Revista de Adminittreei6n PúblicaAutorizllde como correspondencia de28. CI.. por 'a D.G.C., M'xico. D.F.Ave. Country Club, No. 208M')(ico 21, D.F.
© Derec:hos R8lervlldGl
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
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REVISIONIsabel Sánchez G.Carlos H. L6pezOsca r Ti enda
TRADUCCIONMary LapidusFernanda MerazAraceli Carranza ContrerasLuis Antonio Durán
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Gabino Fraga
CONSEJO DE HONOR
Gustavo Merunez Cabañas Andrés Caso
I n d ice
PRESENTACION
ESTUDIOS GENERALES
La Administración Pública y la HistoriaE.N. Gtadden
Aspectos del Desarrollo de las Sociedades HidráulicasKarl Wittfogel
El Estudio del Despotismo Oriental como Sistema de Poder TotalS.N. Eisenstadt
ESTUDIOS DE CASO
El Servicio Civil en el Mundo AntiguoWilliam Bever
El Gobierno y los Gobernados en el Imperio EgipcioWilliarr¡ Edgerton
La Organización Colegial de la Administración de la RepúblicaRomana (1).Teodoro Mommsen
La Administración Pública de la Persia Sasánida.
El Gobierno Central en China durante la Dinastía Han.Wang Yu-Ch'üan
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Revista de Administración Pública,se terminó de imprimir el dia 17 dejunio de 1981 en los talleres deImpresiones Esther, SA de C.v.,
República de Colombia No. 5Tel. 526-29-06 México 1, D.F.
Se imprimieron 2 000 ejemplares.
PRESENTACION
Con la RAP 45 da comienzo una serie de cuatro números dedicados a laadministración pública y la historia. No se trata de trazar rigurosamente eldesenvolvimiento cronológico de la acción gubernamental, ni desentrañar sugénesis y desarrollo en el transcurso de la historia. Más bien nos proponemoscombinar dos métodos de investigación por excelencia para las cienciassociales, en particular para la administración pública: el histórico y el comparado, combinación gratíficante que permite seguir el movimiento general dela acción gubernamental a través de los tiempos y los espacios, y a la vezcontrastar las formas peculiares y privativas de la o.qanización y funcionamiento administrativo en momentos y lugares singulares del acontecerpoi ítico.
Con tal motivo, la secuencia de los números 45, 46, 47 Y 48 entraña uncurso histórico y, a la vez, la comparación de estructuras administrativascontrastadas. Por ejemplo, la administración pública romana es detallada- .mente considerada en tres periodos sucesivos definidos: la República, elPrincipado y el lrnperio. Frente a la administración colegial republicana deRoma se exponen las organizaciones gubernamentales absolutistas y autocráticas del despotismo oriental de Persia, China y Turquía; pero estos imperiosburocráticos son también comparados unos con otros en sus variables peculiares, a partir de sus atributos comunes. Empero, las analogías no se limitana espacios y épocas entre formas orgánicas similares o distintas, sino quecomprenden también la comparación de un mísmo proceso en fases históricas sucesivas de una misma administración pública, pero que la hace variarradicalmente de una a otra. Tal es el caso del Imperio Otomano durante elsiglo XVI y las reformas administrativas del siglo XIX; Roma en la Repúblicay el Imperio, pasando por el Principado; China en la Dinastía Han y en laDinastía Sunq, periodos entre los que median siglos. Los desarrollos señalados en este parágrafo constituyen la Sección de Estudios de Caso.
El tratamiento de las especificidades históricas, sin embargo, caerían alcasuismo incontrastable sin el proemio necesario de planteamientos globalesque propongan hipótesis, tesis y teorías generales que permitan explicarsemejantes casos dentro de procesos de cobertura relativamente universal, esdecir, en el interior de concepciones que expresen leyes, principios y regularidades potencialmente demostrables. Esta función corresponde a la primerasección, titulada Estudios Generales.
Corresponde a tres notables estudiosos de la historia de la administraciónpública, Gladden, VJittfogel y Eisenstadt, presentar proposiciones para elestudio del desarrollo de la acción gubernamental; en tanto que Beyer,Edgerton, Mommsen y Wang Yu-Ch'üan aportan acuciosas investigacionessobre la administración pública en el Mundo Antiguo (análisis comparado delViejo Egipto, la República ateniense y el Bajo Imperio romano), Egipto, laRepública romana y China durante la Dinastía Han. Se agrega un estudio dela Persia Sasánida, obra de la Universidad de Cambridge, Inglaterra. Este es elcontenido de la Revista de Administración Pública número 45.
Nuestro más profundo agradecimiento a Francisco Sampere por compartircon el INAP los importantes documentos de Beyer, Edgerton y Wang YuChuan, así como el que trata Persia, además de los de Lybyer sobre losotomanos, Ostrogorski acerca de Bizancio y Kracke sobre China, que integran parte de números siguientes.
El Instituto Nacional de Administración Pública confía en aportar, tanto alos administradores públicos, como a otros especialistas, material rico y suficiente para estimular sus inquietudes sobre nuestra disciplina.
LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA HISTORIA"
E. N. Gladden
La Administración pública como objeto deconocimiento y estudio está tristemente impedida, debido a la carencia de un factor ométodo coordinador universal. El propósitode este ensaye es st.qerir que, de las aproximaciones generales posibles a este objeto, yaún limitándose a pa íses en particular, laaproximación histórica es la más prometedora. Existen de hecho muchos trabajos históricos excelentes que cubren la administraciónpública en el contexto de países o periodosespec ificos o bien que la enfocan desdepuntos de vista concretos, sin embargo sonpocos los enfoques generales.
En primer lugar es necesario identificar ala administración pública como un objeto porderecho propio. Esto se dificulta, más aún,por la controvertida vaguedad de su contenidoy Iimites y la consecuente variedad de definiciones que se le asignan. Es por esto que algunos autores utilizan el término como sinónimo de todas las actividades del gobierno; ellado práctico del arte de gobernar, por deci rloasi. Algunos otros reducen su aplicación a lasoperaciones administrativas de las ramas eje-
Apareció originalmente en la Revista Internacional deCiencias Administrativas, Vol. 38, núm. 4.1972. Traducción de Fernanda Merae .
cutivas del gobierno; otros más la restringena la contribución de funcionarios a los diversos aspectos del quehacer poi ítico de los asuntos públicos; y existen muchas interpretaciones más. Los libros de texto sobre la materiavarían ampliamente en sus definiciones y campo de aplicación, abordando a menudo cuestiones relacionadas con el gobierno en su amplio sentido poi ítico, más que con la administradición en su sentido técnico más estricto, ybrindando casi invariablemente una escasaatención a las cuestiones técnicas, tanto porque esto no interesa al escritor como porquees probable que el asunto no sea de interéspara el lector en general. Al diferenciar elgobierno y la poi itica y, a su vez, la poi íticay el contexto social más amplio, se presentanproblemas y confusiones similares, de mayorjerarqu ía en la escala. Esto es, por supuesto,inevitable, ya que todas estas denominacionesignoran arbitrariamente áreas de la actividadhumana que, por conveniencia, deben considerarse sabidas, aunque de hecho cualquierexclusión de este tipo, si bien es necesaria porel bien de la discusión, es deformante. El escritor y pensador de experiencia se dan cuenta de esto, pero hay estudiantes y lectores queno lo hacen, por lo que hay, en consecuencia,mayor confusión. Esta es una razón básicapara asegurarse que la información, en uncontexto amplio, sea fácilmente asequible
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para el que busque conocimiento sobrecualquier materia. Las ramificaciones diseminadas de la administración pública en elmundo moderno la identifican como unaactividad para la cual dicho conocimientocoordinativo es particularmente importante.
La administración no es más que una delas actividades del gobierno. El gobiernomismo incluye un extenso orden de actividades, desde el quehacer poi ítico, la creación eimposición de leyes, su ejecución, el mantenimiento de la paz y la determinación judicial,hasta numerosos actos de participación comunitaria. Estas actividades están distribuidastradicionalmente entre los tres grandespoderes analizados por el filósofo político'-ejecutivo, legislativo y judicial- como esferasseparadas, a pesar de que no sea posible laasignación exclusiva de cada uno a su ramaequivalente del gobierno, no obstante que ladoctrina de la separación de poderes ha sidoampliamente aceptada. Por otra parte, laclasificación tripartita no toma en cuentaaquellos actos de participación pública que sellevan a cabo fuera, pero que chocan con laesfera gubernamental y tienen una importancia creciente, en especial en las democracias.
En tanto que las ramas legislativa y judicial tienen actividades claramente integradas ybien definidas -a pesar de que, inclusive, éstastienden a desempeñar servicios suplementarios-, la esfera denominada ejecutiva tienemuchas facetas, está mal definida y se encuentra lejos de ser homogénea. De esta manera,entre las funciones específicas anteriormentemencionadas, el quehacer poi ítico, la imposi.
" Gladden se refiere a Montesquieu. N. del D.
ción fiscal, la ejecución y mantenimiento dela paz, son esencialmente ejecutivas. De hecho,el ejecutivo mismo (al cual se le restringe amenudo al término "gobierno" para diferenciarlo del poder judicial y el cuerpo legislativo) ejerce poderes legislativos y judiciales,mientras que tanto el legislativo como eljudicial pueden desempeñar funciones que,por definición, corresponderían a alguno delos otros.
Este vasto orden funcional no puedeagotar el patrón de la complejidad gubernamental, puesto que el gobierno opera adiferentes niveles que se determinan por ladensidad de la población, la extensióngeográfica y otros factores peculiares de lacomunidad gobernada, dividiendo todo, aexcepción de las unidades poi íticas máspequeñas, en niveles local y central, cada unocon funciones propias, de manera que eslógico separar las esferas local y central parauna discusión más amplia. En las comunidadesmayores existen también niveles intermediosentre el regional, el provincial y el estatal, consus propios. problemas y funciones, en los quese traslapan las esferas normales central y localde la administración del gobierno. En cadauno de estos niveles, la administración públicaen tanto está sujeta a los mismo principiosgenerales, tiene sus propios problemas particulares que resolver. A estas esferas de la actividad administrativa deben agregarse loscampos de la cooperación internacional ysupranacional, que siempre han sido importantes y, en la actualidad, cada día más.
Finalmente, el campo de acción de laautoridad gobernante var ía con la naturalezade la sociedad gobernada y con las esferas ytécnicas en las que los gobernantes, por diver-
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sas razones, están involucrados. De manerageneral, el crecimiento en la escala y complejidad de las intituciones significa el deseo, aunen los sistemas totalitarios, de dejar lasmayores áreas de actividad posibles en manosde individuos, aunque los monopolios esenciales deben sujetarse a controles públicos, ytal vez a la administración, con lo cual resultaque el área en la que el gobierno debe decidir,en cuanto a las prioridades relativas, se ampl íaconstantemente. Los gobiernos se han vistoobligados a participar más y más en esferasformalmente consideradas más allá del ámbitode la administración pública ya proporcionarcuerpos públicos controlados apropiadamentepara organizar y manejar las actividades encuestión.
Todo esto es universalmente operativo ybien reconocido por estudiantes de asuntospúblicos. El no ir más allá, de acuerdo conalgún principio, entre el gobierno y las actividades privadas ya no resulta factible -si esque alguna vez lo fue-, no obstante que losfilósofos poi íticos disfrutan mucho de un díade ejercicios en tanto presentan soluciones.
Si consideramos a la administraciónpública, como deberíamos, interesada en lasactividades administrativas del gobierno, esclaro, partiendo de lo que ya se ha dicho, queno puede restringírsele a una sola de las ramas,es decir la ejecutiva, no obstante que sea ahídonde la actividad administrativa está concentrada más densamente y, se podría agregar, demanera más importante. Obviamente las ramas legislativa y judicial tienen importantesnecesidades administrativas para las que laadministración pública debe estar preparada ahacer frente.
Se sigue entonces que, a pesar de queaceptamos la proposición de que la historiabrinda el mejor marco de coherencia a losestudios sobre administración pública, nosencontramos aún ante el problema de idearun patrón coherente para tal diversidad deactividades y aproximaciones. Sobre todohay dos factores que surgen de la naturalezade la administración pública y deben tomarseen cuenta, a saber: 11 su carácter como parteintegral del gobierno, y 2) su subordinaciónesencial en ese contexto.
1) Mientras que es un hecho que lashistorias universales del gobierno no son numerosas, debido sin duda en gran medida a lagran diversidad del objeto, el caso es que lashistorias generalmente se interesan inevitablemente por el gobierno y, donde quiera que elcontexto lo exija, éstas incluyen incidentalmente bastante información acerca de laadministración pública y de quienes lapractican, particularmente si éstos son lo suficientemente importante. Este es con seguridad el caso, por ejemplo, de la Historia deInglaterra, de Oxford, cada uno de cuyosdieciséis volúmenes presta una atención considerable, aunque variable, a tales asuntos, noobstante que, por supuesto, el cuadro administrativo proporcionado, siendo accesorio altema principal, está fragmentado, si no desarticulado. En tales historias, tan detalladas comopuedan serlo, puede distinguirse incluso unretrato general de la esfera administrativa como resultado sólo de una cuidadosa indagación.No hay motivo alguno para que esto sea deotra manera, puesto que un énfasis indebidoen los aspectos administrativos sacaría debalance, inevitablemente, a la línea fundamental de la historia. En realidad, existen variashistorias especializadas que tratan ciertos
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temas o sectores administrativos y, considerados en conjunto, si es que pueden tomarse así,cubren gran parte de este vasto terreno. Unaparte del problema consiste en coordinar estosenfoques especializados y llenar las lagunas endonde sea factible.
2) En virtud de la subordinación esencialde la administración y, por lo tanto, del hechode que no se sostiene por sí misma -la administración por la administración, por decirloasí-, su historia no debe soslayarse a manerade dar la impresión de que es una materiabásica o fundamental. La historia de la administración pública necesita relacionarse con elgobierno en sus múltiples aspectos. Tratándose como sucede de un tema en especial, estetipo de historia interesará por lo general únicamente al experto, pero en vista del actualimpacto general de la administración públicasobre casi cualquier campo de la actividadhumana, es cada vez más necesaria una concepción más amplia.
En el presente contexto es de especialsignificado una empresa general de actualidadnorteamericana. La necesidad de una aproximación más realista y coherente a la historiaadministrativa se enfatiza en Perspectivas de laAdministración: las Vistas de la Historia, porG. D. Nash, del Instituto de Estudios Gubernamentales de la Universidad de California,Berkeley, donde el tema ha sido estudiadointensamente. Es evidente que no hay unaclave simple para seleccionar puntos de vistasatisfactorios con la cual pueda determinarseexitosamente una historia general de la administración pública. En su examen hipotético(thought-provoking) de las principales posibilidades, Nash propone varias líneas de aproximación posibles. Estas aproximaciones
- caracterizadas como perspectivas- incluyenla Funcional Institucional, Servicio Civil,Biográfica, Psicológica, Antropológica, Histórica, Empresarial, Ecológica e Intelectual, lascuales han sido utilizadas por escritores quetratan tópicos administrativos especializados,pero ninguna de ellas puede separarse o lo esdel resto.
Existen ya historias de administraciónpública que se limitan a ciertos camposespecializados o constituyen elementos importantes en trabajos de una naturaleza' másgeneral en actividades universales, tales comodiplomacia y finanzas públicas y las historiasuniversales podrían sin duda especializarse enadministración del gobierno central, administración del gobierno local o la administraciónde actividades públicas, tales como la policía,trabajos de construcción, defensa, tributación,comunicaciones, educación, colonización, pormencionar tan sólo algunas que vienen a lamemoria, las cuales, sin embargo, han sido laresponsabilidad de cuerpos públicos desdetiempos remotos.
Dos conclusiones importantes del f'nal dela exposición de Nash pueden ser útiles:
"Los historiadores pueden proporcionarteorías con materiales más diversificadosen su origen, más profundamente arraigadas en la experiencia humana y trazadas apartir de un lapso más prolongado que lasproporcionadas por la investigación empírica contemporánea.
"Probablemente no ha llegado la horapara las generalizaciones absolutas en lahistoria administrativa. ¿No sería conveniente limitarnos por ahora a teorías
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menos extensas y a una colección de datosque nos permita comenzar él construir unsistema intelectual sólido?"
En este punto, el reciente articulo de GuyThuillier y Jean Tulard sobre "Problemas dela Historia de la Administración'" (RevistaInternacional de Ciencias Administrativas No.2,1972, pp. 128-32) hace una importantecontr ihución al problema que cubre uncoloquio sostenido en París sobre el tema dela historia administrativa francesa desde 1800.Presentan en su exposición seis principios quedebe seguir el historiador de la administraciónal aproximarse al objeto, exposición quemerece un estudio concienzudo y al menosuno de SllS principios debe ponerse inmediatamente en tela de juicio. Es el principio de queeste tipo de historia depende de un métodoregresivo por medio del cual la experiencia dehoy en día proporciona la forma para interpretar el pasado. Esto significa que el historiadar administrativo no puede ser objetivo. Unaactitud tal constituye una debilidad insidiosaque los historiadores deben combatir en todoslos campos. En realidad es muy dificil paranosotros ponernos en el lugar de otro, particularmente si ha estado muerto por muchotiempo y la información que haya sobrevividoes inadecuada, si es que existe. Pero el historiador debe hacer un esfuerzo constante,actuando como un artista cuando la cienciatiene poco que modificar. De otra manerasería casi imposible descubrir aquellas tendencias subyacentes que brindan al presente loshitos útiles para el futuro y justifican nuestrasreflexiones y observaciones del pasado. Comose indicó, la historia, que opera regresivamen-
Este articulo será presentado en el número 48 de esta
Revista. N. del o.
te, no puede sino confirmar nuestros errores,más que ayudarnos a descubrir el porqué denuestras constantes equivocaciones.
El autor ha tropezado ya con estos problemas al lanzar su Historia de la AdministraciónPública (publicada por Frank Cass, Londres) ydifícilmente puede sostener el haber encontrado respuestas satisfactorias.
Inicialmente parecía que una historiauniversal de la administración pública deberíacentrarse en el contexto de mayor actividad-el gobierno--, así como frente a un fundamento lo suficientemente extenso paraconsiderar el espacio y el tiempo, un marcohistórico amplio. De hecho debería dárseleforma tomando en consideración tres niveles:1) la esencia de la administración, 2) su marco gubernamental y 3) una cantidad mínimade puntos indicadores históricos o referenciasde mapas, por decirlo así.
Para cubrir en estas u otras lineas elrecorrido entero de la historia universal --d"1hombre de las cavernas a la computadoraobviamente se necesitarían los esfuerzos concentrados de un gran equipo de expertos,con bastante tiempo y apoyo cuantioso endinero y recursos, y los resultados sedanexpuestos adecuadamente sólo en una largaserie de volúmenes. Difícilmente sea tarea deun investigador inadecuadamente apoyado.En cualquier caso, considero que necesita aplicarse mucho más esfuerzo a los estudios deexcavación antes eJe justificar el desembolsode recursos masivos; no obstante, estoy seguroque ese dia llegará. En tanto, siendo concurrentemente investigador y profesor por unlargo periodo, he sentido que alguien debe
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tener el éxito de marcar el sendero hacia elmayor esfuerzo que acabo de trazar.
Quería que el estudio fuera universal, demanera que no excluyera ningún periodo, áreao aspecto de la administración pública, desdesu esfera para cubrir el espacio entero de lahistoria humana hasta donde se conozca, unahistoria mundial administrativa que se correentre fundamentalmente en las actividadespúblicas, pero tomando en cuenta todos losaspectos de la administración como un factoresencial de los asuntos humanos, un factor decontinuación de la sociedad, por decirlo así.Evidentemente, para cubrir tan largo tópicoen una extensión razonable de un estudio dedos volúmenes, una historia de este tipo tendrá que ser de una naturaleza altamenteselectiva y episódica. De hecho no hay nadarealmente excepcional sobre esto en relacióna la historia universal, la cual, aun cuando hasido emprendida en gran detalle, deja muchosvacíos y lagunas para presentar una soluciónen la que la información disponible sobresucesos especificas y sistemas varia ampliamente de lo pobre, que hace poco más quesugerir, a lo abundante, que tiende a sacar deperspectiva el extenso cuadro. La situación esaún más variable y episódica en el caso de laadministración, que es esencialmente no sólono dramática sino también una actividad noregistrada, con mucho ( ia pesar del hecho desu interés por los registros!) Consecuentemente, una historia general de la administración pública está condenada a tener sus lagunas.
La siguiente pregunta a plantear es si lahistoria debía escribirse de acuerdo a unpatrón y, en dado caso, qué patrón. Fue deinmediato aparente que la información administrativa disponible sobre los diversos perio-
dos o niveles de actividad variaban tanampliamente, que la adopción de un patrón oun punto de vista particular no sólo haría másdifícil la realización del proyecto sino que dehecho aumentaría la fragmentación del resultado. En vista de la necesidad de una solucióngeneralizada, fue igualmente aparente que lahistoria no deb (a buscarse desde un punto devista administrativo especializado, tal comodirección de personal, desarrollo de técnicasbásicas o contraol de dirección y muchosotros, que en un grado posterior pudieranofrecer puntos de vista prometedores para estudios orientados específicamente.
Parece, sin embargo, que hay seis aproximaciones generales que pueden aplicarse provechosamente al estudio sin diferenciar contoda precisión la presentación de cada contribución o incidente. Estas son:
1) Dirección y administración superior,relacionada con los niveles de administracióny quehacer poi ítico. Este es el nivel donde selocaliza casi toda la historia administrativa ydentro del cual establecen sus 1ímites de interés la mayoría de los historiadores e investigadores. Es aqu ( donde los soberanos ygobernantes transforman sus decisiones enórdenes para sus asistentes administrativos ydonde estos últimos planean sus actividadespara dar forma y echar a andar la máquinaadministrativa, y obtener los resultados querequieren. Por supuesto que la 1ínea entre losdos tipos de actividad nunca está bien definida. En los sistemas simples los gobernantesparticipan normalmente en forma activa enla administración, aun en un grado considerable, en tanto que en los reinos grandes losgobernantes pueden participar por gusto,como en el caso del rey Juan, de Inglaterra yde Felipe 11, de España.
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21 Función y organización, una aproximación que es extensiva a: 1) Aqu í entramosal verdadero reino de la administración dondela función administrativa se desarrolla fuerade su original forma indiferenciada como unfactor del gobierno; 21 se divide en actividadesespecíficas a través de la división de laboresque ha sido un elemento seminal de todo cambio social y 3) desarrolla la estructura apropiada para dar forma y activar los serviciosque sur qen. La base funcional se decidirá porlas decisiones poi íticas de los gobernantes,en base a su interpretación de las necesidadesde la situación y la disponibilidad de los recursos, mientras que la organización existentevariará ampliamente con el contexto social Vel estilo de gobierno.
31 Los asuntos personales adquieren importancia tan pronto como el gobernante debe elegir asistentes y se va complicando entanto necesita delegar parte de sus responsabilidades en subordinados. Donde dichos diputados se interesen fundamental o completamente en la administración surge el mundoauténtico del oficial, siendo legítima la concentración de la historia administrativa en lasresponsabilidades, poderes y condiciones deservicio de estos oficiales. La consideración deasuntos de personal se presentarán autornáticamente en cuanto el número de los auxiliares y sirvientes del gobernante haya aumentadolo suficiente para que se requiera una requlación y una dirección especial, yen la prácticadichos asuntos crecen con, y forman parte de,las esferas cubiertas por 1) y 2)_ Así, los gobernantes se han interesado en los problemasde selección, control, disciplina, recompensa yseparación o deposición de $US funcionariosdesde tiempos remotos, de manera que no esraro que los escritos de historia administrctiva
sean de un punto de vista del oficial, no obstante que debe confesarse que los resultadosson generalmente un chisme aburrido. Sin embargo, independientemente de los asuntospuramente analíticos que deben aclararse, haymuchas materias, como la inspiración profesional y la competencia de oficiales individualesy de sus relaciones, tanto con los gobernantescomo con las personas, que deben tomarse encuenta.
4) Las técnicas utilizadas por los oficialespúblicos tendrán que originarse bajo cadauno de los encabezados anteriores, así comoconsiderarse en su propio derecho. Estas incluyen no sólo las técnicas administrativasbásicas en su forma específicamente pública,sino también aquellas actividades relacionadas con el otorgamiento de un amplio ordende servicios de los que se responsabilizan losgobiernos y sus cuerpos auxiliares. Antes deampl iar el campo de sus actividades, los gobiernos deben asegurarse de que existan laspersonas disponibles que sean capaces de poneren práctica las técnicas necesarias, si no entrelos oficiales y servidores existentes, buscarlosen la comunídad completa, como, por ejemplo, embalsamadores en el Egipto antiguo yescribanos en la Europa medieval.
Una historia interesante puede fundamentarse en el desarrollo de los procesos administrativos en su aplicación al campo público yen particular en la escritura y descripción delas medidas, impresión, acumulación de registros, desarrollo de comunicaciones eléctricas,maquinaria de oficina, etcétera. No deben excluirse aquellas técnicas semi-administrativas ocompletamente no administrativas de naturaleza, ampliamente utilizadas en las agenciaspúblicas. Aqu í, trazar la 1inea no es sencillo,
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depende de la esfera de actividad del gobiernoy de las actitudes hacia él en un lapso particular. Ciertamente deben considerarse aqu ívarias actividades que se llevan al cabo normal,aunque no invariable ni únicamente, dentrode la esfera oficial, como la tributación, diplomacia, policía, comunicaciones postales ydefensa.
5) La biograffa es una contribución importante a realizar. Como institución, la oficialidad está constituida por personas cuyas actividades, caracter ísticas, cualidades y defectosson importantes para su interpretación y avalúo adecuados. La biografía es, por lo tanto,una ayuda esencial para cada una de las anteriores aproximaciones, a menudo la mejorfuente de información sobre ellos. En losniveles superiores esto no representa un granproblema puesto que puede reunirse una grancantidad de información sobre las actividadesadministrativas de faraones, reyes, grandesvisires, altos sacerdotes y similares en las historias de sus vidas, a pesar de que las actividades de los participantes menores, los oficialesordinarios, están registrados menos satisfactoriamente. Esto no se debe tanto a la destrucción de material existente, originalmente comoal hecho de que la administración no es untipo de actividad que induzca a los oficiales aregistrar su propia complicación. Usualmentetienden a tomarlo como es. Dichos registrospersonales se han enrarecido en el terrenojusto hasta los tiempos modernos y los historiadores deberán prescindir de ellos por lo general. Con todo, donde dicha informaciónexista deberá ser meticu losamente preservaday en su futuro se fomentará el que los administradores documenten sus actividades, noobstante que deban mantenerse las estrictasreglas de la etiqueta oficial. Es cierto por
supuesto, que puede reunirse una buena cantidad de tal información personal de los abundantes archivos institucionales en numerososlugares, muchos de los cuales no se han examinado adecuadamente o se han puesto a disposición recientemente, como la actual reduccióndel perlado de veto en Bretaña a los archivosdel Gabinete de más de cincuenta a treintaaños. El informe necesita también tomarse delas relaciones de los oficiales con miembrosdel público, cuyas reacciones son mencionadasfrecuentemente por los historiadores a pesarde que no siempre es aparente el que talesreferencias estén basadas en nada más confiable que el reporte común y de oídas. Aqu ítocamos de nuevo la esfera consultiva que yahemos distinguido como un agregado a lastres áreas tradicionales de la actividad poi ítica.
6) La teorfa ha contribuido, hasta ahora,poco al desarrollo de la administración públicay está lejos de alcanzarse una filosofía profunda de la materia. Sin duda, se están persiguiendo muchas líneas de investigación y parececierto que se han considerado más ideas delas que han llegado a publicarse, en parte porque no se ha considerado un tema de granimportancia. No obstante, aparte de los escritos de historiadores, filósofos y biógrafos quetienen una relación con la materia, han sobrevivido varios manuales de procedimiento, códigos y reglamentos de los que puede obtenerseinformación que ayuda a la formulación deuna teoría de la administración pública bajola forma de una actividad humana establecidahace mucho y en desarrollo. El cultivo intensivo de los aspectos históricos servirá muchoa este propósito.
Sin duda, podría obtenerse informaciónsobre cualquier período bien documentado
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de estas seis aproximaciones para delinear unsistema histórico y gubernamental adecuadopara proporcionar un cuadro suficientementedetallado de la administración pública de laépoca. Pero existen muchas fases históricasque no están provistas de tal información entodas sus dimensiones. Y aun si fuera asequible, cualquier aproximación a una historia general necesitaría ser altamente selectiva paraque fuese manejable. En cualquier caso, contantas lagunas en el registro, el patrón dedicha selectividad se nos impondría en granmanera por el momento.
Al realizar mi propia solución al problemade la construcción de una historia general hedeterminado ampliamente, a mi juicio, la selección de las contribuciones individuales porlo que respecta a su adecuación general y nodirigida a cualquier aspecto particular. Una delas seis aproximaciones puede predominar,pero generalmente se ejemplificarán otras porel mismo incidente o fase. Hasta cierto punto,aun cuando una aproximación tal no se impusiera por la limitada disponibilidad del mate-
rial, la utilización de una especie de cambiode proyección en el camino posibilitaría lapresentación de la administración pública através del tiempo que se alarga grandemente yahonda profundamente, y al mismo tiempoayudaría a otros a distinguir y localizar laslagunas que pudieran llenar. Se pretenderíatambién impulsarlos a extender los límites dela historia en las direcciones sobre las que tuviesen un interés particular y así contribuireventualmente a la conformación de un cuadrogeneral más satisfactorio.
Resumiendo: es convicción firme del autorque el desarrollo de una escuela de historia enla administración pública ayudará a proporcionar al maestro y al estudiante, igualmente,una mejor visión coordinada de su objeto y unmejor conocimiento del que tal vez tenga, dedonde corresponde su particular especialidad.En un contexto más amplio deberá tambiénayudar a aumentar la popularidad y comprensión del objeto que es de interés para todos,pero donde abundan las malas interpretaciones.
ASPECTOS DEL DESARROLLO DE LAS SOCIEDADES HIDRAULICAS •
Karl Wittfogel ••
1. La gran objeción al concepto unilinealde desarrollo: la sociedad hidráulicaIOriental) ,
El reconocimiento de ciertas peculiaridadesdel desarrollo de las sociedades Orientales basadas en la irrigación, impidió a los economistas clásicos el proponer esquemas simples deevolución unilineal como los que estuvieronde moda durante y después de la Revoluciónindustrial. Los esfuerzos actuales de los antropólogos para establecer patrones multilineales de desarrollo son más refinados desdeel punto de vista metodológico, y sus raícesson muy complejas. No es por casualidad, sinembargo, que estos nuevos esfuerzos esténrelacionados íntimamente con el estudio deldesarrollo histórico de la civilización de regadío en el Nuevo y en el Viejo Mundo.
Apareció originalmente en la antotoma de $teward et. et,Las civilizaciones antiguas del Viejo Mundo V América.Svmoosium sobre las civilizaciones de Regadio, Washin~
ton, Unión Panamericana, 1955.
** El doctor Wittfogel, ampliamente conocido por sus estudios sobre la sociedad y la historia oriental, es actualmente director del proqrama cíe historia china patrocinado porla Universidad de Washington y la Universidad de Columbia.
1 Una exposición más completa de los datos y de los conceptos discutidos en el presente trabajo se encuentra enmi libro Oriental Society and Oriental Oosooüsm. próximoa publicarse.
En el transcurso de mis investigacionessobre la historia de China me llamaron poderosamente la atención las lecciones que parala comprensión del desarrollo pueden desprenderse del estudio de las sociedades agrariasbasadas en obras hidráulicas en gran escalacontroladas por el gobierno. Estas sociedadescubrieron mayor superficie y tuvieron mayorduración, a la vez que comprendieron másvidas humanas, que cualquier otra sociedadagraria estratificada. En contraste con las sociedades agrarias estratificadas de la Europamedieval fracasaron, a causa de sus propiasfuerzas internas, en evolucionar más allá de supatrón general. Tanto su significación histórica como sus peculiaridades institucionaleshacen de ellas un punto de partida muy prometedor para abordar el estudio de la naturaleza del desarrollo societario.
2. Dos premisas básicasV algunas observaciones taxonómicas
Un estudio de esta naturaleza requiere, enprimer lugar, la formación de patrones identificables de la estructura societaria ("tipos decultura"). En segundo lugar, requiere la formulación de patrones identificables de cambiosocietario ("desarrollo"). Ambas premisas hansido establecidas con éxito por Julian Steward(Steward, 1949, pp. 2 ss.; 1953, pp. 318 ss.; Y
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321). Partiendo de lo esencial de sus definiciones, vaya comentar brevemente la morfología y la taxonomía de los tipos y de loscambios societarios desde el punto de vistainstitucional.
a. Los tipos societarios(culturales)
Los tipos societarios son unidades operacionales cuyos elementos esenciales,intelectuales, técnicos organizativos ysociales, no son necesariamente específicos por sí mismos, sino por sus dimensiones y por la posición institucional enque funcionan. Un enfoque esencialmente tecnológico, como el propuestopor Leslie Shite (White 1949, pp. 365,375 SS., 377, 390), puede resultar muyfecundo en un estudio de la revoluciónindustrial. Sin embargo, falla en cuantose intenta aplicarlo a la explicación delos comienzos del capitalismo industrial,el cual, en un principio, reorganizó másbien que reequipó la producción industrial.
En lo que se refiere al plano de la vidapreindustrial, este enfoque dificulta lacomprensión de los procesos institucionales que separaron, no de una maneratemporal o accidental sino estructural ypermanente, las partes hidráulicas de lasno hidráulicas del mundo agrario.
Gordon Childe afirma que su definicióndel estadio neol ítico se basa en un criterio económico y no geológico o tecnológico (Childe, 1953, p. 193). Sinembargo, aún más que en el pasado, su
exposición de las semejanzas materialesy tecnológicas oscurece las diferenciassociopol íticas cruciales. En forma análoga, su uso de los términos "revoluciónneol ítica" y "revolución urbana" obscurece, también más que en el pasado,las peculiaridades decisivas del desarrollo de la revolución hidráulica.f
Los hombres que llevaron a cabo la revolución hidráulica empleaban con frecuencia los mismos implementos detrabajo (pala, azada, cesto) y los mismos materiales (tierra, piedra, madera)que los agricultores de secano. Sin embargo, a través de medios específicosde organización (cooperación en granescala, subordinación rígida, y autoridad centralizada) establecieron sociedades que difieren estructuralmente delas sociedades basadas en la agriculturade secano.
El uso generalizado de los metales contribuyó a un mayor crecimiento de lassociedades agrarias hidráulicas y no hidráulicas, pero no fue lo que las produjo. La revolución urbana que siguióa la revolución hidráulica fue radicalmente distinta en su canten ido sociopoi ítico de la revolución urbana que
2 En sus primeros trabajos Childe subrayó las peculiaridadesecológicas y orcantzettves de las sociedades Orientalesbasadas en el regadío. Notó, también, la posición pionerade estas sociedades en la "segunda" revolución neolítica,y cis tinquió la Edad del Bronce Ortentarde la Edad delBronce en la Europa templada (véase Childe, 1948, pp. 105.109..128 ff .. 140 ff.; 1946. pp. 62 ff .• 76.161.189.198.272). En sus trabajos más recientes estas distinciones sehicieron menos significativas (véase Childe, 1951, passim) ,y en su última publicación en Awhropology roasv (véaseChildc , 1953, p. 208) han desaparecido por completo.
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tuvo lugar en el mundo agrario no hidráulico.
Es indudable que han existido altas civilizaciones preindustriales por encimadel nivel de la simple vida tribal y enmuchos casos surgiendo directamentede ella. Pero su diversificación puedeatribuirse sólo en parte a factores tecnológicos. As í encontramos a las sociedades estrati ficadas de pastores; a lassociedades hidráulicas; a las sociedadesagrarias no hidráulicas y no feudalesde la antigua Grecia (con metecos ycampesinos libres como agricultores) yde la Roma republicana (con empleocreciente de esclavos en la agricultura);a las sociedades feudales de Europa(basadas en la agricultura de secano) ydel Japón (basadas en regad ío en pequeña escala), y quizás a otras de características tipológicas menos distintivas ehistóricamente menos importantes.
b. Patronesde desarrollo
Al referirnos a los orígenes múltiplesde las altas sociedades agrarias, queremos indicar que el desarrollo societario,así como el tipo societario, puede mostrar diferencias sustanciales y definibles. Un estudio comparativo del desarrollo tiene que tomar en cuenta laposibilidad de orígenes únicos y de orígenes múltiples, as í como la posibi lidadde formas múltiples de desarrollo a partir de los respectivos tipos de origen.Tiene que reconocer, asimismo, el estancamiento y el cambio societario, elcambio circular (cuya resultante es la
restauración y el cambio permanente,desarrollo propiamente dicho). Es menester reconocer que en términos devalores el desarrollo puede ser progresivo, retrógrado o ambivalente. Losvalores positivos y negativos puedendeterminarse (aunque no tan fácilmentecomo pensaban los evolucionistas delsiglo XIX) mediante una apreciaciónjuiciosa de los factores técnicos, de organización y sociales, y de conquistasbásicas humanas tales como la libertadde opinión y la oportunidad de expresar actividades creadoras.
Tenemos todavía otro tipo de cambio:la transformación societaria que tienelugar no por desarrollo, es decir, no demanera "espontánea" y "desde dentro"(cf. I<roeber, 1948, p. 241), sino porfuerzas externas que impelen a la sociedad a moverse en dirección distinta a laque habría seguido de no ser por interferencia extraña, sea en el momento delcambio o en un futuro previsible.
Estos patrones de desarrollo puedenpresentarse en muy diversas combinaciones. Todas ellas son pertinentes yalgunas cruciales para explicar la posición tipológica y de desarrollo de lasociedad hidráulica.
3. Sociedad hidráulica: conformación generaly algunos de los principales subtipos
a. Sociedad hidráulica (Oriental)y "despotismo Oriental"
Propongo que el término agriculturahidráulica se aplique al sistema de cul-
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tivo que depende del control del aguaen gran escala dirigido por el gobierno.Propongo, asimismo, que el términosociedad hidráulica se aplique a las sociedades agrarias en las cuales las obrasagro-hidráulicas así como otras construcciones hidráulicas y no hidráulicasque tienden a desarrollarse en este tipode sociedades, son dirigidas y controladas por un gobierno excepcionalmente poderoso. Propongo que el términoEstado Se aplique a un gobierno que,sobre la base de un excedente de producción suficiente, es desempeñadopor un número considerable de especialistas dedicados exclusivamente a estaactividad: funcionarios civiles y militares, Propongo, asimismo, que el término sociedad hidráulica Se USe comosinónimo de sociedad Oriental, reconociendo así el hecho geohistórico de queeste orden societario que estamos discutiendo apareció en su forma más significativa y duradera al este de los pa íseseuropeos en los cuales los científicossociales intentaron definir por primeravez este fenómeno. Hasta donde alcanza mi conocimiento, fue John StuartMili el primero que usó la expresiónSociedad Oriental (Mili, 1909, p. 20).
El término "despotismo Oriental" hasido ampliamente aceptado, a pesar delos escasos esfuerzos que se han hechopara descubrir los hechos sustancialesde carácter institucional que existentras de él. Siguiendo a Milukow aplicaremos el término despotismo Oriental a aquel estado que es más fuerteque todas las demás fuerzas existentesen una sociedad dada (Milukow, 1898,p. 111).
b. Aspectos institucionales básicosde la sociedad hidráulica
El extraordinario poder del estado hidráulico es el resultado de una serie derasgos institucionales que Se entrelazany sostienen mutuamente. De entre ellosconsidero de principal importancia: lasrealizaciones del estado en construcciones, en organización y en sistemas deapropiación; su éxito en mantener débi I al sistema de propiedad privada yen ligar, asímismo, la religión dominante; y también el tipo específico de laclase dominante: una burocracia monopolista.
Las construcciones en el despotismoOriental incluyen la creación y el mantenimiento de grandes obras hidráulicascon fines de producción o de defensa(regadío y control de las inundaciones).y en ciertas ocasiones la creación de canales de navegación y de grandes acueductos de agua potable. Entre las construcciones no hidráulicas que tiendena desarrollarse paralelamente encontramos trabajos defensivos monumentales(grandes murallas y fortalezas); redesde caminos; grandes edificios (palacios,templos) y tumbas colosales (pirámides, etcétera).
Entre las realizaciones del despotismoOriental de carácter organizativo encontramos ciertas operaciones inherentes a las construcciones planeadas y engran escala (contabilidad, registros',manejo de enorme número de fuerzade trabajo obligado); procedimientosde uso de lo ya construido (manejo
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de las instalaciones hidráulicas y nohidráulicas). asi como la aplicación delas técnicas de organización asi adquiridas a otras actividades: transmisiónrápida de noticias y de órdenes (correodel estado): mantenimiento de ejércitoscoordinados y dotados de direccióncentralizada. Las comunidades tribaleshidráulicas son superiores, en lo que aproducción de alimentos se refiere, ala mayoría de sus vecinos no agrícolas;pero están en desventaja militar debidoa su residencia fija y por lo general depequeño tamaño. Debido a eso mismo,sobresalen en las artes defensivas de laquerra.i' Solamente las sociedades hidráulicas mayores y con centralizaciónestatal, que integran ejércitos relativamente numerosos, poseen los mediospara guerras agresivas y tienen posibilidades de expansión regional y en ocasiones extraregional.
Las realizaciones de carácter adquisitivodel estado hidráulico incluyen una seriede medidas destinadas a controlar eltrabajo de la población y también losfrutos del trabajo. En las condicionesmás simples prevalece el trabajo agrícolaforzoso en campos públicos asi comola distribución gubernamental de la tierra. En condiciones más complejas elgobierno descansa, en parte o esencialmente, en la recolección de impuestosen especie o en dinero. Las reclamaciones de carácter adquisitivo tienden aafectar la totalidad de la población, y
3 Sobre las medidas defensivas tomadas por los indios PUeblo y los Chagga, véase Wittfogel, Oriental Societv enaOriental Despotism, cam'tulo 11.
por ser exigidas desde arriba tiendentambién a ser pesadas.
El poder del régimen hidráulico sobreel sistema de propiedad se manifiestano sólo en su fuerza fiscal sino tambiénen actos arbitrarios de confiscación, yen leyes de herencia tendientes a obligar a una distribución más o menosequitativa de la propiedad del difuntoentre sus herederos (generalmente sushijos, pero en ocasiones también sushijas y otros parientes).
De mayores consecuencias, todav ía, esel hecho de que la concentración unilateral de la dirección societaria en elgobierno, impide a los poseedores depropiedad privada, mueble, semovienteO inmueble, el organizarse independientemente y de una forma poi íticamenteefectiva en corporaciones o estados. Esteera, incluso, el caso de los miembros dela clase dominante que no desempeñaban empleos oficiales: la aristocraciaburocrática. Sólo los activistas ejecutivos estaban organizados poi íticamentepor medio de centros operativos permanentes (oficinas, burós). que constitu ían el núcleo administrativo (aparato)del estado despótico. Defendiendo celosamente su monopolio de la organización poi ítica, en ocasiones incluso endetrimento de sus intereses de propietarios estos miembros del aparato constituy~ron una burocracia monopolista.Y, en contraste con el llamado capitalismo monopolista, mantuvieron conéxito un monopolio completo de lajefatura social (Wittfogel, 1953, p. 97,nota 3).
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Los funcionarios profesionales de la religión dominante, especialmente en lascondiciones más simples, actuaron también como empleados del gobierno. Peronunca establecieron iglesias independientes que contrapesaran el poder delestado, como hizo la ecclesia militansde la Edad Media europea. En todo elmundo Oriental, y bajo una gran diversidad de formas, la religión dominantepermaneció ligada al gobierno absolutista, que a menudo designaba a los sacerdotes y administraba sus propiedades.
c. Principales subtiposde la sociedad hidráulica
Estos son algunos aspectos importantesdel tipo de cultura de la sociedad hidráulica. Sus implicaciones para la macromorfología del desarrollo son claras.Lo resultarán más todavía cuando hayamos examinado los principales subtipos de la configuración total.
El tejido institucional de las sociedadeshidráulicas difiere estructural y claramente en relación a la densidad hidráulica y administrativa. Difiere, también,en relación a la complejidad del sistemade propiedad y al carácter y a las dimensiones de la propiedad privada productiva y de las empresas basadas en lapropiedad privada.
En la sociedad Inca, en el Egipto antiguo y en Mesopotamia, la mayor partede todas las tierras cultivables parecenhaber dependido del regadío facilitadopor las instalaciones controladas por elgobierno. La agricultura hidráulica pre-
dominó absolutamente, y la densidaddel aparato burocrático-administrativofue extrema. Bajo semejantes condiciones encontramos una sociedad hidráulica compacta.
Donde los centros hidráulicos se extendieron sobre grandes áreas con riego enpequeña escala, combinada a veces conagricultura de secano, encontramos unasociedad hidráulica menos compacta,de tejido suelto. Algunos estados territoriales del altiplano mexicano y de loscomienzos de China e India caen enesta categoría.
Las sociedades hidráulicas de tejidosuelto incluyen regiones donde no existen trabajos agro-hidráulicos, pero queestán sujetas a los mismos controles organizativos y adquisitivos que el estadodespótico emplea en su área nuclearhidráulica. Donde estas regiones, después de recobrar su independencia,conservan los métodos despóticosOrientales en el estado, o donde bajo lainfluencia de las sociedades hidráulicasaparecen tales métodos (sin o con muypoca agricultura hidráulica) encontramos una sociedad hidráulica (Oriental)marginal.
En algunos casos, el gobierno de unasociedad hidráulica marginal emprendegrandes obras no hidráulicas (BizancioMedio, Maya de las tierras bajas, Imperio Liao). En otros casos tales obrasestán ausentes (Rusia moscovita). Estadivergencia plantea importantes problemas de origen y de estructura. Pero esimperativo advertir que, en términos de
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relaciones poi íticas, sociales yeconómicas, todas estas civilizaciones pertenecen definidamente al mundo hidráulico,mientras que otras sociedades que conservan algunos elementos de despotismoOriental, pero representan diferentespatrones socioculturales, pertenecen ala parte sub-marginal del mundo hidráulico.
Uno de los ejemplos más notables decivilización hidráulica sub-marginal esel Japón, que, sobre la base de regad(oen pequeña escala, desarrolló un sistemade mando y dependencia social tan similar al de la Europa feudal como distinto de la gran sociedad hidráulica desu vecina China.
Las variaciones de la densidad en lasesferas hidráulicas y de control se corresponden con variaciones de la densidad administrativa (burocrática) delgrupo gobernante. Las variaciones decomplejidad en la esfera de la propiedadse corresponden con variaciones de ladiferenciación social del grupo gobernado. En las sociedades hidráulicas primitivas (tribales) un grado mayor dedensidad hidráulica, combinado o nocon aumento de población, parece producir un control gubernamental másfuerte sobre la tierra y el agua. En losestados hidráulicos la mayor parte dela tierra cultivable no es de propiedadprivada, sino que está regulada en elnivel local por funcionarios o semifuncionarios.
Como una regla general, las diferenciassociales importantes basadas en la pro-
piedad privada parecen haber surgidode las diferencias en la propiedad mueble activa (el material básico del artesanado y del comercio). Las sociedadeshidráulicas simples tienen pocos comerciantes y artesanos independientes. ElEgipto faraónico, hasta el Imperio Nuevo, y la sociedad Inca son ejemplos deeste caso.
Las sociedades hidráulicas semi-complejas tienen grupos importantes deartesanos y mercaderes profesionalesindependientes. La sociedad Maya yAzteca, y por supuesto la India tradicional hasta la llegada de los ingleses,son ejemplos de este patrón semi-cornplejo.
Parece cierto que algunos elementosde propiedad privada de la tierra aparecieron en muchas sociedades hidráulicas simples y semi-complejas.
Pero, antes del reciente proceso de desintegración, esta forma de propiedadbajo el despotismo Oriental prevalecióen relativamente pocas civilizaciones(preeminente entre ellas fue la Chinaimperial). Los acontecimientos de lossiglos XIX y XX, que en muchas partesdel mundo Oriental (India y el PróximoOriente) debilitaron el estado despóticotradicionalmente fuerte y favorecieronel crecimiento del absentismo terrateniente, no deben ocultar el hecho deque, en la larga historia de lassociedadeshidráulicas, las condiciones complejasde propiedad (esto es, la prevalencia depropiedad privada mueble, semovientee inmueble) era más la excepción que laregla.
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4. Aspectos de desarrollode la sociedad hidráulica
El desarrollo de la sociedad hidráulica ha sidoanalizado recientemente, de manera especial,en relación a los orígenes locales, maduraciónregional y expansión imperial. Los términosFormativo, Floreciente (Clásico) e Imperio (oFusión) han sido propuestos para designarestas fases. Formación, crecimiento y dimensión son, indudablemente, fenómenos vitales.Su significado institucional resultará más clarosi se examinan a la luz del criterio que acabamos de expresar: densidad del control y complejidad de la propiedad.
a. Ortqenes(Formativo I y I/)
Las sociedades de regadio en forma decomunidades independientes existierondurante varios siglos en el área Pueblode Norteamérica. Sin embargo, los investigadores de la fase Formativa nolos han tomado en cuenta, dedicandosu atención al estudio de las culturasChavín-Cupisnique, Salinar y otras quese supone tuvieron una clase dominantey un estado incipiente. Al abordar elproblema de esta manera, sedesdeñaronvaliosas informaciones socio-tipológicasque implican el hecho de que, en lasáreas mayores de desarrollo hidráulico,las comunidades hidráulicas primitivasse extendieron rápidamente más alládel patrón de pueblo aislado que losindios Pueblos ejemplifican tan claramente (cf. Wittfogel y Goldfrank, 1943).
Las fechas del carbón radioactiva para elantiguo Próximo Oriente parecen indi-
car que "cuando apareció la producciónde alimentos, el promedio de aceleración tecnológica (y cultural) fue muchomás rápido de lo que se hab ia pensado"(Radiocarbon dating, p. 53). Es obvioque esta tesis no es válida en las regionesen las cuales las limitaciones de agua yde suelo produjeron la perpetuación dela comunidad reducida a un solo pueblo. Sin embargo, esto puede explicarmuy bien por qué en la zona Andina,en Egipto y en Mesopotamia, el establecimiento de la sociedad hidráulica tuvolugar, aparentemente, en dos fases (Formativo 1 y Formativo 11, podemos decir). La segunda fase siguió rápidamentea la primera, o es casi imposible separarlas, y grupos mayores que la unidadlocal se combinaron mediante los primeros esfuerzos hidráulicos realizadospor varias comunidades. De esta manera,el criterio de dimensión nos permitedistinguir, en el periodo Formativo delas sociedades hidráulicas, un tipo depoblamiento único (Local 1) y un tipode poblamiento múltiple y de ciudadestado incipiente (Local 11).
En lugares semiáridos, tales como elnorte de China, los agricultores de secano primitivos probablemente practicaron primero la agricultura de regadioa lo largo de pequeñas corrientes deagua y después en los grandes ríos ydeltas, a la vez que continuaban cultivando, y en ocasiones aumentando, leextensión de sus tierras no hidráulicas.Semejante desarrollo traeria consigola formación de sociedades hidráulicasde tejido suelto, no compactas. La conquista agro-hidráulica de las regiones
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áridas, que con frecuencia condujo alestablecimiento de formaciones hidráulicas compactas, puede haber sido realizada por representantes de sociedadeshidráulicas de tejido suelto que habíanrecibido su experiencia hidráulica inicial en lugares semiáridos, o puede habersido llevado a cabo por agricultores desecano. Esta última forma de transiciónpuede haber tenido lugar, principalmente, en áreas en las cuales la agriculturade inundación era posible. Pero, cuandolas circunstancias lo permitieron, parecerazonable asumir que existió interacción entre las primeras sociedades hidráulicas compactas y no compactas.
En términos de densidad hidráulica, laformación de las sociedades hidráulicasprobablemente ocurrió en formas diversas. Seguramente una variedad de jefes(guerreros, civiles, religiosos) encabezaron y se beneficiaron de la revoluciónhidráulica.
En vísperas de esta revolución puedenhaber existido formas diversas de propiedad (ciánica, privada y comunal)_Pero el nuevo desarrollo favoreció elcontrol del gobierno sobre los artesanosespecializados y sobre el intercambio,junto con el control gubernamentalsobre la mayor parte de la tierra cultivable.
b. Desarrollo regionale interregional ("Imperio")
Al considerar la región hidráulica comoyuxtapuesta a la comunidad local ycomo una unidad ecológica mayor,que se abastece del agua de un sistema
fluvial o de una parte completa de él,encontramos el tipo regional del desarrollo hidráulico en correlación con elcrecimiento máximo de las sociedadeshidráulicas compactas. Lo atestiguanasí las ciudades estados o estados territoriales de la costa del Perú, de la antigua Mesopotamia y del Egipto pre-tinitay dinástico. Los estados territorialesdel período Chou de China rara vezsobrepasaron sus orígenes hidráulicos"sueltos:':" pero a menudo aumentaronsu densidad hidráulica. El estado Ch'indel noreste, que en 221 a. de C. unificó"todo bajo el cielo," comprend ía dosáreas hidráulicas muy compactas y productivas: la cuenca Roja de Szechuan yel Shensi central con el fabuloso sistema de regadío de Chénq-Kuo.
La fusión de varias regiones hidráulicasen conformaciones "imperiales" estimuló a veces la creación de canales denavegación para su intercomunicación,como el Gran Canal Chino. Pero en laesfera de la agricultura hidráulica latendencia dominante fue otra. Dadoque las viejas áreas claves generalmente
4 Uf) nUf!VO examen de este problema me ha convencido deque la China de los comienzos históricos (pre-Chou V Chou Ino era una sociedad feudal con rasgos hidráulicos, sinouna sociedad hidráulica propiamente dicha. Las condiciones d!!1 clima v dot terreno hicieron de las empresas hidrau.ricas un requisito básico para el poblamiento permanenteV la prosperidad agricola en la cuna de la civilización china (las cuencas fluviales y los llanos del norte de China).Es muvjiqnificativo que durante el oenodo Chou las donaciones de tierra no se hicieron a los vasallos que rcnoranservicios limitados V condicionales. sino a los funcionariosde quienes se esperaban servicios ilimitados sin concí¡c¡ones . De esta rnaner a. estas tierras no -onstttuveron feudossino "tierras de empleados", una forma de posesión queno es rara bajo el despotismo Orinntal.
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alcanzaron el punto de saturación desu crecimiento hidráulico en el períodode desarrollo regional, el estado despótico, aunque afanoso por desarrollarempresas hidráulicas en nuevas áreas(donde tales empresas eran posibles yproductivas), afirmaba su poder imperialadquiriendo, siempre que se presentaracomo ventajoso, el máximo de territorio con bajo potencial hidráulico, regad ío en pequeña escala y cultivo desecano puro y simple. En consecuencia,los grandes imperios de regadío eran,por lo general, sociedades hidráulicas"sueltas", no compactas. Comparadascon las condiciones del desarrollo hidráulico regional, el período de fusióninterregional generalmente representabaun coeficiente más bajo de densidadhidráulica.
La complejidad del sistema de propiedadcambió de manera distinta. Con la ereciente extensión y con las comunicaciones interregionales, las condicionessimples de propiedad tendieron a sersemi-complejas, y en ocasiones, aunqueraras veces, tendieron a ser complejas.Por razones obvias, las regiones conadministración compacta, que dispon ían de una burocracia numerosa, semostraban más resistentes a permitirque el artesanado profesional y el intercambio cayeran en manos de la iniciativa privada. En la sociedad Inca la succiónhidráulica fue tan efectiva que, inclusobajo las condiciones del imperio, elartesanado y en especial el comerciobasados en la propiedad privada fueroninsignificantes.
Sin embargo, el caso lnce parece sermás bien la excepción que la regla. Enestados territoriales interrelacionadosmás pacíficamente (por ejemplo, la India budista y el período Chou tardíode China) y en la mayoría de los imperios hidráulicos, se abrieron nuevas eimportantes posibilidades industriales ycomerciales. Lo que podría llamarse la"ley de los beneficios administrativosdecrecientes" indujo a las autoridadesa permitir un aumento sustancial delos artesanos y mercaderes privados. Deesta manera, durante el período de fusión, las sociedades hidráulicas semicomplejas reemplazaron en muchaspartes del mundo a las sociedades hidráulicas simples del período de desarrolio regional.
Sociedades semi-complejas, pero nocomplejas. Los imperios y cuasi-imperios del altiplano mexicano, del CercanoOriente y de la India, así como el mundo hidráulico marginal de los Mayas deYucatán, favorecieron el artesanado yel comercio no gubernamental; pero noconvirtieron en privado el sistema depropiedad de la mayor parte de la tierra.El establecimiento de terratenientesprivados en China (que estimuló grandemente la intensificación de la agricultura) siguió siendo, hasta los años recientesde la transición, un caso excepcionalde desarrollo complejo de la propiedad,mientras que en el otro extremo de laescala institucional la sociedad incasiguió siendo un caso excepcional dedesarrollo simple de la propiedad.
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c. Crecimiento, estancamientoepigonismo V retroceso institucional
De esta manera, el progreso de las condiciones regionales a las interregionalesy a las cuasi-imperiales, aumentó lalibertad del hombre del control gubernamental (algunos eruditos dirían,exagerando, de la "esclavitud estatal").Pero este desarrollo raras veces liberó alos pueblos de los lazos de las reglamentaciones oficiales y semi-oficiales; nofue acompañado, tampoco, por una expansión de la agricultura hidráulica.
Resultó peor, todavía. Apareció unatendencia al estancamiento hidráulicoque llevaba a la regresión. El coeficientedel manejo agrícola disminuyó relativamente cuando el despotismo Orientalextendió su territorio no-hidráulico ysu territorio cultivado con métodoshidráulicos permaneció igual. El coeficiente disminuyó absolutamente cuandodisminuyó la cantidad de tierra cultivada con métodos hidráulicos. A vecesesto sucedió por razones internas, cuando los gobernantes concedieron menosimportancia a mantener los estandardsdel manejo de la tierra que a reforzarlos métodos de explotación fiscal. Aveces sucedió por razones externas,cuando grupos "bárbaros," extraños alsistema hidráulico, se situaron comoconquistadores de una sociedad hidráulica.
En el primer caso la regresión pudo sercombatida en ciertos intervalos. En elsegundo caso la regresión pudo disminuir la eficiencia de los sistemas hidráu-
Iicos durante largos períodos. Estoúltimo ocurrió en escala gigantesca enel Viejo Mundo cuando, a mediados delprimer milenio después de Cristo ycomo consecuencia de una gran revolución en la guerra por medio de la caballería (Wittfogel y Feng, 1949, pp. 505tt.), una red de sociedades Orientalesdespóticas se extendió sobre el CercanoOriente, la India y China.
Las relaciones entre madurez, estancamiento y retroceso no son fácilmentedefinibles, pero pueden sugerirse algunos rasgos importantes (véase Wittfogel,OS, capítulo X, D 1, a y b). El crecimiento en magnitud de una unidad sociocultural no implica necesariamenteun crecimiento institucional y culturalparalelo. La interacción laxa entrenumerosas unidades independientes esmás estimulante que el aislamiento yque la fusión imperial que tiende a conceder toda la iniciativa de experimentoy cambio a un solo centro. Esto explica,probablemente, el hecho de que losmejores representativos de la civilización Oriental alcanzan la cúspide de sucreación cuando forman parte de unconjunto de estados territoriales conrelaciones laxas.
Prácticamente todas las grandes ideaschinas sobre el tao, la sociedad, el gobierno, las relaciones humanas, la guerra y la historiografía, cristalizarondurante el período clásico de los estadosterritoriales y en los comienzos delperíodo imperial. El establecimientodel sistema de exámenes y la reformulación con tendencias psicológicas del
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confucionismo, siguieron a la reunificación del Imperio, al cambio del centroeconómico de gravedad al Valle delYangtsé y a la construcción de un Niloartificial, el Gran Canal. Otros cambiossignificativos ocurrieron durante losúltimos periodos de la China imperialen el teatro y en la novela popular; perofueron debidos en gran parte a unanueva influencia: la completa subyugación de China por dos dinastías conquistadoras "bárbaras." Y ninguno deellos afectó los fundamentos confucionistas del pensamiento chino.
El cI ímax de la expresión creadora enla India está situado en la misma forma.La religión hindú, el estado, las leyes ylos patrones de la familia se originarony alcanzaron su madurez "clásica"cuando la India era un tejido de estadosindependientes, o bien durante la primera fase de la unificación imperial.
Las sociedades de conquista dominadaspor los árabes en el Cercano Orienteempezaron en un nivel "imperial." Pero,nuevamente en este caso, las grandesideas sobre la ley, el estado y el destinodel hombre, fueron formuladas no alfin sino al principio y en el período medio de la sociedad islámica.
Sin embargo, supuesto un marco dado,los cambios creadores no pueden producirse indefinidamente. Cuando lasposibilidades de desarrollo y diferenciación han sido realizadas en su mayorparte, el proceso de creación tiende adebilitarse. La madurez se convierte enestancamiento. Con el tiempo, el estan-
camiento se convierte en repetición estereotipada (epigonismo) o en retroceso. Las conquistas y la expansión territorial favorecen la transculturación.Pero los cambios subsiguientes no alteran seriamente los patrones existentesde la sociedad y de la cultura; sus consecuencias son pequeñas. Y, eventualmente, también producen estancamiento, epigonismo y retroceso.
La tendencia hacia el epigonismo y elretroceso puede combinarse con unatendencia hacia la reducción de la intensidad hidráulica y el aumento delas restricciones personales. Tal fue loque ocurrió en las sociedades Orientalesde conquista en el Viejo Mundo. Entérminos de dirección, de libertad personal y de creación cultural, la mayorparte de las sociedades hidráulicas delperíodo "tard ío" del Imperio se movieron probablemente en un plano inferioral alcanzado en los días del florecimiento regional y de los comienzos delImperio.
5. Las sociedades hidráulicas que pierdensu identidad institucional
A la sombra del estado hidráulico no crecieronfuerzas independientes suficientemente fuertes para transformar el orden agrario en unasociedad industrial. En algunas sociedades hidráulicas sí se dieron, pero, por lo general, enestos casos la transformación tuvo lugar comoresultado de agresión externa y de conquista.Estas sociedades experimentaron cambios dediversificación más que cambios de desarrollo.Recientemente, muchas sociedades hidráulicas
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han comenzado a perder su equilibrio institucional debido a que fueron conmovidas fundamentalmente por el impacto imperialista y noimperialista de la sociedad industrial moderna.En un sentido específico, son sociedades hidráulicas en transición.
a. Cambiosde diversificación
En el área mediterránea se produjerondiversos cambios de diversificación, queexpandieron y contrajeron el mundohidráulico desde los tiempos de Creta yMicenas. Este proceso estaba en marchacuando la influencia griega en el oestede Asia floreció y sucumbió; cuando elestado despótico helen ístico de la Romaoccidental se desplomó bajo los ataquesde los bárbaros no orientales; cuandolos reyes feudales de Castilla y de Aragón destruyeron el despotismo Orientalde la España musulmana, y cuando loscruzados representativos de la Europafeudal paralizaron a Bizancio.
b. La sociedad hidráulicaen transición
Un estudio comparativo del desarrolloen el mundo hidráulico no puede soslayar los hechos y las pautas de estoscambios de diversificación (y de aquellos otros estructurados de manera semejante). Tampoco puede subestimarlos procesos de desarrollo que recientemente han colocado a la totalidad de lasociedad hidráulica en estado de transición. Marx, quien con significativa inconsecuencia IWittfogel, 1953, p.
351 ss.) mantuvo el concepto asiáticode los economistas clásicos, se interesópor el efecto de la dominación británica sobre la "sociedad asiática" _ Notuvo ninguna simpatía por el imperialismo británico, cuya conducta en laIndia calificó de "puerca." Pero encontró que, al establecer en la India losfundamentos de una sociedad modernabasada en la propiedad privada, los ingleses llevaban a cabo "la única revolución social ocurrida en Asia" (Marx,1853)_
Los estudiosos de las peculiaridadesdel desarrollo de la sociedad hidráulicaestán en una posición única para explicar por qué el Japón, que nunca fuehidráulico, se transformó con relativafacilidad en una sociedad industrialmoderna. Están, también, en una situación única para estudiar los cambiosque, bajo la influencia directa o indirecta del Occidente, tuvieron lugar duranteel siglo XIX y principios del XX en laIndia, en Turqu ía y en Rusia. Estánen excelentes condiciones, asimismo,para contestar a la pregunta planteadaen 1906, en una discusión cargada dedestino entre los jefes marxistas rusosPlekhanov y Lenin, sobre si la Revolución rusa, dirigida irresponsablemente,podría conducir a una "restauraciónasiática". Es decir, a la restauración deldespotismo Oriental. La importancia deesta pregunta para la valoración de laRusia y la China contemporáneas, esevidente.
Estudiando consciente y objetivamentela estructura y el desarrollo de la socie-
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dad Oriental, podemos probar de nuevo,con nuevas respuestas y nuevos problemas, el valor científico (y humano) de
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Wittfogel, Kert, 1953a Oriental despotismo Sociologus, 3,no. 2.
Wittfogel, Karl, Ms. Oriental society and Oriental despotismo
EL ESTUDIO DEL DESPOTISMO ORIENTAL COMO SISTEMA DE PODER TOTAL *
S.N. Eisenstadt
Despotismo Oriental
Este libro es la culminación de más de 30 añosde investigación. Es la largamente prometidaarticulación plena de las teorias de las cualesKarl Wittfogel ha dado parciales y veladas exposiciones en varios ensayos. Wittfogel comenzósu trabajo sobre la historia social y económicade la sociedad china en Alemania en las postrimer ías de los años veinte, continuó ésta cuando dejó Alemania y se estableció en EstadosUnidos de Norteamerica. Comenzando desdeel estudio de la sociedad china, ha estado preocupado por el tipo general de estructura social representado por este tipo de sociedad, queha designado como "sociedad oriental" "sociedad hidráulica" y últimamente "de;potismo oriental." También se ha preocupado,tanto por la expansión de este tipo entre diferentes sociedades en el mu ndo como por elanálisis comparado de tales sociedades. Ha desarrollado, además, una serie de teor ías sobreel desarrollo de estas sociedades y sobre su es-
Apareció orrqinatrnente en Journal uf Asian Smaics volXVIII pp. 335-446.1958. Traducción de Luis An~onioDur an . Este articulo constituye UIW oc las cruicas máspenc t ranres y cr-rtcrus , a la obra Despotismo Orienta! deKarl Wittf0f-Wl, misma que se puede consultar en castcllano en la edición de Guad,¡rrarna, Madrid, de 1966N. del O
tructura poi ítica y social. que son representadas en forma completa en el libro de referencia.
La obra está dividida en diez capitulas, loscuales son:
1) Las bases naturales de la sociedad hidráulica
2) Ec:onomía hidráulica. Una economíaadministrativa y genuinamente poi (tica
31 Un Estado más fuerte que la sociedad41 Poder despótico totalitario y no bene
volente51 Terror total - Sumisión total- Sale
dad total61 El centro, el margen y el submargen de
las sociedades hidráulicas7) Patrones de complcjidad propietaria en
la sociedad hidráulica8) Clases sociales en la sociedad hidráulica9) El auge y la decadencia de la teoria del
modo de producción asiático10) La sociedad oriental en transición
Los capítulos están subdivididos en variosencabezados, la lista de los cuales está dada enuna muy detallada tabla de contenidos la cuales de gran ayuda para el lector. Al final del libro hay una muy extensa bibliografia y dosmuy bien ordenados índices: uno general y otro de autores y obras.
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¿Cuáles son los puntos principales de suteoría? El mismo ha sintetizado algunos de estos puntos en la siguiente forma:
"La sociedad hidráulica es un tipo especialde sociedad agraria. Sus peculiaridadesdescansan en cinco condiciones principales:
1) Cultural: el conocimiento de laagricultura.2) Ambiental: aridez o semi-aridez y re
cursos accesibles de abastecimiento deagua, principalmente ríos, que son utilizados para incrementar la agricultura, espe-cialmente cereales, en una tierra con deficiencia ecu/tere . Una área húmeda en lacual plantas acuáficas comestibles, especialmente arroz, puedan crecer es una variante de este patrón ambiental.
3) Organizacional: cooperación en granescala.
4) Poi ítica: el aparato organizacional delorden hidráulico está ya establecido o porestablecerse, por los 1íderes del Estado,quienes dirigen sus actividades vitales internas y externas: defensa militar y mantenimiento de la paz y el orden.
5) Social: una estratificación que separalos hombres del gobierno hidráulico de lamasa del pueblo. El surgimiento de unaburocracia profesional de tiempo completo distingue la sociedad hidráulica primitiva (encabezada la más de las veces porfuncionarios de medio tiempo) de lasformas de Estado centralizado de las sociedades hidráulicas (encabezadas poroficiales de tiempo completo), las cuales pod ían no tener clases secundarias irnportantes basadas en la pi opiedad privada,mueble o inmueble (sociedad hidráulicasimple), o que bien podían tener clases se-
cundarias basadas en la propiedad privadamueble, tal como artesanos o comerciantes (sociedad hidráulica semi-compleja), oclases secundarias basadas tanto en la propiedad privada mueble como inmueble(sociedad hidráulica compleja)."
El tipo hidráulico de sociedad agraria nose limita a China. La evidencia histórica indicaque civilizaciones agrarias con control gubernamental directo del agua se originaron variosmiles de años antes de la Era Cristiana en elCercano Oriente, Egipto y Mesopotamia. Sociedades similarmente estructuradas emergieron en India, Persia, Asia Central (Turquestan), muchas partes del sudeste de Asia y Java,Bali y el antiguo Hawai.
En el hemisferio occidental tales sociedades florecieron antes de la conqu ista españolaen la zona andina (culminando ah í en el granimperio de irrigación de los Incas), en mesoamérica (particularmente en la región del Lago de México) ven el suroeste de los EstadosUnidos, en Arizona (Hohokam) y, en una escala tribal en Nuevo México, entre los indiosPueblo.'
Una parte de la teoría trata con el origen yorganización de obras hidráulicas y la influencia de esta organización sobre la estructura delgobierno y otras instituciones de la sociedad,y sobre el desarrollo de un tipo socio-poi íticoespec ífico de "despotismo oriental". Aqu íencontramos la discusión sobre los orígenesde las obras hidráulicas centralizadas entre losPueblo, los Chagga, en Egipto, Mesopotamia,
1 Este resumen fue tomado del libro de Wittfogel, ChinaseSocietv : an Histories! Sumev JAS, XVI, {mayo 1957},344.
ESTUDIOS GENERALES 37
China, los imperios Inca y Maya y similarmente, aunque no con desarrollos idénticos, en India, Medio Oriente, Rusia y 8izancio (ver capítulo 6 de la obra).
Wittfogel intenta mostrar cómo la necesidad de obras hidráulicas, en todos esos casos,provocó el surgimiento del control administrativo gerencial, sobre la base del cual sedesarrolló el control y las instituciones despóticas.
El segundo -y me parece el más irnportante y significativo--· aspecto de la teoria trata de los procesos sociales y poi íticos en esassociedades despóticas. La principal tesis esque "el Estado es más fuerte que la sociedad".El autócrata o déspota es un gobernante absoluto cuyas reglas van de acuerdo a sus propiosdeseos e intereses. No existe ninguna otrafuerza importante o poi íticamente independiente en la sociedad que pueda competir conél o impugnar su gobierno. Su gobierno no esimpugnado ni por las "leyes naturales o tradiciones culturales" ni por la fuerza de cualquiergrupo de la sociedad, ya sea burocracia, qrupos agrarios, mercaderes, miembros más cercanos al emperador, etcétera.
El único freno contra el ejercicio de suautoridad es la "Ley del Cambio (disminución)del rendimiento administrativo", ley que diceque después de cierta permanencia no esredituable para los gobernantes administrar almismo tiempo muchos grupos sociales activos.
A través de la operación de esta ley sedesarrollan varias formas secundarias --poi iticamente insignificantes- de autogobierno,tales como se pueden encontrar en la familia,las villas, los gremios y las instituciones ygrupos religiosos. Estos son, en cierta forma,
"democracias de mendigos" que no tienenmayor significación poi ítica. Son dejados enpaz por el gobierno despótico en la medida enque ellos mantienen su orden interno y noponen en peligro la paz y el orden en la sociedad y la estabilidad del régimen. A los primeros signos de acción organizada o rebelión elgobierno actúa para aplastarlos cruelmente.
Por la fuerza de la centralización delpoder, grupos o criterios no poi íticos no pueden llegar a tener significación poi itica ysocial. Las instituciones religiosas están, enuna forma u otra, incorporadas a la estructuramonol itica de la burocracia y son controladaspor el gobernante. Varios grupos podríanposeer extensas propiedades ~ya sean territoriales o monetarias-, pero tales propiedades noservirían como base de organización o poderpoi iticamente independiente. Las autoridadespoi iticas saben cómo controlar esa propiedad,cómo hacer que los poseedores de esas propiedades estén inseguros hasta la obviedad decualquier posibilidad de su desarrollo comofuerza poi itica independiente. Similarmente,la estratificación social en estas sociedadesno está basada en la propiedad o la fuerzaeconómica, sino más bien en la proximidad alos poseedores del poder poi ítico. Hay burocracia propietaria, capitalismo burocrático ypatriciado burocrático.' Propiedad y capitalson sólo de importancia secundaria, si es quela tienen, en el sistema de estratificación deestas sociedades.
Dentro de las sociedades hidráulicas pueden existir muchos antagonismos sociales,
Bureeucretic qentrv !13 sido tr aducido ti:lll1bi':1l corno"Dliqaruu ia ruro!" en el libro dI' S. N. Eisc ns tadt Los sislemas potinccs de las imperios, M¡¡(Jrld, Eriu. Rovis ta di'
Occidente" N . d(~1 D.
38 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
pero no hay lucha de clases. La definición deun antagonismo social es: un conflicto puedeser considerado como social cuando involucraa miembros de diferentes grupos sociales ycuando trascienden esencialmente de unaposición social a ellos concerniente. Pero unconflicto social que se limita a pocas personasno puede razonablemente ser llamado luchade clases. Tales conflictos pueden tener lugarentre muchos grupos en las sociedades orientales: los diferentes grupos pertenecientes a losgobernantes, la burocracia, los eunucos, losmilitares y grupos religiosos, así como entrelos gobernados (en familias agrarias, comerciantes urbano", etc.1 Sin embargo, r.o haylucha de e/ases.
La lucha de clases involucra acción demasas. Así, una lucha puede alcanzar unpunto donde desafía las condiciones poi íticasy sociales existentes.
Tales conflictos de clase son un prerrequisito básico para el desarrollo de la libertadpoi ítica solamente en las sociedades occidentales. En Occidente (en ciudades-estados y ensociedades feudales y modernas) los poseedores de propiedad territorial o monetaria puedenorganizarse en grupos poi íticamente independientes y desenvolver la competencia entreestos grupos y entre ellos al gobernante. Através de esta competencia poi ítica las instituciones representativas y la libertad poi íticainstitucionalizada fueron modelas y desarrolladas.
En las sociedades hidráulicas, por el contrario, hay solamente "burocracia monopolis'ta". Porque esta sociedad hidráulica se caracteriza por el Terror total-Sumisión total- Soledad total Itítulo del capítulo VI. La soledad
es compartida tanto por los gobernantes comopor los gobernados. El gobernante está también finalmente aislado porque no puedeconfiar en nadie ni depender de nadie. Ocurren, por supuesto, muchos cambios dinásticosy rebeliones, sublevaciones y cambios dinásticos que realmente no son personales, los cuales no modifican el patrón básico de gobiernodespótico.
Hay, por supuesto, muchas diferenciasentre los disntintos tipos de sociedades hidráulicas, distinguiéndose de acuerdo con su pertenencia al Centro margen o submargen de lassociedades hidráulicas (cap. 6). Pero en todasestas sociedades -con la excepción de algunostipos mixtos marginales- las caracteríticasbásicas de gobierno despótico pueden ser encontradas y no hay forma de cambiarlas.
En el último capítulo de su trabajo el autortrata' con la sociedad oriental en transición. Elhace aqu í una análisis general de algunos conceptos básicos de cambio y evolución sociales,y entonces trata más bien con el impacto de lacivilización occidental sobre estas sociedades.
Wittfogel intenta realizar las condicionesbajo las cuales los cambios que se habíandesarrollado bajo el impacto de la civilizaciónoccidental pueden ser tan profundos comopara dar algunas oportunidades al desarrollode instituciones democráticas, y las condiciones cuando los cambios son tan superficialescomo para hacer que el desarrolio de talesinstituciones sea muy dudoso.
En el capítulo IX el autor trata con elAuge V decadencia de la teoria del modo deProducción Asiático; da un resumen de los
ESTUDIC'S GENERALES 39
principales intentos para definir tal sociedaden los siglos XV 111 Y X IX, Y su relación condiferentes teorías evolucionistas. La parte másgrande del capitulo está dedicada al análisis delas actitudes marxistas hacia el fenómeno deespeciales tipos sociales y modos asiáticos deproducción. Wittfogel muestra cómo en ciertosaspectos de su pensamiento Marx estaba muycerca del reconocimiento de las característicasespecificas de la sociedad asiática y cómo estofue tomado en alguna extensión por diferentesmarxistas. Pero estos conocimientos fueronabandonados por causa de exigencias de sutilezas ideológicas y conflicto poi itico.
El no reconocimiento de las caracter ísticasespecíficas de la sociedad asiática -caracter isticas que desmienten el predominio de conflictos de clases- ha derivado en un dogmaideológico del comunismo soviético y de lossinólogos historiadores rusos.
II
Para poder entender plenamente la génesis yorientación de la teoría, que fueron presentadas en forma breve, es importante entendersu contexto intelectual y sin orientaciones.Estas teorías y exposiciones no están encaminadas sólo a presentar explicaciones puramente científicas de ciertos fenómenos históricosy sociológicos. Quizá su principal propósito,como lo observa el autor, es servir como unamejor arma contra el marxismo y el comunismo soviético. Aunque muchas de estas teoríasfueron desarrolladas por el autor cuando eramarxista, tienen ahora para él una mejor forma de refutación de los principales dogmas"cient (ficos." ideológicos y poi íticos, y lascreencias del marxismo y el comunismo; deesta forma, las teorías son también vistas porel autor como las mejores armas en la batalla
contra el totalitarismo moderno y para salvaguardar la libertad poi (tica humana.
Esta refutación de dogmas marxistas estáhecha en dos niveles principales. El primeropuede ser llamado nivel científico; aquf \Nit!fogel trata de mostrar que la proposiciónacerca del predominio de conflictos de clasecomo el factor más determinante de la estructura social y el curso de la historia humana noes verdadero. En las sociedades occidentales esel Estado la fuerza social predominante y es laproximidad al gobernante -y no a la propiedad -- lo que determina, en gran extensión, elstatus social y el poder. En la misma forma, laproposición marxista-comunista de un desarrollo unilineal de la estructura de clase y las relaciones a lo largo de la historia no es sostenible.Especialmente significativo, desde este puntode vista, es el hecho que las sociedades orientales no han pasado a través de la etapa feudaly que tampoco han desarrollado una estructuracapitalista mdependiente.?
Ec el segundo nivel el autor trata con lasproposiciones marxista-comunistas en un nivelideológico. Aquí parece volver sobre ellas.Contrariamente a los dogmas marxistas usuales, Wittfogel afirma que solamente dondeexisten conflictos y relaciones independientesde clase hay grupos sociales organizados sobrela base de la propiedad, profesión, etcétera,que llegan a ser poi iticarnente significativaspara que la libertad poi ítica pueda prevalecer.En las sociedades sin conflictos, en las queprevalece el despotismo mono! ítico, no sepuede desarrollar la libertad poi ítica y sola-
2 De acuerdo con witt toqet, el sistema ocuttco dRI periodoCtrou en China no fue feudal sino "hidráulico."
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mente la servidumbre puede prevalecer. Laculminación de tales desarrollos pueden serencontrada en los totalitarismos modernos,especialmente en los Estados comunistas.
Cualquiera que sea la extensión del éxitoalcanzado por Wittfogel en la refutación de lastesis marxistas, tal éxito no necesariamente significa que todo su análisis pueda ser aceptadocomo científicamente válido. Antes de señalaruna apreciación crítica de estas teorías seríamejor, quizá, mencionar primero que, a miforma de pensar, son los fundamentos de laverdad los que pueden ser encontrados en elanálisis de Wittfogel.
El primer elemento de tal verdad se encuentra en su refutación al esquema de desarrollo unilineal de las sociedades y las culturas,y la reseña de muchas evidencias para laexistencia de diferentes patrones de desarrollode las sociedades humanas. En tanto que estonos es muy novedoso y mientras que nosotrosno necesitamos aceptar todo sobre la tipologíade Wittfogel de las diferentes sociedades, nohay duda de que esta tipología puede servircomo un buen estímulo para el análisis dedistintos aspectos del desarrollo social ycultural.
Segundo, no hay duda de que existe unelemento muy fuerte de verdad en el énfasissobre la autonom ía de la esfera poi ítica ysobre la posibilidad de un predominio relativode esta esfera en ciertas sociedades. Algunaspartes del anál isis de Wittfogel sobre lasformas en las cuales los conflictos poi íticos yla influencia en el poder, aspectos de la vidainstitucional de las sociedades "orientales"(especialmente algunas de las condicionesagrariasl, así también como su análisis sobre
diferentes canales de la competencia y losconflictos poi íticos, son estimulantes y enmuchos detalles me parecen aceptables. Esdudoso saber cuál de estos puntos de verdadva más allá de los principios que pueden serencontrados, por ejemplo, en el análisis deMax Weber; pero aquí hay muchos ejemplosadicionales y análisis detallados, que soninteresantes y estimulantes. Por último,hay cierta veracidad en la explicación de Wittfogel sobre las diferencias entre los patronesinstitucionales de Oriente y Occidente, especialmente desde el punto de vista del desarrollo de las fuerzas poi íticas independientes einstituciones representativas. La explicaciónde Wittfogel de estas diferencias en términosde la omnipotencia o predominio relativo delEstado en la sociedad oriental es una legítimahipótesis parcial, aunque obviamente, en grado considerable, esto no es la explicacióntotal. Se tiene solamente que recordar el análisis de Weber de las religiones del mundo enrelación con el desarrollo del capitalismo olos intentos de Hintze de explicar los orígenesde los sistemas representativos para ver que lamayoría de éstos son solamente análisis deun factor o un aspecto adicional.
Ciertamente es una gran pena que el problema de las relaciones entre éste y otros factores no solamente no han sido analizados,sino ni siquiera sistemáticamente presentados.
De alguna forma, este problema esta rrnpi ícitamente negado por el anál isis de Wittfogel. La importancia básica del Estado y laautonom ía despótica como los únicos determinantes de las instituciones poi íticas y sociales, y su desarrollo en las sociedades orientales,fluyen a través del libro.
ESTUDIOS GENERALES 41
De acuerdo con Wittfogel, esto prevee dela mejor guía para el análisis de estas sociedades y es aquí donde una de las debilidadesbásicas de libro puede encontrarse.
111
Nosotros no tratamos aqu í, en gran medida,con la crítica que puede dirigirse contra elanálisis de Wittfogel sobre las condiciones delas cuales surgieron las sociedades hidráulicaso su análisis sobre la influencia del establecimiento de obras hidráulicas sobre las instituciones de la sociedad. En su volumen, Wittfogelpresenta estas hipótesis como tentativas ylas abre a la corrección y reelaboración. Pero,en general, parece dudoso que puede encontrarse un tipo uniforme, general, de sociedades"hidráulicas" o "despóticas orientales", v arnbas -la hidráulica y la despótica orientalestán estrechamente relacionadas. En muchassociedades orientales, como en algunos países del Medio Oriente, la agricultura no estábasada en obras hidráulicas y el despotismopuede fácilmente desarrollarse sin estas mismas obras. Aún más importante es el hecho deque en muchas sociedades hidráulicas la administración de obras hidráulicas no siempreestán necesariamente en manos de la burocracia central. Eberhard ha mostrado que enChina muchas de estas obras estuvieron enmanos del patriarcado local y Wittfogel nolo ha refutado.
Así, puede decirse que el todo "hidráulico" y el aspecto de desarrollo del análisis deWittfogel está muy abierto a correcciones básicas.:' Pero no menos importante, a mi enten-
3 Al respecto, ver el simposio sobre "Irrigation Ctvrueetíon.A comparativa study". Pan American Unían Social Socierce Monographs (Washington) D.C., 1955, especialmente los escritos de Beals y Steward.el articulo precedente de Wittfogel forma parte de estesimposio. N. del D.
del', son las Criticas que se tienen contra suanálisis del proceso poi ítico en estas sociedades. Nos parece que su análisis es sumamenteinadecuado cuando trata con aspectos principales del proceso poi ítico, especialmente conla extensión de la influencia de diferentesgrupos sociales sobre la estructura poi ítica yen las actividades gubernamentales en estassociedades, y con los impactos de los cambiossociales sobre esta estructura poi ítica.
Perm ítasenos examinar estos problemascon algún detalle. Es, por supuesto, verdad queen muchos de estos países no hab ía representación poi ítica organizada de diferentes grupos basados en el patrón occidental, pero estono necesariamente significa que los distintosgrupos activos no pudieran y no trataran deejercer algunas influencias sobre poi íticas mediante la burocracia, las cofrad ías e instituciones religiosas, y que sus intereses no havansido tomados en cuenta aún contra los intereses del déspota o del grupo gobernante. Esbien conocido que en muchos casos el emperador y la burocracia ten ían que buscar apoyoen diversos grupos a los cuales ellos habíanhecho mayores concesiones y que efectivamente limitaban el poder despótico del gobernante (aun sin disminuir los símbolos externosde este poder). La gran dependencia de losemperadores de algunos Estados (Bizancio,Persia Sasánida, etc.) sobre los grandes noblesmuestra los intentos gubernamentales por limitar su poder y favorecer el desarrollo deuna pequeña aldea; este es un buen ejemplode esta clase.
Lo mismo se aplica a las relaciones de losgobernantes con la burocracia y los diversosgrupos religiosos. En muchos de estos paísestales grupos intentaron, y frecuentemente,
42 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
aunque no siempre, lograron con éxito ganarse relativa preeminencia y control sobre elemperador, influenciando sus poi íticas deacuerdo con sus intereses; en respuesta, el emperador intentaba el control sobre ellos. Esverdad que esta influencia fue ejercida mediante los canales poi íticos e instituciones del"despotismo autocrático", como cofrad ías,cortesanos, burocracia, etcétera. Pero esto nosignifica que esta influencia no fuera real osignificativa desde el punto de vista del sistema poi ítico. La burocracia o los grupos militares y religiosos no siempre fueron fácilmentecontrolados por el gobernante despótico yellos algunas veces llegaron a ser gobernantesefectivos en la sociedad.
Esto es quizá el problema de mayor importancia para la propia evaluación de la tesisde Wittfogel. El mismo reconoce que puedensurgir varias tensiones y conflictos entre elrey o los reyes y las burocracias y que losreyes algunas veces emplean especiales tiposde personas -tales como eunucos- para controlar a la burocracia; pero estos son vistospor él como conflictos relativamente menores. Finalmente, la estructura monol ítica delos gobiernos despóticos prevalece.
Sin ennbargo, me parece que podría sermucho más fructífero observar la escena poIítica y el desarrollo que tuvo lugar en estassociedades, como un conflicto continuo, entre los reyes y la burocracia, un conflicto queno solamente trata con detalles y beneficiospersonales, sino que se extiende a materias deorientaciones poi íticas. Los sabios confucianos y literatos, en China, desarrollaron orientaciones poi íticas específicas; orientaciones
culturales y pacíficas que representaban, enalguna forma, cierta pasividad poi ítica, y eranfrecuentemente opuestas a las poi íticas másactivas y militantes de muchos gobernantes. Ylos reyes frecuentemente trataban de encontrar apoyo entre grupos budistas y taoístas encontra de los discípulos de Confucio. En verdad, usualmente se habían desarrollado algunos modus vivendi entre los gobernantes y losconfucionistas, aunque como burócratas indioviduales fueran algunas veces decapitados yexpulsados por los gobernantes; por lo demás,las orientaciones poi íticas generales de losliteratos fueron totalmente olvidadas. Enforma similar, en el Imperio Bizantino la burocracia civil de la capital, en el periodo crucial de finales del siglo X y principios del XI,se opuso a los gobernantes militares aristócratas que habían tomado el trono. En general,había sucedido que los gobernantes, quienesen ciertas etapas de desarrollo de sus imperioshabían creado o estimulado a la burocraciacomo un instrumento de su poi ítica, se encontraban opuestos a ésta, contrariados porlos vastos intereses de la burocracia y por suspropias necesidades de encontrar un hombrepoderoso adecuado para la realización de supoi íticas. El desarrollo de elementos seudofeudales y de la amplia práctica de tributaciónrural en el último Califato son ejemplos deesto.
Un problema especial en este contextogeneral es el problema de las relaciones entreel patriciado y la burocracia en China, la famasa controversia Eberhard-Wittfoqel, Sinennbargo, Wittfogel muestra exitosamente quelas posiciones poi íticas y burocráticas podríanhaber sido un factor muy importante autónomo e independiente de status y poder; Wittfogel no trata comunmente con problemas
ESTUDIOS GENERALES 43
implicados por el análisis de Eberhard de lacontinuidad de familias patricias a través delos cambios dinásticos, su fuerte posición enla estructura social y la consecuente dependencia de los gobernantes a tales familias o almenos en cada sistema familiar. En tanto esverdad que el patriciado actuó intensamentedentro de la estructura de las institucionespoi íticas despóticas centralizadas, también loes que estas instituciones estuvieron dependiendo grandemente del patriciado.
Muchas veces podr ía suceder, en muchasde estas sociedades, que los gobernantes, pararealizar sus poi íticas dentro de los 1ímites desu propia orientación de valor, se convirtieran más y más dependientes de algunas fuerzas que se opon ían a ellos mismos. En muchoscasos los emperadores que hab ían favorecidoel desarrollo de algunos centros urbanos poIíticos y económicos y burocracias independientes pudieran por razones poi íticas yeconómicas, de la misma forma ir teniendomás y más dependencia de la aristocracia ruraly del patriciado, o bien de grupos religiososconservadores. En muchos casos la burocraciamisma podría llegar a un grado extenso de"aristocratización" y podr ía limitar fuertemente el campo de acción poi ítico de los emperadores.
Estrechamente conectado con esto hayotro punto, el cual nosotros sólo tocaremosbrevemente aqu í, ya que puede ser tratadocon mayor extensión después. Wittfogel notrata ampliamente con el problema de los diferentes tipos de metas de los gobernantes ysu influencia sobre los procesos poi íticos deestas sociedades. Para él su principal meta esgobernar, explotar. Hay muchas diferencias entales metas -que podían ser culturales, mili-
tares, económicas, etcétera-, y cada tiponecesitaba la movilización de diferentes recursos y apoyo, de modo que pudiera hacer alos gobernantes dependientes de diferentesgrupos. Así, la afirmación completa de la última estructura monol ítica de la clase gobernante del despotismo oriental está abierta auna severa crítica y puede, en mucho, servircomo una clase de hipótesis limitada, nocomo una proposición úti 1 para todas las sociedades, en todos los tiempos. Todo esto nosignifica, por supuesto, que no hubiera periodos o sociedades en las cuales el gobernantedespótico podría ser el predominante sobrela burocracia y otros grupos sociales. Pero elprincipal problema anal ítico aqu í parecen serlos diferentes grados del predominio del gobernante o de otros grupos; además de queexiste el problema anterior de cómo estasinfluencias predominan en la estructura institucional de la sociedad oriental. No es unapregunta de sí o nó, sino del grado de relativopredominio en cada elemento.
La misma crítica básica puede ser aplicada al análisis de Wíttfogel sobre los procesosde cambio, poi íticos y sociales, en estas sociedades. Es verdad que ninguno de estos cambiosse ha relacionado con los sistemas poi ítícos eindustriales de occidente. Pero esto no significa que estos cambios fueran significativosdesde el punto de vista de los sistemas socialesanalizados. ¿No es factible que muchos cambios en las posiciones relativas de diferentesgrupos dentro de las instituciones poi íticas yla burocracia hayan reflejado los cambios sociales básicos en la estructura o composiciónsocial y en la relativa consistencia de los diferentes grupos?
Deseo se me permita dar sólo unos pocosejemplos. Uno de éstos ya ha sido dado: por
44 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
un lado el conflicto continuo entre los reyesy los p~queños campesinos, y la nobleza ruralpor el otro. Otro ejemplo puede ser el de lahistoria de la iglesia budista y los conflictosentre los diferentes grupos religiosos en China. 4
Otro más, y muy importante desde el puntode vista del análisis global, puede encontrarseen la historia del califato; en la transicióndel califato Omeya al Abbasida, en la historiainterna de los Abbasidas, y también el califatoFatemida, en el lugar ocupado por movimientos poi iticos-religiosos y su extensión mínimatambién por algunos movimientos urbanosocial-rel igiosos.5
Otro ejemplo puede ser tomado de la obrade Kracke* sobre la dinastía Sunq, la cual élha caracterizado como un "cambio dentro dela tradición." En este análisis nosotros encontramos un enfoque más sutil de la extensióny posibilidades de cambio de la sociedad chinaque en el libro aqu í revisado.
Tales ejemplos pueden multiplicarse fácilmente. Aqu í también la extensión en la cualdiferentes grupos se sucedían en la influenciade la escena poi ítica y el grado en el cual loscambios sociales, reflejados en las institucio-
4 Ver, por ejemplo, A.F. Wright the role of buddhism inChina, JAS XVI (Mav 1957) 408·414, el cual resume Poiimportante trabajo de J. Gemet. Ver también otros trabajos de Wright sobre el Budismo en China.
5 Es interesante hacer notar lo que podemos encontrar en labiblioqraffa de Wellhausen Arab Kingdom, su celebradoensayo sobre los grupos religiOSOs opositores. Ningunamención se hace de las investigaciones de Lewis sobre elismailisrno o su interpretación general de la historia árabeo el trabajo de Cahen sobre las ciudades musulmanas. Unaselección similar puede ser encontrada en bibliografíassobre otros países y sobre tópicos teóricos.
Un sector importante de esta obra, titulada Civil service inear/y sung China, aparecerá en la RAP 48. N. del O.
nes poi íticas, diferían grandemente de caso acaso.
Para entender la dinámica de la poi íticainterna de estas sociedades y regímenes esimportante investigar tales "grados" y las condiciones bajo las cuales ellos ocurrieron.
IV
A todo esto Wittfogel puede responder que nose afecta su principal argumento. De acuerdocon él dos conflictos y cambios nunca seencuentran sobre el patrón básico de instituciones poi íticas de estas sociedades, el patrónbásico de despotismo.
Ninguno de los cambios produce un nuevo patrón, un patrón símilar a la ciudad-estado o a las democracias occidentales en lasque la libertad poi ítica institucionalizadaprevalece. Tal argumento, que está presenteen todo el libro, recuerda mucho la proposición marxista que ningún aumento de cambios efectuados a través de la legislación social, a través de la concentración de podereconómico y control en las manos del Estado,etcétera, representa cambios reales en el sistema capitalista; como ninguno de ellos trataacerca del socialismo o comunismo.
Esto puede ser verdad pero en alguna extensión también es signíficativo y esto reduceel análisis de la dinámica de los sistemas de lassociedades democráticas occidentales. La misma temática de Wittfogel, cuyo propósito esdar un análisis completo de la dinámica de lossistemas "despóticos orientales", no es tal;porque se impone sobre ellos más bien un simple criterio externo de comparación que eldesarrollo de instituciones occidentales.
ESTUDIOS GENERALES 45
En alguna forma todo esto puede ser materia de definiciones. Si se define un términocomo actividad de clase, de forma que se lesitúa solamente en occidente, entonces obviamente no se puede encontrar tal tipo de actividad en otra sociedad. Pero el problemacon una definición no es sólo si es "verdad",sino si tiene significado y ayuda para el análisis detallado del problema.
Mientras que un análisis de las ampliasdiferencias que se dan entre los sistemas poi íticos orientales -si nosotros podemos asumirla existencia de este tipo uniforme- y losoccidentales es muy válida, su valor puedeperderse si los instrumentos conceptuales empleados en esto bloquean el entendimiento delas dinámicas internas de los sistemas orientales mismos. Y el análisis de Wittfogel bloqueaeste entendimiento por su parcialidad, la cualno le permite obviamente dar toda la justicia alas distintas diferencias entre las sociedadesorientales y occidentales, y en todas las diferencias entre las sociedades orientales mismas.
Este tipo de comparación con las condiciones y problemas modernos puede tambiénverse en el análisis del despotismo orientalcomo un tipo de sistema totalitario. Se tienela sensación de que muchos de los criterios deanálisis son derivados de las observaciones delos modernos sistemas totalitarios y transplantados al despotismo oriental. Mientras quealgunos conocimientos profundos muy interesantes son conocidos en esta forma -especialmente aquellos que encuentran la tradiciónoriental en Estados comunistas-, el análisiscompleto es muy parcial. Así, por ejemplo,Wittfogel reconoce la existencia de los diferentes intereses de no interferencia por el Estado,lo que llama "democracia de los mendigos."
Pero no reconoce completamente que la libertad de la interferencia del Estado era muyreal en muchas esferas y que esto puede tenermuchas repercusiones sobre la creatividad cultural o actitudes y tradiciones sociales.
Estas deficiencias del trabajo pueden también encontrarse en la forma en la que se presenta el material. La suma de conocimientos ymanifiestos de estudio en este libro es enorme. Pero, aunque éste contiene muchas ideasy análisis muy estimulantes, el total del material parece sugerir en mejor uso.
Primero, ejemplos sobre diferentes puntosno son siempre ilustrados desde todas las sociedades para examinar su relevancia para elanálisis, más bien de escoger selectivamente, ytan lejos como ellos puedan ilustrar mejor unpunto dado. Segundo, con raras excepcionesIy la más importante de ellas, aunque solamente en forma parcial, es China, la sociedadde la cual Wittfogel está mejor enterado)nosotros no encontramos aqu í un análisiscompleto de las diferentes sociedades, las formas en que funcionan y el lugar de las instituciones poi íticas en ellas.
Muchas diferencias importantes entre lassociedades son negadas y los problemas especificas de cada sociedad se pierden a través dela imposición de definiciones rigidas y unitarias, que no siempre recaban la gran variedadde datos. Este análisis se compara, a mi entender, muy desfavorablemente con los primerosartículos de Wittfogel, especialmente aquellospublicados en Archiv Für Sozia/wissenschafand Zitschritt Für Sozia/forschung. En esosescritos podríamos encontrar un enfoque másdinámico y funcional, el cual ha sido aquísustituido por un análisis más rígido.
46 REVISTA DE ADMINISn~ACION PUBLICA
v
La principal debilidad de este análisis pareceoponerse al hecho de que Wittfogel ha retenido(quizá inconscientemente), en gran medida,alguna versión de la teoría marxista convencional del gobierno, con alguna adición deGumplowicz y en menor grado de Franz Oppenheimer.
Para él, el Estado (o más bien el Estadodespótico oriental) está basado en la coerción,la explotación y en el ejercicio del terror y lafuerza, con una mezcla de diversos "opios"para el pueblo. La explotación es el principalobjetivo de los gobernantes; terror y fuerzasus principales medios. Este enfoque está enraizado en algunas de las controversias ideológicas de principios del siglo XX. Es siqnificativo que muchos dogmas de verdad que seencuentran en el análisis teórico general deWittfogel (e diferencia de muchas discusionesde detalles) son refutaciones de algunas deestas proposiciones ideológicas, en las primeras décadas de este siglo. Pero este enfoque ylas viejas controversias en las cuales está enra í·zado hace largo tiempo que han sido abandonadas por los desarrollos sociológicos,socio-pol ítico y antropológico modernos.Ahora parece ser aceptado que las instituciones poi iticas son parte de la estructura socialy que son necesariamente dependientes deotras instituciones para su buen funcionamiento. Ellas dependen de otras para sus recursosmateriales, su legitimación básica y el apoyode poi rticas y actividades. La necesidad dediversos tipos de apoyo se relaciona tambiéncon el hecho de que las instituciones poi [ticas de cualquier sociedad conciernan no sólocon el ejercicio del poder, sino también a larealización de diversas metas colectivas, y
que los poseedores del poder poi (tico tengande algún modo justificación de estas metas deacuerdo a los valores básicos de la sociedad.Ellos tienen que movilizar apoyo para suspoi iticas y metas y, a través de tal movilización, pueden también tomar en cuenta losintereses de al menos la mayoría de los gruposactivos de la sociedad.
La extensión en la cual las institucionespo! íticas son predominantes en la estructurasocial varia grandemente de una sociedad aotra. Aun en aquellas sociedades -como losdespotismos orientales- donde estas instituciones son predominantes, dependen de otrosgrupos de la sociedad. Sus actividades no pueden ser mantenidas sin recursos de los otrosgrupos. Es solamente en Estados de conquistatemporales donde tal independencia eS m inima. Los gobernantes de imperios burocráticosen gran escala, que quieren perpetuar su gobierno, tienen que ejecutar complicadas poi j.
ticas que necesariamente favorece a unosgrupos más que otros, y deben además movilizar continuamente recursos y apoyo de losdiferentes estratos. Es imposible entender susactividades sin tomar en cuenta todos los pr oblemas conectados con la movilización de talapoyo, el cual no puede ser asignado sólo porla coerción y el terror.
A causa de esto, el funcionamiento de laburocracia en cualquiera de estas sociedadesno puede ser completamente entendido sinsus relaciones con los diversos grupos sociales.Las funciones de la burocracia no son solamente las de administrar las obras hidráulicasy movilizar recursos para el gobernante y paraella misma. Aun para ser capaz de esto, la hurocracia ten ía que realizar diversas funcionespara los diferentes grupos de la sociedad y
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mediar en alguna extensión entre esos grupos.En tal mediación algunas veces deben de mantenerse los intereses de estos grupos, en contrade los deseos e intereses de los gobernantes, obuscar algún modus vivendi entre los dos, aunque este modus vivendi se base principalmenteen favor de los gobernantes.
La teoría simplista del Estado que yaceen el análisis de Wittfogel es paralela a proposiciones o teorías sociológicas muy deficientes.Sin embargo, nosotros encontramos en ellibro un catálogo de nuevas instituciones sociales y detalladas descripciones de algunasde ellas (especialmente de instituciones económicas) y es muy difícil percibir las formasen las cuales estas instituciones están interrelacionadas y funcionan como partes de unasociedad. El catálogo de las instituciones laspresenta como categorías separadas, interrelacionadas solamente a través de la supresióncomún por el Estado. Pero esto no explica laforma en la cual estas instituciones y estassociedades funcionan. Son especialmente deficientes sus análisis de las instituciones culturales y rel igiosas.
La rigidez del enfoque de Wittfogel sebasa en su conciencia y sus preocupacionesideológicas. Sin embargo, aunque ha venido acombatir al marxismo, parece que su pensamiento ha estado demasiado enra izado en élcomo para combatirlo efectivamente. Lo queha hecho es sustituir la interpretación rígida ymonol ítica del marxismo convencional porotra interpretación igual. Sin embargo, el factor básico es diferente -el Estado y sus tareashidráulicas en lugar de la producción económica-; así, la rigidez y parcialidad permanecey vicia, en grado sumo, los propósitos científicos del análisis. Este libro es otra indicacióndel hecho de que la conciencia Poi ¡tico-ideológica personal intensa y las cruzadas no sonlas mejores guías para el análisis histórico osociológico. Y puede ser aun dudoso que talesanálisis -los cuales pueden caer por sí mismosen la obviedad y el creticismo simple- sirvanaún a sus funciones ideológicas o poi íticas.Si uno quiere escribir acerca del comunismo yStalin el mejor camino para hacerlo no esnecesariamente a través de escritos sobre despotismo oriental; ni el despotismo orientalni el comunismo moderno obtienen sus propósitos en esta forma.
EL SERVICIO CIVIL EN EL MUNDO ANTIGUO *
William Beyer
Los estudiosos de administración pública hanpuesto atención principalmente a los problemas inmediatos y la experiencia de actualidad,no obstante la considerable atención que loshistoriadores han otorgado a las institucionesadministrativas del pasado. En contraste, losestudiosos y profesionales del edificio poi íticoinstitucional han despreciado frecuentementeel alcance de la experiencia y el pensamientoregistrado al hacer sus análisis y considerarsu acción. Una muestra del rico genio de laexperiencia administrativa registrada se puedeobservar aqu í en un breve estudio de la administración pública en el antiguo Egipto, Atenasy Roma.
Se ha escrito muy poco sobre los iniciosdel servicio civil oficial. El propósito de esteensayo es contribuir modestamente al conocimiento de la administración en los gobiernosantiguos.
Debe entenderse que el autor no es niarqueólogo ni historiador, sino simplementeun investigador del gobierno, que por añosha tenido un interés especial en la administración de personal y una necesidad creciente decomprender los problemas y prácticas del per-
Apareció publicado oriqiualruunte en Publie edministretíonreview, 1959. Traducción de Fer nanda Mer az .
sonal público de nuestro tiempo dentro deuna perspectiva histórica más amplia. En vistade que los historiadores han puesto poca atención en el aspecto administrativo del gobierno,el autor ha tenido que reunir el cuadro delservicio civil oficial del mundo antiguo a partir de fragmentos sumamente dispersos. No senecesita deci r que no encontró todas las partesdel cuadro.
EGIPTO ANTIGUO
Los registros sobre Egipto se remontan hastael milenio cuarto a.C.; el lapso de su vida nacional se extiende sobre más de treinta siglos,con contados intervalos de dominación externa. Para este propósito nos enfocaremos tundamentalmente en el período del Viejo Imperio,de 2900 a 2475 a.C. Este no solamente es elperíodo más antiguo sobre el que tenemosuna cantidad considerable de información,sino también uno de los más brillantes en lahistoria egipcia. En esta época el gobierno deEgipto se encontraba en su mejor dinámica, aun mismo tiempo temerario en su acción ysofisticado en su administración.
Organización del gobierno
El Viejo Imperio era esencialmente un Estadounitario. Tenía tanto gobiernos locales como
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un gobierno central, pero aquéllos eran pocomás que distritos administrativos del gobiernocentral. A la cabeza de éste estaba un rey ofaraón, como se llegó a conocer después. Teóricamente era un Dios, así como un gobernante poi ítico, que concentraba todo el poder:legislativo, ejecutivo y judicial. En primerlugar, en la jerarqu ía de autoridad, debajo delrey estaba el Visir o primer ministro, quienno sólo presid ía la jerarqu ia administrativaentera, sino que también era el jefe de justiciadel pa ís, con jurisdicción original y de apelación, estaba al cargo de la oficina central deregistros del estado y servía como arquitectoen jefe del Rey_ Bajo la supervisión generaldel Visir estaban algunos grandes departamentos administrativos, entre ellos el tesoro, losgraneros, la agricultura, los trabajos públicos,la armería y el ejército. Incluía también a lostemplos de los dioses del Estado y los templosmortuorios de los reyes.
El gobierno local era ejercido por las provincias o nomos, como las llamaban los griegos. Los gubernantes de los nomos, llamadosnomarcas, eran designados por el rey. Eranasimismo gobernantes de cualquier pueblogrande en sus distritos. Cada nomo era en cierto grado una copia del gobierno central yten ía contrapartes administrativas del último,como el tesoro, los graneros y el ejército. Elnomo ten ía también sus propios asesores, colectores de tributo y otros auxiliares administrativos. Estos oficiales desempeñaban tantofunciones centrales como locales. Para tratarlas ofensas locales había tribunales de distrito,pero como sus decisiones pod ían apelarse enla corte superior presidida por el Visir y finalmente al Rey, también formaban una partedel sistema judicial nacional.
La Burocracia de Egipto
El grupo administrativo más alto estaba constituido por parte de los miembros de la propiafamilia del faraón, constituida por una grancantidad de personas. De la misma maneraque otros gobernantes del mundo antiguo, elfaraón poseía no sólo a su compañera principal, sino también un extenso harem, y sus hijosllegaban a veces a centenares. En el ViejoImperio existían altos puestos, tales como elde Visir, "tesorero del rey" y gran sacerdoteen el templo de Heliopolis, la ciudad sagrada.Otra fuente de la oficialidad administrativaera el grupo feudal terrateniente. La calidadde gobernante de un nomo era por lo generalotorgado al mayor terrateniente en la jurisdicción y él, en su oportunidad, asegurabaaltos nombramientos para miembros de sufamilia.
Bajo este grupo de altos oficiales habíamuchos funcionarios intermedios V el más numeroso cuerpo de artesanos y trabajadores. Delos primeros, los escribanos formaban un grancontingente. Como su ocupación necesitabaque tuvieran más que el mínimo de educacióny entrenamiento, su origen era generalmentede clase media. Los artesanos y trabajadores,especialmente los últimos, pertenecían alestrato más bajo de la población, siendo muchos de ellos esclavos.
¿Cómo se entrenaba a los trabajadores delgobierno para sus tareas? Esto se llevaba a cabode diferentes maneras. Los hijos del faraóneran instruidos en el palacio por tutores privados y durante los Imperios Viejo y Mediotambién otros niños, presumiblemente hijosde hombres nobles, se ad:nitían en esta instrucción. De esta manera se desarrollaba una
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especie de escuela real. Bajo el Nuevo Imperiolos niños encaminados a la profesión de escribano se enviaban a escuelas dirigidas por losdiversos departamentos de gobierno. En estasescuelas los más altos oficiales departamentaleseran los instructores, pero el programa deinstrucción no se limitaba a familiarizar a losestudiantes con el trabajo práctico del departamento, sino que se planeaba para procurarsu educación y su desarrollo intelectual. Parece que existían escuelas reales especiales conocidas como "establos de educación" donde seimpartía entrenamiento militar a los jóvenes.Estos proporcionaban también más que unaeducación técnica. Finalmente, hab ía escuelasen las que los niños egípcios, especialmentevarones, aprendían a leer, escribir y la aritmética. Por lo general, los trabajadores ordinariosde Egipto pod ían al menos leer y escribir.
é Córno eran compensados los servidoresciviles? El Antiguo Egipto no confiaba enaficionados de tiempo incompleto o voluntarios sin sueldo. Todos los miembros de la burocracia, fuera de los esclavos, parecen habersido empleados pagados de tiempo completo.Los pagos, además, eran salarios, no gratificaciones. Puede suponerse que el pago variabade acuerdo a la ocupación o rango del trabajador pues existe evidencia de una vida lujosaentre los altos oficiales. Esta afluencia puedecontarse seguramente en parte por regalosotorgados a ellos por el rey, en señal de reconocimiento por servicios meritorios o comofavores especiales. El salario de un oficialpod ía completarse también con el permiso deutilizar propiedades pertenecientes a la corona,como carruajes reales, como actualmente sehace con oficiales públicos cuando utilizanlos automóviles del Estado y sus alojamientos.
¿Cuáles eran las oportunidades de promoción en los servicios gubernamentales? Una delas características más conspicuas de la burocracia egipcia era su claro delineamiento de lasvías de promoción. Cada departamento estabaorganizado en forma jerárquica con su propiaescala de promoción. Por ejemplo, los escribanos, en los diversos departamentos, ten ían laposibilidad de alcanzar al menos dos nivelessuperiores, primero a superintendente de escribanos y después a jefe de escribanos. Conrespecto al método de promoción sabemossolamente que el favor del oficial mayor erade importancia fundamental. El poder legal depromover y designar radicaba en el Visir ymás allá de él en el faraón mismo.
Finalmente, zqué tanta seguridad poseíanlos servidores públicos? Parece haber existidoun alto grado de estabilidad en la burocraciaegipcia. Por costumbre, si no por ley, muchosde los puestos públicos pasaban de padre ahijo o a algún otro pariente cercano. Esto eraparticularmente verídico en las gubernaturasde los nomos. Los cargos sacerdotales erantambién en cierto grado hereditarios, perono el nivel jerárquico. Hablando en general,la oficial ía egipcia, sin tomar en cuenta sunivel o ubicación departamental, deseabafuertemente dejar su puesto a su hijo y amenudo ten ía la posibilidad de hacerlo.
Evaluación y comentario
el Antiguo Egipto reconoció pronto la importancia del entrenamiento de los hombres paralas tareas del gobierno y así diseñó un sistemade educación para proporcionar el entrenamiento necesario en el servicio gubernamental.Más aún, se organizaron los diversos departamentos gubernamentales de manera que ofre-
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cieran las lineas claras de promoción a losnuevos integrantes y sostuvieran la posibilidadde atractivas carreras.
Con respecto a la eficiencia de la burocracia uno no puede hablar en términos absolutos. Ciertamente su énfasis en el sistema y elorden, por el cual destacaba la burocraciaegipcia, suponen una gran eficiencia. Pero elsistema y el orden por si mismos no producennecesariamente la eficiencia; simplemente canalizan la energía humana hacia vías racionales. El Egipto Antiguo, sin embargo, no sedistingu ía por su energía o exactitud. Susereno movimiento de vida y la burocraciaegipcia avanzaban pesadamente de la mismamanera. Sin embargo, parece haber terminadolo que comenzó, incluyendo las más grandesconstrucciones de todos los tiempos y esteregistro habla de su eficiencia.
La burocracia egipcia no sufrió por la faltade prestigio. Se perseguía más una carrera enel gobierno que en la empresa privada. Elservicio civil oficial egipcio era no sólo respetado sino temido; y así de bueno podía ser.En las democracias modernas los oficiales públicos se ven como servidores de la gente; enel antiguo Egipto como en otras antiguas rnonarqu ias eran los señores del pueblo. Hacíanuso libre del temor y aún del tratamientobrutal para obtener el sometimiento. Desdeun punto de vista norteamericano, el problemaen el Antiguo Egipto no era el prestigio legaldel servicio civil, sino cierta falta de libertaddel individuo.
Al final, la burocracia egipcia llegó a sermás como una carga que una ayuda, pero estono ocurrió sino hasta que el control pasó amanos no egipcias. Cuando los ptolomeos
griegos adquirieron poder después de la conquista por Alejandro Magno, la teoría egipciade la autoridad absoluta del faraón, que sehabía enseñado como una relación personalentre el gobernante y sus súbditos, se transmitió a los griegos en términos de una autoridadabsoluta del Estado y los ptolomeos actuaronen base a esta versión. Aquella relación personal se transformó en lo que Margaret A. Murrayllama "vil dominación del control estatal".Siguió una extensión sistemática de la regulación del Estado de todas las esferas de la vidaeconómica, un gran incremento en el númerode oficiales públicos y una pesada tributación.Esto, a su vez, animó la energía de la gente ydespertó a la nación, haciéndola una presafácil de la conquista romana. Así, la burocracia egipcia que por miles de años, al emplearsemoderadamente, había sido una bendiciónpara el pa ís, al emplearse en exceso, se convirtió en un azote.
ATENAS ANTIGUA
La Atenas antigua, una pequeña ciudad-estado,se presenta como un gran contraste con losgrandes estados territoriales que se le incluyenen este estudio. Más aún, la Atenas del sigloV a.C., sobre la cual nos enfocaremos, era unademocracia, en tanto que el Viejo Imperio delantiguo Egipto y el Imperio Tardío de laRoma antigua eran despotismos. Es simplemente, por estas razones, que encontramosel servicio militar ateniense algo diferente delos otros.
El Gobierno por consejos de aficionados
Presumiremos que el lector está familiarizadocon la organización general del gobierno del
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siglo V ateniense: su asamblea popular, queinclu ía a todos los ciudadanos del Estado, consu consejo de los quinientos, que servía comouna especie de comité ejecutivo de la asambleapopular y con su sistema de tribunales dejurado popular; debemos recurrir inmediatamente a su organización administrativa. Estorepresenta un notable contraste con el casodel antiguo Egipto. En lugar de departamentosjerárquicoas, encabezados por oficiales individuales, tenemos una serie de consejos de aficionadas. La mayoría de estos consejos consistíaen diez miembros, uno por cada una de lastribus de las que se componía la ciudadanía.Para cada una de las funciones técnicas menores del gobierno había un consejo separado.Los consejos de la administración civil eranlos siguientes: un consejo policiaco, un consejo de obras públicas, un consejo para el mercado, un consejo para la inspección de pesos ymedidas, un consejo para vigilar las leyes relacionadas con las costumbres y el comercio,un consejo para el abasto de granos, un consejopara la adquisición de ganado, un consejo definanzas, un consejo de tesoreros para la diosaAtenea y un consejo similar para los otros dioses, un consejo para mantener los registros delos ingresos del Estado, un consejo de prisióny un consejo de juegos públicos. Para ciertasfunciones altamente especial izadas hab íaejecutivos individuales, entre ellos, el superintendente de finanzas, el director de administración, el superintendente de móviles y eljefe de arquitectura.
Hemos hablado de estos cuerpos administrativos como consejos de aficionados. Estípico en los consejos el ser aficionados encarácter, pero el método ateniense de constituirlos estaba especialmente diseñado parahacerlo asi. Para la mayoría de los consejos
los miembros se escogían entre la ciudadan íapor suerte. Si un miembro poseía cualidadesespecíficas para la tarea, sería por pura casualidad. Además, la calidad de oficial era sólopor un año y no se permitía a los miembrosservir más tiempo en otro consejo. Existía,de acuerdo a esto, muy poca oportunidadpara que un miembro llegara a ser un expertoa través de la experiencia, después de su ascenso al cargo. Más todavía, estos eran puestossin paga, excepto por los alimentos gratuitos.El hecho es que los atenienses estaban menosinteresados en tener un gobierno eficiente queen mantener una correspondencia a susdeseos.Para este último propósito era más aceptadoun aficionado rotativo que un profesional permanente.
Sin embargo, algunos de los más altos oficiales eran escogidos por elección popular, másque por suerte; entre ellos, los miembros delconsejo que supervisaban los trabajos públicos,los compradores de ganado para carnicería y lamayor ía si no es que todos los ejecutivos especial izados individuales referidos anteriormente.Más aún, la limitación del término a un añoparece haber sido suspendido para algunos delos puestos electivos. El superintendente definanzas, se sabe, ten ía un período de cuatroaños. Si bien nuestra información sobre elpunto es fragmentaria, parece que los trabajadores del Estado subordinados eran designadospor fas autoridades administrativas para fasque servían, recibían salarios modestos, asícomo alimentos gratuitos y no eran removidos anualmente. Es probable también que losesclavos del Estada, que en cierto númeroserv ían en las oficinas del gobierno, constitu íancuerpos permanentes de trabajadores. Sin embargo, la evidencia disponible es insuficientepara sostener la teoría c'e que el servicio miJi-
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tar en la Atenas del siglo V estaba compuestoen gran medida por hombres de carrera quegozaban de la seguridad del puesto.
Origenes de clase de los servidores civiles
Parece que todas las clases de la población(excepto los extranjeros residentes) participaban en el trabajo del Estado, en cierta medida.Sin embargo, aun en la democrática Atenaslos puestos administrativos más altos eran privilegio, en gran medida, de las clases superiores. Esto se debía principalmente al hecho deque los ciudadanos menos opulentos rararnente se ofrecían como candidatos para los puestos más altos. Los cargos subordinados en elservicio del Estado que no eran cubiertos poresclavos eran ocupados en su mayoría por lasclases bajas de la ciudadanía. No se sabe hastaqué punto eran empleados los esclavos delEstado en el servicio civil oficial, pero eranutilizados en diversos empleos de rutina,como contadores, cajeros, alguaciles en lostribunales, encargados de la prisión, ejecutores,pregoneros, trabajadores de acuñación y auncomo soldados policíacos en la ciudad deAtenas.
Evaluación y comentario
De conformidad con el espíritu general de lademocracia ateniense, la administración fuecreada con un gran interés de la ciudadan ía.Este propósito yace en los cortos per íodos yla rotación en los puestos por los altos oficiales. La eficiencia era secundaria frente a laresponsabilidad. Los atenienses ponían muypoca atención a la competencia en la selecciónde los oficiales públicos y no proporcionabanningún entrenamiento especial en ninguna ra-
ma del servicio gubernamental, excepto la militar. Tampoco daban un gran valor a la experiencia, puesto que por su sistema de rotaciónla desgarraban constantemente en favor dela responsabilidad. El servicio por largo tiemposólo se permitía en los puestos subordinados.
A través de la selección de oficiales porsorteo se hacía un esfuerzo para mantenerel funcionalismo fuera de la administración ypreservar la neutralidad del servicio del qobierno. Es interesante recordar que el propósitoprimario del examen de competencia al introducirse en los Estados Unidos era precisamenteel mismo.
Debe reconocerse que los atenienses noten ían necesidad de una gran eficiencia en elgobierno. No ten ían un Nilo del cual alardear,como los egipcios, ni un vasto imperio que administrar, como lus romanos, ni una poblaciónconquistada que mantener sometida, como losespartanos. La suya era, además, una sociedadde empresa privada distinta, con un gobiernoampliamente confinado a un rol defensivo yregulador. Otorgaba sólo un mínimo de protección policíaca a la gente y dejaba la educación a las escuelas privadas sujetas sólo a larequlación general del Estado. La construcciónde edificios públicos y otros trabajos públicos,que en el antiguo Egipto eran realizados directamente por el gobierno, en la antigua Atenas se hacía bajo contrato por constructoresprivados. Aun la colecta de tributos era arrendada a contratistas privados. Por lo tanto,poco importaba si el servicio del gobierno eraaltamente eficiente o sólo moderadamente.
Comparado, por ejemplo, con la elaboradaburocracia profesional del antiguo Egipto, elservicio civil de la Atenas del siglo quinto era
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realmente una cuestión que no causaba impresión alguna. Sin embargo esto no debeobservarse como perteneciente a un estadiomenos avanzado del desarrollo humano, yaque coexistió con el liderazgo intelectual ycultural ateniense del mundo antiguo. Antesbien, fue una parte de una tendencia de unacivilización superior distintiva por el moldedemocrático. Pudo haber habido incluso unaconexión casual entre la vida no reglamentadade la democracia ateniense y la gran productividad de sus artistas, escultores, arquitectos,retóricos, poetas, dramaturgos y filósofos.
EL BAJO IMPERIO ROMANO
Cuando Roma emergió del período prehistórico, a finales del siglo sexto a.C., era una pequeña ciudad-estado comparable en tamaño ala Atenas antigua. Para el 300 d.C., cuandoalcanzó el máximo de sus conquistas territoriales, se había expandido a un inmenso imperio que excedía en extensión al de AlejandroMagno.
De la mano con esta expansion territorialse habian presentado profundos cambiospoi íticos. Al aparecer Roma, por primera vezen el escenario de la historia, alrededor de 500a.C., era una monarqu ía patriarcal; de 500 a27 a.C. era una república oligárquica; de 27a.C. a 285 d.C,, el periodo del primer imperio,era una mcnarqu ía limitada; y de 285 d.C. alfinal del Imperio Occidental en 476 d.C., elperíodo del Imperio tardío era una monarquíaabsolutista. Durante el Imperio tardío la burocracia imperial estaba en su más alto estadiode desarrollo, no obstante que el períodoterminó con la ca ída de Roma.
Estructura administrativa del Imperio
Con la orqanización general del Imperio Romano tard io también se supondrá que ellector está familiarizado y procederemosinmediatamente a trazar la estructura adrninistrativa del gobierno central. Esta consistíaen: 1) la casa del emperador, que jugaba también un rol importante en los asuntos deiEstado; 21 el consejo imperial, que deliberabasobre cuestiones generales de la administracióny asistía al emperador en sus funciones judiciales; 31 los departamentos ejecutivos: y 4)la administración judicial.
Nosotros nos interesamos principalmenteen los departamentos ejecutivos, ele los cualeshabía cinco, cada uno encabezado por unapersona nombrada por el emperador y asistida por un personal numeroso. En un lenguaje moderno podemos hablar de ellos como losdepartamentos de administración, asuntos interiores, finanzas, justicia y guerra. Es en estosdepartamentos donde encontramos el gruesode la burocracia imperial, a pesar de que losaltos oficiales de los distritos y provinciasadministrativos del imperio eran tambiénpersonas nombradas por el emperador y, porlo tanto, junto con su personal, una parte dela burocracia imperial.
Características internas de la burocracia
Aun en los días de la república, el servicio civil romano estaba estructurado a lo largo delíneas de clase, con la mayoría de los magisterios reservados para los patricios; pero bajo el imperio esta estratificación se llevó máslejos y se hizo más pronunciada. El servicioimperial se divid ía en tres partes distintas,cada una reclutada de una clase particular:
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1) la división superior, que comprend (a lospuestos más altos en el servicio imperial, dela clase senatorial; 21 la división intermedia,que inclu ía los oficios elevados que seguían enel rango, de la clase ecuestre; y 3) la divisióninferior, que comprendía los numerosos cargos y posiciones menores, de los ciudadanoshumildes, los hombres liberados y los esclavos.Bajo el Imperio Tard ío las clases senatorial yecuestre se vieron más o menos mermadas,pero continuaron en su virtual monopolio delas posiciones más altas. Ambas clases seabrian nada más a los plenos ciudadanoscuyas tenencias de propiedades alcanzabanun mínimo prescrito.
La antigua Roma, bajo la república y elimperio, no se interesaba en la educación primaria ni secundaria. En cuanto a la educaciónuniversitaria no profesional se participabasólo hasta mantener unos asientos en filosofíao retórica en las ciudades principales y la ciudad de Roma ten ía una universidad de diferentes clases. Había, sin embargo, escuelasespeciales anexas a oficinas gubernamentalesen donde nuevas personas electas recibíaninstrucción sobre su propio trabajo. Estas erande dos tipos: una que proporcionaba unaeducación literaria general para los trabajadores de oficio de grado superior, y otra, unainstrucción de rutina para el personal de oficio interior. Para los puestos más altos en elservicio imperial se requería conocimientosde derecho.
Bajo la república sólo los trabajadores delgobierno de un rango inferior, excepto hornbres liberados o esclavos, eran pagados porsus servicios requiriéndose que los maqistrados sirvieran sin otro pago que sus gastos.Bajo el imperio, sin embargo, los salarios se
extendieron a todos los funcionarios sin importar el rango. Además, los sueldos seqraduaron y se colocaron oficiales de diferente rangoconforme a grado de salario, como se hacebajo nuestra moderna clasificación y planesde compensación. Los funcionarios estuvierontambién exentos de ciertos tributos y recibianpensiones de jubilación.
Bajo el Imperio Tardto las promociones yoportunidades de carrera, relacionadas estrechamente a la uniformación de puestos y salarios, se manejaban de la misma manerasistemática. El servicio imperial ofrecía trescarreras distintas, coincidiendo con la divisiónde servicio a lo largo de las líneas de clase: lasenatorial, la ecuestre y la inferior. Cada unade estas subdivisiones estaba a su vez subdividida en grados de salario, que formabanpeldaños en una escala de promoción. Normalmente las promociones se restringían a lasdivisiones, pero había cierto movimiento delas divisiones inferiores a las superiores, tal ycomo han ocurrido en años recientes en elservicio civil británico, que es organizado encierto sentido a lo largo de las líneas romanasimperiales. El método de promoción normalera por antigüedad, pero hay razón para creerque las remaciones no eran raras.
Los miembros del servicio civil eran nombrados por el emperador y servían a su voluntad. La práctica real variaba de un emperadora otro, pero como lo ha establecido H. Mat·tingly "los mejores administradores parecenhaber hecho un esfuerzo especial por ejercerperiodos considerables de oficio". Asimismo,legalmente, todos los nombramientos hechospor un emperador conclu ían con su muerte.Su sucesor pod ía, si lo deseaba, reemplazar atodos los funcionarios existentes con norn-
ESTUDIOS DE CASO 59
bramientos propios. Nuevamente aqu í la práctica variaba de acuerdo con los emperadores.Algunos realizaban una remoción completaal ascender a su oficio, en tanto que otros larealizaban sólo con unos cuantos. Dioclesiano, por ejemplo, a pesar de haber forjado unarevolución sobre el carácter del gobierno imperial, convirtiéndolo de monarquía limitadaen absoluta, hizo relativamente pocos cambiosinmediatos en su personal. Hablando en general, en tanto que el servidor civil romanono ten ía la protección de leyes sobre tenencia,tenia probablemente un alto grado de seguridad real en la práctica.
Evaluación y comentario
El servicio civil romano se desarrolló en uncuerpo profesional realmente magnífico parala administración de los asuntos del Estado.En su organización, competencia y magnitudtomó la grandeza del imperio mismo, formando incluso parte de esa grandeza.
Como los antiguos egipcios, los romanostenían una inclinación por el orden y el sistema, y esto impartía a su servicio civil ungrado de uniformidad en puestos, títulos ysalarios que se acercaba al de una organizaciónmilitar. A su vez, esta uniformidad no sólorealizada para una administración disciplinadade asuntos de personal, acrecentaba tambiénel prestigio V la dignidad del servicio
Sin embargo, para su prestigio, el serviciocivil romano estaba en deuda sobre todo conotras consideraciones. Una era la asignaciónde personal a los altos puestos administrativoscon miembros de las clases senatorial yecuestre , que comenzó con Augusto y continuócon los siguientes emperadores. La otra era
el hecho de que el servidor civil romano, comosu contraparte egipcia, era el representante deun poder autocrático y, como tal, era tan respetado como temido.
No obstante sus propios deslices de larectitud, el servicio civil imperial realizó unagran mejora sobre la oficial ía corrupta y rapaz, mediante la cual el mundo romano fuegobernado durante los últimos días de la república. Esto fue verídico particularmente enla administración de las provincias, más especialmente en la exacción y colecta de los tributos, que anteriormente se había hechosobre una base contractual. Después de que sehabía determinado la cantidad de tributosque debían colectarse de una comunidad, lalabor de colección se encargaba a una compañ ía de publicani, la cual proced ía a extraerde los tributarios una cantidad mucho mayorque la establecida, quardándose la diferenciacomo ganancia. Este método condujo a grandes abusos en los que se vieron envueltos losoficiales provinciales. Bajo el imperio la colecta de tributos se encargó a servidores públicos asalariados mitigándose en gran medida elabuso cometido sobre los tributarios parabeneficio personal, con la alegría de los provincianos.
Como sucedió con la burocracia egipcia,el servicio civil romano llegó a ser finalmenteopresiva y pasada. Empleó también una reglamentación excesiva en la vida económicade las personas y los sujetó a una pesada tributación para sostener un creciente ejército deagentes imperiales. Con esta doble frustración,la ciudadan ía romana sufrió el mismo quebrantamiento de espíritu que sus predecesoresegipcios bajo los ptolomeos. La agricultura yla industria languidecieron, la población de-
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creció, aun el ejército se debilitó tanto que nopudo detener por más tiempo a los bárbarosque presionaban en los limites de la nación.En realidad, el servicio civil romano que enun principio habla sido el principal instrumento del imperio para brindar paz y prosperidadal mundo romano, en sus últimos tiempos seconvirtió en una de las causas principales dela caida del propio imperio.
A MANERA DE CONCLUSION
Los servicios civiles del antiguo Egipto y del. Imperio Romano tuvieron muchos elementosen común; incluso Roma tomó algunos deEgipto. La forma jerárquica de organización,personal profesional de tiempo completo,estratificación social del servicio, vías de
promoción claramente marcadas, relativa seguridad de la tenencia, fueron característicasde ambos servicios. Más aún, ambos tuvieronlos mismos finales trágicos al convertirse enopresivos y pesarios para la población. Enmarcado contraste se coloca el servicio civilde la Atenas del siglo V. De los servicios civilesromano y egipto poco puede encontrarse encomún con el ateniense. En lugar de ello hayconsejos de aficionados, selección por suerte,rotación de oficios y una ausencia casi totalde personal profesional. Como señalamos anteriormente, los atenienses daban más valor a laresponsabilidad del gobierno que a su eficiencia, y bajo sus condiciones no tenían en realidad una gran necesidad de eficiencia gubernamental. Evidentemente el sistema ateniensehabría sido del todo inadecuado para las necesidades de Egipto y Roma.
EL GOBIERNO Y LOS GOBERrJADOS EN EL IMPERIO EGIPCIO *
William Edcerton
Los eqiptoloqos ingleses y norteamericanoshan dado (,1 nombre de el Imperio él un per íodo de cinco siglos, que va del ascenso deAhmés I alrededor ele 1580 a.C. a la entronización de Herihor alrededor de 1085 a.C.'Estos cinco siglos fueron una época bien definido en la historia egipcia. La época comienzacon la expulsión eJe los hicsos y la reunificaciónde todo Egipto bajo los príncipes de Tebas.Termina con una nueva división de Egipto endos principados independientes, uno al surbajo Herihor, con su capital en Tabas y otroal norte bajo Smendes y su esposa Tentamón,con su capital en Tanis. Incluye el periododel rnáxirno poder, bienestar y rnaqnificenciaegipcios -"aquella época dorada del imperiocuando Egipto gobernaba el Este", en las palabras de Steindorff y Seele- y termina conforme comenzó un largo período de reduccióndel poder y una inercia relativa, asociados conla división interna.
El gran esfuerzo nacional para expulsarél los hicsos dio él los ejércitos egipcios un
Orrqmalrnunte j\ll~ un dl$UIISO proriuucmdo auto la Divrs.ón d¡,1 Oeste MerllO dI' la Socl('r1ad 01 icnta: Norrcarncucana en Anu AliJOI, r-n al)!11 13 (le 1947_ Aptu ecio dos
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ímpetu que los condujo al Iimíte norte deSiria. Hasta donde sabemos, estos ejércitosde la temprana decimoctava dinastía estabanconstituidos casi por completo de eqipciosnativos. Los conquistadores faraones duranteeste perlarlo inicial de la expansión imperialrecompensaban a sus vetemos más destacadoscon tierras. esclavos cautivos y otras formasde bot in. Daban también tierras, esclavos ybotín a los templos de los principales diosesnacionales, y esta práctica con .inuó a travésde todo nuestro periodo.
Para sus fuerzas militares y policiacas losúltimos faraones del Imperio llegaron J confiar cada vez más en los extranjeros, especialmente en los nubios y libios; sin embargo, e:elemento egipcio siguió siendo de gran irnportancia en las fuerzas armadas. Algunos extranjeras llegaron muy alto en el servicio gubernamental, incluso en el período del desoreJen alfinal de la dinastía decimonovena, un aven turero sirio logró apoderarse del trono por unbreve periodo.
De esta manera, fuera del relativamentehomogéneo Egipto que expulsó a los hicsos,se desarrolló durante nuestro período un cicrto número de clases más o menos poderosas ydistintas con intereses potencialmente conflictivos. Se puede señalar particularmente el Ser-
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vicio civil, los sacerdotes (en especial aquellosde los grandes templosl. los oficiales profesionales del ejército egipcio y los mercenariosextranjeros. Todos estos grupos se trasladabanmás o menos el uno con el otro, ya que noeran mutuamente excluyentes las profesionesde servidor civil, oficial del ejército y sacerdote.
Sabemos, por los llamados "textos escolares" de la decimonovena dinastía, que losservidores civiles (los escribanos y ejecutivosen las oficinas del gobierno, a veces llamadosburócratas) despreciaban a los militares y sacerdotes. Por lo tanto, estos hombres, o algunos de ellos, estaban ciertamente conscientesde tener intereses de clases diferentes a los dela milicia y el clero. Es al menos una suposición razonable el que existiera una correspondencia entre el ejército y el clero, y pareceríaextraño, a priori, que no hubiera friccionesentre los tres grupos. Pero la evidencia existente sobre dichas fricciones es m ínima y tanexagerada por la propaganda que fácilmentepodemos cometer grandes errores al tratar deinterpretarla.
Recientemente se ha tenido una notableilustración de este peligro. El fundador de lavigesimaprimera dinastía, el faraón Herihor,cuyo ascenso -al rededor en 1085 a.C. marcala formal cpnclusión del período del Imperioque se está estudiando, habia sido un altosacerdote de Amón por varios años antes detomar posesión de los titulas reales. Cuandoascendió al trono, Herihor adoptó el titulode Alto Sacerdote de Amón como su prenombramiento real, colocándolo en su primeracartuchera, con su nombre personal Herihor yel epíteto Hijo de Amón en su segunda cartuchera. Y anteriormente, cuando era un alto
sacerdote de Amón y todavía no era rey, Herihor se hab ía atrevido a representarse él mismoen las paredes del templo como de la mismadignidad que el reinante Faraón Ramsés XI,un descaro casi sin precedente. Estos y otroshechos indiscutibles parecen probar, sin dudaalguna, que la elevación de Herihor al tronofue un triunfo para el clero de Amón de Karnak y todos los egiptólogos lo han consideradoasí, hasta 1936, cuando Hermann I<ees comprobó que la verdadera explicación es exactamente la opuesta." Herihor no fue inicialmenteun sacerdote, sino probablemente un oficialdel ejército. El que haya asumido el oficio dealto sacerdote de Amón en la última parte delreinado de Ramsés X I representó una aplastante derrota para el partido clerical 3 y sucoronación como faraón unos años más tardeno fue un triunfo del clero. Herihor asumiólos poderosos cargos seculares de virrey deNubia y visir del Alto Egipto casi al mismotiempo que el de alto sacerdote. Pudo habertransferido después el oficio de visir a otrooficial (sin duda un leal seguidor de su propiopartido), pero no puede haber ninguna dudade que su subsecuente toma de la corona faraónica descansó más que en el poder sacerdotal, en el militar. Enfatizó su relación conAmón y el sacerdocio de Amón por la mismarazón por la que la reina Hatshepsut enfatizósu milagroso nacimiento, con el fin de dar unmatiz teológico aparentemente respetable peropor completo falso a su usurpación. Esta
2 Kep.s.. "Hr-rrhor unct die Au trich tunq eles LhebarusuhnnGotresstearcs: Naohrrch ton von dcr Gest-Hschaf t derWis$cnschafl(:n lU GbTlll1gr:n, ptut hrs t. KI., Neuc Folgf~,
Fr achqrupoe 1,2. Band (1936·38), PI". 1-20.
3 O al menos una etorrota para la anterior familia del alto secerdocio Dicha familia pr obahlcmcnte no tenIa unas raices muy profundas en 81 sacerdocio
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inversión directa de un panorama que parecíacierto y obvio puede ayudarnos a cuidarnosdel dogmatismo al interpretar las corrientessubyacentes de las poi íticas del antiguo Egipto.
En cuanto a la organización y poderes delgobierno, todos saben que el Faraón era el monarca absoluto y que su autoridad descansabateóricamente en su supuesta divinidad. Esfrecuentemente llamado "el buen dios." Unode sus títulos más frecuentes lo designa como"el hijo del dios sol Re" y sabernos que estetítulo de parentesco divino no era una simpleforma verbal, sino que era tomado literalmente.
Los escribanos de la corte nos dicen queel divino faraón hacía personalmente todo lonecesario para el beneficio de Egipto, con lailimitada habilidad personal y que caracterizapropiamente a un dios. Nos dicen que personalmente acababa con sus enemigos por milesen el campo de batalla, descubría él mismo loque estaba mal en todo su imperio y personalmente ideaba los reglamentos y leyes necesarios para mantener todo correctamente. Nosdícen que los reyes extranjeros llegaban espontáneamente de sus lejanas tierras llevandosus tributos y rogando al faraón por el alientode vida que sólo él pod ía otorgar. Y nos dicenmuchas otras cosas igualmente increíbles.
Las inscripciones autobiográficas de losoficiales y sacerdotes son por lo general jacotanciosas, a su nivel, como lo son los elogiosde la corte del Faraón. Es fácil de encontrarque Fulano era un modelo de virtudes y habilidades, pero nuestra información sobre lo queFulano hizo en realidad se limita generalmentea una lista de sus títulos y éstos no siempresignifican exatamente lo que parecen ser paranosotros.
Desgraciadamente la información verídicasobre cómo funcionaba el gobierno faraónicoes muy escasa. Muchos de los documentosrelevantes pueden interpretarse en más deuna forma y el cuadro resultante incluye neceosariamente muchos datos inciertos.
No hay duda de que la ley del Faraón eraabsoluta en el sentido más estricto de la palabra. La leyera simplemente su deseo formalmente expresado. Si la leyera codificada 4 esclaro que cualquier disposición del códigopod la modificarse o anularse por el faraón reinante en cualquier momento. Entre los pocos
4 Como Sccrc lo ha señatado . Dav.cs , La Tumba de Rt'ckmi-re en Tebas (N"w York, 1943), pp. 31-32 V 50, nilll.24,ha sosten«¡o vrpor csarnen tc que los r.uarcnta (con rtcter .rrunauvn oe "p¡e!"! en el suelo dF::1 Salón del Visir no soncuatro rollos de piel que sosucnen el texto del códiqo te.
gal, sino "pr obablemon tc cuatro llanas Ilexi\Jlr!s cortadasde cuero qrueso" Ip 50, numo 241 "los bastones dp manrto puestos en las manos df' los tuucronarios de distrnocorno aur orizacrón para ejecutar la ley, como el ministrodel alquacil in qles , como los instrumentos rte correcciónvistos nn manos del ujier" (p. 31). "Reales Instrumentosde corrección" como aquellos que escasamente l'pci!Jir lanla ímponanc.a corresoondrcnte a los cuarenta e n la pm tura y en el tex to , V la perfecta lorma Simple de los cuarentaobjetos que me parece diirc¡l ríe retactonar con "tos bas tones de mando puesto en las manos de los lun.:ionarios dedistrito" No VI 'o dificultad alguna en reconocer que unapalabra que originalmente significaba "correa" o "banda"o algo similar haya llegado a si~inific<lt "látigo" (corno en"él es golpeado con treinta lanqazos". Revista de Egi(J/o,logia. i. 1933,631 y uno riel grupo especdico de manuscritos de orct. El código inglés (en eseocta rte l \..all'n coaex,ciJlJdex, tronco de árbol, bloque di: madera, tabla de escritura; se refiere a compilación sistemática de leyes oaun compilación especifica de leves, por ejemplo, aquellade Justiniano. En cuanto a la larga V delgada forma de
los cuarenta objetos, es bien conocida la falta de veracidad de las proporciones en las cinturas egipcias. La faltadí' un tor>e! alrededor de ellos puede ser cm rualidadafqo de realismo, siendo los rollos tal ve? desatados parauna fácil remisión Pero la existen ció de un código dederecho faraónico no dehe sepcur consirJerándose come unhecho conocido a menos que se obtengan nuevas evidencias .
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registros sobre procedimiento judicial que hanllegado a nosotros de nuestro periodo decinco siglos hay solamente uno que cita directamente una regla de derecho a manera deautoridad, y en este único caso la cita es introducida por las simples palabras "el Faraón hadicho.'" Las pocas leyes reales que han llegado hasta nosotros, tales como el Edicto deHarrnhab" y el Decreto Nauri de Seti l,! reflejan la misma teoría legal. El texto del DecretoNauri comienza: "Su Majestad ha ordenado,"y el texto de Harmhab principia: "El reymismo ha dicho." Lo que el faraón hayadicho es la ley.
Teóricamente, el derecho del Faraón agobernar descansaba en su divinidad. Hahlasido procreado por el dios sol Amen-Re ycon la entusiasta aprobación de los otros dioses lo colocó en el trono y decretó un largo ybrillante reinado para él. Sin duda estas ficciones teológicas ayudaban a fortalecer la posición del faraón. Pero la verdadera base sólidade su poder era su control de la maquinariadel gobierno, incluyendo el ejército y la policía. La usurpadora Hatshepsut después deservir varios años como regente para el legítimo pero inmaduro Faraón Tutmés 111, loempujó a la oscuridad cuando se sintió firmemente establecida en el control del yohier-
5 Pnp Tur¡n 2021,3.4, pubfn.ar!o POI Cer nv y Peet Jf'A.Vol XIII 11927l, PI. XIV y n. 32 el. Senn. Erntuh runq I11
die aqvpnscbe Rechtsgcschlchte bis Zllfl1 Ende des NeuonRelchf~s, Vol I .Iurrs rrscher Te.l l"AgVfJtologlSc11c Eor schunqen," He tt 10 horausqeqcban von Alcxancter Scriarn- Gluckswdt and New York 1939) p. 20
6 Ultima "lUICión POI PIluqer , JNES, V (1946),260-76.
7 Pubtrcarto por (ilrltltil, JEA, V()I XIII (1927) PisXXXVII-XLIII y pp 193-206
no, permaneciendo el Faraón legítimo en unaposrcion subordinada mientras Hatshepsutvivió. En vista de que ella controlaba ya elgobierno pudo proclamarse hija de AmenRe.Ciertamente nadie negó públicamente sutítulo de divinidad mientras ella vivió, perouno se pregunta cuántos de sus contemporáneos lo creian realmente. El Faraón legítimoTutmés 111 procedió finalmente a tomarposesión del trono, no a causa de su superiortítulo de divinidad sino porque la muertede Hatshepsut quitó el obstáculo de sucamino. Más sorprendente aún es el casodel revolucionarlo real Akenatón, que fue capaz de abolir la teología polite ísta tradicional,alterando su propio titulo de divinidad másallá del reconocimiento, pero continuó gobernando hasta su muerte. Claramente el hechofue que la divinidad "el Faraón descansabaen su poder para gobernar, no obstante que lateoría oficial era exactamente la inversa deésta,
Al lado del Faraón divino, cuyo verdaderopoder descansaba en el servicio civil, el ejército y la policía, estaba, por supuesto, una grancantidad de dioses en Egipto, y algunos deellos (o sus cleros) tomaban parte en el gobierno de Egipto de vez en vez, mediante la promulgación de oráculos que parecen haber te"nido consecuencias prácticas legales. Retomaréeste tema más adelante. Pero el verdadero papel desempeñado por los oráculos en el gobierno era reducida y discutiré primero Joselementos puramente humanos del gobierno.
La legislación parece haber sido una función del Faraón únicamente; éste no parecehaber delegado la función a ninguna otrapersona o grupo.
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La labor administrativa y judicial del Faraónera delegada a un cuerpo de oficiales numeroso y sistemáticamente organizado. Los egipcios conocían perfectamente la diferenciaentre las funciones administrativa y judicial,pero bajo el imperio parece que las funcionesjudiciales eran desempeñadas incidentalmentey P(H hombres cuyas labores principales eranadministrativas.
La deleqación del poder administrativo yjudicial era, por supuesto, estrictamente autoritaria, desde la cúspide hacia abajo, desde elFaraón hasta los más altos oficiales del Estadoy de ellos a sus subordinados.
El servicio del gobierno estaba dividido dedos maneras: por tipo de actividad y qeoqráficamente. Por un lado, existían departamentos de la administración central como la teoríareal y el granero real que operaban a través detodo Egipto y tal vez en todo el Imperio. Porotro lada, el pa ís estaba dividido en distritosadministrativos carla uno de los cuales ten íélsus subordinados al gobierno central en tortaslas consideraciones.
Durante el Imperio normalmente no hab íabajo el Faraón un funcionario que ejercieraautoridad en todas partes del pa IS y en todoslos departamentos riel gobierno al mismotiempo. En 105 Reinos viejo y medio el Visirhabía sido un funcionario tal. Pero en el irnperio había regularmente dos Visires,uno parael Bajo Egipto y otro para el Alto Egipto.Probablemente cada Visir en su propia regióndirigla todas las actividades públicas, estandosubordinados únicamente al Faraón. No se asegura que cualquiera de los Visires ejercierauna autoridad general en Nubia (donde qobernaba un virrey y era tal vez directamente
responsable ante el Faraón) o en Asia. Podemas sospechar que los Faraonesdel Imperio loabolieron intencionalmente permitiendo él
cualquier sujeto representar la autoridad realdondequiera y en cualquier consideración.
En cualquier pohlación mayor habla ungrupo flojamente organizado conocido comoel consejo (knbll y encima de él habla dosgrandes consejos en Tebas y Heliópolis 8 presididos por los dos Visires,respectivamente. Noes seguro si estos consejos, como tales, desempeñaban directamente cualquiera funcionesadministrativas, pero ciertamente se instituyeron como cortes de derecho, tanto en casoscriminales como en civiles, y en ciertos casostrataban asuntos administrativos con su capacidad judicial. Los miembros individuales delconsejo, en su rnayor parte, eran hombrescuyas principales labores eran administrativas.Así, los consejos debieron tender en ciertoqrado a cortar las lineas divisorias de los departa mentas arlministrativos.
Cuando se enlistan los nombres de losmiembros de un consejo, la lista se encabeza (-1
menudo así: "el consejo de esta fecha", comosi la composición del consejo cambiara de undía a otro. En una audiencia judicial, que talvez co.nprenrna intereses del Templo de Muten Karnak ," el consejo era presidido por elmás alto sacerdote de Amón y consistía íntegramente en sacerdotes de los diferentes templos de Karnak, excepto el individuo queregistraba, que ten la el titulo de "escribano
8 Gardnif!r, La tnscnocion ao Mes IL¡~lf)liq, 19051, pp. 3338: Spidl, op. cit; PP 32-33
9 PitIJ. Ben¡n 3047, Plli)IICddo por EII'IJI1, r.Z, Vol. XVII(1879), PI. I Y P¡1 71-76; el $f'idl, op, cit, p 33
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de registro del Consejo de Tabas". Se han encontrado otros consejos constituidos por funcionarios laicos o por sacerdotes y funcionarioslaicos juntos.
Me parece que los templos de los diosesdebían considerarse como departamentos dela administración real. Teóricamente era elFaraón en persona quien realizaba el ritualregular diario en todos y cada uno de los templos en Egipto. El sacerdote que en realidadcelebraba el ritual diariamente lo hacía enrepresentación del Faraón. Las dotes del templo existían ostensiblemente con el propósitode sostener el ritual, el servicio perpetuo querendía el divino Faraón a sus divinos padres,los grandes dioses y diosas del Imperio. Lossacerdotes y otros funcionarios del temploeran los agentes del Faraón como los oficialesdel ejército y los colectores de tributos. Hastadonde se ve, el Faraón ten ía el mismo poderde nombramiento y remoción del sacerdociocomo de otros departamentos del serviciopúblico. Es cierto que los sacerdotes pod ian, amenudo, legar sus oficios a sus hijos despuésde ellos, pero esto era igualmente verídico enotros departamentos gubernamentales. Escierto que los sacerdocios más acaudalados-en especial los sacerdocios de I<arnak deAmen-Re-Rey-de-Ios-Dioses- eran l'~ pelígropotencial para un débil Faraón, pero lo mismoera el ejército y la propia fami Iia del Faraón.Un Faraón fuerte controlaba normalmente alsacerdocio por completo y esencialmente porlos mismos métodos con que controlaba a sufamilia y el ejército.
Es bien conocido que los Faraones de ladecimoctava, decimonovena y vigésima dinastías dieron grandes dotes a los templos de susdioses y, sobre todo, al gran templo de Amen-
Re-Rey-de-Ios-Dioses en I<arnak. Estas dotesinclu ían tierras de agricultura, minas ele oro '/otros tipos de bienes raíces; esclavos en grandes cantidades que eran capturados en la guerra o torne-tos de países conquistados: grandesrebaños de ganado de todos tipos; botes en elNilo yen el mar; muebles de templos. ropajes,granos, vino, cerveza, propiedades y mueblesde todas clases; y talleres donde eran manufacturados múltiples artículos. Oueda bienclaro que Amen-Re-Rey-de-Ios-Dioses debióhaber sido el propietario más acaudalado enEgipto, con la única excepción del Faraón, através de todo nuestro período.
A menudo se ha establecido o hecho impl ícito por estudiosos modernos que todas laspropiedades del templo en Egipto estabanexentas de la tributación. No estoy segurode que esto fuera cierto para cualquier períodoy Papyrus Wilbour lOnas da una evidenciapositiva de que eso no sucedió en el reinadode Ramsés V (año 1150 a.C¿ un período delque la literatura egiptológica común nos puede conducir a suponer que el gobierno realestaba perdiendo rápidamente su poderíosobre los grandes sacerdocios o lo había perdido va).
Los decretos reales que conceden privilegios administrativos e inmunidades a templosespecíficos prueban, por su simple existencia,
10 E,Q. Eduard Mever, Geschichte des Attcrtums. 11,1 L'la.od.: Sjutqar t y Berl¡n , 1928), pp. 73- 74; no tan vasto Koes.«uttureescnictue des al ten Oriente. Er ster Abscnn¡l!Aovotcn (Munich, 1933), pp. 255-56. En contraste Otto.Priestor und Tempel In heflenis tisr-he n Agypte, 11 (Leip7igy Bcrt¡n , 1908),43, n . 2. Podrta arqumentarse de P. dnm.Rvlands IX, 6,13·7,6 que los "cr anctes templos" estabannor malrnanm exentos rte tributación en los últuno s tiern.pos, l zdmas n'as vigésima quinta y vigésimosf'xta7J, perola conclusión me parece carecer de confirmación.
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que no había un derecho general que concediera privilegios similares e inmunidades atodos los templos. Ha llegado hasta nosotrossólo uno de tales decretos de privi legios einmunidades en buen estado del período delImperio. Este es el Decreto Nauri de Seti 1(1300 a.C.1 que protege los intereses nubiosde un templo particular en Abidos. No estoyseguro de que se mencione la tributación eneste largo y elaborado documento. Ciertamente no prohibe absolutamente el reclutamientodel personal del templo para la corvée. Prohibe la toma arbitraria del personal del templo yel transportarlos de un distrito a otro para laslabores forzadas. Prohibe también que los funcionarios reales roben el ganado del templo,dispongan de los botes del templo en el Nilo,o interfieran con los trabajadores del templou otro personal en el desempeño de sus labores. En suma, el Decreto Nauri se encarga deproteger la organización de un templo en particular en contra de una serie específica deactos arbitrarios y opresivos, en contra de loscuales los modernos gobiernos civilizadossalvaguardan a todas las organizaciones y ciudadanos o sujetos sin excepción. Lo que nosbrinda el Decreto Nauri no es la debilidad delgobierno real, sino su fuerza y su ocasionalcaracter arbitrario. Es claramente implícitoque aquellos que no estuviesen espec íficamenteprotegidos por un decreto tal podían esperartener de manera arbitraria no sólo su ganado ybotes, sino también sus propias personas enposesión de los funcionarios del rey y sustra ídos por períodos indefinidos, probablementea partes lejanas del imperio, tanto para trabajos de agricultura como para el servicio militaro cualquier otro propósito que derigiera cualquier m ísero representante de la corona."
11 Intento discutir el Decreto Nauri más ampliamente en unerrrcu!o posterior.
Por otro lado, existe evidencia precisa quemuestra que el Faraón, su Visir y otros funcionarios ejercían cierto grado de control almenos sobre los asuntos económicos de lostemplos, e incuestionablemente el gobiernohacía nombramientos en algunos casos paralos oficios sacerdotales más altos e inferiores.
Dije antes que retomaría el tema de losoráculos. A manera de ilustración, se tomarándos oráculos especificas, uno sobre une cuestión administrativa de la mayor importanciapública y el otro en un caso mucho menor derobo.
Ramsés 11 en el primer año de su reinadohubo de escoger un nuevo alto sacerdote deAmun de Karnak, un nuevo beneficiado parael más importante sacerdocio en todo Egipto.De acuerdo con su propia afi rmación ,12 Ramsés puso ante del dios los nombres de todoslos oficiales de la corte real, el comandantede la milicia (r3 hry nmnfyt y, los sacerdotes,jefes y otros notables del propio templo deAmun (pr), y el mismo Amun escogió a ciertoNebwenenef que no era ni siquiera miembrodel sacerdocio Tebano, pero era un alto sacerdote de Hathor de Dendera, alto sacerdote deOnuris de This e inspector de sacerdotes detodos los dioses entre This y Teba, oficios quehabía tenido su padre antes que él. Ramsés,por lo tanto, procedió a instalar a su Nebwenenef como alto sacerdote de Amun de Karnak, instruyéndolo para que instalara a suhijo en los otros sacerdocios que habían sidopreviamente de su familia. En este caso nohay duda de que el rey que instaló al nuevo
12 Consultar Sthe, "Die Berufung emes Hcbeoprres ters des
Amon anter Ramses 11", AZ, XLIV pp. 30-35, 1907 YPis 1-111.
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alto sacerdote de Amun lo escogió también.El oráculo no era, sin duda, una dificultadmás para arreglar las cosas que un modernoplebiscito.
El otro de los dos ejemplos viene de mediados de la vigésima dinastía, a más de cien añosdespués del pnrnero.":' Habían sido robadascinco prendas de vestir de un sirviente llamado Amenemius. El injuriado sirviente apeló auna deidad tebana menor llamada Amun dePekhenty para que le revelara el nombre delladrón. Al consentir el dios a hacerlo, el sirviente Amenemuia le dijo los nombres detodos los habitantes del pueblo. Cuando sedijo el nombre del granjero Peteumdyamun, eldios inclinó la cabeza 14 para decir: él las robó.Entonces el granjero Peteumdyamun dijo aldios "eso es falso, yo no las robé". Entoncesel dios se enojó mucho.
En otra ocasión, el granjero acusado apelóPeteumdyamun a otro dios tebano menor,pero este dios hizo el mismo gesto que el otrohasta decir "él las tomó". Una vez más elgranjero dijo, "eso es falso", y este dios, comoel primero, se enojó mucho de que un hombreseñalado como ladrón tuviera el descaro deafirmar su inocencia.
Entonces el granjero acusado se presentónuevamente ante Amun de Pekhenty, el diosde su propio pueblo que lo había acusado laprimera vez, y el granjero apeló al dios dicien-
13 Consultar Dawso n y Bfackrnan , JEA, XI pp. 55-24/, 192!::ly PI. XXXV-XXXVIII, y Cl'rny, JEA, XXIII pp. 60 y 188
18889.1935
14 Se rnauttenc la traducción convencional "nod" (nodded.inclinó la cabe/al para hnn hn, a pesar de que este gestoorobebrc.nco le no fue pi verdadero.
do "Ven a mí, Amun de Pekhenty, mi dios yamado señor, llamé yo las vestimentas?", ( iotal vez "yo no tomé las vestimentas!"). Yasíel dios inclinó la cabeza marcadamente tantocomo para deci r "él las tomó".
El resto del registro no me parece muyclaro. Probablemente el granjero acusado confesó su hurto, como lo creen Blackman yCerny.' 5 De todos modos, fue. casi seguramente castigado por eso. Pero no se puededudar que fuere inocente. La afirmación de laculpa del granjero, puesta en boca de Amun,fue realmente hecha, por supuesto, por unsacerdote o un grupo de sacerdotes. No hacefalta sugerir que los sacerdotes no ten ían conocimiento del asunto. Parece no existir evidencia de cualquier tipo que pudiera admitirsepor un tribunal moderno. Por el contrario, elgranjero se comportó como un hombre cuyaconciencia estaba tranquila. Si es que finalmente confesó, debió haberlo hecho bajo unaclase de tercer grado psicológico.
Estos dos oráculos, tomados conjuntamente, parece que ilustran con claridad elpoder de los oráculos y lo que no ocurrió durante las dinastías decimonovena y vigésima.Un oráculo podía ser realmente decisivo enun caso menor, envolviéndose sólo los intere-
15 'Iwf 'mtf y 'iwf 'irt {reverso 6 y 7) traducido por Blackman, como narración puede ser futura y continuar lainterpretación sacerdotal del oráculo: "El lo tomará y leimpondrá un castigo en orescnc¡a de 1<1 qeore de! pueblo, ypronunciará un juramento nn presencia del dios diciendo"Fui yo quien lo tornó". "Es una circunstancia sospechosa el que el dios (sin testigo humano) haya testificadoa la gente de los pueblos diciendo: Mirad, el hombre roconoce los vestidos del Faraón, diciendo: 'Yo los tengo,los devolveré (?)' ""Sf'idl too. cit, p. 39) ha señalado
correctamente que el dios traiciona al final de cuentas auna conciencia intranquila.
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ses de hombres humildes. Pero donde estuvieran involucrados los intereses del Estado sinduda, el Faraón arreglaba el oráculo comocosa natural, tanto como incorporar la ficciónmás imaginativa en los registros oficiales de sureino.
Para los egipcios ambiciosos del Imperio,aparentemente los únicos campos de actividadsatisfactorios se encontraban en las diversasramas del servicio público -la administracióncivil, los sacerdocios y otros servicios del templo y el ejército. No se tiene conocimientoalguno sobre carreras basadas en la riquezaprivaoa !" o de habilidades profesionales fueradel servicio público.
En cierto sentido la propiedad privadaexistía ciertamente, no obstante que se puededefinir sus limitaciones. Se compraba y vendíaganado, esclavos y tierras por individuos privados, aún por individuos de condición muyhumilde, tales como el pastor Mesy en losreinados de Amenotep 11 y IV Y los propietarios de esclavos podían alquilarlos a otros.'?Evidentemente el pastor Mesy pasaba comoun propietario entre sus vecinos; un hombreque ten ía ganado para vender y que probablemente aumentaba su riqueza. Hay razón paracreer que las tierras involucradas en el juiciode Mes constituyó una fortuna para el exitoso
16 Hay razón para creer que las tierras involucradas en el juicio de Mes constituyó una tortuna para el exitoso litigante. Hay también razón para creer que el exitoso litiganteera un pastor de ovejas durante el juicio y posteriormente
un escribano de la tesaren-a (ver Gardnier, La Inscripciónde Mes, n . 54, pp. 20-25). Este cambio de titulo asociadoa su anuencia repet.na es muy sorprendente, pero no puecíen derivarse de ah í tcorras generales ya que es: al incier to y b) único,.
17 Consultar Garchnnr , Cuatro Papiros de la DecimuctavaOinastia de Kahun, AZ, XLIII pp. 17-17, 1906 y Pis 1-3.
litigante. Hay también razón para creer que elexitoso litigante era un pastor de ovejas durante el juicio y posteriormente un escribanode la tesorería (ver Gardiner, La Inscripciónde Mes, n. 54 pp. 20-251. Este cambio detítulos asociado a su afluencia repentina esmuy sorprendente, pero no pueden derivarsede oh í teorías generales ya que es; a) inciertoy b) único, año con año mediante un tratoastuto. Es claro que ahi se encuentran las semillas de la empresa privada, pero parece queéstas no se desarrollaron durante el Imperio.Entre la productividad de la familia individual,por un lado, y la larga escala de actividadesde templos y otros departamentos gubernamentales, por otro lado, se tiene la impresiónde que poco quedaba para la empresa privadaelel comercio o la industria. Pero la escasezde documentos ciertamente aquí se impide.
Además de los individuos como el pastorMesy que compraba y vend ía por cuenta propia, había comerciantes que se encargabande actividades comerciales como agentes degrandes fundaciones religiosas.' 8 No se sabemucho sobre estos comerciantes del templomás allá del hecho de su existencia. Aparentemente, en algunos casos su comercio era deuna envergadura internacional.' 9
En otros casos leemos sobre los comerciantes sin saber si comerciaban por su propiacuenca o para algún templo o departamentoqubernamental. Así por ejemplo, el PapiroBoulaq No. 11,20 una hoja de un libro de
18 E.g., Papo Harris 46, 2.
19 Decreto Nauri 40, swv tvv n lus t :"coIIH'rciJI1ICS ux t ranloros". Grifith) no necesenamcote de nacion.vlidart 1I
origen exuamero ucro sí comerciando COIl tierras extr anjcras
20 Revista oer Anuquo Egl¡JIO,Vol 1,1927,PI IIIylV
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cuentas de la decimoctava dinastía re~istra
entregas de carne, vino y pasteles al comerciante Min nakht y al comerciante Snervbvn,El comerciante Min~nakht recibió suministrosen al menos diez ocasiones diferentes en unperíodo de catorce días. Las cantidades recibidas son siempre pequeñas, de manera quepudieran despacharse fácilmente por un pequeño dependiente o por un baratillero quellevara sus mercancías de puerta en puerta. Losvara sus mercanc ías de puerta en puerta. Losartículos vendidos (carne. vino, pasteles) sugieren que nuestros comerciantes pretend íanvender a la clase más próspera de la población;de cualquier modo, no a los más pobres.
Cierta tierra de agricultura era propiedadde individuos privados y pod ía transferirsede un individuo propietario a otro, tanto porherencia como por venta. Por supuesto, dichastierras pagaban tributos a la corona, pero nose encuentra ninguna otra obligación pública,como corvée o servicio militar, que estuvieranecesariamente relacionada con la tenencia detierras como tal. No sabemos si la cantidad detierras en propiedad privada durante el lrnperio era o no lo suficientemente grande comopara tener una importancia económica considerable.
La corona y los grandes templos poseíangrandes terrenos. Las tierras de la corona y lastierras del templo comúnmente se parcelabanpara los altos oficiales, tanto del gobierno realcomo de la administración de un templo. Enalgunos de los casos el oficial responsablevivía a gran distancia del terreno. Entonces,dicho pedazo de tierra ten ía primero un propietario ausente IFaraón o dios) y segundo unadministrador ausente, el alto oficial al que sele había asignado el terreno. Si todo iba bien,
sin duda el administrador ausente esperabarealizar un generoso lucro sobre Y bajo la cantidad de grano requerida por el Faraón. Peroparece que algunas veces los trabajadores huíanpara evitar los malos tratos de su jefe inmadiato 21 y en ocasiones pod ían ser reclutadosen cualquier otro lado para trabajos del qobierno, aun en otra parte de Egipto.22 Loque sucedía entonces, se deja a la imaginación.
En suma, el gobierno del Imperio Egipcioera una burocracia autocrática, altamentecentralizada en principio, y en gran medidacentralizada en la práctica. Ciertamente axistían conflictos de intereses entre los diferenteselementos de la burocracia y hay indicios deque los Faraones utilizaban conscientementeestos conflictos para fortalecer cualquier dinastía que estuviera gobernando. Las clasessacerdotal y militar, las cuales llegaron a sermuy importantes en los siglos siguientes, pueden ser observadas en su desarrollo ernbrionario y, durante el último medio siglo del lrnperio, ambas clases estaban involucradas en seriasrevueltas que contribuyeron a la caída de lavigésima dinastía y el colapso del Imperio.23
21 P. Boronía 1094, 3 1-5, Gontnier, Late-Egyptian Mise!;!nantes Bibliotheca Aeevonece. Vol. VII. Bruselas p.S,1937.
22 Implícita por su prohibición en el Decreto Nauri.
23 Hans-Wolfgang Helck en su ss timulantc y valioso libroOer Einfuss aor Milit¡irführer in der 18 á'gYPlschen Dynastic ("Untersuchungen ¿ur Gescbichte und Atterturnskunde Aovntens." Vol XIV /Leipziq, 1939/) encuentraque los conflictos de intereses entre los elementos militares y no militares del servicio reat tuvieron gran importancia en la decimoctava dinas tra y cspectatmente ('11 el periodo Amarna. A pesar di; la Imnr'~sión por la corr-eciónHelck y el análisis de la evidencia, no estov convencidode que la evidencia sea por completo suficiente para estabtccer sus co nclusrones ,
ESTUDIOS DE. CASO 71
Considero que el hombre común hab la comenzado apenas a emerger como un elemento
cuyas aspiraciones requerlan de una seria consideración en la vida económica o poi ítica.
LA ORGANIZACION COLEGIAL DE LA ADMINISTRACIONDE LA REPUBLlCA ROMANA (i) *
Teodoro Mommse~
Concepto del Cargo Público
La capacidad de ol.rar, la facultad de querer yde exteriorizar la voluntad, lo mismo que lade hacer valer ésta dentro de los 1ímites delpoder, son inherentes de un modo natural a lapersona física. Los romanos trasladaban idealmente esta capacidad de obrar a la colectividad, a la que hemos estudiado en el libroprimero, a la ciudadanía, al poputus, y subordinaban la voluntad individual de todas laspersonas físicas pertenecientes a la colectividad, a esta voluntad común. Sobre estas dosbases estribaba el concepto que ellos ten íandel Estado. La falta de independencia individual enfrente de la voluntad colectiva era elcriterio distintivo de la comunidad poi ítica ylo que diferenciaba al Estado de las corporaciones, por ejemplo, de la curia y del Senado.
Si nos es permitido aplicar aqu í una de lasexpresiones del derecho privado romano, diremos que la voluntad colectiva es una ficciónpoi ítica. En la realidad se necesitaba, paramanifestar y ejecutar esa voluntad, una repre-
Este ar trculo ha Sido inteurado con los conuutos I - V del('<t~I)SO libro 11 de la obra Compendio de Derecho PúblicoRomano, do Tooooro MOmlY1Sen, publicado en Madrid eo1893. Su titulo es meramente convencional. El dnsar rolln¡J" este terna continúa un un ar tn-u!o pcs rcrior .
sentación, de manera análoga a como sucedeen el derecho privado con respecto a los menores, incapaces de obrar. Y así como para éstos existe la tutela, así también, según el derecho ool ítico, vale como acto de voluntad deIJ colectividad el realizado por un varón quehaya sido puesto para representar a ésta en elcaso particular de que se trate. Pero la representación de la comunidad va más lejos que latutela, e" cuanto el tutor suple a una personacon existencia física, pero que no tiene completa capacidad de obrar, mientras el representante de la comunidad obra en luqar de unopersone que no existe físicamente. El acto devoluntad poi ítico es siempre el acto de unhombre singular, puesto que el querer y elobrar son indivisibles uno de otro; según loconcepción romana, el obrar colectivo pormedio de un acuerdo do la mayoría es un"contradicción. El representante de la colectividad no pod ía ejecutar ciertos actos sinocuando para ello estuviera autorizado por lamayoría de las partes componentes de la ciudadan ía o por la mayoría de los Senadores;pero el acuerdo de la ciudadan ía o del Senadoúnicamente se convierten en actos de la cornunidad cuando el representante de ésta los provoca y los ejecuta y, cuando así sucede, elacto realizado es lógica y prácticamente unacto del representante de la comunidad.
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Aquella persona singular a quien por laconstitución de la comunidad se confiere larepresentación de ésta, ora en general, oradentro de ciertos límites, es un magistrado; yacciones de la comunidad son todas aquellasque se ejecutan por el representante mismo opor encargo suyo dentro de los límites a talefecto señalados. Regularmente, se exige paraobrar en nombre de la comunidad una representación organizarla de un modo fijo; sóloen ciertos casos, singularmente en los de perjuicios originados a la comunidad, es cuandola constitución autoriza a todo ciudadanopara representar a ésta y cuando por excepción tiene lugar una representación de la comunidad por quienes no son magistrados.
De donde resulta que la magistratura, laencarnación del concepto del Estado y la depositaria del poder de éste, no puede concebirse como basada jurídicamente sobre lavoluntad colectiva de la ciudadan ía, por cuantoesta voluntad no puede, en general, ejecutarsepor sí sola; más bien, según la concepciónromana, la magistratura es más antigua quela comunidad popular que la crea, y el mandato, sin el cual no puede ciertamente ser pensada representación alguna, se transmite desdeel antecesor a los sucesores, los cuales vanocupando el puesto que dejan vacantes losotros, gracias al interregnado. Y este estarloele cosas subsistió realmente, sin interrupción,hasta los comienzos del Principado. Despuésque comenzó a realizarse el nombramientodel sucesor con intervención del antecesor enla forma de pregunta previa dirigida a los Comicios, éstos y la magistratura contribuyeronpor igual a conferir la autoridad de que setrata al nombrado. Tal concepción de la magistratura y los Comicios, como depositariosiqualmente independientes de la voluntad co-
lectiva, es la que domina y penetra el derechopoi ítico de la época republicana; pero en lostiempos posteriores de ésta, los Comicios fueron poco a poco siendo considerados comolos propios representantes de la comunidad,aun cuando nunca llegaron a serlo completamente, y entonces la cooperación de los magistrados en la manifestación de la voluntadde aquéllos perdió la forma anterior de acuerdo con los Comicios y quedó reducida a di"girel acto.
La posesión de los cargos públicos de lacomunidad era en sí tanto un derecho comouna obligación de los particulares ciudadanos,lo mismo que el servicio militar y que otrasprestaciones públicas. En los primitivos tiempos hubo de emplearse coacción jurídica paraobligar a ser magistrado, como puede demostrarse que ocurrió con el sacerdocio; a estoobedece que en Roma no se conociera nadaparecido a una declaración formal de aceptación hecha por el magistrado nombrado, yque, por regla general, entre el nombramientoy la toma de posesión no mediara tiempoalguno. Pero en los tiempos históricos c" lalibre República, ninguno de los cargos públicos, ni aun los no apetecibles e indirectamentemás o menos forzosos, fueron oficialmenteobligatorios, o por lo menos, no hay noticiade que lo fueran. Por lo mismo, tampoco sehabla de motivos legales de exención a finde ser nombrado para un cargo de la comunidad; por el contrario, a todo ciudadano leestaba permitido, sin limitación alguna, excusarse del cargo antes de admitirlo o renunciar al que se estaba desempeñando antes deque transcurriera el tiempo de su duración.Había establecida una rigurosa línea de demarcación entre las prestaciones públicas obligatorias tmunero¡ y los cargos, o según la ex-
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presión romana, (os "honores"; no era propiodel orgulloso Estado libre de Roma el considerar el desempeño de sus asuntos comouna prestación obligatoria. Durante el Principado es cuando por vez primera aparecetal concepción, hija de la desaparición elelsentimiento de la comunidad.
La rcprl.'sentación de la comunidad porun miembro de ella exigla, en su más antiguay más pura forma, la existencia de un señorúnico ne dicha comunidad, al cual le fuereconcedrda la eterna duración que requiere laeternidad de la comunidad misma, por mediode un orden de suceder regulado de un modofijo. Esto fue la Monarquia, el reqnum, formala más antigua del Estado romano. No vamosahora a dilucidar si la comunidad representaday la persona que la representaba eran consideradas como un doble sujeto de derecho o comoun sujeto único; el hecho de que el Rey tuvieraun alojamiento debido al cargo que desempeñaba, es un motivo que nos induce a suponercon bastante fundamento que su patrimonioy el de la comunidad no eran jur ídicarnentedistintos. La representación de la comunidadpor su Rey era perfecta; esta representaciónvalía lo mismo ante los dioses ron.anos yfrente al extranjero, que frente a Jos ciudadanos del propio Estado; igualmente como sacerdocio supremo, que como jurisdicciónjudicial, como mando del ejército y comoadministración del patrimonio común. Peroni de derecho era un poder ilimitado. A la comunidad ideal per tenec ía. como lo demandasu derecho a dar leyes, un poder sin limitespara dar disposiciones sobre la vida y el patriomonio de los ciudadanos; pero los actos devoluntad de su representante sólo pod ian considerarse como voluntad de la comunidad entanto cumplieran con los requisitos exigidos
por las prescripciones de ésta, y singularmenteen tanto el Consejo de la misma y la ciudadanta hubieran prestado su consentimientoen aquellos casos en que éste era necesariopor la constitución. Cuando el Rey no obraracomo representante legítimo de la comunidad, su acto no era un acto de ésta.
Nuestra tradición no se remonta hasta laépoca de la Monarquía, y por tanto, no es posib!e hacer una exposición histórica de ello;pero las organizaciones que de la misma sederivaron, y que vemos en tiempos posteriores,nos remiten y conducen a la existencia deun poder originario perfectamente pleno. Ala Monarqu la sucedió lo que en nuestro moclode hablar llamamos Hepúbl ica, mas los romanos, para quienes res pública, que cm responde exactamente al common wenlth inglés, erasencillamente el nombre COll que se desiqnabala comunidad. parece que cuando cambió laconstitución del Estado no tuvieron un nomobre con qué desiqnar la nueva consti luciónde una manera positiva, y la consideraban ydesignaban, negativamente, como la aboliciónde la unicidad y eJe la vitalicieJad del representante de la comunidad, igualmente que comola supresión del nombre que hasta el presentehabía llevado." La magistratura suprema republicana fue considerada como igual jlJrídicamente al Rey, corno lo demuestra bien cidramente el interreonum, que siquió existiendo.La concepción de la organización nueva comoel comienzo de la soberanía elel pueblo, de laomnipotencia, cuando menos teóricamente,de los Comicios, fue, como ya se ha notado,la concepción de la República que se democratiza? Menos exacto aún es concebir laabolición eje ta Monarqu la como la fundacióny establecimiento de la libertad, de la libertes,
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pues la medida de la sujeción de los ciudadanoscon respecto al Estado, no depend ía del número de los representantes ni de la duracióndel cargo, y por otra parte, la ciudadan ía deltiempo de Numa no parece haber sido ciertamente una reunión de esclavos, puesta en parangón con la que hubo de venir a sucederla.La revolución que dio origen a la soberan ía delos cónsules no se dirigió contra el poder realcomo tal, sino contra el abuso del mismo, supuesto que depuso a los señores de la comunidad culpables y suprimió la unicidad y lavitalicidad del cargo, que eran los motivos conocidos de tal abuso. El identificar la organización republicana con la "libertad" del pueblo,igualmente que el concebir al soberano vitalicio como dominus, esto es, como el "propietario" del Reino, fueron cosas debidas a laoposición de los tiempos cesarianos y a ladel Imperio, al orden de ideas de los asesinos de César y de los admiradores y partidarios de éstos.
Aqu í se trata de la magistratura de la República. No hay duda de que en los tiemposde ésta no existía ya la identidad jurídica entre la función y el funcionario, identidad vigente acaso durante la Monarqu ía, porque esaidentificación no se compadece con el interregnado, y es enteramente incompatible conla pluralidad de los magistrados. El alojamiento inherente al cargo, únicamente perteneciódurante la República a la mortecina sombrade Rey que hubo de seguir existiendo para losfines religiosos; en esta época los locales dondeejercían sus funciones los que ocupaban cargos eran de propiedad de la comunidad, y losindividuos que desempeñaban tales funcionesresidían en su casa particular y seguían en suposición de individuos privados. En este ar-
tícula nos ocuparemos, primeramente de ladistribución del régimen sacral o religioso entre los sacerdotes y la magistratura, y luego dela oposición entre el régimen o gobierno de laciudad y el de la guerra. Después trataremosdel nombramiento de los magistrados y de lascondiciones requeridas al efecto; de la colegialidad y la colisión de los magistrados; de laduración de la magistratura, toma de posesióny cesación en los cargos; de los derechos honoríficos y emolumentos de los magistrados yservidumbre de los mismos; finalmente, de losauxiliares. sustitutos o suplentes y consejerosde los magistrados. Posteriormente se hablaráde las particulares magistraturas históricamenteconsideradas, y de los particulares órdenes oclases de asuntos encomendados a los funcionarios. Pero antes nos parece indispensablehacer una explicación de la terminología quevamos a emplear.
Con la palabra imperium, cuya etimologíano explica suficientemente la idea a que serefiere, se designaba la declaración de la voluntad de la comunidad en la forma anteriormente dicha, es decir, el derecho de mandaren nombre de la comunidad. El imperium lousaba exclusivamente el poder eminente delEstado sobre los ciudadanos, v-sólo se atribu ía a aquél a quien correspondiera plenamente este poder; de manera que en la palabraimperium parece encarnado el concepto primitivo del cargo público. A los representantesde la voluntad de la comunidad que no pertenecían a la organización romana primitiva, ya los cuales se les conced ía una competencialimitada, Se aplicaba una expresión análoga ala anterior, pero más general que ella y hastade frecuente uso en el derecho privado: lapotestes.
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Los depositarios de esta absoluta voluntadde la comunidad no eran designados de otromodo que por el especial cargo que desempeñaban; no existía un nombre común aplicablea todos ellos, pues el imperstor tuvo bienpronto un sentido técnico y restringido, habiéndose permitido aplicar esta denominacióna los individuos que pose ían el imperium,solamente cuando su mandato en nombre dela comunidad hubiera conducido a la victoriaen una batalla.
Maglster, que posteriormente fue unacalificación aplicada a todo representante,sobre todo a los que funcionaban solos, y mástodavía que para las relaciones poi íticas seusó para los religiosas y para las de derechoprivado, debió aplicarse también en los tiempos antiguos a los que pose ían imperium,pues el abstracto magistratus, derivado delmagister, y a cuya ra íz hay por fuerza que referirlo, se aplicaba a todo el que poseía imperium, aun a aquellos que no estaban sometidos a elección popular, tales como el dictador,el interrez, el jefe de los caballeros y el vicarioO prefecto de la ciudad. Esta denominaciónderivada conservó el valor y la significaciónpoi ítica que con el tiempo perdió la radical, yen ella es donde encontró su expresión adecuada la antítesis rigurosa entre el Estado ycualquiera otra comunidad: pues cuando sehablaba de magistrados plebeyos y de magistrados municipales, con la palabra magistratusno se quería decir más que la plebe pretendíaser un Estado dentro del Estado, y que la ciudad que pertenecía al Reino romano era dentro del mismo un Estado que en otro tiempofue soberano y cuya existencia no se ha borrado completamente en el Reino de Roma.Ahora, la prueba de que en el proceso evolutivo de la comunidad romana, el centro de
gravedad del poder soberano, pasó desde lamagistratura suprema a la Asamblea de losciudadanos, o por lo menos aquélla lo compartió con ésta, la tenemos en que si bien ladenominación de magistratus se siguió aplicando a los cargos supremos que no eran deelección de los Comicios, y que anteriormente hemos nombrado, se hizo extensiva tambiéna todos cuantos individuos recibían algunacomisión de la comunidad por medio de laelección de los Comicios, y por el contrario,no se deba a ningún individuo que hubiererecibido comisión o encargo de una autoridado que hubiera sido institu ído exclusivamentepor ésta; así que, por ejemplo, de los suplentes o vicarios del pretor para la administraciónde justicia y de los jefes de legión, todos tenían igual competencia y título, sólo recibíanel nombre de magistrados los nombrados enlos Comicios. De igual modo, aunque en sentido menos técnico, se aplicaba el honor, designábase como tal el cargo publico, en tantola colación del mismo por los Comicios erauna distinción para el elegido. En el estudioque vamos a hacer de la magistratura se emplea en general el concepto de ésta en el sentido que posteriormente se dio a la misma, noen el primitivo. Si bien los límites trazadosson puramente exteriores, y no es prácticamente factible el hacerse cargo en la exposición de los puestos que, a comenzar desde elmomento dicho, van siendo, a medida que eltiempo corre, confiados al nombramiento delos Comicios.
Si atendemos a las clases o categorías demagistrados, veremos que la oposición entre elmagistratus patrieii o papuli romani y el magistratus plebeii o plebis no significa propiamente más sino que el representante de laplebe, en un principio de hecho y después
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también de derecho, no era considerado comomagistrado efectivo de la comunidad. La riqurosa e importante contraposición entre la magistratura ordinaria y la extraordinaria no ten íauna correspondiente terminología: llamamosmagistrados ordinarios a aquellos cuya competencia se determina y regula de una vez parasiempre y para los cuales hay una denominación fija; en tanto que son extraordinariosaquellos cuya competencia se determina encada caso particular, y ésta determinaciónse hace al mismo tiempo que se les elegía,y esto era lo regular, por medio de una leyespecial anterior al nombramiento: estos magistrados no ten ían denominación alguna,ni siquiera general. A la primera categoria pertenecían, por ejemplo, el cónsul, el dictador,el censor; la segunda, v. gr., los dunviros nombrados para cada proceso particular de altatraición, y los decenviros para dar una constitución a la comunidad. Los cargos públicosordinarios pod ían ser permanentes cuando,según la constitución, hubieran de estar siempre funcionando, y proced ían regularmentede elecciones anuales (magistratus ennui), yno permanentes, como suced ía con la dictadura, que sólo ten ía lugar en especiales circunstancias, y con la censura, que según laconstitución no funcionaba más que intermitentemente. La separación en magistradosmauores imeqistretus meioresi y menores(magistratus minores), regularmente se referíasólo al mayor o menor poder anexa a las distintas magistraturas; pero los poseedores delimperium y los censores que proced ían de laselecciones iguales de las centurias se consideraban en posesión de los auspicia rnaiora,mientras que a los elegidos en los Comiciospor tribus sólo les corresponJ ía los auspiciaminore, y en general eran menos consideradosque los otros. La denominación de msaistre-
tus euru/es, tomada de la silla judicial queusaban, se aplicó a todos los cargos públicosque participaban del imperium, aun a los ediles de categoría superior, que no poseían sinouna jurisdicción limitada; los censores noten ían este imperium , pero en los tiemposposteriores también se pudieron contar entrelos que lo poseían.
La organización republicana no conociócargos públicos sin potestad pública, o a lomás los conoció con respecto a los magistrados que, habiendo sido abolidos, continuaronencargados de las cosas religiosas, como sucediócon el rex secrorum en la comunidad romanay con otras muchas instituciones semejantesen los Estados latinos que iban ingresando enla misma. Por el contrario, parece haber sidofrecuente la existencia de potestad públicasin cargo. Esta potestad se expresaba por medio de la denominación general pro meqistretu ,O por la especial correspondiente pro consu!e,pro praetore, etcétera, y por lo regular la usaban los particulares adornados de funcionespúblicas, y también los magistrados inferioresadornados de funciones superiores, sin quehubiera diferencia terminológica entre losparticulares que, transcurrido el tiempo de Idfunción que hab ían ejercido, la continuabanejerciendo de derecho, y los lugartenientesque funcionaban como magistrados en virtuddel mandato recibido (cap. IX). Sin embargo,por modo excepcional, aun después que sesuprimieron las condiciones legales necesariaspara el nombramiento de los maqistrados. seconoció la promagistratura; por ejemplo, lostribunos militares, instituídos para prestarauxilio a la administración de la magistraturasuprema, fueron considerados como promagistracJos. La denominación de que se tratatuvo, pues, en el Derecho poi ítico un puro
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valor negativo, significando sólo la carencia defunciones en ciertos magistrados, y si queremos comprender también la categoría últimamente mencionada, la carencia de funcionesordinarias en algunos magistrados.
El Régimen Sacral
Si la tradición nos hubiera conservado una imagen de la más antigua organización de la comunidad, probablemente veríamos que sufundamento fue la compenetración de las cosas divinas y las humanas; una jurisdicciónigual e igualmente poderosa bajo ambos aspectos; una jurisdicción unitaria, compuestadel sacerdocio y de la magistratura. Aquellaorganización que nosotros llamamos republicana, por contraposición a la anterior de laépoca de los reyes, representa lo contrario deésta, o sea, una rigurosa separación entre elsacerdocio de la comunidad, sacerdotes pub/ici populi Romani, y la magistratura de lacomunidad, magistratus pub/ici popu/i Romani, y una manera análoga de considerar amboscirculas u órdenes; y no ya simplemente laexclusión completa del sacerdocio del manejode los asuntos temporales, sino además lasubordinación del mismo, en tanto en cuantolo exigiera la organización unitaria de la comunidad a la magistratura. Esta secularización,tan acentuada como fue posible, de la magistratura, fue acaso lo más esencial y característico de la nueva organización republicana, ya ella fue debida también la introducción enla comunidad romana del predominio de laomnipotencia del Estado, gracias al cual consiguió Roma la hegemon (a en la civilizaciónantigua.
Oue ambos círculos indicados estabansujetos a iguales normas se demuestra, sobre
todo, por la circunstancia de que a sacerdotesy magistrados correspond ían las mismas insignias exteriores. Al sacerdote del templo deJúpiter le estaban concedidas las insignias delos magistrados, en especial la silla curul, yacaso también el asiento en el Senar'o que seconced ía a la persona revestida de Id magistratura suprema. Al presidente del colegio delos pontífices, que ocupaba en el sacerdociouna posición semejante a la del cónsul dentrode la magistratura, le estaba permitirlo usar,igual que a éste, los distintivos propios rielpoder público, o sea los lictores (fletarescuriatii qui sacris publicis epperents, La pú rpura en el vestirlo, vestigio heredado del plenopoder de los reyes, la ten ían tanto los sacerdotes como los magistrarlos; pero aquéllosllevaban la pretexta sólo mientras practicabanlos actos religiosos de la comunidad, y estos,siempre que se presentaban en público. Porlo que a los honores toca, ambas clases sehallaban bajo un pie de igualdad, puesto queninguna ten (a legalmente preferencia sobrela otra; sin embargo, en la época republicanapredominó absolutamente el sacerdotium encuanto a los honores, en tanto que duranteel Imperio ocurrió lo contrario;sobre todo, laconsideración del pontificado supremo comoel más alto puesto honorífico rlentro del Estado, fue cosa de que se aprovecharon losnuevos monarcas.
El sacerdocio y la magistratura coincid íantambién personalmente por lo general, es decir, que eran desempeñados por las mismaspersonas: la carrera poi ítica se hacía reqularmente en ambas direcciones en todas las épocas. La rloble aristocracia que en la Edad Med iahubo de aparecer y desarrollarse, efecto de 1"contraposición entre el Estado y la Iglesia,fue desconocida en toda la antigüedad, cuvos
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dioses se hallaban dentro del Estado total ynecesariamente. Si en el antiguo Estado patricio es probable que no se exigieran especialescondiciones ni para optar a los cargos públicosni para aspirar al sacerdocio, en el patricioplebeyo, ambas cosas le estuvieron reservadasen un principio a la nobleza hasta que poco apoco fueron los simples ciudadanos consiguiendo, ya la participación y la posesiónexclusiva de algunos puestos. Ahora, si losplebeyos no se apoderaron de los puestos sacerdotales, tan pronto ni tan completamente,como del gobierno de la comunidad, obedecióel hecho, menos al temor de introducir innovaciones en las cosas divinas, si bien esto contribuyó a ello, que a la poca importancia políticade semejantes puestos; por eso, todavía en laépoca del Imperio, ciertos sacerdocios meramente decorativos y sin significación alguna,desde el punto de vista poi ítico, le estabanreservados en buena parte a los nobles.
El sacerdocio de la época republicana sehallaba más estrechamente ligado por su contenido a la organización primitiva que a la magistratura; por eso continuó siendo vitalicioy unitario, y, en cierto sentido, hasta centralizado.
Durante la República, la magistratura seconvi rtió en perfecta y estrictamente anual;al sacerdocio no se hizo extensivo tal carácter,sino que, por el contrario, siguió siendo vitalicio y unitario, lo mismo que lo había sidoel cargo de Rey.
Lo propio hay que decir del segundo principio republicano de la colegialidad, que hacíaiguales a los que desempeñaban cargos iguales,y que, por tanto, en caso de conflicto, ellosmismos lo resolvían. La colegialidad sencilla-
mente, esto es, la pura igualdad en el mandato,tuvo también su expresión perfecta en el sacerdocio de los más antiguos tiempos: puescuando comenzó a existir la Roma trina,coexistieron unos al lado de otros, y con igualautoridad, varios observadores y adivinos delas aves. Pero cuando no se trataba de dar unconsejo en asuntos religiosos, sino de practicar algun acto sacral, lo ordinario era que estuviese obligado a realizarlo un solo sacerdote;aun cuando había casos excepcionales en losque todo el sacerdocio era llamado a obrar colectivamente y en nombre de la comunidad,como sucedía a los salios, por ejemplo, en elservicio de Marte, tenemos, por el contrario,que los flámines ohraban todos particularmente, y tenemos, sobre todo, que al lado delheredero religioso de la monarquía, del presidente del Colegio pontifical, no había ningúnotro sacerdote con iguales derechos que él, loque indica que no había nadie que pudierainterponer contra el mismo su oposición ointercessio.
El nombramiento de los reyes, según ya seha observado y más adelante desarrollaremos,estuvo encomendado a ellos mismos. Cuandoen la época de la República se separaron elsacerdocio y la magistratura, la ciudadan íaadquirió quizá inmediatamente, pero a lomenos muy pronto, el derecho de interveniren la designación de sucesor que hacían losmagistrados, hasta que poco a poco concluyopor abolir de hecho esta facultad que la magistratura había tenido; por el contrario, elsacerdocio, aun después de la organizaciónrepublicana, se renovaba absolutamente porsí mismo. Con respecto al nombramiento delos sacerdotes, se hallaba el Colegio pontificalen una situación análoga, aunque superior, ala que ocupaba el Senado patricio con respec-
ESTUDIOS DE CASO 81
to al nombramiento de los magistrados: eseColegio ten ía el derecho de irse renovandointeriormente, nombrando a personas paraocupar las vacantes que en él ocurrieran, y lajefatura o presidencia del sacerdocio correspond ía al miembro que al efecto eligiesen suscompañeros. Todos los demás sacerdotes de lacomunidad parece que no eran en el sentidojuridico otra cosa que auxiliares de esta cabezasacerdotal, del propio modo que los oficialesdel ejército de ciudadanos eran auxiliares delcónsul; y asi como los sacerdotes de la época delos reyes eran en general nombrados por estos,durante la republicana hubieron de serlo porel pontífice supremo. Pero desde bien prontoformaron una excepción a esta regla los Colegios sacerdotales de varones, cuya renovacióninterior la hacían ellos mismos, lo propioque acontecía con los pontífices, y los cuales,por tanto, se nos presentan como independientes de éstos. Con respecto a otros nombramientos, encontramos que en tiemposposteriores el pontífice supremo se hallabaobligado a atenerse a una lista de candidatosque le daban hecha, o también a emplear elsistema del sorteo. En el nombramiento de lossacerdotes no ten ían intervención los magistrados, ni tampoco teri ía participación algunaen su establecimiento la ciudadanía, habiendocontribuido seguramente a esta exclusión, poruna parte el miedo a la intervención de lamultitud indocta en el servicio divino quesólo debía hallarse bien desempeñado por losavisados, y por otra, la idea poi ítica de tenerforzosamente separados el régimen de lascosas profanas y el de las religiosas. El podersoberano de la ciudadanía fue adquiriendocada vez mayor intervención con respecto ala magistratura; en cambio, en el régimensacral no ten ían derecho a mezclarse los CA·micios: sólo el magistrado electivo era el de-
posi tario del poder popular de los Comicios,no el sacerdote, que entraba en funciones pornombramiento o cooptación (cooptatio). Despúes de la primera guerra púnica es cuando lasoberan ía popular comenzó a ir penetrandopoco a poco también en este campo, que hastaentonces le había estado vedado: prirneramente, el pontífice supremo y el presidente de losdemás Colegios que tenían importancia poi itica fueron elegidos de entre sus colegas porlas pequeñas mitades de las tribus, bajo ladirección pontifical; luego, fueron elegidos ejeesta misma manera los miembros de los talesColegios; con lo cual se dejó a un lado el antiguo principio, acudiendo a la escapatoria dedecir que el director del acto no era magistrado y las pequeñas mitades de la ciudadan íano eran la ciudadan (a.
El poder del sacerdocio de la época republicana puede decirse que era, la cabeza ojefe del mismo, un poder equivalente al delos magistrados, por cuanto en él se daban losdos elementos esenciales del pleno poder deéstos, O sea el auspicium y el imperium, y además la función pública que el jefe de los sacerdotes desempeñaba era, en ciertos respectos,igual o análoga a la del supremo magistrado.De hecho, sin embargo, la competencia delsumo pontífice, comparada con el imperiumgeneral de los magistrados, no puede ser inclu ída entre los poderes poi iticos efectivos.
Cuando los auspicios fueran necesarios, elmagistrado los consultaba siempre, en su nornbre y en el de la comunidad, y sólo acud ía alsacerdote cuando así le conviniera. El supremo pont ífice sólo por excepción consultabalos auspicios; por ejemplo, cuando los reclamaba para la inauguración de ciertos sacerdocios con la asistencia de la ciudadan ía.
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El imperiutn, esto es, el derecho de reclamar obediencia, y en su caso constreñir a ella,le correspond ía al magistrado sencillamenteDar serlo; al pontífice supremo sólo teníanlos ciudadanos que prestarle obediencia enaquellos casos particulares en los que su posición le daba el derecho de mandar, especialmente cuando se trataba del establecimientode un puesto sacerdotal o de la insumisión deun sacerdote. En este caso le pertenecía también a la coercición propia de los magistradospero sólo la menor, o sea la coercicián al pagode una multa y a tomar prenda, y cuando deesta coercición pudiera apelarse ante la ciudadanía, el pontífice podía convocar a los Comicios al efecto competentes y debati r conellos. También en cuanto a las sacerdotisasde Vesta, que se hallaban como tales exclu ídasde toda familia, correspondía al pontífice supremo el ejercicio del procedimiento criminaldoméstico, que era lo que representaba conrespecto a las mujeres al tribunal penal ordinario, y tratándose de delitos contra las familias, podía hacerse extensivo el procedimientodicho a los varones que en tales delitos hubiesen tenido participación. Pero los delitosmaterialmente religiosos no se llevaban antesacerdotes, sino ante la magistratura, porqueen casos tales no era únicamente la divinidadquien sufría la ofensa, sino que también lasufría la comunidad. El robo de los templosse consideraba lo mismo que la traición a lapatria; el hurto nocturno de los frutos delcampo ofend ia lo mismo a Ceres que a la comunidad; aun el aborto no podía ser considerado sino como la eliminación de un serperteneciente a la comunidad. Los dictámenesdel sacerdocio pueden haber servido realmentede norma en casos de esta naturaleza, pero elprocedimiento era cosa de la maqistratura. Elpontífice supremo no ten ía facultades para
debatir con el Senado, y el derecho de provocar una resolución de los Comicios poi íticossólo le corresponcJ ía en el caso excepcionalantes mencionado. Por el contrario, las curias,que en la comunidad patricio-plebeya no tuvieron ya el derecho que antes habían tenidode tomar acuerdos poi rticos. eran convocadaspor el supremo pontífice, el cual acordabajuntamente con ellas acerca de los actos privados que las mismas conservaron por via deprivilegio, singularmente el testamento, antesde que éste revistiera una forma puramenteprivada, y las adroqaciones.
Toda la organización de los negocios sacrales de la comunidad pertenecía a la magistratura, con la cooperación a veces del Senadoy de los Comicios, según se expondrá másadelante. Los sacerdotes no tenían facultadespara disponer por sí mismos de semejantesasuntos, ni en tiempo alguno las tuvieron tampoco para señalar el día en que había de celebrarse una fiesta permanente, pero no fijadapor el calendario. Los más notables de losColegios sacerdotales, aun cuando sus componentes no pertenecían en manera algunacomo tales al Senado, hubieron, sin embargo,de funcionar de hecho como comisiones permanentes de éste, con especialidad los pontífices respecto a todos los asuntos religiososdel Estado y los augures con respecto a todasaquellas importantes cuestiones, que no eranpocas en el terreno poi (tico, depencientesde los auspicios; y no sólo se "Sometían previamente a su deliberación y consejos losasuntos que en el respecto indicado llamaran la atención, sino que hasta ejercían realmente en semejantes casos la iniciativa, puesel Presidente del Senado no pod ía negarse adarles la palabra cuando la pidieran sobretales asuntos. Aqu i es donde principalmen-
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te estribaba la influencia poi ítica de estosColegios sacerdotales; pero nunca pretendieron ellos ejercer otros derechos de carácterpoi ítico que, a lo más, el de presentar proposiciones al Consejo de la comunidad.
Así como la organización de los negociossacrales de ésta no constitu ía un derecho delos sacerdotes, tampoco lo constitu ía el deejecutar dichos negocios; por el contrario, estaejecución correspond ía de derecho a los magistrados llamados a tener la representaciónde la comunidad, a no ser que hubiese algúnprecepto especial que lo impidiera. Pues, enefecto, los actos religiosos permanentes ordinarios, estaban encomendados a sacerdotesinstitu ídos a la vez, también de un modo permanente, para ejecutarlos. La mayoría de lossacerdocios romanos vinieron a la vida de estamanera, tanto los secerdotes particulares dela época más antigua, nombrados por el pontífice máximo, como también buen número decorporaciones sacerdotales, por ejemplo, lasdos de los Salios para el servicio de Marte, lade los Lupercios, para el de Fauno, y la delos Arvales para el de la diosa Dea Dia. Deigual modo, los espectáculos permanentes, loscuales no eran otra cosa más que una formade las solemnidades religiosas, eran en unprincipio, mientras fueron permanentes, considerados de esta manera y ejecutados porColegios de sacerdotes: tal sucedía con losConsuales, con los espectáculos de los Avalesy con los Seculares. En esto se diferenciabanlos actos religiosos permanentes de los negocios sacra les que desempeñaban los magistrados. Por el contrario, cuando se trataba deactos extraordinarios, la regla era que los ejecutasen los magistrados, lo cual fue causa de
que los espectáculos más importantes, que seconvirtieron, de fiestas religiosas celebradasextraordinariamente para conmemorar unavictoria, en fiestas populares permanentes, tanto el pueblo como la plebe se las quedaranreservadas a los magistrados, mientras los actosdel culto que a estas fiestas iban unidos lesfueran encomendados en parte a los sacerdotes, como se ordenó, v. gr., que se hiciese conlos sacrificios en los espectáculos ele Apolo.La presidencia en estas fiestas era un derechohonorífico muy codiciado, y servía para adelantar en la carrera poi ítica. Vése, pues, aqu ítambién el resalto de la preponderancia poIitica de la magistratura sobre el sacerdocio.
Después de lo dicho, apenas es necesariodemostrar extensamente que la Hacienda religiosa estaba establecida en beneficio, sí, delsacerdocio, pero que no era éste quien por símismo la manejaba. Las instituciones poi iticasestaban organizadas de tal manera, que lossacerdotes ten ían seguro el importe de losgastos que envolvía el desempeño de sus funciones. A lo que parece, de la época de losreyes pasó a la de la República un impuestoque gravaba sobre el procedimiento privado yen beneficio de los pontífices, una multadivina (sacramentum) impuesta a todos losque en aquél eran parte y quedaban vencidos,la cual se pagaba en un principio en forma deaportación de animales y posteriormente endinero, y era destinada, sin duda, a que en lossacrificios públicos, encomendados al Co//egium hubiera las ovejas y bueyes necesarios.Además, en los más antiguos tiempos, las prestaciones económicas indispensables para cadasantuario pueden haber sido derramadas entrelos particulares ciudadanos año con año, nopor los sacerdotes, sino por los magistrados(magistri tenorumi, En los tiempos ya mejor
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conocidos, la tendencia a librar en lo posiblede cargas permanentes tanto a la caja de lacomunidad como a los particulares ciudadanos, hubo de proyectarse también en esta eSfera, y entonces parece que los santuarios dela comunidad, o mejor dicho, cada uno de lossacerdotes a quienes les estaba encomendadoel proveer el culto, igualmente que los Colegios sacerdotales, adquirieron una congruafija, constante, gracias a habérseles asignadopedazos del terreno fructíferos; pero como lapropiedad de los mismos siguió perteneciendoal Estado, su arrendamiento no correspondíaa los sacerdotes, sino a los magistrados de lacomunidad. Jamás se concedió independenciafinanciera a los sacerdocios, fuese cual fuesesu clase. Cuando hubiera lugar a alguna contienda jurídica entre el templo y un particular, o entre el templo y la comunidad, el conocimiento y resolución de la misma no se sometía al procedimiento propio y verdaderopor jurados, sino al procedimiento administrativo ante un magistrado. No sólo no ten ían losColegios sacerdotales derecho para percibirimpuestos, sino que parece que ni siquierales estuvo permitido recibir emolumento alguno; y de igual manera, en la época republicana, a ninguna divinidad romana que tuvieratemplo, quizá con la excepción de Vesta, leestuvo reconocido el derecho de recibir herencias ni legados.
Ouédanos todavía por exponer la situación, no ya del sacerdocio en general, sinola del pontífice máximo, con respecto a laslesiones jurídicas, así religiosas como privadas.
Ya se ha hecho notar que el sumo pontífice no ten ía una jurisdicción penal propia.excepto cuando se tratara de delitos o crímenes de los sacerdotes, y que, por el contrario,
cuando hubiese que penar criminalmente unainjusticia religiosa, esta punición se verificabalo mismo que la de otra cualquier injusticia.No suced ía lo mismo cuando se tratase defaltas e infracciones religiosas que el Estado nopersiguiera, pero que acusaran la concienciadel agente. Con respecto a estas faltas, las normas y tradiciones, religiosas guardadas preferentemente por el Colegio pontifical formabanen cierto modo una ley (ius pontificium I -lasllamadas leyes regias o reales, nacidas acasohacia el final de la República, deben ser consideradas como un sistema piacular o expiatorio general establecido por los pont ífices conel nombre real-, y el mismo Colegio constitu ía al efecto el tribunal correspondiente, elcual, en forma más o menos procesal, determinaba ante codo los elementos constitutivos delhecho, y declaraba después si la injusticia cometida merecía o no expiación y, en el primercaso, qué es lo que el culpable tenía que hacerpara recompensar o comprar la pena a los dioses y, por consecuencia, aplacarles (piare). Elmismo procedimiento puede haberse empleadotambién con relación a las acciones primeramente indicadas, como cuando el Colegiodesignaba a petición de parte las acciones expiatorias indispensables para la traslación deuna sepultura. No puede decirse si y cuálesserían las consecuencias jurídicas que produjera una sentencia de esta especie. Puede serque, singularmente en los casos en que sirvieran de base a la sentencia del Colegio disposiciones vigentes fijas, la multa o expiaciónimpuesta se hiciera efectiva por vía de acciónpopular privada. También puede haberlesestado concedido a los pontífices el derechode"postergar en el culto público, o de excluirde él, a aquellos que hubieren cometido unainjusticia no susceptible de expiación, o queno hubieren pagado la multa que deberían
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pagar para expiar su deuda. Pero en la mayorparte de los casos este procedimiento expiatorio fue esencialmente un juicio de conciencia, y como tal debe haber tenido sin dudaimportancia en la época de creencias arraigadas. No hay que pensar que se aplicara a lasrelaciones o asuntos poi íticos.
Se ha sobreestimado quizá el influjo ejereido por el Colegio pontifical sobre el derechoy el procedimiento privados. Sin duda, la oroganización del calendario, dirigida desde luegoa la santificación de los d fas festivos, y el señalamiento de los días fastos y nefastos, fueronrealmente atribuciones del Colegio de los Pontífices, aun cuando las vacilantes disposicionesque para ello servían de principal base eranfijadas jur ídicamente por los magistrados, ylos términos procesales se contaban también,seguramente, tomando en cuenta la fecha decada día. Pero la formación del derecho privado dependió del calendario en la misma pequeña medida que de la entrega de las multasdel vencido en Juicio a la caja del sacerdocio;y la suposición de que el Colegio fue en qeneral el depositario de la tradición, no sólo enlo tocante al derecho divino, sino también conrespecto a las normas generales del Derecho, yque ese Colegio llegó a tener facultades paradeclarar cuál era el Derecho, se compadecemal con la conducta adoptada por la maqistratura de la República de tener alejados a lossacerdotes de los asuntos profanos, y mal tamobién con los vestigios que sobre el particularhan llegado hasta nosotros. La fuente delderecho privado fue esencialmente la facultadde dictar edictos que los magistrados tenían;el Colegio pontifical no careció de esa facul·tad, pero de los edictos dictados por él mismo,cuvo contenido fuera de derecho privado, nonos queda el menor resto. Los individuos par-
ticulares, fueran o no magistrados o funcionarios públicos, es difícil que pudieran reclamardictámenes del Colegio de que se trata; másbien parece que estos dictámenes colegiados nose mandaban sino al Senado, y que los dictámenes esencialmente jurídicos, que son los quedesde los más antiguos tiempos contribuyeronal desarrollo del derecho privado romano, sedaban síempre por individuos partículares. Esposible que en la época primitiva los dieranprincipalmente los pontífices; pero desde queempiezan a sonar nombres sobre el asunto, advertimos que en modo alguno pertenecentodos ellos a este Colegio: por ejemplo, nopertenece a él el autor de los triportite, P.Aelius Catus, cónsul en 552 (202 a.de J.C.I.Toda la evolución del Derecho, y la mismaant rtesis entre el ius pontiticium y el ius civi/e, antítesis que comienza a existir desdebien pronto, están indicando que este últimono trae su origen de los pontífices, sino delos magistrados.
El Régimen de la Ciudad y el de la Guerra
La ciudadan ía era un cuerpo armado, aptopara la coexistencia pacífica, donde no sepermitía tomarse uno la justicia por su mano,sino acudiendo al tribunal arbitral concedidoal magistrado supremo; pero no menos aptopara reunirse, en caso necesario, bajo la dirección de la misma magistratura suprema, a finde defenderse y atacar al enemigo exterior.La significación poi ítica del recinto murado(pomeriuml, que la misma ciudadan ía instaló,depend ía de que estaba confiada de derechoa este baluarte la protección de la paz y de lasacciones pacíficas; por lo que todos los neogocios públicos, siempre que no pertenecierana cosas de la guerra, deb ían ser ejecutados enel interior de este recinto. De aqu í resultaba
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una verdadera dualidad de régimen según ellugar de que se tratara, una antítesis entre elimperium dom¡ y el imperium militiae, ant í
tesis que ten ía su expresión visible cuando elmagistrado salía fuera del recinto murado conformalidades y ceremonias religioso-militares.
La contraposición entre el régimen de laciudad y el régimen de la guerra no estribabaen las condiciones objetivas de los actos de losmagistrarlos, sino tan sólo en el lugar dondese realizaran estos actos. Todo acto ejecutarlodentro rlel recinto murado se hallaba sometido a las leyes del primer régimen, y lo mismosuced ía con los que se ejecutaran dentro delespacio exterior a los muros hasta una distancia de mil pasos de cada una de las puertas,o, lo que es igual, hasta la primer piedra militaria de las carreteras o vías que partían deRoma. Más allá de este 1ímite, o más allá delpropio muro de la ciudad, en el caso de queel magistrado hubiera traspasado el recintomurado con las formalidades a que acabamosde referirnos, comenzaba el régimen de la guerra, al cual se hallaba sometido, por consiguiente, tanto el campo de la ciudad, comotodo el territorio extranjero. Para los efectosde las funciones oficiales no eran tomadosen cuenta los 1imites de hecho, entre el asientode la ciudad y el campo, los cuales, por lodemás, estaban continuamente variando.
La necesidad de que los negocios públicosno pertenecientes a la guerra fueran ejecutadosdentro de la ciudad, fue, sin duda, originaria,remontándose su nacimiento al origen mismodel recinto murado. Esa necesidad ten la, desdelueqo, su expresión en la circunstancia de queaquellos actos de los rnaqistrados, a cuya realización cooperaban el Consejo o la ciudadanía,habían de ser ejecutados en todo tiempo
dentro de la ciudad, pues ni el Senado ni losComicios se pod ían reunir en el campo de laguerra. En lo que al Senado concierne, jamásse faltó a este requisito, pues aun a los contraSenados, que durante las épocas de revoluciónse reunieron a veces fuera de la capital, no seles atribuyó nunca más que una pura importancia de hecho. Lo mismo se dice de las antiguas y solemnes formas de las asambleas deciudadanos por curias o por centurias. Algunavez se intentó reconocer a la ciudadan la derecho para reunirse por tribus en el campo, perouna decisión del pueblo, del año 397 (357 a.de J. C.I, lo prohibió, y posteriormente no sevolvió de este acuerdo.
Aquellos negocios pacíficos que pod (anser ejecutados por el magistrado solo, no hubieron de estar unidos a la ciudad de una rnanera tan absoluta como los anteriores; pero enprincipio sucedía con ellos lo mismo que conéstos, como se ve claro sobre todo si se tieneen cuenta que cuando se verificaba en el campode la guerra revestían un carácter excepcional.
La formación del ejército de ciudadanos y,por consiguiente, todos los actos comprendidos bajo el nombre de censo, eran operacionesque habían de realizarse, sin género alguno deduda, dentró de la ciudad, a lo que contribuyó seguramente la circunstancia de que lasmismas fueron encomendadas desde muy temprano a magistrados especiales que no funcionaban más que en la ciudad. El reclutamientoefectivo de los ciudadanos, singularmente parala caballería, se verificaba también, por reylageneral, dentro de la ciudad; pero ya se comprende que en esto tuvo que haber frecuentesexcepciones, y que el magistrado, cuando loestimase necesario, tomaría al ciudadano obligándolo al servicio militar allí donde lo encontrábase.
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También el tribunal pertenecía de derechoa la ciudad; hasta bien entrado el Imperioestuvo en vigor la regla jurídica según la cualel procedimiento civil perfectamente valedero(indicium teqitimurni sólo podía tener lugardentro de Roma. Es difícil que en la más antigua organización jurídica se conociera unprocedimiento civil en el campo militar, opor lo menos, cuando la vida y la disciplinamilitares lo hicieran necesario, por ejemplo,para corregir el hurto, este procedimiento nose consideraba como verdaderamente juridico.Cuando la conquista de territorios ultramarinos hizo indispensable la institución en ellosde tribunales locales para los ciudadanos romanos residentes en aquéllos, se aprovechópara el ejercicio de esta jurisdicción, el imperium de los jefes del ejército; de otro lado,organizado el mando, por medio de una legislación excepcional privase a los miembrosdel tribunal de la ciudad de una parte de losnegocios encomendados a ellos, la cual pasóal conocimiento de magistrados subordinados.Pero toda sentencia de esta especie ten ía sufundamento juridico no en la ley, sino en elarbitrio y beneplácito de los magistrados supremos (imperio contineturi, y su fuerza JUrídica no fue igual a la de la sentencia dada enla ciudad ni aun en época bastante adelantada.
Una cosa análoga debió acontecer con elprocedimiento criminal. La insubordinación, yen general toda ofensa a la disciplina militar,dentro de los límites prudenciales que los mismos Jefes del ejército apreciasen, quedabasometida al sistema de la guerra, y la coerciónque pod la emplear al efecto el jefe del ejército, no era COsa perteneciente al régimen de laciudad: e este último régimen correspondía,por el contrario, todo otro proceso contra losciudadanos que cometieran delitos. Esta con-
traposición tuvo poco relieve mientras el régimen de la ciudad fue tan incondicionalmenteautoritario y tan absoluto como el militar,que es lo que debe suponerse que ocurrió, porlo menos, en los comienzos. Sin embargo, tantoel natural desenvolvimiento de las cosas, comola tradición, nos enseñan que la ant ítesis entreel procedimiento penal militar y el de la ciudadse remonta hasta los más lejanos tiempos,pues a los delincuentes convictos y condenados no pod la el magistrado perdonarles sinocon el consentimiento de la ciudadanía; porlo tanto, ese perdón no pod ía verificarse sinoen el procedimiento de la ciudad.
Esta separación originaria entre el régimeny gobierno de la ciudad y el de la guerra, separación conciliable con la plenitud de poderque ten ían los reyes, hubo de aumentarse deun modo esencial al advenimiento de la República, por la razón de que las limitaciones queentonces se imponen a la magistratura afectaron desigualmente a una y otra de las dosesferas, no refiriéndose verdaderamente másque a la primera. Preciso es que especifiquemos más sobre el asunto, si bien aqu í sólo podemos hacerlo a manera de anticipación delo que más adelante ha de decirse.
El derecho de coerción del magistrado,examinado antes, siguió siendo absoluto enel régimen de la guerra, mientras que en el dela ciudad experimentó esencialmente restricciones, consistentes en que el antiguo derechode la ciudadania, a perdonar su pena al delincuente condenado, se hizo independiente dela aprobación del magistrado sentenciador, yéste, por otra parte, no ten la más remedioque admitir la provocación del condenadoante los Comicios. No se atend la tampocopara esto a la índole del delito, sino al lugar
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en que el proceso se hubiera seguido; y así,mientras en el régimen de la guerra pod ía eljefe del ejército librarse de la provocación alos Comicios, no tan sólo por parte de los soldados, sino también, legalmente a lo menos,por parte de cualquier otro procesado, encambio dentro de la ciudad no pod (a sustraersea dicha provocación por los delitos militares,v. gr., el de desobediencia militar. Para representar exteriormente el de tal manera mermado poder de los magistrados, se aminoróel número de los instrumentos penales propiosde los lictores; de manera que la antítesisentre la obediencia limitada y condicional delciudadano y la incondicional del soldado encuentra ahora su expresión externa en la circunstancia de usar los lictores en el régimende la ciudad solamente varas, mientras en elrégimen de la guerra usaban varas y hachas, yen la circunstancia de recibir estas últimas elmagistrado cuando sal ía de la ciudad. En capítulos posteriores trataremos de ciertas otrasmodalidades de este importante derecho deprovocación.
El nuevo carácter de anualidad que se dioa la magistratura se extendió a ambos circulasmencionados de funciones, al de la ciudad y alde la guerra, pero no tan absolutamente aluno como al otro. En el primero, los magistrados cesan de derecho en sus funciones tanpronto como llega el Iimite de tiempo señalado a las mismas, y en el caso de que no tenganun sucesor legitimo, se aplica, también de derecho, el interregno. El ejercicio de funcionesuna vez pasado el plazo estaba prohibido demanera tan rigurosa, que ni una sola vez loautorizaron los Comicios. También en el régimen de la guerra cesaban en iguales casos loscargos y los títulos propios de los mismos,al menos según las ideas que en tiempos poste-
riores dominaron, pero no cesaba el desempeño de los negocios propios de cada cargo nilas insignias del mismo; la promagistraturacontinuaba hasta, tanto, que el sucesor entraseen el campo donde iba a ejercer sus funcionesy tomase personalmente posesión del mandomilitar; aquí no había interregno. Pero desdebien pronto empezó la costumbre de prolongar el cargo (prorogatio) hasta un términoposterior al ordinario, y en este caso se le aplicaba una denominación o título de categoríainferior; hac íase esta prorrogación en un principio por virtud de un acuerdo especial delpueblo, mas, posteriormente se hizo muchasveces con una simple orden del Senado. Enla práctica, la anualidad de los cargos fue tanrigorosa en el régimen de la ciudad, como laxaen el de la guerra. Sobre todo en este último,no era raro el caso en que la prorrogación delas funciones públicas llevase consigo un cambio de competencia: a los funcionarios públicos de la ciudad, al concluir la época de susfunciones, se les daba muchas veces un mandomilitar; también a los que tenían uno de estosmandos se les sol ía cambiar por otro, con loque llegó realmente a originarse de esta suerte;fue una creación o nombramiento de magistrados, siendo este uno de los caminos pordonde el Senado se apropió la facultad denombrar magistrados, que por la Constituciónno lo estaba reconocida.
Una cosa análoga sucedió con la colegialidad de los magistrados superiores. En el régimen de la ciudad, la colegialidad se perfeccionótodo lo posible, así en el terreno de los principios como en el de la prácticá: en este régirnen se llevó el principio de la colegialidad asu consecuencia última, la de dar origen a lacolisión entre los magistrados de iguales atribuciones, a la anulación del mandato de un
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Magistrado por la intromisión {intercesio) delcolega; pero se hizo de tal modo que ambosMagistrados superiores colegas funcionasenjuntos, y que la intercesión fuera realmenteposible. Por el contrario, en el régimen de laguerra la intercesión colegial se suprimió enen principio, permitiendo dar mandatos superiores que modificaran los de los colegas y quetambién obligaban a éstos, y de hecho se logrótambién, hasta donde fue posible, que los poderes iguales de los colegas no se hallaran enconflicto dividiendo entre ellos las tropas ylos distritos con los cuales habían de ejercermando,
La intercesión de los tribunos de la plebe,irrútada de la colegial, y que en la prácticahubo de ser una de las más esenciales limitaciones del irnperium, no pod ía ejercer másque en el régimen de la ciudad. En el réqimende la guerra nunca adquirió, por lo general,fuerza alguna la contraposición entre la nobleza y la ciudadan ia.
Finalmente, el principio según el cual lasfunciones públicas no pueden ser desempeñadas, sino por los magistrados, hubo de conducir en el régimen de la ciudad a la exclusiónde las lugartenencias ° delegaciones voluntarias. En este régimen sólo puede echarse manode la lugartenencia cuando haya necesidad deello; por ejemplo, en el caso de que todos losmagistrados se hallaren en el extranjero, senombra un Vicario Judicial; por el contrario,cuando el Magistrado se hallare ausente enotro sitio que no sea el extranjero, o enfermo,o impedido por cualquier otra causa, la función queda en suspenso. En el régimen de laguerra aquel principio no se aplicó con igualrigidez, y por eso al jefe en campaña se le consintió, en semejantes casos, nombrar un lugar-
teniente, que no era un magistrado, pero quedesempeñaba el cargo por el Magistrado.
Es innegable que estas limitaciones impuestas al régimen de la ciudad suponen queésta se halla realmente en paz y bajo el imperio de las leyes ordinarias, como lo es igualmente que tales limitaciones contradicen encierto modo el principio anteríormente desarrollado, según el cual, para la separaciónentre ambas órdenes no se atiende a la índolede la acción que el funcionario ejecute, sinoal sitio donde se realiza. Por privilegio, en losdías de fiestas conmemorativas de algunavictoria, sol ia concederse al Magistrado dentrode le ciudad el mismo poder que le correspondía según el régimen de la guerra, lo que hacepensar, desde luego, en las hachas de los lictores; ahora, con mayor motivo ha debido hacerse necesaria una situación excepcional análogaa esta cuando hubiera precisión de hacer laguerra dentro del recinto murado. Sin embargo, la tradición no nos dice nada de esto, yel orgullo y arrogancia de la época republicanano se avienen sino con la idea de la realizaciónpráctica de la eterna paz dentro del contornode la ciudad romana. Verdad es que la sólidaRepública romana ten ía en algún modo derecho a ignorar que la ciudad había sufrido sitiosy guerras civiles. Prácticamente, esta lagunala llenó hasta cierto punto en el primitivorégimen de los Magistrados, el instituto dela dictadura, el cual ten ía competencia aundentro del régimen de la ciudad; pues la dictadura no era esencialmente otra cosa másque el poder del jefe militar, libre de las limitaciones dichas. Y en la época de la soberan íadel Senado, se colmaba el vicio dicho mediante el derecho que el Senado llegó a adquirirde revestir de poderes excepcionales a los Magistrados que funcionaban dentro del recintode la ciudad.
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Paralelamente a 13 separación teórica entrelas funciones públicas propias de la ciudad ylas de campaña, se fue desarrollando el principio de la unión de unas y otras en las mismaspersonas. Por tanto, lo mismo que del Rey sepensaba, buba de pensarse también de los másantiguos magistrados de la República, y asílos cónsules como los cuestores funcionabanigual en la ciudad que en el campo, y aun enlos casos en que predominaban dentro de losfines militares, como acontecía con la dictadura, no se privó al correspondiente Maqistrado, o sea al dictador, del régimen de ciudad.Pero con el tiempo esta situación de cosashubo de cambiar, y los dos círculos referidosde funciones públicas fueron poco a pocosiendo distintos aun por parte de las personasque las ejercían. Los jefes de la plebe, que enun principio no eran seguramente magistrados,fueron los primeros que se consideraron exclusivamente capaces para las funciones de laciudad. Los ediles plebeyos tenían limitadasu esfera de acción a la ciudad, y esta lirnitación hubo de ser luego aplicada también asus más recientes semicolegas patricios. Y lopropio debe decirse de la censura, como yaqueda advertido. Al aumentarse el número depuestos de la magistratura suprema Y de lacuestura, varios de aquéllos quedaron limitados a ejercer funciones sólo en la ciudad, alpaso que el poner restricciones jurídicas alcírculo de los cargos de la militia era opuestoa la esencia de la magistratura romana, esquivándose el hacerlo hasta en tiempos posteriores con pocas excepciones, prefiriéndose confrecuencia nombrar particulares funcionariospara el manejo de tales asuntos. La denominación de urbani, que se aplicaba a algunosmagistrados, parece que no significó, desdeluego, que tales funcionarios administrasen losnegocios de la ciudad, sino la obligación irn-
puesta a los mismos, al revés de lo que sucediócon sus colegas, de no abandonar Roma mientras durasen sus funciones.
Nombramiento de los Magistrados
Como la comunidad es eterna, claro está quese necesita una representación igualmenteeterna e ininterrumpida de la misma. Pero laexigencia teórica no puede ser completamente realizada en la práctica: cuando la fuerza delos hechos da origen a interrupciones en lacontinuidad jurídica, entonces las lagunas quese produzcan en la sucesión de las rnaqistraturas determinadas por la ley se llenan por mediodel mando en estado de necesidad, de la propia suerte que cuando las personas carecen de~rotección jurídica se colma este vacro pormedio de la legítima defensa. Así en el régimen de la ciudad como en el de la guerra,cuando no hay persona alguna llamada al desempeño de una función, o el llamado se niegaa desempeñarla, todo ciudadano está autorizado para ponerse al frente de los demás y daraquellas reglas que la necesidad reclama; peroson llamados con preferencia para llevar estadirección los hombres más notables, esto es,los Senadores en la ciudad y los oficiales delejército en campaña. En el orden militar, sobre todo luego que los romanos llegaron atener organizada una jerarqu ía de jefes y oficiales aconteció esto con frecuencia con respecto' a las divisiones de tropas que sequedabansin gu ia por falta del depositario del imperiuma quien había correspondido antes esa dirección, pues tal depositario solía ser único; peroaun en el propio régimen de la ciudad se sintieron también semejantes lagunas y se conoció semejante modo de llenarlas especialmente,v. gr., al aparecer Aníbal ante los muros deRoma, en la catástrofe de los Gracos y en otras
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ocasiones análogas de trastorno, en las cualesalternaron seguramente el uso y el abuso,como siempre sucede al emplear la defensapropia. El orden jurídico de la comunidad nopudo desconocer que existían estassituacionesexcepcionales y regularmente transitorias;pero ese orden jurídico sólo se cuidó de ex·poner las reglas relativas a los cambios normales y ordinarios de representantes, esto es, lasnormas pertinentes a las variaciones de losmagistrados.
La continuidad ininterrumpida que exigela representación de la comunidad no existesino en la suprema magistratura permanente,que es donde, propia y esencialmente hablando, la representación está perfectamente conc1uída. Aquí, la continuidad dicha es independiente del cambio de la persona, sea que estecambio se verifique por la muerte del queocupa el cargo, cuando el cargo es vitalicio, seaque tenga lugar por haber transcurrido el tiempo necesario, como acontece en los cargosanuales; es no menos independiente tambiéndel cambio de denominación, en cuanto losdiferentes depositarios de la magistratura suprema: el Rey, el interrex, los cónsules y losdistintos magistrados que temporalmente ejercían el poder consular, formaban todos ellosuna cadena que no sufría interrupciones. Losmagistrados permanentes inferiores, como loscuestores y los ediles, también formaban unaserie análoga; sin embargo, como durante elinterregno las magistraturas inferiores quedaban en suspenso, esa serie no era ininterrumpida; ni necesitaba tampoco serlo, porque estasmagistraturas subordinadas no llevaban anexa.la perpetuidad de la representación de la comunidad. Otra cosa sucedió con el tribunadodel pueblo, por cuanto la plebe quiso formarun Estado por sí misma y reclamó al efecto
una representación perpetua de ese Estado;faltóle, no obstante, para ello una instituciónanáloga al interregno, y la perpetuidad deltribunado sólo pudo conseguirse de hecho,después de la interrupción producida por elduamuirato, gracias a un bien organizado yadministrado orden de suceder en el cargo.En las magistraturas ordinarias no permanentes, lo mismo que en todas las extraordinarias,la continuidad, o podía interrumpirse y nointerrumpía, o en general no era necesaria.
La continuidad de la suprema magistratura, o lo que es igual la circunstancia de estarasegurada la inmediata reocupación de la misma tan luego como quedara vacante, depend íadel Senado patricio, el cual, justamente paraeste efecto, se transmitió inalterable" la orga·nización patricio-plebeya de la comunidad.Es cierto que los miembros de ella no puedenser considerados como reyes en el sentido ordinario de la palabra, porque el poder realexige unicidad en la persona que lo ejerce;pero en caso de estar vacante la monarqu ía,son llamados todos ellos, uno después de otro,como sucesores, estando limitada la soberaníade cada uno de ellos a una duración de cincodías. La serie de personas que en caso de vacante de la monarqu ía habían de ir ocupandoésta se determinaba, bien por sorteo, bien -yeste medio hubo de convertirse posteriormente en regla general-- designando probablemente por votación al primer interrex, y ocupandoel puesto cada uno de los siguientes por designación del antecesor, hecho lo cual, se interrogaba alos auspicios, y de esta suerte se obten lapara la elección el beneplácito de la divinidad.Como quiera que debe de haberse pensadoque entre el imperium vacante y el establecimiento del primer interrex no pod ía darsejurídicamente tiempo alguno, y como para el
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procedimiento dicho no se daba plazo, claroes que habría de ponerse gran diligencia encubrir el puesto vacío y en que la serie referida de personas no tuviera interrupciones olagunas.
Pero esto no era un verdadero nombramiento de sucesor, sino más bien, como loestá demostrando la misma denominacióndel soberano por cinco días, una institucióninterina, preparatoria del establecimiento dela nueva magistratura. La forma jurídica alefecto consistía en la designación de sucesorhecha por el poseedor actual del supremo poder; el magistrado crea al Magistrado. De esteprincipio fundamental es de donde partió elderecho poi ítico romano, ¡.,rincipio que, aunen los tiempos posteriores, pudo ser obscurecido, mas nunca abolido por completo.Mas es difícil que al soberano vitalicio se leconcediera el derecho de nombrar a su sucesor, sino abdicando al mismo tiempo su soberan la: un nombramiento a plazo del sucesor,ni se aviene bien con la concepción jurídicageneral que ten ía en los primeros tiempos elpueblo romano, ni puede tampoco conciliarse con el procedimiento interregna!. Tambiénpuede haber contribuído a ello la idea religiosa, según la cual la necesaria desaparición delpoder soberano del individuo y la consiguientetraslación del gobierno al Senado patricio dela comunidad extinguía las culpas que elsoberano hubiere podido cometer, y el imperium pasaba puro y rejuvenecido al nuevopresidente de la comunidad. En cambio, elinterregno era una institución perfectamente ideada y adecuada para el acto dicho. Esverdad que al primer interrex no era aplicableeste sistema, porque para su instauración nopodía ser obtenido el previo beneplácito delos dioses. Pero el segundo y cada uno de los
siguientes estaban autorizados y obligadospara hacer que el puesto de la magistraturaordinaria fuera cubierto lo más pronto posible,observando al efecto los auspicios; tan luegocomo el nombramiento quedaba hecho, elMagistrado entraba en funciones y cesaba elinterregno. La instauración exclusiva del Magistrado por el interrex, tal cual nos la hacensuponer las organizaciones de la época de losreyes, hubo de cesar en los tiempos de la República, quizá a partir de los comienzos deésta, y entonces se confió a los mismos magistrados supremos el nombramiento regular delsucesor, con la correspondiente fijación delplazo que habia de durar, como única compensación del perdido carácter vitalicio de sucargo; a la vez se les concedió el derecho denombrar a sus colegas en los casos de vacantes parciales. Sin embargo, aún pudo seguirseaplicando subsidiariamente el sistema interregnal. El concepto de puesto vacante, en que elinterregno estribaba, conservó para el casosu antiguo carácter de absoluto, no obstantela gran variedad y fraccionamiento que alcanzó la magistratura en los tiempos posteriores.No se consideraba vacante la magistraturamientras subsistiera un solo Magistrado efectivo, y debe entenderse aqu i esta idea en elmás amplio sentido que luego se le d.o, detal manera que no sólo los promagistrados ylos magistrados de la plebe, sino aun los cargosinferiores ten ían que hallarse totalmente vacantes para que el interregno tuviera lugar.Por medio de este exagerado rigor del principio, se destruyó sin duda alguna la esencia yel fin de la institución; pues cuando faltabanlos cónsules y quedaban subsistiendo lospretores, o aunque no quedaran más que loscuestores, no sólo se carecía de un puestocompetente para el nombramiento de los cónsules hasta que al último de aquellos magistra-
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dos le pluguiera renunciar, sino que tambiénse interrumpía la continuidad de la rnaqistratura suprema, al menos en el último caso.
Todos los llamamientos de magístrados sehacían en la comunidad romana, con arregloal principio que acabamos de desarrollar res"pecto a la sucesión en lasuprema magistratura;todos los magistrados, así los ordinarios comolos extraordinarios, así los superiores comolos inferiores, eran instaurados por la maqistratura suprema. Solamente el Cónsul, incluyendo en esta denominación aquellos poderesequivalentes al suyo que obraban en lugar delCónsul dentro del régimen de la ciudad, o sealos decenviros y los tríbunos militares, el dietador, así como también el interrex y el pretor, eran los que ten ían atribuciones para instituir o nombrar magistrados, mas no todosellos con la misma amplitud. Este derechosólo al Cónsul y al dictador les correspond íade un modo ilimitado; de suerte, que el primero pod ía nombrar al segundo y el segundoal primero. El interrex no ten ía competenciamás que para nombrar a los cónsules. Al pretorúnicamente le correspondía el nombramientode los magistrados inferiores; de manera que,en rigor --hubo excepciones-, no podía instituir ni un dictador, ni un Cónsul, ni siquieraun pretor. Sólo una vez, durante la confusiónque siguió al asesinato de César, se establecíaron funcionarios extraordinarios encargadosde hacer los nombramientos de magistrados, yaun entonces se hizo, sin duda, anticonstitucionalmente, porque la competencia de lasuprema magistratura ordinaria para el nornbramiento de cargos públicos era consideradacomo un precepto constitucional, obligatorioaun para los Comicios. En los capítulos destinadas a tratar del principado y de sus auxilia"res, examinaremos hasta donde correspondló
al príncipe el derecho de nombrar funciona"rios, o qué influjo le consentían las leyes ejercer sobre las elecciones de éstos.
La coleqialidad no tenía aplicación alnombramiento de que se trata: así como en lamás antigua forma de nombramiento de losmaqistraoos por medio del interrex se hallabanaturalmente excluida dicha colegialidad, asítambién el nombramiento hecho por los eónsules O por los pretores se ejecutaba sólo poruno de éstos, como por fuerza ten ¡a que acontecer si se quería conservar rigurosamente elprincipio antiguo del nombramiento de losmagistrados. En este punto no se concediónunca al colega la intercesión. La suerte erala que decid ía a quién correspond ía el nornbramiento, en el caso de que los colegas no sehallasen de acuerdo tocante al particular. Esprobable que en los orígenes se considerarael nombramiento, sobre todo el de colegas ysucesores, más como un derecho que comouna obligación de los magistrados; la Constitución no reconoc ía medio alguno para incitarles u obligarles a la ejecución de este acto, yparece que el magistrado competente estabade derecho facultado para no hacer la elecciónque hab ía de dar por resultado cubrir la va"cante en un co/legium incompleto, y cuandose tratara de nombrar sucesor, para provocarel interregno. La aplicación de esta regla a ladictadura ten ía una importancia especial; puessi bien es cierto que el Cónsul era quien nornbraba al dictador y creaba una magistratura,por este sólo hecho subordinada tanto a élcomo a su colega, sin embargo, siempre sereconoció que no había medio constitucionalalguno para constreñir directamente al Cónsula hacer tal nombramiento. Los demás maqistrados no pod ían nombrar ni a sus propioscolegas y sucesores ni a otros funcionarios.
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Claro está que los tribunos de la plebe ten ían,con respecto al nombramiento de las cuasimagistraturas plebeyas, los mismos derechosque los cónsules respecto a las magistraturasefectivas.
Tratemos ahora de averiguar desde cuándoy hasta dónde dependió el derecho de nombramiento de los magistrados de los acuerdosde la ciudadan ía, y cómo y dentro de quéJ Imites se trasladó realmente desde la magistratura a los Comicios la facultad de crear funcionarios. La toma de la palabra de fidelidad,acto por el cual se reforzaba desde antiguola obligación que los ciudadanos ten ían deobedecer al magistrado supremo después queéste hab ía sido nombrado, no se puede considerar como un acto de cooperación de laciudadanía en el nombramiento de los funcionarios, si bien indica que desde los comienzosla obligación que el ciudadano tuvo de obedecer al Magistrado no era igual a la que elesclavo ten ía de obedecer al señor, sino queera la de un hombre libre, obligado poi íticamente, sí, pero que se ha obligado por sí.Aquel cambio constitucional tuvo una importancia decisiva, tanto desde el punto devista de los principios como bajo el aspectopráctico. La magistratura subsistió por sí misma mientras el antecesor tuvo derecho paranombrar al sucesor; pero cuando el derechode nombramiento pasó a los Comicios, éstosadquirieron la representación del poder de lacomunidad, y el Magistrado se convirtió enun mandatario a comisionado suyo. De estamanera se trasladó, pues, el centro de gravedad del régimen desde la magistratura a losComicios; la ciudadan ia se convirtió en soberana principalmente cuando se comenzó aelegir a los magistrados en los Comicios.
La tradición hace remontar hasta el nombramiento primero que se hizo de un Magistrado, esto es, hasta el del Rey Numa, laobligación que los Magistrados ten ían de interrogar previamente a los Comicios al hacer losnombramientos de que se trata; mas aqu Itenemos, sin duda, una de las numerosas traslaciones y aplicaciones que la lejan ía hace alos primitivos tiempos sagrados de la que sólofue propio de las instituciones posteriores.Seguramente, el punto de partida de la evolución fue el nombramiento libre del Magistrado por el Magistrado, el verdaclero Reyromano no proced ía de la elección efectivadel pueblo, como tampoco proced ían de estaelección el interrex , y más tarde el sacerdoteque representaba formalmente la Monarqu ía,el rex sacronum. Aquella obligación de interrogar previamente a los Comicios para elnombramiento de los magistrados hubo decomenzar por ser excepcional, yendo la eludadanía patricio-plebeya conquistando y arrancando un puesto tras otro de manos de lanobleza dominante, hasta que por fin las excepciones fueron tantas que se convirtieronen regla general.
La obligación dicha no se hizo extensivaa la magistratura suprema en general, supuestoque hasta la época de las guerras de An íbalvemos que se prolonga el nombramiento dedictador hecho por el Cónsul sin la cooperación de los Comicios. La tenaz defensa deesta restricción, que explica suficientementela índole del cargo, por el cual se somete portiempo la ciudad al poder de un jefe militar, yasí bien la desaparición de la institución tanluego como la misma no pudo sustraerse pormás tiempo a la elección del pueblo están demostrando bien claramente la no común importancia poi ítica que las elecciones populares
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alcanzaron. De un modo análogo a aquelcomo se procedió con la dictadura hubo tamobién de procederse con los altos auxiliaresdel dictador, es decir, con el jefe de los caballeras y con el prefecto de la ciudad [prsefectus urbisJ; ni nguno de estos dos altos cargosestaba sujeto a la elección del pueblo, peroandando el tiempo fueron abolidos. El últimamente nombrado (prescindiendo de ciertassupervivencias puramente formales) probablemente al establecerse el tercer puesto peromanente de la magistratura suprema, O sea lapretura de la ciudad, y el primero, cuando ladictadura, a la cual pertenecía. Con la aboli·ción de estos cargos, la magistratura supremaquedó toda ella, salvo el interrex, sometida ala elección comicial. No es posible resolvercuándo pudo comenzar a ocurrir esto con relación a la magistratura suprema ordinaria, alconsulado y a la pretura. Como quiera que latradición hace remontar la elección de losmagistrados por los Comicios hasta la épocade los reyes, y no habla de momento algunoen que la magistratura suprema ordinarianombrase libremente a los magistrados, nopuede aducirse como testimonio para resolverla cuestión la circunstancia de que el consulado vino a la vida con la República misma; elcambio se verificó quizá más tarde, pero entodo caso antes de la época de la tradiciónpropiamente histórica. Tampoco puede resolverse la cuestión de si la ciudadan ía contribuyódesde antiguo, por la elección, al nombramiento de los tribunos del pueblo; lo únicoque sabemos es que posteriormente, mientraslos Comicios intervenian en toda elecciónpara la magistratura suprema, hasta en el nombramiento de los puestos vacantes en los casbseJe magistraturas colegiadas incompletas. a lostribunos del pueblo se les siguió reconociendopor largo tiempo el derecho de nombrar li-
bremente, en tales CaSOS, a sus colegas, o seael derecho de cooptar, que es como se llamabaeste acto.
Pero la obligación impuesta a la rnaqistratura suprema de contar con la cooperaciónde los Comicios para la designación de colegasy sucesores. se hizo bien pronto extensiva alnombramiento de los funcionarios auxiliares"Esta tendencia, manifestada en la época republicana, fue limitando cada vez más la elecciónde los auxiliares, libre en los orígenes, hastaque concluyó por abolirla, o poco menes, conrespecto a los auxiliares de los altos cargos.El primer paso dado por este camino lo representa la obligación de interrogar a los Comicios para el nombramiento de cuestores,y se dio hacia los tiempos del. decenvirato; losdemás los indicaremos en el sIguiente numeroal tratar de cada rnaqistratura par(,cularmente.Con esto desapareció el concepto primitivode la magistratura, esto es, el concepto delposeedor del imperium, el concepto eJel quehasta ahora se había considerado como elúnico representante inmediato de la cornunidad y el Ministro para el desempeño de todaslas funciones públicas particulares, convirtiéndose para lo sucesivo únicamente en el principal de los mandatarios de la comunidad; asícomo también la antigua contraposición entreel Magistrado y el auxiliar del Magistrado secambió ahora en una antítesis entre el Magis·trado supremo con imperium y el funcionarioinferior sin él. Que fue así, lo demuestra, porlo que a la terminologia se refiere, el examenque más atrás queda hecho de la palabra meqistrstus, y lo demostrará objetivamente elestudio de las magistraturas en particular, queen el número siguiente haremos.
El nombramiento de los funcionarios republicanos, que siguió correspondiendo a los
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Comicios en tiempo de Augusto, fue trasladado por Tiberio al Senado, y como éste se formaba entonces de los individuos que habíansido funcionarios de la comunidad, aquelnombramiento pudo llamarse cooptación;sin embargo, como se indicará más adelante,en esos nombramientos tuvo una gran intervención, más O menos directa, el emperador,ya otorgando el empleo mismo, ya los derechos anexos a él. Los nuevos cargos creadosbajo el Imperio, de los cuales trataremos en elcapítulo referente a los funcionarios subalternos del emperador (lib. 111, cap. XIII, eranordinariamente cubiertos por el emperadormismo; pero para una gran parte de los mismos, se exig ia como condición jurídica elhaber ocupado alguno de los puestos oficialesde la época republicana: así que la importancia real de la elección, sobre todo para el consulado y la pretura, estribaba menos en la época del principado en los cargos mismos, queen las esperanzas y en la espectativa que llevaban éstos anexos.
La forma en que la ciudadan ía cooperabaal nombramiento de los magistrados -la misma en que interven ía antiguamente en la obralegislativa- era la siguiente: el Magistrado interrogaba a los ciudadanos, los cuales contestaban individualmente, siguiendo a este acto,que era la erogación, la proclamación del resultado obtenido y la publicación del mismo, osea la renuntiatio. Pero es probable que larogación cambiase de contenido, por cuantola propuesta de la elección iba colocada primeramente en la pregunta, y más tarde en larespuesta. Aún cuando la tradición no nosdice nada de ello, parece que la iniciativa parapreguntar a la ciudadan ía la conservó el funcionario llamado a hacer el nombramiento; de
manera que él indicaba a los ciudadanos laspersonas que creía debían ocupar el cargo, ylos ciudadanos las aceptaban o las rechazaban.Pero en los tiempos históricos, el acto de laelección se verificaba diciendo el Magistradointerrogante cuál era el puesto que había quecubrir y dejando que los ciudadanos fuesenquienes eligieran las personas que debíanocupar. Tocante al procedimiento en sus detalles, nos remitimos a la organización de losComicios; aqu í sólo diremos que el voto público y oral siguió practicándose por largotiempo, y que no fue sustituido por la votación secreta hacia el año 615 (139 a. de J. C.I.El derecho que los magistrados ten ían en unprincipio a nombrar a los magistrados hubo,pues, de quedar reducido al derecho de dirigirla elección en los Comicios, si bien todavía,gracias a la facultad concedida al funcionarioencargado de esta dirección para examinar ycomprobar las condiciones de los aspirantes,como se indicará en el próximo capítulo, ypara inspeccionar el curso de la elección misma, no dejó de conservar aquél una esencialinfluencia sobre el resultado de ésta. La renuntiatio era obligatoria para el funcionarioque dirigía la elección, una vez realizada válidamente ésta, aún cuando es verdad que noexistía ningún medio para compelerle a efectuar y que en algunos casos los que ten íanque hacerla la negaron.
Por lo que al tiempo se refiere, en todoslos cargos no sometidos al principio de laanualidad, la toma de posesión iba unida inmediatamente (ex templo) al nombramiento.Esta regla era aplicable al Rey, al dictador, alos censores, a los magistrados institu ídos parala fundación de colonias, etcétera, del propiomodo que a los cargos anuales cuando por excepción se hubiera diferido el nombramiento
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hasta después de haber comenzado el año defunciones. Sólo en casos raros y excepcionalestropezamos aqu í con la existencia de intervalosentre el nombramiento y el comienzo del ejercicio de las funciones. Por el contrario, elnombramiento para los cargos anuales estabasometido por derecho a la anticipación; esdecir, que, según la manera de hablar romana,la creación o nombramiento ten ía lugar enforma de designación, y entre ésta y la tomade posesión mediaba cierto tiempo. Respectoa la duración de este período intermedio, parece que sólo estaba determinado constitucionalmente que ten ía que ser más corto queun año del calendario; pues la designación conintervalo mayor, tuvo lugar singularmentedespués de la dictadura de César, era contraria al orden existente, desde el momento enque perjudicaba el derecho de nombramientocorrespondiente a los magistrados que ocuparan después la magistratura suprema. Había, por lo menos, la costumbre de hacer losnombramientos para el año siguiente en lasegunda mitad del corriente año; por lo tanto,la anticipación se limitaba, lo más a seis meses. El fijar ulteriormente el término, quedaba al arbitrio del magistrado que hacía elnombramiento, a no ser que lo impidieranespeciales disposiciones sobre el caso. Erausual en los tiempos antiguos nombrar paralos cargos anuales después que los magistradosvolvían de su mando de estío, por consiguiente, a lo más no mucho tiempo antes de transcurrir el año de las funciones; después, cuandolos cónsules empezaron a funcionar regularmente en la ciudad todo el año, o sea probablemente desde la época de Sila, las eleccionesde los magistrados anuales se hacían, por reglageneral, lo más pronto posible, esto es, enJulio. De análoga manera se verificaban también las elecciones plebeyas.
Cond iciones Necesarias para elDesempeño de las I\lagistraturas
En la República romana, o por lo menos enlos tiempos que nos son históricamente conocidos, no se obligaba a nadie a aceptar loscargos públicos; y para poder desempeñarlosbastaba desde tiempo inmemorial con poseerel derecho de ciudadano, pues así como estederecho implicaba la facultad de votar, asítambién, suponía la elegibilidad. Pero en elcurso del tiempo fueron apareciendo y desarrollándose numerosas trabas para ejercer losreferidos cargos, por virtud de las cuales, aunexistiendo el derecho de ciudadano, o se anulaba el nombramiento hecho, o se obligaba, ocuando menos se facultaba a los nombradospara rehusar el cargo. La diversidad de los impedimentos ú obstáculos, jurídicos de queacaba de hablarse, se patentiza sobre todo enlo tocante a la dispensa de los mismos. Algunos eran tan absol utas, que en general no seadmitía dispensa de ellos; otros pod ian serdispensados por medio de una resolución especial del pueblo, debiendo advertirse que nose consideraba bastante para ello con el simple acto de la elección; y otros, finalmente,si bien autorizaban al Magistrado que dirigíala elección para excluir de ésta al candidato,no ten (an, sin embargo, fuerza suficiente paraanular una elección válidamente hecha. Latradición no nos da datos que nos permitanseñalar detalladamente las diferencias quehubieron de existir entre estas varias categorías; por tanto, tenemos que contentarnoscon establecer sencillamente los varios motivos de incapacidad.
10. La carencia total o parcial de derechode ciudadano imped ía que fueran elegibleslos hombres no libres y los extranjeros, las
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mujeres, los jóvenes hasta la edad en que adquirían la capacidad para el servicio de lasarmas y el derecho de sufragio, o sea hasta losdiez y siete años cumplidos, los ciudadanossin derecho activo de sufragio, por cuanto elpasivo depende del activo, y aquellos indivi·duos a quienes se hubiese privado por sentencia penal de la elegibilidad, lo que acontecíasingularmente en los últimos tiempos de laRepública.
20. A la oposicron de clase hay que atribuir el hecho de que, en los antiguos tiempos,ni los plebeyos pudieran ocupar cargos de lacomunidad, ni los patricios tuvieran condiciones para desempeñar las cuasi-rnaqistraturas plebeyas. En el libro precedente hemostratado de la casi completa abolición de losmotivos de incapacidad nombrados en primertérmino. También era de esta clase la incapacidad del Rey de los sacrificios para desempeñar un cargo público de la comunidad, porcuanto el Rey patricio no sirve para este puesto. Y asimismo pueden mencionarse, desde laépoca de los emperadores Julio-Claudias, laincapacidad de los transalpinos y acaso la delos no itálicos en general.
30. La falta de capacidad para los honoresllevaba consigo la inelegibilidad. Esta incapacidad abarcaba a los que hubieran sido esclavos, a los descendientes de éstos en primergrado y a los nacidos fuera de matrimoniolegítimo; a las personas cuya posición socialparecía incompatible con el desempeño decargos públicos, sobre todo por tener necesidadde ganarse la vida; a las personas reprobadas acausa de una mancha moral. Pero estas condiciones, inseguras y vagas, tanto en su extensión como en la manera de ser comprobadas,depend ía principalmente de las costumbres y,
además, del arbitrio de los magistrados quehubieran de hacer los nombramientos. Poley, o por costumbre que pod ía hacerse valercomo ley, estaban exclu idos de la elecciónaquellos ciudadanos que no pudieran indicarun padre o un abuelo. También estaban realmente excluidos los trabajadores asalariados,cifrándose y mostrándose en ello, no sólo elorgullo del régimen de la esclavitud, sino también la vanidad y la gran soberbia de la anstocracia que gobernaba sin retribución alguna;pero quizás esa exclusión tuviera lugar, másaún que por vía de una disposición de ley, nohaciendo en realidad caso de las candidaturasde semejantes individuos. En la época republicana no existían fundamentos legales para excluir a los individuos infamados; en los tiemposdel principado es cuando se reconoció la infamia como causa de exclusión de los puestospúblicos, tal y como se había fijado este concepto en el derecho civil para lo concernientea la representación en los asuntos procesales.La condena por hurto o por otras análogasacciones deshonrosas, el haber sido marcadocon mala nota por el censor, la degradaciónmilitar, y otros actos semejantes a éstos, eranmotivos que se ten ían en cuenta para excluirde las candidaturas a los individuos en quienesesos motivos concurrían; ahora bien, los magistrados que ten ían derecho a hacer el nombramiento eran los únicos que a su arbitriopodían decidir en cada particular caso si lasmencionadas causas de exclusión existían ono existían.
40. Probablemente en virtud de la leyvil licia sobre los cargos públicos, dada el año574 (180 a. de J. C.l. sólo se permitía llegara ocupar esos puestos a los ciudadanos obligados al servicio de las armas, esto es, a losmenores de cuarenta y seis años y útiles cor-
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poralmente, luego que hubieran prestado dichoservicio el número de años determinados porla ley, o también cuando se hubieran ofrecidoa prestarlo. Posteriormente, quizá a partir dela época de Sila, se prescindió de este requisito, si bien todavía se exigió por la costumbre,como condición para ingresar en la carreraadministrativa, el haber servido un año comosoldado y un segundo como oficial. Desdelos tiempos de Augusto se necesitaba para entrar en la cuestura el haber prestado serviciode oficial.
50. No era permitido ocupar al mismotiempo dos cargos públicos permanentes; elser una persona elegida para la pretura la incapacitaba, por lo tanto, para presentarse a laselecciones edilicias de aquel mismo año. Loscargos públicos ordinarios no permanentes ytodos los extraordinarios podían acumularse,ya entre sí, ya con los cargos permanentes.
60. Desde tiempos antiguos se desaprobó,por constituir una infracción del principio dela anualidad, el que una persona ocupara uncargo público anual durante dos años consecutivos. La reiteración después de pasado ciertoplazo, consentida en un principio, fue mástarde, desde comienzos del siglo V, limitadapara el consulado a un plazo de diez años;luego fue totalmente prohibida: con respecto ala censura; a fines del siglo V, y con relación alconsulado, en los primeros años del siglo VII;en tiempo de Sila se volvió a poner en vigorel intervalo de un decenio para el consulado.Es probable que con respecto a los cargos inferiores no hubiera trabas jurídicas que seopusieran a la reiteración; de hecho, sin embargo, no se hizo uso de ella, supuesto que entiempos posteriores. si los dichos cargos inferiores se adquirían, era la mayor parte de las
veces sólo para poder ascender a los cargossuperiores. Tocante al tribunado del pueblo,como los que lo desempeñaban no pod íanaspirar a otros cargos públicos, no sólo estuvopermitida la reiteración, sino hasta la continuación. Y con respecto a los cargos ejercidosfuera de la ciudad que llevaban anexo el imperium, fue frecuente en los últimos tiemposde la República el permitir la reiteración sinprevio intervalo, bajo la forma de la prorrogación.
70. Parece que a principios del siglo VIhubo de prohibirse el desempeño de distintoscargos públicos patricios anuales sin transcurrir un cierto período de tiempo entre uno yotro; la ley villica dispuso luego que esteperíodo fuese por lo menos de dos años.
80. En los tiempos antiguos no se conocióun orden jerárquico que hubiera de guardarseal ir ocupando los diferentes cargos, si bienlo regular era, claro está, que antes de llegar adesempeñar los que llevaban anexo el imperium, se ocuparan los cargos auxiliares y subalternos. Todavía a fines del siglo VI no erararo que después del consulado se ejerciera eltribunado militar; y aun cuando no era usualque después de haber ejercido un alto cargo sedesempeñase otro subordinado, nada, sin embargo, impedía que así sucediera. Por el contrario, lo probable es que después de publicada la ley villicia el año 574 (180 a. de J. C.Lse exigiese en los cargos patricios ordinarios eldesempeño previo de la cuestura como condición para aspirar a la pretura, y el de la preturapara aspirar al consulado. Augusto comprendió un solo grado, entre la cuestura y la pretura, las tres edilidades y el tribunado delpueblo, si bien esto no era aplicable sino a losplebeyos, y además instituyó con el nombre
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de vigintiviros un cierto número de cargos deentrada, los cuales constitu ían un grado inferior a la cuestura, Y su desempeño previo eracondición necesaria para el de ésta. Como losdos grados infimos, de los vigintiviros Y de loscuestores, estaban constitu idos ambos por unnúmero igual de veinte puestos, el tercero, delos ediles y tribunos, por diez y seis, y el cuarto, de los pretores, al menos por doce, paraque huhiera posibilidad de elegir cuestoreshubo que añadir una cierta cantidad de auxiliares, y con respecto a los demás grados apenas fue preciso apelar de un modo efectivo alderecho electoral. Parece que el fin de estasdisposiciones fue hacer que, sin que se prescindiera de la forma de elección, en realidadse fuese ascendiendo grado por grado, dentrode un sistema normal, hasta la pretura. También al consulado se hizo extensivo esto, aunque en menor grado que a los cargos dichos,pues después de la división del año introducidoen la época del principado, se nombrabancada año primeramente cuatro, después, muchas veces seis, y no era raro que hasta máscónsules. Con respecto a los cargos públicosordinarios no permanentes, o sea la dictaduray la censura, poco a poco se fue fijando, nopor ley, sino por la práctica una regla, segúnla cual sólo podían aspirar a ellos los que yahubieran sido cónsules. Como ya queda dicho,los cargos reservados al Senado por la organización que Augusto estableció, quedaron regularmente sometidos en su desempeño alrequisito derivado de la referida gradación. Ya este requisito no se faltó, por la agregaciónficticia de cargos cuyo desempeño previó eraindispensable (adlectus inter preetoriost, sinoen la época del principado, durante el cual sehizo gran uso de semejante medio, con elpropósito sobre todo de quebrantar las limitaciones impuestas, por las mencionadas condi-
ciones de capacidad, al derecho del Emperadorpara nombrar magistrados.
90. Las condiciones concernientes al servicio militar (40,), al orden de ascender (80.)y a los intervalos entre cargo Y cargo (70.),llevaban consigo, en cuanto se refiere a losdos grados de la magistratura suprema, preturay consulado, ciertas limitaciones tocantes a .I~edad. El primero que probablemente exrqrode una manera directa cierta edad para loscargos públicos fue Sila, a consecuencia dela abolición que él mismo hizo de las condiciones militares de capacidad, prescribiendo alefecto, como minimum de edad para el ejercicio de la cuestura, la de estar entrado en lostreinta y siete años, y sucesivamente, para lapretura, la de estar entrado en cuarenta, ypara el consulado, estarlo en cuarenta y tres.De hecho, sin embargo, sólo se respetaron losdos últimos límites de edad; en efecto, pareceque, acaso para hacer un hueco en la serieobligatoria a los dos cargos de la edilidad ydel tribunado del pueblo, los cuales no formaban legalmente parte de la serie, pero porcostumbre se ven ían desempeñando despuésde la cuestura, se permitió que aquellos quehubieran sido declarados ya para ocupar alguno de estos dos cargos o ambos, pudieranentrar a desempeñar la cuestura tan prontocomo cumplieran treinta y uno de edad; estoes lo que luego se hizo de hecho regla general. Augusto rebajó los I imites dichos, estableciendo probablemente como mínimo deedad: para la cuestura, el haber entrado enlos veinticinco años; para la edilidad yel tribunado, que, como dejamos dicho, fueroninclu idos por él en la serie obligatoria, el haber entrado en los veintisiete; para la pretura, el haber entrado en 'os treinta, y para el
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consulado, el haber entrado en los treinta ytres.
A estas reglas se atendía, pues, para sabersi un ciudadano pod la o no ser propuesto paraser nombrado magistrado por medio de interrogación hecha a los Comicios. La resoluciónde las cuestiones dudosas -en la mayor partede los casos, los Jatos que hubiere que apreciar serían notorios, o fácilmente se podíanadquirir los justificantes precisos- no correspondia al cuerpo electoral, sino que se refería al conocimiento del magistrado que diriglala elección, quien empleaba al efecto un procedimiento administrativo. Por esto, evidentemente, es por lo que ten ía que verificarse antesde la elección el anuncio o presentación delos candidatos y la admisión de los mismos(nomen sccipere), debiendo advertirse quecomo a menudo se había tenido que resolverinmediatamente antes la cuestión relativa almagistrado a quien correspond la la ejecuciónde la elección, es claro que debla ser adrritidaalguna clase de comunidad en el procedimiento probatorio. Aquel candidato que hubiereomitido el presentarse como tal candidato alpueblo y no se hubiera cerciorado previamente de haber sido admitido, es claro que pod laser considerado como no capaz para ser elegido por el magistrado que dirigía la elección;pero éste no era menos libre de admitirlocuando no se le ofreciera duda alguna encuanto a las condiciones de capacidad del aspirante; de esta manera se hizo no pocas vecesla elección de los ausentes, aún sin que elloslo supieran. Hacia fines de la República, lapresentación hasta entonces usual de los candidatos empezó a ser prescrita por la ley, disponiéndose que hubiera de ponerse en conocimiento del magistrado veinticuatro días,por lo menos, antes de la elección; y todavía
más tarde, quizá el año 592 (62 a. de J. C.),se mandó que esa notificación tuvieran quehacerla en Roma personalmente los candidatos. La exclusión del candidato la verificaba elMagistrado que dirigía la elección, considerando como no emitidos los votos que se hubiesen depositado a favor de aquél,
En la época del principado, las condiciones de capacidad para el desempeño de cargospúblicos fueron radicalmente alteradas porhaberse establecido una pairía a la que exclusivamente se concedió la opción a los mismos.Ya durante el gobierno del Senado, los cargospúblicos, no obstante la formalidad de la elección en los Comicios, se habían hecho realmente hereditarios en las grandes familias;hasta cierto punto, la misma disposición delas cosas hizo que los miembros de dichas familias fueran los que ingresaran en la carrerapoi itica y ascendieran por los varios gradosque la constitu ían, y fueran elegidos cuestores, y en cierto modo también pretor y Cónsul, a pesar de que todo ciudadano 00 infamado siguiera gozando en principio de laelegibilidad legal para los puestos públicos yde que en virtud de esto se estuvieran siempre añadiendo algunos elementos nuevos alplantel hereditario. Pero Augusto abolió aquelprincipio republicano, y el derecho de sufragio pasivo que por largo tiempo les estuvovedado, con relación a los cargos públicossuperiores, a los individuos no Senadores,gracias al orden jerárquico que había establecido la ley entre tales cargos, hubo de limitarse también ahora, con relación a los cargos públicos inferiores, a los descendientesagnaticios de los Senadores, con lo que se creóun orden o clase senatorial que ten ía el privilegio, pero a la vez también la obligación legal
102 REVISTA DE AOMINISTRAClüN PUBLICA
de desempeñar aquellos cargos. En la pairíadicha pod ían ingresar, además de los descendientes de Senadores, aquellos individuos aquienes el emperador concediese el derechode pertenecer al orden senatorial (la tus ctsvusi;todo a los jóvenes que por su nacimiento ysus riquezas eran idóneos para ingresar en ladicha pair ía, se les abrió de esta suerte, pormodo de excepción, sí, pero con mucha fre-
cuencia, la carrera poi ítica. También para elingreso en la segunda clase de funcionarios,ahora nuevamente creada, se exigió comocondición el pertenecer a la caballería; perola concesión de ésta depend la del beneplácitoimperial, y por consiguiente, el emperadorpuede decirse que no reconocía limitacionespara elegir y nombrar magistrados.
LA ADMINISTRACION PUBLICA DE LA PERSIA SASANIDA •
EL MARCO HISTORICO
Hacia fines del siglo 11 de nuestra era, el Reyde Persia, un vasallo del Gran Rey Arsácida,ten ía su capital en Stakhr IIstakhr), no muylejos de Persépolis. La dinastía gobernante erala de Basrangi, pero la provincia de Persiaencerraba principados locales, la mayoría delos cuales era más o menos independiente.Gochihr, el rey de Stakhr, fue atacado y muerto por Pabhagh, hijo de Sasán, un gran dignatario en el Templo de Anahita en Stakhr, yde una princesa Basrangiana, cuyo nombreparece haber sido Denagh. ' El sucesor dePabhagh comoReyde Persia fue su hijo mayorShapur, pero Ardashir (Artakhshatr, Artaxerxes}, hermano de Shapur y señor de Derabgerd con su elevado título militar de Hargobadh, se sublevó contra él y se hizo Rey en208 d.C.,2 muriendo Shapur repentinamente a
Este articulo fue compuesto con una parte del cap, IV deThe Cambridge Ancient Historv, oubuceoa en 1929. Tr aducció rl de Fer nanda Mera?
KbZ 11.27-28, KbZ . la nueva Inscripción del "Ka'ba dp.
Zoroasno", donde se vea la Brblioqraf ia de este capitulo1,1, ¡:
2 La lecha se evidencia por la inscripcion recientemente encon rrnda en Sb apur {ShiShap]. Consúrtcnse los comentarios flp A. Chris tnnsen en 1"1 artículo de R. Ghirshman, Re
vista de las Artes Asiaucas X, 1936 p. 127 ss .
consecuencia de un accidente, si es que sepuede confiar en la tradicíón.:'
Después de someter a todos los monarcaslocales de Persia, Ardashir se apoderó de lavecina provincia de I<erman, después de lspahán, Susiana y Mesene. Es entonces cuandoel Gran Rey Artabán V marchó para atacarpersonalmente a este peligroso rebelde, perofue vencido y muerto en 224 e.c.' en u0agran batalla que se realizó, de acuerdo con Tabari, en una planicie llamada Hormizdeghan,cuya localización no se ha podido determinar.Después de conquistar las provincias occidentales del Imperio Arsácida, Ardashir se autocoronó en la debida formó (226 d.C.) y tomóel título de Rey de Reyes (Shahanshah) delrán." En expediciones posteriores ganó porlas armas las regiones orientales de Seistan
3 En este caso la fuente principal es la cró nica de "l abari Laqeneatoqra de Ardashir (lLJP. brindo se encuentra tambiénen las inscripciones, De acuerdo con el KbZ 1 28, la 111(1drn de Ardashir se llamaba Rodhagh, Una revcoca popularpresenta a Ardashir, como anteriormente a Cyrus, de origen humilde; el Karnamagh, Agathias 11, 27 ver Chr.s tenscn r-n Las sergas de los revas en las tradiciones de¡ antiguo l rán , p. 78 y ss.
4 O 227 si se sigue el segundo año de la época Saseniaria [vnrlo anterior, vol. XI, p. 111), (:1 año 224 es Sasanida por I;:¡inscripción (Sh Shao.l antes mencionada (nota 2)"
5 Ver el Volumen oe Láminas V, 234, a.
104 REVISTA DE ADMINISTRACJON PUBLICA
(Sacastene), Gurgan (Hyrcania), Abharshahr(la moderna Khorassanl, Merv (Margiana),Balkh (Bactria). Khvarezm (Chorasrnia). Ardashir se apoderó también de Bahrein y finalmente el Rey de Kushan, gobernante delValle de Cabul y del Panjab y los reyes deTuran (Ouzdar sur de Quetta) y de Makuran(ahora Mekranl lo reconocieron como soberano." La guerra de conquista emprendidapor Ardashir contra Roma se describe posteriormente en éste capítulo.
De acuerdo a una tradición de dudosovalor, Ardashir tomó por esposa a una princesa Arsácida, la cual era madre del prín cipeShapur. Sea lo que fuere, Shapur, al cual supadre nombró heredero de la corona, era yaun hombre en el año 224 cuando peleó enla batalla contra Artabán. La compañera deArdashir era probablemente aquella AdhurAnahid cuyo nombre se encuentra 7 bajo eltítulo de Reina de Reinas (banbishnan benbishn). Su nombre -el Fuego de Analitapudo habérsele otorgado para conmemorar lacoronación de Ardashir en el templo del fuegode Anahita en Stakhr. De ah í esta ciudad semantuvo como la ciudad sagrada de la dinastía: cuatro siglos después, de acuerdo conTabari, el último Rey Sasánida, Yasdgard 111,fue coronado en éste mismo templo. Sin embargo, la capital del Imperio y el asiento de lanueva dinastía, como de su predecesor, fueCtesiphon.
Ardashir adoptó, en sus líneas fundamentales, la organización e instituciones administrativas del Estado Parto y así lo comprue-
6 La relación nn Tabari es confirmada por la evidencia demonedas y por un ba¡o relieve en Salmas. Ver E. Herztetd.Paikuli, p. 36 y ss .
7 En KbZ 1 24
ba la supervivencia, bajo los Sasánidas, de laterminología poi ítica y burocrática en el dialecto noroccidental (Pahlevi Arsácida). Lo quediferenció al nuevo Imperio de aquel de losPartos fue, antes que nada, una fuerte centralización que sustituyó un desarticulado cúmulode reinos vasallos por un Estado unificado. Lamayor ía de sus gobernantes. como pertenecían a la familia real, sustentaban el título deSha sin ser ni más ni menos que altos oficiales al servicio del Gran Rey. El sistema feudalno dejó de existir. Los vaspuhrs, jefes de lanobleza feudal, marchaban a la guerra a lacabeza de la leva de sus súbditos, pero estosejércitos de campesinos estaban mal organizados y tenían un fútil valor militar. Losmercenarios adquirieron también mayor importancia. La aristocrática caballería de cotade malla, que constitu ía la élite del ejército,era reclutada probablemente de los noblesfeudales menores que dependían directamentede la corona. Además, los feudos de las grandes familias estaban dispersos a través detodos los rincones del Imperio. La divisiónadministrativa en cantones no se encontrabaconectada orgánicamente con los diversostipos de gobiernos provincianos, todos loscuales ten ían un carácter algo mili caro Conesto se pretend ía evitar que los gobiernosfueran por tradición feudales y que se convirtieran en principados hereditarios.
La segunda característica del Estado Sasánida fue la creación de una iglesia oficial conbase a la doctrina Mazdeana, la cual ha sidodurante siglos la fe general de la gente iraní yseguida por los reyes partos con un fervor quese . volvió en iranismo prevaleciente sobrehelenismo. La organización del Mazdeísmo -o,podría decirse Zoroástr'ca- dentro de unaIglesia Estatal, como la centralización del
ESTUDIOS DE CASO 105
poder real que complementaba, era sin dudauna innovación, pero que consumaba unalenta evolución. Esta poderosa Iglesia constituyó un elemento muy distintivo de la civi!ización del periodo Sasánida. El Avesta, laSagrada Escritura del Mazdeísmo, probablemente había sido escrita en arameo duranteel periodo Arsácida. De acuerdo con latradición Zoroástrica Adashir I hizo que unalto oficial clerical (ebrbedhen ebrbedh),Tansar. su asistente principal en la tarea deorganizar la Iglesia Mazdéica, colectara losesparcidos textos del Avesta Arsácida yprodujera una nueva edición que fue autorizada y se hizo canónica".
Ardashir, quien murió en el año 241 d.C.,fue sucedido por su hija, Shapur 1, que no fuecoronado formalmente hasta el año 242 9. Talparece que los habitantes de las provincias delCaspio, en aquellas fronterizas al norte yoriente, aprovecharon la sucesión real para levantarse en rebelión, puesto que la Crónica deArbela asevera que Shapur, durante el primeraño de su reinado, peleó en contra y sometió alos (Cborasrnians). los (Medes) de las montañas(es decir, de Atropatene). los (Gelae). los(Daitamitesl y los hircanos. Además, la obradel Pahlevi "Las ciudades del Imperio Iraní"(Shahrestaneha ¡ Eranshahr) 10 relata que élderrotó a un rey llamado Pahlezagh en I(hora~
sán, el área oriental del reino, donde procedióa encontrar la poderosa ciudad de Nev-Shapur
g Pro t \1. s, NVlwqj, un una obr a fC'C1(~ntC, trene !o(ntida rehqiones Estocotmo 1937), adopt a una VISión rnuv "SCélJtlCiJ di} los dctaues de Id n,jl(éltIV¡] tradicional conccoucntc d1,1 rnuruon y coruposn-ion de! Avesta
9 Volumen de Lrirninas V, p. 234, h
10 1. Mar kwar tC Mpsslna, Cotéroqo de Cap.tates Provinrna.nas d(~ Eranshilhr, pp.12, 52 y 3
(Nishapur). Tomó el título de "Rey ele Reyesele Irán y No-Irán".
La guerra en contra ele Roma terminó conla paz ele I año 244 d.C. El fuerte árabe deHatra, al sur elel cual había estado N inive, quehabía resistido contra los ataques ele Ardashir,fue sometido por Shapur. En Armenia el reyTridates de una rama colateral de la dinast íaArsácida huyó en el año 252 o 253 ante lapresencia de un ejército persa, el cual ocupó elterritorio, Vino después eJe una nueva guerraPersoRornana. en la cual el Emperador Valeriano fue derrotado y tomado prisionero. Estetriunfo se inmortalizó por una serie de relievespersas.!' Pero Odenathus, el rey eJe Palmira,la gran ciudad comercial en el Desierto eleSiria, reunió fuerzas con lo qu~ restaba eJe lastropas romanas y acosó al ejército persa hastaconducirlo más allá del Eufrates. A pesar deque Shapur atacó Palmira repetidas veces, notuvo éxito alguno. Después, Tirida tes reqresóa Armenia para gobernar una vez más dichoterritorio.
La habilidad como estadista y las cualidades militares de Shapur I los señalaron comoel digno hijo de su padre, y como él aseguróla sucesión nombrando al príncipe que leseguiría. La Crónica de Arbela lo describecomo áspero y duro. Pero duro corno era conlos enemigos dentro y fuera, exhib ía unanotable tolerancia en cuestiones de religión.Es un hecho comprobado que fue benevolente con el hereje Mani, cuyas enseñanzaseran un anatema al clero Mazdéico y Mani
11 Es, probablemente, el terna de una escena de batana en UI]
fresco en Doma (M. Ros tovtveít , Ciudades de Ce-eveoe.p. 210 sqq.) y se menciona en la Inscripción KbZ 1 13 ('11conexión con la ciudad de Urhai {Edcssa}.
106 REVISTA DE ADMII\j¡$TRACION PUBLICA
dedicó al rey una de sus obras principales, elShahpuhraghan 12
De acuerdo con la Crónica Armenia deEliseo Verdapet, un jefe de los Magos, en undiscurso de los armenios dos siglos después,relató como Shapur, elespués ele intentar envano de suprimir el cristianismo, cambió supoi ítica y prohibió que los magos y jefes elelos maqos continuaran su persecusión y proclamó que "se dejara en paz y tranquilo en sufe a Magos, Maniqueístas (Zandigh), Judios,Cristianos y todo hombre de cualquier religión en las diversas provincias de Persia"!:'.En esta relación puede recordarse también la
parte desempeñada por Shapur en la historiade la composición elel Avesta Sasániela.
De acuerdo a la tradición persa, el reyocasionó su inclusión entre las obras secularesde los libros sagrados sobre medicina, astronomía y metafísica encontrados en la India,Grecia y otros pa (ses. Es probable que estosfueran en realidad obras recopiladas porirarus utilizando fuentes externas. Pero, decualquier modo, la inclusión de libros de estetipo entre las escrituras sagradas bajo lasórdenes de Shapur son una evidencia de sutolerancia 14.
12 Referida al Mamquerismo 504 y ss. dilucidarla
13 Ver V. Langlois. con. del his torruns de r'Arrneme, 11, p.203 sq. E. Herzfetd ha llamado la atención sobre un pasaje, desafortunadamente mutdüdo, en teInscncc.ón deKarter Hormizd donde puede haber una reterenc¡a a esnedicto de tolerancia. Se reficre él Zanrtiqns , ludios, Shama.nos, brehamanos. nazarenos. cristianos y de cuatouíer otrareligión que sean. Ver Arch. Hist. of Ir an, p. 101.
14 Estas partes como muchas otras dRI Avesta saséotoa. quedespués de su terminación por Shapur I y revisión v auto.rización final por Shapur u.comorcnd.a 21 Jibros o nasks ,perecieron durante los siglos que srquir-r on a la cauta delImperio Sasanida. En los libros Octavo y noveno del Dinkart disponernos de un eprtornr- de los 21 nasks
Después de la muerte de Shapur en 272,la corona pasó a su hijo Hormizd 1, que habíasido gobernante de I<horassan con el título deGran Rey de los Reyes de los Kushans, Elmurió después de reinar por un año. Su hermano Vahram I (273.276115 , quien abandonó Mani a merced del clero mazdéico y elsiguiente Rey Rahram 1I (276·293) 16hijode Vahram 1, fueron también gobernantes deI<horassan antes de ascender al trono de Irán.Vahram 11 fue a un mismo tiempo valiente yenérgico. Hubo nuevamente una guerra conRoma y el Emperador Carus avanzó hastaCtesiphon, pero su repentina muerte acabócon el progreso triunfal del ejército romano.No obstante, un levantamiento en las partesorientales del Imperio condujeron a Vahrama hacer la paz can Roma en el año 283, la cualobtuvo la posesión de Armenia y Mesopotamia. Hormizd, el hermano del Gran Rey,quien era entonces gobernador de Khorassan.pretend ía crearse un reino independiente enel este y había obtenido la ayuda de los(Sacae}, (Kushans) y (Gelae). Vahram entróen campaña contra su hermano, reprimió larevuelta y después de someter a los (Sacaster) estableció como gobernante a su hijo e!futuro Vahram III con el titulo de Rey de los(Sacae) ISaghanshah). Puesto que el príncipeestaba destinado a la sucesión fue siemprenombrado gobernante de cualqu ier provinciay en el momento el más importante y másexpuesto a atacar. El Imperio Sasánidainclu ia entonces Hircania, todo Jorasán, talvez (Chorasmia) y Sogdiana, y (Sacastene)
15 Volumen de Láminas V. p. 234, e
1G lb. V, p. 234, d.
ESTUDlüS DE CASO 107
con Makurán y Turán, los países del IndoMedio y su delta 17 .
Vahram 111, después de un reinado de sólocuatro meses, perdió su curona en el año 293en una insurrección de su tío abuelo Narsah(Narses), hijo de Shapur 1. En la gran inscripción de Paikuli Narses relata en detalle sutriunfo y el homenaje con que lo recompensaron los nobles del Imperio y los reyes vasallos.Comenzó una guerra con Roma y expulsó aTiridates de Armenia. Pero la guerra no fuellevada con éxito y la paz que se realizó en298 restituyó a Tiridates en el trono y lecostó a Persia cinco cantones de la 8ajaArmenia.
Narses murió en el año 302. El reinado desu hijo Hormizd 1I (302·309) ocurrió sin qrandes acontecimientos y fue seguido de guerrasinternas que culminaron con el ascenso altrono de Shapur 11, el hijo menor de Hormizd.Siendo menor de edad gobernó su madreconjuntamente con los grandes nobles, cuyopoder aumentó considerablemente a expensasde la prerrogativa real. Pero cuando el jovenrey obtuvo la edad necesaria manifestó unafuerza y vigor extraordinarios y se buscó unmedio para poner coto a las ambiciones delos notables feudales. Ya de mediana edad,después de subyugar con una dureza despiadada las insubordinadas tribus árabes, emprendió en el año 356 una guerra de venganza contra Roma.
17 As! Heraterd. Paikuli, cp. 35-51, quien, por medio de talesinscripciones como se conocieron cuando se publicó eselibro (1924) y de monedas, ha contribuido a dilucidarlaun tanto oscura temprana historia del Imperio Sesénide.
Organización y aoministración uel EstadoSasánida
La sociedad Sasánida estaba marcada por unaestructura feudal, la cual heredó del periodoorecedente.!" Se distingu ían cuatro clases:el clero Iesreven), los guerreros (erteshteren),los burócratas (dibbersn), los secretarios y lacomunidad (vestrvoshen), los campesinos y(hutuchshen}, los artesanos o trabajadores.Las tres primeras clases integraban la aristocracia inflexiblemente separada de los plebevos. Pero esta división se presentaba másteóricamente que de hecho. La inscripciónde Shapur I en Hajiabad proporciona los nombres de las cuatro clases de la alta sociedadSasánida. La más preminente de estas eraaquella de los shahrdars que bajo todas lasprobabilidades comprend la a los reyes vasaIlos de origen extranjero y a los gobernantesque pertenec ian a la familia real y poseían eltítulo de Sha. Los jefes de las grandes casasfeudales formaban la segunda clase, la de losvaspuhrs. Siete familias gozaban de privilegiosparticulares. La primera de éstas era la de losSasánidas 19. Ciertos cargos altos, militaresy civiles, eran hereditarios en estas casas, peropoco se conoce sobre el carácter verdadero deestos cargos. la dignidad de hargobadh 20 pero
18 Ver Vol. XI, p. 120 sqct.
19 Entre las otras se conocen la Karan Pebtav, Surur, Pabtav,Aspahbadh Pablav , la Spendiyadh y la Mihran. La Kara(escrita K.a.r.n. o k.a.rni.l , no «eren. es la forma confirmada por las tnscrtocíones. Pahlav significa "Parto". Enla jnscnoción dH "Ke'ba de Zoroastro" se encuentra unnúmero considerable de familias eminentes y dé nombresde vaspuhrs individuatcs ,
20 Pronunciado argobadh. Este titulo, como muchos otros,se hereda del Estado Parto. Se encontró un relieve de untal Vorod, p./ aryabad en Palrrura. Ver H. Inghlt, Inscripciones V iiscultures de Palmira 1, Ber vstus , 111, 1936, p.93
100 REV¡STA DE ADMINISTRACION PUBLICA
tenecía por derecho de nacimiento a la familiade los Sasánidas.
La tercera clase, la vuzurgan, los Grandes,comprend ía a los ministros y otras cabezas dela administración, y la cuarta, la azadhan, losPrivilegiados, a la baja nobleza, la cual, dispersa en todo el Imperio, actuó ampliamentecomo funcionarios inferiores en el gobiernoprovincial. La aristocracia militar siendo también una aristocracia civil, los vaspuhrs, erantambién a menudo miembros de la clase vuzurqen.
Poco se sabe con precisron acerca de estacomplicada jerarqu ía. El escalonamiento de lasociedad se mostraba a cada momento, en lavestimenta, la forma de los tocados, los adornos personales (anillos, cinturones, diademas)yen los cabellos que montaban. Había títulosde honor, como por ejemplo aquellos que daban el nombre del Rey a cuyo servicio el propietario del título se había distinquido.é ' Laesposa de un Sha era banbishn, correspondiendo el título de Meshan-banbishn (Reinade Mesene) al de Meshan-shah. La cónyugedel Rey de Reyes era llamada Reina de Reinas.
Las inscripciones, especialmente aquellaspreviamente mencionadas, señala un gran número de cargos de altos funcionarios de Estado. El ministro principal ten ía aún el viejotítulo de hazarobadh_22 El "Jefe de los Agricultores" tvestrvosbsn o vasroshan) era ministro de Finanzas, el spahbadh era General
21 ASI, las inscripciones, [Pai k . y Kbz I dan varios renmShahpuhr, un Shahpuhr-shnum y un Nok ñv-Hormird(tenm fuerte: shnum alegre; nokhv primero).
22 Persa viejo hazar apati.
del Ejército, el dibherobadh Jefe de los secretarios,23 el handarzbadh era el ministro dela Instrucción Pública. El kerter é" era sinlugar a dudas uno de los dignatarios más prominentes, pero sus funciones no pueden serdefinidas. El título de ganzobar Tesorero hasido descubierto recientemente en una inscripción?' hasta ahora este título no se ha conocido en los textos de Pahlevi. El mobadhanmobadh era la cabeza suprema de la IglesiaMezdéica; controlaba los dignatarios sacerdotales, los mobadhs y el gran cuerpo de Magosinferiores (mogh). El superior de todos los sacerdotes del templo de fuego (ehrbadhs) ten íael título de ehrbadhan ehrbadh. Otros altosfuncionarios de la Iglesia eran el dastvar y elvardabadh, el Maestro de Ceremonias 2 6 Seconocen también algunos títulos de los oficiales de la corte como los del Jefe de la Corte,Jefe de los Cazadores y Jefe de los Servidores.27 Un título curioso es el de sgrimidor deespada (shapsheraz). 2 8
En el período Parto había una división elImperio en cuatro toparqu ías, la del norte,sur, este y oeste.29 Esto se encuentra de nuevo
23 Los secretarios (dibher) eran un elemento muy importante en la administración. Ellos escribian y registrabanlos edictos reales, conoucren la correspondencia del Estado y eran expertos en diplomacia.
24 Consultar Her ztetd , Paikuli, Glosario No. 558. La palabrase encuentra también en Kbz 1. p. 33.
25 Knz 1. p. 33.
26 Este titulo se encuentra en Khz 1. p. 32.
27 Darbadb , nakhchirbadh, oerastaqnbactb.
28 Encontrado, como los titulas anteriores, en el Khz ,
29 Pese a las observaciones de M. Pacüaro en la Revistadegli studiorientali, 111, 1929, p. 160 sq . el autor presentese inclina a creer que el titulo de los toparcas en ese período era bidhakhsh Ibdeashkb entre los armenios. quetomaron su sistema administrativo de los partos).
ESTUDIOS DE CASO 109
en las fases tardías del período Sasánida, toparcas que fueron entonces designados comomarzban (las grandes marzbans con el titulode Shal y después llamados padhghospan.Puede suponerse que la división en cuatro delImperio existió también en la primera facetode la historia Sasánida, pero no tenemos íntormación definitiva alguna sobre ello. El títulode marzban no se encuentra en las inscripciones de este perlado y la existencia del titulode padhghospan en la inscripción de Peikulino es segura 3 0 Es más probable que los cuatro toparcas fueran llamados bidhakhsh. 3 1
durante los primeros reinados de los ReyesSasánidas, así como en la época que les precedió.
En las dos inscripciones mencionadas 32
se encuentran también los títulos de los reyesvasallos y gobernantes de sangre real, compuestos por el nombre de la gente o provinciay la palabra Sha (Armonensbsn, Marv~shah,
30 Herzfeld, Paikuh, Glosario no. 798
31 En la inscripción de Paikulí [rb . GiosarioNo 214 y 780·1)el bidhakhsh es nombrado después del hi.Jrgobadh y el jefedel clan Sasaruda y antes del hazarobadh: el Kbz brinda
los nombres de un bidhakhsh y un bicJhakhshan, en amboscasos JUsto antes df,1 noml»e de un her zarobadb .
32 Paik. y Kbz
Kermsn-ehsh, Seoben-sheh, etcétera}, y después ciertos títulos análogos que terminan enkhvadhav (Maestral. La última inscripción dauna serie de títulos de sátrapas (shatrap I quegobernaron una ciudad con el distrito circundante como los sátrapas de Hamadan, de Gadho Ispahan y de Nayriz 3 3 Un poco después,bajo Shapur 11, la palabrabidhakhsh se utilizópara designar a todos los gobernantes de lasgrandes provincias 34 y finalmente, aproximada mente a partir del principio del siglo quinto,este título fue sustituido por el de marzban.En las inscripciones del siglo tercero se encuentran algunos otros titulas de oficiales administrativos para las provincias, por ejemplo:un Seqhesten-hendsrrbedh , Director de Educación, en (Sacastene}, y un shetrpev-emerker,Superintendente de cuentas del sátrapa. Encuanto a la administración interna de las ciudades durante el perlado en cuestión no tenemos información alguna a pesar de que enuna inscripción 35 se menciona un vazarbadh,cabeza del bazar, un alto oficial policiaco.
33 -aomeaen-snetreo. Gedbe-snotreo. Nagrich-ahatrap.
34 Ver la lista de (vi taxes en Ammian) Marc. XXIII, 6, 14.
35 Kbv 1. p. 34
EL GOBIERNO CENTRAL EN CHINA DURANTE LA DINASTIA HAN. *
Wang Yü - Ch'üan **
INTRODUCCION
La maquinaria gubernamental que funcionó através de doscientos años de la historia de China y que fue abandonada hasta el año 1911,tuvo su principio en el año 221 a.C., en queChina fue unificada. Algunos acontecimientosposteriores modificaron muchos aspectos de suorganización, pero nunca cambiaron la estructura básica. En el año 221 a.C .. el primer Ernperador de la dinastía Ch'in había destronadoa la casa reinante de Chou y conquistado alos otros estados feudales. abolido sus instituciones feudales y creado un gobierno cen-
Este artículo aparee-o onqíoatmcore un la revrs ra ¡~drV¡lr,j
Joumet of Asl.Hic Studies, 1949. 'rraovcc.óo de AracenCarrcnva cooner es.
Hay tres mter encías generales para esta materia 1) eH'ENShuyung, Han-Kuan ta-wón . Chéll-l-t'ang tsunq-sbu eo:2) T'AO Hsi-Shenq y SHEN Chu.ch'én, Ch'in Han chénqchih ctuh-tu (Shangai, 1936l; 3) T$ENG Tzü-shéng,Chj"n Han Chéng Chih chih-tu shih (Chungkins 1942).
Cada lino l:!r) estos trabajos contiene gran riqueza oe rnaterial, pero ninguno es recomcudab!e para el analists . Eninalé,; una difusa información reterentc al tema puedeser e~traído de H.H Dubs , Tbn History of me Forme,Han Ovnestv (Baltimore, 1938), una traducción rte parte
del Han shu con notas y discusiones. El articulo de T.HKoo "Constitutlonal Development of the Western HanDvnastv." JAOS 40 (1930) 170-193 está fuera de tiempoy contiene errores de información.
tranzado.' La dinastía tuvo una vida corta.Los cambios poi íticos y sociales radicales queel primer Emperador impuso después de suconquista, causaron desorden e inquietudconsiderables. Hizo enemigos entre la viejanobleza de los estados conquistados al privarles de sus privilegios, establecidos desdelargo tiempo atrás. y no se preocupó por haceramigos entre la gente común, sobre cuyoshombros descansaba la principal carga financiera y la mano de obra necesaria para la consolidación del Imperio. La muerte del Emperador en el año 210 a.C, fue seguida por rebeliones generales y su dinastía fue derrotadaen el año 207 a.C. En el año 202 a.C. Liu Pang,el más exitoso de los líderes rebeldes, fue llevado al trono. Con él estableció la antiguadinastía Han, que duró hasta el año 8 d.C.
La nueva dinastía invirtió y modificósustancialmente muchas de las institucionespoi iticas importantes de Ch'in; abandonó el
El gobierno cen tr aliz ado se creó a través de la adoocróodel sistema de Chün-hsien tprov.oc¡a y condado). Estesistema colocó el territorio de todo el Imperio .nrectcmente bajo el control del gobierno central y acabó con l aau to nom ra local que caf<lcterizaba a los señor lOS feudalesco cr tiempo de Chou La mayor extensión de la centralización llevada a cabo por 1;1 FSlcHI(lde Ch'in fue el instrumento para su unilicaclon ocChina. Para la historia delsisl"llld Chun-hsieu, ver KlI-YeTl-WU y De-k Roddc. China'stirst: Unitier Leiden, 1938 oo. 238-244
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control centralizado sobre el Imperio y revivió el feudalismo poi ítico de la dinastía Chou.Casi dos tercios del territorio Han sedividieronen wang-kuo o "reinos" que fueron repartidosentre los hermanos, hijos y ayudantes meritorios del fundador. Cada reino ten ía la misma organización gubernamental, y poseíaautoridad plena sobre las personas dentro desus fronteras, Por muchos años el poder delgobierno central de la antigua dinastía Hanestuvo restringido al dominio Imperial, comprendiendo los actuales Shenshi, Shanshi,Honan, Szechwan, H'upeh y parle de Kansu.
Liu Pang no parceló ninguna parte de estedominio tmperiat.? y lo controló por mediodel mecanismo administrativo de Ch'in, manejado por una burocracia autocrática centralizada. El período del año 154 a.C. a 126 a.C¿presenció una pugna entre el gobierno Imperial y los reinos semi-independientes. El resultado fue que el Emperador Han pudo reducirel tamaño de los reinos, abolir su soberan íapoi ítica y establecer una supervisión centralsobre ellos. La victoria del gobierno Imperialsobre los reinos le permitió fortalecerse y extender el ámbito de su administración. Elpoder del gobierno central Imperial alcanzósu cénit en el último cuarto del segundo sigloa.C. Desde mediados del (primer) siglo a.C.,en adelante, el gobierno central de la antigua dinastía han perdido gradualmente su
2 Excepto por los HOlJ-Kno o marquesados concedidos alos marqueses, quienes eran ministros muy meritorios, ylas dependencias concedidas a las emperatrices y a lasprincesas. Diferentes a los reinos, estos faudos no poseíanautoridad política sobre el territorio o la gente dentrode él,
dominio sobre el Imperio, pero esta vez sucreciente debilidad fue causada por fuerzaseconómicas y sociales de naturaleza diferente,las cuales iniciaron un curso de eventos quese repetiría muchas veces en la subsecuentehistoria de China.?
El territorio del Imperio Han era extensoy estaba dividido en Chün "provincias" yWang-kuo "reinos"." las cuales, a su vez, estaban divididos en Hsien "condados", Hsiang"distritos" y Li (la más pequeña unidad administrativa). Hacia fines del segundo sigloa.C, se había expandido hasta ocupar todo elterritorio de la China de hoy en día (exceptoel extremo suroeste), Manchuria del Sur, Coreadel Norte y Tonkin. Su población en el año2 d.C. fue registrada como de 12,233,062 familias ó 29,295,878 individuos, probablemente
3 Estas eran las fuerzas locales roorescntedcs por las familias poderosas econórmca y oof úicamento. Estas familias,con el transcurso del tiempo, habran acumulado grandescantidades de tierra y otras formas de riqueza. y pod ianformar un gran séquito a través de la relación consanquinea y vanas conexiones sociales Por medio de su riquezay poder favorecieron e intimidaron a las autoridades emtnrfmeron en la administración qubernamental. Evadieron impuestos y la corvee. e hicieron manejos para liberar de ellos él sus arrcndataríos también. As!, socavaronlos cimientos del gobierno central v consntuvcron lasfuerzas feudales que estuvieron siempre presentes a través de toda la historia de China.
4 Antes del año 179 a.C .• Los Wang kuo eran las provinciasque hahian sido concedidas entre los hermanos, hijos,sobrinos y asistentes meritorios de los emperadores. Conla eliminación de los reinos de la familia Lü (de la ernpnratir de Kao-Tsul en el año 180 a.C .. los reyes con apellidos diferentes al de la casa imperial desaparecieron Apartir de entonces. los reyes fueron hijos de los Empnrudores.
ESTUDIOS DE CASO tt3
con la orrusron de runos menores de 7 años."Este crecimiento espectacular fue aclamadopor el autor del Han Shu y debe haber frenadoel desarrollo del Imperio en sus primeros días.
Con un Imperio tan extenso y una población tan numerosa, el trabajo administrativoestaba condenado a ser lento, haciendo imperiosa una extensa maquinaria administrativa.Hacia fines del primer siglo a.C., las oficinasgubernamentales, ta010 centrales como locales, eran numerosas y el número de funcionarios de los gobiernos centrales y provincialesse elevó hasta 130,285.6 Los oficiales regulares en la cancillería sumaban 382 en el año117 a.C. cuando la dinastía estaba en la cimade su poder, y más de trescientos en el período del año 15 al 7 a.C. El total de empleadosen la cancillería en ese año fue de 644. LaSecretaría Imperial empleó 34 funcionariosen el año 11 Oa.C., incluyendo a los empleados,
5 Hay una discrepancia entre estas cifras {Han-Sbu , Po-naEd. 28A l l a] y las cifras totales de familias e individuoslistados bajo cada provincia (Han-Shu 28A. l l a. ff: 288la. ff) Sumando el total de las cifras separadas por provincias, obtenemos 12.356,470 en términos de familiasy 57, 571,653 individuos para todo el Imperio.Las cifras de población de Huang-Fu Mi (215-282) para elaño 22 d.C ..difieren de alguna manera de estas. Sus cifras,suponiendo que no hubiera errores por copiadores posteriores, sun 13,233,612 familias, y 59,194,978 individuos.Estas son citadas por Liu Chao en su cornentar¡o a la HSLiHan Chih, oor Ssu-Ma Piao (d-306) Hou-Han Shu, ecrPo-m, 19.4 a.
6 Tu Yu (735-812) Tung Tien (Shih T'ung ed] p. 108. Enla nota a este numero Tu Yu dice que incluye tambiéna los oficiales subordinados o inferiores de varios Chou, fuy Chün (provincias). Ambos eran unidades administrativasde su tiempo. (Dinastía T'anol. no de la Han. El errorpudo haber sido resultado de un descuido. Es claro, Sinembargo, que el numero de oficiales que él da, no incluyea los del Hsien {condado]. subunidad de la provincia.
de oficina; el total estaba muy por arriba dequiníentos.?
El cuerpo de oficiales en el Imperio estabadividido jerárquicamente en veinte rangos.8
(reducidos, después del año 32 a.c., a dieciséis). Cada individuo era asignado a una categoría que determinaba su status en el mundo oficial; su salado, la clase de ropa queusaba y su carruaje, los privilegios que se leconced ían -tales como exención de trabajoobligatorio y del servicio militar- y queservían como medida en su promoción.
El rango o jerarqu ía se expresaba por elsalario anual de los oficiales, en términos decuantos shi o medidas chinas se obten ían,oscilando los rangos entre las diez mil medidasy las cien medidas. El más alto era ostentadopor el canciller, el más bajo por los oficialessubordinados o inferiores. De hecho, el número de shi marcaba el rango de un oficial, perono siempre correspond ía a su salario, que sepagaba parte en grano, parte en efectivo. -Sinembargo, este sistema de rangos nos proporciona una clave de la distribución de laburocracia en la dinastía Han.
EL EMPERADOR
A la cabeza del gobierno central de Han seencontraba el Huang-ti o "Emperador". Supredecesor fue el Wang o "Rey" de la dinastíaChou, quien pretend ía que su autoridad erade. origen divino. El rey de Chou compartía
7 WE, Hung (SiLla l a.C., siglo I a.c.i. HAN CHIN 1 (Pingch'irkuan Tsuoq-shu l 1 7b, 'j 1 a.
8 Los rangos de los oficiales gubernamentales deben serdistinguidos de los Chuch , que eran rangos que conllevaban privilegios especiales.
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con la princesa, a quien él concedió un feudo,la responsabilidad de administrar el reino.Cuando la corte real de Chou entró en superiodo de declinación, la princesa usurpó eltítulo de "Rey", y cada uno se hizo gobernante independiente de sus respectivos estados.Después de derrotar a la casa real y a variosestados feudales, y de someter a todo elImperio Chino bajo su control, .el rey delestado de Ch'in, más tarde conocido como elprimer Emperador de la dinastía Ch'in, estabatan orgulloso de su inaudita proeza que sintióque el título de "Rey" no era ya adecuadopara expresar su "poder y virtud", su "mana"o "carisma", y creó para sí mismo el título deHuang-Ti, elevándose sobre los gobernantesanteriores de "Todo bajo el Cielo", nombrándose el "Gran Rey" o "Rey de Reyes".
Con la creación del título "Emperador",se instituyó por primera vez en China ungobierno imperial centralizado, que controlaba directamente todo el Imperio a través desus agencias administrativas locales y reqionales. Los gobiernos locales y la gente recibíandel gobierno central órdenes en todos losasuntos poi íticos, militares o leg31es importantes.
Tal era el poder esgrimido por el gobiernocentral, que encontró su personificación en elEmperador, puesto que él era la autoridadfinal y la fuente de todas las leyes. Era lacabeza del Estado y, por decirlo as í, el Estadomísrno.? Como el Emperador poseía poderabsoluto sobre los asuntos del Estado y lapoblación, el gobierno de Ch'in era, para usar
9 De hecho, la gente de Han llamaba a su Emperador elKuo-Chin (er Estado). a través de todo Sl1 ensayo, elFénq-shan i-ch¡ (citado en el Hsü Han Chih. 710a. 15b.),Ma-ti"po designa al Emperador con éste término.
un término moderno, autoritario en su forma.La rebelión que derrocó el régimen Ch'innaturalemente produjo muchos cambios ensus poi íticas autoritarias, pero la maquinariaadministrativa fue conservada.
A diferencia del Emperador de Ch'in, elfundador de la dinastía Han, Liu Pang, veníade una familia pobre y humilde. No ten íaSbi- Yeh o "antecedentes históricos" en queescudarse y antes de la rebelión contra elCh'in era sólo un jefe de policía que patrullaba una diminuta parte de su condado.
La concepción prevaleciente en ese tiempo es que el gobernante de "Todo bajo elcielo" era o debería ser un hombre de orígennoble o un hombre dirigido por el cielo o unhombre de gran sabiduría y virtud. La primerateoría surgió directamente del hecho históricode que China había sido gobernada hasta esemomento por la nobleza de Chou. La segundaera un atributo sobre el que los reyes Choucomo los reyes de otras tierras habían basadosu derecho al poder soberano. La tercera, eraproducto de nuevos cambios sociales yeconómicos, que en poi ítica encontraron suexpresión en la teoría Confuciana del gobierno por el hombre sabio y virtuoso. Estaúltima, sin embargo, pudo no haber sido taninteligible y convincente como las otras dospara la gente común en el siglo III a.C.
Liu Pang no era de cuna noble, ni era,para citar sus propias palabras, un hombre dessbidnr/e V virtud. El fue elevado al trono porsus seguidores y subalternos, por las siguientesrazones ostensibles: primera, al derrocar alrégimen Chin, su contribución fue considerada la más grande; segunda, había traído paz ala gente, lo que era una gran virtud; y tercera,
ESTUDIOS DE CASO 115
había compartido desinteresadamente la tierradel Imperio con distintos "señores feudales"que lo habían ayudado.' o Además, se hicie·ron esfuerzos por fortalecer su derecho altrono cubriéndolo con atributos divinos.
Se creía que todos los gobernantes de China antes de Liu Pang habían sido de origendivino. En las leyendas contemporáneas sedecía que aún la impopular casa de Ch'in había descendido de un Dios Blanco. Expusieronargumentos similares la mayoría de los fundadores de las dinastías exitosas. La antiguaChina creía que los benefactores del hombredeberían ser adorados como, por cierto, lohicieron los griegos y los habitantes delmundo al Este del Mediterráneo de la épocahelen ística.
Hay ciertos mitos que atribu ían divinidada Liu Pang. Una leyenda dice que su madre leconcibió de un Dios en su sueño y que con sunacimiento se vio un dragón revoloteandosobre ella. Otro cuento dice que siempre quedorm ía un extraño fenómeno aparecía sobresu cabeza. Su esposa le dijo que ella siempreconocía su paradero, porque siempre aparecíauna nube de forma reconocible rondandosobre él en el cielo. Era considerado por suscontemporáneos como el hijo del Dios Rojoque luchó contra el Dios Blanco, esto es,el gobernante de Ch'in. Cuando él entró alHan-I<u Pass para tomar la capital de Ch'in,cinco estrellas convergieron en la ConstelaciónTung-ching (géminis). Todas estas historiasten ían el propósito de hacer aparecer aLiu Pang como un superhombre.
10 Han-snu 1 B.3b. H.H. Duds. The Historv of the FormerHan Dtnestv.
Sin embargo, el gobernante viviente deHan, como los gobernantes de otras dinastías,no era considerado como un Dios, ni se habíainstitu ído ninguna adoración por él. Pero esrazonable suponer que el carácter divinoatribu ído a Liu Pang debe haber jugado unaparte importante para atraer a la gente de sulado o para reducirla a la sumisión.
Desafortunadamente, esto no funcionócon los compañeros relacionados íntimamente con él a través de su campaña para ganarel trono y que habían llegado a ser ministrosde la Corte Han. Como se puede observarfácilmente de todas las historias, la autoridadno se puede preservar ni engrandecer sin elestablecimiento y conservación de una distancia social mediante rituales o convencionalismos entre quien gobierna y quien obedece.Por lo tanto, era necesario para el nuevogobernante de "Todo bajo el cielo" adoptarun conjunto de rígidas ceremonias en la cortepara elevarse a una posición inalcanzable. Lasceremonias se introdujeron en el año 201 a.C.con la ayuda de un grupo de sabios confucianos. Ellos realzaron enormemente el prestigiodel Emperador y salvaron su dignidad de serempañada por la comunicación familiar consus antiguos amigos.
Como símbolo de la dinastía gobernante,el Emperador hizo erigir templos de susantepasados por todas partes del Imperio. En72 a.c. sumaban 168. Como el EmperadorYüan señalaba en 40 a.C.: "Este era el mejormodo por el que se establecía el poder,erradicaban los intentos subversívos y Seunificaba la población.""
11 Han Shu 73 10 b.
116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Más tarde, en el reinado del EmperadorWu (140-87 a.C}, el filósofo más importantey sobresaliente de su tiempo, Tung Chung Shu(179-104 a.C.) restauró y expuso la teoría deque el "Hijo del Cielo", el Emperador, debehaber recibido un mandato divino para sergobernante de "Todo bajo el cielo". En el año110 a.C, el Emperador Wu ascendió al MonteT'ai, la montaña sagrada en la actual Shangtung,y realizó las ceremonias de Féng y Shan, cuyopropósito era reportar al cielo que, comodepositario del Mandato Divino, él y susancestros hab ían llevado a cabo exitosamentesu misión de gobernar a la gente en la tierra.La realización de estas ceremonias puso alEmperador en contacto directo con el cieloy agregó el toque final a su carácter divino.La legitimidad estaba de acuerdo con laposición del Emperador, a su persona comaa su autoridad, pues estaba más allá delpueblo y por encima del pueblo.
Estos esfuerzos conscientes por hacer alEmperador Han super-humano, pueden haberjugado de algún modo en la legitimación desu autoridad, pero su poder real proveníadirectamente de las fuerzas militares y poi [ticas que controlaba. Las teorías sobrenaturalesy las creencias populares únicamente reforzaban su posición y contri bu ían a su perpetuación.
A diferencia de los faraones de Egipto ysus sucesores romanos y ptolomeos, losgrandes reyes de Persia y las seleucides, elEmperador Han no poseía al Imperio Chinocomo su propiedad patrimonial. El poseíaunos pocos parques imperiales, pero no eranpara producción de ninguna clase. Sus otrasposesiones estaban limitadas, hasta dondelos datos históricos nos dicen, a los productos
de las montañas y los mares.' 2 El ingreso derivado de estos recursos era separado de lasrentas públicas del gobierno del Imperio.
Pero el Emperador Han ten ía dos grandesrecursos que constitu ían la base de su poder:los impuestos y el trabajo del pueblo. Losimpuestos más importantes eran el de latierra, el impuesto nominal en los adultos(suen-tul y el impuesto por los niños (k 'ouch'ien}. En el año 119a.C.se introdujeron losimpuestos sobre las propiedades de los mercaderes y sobre las artes y oficios 13, Yalrededor del año 114 a.C. se instituyó untributo sobre el ganado. Con el fortalecimientodel gobierno central, el monopolio gubernamental de la sal y el hierro empezó en el año119a.C.'4 y el de la acuñación de moneda enel año 115 a.C. De la gente que había alcanzado la edad adulta, el Emperador exig ía unaño de servicio para entrenamiento militar,un año para obligaciones de guarnición y,anualmente, un mes de servicio en su localidad.' 5
De los impuestos, el Emperador pagabalos gastos administrativos y los salarios de susoficiales. El servicio militar y el trabajoobligatorio le permitían mantener un ejército
12 Shih eh¡ 30.2 a; Han Shu 24 A. 8a.
13 Sh¡h ehi 30.1 la; Han Shu 24 8. l1b.
14 Shih chi . 30.g-10a; Han Shu 24 810b.l1a. Ver tambiénE.M. Ga!e. Oiscourses on Sett and tron (levden , 1931)p. I ff.
15 Han Shu 24A. 158. C.F. Hamaguchi Shigikuni $enkoto«eko-Nvoiun Setsu {ID hihan T.G. 19 (1937) 84-107 Y elsuplemento al articulo precedente en TG 20 (1932) 140146; Lao Kan Hen-tei pinfrchih chih Hen-ctüen chungchih pingéhih CYYY 10 (1942) 23·54.
ESTUDIOS DE CASO 117
del cual era comandante en jefe y llevar acabo trabajos de construcción en gran escala,tales como fortificaciones militares, caminos,canales, etcétera, los cuales, de una u otramanera, ayudaban a asegurar su control sobre81 Imperio.
En materia de personal gubernamental, elEmperador nombraba a todos los oficiales,desde el rango de las 600 medidas haciaarriba, en el gobierno central y los gobernadores prcvinciales (T'ei-shoul, los prefectosde Condado (Hsien-/ing) y los jefes de condado (Hsien-chenq}, en el gobierno local. Entanto que era el único que ejercía controlsobre todas las oficinas de importancia, erala fuente de todo poder, honor y privi legiossociales. Esto es lo más significativo, puestoque inicialmente en China un cargo en elgobierno significaba no sólo poder poi ítico,sino prestigio social y riqueza.
Además, el Emperador era el únicolcqlstador.!" La Ley de Han consistía en elCódigo, los Decretos Imperiales, las Jurisprudencias y las decisiones del Comandante deJusticia (T'inq-wei). El Código fue compiladopor el Canciller del Estado, Hsiao Ha (duranteel año 193a.C.). A éste se le agregaron posteriormente las leyes emitidas por varios ministros y sancionadas por los Emperadores. LosDecretos Imperiales eran órdenes relativas aasuntos específicos. Las sentencias judiciales
16 En este punto, Tu Cbou es más claro. Tu Chou era uno delos d8VOlOS soportes riel poder Imperial absoluto delEmperador Wu Como Comandante de Justicia (109-99a.C.) fue criticado por decidir casos en desacuerdo con laley. A estas crntcas. él dijo. "¿De dónde viene la Ip.y? Loque el gobernante anterior consideraba correcto se proclamaba ley, V lo que el sb-uien te gobernante piensa correcto se astcn ta como ley" Han Shu, 60,1 .b.
que causan Jurisprudencia también ten íanque ser aprobadas por el Emperador. Solamente las decisiones del Comandante deJusticia no emanaban directamente delEmperador, pero puesto que aquél hab (asido nombrado por éste, sus decisionesno pod ían contravenir los deseos del Emperador.
En los casos puramente civiles, elEmperador actuaba como el Juez Supremo.El tribunal más bajo, jerárquicamente, era laadministración del condado (hsien). Las peticiones legales que el Prefecto del condadoera incapaz de fijar se enviaban ,,1 gobernadorprovincial, quien, en caso de duda, los presentaba al Emperador. Con todos estos poderesen sus manos, el Emperador Han obten íaabsoluta obediencia de sus súbditos. Parahacer más convincente y benigno su gobierno, los teóricos poi íticos contemporáneossosten ían que el Emperador era un Hijo en susrelaciones con el Cielo y un Padre con lapoblación. Esta imerpretación no sólo explicaba su carácter divino en términos tansimples que todas las personas pudieranentenderlo fácilmente, sino que también lepermitía exigir de la gente una lealtad yreverencia análoga a la debida por un hijohacia el paterfamilias. Como padre, el Emperador debía vigilar y gobernar y, como hijo, elpueblo ten ía que respetar y obedecer.
EL GABINETE IMPERIAL
Como lo muestran los títulos de los ministrosimperiales (mencionados abajo) y sus funciones principales, el gabinete imperial delantiguo Han era descendiente directo de lacorte de los reyes Chou. Su personal era comoel de una gran casa. Como China se transfor-
118 HEVI$TA OE ADMINISTf{ACION PUI)L1CA
mó de un reino en un Imperio y el trabajoadministrativo se multiplicó muchas veces, losconstructores del Imperio no idearon unanueva orqanizacíón administrativa, sino queconservaron la forma de la vieja corte real yasignaron nuevas funciones a los cargos originales.!"
El Canciller
Tanto por el significado de su título como enlas obligaciones administrativas relacionadascon él, el Ch 'eng-hsiang, a quien llamamos"Canciller" en nombre de la conveniencia, eraasistente del Emperador; próximo sólo alsoberano en rango y poder, estaba en la cimade toda la jerarquia oficial,
Al principio de la dinastía Han había unCancitlcr.!" Del año 196 a 180 a.C. había dosCancilleres, un Canciller de la derecha y unCanciller de la izquierda, el primero con rangosuperior al segundo. Del año 179 a.C. en adelante, sólo un canciller ejercía el cargo a pesarde que durante cierto tiempo se mantuvieronnominalmente ambos oficios. en el año I a.C.el título de Chenq-hsienq se cambió a ts ssu-t'u.
En el capítulo 19 del Han Sbu, que tratade la organización gubernamental, las funciones del Canciller se describen con las siguientespalabras; "El asiste al Hijo del Cielo y lo ayuda a manejar los asuntos irnportantes.vl ?
17 Sin ernbar qo , 01 uarqo del Canciller (hsliJn o Ch'ény·hsiang) er a tu! v,~/ una nueve l nvtrt umon, qLW galló ¡Inpo,rancie politica durantu e! pnrrodo de Chan-kuo
18 El titulo exacto era Ksien-k uo o Canciller del Estado, que
conllevaba más honor que el etc Ch'¡'ng-hsiang.
19 Han Shu 19A.3a.
Explicación tan breve es inadecuada paraproporcionar la comprensión de los deberes yautoridad del Canciller. A fin ele obtener uncuadro más completo de sus responsanilidades.debemos recurrir a otras fuentes de Información. Estas son: 1) Las biografías ele los canciIleres, tanto en el Sh:h ehi como en el HanShu; 21 Las órdenes imperiales destituyendoa los cancilleres incompetentes; 3) los librosde las instituciones del gobierno Han, escritosen el primer y segundo siglo de nuestra era.
En una orden a su Canciller, el EmperadorAi (6-1 a.C.I dijo: "El Canciller es nuestrosbrazos y piernas, aquél con quien nosotros,sucediendo a nuestros ancestros, gohernamostodo entre los meres."?" Confirmando las palabras del autor del Han Shu, una declaracióndel Emperador Ai define la posición elel Canciller como la de un auxiliar de la corona.
En una orden a su Canciller, Wang Shang,el Emperador Cheriq (32~ 7 a.C.I decía: "ElCanciller con su virtud cuida del Estado y sehace cargo de todos los oficiales."? 1 El Emperador Ai cierta vez dijo a su Canciller, KungKuan: "señor, en sus manos sostiene la pesadacarga de los asuntos del Estado y sobre todose hace cargo de los deberes de todos los oficiales."22 Aquí el Canciller es descrito comola cabeza del cuerpo de oviciales.
Como asistente del Emperador y cabezade todos los oficiales, el Canciller disfrutabade privilegios y poderes negados a otros ministros. A cada Canciller se le otorgaba un
20Ibid81.21a.
21 Ibid.82.5;:1
22 Ibid.81.18a
ESTUDIOS DE CASO 119
marquesado (hou-kuol y llevaba el título demarqués tHou), Tenía derecbo a recomendarcandidatos para los puestos más importantes,tanto en el gobierno central como en el local.Pod ía nombrar oficiales de la categoría de600 medidas hacia abajo sin consultar al Emperador. Sin embargo, en tanto que podía recomendar V nombrar oficiales superiores einferiores, también era responsable de su conducta en los asuntos administrativos. Cuandola elección de oficiales era desacertada, elCanciller naturalmente, era quien afrontaba elembate de las críticas. Llevaba un registro detodos los oficiales importantes, particularmente de los gobernadores provinciales, vigilándolos constanternente.T' Uno de sus subordinados, llamado Ssü-Chin, "Director deRectitud", investigaba la negligencia en losdeberes y la conducta inapropiada por partede los oficiales.P" En caso de que se descubriera que un oficial, aun con una categoríatan o más alta que el gobernador provincial,había abusado de su autoridad, el Cancillerpod ía dictar el castigo sin avisar al Emperador. 2 5
El Canciller era responsable de las finanzasdel Estado y en las palabras del EmperadorCh'éng (32-1 a.C.I, tenía que calcular el monto de los ingresos del Estado y determinar elpresupuesto- de gastos.>6 Por la misma razón,
23 Vé'r Ku Y1Hl!L Sunernent scouc Hsiieh Hsiinn, Han Sbu
33.511
24 Ihid. 19A.3'J.
25 tbid, 49.28<1
26 I/Jir) 84 10<1
el Canciller sr hac ia responsable por las provisiones de granos proporcionadas a las guarniciones fronterizas. A pesar de que no eracomandante del ejército, su puesto corno asistente del trono y cabeza de la administraciónle hacían responsable de los preparativos militares. 2 7
Durante la antigua dinastía Han, los sucesos poi íticos, militares y religiosos importantes del Imperio eran generalmente informadosa la Junta de la Corte, antes de que el Emperador tomara su decisión (ver abajo, Junta dela Cartel. Como cabeza del gabinete imperial,el Canciller parece haber presidido la reunióny dirigido las discusiones, las cuales luego resum ía y reportaba al trono. Aún después delaño 86 a.C.¿ cuando los asuntos del Estadoeran atendidos por un regente que tambiénparticipaba en la Junta de la Corte, el Cancillerconservaba todavía su puesto, largo tiempohonrado.
Además, el Canciller ten ía el poder dedirigir y supervisar la administración provincial e, indirectamente, también la del condado,como el Emperador Ch'éng una vez dijo aK'unq I<uan, Canciller desde el año 6 hasta elaño 30 a.C¿ un canciller "se hace cargo de losregistros financieros y conoce la situación realde las orovincias."?" En su oficina se conservan los registros de territorio y población,los mapas del Imperio, los reportes provinciales de las cosechas y el bandidaje, y la contabilidad y las finanzas de las provincias. A finalde cada año, que llegaba legalmente al finaldel décimo mes (alrededor de fines de noviem-
27 'bid. 66,3a.
28 Ibid. 81 .f f a.
120 HE'VISl A DE ADMI!\JISTRACION PUBLICA
bre l, cada provincia enviaba un delegado a lacorte para presentar sus reportes anuales, delos cuales una copia iba a la Secretaria Imperial y otra a la oficina del Canciller. Después derevisarlas. el Canciller calificaba a los administradores provinciales y hacía recomendaciones'eferentes a la promoción o destitución de losgobernadores provinciales"? Antes de la partida de los delegados provinciales hacia susprovincias, el Canciller les daba instruccionesadministrativas que se transmitirían a los gobemaoorcs."? Algunos de los asuntos legalesque no podían ser resueltos por los gobernadores se enviaban al Canciller para que éstedecidiera.é ' Cuando surgían asuntos administrativos especiales, cuya solución requeríade una autoridad especial, él enviaba a sussubordinados a la provincia.é? En caso de queel qobernador provincial no pudiera suprimir alas bandas ilegales, el Canciller mandaba a unode sus asistentes para cumplir con la tarea. 33
Todos estos deberes y poderes eran el resu Itado lógico del hecho de que el Canciller fuerahecho responsable de la administración de lasprovincias.
El Secretario Imperial
Próximo al Canciller en posición, como enpoder, estaba el Yü-shi la-fu o Secretario Imperial. En el año 8 a.C. se cambió el título aTa-ssü-küng. Cuatro años más tarde, el titulooriginal fue restaurado otra vez. El cambio de
29 Ibid. 7412<]
30 Han Chiu i 1.8b-9h.
31 Han Snu 83.5h
32 Ibid. 84.2h
33 Ibid.83.6b.
titulo, sin embargo, no estaba acompañado deningún cambio en las obligaciones oficialesasociadas a él.
Definiendo a las funciones del SecretarioImperial, el autor de los estados Han Shudecía: "Era un Canciller asociado."34 Por lotanto, también era llamado Vicecancilleraquel que fuera del Palacio ayudaba al Canciller en la dirección total de la administracióndel Imperi0 3 5
Cuando surg ian sucesos importantes elCanciller los discutía con él. Si no llegaban aun acuerdo, se le ped ía al Emperador que tomara la decisión final (a pesar de que la opinión del Canciller generalmente prevalecía)36Precisamente porque él y el Canciller compartían responsabilidades en muchos casos, losedictos concernientes a tales asuntos eranelaborados por ambos, para, a su vez, sercomunicados a las provincias. Su puesto eraconsiderado algunas veces como casi tan importante como el del Canciller.37
Sin embargo, este hecho no deberia llevarnos a creer que el Canciller y el SecretarioImperial eran los ministros para un cargo, queposeían igual poder. Chu Po, él mismo Secretario Imperial del año 6 a 5 a.C., explicó lasfunciones de su puesto al Emperador Ai conestas palabras: "El fundador de Han creó al
34 Ibid. 191\.3b.
35 Ibid. 83.4b
36 Ibid. 71 .t«
37 El carqo ti,! Cuncütcr v el rtn Secrr-tano lmperial rotan Ir€'cuen tcmonte mencronados tunto s como el Erh-Iu d .... losDos Ministerros . C,F. Ibid. 36,17a 83,Sh.
ESTUDIOS DE CASO 121
Secretario Imperial con una posición próximasólo el Canciller, para hacerse cargo de lasleyes y notificar sus violaciones. Compartiendo deberes con él (esto es, con el Canciller)mantiene una supervisión general sobre todoslos oficiales y asequra con esto que el superiory el subordinado se vigilen uno al otro."38Esta declaración de Chu Po aclara que el Secretario Imperial era un Vice-canciüer, no porlo que respecta a la administración civil, sinohasta donde la supervisión del personal administrativo estaba involucrada.
Su función principal era vigilar que ningún oficial descuidara su obligación o abusarade su autoridad. Por esta razón, el SecretarioImperial también era llamado el Tien-fa YuCh'ien (Gran Ministro a cargo de las Leyes).39Para estar seguros, estas "Leyes" no eran lasque se aplicaban a la población en general,sino especificamente al cuerpo de oficiales.Por ejemplo, era obligación del Secretario Imperial suprimir la venalidad o corrupción entrelos oficiales."? y ver que ningún oficial abusara de su autcridad.f ' y que ningún gobernador provincial presentara un reporte anualinexacto respecto a territorio, población eímpuestos.é? Por esta razón, su oficina, comola Cancillería, también guardaba un registrode los oficiales Importantes.":'
38 {bid. 83.16a-b.
39 {bid. 76.138.
40 Ibid. 49.4b-5a.
41 Ibid.46.11b-13a.
42 Ibid. 8.24a: Dubs. op. cit. 2.263
43 Han Shu 83.5b.
Como Vice-canciller también recibía alos delegados provinciales que ven ían a presentar sus informes y les daba instrucciones asu partida. Sin embargo, esas instrucciones diferían de las del Canciller, porque estabanmás relacionadas con asuntos disciplinariosdentro de la administración provincial.v"
Ejercía supervisión disciplinaria no sólosobre los oficiales a él subordinados, sinotambién sobre el Jefe Ejecutivo, es decir, elCanciller.f " Su autoridad no se limitaba únicamente a la inspección de oficiales en las oficinas gubernamentales, sino que se extendíasobre todos los asistentes personales del Emperador, a través de su subordinado, el YÜshih chunq-chénq (Asistente del Palacio delSecretario Imperial), quien tenía su oficinadentro del Palacio.
Como Secretario del Emperador recibía ytransmitía a la Cancillería, desde donde erandespachados después a las provincias y reinos,algunos edictos Imperiales, especialmenteaquellos que se referían a los asuntos del Estado, tales como la proclamación de Leyes,selección del heredero y recomendación decandidatos para cargos oficiales hechas porgobernadores provinciales.f ? En esa capaci-
44 Han Chiu i 1.42a-b.
45 Han shu 65.5b.
47 Para ejemplos, ver Shih chi 60-6a, y Han Shu 1B.15a-b.Entre las tabletas de madera del periodo Han rectentemente descubiertas en la vieja región Chi-Yen (al noroestede la provincia Ninghsia) hay una que- tiene un decretotransmitido por el Secretario Imperial al Canciller. LaoKan Chü-ven , Han-chien K'ao-shih 1945, Shih-wen 1.4a48.- Ts'ai-Yung (132-192) TlJ Tuan {Han-we¡ ts'ung-shuec.) 1.5b de acuerdo con el registro de una de las tabletasde madera, en algunos asuntos el Canciller tenia que presentar los reportes de los ministros al Emperador al travésdel Secretario Imperial (Caoken, shih-wen 1.3a-b).
122 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
dad, también presentaba al Emperador losreportes de los altos rninistros.f " Así, el Secretario Imperial no sólo era un supervisordisciplinario, sino también en agente de transmisión.
Es pertinente para una más amplia aclaración de las funciones del Secretario Imperialdecir aqu í unas pocas palabras acerca delasistente del Palacio del Secretario Imperial.Como su superior, este oficial se hacía cargo delas acciones disciplinarias. Esto se expresaclaramente en su titulo original, que eran elYüshih chung-chih-fa, y Tenedor de la Leydentro del Palacio. La diferencia entre él y susuperior es que su esfera de acción estabadentro del Palacio Imperial, donde su superior no pod ía entrar excepto por asuntos oficiales.
Además de conservar la disciplina entrelos sirvientes y eunucos del Palacio, el asistente del Palacio del Secretario Imperial tambiénse hacía cargo de los mapas, libros sagrados yregistros y, por otra parte, supervisaba a lossecretarios acompañantes (shih-yü-shi), quienes guardaban un registro diario de las actividades del Emperador y se dec ía que tambiénestaban a cargo de la ejecución de las leves." 9
Fuera del Palacio, él controlaba a los Inspectores de Circuito (Pu-tr'ü-sni) cuya obligación
(j[j Ts'ai-óung (132·192) Tu Tuan IHan-we¡ ts'unq-sbc-eo.l1.5 b de acuerdo con el registro de una de las tabletasde madera. en algunos asuntos el Canciller tenía que presentar los reportes de los ministros al Emperador e travésdel Secretar¡o Imperial. tCoo Can, sruh-wen 1.30-bl.
49 Han Shu 19A.3b.-4a.
era mantener vigiladas las actividades de losgobernadores provinciales y acusar a aquellosgobernadores que fueran encontrados culpables de una conducta opuesta a los interesesde la renta y el Estado. El recib ia del Emperador reportes presentados por los ministros ylos edictos para las provincias también pasaban por sus manos."?
Un punto muy significativo en la organización de la Secretar ia Imperial es que esteministerio estaba de hecho constituido pordos oficinas, una fuera del Palacio y otra dentro. La razón de esto era principalmente que alos funcionarios del gobierno no se les permitía permanecer en el Palacio, así que ten íaque situarse un ministro disciplinario dentrodel Palacio para supervisar a los sirvientes Imperiales y a las damas del Palacio. Durante laúltima etapa de la dinastía, los emperadores
Han desconfiaban de sus ministros regulares,prefiriendo a aquellos cercanos a su personaimperial. El asistente del Palacio del Secretario Imperial, al estar tan cerca del Emperador,ganó gradualmente poder y finalmente reemplazó al Secretario Imperial, su superior. Asíse convirtió en un ministro independiente,con poderes poi íticos y disciplinarios.
Otros Ministros Importantes
Los estudiosos de las instituciones gubernamentales durante el período Han están familiarizados con los términos San Kung (tresseñores), Chiu ch'ing (nueve ministros), quecomprenden a todos los ministros de importancia en el gobierno central. Kung era unadesignación honorífica para los tres oficiales
50 !bid. IS.15b; Oubs, op. cít.l.196-'97
ESTUDIOS DE CASO 123
más altos. El Canciller, el Secretario Imperial yel Tái-wei o Gran Comandante. La palabraCh'ing se aplicaba de la misma manera a losnueve ministros que ten ían un cargo inferiorya quienes podemos llamar ministros sobresaIientes,
Antes de la discusión acerca de los ministros sobresalientes, debemos decir unas palabras acerca del Gran Comandante. Como HanShu lo dice, era un ministro a cargo de losasuntos militaresv ' y de hecho esa era su función. En las explicaciones formalistas del gobierno central Han, siempre es consideradocomo un miembro regular del más alto triunvirato de los tres señores. Puesto que su car90 no era permanente, sino que se establecía cada vez que surgia la necesidad y era eliminado cuando esa necesidad desaparee ía, ypuesto que fue suprimido finalmente en elaño 139 a.C., no encuentro necesario tratar sucargo como de igual importancia al del Canciller y el Secretario Imperial. Los nueve ministros sobresalientes eran:
1) El Tái-cháng (Ministro de Ceremonias)2) El Kuang-/u-hsün, (Supervisor de sir
vientes)3) El Wei-wei (Comandante de las Guar-
dias)4) El T'ai-p'u (Gran Sirviente'5) El T'ing-wei (Comandante de .iusticia)6) El Ta-hung-/u (Gran Heraldo)7) El Tsunq-Chénq (Director del Clan
Imperial)8) El Te-ssú-munq (Gran Ministro de
Agricultura) y9) El Shao-fu (Pequeño Tesorerol."?
51 H<.Hl Shu 19A,3b.
52 Los cambios en algunos tno!os son 1) el Kuany-fu hsi¡n
antes de 104 oc. se llamaba Lang-Chung-Iing,' 2~ 1'1 Takung-Iu <.JIlt(~S de 144 J,C, SI' llamaba Tien-K'o
Cada uno de ellos ostentaba el rango delas dos mil medidas, (Chung-erch-chien-shih) ymanten ía una oficina de tamaño considerable,dividida en varios departamentos. Siempreparticipaban en las deliberaciones de las Juntasde la Corte, referentes a asuntos importantesrelacionados con el bienestar del Imperio.
Se dice que el Ministro de Cerernor iasestaba "a cargo de las ceremonias en los templos Ancestrales Imperiales y de la adoracióndel Cielo y la Tierra".53 Se describe como elprincipal sacerdote del gobierno. Pero de hecho sus funciones iban más allá de eso. Porejemplo, entre sus subordinados, cada uno delos cuales encabezaba un departamento diferente, uno era llamado el Tei-shih-linq o Prefecto de los Grandes Escribanos y estaba acargo de la astronomía, astrología y registrosdiarios de las actividades del Emperador. Otrotitulado T'ei-i-linq, se hacía cargo de los médicos imperiales.
Cuando los candidatos a los cargos, talescomo el Hombre de Sabiduría vVirtud (Hsien/iang) y Hombre de Letras (Wen-hsüeh), recomendados por los gobernadores provinciales,llegaban a la Corte, el Ministro de Ceremoniasten ía que examinarlos por medio de pruebasescritas, presentando luego los resultados alEmperador, Quien decidía entonces sobre sunombramiento o rechazo.v " Antes de que elMaestro de Documentos (Shang-shu) emplearaa ningún escribiente, el Gran Escribano, unsubordinado del Maestro de Ceremonias, ave-
~)3 19A.4h. Wal'(j InlJ t t er siglo a.C.l Hall Kuan (P'inq-chin-Kuan , T'SLJI ¡·shu ed ] 2a
54 Posrlata del Shuc-vvén chih-trú, flor HSli-shén, un librof.m'sPlltado <:JI Emperador por su hijo en 100 d.C:
124 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
riguaba si los candidatos recordaban los nuevemil caracteres requeridos para el puesto. 55
La más importante de todas las funcionesdel Ministro de Ceremonias era la supervisiónque ejercía sobre la Academia Imperial. Siguiendo el ejemplo de su predecesor, la dinastía Han dispuso de un buen número de eruditos (Po-shih) bajo el Ministro de Ceremonias.Ellos eran hombres instru Idos "que conocíana fondo ambos, el pasado y el presente", estaban completamente familiarizados COII lasinstituciones del Estado "y eran capaces decontestar cualquier pregunta del Emperador."56 Ellos también tomaban parte en lasJuntas de la Corte. Su número se da como devarias decenas y más de setenta durante el reinado del Emperador Wén (179-157 a.C.).5 7
En el año 124 a.C. se pusieron cincuenta estudiantes bajo la instrucción de estos doctoshombres. Así, la T'ei-nsücn (Academia Imperial) quedó establecida. Los estudianteseran elegidos por el Ministro de Ceremonias orecomendados a él por las autoridades provinciales. El ministro también era responsablede examinarlos y reportaba su elegibilidadpara cargos públicos al Emperador. El númerode estudiantes fue incrementado a cien porel Emperador Chao (86-74 a.C.) 58 en tantoque supervisaba la Academia Imperial, el Ministro de Ceremonias realizaba los mismosdeberes que el Ministro de Educación en elgobierno chino actual.
55 Han Shu 58.1a.
56 Han Shu lD.7a-b; Hou-ben shu 25.2b.
57 Han Shu 19A5a; Han chíu pu-i (Plnq-chin-kuan tsunz shu00.1
58 Han shu 88.4b-6a;Shih chi 121.4b.
El Supervisor de Sirvientes estaba a cargode los Lang o Caballeros de la Corte, quienesten ían el deber de guardar las puertas de lospalacios y salones. Lo importante es que esosCaballeros de la Corte no eran simples guardianes, sino que eran al mismo tiempo candidatos a cargos públicos. Eran hijos y hermanosde oficiales cuyo rango iba de las dos milmedidas hacia arriba, hombres de devociónfilial y honestidad, recomendados por los qobernadores provinciales, graduados de la Academia Imperial, hombres de gran riqueza, dehabilidad especial, que habían presentado uninforme importante y, que por un tiempo,hicieron contribuciones financieras al gobiernO.59 Como sirvientes del Emperador, algu·nos de ellos podían ascender a una posicióntan favorable, que se buscaba su consejo enasuntos poi íticos. Cada año esos caballeroseran examinados y valorados por el supervisorde acuerdo con su posesión de cuatro cualidades: sencillez, generosidad, modestia y virtud,y de acuerdo con sus méritos se les recomendaba para cargos públicos.f ?
8ajo el Supervisor de Sirvientes tambiénestaban los Grandes Sirvientes (Kuang-Iu tanfu) y el grupo de nobles, quienes permanecíandentro del Palacio y servían como consejerosdel Emperador. Del último grupo, los NoblesPeticionarios (chien te-tui, advert ían al Soberano, y los Internuncios (Yeh·che), frecuentemente serv ían como sus enviados. Cuando elGuardia Chú-rnen (en el año 138 a.C.) y elguardia Yü-Iin fueron establecidos (alrededordel año 104 a.C.! fue el Supervisor de Sirvientes quien se hizo cargo de ellos.
59 Hsü T'íen-t¡n: Hsi Han hui-yao (Wu-ying tíen chü-chénpén ts'ung-shu ed} 45.3b.4b.
60 Han Shu 8.7a.
ESTUDIOS DE CASO 125
El Comandante de Guardias estaba "acargo de los soldados apostados a la entradade los palacios."61 Estos guardias eran soldados reclutados entre la población, a quienesse les ped ía que desempeñaran esta funciónpor un año. Los guardias imperiales sumabanveinte mil antes del año 140 a.C. y fueron reducidos a diez mil en ese año.62
El Gran Sirviente estaba "a cargo de lascarrozas y caballos del Emperador".63 Eltipo de carrozas, su número y la cantidad decaballos y carrozas que formaban la comitivaeran prescritos de acuerdo con la ocasión.También era su responsabilidad ver que todoslos arreglos fueran llevados a cabo correctamente. Probablemente, la parte más importante de su deber, sin embargo, era supervisarlas caballerizas gubernamentales y los caballosllevados ah í. Después de mediados del siglo IIa.C¿ se enviaba una expedición en gran escalauna tras otra contra los bárbaros Hsiung-Nu enel norte y se sintió una gran necesidad de caballeros: De acuerdo con el Han-kuan chiu-i,el gobierno Han mantuvo 36 caballerizas ensus regiones fronterizas del Norte y del Oeste,donde se guardaban trescientos mil caballos.f "A pesar de que pudieron haber reduccionesen años posteriores, el número de caballos debe haber sido enorme todavía.
El Comandante de Justicia estaba "a cargo de las Leyes del Estado" .65, Aceptaba y
61 Ibid.19A.6b.
62 Ibid. 6.2a.
63 Ibid. 19A.6h.
64 Han i Cb¡u. citado por Ju Chun, comentario al Han Shu5.7b.
65 Han Shu 19A.7a-b
decid ía todos los juicios que los gobernadoresprovinciales no pod ían solucionar. Los casosen que el Comandante de Justicia era incapazde decidir, los reportaba al Emperador, dándole los detalles relevantes y los artículos delCódigo Legal apropiados que podían aplicarsea ellos. En los tiempos de la dinastía Han habíaun Código Legal llamado la Ley de Comandante de Justicia. Esto pudo haber sido unarecopilación de las decisiones tomadas poreste ministro. Además, se dice también queestaba a cargo de la Ley Militar.66 Pareceráque hay una duplicidad en las funciones delCanciller y el Comandante de Justicia en loque respecta a la ejecución de la Justicia. Estamultiplicidad de autoridades legales es resultado del hecho de que en China, en el pasado,todos los órganos administrativos poseíanpoderes judiciales. No podemos determinarlos procedimientos legales en el tiempo de ladinastía Han o qué categoría de asuntos legales eran manejados por cada uno de los funcionarios antes mencionados.
Se conocen reportes sobre el Gran Heraldo como ministro "a cargo de los bárbarosque habían vuelto a la honradez" (esto es,que ofrecieron su sumisión).67 Esto se confirma por el hecho de que uno de sus subor
, dinados era titulado "el intérprete oficial"(I-Kuan). Pero los registros históricos muestran que las funciones del Gran Heraldo noeran tan limitadas. El era director del ritualcuando se ofrecían sacrificios al cielo en losTemplos Ancestrales Imperiales y maestro deceremonias en la recepción de' huéspedes del
66 Ibid. 6.6b; H. Dubs, op, cít, 2 45.
67 Han Shu 19A.7b.
126 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Emperador. Además [os asuntos concernientesa los marqueses, se dejaban en sus manos.68
Como su título lo indica, e[ Director delClan Imperial estaba a cargo de los miembrosde la Casa Imperial. Guardaba un registro deellos y recibía los registros de los parientesimperiales, preparados y enviados por lasautoridades provinciales.
Los dos últimos de los nueve ministroseran los oficiales a cargo de [as finanzas. E[Gran Ministro de Agricultura estaba a cargodel Ingreso Estatal y el Gasto Público, y elPequeño Tesorero administraba las finanzasprivadas de la Casa Imperial. Los impuestosnominales en los adultos,69 el impuesto sobrela tierra, el cambio del servicio de trabajo porpago en efectivo, los beneficios del monopolio gubernamental de hierro y sal, e[ ingreso de la tierra pública, y la ganancia de laventa de vino que hacía el gobierno, todo ibaa la tesorería del Estado. El Gran Ministropagaba los gastos del gobierno, tales como salarios de los oficiales y equipo para el ejército,mientras que el Pequeño Tesorero proporcionaba lo necesario para la Casa Imperial.Así en su administración fiscal, el gobiernoy la casa Imperial estaban separados formalmente. 70
En las manos del Gran Ministro de Agricultura descansaba la administración de los
68 Ying Shac . (20.-3er $) Comentario a Han Shu 19A.7b, y43.1Gb.
69 O sea el Suan-fu, para distinguirlo del Kou-cñ ten, que esun impuesto para los niños.
70 Kató Shigeru TG. 8, í1918), 159-206 o. (1919). 62'99195-245.
monopolios gubernamentales de producción yventa de hierro y sal, y la venta de vino. Aparte de su importancia económica, estas fuentesde ingreso ten ían muchas implicaciones poi íticas. Cuando el gobierno estableció la Oficinade Sustitutos de Impuestos (Chim-shu} queobl igaba a los causantes a ofrecer productoslocales especiales requeridos por el gobiernoen vez de efectivo o grano, la administraciónde esa Oficina fue confiada al Gran Ministrode Aqricultura,
Cuando se instituyó la Oficina de Compensación para estandarizar precios por mediode la venta de comodidades en posesión delEstado, fue también este ministro quiendirigió su trabajo. Además, al mismo tiempo,se hacía cargo directo de los graneros tanto enla Capital como en las provincias." 1
El Pequeño Tesorero era más bien un oficial al servicio personal del Emperador. Por lotanto, entre sus subordinados se encuentranlos Directores de Documentos (Sbsnq-sbu}, elPrefecto de Cuentas y Apoyos de Autoridad(Fu chin-linql! 2 y los eunucos. Hacia el fin dela dinastía, cuando el Emperador ten ía másconfianza en los oficiales cercanos a su persona, el Prefecto de los Directores de Documentos (shang-shu-ling) alcanzó una posiciónque sobrepasó la del Canciller y los eunucoscontrolaron por un tiempo el Imperio, situación que será discutida en una sección posterior.
71 Han shu 21.B.7b--8b
72 Para estos cargos, ver Lo Cnén-vü: U-tui fu-p'a¡ t'u-tu(1925), prefacio. y Dubs, op.cit. 1.245 y Nota 2
ESTUDIOS DE CASO 127
El Coronel de Censura y los Inspectoresde Distrito
Debemos explicar dos tipos más de oficialesque, sin pertenecer directamente al cuerpo delgobierno central, jugaban un papel importante para asegurar la eficiencia de la Administración central. Era el Ssú-li-hsiao-wei (Coronelde Censura) y los Pu-tz'u shi (Inspectores deDistrito). La naturaleza de sus funciones eraúnicamente disciplinaria.
Como se apuntó en la introducción, elgobierno central de la dinastía Han era unagran organización administrativa. La disciplina la manten ían el Secretario Imperial, juntocon sus subordinados, y por el Director deRectitud eran oficiales pertenecientes al gabine1e exterior al Palacio; en otras palabras, noestaban cerca del Emperador. La oficina delCoronel de Censura fue instituida para remediar esta situación.
La traducción literal del título Ssú-li hsiaowei debería ser: Coronel Director de losTrabajadores Convictos, ya que Hsiao-wei esun título militar para un oficial de rango inferior al General (Chiang chúnq). De acuerdocon Chénq Hsüan (127-200 d.C.) había previamente un oficial llamado el Ssú-Li o Director de Trabajadores Convictos, cuyo deberera: "comandar a los trabajadores convictosen la construcción de caminos y canales".73No sabemos con certeza si también portaba eltítulo de Hsieo-wei, probablemente no. Enel año 91 a.C. hubo una cacería de brujasen gran escala, la que llevó a miles de personasa la muerte. Dentro del Palacio muchaspersonas fueron investigadas. Aun el mismo
73 Cou-l¡ Chénq-sh¡ chu lShih-li-chü ts'ungshu ed) 9.3b
heredero al trono fue acusado de haber practicado brujería en contra de la vida de supadre, el Emperador Wu (140-87 a.C.), acusación que llevó al levantamiento armado delheredero. Siendo vencido, se suicidó y losministros y oficiales que le apoyaron ysimpatizaron con él cayeron en desgracia. ElDirector de Trabajadores Convictos, el Ssú-Iifue promovido y se le dieron poderes extraordinarios. Teniendo autoridad y comandando mil doscientos trabajadores convictos, fuefacultado para "capturar a los practicantes dela brujería para investigar a los elementostraidores más lmportantesv.?" Su poder eraenorme. La declaración de Wei-Hung (25-57)de que "nadie, desde el sucesor del trono ylos tres señores (el Canciller, el SecretarioImperial y el Gran Comandante]. hacia abajo,estaba fuera de su control ,,75, no es unaexageración, ya que Chuan Hsün, Coronel deCensura en los años 20-19 a.C. habla de susfunciones en un reporte como: "llevar el mandato Imperial de inspeccionar e investigar atodas las personas desde el Kung y el Ch 'ing(oficiales de la máxima jerarqu (a, más de dosmil medidas) hacia abajo".76 Era un ministroasignado por mandato del "Hijo del Cielo", aquien ni siquiera el Canciller pod ía dar órdenes. El Han Shu contiene un buen número dehistorias que verifican lo antes citado.
En el año 45 a.C, el Coronel de Censurafue despojado del apoyo que le daba su autoridad. En el año 9 a.C. su cargo fue abolidocompletamente. En el año 7 a.C, el cargo fuereestablecido. Pero el título de quien lo desem-
74 Han shu 19A.2 b
75 Han Shiu i pu-l 15b
76 Han Shu 84.2 b
128 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
peñaba fue reducido a Ssú-ti, sin el Hsiao-Wei(Coronet).?? Habiéndolo despojado del poderde su autoridad, sus funciones fueron limitadas a inspeccionar, investigar y acusar a losfuncionarios culpables de negligencia.
En muchos aspectos las funciones del Coronel de Censura duplicaban las del Cancillery del Secretario Imperial, al ejercer supervisióndisciplinaria sobre todo el cuerpo de oficiales.Pero la diferencia estriba en su relación con elEmperador y, subsecuentemente, en la formadirecta o indirecta, en que el Emperador ejercía a través de ellos control sobre la burocracia. El Canciller y el Secretario Imperial eranlas cabezas del gabinete imperial; pero, apesar de estar por debajo del Emperador, noeran sus hombres personales y actuaban frecuentemente contra sus deseos, mientras queel Coronel de Censura, comisionado especialmente por el Emperador, era su hombre,responsable sólo ante él. El apoyo Imperialde autoridad que llevaba en sus misiones erasímbolo del poder de su cargo y pod ía arrestar y castigar a los criminales en el acto, talcomo podía hacerlo el mismo Emperador.El establecimiento del cargo del Coronelde Censura significó una transferencia parcialdel poder de supervisión disciplinaria sobrela maquinaria administrativa de una organización gubernamental regular, al Emperadormismo, también significó la concentración deese poder en las manos de éste.
El control de los gobernadores provinciales a través de oficiales disciplinarios fue unapráctica de la dinastía Ch 'in que la dinastía,Han heredó y perfeccionó. Al principio de ladinastía algunos de los subordinados del Se-
77 lbid . 19A. 12b
cretario Imperial, conocidos como los ChíenYu-shih o Secretarios Imperiales de Inspección, eran enviados a vigilar a los gobernadores provinciales. El décimo mes de cada año,iban a la capital imperial para hacer sus reportes y en el doceavo mes regresaban a susrespectivas provincias. En el año 167 a.C.algunos Secretarios de Inspección fueronencontrados culpables de negligencia en susfunciones. Como remedio, algunos empleados(shih) de ros vcancnleres fueron enviados ainspeccionar la administración provincial ya supervisar a los Secretarios de Inspección 7 8
En el año 106 a.C. el Imperio, a excepción delas áreas alrededor de la capital imperial, estaba dividido en trece Pu (distritos). En cadauno se instaló un oficial disciplinario con eltítulo de Pu-tr'u-sbih o Inspector de Distrito.El viejo sistema de Secretarios de Inspecciónfue abolido. Estos nuevos inspectores deDistrito iban, de acuerdo con el Han Shu, "ainvestigar las Chou (divisiones, otro nombrepara los distritos), de acuerdo con los artículos especificados en un edicto". Según Ts 'alChi (20. S. d.C}, los asuntos consistían enlos siguientes puntos:79
1) "Si la tierra y las casas de los clanes poderosos y de los magnates han sobrepasadolos reglamentos; si esta gente ha hecho usode su poder para oprimir a los débiles orespaldándose en su superioridad numérica han tiranizado a las minorías;
2) "Si los oficiales con el rango de dos milrneoidas (esto es, los gobernadores provinciales) han dejado de observar los edic-
78 T' ung Tren (Shih·T' ung ed.] 183 c.
79 Como está asentado en el Han Kuan t.en-ctuf " Citadopor Yen Shih-ku (Han Shu 19A.15a-b)
ESTUDIOS DE CASO 129
tos Imperiales o han dejado de obedecerlos Estatutos del Estado; si han vuelto laespalda a los intereses del Estado y hanperseguido sus intereses privados; o sihan hecho a un lado los Edictos Imperiales para conservar sus beneficios; si hanexplotado a la gente mediante extorsiones ilegales;
3) Si los oficiales de dos mil medidas handejado de dar cuidadosa atención a los casos legales y dudosos, o han hecho matar ala gente cruelmente; si han acudido descuidada mente al castigo en un arranque defuria o si han concedido recompensas pródigamente cuando han estado de buenhumor; si han sido tan injustos y tiránicoscomo para despellejar a la gente o cortarlaen pedazos, y son tan odiados por la genteque las montañas se derrumban, las rocascrujen, aparecen señales extrañas y losrumores se levantan;
4) "Si los oficiales de las dos mil medidashan sido injustos al seleccionar oficialesfavoreciendo a quienes prefieren y ocultando (de la vista del Emperador) aaquellos que son valiosos, tolerandoa aquellos que son estúpidos;
5) "Si los hijos y hermanos de un oficial dedos mil medidas, respaldándose en su prestigio y poder, ha exigido favores de aqueIlos bajo su supervisión;
6) Si los oficiales de dos mil medidas han ac~
tuado contrariamente al interés públicoy han formado bandos con sus subordinadas, vinculándose con individuos poderosos, aceptando sobornos e invalidandoasí las órdenes del Gobierno."
Un punto interesante en relación con laInspector fa de Distrito merece ser enfatizadoaqu í. Los Inspectores de Distrito estaban
bajo la supervrsion del asistente del Palaciodel Secretario Imperial, que a pesar de ser unsubordinado del Secretario Imperial, tambiénera, en virtud de la ubicación de su oficinadentro del Palacio, un oficial cercano al trono.
El hecho de que la dirección de estos Inspectores no estuviera confiada al SecretarioImperial o al Canciller indica que el Ernperador -por lo menos el Emperador Wu, queintrodujo el nuevo sistema- deseaba conservar el control de los administradores provinciales en sus propias manos.
Otro punto que debe ser señalado es quelos Inspectores de Distrito inspeccionaban losreinos tanto como las provínclasv " un derecho que sus antecesores no tuvieron I como seha establecido antes, los reinos y provinciasque hab ian sido repartidas entre los hijos de!Emperador como feudos. Antes del año 154a.C., un rey tenía plena autoridad sobre elreino y sobre la población que vivía dentrodel reino. Después de esta fecha el gobiernocentral forzó a los reyes a renunciar a susderechos originales como resultado del movimiento de centralización del poder imperial.El establecimiento de la Inspectoría de Distrito significó no sólo concentración de lasupervisión disciplinaria sobre la administración provincial en las manos del Emperador,sino también una extensión de la supervisiónsobre los reinosa l
80 Wang Ming-shÉ'nq, desarrollo la mterpr er ación ele que las. funciones de ros lnspectores de Distrito gpneldlrncntp PI<.I1l
las de supervisar los reinos.
81 El articulo UP 1 ,]<' Kan "_iang Han tI u-s hch ctuh-rukno". 11943l es intcresurue , a pesar rto qUE' no PII(''!Oestar oc acuerdo con él en sus couctcs.ooes ,
130 REVISTA nE AOMINISTRACION PUBL:CA
Generalmente es verdad que cualquiergobierno autocrático, si va a hacer que prevalezca su voluntad, debe tener una maquinariaeficiente de supervisión sobre la administración local. De hecho, el poder que tal qobierno esgrime puede ser juzgado por el grado desupervisión directa que puede ejercer sobresus agencias locales. Las funciones del Inspector de Distrito de la dinastía Han eran sirnilares a las del Procurador en el lmperío Romano. A pesar de Ser un oficial encargado de lasfinanzas, el Procurador manten ía independencia del mandato del Emperador y servia paracontrolar al embajador en una Provincia 1mperial y al Procónsul en una Provincia Senatorial.a 2 Para controlar ra administración de susgobernadores provinciales, el rey francés estableció el Intendant des Provinces. El procurador Romano era una institución del Principado, el Intendente francés fue una creación dela Monarqu ía Absoluta y el Inspector de Distrito de la dinastía Han fue creado en los díasde la mayor centralización de fa historía de ladinastía. La similitud entre estos oficiales noes accidental.
EL EMPERADOR Y SU GABINETE
De todos los puestos ministeriales, exceptouno, concretamente el del Director del ClanImperial, todos los miembros de la casa trnperial estaban excluidos. La razón era que elEmperador no quería que ninguna persona enposición privilegiada poseyera poder poi itico,ya que esto podría llegar a ser perjudicial paralos intereses del trono. Pero, csstaban los ple-
82 G. H. Steveuson , en Su "Reman ProvinCial Adrrurrstr a
non". (Oxford, 19361. p. 118. expresa la opinión de queel Consejo Provincial rarnbrén hilh(;:l servido como un rrre
dio de control Imperial sobre los cooemaoores Prov¡nclal(>s
beyos que ocupaban puestos ministerialessubordinados a los deseos del Emperador? Esta pregunta nos conduce a la investigación dela relación entre el soberano y sus ministros.
Es verdad que, formalmente hablando, lapalabra del Emperador era ley y que su auto·ridad era incuestionada. Pero en realidad supoder también ten la sus I imites, como lostiene el poder autoritario bajo cualquier foroma de gobierno autocrático. Primero quetodo estaba el Código legal, las primerasórdenes lrnpenales. las decisiones judicialesque forman jurisprudencia y las costumbres,todas las cuales se esperaba que el soberanorespetara y cumpliera y que constituíanobstáculos para una acción libre de su parte.Pero el mayor obstáculo era el mismo gabi·nete imperial. La razón es de naturalezapráctica.
Ciertamente el Emperador poseía poderabsoluto, pero su poder podía ejercerse solamente a través de los órganos del gobierno, sugabinete, ya que ningún gobernante estabatan familiarizado con el trabajo adrninistrativa, ni pose ía tanta habilidad como parapermitirle manejar el gobierno sin ayuda. Sinembargo, no todos los emperadores de ladinastia Han estaban contentos con ser merasfiguras decorativas. Asi, el Emperador llegó asentirse celoso y desconfiado con relacióna los miembros sobresalientes del gabinete quellegaban a estar en desacuerdo con él en ciertos asuntos.
f:STUDIOS DE CASO 131
Mientras mayor era el anhelo de poder yla voluntad de gobernar en el ocupante deltrono, el conflicto se hacía más serio,s3
El Emperador Kao, fundador de la dinastía i-ian, sospechó de la lealtad de su más hábil general, Han Hsin, quien fue destituido,privado de su Comando militar y, finalmente,muerto pn el año 196 a.C. De la misma manera,algunos de sus otros generales se rebelaronporque smtieron los celos y sospechas de suseñor. Cuando estaba fuera, en una expediciónrle castigo contra uno de sus generales rebeldes en el año 196 a.C., el Emperador Kao concibió dudas acerca de su Canciller de Estado,Hsiao Ha, y envió a algunos hombres de regreso a la capital para espiar las actividades deéste. El segundo soberano hábil de la dinastía Han, el Emperador Wu, era aún más des,confiado de sus ministros. Destituyó y causóla muerte de no menos cinco de sus canciller'JS, algunas veces por sospechas y otras a lamenor indicación de acción independiente desu parte. El Canciller Li ts'ai (121,118 a.C},se suicidó oespués de haber sido acusado dedesfalcar la tierra del gobierno. El CancillerYho-Ch'ing-ti terminó su vida en la cárcel después de que sus subordinados principales fue,ron muertos por sus intrigas poi (tlcas. ElCanciller Chao Chou (115,112 a.C.) fue encontrado culpable de aceptar de los marqueses en tributo oro que era deficiente en peso.Fue encerrado en la cárcel, donde se suicidó.
83 (:11,1("1 Plng-lin (1368·19361 también reconoce tos con-tlirn os entre el soberano y sus ministros en La Historia df'1Gobierno Chino. Sr! rdiete a estos conflictos como debidos éll hr.cho de qll(' 1'1 qo bnruante de los homur es eraatecto a sus favoritos, que estaban cerca de él, y rechazabala coacción que cjer r ran sobre él, dsi como la supcrioridadde aquellos que posoiau crcsuo.o y disponi<.lll de respeto.("Kui.m·1 lJl1g" Chlel1-lllll, Chunq Shih IS' 1I11~J'sIl1l ed .
7.11 a)
El Canciller I<ung-Sun Ha (103'91 a.C.) murió en la cárcel, donde fue confinado bajo elcargo de haber tenido relaciones sexuales conla hija del Emperador Wu y haber practicadobrujer ía contra la vida del Emperador. ElCanciller Liu Chu-li (9190 a.Ci) fue cortadoen dos como castigo, después de que le acusaron de la intención de colocar al rey deChanq-i , el hijo más joven del Emperador,como sucesor al trono en caso del Iallecimiento de su padre. lncidentes de la misma naturaleza también ocurrieron con otros Ernperadores. El Canciller Wang Chio (4,2 a.C.1 llegóhasta el extremo de devolver al Emperadorun Edicto Imperial que consideró propio,s4acción ésta que de ninguna manera podríacomplacer al soberano absoluto. Hubo casosen los que los cancilleres 'ludieron haberseequivocado; pero hubo otros en los que elEmperador fue culpable de tratar irresponsablemente a sus subordinados.
Sin embargo, no es necesario decidir quiéntenía la razón y quién estaba equivocado;sóloestoy interesado en puntualizar que incidentes como los mencionados arriba eran sintomáticos de las relaciones tan tirantes entrelos cancilleres y el Emperador, e incrementaban, por un lado, la desconfianza del soberano en sus ministros y, por el otro, el deseopor parte de los ministros de asir el poderadministrativo en sus propias manos.
Es innecesario decir que en la historia dela dinastía Han hubo también emperadores ycanci Ileres que cooperaron arman iosamentey cuyas relaciones no fueron hostiles. Esteera especialmente el caso en que el Ernperadar no ten ía poder o el Canciller ten ía un
84 11an Shu 86.13 a.
132 REVISTA or AOrvllNISTRACION PUBLICA
carácter sumiso. El conflicto entre el Emperador y su Canciller sirve para indicar lasrelaciones del Emperador con sus ministrosde otros rangos, a pesar de que con ellos elantagonismo no era tan pronunciado. Porparte de los ministros habia también intentosde restringir el poder del Emperador y reducirio a figura decorativa. Del año 194 a 141a.C., el Imperio fue gobernado por los hijos ynietos del fundador de la dinastía, con losamigos de éste como sus ministros principales.
Los mejores ministros viejos trataron a lossoberanos como los amigos de confianza deun hombre tratan a sus hijos. Todo lo que seexigía a los emperadores era respeto y de losministros devoción. Los emperadores de esteperíodo no mostraron mucha iniciativa comola expresan las decisiones poi íticas.
Desde el año 140 en adelante, el viejotipo de ministros comenzó a ser desplazadopor los sabios confucianos. Naturalmente, consu ascenso al poder las doctrinas poi íticasdel confucianismo prevalecieron. Con respecto a la Monarquía (o al Imperio), los principios confucianos enfatizan dos puntos: 11 elsoberano ideal de la humanidad es no un administrador práctico, sino un perfecto lídermoral que se presenta como un modelo quela gente debe seguir, 2) tal soberano debeescoger "hombres sabios y virtuosos" y confiarles los asuntos del Estado. Esta teor iaplatónica de gobierno es hábilmente expuestapor el sabio y estadista sobresaliente TungChunqshu en su libro titulado Cti'un-cn'iutan-tu. Cuando esta teoría prevalece, de acuerdo con Tung Chunq-shu, "el soberano de lahumanidad hace de la no-acción su principioy considera el desinterés como un tesoro. Siél mantiene la posición en la que permanece
no-activo y hace uso de su cuerpo de oficialesperfecto en cada aspecto, al ujier mostraráel camino sin que él tenga que mover sus propios pies; el sirviente de recepción dirigirá alos huéspedes del Emperador los discursos sinque él tenga que abrir la boca; y los ministrosrealizarán correctamente sus obligaciones (enla administración del Imperio), sin que éltenga que pensar en ello. En consecuencia,nadie habrá visto al soberano hacer nada, sinoque se habrá logrado una exitosa administración,I/s5
Es difícil juzgar cuánta influencia ejerciórealmente esta teoria en los poi íticos de ladinastia Han. Pero su validez nunca ha sidocuestionada por los gobernantes ni por losministros de la Corte.
Además de esta doctrina del gobierno porlos hombres sabios y virtuosos, Tung Chungshu desarrolló otra teoría que tenía un pesomucho mayor en las poi (ticas de la dinastíaHan. Es la doctrina de la relación entre el cielo y el hombre, o "la mutua respuesta entreel cielo y el hombre". En esencia, afirma quepuesto que el cielo posee conciencia, nuncadeja de reaccionar a los sucesos en la tierra,particularmente a las actividades del soberano. La maldad hecha por el soberano encuentra su respuesta en los fenómenos naturales.Así, cualquier suceso anormal en la naturaleza, tales como eclipses de solo de luna, ycualquier calamidad como inundaciones, sequ ias, temblores, playas de iangostas, etcétera,eran considerados como señales de advertencia del cielo hacia la mala conducta a la caltaen el gobierno del soberano de los hombres.Eso declaraban no sólo Tung Chunq-shu y
S5 Ctr'un.ch.u tun.ru 651l 6;1.
ESTUDIOS DE CASO 133
otros ministros confucianos en la Corte, sinotambién los emperadores 86 quienes estabanaparentemente convencidos de la validez dela doctrina. Tales eventos atemorizaban tantoal Emperador, que evitaba aparecer en el Salón Principal del Palacio, se retiraba a sus departamentos interiores para evaluar sus faltasy elaboraba edictos pidiéndoles a sus ministros que discutieran francamente cualquiererror que él pudiera haber cometido y quebuscaran remedios apropiados. El significadode las anomal ías o calamidades de la naturaleza generalmente eran interpretadas paracriticar su conducta o su poi ítica. Para el estudiante de historia, dos mil años después,la "Teoría de las calamidades y anomal ías"parece ser un invento bien concebido parafrenar la voluntad del soberano.
Algunas veces, el Emperador terminabasu oenitencia con una discusión abierta desus faltas con sus ministros. El, inclusive, redactaba edictos ordenando a sus ministros dela Corte y a los gobernadores provinciales paraque recomendaran "Hombres de sabiduría yvirtUd y de carácter recto" u "Hombres quehablen sinceramente y amonesten sin reservas", para que los agravios de la gente pudieran ser expuestos y su propia administraciónpudiera ser criticada.
A partir de la teoría de que la malaconducta de un soberano atrae la desgraciade la población, surgió naturalmente la doctrina poi ítica de que el bienestar del Imperiodepende de la conducta adecuada del Empera-
86 Para un resumen de la teoría de TUNG en Inglés, ver LinMou Sheng, Men and Ideas (Nueva York, 1942) p. 142Para aseveraciones de otros sabios confucianos comoK'canq-Henq, Kun Kuang y Ku Yung, ver Han Shu 81.5a,22a; 85.5a.
doro Basta citar a Tung Chung-shu: "Por lotanto, el gobernador de los hombres debe corregirse a sí mismo para corregir a la Corte;corregir a la Corte para corregir a los cien(quiere decir a todos) oficiales; corregir a loscien oficiales para corregir a los diez mil (todos) oficiales; corregir entonces a las personas. Cuando todos han sido corregidos, losprincipios del Yin y el Yang estarán en armonía, y el viento y la lluvia llegarán en el tiempo deseado."87 No habrá más anomal ías,no más calamidades. Hasta donde se puedededucir de esta premisa, la obligación principal de un Emperador es cultivar su carácter yrectificar su conducta para llegar a ser unhombre perfecto. Esto le daba a los ministrosy a la gente la oportunidad de criticar no sólola administración, sino también la conductapersonal del Emperador; y lo hacían así.
Uno solo tiene que leer algunos de los reportes al trono y las respuestas a las peticiones del Emperador para darse cuenta del alcance y del significado poi ítico de la "Teoríade las anomal ías y calamidades". En el año12 a.C. se reportó que ocurrieron anomal íasy calamidades más frecuentemente que nunca.El Emperador Ch'éng envió por la opiniónKu Yung, en el tiempo que éste estaca próximo a tomar posesión del cargo de gobernadorprovincial en una provincia de la frontera noroeste. Este hombre empezó audazmente surespuesta con el comentario de que "el Imperio es un imperio para toda la gente del imperio; no es el 1rnperlo de un hombre" y conc1u ía, "uno puede hacer cosas buenas trabajando con un soberano superior y no puedehacer cosas malas con él. Uno puede hacercosas malas trabajando con un soberano infe-
87 Han Shu 56.6b
134 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
riar y no puede hacer cosas buenas con él".Naturalmente, las acciones que sugería paraimpedir las anomal ías, eran todas "cosas buenas". Estaba en manos del Emperador Ch'énqla decisión de ser un soberano superior o inferior. Lejos de ofenderse por estos comentarios de un gobernador provincial, el Emperador Ch'énq estaba "profundamente conmovido por sus palabras"."8
La "Teoria de las anomal ías y calamidades" sólo parece haber servido a los ministrosde la dinastía Han como un arma cómoda yeficaz para remediar más de una poi ítica pocovaliosa, mantener el poder del Emperadorbajo supervisión y reforzar el cuerpo de burócratas contra el soberano absoluto.
LA TRANSFERENCIA DEL PODERADMINISTRATIVO DE LA CORTEEXTERNA (GABINETE), A LA CORTEINTERNA
Después de conocer los conflictos entre losemperadores y la dinastía Han y sus ministros,particularmente cuando estaba involucradauna personalidad fuerte como la del Emperador Wu, uno podría sosoechar que un cambioen la estructura gubernamental era inevitabley este cambio vino hacia fines del reinado delEmperador Wu con su creación de una regencia que llegaría a ser una institución semipermanente.
La regencia era ocupada por un general,tal como el Ta-chiang chün (Gran General),el Tso chiang-chün (General de la Izquierda),el Chü-ehi-ehiang-ehün (General de las Carrozas y Caballerías, o el Wei-ehiang-chün (General de Protección). Como un honor especial,
88 Ibid. 85.16a
al general que ocupaba la regencia se le otorgaba invariablemente el título de Ta-ssü-mao Gran Ministro de Caballería, además de suotro título. Así, el Gran General que era regente se llamaba Ta-ssü ma ta-chiang-ehün yasí sucesivamente. A diferencia de los generales ordinarios, un general-regente no eraun oficial puramente militar: era principalmente una figura poi ítica. Mientras que elgeneral ordinario manten ía sólo temporalmente un cuartel general en su campo, un general-regente ten ía una oficina permanentecon mucho personal.
Subordinado sólo al Emperador, la cabeza nominal del Estado, el regente pose ía poderes ilimitados, a pesar de que en la jerarquíaoficial su rango estaba por debajo del Canciller. La razón era que el Canciller, aunque supoder fue limitado durante el período de laregencia, era todavía la cabeza del gabineteimperial, mientras que el regente era solamente un servidor personal del Emperador.
Cuando un soberano autocrático desconfia de sus ministros y teme la competenciapor el poder, los hombres que más fácilmentepueden ganar su confianza son generalmentesus leales sirvientes, de origen bajo o ajeno, ysus parientes por matrimonio.
Estos hombres no cuentan con ningúnpersonaje noble en su árbol familiar, no dependen de ninguna afiliación social o poi íticapara su ascenso y no pueden jactarse de ningún aprendizaje literario para su empleo;están ligados al poder únicamente a travésdel favor de su señor, de quien siempre debendepender, y a quien en pago deben demostraruna dedicación incesante. En la historia delImperio Romano, los libertos imperiales, los
ESTUDIOS DE CASO 135
generales germánicos y los eunucos ejercierongrandes poderes. Se pueden encontrar analogías en China, tanto en el pasado como en elpresente. Es de gran interés descubrir que losdos hombres que ocuparon la primera regencia en la historia de China Imperial fueronHo-Kuohg (alrededor del año 68 a.C.I, yChin-mi-ti (134-86 a.c.).
Ha Kuang era de una familia pobre y común y pudo entrar al servicio personal delEmperador Wu graciasa su hermanastra, quienera hija de la misma madre que la EmperatizWei, esposa del Emperador Wu. El había estado en el palacio y servido al Emperador Wupor casi 20 años antes de que le hicieranGran Ministro de Caballería y Gran Generalen el año 87 a.C., y que el Emperador le confiara la regencia en nombre de su hija de ochoaños. Ha Kuang le debió este cargo a su fielservicio ya la confianza que el Emperador Wudepositó en él. Chin-mi-ti fue el ca-regentecomisionado para ayudar a Ho-Kuang. Erahijo del príncipe Hsiu-Ch'u de la Hsing-nu.Capturado en el año 121 a.C. se convirtio enun esclavo asignado al Palacio. Ganó la confianza del Emperador Wu al capturar a un supuesto asesino y por su devoto servicio en elPalacio. Como segundo regente su título fueGran Ministro de Caballería, General de lasCarrozas y Caballería.8 9 El tercer regente fueChang-An-shih, un viejo ministro de la Corteque había tomado parte en el movimiento quellevó al trono al Emperador Hsüan en el año74 a.C., bajo la dirección de Ho-Kuang. Inmediatamente después de la muerte del regente,Ho-Kuang fue ascendido al puesto de GranMinistro de Caballería-General de las Carrozas
89 Ibid, 68.20a·23b C.M. Wilbur, Slavery in China during theFormer Han Dinasty (Chicago, 1943) pp. 323-324
y Caballería, en cuya capacidad estaba a cargode supervisar los asuntos de los maestros dedocumentos. Ocupó este puesto del año 68 a62 ".C.
Después de Chang-An-shih la regencia es·tuvo principalmente en manos de los parientes poi íticos del Emperador, como se observaen la siguiente tabla:
La creación de la regencia produjo los siguientes resultados significativos: Primero, elCanciller y el Secretario Imperial fueron relegados a la postura de meros administradoresy perdieron su poder para influenciar las decisiones relativas a los asuntos del Estado Mayor. Segundo, reemplazando al Canciller, unoficial cercano al Emperador estaba ahora altimón del Estado. Tercero, el gabinete imperial, en la Corte externa (Wai-ting), como también se le llamaba, fue remplazado por laCorte interna (Nei-ting) y el gobierno transferido al interior del Palacio.
Otro cambio relevante de la transferenciadel poder administrativo de los miembros regulares del gabinete a los oficiales cercanos alEmperador; fue la promoción de los Maestrosde Documentos y los eunucos un fenómenointeresantemente análogo al empleo y concesión de poder de los libertos por los primerosemperadores romanos.
Los Maestros de Documentos eran Originalmente funcionarios menores vinculados ala oficina del Pequeño Tesorero, el encargadode las finanzas de la Casa Imperial. Fueronenviados al interior del Palacio para hacersecargo de preparar y guardar los documentosdel Estado. Durante el tiempo del EmperadorWu, sus obligaciones se extendieron a la recep-
136 REVISTA DE ADMINI5TRAClON PUBLICA
NOMBRE
1. Han-Tsénq2. Hsü-Yen-shou
3. Shih-Kao
4. Wang-Chieh5. Hsü-Chia
6. Wang Feng7. Wang-Ying8. Wang-Shang9. Wang-Keng
10. Wang-Mang11. Shi-tan:12. Fu-Hsi
13. Ting-Mingl914. Wang-Mang
DURACION
61-56 a.C.56-53
49-43
43-4141
33-3222-1515-1313-8876
5-21-8 d.C.
RELACION CON LA CASA IMPERIAL
DesconocidaHermano de la esposa del EmperadorHsüan (73-49 a.CJPrimo hermano del EmperadorHsüan, cambiado una vezDesconocidaPadre de la esposa del EmperadorChéng (32-9 a.C.)Tío materno del Emperador ChénqTío materno del Emperador Cénq,Tío materno del Emperador Chénq,Primo del Emperador Chéng.Primo del Emperador Chéng.DesconocidoTío abuelo materno del EmperadorAi (6-1 a.C.)Tío materno del Emperador ALVer 10.
ción de los reportes presentados por los funclonarios.v?
Debido a que trabajaban dentro del Palacio y se dedicaban a la preparación de decretos y edictos, el Emperador consultaba frecuentemente con ellos los asuntos poi íticos.Como resultado de esto, el Maestro de Documentos ganó gradualmente importancia poi ítica. Cuando un alto ministro, como el Canciller, era encontrado abusando de su autoridad, el Prefecto de los Maestros de Documentos era enviado a interroqartoP ' Cuando elpuesto de Secretario Imperial estaba vacante,el Prefecto de los Maestros de Documentos tenía que examinar los registros de los mlnis-"
90 /bid. Chi SOJb
91 Han Shu 89.ga
tros cuyo rango era de dos mi I medidas ydeterminar quién debería cubrir la vacante. 9 2
En la oficina del Maestro de Documentostambién se guardaba una lista de funcionariosmeritorios en los gobiernos provinciales, parapropósitos de promoción. Cuando un Inspector de Distrito llegaba a la capital imperialpara presentar sus informes acerca de la administración de las provincias bajo su jurisdicción, por alguna razón ten ía que ver el Prefecto de los Maestros de Documentos.v-'
Tales eran los poderes del cargo de losMaestros de Documentos. De ahí que, HsiaoWang-Chih, General del Frente icnien Chiang-
92 tbia 79. Ba.
93 tbtd. 76.16 a.92.7b
ESTUDIOS DE CASO 137
ctiúni, dijera, alrededor del año 46 a.C.: "elcargo de los Maestros de Documentos es labase de todos los cargos. Es el órgano clavedel Estado,"94 Sobrepasó a la Cancillería yal Secretariado Imperial y los puso bajo SU
control. Precisamente porque la oficina delos Maestros de Documentos se había vueltoextremadamente importante en la última parte del período de la dinastía Han, a los regentes se les conced ía invariablemente la autoridadde supervisar los asuntos de esta oficina. Acualquier ministro a quien el Emperador leten ía confianza, se le conced ía también esteprivilegio.
De acuerdo con ambos, el Han Chiu-i y elHan Kuan-i, antes del año 29 a.C. había cuatrodepartamentos en la oficina de los Maestrosde Documentos:
1) El Ch-ang-shih-ts'ao, o Departamentode Servicio Regulares, a cargo de losasuntos de la Cancillería y el SecretarioImperial.
2) El Erh-ch 'ien-shih-ts'so , o Departamento de las Dos Mil Medidas, a cargo delos asuntos concernientes a [os ínspectores de Distrito y los gobernadoresprovinciales.
3) E[ Hu ts'eo , o Departamento de Asuntos Civiles, a cargo de los asuntos relativos a la presentación de informes a lapoblación.
4) El Ko-ts'eo, o Departamento de Huéspedes, a cargo de los asuntos del extranjero.En el año 29 a.C., el Emperador Chéngagregó un nuevo departamento:
94 ¡bid 64 B.18LJ;93.5a.
5) El Sen-Kunq-ts'eo , o Departamento delos Tres Señores, a cargo de la aplicación de la justicia.
La Organización de la Oficina de los Maestros de Documentos muestra claramente queera por s í misma una organización gubernamental que sobrepasaba a la organizaciónregular. El Canciller continuaba siendo el principal ejecutivo del gobierno regular, pero elDirector del Supragobierno era el Prefectode los Maestros de Documentos.
Otro grupo que ganó importancia fue elde los eunucos. Estos eran sirvientes al servicio del Emperador y de otros miembros de sufamilia dentro del Palacio. Los servicios queprestaban eran domésticos, pero pod ían seguir al Emperador a lugares de los que generalmente los otros sirvientes eran excluídos. Estaproximidad a la fuente de autoridad les proporcionaba ventajas poco comunes y ese fuetambién el caso de sus contrapartes en el 1mperio Romano.
El Emperador Wu usaba a los eunucos alprincipio para transmitir documentos. Comole gustaba divertirse en el Palacio Interior, hizo a algunos de los eunucos Maestros de Documentos del Palacio (Chung-shang-shu, oChunq-shur, poniéndolos a cargo de la transferencia de documentos dirigidos al tronodentro del Palacio Interior. Estos Maestrosde Documentos presumiblemente eran encabezados por un Prefecto de Maestros de Documentos del Palacio (Chung-shu-ling), comosucedió en épocas posteriores. Los oficialeseunucos servían como tales durante el reinado del Emperador Chao (86-74 a.C.) y lamayor parte del reinado del Emperador Hsüan(73-49 a.C.), pero no se les otorgaba poder
138 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
poi íticn. En la última parte del reinado delEmperador Hsüan, Hung Kung, un eunuco,fue nombrado Prefecto de los Maestros deDocumentos del Palacio. Los registros indican que él fue un hombre versado en leyes,decretos y precedentes institucionales, asícomo muy hábil para hacer sugerencias útilesy consecuentemente muy competente en elcumplimiento de sus obligaciones. Aprendemos de la historia que, por lo menos en lasegunda mitad del síglo I a.C., el Prefecto delos Maestros de Documentos del Palacio habíaextendido su campo de actividad a la poi (tica. A la muerte de Hung-Kung, en el año 47a.C., Shih-Hsien, otro eunuco muy competente, ocupó su lugar. Siendo afecto a la músicay al mismo tiempo de salud delicada, el Emperador Yüan dejó de atender los asuntospoi íticos, permitiendo que Shih Hsien tomaralas disposiciones necesarias. Como consecuencia, "todos los asuntos grandes o pequeños,eran reportados al trono para que Shih-Hsiendecidiera. La estima y el favor (en que el Emperador le mantenía), influían en el ánimode toda la Corte. Todos los oficiales servíana Shih-Hsien respetuosaments.v> Un ministroeunuco hab ía llegado a ser la cabeza del gobierno y su oficina había llegado a ser la "oficina clave" de la Corte. De hecho, era tanpoderoso que Hsiao Wang-chi, el antiguo GranGuardián (T'si-tu) del Emperador Yüan yahora General del Frente, que supervisaba IQS
asuntos de los Maestros de Documentos, erasobrepasado por Shih-Hsien y en la pugna conél, Hsiao Wang-chih fue orillado a quitarse lavida.
El que los oficiales cercanos al Emperadoradquirieran poder poi ítico, ya fueran Maes-
95 Ibid. 93.48.
tras de Documentos o sirvientes eunucos,sólo podía significar una cosa: la concentración de poder en el Palacio o la transferenciade poder a una facción dentro del Palacio.
Sin embargo, debe señalarse una diferencia entre los Maestros de Documentos y lossirvientes eunucos. Hasta donde puede probarse de los datos históricos, el Maestro deDocumentos debía su influencia principalmente a sus estrechas relaciones con el tronoy a su función de manejar los documentos delEstado, mientras que el ascenso al poder delos eunucos implicaba más factores poi íticosy personales. La razón del avance del ShihHsien a una posición privilegiada, como serelata en el Han Shu, es que, "siendo uneunuco, no estaba asociado con ninguna facción fuera del Palacio y consecuentementeestaba dedicado al Emperador y era digno deconfianza". Sin embargo, tan pronto comoShih-Hsien adquirió poder, no sólo se asociócon una facción externa, sino que tambiéntrató de formar su propio grupo.
Lo significativo es que, aún después deque Shih-Hsien había formado tal grupo, elEmperador Yüan no parece haber abrigadotodavía dudas respecto a su confiabilidad. Porlo tanto, las actividades sectarias de un ministro no se opon ían necesariamente a losintereses del trono, en tanto que el Emperador encontrara en su facción un instrumentopara la realización de sus deseos. De hecho,los ministros de la Corte de la dinastía Hansiempre estuvieron divididos en facciones diferentes por razones poi íticas o de otrogénero. El soberano ten ía que confiar en unafacción o una combinación de facciones paramantener su'podar.
ESTUDIOS DE CASO 139
De cualquier manera, los eunucos en elperiodo Han no disfrutaron de su importanciapor mucho tiempo. Tres años después de queShih-Hsien fuera privado del poder y expulsado del Palacio por el Emperador Ch'éng en elaño 32 a.C., el cargo de Maestro de Documentos del Palacio fue abolido. Como sucedió enel postrer Imperio Romano, los eunucosganaron poder sólo bajo el reinado de emperadores débi les.
LA JUNTA DE LA CORTE
Cualquier tratado acerca de la organización yoperación del gobierno central' de la antiguadinastía Han sería inadecuado sin el debidoénfasis en la Junta de la Corte. A pesar de queel Emperador Han era el único que dictaba lapoi ítica y legislaba, raras veces proclamabauna ley o establecía una poi ítica importantesin consultar primero a sus ministros individual o colectivamente. La consulta colectivaera conocida como la T'ing-i o Junta de laCorte. Entre los tópicos sobre los que se deliberaba en una Junta de la Corte estaban losproblemas poi íticos, tales como la elecciónde un nuevo Emperador (en caso de que elprevio soberano no hubiera dejado sucesor),la concesión de feudos a los hijos del Emperador, el sistema de los Templos Ancestraleso la religión del Estado; problemas financieros, tales" como el monopolio gubernamentaldel hierro y la sal, el sistema de impuestoso el sistema monetario; problemas legales,como la introducción de nuevas leyes, decisiones sobre asuntos jurídicos difíciles; ypoi ítica exterior, como la guerra o la paz conpaíses extranjeros.
La entronización del Emperador Wén(179-157 a.C.) en el año 180 a.c. y el del
Emperador Hsüan (73-49 a.c.) fueron resultado de los debates de los nobles y ministros dela dinastía Han. Siguiendo una decisión tomada por la Junta de la Corte, se promulgó unedicto en el año 40 aC. ordenando que todoslos Templos Ancestrales en las provincias ytemplos fueran abolidos. Una decisión posterior tomada por una Junta de la Corte obligóal Emperador Yüan a eliminar un buen número de Templos Ancestrales Imperiales en laCapital.9 6 En el año 121 a.C., el EmperadorWu ordenó a sus ministros que discutieransi el Dios de la Tierra (Hou-t' u) debería seradorado; aceptó la solución afirmativa a laque llegó la Junta. La capilla del Dios de laTierra se erigió en la provincia de Ho-tung.Siguiendo la opinión mayoritaria de cincuenta a ocho miembros de la Junta de laCorte, el Emperador Ch'éng, en el año 32a.C., cambió la capilla del Dios de la Tierra dela provincia de Ho-Tung, al suburbio Nortede la Capital Imperial, e instituyó las ceremonias de adoración para el Dios de la Tierra enese lugar. En el año 5 d.C., el Emperador P'ingaceptó una decisión unánime de fa Junta dela Corte (con sesenta y siete participantes) yrecuperó la práctica inaugurada en el año 32a.c., después de que la Capilla del Dios de laTierra en la Capital había sido abolida previamente dos veces (16 a.C. y 4 a.C.). Acatando'una decisión unánime de una Junta de laCorte con ochenta y nueve ministros participando, anunció oficialmente el título de Diosde los Cielos como Huang-T'len-Shsnq-tu(Supremo Dios del Gran Cielo) y el de Diosde' la Tierra como Hou-tu (Soberano de laTierra9 7 .
96 ¡bid. 73.10b-14a.
97 Ver Gate. loe.en.
140 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Los problemas financieros, especialmentecuando están llenos de implicaciones poi íticas, han sido siempre un asunto de importancia tanto para la administración gubernamental como para la vida de la población. En elaño 81 a.C. el Emperador Chao confió elproblema del control gubernamental sobre lasal y el hierro, que había suscitado críticas yobjeciones, a un grupo numeroso de la Juntade la Corte, que incluía a muchos de loshombres de sabiduría y virtud, y hombres deletras recomendados por las provincias.Sobrevino una acalorada discusión, pero laadministración ganó una victoria.9 8
Una Junta de la Corte alrededor de 44 a.C.adelantó la edad de los niños sujetos a impuesto {K'ou-ch . ien), de tres a siete años. 9 9
Un cambio en el sistema monetario fuetema de debate en los cuarenta y de nuevodurante la última década a.c. Una vez se sugirió que la tela y la seda reemplazaran a lasmonedas corrientes de metal, mientras queen otra ocasión se aconsejó que se usaranconchas de tortuga y de porcelana comosustituto. La opinión de la mayoría en laJunta de la Corte se opuso a tales proposiciones.'oo
Próximos en importancia a los asuntosciviles, estaban los relacionados con la pazo la guerra con los países extranjeros. Másque ningún otro problema, su decisión dependía de las deliberaciones de la Junta de laCorte. En el año 176 a.C. una Junta sugirió
98 Han Shu. 22.18 a-b,
99 Ibid. 24B18b.19a:86.20b.
100 Ibid. 24.B18b.
paz con los Hsiung-nu.'o, En la Junta dela Corte del año 133 a.C., discutiendo la misma cuestión, se dividieron las opinionesmientras que el Emperador Wu favoreció primero la paz y luego la guerra.' 02 En el año121 a.C. el erudito Ti-Shan quedó solo en unaJunta, como contrario a la guerra; fue derrotado.' 03 En el año 61 a.C. Chao-Ch' ung-kuo,comandante en jefe de una expedición contrala gente de Ch'iang, que estaba viviendo juntoa la frontera oeste del Imperio Han, aconsejórepetidamente que la defensa de la fronteraoeste se reforzara estableciendo pobladospermanentes donde los guardias fronterizoscombinaran la agricultura con sus deberesmilitares, para defender así la frontera contralos miembros de la tribu, en vez de comprometerse en continuas correrías contra ellos.La Junta de la Corte fue llamada a deliberarsobre su propuesta. Al principio sólo el treintapor ciento de los participantes expresó suaprobación. Luego el cincuenta por cientoexternó simpatía por la idea. Finalmente,la proposición de Chao ganó la victoriacon una mayoría del ochenta por ciento delos participantes.' 04
Es innecesario seguir enumerando eventosde este tipo. Es suficiente con decir que laJunta de la Corte de la antigua dinastía Hansirvió como órgano de deliberación sobrelas poi íticas estatales, ya sea de naturalezacivil o militar. Constituyó una organizacióninter-ministerial que pose ía una autoridad
101 Ibid.52.15a·19a.
102 Ibid.52.15a.
103 lb id. 59.3 b .
104 Ibid. 69.16 a.
ESTUDIOS DE CASO 141
mayor que la de la Cancillería y la Regencia.Sus decisiones se basaban en la opinión de lamayoría, sin prestar atención al rango de losindividuos de cualquier lado. Por regla general, eran aceptadas sus decisiones por elEmperador.
La Junta siempre se convocaba en nombredel Emperador o de la Emperatriz viuda. Losparticipantes de la Junta eran normalmente elCanciller, el Secretario Imperial, los generales,los marqueses, los ministros cuyo rango erade dos mil medidas plenas, los de dos mil medidas. Inclu ía a los grandes o nobles, como losGrandes Peticionarios y los Nobles del Palacio{Chunq-te-tul, los eruditos y los CaballerosConsejeros de la Corte (l-Lenq).
En términos de sus relaciones con el Emperador, la Junta puede clasificarse en dosgrupos: los miembros de la Corte Externa, incluyendo a todos los oficiales con rango deministros, y los miembros de la Corte Interna,incluyendo al Gran Ministro de la Caballería,a los generales, a los sirvientes del interior delPalacio (Shih-chunql y a los sirvientes regulares del Palacio (Chung-ch .snq-shih}.
Para los asuntos de importancia limitadase convocaban Juntas de la Corte más pequeñas. En este caso los participantes se reducíanal Canciller, al Secretario Imperial, los ministros con el rango de dos mil medidas plenasy los ministros en cuya competencia se presentaba el problema a tratar. Por ejemplo,en las discusiones referentes a las instituciones religiosas participan los ministros a cargode las ceremonias, mientras que en caso deproblemas judiciales se requería la presenciadel Comandante de Justicia.
Durante la última parte del antiguoperiodo de la dinastía Han, cuando los Emperadores pon ían más confianza en susparientes poi íticos y oficiales cercanos, queen sus ministros, se convocaba más frecuentemente a la Corte Interior. Esto era resultadodel deseo del soberano de concentrar el poderdel Estado en un círculo interno que lorodeara inmediatamente. Para los asuntosvitales, sin embargo, se convocaba una Juntadonde se reun ían la Corte Interior y Exterior.
El Canci lIer actuaba como Presidente deambas, de la Junta de la Corte Externa y de laJunta Interna. El Emperador asistía ocasionalmente a las Juntas, pero como reglapermanecía ausente. Después de que los asuntos en cuestión se discutían, el Canciller resumía la opinión de la Junta y presentaba unresumen al Emperador para que éste tomara ladecisión final. En caso de que las opiniones dela Junta estuvieran divididas, también seespecificaban los puntos de vista y se señalabael número de personas en cada grupo.
Pero debe tenerse cuidado de no sobreestimar la importancia de la Junta de la Corte.Aunque el papel que jugaba al deliberar "cercade las poi íticas del gobierno de Han era sobresaliente, sólo constituía un cuerpo asesor y noun órgano legislativo. Consecuentemente, susdecisiones, aunque fueran unánimes, no eranleyes sino sugerencias. Por costumbre elEmperador las aceptaba, pero no estaba obligado a hacerlo. Hasta donde se puede juzgarpor los datos históricos existentes, no habíaleyes ni decretos imperiales que 'estipularanla naturaleza de los asuntos poi iticos quedebían colocarse a discusión de la Corte. Essumamente difícil decidir si durante la Juntasus participantes pod ían siempre expresar
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sus oprruones libre y abiertamente, especialmente después que se habían insinuado losdeseos del Emperador o del ministro o rninistros principales.
De cualquier manera, no pueden cuestionarse ni minimizarse las funciones y la trascendencia poi ítica de la Junta de la Corte.Por una parte, ejercía mucha restricciónsobre la libertad de acción del soberano; porotra, impon ía una estrecha vigilancia sobrecualquier acción independiente de un ministro domina lite o de un grupo de ministros.Puede haber mitigado en buena parte lafricción entre los departamentos qubernamentales, ya que solicitaba claramente lasdiferentes opiniones y daba una expresiónformal a la opinión mayoritaria. Sobre todo,reforzaba la posición de los ministros en sulucha por el poder contra el Emperador. Lacreación de la Junta de la Corte Internapara equilibrar la de la Corte Externa esbuena prueba de este hecho.
EL NOMBRAMIENTO DE LOSMINISTROS PRINCIPALES
A excepción de la primera parte de la dinastía, cuando los puestos ministeriales eranocupados por los ayudantes del fundador dela dinastía durante sus campañas para ganarel trono, los hombres escogidos para encabezar los varios ministerios del gobierno centraleran generalmente los más destacados asistentes de los ministros, gobernadores provincialesque habían demostrado ser eficientes adrninistradores u oficiales meritorios que habíanrecibido el título de Marqués. La única excepción era el cargo de Director del Clan Imperial,que siempre era encabezado por un miembrode la Casa Imperial.
Para evitar enumeraciones de hechos yexplicaciones tediosas acerca de cada rninistro, prefiero ofrecer algunas breves observa·ciones referentes al nombramiento del Canci·iler y del Secretario Imperial, como unejemplo de la selección de los principalesministros en el gobierno central.
En los primeros tiempos de la antiguadinastía Han, antes del año 124 a.C., loscandidatos a la Cancillería eran seleccionadossiempre entre los marqueses, a quienes se leshab ía otorgado un feudo por sus contribuciones al establecimiento de la dinastía, y deacuerdo con las tradiciones de la anteriordinastía feudal Chou. Ha sido un fenórneno muy común entre muchas poblaciones queuna de las prerrogativas de la nobleza esdetectar cargos públicos para formar así laaristocracia administrativa. La única diferencia entre la aristocracia de la dinastía Chou yla de los inicios de la antigua dinastía Hanes que la primera fue, generalmente hablando, una aristocracia de sangre, y la segunda deservicio al Emperador.
En el año 124 a.C¿ un plebeyo, Kinq-Sunhung, fue nombrado por primera vez Canciller.Empezó su carrera oficial aprobando unexamen de la Corte. Siguiendo con la tradición de que un Canciller debía ser marqués,se le otorgó a Kunq-sun-hunq inmediatamenteun feudo y el título de marqués de P'ing-chin.As í fue como se estableció la costumbre deconferir el título de marqués a cada Cancillernombrado, El otorgarle un feudo a un plebeyo que había llegado a ser lugarteniente deltrono, fue obviamente motivado por el deseode conservar viva la vieja tradición y concederle un status poi ítico y social que lo calificara para ser ayudante del trono y miembro
ES-:-UDIOS DE CASO 143
de la aristocracia gobernante. Así tuviera queincrementarse para enfrentar una nuevasituación, la burocracia administrativa fuemantenida cuidadosamente. Esto hace evocarel consejo de Mecenas a Octavio en el sentidode dar dinero a un hombre capaz, pero pobre,a fin de permitirle ser senador romano.
En relación con los cargos anteriores,todos los marqueses que fueron nombradoscancilleres antes del año 124 a.C. habíanocupado puestos importantes. En sesenta ydos años, del año 206 a 124 a.C., hubierondiecisiete cancilleres y sus cargos anterioresiban de. Ministro de Ceremonias a Gran Ministro de Caballería, siendo el menor de dos milmedidas plenas. Cinco de ellos habían ocupadoel puesto de Secretario Imperial. Del año 124a.C. en adelante, se estableció la práctica depromover al Secretario Imperial al puesto deCanciller. Del año 124 a.C. al 8 d.C., año enque la antigua dinastía Han abdicó, hubieronveintinueve cancilleres; de ellos sólo seis nohabían sido secretarios imperiales antes de sunombramiento y tres, a pesar de no haberascendido directamente del cargo de Secretario Imperial, habían ocupado previamenteesa posición. En el año 9 a.C., Chu-Po, que eraSecretario Imperial (conocido entonces comoel Te-ssu-K'unq}, presentó un informe relativoa la selección del Canciller. Decía: "es cosotumbre que un Ministro que tenga el rango delas dos mil medidas plenas sea escogido paraser Secretario Imperial y si es competente ensus deberes, sea nombrado Canciller "." 05 Losacontecimientos de la antigua dinastía Handespués del año 140 a.C. confirman la afirmación de Chu-Po,
105 Ibid.
Treinta y seis, de los cuarenta y seis canciIieres, tienen su historia registrada en el HanSu. De éstos, cinco ten ían antepasados quehabían ocupado puestos oficiales y cuatroobtuvieron su cargo porque eran parientespoi íticos de la casa Irnperial. Ocho son descritos como de familias pobres e humildes,siete, de los diecinueve, comenzaron suscarreras oficiales al aprobar los exámenes opor recomendaciones. Fue por su habilidadcomo administradores que generalmenle ascendieron en la escala jerárquica y alcanzaron,finalmente, la más alta posición.
Por lo que se refiere al nombramiento delSecretario Imoerial, Chu-Po afirma en el informe citado arriba: "es costumbre que el másexitoso gobernador provincial o Canciller deun reino sea designado para el rango de lasdos mil medidas plenas (rango de ministrode gabinete) y un ministro con ese rango seaescogido para ser Secretario Imperial".' 06
Esto era verdad hablando solo generalmente;de los setenta Secretarios Imperiales a travésde todo el periodo, encontré que veintiséisocupaban el rango de las dos mil medidasplenas. Entre el resto hubo veintiséis de dosmil medidas, 4 iguales a ese rango y 14 cuyopuesto y rango son desconocidos. Basandonuestra conclusión en estas observaciones numéricas, podemos decir que sólo los ministrosque hab ían desempeñado cargos con el rangode dos mil medidas podían ser elegidos parael puesto de Secretario Imperial.
Conservando estos números en mente yleyendo las historias personales de los rninistras, no puede escapar la impresión de que
106 Ibid.
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en la selección de candidatos para el puestoministerial, junto a le habilidad administrativa del candidato, el rango era la consideración primaria y por lo tanto la llave para laestructura jerárquica del cuerpo de oficialesde la dinastía Han, El Shih Chi y el Han Shucontienen varias historias que cuentan lorápidamente que los ministros eficienteseran ascendidos, para instalarse finalmenteen los más altos oficios del gobierno central.Sus promociones eran rápidas, pero rara vezexcepcionales, ya que esto habría roto laestructura jerárquica de la burocracia. En unreporte referente a la selección de oficialesentre otros asuntos, Tung Chung-shu decía:"los oficiales, obtienen nobles rangos amontonando los días en su cargo y obtienen puestos gubernamentales más altos acumulandoun largo periodo de servicio".' O] Esto es completamente cierto. La promoción por antigüedad es una característica de todas las organizaciones burocráticas.
CONCLUSION
La estructura del gobierno central de la antigua dinastía Han era la de una autocraciasostenida por la burocracia. En ocasiones elEmperador ejercía autoridad absoluta, perogeneralmente la burocracia era la autoridadde facto. A pesar de los intereses básicos desus miembros, la burocracia no constitu ía uncuerpo homogéneo. Estaba integrada porun grupo de facciones, todas disputándose lasupremacía, que se formaba sobre la basede la ambición personal de poder y posición,o con base en los intereses del grupo socialque una facción particular representaba. Laburocracia se manten ía por el equilibrio de las
107 Ibid, 56,13 b.
fuerzas entre las distintas facciones o por ladominación de una de ellas.
Serviles como eran, los burócratas nosiempre se subordinaban a los deseos delEmperador, especialmente cuando sus deseosiban en contra de los intereses que la faccióndominante representaba o eran perjudicialespara las aspiraciones personales del ministroque dirigía esa facción. le aquí los antagonismos entre el Emperador y su gabinete ocon el ministro que lo encabezaba. Armadoscon la ideología confuciana, los burócratascombatían y restringían constantemente elpoder del Emperador, y luchaban por elpoder para ellos mismos.
Por lo tanto, con el propósito de contrarrestar a la burocracia, el Emperador incrementó la posición de los oficiales cercanos aél en la Corte Interna, habilitándolos conmayor poder que los de la Corte Externa.El establecimiento de la Regencia, el engrandecimiento del puesto de los Maestros deDocumentos, el empleo de parientes poi í
ticos y eunucos, fueron las medidas másimportantes adoptadas por el trono pararealizar este propósito. Fueron medidaspara sustituir un gobierno personal, por ungobierno institucional. Pero el Emperador notuvo mucho éxito. Tan pronto como la oficina de los Maestros de Documentos creció hastaser un supergabinete, rebasó el Palacio interiory se convirtió en otro órgano de la CorteExterior, ya no más cercano al Emperador nimás subordinado a los deseos del mismo, quela propia Cancillería. Los parientes poi (ricos,si quer ían mantener su poder, ten ían quecolaborar con una o más facciones de ministros en la Corte Externa, que estaban arraigados en la administración gubernamental.
ESTUDIOS DE CASO 145
Inclusive los eunucos, que ten ían las más fríasrelaciones poi íticas y sociales con los ministros fuera del Palacio, no eran la excepción.Por otra parte, la existencia de facciones en elcuerpo de oficiales pod ía reforzar la posicióndel Emperador. Probablemente esto es lo quesucedió durante el reinado del Emperador Wu,cuando aquellos que favorecían un régimenfuertemente centralizado restaron poder alos que abogaban por una poi itica de iaissezfaire, en el sentido económico y poi ítico.
Técnicamente, la organización del gobierno central estaba altamente avanzada y erasuficientemente competente para realizar lastareas de la administración de un gran Imperio y servir como modelo de estructuraadministrativa durante dos mil años, a pesarde los defectos que son comúnmente compartidos por todos los gobiernos, tanto delpasado como del presente. Los registrosdel personal administrativo eran guardadospor la Cancillería y el Secretariado Imperialy servían como guía para el ascenso o despido. Como cabeza del cuerpo administrativoy supervisor de personal, respectivamente, elCanciller y el Secretario Imperial manten íanun control disciplinario sobre todo el cuerpode oficiales. Esta duplicación de las funciones disciplinarias era complementaria y,además, proporcionaba un sistema de "frenos y contrapesos". El principio de "frenosy contrapesos" también se observa en otrosaspectos de la organización administrativa,tales como la doble Cancillería (que ya se expuso anteriormente).
Los historiadores del periodo Han aseguraban orgullosamente que después de que elconfucianismo fue declarado la filosofía delEstado y se estableció la Academia Imperial,
en el año 124 a.C., el cuerpo de oficiales fuereemplazado por "hombres de letras", esto es,hombres conocedores de la teoría confuciana.1 0 8 Los estudiosos modernos también sonespléndidos en su alabanza del cambio. Haymucha verdad en esta afirmación, pero nodebe llevarnos a creer que los hombres conconocimientos del confucianismo eran hombres de Estado confucianos. Tung Chung-shu,el sabio confuciano más sobresaliente, y unode los estadistas más brillantes de su época,que firmemente creía en los principios delconfucianismo y luchó por su realización ganando el respeto y admiración de sus contemporáneos y del Emperador Wu, no recibió nisiquiera un puesto en el gobierno central. Porotro lado, Chai Fang-ehin, Canciller del año15 al 7 a.C., era considerado un hombre muyexitoso por sus contemporáneos. Ciertamenteera confuciano; de hecho era un confucianista tan importante, que fue considerado comosu líder. Pero hasta dónde su conducta y poI ítica se ajustaban a los ideales confucianos, esuna pregunta seria. Refiriéndose al secreto desu éxito como ministro, el Han Shu establece:"Fanq-Chin ten ía mucha sabiduría y habilidad;era versado en el conocimiento del corfucianismo y las leyes, y en su trabajo administrativo; decoraba las leyes con elegancia con fuciana. Era considerado como el Canciller mássabio y comprensivo. El Hijo del Cielo loestimaba profundamente y ninguna de sus solicitudes dejaron de complacer al trono". Sinembargo, también se dice que "buscaba secretamente los deseos ocultos del soberano de loshombres a fin de asegurar su posición" y fueacusado de destruir un gran depósito usadopor la gente de su provincia natal para regarsu tierra, cuando no pudo cumplir su deseo de
108 Shih Ch¡ 121.5 a-b: 88.5b.
146 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
apropiarse de la fértil tierra desu alrededor.' 09
Ambas acusaciones probablemente son ciertasy están en franca contradicción con los ideales confucianos.
La historia de Chal Fang-chin es sólo unade su clase en la hiatoria de la antigua dinastíaHan. Confirma los descubrimientos que LymanBryson hizo en sus estudios sobre Lincoln enel poder." , o El Señor Bryson sostiene que lascualidades que conducen al poder no sonaquellas que contribuyen al sabio desempeñoen el puesto, que el ejercicio de la sabiduríaen el poder se hace extraordinariamente difícil porque debe pasar gran parte de su tiempojuzqando y ordenando las ideas de sus asistentes, en vez de concebir y ejecutar sus propiosplanes; y que un hombre en el poder debeocupar gran parte de "U tiempo manteniendosu posición de autoridad. Estos descubrimientos lo llevaron a la conclusión de que "noimporta como un hombre llegue al poder, lasfuerzas corruptas empiezan a trabajar sobre éltan pronto como asume el control de los destinos de otros hombres".
A pesar de que no acepto la conclusióndel Señor Bryson, como verdadera para cadacultura o para cada gran estadista de la historia de la humanidad, ayuda a explicar las carreras de muchos hombres sobresalientes enla historia de la burocracia china. Junto a lospuntos mencionados por el Señor Bryson, hay
109 Han Shu 84.8 a-b; 22él
110 Lyman Bryson, "Lincoln nn el Poder," PoI. Sci.Ouatertv. 1946.
todavía dos fuerzas más que ejercen, no menosinfluencia en la burocratización de una maquinaria administrativa. Son el decoro del cuerpode oficiales y el papel de los movimientos ycompromisos dentro de la administración. Elpatrón de conducta impuesto por el decorodel cuerpo de oficiales es incompatible conla integridad, y los movimientos y compromisos niegan los ori.icipios poi íticos.
Estas razones sirven para explicar por quéChai Fang-chin, líder de los confucianoscontemporáneos a él, usó los principios confucianos más como adorno a sus maniobrasadministrativas y trató de satisfacer los deseosocultos del soberano, más que aplicar las teorías en las que había sido iniciado. Estas razones también pueden explicar por qué ThingChung-shu y otros grandes hombres como élno alcanzaron el éxito en carreras poi íticas, ypor qué rara vez se encuentran algunos filósofos confucianos en lo alto de la jerarqu ía dela burocracia Han O de dinastías posteriores.Tanto Confucio como Platón sostuvieron que,por el bienestar del Estado, el poder pol íticoy la filosofía debían estar unidos. Sin embargo, no es posible combinar los poderes realescon la sabiduría filosófica en una sola persona, salvo en una sociedad en que gobernarya no sea privilegio de un hombre o unos pocos y no ejercer el poder sobre otros paraexplotarlos.
CH'ang-shih ts'soCh'eng-hsiangChiang-ChünCh 'ien chiang-chünChien-ta-fuChien-vü-shihChih-su tu-weiChiu-Ch'ingChü-chi-chiang-chünChünChunq-ch 'ang-shihChung-érh -eh'ien-shihChung-shang-shuChung-ta-fuErh-eh 'ien-shih-ts 'eoFu-ehieng-lingHouHou-kuoHu-ts'soHuang-tiHsiangHsiangHsiang KuoHsienHsien-ehangHsien-liangHsien-lingII-KuanI-Iang
14~
GLOSARIO DE TERMINaS
Departamento de Servicio RegularCanci lIerGeneralGeneral del FrenteGran PeticionarioSecretario Imperial de InspecciónOtro titulo para el Ta-ssü-nungLos Nueve MinistrosGeneral de Carrozas y CaballeríaProvinciaSirviente regular del palacioDos mi I medidas plenasPrefecto de los Maestros de Documentos del PalacioNoble del PalacioDepartamento de las Dos Mil MedidasPrefecto de Cuentas y Apoyos de AutoridadMarquésMarquesadoDepartamento de Asuntos CivilesEmperadorDistritoCancillerCanciller de EstadoCondadoCondado principalHombre de sabiduría y virtudPrefecto del condadoDependenciaOficial InterpreteCaballero Consejero de la Corte
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K'o-ts'eoKuang-Iu-hsünKung-Iu-ta-fuKuangLang-ehung-IinguNei-t'inqPo-shihPuPu-tr'ú-shihSan KungSan-kung ts'soShang-shuShang-shu-lingShao-fuShihShih-ehungShih-yü-shihSsü-ehihSsu-li-hsiso-weiTa-ehiang-ehünTa-hsing-lingTa-hung-IuTa-nung-lingTa-ssu-k'ungTe-ssu-msTa-ssu-nungTe-ssu-t'uT'si-ch'snqT'ai-fuT'ai-hsüchT'si-i-tinqT'ai-p'uT'ai-shih-lingT'si-sbouT'ai-weiTien-fs-ts-ch'enTien-k 'oTing-iTing-weiTso-ehiang-CHün
REVISTA DE ADMINI5TRACION PUBLICA
Departamento de HuéspedesSupervisor de SirvientesGran SirvienteCaballero de la CorteOtro título para el Kuang-Iu-hsünla más pequeña unidad administrativala Corte InternaEruditoDistritoInspector de Distritolos Tres CaballerosDepartamento de los Tres CaballerosMaestro de Docu mentosPrefecto de los Maestros de DocumentosPequeño TesoreroEmpleadoSirviente dentro del PalacioSecretarios SirvientesDirector de RectitudCoronel de CensuraGran GeneralOtro título para el Ta-hung-IuGran HeraldoOtro título para el Ta-ssü-nungOtro título del Yü-shih-ta-fuGran Ministro de CaballeríaGran Ministro de AgriculturaOtro título del Ch'eng-hsial1gMinistro de CeremoniasGran GuardianAcademia ImperialPrefecto de los Médicos ImperialesGran SirvientePrefecto de los Grandes EmpleadosGobernador provincialGran ComandanteRelativo al Yü-shih-ta-fuOtro título del Te-kunq-luJunta de la CorteComandante de JusticiaGeneral de la Izquierda
Tsunq-CbénqWeí-t'íngWangWang-kuoWeí-chíangchünWei-weiWén.jwjehYeh-chéyü -shíh-ehung-chéngYü-shíh-chung-chíh-faYü-shíh-ta-fu
Director de la familia ImperialLa Corte ExternaReyneinoGeneral de ProtecciónComandante de GuardiasHombre de LetrasInternuncioAsistente del Palacio del Secretario ImperialRepresentante de la ley dentro del PalacioSecretario Imperial
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