas prácticaspuede ayudar a los expertos a evitar reinventar la ruedaasí como evitar una proliferación de instrumentosliderados por los donantes.

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EuropeAid

El presente capítulo:

reforzar:

su capacidad de aprendizaje.

Capacitación de la Comisión Europea

79

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7.1 Capacidad para actuar como “agente de cambio”

Según los documentos relativos a las políticas estratégicasde la CE, en cuestiones de gobernanza se trata de apoyarlos procesos de cambio de la sociedad a diversos niveles(político, institucional, social y económico) lideradoslocalmente. Afecta a las normas, valores y reglas paraejercer el poder, a las relaciones entre el Estado y lasociedad civil y en los intereses adquiridos, así como enlas instituciones y en la forma en que estas actúan. Ladescentralización y los procesos de gobernanza local soncomponentes clave de la agenda de transformación.

Por definición, los organismos donantes que intervienen eneste escenario no son neutrales, sino que son ellosmismos verdaderos “actores”, con el potencial de actuarcomo positivos “agentes de cambio”. Aunque el conceptode “” aún no ha sido definido detalladamente, en lapráctica, la Comisión está adoptando ya este enfoque enmuchos países (recuadro 38).

Hay tres razones importante por las que la ComisiónEuropea podría desear desempeñar el papel del agente decambio:

Clarificar la política del donante. La experienciademuestra la importancia de ser transparente y clarosobre la razones por las que se apoya (o no) la

descentralización. A su vez, esta claridad por parte deldonante ocntribye a establecer las bases de un efectivodiálogo político con el Gobierno y otros agentes sobrecuestiones relacionadas con la descentralización.

Demanda social (desde abajo). Los donantes (incluida laComisión Europea) están cada vez más presionadospor los agentes locales para actuar como “agentes decambio” cuando se implican en procesos políticos dereforma tales como la descentralización. Esta tendenciaes especialmente visible entre los agentes de losgobiernos locales y las organizaciones de la sociedadcivil, que quieren verse incluidos a la hora de“establecer la agenda de gobernanza” y apelan a lossocios externos para que apoyen un debate realmenteinclusivo y con actores múltiples sobre el tipo dedescentralización que el país necesita. Esperan quecada vez más la Comisión se implique con los diversos“catalizadores del cambio” más allá del suministro deapoyo a proyectos.

Influir en el proceso. La descentralización y lagobernanza local son procesos endógenos. Noobstante, los organismos externos pueden hacermucho para que “arranquen”, por ejemplo, ofreciendolos incentivos (financieros) para su efectiva aplicación,que resulte en mejoras positivas para la calidad de vidade la población.44


80

Recuadro 38: Apoyo activo de la CE a la transformación política y social

La apropiación y la asociación son elementos clave de las estrategias de apoyo de los donantes (de la CE) a ladescentralización y a los gobiernos locales. Sin embargo, no por ello debería relegarse a los organismos donantesa un papel pasivo ante los países socios:

El Salvador, la descentralización se percibe como un medio para abordar importantes problemasde desarrollo, como el aumento de la exclusión social y la pobreza. Esta evaluación de la situación del paísindujo a la Comisión a adoptar un enfoque intrépido y proactivo en materia de descentralización. En estecontexto, la CE: (i) fomenta la instauración de un sólido vínculo entre la descentralización y la democratización,así como la consolidación de las oportunidades de diálogo en el marco de las reformas; (ii) proporciona apoyodirecto a los municipios más pobres; (iii) fomenta alianzas en apoyo del desarrollo local (entre municipios,departamentos** y servicios desconcentrados); (iv) promueve debates parlamentarios sobre la necesidad dedescentralización sectorial (p.ej. en materia de acceso al agua); (v) se asocia a otros donantes para aumentarinfluencia (financiera); y (vi) supervisa el logro de los indicadores de resultado previamente negociados.

Jordania.Consolidando el compromiso del Gobierno respecto a la modernización general de la clase política, la economíay la sociedad, la Comisión apoya una gama amplia de reformas relacionadas con la gobernanza. Entre ellas seincluye un programa innovador de descentralización que se centra tanto en objetivos de desarrollo local (cuyafinalidad es la reducción de la pobreza y cuya base es el empoderamiento activo de los agentes locales) comoen objetivos políticos e institucionales más amplios (incluido el apoyo al incipiente proceso de descentralizacióny desarrollo de capacidades de los distintos agentes institucionales implicados en el proceso).

44 Participantes en el seminario destacan que esto podría funcionar únicamente en países dependientes de la ayuda externa. El efecto palanca delos donantes (CE) variará considerablemente según el nivel de dependencia de la ayuda externa del país beneficiario.

7 Capacitación de la Comisión Europea

2006_4529-ES.indd 96 30-01-2008 15:15:25

No hay respuestas sencillas sobre el mejor modo dedesempeñar mejor el papel de “agente de cambio”. Muchodepende de las condiciones existentes en el país, de lasoportunidades que surjan y de los actores que ocupen elescenario, así como de elementos contextuales másamplios (p.ej., la evolución del entorno internacional yregional). Básicamente, el papel del agente de cambio a menudo se reduce a “andar por la cuerda floja”(recuadro 39).

7.2 Capacidad para garantizar lacoordinación, la complemen-tariedad y la coherencia

Hay muchas buenas razones para que los organismosdonantes trabajen conjuntamente en el apoyo a lasreformas de descentralización. Garantizar una auténticacoordinación, complementariedad y coherencia entredonantes (EU) es de primordial importancia por variasrazones:

descentralización, puesto que ningún organismodonante por sí sólo puede movilizar el apoyo necesario;

diálogo político serio sobre la ejecución efectiva de lasreformas;

plazo;

Declaración de París sobre la eficacia de ayuda (véasetambién la sección 5.4).

Sin embargo, por el momento, la descentralización sigueestando marginada de los procesos de diálogo político,que tienden a estar dominados por cuestionesmacroeconómicas y sectoriales. No escasean lasintervenciones fragmentarias y dispares de donantes, quenada cambian e incluso retrasan los cambios sistémicosnecesarios para la descentralización. Esto fue corroboradoen la reciente evaluación titulada “Coordinación yComplementariedad de la Ayuda Europea al DesarrolloLocal” realizada en el contexto de una serie deevaluaciones a escala europea en relación con las “3Cs”del Tratado de Maastricht. Este estudio señala diversasdeficiencias en la coordinación entre donantes. Basándoseen cuatro análisis de casos concretos que reflejan distintostipos de relaciones de asociación (en Mozambique,Sudáfrica, Indonesia y Nicaragua) el estudio halló escasaspruebas de formas de actuación conjuntainstitucionalizadas y eficaces. Esto también es cierto enpaíses con un entorno propicio para la alineación y la

C a p a c i t a c i ó n d e l a C o m i s i ó n E u r o p e a

81

Recuadro 39: Recomendaciones e ideas prácticas sobre lo que supone actuar como “agente del cambio”

La clave es la implicación proactiva. En la práctica, esto supone:

(no sólo el Gobierno) intervienen en la determinación de su contenido y su focalización;

apropiación local y perjudicar la recaudación de impuestos así como la responsabilidad fiscal general delGobierno;

conferidos en las diversas instituciones implicadas (incluidos los gobiernos locales);

asociación y mecanismos de diálogo acordados mutuamente;

acceso a servicios sociales básicos;

cuya supervisión se realizará conjuntamente;

reformas, con el fin de permitir que los actores locales asuman el proceso, al tiempo que se centra la atenciónen los resultados y la rendición de cuentas;

central y local) disponen de información, así como para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas;

responsabilidades de los distintos actores, y el concepto de ciudadanía activa;

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armonización (como Sudáfrica). Las consultas del D-Groupconfirmaron que la eficacia del apoyo de los donantes (CE) a menudo se ve obstaculizada por una falta decoordinación entre donantes (y el liderazgo del país sociopara lograrlo).

Sin embargo, también hay indicaciones de que laDeclaración de París está dando un nuevo ímpetu a lasestrategias con participación de múltiples donantes enapoyo de agendas de descentralización dirigidas por elpaís. Las consultas del D-Group proporcionaron variosejemplos de formas innovadoras de coordinación entredonantes. En el recuadro 40 se consideran ejemplosprácticos de Mauritania, Sierra Leona y Perú.

7.3 Adaptación de los enfoques,procesos y procedimientos dela gestión

La Comisión Europea llevó a cabo recientemente unaevaluación temática del apoyo a la gobernanza en tercerospaíses. Uno de los mensajes principales fue la necesidadde “un cambio de cultura así como de nuevosinstrumentos” para que el apoyo de la CE fuese efectivoen la gran variedad de distintos contextos de los paísescorrespondientes. La evaluación también puso de relieve laimportancia crucial de adoptar enfoques flexibles de lagestión (adaptados a la naturaleza a menudo imprevisiblede los procesos de gobernanza) así como de disponer decapacidades de respuesta rápidas (que permitan a laComisión aprovechar las oportunidades que pudieransurgir).

Los participantes en el seminario y en las consultas del D-Group confirmaron que las citadas conclusiones de laevaluación son también aplicables al escenario de ladescentralización y de la gobernanza local. Desde elterreno se expresaba una clara petición de:

progresivo” en el apoyo a la descentralización(adaptado a la realidad local);

evolución de la agenda de descentralización y delproceso político global45;

trabajar debidamente con los diversos actores;

enfoque de “aprender actuando”;

uno de ayuda, en vez de uno de control.

Como otros organismos donantes implicados en reformasde gobernanza y descentralización, la Comisión Europeaestá haciendo esfuerzos para adaptar sus planteamientos,procesos y procedimientos de gestión para suministrar unaayuda eficaz. En el aspecto positivo, hay una clara presiónpara ir más allá de los planteamientos tradicionales deproyecto en el apoyo a la descentralización y abordar,siempre que las condiciones lo permitan, un planteamientoa escala sectorial apoyado por ayuda presupuestaria. Estodebería contribuir a: (i) organizar un diálogo político máseficaz; (ii) vincular las reformas de descentralización


82


Mauritania - la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE han aceptado realizar conjuntamente un estu-dio de identificación para el apoyo futuro a la política de descentralización de Mauritania. Esto significa: (i) ir másallá de la simple coordinación; (ii) explotar plenamente las diversas experiencias de cooperación y enfoques posi-bles; (iii) utilizar conjuntamente los recursos técnicos y financieros mediante instrumentos comunes (empezandopor una misión conjunta de identificación) y (iv) facilitar un planteamiento más “holístico” que integre el apoyo a losprocesos nacional (aspectos legales e institucionales) y a sus dimensiones locales (gobernanza participativa). Esteha supuesto un importante cambio de prácticas (y mentalidades) para todas las partes implicadas, que necesitatiempo y aprendizaje sobre la marcha. No obstante, el proceso ha ayudado a la instauración gradual de la fran-queza, transparencia y confianza necesarias para que funcione. El papel “catalizador” de la Comisión Europea enel proceso es primordial, puesto que muchos actores deben adecuarse a una agenda común de reformas, debida-mente asumida por el Gobierno, las entidades descentralizadas y la sociedad civil en general.

Sierra Leona - Un importante programa de apoyo iniciado en Sierra Leona: (i) se ha alineado a la agenda dedescentralización del Estado; (ii) cuenta con la participación de tres agentes (Banco Mundial, Comisión Europea yDFID); y (iii) utiliza un fondo fiduciario de múltiples donantes para poner en común los recursos.

Perú - El apoyo de los donantes a los nuevos gobiernos regionales de Perú fue inicialmente bastante caótico, loque produjo una proliferación de proyectos que se solapaban. En 2003, se adoptó la decisión de crear un “grupode descentralización” para facilitar el diálogo y racionalizar las intervenciones.

45 Etiopía ofrece un ejemplo de ello ya que, en ese país, la comunidad de donantes tuvo que buscar alternativas al suministro de apoyopresupuestario a sectores sociales tras la situación creada en 2005. Para no comprometer los esfuerzos de reducción de la pobreza, los fondosse canalizarán a niveles descentralizados mediante un fondo multilateral dedicado a la protección de los servicios sociales básicos.

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“ascendentes” con la ayuda “descendente” a losgobiernos locales; y (iii) adoptar un “enfoque de procesoprogresivo” al suministro de la ayuda.

Por otra parte, las consultas del D-Group confirmaron laexistencia de varios problemas institucionales para unsuministro eficaz de la ayuda a la descentralización:

La compartimentación sigue siendo un obstáculorelativamente importante en muchas delegaciones dela CE. La mayor parte de las delegaciones consideranque el diálogo entre el personal responsable de ladescentralización y los que se ocupan de sectores,debe ser “ad hoc” y “limitado”.

Las directrices operativas sobre mecanismos definanciación innovadores para apoyar a los gobiernoslocales todavía no se halla disponible. Esto esespecialmente cierto en cuanto a los fondos deinversión municipal.

Las estrategias y los procedimientos no siempre secorresponden. El apoyo efectivo a reformas políticasenormemente complejas, como la descentralización yla gobernanza local, requieren “enfoques de proceso”para diseñar y poner en práctica estrategiasadecuadas de intervención del donante. Esto, a su vez,aboga en favor de la adopción de procedimientos einstrumentos de financiación flexibles (adaptados a losenfoques de proceso), así como la posibilidad derecurrir a mecanismos de financiación conjunta o de“delegación” (según se expone en el recuadro 5 del

Capítulo 2). La correspondencia entre estrategias yprocedimientos (p.ej. financieros y administrativos) esun problema importante y la situación estáevolucionando; se realizan esfuerzos para abordarlo enel nuevo reglamento financiero.

La carga de trabajo administrativo del personal enlas delegaciones de la CE es elevada, lo que reduce eltiempo disponible para las tareas de contenido y laimplicación directa en los procesos en ladescentralización y gobernanza local. Tampoco eltiempo disponible es normalmente suficiente para lasupervisión de la calidad del trabajo realizado porconsultores, o para los procesos de aprendizajenecesarios. La experiencia en las delegaciones sugiereque deberían extraerse más enseñanzas deintervenciones anteriores.

Las presiones para desembolsar fondos constituyenotro obstáculo. Pueden inducir a la Comisión aprogramar asignaciones financieras relativamenteelevadas para la descentralización, reflejando sucompromiso de apoyar globalmente los procesos dereforma con incentivos adecuados. Sin embargo, envarios países socios estas asignaciones puedenresultar excesivas con respecto a la “capacidad deabsorción”, habida cuenta de las circunstanciaspolíticas existentes, la dinámica de los procesos dedescentralización y las capacidades de reformadisponibles. La presión para desembolsar fondostiende a incrementar estos problemas y la Comisióntiene que garantizar que los pagos están respaldadospor los necesarios controles y garantías de calidad.

C a p a c i t a c i ó n d e l a C o m i s i ó n E u r o p e a

83

Recuadro 41: Establecer sistemas de aprendizaje conjunto

Varios programas sobre descentralización y gobernanza local apoyados por la CE incluyen un componente parafacilitar el aprendizaje colectivo a medida que el proceso progresa.

En Siria, el programa de gestión urbana prevé la creación de un “centro de recursos” para proporcionar apoyo adi-cional y garantizar la capitalización de experiencias, enseñanzas recogidas y buenas prácticas.

En Madagascar, el programa de apoyo a municipalidades y organizaciones rurales para el desarrollo del sur(“ACORDS”) concede gran importancia al “aprendizaje sobre la marcha. A tal fin, se ha adoptado un enfoqueexperimental para la ejecución del programa por el cual la realidad sobre el terreno determina en gran parte cómose desarrolla el proceso. También se han institucionalizado mecanismos, herramientas y capacidades para garanti-zar un aprendizaje sistemático. Las capacidades locales independientes se movilizan para elaborar, a través demétodos participatorios, respuestas mejor perfiladas a los obstáculos o puntos de estrangulamiento que surgendurante la ejecución. También se realizan esfuerzos para garantizar que estas experiencias desde la base haciaarriba “contaminan” a otros actores implicados en el proceso de descentralización (en particular los organismos dela Administración pública central y los servicios desconcentrados).

En Filipinas se ha establecido un “grupo de apoyo inter-calidad” en la Delegación de la CE para apoyar el inter-cambio de experiencias a través de reuniones entre los distintos sectores.

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7.4 Convertirse en una organización que desarrolla su capacidad de aprendizaje

La cooperación internacional ha cambiado radicalmentedurante la última década y continuará evolucionandorápidamente, lo que presiona a los organismos donantes aintensificar su ritmo de aprendizaje, en particular conrespecto a procesos relativamente nuevos, politizados y enlos que participan múltiples actores, como es el caso delos procesos de descentralización y gobernanza local.

En la práctica, convertirse en una organización quedesarrolla su capacidad de de aprendizaje implica invertiren dos áreas importantes:

La mejora del aprendizaje “sobre el terreno”. Ésta esla base de un verdadero proceso de aprendizaje.Significa (i) partir de la realidad local como ,marcoprimario de referencia para la ejecución de programasde apoyo (en lugar de utilizar “modelos importados”), (ii)establecer un margen suficiente para que los procesosde diálogo en curso con múltiples actores identifiquensistemáticamente enfoques adecuados de ejecución asícomo los ajustes necesarios; y (iii) institucionalizarmecanismos de aprendizaje conjunto (recuadro 41, p. 83).

Desarrollo de la capacidad interna. La ComisiónEuropea es consciente de la necesidad de reforzar sucapacidad institucional general para implicarse enprocesos de gobernanza y descentralización. Losparticipantes en el seminario hicieron valiosassugerencias sobre medidas que podrían adoptarse en elfuturo (recuadro 42).

El aprendizaje también implica la movilización deconocimientos externos. En este contexto, la Comisión haadoptado recientemente (junto con KfW) una iniciativainteresante poniendo en marcha un “Grupo de TrabajoInformal de Donantes sobre Gobernanza Local yDescentralización” para comprender cómo actúan losdistintos donantes sobre el terreno e identificar principiosclave para las intervenciones y oportunidades de enfoquesy modalidades de ayuda comunes. La agenda incluyecuatro temas principales: (i) el inventario de operaciones,estrategias y planteamientos; (ii) la descentralización comoparte del proceso de reforma del Estado y las dimensionespolíticas de las reformas; (iii) la supervisión de ladescentralización y los indicadoresapropiados; y (iv) losmétodos de suministro de la ayuda. El reto será hacerbuen uso de las enseñanzas recogidas en el proceso paragarantizar su efectiva difusión sobre el terreno.


84

Recuadro 42: Retos relativos a la capacidad de la CE con respecto a la descentralización y la gobernanza local

diversas regiones.

asistencia técnica asociado) sobre los “sectores transversales”, por ejemplo, la descentralización y lagobernanza local (a través de puntos focales o grupos de trabajo).

estudios disponibles.

descentralización (p.ej., las asociaciones nacionales de municipios y las asociaciones europeas de gobiernoslocales).

EuropeAid, que se ocupa de gobernanza, cuyo mandato debe darse a conocer en mayor medida).

demandas de apropiación y el número cada vez mayor de cuestiones transversales que deben integrarse).

existentes (p.ej., la base de datos CRIS).

desempeñar un papel clave en este contexto, como lo hizo recientemente con respecto a las modalidades definanciación conjunta).

situ” se ve reflejada en programas (de formación) adecuados para el desarrollo de capacidades.

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EuropeAid

Anexos

85

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86

Anexo 1:Lista de los proyectos y programas de la CE en curso para apoyar

los procesos de descentralización y de gobernanza local46

Título delproyecto/programa

Support to ProvincialGovernance

Support toGovernance in theIslamic Republic ofAfghanistan

Appui auDéveloppement Socio-Economique Localdans le Nord-Est del'Algérie (Appui au filetsocial)

EU-Asia UrbsProgramme (Phase II,2004)

Local GovernanceSupport Project –Learning andInnovation Component(LGSP-LIC)

Programme d'Appui auDémarrage desCommunes -PRODECOM

Strengthening thecapacity forcommunitydevelopment in theMinistry of LocalGovernment andCouncils

Support toMunicipalities in north& north-easternregions

Appui Bonnegouvernance (Justice,Public Affairsmanagement,Decentralisation,Census)

Pais

Afganistán

Afganistán

Argelia

Asia

Bangladesh

Benin

Botsuana

Brasil

Burundi

año deinicio

2007

2006

Oct.2002

2004

2007

Junio2002

Enero2006

2007

Enero2006

añofina

2009/2010

2008/2009

End2007

Fin2011

Sept.2006

Dic.2011

31 dic.2011

Dic.2010

Período deejecución del

programa

10,60

85,40

50,00

9,95

5,00

8,85

3,00

7,5(totalproyecto15 M )

19,75

Presu-puesto

total (millonesde euros)

Objeto del programa

Service delivery, political participation and securityin selected provinces are enhanced.

The integrity of the state is secured and publicadministration enabled to perform its basicfunctions. Rural communities are developed andbetter governed, and their relationship with thegovernment is strengthened. The government’sability to plan and direct reconstruction anddevelopment on the basis of relevant, accurate andtimely statistical information on the population isenhanced.

Enclencher et soutenir un processus autonome dedéveloppement local durable dans 50 communesen favorisant le développement d’initiatives localesà vocation productive.

Promote the EU-Asia partnership approach togood governance and project implementation atlocal levels.

Improved UP capacity for effective, efficient,equitable and accountable delivery of pro-poorinfrastructure and services.

Mise en place d’une administration municipalecapable d’améliorer le niveau des services rendusaux populations dans une logique participative etle renforcement dans ce cadre des capacités del’Etat à appuyer les communes.

Capacity of Ministry of Local Governments andCouncils to promote community development andself-reliance is strengthened.

Reinforcing municipal capacities to plan, monitorand manage infrastructure projects of Procidades(Procidades is an IADB-funded infrastructureproject)

L’objectif spécifique est de promouvoir un contextede bonne gouvernance participative et d’état dedroit. Cet objectif s’articulera autour de troiscomposantes :

et équitable des affaires publiques

processus de décentralisation

Modalidad deapoyo

Gestión conjuntacon la OIM

Gestión conjuntacon el PNUD(LOFTA) para elresultado 2: 30M

Proyecto -Procedimien-tos EC- Control ex ante

Procedimientos CE- subvenciones

(18K-750K )

Gestión conjuntacon el PNUD

Proyecto –procedimientos CE- Control ex ante

Proyecto -Procedimientos CE- Control ex ante

Gestión conjuntacon el BID

Proyecto –procedimientos CE- Control ex ante

46 Una lista actualizada periódicamente está disponible en el sitio Intranet de la Comisión Europea sobre Buena Gobernanza, Democratización,Derechos Humanos y Género: (http://ec.europa.eu/europeaid/projects/eidhr/projects_en.htm)

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A n e x o s

87

Strengtheningdemocratic anddecentralised localgovernance inCambodia: Buildinglocal capacity throughnetworking and local-local cooperation

Appui aux capacitésdécentralisées dedéveloppement urbain

Programme d'appuistructurant auxinitiatives locales

Programme decoopérationdécentralisée

Decentralización yFortalecimientoMunicipal (FOMUDE)

Proyecto dePlanificacion Urbanade la Gran AreaMetropolitana del ValleCentral de Costa Rica

Second EC ruraldevelopmentprogramme (RDP II)

South Sinai RegionalDevelopmentProgramme

Support for localgovernance

Décentralisation etrenforcementmunicipal

Programa de apoyo ala decentralización enHonduras (PROADES)

Desarrollo de la regionfronteriza HND/SLV

Camboya

Camerun

Chad

Comoras

Costa Rica

Costa Rica

TimorOriental

Egipto

Ghana

Guatemala

Honduras

HondurasyEl Salvador

Dic.2005

Julio2000

Fin2006

Fin2006

Julio2005

Abril2004

Marzo2004

Abril2004

Oct.2005

Mediados de2004

Febrer2005

Julio2001

Dic.2010

Dic.2007

2010

Dic.2011

Julio2009

Dic.2008

Dic.2009

Abril2007

Dic.2009

Fin2008

Dic.2009

Junio2009

10,00

14,00

7,95

10,25

9,60

11,00

9,00

64,00

3,00

20,00

34,00

30,00

The programme objective is to strengthen thedemocratic local governance institutions, systems,mechanisms and processes. To achieve this,cooperation between commune councils and otherstakeholders will be favoured for more effective andresponsive policies, greater local ownership,participation, civic engagement and implementationof pro-poor inter-commune projects (revenues andbudget, transparency and participation).

a. Accroître, dans le cadre de la bonne gouvernance,les capacités de programmation et de gestionurbaine des collectivités locales de 5 villesintermédiaires.

b. Renforcer la participation des populations audéveloppement local urbain.

Structurer et accompagner des initiativesparticipatives de développement local intégré(environnement, gouvernance, genre).

La décentralisation est rendue effective par unrenforcement de la démocratie et de la participationdes acteurs décentralisés au processus dedéveloppement local.

Contribuir al fortalecimiento de la capacidad degestión de los gobiernos locales y a propiciar laconstrucción y desarrollo de un modelo deorganización y gestión territorial descentralizada, asícomo la articulación del conjunto de la actuaciónterritorial del Estado, incorporando las perspectivasde género y de desarrollo sostenible.

Realizar un proyecto integrado de planificaciónurbana de la Gran Área Metropolitana del ValleCentral del país (GAM).

To strengthen the technical and managementcapacity of the responsible ministries MAFF andMTCPW and other partners (private sector andcommunity-based organisations) as well as toimprove access to markets and services to assistpoor people in ensuring their food security andimproving their income.

Development of local economy and activities and thepreservation and support of the social, cultural andnatural resources of South Sinai.

The capacity of the districts and local communities toidentify, plan, finance, implement and monitordevelopment interventions at the local level isstrengthened.

Fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernoslocales y propiciar la construcción y desarrollo de unmodelo de organización y gestión territorialdescentralizada, así como la articulación del conjuntode la actuación territorial del Estado incorporando lasperspectivas de género y de desarrollo sostenible.

Los objetivos de PROADES son concordantes conlos del programa sectorial PRODDEL

Civil society is organised and involved in localdevelopment. Management capacity of local governments has beenincreased. Alliances between local governments for broaderlocal development at both national and bi-nationallevels, established and operating.Institutional effectiveness and the will of nationalinstitutions related to broader development haveincreased and their planning capacity and prioritisationof investments in bi-national form is more effective.

Gestión conjunta conel PNUD

Proyecto -Procedimientos CE





Proyecto - Gestión centralizada- Procedi-mientos CE

(servicios + subven-ciones esenciales alas ONG)

Proyecto -Procedimientos CE(incl. subvenciones alos partícipes locales)

Proyecto -Procedimientos CE(alineado a actividadesde un fondo común).


Apoyo pre-supuestario sectorial


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88

Programme de soutienà la décentralisation età l'aménagement duterritoire

Support to PovertyReduction throughLocal Development

Development of LocalGovernance

Communitydevelopmentprogramme Phase 2(CDP 2)

Rural Poverty Reductionand Local GovernmentSupport Programme

Strengthening of localgovernance

Micro-projectDevelopment throughLocal Communities

Developing InstitutionalCapacity for improvedgovernance

Support to Reformsand Local Governance(Priority 1. Support toENP Initiatives)

Programme d'Appuiaux Communes etorganisations Ruralespour le développementdu Sud (Accords) PHASE I

Ader-Nord: Programmed'Appui auDéveloppement desRégions du Nord

Costa deMarfil

Jordania

Kazajstán

Kenia

Kenia

Kirguizistán

Laos

Laos

Libano

Madagascar

Mali

Agosto1998

Nov.2004

Julio2004

Julio2001

Agosto2004

Febrer2005

Febrer2001

Junio2006

2005

Julio2005

Sept.2008

Dic.2008

Julio2007

Dic.2006

Dic.2009

Febrer2007

Junio2007

Marzo2010

Sept.2010

Dic.2009

47,00

30,00

12,50

15,00

21,00

1,00

10,00

1 (0.5 paradescentra-lización)

14,00

60,00

6,00

- Favoriser l’enracinement de la démocratie et de labonne gouvernance.

- Disposer d’outils de planification performants.- Appuyer la structuration du territoire national par le

renforcement du rôle régional des différenteslocalités chefs-lieux de régions ciblées.

The support programme will contribute to enhancingliving conditions for the poor and the near poor in asustainable manner. By doing this, it will also play arole in achieving greater social stability. In line withthe NSEP’s aims, the programme will play a part inempowering local governments, civil society and theprivate sector to become actively engaged in thebroader national objectives of reducing poverty andunemployment. Through the increasedaccountability of local authorities, the supportprogramme should also contribute todemocratisation and good governance.

To assist the Government of Kazakhstan to developa clear and comprehensive strategic plan fordecentralisation, with awareness of alternativemodels developed in the EU, including the newMember States.

Increase participation of deprived communities indevelopment activities in rural and peri-urban areasand to empower such communities to manage theseactivities so as to improve security of livelihoods,safety nets and employment.Promote greater equality between men and womenin these communities.

Improved accountability and local authorities’responsiveness in delivering services to the ruralpoor.

To improve the capacity of relevant stakeholders tocontribute effectively to the decentralisation process.

To provide small-scale economic and socialinfrastructure requirements to the residents of poorupland villages in four rural districts through interactiveparticipation of villagers, local authorities and private-sector organisations which will strengthen their abilityto foster rural-based development in an efficient andeffective manner.

Accroître l'impact de l'action des collectivitéslocales sur un développement équilibré des régionspar : l. Le développement de relations inter-municipales,l'utilisation des techniques de planification, une miseen œuvre des stratégies locales de développement,l'association de la société civile à la gestionmunicipale.

Contribuer à l’amélioration de la croissanceéconomique et à la réduction de la pauvreté dans lesprovinces de Toliary et Fianarantsoa, de promouvoirla gestion durable des ressources naturelles ainsi quela décentralisation, la démocratisation et la bonnegouvernance locale.

Impulser une nouvelle dynamique de développementterritorial dans les Régions de Tombouctou, Gao etKidalAider : la mise en réseau des acteursinstitutionnels, des communautés et du secteur privéet les aider à travailler ensemble afin qu’ils jouent leursrôles respectifs, élaborent des plans stratégiques dedéveloppement régional et local qui seront mis enœuvre grâce aux plans d’actions correspondants


Apoyo pre-supuestario sectorial









Programme contains a component in support of decentralisation

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A n e x o s

89

Programme d'appui àla réformeadministrative et à ladécentralisation

Appui à la Communede Chinguetti

MED-PACT:Partnershipprogramme betweenlocal and regionalauthorities in theMediterranean

Programme AppuiMise en œuvre de laRéforme de laDécentralisation.Mise en place destratégies et d'outilspertinents.

Programme d'Appui àla Décentralisation etau DéveloppementLocal dans la Régiond'Agadez

Programme deCoopérationDécentralisée (PCD II)

AGORAH - Programade apoyo al desarrollosocio-economico y a ladescentralizacion enlas regiones deAyacucho yHuancavelica(Programe d'Appui auDéveloppement Socio-Economique et à laDécentralisation dansles Régionsd'Ayacucho et deHuancavelica)

DecentralisedProgramme for RuralPoverty Reduction(DPRPR)

Mali

Mauritania

RegionalMEDA

Niger

Niger

Niger

Peru

Ruanda

Dic.2005

Enero2002

Junio2005

2004

2007

March2003

Dic.2003

2004

Dic.2012

Dic.2006

Dic.2006

Dic.2007

Fin2011

Dic.2007

Junio2007

31 Dic.2008

72,00

33,50

5,00

2,00

6,20

7,15

14,00

29,00

La CE apporte son appui au programme deDéveloppement Institutionnel (PDI) complété par leDocument Cadre de Politique Nationale deDécentralisation (DCPND) et fait siens les objectifsdéfinis par ces documents gouvernementaux. Dans le cadre du PDI (Programme deDéveloppement Institutionnel), le PARAD entendapporter un appui substantiel au gouvernementmalien afin de:1. Favoriser la mobilisation des ressources

financières des collectivités locales (dotationsdu FICT-Fonds d'investissement descollectivités territoriales, ressources propres,subventions de fonctionnement.

2. Assurer la continuation du dispositifd’encadrement technique des collectivités enmatière de maîtrise d’ouvrage, de planificationet de gestion communale.

3. Appuyer la déconcentration des Ministères pouraccompagner le transfert des compétencesdévolues aux collectivités et favoriser la mise enplace de relations de partenariat entre servicesde l’Etat et collectivités territoriales.

Assurer les bases d'un développement socio-économique durable de la Commune deChinguetti par la restauration de son cadreproductif et culturel et développement descapacités de gestion municipales.

Assister les pays partenaires méditerranéens del'UE dans leurs efforts pour assurer undéveloppement local plus équilibré et plus durable,par l'intermédiaire de partenariats entre villes.Promouvoir l'usage d'outils de planification et degestion municipale plus performants, associant lesdifférents acteurs de la cité autant que nécessaire.

Contribuer à la mise en place du processus dedécentralisation au Niger.

Promouvoir les dynamiques du développementlocal fondé sur le principe de responsabilisationdes acteurs.

El desarrollo socioeconómico de las regiones deAyacucho y Huancavelica ha sido impulsado.

DPRPR aims to reduce poverty in the programmezone through support to activities within theframework of the decentralisation processimplemented by the Rwandan government, whichshould help local populations to fully participate inthe decision-making process with the localadministration.

Appyo presupuesta-rio sectorial (+ procedimientosCE)


Subvenciones a lasautoridades localesEU/MED





Permettre aux communes de la zone d’influence du programme deremplir leur mission de service public et de faciliter le développementlocal.

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Programme d'Appui auDéveloppement LocalUrbain

DéveloppementInstitutionnel /Programme d'appuiaux régions

DecentralisationCapacity BuildingProgramme

Expanding andstrengtheningcommunity-basedparticipation in localgovernment

Sustainable RuralDevelopment inEastern Cape

Local economicdevelopment inEastern Cape

Local economicdevelopment in theNorthern Province

Urban DVP Support tothe EthikwiniMunicipality

Local economicdevelopment inKwaZulu-Natal

URB-AL II

Municipal AdministrationModernisation

Support to localgovernment grantscheme

Support toDecentralisationProgramme

DevelopingCommunitiesProgramme (ZDCP)PHASE II

Senegal

Senegal

Sierra Leone

Sudáfrica

Sudáfrica

Sudáfrica

Sudáfrica

Sudáfrica

Sudáfrica

Sudamérica

Siria

Tanzania

Uganda

Zimbabue

Abril2000

Julio2000

Oct.2005

2007

2007

Dic.2004

Febrer2002

2003

2003

Dic.2000

Julio2004

Enero2007

2006

Enero2004

Dic.2007

Dic.2007

Junio2009

Dic.2010

Dic.2011

Dic.2008

Junio2008

Julio2008

Julio2009

Dic.2008

Dic.2008

Julio2008

Dic.2009

Dic.2008

9,50

10,00

10,00

10,00

12,00

14,00

34,00

35,00

37,00

50,00

18,00

22,70

10,00

8,00

Contribuer au développement local qui peut favoriserun développement plus équitable et harmonieux etrenforcer la politique nationale de décentralisation dupays.

Renforcer les capacités de la région à exercer sesprincipales missions de promotion et organisation dudéveloppement régional en observant les pratiquesde “bonne gouvernance”.

To facilitate the devolution of functions and enable thelocal councils to carry out their mandate inaccordance with the LGA and other applicableregulatory framework.

An expanded and strengthened community-basedparticipation system that enables citizens to influenceand monitor local government policy, resourceallocation and service delivery.

The purpose is to promote the achievement ofsustainable livelihoods in at least 10 communitiesthrough appropriate technologies and innovativeapproaches to rural development.

The creation of significant levels of sustainableemployment (including self-employment) in theEastern Cape, especially for previously disadvantagedindividuals.

To stimulate job creation and income generation inthe Northern Province.

To strengthen the Ethikwini Municipal Authority(EMA)'s capacity to provide basic services and tostimulate job creation and generation of income byintroducing area-based management anddevelopment practices in five selected learning areas.

To achieve equitable economic growth starting initiallyin selected learning areas and then replicating localeconomic development across the province.

Développer des liens directs et durables entre entitéslocales européennes et latino-américaines enpromouvant la diffusion, l'acquisition et l'applicationdes meilleures pratiques des politiques urbaines.

Improved urban management in six cities of theSyrian Arab Republic.

The project will assist the government in achieving theobjective of the grant system of creating a uniform,transparent and performance-based system tochannel development resources to the localgovernment levels in order to improve capacity aswell as service delivery.

To improve the capacity of local governments toensure effective and sustainable service delivery.To empower local populations to demand betterservices and to strengthen mechanisms ofcommunication and downward accountability towardslower local governments and civil society.

To improve the livelihoods of poor and disadvantagedrural and urban communities and strengthen thecapacities of non-state actors in service delivery,policy research and advocacy through coordinatedpoverty-focused processes and projects.

Proyecto -Procedimientos CE +procedimientosopcionales

Proyecto -Procedimientos CE +procedimientosopcionales

Fondo Fiduciario delBanco Mundial


Proyecto -Procedimientos CE(principalmente sub-venciones a terceros,en especial ONG)



Apoyo presupuestariosectorial


Subvenciones a lasautoridades locales ya ANE de laUE/América Latina


Mecanismo del financiación conjunta

Proyecto -Procedimientos CE +subvenciones aterceros (asociaión deautoridades locales)


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A n e x o s

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Secciones extraídas del documento: CE (2003) “Nota deinformación sobre la integración de la igualdad de géneroen la descentralización, la reforma de la administraciónpública y el desarrollo local” Bruselas: Comisión Europea

Más información:http://ec.europa.eu/europeaid/projects/gender/resources_en.htm

I. INTRODUCCIÓN: ALGUNAS DEFINICIONES

Esta breve sección se centra en las maneras de abordarlas desigualdades basadas en las diferencias entre sexosen los proyectos de desarrollo/programas que se centranen la descentralización, la reforma de la administraciónpública y el desarrollo local, y establece algunassugerencias prácticas sobre la integración del factor de laigualdad en el conjunto de las políticas. Es esencial aclararel significado de algunos conceptos clave utilizados y suinterrelación.

a) Democracia, buena gobernanza ydescentralización

Las definiciones recogidas más abajo muestran que losconceptos de democracia, buena gobernanza ydescentralización se entrelazan inextricablemente. En elcorazón de todos estos conceptos se encuentra el objetivode eliminar las desigualdades basadas en las diversascondiciones (clase socioeconómica, entorno rural/urbano,raza, sexo, edad) y promover la igualdad en laparticipación y el acceso, y realizar un control en todas lasesferas.

Democracia

La democracia es una forma de Gobierno que permiteque el poder de modificar las leyes y estructuras delGobierno descanse en última instancia en laciudadanía. En virtud de tal sistema, las decisioneslegislativas son tomadas por los ciudadanos o por losrepresentantes, que actúan con el consentimiento deestos, según el mandato de las elecciones y el Estadode Derecho. (INSTRAW 2005)

Descentralización

El término “descentralización”… que significa latransferencia de poder, responsabilidad y recursos delos Gobiernos centrales a los regionales y locales.... esvisto como una manera de mejorar la gobernanzaacercando la toma de decisiones a la gente afectadapor las mismas (reforzando con ello la capacitación, laaccesibilidad y la responsabilidad). La descentralizaciónes un concepto polifacético, que tiene variasexpresiones (desconcentración, delegación,descentralización) y adopta diversas formas(administrativa, fiscal, política), que se combinangeneralmente en el proceso de descentralización. Ladescentralización es una manera de promover unasociedad más democrática y participativa. Al mismotiempo, una sociedad democrática y participativa esuna condición importante y favorable para ladescentralización democrática. Con ladescentralización, el nivel local de gobernanza adoptauna importancia cada vez mayor como prestataria deservicios y como punto de acceso al sistema político yes, por tanto, un espacio clave en la lucha para lacapacitación política de las mujeres. El Gobierno localpuede convertirse en un punto importante de acceso alsistema político para las mujeres y servir de “primerpeldaño en la escalera” (INSTRAW 2005).

Gobernanza

La gobernanza se refiere a la capacidad del Estadopara servir a los ciudadanos. Hace referencia a lasnormas, los procesos y el comportamiento en torno alos cuales se articulan los intereses, se gestionan losrecursos y se ejerce el poder en la sociedad. La maneraen que se llevan a cabo las funciones públicas, segestionan los recursos públicos y se ejerce el poder enla sociedad. A pesar de su carácter abierto y amplio, lagobernanza es un concepto significativo y prácticorelativo a los aspectos básicos del funcionamiento decualquier sociedad y sistema político y social. Puededescribirse como una medida básica de estabilidad yrendimiento de una sociedad.

Anexo 2Nota temática sobre el género en la reforma de la administración

pública y la descentralización

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Como los conceptos de derechos humanos,democratización y democracia, el Estado de Derecho,la sociedad civil, la descentralización del reparto delpoder y una adecuada administración pública,adquieren importancia y valor a medida que unasociedad se desarrolla en un sistema político mássofisticado y la gobernanza se convierte en buenagobernanza (Comunicación sobre gobernanza ydesarrollo, Octubre de 2003 COM (03) 615, Textos dereferencia enumerados en la página 20)

El objetivo de eliminar las desigualdades es tambiéncentral para las ideas actuales sobre el desarrollo y laerradicación de la pobreza. El desarrollo debe medirse yano solamente mediante cifras nacionales sobre elcrecimiento económico sino teniendo también en cuenta ladistribución equitativa de los beneficios entre la poblaciónbeneficiaria a todos los niveles. La pobreza se explica nosimplemente como la falta de renta y de recursosfinancieros, sino como el resultado de la desigualdad en elacceso a todos los beneficios y recursos que lassociedades tienen que ofrecer. La buena gobernanza esesencial para el logro de los objetivos de desarrollo yreducción de la pobreza ya que se refiere a la capacidaddel Estado para atender imparcialmente a todos susciudadanos y, por lo tanto, la descentralización, la reformade la administración pública y el desarrollo local, comocomponentes esenciales de la buena gobernanza, comoelementos clave en la realización de ese objetivo.Desarrollo, pobreza e igualdad entre hombres y mujeres.

Desarrollo, pobreza y género

El principal objetivo de la política comunitaria dedesarrollo es reducir y, con el tiempo, erradicar lapobreza. La pobreza, sin embargo, supone nosimplemente una falta de ingresos y de recursosfinancieros, sino que también abarca la noción dedesigualdad en el acceso y el control sobre losbeneficios materiales e inmateriales de cualquiersociedad. … El género es un elemento determinanteimportante de la desigualdad en el acceso y el controlsobre los recursos y beneficios sociales. Por lo tanto, lareparación de las desigualdades de género es una parteintegrante de la política comunitaria de desarrollo y desu estrategia y ejecución

(Ref: Guía para la integración de la igualdad de géneroen la cooperación al desarrollo de la CE (2005) página 7)

b) Descentralización, reforma de la admini-stración pública (RAP) e igualdad de género

La reforma de la administración pública viene definida porla CE como la búsqueda de estructuras de servicio públicoque respondan a las necesidades de todos losciudadanos, y presten bienes y servicios apropiados demanera eficiente, responsable e imparcial. La RAP estambién una respuesta a una demanda creciente por partede los ciudadanos a las autoridades no sólo para unamejor prestación de servicios sino también para laparticipación cada vez mayor en el proceso de toma dedecisiones. La RAP descentralizada como parte delproceso de buena gobernanza implica la descentralizacióndel poder, la responsabilidad y la autoridad a los niveleslocal y municipal, acompañados por un proceso másinclusivo de consulta y participación.

La reforma de la administración pública que se lleva acabo en relación con los compromisos nacionalesrespecto a la igualdad de género debe garantizar que lasmujeres y los hombres tengan igualdad de acceso a todaslas funciones en la estructura reformada y que losascensos, los sueldos y los beneficios se atengan alprincipio de igualdad de oportunidades; que los recursosse gestionen en beneficio de mujeres y hombres demanera que los bienes y servicios que deban prestarse através de esta estructura sean igualmente accesibles a lasmujeres y a los hombres; que responda a sus distintosintereses y necesidades; sin olvidar, por último, que lasmujeres y los hombres deberán estar representados en losprocesos de consulta que garantizan la obligación derendir cuentas.

c) Descentralización, desarrollo local eigualdad de género

Se admite que la descentralización es un proceso queimplica la transferencia de diversos poderes (toma dedecisiones, recaudación tributaria, etc), responsabilidades(suministro de servicios) y recursos (financieros, humanos,administrativos) desde los niveles más altos de lasinstituciones políticas (gobiernos centrales) a lasautoridades en el nivel más bajo.

La descentralización otorga más poder y recursos a unnivel de gobierno que es más cercano y se ve másfácilmente influido por los ciudadanos. El apoyo a ladescentralización debería tender a aumentar la capacidaddel Estado para acelerar el desarrollo local y consolidar lavoz y el poder de los municipios y las comunidades debase en la lucha contra la pobreza.

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La mayor parte de las discusiones sobre ladescentralización giran en torno al componente de ladescentralización vertical, es decir, la transferencia depoder, la responsabilidad y los recursos desde los nivelescentrales a los regionales y locales. No obstante, una parteigualmente importante del concepto de descentralizacióndentro de la buena gobernanza es la noción de lapromoción de una sociedad más democrática en la que latoma de decisiones es más participativa e implica más a lagente que se ve afectada por esas decisiones.

La igualdad de género significa igualdad de acceso porparte de mujeres y hombres, niños y niñas a los diversosactivos y recursos materiales e inmateriales de susociedad. Una descentralización (como parte de la buenagobernanza) que respeta los principios de igualdad degénero implica no sólo una transferencia vertical del poder,de la responsabilidad y de los recursos sino que garantizatambién un proceso horizontal más inclusivo para que elpoder, la responsabilidad y los recursos sean compartidosigualmente tanto por las mujeres como por los hombres.La descentralización es también un proceso con unimpacto transversal en diversos sectores de actividad.Mientras que aquí se hace referencia fundamentalmente ala descentralización de los problemas administrativos, elproceso de descentralización también se refleja en unservicio más descentralizado de la salud, la educación, laagricultura, el agua y el saneamiento, etc.

Se ha demostrado que la descentralización y el desarrollolocal abren nuevas posibilidades para estimular laparticipación de las mujeres en los procesos de toma dedecisiones locales, aunque esto no puede darse porsentado ya que la asociación tradicional de las mujerescon la esfera privada y las actividades domésticas puededificultar su participación en la vida pública. Sin embargo,las cifras globales muestran que en el sector público local,la presencia de mujeres en puestos que habilitan para latoma de decisiones es mayor que a nivel nacional.

La descentralización no significa automáticamente que seestén transfiriendo las buenas prácticas en materia degobernanza. También se pueden descentralizar malasprácticas en este campo tales como una deficiente gestiónfinanciera, la corrupción y el nepotismo. Del mismo modo,la descentralización puede dar lugar a “reformas” talescomo, por ejemplo, la introducción de tasas por el uso delagua, que pueden suponer una nueva carga para lacomunidad local. Esta carga puede o no ser compartidaigualmente por las mujeres y los hombres.

Si bien algunas intervenciones particulares de desarrollolocal pueden centrarse en la creación de capacidades anivel municipal o local, el desarrollo a nivel local presuponeun alto nivel de compromiso político y de apropiación delproceso por el Gobierno central. Todo proceso dedescentralización ordenada empieza naturalmente a nivelcentral.

d) Reforma de la administración pública yGobierno local

La reforma de la administración pública descentralizadarequiere que la capacidad de prestar mejores y másservicios se consolide también a nivel local ymunicipal/regional/central, y que se desarrollenmecanismos consultivos también a estos niveles. Según lodeclarado anteriormente, el proceso requiere elestablecimiento de mecanismos para garantizar la consultade los clientes.

II. ASPECTOS RELATIVOS A LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LA DESCENTRALIZACIÓN

El proceso de descentralización implica potencialmente ungran número de actividades de las cuales no todas puedenincluirse en todos los proyectos/programas. Sin embargo,todas las actividades tienen implicaciones en materia deigualdad de género.

a) Establecimiento de la política y del marcojurídico para la descentralización

Esta actividad implica el desarrollo de la política dedescentralización de la función pública y un planteamientoque especifique qué poderes, responsabilidades yautoridades van a descentralizarse, y a qué niveles; y quese especifiquen las repercusiones sobre el presupuesto dela formación y el refuerzo de las capacidades, laracionalización administrativa, y otras implicaciones de ladescentralización.

Aspectos relativos a la igualdad de género

Los compromisos nacionales en materia de igualdad degénero (por ejemplo, con CEDAW, la plataforma de acciónde Pekín o los ODM) deberían reflejarse en las políticas dedescentralización. Es decir, el proceso dedescentralización debe considerarse como unaoportunidad para reparar la segregación profesionalbasada en las diferencias entre sexos existenteasegurándose de que los hombres y las mujeres tenganigualdad de oportunidades de empleo en el nuevosistema. Debería también garantizarse la igualdad deacceso al apoyo y a los servicios a través delestablecimiento de ejercicios presupuestarios de género yauditorías de género para tener en cuenta el factor de laigualdad de género y garantizar que los serviciosproporcionados sean igualmente accesibles a hombres ymujeres, y aborden sus diversos intereses y necesidades.

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En el curso del establecimiento del sistemadescentralizado se advierte que los datos desglosadospor sexo son inadecuados para determinar, por ejemplo,en qué sectores trabajan actualmente los hombres ymujeres. Su lugar actual en la estructura tambiéndeterminará cómo se ven afectados por la reducción oracionalización de las estructuras del Gobierno central.

b) Establecimiento de la Secretaría dedescentralización y del plan de gestión de recursos humanos

La Secretaría de descentralización será responsable delproceso global, y responsable de desarrollar la gestiónglobal, la planificación y el presupuesto de los recursoshumanos para el proceso de descentralización.


El código de conducta para funcionarios debería reflejarla importancia de respetar los principios de igualdad degénero e igualdad de oportunidades.

La contratación de personal para los nuevos puestos atodos los niveles y en todas las categorías debe reflejarel principio de igualdad de oportunidades.

Deben establecerse medidas especiales para garantizarque las mujeres están completamente representadas enla toma de decisiones y en funciones más altas. Laremuneración, las pensiones y los beneficios debenreflejar el principio de igualdad de oportunidades asícomo las diversas responsabilidades parentales entremujeres y hombres (por ejemplo, debe asegurarse quese prevé un permiso por maternidad, así como unpermiso parental tras el nacimiento del niño).

c) Creación de la Unidad de formaciónresponsable del desarrollo y de la aplicaciónde la formación y del desarrollo de lascapacidades a todos niveles.


Los cursos de formación deben establecerse sobre labase de los principios basados en la igualdad entrehombres y mujeres que permita la igualdad de accesoen términos de coordinación, localización y criterios deelegibilidad.

Los instructores y los supervisores deben ser formadosen las cuestiones relativas a la igualdad de género,particularmente en el contexto de la descentralización.

Las cualificaciones y la formación profesional debenabordar y modificar la segregación profesional basadaen las diferencias entre los sexos alentando a mujeres yhombres a ocupar empleos no tradicionales. Los problemas de igualdad de género son importantesde cara a la gestión, supervisión, selección y atenciónpreferente por género en materia de formación delpersonal, así como en la accesibilidad a la formación ya su contenido. La formación debe igualmente seraccesible a hombres y mujeres (en términos decalendario, ubicación, coste, criterios de elegibilidad), yanimar a ambos a ocupar empleos no tradicionalespara romper con la habitual participación de las mujeresen sectores y empleos específicos que da lugarnormalmente a una sobrerepresentación a los nivelesmás bajos y peor pagados de la estructura profesional.El sistema de formación permite el reciclaje de lasmujeres que están regresando al mercado de trabajotras el permiso por maternidad o tras dedicarse a loscuidados familiares. La formación debe impartirse enmateria de igualdad de género en el marco de laplanificación del desarrollo local y el presupuestoparticipativo, así como en relación con la creación demecanismos participativos de consulta a los clientes.

d) A los niveles municipal y local, evaluaciónde la capacidad actual para desempeñarnuevas funciones que se handescentralizado


La evaluación debe mostrar qué puestos son ocupadospor las mujeres y por los hombres en la estructuraactual. La evaluación debe probar el nivel deconcienciación en materia de igualdad de género entérminos de acceso diferenciado y control por hombresy mujeres de los recursos que afectan a la planificacióndel desarrollo, presupuesto, etc.

e) Establecimiento de mecanismos participativosde consulta con la sociedad civil paragarantizar la participación en el ciclo deplanificación y presupuestario


Los sistemas de consulta a los clientes o beneficiariosdel sistema en la planificación del ciclo de evaluaciónde la ejecución del presupuesto deben garantizar entodas partes la representación y una igual participaciónde mujeres y hombres.

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III. ASPECTOS RELATIVOS A LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LA REFORMA DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA (RAP)

Las actividades del proyecto PAR y las cuestiones relativasa la igualdad de género más comunes que debenabordarse son los siguientes:

a) Redefinición de la función y estructura de lafunción pública que implicaría asumirnuevas funciones y acabar con las antiguasa través de la racionalización de ciertostrabajos


La separación profesional basada en diferencias degénero significa generalmente que las mujeres estánsobrerepresentadas a los niveles más bajos y en ciertasfunciones en la estructura de la función pública.

La reducción prevista puede afectar por tanto dediferente manera a mujeres y hombres. Si se reducenlos puestos de trabajo a los niveles más bajos, esoafectaría a más mujeres. Esto dependerá de quiénadopta las decisiones sobre la importancia o no de lostrabajos. Las nuevas funciones creadas deben serigualmente accesibles a las mujeres y los hombres.

b) Recomponer el marco jurídico normativopara la función pública reformada


El nuevo marco jurídico normativo refleja loscompromisos nacionales respecto a la igualdad degénero según lo expresado a través de la ratificación deCEDAW, el seguimiento de Pekín, las Convenios de laOIT 100, 111, y 140, que proporcionan el marconormativo internacional para la igualdad de género en elmercado laboral. Los Convenios n° 3 y 103 de la OITcontienen las principales disposiciones para laprotección de la maternidad.

c) Desarrollo del código deontológico para la función pública reformada, que debereflejarse en el comportamiento, elrendimiento y la comunicación escrita y verbal


Los nuevos códigos deontológicos insisten en lainaceptabilidad e ilegalidad de la discriminación por razónde sexo en los lugares de trabajo (contratación, acososexual, lenguaje sexista); deberían preverse mecanismospara asegurar la conformidad a este código deontológico,y para tratar las quejas sobre violaciones, por ejemplo, enla oficina del Defensor del Pueblo, además de unmecanismo para la resolución de conflictos

d) Desarrollo de la nueva política de gestión delos recursos humanos con descripcionesclaras de las funciones; contratación basadaen la competencia; procedimientos deevaluación y promoción; objetivos yacciones específicas para las mujeresfijados con el fin de garantizar surepresentación


Los principios de igualdad de oportunidades y nodiscriminación deben estar presentes en el nuevosistema con objetivos especiales y acciones específicasintroducidos para asegurarse de que las mujeres estánrepresentadas a todos niveles, incluido el nivelcorrespondiente a la toma de decisiones.

Establecimiento de sistemas flexibles de trabajo (horarioflexible, trabajo en casa, reparto del trabajo, etc) paracompatibilizarlo con las responsabilidades familiares delas mujeres. Deberá evaluarse regularmente si se hancumplido los objetivos en materia de igualdad degénero y no discriminación.

Los procedimientos basados en la competencia ofrecenbuenas oportunidades para garantizar la igualdad deretribución por un trabajo de igual valor, particularmenteen los países en los que las mujeres tienentradicionalmente menos acceso a la enseñanza superiory postuniversitaria.

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e) Desarrollo de baremos de retribución,beneficios, pensiones

Aspectos relativos a la igualdad entrehombres y mujeres

Sueldos y pensiones iguales para hombres y mujeresque tienen las mismas responsabilidades, con elreconocimiento adicional hacia las responsabilidadesfamiliares y maternales de las mujeres.

f) Sistema de gestión burocrática; mecanismosde toma de decisiones, supervisión


Si las mujeres y los hombres están representados atodos niveles del sistema incluidos a los niveles dedirección y toma de decisiones. Constatar si se imparteformación sobre la gestión de las cuestiones de género.Si existe un Defensor del Pueblo u otros sistemas paragarantizar la compensación a todo el personal contra elincumplimiento del código deontológico. Si las mujeresy los aspectos relativos a la igualdad de género estánrepresentados en el diálogo social a nivel institucional yen la estructura de gestión de los sindicatos de maneraque se discutan los problemas de igualdad de géneroen los procesos de negociación colectiva.

g) Presupuesto y gestión financiera


El proceso presupuestario y de gestión financiera reflejaigualmente las prioridades e intereses posiblementedistintos de los hombres y de las mujeres, y reflejaobjetivos de igualdad de género en cuanto a laasignación de fondos y la generación de ingresos. Sedebe evaluar asimismo si las mujeres y los hombresparticipan por igual en el proceso presupuestario.

h) Programa de formación del personal


Los problemas de igualdad de género son importantesen la selección del personal de formación sensible a losasuntos de igualdad de género y en el que esténrepresentados tanto las mujeres como los hombres; enel contenido de la formación y en la organización de lamisma, se debe garantizar la accesibilidad tanto por lasmujeres como por los hombres en términos decoordinación, coste de los locales, criterios deelegibilidad, instalaciones de atención a los niños, etc.El sistema de formación debería prever la formacióncontinua y el reciclado de las mujeres que han dejadotemporalmente el trabajo por razones de permiso dematernidad o por otras tareas de atención familiar.

La formación debería animar tanto a los hombres comoa las mujeres a aceptar empleos no tradicionales ytrabajar así con vistas a la eliminación de lasegragación profesional que da lugar normalmente auna sobrerepresentación de las mujeres a los nivelesmás bajos y peor pagados del sistema.

i) Transparencia y rendición de cuentas ante unpúblico más amplio


Los mecanismos de consulta comunitarios y al públiconecesitan garantizar la representación y participación eniguales condiciones de mujeres y hombres comoindividuos y de los grupos en los mecanismos deresponsabilidad establecidos como parte de la RAP,cuyo objetivo es la creación de las estructuras deservicio público que responden a las necesidades delos ciudadanos y disponen de bienes y servicios demanera responsable, imparcial y eficaz.

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IV. ASPECTOS RELATIVOS A LA IGUALDAD DEGÉNERO EN EL DESARROLLO LOCAL

El desarrollo local implica, en general, varias actividadescada una de las cuales tiene implicaciones para laigualdad de género.

a) Evaluación de la capacidad actual a nivellocal para desempeñar nuevas funciones ygestionar las tareas asignadas


La evaluación debería también considerar los modelosactuales de segregación profesional basada en lasdiferencias entre sexos para determinar si las mujeresestán adecuadamente representadas como funcionariosdel Gobierno local y, si no es el caso, cómo puedemejorarse la situación (a través del establecimiento depuestos especiales para mujeres, educación pública encuanto a la distribución de responsabilidadesparentales, cursos de formación específicos, etc).

b) Creación de nuevas funciones y puestos anivel local para gestionar las tareasasignadas


Deberían hacerse más esfuerzos para que la publicidadsobre los nuevos puestos de trabajo llegue a todas lascandidatas posibles. Podría introducirse un sistema decuotas a corto plazo para garantizar la representatividadde las mujeres.

El principio de igualdad de oportunidades debeaplicarse en la contratación del personal y en losascensos, así como en términos de sueldos ybeneficios. Se considera que es necesaria una “masacrítica” de, por lo menos, el 30% de un grupoinfra–representado (es el caso de las mujeres) paraasegurarse que tenga suficiente representación.

c) La creación de un sistema para laplanificación del desarrollo local, lapresupuestación y la ejecución en el que se incluya la capacidad para:

i) el análisis de la situación


Una situación o un análisis de las necesidades de lapoblación beneficiaria tendría en cuenta las causas yconsecuencias de las desigualdades existentes enmateria de género basadas en los papeles tradicionalesdel hombre y la mujer y los modelos de segregaciónprofesional. Las responsabilidades familiares puedenimpedir, de hecho que las mujeres participen en consultascomunitarias. Los programas de educación cívicospueden comenzar a abordar este problema, así como losesfuerzos especiales de los funcionarios de nivel local(mujeres y hombres) para incorporar a las mujeres.

Por ejemplo, un sistema de herencia patriarcal puedesignificar que las mujeres no heredan la propiedad porderecho propio y, por lo tanto, carecen de una garantíapara pedir prestado dinero para las actividadeseconómicas y agrícolas. Podría ser necesario introducirsistemas especiales de garantía de los créditos ypréstamos para las mujeres en el marco delproyecto/programa

En muchos países, las mujeres no pueden beneficiarsede los servicios que se prestan en una situación y a unhorario determinado por impedirlo las responsabilidadesfamiliares, y requerir mayor movilidad de la que poseennormalmente. Esta información debería afectar a laplanificación de la prestación de nuevos servicios, yprocurar que las mujeres y los hombres tengan igualdadde acceso (por ejemplo, servicios móviles, servicios querespetan los horarios de las mujeres, alentar el repartode las responsabilidades parentales para que lasmujeres puedan disponer de más tiempo).

(ii) Presupuesto


El proceso presupuestario y de gestión financiera reflejapor igual las prioridades e intereses posiblementediferentes de los hombres y de las mujeres, y refleja losobjetivos de igualdad de género en la manera en que seasignan los fondos y se generan los ingresos. Lacuestión es si los hombres y mujeres participan en losdebates sobre el presupuesto como funcionarios dedesarrollo de nivel local y como parte de la poblaciónbeneficiaria. Las iniciativas locales en materia depresupuesto son muy útiles para introducir transparenciay responsabilidad a este nivel. Puede suceder a veces,que la descentralización dé lugar a la introducción detasas e impuestos a nivel local (por ejemplo, los cánonespor uso del agua, los impuestos de mercados ycarreteras, impuestos sobre bienes de consumo, etc)que afectan diferentemente a hombres y mujeres.

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iii) Valoración e identificación del proyecto


Se trata de saber si los Comités responsables de laidentificación y la valoración del proyecto sonconscientes de las desigualdades de género queexisten en la población beneficiaria, y de la necesidadde reparar esas desigualdades mediante, por ejemplo,la selección de proyectos en apoyo a iniciativasespeciales para las mujeres en relación con el acceso alcrédito; garantizar la igualdad del acceso a lasactividades en las que participan tanto hombres comomujeres tales como la formación profesional; o abogarpor la distribución de responsabilidades parentales yfamiliares entre hombres y mujeres.

Los Comités creados para la valoración y laidentificación del proyecto deberían incluir tanto amujeres como a hombres, y evaluar no solamente elcontenido del proyecto sino también la manera en quese aplicó, es decir, independientemente de si sedesarrolló consultando a hombres y mujeres.

c) Creación de sistemas para la prestación deservicios comunitarios según criterios denecesidad


La cuestión es si los servicios son accesibles por iguala mujeres y hombres y si estos abordan sus diferentesnecesidades e intereses.

Los servicios que deben prestarse a nivel local debenser igualmente accesibles en términos de tiempo,localización y coste para las mujeres y los hombres, ysatisfacer sus necesidades. Tanto las mujeres como loshombres deben estar representados a los diversosniveles y en los diferentes sistemas de prestación deservicios para asegurarse que tanto ellas como ellospueden recibir las prestaciones de, por ejemplo, losasesores de extensión agrícola, las enfermeras y losmédicos, los empleados de las entidades de crédito,etc.

d) La creación de sistemas para la divulgacióny consulta a nivel comunitario a lo largo delciclo del programa


Deben establecerse mecanismos de consulta con losclientes o beneficiarios del sistema y garantizar unarepresentación y participación en igualdad decondiciones de hombres y mujeres en el ciclo delproyecto/programa. Los funcionarios de desarrollo anivel local, tanto mujeres como hombres, deben haceresfuerzos especiales para comprobar que las mujeres ylas organizaciones de mujeres están incluidas en elproceso consultivo, se les permite participar, y se da asus opiniones igual peso en el proceso de toma dedecisiones.

e) Formación y refuerzo de las capacidadespara realizar todas las tareas antesmencionadas


La formación para las nuevas cualificaciones requeridaspara la aplicación del desarrollo a nivel local deberíaincluir la formación en cuestiones relativas a la igualdadde género implicadas en el desarrollo a nivel localincluida la presupuestación participativa, creandomecanismos de consulta a los clientes, etc.

Las necesidades de formación deben ser accesibles alpersonal a todos niveles y ambos sexos, y deberíanincluir módulos de formación sobre los derechos de lasmujeres y las cuestiones relativas a la igualdad degénero. La formación debe evitar el refuerzo deestereotipos tradicionales por sexo en las actividadesmasculinas/femeninas “adecuadas”. En las situacionesen las que las mujeres pueden tener unos niveles deeducación más bajos, debe considerarse la experiencialaboral de las candidatas así como la educaciónconvencional, y deben organizarse cursos de“recuperación” para mejorar la formación de candidatoscon una menor educación oficial hasta el nivelrequerido.


98

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V. INTEGRACIÓN DE LAS CUESTIONES DEIGUALDAD DE GÉNERO EN EL PROYECTODE MARCO LÓGICO

El proyecto de marco lógico que resume y organiza lasactividades del proyecto también refleja la integración delas cuestiones relativas a la igualdad de género.

Las principales cuestiones que deben plantearse yresponderse en el desarrollo de un marco lógico en el quese han integrado las cuestiones de de género puedeencontrarse en “Integración de la perspectiva de géneroen el marco lógico” (CE Guía, primera sección, capítuloseis, apartado 6.7.).

A n e x o s

99

1. Objetivoglobal

2. Fines

3.Resultados

4.Actividades

¿Puede el amplio objetivopolítico que persigue esteproyecto contribuir a resolverlas cuestiones relativas a laigualdad de género?

¿Existen cuestiones de géneroque se vean influidas o influyanen el objetivo general y sucontribución?

¿El fin perseguido recogeclaramente a losinteresados/beneficiariosdesglosados por sexo?

¿Existen medidas a nivelinstitucional y político queaborden la igualdad de género?

¿Tiene el proyecto resultados ybeneficios que puedan serdiferentes para mujeres yhombres?

¿El proyecto aborda problemasde integración propia de cadasexo así como cuestiones deintegración en materia degénero?

¿Se abordan las necesidadesprácticas y estratégicas?

¿Cómo tendrán en cuenta losresultados que el proyectopersigue los papelestradicionales del hombre y lamujer y las relaciones entreellos? ¿Los resultados delproyecto se especifican porseparado para hombres ymujeres?

¿Reflejan las actividades las diferencias de género en las tareas y responsabilidades (acceso / control sobre los recursos materiales einmateriales)?

Cuáles son los factoresexteriores importantesnecesarios para apoyarun objetivo global quesea sensible a lascuestiones de género.

¿Cuáles son los factoresexteriores importantesque deben establecersepara lograr el propósitodel proyecto?

¿Cuáles son los factoresexteriores importantesnecesarios para alcanzarlos resultados delproyecto?

¿Cuáles son los factoresexteriores importantesnecesarios para ejecutarlas actividades ygarantizar especialmentela participacióncontinuada de loshombres y mujeres en elproyecto?

¿Son los datos para verificar el cumplimientodel objetivo globaldesglosados y analizadosen términos de género?

¿Qué herramientas deanálisis de las diferenciasde trato por razón desexo se utilizarán (porejemplo, en la evaluacióndel impacto)?

¿Son los datos para verificar los fines delproyecto desglosados yanalizados en términosde género? ¿Quéinformación cualitativa esnecesaria?

¿Qué herramientas deanálisis de las diferenciasde trato por razón desexo se utilizarán (porejemplo, en la valoraciónde los ámbitos departicipación)?

¿Los datos para verificarlos resultados delproyecto se desglosan porsexo? ¿Qué herramientasde análisis de lasdiferencias de trato porrazón de sexo se utilizarán(por ejemplo, a la hora deevaluar la participación)?

¿Son los datos utilizadospara verificar lasactividades del proyectodesglosados y analizadosen términos de género?¿Qué herramientas deanálisis de las diferenciasde trato por razón desexo se utilizarán (porejemplo, en la supervisiónde las actividades)?

¿Qué indicadores deimpacto pueden servirpara verificar laresolución de losproblemas de género enel objetivo global?

¿Qué indicadores deresultado pueden verificarque se han alcanzadoestos fines?

¿Qué indicadores deproducción senecesitarán para verificarlos resultados delproyecto?

Insumos: ¿Con qué bienes yservicios contribuyen losbeneficiarios al proyecto?¿Están justificadas lascontribuciones demujeres y hombres? ¿Losinsumos exterioresexplican las diferenciasde género en el acceso yel control?

A. Descripción del proyecto

¿Qué persigue el proyecto?

B. Indicadores

¿Cómo podemosconstatar que hemosalcanzado nuestrosobjetivos?

D. Hipótesis de partida

¿Qué otras accionesdeberíamos acometer si queremos teneréxito?

C. Fuente de verificación

¿Dónde podemosencontrar la informaciónque nos indique si lohemos logrado, y hastaqué punto?

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Anexo 3: Evaluación de los riesgos y oportunidades de la descentralización

OPORTUNIDADES

Mejor prestación de servicios:Mejor prestación de servicios:

Democratización local:

Integración regional (a nivel de país):

RIESGOS

Riesgos para la prestación de servicios:

Política local y ' mala gobernanza '

intereses

Nuevas tensiones - movimientos separatistas:

OPORTUNIDADES Y RIESGOS POTENCIALES INHERENTES A LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GOBERNANZA LOCAL

Fuente: Adaptación de Steinrich (2000: 5).

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101

ÁREA DE INVESTIGACIÓN

Relación entre Descentralización y Reducciónde la Pobreza sobre la base de un amplioestudio de experiencias en 19 países realizadopor el Centro de Desarrollo de la OCDE (2004)

Impacto de la Descentralización sobre laCorrupción sobre la base de un resumen dedocumentos sobre descentralización, corrupcióny rendición de cuentas del Gobierno, realizadopor P. Bardhan y D. Mookherjie (2005)

Expectativas de la descentralización entérminos de desarrollo rural estudio basado enuna investigación comparativa sobre losaspectos político-económicos de ladescentralización, en el marco de los trabajos deJames Manor bajo los auspicios del BancoMundial (1999)

CONCLUSIONES PRINCIPALES

para iniciar mejoras en las políticas y las medidas de lucha contra lapobreza, la realidad es menos halagüeña.

aportó mejoras para reducir la pobreza.

desempeñar sus funciones básicas y en entornos con grandes

descentralización aumente la pobreza en lugar de reducirla.

especificidades del país y por el diseño del proceso.

un instrumento útil para reducir la corrupción o si puede aumentar la

según el contexto.

salvaguardas institucionales son efectivas a la hora de evitar elmonopolio de los gobiernos locales por parte de las élites, incluidas lascampañas de alfabetización e información, la reserva de cuotas derepresentación a las minorías, las reuniones mandatorias de la poblaciónrural, los mecanismos de participación ciudadana y la supervisión por

clasificar como considerable, modesto o débil en función del tipo deobjetivos perseguidos.

la participación y de la vida asociativa, la sostenibilidad de los proyectosde desarrollo, la mejora de la transparencia y del control y el fomento dela renovación política.

numerosos objetivos, como el cambio de marcos políticos perjudicialespara la agricultura, el refuerzo del compromiso del Gobierno central conel desarrollo rural, la ayuda a las mujeres, la ampliación de proyectospiloto eficaces, el fomento de la cooperación con las ONG, la reducciónde la corrupción, etc..

lucha contra la pobreza cuyo origen se halla principalmente en lasdisparidades entre regiones o localidades, en la reducción del gastopúblico global, en la movilización de recursos locales, en la promociónde la planificación desde la base, en la promoción de la participacióncomunitaria en el desarrollo.

Anexo 4: Algunas conclusiones de la investigación sobre los efectos

de la descentralización

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Anexo 5: Diversos puntos de entrada para la ayuda de la CE

Puntos de entrada

Apoyo a las políticasy al desarrolloinstitucional

Buena gobernanza,incluida la gobernanzalocal

Descentralización deservicios

Desarrollo local (regional) y Desarrollo Rural

Cooperacióndescentralizada47 ymicroproyectosplurianuales

Ayuda a la rehabilitacióny a la reconstrucciónposterior al conflicto

Gestión urbana48

Focalización Ejemplos

Honduras

Camboya

República Democrática del Congo

Tanzania

Tailandia

Kenia

de Vietnam

Jordania

Madagascar

Níger

Uganda

SierraLeona Burundi

Siria

47

48

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A n e x o s

103

Manual de DFID (2003). Conducting Institutional andOrganisational Appraisal and Development. Guidelinesfor DFID & Sourcebook. Este manual se encuentra estátambién disponible en Internet enwww.dfid.gov.uk/Pubs/files/prominstdevsourcebook.pdf

La finalidad de estas directrices del Departamento deDesarrollo Internacional (DFID) es ayudar al lector aidentificar cualquier problema institucional que obstaculicemejoras organizativas, así como a introducir los cambiosnecesarios. Aunque las directrices estén basadas en laexperiencia de DFID y se hayan escrito en ese contexto,son de interés para todos los que participen en eldesarrollo institucional. Las directrices se completan conun manual que contiene varias herramientas.

Sitio Internet de participación de la FAO:www.fao.org/Participation

Este sitio Internet del grupo de trabajo informal de la FAOsobre enfoques y métodos participativos, contiene unagran cantidad de información sobre instrumentos, métodosy enfoques participativos presentados en resúmenes deuna página (es decir, descripción, fuente, propósito yaplicaciones, fase del proyecto, nivel del proyecto,referencias y enlaces con más información). Tambiéncontiene enlaces con otros sitios de interés, así como lasconclusiones prácticas obtenidas de la experiencia en laaplicación de las herramientas presentadas en el sitioInternet.

Nauheimer, Holger. Change Management Toolbook.Véase: www.change-management-toolbook.com/

El «Change Management Toolbook» se centraprincipalmente en el desarrollo organizativo y contieneconsejos útiles sobre el proceso más a largo plazo deldesarrollo institucional. Ofrece una gama de métodos yestrategias para el uso durante las distintas etapas deldesarrollo personal y organizativo. El sitio se inspira en lafilosofía de las «organizaciones que aprenden» expuestapor Peter Senge. Contiene referencias a un gran númerode libros sobre la gestión de cambios.

ECDPM/ Ministerio de Asuntos Exteriores de los PaísesBajos. 2004. Institutional Development: Learning byDoing and Sharing. Approaches and tools forsupporting institutional development. Folletoprovisional. Véase: www.ecdpm.org.

Este folleto aspira a informar a los profesionales y aayudarles a mejorar sus competencias en la facilitación deiniciativas de desarrollo institucional. Hace hincapié en el

uso de un enfoque basado en los procesos para el trabajode desarrollo institucional y reconoce la necesidad defacilitar procesos de aprendizaje mutuo. Varios de losplanteamientos y de las herramientas presentados seacompañan de las experiencias de los profesionales. Estosúltimos hacen recomendaciones prácticas y explican lascircunstancias en las que pueden utilizarse lasherramientas.

EuropeAid Delivery Methods. 2005. InstitutionalAssesment and Capacity Development. Concept Paper.Véase:http://ec.europa.eu/comm/europeaid/reports/concept_paper_final_051006_en.pdf

¿Cómo evaluar el contexto del país o región?

Análisis de los impulsores del cambio

Una herramienta que permite descubrir la dinámica de unpaís, los actores, las características estructurales einstituciones la constituye el «Análisis de los precursoresdel cambio» desarrollado por DFID. Su objetivo escomprender mejor la economía política de la reducción dela pobreza y del cambio en los países en desarrollo. Dirigela atención a los factores subyacentes y a más largo plazoque afectan a la voluntad política y a la capacidadinstitucional de reforma en diversos países, así como a losfactores que afectan a los incentivos y a la capacidad decambio que pueden beneficiar a los pobres. Los factoresque constituyen los impulsores del cambio se resumen enel gráfico que figura más abajo.

En dicho gráfico se describen los principales factoresimpulsores del cambio identificados en estudios sobre 13países y que figuran en el eje «Y». Los impulsores delcambio se han subdividido en tres categorías: agentes,instituciones y características estructurales. La hipótesiscentral del planteamiento teórico del estudio, que tambiénse plasma en el cuadro, es que el impacto de los agentessobre las características estructurales y viceversa, estácondicionado por las instituciones. Por lo tanto, el análisisque se ha hecho en los 13 países se ha centrado ennormas formales e informales, estructuras de poder yderechos e incentivos adquiridos en dichas instituciones.

DFID ha desarrollado y llevado a cabo este análisis deeconomía política con el fin de identificar las instituciones,las estructuras y los agentes políticos que pueden actuarcomo palancas clave para permitir el cambio en favor de

Anexo 6: Herramientas para el análisis político, institucional y organizativo

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Impulsores del Cambio Identificados en 13 Informes de Países

Fuente: Freckleton, A. (2005) “Drivers of Change. December 2005 presentation to the World Bank”. Departamento para elDesarrollo International (DFID), Reino Unido.

Diápora

Age

ntes

Inst

ituci

ones

Estr

uctu

rale

s

EmpoderamientoSector privado

Sociedad civilMonopolio de las élites

FiscalidadPolítcas

Cambio sectorialGasto en el sector social

Recursos humanosReforma del sector judicial

Refoma agraria y acceso a la tierraDescentralizaciónOposición política

Administración públicaCorrupción

Medio ambienteVIH/SIDA

GlobalizaciónLucha contra el terrorismo

Herencia colonialRiqueza de recursos

ConlictoEntnicidad/discriminación

Protagonistas externos

Medios de com/informaciónAgentes

Institutions

Características Estructurales

los pobres. Estas palancas clave, o precursores delcambio, pueden utilizarse para mejorar estrategias deintervención en favor del desarrollo y para aumentar sueficacia.

Para más información, véase: www.gsdrc.org/go/topic-guides/drivers-of-change.

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105

Mejora de la eficacia y del impacto de actividades de capacitación

Generalmente se asignan importantes sumas para diversas formas de desarrollo de capacidades relacionadas con ladescentralización y la gobernanza local. Sin embargo, la experiencia (compartida con otros organismos donantes)sugiere que la eficacia y el impacto globales de este apoyo a menudo deja mucho que desear. En este contexto, sepresentan cuatro retos importantes:

Evitar los planteamientos fragmentarios ad hoc. Esta enseñanza es el resultado lógico de la necesidad de considerarla descentralización desde un enfoque de “sistema abierto”. Queda mucho por hacer para enmarcar las actividadesde desarrollo de capacidades apoyadas por la EC en una estrategia de desarrollo institucional coherente y a largoplazo. Las áreas que requieren especial atención incluyen: (i) la plena integración del carácter político del desarrollode capacidades; (ii) el respeto del papel legítimo de los diversos actores locales en el ciclo del proyecto (p.ej., encuando al reparto de atribuciones entre la Administración central y los gobiernos locales); (iii) la combinación delapoyo a los organismos de la Administración pública y a los actores de la sociedad civil; (iv) la mejora de losmétodos y herramientas utilizados para inducir el cambio organizativo (p.ej., en los gobiernos locales).

Adoptar un planteamiento de “empoderamiento” con respecto al desarrollo institucional. En los casos en que talplanteamiento se ha adoptado, se han registrado logros impresionantes en la capacitación de los gobiernos locales.En la práctica, esto supone dar prioridad a: (I) partir de la situación existente en los gobiernos locales (en vez deimponer fórmulas estándar de planificación y gestión); (ii) aceptar que el desarrollo de capacidades se base en unproceso de cambio que irá en aumento y que será imprevisible y arriesgado; (iii) aplicar los criterios esenciales decalificación (voluntad de cambiar); (iv) inyectar de fondos discrecionales de capital en los gobiernos locales (a fin depromover el aprendizaje a través de la práctica); (v) incentivos para el buen rendimiento y sanciones en caso derendimiento nulo o deficiente; y (vi) adoptar una perspectiva a medio y largo plazo

Centrarse más en el aspecto de la “demanda” para el apoyo de desarrollo de capacidades. Un criticismo recurrentede las iniciativas de desarrollo de capacidades es que se basan excesivamente en la “oferta” (es decir, se conciben,diseñan y ejecutan fundamentalmente por los organismos donantes). Actualmente hay un amplio consenso sobre lanecesidad de categorizar y dar mayor prioridad a la “demanda” en materia de desarrollo de capacidades. Se tratade transferir la responsabilidad a la hora de identificar las necesidades de capacitación de los propios actores (p.ej.los gobiernos locales).

Responsabilizar a las estructuras locales. Tras la Declaración de París, la CE desea reducir y finalmente abolir lasUEP, adoptando progresivamente métodos más diversificados de apoyo técnico y de gestión. Con respecto a estapolítica, la cuestión es saber hasta qué punto podrá proporcionarse el apoyo a través de las instituciones existentes(gubernamentales) o si es necesario trabajar (con carácter temporal) a través de otras estructuras vinculadas aalguna institución estatal o incluso fuera de ella.

Para mayor orientación véase el documento de la CE: “Institutional Assessment and Capacity Development ConceptPaper”: (http://ec.europa.eu/comm/europeaid/reports/concept_paper_final051006_en.pdf

Anexo 7: Desarrollo de capacidades en el contexto del apoyo

a la descentralización

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Anexo 8: Modalidades de financiación y los siete criterios

Principales de valoración

* Procedimientos específicos: Procedimientos de licitación y de concesión de subvenciones

Instrumentos vinculados a los enfoques

Enfoque Modalidades de Financiación

Proyecto Procedimientos específicos*

Fondo común

Apoyo presupuestario

Sectorial

Global/Macro * Procedimientos específicos: Procedimientos de licitación y de concesión de subvenciones

Los 7 Análisis esenciales

7. Instituciones y capacidades

1. Marco macroeconómico

Macro/ Sector

6. Control de las prestaciones y sistemas de

consulta de los beneficiarios

5. Sistemas de coordinación de donantes

4. Responsabilización y sistemas de gestión de las

finanzas públicas

2. Política y marco estratégico

nacional/sectorial

3. Marco de los gastos a

medio plazo

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A n e x o s

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Tanzania – El reto de vincular la descentralización y el apoyo sectorial a través de un diálogo entre múltiplesactores durante la fase de diseño

En el 9º FED la CE apoyará el Programa de Reforma del Sector Educativo en Tanzania mediante apoyo presupuestariosectorial no específico complementado por un componente de desarrollo institucional. El objetivo de la propuesta definanciación es descentralizar más la prestación de servicios en la educación básica, y se esperan los siguientesresultados: i) armonización de todos los flujos de financiación de la educación a las administraciones públicas locales;ii) desarrollo de capacidades para que dichas administraciones locales se atengan a la totalidad de las normasfinancieras, técnicas y profesionales fijadas por el Ministerio de Educación; iii) mejora de la gestión financiera(especialmente la información sobre gastos), incluidas las prácticas y métodos de contratación, y iv) una mayorresponsabilización y rendición de cuentas de las instancias locales. La incorporación de la descentralización al diálogosobre el sector educativo es uno de los puntos del programa del Grupo de Socios para el Desarrollo de la Educación.

Cuando se identificó y formuló esta propuesta el Gobierno había asumido plenamente el proceso de desarrollo einstaba a sus socios en este ámbito a ajustarse lo más posible al programa de armonización y adaptación.

No es fácil elaborar este tipo de propuestas en un marco institucional tan complejo como el sector educativo deTanzania, en el que estaban implicadas las siguientes partes:

primaria y secundaria, la formación profesional y la formación de formadores, así como de la oferta de educaciónsecundaria, formación profesional y formación de formadores;

educación primaria a través del Departamento responsable de la administración regional y el gobierno local (PO-RALG);

descentralización fiscal;

La participación del nivel descentralizado ha sido escasa ya que: i) tanto dentro del propio Gobierno como entre lossocios de la cooperación al desarrollo, las administraciones públicas locales se perciben como parte del Gobierno y ii)las administraciones públicas locales no están demasiado implicadas en el debate político, puesto que la Asociaciónde Autoridades Locales de Tanzania nunca ha participado activamente en el diálogo sobre política educativa.

Fuente: Intervención en el Tercer Debate del D-Group sobre apoyo sectorial en un contexto descentralizado.

Anexo 9: Gestión de procesos con múltiples actores y niveles

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Anexo 10: Indicadores de meta para el apoyo presupuestario sectorial en

Jordania, Honduras y Malí49

1: Programa de apoyo de la UE de Reducción de la pobreza a través del desarrollo local enJordania

Condiciones generales para la totalidad del período de vigencia del programa de apoyo

a) Marco macroeconómico viableb) Finanzas públicas fiablesc) Seguimiento de los indicadores de pobreza y garantía de acceso a los datos y análisis brutos de la Encuesta

sobre el Gasto y los Ingresos Domésticosd) Mantenimiento del compromiso con un proceso de descentralización que facilite el desarrollo local

Objetivos/Resultados Indicadores para el primer pago.

El Gobierno asegura la coordinación de los donantes y laspartes interesadas.

Garantizar la coordinación entre los principales actoresnacionales y el seguimiento de los resultados alcanzados.

Elaboración de la estrategia del Gobierno para el desarrollolocal a favor de la reducción de pobreza.

El Gobierno asegura lacoordinación de los donantes y laspartes interesadas.

Habilitar a los municipios, losactores locales y losDepartamentos Provinciales deDesarrollo para facilitar losprocesos locales de desarrollo yocuparse del desarrollo socio-económico local.

Elaboración de estrategias yplanes de desarrollo local a favorde la reducción de la pobreza anivel municipal en municipiosseleccionados (*).

Se han celebrado como mínimo dosreuniones de coordinación tras la firma delConvenio de Financiación.

Se ha elaborado un programa de formaciónsobre el desarrollo local y la reducción lapobreza y se ha puesto en marcha enmunicipios y provincias seleccionados.

Al menos 18 municipios en 5 provinciascomo máximo (seleccionados de formaabierta y transparente sobre la base decriterios de pobreza y capacidad) hanconfirmado su compromiso y han iniciado elproceso de elaboración de estrategiaslocales del desarrollo (LDS) y los planescorrespondientes (LDP) reflejando lasnecesidades y prioridades de lascomunidades locales y centrados en lareducción de pobreza.

Se han celebrado al menos tres reunionesde coordinación en 2005.

Se ha finalizado un programa de formaciónsobre el desarrollo local y la reducción de lapobreza y se han evaluado sus resultados.

Se han adoptado las estrategias locales deldesarrollo (LDS) y los planescorrespondientes (LDP) que reflejan lasnecesidades y las prioridades de lascomunidades locales y se centran en lareducción de pobreza, en al menos 15municipios, que reflejan su LDP en suspresupuestos de 2006.

Indicadores para el segundo pago

Indicadores para el tercer pago

51 Información adicional sobre las condiciones para el desembolso de fondos, la cuantificación de indicadores, método de cálculo, objetivos poraño, fuents, etc., se halla disponibl en el Intranet de EuropeAid:(http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/activities/thematic/e4/public_admin_reform_decentralisation/ index_en.htm

Instauración de un mecanismo de coordinación dedonantes/interesados en él área de desarrollo local yreducción de la pobreza.

Creación de un Comité Directivo a nivel central, en el que laCE participa como observador, y definición de lasdisposiciones institucionales para proporcionar orientación,apoyo y supervisión al plan de acción para la reducción depobreza a través del desarrollo local.

Un documento conceptual y un plan de trabajo anual parala reducción de pobreza a través del desarrollo local ha sidodiscutido y aprobado por el Comité Director.

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Incremento de la inversión enservicios sociales y económicos de calidad, con arreglo a lasestrategias y los planes locales dedesarrollo que han sido definidos(*).

Mejorar las capacidades en losgobiernos provinciales paracoordinar y facilitar el desarrollolocal (todas las Provincias).

Revisión de los mecanismos definanciación municipal para otorgarmás competencias fiscales a losmunicipios.

Incremento de las transferenciaspresupuestarias de laAdministración central a losmunicipios (*).

Elaboración de los marcos degastos a medio plazo para lafinanciación municipal (*).

Se han financiado los proyectos relevantespara la reducción de la pobreza propuestospor los municipios piloto PAMD en el marcode sus planes locales de desarrollo, porvalor de al menos 1,5 millones.

Un plan de acción para el desarrollo de lascapacidades de los gobiernos provincialespara el desarrollo local y la reducción de lapobreza se ha elaborado con arreglo a laestrategia de desarrollo de los gobiernosprovinciales y se ha iniciado su ejecución(todas las provincias).

Se ha realizado un estudio sobre lafinanciación municipal y la capacitaciónfiscal de los municipios.

Las transferencias ordinarias de laAdministración central a los municipiospermanecen por lo menos constantes en2005 con respecto al presupuesto de 2004.

Se ha elaborado el concepto de un marcotrienal de gastos para la financiaciónmunicipal.

Al menos el 90 % de la cuantía delpresupuesto de 2005 para proyectosprioritarios se ha ejecutado con arreglo a las propuestas de los municipiosseleccionados.

Se han instaurado sistemas de supervisiónpara el seguimiento de los indicadores depobreza (todos los gobiernos provinciales) ypara controlar la eficacia de los planeslocales de desarrollo (gobiernos provincialesseleccionados).

Recaudación directa de impuestos sobre lapropiedad por el 24 % de los municipios.

Las transferencias de la Administracióncentral a los municipios se ejecutan según lo presupuestado a 31.12.2005.

Se ha elaborado un marco trienal de gastospara la financiación municipal y éste serefleja en el presupuesto de 2006.

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2: Programa en apoyo de la descentralización en Honduras

A título orientativo, a continuación se proporciona la lista de los principales indicadores de resultados que se utilizarán enlos informes semestrales sobre la evolución del proceso de descentralización.

Indicadores de Resultado

1 Disminución anual del 5 % en el número de municipios del grupo C yD que están por debajo del nivel de 0,5000 en el IDH (PNUD).

2 Aprobación de una Ley de Carrera Civil Municipal.

3 En base a la disposición vigente de transferencia del 5% del ingresonacional, el Gob. De Honduras deberá transferir a las municipalidades4% en diciembre 2005, 5% en diciembre 2006, y años sucesivos.

4 Mejoramiento sustancial del marco legal: (4a) Aprobación de la reglamentación relativa a la organización territorial y

Ley de Agua potable y de Saneamiento en Dic. 2005. (4b)Proyecto de ley de finanzas municipales presentado en dic. 2006 y

aprobado en junio 2007.5 Anualmente aumenta en 30 la cantidad de municipios C y D con al

menos un catastro simplificado.

6 20 % de los municipios se han controlado por Tribunal de Cuentas(10 % en 2005, 20% en 2006, y 30% en 2007).

7 Al menos 100 municipios aplican los manuales de gestiónpresupuestaria aprobados por la SGJ en diciembre de 2005 (150 en2006, 200 en 2007, 250 en 2008).

8 El 80 % de los municipios del grupo C y D ha participado en elprograma de capacitación municipal de la SGJ con al menos 2autoridades municipales electas y 2 en el área técnica. Estos debenhaber participado en al menos 2 capacitaciones organizacionales enlos primeros 18 meses

9. 90% de los planes estratégicos para el desarrollo municipal e inter-municipal han sido elaborados con participación efectiva deorganizaciones de la sociedad civil y aprobados en sesionesmunicipales abiertas.

10. El 20% de los municipios C y D cuenta con una auditoria social deldesarrollo de la ejecución presupuestaria en 2005, 50% en dic. 2006y 80% en dic. 2007.

11. El 50% de los municipios C y D forma parte de algún mecanismointermunicipal de suministro de servicios públicos en dic. 2006, 70%en dic.2007 y 80% en dic. 2008.

12. El 10% de municipios C y D integran el enfoque de ordenamientoterritorial en su PEDM en 2005, el 10% en 2006 y 20% en 2007.

13. Un fondo local (FODEL) ha sido establecido para apoyar losmunicipios en la ejecución del PEDM, para el financiamiento deinfraestructuras sociales y de servicios, proyectos productivos,servicios financieros y no financieros a micro empresas rurales confondos disponibles en dic.2005.

Lógica de Intervención

Objetivos generales:Contribuir:- a la reducción de la pobreza,- al establecimiento de una administración pública

moderna y eficiente

Objetivo específico:Lograr un proceso efectivo de descentralización ydesarrollo municipal

Resultado 1:Fortalecidas las instituciones gubernamentalestanto a nivel del gobierno central, como municipal,para una gestión descentralizada eficiente y eficaz

Resultado 2:Establecidos y reforzados sistemas efectivos departicipación ciudadana en la gestión públicadescentralizada

Resultado 3:Creadas condiciones que estimulan el desarrollosocio-económico local, enmarcado en elordenamiento territorial regional, intermunicipal ylocal

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3 : Programa de Apoyo a la Reforma Administrativa y a la Descentralización (PARAD), Malí

Ámbito de los indicadores

Acceso de la población a los serviciosbásicos comunales

Política de descentralización

Interdependenciadescentralización – desconcentración

Reforma del Estado

Indicadores

1. Pueblos que disponen de al menos un punto de suministro de agua potable enfuncionamiento.

2. Consultas prenatales. % de mujeres que atienden una consulta durante elembarazo. Media de consultas prenatales por embarazada.

3. Escolarización femenina.

4. Calidad de la gobernanza local. % de sesiones ordinarias celebradas.% de actas redactadas y transmitidas al organismo de tutela% de cuentas administrativas producidas***

5. Recursos propios de las comunas por habitante

6. Transferencias del Estado a las comunas

7. Asistencia para la dirección de trabajos% de las comunas que tiene acceso a asistencia% de las comunas satisfechas de la asistencia

8. Desconcentración presupuestaria de los ministerios

9. Desconcentración del personal de los ministerios

10. Puesta en marcha de 31 centros de recaudación de impuestos

11. Informatización de la administración

12. Plazos de contratación pública

Fuente : C. Casas, (2006) « Seguimiento y evaluación de los del apoyo presupuestario sectorial a la descentralización y ala reforma del Estado : el ejemplo de PARAD en Malí ». Seminario subregional « Reforzar las capacidades de seguimientoy evaluación de la descentralización y de la gobernanza local en África Occidental : intercambio de enseñanzas yexperiencia », Bamako, 17 y 18 de mayo de 2006.

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No.

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3

4

5

6

7

8

9

Indicadores

Número de propuestas de revisión de leyes yreglamentos para permitir ladescentralización

Número de leyes y reglamentos revisados y/oredactados que permitan la descentralización

Número de personal del gobierno local quese beneficia de las acciones de capacitación

% de personal de gobierno local que hafinalizado las acciones de capacitación quedice estar haciendo uso en su trabajo de losconocimientos adquiridos

% del presupuesto del Estado transferido aautoridades locales

% de aumento de los ingresos generadoslocalmente

# de infraestructuras locales de serviciosbásicos construidas y/o rehabilitadas, queson gestionadas por las autoridades locales

# del personal transferido al nivel local, conrespecto a # previsto en la legislación

# de planes de desarrollo local diseñadoscon un planteamiento participatorio, conrespecto al # total de planes de desarrollolocal diseñados

Tipo

Resulta-dos

Resulta-dos

Cantidad

Resulta-dos

Cuantía

Resul-tados

Cantidad

Resul-tados

Cantidad

Observaciones

Se necesitan indicadores para laspropuestas y cambios legislativos, ya queel proceso de elaboración de legislaciónpuede ser largo.

Se necesitan indicadores para laspropuestas y cambios legislativos, ya queel proceso de elaboración de legislaciónpuede ser largo.

Indica el alcance de las acciones decapacitación.

Indica si las acciones de capacitaciónmejoran la capacidad del personal local;así como las medidas necesarias paramejorar las acciones de capacitación.

Indica la voluntad del Gobierno central detransferir responsabilidades a losgobiernos locales

Mide la capacidad de actuación de losgobiernos locales

Mide hasta que punto los gobiernoslocales gestionan las infraestructuraspúblicas locales

Mide hasta en qué punto los gobiernoslocales gestionan las infraestructuraspúblicas locales

Indica el grado de participaciónciudadana

Fuente

Actas ydocumentos delParlamento

Análisis dedocumentos ylegislación delGobierno

Informes delprograma/proyecto

Encuesta omuestreo 6meses despuésde la formación

Documentosfinanciera deGobierno central

Documentosfinancieros de losgobiernos locales

Informes delproyecto/programa

TBV

Análisis de losplanes dedesarrollo local y.en su caso,entrevistas conlas ONG, mediosde comunicación

Objetivo 1: Promover la reforma legislativa necesaria para la descentralización

Objetivo 2: Aumento de la capacitación humana, administrativa y financiera de los actores implicados en el proceso de descentralización

Objetivo 3: Mejora de la calidad y suministro de servicios locales básicos

Objetivo 4: Mejora de la gobernanza y la responsabilización democrática a nivel local

Comentario: También es útil observar la evolución en el tiempo del cociente del número de propuestas con respecto alnúmero de modificaciones de la legislación para comprobar el funcionamiento y la flexibilidad del ordenamiento jurídico.

Anexo 11: Indicadores de descentralización de EuropeAid a fines de información

[ trabajo en curso ]

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A n e x o s

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10

11

# de gobiernos locales, con respecto al total,que emprenden medidas para aumentar latransparencia de la gestión municipal

# de las personas que se benefician de lasacciones locales de desarrollo decapacidades para promover la renta quegenera actividades, con respecto a lapoblación activa de la región afectada por elprograma (UNIDAD: Desagregue por el sexo,edad y en su caso por otros gruposdestinatarios (grupos de minoría…)

Resul-tados

Resultado1

Indicador del grado de rendición decuentas por parte de los gobiernoslocales; las medidas pueden ser difusióndel presupuesto y los informesfinancieros, difusión de las actas de lasreuniones del Consejo, etc.

mide el ámbito de acciones de desarrollode capacidades para promoverla rentaque genera actividades

Entrevistas confuncionarios delgobierno local

informes delprograma/proyecto

Objetivo 5: Apoyo del desarrollo

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Comisión Europea

Apoyo de la Comisión Europea a la Descentralización y a la Gobernanza Local en terceros países

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas

2008 — xvi, 118 pp. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-79-04495-8

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Cómo adquirir publicaciones de la Unión Europea

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