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DESAFÍOS DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA ANTE LAS PRÁCTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA
Andrés Navarro Galera David Ortiz Rodríguez
Francisco J. Alcaraz Quiles Universidad de Granada
RESÚMEN
Las prácticas de divulgación de Responsabilidad Social Corporativa (RSC) están muy extendidas entre las grandes compañías, como instrumento para eliminar las asimetrías de información entre los stakeholders. En el caso de las administraciones públicas, aunque las exigencias de los ciudadanos son cada vez mayores en materia de transparencia y rendición de cuentas, la difusión de información RSC es un tema todavía poco estudiado. Este trabajo realiza una primera aproximación a la publicación de información RSC en las administraciones públicas españolas, para lo que investigamos 17 gobiernos regionales y 55 gobiernos locales, con dos objetivos. En primer lugar, realizamos un análisis comparativo entre las prácticas de divulgación de información CSR en los sitios webs de estas entidades, estudiando sus fortalezas y debilidades. En segundo lugar, pretendemos conocer el papel que los actuales sistemas de contabilidad pública están desempeñando en la difusión de información CSR, al objeto de identificar oportunidades de mejora en los mismos.
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1. INTRODUCCIÓN
Durante los últimos años, ha aumentado la concienciación ciudadana sobre la
necesidad de que el crecimiento económico vaya acompañado por un desarrollo social y
medioambientalmente sostenible (Gore, 2006; Stern, 2006). Intentando legitimar las
actuaciones de las organizaciones ante la sociedad (Deegan, 2002), la publicación de
información sobre aspectos sociales y medioambientales se ha incrementado de forma
importante en las grandes corporaciones empresariales (Gray, 2006), cuyos informes sobre
Responsabilidad Social Corporativa (RSC) son cada vez más amplios y complejos (Milne y
Gray, 2007). Por tanto, la RSC se ha convertido en un concepto indispensable en el actual
contexto empresarial, siendo una temática ampliamente tratada por la literatura (Garriga y
Melé, 2004; Palazzo and Scherer, 2006; Banerjee, 2007).
En el ámbito público, las exigencias de los ciudadanos han provocado que las
entidades públicas deban ofrecer mayor eficiencia y transparencia (Piotrowski y Van Ryzin,
2007) y, aunque algunos autores han prestado atención a la RSC de organismos públicos
(Burritt y Welch, 1997; Bowerman y Hutchinson, 1998; Ball, 2005; Marcuccio y Steccolini,
2005; Larrinaga y Pérez, 2008; Guthrie y Farneti, 2008), distintos trabajos ponen de
manifiesto que las contribuciones sobre el tema son aún escasas (Ball y Grubnic, 2007; Ball y
Bebbington, 2008). Además, actualmente no existen muchos referentes para las entidades
públicas sobre publicación de información relativa a RSC, pudiendo destacarse el Supplement
for Public Agencies emitido por el GRI (Global Reporting Initiative) (GRI, 2005), sin
perjuicio de otros posibles pronunciamientos como los debidos a AECA (2004) o CIPFA
(2007).
Por otra parte, en el ámbito de las empresas mercantiles algunos autores han analizado
las implicaciones de la contabilidad en determinadas prácticas asociadas a la RSC
(Monterrey, 2004; Escobar y González, 2005; Callao et al, 2007). Sin embargo, no han sido
difundidos trabajos sobre el papel que está desempeñando la contabilidad en la publicación de
información RSC en administraciones públicas. Esta carencia, junto con los fines asignados
por la normativa a la contabilidad pública española (control, gestión, y análisis y
divulgación), motivan los propósitos de este trabajo.
De acuerdo con todo ello, este trabajo tiene un doble objetivo. En primer lugar,
pretendemos realizar un análisis comparativo entre las prácticas de divulgación de
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información RSC en los gobiernos autonómicos y locales, identificando debilidades y
fortalezas. El segundo propósito responde a identificar el papel que los sistemas contables de
ambos gobiernos están desempeñando en la divulgación de información RSC, al objeto de
conocer las oportunidades de mejora en materia de información a generar.
2. LA RSC EN EL SECTOR PÚBLICO
Aunque el término RSC es utilizado ampliamente, no existe consenso sobre una
definición para el mismo (Spence, 1999; Garriga y Melé, 2004; Okoye, 2009; McWilliams et
al., 2006; Godfrey and Hatch, 2007), a lo que ha contribuido la carencia de una base
normativa para las prácticas de RSC (Campbell, 2007; Palazzo and Scherer, 2007).
Sin embargo, algunos autores se han pronunciado respecto al papel a desempeñar por
las entidades públicas en la RSC. A juicio de Moon (2004), los gobiernos deben ser los
conductores de la RSC. Para Fox et al. (2002) las entidades públicas deben de obligar,
facilitar, colaborar y promocionar la RSC. Desde esta perspectiva reguladora, las políticas
públicas de los gobiernos parecen haber sido una parte fundamental del planteamiento de
RSC en la primera década de este siglo (Buckland et al., 2006), siendo especialmente
destacado el papel de la UE y de sus países miembros (Breitbarth et al., 2009).
No obstante, además de su papel impulsor, los organismos públicos también deberían
asumir compromisos en materia de difusión de su propia RSC como organizaciones. Para
Frost (2007), el hecho de que las entidades públicas no difundan informes sobre RSC no
significa que no estén preocupadas por estos temas. En opinión de Lamprinidi y Kubo (2008),
los motivos por los que las agencias públicas deberían mostrar interés por informar sobre
sostenibilidad no son diferentes de los de las entidades privadas. En cambio, para Ball y
Bebbington (2008) la perspectiva de las agencias públicas frente a RSC difiere de la del sector
privado. En primer lugar, porque el sector privado se ha quedado en la eco-eficiencia y el
sector público debería analizar la gestión del desarrollo sostenible de las entidades públicas.
En segundo lugar, el sector público ha de ser capaz de informar mejor dada su posición,
puesto que, por una parte, su relación con los stakeholders no se realiza únicamente a través
del mercado y, por otra, las actuaciones públicas están ligadas, en muchos casos, a las
funciones principales de las agencias públicas.
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A nivel internacional, como exponen Lamprinidi y Kubo (2008), la situación es
diversa, ya que encontramos países como Australia o Nueva Zelanda, donde la difusión de la
información específica sobre sostenibilidad ha aumentado sustancialmente en los últimos
años; en cambio, en otros países, como por ejemplo Canadá, pocas entidades públicas emiten
informes sobre temas de RSC. Esta situación, como señalan Guthrie y Farneti (2008), no deja
de ser contradictoria, sobre todo porque: 1) la actividad de las entidades públicas suponen el
40% de la actividad económica (Ball and Grubnic, 2007); 2) las entidades públicas marcan el
desarrollo de las políticas públicas, asumiendo un papel central en el avance de la sociedad
hacia una situación más sostenible (Ball et al., 2006).
Ante este panorama, el creciente interés sobre la RSC de entidades públicas podría
encontrar respuesta en la emisión de estándares sobre la emisión de información RSC (Sethi,
2003). Dutta y Lawson (2009) mencionan, entre otras, las propuestos de CERES (Coalition of
Environmentally Responsible Economics), PERI (Public Environmental Reporting Initiative)
o ISO 14031 (ISO, 1999), mientras que Bernhart (2009) resalta la guía sobre informes de
sostenibilidad emitida por AccountAbility y la más reciente norma 26000 emitida por la ISO
(ISO, 2008). En cualquier caso, la propuesta realizada por el Global Reporting Initiative
(GRI) destaca por ser la más conocida (Bernhart, 2009; Chen y Bouvain, 2009), llegando a
considerarse, en su última versión, llamada G3 (GRI, 2006), como el prototipo de guía de
información sobre sostenibilidad (Crognale, 2008; 2009a; 2009b).
Para completar la información en un determinado contexto, el GRI elabora los
denominados suplementos de sector (Sector Supplement). En el caso de las entidades
públicas, y basado en la anterior guía del GRI, se publicó el Sector Supplement for Public
Agencies, que adapta ciertos aspectos a la realidad de las entidades públicas. También en el
ámbito público destaca la iniciativa del CIPFA (2006, 2007), si bien, como apunta Lewis
(2008), aún cuando su papel debería ser primordial, no se están realizando pasos para su
puesta en práctica.
Por otra parte, el retraso del estudio de la RSC en el ámbito público ha afectado
también a la vertiente económico-financiera. En el caso de las empresas, diversos autores han
estudiado las interrelaciones entre contabilidad y determinadas problemáticas asociadas a la
RSC. Mientras que Escobar y González (2005) entienden que la base de la contabilidad social
y medioambiental se encuentra en la teoría de la legitimización, Callao et al. (2007)
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concluyen que la calidad de la información contable puede verse afectada por la autonomía de
la dirección frente al control. Por su parte, Monterrey (2004) afirma que no es posible hablar
de transparencia e integridad de la información contable sin contemplar las practicas de
gobierno, y viceversa. Gray et al. (1996) concluyeron que si la RSC tiene sus pilares en la
rendición de cuentas hacia un conjunto amplio de stakeholders, los estados financieros
tradicionales son insuficientes.
Para el caso específico de las entidades públicas, Melle (2007) afirma que la rendición
de cuentas ha obviado los datos sobre RSC y Martín y Moneva (2009) sostienen que la
información financiera pública tradicional debe de completarse con otros indicadores que
reflejen las demandas sociales, siendo la memoria de sostenibilidad un instrumento adecuado.
Como puede verse, hasta ahora el estudio del papel de la contabilidad en la RSC de las
administraciones públicas no ha recibido la atención que necesita, lo que motiva los objetivos
de este trabajo.
3. UN ESTUDIO EMPÍRICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA
3.1 SELECCIÓN DE LA MUESTRA
Como es bien sabido, en España la Administración Pública está estructurada en tres
niveles (central, regional y local) y los preceptos legales obligan a todas las entidades del
Sector Público a rendir cuentas ante los Órganos de Control Externo. Sin embargo, no existe
un marco normativo que obligue a las administraciones públicas a difundir formalmente
Memorias RSC, aunque el plan contable (IGAE, 1994) exige incluir en las Cuentas Anuales
información relacionada con RSC, como por ejemplo datos sobre los responsables de la
organización, relación de contratistas o remuneración del personal. No obstante, el nivel
difusión de información RSC depende más del interés de gestores y políticos y de los recursos
disponibles que de la normativa vigente (Cueto, 2009).
Teniendo en cuenta los resultados de estudios internacionales sobre políticas públicas
de RSC (Fox et al., 2002; Unión Europea, 2007; Atle et al., 2006), el análisis de uno solo de
estos tres niveles mostraría una visión parcial de las prácticas de divulgación de información
sobre RSC en la Administración Pública española. Considerando sus elementos distintivos,
hay razones para pensar que las debilidades y fortalezas de sus sistemas de información no
tienen porqué ser las mismas en los tres niveles, lo que condicionaría la identificación de las
oportunidades de mejora sobre RSC en las entidades pertenecientes a los mismos. Aunque
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este trabajo pretende ser una primera aproximación, juzgamos interesante realizar un análisis
comparativo entre las prácticas de difusión de información RSC de los niveles autonómico (o
regional) y local, sobre todo para conocer si la proximidad a los ciudadanos puede influir en
la divulgación de compromisos RSC así como para analizar las posibles diferencias en el
papel de los sistemas contables en ambos tipos de entidades.
Sobre esa base, este trabajo ha tomado como muestra un total de 72 entidades
públicas, 17 GR y 55 GL, como refleja la Tabla 1.
Tabla 1. Muestra de entidades
NIVEL ENTIDADES DE LA MUESTRA
DEPARTAMENTOS
Gobiernos regionales 17 Consejerías
Gobiernos locales 55 Concejalías
Total muestra 72
Hasta ahora, la mayoría de los trabajos sobre divulgación de información en
organismos públicos se han centrado en información financiera en los niveles central y local
(Caba y López, 2003; Laswada et al., 2005; Benito et al., 2007; Pina et al., 2007). En cambio,
la difusión de información en Comunidades Autónomas (en adelante GR) ha recibido menor
atención, pese a que los procesos de descentralización administrativa basados en la filosofía
New Public Management han conllevado el aumento de la importancia de los mismos
(Connollyl y Hyndman, 2006; Cantarero y Pascual, 2008). De hecho, según el Handbook of
Federal Countries (Griffiths y Nerenbegr, 2005) en un número importante de países la
estructura administrativa es de tipo federal y, como muestran Heredia y Rider (2005) para el
caso de India, la dependencia de las transferencias puede ocasionar debilidad de la
accountability de los GR.
En España, los GR gozan de una gran capacidad de autonomía y gestión, prestando
servicios como sanidad, educación, carreteras, medioambiente, empleo y asuntos sociales,
además de financiar mediante subvenciones servicios prestados por los GL, como cultura,
deportes y algunas infraestructuras y equipamientos. Una de las características de la evolución
del gasto público en España en los últimos años es la progresiva descentralización (Gil-Ruiz e
Iglesias, 2007). Según IGAE (2007), el conjunto de GR gestionan el 36,3% del gasto público
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no financiero de 2008, mientras la Administración Central gestiona el 21,6%, la
administración local el 13,2%, y la Seguridad Social el 28,8%.
Por tanto, la posición de los GR españoles -que combina una perspectiva de
proximidad a los stakeholders con otra de agente financiador de los GL-, junto con el
volumen del gasto público gestionado y la escasez de estudios sobre difusión de información
en el ámbito regional, son las razones que nos llevaron a incluir en nuestra investigación a los
17 GR que existen en España.
Respecto a la elección de los GL, la Orden EHA/4041/2004 formula como elemento
de las cuentas anuales un modelo de Memoria cuyo apartado 21 incluye indicadores de tres
tipos: indicadores financieros y patrimoniales, indicadores presupuestarios e indicadores de
gestión. Desde nuestro punto de vista, aunque estos indicadores quizás no estén pensados para
facilitar la elaboración de Memorias de RSC, su inclusión en las cuentas anuales podría
contribuir a la difusión compromisos interesantes para los grupos interesados en los asuntos
municipales. Además, con carácter general, la proximidad de los Ayuntamientos a los
ciudadanos como consumidores de servicios públicos los sitúa en una posición ventajosa para
conocer las demandas informativas de los diferentes grupos de stakeholders en materia de
RSC. Asimismo, la gran variedad de servicios que los ayuntamientos españoles prestan
habitualmente invita a pensar que los compromisos a divulgar en materia de RSC podrían ser
también muy diversos. Todas estas circunstancias nos hacen decantarnos por incluir a las
administraciones locales en el ámbito de estudio de este trabajo.
Sin embargo, el elevado número de GL y la disparidad de tamaños poblacionales, con
más de 8.000 de los que la mayoría tienen una población inferior a 5.000 habitantes
(Ministerio de Administraciones Públicas, 2008), nos obligó a fijar un criterio para la
selección. En coherencia con el criterio empleado en numerosos trabajos empíricos (Brusca,
1997; Bastida y Benito, 2007; Navarro, 2005; Navarro et al. 2008; Zafra et al., 2008 y 2009;
Pina et al., 2009), optamos por seleccionar exclusivamente ayuntamientos de gran población,
fundamentalmente por cuatro motivos: a) estos ayuntamientos engloban al 52.35% de la
población española (Fundación La Caixa, 2008), por lo que sus grupos de stakeholders
pueden ser más numerosos y diversos; b) los recursos disponibles son mayores que en
municipios de pequeña población, por lo que las posibilidades de elaborar información sobre
RSC podrían ser mayores; c) la capacitación profesional de los gestores suele ser mejor que
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en los municipios de gran población, lo que podría haber facilitado la innovación en materia
de RSC; y d) los análisis comparativos con la con la administración autonómica requieren
estudiar realidades lo más homogéneas posible en tamaño y características de las partes
interesadas.
En concreto, incluimos en la muestra aquellos municipios españoles que son
catalogados de “gran población” por el artículo 121 de la Ley 57/2003, de medidas para la
modernización del gobierno local. Según este precepto legal, son considerados municipios de
gran población aquéllos que cumplan alguna de las siguientes características: a) población
superior a 250.000 habitantes; b) capitales de provincia con población superior a 175.000
habitantes; c) capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones
autonómicas.
La Ley 57/2003, además de los ayuntamientos anteriores, también engloba en su
ámbito de aplicación a aquéllos cuya población supere los 75.000 habitantes, siempre que
presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales específicas, añadiendo
el requisito de que “así lo decidan las asambleas legislativas correspondientes a iniciativa de
los propios ayuntamientos”. Toda vez que no existe una lista oficialmente divulgada de los
ayuntamientos que integran este grupo y que su enumeración no puede realizarse de manera
objetiva, hemos optado por no incluir en la muestra a aquellos ayuntamientos que pudieran
formar parte del mismo.
La elección de la Ley 57/2003 para fijar el criterio de selección es adecuada para los
objetivos de esta investigación por dos motivos asociados a la RSC en organismos públicos.
En primer lugar, uno de los objetivos de esta ley reside en favorecer la participación
ciudadana, impulsando la implantación de mecanismos para aumentar la implicación de los
ciudadanos en el gobierno local así como la aplicación de nuevas tecnologías de forma
interactiva con el objetivo de promover la comunicación con los mismos. En segundo lugar,
esta ley pretende que los GL asuman funciones en materia de cooperación con el fomento del
desarrollo económico y social. Así, pues, la muestra de este trabajo integra, además de 17 GR,
55 GL, cuya lista figura en el Anexo II.
3.2 METODOLOGÍA
La metodología de investigación empleada está basada en la creciente importancia de
Internet para la accountability de las entidades públicas (Meijer, 2007; Cameron, 2004). En la
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línea de otros trabajos previos sobre e-government (Rodríguez et al., 2006, 2007; Pina et al.,
2007, 2009), analizamos la divulgación de información sobre RSC a través de los sitios Webs
de los 17 GR y de los 55 ayuntamientos seleccionados, considerando la totalidad de
departamentos de los mismos. Así, previa comprobación de la publicación o no de Memorias
específicas sobre RSC, utilizamos un cuestionario de 73 ítems (Anexo I), divididos en cuatro
bloques: a) información general sobre RSC (26 items); b) información económica (24 items);
c) información social (10 items); y d) información medioambiental (13 items).
Además, considerando los objetivos de esta investigación, el cuestionario también
incluyó casillas para identificar la información RSC que ha sido divulgada a través de las
cuentas anuales de cada GR y GL. Así, individualmente para cada ítem, en estas casillas
señalamos un “sí” cuando la información que a la que se refiere el ítem es difundida mediante
las cuentas anuales y, alternativamente, un “no” en caso de que la información del ítem no
figure en las cuentas anuales, bien porque no haya sido publicada o bien porque haya sido
difundida por otros medios. Lógicamente, hemos comprobado la existencia de información
sobre RSC en aquellas entidades que tienen divulgadas sus cuentas anuales en sus sitios webs.
Para la selección de los ítems partimos de la propuesta del GRI (2005, 2006).
Basándonos en Guthrie y Farneti (2008), reconocemos la necesidad de adaptar al Sector
Público la propuesta del GRI. Así, los ítems de nuestro cuestionario han sido adaptados en
dos direcciones: a) exclusión de aquellos ítems que no resultan de aplicación a las
administraciones públicas españolas, como es el caso de la forma jurídica; b) inclusión de
ítems específicos de la naturaleza y objetivos de las administraciones públicas españolas,
como la capacidad legal de endeudamiento, en base a las recomendaciones de Audit
Commission (2007), CIPFA (2007), OCDE (2002), y AECA (2004).
Comenzando por el bloque 1, cualquier Memoria de RSC debe cumplir una serie de
requisitos mínimos que describan la estrategia y el perfil de la organización, indiquen los
parámetros de la información e identifiquen los grupos de stakeholders (AECA, 2004; CIPFA,
2007), ya que la divulgación de esta información representa una condición indispensable para
revelar, al menos, el interés por asumir compromisos RSC. De acuerdo con ello, el primer
bloque se dedica a información general sobre RSC, al objeto de comprobar el cumplimiento
de estos requisitos.
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La definición de indicadores sobre RSC debe realizarse sobre la base del estudio de los
grupos de stakeholders y de sus necesidades informativas (Ball y Bebbington, 2008; Ball y
Grubnic, 2007). En este estudio definimos los indicadores en función de los grupos de
stakeholders identificados por distintos pronunciamientos internacionales (GASB, 1987;
CICA, 1990; AARF, 1990; IFAC, 2001; Audit Commission, 2007; CIPFA, 2007). Así,
considerando determinados grupos de stakeholders (Tabla 2) y sobre la base de la propuesta
del GRI, los indicadores económicos (bloque segundo) han sido seleccionados a la luz tanto
de pronunciamientos al respecto (IGAE, 2007; Audit Commission, 2007; GASB, 1999;
AECA, 2004) como de algunos trabajos empíricos (Navarro et al., 2008; Ortiz et al., 2006;
Guthrie y Farneti, 2008). Por su parte, los ítems del tercer bloque, información social, y del
cuarto, información medioambiental, han sido tomados de la propuesta del GRI, excluyendo
aquéllos que no resultan de aplicación a las entidades objeto de estudio.
Tabla 2. Grupos de stakeholders considerados
PERSONAS GRUPOS SOCIALES Contribuyentes
Votantes Usuarios de servicios
Proveedores Inversores Empresarios
Gestores públicos Representantes políticos Empleados públicos
Ciudadanos en general
Asociaciones de vecinos Otras asociaciones ciudadanas
Sindicatos Asociaciones empresariales Instituciones financieras Compañías aseguradoras
Partidos políticos Tribunales de Cuentas
ONGs Otras entidades públicas
La valoración de cada ítem ha sido dicotómica: 1 (sí divulga) ó 0 (no divulga). Este
sistema de puntuación permite medir de manera objetiva y transparente el grado de
publicación y ha sido usado en trabajos previos (Bastida y Benito, 2007; Pina et al. 2007;
Rodríguez et al., 2006 y 2007; Condit y Fagan, 2001; Ettredge et al., 2001). La puntuación
obtenida por cada entidad es la suma las valores de cada ítem. Además, hemos calculado
porcentajes de difusión sobre el total de ítems y por bloques, considerando tanto la situación
para el conjunto de las entidades como para cada uno de ellos individualmente.
Paralelamente, hemos calculado índices globales y parciales (que van desde un valor
0 a un valor 1), lo que nos obliga a abordar el problema del peso específico de cada ítem.
Dutta y Lawson (2009) señalan que la asignación de ponderaciones a las tres dimensiones –
económica, social y medioambiental- deben estar equilibradas, ya que los pesos otorgados
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pueden ayudar a transmitir la importancia otorgada a cada una de ellas. No obstante, hay una
serie de interrogantes sin resolver, tales como: ¿qué criterio usar para asignar diferentes
pesos? , ¿un mayor número de ítem implica mayor compromiso con los stakeholders?,
¿cuáles son los temas de mayor interés común para los diferentes tipos de stakeholders?.
Considerando los objetivos de este trabajo, no todos los ítems deberían tener el mismo peso
específico. Posiblemente un estudio empírico, que escapa de las pretensiones de este trabajo,
sobre la utilidad de los distintos ítems para los diferentes grupos de stakeholders podría
orientar en la asignación de pesos. Pese a ello, en esta investigación, de acuerdo con la
metodología empleada en otros trabajos (Rodríguez et al., 2006, 2007), hemos asignado un
25% de la puntuación a cada uno de los cuatro bloques del cuestionario, lo que encuentra
justificación en que nuestras pretensiones consisten en comprobar si se está divulgando, de
manera equilibrada, información RSC relativa a los cuatro bloques basados en el GRI (2005,
2006), como refleja la Tabla 3.
Tabla 3. Pesos de los item
BLOQUES DEL CUESTIONARIO
Nº DE ITEM
PESOS DE LOS ITEM
PONDERACIONES ASIGNADAS
Información genérica 26 35.61% 25% Información económica 24 32.87% 25%
Información social 10 13.69% 25% Información medioambiental 13 17.83% 25%
Totales 73 100% 100%
Por último, utilizando porcentaje e índices, realizamos un análisis comparativo entre
GR y GL, lo que nos permite identificar tanto si la proximidad al ciudadano influye en las
prácticas de RSC como las posibles diferencias en la contribución de los sistemas contables
públicos en tales prácticas.
3.3 RESULTADOS
3.3.1 ANALISIS COMPARATIVO ENTRE GR Y GL.
Como recoge el Anexo I, el conjunto de GR analizados divulgan el 58,82% de la
información sobre RSC respecto del total recogido en el cuestionario, mientras que los GL
solo divulgan el 40,42 %, por lo que en ambos casos los sistemas de información habrían de
mejorar, en mayor medida en los GL. A nivel de bloques, la información de carácter social
presenta el mayor grado de publicación de todos los bloques (65,88% en GR y 52,18% en
GL), mientras que la información que tiene mayores carencias es la genérica en los GR
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(56,79%) y la medioambiental en los GL (24,20%). Tomando los índices agregados, para los
GR el mayor lo obtiene la Comunidad de Madrid (0,76), mientras que para los GL es Vitoria
con 0,71. El peor índice de los GR es de 0,49 compartido por Galicia y Castilla La Mancha,
siendo el Ayuntamiento peor situado Gerona con un 0,08. Mientras que los GR tienen un
índice que supera o es muy próximo a 0,50, solo ocho GL superan este valor.
Si analizamos los datos agregados por bloques, en el primero de ellos (información
genérica) se observa que en la información sobre estrategia y análisis, solo en un GR, La
Rioja, existe declaración acerca de la importancia de la sostenibilidad; sin embargo, siete GL
emiten dicha información. En la información sobre el perfil de la organización todos los GR y
la mayoría de los GL informan acerca de aspectos relacionados con la áreas en que se
estructuran, mientras que solo cuatro GR y un GL informan acerca de los cambios producidos
en el tamaño del mismo. Para el perfil de parámetros de la información, prácticamente todos
los GR revelan la totalidad de los ítems, excepto el dedicado a la asignación de prioridad a la
información que solo es revelado por uno, siendo solo dos los GL que divulgan dicha
información. En cuanto a los GL, la mayoría revela casi todos los ítems, excepto la fecha
anterior y la frecuencia que es revelada por treinta y dos. El perfil de gobierno y
compromisos, todos revelan información acerca de la existencia de máximo responsable, y la
mayoría revela información en cuestiones tales como los representantes de los trabajadores,
con datos similares para los GL. Por el contrario, ninguno, ni GL ni GR, informa acerca de los
criterios para identificar a los grupos de interés.
En el segundo bloque, dedicado a información económica, todos los GR revelan
información sobre las relaciones entre los presupuestos con distintas variables. Asimismo, los
GR junto con la mayoría de los GL, revelan información acerca de aspectos tales como los
concursos públicos. Ni GR ni GL publican el coste de los servicios, y mientras solo dos GL
emiten información acerca del Patrimonio y los bienes asegurados, ningún GR lo contempla.
Casi ningún GL ni GR, emite información acerca de aspectos tales como la rendición de
cuentas.
Pasando al tercer bloque, dedicado a información social, los resultados muestran una
clara polaridad. Todos los GR y la mayoría de los GL publican las ofertas de servicios, de
empleo público, y de subvenciones. Por otro lado, ningún GR ni ningún GL revelan
información sobre pensiones, salarios iniciales ó gasto en proveedores locales.
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Respecto al bloque de información medioambiental, mientras que para los GR, la
mayoría de los ítems superan el 50%, las informaciones acerca del grado de impacto de las
medidas medioambientales no alcanzan el 36%. Por otro lado, la mayoría de los GR revelan
información en aspectos tales como los gastos e inversiones ambientales y las iniciativas para
reducir el consumo indirecto de energía. Por lo que respecta a los GL, solo la información
acerca de los gastos e inversiones medioambientales supera el 50%, el resto de ítem se sitúa
por debajo o muy por debajo de esta cifra.
Finalmente, mencionaremos algunas cuestiones particulares de los índices alcanzados
invidualmente, en base al Anexo II, cuyos valores han sido obtenidos sobre un máximo de
0.25 por bloque. En el bloque de información genérica, la mayor puntuación es 0,19 tanto
para GR como GL obtenido por La Rioja y Vitoria respectivamente. El último lugar lo ocupan
Baleares, Castilla y León y Cantabria con un 0,12, mientras que para los GL Tarragona y
Gerona obtienen un valor 0. En el bloque sobre información económica, para los GR el índice
más bajo 0,07, alcanzado por Galicia, y para los GL repiten Tarragona y Gerona con 0. En el
otro extremo, por lo que respecta a los GR, Madrid y Andalucía alcanzan un 0,19, siendo el
GL que mayor puntuación obtiene Madrid con un 0,21.
Para el bloque de información social, los GR se agrupan en dos únicos resultados.
Diez, con un índice de 0.175, y siete con un 0,15. En cuanto a los GL, la mayoría obtiene un
0,13, destacando ocho GL con 0,18, mientras que los peores resultados son obtenidos por los
mismos ayuntamientos que en los bloques anteriores. El último bloque, dedicado a
información medioambiental, presenta una mayor disparidad entre GR. El valor más alto
corresponde a Cataluña cuyo índice es 0,25, seguido por Madrid 0,23. La distancia entre los
GR con índices más altos y más bajos es más amplia que en los bloques anteriores, siendo los
peores índices de 0,08 para Extremadura y Castilla La Mancha. En los GL éste es el bloque
con puntuación más baja, obteniendo trece de ellos una puntuación de 0, con Málaga situado
en la mejor posición (0,21), seguido por otros tres GL con 0,19.
3.3.2. CONTRIBUCION DE LOS SISTEMAS CONTABLES
En este apartado analizamos la contribución de los sistemas contables de las entidades
públicas a la revelación de información de RSC. A tal fin, identificamos los ítems que han
sido divulgados mediante las cuentas anuales publicadas, para lo que partimos de aquellas
entidades que han difundido las mismas en sus sitios webs: ocho GR y doce GL.
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Tomando como base los resultados totales obtenidos en los ítems objeto de revelación
en las Cuentas Anuales, partimos de aquellas entidades que revelan esta información
completa, que son ocho GR y doce GL.
En el bloque de Información Genérica, encontramos cuatro ítems cuya información
esta revelada en las cuentas anuales. Todos los GR y los GL revelan en sus cuentas anuales el
presupuesto de ingresos y el periodo que abarca la información suministrada. Además,
mientras que todos los GR informan acerca de las distintas áreas de la entidad, en los GL solo
lo hace un 66,67%. El número de empleados es revelado por el 75% de los GR y el 41,67% de
los GL.
El segundo bloque, dedicado a información económica, contiene quince ítems cuya
información se revela en las Cuentas Anuales, siendo el bloque que contiene mayor número
de estos ítems. Todos los GR y GL divulgan tanto las Cuentas Anuales como el presupuesto
de gastos. Mientras todos los GR divulgan información acerca de la relación de los
presupuestos de ingresos y gastos con distintas variables, y los riesgos financieros futuros, la
información que revelan los GL oscila entre el 58,33% y el 75%. Mientras que ningún GR,
divulga información acerca de la capacidad de endeudamiento legal, el 41,67% de los GL si lo
hace. Solo un GR (12,50%) revela información acerca de la presión fiscal o el periodo medio
de pago, mientras que los GL revelan dichas informaciones en un 66,67% y 75%
respectivamente. Por ultimo, ningún GL ni ningún GR informan acerca del patrimonio y
bienes asegurados ni de los concurso de abastecimiento de bienes y servicios.
El tercer bloque, dedicado a información social, contiene solo tres ítems, el bloque que
menos contiene, cuya información es revelada por las cuentas anuales. Mientras que ningún
GR ni ningún GR, revelan las obligaciones de pensiones con los empleados, el 58,33% de los
GL y ningún GR divulgan indicadores de eficacia y eficiencia. Por otro lado, los gastos
debidos a programas de asuntos sociales son revelados en porcentajes similares, en torno al
65%.
El cuarto bloque, información medioambiental, contiene seis ítems revelados por las
cuentas anuales. Este bloque es el que menor grado de revelación presenta, con cinco ítems a
cero, tanto para GL como para GR. El único que presenta información, gastos en inversiones
medioambientales, es revelado al 100% por los GR y al 33,33% por los GL.
15
4. CONCLUSIONES
En España, las grandes corporaciones empresariales están apostando decididamente
por la divulgación de Memorias sobre RSC para eliminar las asimetrías de información entre
los stakeholders, a lo que ha colaborado tanto la emisión de pronunciamientos por organismos
normalizadores como la sensibilidad por el tema de las autoridades financieras. Por el
contrario, en el ámbito de las administraciones públicas las prácticas de difusión de
información sobre RSC son muy escasas, y no existe un marco conceptual específico que
sirva de base para facilitar a las entidades públicas la publicación sistemática de sus
compromisos en materia de RSC, sin perjuicio algunos pronunciamientos que pueden servir
de referencia.
El estudio empírico ha revelado que los GR y los GL no divulgan, formalmente
presentadas, Memorias con propósitos específicos de RSC así como que el papel que los
sistemas contables públicos están desempeñando en la difusión de compromisos RSC es
bastante limitado, aunque actualmente las cuentas anuales están sirviendo como medio para
publicar determinada información que puede asociarse a la RSC en materia económica y de
perfil de la organización.
El análisis comparativo entre datos agregados de GR y GL muestra que ambos han de
mejorar notablemente para cumplir con los requerimientos de la propuesta del GRI, si bien el
desarrollo de las prácticas de difusión de información RSC es mayor en los GR que en los
GL. Esta diferencia es debida, fundamentalmente, al menor nivel de publicación de
información medioambiental y económica en los GL. Mientras que en los GR las principales
carencias responden al grado de publicación de información de carácter genérico y
económico, los GL tienen como principal deficiencia la difusión de información
medioambiental. El ranking de mejores niveles de divulgación es liderado, en el caso de los
GR, por Madrid, Cataluña y Andalucía, los GL mejor posicionados son Vitoria, Barcelona y
Madrid, y tanto GR como GL tienen su mayor avance en la divulgación de compromisos de
naturaleza social.
Considerando que los GL prestan más servicios que requieren contacto directo con los
usuarios que los GR, parece que la proximidad a los ciudadanos como stakeholders no está
ejerciendo más influencia favorable sobre las prácticas RSC en GL que en GR. En cambio, la
función de agente financiador realizada por los GR concediendo transferencias, que es mucho
menos significativa en los GL, sí parece estar asociada al desarrollo de prácticas de RSC,
16
como demuestran las diferencias a favor de los GR en los niveles de difusión de información
económica, social y, sobre todo, medioambiental.
En el caso de la información genérica, las carencias más destacables en ambos tipos de
gobiernos obedecen a la ausencia de declaración del máximo responsable sobre
sostenibilidad, número de empleados, cambios relevantes en la estructura o tamaño y
prioridad de aspectos. No obstante, la inclusión de los grupos de interés está bastante más
extendida en los GR que en los GL, aunque ninguno de los dos informa sobre los criterios de
selección de los mismos. En el ámbito de la información económica, los GR presentan un
mayor nivel de publicación que los GL en la mayoría de los compromisos (compromisos del
programa de gobierno, capacidad de endeudamiento legal, riesgos financieros futuros, y
difusión de cuentas anuales y políticas contables aplicadas), sin perjuicio de que estos últimos
cuentan con una mayor difusión en algunos temas como mayoría absoluta, periodo medio de
pago y perfil del contratante. Por su parte, la información social tiene un grado de difusión
muy similar entre ambos tipos de gobiernos, si bien los indicadores de eficacia y eficiencia
son bastante más publicados en los GR que en los GL, y las principales deficiencias
responden al salario inicial/salario mínimo local, gasto en proveedores locales, y obligaciones
de pensiones con empleados. Respecto a la información medioambiental, las mayores
diferencias a favor de los GR se observan en: acciones para incremento de ahorro de energía,
iniciativas para ahorro de energía y efectos, fuentes de captación de agua y gastos en
inversiones ambientales.
Pasando a la aportación de los sistemas contables a las prácticas de RSC, los GR
tienen un mayor nivel de difusión de estados financieros que los GL, aunque en ambos casos
es bastante mejorable. Las cuentas anuales publicadas por GR y GL están contribuyendo,
aunque de modo limitado, a la difusión de información económica y genérica, y la inclusión
en las mismas de información social y medioambiental es prácticamente nula. En el caso de la
información genérica, las cuentas anuales están siendo el soporte para divulgar determinada
información sobre el perfil de la organización (áreas, número de empleados, presupuesto de
ingresos y periodo), y no contienen información alguna sobre estrategia y análisis, parámetros
de la información, y compromisos y participación de stakeholders. Por su parte, la
publicación de las cuentas anuales -en mayor medida en los GR que en los GL a excepción
del periodo de pago, y perspectivas y supuestos del presupuesto de gastos- ha representado un
instrumento de divulgación de magnitudes presupuestarias y presión fiscal, riesgos
17
financieros futuros, políticas contables aplicadas, y detalles del presupuesto de gastos. No
obstante, el contenido de estas cuentas anuales presenta considerables carencias en materia de
suministro de información económica sobre RSC, entre las que destacan: coste de los
servicios, compromisos del programa de gobierno, existencia de mayoría absoluta, concursos
vigentes y futuros, y perfil del contratante. Así las cosas, la mayor experiencia de los GR en
la aplicación del vigente modelo contable (plan contable de 1994) no parece haber favorecido
la contribución de sus sistemas contables a la difusión de información RSC, como
demuestran la contribución similar de los sistemas contables de ambos tipos de gobiernos.
En definitiva, las principales oportunidades de mejora de las prácticas de divulgación de
información RSC se concretan en información genérica y económica para los GR y en
información económica y medioambiental en los GL. Los sistemas contables de ambos tipos
de gobiernos, aunque están ayudando al desarrollo de estas prácticas, tienen ante sí el reto de
generar la información necesaria para difundir sistemáticamente un mayor número de
compromisos RSC, no solo en materia económica, sino también información genérica,
medioambiental y social, lo que podría paliar la ausencia de Memorias específicas sobre RSC
y, en el futuro, facilitar la elaboración y publicación de las mismas.
18
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