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FORUMCONSULTOR
UNICEF
SENPLADES
Informe final
Evaluación sumativa de los servicios de
desarrollo infantil de los Centros Infantiles del
Buen Vivir (CIBV) y Creciendo con Nuestros
Hijos (CNH)
Versión revisada
Marzo 2016
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1. Resumen Ejecutivo
El presente documento constituye el informe final de la evaluación de resultados de las modalidades de
atención infantil: Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) y Creciendo con Nuestros Hijos (CNH). El
propósito del mismo, es brindar al Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) y el resto de
instituciones involucradas en los servicios de desarrollo infantil, insumos técnicos para mejorar sus
programas en el país. Para esto se han identificado elementos que permitan dar respuestas a las
preguntas de evaluación que fueron planteadas por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
junto con el propio Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES).
La evaluación analiza 5 aspectos fundamentalmente: pertinencia, coherencia, eficiencia y eficacia y
sostenibilidad en el tiempo de las dos modalidades. Para esto, metodológicamente se partió de la
utilización de un marco de referencia sobre programas de desarrollo infantil. Se aplicó la aproximación
utilizada por el programa Early Achievers, que desarrolla los estándares del sistema de calificación y
mejora de Washington (Washington Early Achieveres). La adaptación se realizó incluyendo tanto las
modalidades CIBV como CNH. Se consideró además la aproximación utilizada por Araujo (Araujo et al.,
2015) para clasificar en dos las variables que describen la calidad de los servicios de atención y
desarrollo infantil: variables estructurales y variables de proceso. Las primeras incluyen el perfil de los
educadores, los salarios que reciben o el ratio de niños/as atendidos por educador. Las variables de
proceso son las que están relacionadas con la calidad de las relaciones entre los educadores y los
niños/as, y entre las familias y los niños/as, así como las actividades que realizan dentro del aula. Estas
variables dependen del nivel de entrenamiento y la empatía de los educadoras/es.
A partir de esta aproximación se utilizaron instrumentos cualitativos y cuantitativos. Los instrumentos
cualitativos incluyeron grupos focales con educadores y padres de familia, con el objeto de explorar la
aplicación y adaptación del currículo en el aula así como la participación de los padres como parte de las
actividades de sus hijos/as. Se realizaron además entrevistas a profundidad para evaluar los mecanismos
de discusión y adaptación de las políticas públicas de desarrollo infantil en el territorio así como los
instrumentos disponibles para la aplicación del currículo en el aula. Esta aproximación se complementó
con la utilización de instrumentos cuantitativos para evaluar la focalización del programa a través de la
Encuesta de Condiciones de Vida. Se revisaron así mismo datos administrativos para evaluar el
cumplimiento de los planes de capacitación a los responsables en el aula y su perfil, así como el
cumplimiento de los planes de mejoramiento de la infraestructura.
A partir de este levantamiento, es posible establecer que si bien han existido importantes avances en
relación a la cobertura de los programas y la aplicación del currículo y la normativa que regula el
funcionamiento de las modalidades CIBV y CNH, hay aún espacios importantes de mejora. El acceso se
ha incrementado desde un 13% de niños/as entre 0 y 3 años en 2006 (ECV, 2006) al 29% en el año 2014
(ECV, 2014), por lo que sigue existiendo una brecha importante frente al total de niños/as que deberían
ser atendidos. En este contexto, tanto el servicio de CIBV como de CNH muestran una estructura pro-
pobre, ya que se encuentran mayormente focalizados en el 40% de la población de menor consumo. Sin
embargo, un porcentaje considerable de usuarios (entre el 35% y 40%, aproximadamente), pertenecen
al 60% de la población de mayores recursos.
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En relación a las variables de procesos, en general el rol de cuidado de los niños se asienta sobre la
madre quien es la principal responsable al interior del hogar. En este contexto y sobre todo para el caso
de los CIBV, la participación de los padres es baja en el proceso de desarrollo de sus hijos. No se
encontró evidencia de que exista un trabajo sistemático desde los programas para trabajar temas
relacionados a los roles al interior del hogar. Para la mayoría de padres y madres, estos servicios se
conciben como lugares de cuidado y alimentación para sus hijos.
Por otro lado, no se ha presentado evidencia de que existan procesos sistemáticos de adaptación del
currículo al territorio. El rol de los responsables en el territorio más allá de la regulación, debe
fortalecerse para apoyar efectivamente el trabajo dentro del aula/hogar de parvularios/as y
educadores/as. Esto implica dotar de recursos al territorio (recursos humanos) y definir mecanismos de
apoyo y seguimiento. Esto permitiría mejorar los mecanismos institucionales que faciliten la adaptación
del currículo al entorno local y dentro del aula. En éste sentido, si bien está implementándose un
proceso de profesionalización para las educadoras, que en su mayoría son bachilleres (58% en CIBV por
convenio y 65% en CIBV de intervención directa), la evidencia sugiere que existen niveles importantes
de no aprobación en los cursos de formación continua virtual que fueron revisados. Estos dos puntos
demandan la necesidad de un trabajo integral para fortalecer la acción de los programas dentro del aula
y el hogar.
En relación a la sostenibilidad del programa, si bien el financiamiento se ha mantenido, existe un espacio
importante para fortalecer el rol de abogacía de UNICEF para garantizar el financiamiento para los
programas de desarrollo infantil en sus dos modalidades. Dadas las brechas existentes, es necesario no
sólo garantizar que se mantenga la cobertura sino promover la ampliación de la misma. En este
contexto, es necesario que estos procesos se hagan con prelación en territorios con población
vulnerable y que el rol de UNICEF se focalice en estos grupos de población.
2. Informe preliminar.
2.1. Información básica.
2.1.1. Nombre del objeto de evaluación.
Evaluación de los servicios públicos de desarrollo infantil del Ecuador provistos por el Ministerio de
Inclusión Económica y Social a través de las siguientes modalidades: Centros Infantiles del Buen Vivir
(CIBV) y Creciendo con Nuestros Hijos (CNH)1.
2.1.2. Período de tiempo de la evaluación.
El siguiente documento incorpora varios instrumentos analíticos con alcances distintos. Así, el análisis
cualitativo que evaluó la pertinencia de los servicios (entrevistas a profundidad y grupos focales) se basa
en la situación actual (2015-2016). En el caso de la evaluación de la capacitación a educadores como
1 Los términos de referencia de la presente evaluación se encuentran en el Anexo 1 del presente documento
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proxy de la calidad, se basa en la información generada en los años 2014 y 2015 a partir de la
implementación del programa. Finalmente, en las estimaciones de cobertura se utilizó la micro-
planificación y registros de cobertura del Ministerio de Inclusión Económica y Social; mientras que para
la elaboración de los determinantes de acceso a CIBV y CNH y el ejercicio de incidencia redistributiva, se
utilizó información de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de 2006 y la Encuesta de Condiciones de
Vida de 2014.
Fecha del reporte: marzo 2016.
2.1.3. Localización del objeto de evaluación.
La evaluación se realizó a los servicios de desarrollo infantil CIBV y CNH a escala nacional. Por el tipo de
instrumentos utilizados (técnicas cualitativas que incluyen entrevistas a profundidad y grupos focales,
además de técnicas cuantitativas), se seleccionó territorios de evaluación bajo los siguientes criterios2:
i) Una zona en frontera norte. En este caso se escogió Esmeraldas, por la presencia de población
afroecuatoriana. Dentro de Esmeraldas, se incluyó específicamente la zona de Viche en el
cantón Quinindé. Para esto se consideró la existencia de un CIBV emblemático3 por solicitud de
la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
ii) Una zona rural en la Sierra centro. En este caso se seleccionó la provincia de Chimborazo. Para el
levantamiento de información, se incluyó el cantón Guamote, por la presencia de población
indígena.
iii) Una zona urbana y urbana-rural en la Costa. En este caso se optó por la provincia de Guayas. Se
incluyó la zona urbano-marginal de la ciudad de Guayaquil.
iv) Una zona rural en la Costa. En este caso se escogió la provincia de Manabí. Se incluyó la zona
rural de Portoviejo, por la presencia de población montubia.
v) Una zona en la Amazonía. En este caso se incluyó el cantón de Lago Agrio, en su zona rural.
vi) Una zona en el sur del país. En este caso se incluyó la zona urbana de la ciudad de Cuenca.
El detalle del tipo de levantamiento realizado por cada grupo (padres, educadores comunidad) y por
cada territorio se encuentra a continuación (tabla y mapa).
2 La selección de los sitios de levantamiento de grupos focales, consideró también el presupuesto disponible para
la investigación.
3 Los CIBV emblemáticos, son infraestructuras nuevas y especializadas, que forman parte de la acción del Gobierno
en relación a la mejora de la infraestructura para servicios de desarrollo infantil.
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Tabla No. 1: Lugares y tipos de levantamiento.
Código de distrito MIES
Padres de familia Educadores Comunidad
CNH CIBV CIBV CNH CIBV CNH
Quito (Puembo) 17D02 (Quito, Calderón) 1 GF 1 GF 1 GF
Guayaquil
(urbano/rural) 09D03 (Guayaquil,Tarqui 3) 6 EP 1 GF 1 GF
Cuenca 01D01 (Cuenca) 1 GF 1 GF 1 GF
Chimborazo
(Guamote) 06D01 (Riobamba) 6 EP 1 GF 1 GF
Portoviejo (rural) 13D01 (Portoviejo) 1 GF 1 GF 1 GF
Lago Agrio 21D02 (Lago Agrio) 6 EP 1 GF 1 GF
Viche
(Esmeraldas)
08D01
(Esmeraldas/Quinindé) 1 GF 1 GF 1 GF
TOTAL 18 EP 4 GF 4 GF 3 GF 4 GF 3 GF
18 GF
GF: Grupo focal EP: Entrevista a profundidad
Gráfico No. 1: Mapa de levantamiento.
Fuente y elaboración: Equipo consultor
Para el caso de la información cuantitativa, dadas las fuentes de información (Encuestas de Condiciones
de Vida y bases de datos del MIES), el alcance de la información es nacional.
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2.1.4. Nombres y/u organizaciones de evaluadores
El presente estudio es parte del Plan de Evaluación de la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES)4, que incluyó siete programas y proyectos a ser evaluados. Así, la Dirección de
Evaluación de Políticas Públicas (DEPP), que es parte de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación
(SSE), planteó incluir a las “Modalidades de atención al Desarrollo Infantil de los CIBV y CNH” como
uno de los programas a considerar dentro del Plan. Como parte del proceso, y de acuerdo con las
directrices que guían los procesos de evaluación en el país, se instaló un Comité Técnico de
Evaluación(CTE) conformado por el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), el Ministerio de
Inclusión Económica y Social (MIES), y la Subsecretaría General de Transformación del Estado para el
Buen Vivir de la SENPLADES. El Comité fue presidido por el Director de Evaluación de Políticas Públicas
de la SENPLADES.
De igual manera, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), como organización que
apoyó esta evaluación, formó parte del proceso de evaluación.
2.1.5. Nombre de la organización que lleva en marcha la evaluación.
La empresa seleccionada por parte de UNICEF y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y
para llevar el proceso de evaluación es FORUMCONSULTOR Cía. Ltda. La misma, es una empresa con
amplia experiencia en el Ecuador, en el diseño y evaluación de políticas públicas con énfasis en políticas
sociales.
El equipo técnico de la empresa en conjunto con el equipo técnico de la Dirección de Evaluación de
Políticas Públicas (DEPP) de SENPLADES, llevaron a cabo la evaluación de las “Modalidades de atención
al Desarrollo Infantil de los CIBV y CNH”.
El equipo que participó en el proceso de evaluación es el siguiente:
Función Nombre
Coordinador del proyecto Diego Martínez
Responsable levantamiento de campo Paulina Recalde María Fernanda Recalde
Responsable estadístico Karina Ramírez
Consultor de apoyo en investigación Tathiana Borja
Consultor de apoyo en entrevistas a profundidad David Alomía
Equipo técnico de la DEPP
Fernando Cando
Santiago Burneo
Francisco López
Leandro Chalela
Gabriela Paredes
Equipo técnico UNICEF Paúl Guerrero
4El Plan Nacional de Evaluaciones es un instrumento priorizado por el Consejo Nacional de Planificación, órgano presidido por el
Presidente de la República.
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2.1.6. Estándares de evaluación.
Para la realización del siguiente proceso de evaluación, el equipo técnico de la empresa
FORUMCONSULTOR, se adhirió a los estándares de UNEG (Ethical Guidelines for Evaluation).
Por el tipo de instrumentos utilizados que incluyeron el trabajo con entrevistas y grupos focales en el
territorio, el proceso de sistematización y preparación del documento, sintetizó la información
cualitativa levantada tomando los puntos relevantes que se encontraron en los grupos.
El relevamiento de la información tanto en las entrevistas a profundidad realizadas, como en los grupos
focales, incluyó una explicación sobre el carácter confidencial de la información generada. Tanto en las
entrevistas como en los grupos focales, las personas fueron contactadas y su participación confirmada
con anticipación. En este proceso, se solicitó el consentimiento5 para participar como parte de la
investigación.
En todos los casos, los participantes podían detener la entrevista o la participación en el grupo focal en
el momento que quisieran. Por la aproximación utilizada, no se realizaron entrevistas ni participaron en
los grupos focales, personas menores de edad6.
5 Durante la investigación, no se firmaron explícitamente documentos de consentimiento para la realización de
entrevistas o para la atención a grupos focales. Sin embargo, durante la realización de citas o convocatorias, se
explicó el carácter de la evaluación y que la información generada, era confidencial. Así mismo se informó que la
participación en entrevistas o grupos focales, era voluntaria. 6 Se considera a menores de 18 años como menores de edad, en el caso del país.
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2.1.7. Tabla de contenidos
1. Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................ 2
2. Informe preliminar. ............................................................................................................................... 3
2.1. Información básica. ....................................................................................................................... 3
2.1.1. Nombre del objeto de evaluación......................................................................................... 3
2.1.2. Período de tiempo de la evaluación. .................................................................................... 3
2.1.3. Localización del objeto de evaluación. ................................................................................. 4
2.1.4. Nombres y/u organizaciones de evaluadores ....................................................................... 6
2.1.5. Nombre de la organización que lleva en marcha la evaluación. .......................................... 6
2.1.6. Estándares de evaluación. .................................................................................................... 7
2.1.7. Tabla de contenidos .............................................................................................................. 7
3. Introducción. ....................................................................................................................................... 13
3.1. Contexto histórico. ...................................................................................................................... 13
3.2. Línea de tiempo .......................................................................................................................... 15
3.3. Servicios de atención en desarrollo infantil del MIES. ................................................................ 17
3.3.1. Modalidad de servicio Centros Infantiles para el Buen Vivir (CIBV). .................................. 17
3.3.2. Modalidad de servicio Creciendo con Nuestros Hijos (CNH). ............................................. 20
3.4. Actores involucrados. .................................................................................................................. 21
3.5. Teoría de cambio esperado. ....................................................................................................... 23
3.6. Cadena de resultados.................................................................................................................. 23
4. Objetivo y propósito de la evaluación. ............................................................................................... 25
4.1. Objetivo general. ......................................................................................................................... 25
4.2. Objetivos específicos. ................................................................................................................. 25
5. Aproximación metodológica. .............................................................................................................. 26
6. Resultados ........................................................................................................................................... 42
6.1. Pertinencia. ................................................................................................................................. 43
6.1.1. Perfil de usuarios de las modalidades CIBV y CNH. ............................................................ 43
6.1.2. Focalización de usuarios con base en el registro social. ..................................................... 58
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6.1.3. Análisis de incidencia distributiva de las modalidades CIBV y CNH. ................................... 63
6.1.4. Percepción........................................................................................................................... 69
6.2. Coherencia. ................................................................................................................................. 71
6.3. Eficiencia y eficacia. .................................................................................................................... 75
6.3.1. Indicadores de cobertura. ................................................................................................... 75
6.3.2. Evolución de la formación y capacitación de las educadoras, por modalidad. .................. 86
6.3.3. Sistematización entrevistas a profundidad directores distritales y cooperantes. ............ 112
6.3.3.1. Coherencia: Calidad. ..................................................................................................... 113
6.3.3.3. Pertinencia: Corresponsabilidad. .................................................................................. 117
6.3.3.4. Pertinencia: adaptación. ............................................................................................... 120
6.3.3.5. Elementos adicionales. ................................................................................................. 121
6.4. Sistematización de modalidad de los Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV): grupos focales. 125
6.4.1. Centros Infantiles para el Buen Vivir. ................................................................................ 126
6.4.2. Grupos focales con educadoras CIBV................................................................................ 127
6.4.3. Grupos focales con familias de CIBV. ................................................................................ 130
6.4.4. Grupos focales con comunidad cercana a CIBV. ............................................................... 132
6.5. Sistematización modalidad Creciendo con Nuestros Hijos (CNH). ....................................... 133
6.5.1. Entrevistas a profundidad a padres de familia de CNH. ................................................... 133
6.5.2. Grupos focales con educadores CNH. ............................................................................... 135
6.5.3. Grupos focales con comunidad cercana a CNH. ............................................................... 139
6.6. Sostenibilidad. ........................................................................................................................... 139
7. Conclusiones. .................................................................................................................................... 143
8. Recomendaciones y retos de política pública. .................................................................................. 152
9. Lecciones aprendidas. ....................................................................................................................... 160
10. Bibliografía. ................................................................................................................................... 162
11. Anexos. .......................................................................................................................................... 166
Índice de gráficos
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Gráfico No. 1: Mapa de levantamiento. ....................................................................................................... 5 Gráfico No. 2: Línea de tiempo de las modalidades de atención CIBV y CNH. ........................................... 15 Gráfico No. 3: Servicio infantil modelo CIBV ............................................................................................... 18 Gráfico No. 4: Servicio infantil modelo CNH ............................................................................................... 20 Gráfico No. 5: Ordenamiento lógico de una cadena de resultados ............................................................ 24 Gráfico No. 6: Cadena de resultados .......................................................................................................... 24 Gráfico No. 7: Adaptación de los elementos de los programas de desarrollo infantil (Adaptación CIBV). 29 Gráfico No. 8: Adaptación de los elementos de los programas de desarrollo infantil (Adaptación CNH). 29 Gráfico No. 9: Preguntas de evaluación. ..................................................................................................... 30 Gráfico No. 10:Resumen sistemático de los instrumentos de evaluación. ................................................ 37 Gráfico No. 11: Puntos críticos de evaluación. ........................................................................................... 39 Gráfico No. 12: Alcance del proceso de evaluación .................................................................................... 39 Gráfico No. 13: Porcentaje de niños/as de 0 a 3 años que asisten a servicios de desarrollo infantil. ....... 47 Gráfico No. 14: Distribución en la asistencia a CIBV/MBS-ORI-INNFA y CNH. ............................................ 48 Gráfico No. 15: Asistencia a servicios de desarrollo infantil,por etnia. ...................................................... 48 Gráfico No. 16: Asistencia a servicios de desarrollo infantil,por área de residencia ................................. 50 Gráfico No. 17: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por región natural ....................................... 51 Gráfico No. 18: Asistencia a servicios de desarrollo infantil,por edad de la madre ................................... 52 Gráfico No. 19: Asistencia a servicios de desarrollo infantil,por educación de la madre ........................... 52 Gráfico No. 20: Asistencia a servicios de desarrollo infantilpor estado civil de la madre ......................... 53 Gráfico No. 21: Asistencia a servicios de desarrollo infantil,según tamaño del hogar ............................... 54 Gráfico No. 22: Asistencia a servicios de desarrollo infantilpor situación de pobreza por consumo y NBI54 Gráfico No. 23: Asistencia a servicios de desarrollo infantil y Bono de Desarrollo Humano ..................... 56 Gráfico No. 24: Asistencia a servicios de desarrollo infantily Bono de Desarrollo Humano ...................... 56 Gráfico No. 25: Distribución de usuarios de CIBV a partir del registro social. ........................................... 59 Gráfico No. 26: Asistencia por tipo de centro de desarrollo infantil y quintiles de consumo, 2014. ......... 66 Gráfico No. 27: Distribución de usuarios CIBV y CNH, 2014. ...................................................................... 67 Gráfico No. 28: Curvas de concentración CIBV y CNH, 2014. ..................................................................... 67 Gráfico No. 29: Avance acumulado en infraestructura, CIBV emblemáticos. ............................................ 76 Gráfico No. 30: Cobertura de niños/as CIBV 2015. ..................................................................................... 80 Gráfico No. 31: Cobertura de niños/as CIBV y CNH, 2015. ......................................................................... 82 Gráfico No. 32: Cobertura de usuarios 2015 .............................................................................................. 82 Gráfico No. 33: Proporción de niños/as atendidos en cada modalidad. .................................................... 83 Gráfico No. 34: Cobertura de educadoras CIBV, por modalidad, 2015. ..................................................... 84 Gráfico No. 35: Cobertura de educadoras CIBV y CNH, 2015. .................................................................... 85 Gráfico No. 36: Género del educador por convenio. .................................................................................. 90 Gráfico No. 37: Autoidentificación étnica del educador por convenio ...................................................... 90 Gráfico No. 38: Nivel educativo de los educadores por convenio. ............................................................. 91 Gráfico No. 39: Provincias de los educadores............................................................................................. 92 Gráfico No. 40: Género de educadores de atención directa del MIES. ...................................................... 92 Gráfico No. 41: Autoidentificaciónétnicadeeducadores de atención directa del MIES ............................. 93 Gráfico No. 42: Nivel educativo de los educadores por atención directa del MIES. .................................. 93 Gráfico No. 43: Educadores de unidades de atención directa, por provincia. .......................................... 94 Gráfico No. 44: Porcentaje de reprobados y pobreza por consumo, 2014. ............................................. 105 Gráfico No. 45: Porcentaje de reprobados y pobreza por consumo, 2015. ............................................. 106 Gráfico No. 46: Porcentaje de reprobados y pobreza por NBI, 2014. ...................................................... 106 Gráfico No. 47: Porcentaje de reprobados y pobreza por NBI. ................................................................ 107 Gráfico No. 48: Porcentaje de reprobados y tasa de repetición escolar, 2014. ....................................... 107
11
Gráfico No. 49: Porcentaje de reprobados y tasa de repetición escolar, 2015. ...................................... 108 Gráfico No. 50: Gasto público en primera infancia como porcentaje del PIB, año 2013…………………….…142 Gráfico No. 51: Cadena de valor con puntos críticos. ............................................................................... 144
Índice de tablas
Tabla No. 1: Lugares y tipos de levantamiento. ............................................................................................ 5
Tabla No. 2: Matriz de evaluación. ............................................................................................................. 33
Tabla No. 3: Distribución de la asistencia a servicios de desarrollo infantil,por etnia ............................... 49
Tabla No. 4: Estructura y definición de las variables utilizadas en el modelo econométrico a partir de la
ECV 2006 y la ECV 2014 .............................................................................................................................. 59
Tabla No. 5: Modelo de determinantes ...................................................................................................... 60
Tabla No. 6. Índice de concentración, 2014 ................................................................................................ 68
Tabla No. 7: Percepción ciudadana servicios CIBV, por región natural. ..................................................... 70
Tabla No. 8: CIBV emblemáticos construidos entre 2012-2015 ................................................................. 75
Tabla No. 9 : Obras paralizadas (CIBV). ....................................................................................................... 77
Tabla No. 10: Ocupación nueva infraestructura. ........................................................................................ 78
Tabla No. 11: Cumplimiento de estándares de educadoras/es, 2015. ....................................................... 85
Tabla No. 12: Módulos de formación continua. ......................................................................................... 88
Tabla No. 13: Bases de datos utilizadas. ..................................................................................................... 89
Tabla No. 14: Área de formación de los educadores por convenio (total) ................................................. 91
Tabla No. 16: Área de formación de los educadores .................................................................................. 93
Tabla No. 17: Moodle para enseñar y aprender. ........................................................................................ 95
Tabla No. 18: AprobadosMoodle para enseñar y aprender. ...................................................................... 96
Tabla No. 19:Desarrollo personal y crecimiento humano. ......................................................................... 97
Tabla No. 20: Aprobación del módulo Desarrollo personal y crecimiento humano. ................................. 98
Tabla No. 21: Política pública del desarrollo infantil integral. .................................................................... 99
Tabla No. 22: Aprobación del módulo Políticas públicas del desarrollo infantil integral. ........................ 100
Tabla No. 23: Estimulación temprana, integral e inclusiva. ...................................................................... 101
Tabla No. 24: Aprobación del módulo Estimulación temprana, integral e inclusiva. ............................... 102
Tabla No. 25: Nutrición infantil. ................................................................................................................ 103
Tabla No. 26: Aprobación del móduloNutrición infantil. .......................................................................... 104
Tabla No. 27: Primeros auxilios, 2015. ...................................................................................................... 109
Tabla No. 28: Porcentaje de reprobados del módulo Primeros auxilios. ................................................. 109
Tabla No. 29: Moodle para enseñar y aprender, 2015. ............................................................................ 110
Tabla No. 30: Aprobación del Moodle para enseñar y aprender ............................................................. 112
Tabla No. 31: Inversión en desarrollo infantil por grupo de gasto (Año 2015). ....................................... 142
Tabla No. 32: Recomendaciones de política pública CIBV corto plazo ..................................................... 153
Tabla No. 33: Recomendaciones de política pública CNH corto plazo ..................................................... 155
Tabla No. 34: Recomendaciones de política pública Sistema MIES corto plazo ....................................... 156
Tabla No. 35: Recomendaciones de política pública Modalidad CIBV Mediano y Largo Plazo ................ 159
Tabla No. 36: Asistencia por tipo de centro de desarrollo infantil y quintiles de consumo, 2014. .......... 214
Tabla No. 37: Nivel educativo de educadoras que reprobaron el módulo. .............................................. 216
12
Tabla No. 38: Área de formación de educadoras que reprobaron el módulo (*). ................................... 216
Tabla No. 39: Entradas a la plataforma de educadoras que reprobaron el módulo. ............................... 216
Tabla No. 40: Dedicación de educadoras que reprobaron el módulo. ..................................................... 217
Tabla No. 41: Ejemplo de matriz para establecer prioridades de trabajo con las familias ...................... 227
Índice de anexos
Anexo No. 1: Términos de referencia del proceso de evaluación. ........................................................... 166
Anexo No. 2: Instrumentos del levantamiento de información. .............................................................. 200
Anexo No. 3: Metodología modelo Logit. ................................................................................................. 213
Anexo No. 4:Provincias con mayores porcentajes de reprobación de los cursos .................................... 215
Anexo No. 5: Sistematización experiencia Colombia. ............................................................................... 219
Anexo No. 6: Educadoras que participaron en los grupos focales ........................................................... 248
13
Lista de siglas y acrónimos.
BDH Bono de Desarrollo Humano
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CIBV Centro Infantil para el Buen Vivir
CNH Creciendo con Nuestros Hijos
CTE Comité Técnico de Evaluación
CPV Censo de Población y Vivienda
DEPP Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
DPEPE Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas
ECV Encuesta de Condiciones de Vida
ME Ministerio de Educación
MCDS Ministerio Coordinador de Desarrollo Social
MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social
MSP Ministerio de Salud Pública
PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SSE Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
14
3. Introducción.
La Convención de los Derechos del Niños en su artículo 3, reconoce en todas las medidas concernientes
a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las
autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá
será el interés superior del niño.
En este contexto, el mismo cuerpo legal en sus artículos 28 y 29, define el derecho a la educación de los
niños y establecen que la misma deberá estar encaminada a: a) desarrollar la personalidad, las aptitudes
y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades; b) Inculcar al niño el
respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la
Carta de las Naciones Unidas; c) Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad
cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea
originario y de las civilizaciones distintas de la suya; d) Preparar al niño para asumir una vida
responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y
amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena;
e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural.
El Ecuador estableció una serie de reformas en el sector de educación que son consistentes con la
Convención de los Derechos de los Niños. Las mismas se incluyen en la Ley Orgánica de Educación
Intercultural que define en su Artículo 2, los principios que rigen la realización de la actividad educativa
en el país y en el Artículo 3 los fines de la educación. En esa misma norma se establece la obligación del
Estado de garantizar la universalización de la educación desde su nivel inicial (Artículo 6). Se incluye
además como obligación del Estado, el garantizar la aplicación obligatoria de un currículo nacional, tanto
en las instituciones públicas, municipales, privadas y fiscomisionales, en sus diversos niveles: inicial,
básico y bachillerato; y, modalidades: presencial, semipresencial y a distancia
En el caso de las modalidades de atención al desarrollo infantil ejecutadas por el Ministerio de Inclusión
Económica y Social –MIES- estás corresponden al nivel de educación inicial en su Subnivel 1.
3.1. Contexto histórico.
Por más de tres décadas en el Ecuador, producto de la aplicación de políticas asistencialistas y
neoliberales, la población infantil fue atendida a través de servicios dedicados a un cuidado infantil que
no garantizaba su seguridad ni su bienestar. Estos servicios estuvieron orientados a “guardar” a los niños
y niñas en lugares sin condiciones físicas ni sanitarias adecuadas, entregando la responsabilidad de su
cuidado a madres comunitarias7, quienes trabajaban en condiciones precarias, sin remuneraciones
justas ni beneficios de ley (Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2013).
7 Las madres comunitarias eran madres que la comunidad escogía para realizar la labor de “cuidado” de los niños en infraestructuras organizadas y administradas por las mismas comunidades, por organizaciones no gubernamentales o por gobiernos locales (hoy Gobiernos Autónomos Descentralizados). Tales personas, más allá de la responsabilidad en el cuidado,
no cumplían en general con los perfiles requeridos para realizar de manera sistemática procesos de desarrollo infantil.
15
En este sentido, el actual Gobierno planteó, desde el inicio de su gestión, la necesidad de realizar
cambios en la forma de organización institucional y de implementación de los programas de desarrollo
infantil. Así, la forma en que dichos programas son actualmente gestionados fue la apuesta del Gobierno
en los primeros años de vida, considerando que este período tiene la mayor tasa de retorno a futuro, lo
que reduce la inversión requerida en etapas posteriores y acorta las brechas de desigualdad.
Para esto, el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el
Ministerio de Educación (MINEDUC) trabajaron en la articulación de la Estrategia Infancia Plena, bajo la
coordinación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS) para garantizar acceso y
cobertura, brindar calidad en los servicios, y fortalecer la participación de la familia y la comunidad en el
desarrollo infantil integral bajo un enfoque de corresponsabilidad.
En función de lo anterior, y como responsable de la ejecución de los servicios de desarrollo infantil,
actualmente el MIES atiende a población vulnerable mediante dos modalidades: una institucional,
denominada Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV); y una segunda, de acompañamiento y
asesoramiento familiar en sus hogares, denominada Creciendo con nuestros Hijos (CNH) (Ministerio de
Inclusión Económica y Social, 2013).
Como resultado de este proceso, el Plan Nacional de Desarrollo del país (Plan Nacional del Buen Vivir
2013-2017) incluyó como parte del Objetivo 2 (Auspiciar la igualdad,la cohesión,la inclusión y la equidad
social y territorial en la diversidad), una política específica en relación al desarrollo de los niños menores
de 5 años Así la política 2.9. busca garantizar el desarrollo integral de la primera infancia, a niñosy niñas
menores de 5 años a través de fortalecer y mejorar los servicios de desarrolloinfantil integral y de
educación inicial, de manera articulada al Sistema Nacional de Educación y para todos los niños y niñas
del país, priorizando los sectores más vulnerables (lineamiento a). Se incluye así mismo un lineamiento
que busca implementar mecanismos de carácter intersectorial que articulen y amplíen los servicios
públicos, privados y comunitarios de desarrollo infantil, y educación inicial, presenciales o domiciliarios,
con corresponsabilidad, inclusión, equidad e interculturalidad. El propio plan incluye la
corresponsabilidad familiar como uno de los objetivos de la política pública.
Esto se complementa con un lineamiento adicional que buscó implementar estándares de calidad para
la provisión de los servicios públicos y privados de desarrollo infantil. Este proceso incluye de acuerdo al
PNBV, la necesidad de fortalecer los procesos de capacitación y evaluación de los responsables de los
servicios de desarrollo infantil.
Dado lo anterior, el Plan Nacional del del Buen Vivir 2013-2017, establece como una de sus metas
universalizar la cobertura de programas de primera infancia para niños/as menores de 5 años en
situación de pobreza y alcanzar el 65,0% a nivel nacional. Todas estas actividades se enmarcan en una
estrategia más amplia de atención integral a los niños menores de 5 años, que incluye entre otras,
acciones específicas para la reducción de la desnutrición crónica o la reducción de la mortalidad
materno infantil. Estas acciones incluidas dentro del PNBV, buscan promover el cierre de brechas
Asimismo, no recibían una remuneración comparable al mercado. Por el contrario, recibían una “bonificación” mensual menor al salario básico.
16
existentes entre los niños menores de 5 años. Estas acciones incluidas dentro del PNBV, buscan
promover el cierre de brechas existentes entre los niños menores de 5 años.
3.2. Línea de tiempo
En el presente apartado se detalla el contexto histórico de las modalidades de atención Centros
Infantiles del Buen Vivir (CIBV) y Creciendo con Nuestros Hijos (CNH).
Gráfico No. 2: Línea de tiempo de las modalidades de atención CIBV y CNH.
• Orígenes de los CIBV.
1997 2011
2012
2015
• Estrategia Nacional Intersectorial para la
Primera Infancia
• Decreto presidencial: DII como política pública
universal
• Evaluación de las modalidades de
atención CIBV y CNH
• Inicia CNH con apoyo de la CELEP
2012
• Proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y
equipamiento de los Centros Infantiles del Buen Vivir”
2017
• Convenio CELEP-MIES de soporte
teórico y asistencia técnica para DII
2010
2008
• Nueva Constitución de la República del
Ecuador. • Expedición LOEI
2011
• Creación del INFA adscrita al MIES
2008
1986
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES).
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.
Los CIBV tienen sus orígenes en los Programas No Convencionales de Desarrollo Infantil del INNFA
(Programa de Desarrollo Infantil) y del entonces Ministerio de Bienestar Social (Red Comunitaria de
Desarrollo Infantil). Ambos aparecen por primera vez en 1986.
Las Repúblicas de Cuba y Ecuador vienen trabajando mancomunadamente desde hace 18 años
mediante diversos sistemas de asesoría, con la finalidad de compartir la vasta experiencia cubana en
temas de desarrollo infantil y ajustarla a la realidad ecuatoriana. Así, Ecuador fue el primer país
latinoamericano que adoptó el modelo cubano de atención educativa no institucional, denominado
“Creciendo Con Nuestros Hijos” (CNH). Desde el año 1997 se contó con la asesoría y orientación teórica-
metodológica del Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar (CELEP) de la
República de Cuba. En el año 2010 y 2012, el INFA-MIES firmó un acuerdo de cooperación y asistencia
técnica especializada para dar soporte teórico y metodológico al proceso de mejoramiento de la calidad
de la atención de los servicios de Desarrollo Infantil (CIBV y CNH).
En lo que respecta al marco legal del establecimiento de las modalidades de atención, en la Constitución
de la República del Ecuador del año 2008, en su artículo 44, se estipula que “El Estado, la sociedad y la
17
familia promoverán de forma prioritaria el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes, y
asegurarán el ejercicio pleno de sus derechos (…)”.
Así, con el objeto de mejorar la situación de la niñez ecuatoriana, promover la inclusión social y
garantizar los derechos, el gobierno resolvió promover el desarrollo infantil integral desde el inicio de la
vida, unificando la política pública en una sola entidad. Para lograr este objetivo, enmarcado dentro de
las reformas legales correspondientes, el gobierno tomó tres decisiones:(i) suprimir el INNFA como
organización estatal de carácter autónomo; ii) crear (2008) el Instituto de la Niñez y la Familia (INFA)
como una entidad pública, adscrita al MIES y ; (iii) expedir la Ley Orgánica de Educación Intercultural
(2011).
En este contexto, la Política Pública para el Desarrollo Infantil Integral del MIES y MINEDUC se enmarca
en la Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia (2011) del MCDS, y tiene como ejes
principales: (i) desarrollo integral de la primera infancia; (ii) intersectorialidad y calidad en la prestación
del servicio; e (iii) inclusión social, reducción de la desigualdad y la pobreza.
En el año 2012, se inicia el proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y equipamiento de los
Centros Infantiles del Buen Vivir”. En ese mismo año, el 10 de Octubre se declara el Desarrollo Infantil
Integral como política pública de carácter universal, obligatoria y gratuita. Mediante la misma se prioriza
la atención a la población en condiciones de pobreza y extrema pobreza. A partir de esta declaración, se
han desarrollado dos períodos de asesorías por especialistas cubanas del Centro de Referencia
Latinoamericano para la Educación Preescolar (CELEP) al Ministerio de Inclusión Económico y Social
(MIES), con el propósito de fortalecer su implementación en la práctica social, con la calidad requerida.
Los resultados obtenidos en el primer período de la asesoría (2012-2013), identificaron las debilidades
que se tenían en las dos modalidades de atención. A partir de esta información se implementaron los
cambios, para el cumplimiento de los objetivos de la política pública en relación al desarrollo infantil en
el país8.
Como resultado de este proceso, se elaboraron los siguientes documentos que buscaron consolidar la
acción de la política pública:
Normas Técnicas de los servicios CIBV y CNH;
Contenidos del Currículo de Educación Inicial subnivel 1;
Módulos de formación continua, 5 en el fortalecimiento de sus contenidos y 2 nuevos módulos;
Guías metodológicas de CIBV y CNH;
Documento sobre la Política Pública de DII.
A partir del año 2013 se inicia con la Estrategia de Mejoramiento de Talento Humano en la cual las
educadoras pueden acceder a un programa de profesionalización (tecnología) para poder aplicar de
8 Los objetivos o propósitos de la asesoría (2014-2015), estuvieron dirigidos al fortalecimiento de la política pública
de DII, en la Subsecretaria de Desarrollo Infantil Integral (DII), con énfasis, en los documentos normativos y
metodológicos generales que concretan la referida política.
18
mejor manera su atención a los niños/as usuarios. En la misma línea, en el año 2014 se establece la
formación continua a través de capacitaciones a 6.800 educadoras MIES.
Actualmente a pesar de los avances que se han dado tanto en los contenidos de la reforma para
programas de desarrollo para niños menores de 5 años (desarrollo infantil y educación inicial), así como
los avances en cobertura, el país se enfrenta a una reducción de los ingresos del petróleo y por tanto a
una reducción de la inversión pública tanto a nivel nacional como en Gobiernos Subnacionales9. Esto
implica que en el caso de los programas de desarrollo infantil, programas de aumento o mejora en la
infraestructura, compra de materiales y equipo o programas de capacitación para educadores, tienen
que ajustarse al nuevo escenario. En este contexto y como se verá más adelante (revisar la sección de
sostenibilidad), el Ecuador está por debajo de otros países en relación al monto de financiamiento para
programas de desarrollo infantil (alrededor del 0,3% del PIB). Dados los niveles de cobertura actuales, el
mantenimiento o incremento de las coberturas, dependerá en gran medida de la prioridad en la agenda
de políticas públicas, que se dé a estos programas.
3.3. Servicios de atención en desarrollo infantil del MIES.
Para abril de 2015, existían 2.265 CIBV en el territorio nacional con una cobertura de 96.494 niños/as, de
los cuales 62 son emblemáticos10, 96 son de administración directa y 2.107 son de convenio. En lo que
respecta a CNH se tenía un total de 3.697 educadoras en territorio con una cobertura de 219.829
niños/as.
De esta manera, el MIES atiende a esta población vulnerable mediante éstas dos modalidades de
atención. En el siguiente apartado se presenta la información antes descrita mediante el análisis de la
cadena de valor, para de esta manera poder generar vínculos lógicos del proyecto.
3.3.1. Modalidad de servicio Centros Infantiles para el Buen Vivir (CIBV).
Es un programa de desarrollo infantil con una modalidad institucional (intramural) de atención directa
del MIES o mediante convenios con organizaciones de la sociedad civil (OSC) y gobiernos autónomos
descentralizados (GAD).Los CIBV están dirigidos especialmente a niños y niñas de 12 a 36 meses de edad
en situación de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema, y despliegan acciones de salud preventiva,
alimentación saludable y educación de primera infancia11.
9 En el caso del Ecuador, una parte importante de la inversión pública desde el Gobierno Central, así como de las
transferencias para los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), es financiada con los recursos de los
ingresos petroleros. Una reducción del precio del petróleo o de su producción conlleva a una reducción en el nivel
de inversión pública. 10 Como se explicó anteriormente, los CIBV emblemáticos, son nuevas infraestructuras para los programas de
desarrollo infantil, que incluyen diseños y equipamientos completos. 11 Este modelo es similar al que se encuentra en Argentina. En el mismos se manejan servicios de primera infancia
especialmente de carácter intramural, es decir, espacios físicos a donde los niños/as atienden por un determinado
período de tiempo; en este sentido. En este caso de acuerdo a estudios de UNICEF, se logra identificar una baja
19
Gráfico No. 3: Servicio infantil modelo CIBV
Fuente y elaboración: Ministerio de Inclusión Económica y Social (2013).
Como parte de los cambios implementados en el Gobierno, se incluyó la participación en esta modalidad
de un coordinador/a con un perfil profesional en el área de pedagogía. La o el coordinador/a de cada
CIBV es parte de la nómina del MIES, independientemente de quién provea el servicio (organizaciones
de la sociedad civil o gobiernos autónomos descentralizados).
De acuerdo con la norma técnica para los CIBV, las funciones del coordinador incluyen, entre otras12:
coordinar la ejecución del servicio de la unidad de atención especializada en el marco de la política
pública, normas técnicas, modelos de atención y protocolos de gestión y; coordinar las programaciones
pedagógicas específicas por grupo de edad en la parte técnica, de gestión y de talento humano. Incluye
además la función de coordinar, analizar, monitorear y evaluar a las niñas y niños con el equipo de
educadoras de desarrollo infantil integral, a fin de garantizar su desarrollo integral.
Desde una perspectiva analítica y con base en lo establecido en la norma técnica, el/la coordinador/a es
responsable por la gestión en el aula del proceso pedagógico, incluyendo la adaptación de este al
entorno y la evaluación de sus resultados.Tal proceso parte de la normativa existente así como de las
definiciones de política pública que en este marco se establezcan.
asistencia a estos servicios por parte de los niños/as de 0 a 3 años (80% de niños del primer quintil y 50% del
quinto quintil no hacen uso a de los servicios) 12 En el presente documento no se han incluido todas las funciones de el/la coordinador/a; las cuales se pueden
encontrar en el documento de la norma técnica de la modalidad CIBV en la página web del MIES.
20
Dada la forma de organización institucional, el/la coordinador/a es responsable,junto con los asistentes
de cuidado,13 de la gestión dentro del aula. De acuerdo con la misma norma técnica, los asistentes de
cuidado (educadores) tendrán 10 niños a su cuidado y un perfil profesional en el área pedagógica. Las
responsabilidades de los educadores incluyen, entre otros, facilitar el desarrollo integral, cuidado y
protección de las niñas y niños del servicio; monitorear y evaluar el desarrollo integral de las niñas y
niños atendidos; y apoyar la ejecución de los lineamientos proporcionados por el/la coordinador/a o
director/a, para la atención integral de las niñas, niños y sus familias.
Los educadores apoyan a los coordinadores en la gestión dentro de los espacios de los CIBV. El pago de
los educadores es responsabilidad de la institución que provee el servicios (OSC, GAD o, en algunos
casos, el propio MIES).
Tanto para el caso de la modalidad CIBV como CNH, se maneja un mismo currículo expedido por el
Ministerio de Educación el cual guía las actividades tanto de los programas de desarrollo infantil como
de los programas de educación inicial en el país (para niños de entre 3 y 5 años)14. Por otro lado al igual
que otras experiencias similares, las dos modalidades fomentan activamente la participación de la
familia a través de mecanismos de corresponsabilidad. En este contexto, la modalidad de atención CIBV,
ha incluido una Escuela para Padres como parte de las actividades de responsabilidad de los centros.
Esta aproximación es similiar a otras adoptadas en la región como Colombia o Uruguay, en donde se
realizan actividades especializadas con los padres de familia15.
Así mismo y como se presentó, la Estrategia de Infancia Plena se concibe como una acción integral desde el Estado por lo que temas como la desnutrición crónica, son parte del diseño y están incluidos en la misma. Sin embargo, no existen mecanismos de seguimiento y monitoreo institucionalizados para el seguimiento de la misma (Estrategia de Infancia Plena)16.
13En el presente documento se utilizará la palabra “educadores” para nombrar a los asistentes de cuidado. Esta
aproximación se realiza con base en las reuniones de coordinación mantenidas y en la norma técnica vigente para los CIBV.
14 El currículo del país, en términos de contenidos recoge los avances existentes en la literatura y es similar a
currículo para niños menores de 5 años en países como Perú o Colombia. 15 La propuesta en el caso de Colombia, se centra en la implementación de herramientas metodológicas para
llevar a cabo las actividades y dinámicas participativas; por ejemplo, en los encuentros colectivos. Esto permite
orientar el proceso y los resultados con instrumentos de documentación a través de registros y memorias de la
construcción de conocimiento colectivo. (Ministerio de Educación de Colombia, 2014). En el caso de Uruguay, la
propuesta de política que mantiene el programa se base basa en acciones socioeducativas para promover buenas
prácticas en las familias, mejorando la calidad de vida y favoreciendo el desarrollo infantil integral y adecuado. 16 En el caso de Colombia, la herramienta estratégica ha sido el Sistema de Seguimiento de Niño a Niño –SSNN- que permite
tomar decisiones de política pública sobre acciones prioritarias enfocadas a los niños y niñas. Este sistema muestra la
trayectoria que ha tenido un niño o una niña articulando las fuentes de información de los diferentes entes públicos que están
involucrados en este programa, lo que permite que haya un mayor nivel de facilidad y coordinación de gestión intersectorial.
21
3.3.2. Modalidad de servicio Creciendo con Nuestros Hijos (CNH).
Es un programa no institucionalizado de educación familiar extramural dirigido a alcanzar el desarrollo
infantil integral de niñas y niños de 0 a 36 meses, mediante la preparación sistemática de las familias
para que fortalezcan su rol educativo en la crianza de sus hijas e hijos. Es ejecutado a través de
actividades demostrativas en la atención individual en el hogar y grupal en espacios comunitarios,
promoviendo la educación, la corresponsabilidad familiar y la corresponsabilidad comunitaria, para
contribuir así al desarrollo de las niñas y niños.
Las educadoras de esta modalidad buscan promover acciones de salud preventiva, alimentación
saludable, educación en corresponsabilidad con la familia y la comunidad. Guían a las familias desde sus
buenas prácticas de crianza, quienes son orientadas para realizar acciones educativas con sus hijas e
hijos, estimulando su desarrollo integral y complementando con consejería nutricional. Las estrategias
de trabajo de este servicio de atención consisten en: educación familiar con trabajo directo y
participación comunitaria e intersectorial, a través de comités de familias/grupos cogestores en
articulación con actores locales, comunitarios e instituciones prestadoras de servicios.
Gráfico No. 4: Servicio infantil modelo CNH
Fuente y elaboración: Ministerio de Inclusión Económica y Social (2013).
La norma técnica que tiene esta modalidad establece las siguientes funciones de la educadora CNH:
Visita domiciliaria (0-24 meses de edad): atención individual en el hogar, conjuntamente con el o
la responsable directa del cuidado del niño o niña. La visita se realiza una vez por semana de
acuerdo con la planificación curricular que responda a las necesidades o requerimientos del
22
niño/a. Todo esto, para garantizar un proceso participativo de sensibilización y capacitación a las
familias, utilizando herramientas técnicas que les permitan contribuir al desarrollo integral de
las niñas y niños. Además, en cada visita se realiza el seguimiento domiciliario a la ejecución por
parte de las familias. Las visitas tienen un tiempo de duración entre 30 y 45 minutos. Esto
debido a la capacidad de concentración de las familias y niños/as, y considerando las distancias
que las educadoras deben recorrer de un domicilio a otro.
Actividades grupales (24-36 meses de edad): actividades grupales en espacios acordados
conjuntamente con la comunidad, para grupos de 15 niños/as y sus familias, con un tiempo de
duración de 1 hora 15 minutos. Se trata de fomentar los procesos participativos de
sensibilización y capacitación a las familias, con las mismas herramientas técnicas que permitan
contribuir al desarrollo integral de niñas y niños. Además, una vez al mes se realiza el
seguimiento en las casas de todas las familias con infantes que asisten a la actividad grupal. El
encuentro comunitario es un evento en que la educadora ayuda a organizar con las madres,
padres y actores comunitarios (donde se invita a participar a la comunidad en general), sobre
temas de interés en desarrollo infantil integral como talleres, charlas, casas abiertas y
encuentros deportivos.
Como se explicó, la implementación de la modalidad CNH en el Ecuador, se basa en la experiencia
cubana “Educa a tu Hijo”17. La misma da prioridad al fortalecimiento de las competencias de atención y
crianza de madres, padres y adultos significativos. Esta modalidad parte de comprender que, el ejercicio
de los derechos de niños y niñas en la primera infancia, depende en gran medida de la capacidad y de
los recursos disponibles de sus adultos significativos. Por tanto las políticas y los programas deben estar
centrados en el niño e incluir políticas que mejoren las condiciones económicas de las familias, el acceso
a información, la prestación de una amplia variedad de servicios básicos y de calidad. A través de la
implementación de esta modalidad, Cuba para mediados de los años 90, cubría a más del 99% de niños
menores de 5 años (OEI, UNICEF, 2001)
3.4. Actores involucrados.
Las dos modalidades de atención en desarrollo infantil abarcan varios actores involucrados de manera
directa e indirecta, y cada uno de ellos cumple un papel en el desarrollo del niño o niña.
Las niñas y niños.
En CIBV: de 12 a 36 meses
En CNH: de 0 a 36 meses
17 De hecho fue el primer país en implementar una modalidad de este tipo fuera de Cuba. Actualmente países
como Brasil, Colombia o México tienen experiencias similares implementadas (en mayor o menor escala).
23
Las educadoras.
En las dos modalidades existen educadoras, con la diferencia de que la del CIBV trabaja dentro del aula
con los niños, y en el caso del CNH trabaja en el hogar con la familia. En el primer caso (CIBV), según la
norma técnica, una educadora puede tener hasta 10 niños o niñas a su cargo; mientras que para el caso
de CNH, cada educadora debe cumplir con sesenta niños o niñas para realizar las visitas en el domicilio y
las actividades grupales.
Las/os coordinadoras/es.
Como se explicó, es personal contratado por el MIES para la modalidad de CIBV, y cumple la labor de
articular la gestión entre el/la niño/a, la familia y el MIES. Su trabajo se basa en orientar los procesos
formativos de infantes y familias. De acuerdo con la definición de la norma técnica, tienen un perfil
especializado con título de tercer nivel en áreas relacionadas con la educación inicial o afines.
Los padres de familia.
Actores que influyen directamente en el desarrollo de las niñas y niños.
Otros familiares al cuidado de los niños y las niñas.
En el contexto de que algunas niñas y niños se encuentran al cuidado no solo de los padres sino de otros
familiares como tíos o abuelos, por lo que se consideran actores que influyen en el desarrollo diario de
los infantes.
Cooperantes (gobiernos autónomos descentralizados y organismos sin fines de lucro).
Organizaciones que tienen vínculo con el MIES, al firmar convenios de servicio en la modalidad CIBV.
Pueden ser GAD (Gobiernos Autónomos Descentralizados) u organismos sin fines de lucro como
fundaciones. Se consideran actores de alto impacto en el desarrollo de niñas y niños pues son quienes
brindan el servicio en el caso de los CIBV. Trabajan con el/la coordinador/a asignado/a a cada centro. A
través de esta relación se mantiene la coordinación en la gestión del servicio entre el Ministerio y los
cooperantes.
La comunidad.
Actores indirectos que fortalecen la participación de los distintos actores de la comunidad en el
desarrollo integral de los niños y niñas que en ella conviven.
Ministerio de Educación.
Responsable institucional de la implementación, seguimiento y evaluación al currículo de educación
inicial en su Subnivel 1 y 2. En este contexto, es el responsable por los cambios e instrumentos que se
implementen en los instrumentos incluyendo la norma técnica y la norma de autorización de
funcionamiento de centros de este tipo.
24
Ministerio de Salud.
Responsable del seguimiento individual en salud, para los niños que asisten a las dos modalidades. Tiene
un rol especialmente crítico en el seguimiento a niños con desnutrición crónica en zonas de alta
vulnerabilidad.
3.5. Teoría de cambio esperado.
Las teorías de cambio tienen como objetivo principal incorporar la lógica causal del proceso y de los Las
teorías de cambio tienen como objetivo principal incorporar la lógica causal del proceso y de los
resultados del programa, de modo que implica que se tome en cuenta la secuencia de eventos de la
intervención, los supuestos asumidos y los posibles caminos que pueden llevar al objetivo previamente
planteado (Gertler, Martinez, Premand, Rawlings y Vermeersch, 2011). Para diseñar esta teoría, es
importante no solo tomar en cuenta los objetivos de la política sino también la visión de los
beneficiarios y los ejecutores.
Plantear la teoría de cambio esperado al inicio de la evaluación permite que se tenga claridad sobre los
objetivos finales que van a orientar a los posibles cambios o servir de guía para las propuestas de nuevas
políticas sobre el desarrollo infantil en el Ecuador.
3.6. Cadena de resultados.
Una manera de modelar una teoría de cambio puede ser realizarla mediante una cadena de resultados,
proceso que busca presentar de manera ordenada una secuencia lógica de insumos, actividades y
productos que son efecto de una intervención y que a su vez desembocan en resultados sobre los
beneficiarios y en el cumplimiento de los objetivos de la política (Gertler, Martinez, Premand, Rawlings y
Vermeersch, 2011).
En el gráfico 4 se puede apreciar cómo se ordena de forma lógica una cadena de resultados donde los
componentes se dividen en dos subconjuntos, tomando en cuenta que los actores son los que influyen
en cada uno de ellos. En primer lugar, los insumos son todos los recursos empleados, las actividades son
las acciones concretas de la intervención, y los productos que se miden en bienes o servicios tangibles;
son los componentes que dependen exclusivamente de la entidad ejecutora de la política. En segundo
lugar están los componentes que, adicionalmente, dependen de los beneficiarios de la intervención.
A continuación, los resultados son el producto de lo que los beneficiarios logran a partir de lo entregado
por el ejecutor; y por último, los resultados finales de la intervención son los objetivos de la política
medidos por el cambio de situación de los beneficiarios junto con las metas alcanzadas a largo plazo y
gran escala.
25
Gráfico No. 5: Ordenamiento lógico de una cadena de resultados
Fuente: Gertler, Martinez, Premand, Rawlings y Vermeersch (2011)
Elaboración: Equipo consultor
En el caso específico de la presente evaluación, y con base en la revisión de las modalidades de atención,
de sus diseños y forma de organización, se plantea la siguiente cadena de resultados:
Gráfico No. 6: Cadena de resultados
Fuente: Gertler, Martinez, Premand, Rawlings y Vermeersch (2011)
Elaboración: Equipo consultor
Insumos Productos Resultados Resultados
finales Actividades
Recursos Humanos (Coordinadoras,
educadoras, responsables distrito)
Infraestructura
Niños atendidos en programas de
desarrollo infantil en CIBV
Número de niños atendidos en CIBV
Material de apoyo
Currículo y normativas
Capacitación
PNBV: Indicadores y metas
Evaluación individual (por niño)
Desarrollo de ambientes
estimulantes (entorno atractivo)
Plan de participación de los
padres (Escuela para padres)
Planificación de la atención al grupo
/familia
Hogares entrenados para el desarrollo
infantil en modalidad CNH
Niños y familia sensibilizados en
temas de nutrición
Familias y comunidad sensibilizadas en desarrollo infantil
integral
Número de niños atendidos en
modalidad CNH
Número de niños atendidos con
alimentación en CIBV
Número de familias sensibilizadas en
desarrollo infantil y nutrición (CNH) y
CIBV
Ajuste de los instrumentos al
contexto: currículo normativa
Menos de 36 meses con un adecuado
nivel de desarrollo infantil integral
(habilidades)
Menos de 36 meses sin problemas de
nutrición
Intervención individualizada por
cada niño (afectiva y personal) en CIBV
Intervención individualizada por
familia CNH (Afectiva)
26
Para la definición de las actividades, se partió de lo establecido en la norma técnica de las modalidades y
en la revisión de la evidencia empírica disponible en relación con los programas de desarrollo infantil18.
A partir de esta información, se ajustaron categorías de actividades especialmente importantes para el
proceso de desarrollo infantil y se incluyeron como parte de la cadena de valor. Las actividades incluidas
fueron presentadas y validadas como parte de reuniones técnicas de coordinación mantenidas tanto con
la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, como con el Ministerio de Inclusión Económica y
Social y el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.
Dadas estas consideraciones, se han identificado dos resultados de la cadena: i) que los menores de 36
meses tengan un adecuado nivel de desarrollo infantil; y ii) que los menores de 36 meses no tengan
problemas de nutrición. Estos resultados reflejan los objetivos que guían la gestión de las modalidades
de atención CIBV y CNH.
Dadas estas consideraciones, se han identificado dos resultados de la cadena: i) que los menores de 36
meses tengan un adecuado nivel de desarrollo infantil; y ii) que los menores de 36 meses no tengan
problemas de nutrición. Estos resultados reflejan los objetivos que guían la gestión de las modalidades
de atención CIBV y CNH.
4. Objetivo y propósito de la evaluación.
4.1. Objetivo general.
El objeto es contar con una evaluación sumativa de resultados de los servicios CIBV y CNH a través del
levantamiento, el procesamiento y el análisis de información cualitativa y cuantitativa acerca de:
cobertura, pertinencia, calidad, y entendimiento y fomento de la corresponsabilidad familiar en las
modalidades.
4.2. Objetivos específicos.
Realizar un diseño de evaluación que abarque los siguientes temas: la pertinencia; la percepción de
la calidad; el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de
las modalidades de atención CIBV y CNH; la calidad del servicio captada a través de la formación y
capacitación de las educadoras; la evolución del desarrollo infantil integral, y el avance en los niveles
de cobertura de los servicios de desarrollo infantil.
Levantar la información cualitativa en los territorios intervenidos por las modalidades (en lo posible,
tomando en cuenta territorios de frontera norte y los distritos priorizados por SENPLADES),
buscando abarcar las regiones Costa, Sierra y Amazonía, con respecto a la pertinencia, la percepción
de la calidad, el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios
de las modalidades de atención CIBV y CNH; y procesar la información cuantitativa y documental
18 A criterio del equipo consultor, la norma técnica ha recogido, para su construcción y definición, la evidencia
disponible para el país y la región, y la ha incorporado para este caso.
27
respecto a la formación y capacitación de las educadoras, a fin de analizar la calidad del servicio de
las dos modalidades de atención.
Analizar la información cualitativa y/o cuantitativa mediante un informe de evaluación que permita
conocer los resultados de ambas modalidades en lo que respecta a la pertinencia del servicio, su
calidad, y el eje de corresponsabilidad familiar; además de los niveles de cobertura de las dos
modalidades.
Analizar, mediante el uso de fuentes secundarias de información, los determinantes del acceso a los
servicios de desarrollo infantil, con el objeto de apoyar el mejoramiento de la pertinencia.
5. Aproximación metodológica.
La organización, gestión e implementación de la política pública tiene varios niveles de acción, cuyo
objetivo es obtener resultados con relación a una problemática específica. Desde esta perspectiva, la
evaluación sumativa busca revisar esos resultados y evaluar los posibles impactos que de ellos mismos
se deriven. En el contexto de la presente evaluación, las preguntas se centraron principalmente en
cuatro áreas concretas y sus resultados: la pertinencia de las intervenciones del MIES a través de los
CIBV y el CNH; la percepción de la calidad de esas intervenciones entre los participantes (educadores,
familia, comunidad); la percepción sobre la corresponsabilidad y su alcance (desde la oferta y la
demanda); y los niveles de cobertura y determinantes de acceso a los servicios de desarrollo infantil. A
partir de estas preguntas y luego del análisis y procesamiento de la información, el presente documento
divide la evaluación de acuerdo a los siguientes criterios: i) pertinencia de los programas de desarrollo
infantil en el Ecuador; ii) coherencia de los programas; iii) eficacia; iv) eficiencia y sostenibilidad en el
tiempo.
Para la realización de la presente evaluación, como parte de la propuesta presentada dentro del proceso
precontractual —la cual incluyó revisión de la forma y organización de las modalidades de atención
tanto del CIBV como del CNH—, y luego de las discusiones técnicas mantenidas con el equipo técnico
tanto de SENPLADES como de UNICEF, se optó por la utilización de técnicas cualitativas y cuantitativas
de levantamiento de la información.
Es importante considerar que tanto la información (tanto cualitativa como cuantitativa) generada
complementa el análisis cuantitativo realizado por la propia SENPLADES con base en la
microplanificación del MIES, registros de cobertura del SIIMIES y Encuestas de Condiciones de Vida (ECV)
2006 y 2014, el cual que será incluido como parte del presente documento.
El objetivo de la utilización de técnicas cualitativas de información fue encontrar elementos de la forma
de implementación de las modalidades que no pueden ser capturados por medio de la utilización de
instrumentos cuantitativos. Estos elementos incluyen la construcción de percepciones, discursos y
relatos en los distintos actores involucrados en el estudio, tanto desde la concepción de la política
pública como dentro de los espacios físicos y los hogares. Estos van más allá de la forma de gestión
organizacional e institucional de las modalidades.
Dadas las características de la temática y los avances en relación con estudios empíricos realizados, se
optó por utilizar en el proceso de identificación de la cadena de valor, como base analítica y la evidencia
28
existente desde la literatura económica relativa a los determinantes de los programas de desarrollo
infantil, principalmente sobre resultados de desarrollo. Esta aproximación reconoce la complejidad del
tema y las múltiples entradas posibles, pero limita el espectro de análisis a aquellos elementos en que la
evidencia empírica, identifica relaciones positivas o negativas de los programas de desarrollo infantil.
En este proceso de evaluación se tomaron elementos de documentos que fueron preparados por el
propio MIES en el área de planificación para la Evaluación de Proyectos de Inversión del Sistema MIES
(MIES, 2011)19. Estos documentos, en relación a la evidencia empírica alrededor de los programas de
desarrollo infantil, reconocen al menos las siguientes limitaciones que han sido referenciadas en el
presente análisis y que fueron identificadas como parte de ese proceso:
i) La información existente y la evidencia empírica levantada con relación a los programas de
desarrollo infantil y educación inicial es relativamente reciente, pues la aplicación “universal” de
este tipo de programas corresponde a reformas implementadas a partir de los años setenta (ver
caso de Finlandia); por ello, algunos de los beneficios recién pueden ser valorados.
ii) En el contexto ecuatoriano, la información disponible corresponde a estudios levantados por el
Banco Mundial (BM) y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre los/as niños/as de
hogares que reciben el Bono de Desarrollo Humano (BDH). Esta información se centra en los
efectos de los programas de educación inicial y de nutrición sobre el desarrollo cognitivo de los
niños/as. Existe además un estudio reciente20 elaborado por el BID que evalúa la calidad de los
CIBV.
iii) Existen, a escala regional, estudios sobre Guatemala, que cuenta con una base de seguimiento a
individuos por 35 años, lo que permite comparar experiencias sobre los efectos de los
programas de desarrollo infantil.
iv) La evidencia sugiere que la realización de acciones de política pública desde el nacimiento es
crítica para ampliar el desarrollo cognitivo de una persona (Currie, 2001; Engleet al., 2007;
Grantham-Mcgregoret al., 2007). Por el contrario, la ausencia de tales acciones podría tener
efectos de largo plazo.
v) De manera complementaria, la literatura económica reciente21 reconoce la importancia de los
programas de desarrollo infantil (educación inicial) sobre la potencial productividad de la
economía en el futuro. Es necesario aclarar que los beneficios de los programas de desarrollo
infantil van más allá de aspectos económicos; sin embargo, es importante considerar dicha
perspectiva para futuras evaluaciones de este tipo de programas.
19 Parte del equipo técnico consultor que llevó a cabo la presente evaluación participó en la construcción de
documentos para la realización de evaluaciones de proyectos de inversión de desarrollo infantil en el MIES (Econ. Diego Martínez y Econ. Tathiana Borja). El proceso de planteamiento de la metodología incluyó la revisión de la evidencia empírica con relación al desarrollo infantil.
20 Para referencias, ver Araujo et al., 2015. 21 Para referencias, ver literatura de Heckman Becker.
29
A partir del reconocimiento de las limitaciones existentes en la evidencia disponible, se usará la
aproximación utilizada por Araujo (Araujo et al., 2015) para clasificar en dos22 las variables que
describen la calidad de los servicios de atención infantil: variables estructurales y variables de proceso.
Se entenderá en este documento como variables estructurales aquellas que son más fáciles de reportar,
como el estado de la infraestructura, el perfil de los educadores, los salarios que reciben o el ratio de
niños/as atendidos por educador, y que pueden estar bajo control de los niveles estratégicos
responsables de la política pública; y las variables de proceso son las que están relacionadas con la
calidad de las relaciones entre los educadores y los niños/as, y entre las familias y los niños/as, así como
las actividades que realizan dentro del aula23. Estas variables dependen del nivel de entrenamiento y la
empatía de los educadoras/es24.
Para la presente evaluación, se realizarán aproximaciones para tener información en los dos niveles
(estructurales y de procesos). En este punto, y con el objeto de tener un marco referencia, se
identificaron elementos que la evidencia empírica sugiere como necesarios para un servicio de
desarrollo infantil de calidad. Para fines de presentación y sistematización, la aproximación se realizó
utilizando el marco de referencia del programa EarlyAchievers, que desarrolla los estándares del sistema
de calificación y mejora de Washington25 (Washington Early Achieveres). La adaptación se realizó
incluyendo tanto las modalidades CIBV como CNH26.
Las condiciones que se han identificado como determinantes en la obtención de mejores resultados en
el proceso de desarrollo infantil incluyen, entre otras27:
i) Participación de la familia en el proceso (corresponsabilidad).
ii) Interacciones y entornos atractivos (seguros, limpios, estimulantes); pueden ser dentro del aula,
dentro del hogar o como parte de espacios de la comunidad.
iii) Plan de estudio adaptado al entorno y a los niños.
iv) Atención, enseñanza y evaluación individual a los niños.
v) Capacitación y actualización profesional (para los educadores/as en las dos modalidades).
22La aproximación utilizada recoge la evidencia existente con relación al tema del desarrollo infantil, por lo que
resulta consistente para la aplicación en el presente análisis. 23 Esta aproximación es consistente con los criterios de evaluación sobre todo en relación a la pertinencia y
coherencia 24En este caso, la posibilidad de intervención desde el nivel estratégico es menor. 25Esta aproximación se basa en las del Centro Nacional de Enseñanza y Aprendizaje de Calidad. 26Como se explicó, la presentación gráfica y la adaptación tiene como objetivo único contar con un instrumento
sistemático para la mejor comprensión de las variables estructurales y de procesos, y la relación dentro del aula y el hogar. No reflejan por tanto una aproximación pedagógica o un modelo de intervención para las modalidades en el caso del país.
27Estos mismos elementos se reconocen como parte de las actividades necesarias para el logro de resultados en la cadena de valor presentada anteriormente.
30
Gráfico No. 7: Adaptación de los elementos de los programas de desarrollo infantil (Adaptación CIBV).
Plan de estudios
adaptado al entorno
Participación de la familia
en el proceso
Evaluación y atención individual del niño
junto con la familia
Interacciones y entorno atractivos (relaciones afectivas y material adecuado)
Orientación y planificación
Enseñanza y
aprendizaje
individualizado
Fuente: EarlyAchiviers Washington
Elaboración: Equipo consultor
Gráfico No. 8: Adaptación de los elementos de los programas de desarrollo infantil (Adaptación CNH).
Plan de apoyo adaptado al entorno
Proceso se realiza a través
de la familia
Evaluación y atención con
la familia
Interacciones y entorno atractivos (relaciones
afectivas y material adecuado)
Desarrollo y capacitación
Orientación y planificación
Fuente: EarlyAchiviers Washington
Elaboración: Equipo consultor
A pesar de la dificultad de establecer prelaciones con respecto a la importancia tanto de variables
estructurales como de variables de proceso y de los elementos presentados, la evidencia sugiere que las
dos se encuentran interrelacionadas (Vandell y Wolf, en Araujo et al., 2015). En este contexto, la
investigación ha identificado consistentemente que el elemento que más se relaciona con los resultados
(de los elementos identificados) es la calidad del educador/a y la calidad de las relaciones entre el/la
educador/a y el/la niño/a (Burchinal et al., 2009).
31
•La planificación de servicios es acorde con las necesidades de las personas y los territorios?
•Cuál es la percepción sobre la calidad de los servicios de los CIBV y CNH desde la oferta y la demanda (hogar, coordinadores y educadores)?
•Cómo ha evolucionado la formación y capacitación de las educadoras por modalidad.?Cómo se fomenta la corresponsabilidad familiar por parte de las educadoras?
•Cómo los hogares entienden la corresponsabilidad familiar?
•Cuáles son los roles de los miembros del hogar en los temas de cuidado desde una perspectiva de género.?
Pertinencia
•Son los programas de desarrollo infantil, coherentes en sus contenidos, aproximaciones y enfoques?
•Es la política pública articulada en relación a los programas de desarrollo infantil y educación inicial?•Es la política pública articulada en relación a otros programase enfocados en la niñez?
•Es la política pública articulada en el territorio?
Coherencia
•¿Ha sido eficiente la transformación de recursos en resultados?
•¿Qué factores facilitaron o complicaron el cumplimiento de resultados? •¿Hubo resultados no previstos?
•¿En qué medida la colaboración institucional y los mecanismos de gestión articulados han contribuido a alcanzar los resultados de la intervención?
Eficiencia /Efectividad
Sostenibilidad ¿ Cuenta el programa con financiamiento suficiente para garantizar susostenibilidad?
Desde esta perspectiva, es posible plantear que la calidad y el tipo de relaciones dependen, entre otras
cosas, del número de niños por educador, de la capacidad del educador para generar ambientes
estimulantes y en ellos relaciones afectivas, de las relaciones del niño al interior del hogar, y de los
incentivos para los educadores (salarios, cargas laborales, situación laboral). En este sentido, existirían
elementos sólidos para explicar la forma en que variables estructurales se relacionan con variables de
procesos. En la adaptación presentada (ver gráficos anteriores), la base de los programas de desarrollo
infantil radica en el tipo de relaciones y ambientes que se crean28.
Bajo tales argumentos, la presente evaluación recoge parte de estos elementos, para plantear las
preguntas de evaluación que se establecieron en coordinación con la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, el Ministerio de Inclusión Económica y Social (proveedor del servicio), el
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, el Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional y
UNICEF.
Gráfico No. 9: Preguntas de evaluación.
Elaboración: Equipo consultor.
28Como se ha explicado, la presentación gráfica busca ofrecer un instrumento referencial para explicar la relación
entre variables; en esta representación, y con base en la evidencia existente, es la calidad de la relación y los ambientes que desde ellos se puedan crear. Esto aplica tanto para el CIBV como para el CNH. Estos mismos elementos han sido incluidos como parte de la cadena de valor presentada anteriormente.
32
A partir de la preguntas de evaluación, el equipo técnico de consultoría planteó una matriz de
evaluación que consideró la separación del análisis en variables estructurales y variables de proceso, y
la evidencia empírica existente de acuerdo con la aproximación utilizada. En este contexto, las áreas
sobre las cuales se desarrolló la matriz son las siguientes:
Variables estructurales.
Calidad/pertinencia.
i. Perfil de los/as educadores por nivel de educación, formación continua y aprobación de la
misma. Para esta parte de la evaluación, se realizó una revisión de las bases de datos sobre los
módulos de educación virtual de MIES. Este análisis es estadístico (cuantitativo) y refleja la
información a la que tuvo acceso el equipo consultor, la cual se utilizará como una variable
estructural que actúa como proxy de la calidad.
ii. Niveles de cobertura y determinantes de acceso. Esta parte de la evaluación fue realizada por el
equipo técnico del área de evaluación de SENPLADES, e incluyó la revisión de la ECV y de las
bases de microplanificación del MIES con el objetivo de identificar los determinantes en el
acceso (o su falta) a servicios de desarrollo infantil, los ratios de alumnos por educador, las
coberturas por grupo de atención (quintiles, población indígena, población afroecuatoriana),
entre otros. Este análisis utilizó técnicas cuantitativas.
iii. Existencia o carencia de mecanismos de adaptación del marco normativo y el currículo al aula o
al hogar. En este caso, y como parte de las entrevistas a profundidad y de los grupos focales, se
exploró si existen procesos sistemáticos de adaptación de la normativa y del currículo para la
realización de las modalidades CIBV y CNH. La indagación se realizó en distintos niveles
(responsables de planta central, responsables en el territorio, cooperantes y educadores en las
dos modalidades). Esta aproximación se enmarca en el análisis de la pertinencia de las
modalidades y se efectuó mediante la utilización de técnicas cualitativas.
Eficiencia/Efectividad.
i. Cumplimiento de estándares y planificación durante el período de evaluación. Para esto se parte
de la revisión de información propia del Ministerio de Inclusión Económica y Social en
relación al proceso de planificación definido en relación a coberturas y cumplimiento de los
estándares de la norma para las dos modalidades.
Sostenibilidad.
i. Financiamiento disponible para la implementación de las modalidades de atención CIBV y CNH.
La información parte del Ministerio de Finanzas y fue provista al equipo técnico por parte de
la SENPLADES.
33
Variables de proceso.
Corresponsabilidad.
i. Existencia o ausencia de mecanismos de participación de los padres en el proceso de desarrollo
de sus hijos. Aquí, al igual que en el caso anterior, se exploró en los distintos niveles si la forma
de organización e implementación de la política pública recoge, como elemento de diseño en el
aula (o espacio físico) y el hogar, la participación de los padres en el desarrollo de los niños.
ii. Valoración de la oferta disponible. En este caso, a partir de técnicas cualitativas, se valoró la
percepción de padres de familia sobre las modalidades de atención del Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
En todos los casos, se identificaron distintos niveles de responsabilidad en la gestión de las modalidades
de atención: nivel directivo central, nivel directivo territorial, nivel del coordinador y nivel del educador.
En este sentido, se consideró que la acción de la política pública tiene un nivel estratégico en donde se
dan las definiciones generales que guiarán su gestión. En el caso de los programas de desarrollo infantil,
esta tarea se asienta en el MIES, como responsable de la implementación. El mismo, a través de los
instrumentos técnicos y legales, define un marco de acción de la política que se ejecuta en el territorio
en varios niveles (las zonas, los distritos, las unidades y los educadores en cada modalidad). Sin
embargo, más allá de la normativa establecida y de los instrumentos existentes, la implementación y
gestión de la política pública en sí se da al interior de los centros de atención CIBV o al interior del hogar,
mediante las educadoras. Es en este nivel que se gestionan los recursos disponibles y se establecen las
acciones con relación a los niños, que son objetivo de atención.
A partir de estos elementos, en consenso con el equipo técnico de SENPLADES, del Ministerio de
Inclusión Económica y Social, y de UNICEF, se desarrollaron los instrumentos de evaluación (anexo 1),
incluidos como parte de la matriz de evaluación.
34
Area de evaluación Pregunta de evaluación Instrumento Objetivo Resultado
Pertinencia
¿Es la planificación de los servicios
acorde con las necesidades de las
personas y los territorios?
Entrevistas a profundidad Evaluar los mecanismos de adaptación y aplicación al
entorno de las normativas y el curriculo.
Documento de
evaluación
¿ Cuál es la percepción sobre la
calidad de los servicios de las
modalidades CIBV y CNH?
Entrevistas a profundidad Evaluar la percepción de la calidad por parte de los
usuarios de los servicios CIBV y CDH
Documento de
evaluación
¿Cómo entienden y funcionan los
mecanismos de corresponsabilidad
de la familia?
Grupos focales Evaluar la participación de los padres y madres en el
proceso de desarrollo de sus hijos
Documento de
evaluación
¿Cuáles son los roles dentro del
hogar con enfoque de género?
Grupos focales Evaluar los roles al interior al hogar en relación a los
programas de desarrollo infantil
Documento de
evaluación
Coherencia ¿Son los programas de desarrollo
infantil coherentes en sus
contenidos, aproximaciones y
enfoques?;
Entrevistas a profundidad Evaluar la coherencia y los mecanismos de aplicación y
adapatación al territorio.
Documento de
evaluación
¿Existe articulación en la política
pública entre los programas de
desarrollo infantil con los programas
de educación inicial y con otros
programas de protección a la niñez?
Entrevistas a profundidad Evaluar el marco normativo, instrumentos y
mecanismos de coordinación entre los programas de
desarrollo infantil y la educación inicial (continuidad)
Documento de
evaluación
¿Existe articulación de la política
pública de desarrollo infantil en el
territorio?.
Entrevistas a profundidad Evaluar los instrumentos y mecanismos de
coordinación en el territorio
Documento de
evaluación
Eficiencia/efectividad
¿ Ha sido eficiente la transformación
de recursos en resultados?
Revisión de información secundaria del
MIES
Evaluar los logros en cobertura y focalización de las
modalidades de atención CIBV y CNH
Documento de
evaluación
¿Cuál ha sido el nivel de cobertura y
cumplimiento de estándades en las
dos modalidades?
Bases de datos administrativas Evaluar los logros en cobertura y focalización de las
modalidades de atención CIBV y CNH
Documento de
evaluación
¿Qué factores facilitaron o
dificultaron el cumplimiento de
resultados?
Entrevistas a profundidad Documento de
evaluación
¿ Han existido resultados no
previstos?
Entrevistas a profundidad Identificar resultados no planeados en la
implementación de los servicios CIBV y CNH
Documento de
evaluación
¿En qué medida la coordinación
interinstitucional y en el territorio ha
contribuido a alcanzar los
resultados?
Entrevistas a profundidad Documento de
evaluación
Sostennibildad
¿Cuál es el financiamiento disponible
para la implementación de los
programas de desarrollo infantil
Revisión de información consolidada
del MIES
Identificar los costos relacionados a la implementación
de los servicios de desarrollo infantil
Documento de
evaluación
Tabla No. 2: Matriz de evaluación29.
Instrumentos de evaluación.
Considerando los objetivos de evaluación, la propuesta de evaluación, el marco conceptual y los
términos de referencia establecidos para el efecto, se propuso la utilización de seis mecanismos de
análisis y de tres instrumentos. En esta sección se incluye el análisis cuantitativo desarrollado por la
Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación de la SENPLADES:
29La presente matriz de evaluación incluye los instrumentos desarrollados por el equipo consultor. El presente
documento y el proceso de evaluación incluirán además el componente cuantitativo sobre cobertura y brechas de las modalidades de atención, que fue desarrollado por el equipo técnico de la SENPLADES y que sirve de base en el análisis; se lo incluirá más adelante en el presente documento.
35
i) Análisis de bases de datos incluyendo las bases de capacitación (RRHH), análisis y revisión de la
información de planificación, bases de datos que incluyen información de cobertura de los
programas y bases de datos del presupuesto. Este análisis tuvo como objetivo proveer
información sobre la calidad de las intervenciones así como su cobertura y financiamiento,
medida a través de la revisión del nivel de desarrollo del recurso humano que participa en las
dos modalidades. Este análisis es además consistente con la aproximación utilizada como marco
de referencia.
ii) Análisis de la información de la ECV y de la base de datos de microplanificación del MIES. Este
análisis cuantitativo tiene como objetivo identificar los niveles de cobertura de los servicios por
grupo de atención, determinantes en el acceso y en incidencia distributiva. Esta parte del
análisis fue realizada por la SENPLADES y permite una aproximación a la pertinencia, efectividad
y la calidad del servicio. Dado el alcance de esa sección, la explicación metodológica se
encuentra detallada.
iii) Realización de grupos focales para la evaluación de la percepción, calidad y corresponsabilidad
de los servicios por cada una de las modalidades de atención al desarrollo infantil del MIES, los
cuales tienen como objetivo contar con información cualitativa sobre las percepciones —tanto
en la oferta como en la demanda— alrededor de la noción del desarrollo infantil como tal, de lo
que significa la calidad en este contexto (relaciones dentro del aula, uso de evaluaciones,
participación de los padres), del rol de la familia en el proceso de desarrollo infantil
(corresponsabilidad), de la importancia de adaptar las modalidades al entorno (de los niños y el
entorno cultural), y de cómo se gestionan los temas de género en el proceso de cuidado y
desarrollo.
iv) Entrevistas a profundidad a las familias del CNH. Al igual que en el caso de los grupos focales,
estas tienen como objetivo evaluar las percepciones sobre la calidad, pertinencia y participación
familiar con relación al proceso de desarrollo infantil.
v) Entrevistas a profundidad con responsables del MIES a escala nacional, y en distritos. Buscarán
revisar el alcance de la política pública con relación a las nociones de calidad, pertinencia,
coherencia de la política pública y corresponsabilidad. El objetivo es contar con los elementos
estratégicos que guían la acción de la política pública en cada una de estas áreas de evaluación.
vi) Entrevistas a profundidad con los cooperantes responsables de la implementación de la
atención.
La selección de los instrumentos se realizó considerando las recomendaciones realizadas tanto por la
SENPLADES como por UNICEF, y luego de las reuniones de coordinación técnicas, tanto con el Ministerio
de Inclusión Económica como con el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.
En el caso del análisis realizado por la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, existen tres secciones.
La primera se basa en la utilización de la información del Sistema Integrado de Información del MIES, y
36
tiene como objetivo identificar los niveles de cobertura de las modalidades; en esta sección se analiza
también los avances en la construcción de los CIBV emblemáticos, a partir de información
administrativa. La segunda utiliza la información de la ECV (2006 y 2014) para la construcción de
estadísticas en torno a la asistencia a las modalidades de atención CIBV y CNH, así como para identificar
determinantes de ella. Finalmente, se realiza un análisis de incidencia distributiva para estimar el grado
la focalización de las modalidades de atención.
Dentro del análisis cualitativo se incluye también una sección de percepción, basada en la evaluación de
percepción ciudadana realizada por la SNAP; dentro de dicha encuesta se evalúan varios servicios
públicos, entre los cuales se encuentran los de CIBV.
Para la elaboración de indicadores de cobertura de educadores/as y de niños/as en los servicios CIBV y
CNH, se han utilizado los datos administrativos del Sistema Integrado de Información del Ministerio de
Inclusión Económica y Social (SIMIES) y la micro-panificación de cobertura para desarrollo infantil en
2015.
La información del SIIMIES es reportada mensualmente por la coordinadora de CIBV o CNH30, a nivel de
Centro o educadora CNH (dependiendo del caso); y se refiere a la ubicación geográfica, tipología del
CIBV (emblemático, atención directa o convenio), cantidad de usuarios atendidos (en total, por sexo y
por rango etario), cantidad de profesoras, y presencia de la coordinadora.
En lo que concierne a la planificación de cobertura, está disponible a nivel de Distrito MIES (40)
únicamente para 2015, no se cuenta con ejercicios de micro-planificación para años anteriores; razón
por la cual los indicadores en cuestión han sido calculados únicamente para 2015 entre enero y
septiembre.
Además de la cobertura, se ha analizado el cumplimiento de estándares en las dos modalidades: en el
caso de CIBV, que se cuente con una educadora por cada 10 niños/as; y para CNH, una educadora por
cada 60 infantes. Para el análisis de estándares se ha empleado los registros administrativos del MIES,
indicador que se realiza para 201531.
Finalmente, para la elaboración de los indicadores de avances en infraestructura de CIBV emblemáticos
y readecuación de CIBV de atención directa, se ha utilizado la información administrativa remitida por el
MIES con corte al 31 de octubre de 2015, en donde constan los CIBV construidos, en construcción y
planificados para 2016 y 2017; esta información se contrasta con lo descrito en el proyecto de inversión
inicial, en donde se planteaba la construcción de 1000 CIBV emblemáticos, y con la actualización del
proyecto de inversión que tiene dictamen de prioridad vigente, en donde se propone construir 379 CIBV
emblemáticos para 2017, y readecuar 27 CIBV de atención directa.
Por otra parte, para el análisis de las variables y determinantes que influyen en la utilización (o no) de
los Centros Infantiles del Buen Vivir y del programa Creciendo con Nuestros Hijos se utiliza como fuentes
de información principales las Encuestas de Condiciones de Vida de 2006 y 2014. Es importante resaltar
30 Es necesario indicar que existen CIBV o educadoras CNH que en algunos meses no cuentan con el reporte. 31Sobre 2014, no se cuenta con la cantidad de educadoras por Centro.
37
que estas estadísticas se emplean de modo muestral por cuanto la ECV no garantiza representatividad
para grupos etarios específicos.
En el caso de la ECV 2006, la información de asistencia a CDI se recoge en la Sección 3: Salud Parte A
(S3PA), mediante la pregunta 2:
i. El PROGRAMA O SERVICIO de desarrollo infantil (guardería) donde acude es:
1. Del Ministerio de Bienestar Social/Operación Rescate Infantil (MBS/ORI)
2. Del MBS/Programa Nuestros Niños (PNN)
3. Del Instituto Nacional de la Niñez y la Familia (INNFA)
4. De otras Instituciones Públicas
5. Privada
6. De la Iglesia
7. De una Fundación/ONG
En la ECV 2014 se recoge esta información en la Sección 3: Salud Parte A, mediante la pregunta 2:
ii. El Programa o Centro Infantil (guardería) donde acude es:
1. Centro del MIES/INFA (CIBV)
2. Creciendo con nuestros hijos (CNH)
3. Centro Infantil del Ministerio de Educación
4. De otras Instituciones Públicas
5. Privada
6. De la Iglesia
7. De una Fundación/ONG
Como se puede evidenciar, existen diferencias en las opciones de respuesta entre las ECV 2006 y 2014,
lo que se debe principalmente a que en 2006 no se contaba con CIBV; en su lugar, se tenían centros de
desarrollo del ex Ministerio de Bienestar Social y del ex Instituto Nacional de la Niñez y la Familia.
Con el fin de que las estadísticas descriptivas y los modelos sean comparables entre 2006 y 2014: (i) se
han especificado dos grupos de edad, niños/as de 0 a 36 meses y de 37 a 59 meses, dado que en 2006 el
MBS/ORI y el INNFA atendían a infantes de 0 a 59 meses32, mientras que en 2014 el grupo objetivo de
los CIBV fueron niños/as de 12 a 36 meses33; ((ii) se han agrupado las opciones 1 (MBS/ORI) y 3 (INNFA)
de la pregunta 2 S3-PA en la ECV 2006 para compararla con la opción 1 (CIBV34) de la pregunta 2 S3-PA
en la ECV 2014; (iii) en cuanto al uso del programa CNH, se compara la opción 2 de la pregunta 2 S3-PA
en la ECV 2006 con la opción 2 de la pregunta 2 S3-PA en la ECV 2014.
32 La población para el análisis incluye únicamente niños de 12 meses en adelante para poder comparar con la ECV
2014; se excluyen 28 casos de niños/as menores de 12 meses (5%). 33 La población de análisis para CIBV excluyó 36 observaciones (4%) de niños/as cuya edad era menor a 12 meses. 34 Corresponden a CIBV de atención directa o emblemáticos; no se incluyen los CIBV de convenio ya que la
pregunta no capta esta información adecuadamente.
38
Análisis de las bases de datos de capacitación de los educadores en las modalidades CIBV y CNH
Análisis de datos ECV y base de micro planificación del MIES
Entrevistas a profundidad responsables de nivel central, responsables de distrito y cooperantes
Grupos focales a educadores, familias y comunidad en el caso de CIBV.
Grupos focales a educadores CNH y entrevistas a profundidad a familias CNH
Con estas consideraciones se realiza la caracterización de las familias cuyos hijos/s hacen uso de los
servicios de CIBV o MBS/ORI/INNFA y CNH, mediante estadísticas descriptivas y dos modelos de
determinantes de la asistencia/uso a estos servicios de desarrollo infantil.
En cuanto al modelo de determinantes para caracterizar a las familias cuyos hijos/as hacen uso de los
servicios de CIBV o MBS/ORI/INNFA y CNH, se recurre a la estimación de modelos econométricos de
variables binarias (anexo 2).
Debido a que la ECV no permite incluir a los niños/as de CIBV de convenio, no garantiza
representatividad para grupos etarios específicos; por tanto, y con el fin de caracterizar de mejor
manera a los usuarios de CIBV y CNH en 2015, se han construido estadísticas descriptivas a partir de la
información levantada por el registro social de 47.396 núcleos familiares, en donde al menos un infante
asiste a CIBV, ya sea de atención directa, emblemático o de convenio.
Resumen de instrumentos
A continuación (gráfico 10) se presenta un resumen sistemático de los instrumentos de evaluación.
Gráfico No. 10: Resumen sistemático de los instrumentos de evaluación35.
Elaboración: Equipo consultor
5.1. Alcance de la evaluación propuesta.
Desde un punto de vista analítico, es posible considerar el nivel estratégico de la política pública puede
actuar en la definiciones de acciones tanto a nivel nacional como a nivel de territorial dándole sentido y
contenido a las políticas de desarrollo infantil.
35 Al igual que en el caso anterior, el gráfico de resumen de instrumentos de evaluación incluye aquellos que
fueron desarrollados y utilizados por el equipo consultor.
39
En el caso de los programas de desarrollo infantil (en las dos modalidades), este nivel actúa en la
definición de los insumos con relación a los programas (CIBV y CNH)36. Así, el nivel central del MIES
puede afectar la definición de la política pública en las siguientes áreas37: i) los recursos humanos —
incluyendo la definición de perfiles, nuevas contrataciones, procesos de evaluación a los RRHH,
definición de necesidades de capacitación, entre otros—; ii) la infraestructura —construcción,
remodelación, ampliaciones, reconstrucciones—; iii) material de apoyo —definición de tipo de material
requerido, evaluación de material, compras—; iv) normativa y currículo —como centro de gestión de
recursos al interior del aula o del hogar—; v) capacitación —ajuste de perfiles, implementación de
nuevas metodologías, entrenamiento—; y vi) financiamiento y sostenibilidad de los programas. El área
de influencia, en este caso, se circunscribe a la influencia sobre variables estructurales38. Esta
combinación de factores define además la cobertura de los servicios y la población que se va a atender.
A partir de estos insumos, y más allá de otros elementos de planificación (a nivel zonal y de distrito), la
gestión de las modalidades se da en las actividades gestionadas al interior de los CIBV o con la familia en
el caso del CNH. Estas actividades permiten la distribución de los recursos disponibles en el aula o en el
hogar para la creación de ambientes estimulantes y de relación afectivas. Desde la perspectiva de los
responsables de la gestión de la política pública en el nivel estratégico y de los responsables de
evaluación, la gestión de la política pública se vuelve “invisible” en el interior del aula o en el interior del
hogar39. La gestión al interior del aula, como se ha explicado, es de responsabilidad del coordinador
(contratado por el MIES) y de los educadores, quienes planifican y ejecutan las actividades diarias
incluyendo el proceso de evaluación de cada niño. Este proceso, de acuerdo con la norma técnica
establecida, se lo realiza además con la participación de los padres de familia de manera compartida
(corresponsabilidad).
En este sentido, los resultados en términos de impacto únicamente se visibilizan en un momento
posterior a la realización de la política pública (por ejemplo, la entrada a la escuela). En este caso, se
trata de variables de procesos que se refieren al tipo de relaciones y ambientes que se generan al
interior del aula (espacio físico) o del hogar.
El punto de evaluación más crítico son las actividades que efectivamente se efectúan al interior del aula
o del hogar, con relación a los criterios establecidos por el nivel estratégico de gestión de la política
pública. Estas acciones tienen que ver con la pertinencia y la coherencia de la intervención dentro del
espacio del aula.
Gráfico No. 11: Puntos críticos de evaluación.
36Con respecto a los elementos que forman parte de la cadena de valor. 37 La definición no corresponde a categorías analíticas. El objetivo es contar con la definición de los insumos bajo
responsabilidad del nivel estratégico del MIES. 38 De acuerdo a la aproximación que ha sido sugerida como parte del presente proceso. 39 Si bien pueden existir mecanismos de evaluación de resultados, la gestión al interior del aula o del hogar es de
responsabilidad de las personas que se encuentran allí. En el caso de la familia, se explorará la valoración de las actividades del CNH y la educadora, así como su cumplimiento por parte del hogar. En este caso, es necesario reconocer si estas actividades son importantes dentro de la familia.
40
Fuente y elaboración: Equipo consultor
Si se consideran las diferencias entre el nivel estratégico que puede intervenir en el manejo de variables
estructurales, y la implementación de actividades en el interior del aula (espacio físico) o de la familia
(variables de proceso), se pueden identificar elementos para el tipo de evaluación propuesta. En este
contexto, es claro que la definición de una política pública se organiza y promueve alrededor de unos
resultados esperados que dependen del tipo de actividades realizadas. Dadas las consideraciones
anteriores, a continuación se presenta el alcance del proceso de evaluación propuesto.
Gráfico No. 12: Alcance del proceso de evaluación
Fuente y elaboración: Equipo consultor
41
En este caso, se hizo especial énfasis en la identificación de los procesos de adaptación, al aula y al
hogar, de las normativas existentes incluyendo el currículo, la participación de los padres y madres de
familia (tanto en el proceso de adaptación como en el proceso de desarrollo como tal), la percepción de
los padres con relación a las modalidades de atención, y los mecanismos de evaluación existentes al
interior del aula (espacio físico) o del hogar.
5.2. Limitaciones del proceso de evaluación.
El presente proceso de evaluación se realizó en base a los requerimientos de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo y de UNICEF. Como se ha explicado, el reto más importante en relación a los
programas de desarrollo infantil, es poder reconocer el funcionamiento de los programas dentro del
aula (variables de proceso de acuerdo a la aproximación utilizada). En este sentido, dadas las
características del presente proceso de evaluación, del presupuesto disponible para la misma y del tipo
de instrumentos utilizados, es necesario considerar las siguientes limitaciones de la misma.
i) Como se ha explicado, la acción de la política pública puede tener efectos, en el corto y mediano
plazo, sobre todo en las variables estructurales del proceso (recursos físicos, recursos
materiales, número de docentes, existencia de normas, existencia de currículo, entre otros).
Sin embargo, las variables más importantes son aquellas relacionadas a la interacción
dentro del aula o de la casa (variables de proceso), entre los responsables y los niños. Si bien
en la presente evaluación, se exploraron mediante el uso de técnicas cualitativas las
problemáticas tanto de docentes como de padres de familia, no se realizó la aplicación de
test estandarizados para medir el desarrollo de los niños. En este contexto, la información
generada se centra en la identificación de percepciones y discursos dentro de cuidadores y
padres de familia como un mecanismo de aproximación a las problemáticas dentro de estos
espacios. En este sentido, existen estudios del país que han evaluado utilizando test
estandarizados y observación dentro del aula (Araujo, et. al), que coinciden en la
identificación de problemáticas similares a las identificadas en el presente proceso de
evaluación.
ii) En el caso de la información cuantitativa sobre todo relacionada a temas de cobertura y
cumplimiento de la micro planificación, se utilizó principalmente información del propio
Ministerio de Inclusión Económica y Social. Esto implica, que la evaluación se realiza sobre
los resultados esperados por el propio MIES para el período de análisis. Si bien es cierto,
esto permite la evaluación de la efectividad de los programas de desarrollo infantil desde la
visión del responsable institucional, es necesario incluir un análisis de brechas de cobertura
sobre todo en grupos vulnerables de la población.
iii) En el caso, la información utilizada es de la Encuesta de Condiciones de Vida (encuesta pública y
nacional levantada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador) que tiene
limitaciones de representatividad para el grupo de niños menores de 3 años. La ECV es una
encuesta multipropósito, es decir, reúne información sobre los diferentes aspectos y
dimensiones del bienestar de los hogares, incluidos los ingresos y gastos de las unidades
42
familiares, la producción propia, la salud, el acceso a bienes y servicios públicos y a los
recursos de propiedad común y otras variables. En este contexto, si bien contiene preguntas
sobre el acceso a programas de desarrollo infantil tanto para el año 2006 como para el año
2014, por el número de hogares con niños en esa edad, no es posible asumir que la muestra
sea representativa40.
iv) En relación a lo anterior, dadas las diferencias existentes en la forma de organización de los
programas que para el año 2006 atendía a niños de hasta 5 años y que luego de los cambios
realizados atienden únicamente a menores de 3 años, si bien existen preguntas similares
tanto en la quinta ronda (2006) como en la sexta ronda (2014) de la ECV, se tuvieron que
realizar ajustes en la edad de los niños para que los análisis sean comparables. Para el caso
de la sexta ronda (2014), la pregunta de la ECV como está planteada, no permite identificar
con claridad los CIBV que son ejecutados por convenio.
v) En el caso específico de la información relacionada a las bases de datos de recursos humanos
que se utilizaron para evaluar el perfil y el nivel de capacitación de los/as parvularias, al
provenir de registros administrativos, existe información que no está llena o se encuentra
llenada incorrectamente. Esto implicó tener que realizar ajustes a la información para que
se pueda utilizar (e.g ubicación geográfica) y tener un alto número de valores perdidos
(missing values)
vi) En el caso de los grupos focales, estos se realizaron en sitios que se consideraron de interés para
SENPLADES, UNICEF y el equipo técnico. A pesar de que se incluye una selección de lugares
que incorpora todas las regiones del país (costa, sierra y oriente), así como grupos indígenas
y sector rural, no se han incluido grupos como montubios (región rural de la costa), lo que
puede limitar el alcance de los resultados identificados.
vii) En relación a la coordinación de los grupos focales, éstos se realizaron a través del Ministerio de
Inclusión Económica y Social como institución responsable de los mismos. En este caso,
existieron posibles sesgos de selección sobre todo en el caso de los educadores. Sin
embargo de lo anterior, durante el trabajo con los grupos focales se explicó sobre la
confidencialidad de la información generada y su alcance para facilitar el trabajo de los
mismos.
viii) En relación a las entrevistas con los responsables distritales del MIES, a pesar del conocimiento
del funcionamiento de las dos modalidades, en general se percibió por parte de los
entrevistadores, poco interés en realizar procesos de auto evaluación. Esto limitó la
posibilidad de identificar desde los responsables en el territorio, posibles áreas de mejora
40 En el caso de la sexta ronda de la ECV (2014), la muestra incluye 29.100 viviendas visitadas. La representatividad
es nacional, provincial y para cuatro ciudades auto representadas (Quito, Guayaquil, Cuenca y Machala).
43
para la acción de la política pública. En este contexto, esta información fue contrastada con
la información generada en el trabajo con grupos focales.
ix) Dadas las diversas fuentes de información cuantitativa y cualitativa, existen diferencias en el
período de evaluación. En el caso de la información de la ECV, esta corresponde a
información de los años 2006 y 2014. La información sobre planificación del MIES y bases de
datos de capacitación es del año 2015 y los levantamientos cualitativos (entrevistas y grupos
focales), corresponde a los años 2015 y 2016. En este caso el equipo técnico, consideró las
limitaciones de la información y la temporalidad de la misma. Para esto, se trabajo con el
equipo de contraparte de SENPLADES y del MIES para que los resultados sean validados y
revisados, antes de su incorporación al documento de informe
Con base en la matriz de evaluación y en la aproximación metodológica utilizada, en la siguiente sección
se presentan los resultados del proceso de evaluación.
6. Resultados
Como se explica en la matriz de evaluación, en el caso de las modalidades de atención CIBV y CNH se ha
utilizado más de una técnica de evaluación. El presente documento constituye un esfuerzo de
evaluación generado desde dos equipos técnicos de trabajo: se incluye el análisis realizado por la
Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación de la SENPLADES, y el realizado por el equipo consultor
independiente contratado para el efecto (FORUMCONSULTOR CIA. LTDA).
En este contexto, la sección de resultados se organiza de acuerdo a las categorías presentadas
anteriormente: en primer lugar se aborda la pertinencia del programa, la misma que es evaluada a
través de varios criterios que incluyen el perfil de los usuarios de los servicios de CIBV y CNH realizado
en base a la ECV 2014 a través de estadísticas descriptivas y un modelo de determinantes y el análisis de
incidencia distributiva; a continuación se incluye con un análisis de la coherencia del programa, el mismo
que se aborda desde la revisión de las políticas de desarrollo infantil del país. Posteriormente, se analiza
la eficiencia y eficacia del programa, este eje constituye uno de los más extensos principalmente por la
naturaleza de la evaluación (resultados), se analizan temas de construcción de infraestructura,
cobertura, calidad y pertinencia de los servicios, tanto a través de datos administrativos como de
información levantada en campo. Finalmente, se explora el tema de sostenibilidad a través del análisis
del financiamiento disponible para las dos modalidades de desarrollo infantil del país.
La presentación de resultados por el tipo de instrumentos utilizados se realizar en dos partes: en la
primera parte se presentan los resultados correspondientes al uso y aplicación de información
cuantitativa. En la segunda parte, se presentan en las mismas categorías de análisis, los resultados de la
información cualitativa (entrevistas y grupos focales)
Resultados información cuantitativa.
44
6.1. Pertinencia.
6.1.1. Perfil de usuarios de las modalidades CIBV y CNH.
Revisión de literatura.
Esta sección parte de la revisión de algunos de los estudios realizados respecto a los determinantes del
desarrollo infantil. En primer lugar se exponen dos estudios del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), de carácter cualitativo, que exponen experiencias en programas tanto intramurales
como extramurales; posteriormente se repasan estudios cuantitativos acerca de los determinantes de la
asistencia a servicios de desarrollo infantil.
En 2015 UNICEF presentó el estudio de determinantes sociales y ambientales para el desarrollo de los
niños y niñas desde el período de embarazo hasta los 5 años en Argentina. Allí se abordan de una
manera cualitativa una diversidad de factores e intervenciones que influyen en el desarrollo adecuado
de un infante, entre los cuales se cuenta con los espacios de cuidado infantil.
En Argentina se manejan servicios de primera infancia especialmente de carácter intramural, es decir,
espacios físicos a donde los niños/as atienden por un determinado período de tiempo; en este sentido,
se logra identificar una baja asistencia a estos servicios por parte de los niños/as de 0 a 3 años (80% de
niños del primer quintil y 50% del quinto quintil no hacen uso a de los servicios),dada la preferencia de
las familias por que los infantes estén al cuidado de un familiar y debido a que se considera que la
asistencia a estos centros no es necesaria; finalmente, la no asistencia no se asocia con factores
económicos, sin embargo se demuestra que a mayor nivel de ingreso, mayor probabilidad de asistencia.
En cuanto a servicios de carácter extramural, la experiencia que resalta es la cubana a través del
programa “Educa a tu hijo”, que consiste en visitas al hogar o la comunidad por parte de profesionales
(médicos o enfermeras) para realizar acciones educativas y su seguimiento (Cuba educa, s.f.: párr. 6).
Según el documento de UNICEF “La contextualización del Modelo de Atención Educativa no Institucional
Cubano Educa a tu hijo en países Latinoamericanos” (2011: 9), este modelo de atención a la primera
infancia ha sido replicado en países como Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y México.
Ecuador fue el primer país en replicar este modelo a través del Programa Creciendo con Nuestros Hijos.
Como resultado, se ha evidenciado que las familias y la comunidad expresan mayor preocupación en el
desarrollo de los niños/as así como mejoras en el involucramiento en el proceso; además, se evidencia
mayor participación por parte de familias de zonas urbano-marginales, rurales e indígenas, que se
encuentran en situación de extrema pobreza; y finalmente se presentan mejores resultados en
desarrollo infantil (UNICEF, 2011: 77-82).
Además de los estudios de carácter cualitativo desarrollados en la región, es importante analizar
investigaciones de carácter cuantitativo que indaguen acerca de los determinantes que influyen en la
asistencia o inasistencia a servicios de desarrollo infantil. Existe literatura acerca del tema que si bien no
explora programas exactamente iguales a los aquí analizados (especialmente en cuanto a CNH), ha
logrado identificar algunas características del niño, del hogar y de la comunidad que influyen en la
45
asistencia de los niños a centros de cuidado.
Joesch (1998) analiza la probabilidad que tienen los niños/as de Estados Unidos, de edad entre 0 y 6
años (se especifican dos subgrupos: de 0 a 3 años, incluido, y de 3 a 6) de utilizar o no servicios de
cuidado no parental41 y las horas que los niños pasan en un centro de cuidado (variables dependientes).
En el estudio se identifica como determinantes que se relacionan de manera positiva con la probabilidad
de la asistencia a centros de desarrollo infantil para los niños de 0 a 3 años, en función de su importancia
relativa: la edad del niño, si vive en un hogar mono-parental, la etnia de la madre (cuando esta es
afroamericana, en comparación a ser blanca42), la región de residencia43, vivir en el noreste en
comparación a vivir en el sur, y el ingreso anual de la familia. Por otra parte, se relacionan de forma
negativa con la probabilidad de asistencia de los niños/as, en función de la magnitud: la región de
residencia (vivir en el medio oeste u oeste, en comparación a vivir en el sur), vivir debajo de la línea de
pobreza, la presencia de la abuela dentro del hogar, la presencia de hermanos/familiares de 3 a 12
meses, y si la madre tiene educación superior o más (en comparación a haber culminado únicamente la
educación secundaria).
En el caso de los determinantes que se relacionan de manera positiva con la probabilidad de asistencia
de los infantes de 3 a 6 años, en función de su importancia relativa, se tiene: la edad del niño/a, y el
hecho de que la madre tenga educación universitaria o más (en comparación a únicamente culminar la
educación secundaria); por otra parte, las variables que se relacionan de manera negativa, según su
peso relativo: si la madre no finalizó la educación secundaria(en comparación a haber culminado este
nivel educativo), la presencia de hermanos/familiares de 0 a 12 años, la presencia de la abuela o
mujeres mayores a 18 años dentro del hogar, la región de residencia, y vivir en una condición de
pobreza.
Finalmente, el estudio concluye que el servicio de cuidado infantil no es utilizado exclusivamente por
madres que trabajan, y el tiempo promedio que un niño asiste a un centro de cuidado es 30,5 horas a la
semana (sin embargo, el diseño de la encuesta utilizada puede sobreestimar este valor44).
En 2009, Cristina Borra analiza los factores que determinan la elección del modo de atención a los
menores en España, con un énfasis especial en la situación laboral de los padres y el precio del cuidado
infantil. A diferencia de Joesch (1998), el objetivo de la investigación era determinar los factores que
inciden en la elección de un tipo específico de cuidado de los niños de 0 a 3 años, y se definieron cuatro
41 Este servicio incluye aquel que no es proporcionado por los padres o algún cuidador del niño, en centros de
cuidado y educación preescolar y guarderías. Excluye escuelas y jardín de infantes formal. 42 La muestra del estudio únicamente contiene dos grupos étnicos: afroamericanos y blancos. 43 El estudio identifica cuatro regiones de residencia en Estados Unidos: noreste, sur, oeste y medio oeste. 44La precisión de la información puede estar influenciada por el procedimiento con que se efectuó la encuesta; lo
más correcto es levantar este tipo de información de registros diarios, sin embargo, este procedimiento no fue usado en la citada encuesta.
46
tipos de cuidado: atención por familiares, atención por parte de canguro45, guardería, y colegio.
Entre los principales resultado de la investigación de Borra (2009), se tiene que los precios de las
guarderías y colegios son determinantes negativos y significativos en la decisión de la forma de cuidado
del infante. En cuanto a las horas de cuidado y la edad del niño, se tiene que a medida que estas
aumentan, existe mayor probabilidad de optar por cuidado no familiar. El ingreso familiar determina la
elección entre canguros y familiares: las familias de menores ingresos optan por el cuidado de un
familiar.
Una de las variables de principal interés para la autora es la relación entre el tiempo de trabajo de las
madres y las opciones de cuidado para los niños. En este sentido, se observa que cuando la madre
trabaja a tiempo completo, tiene mayor probabilidad de emplear canguros y menos centros de cuidado
formal, lo cual se puede atribuir a la flexibilidad de horario de cada una de las modalidades.
En el Ecuador, el análisis de los factores socioeconómicos determinantes de la asistencia a un centro de
desarrollo infantil es un tema cuya investigación ha sido reciente. Se cuenta con el trabajo de Barragán,
Espinosa, Rodríguez y Ulloa (2014), en donde se exploran las características socioeconómicas y
demográficas que influyen, de manera positiva o negativa, con la probabilidad de que los infantes de 0 a
5 años asistan a un centro de educación inicial, se realiza también una diferenciación entre los niños de
0-2 y de 3-4 años.
En comparación con los dos trabajos analizados anteriormente, se tienen como variables
independientes comunes: género, etnicidad y edad del infante, nivel de ingresos del hogar, educación
de la madre, empleo materno46, número de hermanos/as. Además de las variables detalladas, se
incluyen variables como: presencia de adultos inactivos dentro del hogar, región natural, área
(urbana/rural), y si en el hogar alguien recibe el Bono de Desarrollo Humano (BDH).
De esta investigación se obtuvo que las variables como el área de residencia, la región natural, la etnia y
la edad del infante, recibir el BDH, pertenecer al sector formal, los años de escolaridad y la condición de
ama de casa son determinantes positivos y significativos de la asistencia a un centro de educación
inicial, para los niños de 0 a 5 años de edad. El trabajo también indaga acerca de los determinantes de la
asistencia a un centro público de educación inicial, en donde se obtienen como determinantes
significativos positivos la etnia (indígena), la edad del niño y la recepción del BDH.
En el marco de investigaciones acerca de la utilización de Centros de Cuidado Infantil y Visitas a
Hogares47, se cuenta con el estudio realizado por José Rosero y Hessel Oosterbeek (2011: 2) acerca del
impacto las dos modalidades de atención infantil en algunos de los resultados del desarrollo del niño/a y
de la madre.
45 La atención por canguros tiene lugar en su propio hogar, pero incluye otras formas de cuidado remunerado no
institucionalizado. 46Se incluye variables que diferencian el trabajo formal, informal o si la madre es ama de casa. Dichas variables
fueron trabajadas en modelos diferentes con el objetivo de evitar problemas de multicolinealidad. 47Esta investigación se realiza sobre las modalidades de atención infantil anteriores al modelo de atención al
Desarrollo Integral Infantil, es decir, sobre los centros FODI, ORI e INFA.
47
Los autores encontraron que el servicio de visitas a hogares (CNH) tiene un impacto positivo en el
desarrollo cognitivo y motor de los niños/as, reduce la probabilidad de que el menor padezca de anemia
en un tercio, y reduce la depresión y el estrés de las madres; mientras que la asistencia a centros de
cuidado infantil no tiene impacto en el desarrollo cognitivo y motor de los niños/as, y además
incrementa la probabilidad de que el niño padezca desnutrición aguda. Con respecto a las madres, los
CIBV incrementan su participación en el mercado laboral, pero también aumentan el nivel de estrés y
depresión (Oosterbeek y Rosero, 2011: 29).
Debido a estos resultados, Oosterbeek y Rosero (2011: 3) concluyen que existe un trade-off entre los
resultados del desarrollo del niño/a y el bienestar de la madre, por un lado, y la participación en el
mercado laboral y el ingreso familiar, por otro.
Estadísticas descriptivas.
En esta sección se realiza un análisis de estadísticas descriptivas para caracterizar y distinguir a los
usuarios de CIBV y CNH, tomando en cuenta diferencias entre regiones geográficas, etnicidad,
características socioeconómicas, entre otras variables que permitan la identificación de desigualdades y
prioridades para la intervención de los servicios de CIBV y CNH. Además, se explora un modelo de
determinantes mediante el cual se analiza la evolución del perfil de usuarios de las dos modalidades,
tomando como insumo principal las Encuestas de Condiciones de Vida (ECV) de 2006 y de 2014.
A continuación se presentan estadísticas descriptivas con respecto a la asistencia a las modalidades de
atención CIBV y CNH para 2006 y 2014. Con el objetivo de realizar comparaciones en el acceso a las
diferentes modalidades de servicios de desarrollo infantilentre la ECV 2006 y la ECV 2014, el INEC ha
tratado de mantener las categorías similares en el levantamiento de la encuesta, razón por la cual se
compara la asistencia a entidades del ex Ministerio de Bienestar Social (MBS) y del ex Instituto Nacional
de la Niñez y la Familia (INNFA) en 2006, con la asistencia a Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) en
2014. Para esta comparación es necesario hacer algunas aclaraciones48: (1) las entidades del MBS e
INNFA atendían niños/as de 0 a 59 meses, mientras que los CIBV brindan sus servicios a los niños de 12 a
36 meses, ya que los infantes mayores a 36 meses son responsabilidad del Ministerio de Educación; (2)
la variable CIBV en la ECV 2014 captura únicamente las modalidades de atención directa y
emblemáticos, mientras que la categoría CIBV de convenio es difícil de capturar por cuanto en la
pregunta se incluyen las opciones de “otras instituciones públicas, de iglesia, ONG”, las mismas que
pueden referirse a CIBV de convenio (o no).
En el caso de CNH, la comparación entre la información de 2006 y 2014 es más sencilla, dado que para
ambos años se pregunta explícitamente acerca de la asistencia al servicio del Programa Nuestros Hijos,
en 2006, y Creciendo con Nuestros Hijos, en 2014. En este caso no se pierde información ya que este
programa se ejecuta solamente de manera directa.
48 Las mismas ya fueron explicitadas dentro de la descripción de métodos y de las limitantes encontradas en la
evaluación.
48
Como ya se expuso anteriormente, las modalidades CIBV y CNH se encuentran destinadas a brindar los
servicios para los niños/as de 12 a 36 meses y de 0 a 36 meses, respectivamente; sin embargo, en la
muestra para la ECV 2014, un 4% de los usuarios de CIBV son niños/as menores a 12 meses y 39% son
infantes mayores a 36 meses. Por tal razón se ha realizado la misma segmentación para el análisis de los
datos, incluyendo únicamente a aquellos niños/as dentro del rango etario correspondiente para la
modalidad.
Es importante resaltar que estas estadísticas se realizan a una escala muestral por cuanto la ECV no
garantiza representatividad para grupos etarios específicos. Los datos se presentan con factores de
expansión.
En el Plan Nacional para el Buen Vivir, meta 2.6, se establece que a 2017 el 65% de niños/as de 0 a 5
años participarán en programas de primera infancia, meta compartida entre el MIES (que tiene a su
cargo la competencia de desarrollo infantil de 0 a 3 años) y el Ministerio de Educación (responsable de
los niños de 4 a 5 años). Se evidencia en la muestra de niños/as de 0 a 36 meses de la ECV 2006 que
aproximadamente el 13% asiste a algún tipo de servicio de desarrollo infantil, mientras que para 2014 se
tiene una mayor asistencia a CDI, de alrededor del 29% niños/as menores de 36 meses.
Gráfico No. 13: Porcentaje de niños/as de 0 a 3 años que asisten a servicios de desarrollo infantil.
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES
En cuanto a la distribución de la asistencia de los niños/as a los servicios de desarrollo infantil, en
análisis por sexo se tiene, tanto para 2006 como 2014, una distribución similar y equitativa entre
hombres y mujeres.
49
Gráfico No. 14: Distribución en la asistencia a CIBV/MBS-ORI-INNFA y CNH. (Niños/as de 0 a 3 años)
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Es interesante además analizar la distribución de la asistencia de los infantes a los diferentes CDI. Se
observa una mayor participación de los servicios CNH en 2014, que pasa de 18,2% a 56,8%. Para CIBV, se
evidencia una reducción en términos porcentuales de la participación de este servicio lo que puede ser
explicado por la modificación de la población objetivo entre los dos años de análisis: en 2006 los centros
del MBS/ORI/INFA atendían a niños/as de 0 a 59 meses, mientras que para 2014 la atención se dirige
únicamente a niños de 12 a 36 meses; de ahí que para la población de 36 a 59 meses se tiene una
importante participación del uso de centros del Ministerio de Educación (37,9% de niños entre 36 y 59
meses).
Gráfico No. 15: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por etnia. (Niños/as de 0 a 3 años)
72.1%66.0%
50.0% 50.2%
10.1%
8.4%
20.8% 21.2%
17.8%25.6% 29.2% 28.6%
Indigena Afrodescendiente, negro o mulato
Mestizo, montubio u otros
Blanco
Otras
CNH
MBS/ORI/INNFA - CIBV
58.1%
37.7%
24.1%31.7%
32.4%
38.6%61.3%
57.9%
9.5%
23.8%14.5% 10.4%
Indigena Afrodescendiente, negro o mulato
Mestizo, montubio u otros
Blanco
2006 2014 *Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG Fuente: ECV 2006 y ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
50
La etnia es una de las variables que suele marcar diferencias importantes en el desarrollo infantil. Para la
construcción de las prevalencias en asistencia a CIBV y CNH por etnia se ha tomado como etnia del niño
a la autoidentificación de la madre. En el Gráfico se puede evidenciar que el servicio de CNH ha ganado
espacio entre 2006 y 2014 en todas las etnias, constituyéndose en el de mayor uso para los infantes de
autoidentificación mestiza y blanca; además, la mayoría de niños/as de autoidentificación indígena
utilizan los servicios de MBS/ORI/INNFA en 2006 y de CIBV en 2014, mientras que aquellos que se
autoidentifican como afroecuatorianos para 2014 utilizan en igual proporción los servicios de CIBV como
de CNH.
Además, al analizar la composición étnica dentro de CIBV y CNH, tanto para 2006 como para 2014, se
encuentran ligeras variaciones que son consecuentes con lo analizado en prevalencia; como es lógico,
estas distribuciones son similares a la demografía del país (Tabla).
Tabla No. 3: Distribución de la asistencia a servicios de desarrollo infantil, por etnia (Niños/as de 0 a 3 años)
2006 2014
MBS/ORI/INNFA CNH CIBV CNH
Indígena 18.3% 7.7% 20.9% 5.9%
Afrodescendientes, negro o mulato 11.6% 4.4% 8.5% 4.4%
Mestizo, montubio u otros 63.9% 80.0% 68.4% 87.7%
Blanco 6.2% 7.9% 2.3% 2.1%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
51
Gráfico No. 16: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por área de residencia (Niños/as de 0 a 3 años)
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES
En cuanto al área de residencia de los niños/as que hacen uso de los servicios de CIBV o CNH, se ha
elaborado estadística descriptiva sobre su prevalencia, es decir, del total de niños/as del área (urbana o
rural) que asisten a un servicio de desarrollo infantil, qué porcentaje hace uso de CIBV o CNH. En este
sentido, en el área rural para 2006 se observa un mayor uso (proporción) de los servicios del
MBS/ORI/INNFA (49,2%), seguido por los servicios de CNH (17,3%); mientras que para 2014 se observa
un notable incremento, proporcionalmente, en el uso de los servicios de CNH (54,2%), seguido por los
servicios de CIBV (25,7%). Para el área urbana, la dinámica que se observa es similar: existe una mayor
participación proporcionalmente de los servicios de MBS/ORI/INNFA (64,3%), seguido por CNH (18,9%)
en 2006, y para 2014 los servicios de CNH ganan espacio (61,7%), quedando los de CIBV en segundo
lugar (34,3%).
Gráfico No. 17: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por región natural (Niños/as de 0 a 3 años)
52
58%
35%47%
21%
89%
50%
3%43%
33%
69%
8%
43%
39%
22% 20%10%
2%7%
2006 2014 2006 2014 2006 2014
Sierra Costa Oriente
MBS/ORI CNH Otros
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privada, de iglesia, fundación u ONG Fuente: ECV 2006 y ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Con base en la muestra de la ECV 2014 y ECV 2006, se puede conocer en qué medida se están utilizando
los servicios de CIBV y CNH en cada región natural del país. Para las tres regiones se evidencia en 2006
un uso mayoritario de los servicios del MBS/ORI/INNFA, mientras que para 2014 se observa que los
servicios de CNH han ganado espacio: en la Sierra, por ejemplo, pasan de ser el servicio menos utilizado
en 2006 (con 6%) a ser el de mayor uso en 2014 (43%).
53
Gráfico No. 18: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por edad de la madre (Niños/as de 0 a 3 años)
45%
32%
58%
30%
45%
27%
58%
26%
46%66% 15%
59%
46%
52%
15%
54%
9%3%
27%
12% 9%
22%27%
20%
2006 2014 2006 2014 2006 2014 2006 2014
< 20 20-30 30-40 >40
CIBV CNH Otros
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG Fuente: ECV 2006 y ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Al analizar la asistencia a servicios de desarrollo infantil, es importante considerar la edad de la madre,
en especial para conocer cuál es la situación de los hijos/as de madres adolescentes, que se consideran
un grupo vulnerable. Se evidencia que para los dos años en análisis que los hijos/as de madres menores
a 20 años utilizan mayoritariamente los servicios de CNH (46% en 2006 y 66% en 2014).
Gráfico No. 19: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, por educación de la madre (Niños/as de 0 a 3 años)
78.6%
58.3%45.0%
2.9%
14.0%
21.0%
16.1%
7.4%20.8%
38.9%
97.1% 100.0%
No escolarizados o
primaria
incompleta
Educación primaria
Educación secundaria
Educación superior
Educación de posgrado
Otras
CNH
MBS/ORI/INNFA35.8% 30.7% 28.5%
12.1% 8.4%
55.6% 62.5%55.0%
35.9%
17.7%
8.6% 6.8%16.5%
52.0%
73.9%
No escolarizados o primaria
incompleta
Educación primaria
Educación secundaria
Educación superior
Educación de posgrado
2006 2014 *Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
54
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
En el Gráfico 19 se observa la asistencia a los servicios de desarrollo infantil según la educación de la
madre. En este caso se observan diferencias importantes a medida que el nivel educativo de la madre
incrementa, y se evidencia que a menor educación, mayor es el uso de los servicios de CIBV y CNH, tanto
para 2006 como para 2014. En 2006, la asistencia a CIBV por parte de niños/as cuyas madres no están
escolarizadas o tienen primaria incompleta es de 78,6%, seguido por 14% a CNH; mientras que
únicamente un 2% de las madres con educación superior hace uso de servicios de MBS/ORI/INNFA. Para
2014 CNH gana espacio: el 55,6% de niños/as de madres no escolarizadas o con primaria incompleta
hacen uso de este servicio, seguido por 35,8% que hacen uso de CIBV.
Gráfico No. 20: Asistencia a servicios de desarrollo infantil por estado civil de la madre (Niños/as de 0 a 3 años)
59.0%
53.8%
35.1%
26.8%
14.9%
18.8%
50.8%
58.5%
26.1%
27.4%
14.1%
14.6%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Sin Pareja
Casada/Unión Libre
Sin Pareja
Casada/Unión Libre
20
06
20
14
MBS/ORI/INNFA - CIBV CNH Otros
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG
** Sin pareja incluye: separada, divorciada, viuda y soltera
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Con respecto al estado civil de las madres cuyos hijos/as hacen uso de los servicios de desarrollo infantil
en la muestra de la ECV 2006 y la ECV 2014, se las ha clasificado en dos grupos: si la madre tiene o no
conviviente. En este sentido, no se evidencian diferencias en el nivel de acceso en uno u otro caso. Sí se
observa una diferencia entre los servicios: en MBS/ORI/INNFA y CIBV, para los dos años en análisis, hay
una mayor acogida por parte de madres solteras, separadas, divorciadas o viudas; mientras que en CNH
se evidencia una mayor participación por parte de madres casadas o en unión libre.
55
Gráfico No. 21: Asistencia a servicios de desarrollo infantil, según tamaño del hogar (Niños/as de 0 a 3 años)
34% 29% 27% 29%
42% 48% 59% 59%
24% 23%14% 12%
2 Miembros 3 Miembros 4 Miembros Más de 4miembros
57%49%
57%
8%15%
23%
35% 36%20%
3 Miembros 4 Miembros Más de 4miembros
Otros
CNH
CIBV oMBS/INNFA
2006 2014
Fuente: ECV2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Al analizar el tamaño del hogar en 200649 y 2014, se evidencia que a medida que aumenta el tamaño del
hogar, la utilización del servicio CNH se incrementa; en lo referente al servicio del MBS/ORI/INNFA o
CIBV, no se observa diferencias en el acceso relacionadas con el tamaño del hogar.
Además, es necesario analizar varias características del jefe de hogar, ya que se considera que influyen
en las decisiones de enviar a los niños/as a CDI, en este caso a CIBV o CNH. Con base en las ECV de 2006
y 2014, se tiene tanto para los hogares de niños/as que asisten a CIBV o MBS/ORI/INNFA, como a CNH,
que aproximadamente el 85% (ECV 2006) y 80% (ECV 2014) de los jefes de hogar son hombres.
Gráfico No. 22: Asistencia a servicios de desarrollo infantil por situación de pobreza por consumo y NBI
(Niños/as de 0 a 3 años) 2006
49 Se excluyeron a los hogares de dos miembros ya que el 100% de los que constan en la muestra asisten a servicios
de desarrollo infantil de la iglesia/ONG/fundación.
56
69,5% 69,2%
40,4%
20,5% 22,5%
14,8%
10,0% 8,3%
44,8%
Indigencia Pobres no indigentes No pobres
Pobreza por consumo
MBS/INNFA CNH Otros
49,4%60,9%
48,8%
13,1%
27,0%
5,6%
37,5%
12,1%
45,6%
Indigencia Pobres no indigentes No pobres
Pobreza por NBI
MBS/INNFA CNH Otros
2014
42,8%30,7% 25,8%
52,9%64,8%
53,2%
4,2% 4,5%21,0%
Indigencia Pobres no indigentes No pobres
Pobreza por consumo
CIBV CNH Otros
30,8% 28,9% 27,8%
63,5% 66,2%49,4%
5,7% 5,0%22,8%
Indigencia Pobres no indigentes No pobres
Pobreza por NBI
CIBV CNH Otros
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Respecto a las condiciones de pobreza, se tienen diferentes metodologías para determinar si un hogar está o no en una situación de pobreza. En la publicación de pobreza y desigualdad del INEC (2006: 4) se plantean dos formas para este cálculo: método indirecto (del ingreso o consumo)50 método directo
50 Constituye el valor monetario de una canasta básica de bienes y servicios para una persona en un período
determinado. Aquellos hogares cuyo consumo por persona es inferior a esa línea son considerados “pobres” (INEC, 2006: 5).
57
(NBI)51. Para el presente documento y con base en la ECV 2014, se ha identificado los hogares pobres mediante los dos métodos.
Al analizar la ECV 2006, se evidencia que la población categorizada como “pobre”, ya sea por el método
de pobreza por consumo o NBI, hace uso de los servicios del MBS/INNFA/ORI y CNH en mayor
proporción que la población que se clasifica como “no pobre”. La situación es similar al analizar la ECV
2014; la única diferencia es la proporción en que se utilizan los servicios de CIBV en comparación a CNH:
este último es de mayor uso.
Gráfico No. 23: Asistencia a servicios de desarrollo infantil y Bono de Desarrollo Humano (Niños/as de 0 a 3 años)
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG
Fuente: ECV 2006
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Es necesario analizar el acceso a CIBV y CNH por parte de los hogares que reciben el BDH, por cuanto
son grupos sociales que no tienen capacidad de acceso económico a ciertos servicios. En este sentido,
para 2006 se evidencia que aquellos hogares con niños/as menores a 3 años y que reciben el BDH
acceden principalmente a los servicios de MBS/INNFA/ORI (66%), seguido por CNH (25%) y otras
públicas (8%).
Gráfico No. 24: Asistencia a servicios de desarrollo infantil Bono de Desarrollo Humano 2014
51 Se basa en la clasificación de los hogares como pobres o no pobres de acuerdo con la satisfacción de sus necesidades básicas
(acceso a la educación, salud, nutrición, vivienda, servicios urbanos y oportunidades de empleo), de forma tal que los hogares con necesidades insatisfechas son considerados como pobres.
58
28% 28% 30%
53%66% 63%
18%6% 8%
Familia nunca recibió BDH Familia recibió el BDH pero ya no Familia recibe BDH
CIBV CNH Otras
*Otras incluye: Ministerio de Educación, de otras instituciones públicas, privadas, de iglesia, fundación u ONG
Fuente: ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Mediante la ECV 2014 se puede diferenciar tres grupos de familias en torno a la recepción del BDH: las
que no reciben el BDH, las que reciben el BDH, y las que recibieron el BDH en el pasado pero en la
actualidad no lo hacen. En este sentido, se evidencia que el uso de la modalidad CIBV por los tres grupos
en análisis es similar; mientras que para el servicio CNH, las familias que reciben BDH y aquellas que
recibieron en el pasado pero ya no lo hacen, utilizan este servicio en mayor medida, en comparación a
las familias que no reciben BDH.
Finalmente, de la caracterización de los usuarios de las modalidades CIBV y CNH a partir de las ECV de
2006 y 2014, se destaca: (i) a pesar del incremento en la asistencia a servicios de desarrollo infantil de
12,9% a 28,5%, alrededor del 70% de los infantes en el país no hacen uso de ninguna modalidad de
atención infantil; (ii) la modalidad CNH ha tenido un incremento en la participación de usuarios entre los
niños/as que asisten a algún tipo de modalidad de atención, de 18,2% a 56,8%, mientras que la
modalidad CIBV ha reducido su participación de 56,6% a 28,7%, situación que se ve reflejada en todo el
bloque de estadísticas; (iii) tanto en 2006 como en 2014 los niños/as que habitan en la zona rural
participan menos de estos servicios, en comparación a los niños/as que residen en el área urbana; (iv)
con respecto a la región de residencia, la Costa muestra un mayor uso de CNH, tanto para 2006 como
para 2014; (v) en 2014 una mayor proporción de madres adolescentes utilizan los servicios de CIBV y
CNH; (vi) en lo referente a la relación entre la escolaridad de la madre y la asistencia a CIBV o CNH, se
observa en 2006 una mayor participación de niños/as cuyas madres tienen educación primaria —ya sea
completa o no—, mientras que en 2014 se tiene un mayor porcentaje de niños/as que asisten cuyas
madres tienen educación secundaria; (vii) en 2014, para la modalidad CIBV, las familias de dos miembros
asisten en mayor proporción a este servicio, mientras que las familias de cuatro o más miembros utilizan
en mayor medida el servicio de CNH; (viii) en cuanto a situación de pobreza por consumo, se evidencia
una mayor participación de los niños/as de familias pobres en CNH en 2014 en comparación a 2006, y en
el caso de CIBV se observa una disminución de la participación en CIBV por parte de las familias pobres;
59
(ix) finalmente, las familias que reciben el BDH hacen uso principalmente de los servicios de CNH (63%) y
CIBV (30%) en 2014.
6.1.2. Focalización de usuarios con base en el registro social.
El registro social es un proceso de levantamiento de información socioeconómica (con alrededor de 100
variables) en los territorios con mayor incidencia de pobreza por NBI (según censo) y mayor
concentración de usuarios del BDH. Se lleva a cabo cada 5 años, y el último tuvo lugar en 201452. En este
proceso se recogió información de 2,1 millones de hogares, y a partir de allí se construyó un índice de
bienestar para los núcleos familiares, utilizando 34 variables correlacionadas con el consumo (por esta
razón, el índice se considera una proxy de la pobreza por consumo).
Este índice tiene un valor entre 0 y 100: se considera como 0 un hogar en las peores condiciones y 100,
en las mejores. Dentro de este rango se generan varios puntos de corte. El primero es en 24,8. Los
hogares por debajo de este puntaje se catalogan como extremadamente vulnerables; a continuación se
tiene el corte en 28,2, valor por debajo del cual se encuentran aquellos hogares receptores de BDH
(incluidos aquellos considerados como extremadamente vulnerables); luego se tiene el corte 34,7: todos
aquellos hogares por debajo de este valor se consideran como vulnerables, y el resto de la población es
no vulnerable.
Con el fin de caracterizar a los usuarios de CIBV, desde el MCDS se identifica a los niños/as de las bases
de SIIMIES que constan también en la base del registro social; de este ejercicio se colige que alrededor
del 50% de los infantes constan en ambas bases. La ventaja de estos datos es su posibilidad de capturar
la situación socioeconómica de las familias cuyos niños/as asisten a CIBV de convenio.
En registro social se cuenta con la información 47.396 núcleos familiares, en donde al menos un niño/a
asiste a CIBV; en este sentido, se puede identificar la condición socioeconómica de los usuarios de los
CIBV a través del índice de bienestar. Se evidencia que los CIBV que se administran directamente
mediante el MIES (administración directa y emblemáticos) tienen un menor porcentaje de usuarios en
condiciones de vulnerabilidad, receptores del BDH o extrema vulnerabilidad; mientras que los CIBV de
convenio presentan mejores niveles de focalización, teniendo alrededor del 63% de usuarios
pertenecientes a núcleos familiares vulnerables, receptores del BDH o extremadamente vulnerables
(Gráfico 24).
52 El Registro Social tiene como objetivo principal, constituirse en un mecanismo de identificación de hogares
pobres para los programas sociales del país. Al igual que otros países de la región, se base en utilización de
metodologías proxy means test
60
Gráfico No. 25: Distribución de usuarios de CIBV a partir del registro
social.
21%28% 24%
28%
35%35%
52%
37% 42%
Administración Directa Emblemático Convenio
Extremadamente vulnerable Vulnerable No vulnerable
Fuente: Registro social
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Además se cuenta con información del tamaño de hogar, mujeres jefas de hogar, escolaridad y afiliación
del jefe de hogar, hacinamiento, acceso a alcantarillado, tenencia de bienes y vehículos. Para los hogares
de niños/as que asisten a CIBV de administración directa, emblemáticos y de convenio, se observa, de
manera general, que a medida que el índice socioeconómico se incrementa, el tamaño de los hogares va
decreciendo, la cantidad de hogares con jefatura femenina es menor, se incrementa la escolaridad del
jefe de hogar y una mayor proporción se encuentra afiliado, la cantidad de hogares en hacinamiento va
decreciendo, el acceso a alcantarillado se incrementa, así como la tenencia de bienes y vehículos.
Modelo de determinantes
En la Tabla se detallan las variables utilizadas para capturar las características del niño, madre, jefe de
hogar y hogar.
Tabla No. 4: Estructura y definición de las variables utilizadas en el modelo econométrico a partir de la ECV 2006 y la ECV 2014
VECTOR VARIABLE DEFINICIÓN
VARIABLES
DEPENDIENTES
Asistencia a MBS/ORI/INNFA Variable dicotómica que toma el valor de 1 si el niño/a asiste a un centro del
MBS/ORI/INNFA, y 0 caso contrario.
Asistencia a CIBV Variable dicotómica que toma el valor de 1 si el niño/a asiste a Centro Infantil del
Buen Vivir, y 0 caso contrario.
Utilización del servicio CNH Variable dicotómica que toma el valor de 1 si el niño/a hace uso del programa
Creciendo con Nuestros Hijos, y 0 caso contrario.
VARIABLES DEL
NIÑO/A
Edad del niño/a Variable que indica la edad del niño/a.
Sexo del niño/a Variable que indica el sexo del niño/a (1=mujer).
VARIABLES DE Edad de la madre
Variable que indica la edad de la madre.
61
LA MADRE Etnia de la madre Variable que señala autoidentificación étnica de la madre (categoría base: mestizo).53
Estado civil de la madre Variable dicotómica que señala si la madre es casada o se encuentra en unión libre (1
cuando es casada o en unión libre, 0 caso contrario).
Nivel de escolaridad de la madre
Variable que señala el nivel de escolaridad de la madre según los niveles:
No escolarizado y primaria incompleta (*)
Educación primaria
Educación secundaria
Educación superior
Educación de posgrado
(*) Categoría base
VARIABLES DEL
HOGAR
Cantidad de niños/as hogar Cantidad de niños/as menores de tres años en el hogar.
Hogares receptores del BDH Variable que señala si el hogar es receptor del Bono de Desarrollo Humano.
Pobreza por necesidades básicas
insatisfechas
Variable dicotómica que toma el valor de 1 cuando el hogar es pobre por NBI, 0 caso
contrario.
Pobreza por consumo Variable dicotómica que toma el valor de 1 cuando el hogar al que pertenece el
niño/a es pobre por consumo, y 0 caso contrario.
Área Variable que señala si el área de residencia donde habita la familia es área rural (1).
Región Variable que señala la región natural de residencia de la familia. Categoría base:
Sierra.
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Resultados del modelo
Variables del niño
Tabla No. 5: Modelo de determinantes
MBS/ORI/INNFA CIBV CNH CNH
2006 2014 2006 2014
Var
iab
les
de
l niñ
o/a
Edad del niño/a 1,407 *** 1,288 *** 1,052
1,190 ***
(5,60) (8,63) (0,74)
(9,72)
Edad del niño/a al cuadrado 0,994 *** 0,996 *** 1,000
0,997 ***
(-4,43) (-6,70) (0,08)
(-7,77)
Sexo del niño/a (femenino)a 0,933
1,129
1,114
0,986
(-0,44)
(1,30)
(0,36)
(-0,19)
Var
iab
les
de
la
mad
re
Edad de la madre 1,074 0,988 0,920 1,059
(0,77)
(-0,28) (-0,47) (1,38)
Edad de la madre al cuadrado 0,999
1,000
1,001
0,999
(-0,66)
(0,30)
(0,21)
(-1,59)
53 No se cuenta con la identificación étnica del niño/a para 2006; se considera que será la misma que la de la
madre.
62
MBS/ORI/INNFA CIBV CNH CNH 2006 2014 2006 2014
Etnia de la madre (mestiza)a
Indígena 1,349
2,284 *** 0,337
0,629 ***
(1,32)
(6,27) (-1,47)
(-3,57)
Afrodescendiente 2,398 *** 1,552 ** 2,480
0,540 ***
(3,28) (2,04) (1,33)
(-3,29)
Blanco . 1,094 .
0,735
. (0,22) .
(-1,02)
Estado civil de la madre (tiene
pareja)a
0,852
0,767 ** 1,113
1,022
(-0,73)
(-2,26) (0,25)
(0,23)
Educación de la madre (no
escolarizado y primaria
incompleta)a
Educación primaria 1,311 1,173 1,301
1,402 **
(1,23) (1,04) (0,55)
(2,56)
Educación secundaria 1,131 1,440 ** 1,609
1,444 **
(0,41) (2,07) (0,82)
(2,47)
Educación superior 0,254 1,231 .
1,237
(-1,31) (0,72) .
(0,94)
Educación de posgrado . 0,489 .
0,458
. (-0,69) .
(-1,04)
Var
iab
les
de
l ho
gar
Cantidad de niños/as en el
hogar 1,243 ** 1,020
0,939
1,004
(2,52)
(0,35)
(-0,35)
(0,08)
Bono de Desarrollo Humano 1,380 * 1,003
1,916 ** 1,271 ***
(1,78)
(0,03)
(1,97)
(2,66)
Pobreza por necesidades
Básicas insatisfechas
0,659 * 0,788 ** 2,740 * 0,852 *
(-1,70)
(-1,98)
(1,75)
(-1,73)
Pobreza por consumo 1,229
1,071
0,627
1,071
(0,96)
(0,55) (-1,27) (0,73)
Área (rural) 1,203
1,263 ** 1,146 1,213 **
(0,96)
(1,97) (0,39) (2,17)
Región (Sierra)a
Costa 0,875
1,043 17,906 *** 2,215 ***
(-0,69)
(0,33) (4,84) (8,86)
Amazonía 1,387
1,107 2,998 0,792 *
(1,37)
(0,80) (1,41) (-1,94)
Galápagos
1,792 *
0,076 **
(1,76)
(-2,55)
Observaciones 3261 6305
3147
6305
Pseudo R2 0,134 0,094
0,157
0,080
Log likehood -610,547 -1,643,527
-202,441
-2,363,623
LR chi2(95) 188,630 342,323
75,194
409,386
Prob> chi2 0,000 0,000 0,000 0,000
Exponentiated coefficients; t statistics in parentheses
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
63
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Los resultados del modelo de determinantes deben ser analizados con precaución, principalmente
debido a que la ECV no garantiza representatividad para grupos etarios específicos. En este marco, se
hará énfasis en la dirección de la relación entre la variable dependiente y las independientes, mas no en
la magnitud.
Dentro del grupo de las variables del niño/a se tiene que la edad es una variable significativa, que se
asocia de manera positiva con la probabilidad de asistir a los servicios de MBS/ORI/INNFA en 2006 y con
la probabilidad de hacer uso de los servicios de CNH en 2006 y 2014. Se ha agregado también la
variable edad al cuadrado con el fin de conocer la forma de la relación, es decir, si es lineal o cuadrática;
en este sentido se encuentra una relación cuadrática, lo que quiere decir que a medida que se
incrementa la edad del infante, se incrementa la probabilidad de que haga uso de los servicios aquí
analizados, crecimiento que se da a una tasa decreciente.
Por otra parte, se encuentra que la variable sexo del niño/a no es significativa, lo cual quiere decir que
no existe una asociación entre ser mujer y asistir a los servicios de CIBV o CNH, situación que se
presenta en 2006 y se mantiene en 2014. Esto refleja el acceso equitativo de niños y niñas a los
servicios de desarrollo infantil.
A continuación se presenta el grupo de variables de la madre. Se encuentra que la edad no es una
variable significativa, lo que implica que no existe una asociación entre la edad de la madre y la
probabilidad de asistencia a los servicios de desarrollo infantil. En cuanto a la etnia, se tiene que el
hecho de ser indígena, en comparación a ser mestizo, incrementa la probabilidad de asistencia a los
servicios de CIBV en 2014 y reduce la probabilidad de asistencia a CNH; mientras que autoidentificarse
como afroecuatoriano incrementa la probabilidad de asistir a MBS/ORI/INNFA en 2006 y a CIBV, y
reduce la probabilidad de asistencia a CNH en 2014.
Respecto al estado civil de la madre, se ha encontrado que el hecho de que esté casada o en unión libre
disminuye la probabilidad de que haga uso de los servicios de CIBV en 2014. En cuanto a la educación
de la madre, esta variable es significativa únicamente para 2014, en donde el hecho de que la madre
haya concluido la educación primaria, en comparación a no tener educación, incrementa la
probabilidad de asistir a un CNH; mientras que el que haya concluido educación secundaria incrementa
la probabilidad de hacer uso de los servicios de CIBV y CNH.
Finalmente, se presentan las variables del hogar, en donde se encuentra que la cantidad de niños/as en
el hogar era un determinante de la asistencia a los servicios del MBS/ORI/INNFA en 2006, mientras que
para el resto de servicios y en 2014 es una variable que no se asocia significativamente con la
probabilidad de asistencia. En cuanto al BDH, se tiene que es una variable que se asocia positivamente
con la asistencia a los servicios de MBS/ORI/INNFA en 2006, y con la asistencia a CIBV y CNH en 2014.
Se incluyeron variables que reflejan la situación económica de las familias, como son la pobreza por NBI
y por consumo. En el caso de la pobreza por consumo, se encuentra que es una variable no significativa
para ningún servicio en ningún año; mientras que la variable pobreza por NBI es significativa y se asocia
64
de manera negativa con la probabilidad de asistencia a centros del MBS/ORI/INNFA y CNH en 2006, a y
CIBV y CNH en 2014. Se puede concluir que esta variable presenta resultados contradictorios con la
realidad, en donde el servicio se focaliza en la población más vulnerable.
En cuanto a variables geográficas, se tiene que el hecho de residir en el área rural, en comparación a
residir en el área urbana, incrementa la probabilidad de asistencia a los servicios de desarrollo infantil
de CIBV y CNH en 2014. Además, al analizar el lugar de residencia se tiene que el hecho de vivir en la
Costa54 se asocia con una mayor probabilidad de hacer uso del servicio de CNH en 2006 y en 2014,
residir en la Amazonía se asocia con una menor probabilidad de usar el servicio de CNH en 2014;
finalmente, para CIBV, en 2014 se encuentra una asociación significativa y positiva con residir en
Galápagos.
6.1.3. Análisis de incidencia distributiva de las modalidades CIBV y CNH.
En todos los países del mundo, los gobiernos intervienen activamente en la economía a través de una
compleja red que incluye erogaciones en programas públicos, gravámenes y regulaciones. Esta
participación no resulta neutral desde el punto de vista distributivo, ya que por lo general el nivel de
vida de las personas es afectado por las políticas públicas de manera no uniforme.
¿De qué manera se encuentran focalizados los servicios públicos de desarrollo infantil? Y ¿quiénes se
benefician de estos servicios? Son preguntas que pueden ser contestadas mediante el análisis de
incidencia distributiva. Los estudios de incidencia tienen dos objetivos centrales: estimar el grado de
focalización de una iniciativa pública, y estimar el impacto sobre la distribución del ingreso consumo, o
alguna de sus características como la pobreza o la desigualdad.
Designemos con { xic } a la distribución del nivel de consumo vigente (“con intervención”) y con { xis } a la
distribución del consumo en la situación contrafáctica en la que el programa no existe (“sin
intervención”). Dado que la iniciativa está vigente, se trata de un análisis de incidencia ex post. El
beneficio de la iniciativa para cada persona i está dado por:
(1)
Un estudio típico de incidencia provee dos resultados principales construidos a partir de la estimación
de la ecuación (1): (i) una evaluación del grado de focalización de la política pública, en términos de la
participación de los estratos de menores consumos en los beneficios totales del programa; y (ii) una
evaluación del impacto redistributivo de la política, lo cual requiere comparar la distribución real { xic}
con la contrafáctica { xis }.
A su vez, puede conocerse si la iniciativa es pro-pobre o pro-rico. En este punto resulta útil definir que se
clasifica a una iniciativa como pro-pobre si sus beneficios son mayores a medida que consideramos
54 En el caso de acceso, se deben hacer estudios complementarios para evaluar la existencia o no de oferta privada
en la zona de análisis. En este caso, los resultados deben tomar en cuenta esta limitación.
65
individuos u hogares de menores consumos.55 Un instrumento gráfico muy útil para ilustrar la
distribución de los usuarios de un programa público es la curva de concentración de beneficiarios56
(LB)57.
(2)
donde B(x) indica el valor promedio de la variable B, correspondiente a las personas con consumo x, f(x)
es la función de densidad del consumo, y μB es el promedio de B. Esta curva se construye marcando el
porcentaje de beneficiarios acumulados en cada p% de menor nivel de consumo de la población. LB se
grafica en una caja de dimensiones 1x1, parte del punto (0, 0) y llega a (1, 1). Un programa que tiene
usuarios distribuidos de manera igual en toda la población tiene una LB que coincide con la diagonal o
línea de perfecta igualdad (LPI). Una iniciativa pro-pobre implica una LB cóncava, que avanza siempre
por encima de la diagonal.
A parir de la curva LB se puede generar un índice, denominado índice de concentración, que en términos
continuos puede escribirse de la siguiente manera:
(3)
CB toma valores en el intervalo [-1, 1]. Números positivos (negativos) de CB indican una distribución de la
variable B (en nuestro caso cantidad de usuarios) más concentrada en los estratos de consumo más alto
(bajo). De esta manera, si CB toma valores negativos, indica una estructura pro-pobre.
Para implementar un estudio de incidencia distributiva, es necesario contar con una encuesta que releve
la participación de las personas en las iniciativas públicas vigentes y que incluya algún indicador de
bienestar individual (ingreso, consumo u otro) y con información del gasto público en cada intervención.
El análisis de impacto distributivo resulta más complicado que el de focalización dado que, por un lado,
muchas encuestas no contienen información detallada sobre transferencias en bienes y servicios, y por
otro lado el ejercicio de valorizarlas es conceptualmente complicado. En el presente estudio, por
limitaciones informativas sobre los costos para valorizar los servicios de las modalidades de atención de
desarrollo infantil, solo se trabajará sobre la focalización de los mismos por quintiles58 de consumo,
tomados de la ECV 2014.
55Se debe notar que esta definición difiere de la de una iniciativa progresiva (regresiva); ya que se dice que una
iniciativa es globalmente progresiva (regresiva) si el beneficio que genera, medido como proporción del ingreso, cae (aumenta) con el nivel de ingreso (Gaspariniet al., 2013).
56 Si bien en el cuerpo del documento trabajaremos, bajo la visión de derechos, con la noción de usuarios la literatura define a las herramientas analíticas para este tipo de análisis de esta manera.
57 Por lo general, se suele utilizar la curva de concentración de beneficios (Lb), para lo cual es necesario poder dimensionar dichos beneficios. En el caso en que sean homogéneos para todos los usuarios, la curva LB coincidirá con Lb.
58 Los quintiles dividen a la población, luego de ordenarla bajo algún criterio, en 5 partes iguales, conteniendo cada una el 20% de la población. En el caso del presente trabajo, el quintil 1 representa el 20% de la población de menor consumo, y el quintil 5 el 20% de mayor consumo.
66
En la región se han desarrollado algunos estudios de incidencia distributiva para iniciativas asociadas a la
primera infancia. Curcio y otros (2012) realizan un trabajo de identificación, descripción y
sistematización de los principales estudios sobre el gasto público dirigido a la niñez (GPdN) realizados en
América Latina y el Caribe, que incluye una revisión exhaustiva de los trabajos que cuantifican y analizan
el gasto en niñez correspondiente a los últimos años y que indagan acerca de la incidencia distributiva
de esas erogaciones.
Con relación al relevamiento sobre estudios de incidencia distributiva, los autores notan que si bien
existe en la región una larga trayectoria sobre análisis de incidencia del gasto público y social desde
diferentes perspectivas, pocas iniciativas han apuntado a grupos poblacionales específicos, como el
constituido por los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, es preciso notar que en general los estudios
no distinguen en particular programas de desarrollo infantil, sino que se habla de gasto en salud,
educación y asistencia social; incluyendo por lo general en cada uno a distintos grupos poblacionales.
El relevamiento de casos para los dieciséis países seleccionados de la región muestra que la principal
metodología utilizada es el análisis de incidencia-beneficio (AIB). En términos generales, los resultados
indican que el gasto en educación primaria y en salud es progresivo, mientras que el gasto en seguridad
social y pensiones presenta un carácter marcadamente regresivo.
Por otro lado, los trabajos de la Universidad de Salta de 2011 y de la Dirección Provincial de Estudios y
Proyecciones Económicas (DPEPE) de la Provincia de Buenos Aires de 2014, ambos de Argentina y con
apoyo de UNICEF, aplican la metodología de AIB exclusivamente para el gasto público social dirigido a la
niñez.
El estudio de la Universidad de Salta trabaja sobre los sectores de educación, nutrición, salud, agua
potable y alcantarillado, para el período 2004-2009. Entre los principales resultados, el estudio remarca
que en educación “se aprecia una importante brecha entre estratos socioeconómicos que favorece más
a los niños que residen en hogares con menor nivel de ingresos, a pesar de que la disparidad fue
achicándose con el tiempo (...)”; resultado que también se observa para el gasto en comedores
escolares y copa de leche, pertenecientes al sector de nutrición.
Para el rubro salud no pudo efectuarse un examen demasiado detallado del gasto público social dirigido
a la niñez, y sin embargo pudo advertirse con mediana claridad las fuertes desigualdades de acceso a la
cobertura médica en la provincia de Salta: de cada 100 niños de 0 a 4 años de edad del estrato de menor
ingreso de la sociedad, 93 no cuentan con cobertura médica, contra 20 del estrato de ingresos más
elevados. Esta conclusión se mantiene, aunque con un menor dramatismo, al evaluar la situación de los
menores de 18 años en general. Por último, el estudio muestra que el gasto en agua potable y
alcantarillado proporcionó un claro ejemplo de carácter redistributivo neutro.
Por su parte, el trabajo de la DPEPE analiza la incidencia específica y agregada de los siguientes tipos de
categorías de gastos para el año 2013: ayuda directa; educación; nutrición y alimentación; y salud, entre
otros. Dichas categorías se dividen en sub-categorías, y los resultados encontrados establecen que
“todas las categorías muestran un carácter progresivo que se concentra en los estratos de menores
ingresos, aun cuando esto no se cumpla para ciertas categorías. Las categorías de ‘Nutrición y
67
alimentación’ y ‘Ayuda directa’ emergen como las que exhiben mayor concentración de la inversión
pública sobre los grupos de menores ingresos, aunque dada su importancia en términos relativos,
‘Educación’ es la que presenta el mayor impacto redistributivo”.
A continuación se presentan los resultados del análisis de incidencia distributiva para las modalidades de
desarrollo infantil CIBV y CNH. Como se comentara oportunamente en la sección metodológica, se
trabajará con el componente de focalización en términos de la participación de los estratos de menores
consumos en los beneficios totales de la iniciativa. Para ello, se presentarán las herramientas descritas
con anterioridad sobre la distribución de los usuarios de las modalidades CIBV y CNH por quintiles de
consumo, las curvas de concentración y los índices de concentración asociados para ambas modalidades
a partir de la ECV 2014.
De manera complementaria al análisis de estadísticas descriptivas presentado con anterioridad, y con la
finalidad de dimensionar el tema de este estudio, en el anexo 3 se muestran por quintiles de consumo la
asistencia de niños y niños menores a 3 años a los distintos tipos de centros de desarrollo infantil (CIBV,
CNH u otros), contemplando a su vez a quienes no asisten a ningún tipo de centro. De allí se deprende
que independientemente del nivel de consumo, alrededor del 75% de niños y niñas menores de 3 años
no asiste a ningún centro de desarrollo infantil. En los quintiles 1 y 2, la proporción de niños y niñas que
asisten a CIBV o CNH es aproximadamente del 25%, porcentaje que disminuye gradualmente alrededor
de un 5% en los quintiles 3 y 4, y que llega al 5% en el superior. A su vez, se destaca el hecho de que en
todos los quintiles es mayor la proporción de niños y niñas que asisten a CNH respecto a CIBV.
Finalmente, se observa que el porcentaje de niños y niñas que asisten a otros tipos de centros es de
alrededor del 3% en los primeros 3 quintiles, y aumenta sustancialmente en los superiores, llegando a
un 10% en el 4 y a un 21% en el 5.
Gráfico No. 26: Asistencia por tipo de centro de desarrollo infantil y quintiles de consumo, 2014.
75%72% 75% 77%
73%
3%4%
5%10%
21%13%15%
12%
10%
3%9% 10% 8%4% 2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
q1 q2 q3 q4 q5
NO ASISTE OTROS CNH CIBV
Fuente: ECV 2006 y ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
El gráfico a continuación muestra la distribución de los usuarios de las modalidades CIBV y CNH, por
quintiles de consumo. Allí se aprecia que ambas modalidades presentan una estructura de distribución
68
de usuarios similar, difiriendo levemente en el quintil 1 (donde CIVB presenta proporcionalmente más
usuarios) y en el quintil 4 (donde CNH presenta proporcionalmente más usuarios). En particular, se
destaca el hecho de que tanto en CIBV como en CNH los primeros dos quintiles (o el 40% de los niños en
hogares de menor nivel de consumo) representan entre el 60% y el 65% del total de usuarios, mientras
que el quintil superior menos del 5%.
Gráfico No. 27: Distribución de usuarios CIBV y CNH, 2014. 0
510
15
20
25
30
35
40
% U
suari
os
1 2 3 4 5Quintil de consumo
CIBV CNH
Fuente: ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
De acuerdo con estos resultados, las curvas de concentración para ambas modalidades ilustradas en el
Gráfico No. 28: Curvas de concentración CIBV y CNH, 2014muestran una estructura pro-pobre, ya que
son cóncavas y están por encima de la línea de perfecta igualdad. Asimismo, los índices de
concentración del cuadro 10 muestran valores negativos, confirmando la estructura pro-pobre de ambas
modalidades; y que la participación de los estratos de menores recursos es más fuerte en la modalidad
de CIBV que en la de CNH.
Este resultado es consistente, una vez que se considera que la cantidad de niños y niñas que asisten a la
modalidad CNH es sustancialmente mayor que la que atiende a CIBV, tal como puede observarse en la
Tabla del anexo 3.
Si bien del total de niños de los quintiles más bajos es mayor la proporción de niños que asisten a CNH
que a CIBV, esta última modalidad presenta una estructura pro-pobre más fuerte, ya que del total en
esta modalidad, son proporcionalmente más los niños y niñas pertenecientes a los quintiles más bajos.
Gráfico No. 28: Curvas de concentración CIBV y CNH, 2014.
69
0.2
.4.6
.81
% A
cum
ula
do
de u
su
ario
s
0 .2 .4 .6 .8 1% Acumulado de niños y niñas
CIBV CNH
LPI
Fuente: ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Tabla No. 6. Índice de concentración, 2014
CIBV CNH
-0,17 -0,11
Fuente: ECV 2014 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
De esta manera, los resultados mostrados con las distintas herramientas explican una estructura pro-
pobre de los servicios de las modalidades de desarrollo infantil CIBV y CNH, y que se encuentran
mayormente focalizados en el 40% de la población de menor consumo. Dicha focalización es levemente
más fuerte en los CIBV que en CNH, a pesar de que este acoge a una mayor cantidad de niños en el
segmento de la población. Sin embargo, es importante destacar que aún existen espacios para dirigir
más recursos a los niños y niñas de menor estrato social, ya que un porcentaje considerable de niños y
niñas (entre el 35% y el 40% aproximadamente) son usuarios de los servicios de desarrollo infantil y
pertenecen al 60% de la población de mayores recursos. Este porcentaje se reduce a menos del 20% de
usuarios al considerar el 40% de la población de mayores recursos y, como se mencionó con
anterioridad, al 5% al considerar solo al quintil superior. Asimismo, en este punto es preciso recordar
que existe un porcentaje cercano al 75% de niños en todos los quintiles que no asisten a ningún tipo de
centro de desarrollo infantil; hecho que debe tenerse en cuenta para establecer la aceptación de este
tipo de servicios por parte de las familias ecuatorianas y para atraer a una mayor cantidad de niños y
niñas pertenecientes a los quintiles más bajos.
70
Para finalizar, y siguiendo a Gaspariniet al. (2013), es importante aclarar que los resultados mostrados
en esta sección son útiles para contribuir al debate sobre el gasto público y su asignación. Sin embargo,
como cualquier resultado sencillo, debe ser tomado con prudencia. Por ejemplo, la evidencia de que el
gasto en desarrollo infantil está focalizado en la población pobre es consistente con realidades muy
diversas. Puede ser consecuencia de la acción deliberada del gobierno con restricciones de recursos que
elige focalizar en los sectores más necesitados, prestando buenos servicios solo en los territorios así
identificados; pero también puede ser consecuencia de que las familias con más recursos abandonen la
prestación pública, a la que únicamente asisten personas pobres al no poder afrontar el costo de un
servicio privado. En ambos casos, el resultado de incidencia es el mismo (y es útil conocerlo), pero su
evaluación normativa depende de las circunstancias que lo generan.
6.1.4. Percepción.
Para esta sección del análisis, se utiliza como fuente de información, la evaluación de percepción
ciudadana de siete servicios públicos realizada por la Secretaría Nacional de Administración Pública,
entre los cuales se evalúa la percepción sobre los servicios de CIBV. Se encuentran tres resultados macro
a través de los siguientes índices:
i. Índice de percepción ciudadana: es el resultado promedio de las evaluaciones de satisfacción o
insatisfacción hacia la unidad prestadora de servicio por parte de los usuarios del servicio.
La escala de evaluación cuenta con la siguiente segmentación de respuestas:
Se encuentra que los CIBV tienen un índice de percepción de 8,7, superior a la media (8,2). El
resultado se puede catalogar como satisfacción por parte de los usuarios al servicio.
ii. Percepción de mejora: resultado promedio de las evaluaciones de la percepción de mejora entre
el servicio actual en comparación con el anteriormente entregado.
En la percepción de mejora se tiene un puntaje de 8,9, indicando una evolución con respecto al
servicio que se brindaba en años anteriores. Resultado que de igual manera es superior a la
media de los siete servicios analizados (8,5).
71
iii. Índice neto promotor: resultado de la diferencia entre el porcentaje de usuarios que
recomiendan (promotores) el servicio y aquellos que no lo recomiendan (detractores); esta
diferencia porcentual constituye el índice neto promotor.
En este índice se encuentra un valor de 73%, superior a la media (41%), indicando que los
usuarios tienden a recomendar este servicio.
Al analizar la satisfacción, percepción de mejora e índice neto promotor, por región natural, se
encuentra que en la Costa el servicio tiene una mayor puntuación en los tres índices. En la tabla 11se
puede apreciar los índices según la región natural.
Tabla No. 7: Percepción ciudadana servicios CIBV, por región natural.
1.
2. Índice de
percepción
ciudadana
3. Percepción de
mejora
4. Índice neto
promotor
5. Costa 6. 9,2 7. 9 8. 78%
9. Oriente 10. 8,3 11. 8,7 12. 71%
13. Sierra 14. 8,6 15. 8,9 16. 70%
Fuente: SNAP 2015 Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
También se cuenta con la evaluación de los componentes del servicio: infraestructura (edificación,
espacio y mobiliario donde recibir el servicio), equipamiento y materiales (herramientas, instrumentos y
materiales para brindar el servicio), tramitología (los pasos a seguir para obtener el servicio), personal
de atención (capacitado para brindar el servicio) y tecnología de contacto (acceso a la información de los
servicios y lugares donde se prestan).
Con relación a los componentes del servicio CIBV, se encuentra que las personas consideran a la
tecnología de contacto como un componente importante en el servicio (9,1/10), respecto al cual se
encuentran insatisfechos (7,5/10); se aconseja en este sentido mejorar el acceso a información
mediante el uso de internet. Se consideran importantes también la infraestructura (8,8/10), el
equipamiento y materiales (8,9/10), la tramitología (9,1/10) y el personal (9,3/10).
72
6.2. Coherencia.
Los servicios de desarrollo infantil, CIBV y CNH, son parte de una política de desarrollo infantil integral
impulsada desde la Constitución y el gobierno central, y ejecutada a través de la coordinación del
Ministerio Coordinador de Desarrollo Social y el apoyo de varias instituciones públicas (tanto del sector
social como de otros sectores).
Así, la Constitución del Ecuador, formulada en 2008, reconoce por primera vez el nivel de educación
inicial como parte del sistema educativo. En el artículo 344 se estipula que “el sistema nacional de
educación comprenderá las instituciones, programas, políticas, recursos y actores del proceso educativo,
así como acciones en los niveles de educación inicial, básica y bachillerato, y estará articulado con el
sistema de educación superior”.
Posteriormente, el 12 de octubre de 2012, el Gobierno Central declara a la política de desarrollo infantil
como prioritaria para el estado ecuatoriano, universal y obligatoria (MIES, s.f. pág. 6).
En esta misma línea, la priorización de la política de desarrollo infantil se refleja en el Plan Nacional del
Buen Vivir, 2013 – 2017, el mismo que en la meta 2.6. Establece la universalización de la cobertura de
programas de primera infancia para niños/as menores de 5 años en situación de pobreza y alcanzar el
65,0% a nivel nacional.
La política pública de desarrollo infantil integral abarca dos grandes aristas principalmente: la educación
y la salud. En torno a la primera, se identifican dos garantes del derecho: para los niños y niñas de 0 a 3
años, el MIES es el encargado de ofertar educación inicial (subnivel 1), a través de los CIBV y del
programa CNH; posteriormente, el Ministerio de Educación es el responsable de la educación inicial
subnivel 2, dirigida a niños y niñas de 3 a 5 años, dicho nivel actualmente es ofertado únicamente a
través de centros infantiles. Por otro lado, en cuanto a salud, el Ministerio de Salud es el encargado de
garantizar la atención oportuna de las y los niños de 0 a 5 años (MCDS, 2014, pág. 33 – 34).
En este sentido y en lo que respecta al área de educación incluyendo los programas de desarrollo
infantil, el país hizo un esfuerzo por el contar con un currículo de educación inicial aplicable tanto a los
servicios del MIES (para menores de 3 años en el Sub nivel 1) como para los servicios del Ministerio de
Educación (para mayores de 3 años en el Sub Nivel 2). Así, mediante Acuerdo Ministerial 0042-14 de 11
de marzo de 2014, el Ministro de Educación oficializa el Currículo de Educación Inicial elaborado para
sus dos sub niveles. El artículo 27 del reglamento de la LOEI, establece que el Subnivel 1 es no
escolarizado y comprende a infantes de hasta 3 años de edad y que el Subnivel 2 comprende a infantes
de 3 hasta 5 años de edad. Esta acción se enmarca en lo establecido en el mismo reglamento en sus
artículos 9 y 10 que determina que los currículos emitidos por planta central son de aplicación
obligatoria y que puede complementarse de acuerdo a características propias del territorio a través de
la aplicación de propuestas innovadoras. (Ministerio de Educación, 2014)
El Currículo de Educación Inicial, recoge aportes de la trayectoria curricular acumulada a este nivel
educativo en el país, así como también experiencias e investigaciones innovadoras sobre la primera
infancia que se han elaborado dentro y fuera del Ecuador. Estos estudios constituyen el sustento técnico
73
para el Currículo de Educación Inicial. El Currículo de Educación Inicial surge y se fundamenta en el
derecho a la educación, atendiendo la diversidad personal, social y cultural. (Ministerio de Educación,
2014)
Desde esta lógica y en base al trabajo del Ministerio de Educación, el currículo da valor a los deseos,
sentimientos, derechos y expectativas de los niños, considerando y respondiendo a sus especificidades
(nivel de desarrollo, edad, características de personalidad, ritmos, estilos de aprender, contexto cultural
y lengua). Así mismo el currículo considera que el desarrollo del niño es integral y que por tanto lleva
implícitos aspectos cognitivos, sociales, psicomotrices, físicos y afectivos. El objetivo es apoyar el
proceso de aprendizaje y de desarrollo de los niños. Para esto se sostiene, el currículo y la reforma
planteada se sustenta en el buen trato dentro del aula y en propiciar relaciones positivas con los niños.
Así mismo reconoce a la familia como institución educativa, por lo que plantea la necesidad de que
participen y apoyen el proceso educativo.
En base a estos elementos generales, las características del diseño curricular son las siguientes:
i) Coherencia: en relación a los fines y objetivos de la educación inicial
ii) Flexibilidad: la propuesta es orientadora por lo que la implementación acepta diferentes formas
de ejecución.
iii) Integración curricular: en el sentido de que mantiene equilibrio entre todos los ámbitos del
desarrollo integral.
iv) Progresión: porque existe secuencialidad en el diseño de la propuesta de acuerdo a la edad.
v) Comunicabilidad: como la necesidad de enfatizar los enunciados para facilitar su comprensión y
apropiación.
El currículo se organiza sobre tres ejes de desarrollo y aprendizaje. El primer eje es el de desarrollo
personal y social. Este eje integra los aspectos relacionados con el proceso de construcción de la
identidad del niño, a partir del descubrimiento de las características propias y la diferenciación que
establece entre él y las otras personas, promoviendo el creciente desarrollo de su autonomía. El
segundo eje es el de descubrimiento del medio natural y cultural. En este eje se contempla el desarrollo
de habilidades de pensamiento que permiten al niño construir conocimientos por medio de su
interacción con los elementos de su entorno, para descubrir el mundo exterior que le rodea. El tercer
eje es el de expresión y comunicación. Alrededor de este eje se desarrolla la capacidad de expresar y
comunicar por parte de los niños, empleando las expresiones de los distintos lenguajes y lenguas como
forma para exteriorizar pensamientos, emociones, actitudes y experiencias (Ministerio de Educación,
2014)
A partir del currículo de manera complementaria el Ministerio de Inclusión Económica y Social en
conjunto con el Ministerio de Educación, desarrollaron dos instrumentos normativos complementarios:
i) la Norma Técnica para los servicios institucionalizados de desarrollo integral para la primera infancia; y
ii) la Normativa para la Autorización de Funcionamiento de la Prestación de Servicios de Desarrollo
74
Integral para la primera infancia que ofertan atención a niñas y niños de 0 a 5 años para entidades
particulares, fiscomisionales y públicas.
La Norma Técnica para los servicios institucionalizados como se ha explicado, es el resultado de un
trabajo conjunto entre el Ministerio de Educación junto con el Ministerio de Inclusión Económica y
Social y busca establecer los estándares para la prestación de los servicios institucionalizados de
desarrollo integral de la primera infancia y establecimientos educativos, donde se imparte educación
inicial para niñas y niños de 0 a 5 años de edad. Esta normativa es de cumplimiento obligatorio.
La misma incluye en su parte inicial los conceptos que guían los estándares y el cumplimiento de los
mismos. Estos incluyen entre otros la noción de ambientes de aprendizaje, el significado dela
autorización de funcionamiento, el significado del código de convivencia, el significado del currículo de
educación inicial, el concepto de desarrollo integral para la primera infancia, el concepto de educación
inicial, el significado de los estándares, el concepto de interculturalidad y de inclusión. La norma incluye
regulaciones para las siguientes áreas:
i) Gestión educativa: que incluye la planificación institucional, el plan educativo institucional, la
autoevaluación institucional, el currículo educativo y el acompañamiento a los niños/as;
ii) Gestión de cuidado: en este caso, se incluyen las actividades que las unidades van a hacer en
relación a cuidado en los espacios de aprendizaje, limpieza e higiene, salud preventiva y
nutrición;
iii) Gestión familiar comunitaria y redes sociales: que incluye las normas de regulación de los
comités de padres y madres de familia y sus niveles de responsabilidad, la función de las
redes y el trabajo en la restitución de derechos;
iv) Gestión del Talento Humano: que incluye el cumplimiento de perfiles, desempeño, evaluación
docente funciones y ambiente laboral;
v) Gestión de Riesgos;
vi) Gestión de Infraestructura: el mismo incluye las condiciones de seguridad y de espacios físicos
que se requieren para el funcionamiento;
vii) Gestión de mobiliario: aquí se incluyen las condiciones de seguridad y accesibilidad al mobiliario
y material en ambientes de aprendizaje, áreas de descanso, áreas de salud, áreas de
alimentación y áreas administrativas;
viii) Mantenimiento y limpieza de instalaciones y;
ix) Gestión administrativa.
Por otro lado, la Normativa para la Autorización de Funcionamiento de la Prestación de Servicios de
Desarrollo Integral para la primera infancia es complementario a la Norma Técnica para los servicios
institucionalizados de desarrollo integral. La misma tiene como objeto regular la autorización de
funcionamiento, renovación, ampliación y control de la prestación de los servicios de desarrollo infantil
de la primera infancia.
En la misma se recogen los principios que guían la atención de niños y niñas en los servicios de
desarrollo infantil. Entre estos se incluyen: el concepto de interés superior de los niños y niñas que
75
busca garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos. Se incluye además el concepto de desarrollo
infantil integral, la protección y el cuidado. Se explica lo que significa una comunidad de aprendizaje, la
corresponsabilidad de la familia como elemento del proceso educativo y la importancia de crear
procesos con calidad y calidez en donde las niñas y los niños son el centro del proceso. En todos estos
procesos, se hace énfasis en la necesidad de incluir los conceptos de interculturalidad entendido como
el reconocimiento y respeto a las distintas nacionalidades, la integralidad entendida como el desarrollo
integral del ser humano y la inclusión como la igualdad de oportunidades a comunidades, pueblos,
nacionalidades y grupos con necesidades educativas especiales.
De acuerdo a esta norma, se concibe a los servicios de desarrollo infantil de carácter institucional como
aquellos que se ofertan para los subniveles 1 y 2 dentro de un espacio físico definido. Estos servicios se
ofertan a través de instituciones públicas (fiscales o municipales), fiscomisionales y particulares. Se
aclara además que, en el caso de instituciones públicas, el Ministerio de Educación se encargará de la
oferta del Subnivel 2.
La norma incluye consideraciones para los horarios. Se incluyen además condiciones específicas para los
casos de discapacidades y su evaluación en el caso unidades fiscales.
La norma define además como obligatoria la utilización del currículo de educación inicial aprobado por
el Ministerio de Educación. Así mismo es obligatorio el cumplimiento de los estándares contenidos en la
norma técnica. En el caso de los centros privados, se define la necesidad de contar con un plan de becas
para hogares de pocos recursos. En los casos en que se ofrezca por parte del centro, educación
intercultural bilingüe, el mismo deberá contar con personal que utilice como lengua principal de
educación la de la nacionalidad respectiva y el español como lengua de relación intercultural.
La autorización de creación y funcionamiento, es el permiso que se otorga a las instituciones que
oferten servicios de desarrollo integral para la primera infancia, de manera que las mismas puedan
iniciar su funcionamiento. Esta se obtiene primero de manera provisional (6) meses y una vez se
cumplan todos los requisitos (incluyendo la norma técnica), se emite una autorización definitiva con
vigencia de (5) años.
Desde el nivel estratégico, se han construido de manera coherente, un marco normativo que apoya la
implementación de las acciones de desarrollo infantil tanto desde la construcción de un currículo que es
flexible en su aplicación así como con el acompañamiento con normas que definen estándares para
cumplimiento de proveedores públicos y privados.
Así mismo se evidencia que las políticas de desarrollo infantil integral no se encuentran aisladas, por el
contrario responden a un esfuerzo institucionalizado de garantizar acceso a educación y salud desde el
nacimiento. Si bien han existido avances importantes, sobre todo en el tema de normativa, la evaluación
logró identificar que aún hace falta fortalecer las acciones de coordinación de políticas públicas.
Como se ha explicado, si bien el estado en su conjunto puede influenciar en variables estructurales de
acuerdo a la aproximación utilizada, es en las inter relaciones que se crean al interior de los espacios de
desarrollo (variables de procesos), en donde la política pública adquiere un sentido en relación a los
76
resultados sobre el desarrollo infantil. En secciones posteriores se incluirán los hallazgos tanto entre
educadores y padres de familia, que exploraron estas relaciones desde un enfoque cualitativo.
En relación a las entrevistas realizadas tanto a nivel nacional como en el territorios, uno de los
principales problemas que se presentan es la dificultad de continuidad educativa entre el subnivel 1
(MIES) y subnivel 2 (MINEDUC), principalmente porque las instituciones no manejan un mismo sistema
de información que facilite y garantice la asignación de cupos entre los dos niveles de educación. En este
caso, no existen de manera formal mecanismos que garanticen el paso de los niños desde las
modalidades atendidas por el MIES al nivel de educación inicial atendido por el Ministerio de Educación.
En varios grupos focales, se identificaron sobre desde las educadoras, casos de niños mayores a 3 años
(sobre edad) que siguen asistiendo al Subnivel 1. En este contexto, no existen tampoco protocolos para
la atención diferenciada de estos casos.
6.3. Eficiencia y eficacia.
En cuanto al tema de eficiencia y eficacia, en el marco del presente documento se entenderán como
conceptos relacionados. Se partirá de la revisión de la capacidad del MIES como responsable
institucional en el país, en el cumplimiento de las metas que para el desarrollo infantil han sido
establecidas. En las mismas se incluyen las relacionadas al incremento de la infraestructura física sobre
todo en la construcción de CIBV emblemáticos y en el cumplimiento de las metas de micro planificación
en relación a la cobertura de los servicios del MIES. Este análisis es complementario al análisis de
brechas y de incidencia distributiva que fue presentado anteriormente.
6.3.1. Indicadores de cobertura.
Infraestructura CIBV emblemáticos.
Como se expuso en la metodología, el análisis en construcción de CIBV emblemáticos se realizará
comparando objetivos del proyecto inicial y objetivos del proyecto actualizado.
El proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y equipamiento de Centros Infantiles del Buen
Vivir” inicialmente tuvo como objetivo la construcción de 1000 CIBV emblemáticos a escala nacional. Su
ubicación fue definida mediante varios criterios de priorización, que incluyeron: condición
socioeconómica del territorio, densidad poblacional, cobertura actual, entre otras; así se definieron 222
cantones y 924 parroquias en donde se deberían construir los centros entre 2012 y 2017.
Posteriormente, debido a la situación de la economía ecuatoriana y con el objetivo de priorizar y
mejorar la focalización de la intervención en 2015, se redujo el objetivo de construcción de CIBV
emblemáticos a 379 hasta 2017, y 27 centros de atención directa readecuados.
Actualmente se cuenta con 68 CIBV construidos y en funcionamiento entre enero de 2012 y octubre de
2015, los cuales están distribuidos nacionalmente de la siguiente manera:
Tabla No. 8: CIBV emblemáticos construidos entre 2012-2015
77
Provincia 2013 2014 2015 Total
Azuay 0 4 0 4
Carchi 4 0 0 4
Chimborazo 0 0 3 3
Cotopaxi 0 1 0 1
Esmeraldas 1 3 3 7
Guayas 5 5 0 10
Imbabura 0 0 2 2
Loja 2 0 0 2
Los Ríos 2 2 1 5
Manabí 3 2 2 7
Morona Santiago 2 0 1 3
Napo 0 2 3 5
Orellana 0 1 3 4
Pichincha 1 4 0 5
Santa Elena 1 0 0 1
Santo domingo 3 1 0 4
Sucumbíos 2 0 0 2
Total 26 25 17 69
Fuente: Registros administrativos del MIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Gráfico No. 29: Avance acumulado en infraestructura, CIBV
emblemáticos.
78
Fuente: Registros administrativos del MIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Además, a diciembre 2015, se cuenta con 7 obras paralizadas en las provincias de Esmeraldas, Guayas y
Los Ríos. En la Tabla se exponen los motivos de estas paralizaciones según lo informado por las
Secretarías Zonales de SENPLADES.
Tabla No. 9 : Obras paralizadas (CIBV).
Provincia Cantón Parroquia Nombre de la
obra
Avance
físico Observaciones
Esmeraldas Esmeraldas Rocafuerte CIBV Rocafuerte 55% Obra paralizada, en proceso de recontratación.
La construcción de dos obras se suscribió en el
mismo contrato. Esmeraldas Esmeraldas Montalvo CIBV Montalvo 19%
Manabí Pedernales Pedernales CIBV María Luisa 96,5% Obra paralizada, en espera el pago del anticipo
del contrato complementario.
La construcción de las dos obras se suscribió
en el mismo contrato.
Manabí Pedernales Pedernales CIBV Coaque -
Guayas
Alfredo
Baquerizo
Moreno
Juján CIBV Juján 51%
Obras paralizadas desde diciembre 2013
debido a falta de recursos para pago de
planillas, lo cual provocó la terminación del
contrato por mutuo acuerdo. Se desconoce
cuándo se iniciará el proceso de
recontratación.
La construcción de las tres obras se suscribió
en el mismo contrato.
Los Ríos Puebloviejo San Juan CIBV de San Juan
de Puebloviejo 51%
Los Ríos Baba Baba CIBV Baba 51%
Fuente: Secretarias Zonales SENPLADES, SECOB Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Los CIBV construidos entre 2013 y 2014 responden al primer dictamen de prioridad del proyecto,
mientras que a partir de 2015 la construcción de CIBV responde al objetivo de contar con 379 CIBV
emblemáticos y en funcionamiento. Se evidencia así un avance en la planificación global de 18%, lo cual
implica que entre 2016 y 2017 se deberá avanzar el 81% restante para poder culminar el proyecto con
éxito.
Al analizar la planificación de los años 2014 y 2015, se evidencia que en el primero el cumplimiento es
de 96%, es decir, se construyeron 25 de 26 CIBV planificados; mientras que para 2015 se planifica
construir 100 CIBV y, hasta septiembre 2015, se han construido únicamente 17, es decir, se ha avanzado
en el 17% de la planificación total, lo cual implica que para el año en cuestión no se cumplirá con lo
planificado debido a que se cuenta únicamente con dos obras más en ejecución.
Para 2016 y 2017 se contempla la construcción de 100 CIBV cada año, además debido a que no se ha
completado la meta de 2015 quedan pendientes 81 CIBV por construir. En este contexto la probabilidad
de que el MIES cumpla con el objetivo de 379 CIBV entregados para 2017 es baja y es necesario re-
priorizar los objetivos
Es importante resaltar que la falta de cumplimiento de los objetivos anuales responde a retrasos en
entregas de certificaciones presupuestarias para el proyecto por parte del Ministerio de Finanzas,
79
retrasos o terminaciones de contratos de construcción y la situación económica que atraviesa
actualmente el país.
Ocupación de la nueva infraestructura.
Además de conocer los avances en construcción y la problemática que ha impedido el cumplimiento de
los objetivos, es importante reflejar el grado de ocupación de la nueva infraestructura para conocer el
aprovechamiento del gasto en inversión que se ha realizado en los últimos años.
Cada CIBV emblemático se ha construido con el objetivo de atender a 100 niños/as (con la excepción de
siete localidades donde, dada la densidad demográfica, se deben atender 60 niños/as); es así que la
nueva infraestructura de CIBV emblemáticos tiene la capacidad de atender a 6.620 niños/as y no
obstante, a octubre de 2015, atiende únicamente a 4.883 (74%). Como se puede evidenciar en la Tabla:
de los 69 CIBV en funcionamiento,17 utilizan del 36% al 59% su capacidad, habiendo CIBV con 36 niños;
28 CIBV utilizan entre 60% y 87% de su capacidad; 23 CIBV utilizan entre el 90% y 100% de su capacidad,
y un CIBV utiliza el 157% de su capacidad (por cuanto se ha definido que debe atender a 60 niños/as,
cuando en realidad la densidad demográfica permite que actualmente se atiendan 100 niños/as).
Tabla No. 10: Ocupación nueva infraestructura.
Provincia Cantón Parroquia
Total
usuarios a
octubre
2015
Capacidad
de
atención
% de
ocupació
n
Napo Archidona Cotundo 36 100 36%
Esmeraldas Quinindé Malimpia 38 100 38%
Azuay Chordeleg Chordeleg 40 100 40%
Azuay Guachapala Guachapala 24 60 40%
Morona Santiago Morona Sevilla Don Bosco 40 100 40%
Cotopaxi Sigchos Chugchillán 42 100 42%
Loja Catamayo San José 43 100 43%
Morona Santiago Tiwintza Santiago 45 100 45%
Carchi Bolívar San Vicente de Pusir 49 100 49%
Napo Archidona Cotundo 50 100 50%
Carchi Mira Mira (Chontahuasi) 54 100 54%
Guayas Salitre (Urbina
Jado) Gral. Vernaza (Dos Esteros) 54 100 54%
Esmeraldas Rioverde Chumundé 55 100 55%
Loja Saraguro Saraguro 56 100 56%
Esmeraldas Rioverde Chontaduro 57 100 57%
Azuay Paute Paute 57 100 57%
Guayas Salitre (Urbina
Jado) Junquillal 59 100 59%
Carchi Espejo El Ángel 60 100 60%
80
Provincia Cantón Parroquia
Total
usuarios a
octubre
2015
Capacidad
de
atención
% de
ocupació
n
Esmeraldas Quinindé Viche 60 100 60%
Esmeraldas San Lorenzo Tululbí (Cab. En Ricaurte) 60 100 60%
Imbabura Cotacachi Imantag 60 100 60%
Sucumbíos Cascales El Dorado de Cascales 60 100 60%
Sucumbíos Lago Agrio General Farfán 60 100 60%
Guayas Simón Bolívar Crnel.Lorenzode Garaicoa
(Pedregal) 60 100 60%
Guayas Pedro Carbo Pedro Carbo 60 100 60%
Guayas Naranjito Naranjito 60 100 60%
Santa Elena Santa Elena Colonche 60 100 60%
Morona Santiago Huamboya Huamboya 60 100 60%
Imbabura Otavalo San José de Quichinche 62 100 62%
Guayas Coronel Marcelino
Maridueña
Coronel Marcelino
Maridueña (San Carlos) 68 100 68%
Los Ríos Ventanas Ventanas 68 100 68%
Los Ríos Quinsaloma Quinsaloma 69 100 69%
Santo Domingo de
los Tsáchilas La Concordia La Concordia 70 100 70%
Los Ríos Urdaneta Catarama 70 100 70%
Los Ríos Puebloviejo Puebloviejo 72 100 72%
Los Ríos Valencia Valencia 73 100 73%
Carchi Montúfar San Gabriel 80 100 80%
Orellana Loreto San José de Dahuano 80 100 80%
Manabí Montecristi Leonidas Proaño 80 100 80%
Santo Domingo de
los Tsáchilas Santo Domingo Río Verde 80 100 80%
Santo Domingo de
los Tsáchilas Santo Domingo Bombolí 80 100 80%
Guayas Guayaquil Ximena 80 100 80%
Pichincha Quito Chilibulo 80 100 80%
Guayas Guayaquil Pascuales 50 60 83%
Chimborazo Guano La Matriz 87 100 87%
Esmeraldas Rioverde Rioverde 90 100 90%
Pichincha San Miguel de los
Bancos San Miguel de los Bancos 90 100 90%
Chimborazo Chambo Chambo 90 100 90%
Manabí Montecristi Montecristi 90 100 90%
Guayas Guayaquil Pascuales 55 60 92%
81
Provincia Cantón Parroquia
Total
usuarios a
octubre
2015
Capacidad
de
atención
% de
ocupació
n
Manabí Pedernales Cojimíes 95 100 95%
Guayas Guayaquil Pascuales 57 60 95%
Chimborazo Pallatanga Pallatanga 96 100 96%
Napo Tena Ahuano 98 100 98%
Napo Tena Tena 100 100 100%
Pichincha Pedro Vicente
Maldonado Pedro Vicente Maldonado 100 100 100%
Pichincha Puerto Quito Puerto Quito 100 100 100%
Orellana La Joya de los
Sachas San Carlos 100 100 100%
Orellana Orellana Puerto Francisco de
Orellana (El Coca) 100 100 100%
Orellana Orellana Puerto Francisco de
Orellana (El Coca) 100 100 100%
Manabí Manta Tarqui 60 60 100%
Manabí Jipijapa San Lorenzo de Jipijapa 100 100 100%
Manabí Jama Jama 100 100 100%
Manabí Rocafuerte Rocafuerte 100 100 100%
Santo Domingo de
los Tsáchilas Santo Domingo Chiguilpe 60 60 100%
Azuay Cuenca Huaynacápac 100 100 100%
Morona Santiago Morona Macas 100 100 100%
Pichincha Quito Guayllabamba 100 100 100%
Napo Tena Pano 94 60 157%
Fuente: SIIMIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Cobertura de usuarios CIBV y CNH.
El análisis de la cobertura de usuarios para las dos modalidades se efectúa a partir de la micro-
planificación de cobertura de desarrollo infantil realizada por el MIES, es decir, la población a cubrir
planteada como objetivo por el MIES. Debido a que este ejercicio se realizó únicamente para el año
2015, el análisis se efectúa de manera mensual para ese año, de enero a septiembre. Los gráficos
muestran el porcentaje de cobertura al comparar lo planificado por el MIES contra el número real de
niños/as que asiste a CIBV y CNH.
Gráfico No. 30: Cobertura de niños/as CIBV 2015.
82
Planificado por el MIES vs. real59
49% 50%
69% 68%
74% 75%
78%81%
84%
88%81%
69%
94%
103% 98% 99%96%
87%
92% 90%
80%
83%
96% 96% 96% 96%95% 92% 93% 94%
79%80%
94% 95% 95% 95% 94%91%
93% 94%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CIBV Emblemáticos CIBV Directos CIBV Convenio Total CIBV
Fuente: SIIMIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
En el Gráfico se puede apreciar la cobertura de CIBV por modalidad a escala nacional; en primer lugar, se
evidencia una notable mejora al comparar enero y septiembre de 2015. En el caso de los CIBV
emblemáticos la mejora es más evidente, ya que pasa de 49% en enero (2.707 niños/as) a 88% en
octubre (4.883 niños/as), teniendo en mente que la meta para esta modalidad es de 5.535 usuarios. Se
puede entender la mejora en cumplimiento de cobertura por la inauguración de CIBV emblemáticos
durante el año, lo cual refuerza la capacidad de atención de esta modalidad en particular.
Para CIBV de atención directa también se evidencia una mejora, destacando el período abril-junio, en
donde se reportan avances en el cumplimiento de cobertura cercanos al 100%.En enero de 2015 esta
modalidad arrancó con 3.446 niños/as, lo que representa 81% de cumplimiento de la cobertura
planificada; para octubre de 2015 se tiene una cobertura de 3.821 usuarios de los 4.259 planificados, es
decir 90% de cumplimiento.
En lo que respecta a CIBV de convenio, también se observa mejora en la cobertura entre enero (73.772
usuarios atendidos, lo que representa el 80%) y septiembre (86.352 usuarios, es decir, 94%), alcanzando
así esta modalidad mejores índices que los nacionales en todos los meses. Finalmente, se observa que
los índices de cobertura de usuarios a nivel nacional se comportan de manera similar a los índices de
cobertura de los CIBV de convenio, debido a que estos representan alrededor del 90% de usuarios y de
CIBV en funcionamiento.
Además de analizar la cobertura de niños/as, es necesario conocer el rango etario de los usuarios. Para
CIBV, entre el 7% y el 8% de los infantes en los meses analizados son menores de 12 meses o mayores
de 36, es decir, están fuera del rango etario objetivo. Para CNH, por otra parte, entre el 8% y el 9% de los
59Es necesario indicar que el dato de cobertura de usuarios no es exacto, por cuanto existen meses en los cuales
los responsables de reportar la situación de los CIBV no registran la información.
83
usuarios son mayores a 36 meses de edad60. Esto puede deberse, entre otras cosas, a que el niño/a
cumplió la edad límite durante el período escolar y, por tanto, debe permanecer en el servicio hasta
poder ingresar a la educación inicial del Ministerio de Educación; también puede suceder que los
servicios de educación inicial no pueden absorber a todos los niños/as, y por tanto deben permanecen
en los servicios del MIES.
Gráfico No. 31: Cobertura de niños/as CIBV y CNH, 2015. Planificado por el MIES vs. real61
79%80%
94%95%
95%
95% 94%
91%93%
94%
82%83%
94%95%
94%
94% 94%93% 94% 94%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CIBV CNH Fuente: SIIMIES
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Aquí se puede apreciar los índices de cobertura de usuarios (real vs. planificada) para los dos servicios
que brinda el MIES; y se evidencia una mejora en cobertura entre enero y octubre de 2015. Si bien no
existen diferencias significativas entre el avance en cobertura de CIBV y de CNH, se observa que aún
existe una brecha entre la cobertura real y la planificada, la cual puede ser explicada por la ausencia de
datos para el último trimestre del año, en donde se esperaría que la cobertura llegue al 100% de la
planificación.
En términos reales, a octubre 2015, la modalidad CIBV atiende a 95,1 miles de niños/as, mientras la
brecha para alcanzar la meta es de 6,5 miles de niños/as; en tanto que en la modalidad CNH se atiende a
alrededor de 216,9 miles de usuarios, y queda pendiente la atención de 14,4 miles de niños/as para
alcanzar la meta de 231,3 miles de usuarios con el servicio (gráfico 15).
Gráfico No. 32: Cobertura de usuarios 2015 Planificado vs. real
60 Los dos casos son consistentes con el hallazgo sobre la ausencia de mecanismos estandarizados que garanticen
la promoción de los servicios del MIES a los servicios del Ministerio de Educación.
61Es necesario indicar que el dato de cobertura de usuarios no es exacto, por cuanto existen meses en que los responsables de reportar la situación de los CIBV no registran la información.
84
(Miles de niños/as)
95,1
216,9
101,5
231,393,6% 93,8%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
CIBV CNH
Octubre de 2015 Meta Cobertura
Fuente: SIIMIES
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
De los niños/as que se atienden con los servicios del MIES, el 69,5% corresponden a usuarios de CNH,
mientras que el 30,5% están dentro de la modalidad CIBV, la que contiene tres tipos de centros:
emblemáticos, administración directa y convenios. Internamente, el 90,8% corresponde a niños/as
atendidos en CIBV de convenio, seguidos por un 5,1% de niños/as usuarios de CIBV emblemático, y 4%
de infantes en CIBV de atención directa.
Gráfico No. 33: Proporción de niños/as atendidos en cada modalidad.
85
69,5%
5,1%4%
90,8%
30,5%
CNH CIBV Emblemáticos CIBV Directos CIBV Convenio
Fuente: SIIMIES
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
Cobertura de educadoras.
El análisis de cobertura de educadoras se realiza con el objetivo de conocer el avance en el
cumplimiento de la planificación. Es necesario indicar que el MIES no efectúa explícitamente una
planificación de educadoras en territorio, sin embargo lleva acabo la micro-planificación de cobertura de
usuarios para 2015; con base en esta micro-planificación se ha procedido a obtener el número de
educadoras necesarias por distrito MIES.
La cantidad de educadoras necesarias en territorio se han obtenido a partir de los estándares: una
educadora cada 10 usuarios planificados en el caso de CIBV, y una educadora cada 60 usuarios
planificados para CNH. La meta en 2015 es de 14.014 educadoras: 10.158 para CIBV y 3.852 para CNH.
Gráfico No. 34: Cobertura de educadoras CIBV, por modalidad, 2015.
47%
46%
65%65%
71%73%
78%
81% 82%
87%
76%
63%
92%
101%
96%
99%
96%
92% 91%
92%
79%
82%
94% 94% 93%97%
96%
93% 95%95%
77%79%
92% 93% 92%
96%95% 93% 94%
95%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CIBV Emblemáticos CIBV Directos CIBV Convenio Total CIBV
Fuente: SIIMIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
86
En el gráfico se puede apreciar que el comportamiento en avances de cobertura de educadoras es
similar a los avances en cobertura de usuarios. Como se indicó anteriormente, la meta de educadoras es
acorde a la micro-planificación de usuarios realizada por el MIES para el año 2015. Se evidencia mejores
índices en los CIBV de convenio, y existe una brecha de 5% para alcanzar el objetivo en octubre de 2015;
en el caso de CIBV directos y emblemáticos, se evidencian notables mejoras en la cobertura entre enero
y septiembre, lo que se puede explicar por la apertura de nuevas unidades y por el incremento en el
registro de información en el sistema SIIMIES.
Gráfico No. 35: Cobertura de educadoras CIBV y CNH, 2015.
77% 79%
92% 93% 92%
96% 95%
93%94% 95%
84%86%
96% 96% 95% 95% 95% 95% 94% 95%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CIBV CNH
Fuente: SIIMIES
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
En lo que concierne a educadoras CNH, se evidencia de igual manera un comportamiento similar al
avance en cobertura de usuarios. No existen diferencias entre las coberturas de educadoras entre CIBV y
CNH; y, para octubre de 2015, la brecha para el cumplimiento del objetivo es de 5%.
El análisis en avances de cobertura de usuarios y educadoras/es nos indica que entre enero y octubre de
2015 la cobertura ha mejorado, pero que aún existen brechas para cumplir los objetivos propuestos por
el MIES. Sin embargo, es necesario analizar también el cumplimiento de estándares ya que son
independientes del cumplimiento de la planificación inicial.
Estándares.
Tabla No. 11: Cumplimiento de estándares de educadoras/es, 2015.
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CIBV Emblemáticos 10 11 11 10 10 10 10 10 10 10
CIBV Directos 11 11 10 10 10 10 10 9 10 10
CIBV Convenio 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
Total CIBV 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
CIBV
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre
CNH 58 58 58 59 59 59 59 59 59 59
CNH
Fuente: SIIMIES Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES.
87
Para CIBV, el estándar es de 10 niños por cada educadora, y para CNH es de 60 niños por educador/a. En
la Tabla se puede observar el indicador de estándares que relaciona la cantidad de niños/as con la
cantidad de educadoras: en el caso de CIBV se muestra que a escala nacional el cumplimiento del
estándar es perfecto, es decir, existen 10 niños/as por cada educadora. Al analizar los CIBV por tipo de
financiamiento, se observa que los de convenio cumplen los estándares en todos los meses analizados,
mientras que en los CIBV emblemáticos y de atención directa hay meses en que los estándares no se
cumplen y se tienen 11 o 9 niños/as por educadora.
El problema se evidencia al analizar los estándares a nivel de distrito de manera mensual, para CIBV
emblemáticos, directos y de convenio: todos los meses hay distritos que tienen menos de 10 o más de
10 niños/as por educadora; situación que es necesario revisar para poder cumplir los estándares no solo
a nivel global, sino también distrital y de centro. De acuerdo con el MIES, esta situación se origina
debido a la falta de educadoras suficientes en algunos lugares, así como por temas contractuales dentro
de la LOSEP que no permiten que las educadoras permanezcan trabajando por más de dos años.
En el caso de la modalidad CNH, se observa que los estándares no se cumplen en los meses analizados:
la diferencia es de uno o dos niños menos por educadora. Sin embargo, al analizar el estándar en el
distrito, se destaca la existencia de distritos donde se cuenta con 54 niños/as por educadora, y otros en
donde se tienen 60 niños/as.
Como se evidenciará en la sección acerca de la percepción de calidad y la corresponsabilidad de los
servicios, el cumplimiento de estándares en CNH es más difícil ya que la modalidad se presta
principalmente en el área rural, donde es más difícil el desplazamiento de casa en casa, y se dificulta la
atención de 60 niños/as semanales.
6.3.2. Evolución de la formación y capacitación de las educadoras, por modalidad.
En esta parte, como se explicó anteriormente, se realiza una sistematización de la información de
talento humano del MIES con respecto a las unidades de atención y a las capacitaciones efectuadas en
los años 2014 y 2015. El objetivo era tener una aproximación a la calidad del talento humano en estos
servicios (variable estructural). Para esto, se utiliza la información cuantitativa existente. El presente
estudio complementa el análisis sobre cobertura y estándares realizado por la Senplades.
6.3.2.1. Contexto.
Las normas técnicas de desarrollo infantil integral (MIES, s.f.) señalan que el educador (tanto en CIBV
como en CNH) debe ser un profesional con título de nivel técnico, tecnológico o universitario en
educación inicial o afines.
Sin embargo, en la práctica, la mayoría de educadoras de desarrollo infantil CIBV y educadoras familiares
CNH que trabajan en la atención directa a los niños menores de 36 meses no tiene título profesional; y si
lo tiene, no está en relación con el ejercicio de la profesión.
88
A fin de contribuir al desarrollo integral de las niñas y niños de 0 a 3 años de edad, a través de servicios
de desarrollo infantil integral de calidad, en el 2014 se creó la estrategia de mejoramiento de talento
humano de los servicios de desarrollo infantil integral (EMTHSDII).
Esta estrategia tiene como objetivo fortalecer las competencias cognitivas, procedimentales,
actitudinales y socio-organizativas del personal que brinda los servicios de desarrollo infantil Integral en
el MIES, de modo que estén en la capacidad de aplicar procesos que generen un óptimo desarrollo
integral de las niñas y niños de 0 a 3 años de edad, en corresponsabilidad con la familia y la comunidad.
La estrategia de talento humano se implementa a través de la profesionalización, formación continua,
post-profesionalización y la certificación por competencias laborales.
La profesionalización consiste en incentivar a que el personal siga una carrera que les brinde las
herramientas requeridas para apoyar el desarrollo de los niños bajo su cuidado, en un contexto integral.
Para ello, de manera conjunta con otras instituciones62, se ha impulsado la carrera tecnológica de
Desarrollo Infantil Integral, en modalidad dual, con una duración de tres años, la cual es impartida por
institutos superiores públicos luego de la aprobación del Consejo de Educación Superior63.
La formación continua se trata de una serie de capacitaciones al personal, de manera continua, que le
permita la actualización de las competencias profesionales a nivel de conocimientos, de procedimientos,
de actitudes y de relaciones interpersonales.
En un futuro, se espera contar con una malla curricular de cuarto nivel para brindar una titulación al
personal tanto de la modalidad CIBV como de CNH, así como también una certificación por
competencias laborales64.
De manera específica, en la formación se incluye varios temas relacionados con el cuidado y el
desarrollo infantil, como por ejemplo: participación de la familia y comunidad en el proceso de
desarrollo del niño, servicios de salud y nutrición, políticas y legislación, educación inicial, etc.
La formación continua utiliza la modalidad b-learning, donde los participantes ingresan a una plataforma
en línea para seguir las sesiones virtuales que se complementan con algunas presenciales. Además,
existen tutores que guían el proceso de aprendizaje a los participantes.
En el año 2014 se inició un programa de capacitación de cinco módulos: Moodle para enseñar y
aprender; desarrollo personal; política pública de desarrollo infantil integral; estimulación temprana,
integral e inclusiva; y nutrición infantil. En 2015 hubo una réplica de este programa con la participaron
62 MSP, ME, MCTH, MCDS y SENESCYT. 63 Mediante resolución RPC-SO-18-No 195-2014, el Consejo de Educación Superior (CES) aprueba la creación de la
carrera de Desarrollo Infantil Integral en los siguientes institutos: Central Técnico (Quito), Sucre (Quito), Vicente Rocafuerte (Guayaquil), Paúl Emilio Macías (Portoviejo), Simón Bolívar (Guayaquil), Riobamba (Riobamba), Francisco Febres Cordero (Cuenca), Francisco de Orellana (Puyo), Luis Tello (Esmeraldas), Beatriz Cueva de Ayora (Loja).
64Información incluida en el video de la Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral, que se encuentra en el siguiente link: https://www.youtube.com/channel/UCx9D2E2XXIrrE8Z3mi8oEow
89
de educadores que no habían cursado los módulos (rezagados) y aquellos que se incorporaban a
trabajar en ese año (nuevo personal).
Adicionalmente a dichos módulos de formación continua, durante el año 2015 se abrieron las siguientes
capacitaciones:
Tabla No. 12: Módulos de formación continua.
Curso Inicio Fin
CIBV Inducción - Pensando en grande por los más chiquitos 30/04/2015 17/05/2015
CIBV Inducción - Pensando en grande por los más chiquitos 30/04/2015 17/05/2015
Primeros auxilios 09/11/2015 22/11/2015
Moodle para enseñar y aprender 04/11/2015 24/11/2015
Nutrición (nutrición y alimentación infantil) 30/11/2015 20/12/2015
Elaboración: Equipo consultor
En este apartado se realiza una sistematización de la información de talento humano entregada por el
MIES sobre la formación continua efectuada en los años 2014 y 2015.
El análisis de las bases de datos de los recursos humanos tiene como objetivo recabar información
sistemática sobre el nivel de capacitación y las brechas existentes en las modalidades de atención para
que de esta manera se identifique el nivel de preparación del talento humano como uno de los
elementos de la calidad.
6.3.2.2. Aspectos metodológicos de análisis.
Desde un inicio, se había identificado que uno de los aspectos críticos de la evaluación sería el tipo de
información contenida en la base de datos de capacitación.
En efecto, la información recibida no proviene de una base de datos estructurada sino de registros
administrativos, y por tanto contiene muchos errores, entre los que se pueden mencionar:
Cédula de identidad no validada, lo que impide hacer cruce de información con otras bases de datos.
Inexistencia de codificación para los campos de ubicación (zona, provincia, cantón, distrito). En la mayoría de archivos se utiliza el campo “ciudad”, pero se completa de manera arbitraria, lo que implica que se deben hacer cambios manuales para su corrección.
Alto porcentaje de valores perdidos (missing values).
Inexistencia de los campos “género” y “etnia”, que impide realizar un análisis diferenciado por estas variables.
Inconsistencias en número de accesos a la plataforma y tiempo de dedicación al curso.
Antes del análisis se realizó un proceso de depuración de la información, que consistió en:
Corrección de formatos (fecha, numéricos y de texto).
Reagrupación de categorías.
90
Corrección de ciertos cálculos.
Validación de información.
Identificación de valores perdidos.
Homogenización del contenido (principalmente campos de ubicación).
Incorporación del campo “provincia”.
Inclusión de nuevas variables necesarias para el análisis (pobreza, tasa de repitencia escolar, tiempo de dedicación en horas).
A pesar de la depuración, existe un alto nivel de inconsistencias, y por ello es necesario validar los
resultados.
6.3.2.3. Análisis de la información.
Se realizará dos tipos de análisis: el primero se refiere a información de las educadoras, y el segundo a
las capacitaciones realizadas en 2014 y 2015. Se utilizarán las siguientes bases de datos:
Tabla No. 13: Bases de datos utilizadas.
Base de datos Año Registros Descripción
Estadísticas Consolidadas M1 2014 6.741 Moodle para enseñar y aprender
Estadísticas Consolidadas M2 2014 6.708 Desarrollo personal y crecimiento humano
Estadísticas Consolidadas M3 2014 6.793 Política pública de desarrollo infantil integral
Estadísticas Consolidadas M4 2014 6.722 Estimulación temprana, integral e inclusiva
Estadísticas Consolidadas M5 2014 6.761 Nutrición infantil
Plataforma Moodle para enseñar y aprender_Replica2015
2015 1.385 Moodle para enseñar y aprender
Desarrollo personal y crecimiento humano 2015_Replica2015
2015 1.603 Desarrollo personal y crecimiento humano
Política Pública de Desarrollo Infantil Integral_Replica2015
2015 1.399 Política pública de desarrollo infantil integral
Estimulación temprana, integral e inclusiva 2015_Replica2015
2015 1.217 Estimulación temprana, integral e inclusiva
Nutrición Infantil_Replica_2015 2015 1.089 Nutrición infantil
Moodle_convenio_2015 2015 8.799 Moodle para enseñar y aprender -nuevo-
Pensando en grande por los más chiquitos
2015 6.714 Generalidades de los servicios
Primeros auxilios 2015 6.855 Primeros auxilios en la primera infancia
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor.
91
Perfil de educadores.
La literatura especializada determina que el educador juega un rol importante en la calidad del servicio de cuidado y en los resultados del desarrollo infantil. En esta sección se detalla las características del educador de las unidades de atención directa y de convenio65.
Educadores en unidades por convenio.
En este apartado nos referiremos a los educadores que actualmente trabajan en los CIBV administrados por una entidad cooperante. La información proviene de la base de datos Moodle_convenio_2015.
La gran mayoría de educadores de los CIBV son mujeres (98%), patrón que concuerda con la costumbre de asociar el papel de educador infantil con una figura femenina. Por otra parte, se identifica que el mayor porcentaje de educadores es mestizo o indígena (80%, 10%, respectivamente).
Gráfico No. 36: Género del educador por convenio.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
Gráfico No. 37: Autoidentificación étnica del educador por convenio
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
Otras investigaciones encuentran evidencia de que las educadoras con mejores niveles educativos y con
formación específica en educación inicial tienen mayor probabilidad de involucrar a los niños a su cargo
en actividades estimulantes y adecuadas para su edad.
65Es importante mencionar que hay dos tipos de educadores: aquellos que tienen dependencia laboral directa con
el MIES (llamados de atención directa), y aquellos que son contratados por las entidades cooperantes (por convenio).
92
En el gráfico siguiente se muestra el nivel educativo de los educadores: en la actualidad existe un 0,8%
con instrucción primaria, y 58% es bachiller. Estos datos evidencian que no se cumple con la norma
técnica de desarrollo infantil, que establece que el educador debe ser un profesional de nivel
tecnológico66. En lo que se refiere al área de formación, de los datos disponibles67, los educadores
cursaron principalmente carreras relacionadas a la enseñanza68 , y al desarrollo infantil, y un bajo
porcentaje ha cursado otras carreras ajenas al ámbito educativo.
Gráfico No. 38: Nivel educativo de los educadores por convenio.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor
Tabla No. 14: Área de formación de los educadores por convenio (total)
Área de formación Educadores Porcentaje (*)
Enseñanza 1.894 56
Desarrollo infantil 1.230 36
Psicología 107 3
Trabajo social 11 0,3
Otro 165 5
Total 3.407 100
(*) Datos disponibles Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
En cuanto a la distribución territorial, en el gráfico siguiente se puede apreciar que la mayoría de
educadores residen en las provincias de Guayas, Pichincha y Manabí (en conjunto, representan el
45%)69.
66Con excepción de las unidades de atención donde las condiciones geográficas o territoriales dificulten la
contratación de personal con el perfil establecido; en tal caso se podrá flexibilizar los requerimientos. 67 Existe 61% de valores perdidos. 68 Esta área comprende carreras como: ciencias de la educación, administración educativa, pedagogía infantil,
educación parvularia, etc. 69De acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida 2014, del total de niños que informan que asisten a una
guardería, alrededor del 55% se concentran en las mencionadas tres provincias.
93
Gráfico No. 39: Provincias de los
educadores.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor.
Educadores en unidades de atención directa.
Este apartado se refiere al perfil de los educadores que actualmente trabajan en las unidades de
atención administrados por el MIES; para ello, se utiliza la información de base de datos “Atención
Convenio Consolidado noviembre 2015”.
Al igual que en las unidades de atención por convenio, en su mayoría los educadores de estos CIBV son
mayoritariamente mujeres (98%). De los datos disponibles70, se identifica que el mayor porcentaje de
educadores es mestizo, afrodescendiente o indígena (47%, 29% y 24%, respectivamente).
Gráfico No. 40: Género de educadores de atención directa del
MIES.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
70Hay un 36% de registros que no disponen de esta información.
94
Gráfico No. 41: Autoidentificación étnica de educadores de atención directa del MIES
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En el siguiente gráfico se muestra el nivel de formación de los educadores: en la actualidad existe un
0,3% con instrucción primaria y un 65% que ha terminado la secundaria. En cuanto al área de formación,
de los datos disponibles71, el 92% de educadores cursaron carreras relacionadas con la enseñanza y el
desarrollo infantil (tabla 15).
Gráfico No. 42: Nivel educativo de los educadores por atención directa del MIES.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Tabla No. 15: Área de formación de los educadores
Área de formación Educadores Porcentaje (*)
Enseñanza 207 58
Desarrollo infantil 121 34
Psicología 8 2
Trabajo social 6 2
Otro 13 4
Total 355 100 (*) Datos disponibles
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En cuanto a la distribución territorial, en el siguiente gráfico se puede apreciar que la mayoría de educadores trabajan en unidades de atención de las provincias de Imbabura, Esmeraldas y Pichincha (en conjunto representan el 78%).
71 Del total de registros, 79% no contiene información sobre el área de formación.
95
Gráfico No. 43: Educadores de unidades de atención directa72, por provincia.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Programa de capacitaciones 2014 y réplica 2015.
En el año 2014, la gerencia de la EMTHSDII del Ministerio de Inclusión Económica y Social inició un programa de capacitación bajo la modalidad b-learning con la participación de aproximadamente 6.700 educadores. Los participantes debían ingresar a una plataforma virtual que les permitía cursar cinco módulos: Moodle para enseñar y aprender; desarrollo personal; política pública de desarrollo infantil integral; estimulación temprana, integral e inclusiva; y nutrición infantil. En 2015 hubo una réplica de este programa de capacitación, donde participaron alrededor de 1.300 educadores que no habían cursado los módulos anteriormente y aquellos que se incorporaban a trabajar en ese año.
En los dos años, los participantes debían acceder a la plataforma virtual y realizar algunas actividades (tareas, foros, participación en chats, etc.). Para aprobar el curso era necesario obtener una nota mínima del 70% de la calificación total. En 2014, la duración de los módulos era de 50 horas; y en 2015 se redujo a 35 horas.
A continuación, se analiza los resultados obtenidos en el programa de capacitación de 2014 y su réplica
en 2015 para cada uno de los módulos.
Moodle para enseñar y aprender 73.
Este módulo tiene como objetivo que los educadores desarrollen destrezas suficientes para el manejo
del computador, el procesamiento de textos y el uso de la plataforma virtual para el aprendizaje
continuo.
En el año 2014, en este módulo de capacitación participaron 6.741 educadores de los CIBV provenientes
de las nueve zonas administrativas74 y 24 provincias. Se evidencia mayor concentración de estudiantes
residentes en las provincias Guayas, Manabí y Pichincha (18,2%, 12,6% y 8,1%, respectivamente).
72Las unidades de atención directa, dado su número, no tienen una distribución uniforme en el territorio. 73Para el año 2014 se utiliza información de la base de datos Estadísticas Consolidadas M1, y para 2015
información de la Plataforma Moodle para enseñar y aprender_Replica2015. 74En el caso del Ecuador, y como parte de las acciones de transformación del Estado, se diseñaron niveles
territoriales para la planificación y la implementación de políticas públicas. De esta manera, se crearon las zonas, distritos y circuitos como espacios para la planificación (zonas) y ejecución de acciones en el territorio (distritos y circuitos). La información, por tanto, presenta en algunos casos ese nivel de desagregación (zonas y distritos).
96
En la réplica de este módulo, año 2015, participaron 1.385 educadores provenientes de las nueve zonas
administrativas y 21 provincias. La mayor parte provino de las provincias de Esmeraldas, Guayas y
Pichincha (15,3%, 13,6% y 10,9%, respectivamente).
Tabla No. 16: Moodle para enseñar y aprender.
Provincia 2014 2015
Educadores Porcentaje Educadores Porcentaje
Azuay 243 3,6 61 4,4
Bolívar 130 1,9 28 2,0
Cañar 179 2,7 20 1,4
Carchi 196 2,9 29 2,1
Chimborazo 254 3,8 40 2,9
Cotopaxi 237 3,5 33 2,4
El Oro 367 5,4 44 3,2
Esmeraldas 276 4,1 212 15,3
Galápagos 19 0,3
0,0
Guayas 1226 18,2 189 13,6
Imbabura 307 4,6 60 4,3
Loja 299 4,4 51 3,7
Los Ríos 405 6,0 56 4,0
Manabí 849 12,6 103 7,4
Morona Santiago 171 2,5 21 1,5
Napo 152 2,3 76 5,5
Orellana 102 1,5 100 7,2
Pastaza 77 1,1 17 1,2
Pichincha 544 8,1 151 10,9
Santa Elena 236 3,5 27 1,9
Sto. Domingo de los Tsáchilas 116 1,7 34 2,5
Sucumbíos 93 1,4
0,0
Tungurahua 210 3,1 33 2,4
Zamora Chinchipe 53 0,8
0,0
Total 6.741 100 1.385 100 Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor.
En 2014, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 32 veces durante el módulo y
tuvieron una dedicación de 9 horas. Un elevado porcentaje de participantes aprobó este módulo (91%).
De los reprobados, el 36% registró un número horas de dedicación inferior al promedio75. A escala
provincial, se reportaron mayores porcentajes de reprobados en Carchi, Pichincha, Galápagos y Napo
(tabla 17).
En 2015, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 43 veces durante el módulo, y
tuvieron una dedicación de 4 horas. El 54% de participantes en ese año aprobó el módulo. En cuanto a
los reprobados, el 89% registró un número de horas de dedicación inferior al promedio. Las provincias 75 Asimismo, 207 educadores nunca accedieron a la plataforma virtual. Ese número se redujo a 89 en el siguiente
año.
97
con mayores porcentajes de reprobados fueron El Oro, Loja, Pastaza y Orellana (82%, 78%, 76% y 65%,
respectivamente).
Tabla No. 17: AprobadosMoodle para enseñar y aprender.
Provincia 2014 2015
% Aprobados
% Reprobados
% Aprobados
% Reprobados
Azuay 95% 5% 69% 31%
Bolívar 89% 11% 79% 21%
Cañar 90% 10% 40% 60%
Carchi 78% 22% 66% 34%
Chimborazo 95% 5% 83% 18%
Cotopaxi 89% 11% 45% 55%
El Oro 95% 5% 18% 82%
Esmeraldas 89% 11% 85% 15%
Galápagos 84% 16% - -
Guayas 91% 9% 39% 61%
Imbabura 92% 8% 58% 42%
Loja 94% 6% 22% 78%
Los Ríos 92% 8% 36% 64%
Manabí 92% 8% 49% 51%
Morona Santiago 90% 10% 67% 33%
Napo 86% 14% 67% 33%
Orellana 90% 10% 35% 65%
Pastaza 99% 1% 24% 76%
Pichincha 83% 17% 51% 49%
Santa Elena 94% 6% 44% 56%
Sto. Domingo de los Tsáchilas 90% 10% 71% 29%
Sucumbíos 90% 10% 48% 52%
Tungurahua 91% 9% - -
Zamora Chinchipe 87% 13% - - Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
Desarrollo personal y crecimiento humano76.
Este módulo tiene la finalidad de que los educadores se familiaricen con métodos de autoafirmación y
puedan encontrar en sus labores espacios de valoración como personas, descubrir experiencias
potenciadoras y que desarrollen su autoestima.
En 2014, en este módulo de capacitación participaron 6.708 educadores provenientes de las nueve
zonas administrativas y las 24 provincias. En la tabla siguiente se presenta la información a escala
76Para el análisis del año 2014 se utilizó información de la base de datos Estadísticas Consolidadas M2; y para 2015,
información de Desarrollo personal y crecimiento humano 2015_Replica2015.
98
provincial, y se puede observar que los estudiantes residen principalmente en las provincias de Guayas,
Manabí y Pichincha (17,2%, 12,2% y 8,1%, respectivamente).
En el año 2015, al replicar este módulo, participaron 1.603 educadores provenientes de las nueve zonas
administrativas y las 23 provincias. En la misma tabla se puede observar que la mayor concentración de
estudiantes se encuentra en Guayas, Esmeraldas y Pichincha (16,5%, 13,1% y 11,1%, respectivamente).
Tabla No. 18: Desarrollo personal y crecimiento humano.
2014 2015
Provincia Educadores Porcentaje Educadores Porcentaje
Azuay 244 3,6 78 4,9
Bolívar 126 1,9 29 1,8
Cañar 169 2,5 26 1,6
Carchi 148 2,2 31 1,9
Chimborazo 260 3,9 49 3,1
Cotopaxi 234 3,5 39 2,4
El Oro 376 5,6 57 3,6
Esmeraldas 331 4,9 210 13,1
Galápagos 19 0,3 28 1,7
Guayas 1203 17,9 264 16,5
Imbabura 310 4,6 60 3,7
Loja 295 4,4 57 3,6
Los Ríos 401 6,0 85 5,3
Manabí 810 12,1 107 6,7
Morona Santiago 171 2,5 25 1,6
Napo 131 2,0 61 3,8
Orellana 100 1,5 70 4,4
Pastaza 80 1,2 18 1,1
Pichincha 544 8,1 178 11,1
Santa Elena 233 3,5 29 1,8
Sto. Domingo de los Tsáchilas 173 2,6 35 2,2
Sucumbíos 92 1,4
0,0
Tungurahua 204 3,0 38 2,4
Zamora Chinchipe 54 0,8 29 1,8
Total 6.708 20.327 1.603 100 Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor.
En el año 2014, el 93% de participantes aprobó el módulo. Por otra parte, en la tabla siguiente se puede
observar que los mayores porcentajes de reprobados se encuentran en Galápagos, Zamora Chinchipe,
Carchi y Pichincha (32%, 19%, 17% y 16%, respectivamente).
En 2015, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 48 veces durante el módulo y
tuvieron una dedicación de tres horas; el 86% de participantes aprobó el módulo. Se registra mayores
99
porcentajes de reprobados en Zamora Chinchipe, Cotopaxi, Loja y El Oro (45%, 41%, 37% y 32%,
respectivamente).
Tabla No. 19: Aprobación del módulo Desarrollo personal y crecimiento humano.
Provincia 2014 2015
% Aprobados
% Reprobados
% Aprobados
% Reprobados
Azuay 88% 12% 78% 22%
Bolívar 95% 5% 100% 0%
Cañar 96% 4% 73% 27%
Carchi 83% 17% 77% 23%
Chimborazo 96% 4% 84% 16%
Cotopaxi 93% 7% 59% 41%
El Oro 93% 7% 68% 32%
Esmeraldas 97% 3% 91% 9%
Galápagos 68% 32% 100% 0%
Guayas 90% 10% 94% 6%
Imbabura 95% 5% 93% 7%
Loja 94% 6% 63% 37%
Los Ríos 95% 5% 100% 0%
Manabí 96% 4% 81% 19%
Morona Santiago 89% 11% 84% 16%
Napo 97% 3% 98% 2%
Orellana 91% 9% 97% 3%
Pastaza 96% 4% 89% 11%
Pichincha 84% 16% 77% 23%
Santa Elena 96% 4% 100% 0%
Sto. Domingo de los Tsáchilas 94% 6% 91% 9%
Sucumbíos 95% 5% Tungurahua 99% 1% 100% 0%
Zamora Chinchipe 81% 19% 55% 45% Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Política pública de desarrollo infantil integral77.
Este módulo busca proporcionar a los educadores referentes conceptuales y metodológicos para
comprender la política pública ecuatoriana en lo que se refiere a desarrollo infantil.
En el año 2014, en el tercer módulo de capacitación participaron 6.793 educadores. Se tiene mayor
concentración de estudiantes que residen en Guayas, Manabí y Pichincha (17,7%, 12,2% y 8,3%,
respectivamente).
77La información para el año 2014 proviene de la base de dato Estadísticas Consolidadas M3, y la del 2015 de
Política Pública de Desarrollo Infantil Integral_Replica2015.
100
En la réplica de este módulo, en el año 2015, participan 6.793 educadores. Las tres provincias con mayor
cantidad de participantes son: Guayas, Pichincha y Esmeraldas (17,9%, 9,5% y 8,9%, respectivamente).
Tabla No. 20: Política pública del desarrollo infantil integral.
2014 2015
Provincia Educadores Porcentaje Educadores Porcentaje
Azuay 221 3,3 70 5,0
Bolívar 130 1,9 29 2,1
Cañar 169 2,5 23 1,6
Carchi 153 2,3 48 3,4
Chimborazo 271 4,0 33 2,4
Cotopaxi 226 3,3 32 2,3
El Oro 383 5,6 50 3,6
Esmeraldas 389 5,7 124 8,9
Galápagos 15 0,2 27 1,9
Guayas 1203 17,7 250 17,9
Imbabura 318 4,7 47 3,4
Loja 295 4,3 78 5,6
Los Ríos 398 5,9 56 4,0
Manabí 829 12,2 106 7,6
Morona Santiago 170 2,5 24 1,7
Napo 129 1,9 56 4,0
Orellana 104 1,5 67 4,8
Pastaza 78 1,1 20 1,4
Pichincha 561 8,3 133 9,5
Santa Elena 228 3,4 27 1,9
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 176 2,6 36 2,6
Sucumbíos 92 1,4
0,0
Tungurahua 206 3,0 38 2,7
Zamora Chinchipe 49 0,7 25 1,8
Total 6.793 100 1.399 100 Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
En 2014, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 92 veces durante el módulo y
le dedicaron 4 horas. El 93% de participantes aprobó el módulo en este año. De los reprobados, el 37%
registra un número horas de dedicación inferior al promedio. Se registra mayores porcentajes de
reprobados en Galápagos, Pichincha, Carchi y Zamora Chinchipe (20%, 19%, 17%, 14%, respectivamente)
En la réplica de este módulo, en 2015, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual
51 veces durante el módulo, con una dedicación de 3 horas; el 87% de participantes aprobó el módulo.
El 64% registra un número horas de dedicación inferior al promedio. Los mayores porcentajes de
reprobados corresponden a las provincias de El Oro, Zamora Chinchipe, Cañar y Loja (50%, 48%, 35% y
35%, respectivamente).
101
Tabla No. 21: Aprobación del módulo Políticas públicas del desarrollo infantil integral.
Provincia
2014 2015
%
Aprobados
%
Reprobados
%
Aprobados
%
Reprobados
Azuay 95% 5% 93% 7%
Bolívar 88% 12% 100% 0%
Cañar 93% 7% 65% 35%
Carchi 83% 17% 96% 4%
Chimborazo 98% 2% 97% 3%
Cotopaxi 92% 8% 72% 28%
El Oro 92% 8% 50% 50%
Esmeraldas 94% 6% 96% 4%
Galápagos 80% 20% 100% 0%
Guayas 95% 5% 90% 10%
Imbabura 90% 10% 96% 4%
Loja 93% 7% 65% 35%
Los Ríos 94% 6% 100% 0%
Manabí 94% 6% 79% 21%
Morona Santiago 91% 9% 75% 25%
Napo 99% 1% 96% 4%
Orellana 93% 7% 90% 10%
Pastaza 99% 1% 85% 15%
Pichincha 81% 19% 87% 13%
Santa Elena 96% 4% 100% 0%
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 92% 8% 92% 8%
Sucumbíos 95% 5%
Tungurahua 98% 2% 92% 8%
Zamora Chinchipe 86% 14% 52% 48%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor
Estimulación temprana, integral e inclusiva78.
Este módulo promueve la reflexión de cómo se entiende al desarrollo infantil, sus dimensiones y los
factores que lo determinan. También ofrece orientaciones generales para implementar la metodología
de educación inicial que propone el currículo ecuatoriano de este nivel.
En la tabla siguiente se muestra la participación de este módulo. En el año 2014 participaron 6.793
educadores del CIBV y CNH, y se identifica que la mayor concentración de estudiantes se localiza en
Guayas, Manabí y Pichincha (17,7%, 12,3% y 8,2%, respectivamente).
78 Para el análisis del año 2014 se utiliza información de la base de datos Estadísticas Consolidadas M4, y para 2015
información de Estimulación temprana, integral e inclusiva 2015_Replica2015.
102
En el año 2015, en este módulo participaron 1.217 educadores. Principalmente, los participantes residen
en Guayas, Pichincha y Manabí (14,1%, 11,1% y 7,5%, respectivamente).
Tabla No. 22: Estimulación temprana, integral e inclusiva.
2014 2015
Provincia Educadores Porcentaje Educadores Porcentaje
Azuay 244 3,6 72 5,9
Bolívar 122 1,8 24 2,0
Cañar 163 2,4 24 2,0
Carchi 115 1,7 22 1,8
Chimborazo 272 4,0 20 1,6
Cotopaxi 226 3,4 36 3,0
El Oro 368 5,5 50 4,1
Esmeraldas 436 6,5 84 6,9
Galápagos 12 0,2
0,0
Guayas 1190 17,7 171 14,1
Imbabura 302 4,5 43 3,5
Loja 279 4,2 50 4,1
Los Ríos 398 5,9 72 5,9
Manabí 825 12,3 91 7,5
Morona Santiago 175 2,6 23 1,9
Napo 134 2,0 59 4,8
Orellana 103 1,5 77 6,3
Pastaza 76 1,1 20 1,6
Pichincha 554 8,2 135 11,1
Santa Elena 212 3,2 48 3,9
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 173 2,6 34 2,8
Sucumbíos 93 1,4
0,0
Tungurahua 202 3,0 36 3,0
Zamora Chinchipe 48 0,7 26 2,1
Total 6.722 100 1.217 100
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En 2014, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 118 veces durante el módulo,
y mantuvieron una dedicación de siete horas. El 89% de participantes aprobó el módulo;
aproximadamente el 28% registra un número de horas de dedicación inferior al promedio. Los mayores
porcentajes de reprobados se concentran en las provincias de: Pichincha, Zamora Chinchipe y Morona
Santiago (29%, 23% y 18%, respectivamente).
En la réplica de este módulo, en 2015, en promedio, los participantes acceden 52 veces a la plataforma
virtual, con una dedicación de tres horas. El 89% de participantes aprobó el módulo. Los mayores
103
porcentajes de reprobados ser registraron en las provincias de Pastaza, Cotopaxi, El Oro y Zamora (60%,
56%, 44% y 42%, respectivamente).
Tabla No. 23: Aprobación del módulo Estimulación temprana, integral e inclusiva.
Provincia
2014 2015
%
Aprobados
%
Reprobados
%
Aprobados
%
Reprobados
Azuay 92% 8% 69% 31%
Bolívar 94% 6% 92% 8%
Cañar 88% 12% 88% 13%
Carchi 89% 11% 86% 14%
Chimborazo 97% 3% 90% 10%
Cotopaxi 87% 13% 44% 56%
El Oro 93% 7% 56% 44%
Esmeraldas 93% 7% 89% 11%
Galápagos 83% 17%
Guayas 90% 10% 89% 11%
Imbabura 94% 6% 91% 9%
Loja 91% 9% 58% 42%
Los Ríos 90% 10% 92% 8%
Manabí 90% 10% 64% 36%
Morona Santiago 82% 18% 74% 26%
Napo 96% 4% 98% 2%
Orellana 93% 7% 100% 0%
Pastaza 88% 12% 40% 60%
Pichincha 71% 29% 78% 22%
Santa Elena 93% 7% 83% 17%
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 83% 17% 71% 29%
Sucumbíos 95% 5%
Tungurahua 97% 3% 86% 14%
Zamora Chinchipe 77% 23% 58% 42%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Nutrición infantil79.
Este módulo tiene como objetivo proveer a la educadora conocimientos sobre alimentación y nutrición
infantil, así como también brindar herramientas para la evaluación del estado nutricional de los niños.
79En este análisis se utiliza, para 2014 y para 2015, la información de las bases Estadísticas Consolidadas M5 y de
Nutrición Infantil_Replica_2015, respectivamente.
104
En el último módulo participaron 6.761 educadores en el año 2014. En la tabla siguiente puede
observarse que la mayor concentración de participantes se encuentra en las provincias: Guayas, Manabí
y Pichincha (18,1%, 12% y 8,5%, respectivamente).
En el año 2015, participó personal del CIBV y CDH, alcanzando 1.089 estudiantes, principalmente residen
en las provincias de: Guayas, Pichincha y El Oro (15,1%, 10,5% y 9,2%, respectivamente).
Tabla No. 24: Nutrición infantil.
2014 2015
Provincia Educadores Porcentaje Educadores Porcentaje
Azuay 229 3,4 70 6,4
Bolívar 123 1,8 20 1,8
Cañar 163 2,4 23 2,1
Carchi 118 1,7 32 2,9
Chimborazo 275 4,1 19 1,7
Cotopaxi 233 3,4 19 1,7
El Oro 352 5,2 100 9,2
Esmeraldas 454 6,7 32 2,9
Galápagos 16 0,2
0,0
Guayas 1222 18,1 164 15,1
Imbabura 302 4,5 31 2,8
Loja 274 4,1 37 3,4
Los Ríos 403 6,0 60 5,5
Manabí 809 12,0 99 9,1
Morona Santiago 177 2,6 24 2,2
Napo 133 2,0 51 4,7
Orellana 101 1,5 65 6,0
Pastaza 79 1,2 18 1,7
Pichincha 572 8,5 114 10,5
Santa Elena 217 3,2 38 3,5
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 171 2,5 37 3,4
Sucumbíos 97 1,4
0,0
Tungurahua 198 2,9 18 1,7
Zamora Chinchipe 43 0,6 18 1,7
Total 6.761 100 1.089 100 Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En 2014, en promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 102 veces durante el módulo,
y tuvieron una dedicación de tres horas.
El 94% de participantes aprobó el módulo en este año. El porcentaje de aprobados y reprobados se
presentan en la tabla siguiente, donde se observa que la mayor concentración de reprobados del año
2014 corresponde a las provincias de Pichincha, Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Loja (17%, 12%,
12% y 11%, respectivamente).
105
En la réplica de este módulo, en 2015, los participantes accedieron en promedio a la plataforma virtual
50 veces y tuvieron una dedicación de 6 horas. En 2015, el 69% de participantes aprobó el módulo. De
los reprobados, 43 nunca accedieron a la plataforma virtual y el 76% registra un número horas de
dedicación inferior al promedio. Las provincias con mayor porcentaje de reprobados son: El Oro,
Tungurahua, Zamora Chinchipe, Los Ríos (62%, 58%, 50% y 47%, respectivamente).
Tabla No. 25: Aprobación del móduloNutrición infantil.
Provincia 2014 2015
% Aprobados
% Reprobados
% Aprobados
% Reprobados
Azuay 97% 3% 80% 20%
Bolívar 95% 5% 90% 10%
Cañar 92% 8% 87% 13%
Carchi 95% 5% 91% 9%
Chimborazo 99% 1% 84% 16%
Cotopaxi 95% 5% 63% 37%
El Oro 96% 4% 38% 62%
Esmeraldas 97% 3% 94% 6%
Galápagos 94% 6%
Guayas 95% 5% 64% 36%
Imbabura 98% 2% 87% 13%
Loja 89% 11% 54% 46%
Los Ríos 94% 6% 53% 47%
Manabí 96% 4% 63% 37%
Morona Santiago 88% 12% 79% 21%
Napo 93% 7% 98% 2%
Orellana 94% 6% 82% 18%
Pastaza 94% 6% 67% 33%
Pichincha 83% 17% 66% 34%
Santa Elena 100% 0% 74% 26%
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 90% 10% 73% 27%
Sucumbíos 92% 8%
Tungurahua 98% 2% 44% 56%
Zamora Chinchipe 88% 12% 50% 50% Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
6.3.2.4. Comparación de resultados.
El objetivo principal del análisis de las bases de datos de los recursos humanos es conocer el nivel de
capacitación de los educadores y las brechas existentes en las modalidades de atención. En esta
perspectiva, se destaca que, en promedio, en el año 2014, el 91% de participantes aprobó los módulos.
Sin embargo, este porcentaje decae a 75% al realizar la réplica del programa de capacitación en el año
2015.
106
En 2014, en promedio, ninguna de las provincias con mayor porcentaje de reprobados (Pichincha,
Galápagos, Zamora Chinchipe y Carchi) sobrepasan el 20%, mientras que en 2015 hay provincias que
superan el 40% (El Oro, Loja, Zamora Chinchipe y Cotopaxi).
Pensando en términos de calidad, es importante procurar alcanzar mejores niveles de formación del
recurso humano a cargo de la educación y el cuidado de los niños. En este sentido, es importante
analizar los problemas que han ocurrido en los programas de capacitación, y solventarlos en futuros
procesos.
A continuación se realiza un breve análisis de los niveles de reprobación en los módulos de capacitación.
Reprobación, pobreza y tasa de repetición escolar.
Existe evidencia de que a menor pobreza, mejores resultados educativos; siguiendo dicha premisa, se
analiza la relación entre pobreza y porcentaje de reprobación de los módulos de capacitación. En los
gráficos siguientes se muestra la relación entre pobreza por consumo y NBI, y porcentaje de aprobación
a escala provincial, para los años 2014 y 2015. En todos los casos, los datos son dispersos y no se puede
hablar de una tendencia.
Gráfico No. 44: Porcentaje de reprobados y pobreza por consumo, 2014.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, ECV 2006
Elaboración: Equipo consultor.
107
Gráfico No. 45: Porcentaje de reprobados y pobreza por consumo, 2015.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, ECV 2006
Elaboración: Equipo consultor.
Gráfico No. 46: Porcentaje de reprobados y pobreza por NBI, 2014.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, Censo de Población y Vivienda 2010
Elaboración: Equipo consultor.
108
Gráfico No. 47: Porcentaje de reprobados y pobreza por NBI.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, CPV 2010
Elaboración: Equipo consultor.
Gráfico No. 48: Porcentaje de reprobados y tasa de repetición escolar, 2014.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, ECV 2006
Elaboración: Equipo consultor
109
Gráfico No. 49: Porcentaje de reprobados y tasa de repetición escolar, 2015.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social, ECV 2006
Elaboración: Equipo consultor.
Otros módulos de capacitación.
Adicionalmente a los módulos de formación continua y las réplicas, durante el año 2015 se llevaron a
cabo otras capacitaciones: una de inducción (tanto para educadores de CIBV como de CNH) llamada
“Pensando en grande por los más chiquitos”, un curso de primeros auxilios, nuevos módulos del Moodle
para enseñar y aprender, y de nutrición infantil.
En esta sección se revisará brevemente los resultados de los módulos de primeros auxilios y de Moodle
para enseñar y aprender.
Primeros auxilios80.
Fue dirigido a servidores públicos que brindan los servicios de desarrollo infantil integral bajo la
modalidad de atención directa, y tiene como finalidad que los participantes reconozcan posibles
emergencias que puedan ocurrir en su labor diaria de cuidado infantil, y que puedan atender a los niños
de manera oportuna.
Se registra 6.855 participantes provenientes de las nueve zonas administrativas y 24 provincias. Se
evidencia mayor concentración de estudiantes residentes en las provincias de Guayas, Manabí y
Pichincha (18,2%, 12,1% y 8,2%, respectivamente)
80 Para el análisis se utilizó la información de la base de datos 21_PrimerosAuxilios_AtenciónDirecta_2015.
110
Tabla No. 26: Primeros auxilios, 2015.
Provincia Participantes Porcentaje
Azuay 4 0,1
Bolívar 136 2,1
Cañar 174 2,6
Carchi 124 1,9
Chimborazo 288 4,4
Cotopaxi 202 3,1
El Oro 357 5,4
Esmeraldas 455 6,9
Galápagos 27 0,4
Guayas 1.201 18,2
Imbabura 310 4,7
Loja 284 4,3
Los Ríos 419 6,3
Manabí 801 12,1
Morona Santiago 176 2,7
Napo 153 2,3
Orellana 148 2,2
Pastaza 72 1,1
Pichincha 543 8,2
Santa Elena 217 3,3
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 175 2,6
Sucumbíos 91 1,4
Tungurahua 202 3,1
Zamora Chinchipe 48 0,7
Vacíos 248
Total 6.607 100
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 15 veces durante el módulo y tuvieron
una dedicación de una hora. El 90% de participantes aprobó el módulo en este año. De los reprobados,
93 (1,4%) nunca accedieron a la plataforma virtual y 81% registraron un número horas de dedicación
inferior al promedio.
El porcentaje de aprobados y reprobados se presenta en la siguiente tabla, donde se observa que la
mayor concentración de reprobados corresponde a Loja, Pichincha, Santo Domingo de los Tsáchilas y El
Oro (31%, 22%, 22% y 15%, respectivamente).
}
111
Tabla No. 27: Porcentaje de reprobados del módulo Primeros auxilios.
Provincia % reprobado
Azuay 0,0%
Bolívar 0,7%
Cañar 8,0%
Carchi 1,6%
Chimborazo 3,8%
Cotopaxi 2,0%
El Oro 15,4%
Esmeraldas 1,1%
Galápagos 0,0%
Guayas 8,7%
Imbabura 3,5%
Loja 31,3%
Los Ríos 1,4%
Manabí 12,4%
Morona Santiago 15,3%
Napo 11,1%
Orellana 8,1%
Pastaza 8,3%
Pichincha 21,9%
Santa Elena 1,4%
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 21,7%
Sucumbíos 3,3%
Tungurahua 8,9%
Zamora Chinchipe 12,5%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social Elaboración: Equipo consultor.
Moodle para enseñar y aprender81 (CIBV por convenio).
Este módulo fue dirigido a los educadores de los CIBV de convenio con los GAD y entidades cooperantes.
Se registra 8.769 participantes provenientes de las nueve zonas administrativas y 24 provincias. Se
evidencia mayor concentración de estudiantes de Pichincha, Guayas y Manabí (19%, 19% y 7%,
respectivamente).
81Se utilizó información proveniente de la base de datos 2Moodle_convenio_2015.
112
Tabla No. 28: Moodle para enseñar y aprender, 2015.
Provincia Educadores Porcentaje
Azuay 315 4
Bolívar 248 3
Cañar 78 1
Carchi 82 1
Chimborazo 408 5
Cotopaxi 495 6
El Oro 156 2
Esmeraldas 492 6
Galápagos 9 0,1
Guayas 1.647 19
Imbabura 492 6
Loja 145 2
Los Ríos 324 4
Manabí 622 7
Morona Santiago 215 2
Napo 176 2
Orellana 56 1
Pastaza 152 2
Pichincha 1.648 19
Santa Elena 379 4
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 178 2
Sucumbíos 62 1
Tungurahua 302 3
Zamora Chinchipe 88 1
Total general 8.769 100
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En promedio, los participantes accedieron a la plataforma virtual 17 veces durante el módulo, con una
dedicación de 2 horas.
El 80% de participantes aprobó el módulo en este año. De los reprobados, 693 nunca accedieron a la
plataforma virtual y el 34% registra un número horas de dedicación inferior al promedio.
El mayor porcentaje de reprobados corresponde a las provincias de Morona Santiago, Loja, Santo
Domingo de los Tsáchilas y Zamora Chinchipe (tabla 29).
113
Tabla No. 29: Aprobación del Moodle para enseñar y aprender
Provincia
%
aprobados
%
reprobados
Azuay 79% 21%
Bolívar 92% 8%
Cañar 73% 27%
Carchi 91% 9%
Chimborazo 68% 32%
Cotopaxi 81% 19%
El Oro 84% 16%
Esmeraldas 79% 21%
Galápagos 89% 11%
Guayas 84% 16%
Imbabura 91% 9%
Loja 51% 49%
Los Ríos 90% 10%
Manabí 72% 28%
Morona Santiago 45% 55%
Napo 93% 7%
Orellana 71% 29%
Pastaza 96% 4%
Pichincha 79% 21%
Santa Elena 93% 7%
Sto.Dgo. de los Tsáchilas 54% 46%
Sucumbíos 89% 11%
Tungurahua 77% 23%
Zamora Chinchipe 67% 33%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Un análisis con el perfil de los educadores, a partir dela información disponible para el caso de este
módulo para los CIBV por convenio, puede encontrarse en los Anexos.
Presentación de información cualitativa.
6.3.3. Sistematización entrevistas a profundidad directores distritales y cooperantes82.
Pertinencia y coherencia de los programas al interior de los espacios de aprendizaje.
En esta segunda sección se presentan los resultados de las entrevistas a profundidad a los responsables
nacionales (subsecretarios y directores nacionales), a los responsables de distrito (en territorio)83 a los
82 La sistematización completa se puede encontrar en el anexo 4
114
cooperantes de la modalidad CIBV. De acuerdo con la aproximación metodológica utilizada y con la
matriz de evaluación presentada, el objetivo de esta parte del levantamiento es: i) identificar los
conceptos de calidad en la política pública; ii) evaluar los mecanismos de adaptación al entorno
esperados (pertinencia); iii) evaluar las expectativas de la corresponsabilidad; y iv) evaluar el enfoque de
género y los roles. En este caso, esta parte está relacionada a la pertinencia y coherencia de los
programas de desarrollo infantil al interior del aula.
En tal contexto, esta sección del documento se organiza de acuerdo con las áreas de evaluación
consideradas como referenciales en las preguntas de evaluación: pertinencia (calidad,
corresponsabilidad, adaptación) y coherencia. Por metodología, y con el objetivo de aportar elementos
concretos al proceso de evaluación, en cada sección se presentan sistemáticamente los hallazgos más
significativos, los cuales, al igual que los hallazgos a ser desarrollados en la siguiente sección
(presentación de grupos focales y entrevistas a profundidad), han sido además expuestos y discutidos en
reuniones con la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, UNICEF y en un taller que contó con la
participación del Ministerio de Inclusión Económica y Social, el Ministerio de Coordinación de Desarrollo
Social y el Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional.
De acuerdo con la aproximación metodológica propuesta, los elementos incluidos se refieren a la
evidencia empírica existente y a la adaptación de los elementos requeridos en los programas de
desarrollo infantil.
Se incluye además una sección de elementos adicionales, que son hallazgos que no están directamente
relacionados a los aspectos de calidad, pertinencia y corresponsabilidad pero que, sin embargo, son
importantes en el proceso de gestión de los servicios (modalidades).
6.3.3.1. Coherencia: Calidad.
No hay adaptación del currículo. A pesar de que los directores distritales y cooperantes informan de
la existencia de espacios de comunicación con los coordinadores y educadores del CNH, no se
evidencia que existan espacios para la discusión de la adaptación del currículo al territorio. Por el
contrario, en el caso de Chimborazo, el director tiene experiencia en provincias con población
indígena, y considera que no existe adaptación ni discusión en estos temas. En general, y al igual que
en otros casos, a pesar de que se explica la importancia de la planificación para educadores y
coordinadores, y la existencia de espacios de discusión en el territorio, no se ha mostrado evidencia
de que exista un proceso sistemático y ordenado de adaptación del currículo a los distintos
contextos..
“No se entrega una libreta a los padres, pero sí se ha socializado en reuniones globales y por
áreas; cuando se trata de indicar el proceso de los niños, la educadora se encarga de indicarle al
83Como se explicó anteriormente, los distritos corresponden a espacios territoriales para la ejecución de las
políticas públicas que se implementaron como parte de los procesos de reforma y transformación del Estado. Son espacios de coordinación y ejecución de las acciones del Estado desde las diferentes instituciones del Gobierno central.
115
padre de familia qué es lo que el niño tiene que trabajar más en casa, qué le falta para seguir
avanzando en el aprendizaje” (Quito).
No hay adaptación del currículo. A pesar de que los directores distritales y cooperantes informan de
la existencia de espacios de comunicación con los coordinadores y educadores del CNH, no se
evidencia que existan espacios para la discusión de la adaptación del currículo al territorio. Por el
contrario, en el caso de Chimborazo, el director tiene experiencia en provincias con población
indígena, y considera que no existe adaptación ni discusión en estos temas. En general, y al igual que
en otros casos, a pesar de que se explica la importancia de la planificación para educadores y
coordinadores, y la existencia de espacios de discusión en el territorio, no se ha mostrado evidencia
de que exista un proceso sistemático y ordenado de adaptación del currículo a los distintos
contextos.
“Con respecto a las evaluaciones de los niños, se tiene un referente curricular, la entidad rectora
en educación es el Ministerio de Educación, toda planificación es de acuerdo al currículo está que
establece el Ministerio; a través de este referente curricular nacen los indicadores, que es lo que
dicen qué debemos alcanzar de acuerdo a las edades, características de los niños” (Quito).
“La malla curricular está regida por el Ministerio de Educación, tiene que estar adaptada a las
actividades del curriculum de educación inicial. Ya se ha capacitado el año anterior a todo el
personal en cuanto a educación inicial; las educadoras tienen que acoplarse a los parámetros
que establecen de educación inicial” (Azuay).
Hay alta presencia de bachilleres. A pesar de que a priori este no es un problema si las educadoras
se encuentran capacitadas, esta puede ser una posible fuente de inequidad dependiendo del
territorio84. De acuerdo con los criterios de selección de educadoras en el territorio, se prioriza la
presencia de educadoras con formación especializada. Ante la ausencia de este perfil, se selecciona
profesionales en ramas afines (sicología, educación, administración educativa). El tercer nivel son
profesionales en cualquier rama y, finalmente (como mínimo), personas con bachillerato. De la
información disponible, la mayoría de educadoras son bachilleres aún, dadas las restricciones del
territorio85. La dificultad para implementar mecanismos de movilidad entre territorios recoge los
problemas estructurales de los mismos, lo que “perenniza” el problema: territorios más pobres
tienden a tener menores niveles de escolaridad (medida en años promedio de educación). Es posible
84Es esperable que los territorios más pobres tengan un menor número de profesionales en las áreas requeridas
para los servicios de desarrollo infantil, y un menor porcentaje de personas con estudios universitarios. En estos casos, la probabilidad de que las personas a cargo de los niños sean bachilleres sería en promedio más alta que en otros territorios. Dada la evidencia que ha sido presentada, es posible argumentar que educadores con un menor nivel de educación obtienen resultados menores en el nivel de desarrollo de los niños (medido a través de pruebas estandarizadas). En el caso del Ecuador, a pesar de que la diferencia no es grande, el estudio de Araujo et al. (2015), se confirma esta diferencia, lo que tiene implicaciones de política pública.
85Según las entrevistas y grupos focales realizados, aún es difícil encontrar profesionales en educación o
profesionales en general en los territorios.
116
argumentar entonces que territorios más pobres pueden tener un promedio más alto de bachilleres
atendiendo las modalidades de CIBV y CNH86.
“Las educadoras en su mayoría son bachilleres. Se les ha dado la oportunidad de escoger dos
tipos de formación: la una es la educación continua, que es on-line, en la que pueden hacer
actividades; la otra es la que se tiene con el convenio con el Senescyt para que obtengan la
tecnología en desarrollo infantil integral” (Lago Agrio).
“Las educadoras, muy pocas tienen el título profesional; pero algunas están estudiando: muchas
están sacando la tecnología y otras están en capacitación de profesionalización que por medio
del MIES adquieren; estas clases reciben los viernes y los sábados” (Esmeraldas).
“En cuanto a las educadoras, están siguiendo con la educación continua que es la tecnología en
el área educativa; esto es gratis para las educadoras porque paga el MIES. En casos muy
extremos se están recibiendo bachilleres, pero con la condición de que sigan la educación
continua” (Cuenca).
“A las educadoras que no tienen título de tercer nivel se les está apoyando para que saquen una
tecnología; esto es semipresencial: ellas tienen que acercarse y cumplir con una asistencia”
(Quito).
Un reto adicional son los problemas de pagos. Hay una queja, tanto de los responsables de distritos
como de los cooperantes, alrededor de la gestión de pagos. A criterio de los cooperantes, hay una
excesiva burocracia; y según los responsables de distrito, hay una falta de capacidad en los
cooperantes para poder gestionar los pagos. Como resultado, hay retrasos considerables en pagos
(3 o 4 meses).
“Las profesionales no quieren trabajar porque se retrasan en los pagos” (cooperante Azuay).
6.3.3.2. Pertinencia: calidad.
Persisten aún dificultades en la infraestructura. Los directores distritales, sobre todo, han
identificado en todos los casos cooperantes que no cumplen con las condiciones de infraestructura.
En tales ocasiones, y a pesar de los esfuerzos, los directores distritales se quejan de la falta de
compromiso de algunos de los cooperantes, para poder contar con infraestructura adecuada para la
realización de actividades de desarrollo infantil.
““Las debilidades que se presentan para los cooperantes en cuanto a los CIBV: la infraestructura
no es la adecuada, muchos centros no son aptos (la construcción) para centro infantil; lo ideal es
86Con base en la información revisada para 27 ciudades del Ecuador (Información del Índice de Prosperidad Urbana
CITE FLACSO, 2016), se encuentra un coeficiente de correlación de -0,42 entre pobreza por ingresos y años promedio de escolaridad. En general, territorios con mayores niveles de escolaridad tienen menores niveles de pobreza. Este resultado tiene el signo esperado de acuerdo con el argumento utilizado. En tal contexto, es posible esperar que territorios con mayor pobreza tengan menores niveles de escolaridad.
117
que sea de una planta, por las características de los niños, que son pequeños; además, hay niños
que tienen discapacidad” (Quito).
“A los CIBV lo que les hace falta es la infraestructura, por las condiciones y limitaciones en el
territorio: algunos centros son alquilados por los cooperantes, en algunos lugares no tienen los
servicios básicos” (Guayaquil).
Existe un área de trabajo importante con relación a la oferta de educación inicial. En todos los casos,
los responsables del territorio informan que la oferta de educación inicial es aún insuficiente, por lo
que el problema de niños con sobre-edad es aún alto. En estos casos, se asume que es mejor que los
niños asistan al centro a que se queden en la casa. Dado que no es responsabilidad del MIES, la
institución no ha hecho reformas —ni a los programas ni al currículo— para poder cumplir con los
cambios que se requiere. Tampoco existe evidencia de que se hayan hecho estudios sobre los
efectos de tener niños con sobre-edad dentro de los espacios de los CIBV. En este punto, a criterio
del nivel directivo del MIES87, es necesaria una discusión sobre los requerimientos y la forma de la
transición entre el nivel del MIES (modalidades de desarrollo) y la educación inicial, de
responsabilidad del Ministerio de Educación. Tal discusión, a criterio del equipo del MIES, aún no se
ha dado.
“Hay niños limbo que son nacidos en septiembre88: tienen que esperan un año más, el Ministerio
no los recibe, y en el Centro infantil (como ya tienen más edad) no pueden recibirlo; entonces el
niño se queda sin ningún servicio” (cooperante Azuay).
A pesar de los esfuerzos realizados como parte de las acciones de los cambios implementados por el
MIES, existe aún alta rotación por salarios (profesionales). Tanto en el caso de los CIBV como de
CNH, en el ámbito de directores distritales y de cooperantes, existe la preocupación de la alta
rotación entre las educadoras, quienes buscan mejores condiciones laborales. La evidencia sugiere
que existen instituciones que ofrecen condiciones más atractivas (como el Ministerio de Educación),
por lo que las educadoras están constantemente buscando salir de la relación que tienen con el
MIES. Este mismo problema se da por los retrasos en la realización de los pagos, sobre todo, en el
caso de cooperantes. Este fenómeno se da principalmente por los problemas de gestión
identificados tanto entre cooperantes como en directores distritales.
“El problema que se presenta es las remuneraciones: las educadoras al ser profesionales desean
tener un salario más alto; el sueldo que les pagan es el básico (que es USD 522,08), en esto está
incluido todo lo que estipula la ley” (Azuay).
87 Este criterio fue presentado en una reunión de presentación de resultados preliminares con el equipo técnico de
contraparte del MIES. En la reunión participaron además SENPLADES, MCDS, Consejo Nacional de Igualdad Inter
generacional y UNICEF.
88 Se considera a niños/as en el limbo a los y las que no han cumplido el requisito de cumplir tres años de edad
hasta el día que empiezan clases en el Ministerio de Educación, por lo que quedan sin ningún servicio de educación
ni la inicial ni la de desarrollo infantil.
118
“El sueldo básico de las educadoras es USD 355,60, están afiliadas al Seguro Social y tienen todos
los beneficios de ley; en cambio, el Ministerio de Educación les paga el sueldo que es USD 817,00,
y prefieren ir allá (como ahora el MINEDUC atiende a niños desde los 3 años, necesitan personal
con título) y se van”(cooperante Azuay).
“Los sueldos de las educadoras son muy bajos: ganan de básico USD 585 dólares al mes” (Lago
Agrio).
“El sueldo básico de una educadora es de USD 500,26; los cooperantes les afilian al Seguro Social
y son empleadas directas. Aquí se presenta un problema: las educadoras quieren pertenecer a
una institución pública, como son los emblemáticos y CNH (que son contratadas directamente
por parte del MIES); como no pueden pertenecer todas, optan por ir a trabajar en el Ministerio
de Educación” (Esmeraldas).
Cooperantes no se sujetan a la norma. En este caso, y a pesar de que existen coordinadores del
propio MIES, existen casos en que los cooperantes no se sujetan a las normas establecidas por parte
del Ministerio de Inclusión Económica y Social.
“Había un cooperante que no cumplió con los parámetros solicitados, por eso se ha tenido que
dar como finalizado el contrato por mutuo acuerdo” (Quito).
GAD no se compromete. De acuerdo con algunos de los directores distritales (por ejemplo, en
Chimborazo), la gestión de los GAD depende de su nivel de compromiso con el desarrollo infantil.
Así, hay casos como el del Municipio de Guano, en donde existen importantes déficits con relación a
infraestructura y su mantenimiento. Ese mismo problema se evidencia en el caso de los CIBV de
Puembo (GAD parroquial), donde se realizaron los levantamientos de grupos focales. En tal sentido,
los directores distritales informan que esto depende del GAD y que por tanto es difícil esperar que
los niveles de calidad y manejo de los CIBV sea homogéneo.
“Los GAD tienen su propio presupuesto (y) cumplen con las garantías que se necesita para
presentar el proyecto; ellos ejecutan y tienen su presupuesto y pueden cumplir con el
cronograma valorado. Sin embargo, en seis cooperantes GAD no hay un trabajo técnico, un
acompañamiento, un acercamiento; únicamente en dos cooperantes GAD su trabajo está bien,
se involucran, tratan de que los centros salgan adelante en lo que es equipamiento,
infraestructura” (Quito).
6.3.3.3. Pertinencia: Corresponsabilidad.
Escuela para Padres. Los directores distritales han informado que, en todos los casos, la
implementación de la estrategia Escuela para Padres es un mecanismo para el acercamiento de los
padres a los temas de desarrollo infantil y nutrición, entre otros. Sin embargo, acerca de la
frecuencia y la calidad de los contactos que se realizan, mencionan que son espaciados (dos o tres
veces al año) y con poca participación de los padres. Entre las razones que se explican, se incluyen
temas laborales o responsabilidades propias de las personas en el campo o en actividades de auto-
119
sustento. De acuerdo con todos los entrevistados, la participación de padres (hombres) es casi nula
en todos los casos. En general se reconoce que no existe “conciencia ni reconocimiento” sobre la
importancia del desarrollo infantil de los niños más allá del “cuidado y la nutrición”. A pesar de ser
importante el proceso de alimentación y nutrición de los niños, existe en general un “sesgo” al
informar sobre esto como la principal acción de los centros de desarrollo infantil. En el caso de
Chimborazo, además, se reportan débiles lazos en hogares del CNH. A criterio del técnico y del
director distrital a pesar de que esta metodología se basa en las relaciones del hogar, existe
evidencia de un bajo nivel de apropiación por parte de las familias. Asimismo, y con relación a lo
anterior, se han identificado prácticas incorrectas por parte de familias, que solicitan “regalos” a
cambio de participar en el programa. Este problema, en consistencia con lo explicado
anteriormente, se da por la necesidad de las educadoras CNH de contar con niños para poder
cumplir con las normas establecidas. Existen de igual forma padres que no tienen el interés de
participar con sus niños en el programa.
“La escuela de familias son los cursos que se les da a los padres. Según el último informe que se
le ha pasado a la ministra, cerca de un millón de padres a nivel nacional han sido capacitados; en
cuanto a Cuenca, el 80% de padres participa en estos cursos, con eso se ha logrado que los
padres les den a sus hijos un tiempo de calidad” (Azuay).
“A los padres se les capacita una vez al mes, en temas como buen trato, nutrición, lenguaje,
estimulación; se les hace ver videos, canciones, con temas que sean comprensivos. Esta
capacitación la da la coordinadora. La coordinadora se capacita de forma virtual para dar la
charla a los padres: ellas profundizan el tema, por ejemplo, la política pública en desarrollo
infantil que ahora ya está vigente” (Quito).
No hay “conciencia” de la importancia del desarrollo infantil: Como se ha explicado en toda la
sección anterior, en general no existe apropiación por parte de los padres de familia al momento de
entender la importancia y el alcance del desarrollo infantil. Este problema se ha identificado de
manera recurrente tanto en el ámbito de directores distritales como en el de cooperantes. La
relación es en general “pasiva”, y basada en una noción de cuidado y guardería. Asimismo, dada esta
baja apropiación y conciencia por parte de padres de familia, existe poca participación de
educadoras con los padres, sobre todo para el caso de los CIBV. En general no se presenta ni se
explican las actividades que los niños realizan al interior del aula. A pesar de la existencia de la
Escuela para Padres, ni directores ni cooperantes tienen interiorizada la importancia de informar a
los padres sobre “lo que pasa en el aula”. Igualmente, los padres no tienen necesidad de ser
informados sobre estas actividades por ese bajo nivel de apropiación. Desde la dirección distrital y
desde los cooperantes, existe una tendencia a pensar que la “coordinadora” será capaz de resolver
los problemas y aplicar los cambios necesarios. No hay evidencia de que existan espacios de
“reforzamiento” sobre la importancia de este tipo de actividades; lo cual se entiende por las
actividades propias de la dirección distrital, que incluyen el manejo de todos los programas del MIES
así como el apoyo en el proceso de gestión para el caso de cooperantes —que demanda el uso
intensivo de recursos (humanos y físicos)—. En el ámbito de las direcciones distritales, existe una
queja recurrente con relación al número de recursos (humanos y físicos) insuficientes para poder
120
realizar el proceso de control y apoyo en la gestión. En este sentido, en la mayoría de casos, se han
realizado movimientos internos para reforzar el área de apoyo, tanto a CNH como CIBV. Esta
concentración en actividades de control y de gestión deja en general poco espacio para la definición
de acciones estratégicas y de evaluación que superan el espacio operativo. Dada estas limitaciones,
el coordinador pasa a tener un rol dentro de cada espacio, como el responsable de la gestión técnica
y estratégica de los CIBV. En los casos del CNH, este mismo rol se cumple a través de los educadores.
Los espacios de discusión al interior del distrito pasan a tener un mayor peso en relación con los
problemas operativos y de gestión por la estructura de incentivos que se mantiene.
“A la familia se les capacita en lo que es nutrición, seguridad, manipulación de alimentos, charlas
de cómo ser buenos padres. Se les ha concientizado a los padres que no solo es cuestión de
dejarles a los niños que los cuiden, sino que el padre es el actor fundamental en el desarrollo y
crecimiento de los niños; por eso se ha hecho muchas campañas que son el buen trato, dar
dignidad, tratando que siempre la familia esté involucrada en todo el trabajo que realiza el MIES,
incentivando a que los padres lleven a sus hijos al CIBV o que permitan que ingrese la educadora
a sus hogares para que les enseñe el cómo tratar a sus hijos, cómo alimentarlos. Porque antes,
como no había estos programas para los padres, con que coman y duerman… eran como los
pollitos: no se preocupaban de educarlos. Ahora se les enseña la importancia que un niño esté en
un CIBV, que sea atendido por una educadora, que esté bien alimentado, el lenguaje, la
motricidad fina, gruesa, juegos con sus padres” (Esmeraldas).
“Lo más importante que falta es concienciar a la familia, romper ese concepto de guardería; que
tengan en cuenta que es un centro de desarrollo infantil del Buen Vivir, que sepa la familia la
importancia de ese núcleo familiar” (Quito).
Pertinencia: enfoque de género.
La educación es de la madre. En todos los casos se reporta que las actividades de cuidado y
educación en las comunidades corresponden a la madre, y que en general existe poca participación
del padre. En este sentido, la evidencia sugiere que una mayor participación de los padres en la
educación de los hijos mejora el desarrollo infantil. Así, parece clara la necesidad de fortalecer las
actividades de relacionamiento de los educadores, los niños y el hogar, dando mayor peso a los
componentes de la Escuela para Padres. Este relacionamiento puede darse fortaleciendo los
procedimientos por parte de las coordinadoras con relación a la comunicación con padres y madres.
“Se ha visto que (es) más un compromiso con la madre, porque es la que asume el trabajo con los
niños” (Esmeraldas).
Poca participación de madres y padres. En general, a criterio de los responsables tanto de los
distritos como de los cooperantes, existe poca participación de madres y padres en los procesos de
desarrollo de los niños. Se requiere de un importante cambio cultural y de sensibilización para lograr
la incorporación de madre y padre en el desarrollo del infante. En este contexto, existe un evidente
sesgo a la participación de la mujer como responsable única del desarrollo de los niños. Más allá de
121
este cambio, no hay un nivel de conciencia sobre la importancia del desarrollo infantil como parte
del proceso educativo.
“Cuando los padres van a ingresar a los niños al centro infantil, les indican los beneficios que
van a tener los niños en alimentación, buen trato, desarrollo y no van a cancelar nada, el
único compromiso que les pide es que cuando haya talleres para padres asista, lleven a los
niños todos los días al centro infantil, que los niños estén limpios, que cuando estén enfermos
lleven la medicación y con receta del doctor” (Quito).
6.3.3.4. Pertinencia: adaptación.
Se asume que la existencia de dos modalidades permite “adaptarse” al territorio. En este caso, a
criterio de varios de los entrevistados (sobre todo, responsables de distrito), el hecho de tener dos
modalidades posibilita considerar las particularidades de las localidades. En esta perspectiva, es
posible argumentar que si bien las modalidades implican la flexibilización de la oferta con relación al
número de niños en el territorio, no consideran las características propias de él. Dicha aproximación
es una simplificación del problema de adaptación de las modalidades en el territorio, pues solo
considera el ajuste entre oferta y demanda (número de niños), pero no los aspectos de entorno
(sociales, económicos, culturales, entre otros). En general, existe poca sensibilidad frente al tema de
la adaptación territorial de la política pública. Como se verá más adelante, el único elemento que se
menciona es la adaptación del menú al territorio en relación con la oferta disponible de productos.
“De acuerdo a la pertinencia, los CIBV deben estar acoplados a la realidad, es de acuerdo al
lugar, ya que no en todas las zonas hay suficientes niños para poder poner un CIBV. En cuanto a
la alimentación, el menú es un problema, porque no va acorde a los productos de la zona; lo que
sería factible es pensar en las tradiciones, costumbres de la zona, la idiosincrasia de las
localidades” (Lago Agrio).
No hay adaptación en territorios indígenas. En el caso de Chimborazo específicamente, tanto el
equipo técnico responsable como el responsable del distrito informaron que no existe adaptación
de la política pública al territorio para la atención de grupos indígenas. En este sentido, se explicó
que tal como están las modalidades este momento, no se consideran las características de los
grupos de indígenas. Así, se recoge el hecho particular de que dada la forma de la política pública,
esta labor debería ser implementada por parte del coordinador de los CIBV y por las educadoras en
los casos del CIBV y del CNH. Sin embargo, y a criterio de los responsables de Chimborazo, lo dicho
no sucede, por lo que la organización del servicio se hace sin considerar el contexto social y cultural
de los territorios indígenas. Dada la importancia de tales grupos en esos territorios, esta sería una
limitación importante de la política pública.
“En cuanto a los estándares de calificaciones que manda, el MIES en muy alto, porque al
momento de evaluar lo que tienen los CIBV varía de acuerdo a las costumbres de cada región;
por ejemplo, en el Oriente el piso es de tierra, los muebles son de madera, los techos son de zinc,
122
etc. Se les debe pedir que sea la infraestructura de acuerdo a su región. Por eso se pide que deba
haber excepcionalidades de acuerdo a cada lugar”.
No hay procesos de discusión interna para la adaptación. En general, y a pesar de que existen
espacios para la realización e implementación de discusiones al interior de los distritos, no existen
espacios para la socialización del currículo ni su adaptación a las características del territorio. No
existe evidencia de mecanismos sistemáticos y referenciales para la adaptación de las modalidades
de atención en cada contexto. Asimismo, y a pesar de que se menciona la existencia de estos
espacios de discusión y participación, en ningún caso se mencionan los objetivos y alcances
esperados de las reuniones. Esta misma lógica, no se encuentra evidencia de que las escuelas para
padres mantengan una aproximación sistemática y referencial a sus objetivos, ni que de allí se
deriven insumos para la adaptación del currículo a los entornos locales. Tampoco se ha encontrado
evidencia sobre la periodicidad y duración de los talleres, los que dependen por tanto de la gestión
que realice cada responsable de distrito en el marco de sus propias competencias.
“En lo que es currículo, sí ha sido complicado porque se ha hecho algunas observaciones y no
regresan corregidas; no se sabe qué pasa ni porqué no atienden las correcciones” (Quito).
Talleres para hacer juguetes con materiales de la zona. De las explicaciones recibidas, uno de los
ejercicios sobre los cuales se han realizado algunos encuentros es el trabajo de juguetes con
materiales de la zona. Sin embargo, a pesar de que se ha evidenciado la realización de este tipo de
actividades, no es un trabajo sistemático que tenga unos objetivos planificados y unos resultados
esperados.
“Lo de usar material reciclado y de la zona: hubo unas capacitaciones de parte de unas cubanas
que les indicaban qué hacer y cómo hacer los juguetes para los niños de acuerdo sus edades”
(Lago Agrio).
“A las educadoras se les capacita para que puedan realizar objetos con materiales de la zona o
materiales reciclables, para que puedan hacer objetos que sirvan para enseñar cómo estimular a
los niños en el hogar” (Quito).
“La educadora lleva material que ella elabora con material reciclado o materiales de la zona, le
enseña a la madre cómo trabajar con su hijo, le indica los materiales que puede utilizar para
estimularlo. Como las familias que acceden a este servicio son de escasos recursos, no tienen los
medios económicos para adquirir juguetes y mucho menos comprarlos; la educadora les enseña
a realizan objetos con estos materiales que no les cuesta nada, con el fin que puedan jugar con
su hijo” (Quito).
6.3.3.5. Elementos adicionales.
Hay espacios para discusiones en el MIES. En las entrevistas realizadas a los responsables del
territorio, existe recurrencia al señalar los varios espacios de coordinación, tanto con la Ministra
como con el equipo de subsecretarios, lo que facilita la relación. Asimismo, hay un consenso al
123
manifestar que sí es posible proponer ideas y tener espacios para la discusión de posibles cambios
en la acción de la política pública en los territorios. Se ha explicado que también se ha dado
coordinación con las zonales. En este punto, a pesar de dichos espacios y que las relaciones son en
general cordiales, a veces no hay claridad en las funciones que se cumplen.
“Buena comunicación” dentro del MIES. En consistencia con lo anterior, se observa una coincidencia
en que la comunicación, en general, es buena al interior de la institución. En este sentido, se hizo
especial énfasis en la comunicación con las autoridades responsables de las modalidades de
atención CIBV y CNH. Es generalizada la sensación de que es posible realizar sugerencias sobre las
modalidades de atención y los cambios que se pueden implementar en el territorio.
“El MIES sí escucha las sugerencias que hacen las direcciones distritales” (Quito).
“Discurso articulado”. En general, entre los responsables de distrito, existe claridad sobre las
políticas y las normas que guían la atención en las modalidades CIBV y CNH. Esto se refleja en un
discurso coherente acerca de los mecanismos de selección (existe claridad), la forma de
intervención de cada una de las modalidades, el rol de coordinadores, cooperantes y educadores en
cada una de las modalidades, así como sus expectativas con relación a los mismos. En cuanto a los
espacios de coordinación y participación (como la Escuela para Padres o las reuniones con los
coordinadores o los cooperantes), no existen en general elementos comunes sobre los resultados
esperados.
“Sí conozco los programas CIBV y CNH, qué es cada modalidad, el servicio que presta cada una,
las características, a qué población está dirigida, cobertura” (Quito).
“El acompañamiento técnico distrital influye mucho, porque tienen que dar directrices, evaluar,
revisar, planificar de acuerdo a las necesidades del centro infantil (como son servicios básicos,
mingas para infraestructura y mantenimiento, material didáctico, fungible), en base a las
necesidades de los niños” (Quito).
Poca capacidad autocrítica. Reconociendo que se han dado avances importantes en relación con la
atención y gestión de las modalidades de CIBV o de CNH, y que estos avances han incluido varios
cambios como la incorporación de profesionales (sobre todo en la modalidad CIBV), existe en
general poca capacidad de reconocer áreas de mejora en la ejecución de los servicios. Esto implica
que la mayoría de problemas identificados giraban en torno a la responsabilidad de los cooperantes
(problemas de ejecución, falta de capacidad de gestión, falta de entrenamiento, falta de
compromiso), y no eran problemas propios. Esta forma de aproximación limitaría la capacidad de
proponer cambios en la forma de gestión de los servicios, pues se asume comúnmente una posición
de que las cosas y la organización “van bien”.
Necesidad de fortalecer la parte administrativa cooperante. En consistencia con lo anterior, en la
modalidad CIBV existe una tendencia a delegar la responsabilidad a la gestión de los cooperantes. En
tal sentido, varios responsables de los distritos han manifestado la necesidad de “fortalecer” la
capacidad de gestión y administración de los cooperantes. Entre las reformas planteadas, se incluyó
124
un mayor control al uso y administración de los recursos por parte de las organizaciones (GAD u
ONG), lo que ha llevado a la utilización de un número mayor de formatos, implicando en ello un
esfuerzo de uso y acceso a recursos por parte de los cooperantes. Así, dependiendo del tamaño y
nivel de desarrollo del cooperante, han aparecido problemas de gestión para los procesos de
liquidación. A criterio de los responsables del MIES en el territorio, la solución es la implementación
de un proceso de “fortalecimiento” a los cooperantes. Como se ha explicado, esto no aplica a todos
los casos, pues existen algunos en “mejores condiciones”.
“No todos los cooperantes van al mismo nivel, no todos tienen la misma predisposición, algunos
tienen complicaciones” (Guayaquil).
“En cuanto al convenio con los cooperantes, se realiza una relación institucional, se hace una
valoración con el fin de verificar si el objetivo se cumple, se busca tener una buena combinación y
predisposición (por ejemplo, se realiza una verificación de los convenios con Aldeas, que tienen
una licencia nacional e internacional); se verifica si puede cumplir sin ningún problema, generan
su acción social en base a colaboraciones de empresas, organizaciones, sociedad civil. Para
hacer alianzas con los cooperantes, se pide la solicitud que ha mantenido bien el CIBV todo el
año, si ha tenido la cobertura del convenio” (Guayaquil).
Altas barreras de entrada cooperantes. Este punto ha sido reconocido en varios de los espacios y es
un punto especialmente crítico. De acuerdo con el criterio de la mayoría de entrevistados, la
necesidad de incluir una contraparte financiera (20%) y la dificultad de la gestión de los recursos
financieros, por el proceso mismo de liquidación y por las dificultades de caja del Estado, complican
la participación de los cooperantes. En este caso, y a partir de las propias experiencias (estudios más
detallados son necesarios), únicamente los cooperantes más grandes y con mayor apoyo
institucional son capaces de gestionar tal escenario. En este sentido, en varios sitios cooperantes
privados locales han optado por abandonar la participación como proveedores. En algunos casos,
esto lleva a la búsqueda de nuevos proveedores (cooperantes) por parte de los responsables de
distrito, sobre todo en zonas alejadas. En el caso específico de Esmeraldas, se mencionó que el
proceso fue complicado dadas las restricciones en los territorios. Asimismo, se menciona que las
instituciones que podrían llevar adelante el proceso son principalmente los gobiernos autónomos
descentralizados, que tendrían la capacidad institucional y financiera para mantener los servicios en
la modalidad de CIBV.
“Los cooperantes privados tienen una barrera de entrada muy grande, porque tienen que buscar
ayudas de otros organismos para poder solventar de cualquier forma las necesidades de los
CIBV: tienen que ver la infraestructura, alquiler, material didáctico, servicios básicos,
adecuación, instalación, en fin, la inversión que tienen que hacer al inicio es muy fuerte”
(Esmeraldas).
“Un problema es los convenios con la Sociedad Civil. Los cooperantes, cuando presentan los
proyectos, deben entregar dos garantías: una es el 5% del fiel cumplimiento del monto total del
125
convenio, y la segunda es el 50% del buen uso de los recursos. Estas garantías que entregan es
muy difícil conseguir; esto, es con el fin de salvaguardar los recursos del Estado” (Azuay).
“El cooperante al momento de ingresar un proyecto no tiene las suficientes garantías, y como
hay un incremento de niños, se necesita otra garantía más. Solo la prima de la garantía es de
USD 16.000; se busca una solución presentando una justificación que al ser una entidad sin fines
de lucro no se puede dar más de lo que se puede” (cooperante Azuay).
Procesos de gestión. En general, y a criterio tanto de cooperantes como responsables del propios
MIES, existe una carga importante en cuanto a los papeles y aprobaciones necesarias para la
realización de las liquidaciones. En los casos de los cooperantes más grandes, han optado por
contratar personal técnico adicional que apoye el proceso de gestión de pagos relativos a los
servicios, sobre todo del MIES. En los dos casos (cooperantes y responsables del MIES) existe
coincidencia en que hay que mejorar la forma y organización del proceso para volverlo más ágil y
evitar que se convierta en una barrera de entrada para otras instituciones interesadas en participar
como proveedores.
“Para esto, el cooperante tiene que gestionar presentando papeles y garantías donde, después
de un estudio, se indica si fue o no apto para encargarse del centro infantil” (Azuay).
Descontento de cooperantes. Dadas las condiciones anteriores y las dificultades de gestión de la
modalidad, existe cierto descontento entre los participantes como cooperantes. En algunos casos se
menciona, además de las limitaciones financieras y los problemas de gestión, los roles de “control y
auditoría” que se han dado a nivel del distrito y en algunos casos a nivel de las coordinadoras. Esta
situación, dependiendo del caso, ha hecho tensas las relaciones entre cooperantes y el MIES. A
criterio de una ONG importante que optó por reducir su participación como proveedor (cooperante)
en el MIES, este rol de control y auditoría limita, en el caso de las coordinadoras, su desempeño
dentro del aula y su participación con las educadoras. Este mismo criterio es compartido por varios
cooperantes. En un caso específico, se mencionó la necesidad de ajustar el perfil de las
coordinadoras más allá del título profesional para que puedan gestionar la planificación de las
actividades en el aula así como la participación de los padres de familia en el proceso de desarrollo
del niño. Los cooperantes coinciden en que actualmente el proceso de participación de los padres
de familia es especialmente débil y que, a pesar de la existencia de la Escuela para Padres como
mecanismo de integración, no es suficiente para crear un proceso fuerte de sensibilización sobre los
temas del desarrollo infantil.
“El cooperante hace un proyecto para tres CIBV, empieza desde cero porque la administración
anterior se ha llevado todo: no había muebles, material didáctico, se habían ido debiendo de
tres, cuatro, cinco meses de arriendo, de los cuatro locales” (Cuenca).
“Como está implementado, el rol de coordinadora es prescindible por el perfil que tiene”
(cooperante Quito).
126
Menú general (no se adapta). A pesar de que tanto los responsables del distrito como los
cooperantes reconocen el mejoramiento de las condiciones de alimentación y nutrición, hay una
queja generalizada sobre la poca flexibilidad de los menús, que en muchos casos no reconocen los
productos de la zona y obligan a la compra de alimentos de otras zonas o que son difíciles de
conseguir. En este sentido, se manifiesta que es necesaria una mejor adaptación de los menús a las
lógicas locales.
“El problema es el menú: está más adaptado a la Sierra, es por eso que se ha pedido que se
cambie y que se ajuste a las necesidades de cada región” (Esmeraldas).
El servicio de peso y talla (MSP) en los niños, tanto en los CIBV como en CNH, no son sistemáticos. A
pesar de que no es objeto de la presente evaluación, de las entrevistas a profundidad levantadas se
identifica que existe un proceso de delegación de responsabilidad entre el MIES y el MSP. En este
sentido, es claro que la responsabilidad de la realización de procesos de medida de peso y talla
actualmente está en el Ministerio de Salud Pública. Sin embargo, no existe evidencia de mecanismos
sistemáticos de coordinación entre las instituciones. Esto implica que la realización de procesos
coordinados de peso y talla dependen de la voluntad de quienes se encuentren en el territorio
(coordinadores, educadores y médicos). En tal caso, esta no es responsabilidad exclusiva del
Ministerio de Inclusión Económica y Social como proveedor del servicio. Es necesario identificar los
procesos sistemáticos, estandarizados y de cumplimiento obligatorio para garantizar el seguimiento
de peso y talla en los servicios del MIES (CIBV y CNH).
“El MIES está trabajando en conjunto con el Ministerio de Salud; tiene un acuerdo
interministerial para atender a los niños, ya sea en los centros CIBV o en las casas en el caso del
CNH. En esta situación se han presentado quejas de que no se abastece el personal del MSP para
atender a los niños: en algunos sectores no van a medir la talla y peso, ha habido quejas de los
padres de familia porque dicen que son maltratados, por eso muchos padres tienen su médico
particular para realizar el control diario de sus hijos” (Quito).
“Se tiene convenios con el Ministerio de Salud, los niños son evaluados en el centro infantil, los
doctores van a cada centro infantil y les miden, les pesan, les desparasitan, les revisan los
dientes, les hacen exámenes… y si detectan que el niño tiene desnutrición, les dan una adecuada
alimentación; en los casos que el niño necesita otro tipo de alimentación, se indica al centro
infantil y proceden a darles el tipo de alimentación pertinente” (Esmeraldas).
6.4. Sistematización de modalidad de los Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV): grupos
focales.
Dadas los resultados y las características de los grupos focales, se presentan sus resultados por
separado. Para esto se sigue la misma estructura de la sección anterior (mismas categorías de
análisis).Dadas las características particulares de cada uno de los servicios de desarrollo (modalidades),
la presentación de los resultados, se realizará por separado.
127
6.4.1. Centros Infantiles para el Buen Vivir.
De acuerdo con la aproximación metodológica para la realización de los grupos focales del CIBV, se tomó
en consideración lo siguiente:
Características de la audiencia: Se realizaron varios grupos focales con la participación de 8 a 10 actores
clave en cada uno de los escenarios identificados para el levantamiento de información y con cada
grupo de la población objetivo.
Población objetivo.
Padres de familia (madres y padres) de la modalidad CIBV del MIES.
Educadores participantes en programas de desarrollo infantil del MIES.
Personas de la comunidad donde se prestan los servicios del MIES (CIBV).
No se realizaron ni entrevistas ni se hicieron grupos focales con menores de edad.
Criterios de inclusión.
Las características de los participantes fueron personas que cumplan los criterios establecidos para la
consultoría, estableciéndose algunas características adicionales por población objetivo:
i. Padres de familia.
Un grupo con padres del programa CIBV.
De preferencia, madres de familia.
En el caso del CIBV, división entre sector urbano y sector rural.
ii. Educadores89.
Un grupo de educadores del programa CIBV y un grupo de educadores del CNH.
En el caso de del CIBV, un grupo del sector urbano y uno del sector rural.
iii. Comunidad.
Personas que formen parte de la comunidad en donde se encuentra el CIBV.
En este contexto, los resultados recabados de los grupos focales de los territorios se presentan a
continuación.
89 En el anexo 6 se encuentra el detalle de las personas que participaron en los grupos focales.
128
6.4.2. Grupos focales con educadoras CIBV.
A decir de las docentes, los Centros Infantiles del Buen Vivir fueron creados para dar atención integral a
niños de 12 a 36 meses de edad.
Entre los objetivos identificados, se mencionan:
- Brindar cuidado, atención y estimulación a los niños.
- Dar comodidad a padres de familia que trabajan a tiempo completo y/o madres solteras que
trabajan y estudian, de niveles socioeconómicos medio-bajo y bajo.
- Promover el desarrollo de capacidades y destrezas en los niños.
- Atender de manera prioritaria a familias de escasos recursos económicos, beneficiarias del BDH
6.4.2.1. Pertinencia: Calidad.
En la medida en que los CIBV son de administración directa del MIES o funcionan a través de convenios,
se perciben diferencias importantes en términos de infraestructura, condiciones laborales,
equipamiento y suministros varios. Adicionalmente, se menciona que en los CIBV de administración
directa, el Estado cubre todas las necesidades, mientras que los centros que funcionan bajo convenio
carecen de material didáctico y equipamiento suficiente, y enfrentan dificultades como retrasos en los
pagos al personal y falta de recursos económicos en general. En este sentido, es habitual que los padres
de familia se organicen para realizar aportes económicos mensuales a fin de suplir estas necesidades, e
incluso realicen actividades para recaudar fondos.
En Cuenca (zona urbana), incluso la denominación “centros emblemáticos” representa una carga para el
personal que allí labora, ya que esta diferencia —perciben las docentes de otros centros— es
ciertamente inequitativa.
“Claro que son distintos, son muy diferentes en tamaño: en unos (por convenio) comparten un
baño dos aulas, y en cambio en los otros (emblemáticos) hay tres o cuatro baños para una sola
sala; las salas son el triple del tamaño que en otros centros. Es totalmente diferente” (Cuenca).
“La principal diferencia es que en los de atención directa o emblemáticos, los padres no pagan
nada, y en los otros centros, sí” (Cuenca).
Tanto educadoras como padres de familia creen que la mayor diferencia entre los centros emblemáticos
y aquellos que funcionan por convenio se traduce en términos de infraestructura física, mas no de
calidad. Una de las ventajas de los centros emblemáticos es la percepción de estabilidad asociada a un
espacio físico propio. La demanda de material didáctico/lúdico para los niños se manifiesta a escala
general.
En el orden de lo administrativo, se identifican las siguientes dificultades:
- El rol de coordinación de los centros se percibe débil y, en ciertos casos, poco eficiente. De hecho,
no todos los centros cuentan con una persona responsable de la coordinación. En Quito (zona rural,
129
parroquia Puembo), por ejemplo, existe una coordinadora a cargo de los cuatro centros infantiles, lo
cual evidentemente afecta el funcionamiento y la planificación de las actividades.
“Aquí la coordinadora no se alcanza para los cuatro centros; hay centros a los que solo va de vez
en cuando. Cuando se le habla de necesidades de los centros, dice que ‘ya va a ver’, pero no se
resuelve pronto” (Puembo).
Cabe mencionar que en Quinindé (zona urbana y zona rural) las educadoras reconocen un
desempeño eficiente por parte de las nuevas coordinadoras, a quienes perciben como figuras
referentes no solo en los centros sino en las comunidades donde se asientan los CIBV.
- La rotación de personal altera la dinámica y el desempeño al interior de los centros, e interrumpe
los procesos de adaptación de los niños. Esta situación, referida de manera espontánea en todos los
territorios, en Quinindé (zona urbana y zona rural) es mencionada únicamente por actores de la
comunidad que no mantienen una vinculación directa con los CIBV, mientras que educadoras y
padres de familia atribuyen poca importancia a esta condición.
- Se evidencia un alto nivel de inconformidad asociado a incumplimientos y retrasos en el pago de
salarios, situación mencionada espontáneamente en todos los territorios estudiados, a excepción de
Quinindé (zona urbana y zona rural), donde las educadoras se muestran renuentes a exponer
abiertamente el tema. En Quito (zona rural, parroquia Puembo) se identifica un ambiente laboral
tenso y relaciones poco fluidas entre docentes y el personal de la Junta Parroquial (cooperante). Sin
duda, esta situación abona al descontento de las educadoras y las conduce a una permanente
sensación de inestabilidad.
6.4.2.2. Pertinencia: Coherencia.
A decir de las docentes, el protocolo de registro inicial del niño se cumple a cabalidad en todos los
centros. La planificación de actividades se realiza de manera periódica y la evaluación de los logros
alcanzados por los niños (indicadores) se comunica a los padres en forma oral, a través de una
convocatoria. Estas reuniones se organizan una vez por mes o cada dos meses, a consideración de cada
centro. Es decir, no existe un cronograma homogéneo entre territorios. A criterio de las educadoras de
Quinindé (zona urbana y zona rural), lo adecuado es que las reuniones no sean muy frecuentes para no
“hostigar” a los padres de familia.
Desde que el niño es inscrito en los CIBV, los padres conocen las instalaciones de los centros y el
material con que trabajan en las distintas actividades, aunque no todos están al tanto del propósito que
persigue el uso del material, ya sea por falta de comunicación por parte del personal docente, o por
desinterés de los padres.
En términos de comunicación, se observa un uso no homogéneo de la agenda (“mensajero”). En
Portoviejo (zona rural), las docentes consideran innecesaria la agenda o el diario, y priorizan la
comunicación verbal directa con los padres o familiares que se acercan al centro con los niños.
130
En Quinindé (zonas urbana y rural), padres de familia y educadoras coinciden en que el CIBV
emblemático (parroquia Malimpia) es un centro con “cobertura en lucha”, ya que el número de niños
inscritos no se corresponde con la capacidad de atención del centro. Entre los elementos que explicarían
esta baja concurrencia, se mencionan:
- Ubicación distante para las familias de la parroquia (población dispersa, en su mayoría), que
determina un gasto diario en movilización.
- Anteriores casos de maltrato vividos al interior de guarderías.
- Desconocimiento de los beneficios de la modalidad.
- Prácticas machistas al interior de las familias: en algunos casos, el padre no autoriza la inscripción
del menor en el CIBV y prefiere que sea la madre quien se encargue del cuidado y la atención de sus
hijos.
En el caso del CIBV emblemático (parroquia Viche), la ubicación no aparece como una dificultad para la
asistencia de los niños; sin embargo, las educadoras refieren desconfianza de las familias, que aún
tienen presentes experiencias anteriores de maltrato en las denominadas “guarderías”.
“Es difícil concientizar a los padres para que suelten al niño. Hay que rogarles para que los lleven
al CIBV” (Quinindé).
6.4.2.3. Pertinencia: Adaptación.
Se percibe en todos los casos que los CIBV son adecuados a la realidad de nuestro país y del territorio
donde se encuentran. En Portoviejo (zona rural) y Quinindé (zonas urbana y rural) refieren ciertos
inconvenientes con la ventilación de los centros, dadas las condiciones climáticas.
Los CIBV, en términos generales, se consideran adaptados al entorno y se aprecia que la alimentación
para los niños se corresponda con la región y la localidad donde se asientan los centros.
En todos los territorios estudiados, la elaboración de material didáctico y/o lúdico a partir de elementos
reciclados se asume también como evidencia de esta adecuación, y constituye un espacio de integración
familiar que abona positivamente a la corresponsabilidad familiar.
En tal sentido, se presenta por parte de las educadoras un discurso de atención igualitaria, en sintonía
con el concepto de Buen Vivir.
6.4.2.4. Pertinencia: Corresponsabilidad.
El nivel de involucramiento de las familias se refleja en actividades colectivas como mingas, talleres y
charlas organizadas por los centros. Es importante señalar que la asistencia de los padres a estas
reuniones está motivada por el deseo de procurar un ambiente óptimo para sus niños, pero también
obedece a presiones que se traducen en multas —como es el caso de algunos centros en Cuenca (zona
urbana)—, o posibles amonestaciones verbales. Es así que en todas estas actividades, la asistencia de los
padres queda registrada con sus firmas en un documento formal.
131
Una de las dificultades identificadas tiene que ver con el incumplimiento de horarios por parte de los
padres de familia, sobre todo a la hora de salida. En Portoviejo (zona rural), esta situación en
determinado momento obligó a las educadoras a responsabilizarse de los niños más allá de su jornada
laboral, frente a la impuntualidad de los padres.
La corresponsabilidad se asume como una tarea altamente compleja para la totalidad de docentes
consultadas, así que se reconoce como uno de los mayores retos que la modalidad enfrenta.
6.4.3. Grupos focales con familias de CIBV.
6.4.3.1. Coherencia: Calidad.
La modalidad está asumida por los padres de familia fundamentalmente como la posibilidad de cuidado
y alimentación saludable para sus niños, en respuesta a su demanda frente a limitaciones de tiempo, ya
sea por actividad laboral a tiempo completo o por estudios.
A decir de los padres de familia, los beneficios de la modalidad CIBV se traducen en:
- Procesos de independencia/autonomía, reflejados en hábitos como comer y vestirse sin ayuda de un
adulto.
- Sociabilidad e interacción con pares y con su entorno.
- Atención cálida, respetuosa, sin discriminación por condición socioeconómica, género o creencias
religiosas.
- Actitudes valoradas por el entorno social: saludo cordial, orden y aseo, respeto.
- Control de esfínteres.
“Yo no quería mandar a mi niña al CIBV porque me daba pena dejarla tan chiquita, pero para pasar
al Inicial ya van con la mentalidad abierta, despiertos y sin miedo de entrar en la escuela. Más vale,
ya cuando terminan, no quieren salir del CIBV” (Quinindé).
“Ahí les quitan eso de ser peleones, les enseñan a que compartan más las cosas, los juguetes. Les
enseñan valores” (Puembo).
“Mi hija tiene dos años, y verle a la edad que ella tiene sentarse sola y comer sola… No riega ni un
grano de arroz. Dice ‘por favor’, ‘pai’, o sea, les enseñan las palabras mágicas” (Puembo).
“Les enseñan cosas lindas: a saludar, a respetar, a llamarle de ‘usted’. Se hacen ordenados también”
(Cuenca).
“En el CIBV aprenden a ser educados, ordenados, a agradecer. Comparten con otros niños y se
sueltan. Mi hijo no hablaba casi nada, ahora ya habla” (Portoviejo).
En el caso de centros donde el “mensajero” (agenda diaria) se ha instaurado como un mecanismo de
comunicación cotidiana, este recurso es valorado en términos positivos. Sin embargo, como se indicó
132
anteriormente, el uso de esta agenda no es igual entre territorios. En Portoviejo (zona rural), por
ejemplo, no se lo considera necesario.
Existe alta recordación de la oferta institucional anterior (ORI, INNFA), principalmente en Portoviejo
(zona rural) y en Quinindé (zonas urbana y rural). En Portoviejo, la recordación se acompaña del
reconocimiento de un cambio significativo en términos de perfil profesional del personal que labora en
los centros y de la calidad de atención hacia los niños. Declaran los padres haber tenido reparos al
momento de inscribir a sus niños en los CIBV, por experiencias negativas del pasado: casos de maltrato
por parte de las personas encargadas del cuidado y atención de los niños en las denominadas
“guarderías”. En Quinindé (zonas urbana y rural), si bien los padres refieren experiencias positivas con
sus niños inscritos en los CIBV, este elemento sigue vigente en la percepción de las familias del cantón.
Al consultar si actualmente se han dado casos de maltrato en los centros, los consultados sostienen que
no. El uso de cámaras en las instalaciones de los centros se considera un respaldo importante para
argumentarlo.
“Todo es filmado, todo es fotografiado, todo es con evidencia. Si al niño le pasa algo en el CIBV,
es responsabilidad de la persona que está ahí; pero ella le hace saber qué ha pasado, para que
no vaya a pensar que le ha hecho algo” (Quinindé).
A excepción de Quinindé (zonas urbana y rural), los padres de familia reconocen la entrega de aportes
económicos mensuales (con valores que oscilan entre USD 3 y USD 20). En todos los casos consultados,
esta práctica es defendida por la necesidad de cubrir gastos y necesidades básicas de los centros, tales
como pago de arriendo, servicios básicos, limpieza de instalaciones (insumos o contratación de personal
de limpieza). Si bien conocen que los centros están impedidos de cobrar valores económicos a los
padres de familia, insisten en la importancia de esta recaudación. El comité de padres en cada centro es
el encargado de administrar estos fondos.
“La colaboración que damos es para que no les falte a nuestros hijos, porque hay cosas que no
hay. Sabemos que es para nosotros; es una cosa pequeña, sencilla, y no hay que fijarse en eso.
Hay otras guarderías privadas que cobran USD 60 o USD 70” (Cuenca).
“No es permitido pedir dinero, pero es voluntario lo que damos los papás, pensando en que
nuestros hijos estén mejor” (Portoviejo).
Una de las principales demandas es la implementación de juegos recreativos para los niños. En su
mayoría, los padres manifiestan la necesidad de mejorar las condiciones de los juegos ya existentes o
disponer de nuevos. Esta observación es más frecuente en Quito (zona rural, parroquia Puembo).
En términos de ubicación, la mayoría de padres se muestran conformes, a excepción de un centro en
Quito (zona rural, parroquia Puembo), donde las familias pagan por transporte escolar, al no disponer
de servicio público para acceder al sector; y en Quinindé (zonas urbana y rural), donde el CIBV
emblemático (parroquia Malimpia) les resulta distante a la mayoría de familias de la zona y nuevamente
el factor económico es un impedimento importante.
133
“El problema del centro es que el camino es feo, empedrado y hay huecos. Por el transporte
pagamos USD 20 o USD 25; y para nosotros bajar a las reuniones solo hay taxi, y se gasta de USD
4 a USD 5 en eso” (Puembo).
“Falta movilización, por eso a veces las madres no mandan a sus hijos: por el trayecto; están
escasos de niños por eso mismo. Si ayudarían con el transporte, el CIBV no se cerraría, no sería
un elefante blanco” (Quinindé).
6.4.3.2. Pertinencia: Adaptación.
Al igual que las educadoras, los padres consideran que los centros efectivamente están adecuados a la
realidad del país y del territorio donde funcionan, principalmente en términos de infraestructura y de
alimentación. No obstante, reconocen que algunos centros—en especial los que funcionan por
convenio— no son lo suficientemente amplios para las actividades que realizan diariamente sus niños.
Es extendida la percepción de que en los CIBV los niños reciben un trato igualitario y respetuoso de sus
diferencias de género, religión y nivel socioeconómico.
6.4.3.3. Pertinencia: Corresponsabilidad.
A decir de los padres de familia, su nivel de corresponsabilidad se manifiesta en la participación activa y
comprometida, fundamentalmente en mingas, y en la elaboración de material para sus niños. Sin
embargo, la conformación de comités es, quizás, el mecanismo más visible de involucramiento con el
centro al que acuden sus niños, por permitirles gestionar apoyos de otros actores de la comunidad y
resolver dificultades propias de los centros. En el discurso de los padres que integran comités se
identifica alto sentido de pertenencia hacia los CIBV.
6.4.4. Grupos focales con comunidad cercana a CIBV.
En Quito (zona rural, parroquia Puembo), se observa escaso conocimiento de la comunidad acerca de los
CIBV. Tienen la imagen de que los centros son una ayuda importante para las familias donde padre y/o
madre trabajan, aunque algunos funcionan en espacios reducidos y en ciertos casos poco adecuados
para la atención de los niños. No se observa ninguna relación con los CIBV.
En Cuenca (zona urbana), se reconoce que en la actualidad el Estado garantiza la atención prioritaria
hacia la infancia, ejerciendo mayor control de las instituciones que dirigen programas de atención para
los niños. En el caso específico de los CIBV, conocen que el personal es capacitado, a diferencia de lo que
sucedía antes, con las guarderías públicas; que los niños reciben estimulación temprana, alimentación
balanceada y cuidado de manera gratuita, y que el Gobierno evalúa de forma permanente el
desempeño de las educadoras.
En Portoviejo (zona rural) y Quinindé (zonas urbana y rural), se observa mayor conocimiento e
involucramiento de la comunidad con los CIBV de estos territorios, de tal forma que entre los
consultados se evidencia un nivel de apropiación. La presencia de los centros, según lo manifiestan, “da
134
realce” y “buena imagen” a sus parroquias. Reconocen un avance importante en infraestructura,
atención y alimentación que ofrecen los CIBV, en comparación con las guarderías antes dirigidas por el
INNFA, aunque en Quinindé (zonas urbana y rural) el recuerdo de experiencias de maltrato, como se
indicó antes, se mantiene muy vigente en la comunidad.
Cabe indicar que los miembros de la comunidad en Quinindé (zonas urbana y rural), a diferencia de
educadoras y padres de familia, expusieron con mayor libertad y espontaneidad los temas abordados en
el grupo focal, sobre todo aspectos sensibles como el reciente relevo de 42 educadoras, una
permanente rotación de personal, las dificultades de los centros emblemáticos para cubrir su capacidad
de atención, y el incumplimiento de pago puntual a las educadoras.
6.5. Sistematización modalidad Creciendo con Nuestros Hijos (CNH).
En el caso de la modalidad CNH, se optó por dos tipos de levantamiento: en el caso de los padres de
familia se realizó entrevistas a profundidad, y para educadores se hizo grupos focales. En este contexto,
a continuación se presenta la sistematización y los resultados de los dos levantamientos.
6.5.1. Entrevistas a profundidad a padres de familia de CNH.
En el caso de las familias del CNH, las entrevistas se realizaron en hogares participantes del programa.
Los mismos fueron seleccionados aleatoriamente en los territorios escogidos.
6.5.1.1. Coherencia: Calidad.
La modalidad CNH es vista por las familias como un programa que genera fundamentalmente
posibilidades. Estas abarcan, según la percepción de los padres, tres niveles:
- Afectivo: hay una extendida mención de que el programa ha generado aprendizaje respecto al
afecto que necesitan los niños y las formas en que pueden expresarlo los padres.
- Social: CNH, según las familias, facilita enormemente el relacionamiento de los niños con sus
pares, con los adultos de su entorno y, sobre todo, permitiría que concurran a centros de
educación inicial sin temor.
- Académico: los padres participantes señalan que es evidente que la participación en el programa
genera destrezas y que estas permitirán mejor adaptación a la siguiente fase de educación. En
Guamote (zona rural), el relato de los padres alude a experiencias de escolaridad difíciles,
vividas con sufrimiento en el pasado, en contraste con la situación actual, en que los niños se
muestran alegres y afianzados en sus propios aprendizajes, como resultado de la atención en
CNH.
En este contexto, las familias presentan alto nivel de satisfacción con los contenidos trabajados en el
programa. Conceptos como motricidad fina y gruesa, desarrollo o estimulación han sido interiorizados y
adoptados por los padres de familia al describir sus experiencias y participación en la modalidad.
135
“El programa CNH nos enseña a las madres y a los padres a estimular a los niños, cómo nutrirlos
bien, a seguir un control en la salud. Como ellas (las educadoras) se capacitan y aprenden, así
ellas nos transmiten a nosotros todas las enseñanzas” (Lago Agrio).
“Nos ayudan para que ellos se vayan desarrollando en el lenguaje, trabajen con sus manos la
motricidad fina, y les hacen jueguitos para que se incentiven. Si les decimos que son tareas o
deberes, ellos no entienden; por eso es mejor decirles que es un jueguito” (Lago Agrio).
“Van adquiriendo conocimiento para poder ingresar a una escuela. En tiempos antiguos no
había esos programas, no sabían ni las cinco vocales y ya tocaba entrar a la escuela, estábamos
en menos desarrollo. Pero ahora, gracias a este proyecto CNH, ellos van captando colores,
números” (Guamote).
“Ella (la educadora) desde chiquito visitó y enseñó. Es más inteligente el guagua” (Guamote).
“Yo no he sabido más antes que ha habido la infancia plena. Ellos tienen que tener más
habilidades, más cariño, más cuidado. Recién que entré en este programa, me enteré; me fui a
los talleres y aprendí poco a poco cómo tener cariño a mis hijos. Mi hija tiene la infancia plena y
tiene todo su derecho a jugar y todo” (Guamote).
La elaboración de material, la cual registra alta aceptación entre las familias, en Guayaquil (zonas urbana
y rural) incluso ha suscitado expectativas de emprendimiento en las madres. Tanto así, que persiste una
alta demanda de material adicional (no reciclado) que les permita trabajar más contenidos a los niños y
sus familias.
A decir de los padres, las mayores dificultades que enfrenta la modalidad CNH son:
- Falta de material didáctico/lúdico.
- Infraestructura no adecuada para el desarrollo de actividades grupales. En Lago Agrio (zona
urbana), las unidades de atención presentan mejores condiciones que en Guayaquil (zonas
urbana y rural) y aún más que en Guamote (zona rural). La disponibilidad de espacio físico
depende de la gestión de docentes y padres de familia.
- Se expresa también la necesidad de que el trabajo en domicilio y las actividades grupales duren
más tiempo.
“Que mejore más, den cuadernos, materiales, refrigerio, porque guagüitos vienen de la casa de
repente con comidita, de repente sin comidita” (Guamote).
“Me gustaría más tiempo para poderle enseñar con más paciencia, porque a veces los trabajos se
quedan a medias. Nos dice que terminemos en casa y practiquemos, pero una horita se pasa muy
rápido” (Lago Agrio).
Adicionalmente, en las familias no se evidencia un conocimiento uniforme acerca del proceso de
registro (información requerida) y seguimiento. Sí se observa un conocimiento respecto del seguimiento
y evaluación que el MIES realiza del trabajo de los educadores. En contraparte, no existe un mecanismo
136
mediante el cual las familias evalúen el desempeño de los educadores, y por ende no se generan los
insumos necesarios para mantener las fortalezas de la modalidad y solventar las falencias.
6.5.1.2. Pertinencia: Adaptación.
El programa CNH se asume como un acompañamiento y apoyo fundamental para las familias que
participan. Se reconoce como una atención adecuada a la realidad del país y del territorio, y respetuosa
de las diferencias personales y familiares.
En Guayaquil (zonas urbana y rural) y Lago Agrio (zona urbana), para el segmento de madres jóvenes, el
programa CNH se ha convertido en un espacio que abre la posibilidad de socialización e intercambio de
experiencias con otras madres, en materia de crianza, nutrición y desarrollo de sus niños.
6.5.1.3. Pertinencia: Corresponsabilidad.
Las familias en su totalidad reconocen que el rol de la madre es protagónico en la crianza y la educación
de los niños, y también en el proceso de aprendizaje y acompañamiento que posibilita la modalidad
CNH. Como resultado de este trabajo, se refuerza el empoderamiento de la mujer en su rol materno y
como figura ejecutora.
En este sentido, si bien el programa apuesta por la equidad de género en la crianza y la educación, se
observa en varios casos que desde el discurso de la madre se justifica la participación intermitente del
padre.
Más allá de la elaboración de material y actividades colectivas (gestiones para disponer de espacio
físico), las familias no proponen otras instancias para trabajar a profundidad el tema de
corresponsabilidad.
6.5.2. Grupos focales con educadores CNH.
La modalidad CNH, a decir de los educadores, es un programa de atención directa para niños de 0 a 36
meses de edad, creado para guiar, orientar y acompañar a familias en el proceso de crianza, crecimiento
y desarrollo integral de sus niños.
Como principales objetivos del programa, mencionan:
- Guiar a las familias, especialmente a las madres, en crianza, cuidado y nutrición de sus niños.
- Empoderar a las familias en el proceso de educación.
- Ser intermediarios en el desarrollo integral de los niños.
- Dar estimulación temprana a los infantes desde su nacimiento e incluso en etapas anteriores
(trabajo con madres embarazadas).
- Establecer bases sólidas en los procesos de aprendizaje de los niños, en áreas de lenguaje,
desarrollo cognitivo, sociabilidad, habilidades motrices, de tal forma que la transición hacia la
educación inicial no se vea afectada por temores y desconfianza.
- Posicionar en el entorno familiar la importancia de los derechos del niño.
137
“En el CNH, la familia tiene que empoderarse en la educación. Ellos son los profesores, nosotros
somos los intermediarios para ese desarrollo integral del niño” (Guamote).
“Es una modalidad donde trabajamos directamente con las familias, guiándolas y orientándolas en
el cuidado y la crianza. Refuerza el desarrollo biológico y psicológico de nuestros niños” (Guayaquil).
“Trabajamos con las familias para lograr el desarrollo integral de los niños, mediante la estimulación
temprana, trabajando en el desarrollo de habilidades y las áreas cognitiva, de lenguaje, motricidad,
entre otras” (Lago Agrio).
Esta modalidad incluye dos tipos de atención: domiciliaria (para niños de 0 a 24 meses de edad), y a
través de actividades grupales (para niños de 24 a 36 meses). Cada educador es responsable de atender
a 60 familias, priorizando el trabajo con población dispersa, vulnerable y de escasos recursos
económicos.
6.5.2.1. Coherencia: Calidad.
A partir de la información obtenida de educadores y familias beneficiarias, el programa presenta
limitaciones, pero sobre todo potencias.
Entre las mayores dificultades que enfrentan los docentes, se detallan:
- Oferta de la modalidad presionada por cobertura exigida, lo cual se evidencia con mayor
intensidad en Guamote (zona rural), donde los educadores suelen contactar a personal de
subcentros de salud y otros actores comunitarios para lograr un acercamiento a familias con
niños de 0 a 36 meses.
- La ubicación dispersa de las familias implica el desplazamiento diario de educadores a distancias
considerables y en condiciones irregulares, ya sea en caminatas de 30 minutos o más, o
mediante el uso de vehículos alquilados (motos, camionetas, busetas). Este elemento incide en
el tiempo de duración tanto de las visitas domiciliarias cuanto de las actividades grupales:
mientras más dispersa es la población atendida, menos tiempo disponen los educadores para
realizar su trabajo. En tal contexto, el tiempo destinado a la visita a domicilio y a la actividad
colectiva es distinto en cada territorio.
- Condiciones de inseguridad, referidas principalmente en Guayaquil (zonas urbana y rural) y Lago
Agrio (zona urbana), donde han experimentado asaltos y situaciones de potencial riesgo.
- Los educadores deben cubrir los costos generados por movilización, llamadas telefónicas para
coordinación de visitas a las familias, materiales, fotocopias, impresiones, y en ciertos casos
refrigerios que, a manera de incentivo, ofrecen a los niños que participan en la modalidad.
- En Guamote (zona rural), se reportan familias que buscan condicionar su participación en el
programa a cambio estímulos que van desde alimentos para los niños hasta la posibilidad de ser
beneficiarios del BDH.
- Falta de materiales para el desarrollo de actividades.
138
- Condiciones irregulares de infraestructura para la atención grupal. En este sentido, docentes y
padres de familia gestionan en conjunto para disponer de espacio físico (local prestado o
alquilado).
- Se evidencia una capacitación insuficiente en torno a la guía curricular. En varios casos, los
educadores, por iniciativa propia, realizan consultas vía Internet para preparar temas y
actividades.
- En todos los casos consultados, los educadores se asumen en situación de desventaja frente a
las condiciones laborales (salario, perfil profesional), de infraestructura física y equipamiento
(material didáctico, lúdico, insumos varios) de la modalidad CIBV.
- Los mecanismos de planificación se observan heterogéneos entre territorios; por lo general, los
educadores cumplen de manera individual con este requerimiento, lo cual implica carga horaria
adicional a su jornada laboral.
- En Lago Agrio (zona urbana), algunas familias incumplen con las visitas planificadas sin dar aviso
oportuno a la educadora; o existen familias en condición de extrema pobreza que muestran
desinterés ante la modalidad, aduciendo que ningún miembro de su familia ha requerido de
esta atención para iniciar su escolaridad.
- En Guayaquil (zonas urbana y rural), las docentes también son consideradas como personal de
apoyo de otros programas del MIES, tales como Casa Hogar, Acompañamiento Familiar, e
incluso han debido asumir la responsabilidad de comunicar a familias que han quedado al
margen de la población beneficiaria del BDH. Esta situación provoca malestar y desgaste entre
las educadoras, y dificulta el cumplimiento de sus responsabilidades dentro del programa CNH.
“Las familias están tan enfrascadas en sus problemas que a veces piensan que nosotras no tenemos
problemas. Nosotras vamos bien, felices, pero nuestra realidad es otra. Lo que pasa es que no
podemos ir amargadas o llorando, porque nuestro deber es estimular a la madre y al bebé, entonces
tenemos que estar siempre sonrientes y dispuestas” (Guayaquil).
“Las mamitas que no reciben el bono (BDH) quieren que visitemos en la casa, pero si reciben el bono.
‘Si dan el bono; sino, no’, dicen” (Guamote).
“Nuestros jefes vienen a hacernos seguimiento para calificarnos. Una doctora de la nacional vino y
fue ofreciendo leche como refrigerio. Nosotros les dijimos a las mamitas y hasta la fecha no llega.
Por eso ya no nos creen y nosotros nos desmoralizamos” (Guamote).
“No es fácil trabajar con las familias en pobreza y pobreza extrema. Las mamás no quieren. Si tienen
niño en edad de visita domiciliaria, sí, pero si están en edad de actividad grupal, no quieren salir de
la casa. Dicen que nadie en su familia ha necesitado de eso para ir a la escuela” (Lago Agrio).
6.5.2.2. Pertinencia: Adaptación.
La modalidad CNH se percibe adecuada con la realidad del país y del territorio. En este sentido, la
elaboración de material con elementos propios del medio y el trabajo con las familias de acuerdo con
139
sus posibilidades, actividades, horarios y lugar de residencia se colocan como situaciones que reflejan la
pertinencia del programa.
“El niño aprende a trabajar con materiales del medio y usa su imaginación. Si se encuentra con
un pedazo de balsa, se hace una guitarra; amarra una piola y es una guitarra. Son cosas que no
solamente se le enseña a la madre, sino que como todo lo observa el niño, lo aprende. Los niños
de tres años, con su imaginación, elaboran con botellas carros, barcos” (Guayaquil).
Para los educadores de Guamote (zona rural), la modalidad respeta los tiempos y procesos de cada
familia en la consecución de objetivos y aprendizajes en general.
Adicionalmente, se destaca el respeto ante las diferencias familiares, en términos de costumbres,
tradiciones, creencias, religión, nivel socioeconómico, género, etnia, entre otros.
En el discurso de los docentes, el tema de derechos no solo es constante sino consistente, tomando en
cuenta que entre los objetivos de la modalidad se plantea una educación en derechos. Se observa que,
en este proceso, la madre es colocada como la principal depositaria y ejecutora en el cumplimiento y la
defensa de los derechos de los niños en lo concerniente a salud, alimentación, educación, amor y
protección, e igualdad.
“Las madres desconocían que tenían derecho a reclamar algún beneficio para sus niños. Ahora,
con todo lo que les hemos venido orientando, las madres están más centradas y ellas ya se
defienden, saben lo que les corresponde, saben de qué estamos hablando. Antes no tenían
conocimiento, estaban cohibidas, no querían ni hablar; pero ahora sí” (Guayaquil).
6.5.2.3. Pertinencia: Corresponsabilidad familiar.
Las tareas semanales, la elaboración de material didáctico/lúdico, actividades grupales y acciones
colectivas son valoradas a la luz de la pertinencia del programa y también de la corresponsabilidad
familiar. En este contexto, el involucramiento del padre en estas instancias se reconoce como un avance
positivo y uno de los logros que la modalidad suscita en las familias, aun cuando es la madre quien
cumple el rol protagónico en el proceso, por ser la figura que prioritariamente asume la crianza, el
cuidado y la educación de los niños.
Es importante señalar que de los territorios estudiados (Guayaquil, Lago Agrio y Guamote), solo en
Guamote (zona rural) se registró participación de padres en las entrevistas en profundidad aplicadas por
el equipo consultor.
Los educadores no cuentan con recursos o mecanismos específicos para trabajar el tema de
corresponsabilidad con los padres, aunque procuran incluirlo en los mensajes que transmiten en cada
actividad, y sobre todo al posicionarse como mediadores en el proceso de desarrollo de los niños; a
decir de los docentes de Guamote (zona rural), son los padres quienes se convierten en educadores,
mientras los primeros median y posibilitan este proceso.
140
La corresponsabilidad familiar, como se indicó anteriormente, aparece como uno de los principales retos
que enfrenta la educación en el Ecuador.
6.5.3. Grupos focales con comunidad cercana a CNH.
En Guamote (zona rural) y Guayaquil (zonas urbana y rural) se registra escaso conocimiento acerca de la
modalidad CNH y los beneficios para las familias que participan de este programa.
En Lago Agrio (zona urbana), por el contrario, existe un conocimiento extendido y la percepción de que
la modalidad CNH brinda una atención de calidad para los niños. Entre los principales objetivos que
identifican, se mencionan los siguientes:
- Establecer bases sólidas para una transición adecuada a la educación inicial.
- Estimular a los niños desde su nacimiento.
- Incentivar aprendizajes y el desarrollo de habilidades.
- Transmitir consejos prácticos de nutrición y crianza a las madres de la comunidad, principalmente
de familias de escasos recursos económicos.
6.6. Sostenibilidad.
Mediante la consolidación de los servicios de CIBV y CNH en el territorio nacional se ha buscado mejorar
las condiciones de vida de los niños y niñas de entre 0 y 36 meses de edad, además de ampliar las
oportunidades económicas y sociales de dichos infantes (con mayor incidencia en niños y niñas en
condiciones vulnerables)
Si bien con los programas de desarrollo infantil, se ha logrado implantar las bases para poder tener una
estructura institucional sobre la cual se puede sostener la generación de políticas públicas que
favorezcan a los infantes más vulnerables del país, existen riesgos para su sostenibilidad en el tiempo.
Dada la forma de organización y responsabilidad institucional, en base a la información generada sobre
todo en entrevistas y grupos focales, a continuación se presentan los elementos que se han
identificados como importantes para la sostenibilidad del programa de desarrollo infantil:
i) Reconociendo que el país ha avanzado en la consolidación de un sistema coordinado para la
atención de niños menores de 5 años que incluye la definición de una estrategia
comprehensiva que abarca tanto el área de educación como de salud, así como la
consolidación de un marco normativo coherente con las necesidades de los programas de
desarrollo infantil, de las entrevistas realizadas y de los grupos focales se desprende la
necesidad de fortalecer el apoyo de las oficinas en el territorio del MIES. Los responsables
de distrito, por restricciones de personal, han focalizado la atención en el seguimiento
administrativo de las dos modalidades. Dadas las necesidades dentro de los espacios de
aprendizaje, es necesario consolidar más espacios de apoyo a parvularias y educadoras, lo
que permita una mejor gestión dentro del aula con los niños.
141
ii) En el caso del nivel nacional, es posible argumentar que el país cuenta con un marco de
referencia de la política pública que es consistente en diseño. Sin embargo, existen áreas y
espacios que necesitan ser fortalecidos tanto a nivel nacional como a nivel territorial. En
este contexto, los sistemas se seguimiento y evaluación de logros de los niños, necesitan ser
consolidados. El objetivo es poder contar con mecanismos para la toma de decisión tanto en
el aula como a nivel territorial o nacional. Estos sistemas así mismo, deben perfilar
correctamente el tipo de información que se presentará por tipo de usuario así como los
reportes que deben generarse en los distintos niveles (parvularia, territorio y nacional,). En
esta área existen amplios espacios de mejora que necesitan ser reconocidos para garantizar
la sostenibilidad de la acción de la política pública. Así mismo es necesario, fomentar
espacios de evaluación e interacción entre pares.
iii) Por otro lado y en lo relacionado a las actividades propias del aula, un riesgo para la
sostenibilidad se encuentra en la poca participación de los padres de los infantes
involucrados en los mismos. De acuerdo a los estudios revisados; la evolución y mejora en
los parámetros educativos y de salud en la primera infancia no se producen únicamente con
el avance de los conocimientos o cuidados impartidos en los centros educativos (como es el
caso de los CIBV), sino que debe existir también compromiso de parte de los padres y
madres de los infantes involucrados, esto es acompañar la instrucción de los centros con la
implementación de conocimientos en el hogar con la finalidad de profundizar los avances en
el desarrollo de sus hijos e hijas. Esta conducta no está ocurriendo con la frecuencia deseada
de acuerdo a los reportes del proyecto, lo que implica un riesgo en la efectividad del
programa.
iv) Dentro del análisis de sostenibilidad, también es importante incluir que las entidades
responsables de la realización del proyecto deben hacer esfuerzos extra en lo que respecta a
la adaptación de la administración y desempeño de los centros CIBV, con la zona específica
en la que se desarrollan sus actividades. Un ejemplo de esta observación se hace real en el
tema de nutrición, específicamente en la entrega de desayunos, los cuales (según las
educadoras y administradores de los centros CIBV en la costa) están pensados en la
utilización de insumos que se producen fácilmente en la sierra, pero no en la costa, lo cual
hace que la entrega del servicio de desayunos en provincias como Esmeraldas o Manabí no
pueda ser realizada de la manera deseada, interfiriendo de forma negativa con el desarrollo
esperado de los infantes y a la par del programa.
v) Otro de las áreas de trabajo y problemas que han surgido en la ejecución del programa
educativo es la capacidad de los CIBV y CNH para mantener a los educadores vinculados a
largo plazo con la política. En el caso de CNH una de las causas principales es el trabajo que
implica para los profesionales transportarse a través de las zonas rurales para poder realizar
sus labores, además de que en algunos casos se requiere un esfuerzo extra por parte de los
mismos para lograr completar el número de infantes requeridos para empezar la
instrucción. Adicional a esto la remuneración entregada por el cumplimiento de las labores
142
educativas es apenas superior a un salario básico, lo cual hace de esta actividad un empleo
poco atractivo y provoca que muchas de las educadoras opten por tomar una opción laboral
diferente cuando se presenta. En este caso, la definición de planes de carrera o un sistema
de incentivos no monetarios, podría funcionar para mejorar la relación de pertenencia entre
parvularias, educadores y la institucionalidad.
vi) El punto más importante en relación a la sostenibilidad, es el financiamiento para el programa.
De acuerdo con los informes del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) para el
año 2015 el programa de desarrollo infantil a través de las modalidades CIBV y CNH,
requirió en una inversión cercana a los 190 millones de dólares para el Estado ecuatoriano.
En un escenario de restricción, si ese financiamiento no está asegurado, la continuidad y
materialización de resultados positivos que puedan obtenerse a través del proyecto entran
en riesgo. En este contexto es necesario hacer énfasis en la necesidad de tener apoyo en el
mantenimiento de una agenda consistente en relación al desarrollo infantil que permita la
protección de estos recursos.
De estos recursos, es especialmente importante el tema de transferencias a los responsables de la
ejecución del servicio, rubro que actualmente representa casi el 56% del financiamiento necesario. Es así
mismo importante el financiamiento para gastos en personal en las dos modalidades (grupo de gasto
51), el cual representa el aproximadamente el 35% del gasto total por año que se requiere.
143
Area Actividad Número Grupo de gasto Devengado ParticipaciónDESARROLLO
INFANTIL
CENTROS INFANTILES DEL BUEN VIVIR ATENCION DIRECTA
FUNCIONAMIENTO OPERACION Y ATENCION DE UNIDADES51 GASTOS EN PERSONAL 8.424.526 4,45%
53BIENES Y SERVICIOS DE
CONSUMO10.667.906 5,63%
57 OTROS GASTOS CORRIENTES 5.281 0,00%
58TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
CORRIENTES- 0,00%
84 BIENES DE LARGA DURACION 523.399 0,28%
99 OTROS PASIVOS 1.849 0,00%
51 GASTOS EN PERSONAL 26.000.192 13,72%
53BIENES Y SERVICIOS DE
CONSUMO69.901 0,04%
57 OTROS GASTOS CORRIENTES 1.031 0,00%
58TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
CORRIENTES105.764.730 55,81%
84 BIENES DE LARGA DURACION - 0,00%
99 OTROS PASIVOS 55.561 0,03%CRECIENDO CON NUESTROS HIJOS DE ATENCION DIRECTA
FUNCIONAMIENTO OPERACION Y ATENCION DOMICILIAR51 GASTOS EN PERSONAL 33.424.353 17,64%
53BIENES Y SERVICIOS DE
CONSUMO2.064.345 1,09%
58TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
CORRIENTES250.000 0,13%
84 BIENES DE LARGA DURACION - 0,00%
99 OTROS PASIVOS 1.635 0,00%RECTORIA Y REGULACION DE LA POLITICA DE DESARROLLO
INFANTIL INTEGRAL51 GASTOS EN PERSONAL 171.331 0,09%
53BIENES Y SERVICIOS DE
CONSUMO940.455 0,50%
58TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
CORRIENTES- 0,00%
84 BIENES DE LARGA DURACION - 0,00%ASEGURAR DESARROLLO INFANTIL Y EDUCACIÓN INTEGRAL CON
CALIDAD Y CALIDEZ PARA NIÑOS Y ADOLESCENTES53
BIENES Y SERVICIOS DE
CONSUMO- 0,00%
ESTRATEGIA DE MEJORAMIENTO DEL TALENTO HUMANO DE LOS
SERVICIOS DE DESARROLLO INFANTIL71
GASTOS EN PERSONAL PARA
INVERSION- 0,00%
73BIENES Y SERVICIOS PARA
INVERSION- 0,00%
71GASTOS EN PERSONAL PARA
INVERSION451.624 0,24%
73BIENES Y SERVICIOS PARA
INVERSION113.597 0,06%
78TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
PARA INVERSION- 0,00%
84 BIENES DE LARGA DURACION 27.874 0,01%
71GASTOS EN PERSONAL PARA
INVERSION297.854 0,16%
73BIENES Y SERVICIOS PARA
INVERSION113.638 0,06%
75 OBRAS PUBLICAS - 0,00%
77 OTROS GASTOS DE INVERSION 8.267 0,00%
84 BIENES DE LARGA DURACION 13.066 0,01%
71GASTOS EN PERSONAL PARA
INVERSION37.804 0,02%
73BIENES Y SERVICIOS PARA
INVERSION67.256 0,04%
75 OBRAS PUBLICAS - 0,00%
77 OTROS GASTOS DE INVERSION - 0,00%
TOTAL 189.497.475,10 100,00%
Tabla No. 30: Inversión en desarrollo infantil por grupo de gasto (Año 2015).
Si se considera como referencia el contexto internacional, es posible establecer que a pesar del esfuerzo
realizado por el país, hay aún un margen para mejorar el financiamiento disponible. El Ecuador para el
año 2013, tiene un gasto estimado en programas de desarrollo infantil como porcentaje del PIB de
0,3% mientras que países como Finlandia o Islandia, superan el 1% de inversión.
144
Gráfico No. 50: Gasto público en primera infancia como porcentaje del PIB, año 2013
Fuente y Elaboración: Tathiana Borja, a partir de estadísticas de la OCDE 2013 y para Ecuador del MIES 2013
7. Conclusiones.
Para la definición de conclusiones, se utilizó la propia cadena de resultados, a fin de identificar las áreas que aparecen como críticas. En tal contexto, las conclusiones reflejarán los puntos que aparecen como importantes en el marco de la presente evaluación. Se incluirán asimismo los puntos que aparecen como fortalezas en la gestión y la implementación de las modalidades de atención CIBV y CNH. Dado el alcance de la política pública, se focalizaron las atenciones en los insumos y las actividades de la cadena de valor. Se incluyeron además los resultados medidos a través de los niveles de cobertura, dada la información disponible. A partir de la aproximación general incluida en la cadena de valor, en cada punto de las conclusiones se incluyó el detalle de los hallazgos. Para la presentación de conclusiones y recomendaciones se utilizará la misma estructura del documento. A continuación se presenta una cadena de valor ajustada con los puntos críticos identificados dentro del
proceso de evaluación.
145
Gráfico No. 51: Cadena de valor con puntos críticos.
7.1. Proceso de validación de las conclusiones.
El proceso de discusión, validación y preparación de estas conclusiones, se realizó mediante reuniones y
talleres de discusión con la participación del equipo del Ministerio de Inclusión Económica y Social, de la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, y de UNICEF. Participaron además en la reunión de
inicio y en el taller de discusión final, el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social y el Ministerio
de Coordinación de Talento Humano. Todas las instituciones enviaron comentarios tanto al documento
como a las conclusiones. La institución responsable del manejo de los documentos de comentarios fue la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. El equipo técnico de la empresa FORUMCONSULTOR,
se encargo de sistematizar, e incluir las recomendaciones realizadas, en el presente documento.
El proceso de preparación del documento incluyó un trabajo interno de los equipos de trabajo para la
consolidación, discusión y validación tanto de la información cuantitativa como cualitativa en relación a
las áreas de evaluación. Ese mismo trabajo, se realizó adicionalmente en la presentación de resultados a
los equipos técnicos del Ministerio de Inclusión Económica y Social, al MCDS y al Ministerio de
146
Coordinación de Talento Humano. Los comentarios y el proceso de validación realizado por tanto,
incluye tanto la información cuantitativa como cualitativa. El ejercicio de construcción del presente
documento trabajó los dos temas en el proceso de evaluación y de construcción de conclusiones.
Para las conclusiones, se partirá de la utilización del área de evaluación y de las preguntas de evaluación
que fueron planteadas como guía para la construcción del presente documento.
7.2. Pertinencia.
¿Es la planificación de los servicios acorde con las necesidades de las personas y los territorios?
i) Los programas de desarrollo infantil del país en sus dos modalidades, han mostrado ser pro pobre.
Así en las dos modalidades, entre el 60% y el 65% de los niños que asisten, corresponde a hogares de
quintiles 1 y 2 (40% más pobre de la población).Esto es consistente con los objetivos de atención de
la política pública. La atención de los niños se da este momento principalmente a través de la
modalidad de trabajo con las familias (extramural), Creciendo con Nuestros Hijos. Esta política y sus
resultados, son consistentes con la meta establecida por el Plan Nacional de Desarrollo en relación a
la universalización de la cobertura de los servicios de desarrollo infantil para hogares pobres.
¿Cómo entienden y funcionan los mecanismos de corresponsabilidad de la familia? ii) En el caso del CIBV, es especialmente crítica la baja participación de los padres en el proceso de
desarrollo de los niños/as. Las Escuelas para Padres no muestran evidencia de tener mecanismos
sistemáticos de implementación, seguimiento y control de los resultados a nivel de los CIBV, a pesar
de aparecer como parte de los instrumentos de gestión. Para los padres, la asistencia se da más por
el control de asistencia que por los contenidos lo cual puede significar a mediano plazo afectaciones
en el desarrollo esperado de los infantes. El levantamiento de información reporta que la mayor
participación se observa en mingas para el adecentamiento de los centros. Así, es necesario
fortalecer en el corto plazo la forma y el diseño del mecanismo “Escuela para Padres”. Para esto y
como referencia a futuros proyectos, es necesario dotarle de una lógica institucional que incluya la
existencia de manuales, mecanismos de control, resultados esperados y mecanismos de
seguimiento a las actividades que se realizan en los distintos talleres.
¿Cuál es la percepción sobre la calidad de los servicios de las modalidades CIBV y CNH? iii) En general tanto para el caso de la modalidad de atención CIBV como la modalidad del CNH, se
perciben como servicios de calidad por parte los padres y madres de familia. En el caso de los CIBV y
de acuerdo a la evaluación realizada por parte de la Secretaría de Administración Pública, el Índice
de percepción ciudadana para el servicio CIBV es de 8,7 (superior a la media de servicios que es de
8,2). El mismo índice mide en otro componente, en relación a la percepción de mejoría en relación
al pasado. En este caso, el valor es de 8,9 en una escala de 1 a 10. Esto no significa sin embargo, que
los padres y madres de familia entiendan el objetivo de los programas de desarrollo infantil. Para la
mayoría de padres y madres estos servicios se conciben como lugares de cuidado y alimentación
147
para sus hijos. Esto tiene implicaciones en relación a la función de la corresponsabilidad de los
padres en relación a sus hijos.
¿Cuáles son los roles dentro del hogar con enfoque de género?
iv) En el caso de la modalidad de atención CIBV principalmente, el levantamiento de información indica
(grupos focales a educadoras y padres de familia), que en general el rol de cuidado de los niños se
asienta sobre la madre quien es la principal responsable al interior del hogar. Como se ha explicado,
en general y sobre todo para el caso de los CIBV, la participación de los padres es baja en el proceso
de desarrollo de sus hijos. En este sentido, por la estructura y organización de la Escuela para Padres
como mecanismo de promoción de la corresponsabilidad, no se encontró evidencia de que la misma
trabaje sobre los temas relacionados a los roles al interior del hogar. Esto se explica por cuanto, no
se han desarrollados contenidos ni mecanismos de seguimiento sistemáticos.
¿Cómo han funcionado los mecanismos de capacitación?
v) De la evaluación y la revisión de las bases de capacitación, se refleja la necesidad de acciones
complementarias. Si bien está implementándose un proceso de profesionalización para las
educadoras, que en su mayoría son bachilleres (58% en CIBV por convenio y 65% en CIBV de
intervención directa), la evidencia sugiere niveles importantes de no aprobación en cursos de
formación continua virtual que fueron revisados.
vi) A partir de ello, no existen mecanismos de seguimiento en esta formación ni tampoco bases de
datos consolidadas sobre los educadores que participan en el proceso de profesionalización. No hay
evidencia de que se realice seguimiento y evaluación a los resultados de quienes acceden, ni a la
calidad de los contenidos incluidos, a pesar de contar con un sistema para realizar dicho
seguimiento y evaluación. En este contexto, es necesario fortalecer los mecanismos existentes dado
que representan una oportunidad en términos de recursos (de capacitación) disponibles para el
apoyo al educador (y los coordinadores), dentro del aula. Se requiere un proceso sistemático que
genere información sobre el recurso humano para la toma de decisiones.
6.3. Coherencia.
¿Son los programas de desarrollo infantil coherentes en sus contenidos, aproximaciones y enfoques?; vii) En relación los programas de desarrollo infantil, el país ha hecho un esfuerzo por el contar con un
currículo de educación inicial aplicable tanto a los servicios del MIES (para menores de 3 años en el
Sub nivel 1) como para los servicios del Ministerio de Educación (para mayores de 3 años en el Sub
Nivel 2). Así, mediante Acuerdo Ministerial 0042-14 de 11 de marzo de 2014, el Ministro de
Educación oficializa el Currículo de Educación Inicial elaborado para sus dos sub niveles. El artículo
27 del reglamento de la LOEI, establece que el Subnivel 1 es no escolarizado y comprende a infantes
de hasta 3 años de edad y que el Subnivel 2 comprende a infantes de 3 hasta 5 años de edad.
148
viii) Este esfuerzo se enmarca en una estrategia más amplia y comprehensiva de atención a los niños
menores de 5 años que incluye no solamente acciones en el área de educación sino también de
salud. El currículo se complementa con otras normas como la Norma Técnica para los programas de
desarrollo infantil o la norma para la autorización de funcionamiento de centros en el Subnivel.
ix) A pesar de que han existido avances en la implementación de un marco normativo e institucional
que le da sentido a la política pública, como se ha expuesto en puntos anteriores, queda aún espacio
de mejoras a nivel de territorio y dentro de los espacios de aprendizaje (aula u hogar). El rol de los
responsables en el territorio, tanto desde el nivel máximo de control, hasta los agentes que sirven
de apoyo, debe fortalecerse para apoyar efectivamente el trabajo dentro de estos espacios de
parvularios/as y educadores/as. Esto implica dotar recursos al territorio (en recursos humanos y
recursos de gestión) y definir mecanismos de apoyo y seguimiento a ésta y futuras políticas a
realizarse.
x) Este marco normativo, incluyendo las normas técnicas de las dos modalidades, define con claridad la
forma de organización de cada modalidad, así como su alcance, responsabilidades y actividades a
realizarse al interior de los espacios y con padres de familia. En este caso, se sugiere el desarrollo de
instrumentos de apoyo para que los educadores complementen las actividades incluidas dentro de
las normas técnicas. Estas pueden ser guías o documentos de apoyo técnico para la gestión de los
espacios en las dos modalidades. Asimismo, se sugiere la consolidación de un sistema de gestión del
conocimiento que apoye la aplicación de las normas técnicas y la gestión de las educadoras.
¿Existe articulación de la política pública de desarrollo infantil en el territorio?
xi) No se ha presentado evidencia de que existan procesos sistemáticos de adaptación del currículo al
territorio y al contexto, lo cual tiene que ver con la planificación estandarizada y el plan de
educación que se pretende impartir. En este caso, es de importancia el tema de los territorios
indígenas en donde se requieren proceso de profundización para ajustarse al contexto social y
cultural. Igualmente, durante el proceso de levantamiento de información, no se ha evidenciado que
se realicen de manera sistemática procesos de discusión en los territorios alrededor de este tema.
xii) En este contexto, es necesario fortalecer el rol de los responsables del MIES en el territorio para
que puedan ayudar de manera más sistemática, a parvularios/as y educadores/as en los procesos
dentro del aula. Para que esto se haga de la mejor manera, en el nivel nacional es necesario
consolidar el sistema de seguimiento y evaluación enfocado en el logro de los niños. El mismo
debería crear perfiles y reportes con la información necesaria a nivel del aula, del territorio y a nivel
nacional.
xiii) De acuerdo con los resultados en los distintos niveles, el rol del/a coordinador/a en el caso de los
CIBV aparece como débil. Más allá del marco normativo (que existe) y de los avances en términos de
definición de los roles, es necesario crear instrumentos de apoyo al rol de coordinación que le
permitan gestionar las acciones y recursos al interior de los espacios físicos. En otras experiencias, se
han generado documentos referenciales de apoyo para la gestión dentro del aula. El proceso de
149
discusión y de preparación de estos documentos (por ejemplo, manejo de padres de familia, manejo
de nutrición, manejo de lavado de manos, creación de espacios de juego, entre otros) requiere de
un análisis técnico y de la discusión de cada documento para que sea consistente con los objetivos
de política pública, es decir que se requiere la coordinación de todos los agentes involucrados
dentro del proceso.
xiv) En el caso del CNH, la evidencia recogida sugiere que en general se percibe poco apoyo en
capacitación para la guía curricular y en las actividades de planificación de los educadores. En este
sentido, se sugiere el desarrollo de guías de referencia que apoyen el trabajo del educador del CNH
en el manejo de guía y de los procesos de participación.
xv) En general, es necesario fortalecer los sistemas de evaluación en todos los niveles. Se percibe una
baja capacidad de autocrítica (por parte de los responsables distritales) en el territorio, por lo que es
más difícil implementar procesos de evaluación. Es claro que la discusión alrededor de la temática
deberá partir del niño/a y subir de nivel, incluyendo educadores y responsables en el territorio. Es
necesario además implementar sistemas de seguimiento y evaluación a la gestión tanto de
educadores como de cooperantes. La discusión alrededor de la temática demanda la creación de
espacios especializados al interior del MIES.
¿Existe articulación en la política pública entre los programas de desarrollo infantil con los programas de educación inicial y con otros programas de protección a la niñez?
xvi) De las entrevistas y grupos focales realizados, se desprende que no existen mecanismos
institucionales para la consolidación de un sistema entre las dos modalidades. Como se ejecutan
actualmente, no existen procesos institucionalizados de coordinación para la gestión del desarrollo
infantil de manera de contar, entre otras cosas, con: sistematización de mejores prácticas,
mecanismos sistemáticos de resolución por tipo de problema, sistemas de gestión del conocimiento,
recursos compartidos. Es necesaria la creación de espacios e instrumentos que permitan consolidar
procesos de aprendizaje e identificación de mejores prácticas, tanto al interior de cada modalidad
como entre modalidades. Se sugiere la discusión y el diseño de un sistema de gestión del
conocimiento para cada modalidad y entre modalidades.
xvii) La evidencia sugiere que existe desconexión entre las modalidades de atención y otras acciones
de intervención sobre el niños/as críticas en esta edad (salud, nutrición/desnutrición/malnutrición,
violencia en el hogar, entre otras). La evidencia (ver caso de Colombia) sugiere la necesidad de
fortalecer los mecanismos de referencia y contrarreferencia para la atención del niño. Este proceso
requiere no sólo la identificación de procesos de gestión entre servicios, sino la discusión conceptual
alrededor de la intersectorialidad y la identificación, sobre esa base, de los servicios que son
necesarios en esa edad (primera infancia).
150
7.1. Eficiencia/efectividad.
¿Ha sido eficiente la transformación de recursos en resultados?
xviii) Con relación a los niños/as que asisten a los programas de desarrollo infantil, sigue existiendo
una brecha importante frente al total de niños/as que deberían ser atendidos; a pesar de que ha
habido un importante aumento en el acceso desde un 13% de niños/as entre 0 y 3 años en 2006
(ECV, 2006) al 29% en el año 2014 (ECV, 2014). Este incremento se ha dado principalmente por la
expansión de la modalidad CNH. Estos son datos son referenciales, al no existir representatividad en
la ECV.
¿Cuál ha sido el nivel de cobertura y cumplimiento de estándares en las dos modalidades?
xix) Al realizar el análisis de cobertura de usuarios de las modalidades comparando los niños/as
efectivamente atendidos por los servicios con los planificados por el MIES para el año 2015 (por
cuanto el ejercicio de micro-planificación de cobertura de usuarios se realiza únicamente para ese
año), se observa un avance en términos de cobertura de usuarios de CIBV entre enero y octubre de
2015, y se tiene una brecha del 7% para cumplir el objetivo propuesto por la entidad. Utilizando la
misma aproximación, en el caso de CNH también se evidencia una mayor cobertura, con una brecha
del 6% para cumplir el objetivo hasta diciembre de 2015.
xx) Del modelo de determinantes para CIBV se concluye que se relacionan positivamente con la
asistencia a este servicio en el año 2014: la edad del niño/a (a medida que incrementa, aumenta
también la probabilidad de asistir a un CIBV); autoidentificarse como indígena o afrodescendiente
(en comparación a autoidentificarse como mestizo); que la madre haya completado la educación
secundaria (en comparación a no tener ningún nivel de educación); y residir en el área rural (en
comparación a residir en el área urbana). Mientras que se relaciona negativamente con la
probabilidad de asistir a la modalidad CIBV el hecho de que la madre no tenga un conviviente, en
comparación a estar casada o en unión libre.
xxi) En cuanto al modelo de determinantes para CNH para 2014, se evidencian asociaciones positivas
con la edad del niño (a medida que incrementa, aumenta la probabilidad de hacer uso de la
modalidad CNH); que la madre haya completado la educación primaria o secundaria (en
comparación a no tener ningún nivel educativo); el acceso al BDH (en comparación a no recibirlo);
residir en el área rural (en comparación a residir en el área urbana); y residir en la región Costa (en
comparación a residir en la Sierra). Y se evidencian relaciones negativas con la etnia
(autoidentificarse como indígena o afrodescendiente, en comparación a identificarse como mestizo)
y cuando reside en la Amazonía (en comparación a residir en la región Sierra).
xxii) Del análisis de incidencia distributiva se concluye que tanto el servicio de CIBV como de CNH
muestran una estructura pro-pobre, ya que se encuentran mayormente focalizados en el 40% de la
población de menor consumo. Sin embargo, es importante destacar que aún existen espacios para
dirigir más recursos a los niños/as de menor estrato social, ya que existe un porcentaje considerable
151
de usuarios (entre el 35% y 40%, aproximadamente) que son usuarios de los servicios de desarrollo
infantil y que pertenecen al 60% de la población de mayores recursos. Como se mencionó
anteriormente, es necesaria la creación de espacios para discutir sobre mecanismos de selección y
verificación de niños/as y hogares en el territorio, que pueda dar seguimiento a los beneficiarios de
las políticas públicas y al cumplimiento de los objetivos planteados acorde con la utilización de
recursos estatales; como lo es también el diseño y discusión de un mecanismo estandarizado de
entrada y evaluación de niños/as a los servicios de desarrollo infantil más allá de la norma. Se
requiere de un manual de procesos sobre el mecanismo de evaluación y de entrada que priorice la
atención de los grupos más vulnerables de la población.
xxiii) Del análisis cualitativo se desprende que los/as educadores/as del CNH tienen dificultad para
cumplir con la norma establecida con relación al número de hogares. En este caso, se sugiere una
revisión (considerando las particularidades del territorio) de la norma, pues genera una sensación de
malestar que se perciben en desventaja con relación a los/as educadores/as CIBV. Se sugiere definir
una norma que considera las características de densidad, ruralidad/urbanidad, vialidad y distancia
(entre otras), del territorio y que pueda y deba aplicarse de acuerdo al proyecto que se esté
llevando a cabo.
xxiv) En el caso de los instrumentos de planificación, estos priorizan la consolidación y el incremento
de los niveles de cobertura de las modalidades de atención de desarrollo infantil, sobre todo para
grupos vulnerables de la población. La inclusión de estos programas en el Plan Nacional de
Desarrollo ratifica la importancia de los mismos como parte de las acciones de política pública del
Gobierno, apoyando su consolidación en la agenda del sector social. Con relación a los resultados, el
Plan Nacional de Desarrollo define como meta la cobertura con servicios de desarrollo infantil de al
menos 65% de niños/as de hogares pobres de entre 0 y 5 años. De acuerdo con los resultados de la
Encuesta de Condiciones de Vida para el año 2014, la cobertura de los servicios de desarrollo infantil
es del 25% para los hogares del quintil 1 y 29% para los hogares de quintil 2 para niños de entre 0 y 3
años. La mayoría de niños/as de hogares pobres (q1 y q2) asisten a servicios públicos de desarrollo
infantil. A pesar de la diferencia en los grupos etarios de comparación, es claro que existe aún un
espacio de mejora en cuanto a la cobertura de estos servicios entre los hogares pobres. De acuerdo
con la información levantada, y a pesar de que la norma técnica de las dos modalidades establece
con claridad el criterio de selección para la atención prioritaria de niños/as en hogares pobres, es
necesaria la creación de espacios técnicos de discusión alrededor de los mecanismos de selección y
verificación de niños/as en el territorio.
¿Han existido resultados no previstos? xxv) En el tema de infraestructura (insumos), existen CIBV que se reportan en malas condiciones, a
pesar de los esfuerzos realizados. Los responsables de distrito informan que esto depende del
compromiso y la capacidad de gestión de los cooperantes (centros por convenio), que en muchos
casos son gobiernos autónomos descentralizados pequeños (parroquiales) lo que dificulta la gestión.
El mismo caso, se presenta en organizaciones sin fines de lucro pequeñas y con baja capacidad de
152
gestión. De acuerdo con la información levantada, se sugiere que se implemente un sistema de
monitoreo y seguimiento al estado de la infraestructura, el cual deberá identificar hitos críticos con
base en la información alimentada (en infraestructura), que sirva de apoyo a la gestión de los
responsables en el distrito. Asimismo, se deberá considerar la consolidación de un sistema de
reclamos que incluya el estado de la infraestructura como uno de sus elementos. Esta información
permitirá optimizar la gestión de las personas en el distrito, focalizando la atención en los casos
prioritarios.
xxvi) En lo relativo al material de apoyo, a pesar de no ser un problema recurrente, existen demandas
específicas para mejorar su calidad y disponibilidad en las dos modalidades. A criterio del equipo
técnico, y de acuerdo con el levantamiento de información, existen formas de realizar actividades y
crear entornos estimulantes con materiales de la zona o elementos de los propios hogares. En tal
contexto, se sugiere trabajar planes de comunicación e instrumentos de apoyo (documentos
técnicos de apoyo o guías para los educadores) para el uso correcto de estos materiales al interior
de los espacios. Los planes de comunicación deberán tomar en consideración las diferencias.
7.2. Sostenibilidad.
¿Cuál es el financiamiento disponible para la implementación de los programas de desarrollo infantil?
xxvii) El punto más importante en relación a la sostenibilidad, es el financiamiento para el programa.
De acuerdo con los informes del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) para el año 2015
el programa de desarrollo infantil a través de las modalidades CIBV y CNH, requirió en una inversión
cercana a los 190 millones de dólares para el Estado ecuatoriano. En un escenario de restricción, si
ese financiamiento no está asegurado, la continuidad y materialización de resultados positivos que
puedan obtenerse a través del proyecto, entran en riesgo.
xxviii) Otro de las áreas de trabajo y problemas que han surgido en la ejecución del programa
educativo es la capacidad de los CIBV y CNH para mantener a los educadores vinculados en
relaciones laborales de largo plazo. En el caso de CNH una de las causas principales es el trabajo que
implica para los profesionales transportarse a través de las zonas rurales para poder realizar sus
labores, además de que en algunos casos se requiere un esfuerzo extra por parte de los mismos
para lograr completar el número de infantes requeridos para empezar la instrucción. Adicional a
esto la remuneración entregada por el cumplimiento de las labores educativas es apenas superior a
un salario básico, lo cual hace de esta actividad un empleo poco atractivo y provoca que muchas de
las educadoras opten por tomar una opción laboral diferente cuando se presenta. En este caso, la
definición de planes de carrera o un sistema de incentivos no monetarios, podría funcionar para
mejorar la relación de pertenencia entre parvularias, educadores y la institucionalidad.
xxix) En este contexto y de acuerdo con las percepciones recogidas, las educadoras de la modalidad
CNH se autoperciben como ajenas a la institucionalidad del MIES y con relación a la modalidad CIBV.
153
Es necesaria la creación de espacios sistemáticos para la canalización de demandas de las
educadoras CNH, así como de discusión de sus experiencias en el ámbito institucional del MIES.
8. Recomendaciones y retos de política pública.
Considerando que del levantamiento de información que se realizó (tanto en entrevistas a profundidad
como en grupos focales, así como mediante la utilización de técnicas cuantitativas), existe en un
extendido reconocimiento de ciertos cambios “positivos” en la forma y organización de los servicios de
desarrollo infantil; y en general se percibe a las modalidades como mejor implementadas (más orden en
lo administrativo, mejor calidad del recurso humano responsable de la atención); pese a que es claro
que existen aún amplios espacios de mejora para la acción de la política pública. Desde esta perspectiva,
y con base en la revisión de experiencias internacionales (Colombia, Perú, Brasil) y sus resultados, es
posible argumentar que estos cambios requieren de un trabajo consistente en el corto, mediano y largo
plazo.
En tal sentido, los cambios que ya se ha implementado son consistentes con los resultados y la evidencia
empírica. Sin embargo, y más allá de los esfuerzos administrativos y normativos realizados, es necesario
fortalecer el trabajo para mejorar los estándares y la calidad de las modalidades CIBV y CNH.
En este punto, es importante reconocer que las dos modalidades tienen formas de organización e
implementación diferentes, por lo que su análisis y comparación se deben realizar considerando dichas
particularidades. No obstante, y a criterio del equipo consultor, existen espacios de discusión que se
pueden dar dentro del ámbito institucional del MIES que permitan crear mecanismos de gestión para
aprovechar las mejores prácticas en cada una de estas modalidades.
Con tales antecedentes, en la siguiente sección se incluirán recomendaciones y retos de política pública
con relación a las modalidades de atención. Como se explicó, dadas las características diferenciadas, las
recomendaciones y los retos de política se harán por separado para cada modalidad.
En este espacio, se incluyen además recomendaciones específicas para UNICEF en base a su mandato y
como parte de su rol de cooperante especializado en la atención y protección de los derechos de la
niñez.
8.1. Recomendaciones para UNICEF.
i) En el contexto actual de restricción presupuestaria, dados los efectos de la reducción del precio
del petróleo, sobre los ingresos del Presupuesto General del Estado, existe un espacio
importante para fortalecer el rol de abogacía para garantizar el financiamiento para los
programas de desarrollo infantil en sus dos modalidades. Dadas las brechas existentes, es
necesario no sólo garantizar que se mantenga la cobertura sino promover la ampliación de
la misma. En este contexto, es necesario que estos procesos se hagan con prelación en
territorios con población vulnerable y que el rol de UNICEF se focalice en estos grupos de
población.
154
ii) En este contexto y a la luz de la evidencia disponible, es claro que se existe un amplio espacio de
mejora en la atención a población indígena. Es necesario apoyar y fortalecer la
identificación, construcción e implementación de modelos interculturales para las dos
modalidades que se adapten de mejor manera a pueblos y nacionalidades indígenas. En este
caso, es importante identificar con claridad las herramientas a usarse al interior de los
espacios de aprendizaje y los mecanismos de apoyo y coordinación en el territorio. Es
especialmente importante evaluar el rol de los responsables de distrito, en el seguimiento y
evaluación de estos modelos.
8.2. Recomendaciones de política pública.
Para las recomendaciones de política pública, se utilizarán las dimensiones de evaluación, priorizando
aquellas áreas que aparecen como más críticas dentro del proceso de levantamiento de información. Las
mismas
Corto plazo
Tabla No. 31: Recomendaciones de política pública CIBV corto plazo Dimensión Acción Explicación Sugerencias
Coherencia Generación de
mecanismos de apoyo
técnico al rol de
coordinación del CIBV.
De acuerdo con los resultados en los distintos niveles, el rol de la coordinación aparece como débil. Más allá del marco normativo (que existe) y de los avances en términos de definición de los roles, es necesario crear instrumentos90 de apoyo al rol de coordinación que le permitan gestionar las acciones y recursos al interior de los espacios físicos.
En otras experiencias (ver
descripción de caso de
Colombia en el anexo 5), se
han generado documentos
referenciales de apoyo para la
gestión dentro del aula. El
proceso de discusión y de
preparación de estos
documentos (p. ej. manejo de
padres de familia, manejo de
nutrición, manejo de lavado
de manos, creación de
espacios de juego, entre
otros) requiere de un análisis
técnico y de la discusión de
cada documento para que sea
consistente con los objetivos
de la política pública. La
experiencia colombiana
sugiere su utilidad en el
apoyo a la gestión dentro del
aula/espacio físico. En ese
90Se entenderá como instrumentos a todos aquellos elementos que permiten la operatización de una política pública. En este
caso, pueden ser documentos de apoyo técnico, metodologías, manuales de implementación, sistemas de gestión del
conocimiento, fichas técnicas de apoyo, material especializado para el docente entre otros.
155
caso, los documentos son
referenciales, y por tanto no
son de cumplimiento
obligatorio.
Coherencia Reducción de tensiones
entre educadoras.
De acuerdo con la
información recabada,
existen tensiones en
distintos niveles. En
algunos casos, entre
educadoras y
coordinadoras; en otros,
entre educadoras de CIBV
con educadores de CIBV
emblemáticos, y más
frecuentemente entre
educadoras CNH y
educadoras CIBV.
Si bien existen espacios de
coordinación al interior del
MIES y en el territorio, no
responden a un objetivo de
política pública. En este caso,
se sugiere la creación
sistemática de espacios de
discusión desde el propio
CIBV hasta el distrito, el nivel
zonal y el nivel nacional. Estos
espacios deberán partir de la
identificación de roles y de
mecanismos estandarizados
de gestión de reclamos y de
recursos. Los espacios
deberán por tanto tener un
objetivo, un plazo de
realización y unos resultados
esperados. Este punto es
especialmente importante en
el caso de los/as
coordinadoras.
En la línea anterior, se sugiere
la discusión y el diseño de un
sistema de incentivos que
premie a aquellos educadores
que atienden zonas más
lejanas y más dispersas, o
zonas más vulnerables. Esto
mejoraría las condiciones
entre los distintos grupos de
educadores.
Pertinencia Participación de los
padres.
La evidencia sugiere que la
participación de los padres
es baja en la modalidad
CIBV, que aún es percibida
como un centro de cuidado
y de nutrición (guardería).
Si bien cambios en los
patrones de participación de
los padres requieren
esfuerzos de mediano y largo
plazo, y si bien existe
evidencia de la realización de
actividades desde la Escuela
para Padres, es necesario
fortalecer en el corto plazo su
forma y diseño. Es necesaria
156
una lógica institucional que
incluya manuales,
mecanismos de control,
resultados esperados y
mecanismos de seguimiento a
las actividades que se realizan
en los talleres. Estos
documentos deberán dotar
de contenidos y secuencia a
las actividades que la Escuela
para Padres está llevando a
cabo.
Aquí, un tema de especial
atención es el trabajo sobre
los roles del padre y la madre
en el cuidado de los niños,
que debería ser abordado con
procedimientos específicos
dentro de la Escuela para
Padres.
Pertinencia Mecanismos de
evaluación.
La evidencia levantada
sugiere que no existen
mecanismos sistemáticos
de evaluación individual de
los niños, y que los
resultados de los mismos,
se comunican de distintas
maneras a los padres.
Si bien la discusión sobre los
mecanismos de evaluación al
desarrollo en los niños está
aún en proceso, es necesario
plantear un espacio para
iniciar el trabajo de discusión
conceptual de la evaluación,
considerando los períodos de
transición del niño hacia la
educación inicial y el tipo de
resultados que de dicha
transición se esperan.
Tabla No. 32: Recomendaciones de política pública CNH corto plazo Dimensión Acción Explicación Instrumentos
Eficiencia/Efectividad Ajuste a la norma técnica
con relación al número de
niños por educadora.
La evidencia recogida
muestra una percepción de
desacuerdo según el
territorio y entre
educadoras, en relación
con el estándar de la
norma (60 niños por
En este caso, se sugiere una
revisión (considerando las
particularidades del
territorio) de la norma, pues
genera una sensación de
malestar sobre todo entre
las educadoras de la
157
educadora). modalidad CNH, quienes se
perciben en desventaja
frente a las educadoras
CIBV. Se sugiere definir una
norma que considera las
características de densidad,
ruralidad/urbanidad,
vialidad y distancia (entre
otras), del territorio.
Coherencia Generación de mecanismos
de apoyo técnico al rol de
educador en el CNH.
La evidencia recogida
sugiere que en general se
percibe poco apoyo en
capacitación para la guía
curricular y en las
actividades de planificación
de los educadores.
Al igual que en la modalidad
CIBV, se sugiere el desarrollo
de guías de referencia que
apoyen el trabajo del
educador del CNH con
relación al manejo de guía y
de los procesos de
participación.
Generación de mecanismos
de integración a la
institucionalidad MIES.
De acuerdo con las
percepciones levantadas,
las educadoras de la
modalidad CNH se
autoperciben como ajenas
a la institucionalidad del
MIES y con relación a la
modalidad CIBV.
Es necesaria la creación de
espacios sistemáticos para la
canalización de demandas
de las educadoras CNH, así
como de discusión de sus
experiencias en el ámbito
institucional del MIES.
Tabla No. 33: Recomendaciones de política pública Sistema MIES corto plazo
Acción Explicación Instrumentos
Coherencia Consolidación del sistema
MIES de desarrollo infantil.
De las entrevistas y grupos
focales realizados, se
desprende que no existen
mecanismos institucionales
para la consolidación de un
sistema entre las dos
modalidades. Como se
ejecutan actualmente, no
existen procesos
institucionalizados de
coordinación para la gestión
del desarrollo infantil, de
Es necesaria la creación de
espacios e instrumentos
que permitan consolidar
procesos de aprendizaje e
identificación de mejores
prácticas, tanto al interior
de cada modalidad como
entre modalidades. Se
sugiere la discusión y el
diseño de un sistema de
gestión del conocimiento
para cada modalidad y
158
manera de contar, entre
otras cosas, con:
sistematización de mejores
prácticas, mecanismos
sistemáticos de resolución
por tipo de problema,
sistemas de gestión del
conocimiento, recursos
compartidos.
entre modalidades.
El desarrollo infantil
requiere de una
aproximación integral que
va más allá del ámbito de
responsabilidad del MIES.
Dada esta implicación, se
debe reconocer estos
niveles de responsabilidad
en otras instituciones
(MCDS, MSP, Registro Civil,
Ministerio de Educación), y
crear un plan de servicios
especializados y obligatorios
de los cuales se requiere un
registro niño a niño.
En el caso de Colombia, se
ha diseñado la Ruta
Integral de Atenciones
(RIA), que empieza con la
identificación de los niños
y niñas con el documento
de identidad. Esta
herramienta, al estar
integrada por diferentes
sectores que son los que
generan las políticas
públicas alrededor de este
grupo de la población,
permite el análisis previo a
que el problema afecte al
niño o niña, generando
alertas y políticas de
prevención.
A modo de ejemplo, los
hitos priorizados para el
caso colombiano son los
siguientes:
•Que cuenten con registro
civil de nacimiento.
•Que cuenten con
afiliación vigente a salud
en el sistema general de
Seguridad Social en salud.
•Que cuenten con una
familia en procesos de
159
formación en cuidado y
crianza.
•Que asista a una
modalidad de educación
inicial con TH cualificado.
•Que cuente con esquema
de vacunación completo
para la edad.
•Que asista a consultas de
crecimiento y desarrollo.
•Que tenga valoración y
seguimiento nutricional.
•Que tenga acceso a
colecciones de libros o
contenidos culturales
especializados.
Pertinencia Mantenimiento y
mejoramiento de los
sistemas de focalización.
Del análisis de modelo de
determinantes e incidencia
distributiva, se recomienda
continuar y mejorar la
focalización de los servicios
dirigidos a poblaciones
vulnerables (minorías
étnicas, área rural y en
condiciones de pobreza);
además, redirigir recursos
para captar una mayor
cantidad de niños/as,
especialmente en los
estratos económicos más
bajos.
Es necesario el diseño y la
discusión de un mecanismo
estandarizado de entrada y
evaluación de niños a los
servicios de desarrollo
infantil más allá de la
norma. Se requiere de un
manual de procesos sobre
el mecanismo de
evaluación y de entrada
que priorice la atención de
los grupos más vulnerables
de la población.
160
Mediano y largo plazo.
Tabla No. 34: Recomendaciones de política pública Modalidad CIBV Mediano y Largo Plazo
Dimensión Acción Explicación Instrumentos
Pertinencia Participación de los
padres.
La evidencia sugiere que la
participación de los padres es
baja en la modalidad CIBV,
donde aún se la percibe como
un centro de cuidado y de
nutrición (guardería).
Es necesaria la
consolidación, en el
mediano plazo, de la
Escuela para Padres como
mecanismo sistemático de
participación en el
desarrollo de los niños. Esto
requiere de la
implementación de
sistemas de seguimiento y
evaluación a los resultados
de dicha mecanismo.
Mecanismos de
evaluación.
La evidencia levantada sugiere
que no existen mecanismos
sistemáticos de evaluación
individual de los niños, y que
los resultados se comunican
de distintas maneras a los
padres.
Es necesaria la
consolidación en el
mediano plazo de un
sistema sistemático de
evaluación en distintos
niveles: al niño, el
educador, a la gestión del
cooperante y a la política
pública como tal. Este
esfuerzo requiere de
espacios especializados al
interior del MIES que
permitan la
institucionalización de este
proceso en todos los
niveles.
Coherencia Consolidación del
desarrollo más allá del
desarrollo infantil:
intervención integral.
La evidencia sugiere que existe
desconexión entre las
modalidades de atención y
otras acciones de intervención
sobre los niños, críticas en esta
edad (salud, nutrición
/desnutrición/malnutrición,
violencia en el hogar entre
otras).
La evidencia (ver caso de
Colombia) sugiere la
necesidad de fortalecer los
mecanismos de referencia y
contrarreferencia para la
atención del niño. Este
proceso conlleva no solo la
identificación de procesos
de gestión entre servicios,
sino la discusión conceptual
161
alrededor de la
intersectorialidad y la
identificación, sobre esa
base, de los servicios
necesarios para esa edad
(primera infancia). Esto
implica partir con un
enfoque de entradas
múltiples (p. ej. salud,
educación, desarrollo,
bienestar, inclusión, entre
otros), para identificar el
alcance de cada una de las
acciones en cada rango de
edad. A partir de tal
discusión conceptual, se
pueden desarrollar los
instrumentos de gestión
que sean necesarios. Dicho
proceso requiere al menos
de la participación del
MIES como actor
importante de la primera
infancia y del MCDS como
espacio de coordinación
interinstitucional.
9. Lecciones aprendidas.
Si bien se han identificado conclusiones y recomendaciones de política, es posible considerar
aprendizajes adicionales que se han puesto en evidencia durante el proceso de sistematización y
preparación de la presente evaluación. En este contexto, los siguientes son algunos de estos elementos,
que a criterio del equipo consultor, sirven de referencia para la gestión de la política pública de atención
a la niñez en el país. Los mismos no se han incluido como parte de la evaluación, por sus características.
i) Si bien los programas de desarrollo infantil, tiene un importante recorrido en el país lo que ha
permitido aumentar la cobertura y mejorar los contenidos de los mismos, existe en general
una percepción de los mismos como sitios de cuidado y alimentación para los niños. En este
contexto, dada la importancia de los mismos, es necesario fortalecer procesos de
comunicación y sensibilización acerca de los primeros años de vida y la eficacia de estos
programas. Esto es especialmente importante en las actuales condiciones de restricción
presupuestaria. En este sentido, los organismos de cooperación tienen un rol en el apoyo a
procesos de comunicación y sensibilización.
162
ii) La inclusión como parte del Plan Nacional de Desarrollo (Plan Nacional del Buen Vivir), de un
objetivo específico y de lineamientos detallados en relación a la atención de niños menores
de cinco años con servicios de desarrollo infantil y educación inicial, ha facilitado y
promovido la implementación integral y coordinada de acciones tanto en el Ministerio de
Inclusión Económica como en el Ministerio de Educación. Resultado de este proceso, existe
un marco normativo que reconoce esta integralidad y cuyos contenidos son coherentes en
relación a sus objetivos. Este marco normativo incluyendo el currículo, es de cumplimiento
obligatorio tanto para proveedores públicos como privados del Ministerio de Inclusión
Económica y del Ministerio de Educación.
iii) Estas acciones van en la lógica de cerrar las brechas de acceso a estos servicios, sobre todo en
los hogares más vulnerables de la población. Sin embargo, se evidencia la necesidad de
fortalecer las acciones que incluyan, además del acceso a servicio de programas de
desarrollo infantil, el acceso a salud y otros servicios complementarios. Aquí queda un
amplio campo de trabajo en relación a la desnutrición crónica y el rol institucional de los
distintos servicios. La ampliación e interconexión entre los servicios educativos y
complementarios, debe ser un eje a trabajar tanto en el subnivel de educación inicial, como
a lo largo del sistema educativo.
iv) Al igual que otras experiencias, el mayor reto de las reformas implementadas, está dentro de los
espacios de aprendizaje (aula, casa, comunidad). En este caso, si bien las acciones están
encaminadas en este sentido, y se ha cumplido con dotarle de contenidos a la política
pública, se requiere de una segunda etapa que consolide el rol del educador/a al interior de
estos espacios. De acuerdo a los levantamientos realizados, existe una experiencia
acumulada en los educadores, que no cuenta con espacios de reflexión y que no está
sistematizada. Dada la relación de pares, se puede esperar que esta misma experiencia sirva
de referencia para construir mejores relaciones dentro de los espacios de aprendizaje. De
igual manera, el fortalecimiento del rol del docente debe ser un componente indispensable
en la ejecución de políticas educativas.
v) Tanto el Ministerio de Inclusión Económica y Social como el Ministerio de Educación, han
identificado la necesidad de fortalecer las relaciones dentro del aula y el rol del educador en
relación al currículo. Dada la primera experiencia, se puede esperar incluir en el siguiente
Plan de Desarrollo, lineamientos especializados que vayan en este camino. En este sentido,
los organismos de cooperación, incluyendo UNICEF, han cumplido un importante rol en la
sensibilización y abogacía en relación a los temas de desarrollo infantil. Se puede esperar
que ese rol se mantenga en el marco de la consolidación de servicios de desarrollo infantil
de calidad.
vi) El proceso de evaluación como tal, debe propender a la realización de cambios en relación a los
hallazgos identificados. En este caso, si bien la creación de una institucionalidad
163
especializada en la evaluación de políticas públicas, programas y proyectos es relativamente
reciente, es necesario crear mecanismos de seguimiento a las recomendaciones y a los
cambios que como resultado de la evaluación, se realicen. Este proceso apoyará a la
consolidación de una cultura de evaluación en el país además de fortalecer el rol de la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo en el seguimiento a la implementación de
políticas públicas. Es necesario así mismo, que la información que se genere, sea de acceso
para público especializado (academia, responsables de política pública, organismos
multilaterales).
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167
11. Anexos.
Anexo No. 1: Términos de referencia del proceso de evaluación.
TORS: Evaluación sumativa de los servicios de desarrollo infantil CIBV y CNH.
Sección Contenido
Antecedentes Antecedentes y Justificación.
El Estatuto Orgánico Organizacional por Procesos de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (Senplades), en el artículo 6, numeral 6.1, establece que
es misión de la Senplades el administrar y coordinar el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa como un medio de desarrollo integral
del país a nivel sectorial y territorial, estableciendo objetivos y políticas estratégicas,
sustentadas en procesos de información, investigación, capacitación, seguimiento y
evaluación; orientando la inversión pública; y, promoviendo la transformación del
Estado, a través de una activa participación ciudadana, que contribuya a una gestión
pública transparente y eficiente.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en el Artículo 26, numerales
6, 13 y 14; establece como atribuciones de la Senplades el realizar el seguimiento y
evaluación del cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y sus instrumentos;
promover y realizar estudios relevantes para la planificación nacional; y, proponer
insumos técnicos para consideración del Consejo Nacional de Planificación (CNP);
respectivamente.
En este sentido, según el artículo 8 del Reglamento del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, el Plan Anual de Evaluaciones debe ser aprobado
por el Consejo Nacional de Planificación, el cual es presidido por el Señor Presidente
de la República.
La relevancia en la realización del Plan Anual de Evaluaciones radica en que se
necesita un plan articulado entre las distintas dependencias del gobierno, con
objetivos diferenciados y competencias claramente marcadas, debido a que hay
carencia de criterios de evaluaciones operativas, ex ante y ex post a nivel país, y no
existen lineamientos estandarizados que permitan determinar los proyectos,
programas o políticas públicas a ser evaluadas. Además, no existe un marco que
contenga metas sobre el número y tipo de evaluaciones a realizar, ni estipule la
obligatoriedad de realizarlas.
Por este motivo, mediante Registro Oficial Nº 97 de fecha 22 de enero de 2014, se
expide el Acuerdo No. SNPD-091-2013 Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional
por Procesos de Senplades, en el cual se crea y se indica que la Dirección de
Evaluación de Políticas Públicas (DEPP) de la Subsecretaría de Seguimiento y
Evaluación, tiene la misión de generar, difundir alertas oportunas para
168
retroalimentar las políticas, programas y proyectos públicos, mediante la medición
de sus efectos e impactos a través de la ejecución del plan de evaluaciones.
Debido a esto el equipo de la DEPP trabajó en un proceso de selección de proyectos
para ser evaluados en el presente año; y el 31 de marzo de 2015 mediante el Acta
001-2015 del Comité de Aprobación del Plan Anual de Evaluación delegado por el
CNP, se aprobó el PAEV 2015 en una reunión convocada a nivel de Viceministros. En
dicha reunión se aprobaron siete proyectos previamente seleccionados por la DEPP,
que son los siguientes: (i) Nueva infraestructura educativa; (ii) Modalidades de
atención al desarrollo infantil de los CIBV y CNH; (iii) Fortalecimiento red de
servicios de salud y mejoramiento de la calidad; (iv) Desconcentración de los
servicios de seguridad en distritos y circuitos; (v) Proyecto nacional de semillas para
agrocadenas estratégicas; (vi) Proyecto Trasvase Daule-Vinces; e (vii) Intervención
en la alimentación escolar.
De esta forma, el día 28 de abril de 2015, se inició con el proceso de evaluación de
las modalidades de atención de Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) y Creciendo
con Nuestros Hijos (CNH), a través del Comité Técnico de Evaluación conformado
por el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), Ministerio de Inclusión
Económica y Social (MIES), Subsecretaría General de Transformación del Estado
para el Buen Vivir de la Senplades y presidido por el Director de Evaluación de
Políticas Públicas de la Senplades. Los ejes aprobados para realizar la evaluación de
resultados de las modalidades de atención son: (i) Cobertura; (ii) Calidad; y (iii)
Corresponsabilidad familiar.
Resulta importante notar que ambas modalidades se apegan al Objetivo 1 en el Plan
Nacional del Buen Vivir 2013-2017, que consiste en “Consolidar el Estado
democrático y la construcción del poder popular” y se apega a la política 1.2
“Garantizar la prestación de servicios públicos de calidad con calidez” al lineamiento
“Definir e implementar modalidades de prestación de bienes y servicios públicos
que definan la participación del Estado, del sector privado y de la economía popular
y solidaria, y garanticen el cumplimiento de derechos”. De igual manera se apegan
al Objetivo 2, el cual consiste en “Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la
equidad social y territorial en la diversidad”. Además, la Política 2.9 indica
“Garantizar el desarrollo integral de la primera infancia, a niños y niñas menores de
5 años”, y la Meta 2.6 “Universalizar la cobertura de programas de primera infancia
para niños/as menores de 5 años en situación de pobreza y alcanzar el 65% a nivel
nacional”.
En función de lo anteriormente descrito, el MIES trabaja con estas modalidades de
servicio para el Desarrollo Infantil Integral que se describen a continuación:
Modalidad de Servicio Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV): Es un programa de
169
desarrollo infantil con una modalidad institucional (intramural) de atención directa
del MIES o a través de convenios con organizaciones de las sociedad civil (OSC) y
gobiernos autónomos descentralizados (GAD) que están dirigidos especialmente a
niños y niñas de 12 a 36 meses de edad en situación de vulnerabilidad, pobreza y
pobreza extrema, que incluyen acciones de salud preventiva, alimentación saludable
y educación de primera infancia.
Modalidad de Servicio Creciendo con Nuestros Hijos (CNH): Es un programa de
educación familiar extramural dirigido a alcanzar el desarrollo infantil integral de
niñas y niños de 0 a 36 meses, a través de la preparación sistemática de las familias
para que fortalezcan su rol educativo en la crianza de sus hijas e hijos. Es ejecutado a
través de actividades demostrativas en la atención individual en el hogar y grupal en
espacios comunitarios, promoviendo la educación, la corresponsabilidad familiar y
corresponsabilidad comunitaria para contribuir al desarrollo de las niñas y niños.
Una vez analizada la información se denota la necesidad de contar con una
evaluación sumativa de resultados de estas modalidades para poder captar lo
siguiente: (i) si los servicios de las modalidades han sido acordes a las necesidades
de los/las beneficiarios/as y del territorio; (ii) el análisis de la calidad (capacitaciones,
formación y evolución del desarrollo infantil integral); (iii) la percepción de calidad
en ambas modalidades de atención desde el lado de la demanda (usuarios
comunitarios, padres y madres, cuidadores) y la oferta (coordinadoras y
educadoras); y (iv) el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad
familiar. En base a esta información se pretende brindar al MIES y el resto de
instituciones involucradas en estos servicios, insumos técnicos para mejorar sus
programas.
Propuesta de evaluación
De acuerdo al Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), la Dirección de
Evaluación de Políticas Públicas (DEPP) debe realizar el Plan Anual de Evaluaciones
(PAEV). Dando cumplimiento a ello, el equipo de la DEPP trabajó en un proceso de
selección de proyectos para ser evaluados en el presente año; el 31 de marzo de
2015 mediante el Acta 001-2015 del Comité de Aprobación del Plan Anual de
Evaluación, se aprobó el PAEV 2015 en una reunión convocada a nivel de
Viceministros. En dicha reunión se aprobaron siete proyectos seleccionados
previamente por la DEPP, que son los siguientes:
Nueva infraestructura educativa
Modalidades de atención al desarrollo infantil de los CIBV y CNH
Fortalecimiento red de servicios de salud y mejoramiento de la calidad
170
Desconcentración de los servicios de seguridad en distritos y circuitos
Proyecto nacional de semillas para agrocadenas estratégicas
Proyecto Trasvase Daule-Vinces
Intervención en la alimentación escolar
De esta forma, el día 28 de abril de 2015, se instala la primera sesión del Comité
Técnico de Evaluación de las modalidades de atención CIBV y CNH, en donde se
trata y aprueba los integrantes del comité, las atribuciones del mismo, se discute la
información disponible sobre el proyecto para, en base a ésta, realizar una
propuesta metodológica para abordar la evaluación, adicionalmente se aprueba la
hoja de ruta a seguir dentro del proceso. Además en dicha reunión se indican y
aprueban los ejes de análisis previamente validados para la evaluación de resultado
del proyecto, los cuales se detallan a continuación: cobertura, calidad y
corresponsabilidad familiar.
Cabe destacar, que el día 8 de mayo de 2015, se instala la segunda sesión del CTE de
las modalidades de atención CIBV y CNH en base a la cual se socializa el
funcionamiento e implementación de los servicios en cuestión por parte de la
institución ejecutora de los mismos, es decir, el Ministerio de Inclusión Económica y
Social (MIES). Esta reunión tuvo como fin el homologar conocimientos dentro del
comité acerca de lo que se pretende evaluar.
Con estos antecedentes, el presente documento tiene por finalidad poner en
consideración del comité una propuesta de evaluación de las modalidades de
atención CIBV y CNH. La misma que ha sido elaborada a partir de la información,
disponible al momento, sobre la formulación e implementación del proyecto y los
ejes de análisis que se pretenden abordar.
En este sentido, el resto del documento se estructura de la siguiente manera: en la
sección 2 se define brevemente qué se entiende por Evaluación de Resultados. La
sección 3 presenta una descripción de la formulación e implementación del
Proyecto, identificando los componentes, cronología y la cadena de valor del
mismo. A su vez, en la sección 4 se desarrollan las nociones básicas para la
formulación de una evaluación de resultados. Específicamente, en esta sección se
presentan las preguntas de evaluación, las variables de interés y los indicadores de
resultados asociados a los ejes de análisis identificados, así como una descripción
de las fuentes de información disponibles. Adicionalmente, se presenta una breve
descripción de los pasos a seguir para el desarrollo de la Evaluación de Resultados
de las modalidades de atención CIBV y CNH.
1. Definición de Evaluación de Resultados.
171
La evaluación es la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, de su diseño,
puesta en práctica y/o de sus efectos. El objetivo es determinar su pertinencia y el
logro de los objetivos, así como la eficiencia, eficacia, impacto o sostenibilidad.
Las evaluaciones son periódicas y son diseñadas para responder preguntas
específicas relacionadas al diseño, implementación y/o resultados de los programas,
lo que da lugar a la existencia de distintos tipos de evaluaciones. En el caso de las
modalidades de atención CIBV y CNH, nos centraremos en las Evaluaciones de
Resultados.
La Evaluación de Resultados implica la verificación de los productos o servicios
finales del proyecto una vez culminado o en ciertos puntos de corte en el avance del
mismo. En este tipo de evaluaciones los productos o servicios finales se comparan
con los planificados para determinar si se han o no alcanzado las metas propuestas.
Adicionalmente, sirven para analizar el grado de utilización, apropiabilidad,
satisfacción y/o percepción de los distintos actores clave involucrados en el
proyecto, incluyendo a los usuarios.
A modo de ejemplo, a continuación se presentan algunos tipos de información que
se pueden obtener a través de la Evaluación de Resultados:
Medida del cumplimiento de los objetivos específicos del programa o proyecto.
Cumplimiento de los objetivos específicos del programa o proyecto considerando el
tiempo y los costos previstos.
Problemas o limitaciones que se presentaron en la ejecución del programa o
proyecto que impidieron el logro de los objetivos en el tiempo previsto y con los
costos estimados.
Hechos o situaciones que se presentaron durante la ejecución del programa o
proyecto que permitieron la superación de las metas o el logro de los objetivos
específicos antes del tiempo programado y a un menor costo de lo previsto.
Conclusiones o recomendaciones que se pueden identificar para: mejorar la
planificación, la gestión del programa o proyecto, el diseño y ejecución de futuros
programas o proyectos.
A partir de este tipo de evaluaciones, es posible identificar las buenas prácticas y
valorar las lecciones aprendidas, siendo estas últimas la fuente de información que
retroalimenta la formulación de un nuevo proyecto o las medidas correctivas del
que ha sido evaluado.
172
Descripción de las modalidades de atención CIBV y CNH
En esta sección se describe esquemáticamente las modalidades de atención CIBV y
CNH. En particular, se comenta acerca del origen de las modalidades, los objetivos
que persiguen, los bienes y/o servicios que brindan, la lógica de funcionamiento, la
identificación de la población objetivo y los mecanismos de selección y priorización
de los usuarios delas mismas.
Para complementar dicha descripción se utiliza dos herramientas visuales: la línea
de tiempo, para organizar el relato del origen, potenciales modificaciones y la
planificación del proyecto; y la cadena de valor, para comprender la lógica de
funcionamiento del mismo.
Especificidades de las modalidades atención CIBV y CNH
Por más de tres décadas en el Ecuador, producto de la aplicación de políticas
asistencialistas y neoliberales, la población infantil fue atendida a través de servicios
dedicados a un cuidado infantil que no garantizaba su seguridad y bienestar. Estos
servicios estuvieron orientados a “guardar” a los niños y niñas en lugares sin
condiciones físicas ni sanitarias adecuadas, entregando la responsabilidad de su
cuidado a madres comunitarias, quienes trabajaban en condiciones precarias, sin
remuneraciones justas ni beneficios de ley (Informe de Gestión – MIES, 2013:26).
En este sentido, ambas modalidades de atención se basan en la apuesta del
Gobierno en los primeros años de vida, considerando que este período tiene la
mayor tasa de retorno a futuro, lo que reduce la inversión requerida en etapas
posteriores y acorta las brechas de desigualdad. En este contexto, el Ministerio de
Inclusión Económica y Social (MIES), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el
Ministerio de Educación (MINEDUC) trabajan en la articulación de la Estrategia
Infancia Plena bajo la coordinación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo
Social (MCDS) para garantizar acceso y cobertura, brindar calidad en los servicios, y
fortalecer la participación de la familia y la comunidad en el desarrollo infantil
integral bajo un claro enfoque de corresponsabilidad.
Además, las actividades de CIBV y CNH son fortalecidas técnicamente a través de la
asesoría y soporte teórico y metodológico del Ministerio de Educación de Cuba a
través del Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar
(CELEP), que ha permitido ajustar los instrumentos que operan la política pública de
Desarrollo Infantil Integral.
En función de lo anteriormente descrito, el MIES trabaja con dos modalidades de
servicio para el Desarrollo Infantil Integral que son:
Modalidad de Servicio Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV): Es un programa de
173
desarrollo infantil con una modalidad institucional de atención directa del MIES o
a través de convenios con organizaciones de las sociedad civil (OSC) y gobiernos
autónomos descentralizados (GAD) que están dirigidos especialmente a niños y
niñas de 12 a 36 meses de edad en situación de vulnerabilidad, pobreza y
pobreza extrema, que incluyen acciones de salud preventiva, alimentación
saludable y educación de primera infancia.
Modalidad de Servicio Creciendo con Nuestros Hijos (CNH): Es un programa de
educación familiar dirigido a alcanzar el desarrollo infantil integral de niñas y
niños de 0 a 36 meses, a través de la preparación sistemática de las familias para
que fortalezcan su rol educativo en la crianza de sus hijas e hijos. Es ejecutado a
través de actividades demostrativas en la atención individual en el hogar y grupal
en espacios comunitarios, promoviendo la educación, la corresponsabilidad
familiar y comunitaria para contribuir al desarrollo de las niñas y niños.
Los esfuerzos se encaminan hacia un proceso de inclusión educativa de calidad que
propicia, en las niñas y niños de los primeros tres años de vida, el alcance de niveles
de desarrollo en los ámbitos de la vinculación emocional y social, la exploración del
cuerpo y motricidad, la manifestación del lenguaje verbal y no verbal y el
descubrimiento del medio natural y cultural, así como un óptimo estado de salud y
nutrición; lo cual sólo es posible alcanzar mediante la participación responsable de
la familia, la corresponsabilidad de la comunidad y de las diferentes entidades del
Estado.
Por otro lado, es importante notar que ambas modalidades se apegan al Objetivo
1en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, que consiste en “Consolidar el Estado
democrático y la construcción del poder popular” y se apega a la política 1.2
“Garantizar la prestación de servicios públicos de calidad con calidez” al lineamiento
“Definir e implementar modalidades de prestación de bienes y servicios públicos
que definan la participación del Estado, del sector privado y de la economía popular
y solidaria, y garanticen el cumplimiento de derechos”. De igual manera se apegan
al Objetivo 2, el cual consiste en “Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la
equidad social y territorial en la diversidad”. Además, la Política 2.9 indica
“Garantizar el desarrollo integral de la primera infancia, a niños y niñas menores de
5 años”, y la Meta 2.6 “Universalizar la cobertura de programas de primera infancia
para niños/as menores de 5 años en situación de pobreza y alcanzar el 65% a nivel
nacional”.
A continuación se procede a detallar cada una de las modalidades de atención.
Los Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) son unidades de atención
institucionalizadas que promueven el desarrollo integral de las niñas y niños.
Incluyen acciones de salud preventiva, alimentación saludable y estimulación, en
174
91Desarrollado a partir de la consultoría denominada: “Diseño e implementación de la metodología e
instrumentación para la elaboración de la línea base de gestión de calidad y riesgos CDI-INFA- 2010 de las unidades
de atención de las modalidades de atención CDI-WW-Jatún”
corresponsabilidad y con la participación de la familia, la comunidad y en
articulación intersectorial con el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de
Educación (MINEDUC).
El MIES gestiona esta modalidad a través de la Subsecretaría de Desarrollo Infantil
Integral, entidad operativa que se encuentra desconcentrada que coordina el
proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y equipamiento de los
Centros Infantiles del Buen Vivir” el cual ha sido ejecutado desde enero del año
2012, y está planificado terminarlo en el mes de diciembre de 2017. Cabe indicar
que este proyecto se basa en la dotación de infraestructura de CIBV emblemáticos.
En cuanto a la determinación de las competencias para la atención en primera
infancia, es preciso mencionar que hasta el año 2012 la población objetivo incluía a
los niños de hasta 5 años de edad como competencia del MIES y que desde este
mismo año el rango etario de 3 a 5 años entra como parte de la educación inicial
bajo la responsabilidad del MINEDUC.
El proyecto fue basado en el diagnóstico emitido por el ex Instituto de la Niñez y la
Familia (INFA)91 del año 2010, que se refiere al rango etario comprendido entre 0 y 5
años. A pesar de que ese no es el rango que se maneja actualmente por parte del
MIES, es importante notar que entre las características principales que se rescataron
de este diagnóstico se pudo encontrar lo siguiente:
De un universo de 3.604 Centros Infantiles del Buen Vivir analizados se determina
que el 40% está en estado regular, 34% buen estado, 20% muy bueno y excelente y
6% en mal estado.
El problema principal a abordar por parte del proyecto se relaciona con que 118.932
niños y niñas asisten a 3.304 CIBV (a un promedio de 36 niñas y niños por CIBV), los
cuales no ofrecen las condiciones adecuadas de calidad, ya sea por su
infraestructura, dotación de servicios básicos, equipamiento o presencia de
vulnerabilidades o amenazas a la seguridad. Las causas principales para esta
situación se originan en que el servicio es prestado a través de terceros en
instalaciones, que en su mayoría, no reúnen los requisitos mínimos necesarios para
la atención de niñas y niñas en desarrollo infantil.
Se evidencian condiciones inadecuadas de atención a los niños y niñas en los
175
92Cabe indicar que de los 29 Centros infantiles de Atención Directa, 2 ya fueron intervenidos, por lo que el
proyecto intervendrá en los 27 restantes.
centros infantiles, especialmente en aquellos de atención indirecta mediante
convenios (que no son propiedad del MIES). Considerando que, de los 3.604 centros
infantiles únicamente 29 son propiedad del MIES, se estableció la necesidad de
construir y equipar 1.000 nuevos Centros Infantiles del Buen Vivir a nivel nacional y
la rehabilitación de 27 centros de atención directa en el período de cuatro (4)
años.92 Meta que ha sido re planteada hasta el año 2017 con la construcción de 300
CIBV emblemáticos (por cuestiones de presupuesto), basándose en las
metodologías de priorización que se verán más adelante.
La cobertura deficiente de los CIBV en los territorios con alta población infantil,
dirigidos a niños y niñas de grupos prioritarios (pobreza y extrema pobreza), hace
entrever que no ha existido una adecuada focalización de las ubicaciones de éstos.
(NORMA)
En base a estas características se determinó que el fin del proyecto “Construcción,
reconstrucción, rehabilitación y equipamiento de los Centros Infantiles del Buen
Vivir” es el de “Contribuir al desarrollo infantil integral de niños y niñas del país de
12 a 36 meses de edad que se encuentran por debajo de los niveles de pobreza”.
El objetivo general o propósito del proyecto es mejorar la calidad de la
infraestructura para la atención directa en desarrollo infantil, de niñas y niños de 12
a 36 meses de edad, mediante la construcción y equipamiento de Centros Infantiles
del Buen Vivir Emblemáticos y rehabilitación de Centros Infantiles de atención
directa. Los objetivos específicos o componentes del proyecto de infraestructura
son: (i) Construir y equipar Centros Infantiles del Buen Vivir Emblemáticos; y (ii)
Rehabilitar Centros Infantiles de Atención Directa (Proyecto de Inversión CIBV
Emblemático, 2015:57).
Se puede notar que el proyecto se enmarca al alcance del MIES sobre la
infraestructura de los centros de desarrollo infantil (atención directa y
emblemáticos), debido a esto se requiere el análisis de los objetivos determinados a
la política pública. Los CIBV que se manejan por convenio no se los toma en cuenta
debido a que el GAD u organización encargada es la responsable de la
infraestructura. En este sentido, en el Informe “Política Pública – Desarrollo Infantil
Integral” (MIES, 2013:93) indica que el objetivo general o propósito del servicio de
esta modalidad es promover el Desarrollo Infantil Integral de niñas y niños de 12 a
36 meses de edad, que asisten diariamente a las unidades CIBV cuyas familias se
encuentran en condiciones de pobreza o en situaciones de riesgo y vulnerabilidad,
con la corresponsabilidad de la familia, y de la comunidad, en articulación
176
intersectorial.
Los objetivos específicos o componentes del servicio de esta modalidad de atención
son: (i) lograr el máximo desarrollo integral posible en los ámbitos de la vinculación
emocional y social, exploración del cuerpo y motricidad, manifestación del lenguaje
verbal y no verbal, descubrimiento del medio natural y cultural en las niñas y niños
de 12 a 36 meses, mediante procesos educativos de calidad, teniendo en cuenta la
diversidad cultural, la equidad de género e inclusión, así como las necesidades edu-
cativas especiales; (ii) brindar asistencia alimentaria-nutricional a través de cuatro
ingestas diarias; (iii) promover el rol protagónico de la madre, del padre y demás
miembros de la familia en el desarrollo integral de sus hijas e hijos de 12 a 36 meses
de edad; (iv) fortalecer la participación de los distintos actores de la comunidad en
el desarrollo integral de las niñas y niños que en ella conviven, así como la
articulación con gobiernos locales; y (v) promover las relaciones de carácter
intersectorial entre los diferentes ministerios, organizaciones, instituciones,
asociaciones públicas y privadas en beneficio del desarrollo integral a la primera
infancia.
Con el enfoque de los objetivos se denota que éstos se encuentran enmarcados al
servicio intramural que brindan los CIBV, por lo que en la Tabla No. 1 se presentan
las diferentes tipologías del servicio, y los estándares y componentes bajo los cuáles
se maneja, detallando los productos que se prestan.
Tabla No. 1: Modelo de atención CIBV
177
93Archivo Maestro de Instituciones Educativas.
Componentes de los Servicios Públicos
Centro Infantil del Buen
Vivir CIBV Emblemático
60 a 100 niños/as
(dependiendo del
número de espacio de
aprendizaje que varía
entre 3 a 5 con capacidad
para 20 niños/as)
De 60 a 100
niños/as de 12
a 36 meses
X
De 60 a 100
niños/as de 12 a 36
meses
De 7 a 11
(1) Educador/a
por cada 10
niño/as + (1)
Coordinadora
Centro Infantil del Buen
Vivir CIBV
* Administración Directa
* Convenios
* La capacidad
puede variar
dependiendo
de las
particularidade
s del territorio.
X
* La capacidad
puede variar
dependiendo de
las
particularidades
del territorio.
Total 5
(1) Educador/a
por cada 10
niño/as
Tipología del Servicio Estándares
Denominación de la
Tipología
Capacidad de
atención
(Nro. Población
que puede ser
atendida)
Talento
Humano
(nro de
prestador de
servicio /
población )
Detalle de los productos que se prestan en cada Tipología
Son servicios de atención ejecutados por el MIES, sea de
administración directa o a través de convenios, dirigido a niñas y
niños de 12 a 36 meses de edad, incluye acciones de salud
preventiva, alimentación saludable y educación, en
corresponsabilidad con la familia y la comunidad y en
articulación intersectorial; desde el enfoque de derechos,
interculturalidad e intergeneracional.
Los CIBVs se conciben con instituciones dirigidas a atender y
promover un desarrollo integral de niños y niñas, con el apoyo
de profesionales que orientan y ejecutan procesos educativos
integrales
Los componentes de calidad del servicio son:
a) Participación Familiar, comunidad y redes sociales
b) Proceso socio educativo
c) Salud Preventiva, Alimentación y Nutrición
d) Talento Humano
e) Infraestructura, ambiente educativo y protector
f) Administración y gestión.
Cobertura
Poblacional
(Rango de
población que
será atendida -
edad, nro)
Circuital
Fuente: Matriz de servicios por competencias MIES-Subsecretaría de
Desconcentración Senplades, 05- 2014.
Elaboración: Subsecretaría de Desconcentración Senplades.
Dentro de la lógica de funcionamiento en base a la Norma Técnica, se tiene que en
el CIBV la cobertura varía entre 60 a 100 niños/as mínima, aunque su capacidad
mínima es de 40 niñas y niños; operan durante todo el año, con un receso de 15 días
en las épocas de vacaciones escolares del ciclo Sierra y Costa respectivamente, en
coordinación con la Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral. De manera general,
se tiene establecido que existirán 10 niños y niñas por educadora, sumados a una
coordinadora por CIBV. La jornada laboral es diaria y en lo que respecta a la
metodología utilizada por las educadoras, se utiliza un currículo de educación inicial
elaborado por el MINEDUC. Además, se debe mencionar que por Acuerdo
Interministerial 0015 – 14, por el cual se busca la continuidad educativa de los
niños/as del MIES y se otorgan las respectivas Autorizaciones de Funcionamiento,
los CIBV ya disponen desde julio 2014 de código AMIE93. Para mejorar la calidad de
atención, el MIES resuelve fortalecer su Talento Humano para lo cual crea la
Gerencia de Mejoramiento del Talento Humano en Desarrollo Infantil que funciona
a través de la Estrategia de Mejoramiento del Talento Humano que consta con los
siguientes programas: (i) formación y capacitaciones continuas al personal.-
constituye una estrategia virtual (en línea) obligatoria para todo el personal
educativo inserto en la modalidad, la cual se encuentra organizada en módulos que
178
responden a los principales ejes, servicios y componentes de la Norma Técnica, y
responde a las características de los niños/as y particularidades de cada territorio;
(ii) profesionalización.- busca nivelar los conocimientos entre las educadoras y
brindarles un título que avale su educación (Tecnología en Desarrollo Infantil).
Por otro lado, se cuenta con un servicio de alimentación que ofrece cuatro (4)
ingestas diarias, que se encuentra externalizado, el cual busca estimular la economía
popular y solidaria (está bajo la responsabilidad de un proveedor de alimentos que,
mayoritariamente, es de la comunidad) y recibe un monitoreo continuo por parte
de la coordinadora de cada CIBV. Este servicio además trata de satisfacer las
necesidades nutricionales, mantener y/o mejorar el estado nutricional, fortalecer la
seguridad en los centros y fomentar las prácticas alimentarias de calidad. En lo que
tiene que ver con infraestructura, los CIBV emblemáticos responden a un solo
modelo para Costa, Sierra o Amazonia. Los CIBV realizan procesos de definición de
compromisos, seguimiento, sensibilización y capacitación en espacios de
aprendizaje dinámicos y participativos, a través de comités de familias que se
reúnen una vez por mes y apoyan en todas las gestiones que organiza el centro. En
este sentido, se ha creado en el año 2015 la estrategia de Escuelas de Familias que
sirve para articular la participación familiar.
En lo concerniente a la forma de gestión del servicio, se tienen los CIBV
emblemáticos, CIBV de administración directa y por convenio. Del total de CIBV a
nivel nacional (2.269 con fecha corte 30 de marzo de 2015), 113 son de
administración directa (propios del MIES) por lo cual puede intervenir en su
infraestructura; los otros son de administración indirecta. Tanto los CIBV
emblemáticos como de administración directa son administrados por el MIES y
reciben la aportación total de esta institución para el pago de sueldos de las
educadoras y coordinadora, la alimentación, los servicios básicos, entre otras. Por
otro lado, los CIBV de convenio son manejados por otras instituciones,
generalmente Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), los cuáles se
encargan de dotar la infraestructura, los servicios básicos y el pago a las educadoras,
mientras que el MIES se encarga del pago de la coordinadora y de la alimentación.
Los CIBV emblemáticos, según el proyecto “Construcción, reconstrucción,
rehabilitación y equipamiento de los Centros Infantiles del Buen Vivir” actualizado a
2014, han tenido diferentes metodologías de priorización de acuerdo a las
realidades técnicas, de presupuesto y políticas establecidas por las autoridades.
Cabe destacar que dichos cambios en los procesos para priorizar a los CIBV
emblemáticos desde el año 2012 a noviembre de 2013 se los indica en el Anexo No.
1. A continuación se indica la metodología de priorización actual para la ubicación
de los CIBV emblemáticos.
El MIES en conjunto con el MCDS desarrolló la metodología que define las
179
ubicaciones donde se construirán los CIBV emblemáticos, a través de la utilización
de diferentes indicadores que permitieron tener un análisis a nivel de Circuito:
Censo de Población y Vivienda 2010 – INEC.
Población de 12 a 36 meses
Población pobre y extremadamente pobre por NBI de 12 a 36 meses
Censo Registro Social 2014 – MCDS.
Población de 12 a 36 meses identificada
Población vulnerable y altamente vulnerable de 12 a 36 meses
Población vulnerable y altamente vulnerable de 12 a 36 meses que asisten a CIBV
Pobreza NBI
Presencia de discapacidades en el hogar
Jefatura del hogar de adultos mayores
Escolaridad de la madre
No asistencia a CDI – CIBV
Dependencia demográfica
Análisis a nivel de circuito
Solo sectores amanzanados.
Número mínimo de 100 niños de 12 a 36 meses por circuito.
Población mínima de 45 niños pobres por Km2.
Con el respectivo análisis se logró elaborar un ranking de los circuitos donde se
puede construir los 1.000 CIBV Emblemáticos inicialmente programados, siempre y
cuando se asegure la cobertura necesaria para cada uno de los centros. Se
determinaron 512 circuitos a nivel nacional que cumplían con las condiciones
necesarias para la implementación de este servicio.
Posterior a este análisis, se priorizaron las ubicaciones donde se van a construir los
300 CIBV objeto del proyecto hasta el año 2017, dando cobertura a 23 provincias,
105 cantones, 145 parroquias, 95 distritos y 284 circuitos (Proyecto de Inversión
180
CIBV Emblemático, 2015:40-42).
Por otra parte, la modalidad de atención extramural Creciendo con Nuestros Hijos
(CNH) tiene como población objetivo a las niñas y niños de 0 a 36 meses de edad, en
la cual una educadora desarrolla mediante procesos participativos de sensibilización
y capacitación a las familias y comunidad, brindándoles herramientas técnicas que
les permitan contribuir al desarrollo integral de los niños/as. Debido a esto, se
considera que el rol medular en este servicio lo ocupa especialmente el
componente familiar. La entidad que gestiona esta modalidad es el MIES, a través
de la Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral. Todas las acciones de esta
modalidad son realizadas mediante un trabajo articulado con actores comunitarios
e instituciones prestadoras de servicios como es el Ministerio de Educación y Salud
Pública, en procesos de sensibilización para asegurar la continuidad educativa en lo
que concierne a la ejecución del proceso en territorio.
Una vez descritas las características generales del programa y determinar la manera
mediante la cual se prioriza la atención, se procederá a indicar los objetivos que
persigue el mismo, según el Informe “Política Pública – Desarrollo Infantil Integral”
(MIES, 2013:95):
Según el Informe “Política Pública – Desarrollo Infantil Integral”, el objetivo general
o propósito del programa es promover el desarrollo integral de los niños y niñas de
0 a 36 meses de edad, en tanto sujetos de derechos, con la corresponsabilidad de la
familia, de la comunidad y la articulación intersectorial. Los objetivos específicos o
componentes son: (i) lograr el máximo desarrollo integral posible en los ámbitos de
la vinculación emocional y social, exploración del cuerpo y motricidad, ma-
nifestación del lenguaje verbal y no verbal, descubrimiento del medio natural y
cultural en los niños y niñas de 0 a 36 meses, mediante procesos educativos de
calidad, teniendo en cuenta la diversidad cultural, la equidad de género e inclusión,
así como las necesidades educativas especiales; (ii) promover el rol protagónico de
la madre, del padre y demás miembros de la familia en el desarrollo integral de sus
hijos e hijas de 0 a 36 meses de edad; (iii) fortalecer la participación de los distintos
actores de la comunidad en el desarrollo integral de los niños y niñas que en ella
conviven; y (iv) promover las relaciones de carácter intersectorial entre los diferen-
tes ministerios, organizaciones, instituciones y asociaciones públicas y privadas, en
beneficio del desarrollo integral de la primera infancia (MIES, 2013:95).
Éstos objetivos se encuentran enmarcados al servicio que brinda el CNH que al ser
una modalidad no institucionalizada, las educadoras buscan promover acciones de
salud preventiva, alimentación saludable y educación en corresponsabilidad con la
familia y la comunidad. Esta modalidad prepara a las familias desde sus buenas
prácticas de crianza, quienes son orientadas para realizar acciones educativas con
sus hijas e hijos en el rango etario antes establecido, estimulando su desarrollo
181
integral y complementado con consejería nutricional. Las estrategias de trabajo de
este servicio de atención consisten en la educación familiar con el trabajo directo y
la participación comunitaria e intersectorial a través de comités de familias/grupos
cogestores en articulación con actores locales, comunitarios e instituciones
prestadoras de servicios. En la Tabla No. 2 las diferentes tipologías del servicio, y los
estándares y componentes bajo los cuáles se maneja, detallando los productos que
se prestan.
Tabla No. 2: Modelo de atención CNH
Componentes de los Servicios Públicos
CRECIENDO CON
NUESTROS HIJOS
CNH
60 niñas y
niños:
* De 0 a 24
meses
* De 24 a 36
meses en
situación de
pobreza y
vulnerabilidad.
X
60 niñas y niños:
* De 0 a 24 meses
* De 24 a 36 meses
en situación de
pobreza y
vulnerabilidad.
Total 1
(1) Educador/a
por cada 60
niñ@s
Servicios de atención ejecutado por el MIES de forma directa o
en convenio, para niñas y niños de 0 a 36 meses de edad que
permanecen en el hogar con su madre, padre o familiar adulto
responsable de su desarrollo; incluyen acciones de salud
preventiva, alimentación saludable y educación, en
corresponsabilidad con la familia y la comunidad y en
articulación intersectorial, desde el enfoque de derechos,
interculturalidad, inclusión e intergeneracional, con el apoyo de
profesionales que orientan y ejecutan procesos educativos
integrales.
Los componentes de calidad del servicio son:
a) Participación Familiar, Comunidad y Redes Sociales
b) Procesos Socio-Educativo
c) Salud Preventiva, Alimentación y Nutrición
Denominación de la
Tipología
Capacidad de
atenciónCircuital
Cobertura
Poblacional
Talento
Humano Detalle de los productos que se prestan en cada Tipología
Tipología del Servicio Estándares
Fuente: Matriz de servicios por competencias MIES-Subsecretaría de
Desconcentración Senplades, 05-2014.
Elaboración: Subsecretaría de Desconcentración Senplades.
Dentro de la lógica de funcionamiento en base a la Norma Técnica, la educadora o
educador familiar de CNH tiene a su cargo 60 niñas y niños, cuya tarea se genera
durante todo el año, con un receso de 15 días en las épocas de vacaciones del ciclo
sierra y costa. El rango etario al cual atiende esta modalidad se divide en dos y
tienen las siguientes características:
Visita domiciliaria (0 – 24 meses de edad).- A través de la atención individual en el
hogar conjuntamente con el o la responsable directa del cuidado del niño o niña.
La visita se la realiza una vez por semana de acuerdo a la planificación curricular
que responda a las necesidades o requerimientos del niño/a. Todo esto para
garantizar un proceso participativo de sensibilización y capacitación a las familias,
utilizando herramientas técnicas que les permitan contribuir al desarrollo integral
de las niñas y niños. Además, en cada visita se realiza el seguimiento domiciliario
a la ejecución por parte de las familias. Las visitas tienen un tiempo de duración
entre 30 a 45 minutos, ya que la norma técnica estipula 45 minutos pero la guía
expone que podría ser aproximadamente 30 minutos debido a la capacidad de
concentración de las familias y niños y considerando las distancias que las
educadoras deben recorrer de un lado a otro.
182
Actividades grupales (24 – 36 meses de edad).- A través de actividades grupales
en espacios acordados conjuntamente con la comunidad para grupos de 15 niños
y niñas y sus familias con un tiempo de duración de 1 hora 15 minutos. Lo que se
trata de hacer es fomentar los procesos participativos de sensibilización y
capacitación a las familias, con las mismas herramientas técnicas que permitan
contribuir al desarrollo integral de las niñas y niños. Además, una vez al mes se
realiza el seguimiento en las casas de todas las familias con niñas y niños que
asisten a la actividad grupal. El encuentro comunitario es un evento mensual que
la educadora ayuda a organizar con las madres, padres y actores comunitarios
(donde se invita a participar a la comunidad en general) sobre temas de interés
en DII como talleres, charlas, casas abiertas u encuentros deportivos.
Adicionalmente, para garantizar la calidad en el servicio, esta modalidad también se
encuentra apalancada en la Estrategia de Mejoramiento del Talento Humano.
La cobertura de atención de la misma se da en 1.068 parroquias de las cuales 917
constan en el mapa de pobreza, debido a que el servicio se lo trata de focalizar para
niños y niñas en situación de pobreza. Además, el CNH prioriza las áreas
principalmente rurales, en condiciones de vulnerabilidad, usuarios del Bono de
Desarrollo Humano, y poblacionalmente más dispersas, lo cual permite tener un
mayor alcance en comparación a CIBV. Según datos del MIES a febrero de 2014, el
CNH aseguró el 68,6% de la cobertura total de los servicios de Desarrollo Infantil
Integral.
Una vez definidas las especificidades de los servicios que ofrecen las modalidades de
atención, se procede a realizar la línea de tiempo del mismo para estructurarlo de
una manera cronológica.
Línea de tiempo de las modalidades de atención
En el presente apartado se detalla el contexto histórico de las modalidades de
atención Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV) y Creciendo con Nuestros Hijos
(CNH). Véase el Gráfico No. 1.
Gráfico No. 1: Línea de tiempo de las modalidades de atención CIBV y CNH
183
• Orígenes de los CIBV.
1997 2011
2012
2015
• Estrategia Nacional Intersectorial para la
Primera Infancia
• Decreto presidencial: DII como política pública
universal
• Evaluación de las modalidades de
atención CIBV y CNH
• Inicia CNH con apoyo de la CELEP
2012
• Proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y
equipamiento de los Centros Infantiles del Buen Vivir”
2017
• Convenio CELEP-MIES de soporte
teórico y asistencia técnica para DII
2010
2008
• Nueva Constitución de la República del
Ecuador. • Expedición LOEI
2011
• Creación del INFA adscrita al MIES
2008
1986
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES).
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.
A continuación se procede a describir de manera más detallada la información
encontrada en el gráfico precedente.
Los CIBV tienen sus orígenes en los Programas No Convencionales de Desarrollo
Infantil del INNFA (Programa de Desarrollo Infantil) y del entonces Ministerio de
Bienestar Social (Red Comunitaria de Desarrollo Infantil). Ambos aparecen por
primera vez en 1986.
Las Repúblicas de Cuba y Ecuador vienen trabajando mancomunadamente desde
hace 18 años mediante diversos sistemas de asesoría, con la finalidad de compartir
la vasta experiencia cubana en temas de desarrollo infantil y ajustarla a la realidad
ecuatoriana. Ecuador es el primer país latinoamericano que adoptó el modelo
cubano de atención educativa no institucional, denominado “Creciendo Con
Nuestros Hijos” (CNH).Desde el año 1997 se contó con la asesoría y orientación
teórica-metodológica del Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación
Preescolar (CELEP) de la República de Cuba. En el año 2010 y 2012, el INFA-MIES
firmó un acuerdo de cooperación y asistencia técnica especializada para dar soporte
teórico y metodológico al proceso de mejoramiento de la calidad de la atención de
los servicios de Desarrollo Infantil (CIBV y CNH).
En lo que respecta al marco legal del establecimiento de las modalidades de
atención, en la Constitución de la República del Ecuador del año 2008, en su artículo
44, se estipula que “El Estado, la sociedad y la familia promoverán de forma
prioritaria el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes, y asegurarán el
ejercicio pleno de sus derechos (…)”.
184
Así, con el objeto de mejorar la situación de la niñez ecuatoriana, promover la
inclusión social y garantizar los derechos, el gobierno resolvió asegurar el desarrollo
infantil integral desde el inicio de la vida unificando la política pública en una sola
entidad. Para lograr este objetivo, enmarcado dentro de las reformas legales
correspondientes, el gobierno tomó dos decisiones:(i) desaparece el INNFA, una
organización estatal de carácter autónomo, liderada por la primera dama del país y
se crea (2008) el Instituto de la Niñez y la Familia (INFA) como una entidad pública,
adscrita al MIES; (ii) expedición de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (2011).
Además, la Política Pública para el Desarrollo Infantil Integral del MIES y MINEDUC
se enmarca en la Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia (2011)
del MCDS, y tiene como ejes principales: (i) desarrollo integral de la primera
infancia; (ii) intersectorialidad y calidad en la prestación del servicio; e (iii) inclusión
social, reducción de la desigualdad y la pobreza.
En el año 2012, se inicia el proyecto “Construcción, reconstrucción, rehabilitación y
equipamiento de los Centros Infantiles del Buen Vivir”. En ese mismo año, una
decisión presidencial el 10 de Octubre de 2012 la precarización de los servicios de
desarrollo infantil fue prohibida al declararse el Desarrollo Infantil Integral como
política pública de carácter universal, obligatoria y gratuita; priorizando la atención a
la población en condiciones de pobreza y extrema pobreza. A partir de esta
declaración, se han desarrollado dos períodos de asesorías por especialistas cubanas
del Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar (CELEP) al
Ministerio de Inclusión Económico y Social (MIES), con los propósitos de fortalecer
su implementación en la práctica social, con la calidad requerida.
Los resultados obtenidos en el primer período de la asesoría (2012-2013),
identificaron las debilidades que en la atención al desarrollo infantil subsistían en las
dos modalidades de atención y a partir de ello, fueron proyectados e
implementados, los cambios o necesidades fundamentales, que debían producirse,
para el cumplimiento de los postulados de la política pública referida.
Los objetivos o propósitos de la asesoría (2014-2015), estuvieron dirigidos al
fortalecimiento de la política pública de DII, en la Subsecretaria de Desarrollo Infantil
Integral (DII), con énfasis, en los documentos normativos y metodológicos generales
que concretan la referida política, para lo cual se elaboraron documentos que la
sustentan, tales como:
Normas Técnicas de los servicios CIBV y CNH;
Contenidos del Currículo de Educación Inicial subnivel 1;
Módulos de formación continua, 5 en el fortalecimiento de sus contenidos y 2
nuevos módulos;
185
Guías metodológicas de CIBV y CNH;
Documento sobre la Política Pública de DII.
A partir del año 2013 se inicia con la Estrategia de Mejoramiento de Talento
Humano en la cual las educadoras pueden acceder a un programa de
profesionalización (tecnología) para poder aplicar de mejor manera su atención a los
niños/as usuarios. En la misma línea, en el año 2014 se establece la formación
continua a través de capacitaciones a 6.800 educadoras MIES.
Con lo previamente indicado, con respecto a las modalidades de atención con fecha
corte abril de 2015, existen2.265CIBV en el territorio nacional con una cobertura de
96.494 niños/as, de los cuales62 son emblemáticos, 96 son de administración
directa y 2.107 son de convenio. En lo que respecta a CNH se tiene un total de 3.697
educadoras en territorio con una cobertura de 219.829 niños/as.
De esta manera, el MIES atiende a esta población vulnerable mediante éstas dos
modalidades de atención. En el siguiente apartado se pretende condensar la
información antes descrita mediante el instrumento denominado cadena de valor,
para de esta manera poder generar vínculos lógicos del proyecto.
Cadena de Valor de las modalidades de atención
La cadena de valor es una de las principales herramientas utilizadas para la
descripción de la teoría de cambio, que explícita o implícitamente todo programa
posee. La teoría de cambio, a su vez, consiste en una descripción de cómo se espera
que el proyecto genere los resultados esperados. Describe la lógica causal de cómo
y por qué se espera que el proyecto genere los mismos. Así, representa una
herramienta esencial para la planificación, el seguimiento, y la evaluación.
La cadena de valor representa visualmente la cadena causal entre:
Necesidades u Objetivos
Insumos
Actividades
Productos
Resultados
Impactos
Por lo general, se considera que los elementos básicos de la misma van desde los
insumos hasta los impactos. La definición de estos elementos contribuyen a tener
186
una visión clara de lo que se espera del proyecto y de su evaluación y a fortalecer los
vínculos entre la evaluación, la implementación del proyecto y las decisiones de
política. Gráficamente, la cadena de valor suele presentarse de la siguiente manera:
Definiendo así a sus principales elementos:
Insumos: incluye tanto el talento humano, como los recursos físicos y financieros
que tendrá a su disposición el proyecto.
Actividades: constituyen las acciones a ser desarrolladas para convertir los insumos
en productos.
Productos: los bienes o servicios que se obtienen a través de las actividades e
insumos de un proyecto. Por lo general, se materializan en el corto plazo y están
bajo el control del organismo encargado de la implementación del proyecto
Resultados: los efectos que se obtienen una vez que la población beneficiaria utiliza
los bienes o servicios del proyecto. Por lo general, se materializan en el corto o
mediano plazo y no se encuentran totalmente bajo el control del organismo
encargado de la implementación del proyecto.
Impacto: los efectos sobre variables definidas en el objetivo del proyecto. Por lo
general, se materializan en el mediano o largo plazo y no se encentran bajo el
control del organismo encargado de la implementación del proyecto, sino que son
influenciados por múltiples factores, incluyendo el comportamiento y características
de la población beneficiaria.
Es importante destacar que se suele agrupar a los insumos, actividades y productos
como elementos que describen la ejecución del programa; y a los resultados e
impactos como pertenecientes al ámbito de los efectos. Los componentes de la
ejecución dependen más estrechamente de la gestión institucional, mientras que los
efectos son consecuencia también de otros factores.
Una cadena de valor claramente articulada constituye una herramienta sumamente
útil para seleccionar los indicadores que pueden medirse en las distintas etapas del
proyecto. Por ello, a pesar de que el mejor momento para desarrollarla es al inicio
del diseño del proyecto, resulta útil reconstruir dicha cadena al momento de
187
evaluarlo si es que no ha sido creada en dicho momento.
Una vez descritas las modalidades de atención y estipulada la importancia de la
cadena de valor, se procede a la descripción esquemática de CIBV y CNH. En los
Gráficos No. 2 y 3 se indican las cadenas de valor en base a la cuales se han
generado las modalidades y se encuentran en función del objetivo de los
programas, el diseño de las actividades de evaluación con el fin de dar un marco
general a la medición de sus resultados e impacto.
Gráfico No. 2: Cadena de Valor de los modelos de atención CIBV
Insumos Actividades Productos Resultados Impactos
- Recursos fiscales.- Equipo ejecutor del proyecto (MIES).- Equipo de SECOB.- Equipo de INMOBILIAR.- Mobiliario y equipamiento especializado.-Educadoras y coordinadoras.-Currículo de Educación Inicial.
- Legalizar los terrenos y bienes inmuebles.-Elaborar estudios y construir la infraestructura.-Contratación de personal.-Adquisiciones de mobiliario y equipamiento.- Contratación de educadoras y coordinadoras.- Capacitaciones a educadoras.- Profesionalización de las educadoras.-Charlas a los padres de familia-Externalizar los servicios de alimentación.-Interactuar entre la educadora y los niños/as.
-CIBV rehabilitados.-CIBV emblemáticos construidos.-Educadoras CIBV.-Aumento y mejora de la oferta de servicio de desarrollo infantil integral.-Familia y comunidad corresponsables con respecto a los servicios.
-Incremento de la cobertura de los servicios de modalidades de atención CIBV.-Aumento de la calidad en el servicio de CIBV.-Aumento de la corresponsabilidad familiar.
-Mayor tasa de desarrollo infantil (habilidades cognitivas, desarrollo ejecutivo, desarrollo de lenguaje, desarrollo motor, desarrollo socio-emocional).
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES).
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.
Gráfico No. 3: Cadena de Valor de los modelos de atención CNH
188
Insumos Actividades Productos Resultados Impactos
- Recursos fiscales.- Equipo y movilización.- Educadoras.
-Contratación de personal.-Adquisición de instrumentos tecnológicos y de movilización para educadoras.- Contratación de educadoras familiares.- Capacitaciones a educadoras.- Profesionalización de las educadoras.-Actividades: Vinculación emocional y social, exploración del cuerpo y motricidad, descubrimiento del medio natural y cultural, lenguaje verbal y no verbal.-Reuniones semanales con los hogares y grupo de familias.
-Educadoras CNH capacitadas.-Educadoras CNH con título de tecnología.-Educadoras CNH con equipo tecnológico y movilización.- Aumento y mejora de la oferta de servicio de desarrollo infantil integral.-Familia y comunidad corresponsables con respecto a los servicios.
-Incremento de la cobertura de los servicios de modalidades de atención CNH.-Mejora de la calidad en el servicio de CNH.-Aumento de la responsabilidad familiar.
-Mayor tasa de desarrollo infantil (habilidades cognitivas, desarrollo ejecutivo, desarrollo de lenguaje, desarrollo motor, desarrollo socio-emocional).
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES).
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas.
Componentes de la Evaluación de Resultados
En esta sección se describen los principales componentes de la evaluación de
resultados de las modalidades de atención CIBV y CNH. En particular, se detallan las
preguntas de evaluación, variables e indicadores identificados, las fuentes de
información y una breve descripción de los pasos a seguir para el desarrollo de la
evaluación. Cabe recordar que los ejes de análisis aprobados para la evaluación de
resultados en el caso de estas modalidades son:
Pertinencia
Calidad
Corresponsabilidad familiar
Preguntas de evaluación
En base a los ejes de análisis en el presente apartado se procede a indicar las
preguntas que ayudan a detallar de una mejor manera el alcance que se pretende:
189
Pertinencia
¿La planificación de los servicios ha sido acorde a las necesidades de los usuarios
y los territorios?
Calidad
¿Cuál es la percepción sobre la calidad de los servicios de las modalidades de
atención en territorio desde el lado de la demanda (padres y madres,
cuidadores)?
¿Cuál es la percepción sobre la calidad de los servicios de las modalidades de
atención en territorio desde el lado de la oferta (educadoras y coordinadoras)?
¿Cómo ha evolucionado la formación y capacitación de las educadoras en cada
una de las modalidades?
Corresponsabilidad familiar
¿Cómo se fomenta la corresponsabilidad familiar por parte de las educadoras en
cada una de las modalidades?
¿Cómo los hogares entienden la corresponsabilidad familiar? ¿Cuáles son los
roles de los miembros del hogar en los temas de cuidado desde una perspectiva
de género?
Variables de interés e indicadores
Cada una de las preguntas precedentes, en caso de tener información cuantitativa,
será tratada con distintas variables, mientras que las que no dispongan de esto, se
buscará captar su información a través de levantamientos cualitativos (grupos
focales y/o entrevistas) y revisión documental (Véase la parte 3.4). En la Tabla No. 3
se presenta cada una de las variables junto con los indicadores y las definiciones
operativas correspondientes.
Tabla No. 3: Variables e indicadores
190
Variable Indicador Definición Operativa
Calidad
Calidad del
servicio CIBV
Porcentaje de
avance de
educadoras CIBV
profesionales
Numerador: Número de educadoras CIBV en proceso de
tecnología o licenciatura
Denominador: Número de educadoras CIBV totales existentes
Porcentaje de
avance de
educadoras CIBV
profesionales
ideales
Numerador: Número de educadoras CIBV con título o en
proceso de tecnología o licenciatura
Denominador: Número de educadoras CIBV planificadas
Porcentaje de
avance de
educadoras CIBV
capacitadas
Numerador: Número de educadoras CIBV con capacitación
Denominador: Número de educadoras CIBV totales existentes
Porcentaje de
avance de
educadoras CIBV
capacitadas
ideales
Numerador: Número de educadoras CIBV con capacitación
Denominador: Número de educadoras CIBV planificadas
Calidad del
servicio CNH
Porcentaje de
avance de
educadoras CNH
profesionales
Numerador: Número de educadoras CNH con título o en
proceso de tecnología o licenciatura
Denominador: Número de educadoras CNH totales existentes
Porcentaje de
avance de
educadoras CNH
profesionales
ideales
Numerador: Número de educadoras CNH con título de
tecnología
Denominador: Número de educadoras CNH planificadas
Porcentaje de
avance de
educadoras CNH
capacitadas
Numerador: Número de educadoras CNH con capacitación
Denominador: Número de educadoras CNH totales existentes
191
Porcentaje de
avance de
educadoras CNH
capacitadas
ideales
Numerador: Número de educadoras CNH con capacitación
Denominador: Número de educadoras CNH planificadas
Metodología de evaluación de resultados
Dentro del eje de pertinencia se pretende captar la percepción por parte de los
usuarios con respecto a si la planificación de los servicios en las modalidades de
atención ha sido acorde a sus necesidades, para lo cual se requiere del
levantamiento de información en campo a través de entrevistas y/o grupos focales a
los padres y/o madres o cuidadores de los niños/as usuarios, y a las educadoras y
coordinadoras. De esta manera se logrará obtener la pertinencia de los programas
en los territorios, y se podrá determinar un diagnóstico de situación en lo que
respecta a diversidad cultural, pertinencia territorial, entorno del usuario (violencia,
discriminación y desigualdad) y otros factores que permitan delimitar de mejor
manera si ambas modalidades han sido implementadas conforme a las
características de los usuarios y su entorno.
Para el eje de calidad se pretende captar la percepción de calidad del servicio del
lado de la demanda (padres y madres, cuidadores) y de la oferta (educadoras y
coordinadoras) a través del uso de grupos focales o entrevistas, y compararlas por
tipología de modalidad de atención (CNH, CIBV emblemático, administración directa
y convenio). Previo a este ejercicio se debe establecer de manera conjunta con el
MIES los criterios en base a los cuales se pretende captar la calidad, entre los cuáles
pueden estar: satisfacción de la comunidad, experiencia y capacitación de las
educadoras, localización, horarios, pertinencia cultural, transporte, distancia.
Además, para analizar la evolución de la formación y capacitación en educadoras de
las modalidades de atención, se pretende calcular indicadores en los cuales se
obtenga el porcentaje de avance de las educadoras capacitadas y en proceso de
profesionalización (o profesionales) con respecto a las existentes efectivamente en
territorio y a las ideales o necesarias planificadas. Con esto se podrá analizar cuántas
educadoras se encuentran dentro de la Estrategia de Mejoramiento de Talento
Humano en lo respectivo a capacitaciones y profesionalización. Esta estrategia
busca cubrir a todas las educadoras tanto de CIBV como de CNH. Cabe indicar que
las capacitaciones se tratan sobre el currículo de educación inicial. La información
para el cálculo de estos indicadores se obtendrá de los registros del MIES, y de la
base DII Unidades y Usuarios.
192
Finalmente, el eje de corresponsabilidad familiar requiere de levantamiento de
información cualitativa, que se la realizará a través de grupos focales con los actores
principales dentro de las modalidades de atención de la cual se podrá determinar el
conocimiento que se tiene acerca de los servicios ofrecidos; la participación activa
de los actores principales desde un enfoque de género; y la manera en la cual se
establece la corresponsabilidad familiar en las modalidades. Para corroborar los
resultados obtenidos de este eje se deben analizar las Normas Técnicas de las
modalidades de atención.
Para tener en cuenta y en caso de ser necesario corroborar los análisis previos, se
puede utilizar los documentos e instrumentos elaborados por el MIES que servirán
para identificar las características generales de las modalidades como: (i)
Cumplimiento de la Norma Técnica CIBV revisando el Informe de Resultados de
Evaluación de Calidad de los Servicios y Cumplimiento de Norma Técnica (Mayo-
Junio 2014); (ii) Fichas de las educadoras de CIBV y CNH a través de los informes y
fichas que realizan las educadoras y coordinadoras en territorio; y (iii) Calidad de la
educadora CNH a través de la Ficha de calidad CNH del MIES.
Anexos
Anexo No. 1: Cambios en los procesos de selección de CIBV emblemáticos hasta
noviembre 2013
“Proceso de Selección de las Parroquias para la Construcción de los Centros
Infantiles del Buen Vivir” Priorización 1000 CIBV Emblemáticos - Junio 2012.
Esta primera priorización para determinar las priorizaciones y ranking de las 1000
ubicaciones donde se construirán los CIBV Emblemáticos tomó en cuenta los
siguientes criterios:
Priorización de parroquias por necesidades de cuidados
Identificación de necesidades de cuidado en el territorio.-
Tasa de pobreza extrema en niños menores a 42 meses de edad.
Participación a programas de cuidado institucionalizado o pagado.
Promedio de años de escolaridad de la madre.
Incidencia de hogares con adultos mayores en la jefatura.
Tasa de dependencia demográfica.
Incidencia de hogares con presencia de personas con discapacidad.
193
Estimación de la demanda efectiva y número óptimo de CIBV en cada parroquia
Niños en condiciones de pobreza.
Definición de la capacidad de los CIBV.
Densidad poblacional.
Focalización en sectores censales
Densidad demográfica de niños de 0 a 3 años en condiciones de pobreza.
Demanda no cubierta por centros de cuidado infantil, en condiciones de pobreza.
Cobertura actual de la oferta de CIBV.
Caracterización física territorial.
Acceso a servicios básicos.
Como resultado se identificaron 222 Cantones (incluidas zonas no delimitadas) y 924
Parroquias donde se ubicarían los CIBV Emblemáticos. Esta primera priorización fue
el insumo principal para la elaboración de las diferentes priorizaciones anuales en
las cuales intervendría el proyecto.
Re-priorización ubicaciones 2013 – 250 CIBV Emblemáticos (Mayo 2013)
Para elaborar esta re-priorización de ubicaciones donde se construirían los CIBV
Emblemáticos, se utilizó la metodología elaborada en junio del 2012, pero se
adicionó los siguientes criterios
CIBV En construcción y en proceso de construcción.
Cobertura de 1 CIBV por Cantón.
Parroquias priorizadas por Ranking.
Las parroquias priorizadas fueron validadas por las Coordinaciones Zonales del MIES
y dio como resultado 176 cantones y 235 parroquias priorizadas.
Priorización ubicaciones 2014 – 250 CIBV Emblemáticos (noviembre 2013)
Para elaborar esta re-priorización de ubicaciones donde se construirían los CIBV
Emblemáticos, se utilizó la metodología elaborada en junio del 2012, pero se
adicionó los siguientes criterios:
194
Población menor de 3 años en condición de pobreza. (Fuente Gestión de
Conocimiento).
Cobertura de niños por modalidad CNH.
Cobertura de niños por CIBV.
Número de CNH existentes.
Número de CIBV existentes.
Número de CIBV Emblemáticos propuesto para construcción en el 2013 y capacidad
respectiva.
Número de CIBV de propiedad del MIES.
Las parroquias priorizadas fueron validadas por las Coordinaciones Zonales del MIES
y dio como resultado 112 cantones y 218 Parroquias priorizadas.
Alcance del trabajo y metodología
Objetivos: El objeto de la consultoría es contratar los servicios profesionales, técnicos y especializados de un consultor o una empresa consultora para que realice la evaluación sumativa de resultados de los servicios CIBV y CNH a través del análisis, levantamiento y procesamiento de información cualitativa y cuantitativa acerca de la pertinencia, la calidad y entendimiento y fomento de la corresponsabilidad familiar en las modalidades. Objetivos Específicos:
Objetivo Específico 1.- Realizar un diseño de evaluación que abarque los siguientes temas: la pertinencia, la percepción de la calidad, entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH, calidad del servicio captada a través de la formación y capacitación de las educadoras, y la evolución del desarrollo infantil integral. Objetivo Específico 2.- Levantar la información cualitativa en los territorios intervenidos por las modalidades (en lo posible tomar en cuenta a territorios de frontera norte y a los distritos priorizados por Senplades) buscando el abarcamiento de las regiones Costa, Sierra y Amazonía, con respecto a la pertinencia, la percepción de la calidad, entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH; y procesar la información cuantitativa y documental respecto a la formación y capacitación de las educadoras para analizar la calidad del servicio de las modalidades de atención. Objetivo Específico 3.- Analizar la información cualitativa y/o cuantitativa mediante un informe de evaluación que permita conocer los resultados de ambas
195
modalidades en lo que respecta a la pertinencia del servicio, la calidad del mismo y el eje de corresponsabilidad familiar. Actividades por Objetivo.-
La ejecución de la consultoría implicará el desarrollo de las siguientes actividades: Actividades por Objetivo Específico 1:
Realizar el plan de trabajo en el cual se establezca un cronograma que cumpla con el plazo establecido.
Revisar toda la documentación que será entregada acerca de las modalidades de atención.
Revisar evaluaciones realizadas a programas similares en el Ecuador y la región para incorporar el conocimiento ya generado al respecto.
Analizar la información cuantitativa que será entregada en lo que respecta a la formación y capacitación de educadoras en las modalidades de atención para determinar su evolución respecto al número total de educadoras existentes y al número total de educadoras necesarias.
Definir detalladamente la cadena de valor de los programas CNH y CIBV. Esto con el fin de conocer cómo los programas obtendrán los resultados esperados.
Definir los grupos de interés, herramientas y metodologías a utilizarse para realizar el levantamiento cualitativo (grupos focales, entrevistas a profundidad, entre otros) de la pertinencia, la percepción de la calidad, y el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH.
Establecer el número de herramientas a utilizarse (ej: grupos focales, entrevistas a profundidad, etc.), la ubicación donde se las va a realizar, su conformación, el tamaño, y todas las características que las definan.
Realizar talleres y diálogos con las instituciones y actores relevantes involucrados en esta evaluación.
Demás actividades para la consecución del objetivo. Actividades por Objetivo Específico 2:
Levantar la información cualitativa y documental respecto a la pertinencia, a la percepción de la calidad, el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH.
Procesar la información cuantitativa con respecto a la evolución de la formación y capacitación de las educadoras en las modalidades de atención CIBV y CNH en base a los registros del MIES. Esta parte cuantitativa debe ir acompañada de un análisis extensivo documental en base a la información entregada que sustente los resultados.
Realizar un informe que recoja la información principal de las herramientas cualitativas utilizadas.
196
Demás actividades para la consecución del objetivo. Actividades por Objetivo Específico 3:
Realizar un informe de evaluación de resultados en el cual se realice un análisis completo (cuantitativo y documental) de todo lo respectivo a: (i) antecedentes y experiencias internacionales; (ii) cadena de valor de las modalidades; (iii) cumplimiento de los estándares de oferta de personal; (iv) la pertinencia de los servicios de las modalidades respecto a las necesidades de los beneficiarios captada por el levantamiento de información cualitativa; (v) la primera parte del eje de calidad a través del análisis de la información de la formación, capacitación de educadoras, en conjunto con un análisis de la revisión documental para contrastar los resultados; (vi) la segunda parte del eje de calidad captada por la percepción de esta a través del procesamiento de resultados de las herramientas de levantamiento de información cualitativa; (vii) el eje de corresponsabilidad familiar (en donde se deberá tomar en cuenta el enfoque de género) a través de su entendimiento y establecimiento desde el levantamiento de información cualitativa del lado de la oferta (coordinadoras y educadoras) y demanda (padres/madres o cuidadoras) de las modalidades; y (viii) conclusiones y recomendaciones.
Determinar los problemas generados en el levantamiento de información, posibles líneas de acción y todo lo necesario para retroalimentar el ejercicio.
Realizar un documento en el cual se establezcan las recomendaciones fruto de la evaluación para la definición un plan de acción.
Difundir los resultados principales de la revisión documental, análisis de la información cuantitativa y del levantamiento de información cualitativa realizado.
Demás actividades para la consecución del objetivo.
El alcance de la consultoría es obtener la evaluación sumativa de resultados en base al levantamiento y procesamiento de información cualitativa y cuantitativa de la cobertura, pertinencia, calidad, y corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH. Para la ejecución del servicio de consultoría, el Consultor deberá sujetarse a las directrices emitidas por la Senplades a través de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación (SSE) y UNICEF.
Metodología de trabajo: Para dar cumplimiento a los objetivos específicos el Consultor deberá cumplir con las siguientes pautas metodológicas: a) Coordinar acciones con el Director de Evaluación de Políticas Públicas y otros servidores/as que para el efecto defina la Senplades, y UNICEF, con los cuales deberá mantener una estrecha y activa relación profesional.
197
b) Desarrollar una metodología adecuada para recopilar toda la información necesaria que permita generar los productos solicitados. c) Mantener reuniones periódicas con el Director de Evaluación de Políticas Públicas y con el Comité Técnico de Evaluación para coordinar la planificación de la ejecución, el seguimiento y control de lo ejecutado, así como el reporte de avances y problemas que puedan afectar el cumplimiento del objeto de la consultoría. d) Los productos que el Consultor desarrolle conforme al cronograma serán entregados en forma magnética e impresa dentro de los plazos y tiempos establecidos, para la aceptación de Senplades y UNICEF y aprobación del Comité Técnico de Evaluación. e) En todas las actividades realizadas por el Consultor, se contará con personal de la Senplades y UNICEF que acompañará el proceso para realizar una transferencia adecuada de la metodología a ser empleada y de la información generada.
Información que dispone la entidad La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, a través de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, brindará al Consultor todo el apoyo documental y organizacional, para la ejecución del objeto contractual, para lo cual proveerá al consultor/a de toda la información disponible referente al objeto del contrato. Para la ejecución de los servicios de consultoría, el Consultor deberá sujetarse a las directrices emitidas por la Senplades, a través de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación y UNICEF.
Productos a ser entregados
Los productos que se obtendrán de la Consultoría en concordancia con los objetivos planteados son: Productos por objetivo 1:
Un documento que contenga un plan de trabajo ampliado en el que se establezcan los objetivos y el cronograma de trabajo adaptado a las necesidades y al análisis de la información entregada por el contratante, junto con la generación de la estrategia y procedimientos para el procesamiento de información cualitativa y cuantitativa sobre las modalidades. Adicionalmente, se debe definir las herramientas para el levantamiento de información cualitativa (grupos focales y/o entrevistas a profundidad) de la pertinencia, la percepción de la calidad, y el entendimiento y establecimiento de la corresponsabilidad familiar en los servicios de las modalidades de atención CIBV y CNH.
Plazo: A los quince (15) días de la suscripción del contrato
Productos por objetivo 2:
198
• Informe que contenga el análisis descriptivo de la información cuantitativa en lo que respecta a estándares de oferta, calidad de los servicios en ambas modalidades. Esta parte cuantitativa debe ir acompañada de un análisis extensivo documental en base a la información entregada que sustente los resultados.
• Un informe con el procesamiento de la información cualitativa obtenida por las herramientas utilizadas en lo que respecta a pertinencia, percepción de la calidad y corresponsabilidad familiar.
• Plazo: A los sesenta (60) días de la suscripción del contrato Productos por objetivo 3:
Un informe de evaluación sumativa de resultados en el cual se realice la descripción completa de ambas modalidades definiendo por tipología, en conjunto con el análisis (cuantitativo y documental) de todo lo respectivo a: (i) antecedentes y experiencias internacionales; (ii) cadena de valor de las modalidades; (iii) la pertinencia de los servicios de las modalidades respecto a las necesidades de los beneficiarios captada por el levantamiento de información cualitativa; (iv) la primera parte del eje de calidad a través del análisis de la información de la formación, capacitación de educadoras y los IDII, en conjunto con un análisis de la revisión documental para contrastar los resultados; (v) la segunda parte del eje de calidad captada por la percepción de esta a través del procesamiento de resultados de las herramientas de levantamiento de información cualitativa; (vi) el eje de corresponsabilidad familiar (en donde se deberá tomar en cuenta el enfoque de género) a través de su entendimiento y establecimiento desde el levantamiento de información cualitativa del lado de la oferta (coordinadoras y educadoras) y demanda (padres/madres o cuidadoras) de las modalidades; y (vii) conclusiones y recomendaciones.
Un documento en el cual se establezcan las recomendaciones fruto de la evaluación en la cual se defina una propuesta de plan de acción acerca de cómo realizarlas de una forma realista y acorde a las capacidades de las instituciones relacionadas.
Informe final publicable y un resumen ejecutivo del mismo (máximo 40 – 50 hojas).
Presentación de los resultados finales de la evaluación en las aristas analizadas.
Plazo: A los noventa (90) días de la suscripción del contrato
Calendario de pagos A los quince (15) días de la suscripción del contrato, contra entrega a satisfacción del producto. 30% del valor del contrato A los sesenta (60) días de la suscripción del contrato, contra entrega a satisfacción del producto. 40% del valor del contrato
199
A los noventa (90) días de la suscripción del contrato, contra entrega a satisfacción del producto. 30% del valor del contrato Los pagos serán realizados una vez que los productos sean formalmente aceptados a satisfacción por Senplades.
Requisitos de calificación/cualifica
ción
Perfil del Consultor principal o de la firma Consultora: El/la consultor/a o la firma consultora invitado/a, deberá presentar como mínimo:
Líder del equipo técnico
Profesional con título de cuarto nivel en Ciencias Sociales, Económicas, Financieras, o ramas afines.
Experiencia general de al menos tres (3) años contados a partir de la obtención del primer título universitario o similar en lo que tiene que ver con diseño y formulación de política pública, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de instituciones públicas, análisis económico.
Experiencia específica de un (1) año contado a partir de la obtención del primer título universitario o similar en lo que respecta a evaluación de políticas públicas, análisis económico y financiero, análisis cualitativo de información, levantamiento de información, manejo de bases de datos.
Perfil del Equipo técnico contratado:
El equipo técnico contratado deberá demostrar los siguientes requisitos: Coordinador o líder del trabajo de campo: Profesional con estudios de tercer nivel en Ciencias Sociales, Economía, Sociología, o áreas afines. Experiencia general en el ámbito de su profesión de al menos tres años contados a partir de la obtención del primer título universitario o similar. Experiencia específica de al menos un año contado a partir de la fecha de obtención del primer título universitario o similar en lo que respecta a liderar trabajos de campo y de levantamiento de información cualitativa. Coordinador de procesamiento de información: Profesional con estudios de tercer nivel de Economía, Ingeniero Informático, Matemáticas o áreas afines. Debe poseer experiencia general en el ámbito de su profesión de al menos dos años contados a partir de la fecha de obtención de su primer título universitario o similar. Experiencia específica de al menos un año contado a partir de la fecha de obtención del primer título universitario o similar en lo que respecta a procesar y homologar bases de datos, revisión documental, y análisis de información.
Supervisor/a Paúl Guerrero, Oficial de Monitoreo y Evaluación
200
Los pagos serán realizados una vez que los productos sean formalmente aceptados a satisfacción por Senplades.
Criterios de evaluación técnica y
el peso asignado entre la propuesta técnica y el precio
La propuesta técnica tendrá un peso de 60% mientras que la económica un pero de 40% I. Formulario de la Oferta 1.1 Presentación y compromiso; 1.2 Datos generales del oferente; 1.3 Identificación de socios, accionistas, partícipes mayoritarios del oferente en caso de ser persona jurídica; 1.4 Situación financiera del oferente (Índices financieros y patrimonio); 1.5 Oferta Económica 1.6 Plan de trabajo, metodología propuesta y conocimiento probado de las condiciones generales, locales y particulares del proyecto materia de la consultoría (Metodología y cronograma de ejecución); 1.7 Antecedentes y experiencia demostrables del personal que será asignado a la ejecución del contrato (Experiencia mínima del personal clave); 1.8 Capacidad técnica y administrativa disponible (Personal Técnico clave asignado al proyecto); 1.9 Disponibilidad de los recursos, instrumentos y equipos necesarios para la realización de la consultoría (La entidad contratante verificará la necesidad de incluir o n este formulario en el procedimiento); Cuando intervengan empresas nacionales en asocio con empresas extranjeras, se tomarán en consideración, adicionalmente, los procedimientos y metodologías que ofrezca la consultoría extranjera para hacer efectiva una adecuada transferencia de tecnología, así como la mayor y mejor utilización de la capacidad técnica de profesionales ecuatorianos. II. Formulario de compromiso de participación del personal técnico y hoja de vida 2.1 Compromiso del Profesional asignado al proyecto 2.2 Hoja de Vida del personal técnico clave asignado al proyecto
Validez de la oferta 45 días
201
Anexo No. 2: Instrumentos del levantamiento de información.
En esta sección, dada las temáticas a tratar, se incluyen tanto las guías de los grupos focales como de las
entrevistas a profundidad. Las entrevistas, de acuerdo con la aproximación utilizada y las reuniones
técnicas de coordinación, se harán a familias del CNH, a los cooperantes y a los responsables de
distritos. En este sentido, para una mejor organización del documento, se presentarán primeramente los
instrumentos relacionados a la modalidad CIBV, luego los de la modalidad CNH, y posteriormente
aquellos para cooperantes y responsables de distrito del MIES.
Instrumentos modalidad CIBV.
a) Guía de aplicación grupos focales familias CIBV.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
EXPLORACIÓN INICIAL.
2. Todos ustedes tienen algo en común: tienen hijos pequeños en casa. Queremos hablar hoy
sobre ellos. ¿Cuál consideran ustedes que es la edad más importante de la infancia? ¿Por qué?
¿Qué sucede durante este período de sus vidas? ¿Qué necesitan durante este período?
3. ¿Consideran que sus hijos tienen todo lo que necesitan para su edad? ¿Por qué?
4. Cuéntenme cómo es un día normal entre semana con sus hijos. ¿Y en fin de semana?
5. ¿Quién está a cargo prioritariamente de su hijo? ¿Se involucra toda la familia?
6. En otro grupo me dijeron que en nuestro país son las mujeres las que se responsabilizan
prioritariamente de los hijos. ¿Ustedes están de acuerdo con esta afirmación? ¿Están de
acuerdo con que así sea? ¿Por qué?
EVALUACIÓN GENERAL DE CIBV.
7. Entre semana me comentan que van a los CIBV. ¿Cómo llegaron a conocer estos centros?
8. ¿Conocen cómo se financian estos centros? ¿Qué institución es la responsable de este centro?
9. ¿Cuál es la principal razón por la que sus hijos acuden a estos centros?
10. ¿Están satisfechos con el lugar en el que se encuentra ubicado el centro? ¿Es fácil llegar?
¿Cuánto tiempo les toma? ¿Qué transporte deben usar?
11. ¿Están satisfechos con el horario del centro? ¿Es cómodo y conveniente para ustedes? (SI LA
RESPUESTA ES NEGATIVA) ¿En qué horario preferiría que atienda el Centro?
12. ¿Qué esperan que sus hijos reciban en los CIBV? ¿Sienten que sus hijos reciben lo que ustedes
esperan? ¿Por qué?
13. ¿Qué es para ustedes lo más importante que reciben sus hijos en la atención de los centros a sus
hijos?
14. ¿Recomendarían a otras familias que sus hijos asistan al centro? ¿Por qué?
202
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE CIBV.
CALIDAD.
15. ¿Cómo fue su primer contacto con el centro? ¿Qué hablaron sobre sus hijos antes de que
empezaran a asistir?
16. ¿Conocen ustedes todas las instalaciones de los centros? ¿Conocen lo que hacen sus hijos en
esos espacios? ¿Les parecen adecuadas las instalaciones para los niños? ¿Cambiarían algo en
ellas? (INDAGAR POR HIGIENE, APARIENCIA, AMPLITUD DE ESPACIOS)
17. ¿Conocen a las personas que trabajan en los centros y que están a cargo de sus hijos? ¿Están
satisfechos con su trabajo?¿Qué cambiarían de su trabajo? (INDAGAR POR CAPACIDAD
PROFESIONAL, ACTITUDES HACIA NIÑO Y FAMILIA, TIEMPO Y ATENCIÓN QUE DEDICAN A NIÑOS)
18. ¿Conocen ustedes los materiales con los que trabajan sus hijos? ¿Les han contado en el centro
con qué objetivo usan este material? ¿Están satisfechos con el material? ¿Por qué?
19. ¿Conocen ustedes la rutina o las actividades que tienen sus hijos diariamente? ¿Les han contado
cuál es el objetivo de estas actividades? ¿Están satisfechos con estas actividades? ¿Por qué?
20. ¿Conocen ustedes la alimentación que reciben sus hijos en el centro? ¿Están satisfechas con
ella? ¿Por qué? ¿Qué cambiarían?
21. ¿Se sienten sus hijos a gusto con las personas que están a su cargo en el centro? ¿Por qué?
22. ¿Con qué frecuencia conversan ustedes con las personas que están a cargo de sus hijos en el
centro?
23. ¿Reciben información sobre las evaluaciones a sus hijos en el centro? ¿Con qué frecuencia?
¿Cómo son las evaluaciones que reciben? (INDAGAR EN FORMATO Y COMUNICACIÓN) ¿Son
fáciles de comprender estas evaluaciones?
PERTINENCIA.
24. ¿Sienten ustedes que los centros son adecuados a la realidad de nuestro país? ¿Y de su ciudad?
¿Y de su comunidad? ¿Y de los aspectos territoriales de este lugar? ¿Y de sus hijos? ¿Por qué?
¿Qué cambiarían en los centros para que los niños se sientan más a gusto?
25. ¿Creen ustedes que en este centro podrían sentirse bien todos los niños sin importar su
situación económica, su género, cultura, religión y el entorno en el que vivan (ENTORNOS DE
VIOLENCIA Y DISCRIMINACIÓN, POR EJEMPLO)? ¿Por qué?
CORRESPONSABILIDAD.
26. ¿Ha cambiado en algo la forma en la que ustedes llevan la crianza de sus hijos desde que asisten
al centro? ¿De qué manera?
27. ¿Han hecho algún cambio en la alimentación/atención en salud/educación/actividades que
realizan en casa con sus hijos desde que asisten al centro? ¿Cuáles son esos cambios?
28. ¿Ha cambiado en algo la forma en que se reparten las responsabilidades de cuidado de sus hijos
entre los miembros de la familia?
203
29. ¿Existe colaboración entre el centro y ustedes en la atención y educación de sus hijos? ¿Cómo se
da esta colaboración? ¿Involucra a todos los miembros de la familia?
b) Guía de aplicación educadoras (CIBV).
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
EXPLORACIÓN INICIAL.
2. Todas ustedes tienen algo en común: trabajan con niños. Queremos hablar hoy sobre ellos.
¿Cuál consideran ustedes que es la edad más importante de la infancia? ¿Por qué? ¿Qué sucede
durante este período de sus vidas? ¿Qué necesitan durante este período?
3. ¿Consideran que los niños de esta ciudad tienen todo lo que necesitan para su edad? ¿Por qué?
4. ¿Quiénes se encargan prioritariamente del cuidado de los niños en los hogares en el medio en
que ustedes trabajan? ¿Qué opinan ustedes sobre esto? ¿Consideran que es una realidad que
debe cambiar?
EVALUACIÓN GENERAL DE CIBV.
5. Quisiera que me cuenten ¿qué son los CIBV? ¿Con qué objetivo fueron creados? ¿Cuál dirían
ustedes que es su principal función?
6. ¿A qué niños atienden los CIBV? (INDAGAR POR EDAD, PERFIL SOCIOECONÓMICO)
7. ¿Desearían que sus hijos asistan a estos centros? ¿Por qué?
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE CIBVS.
CONDICIONES DE TRABAJO.
8. ¿Cómo se financia el CIBV en el que trabajan? ¿Qué institución es responsable del centro?
¿Quienes financian inciden en el trabajo del centro? ¿De qué manera?
9. ¿Cómo llegaron a trabajar en el centro? ¿En qué consistió el proceso de selección?
10. ¿Qué es lo que más les gusta de su trabajo?
11. ¿Qué es lo que menos les gusta de su trabajo? ¿Qué cambiarían en él?
12. ¿Cuáles son las principales dificultades que enfrentan en su trabajo? ¿Cómo suelen resolverlas?
13. ¿Qué tipo de apoyo tienen ustedes de la institución que financia el centro? ¿Están satisfechos?
14. ¿A ustedes en general les parecen adecuadas las instalaciones para los niños? ¿Cambiarían algo
en ellas? (INDAGAR POR HIGIENE, APARIENCIA, AMPLITUD DE ESPACIOS)
15. ¿Están ustedes satisfechas con el material con que cuentan en los centros? ¿Por qué?
16. ¿Sienten ustedes que tienen todo lo necesario para realizar su trabajo?
204
17. ¿Reciben la capacitación necesaria? ¿Cuáles han sido los temas sobre los que han recibido
capacitación? (ATENCIÓN SI SE RESPONDE SOBRE EL CURRÍCULO, E INDAGAR A PROFUNDIDAD
SOBRE ÉL)
CALIDAD.
18. ¿Cómo es el primer contacto de los niños con el centro? ¿Sobre qué hablan con la familia de los
niños antes de que empiecen a asistir?
19. ¿Conocen las familias de los niños las instalaciones de los centros? ¿Conocen lo que hacen sus
hijos en esos espacios?
20. ¿Conocen las familias de los niños los materiales con los que trabajan sus hijos? ¿Les han
contado con qué objetivo usan este material?
21. ¿Conocen las familias la rutina o las actividades que tienen sus hijos diariamente? ¿Les han
contado cuál es el objetivo de estas actividades? ¿Con qué frecuencia se planifican las
actividades para los niños? ¿Cómo se eligen las actividades a realizar?
22. ¿Con qué frecuencia conversan ustedes las familias de los niños del centro? ¿Sobre qué
conversan? ¿Están ellos en general interesados por conversar con ustedes?
23. ¿Cómo se realizan las evaluaciones de los niños en el centro? ¿Con qué objetivo se realizan estas
evaluaciones? ¿Las conocen las familias de los niños? ¿Se las comunican a los niños? ¿De qué
manera?
PERTINENCIA.
24. ¿Sienten ustedes que los centros son adecuados a la realidad de nuestro país? ¿Y de su ciudad?
¿Y de su comunidad? ¿Y de las condiciones territoriales de este lugar? ¿Y de los niños de este
sector? ¿Por qué? ¿Qué cambiarían en los centros?
25. ¿Creen ustedes que en este centro podrían sentirse bien todos los niños sin importar su
situación económica, su género, cultura, religión y el entorno en que vivan (ENTORNOS DE
VIOLENCIA Y DISCRIMINACIÓN, POR EJEMPLO)? ¿Por qué?
CORRESPONSABILIDAD.
26. ¿Cómo involucran ustedes a la familia en el proceso de educación de los niños?
27. ¿Cómo trabajan específicamente para promover cambios en la alimentación/atención en
salud/educación de sus hijos? ¿Cómo hacen seguimiento de estos aprendizajes?
28. ¿Existe colaboración entre el centro y la familia en la atención y la educación de sus hijos?
¿Cómo se da esta colaboración? ¿Involucra a todos los miembros de la familia?
29. ¿Trabajan ustedes con la familia para que las responsabilidades de cuidado de los niños sean
compartidas entre hombres y mujeres? ¿Cómo lo hacen? ¿Qué resultados han obtenido hasta
ahora?
205
c) Guía de aplicación grupos focales comunidad CIBV.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
EXPLORACIÓN INICIAL.
2. ¿Hace cuánto tiempo viven aquí?
3. ¿Consideran que este es un buen lugar para vivir? ¿Por qué?
4. ¿Cuáles consideran ustedes las principales necesidades de este lugar? ¿Creen ustedes que están
bien atendidas? ¿Qué institución las atiende?
5. Hablando específicamente de los niños, ¿cuáles creen ustedes que son las principales
necesidades de los niños? ¿Creen ustedes que están bien atendidas? ¿Qué institución las
atiende?
6. ¿Consideran que este es buen lugar para los niños que viven aquí? ¿Por qué?
EVALUACIÓN GENERAL DE CIBV.
7. ¿Qué lugares hay aquí para que concurran o asistan los niños?
8. (SI NO MENCIONAN ESPONTÁNEAMENTE CIBV) ¿Conocen o han oído hablar del CIBV? ¿Cómo
llegaron a conocerlo?
9. ¿Me pueden decir qué función cumple este CIBV?
10. ¿Cuánto tiempo lleva funcionando?
11. Antes de su construcción, ¿recibieron información sobre ella? ¿Qué información les dieron?
12. ¿Antes de su puesta en funcionamiento, recibieron información? ¿Qué información les dieron?
13. ¿Consideran ustedes que la información recibida durante la construcción y puesta en
funcionamiento fue suficiente y dada oportunamente?
14. ¿Conocen ustedes cómo se financia este CIBV? ¿Qué institución es responsable de él?
15. ¿Qué elementos positivos ha traído a la comunidad este CIBV?
16. ¿Qué elementos negativos ha traído a la comunidad este CIBV?
17. Si tuvieran hijos pequeños ¿les gustaría que asistan al centro? ¿Por qué?
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE CIBV.
CALIDAD.
18. ¿Conocen ustedes todas las instalaciones de los centros?¿Les parecen adecuadas para los niños
las instalaciones? (INDAGAR POR UBICACIÓN, HIGIENE, APARIENCIA, AMPLITUD DE ESPACIOS)
19. ¿Conocen a las personas que trabajan en el Centro? ¿Les parece adecuado el personal para los
niños de esta comunidad? (INDAGAR POR CAPACIDAD PROFESIONAL, ADAPTACIÓN A LA
COMUNIDAD)
206
PERTINENCIA.
20. ¿Sienten ustedes que el centro es adecuado a la realidad de nuestro país? ¿Y de su ciudad? ¿Y
de los niños de la comunidad? ¿Y para las condiciones territoriales de este lugar? ¿Por qué?
¿Qué cambiarían en los centros?
21. ¿Creen ustedes que en este centro podrían sentirse bien todos los niños sin importar su
situación económica, su género, cultura, religión? ¿Por qué?
CORRESPONSABILIDAD.
22. ¿Consideran ustedes que el CIBV está integrado a la comunidad, que tiene relación con su
población o solamente con las familias que asisten? ¿De qué forma se relaciona? ¿De qué otras
formas consideran ustedes que podría relacionarse?
Instrumentos modalidad CNH.
d) Guía grupos focales educadores CNH.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
EXPLORACIÓN INICIAL.
2. Todas ustedes tienen algo en común: trabajan con niños y sus familias. Queremos hablar hoy
sobre ellos. ¿Cuál consideran ustedes que es la edad más importante de la infancia? ¿Por qué?
¿Qué sucede durante este período de sus vidas? ¿Qué necesitan durante este período?
3. ¿Consideran que los niños de esta comunidad tienen todo lo que necesitan para su edad? ¿Por
qué?
4. ¿Quiénes se encargan prioritariamente del cuidado de los niños en los hogares en el medio en
que ustedes trabajan? ¿Qué opinan ustedes sobre esto? ¿Consideran que es una realidad que
debe cambiar?
EVALUACIÓN GENERAL DE CNH.
5. Quisiera que me cuenten ¿qué es el programa CNH? ¿En qué consiste?
6. ¿Cuáles son sus principales objetivos?
7. ¿A qué niños atienden los CNH? (INDAGAR POR EDAD, PERFIL SOCIOECONÓMICO, UBICACIÓN
GEOGRÁFICA/POBLACIÓN DISPERSA)
8. ¿Cuál es el principal objetivo de trabajar con las familias en sus hogares? ¿Creen que en general
este objetivo se cumple en su trabajo? ¿Por qué? ¿Qué dificultades suelen tener?
207
9. ¿Cuál es el principal objetivo de trabajar colectivamente con las familias? ¿Creen que en general
este objetivo se cumple en su trabajo? ¿Por qué? ¿Qué dificultades suelen tener?
10. ¿Si tuvieran hijos de esa edad, quisieran participar en CNH? ¿Por qué?
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE CNH.
CONDICIONES DE TRABAJO.
11. ¿Cómo llegaron a trabajar en CNH? ¿En qué consistió el proceso de selección?
12. ¿Qué es lo que más les gusta de su trabajo?
13. ¿Qué es lo que menos les gusta de su trabajo? ¿Qué cambiarían en él?
14. ¿Están satisfechas con los programas de capacitación disponibles? ¿Por qué?
15. ¿Están satisfechas con las condiciones laborales en general? ¿Por qué?
16. ¿Sienten ustedes que tienen todo lo necesario para realizar su trabajo?
CALIDAD.
17. ¿Cómo es el primer contacto con las familias? ¿Ustedes las visitan o ellas solicitan ser parte del
CNH? ¿Qué es más frecuente?
18. ¿Sobre qué hablan con la familia de los niños antes de empezar a trabajar con ellos?
19. ¿Conocen las familias la rutina o las actividades que están planificadas? ¿Les han contado cuál es
el objetivo de estas actividades? ¿Con qué frecuencia se planifican las actividades para los
niños? ¿Cómo se eligen las actividades a realizar?
20. ¿Están ustedes satisfechas con el contenido curricular con el que trabajan? ¿Es adecuado? ¿Por
qué?
21. ¿Están satisfechas con las modalidades de evaluación que tienen disponibles? ¿Son adecuadas?
¿Por qué?
22. ¿El tiempo asignado a las actividades (individual y colectiva) es el adecuado?
23. ¿Cómo se realizan las evaluaciones? ¿Con qué objetivo se realizan estas evaluaciones? ¿Las
conocen previamente las familias de los niños?
PERTINENCIA.
24. ¿Sienten ustedes que CNH es adecuado a la realidad de nuestro país? ¿Y de su ciudad? ¿Y de los
niños de este sector? ¿Por qué? ¿Qué cambiarían en el CNH?
25. ¿Creen ustedes que bajo la modalidad CNH podrían sentirse bien todos los niños sin importar su
situación económica, su género, cultura, religión? ¿Por qué?
26. ¿La planificación de los servicios de CNH ha sido acorde a las necesidades de los usuarios y los
territorios?
208
CORRESPONSABILIDAD.
27. ¿Cómo involucran ustedes a la familia en el proceso de educación de los niños?
28. ¿Cómo trabajan específicamente para promover la corresponsabilidad de la familia? ¿Cómo
hacen seguimiento de estos aprendizajes?
29. ¿Trabajan ustedes con la familia para que las responsabilidades de cuidado de los niños sean
compartidas entre hombres y mujeres? ¿Cómo lo hacen? ¿Qué resultados han obtenido hasta
ahora?
e) Guía entrevista a profundidad familias CNH.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
EXPLORACIÓN INICIAL.
2. Quiero que hablemos sobre su familia. ¿Quiénes la componen?
3. ¿Cuál consideran ustedes que es la edad más importante de la infancia? ¿Por qué? ¿Qué sucede
durante este período de sus vidas? ¿Qué necesitan durante este período?
4. ¿Consideran que su hijo que tiene esta edad tiene todo lo que necesita? ¿Por qué?
EVALUACIÓN GENERAL DE CNH.
5. Entiendo que su familia participa en el programa Creciendo con Nuestros Hijos. Quisiera que me
cuente ¿qué es el programa CNH? ¿En qué consiste?
6. ¿Cuáles son sus principales objetivos de CNH?
7. ¿Cuán importante es para ustedes el trabajo de las educadoras de CNH? ¿Por qué?
8. ¿Con qué familias trabaja CNH? (INDAGAR POR EDAD, PERFIL SOCIOECONÓMICO, UBICACIÓN
GEOGRÁFICA/POBLACIÓN DISPERSA)
9. ¿Cómo llegaron a conocer el CNH? ¿Por qué decidieron involucrarse?
10. ¿Cuál es el principal beneficio para sus familias de que las educadoras trabajen con ustedes en
los hogares?
11. ¿Cuál es el principal beneficio para ustedes de las actividades grupales que realizan las
educadoras?
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE CNH.
CALIDAD.
12. ¿Cómo fue el primer contacto con la educadora? ¿De qué hablaron? ¿Qué les preguntaron sobre
su hijo?
209
13. ¿Conocen ustedes las actividades que están planificadas y los objetivos de las actividades? ¿Con
qué frecuencia hablan sobre esto?
14. ¿Están satisfechos con el tiempo en el que tienen actividades grupales? ¿Y con las actividades
que realizan?
15. ¿Cómo es su relación con la educadora? ¿Se sienten a gusto con ella? ¿Y su hijo?
16. ¿Es conveniente para ustedes la hora a la que habitualmente los visita la educadora?
17. ¿Suele dejar tareas la educadora? ¿Me pueden dar ejemplos? ¿Quién está a cargo de estas
actividades en el hogar? ¿Tienen dificultades de tiempo para llevarlas a cabo o son adecuadas
para su tiempo?
18. ¿Están satisfechos con el tiempo que se reúnen con otras familias? ¿Y con las actividades que
realizan?
19. ¿Se realizan evaluaciones del trabajo con las educadoras? ¿Con qué objetivo se realizan estas
evaluaciones? ¿Cómo funcionan? ¿Con qué frecuencia se realizan?
PERTINENCIA.
20. ¿Sienten ustedes que CNH es adecuado para este sector? ¿Y para su hijo? ¿Y para el tiempo que
tienen ustedes? ¿Se ajusta a sus necesidades como familia? ¿Por qué? ¿Qué cambiarían en el
CNH?
21. ¿Si salieran a trabajar, buscarían mantener el trabajo con CNH? ¿Estarían interesados en que su
hijo asista a un CIBV? ¿Por qué?
22. ¿Creen ustedes que bajo la modalidad CNH podrían sentirse bien todos los niños sin importar su
situación económica, su género, cultura, religión? ¿Por qué?
CORRESPONSABILIDAD.
23. ¿Cómo se involucra su familia en el proceso de educación de su hijo? ¿Está toda la familia
involucrada?
24. ¿Quiénes se encargan prioritariamente del cuidado de su hijo? ¿Qué opinan ustedes sobre esto?
¿Les parece que está bien así o que es algo que debe cambiar?
25. ¿Qué cambios ha habido en su familia desde que son parte del CNH? ¿Son los cambios que
ustedes esperaban?
Instrumentos para cooperantes y responsables de distrito.
f) Guía entrevista a profundidad a cooperante.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de sesión
210
EVALUACIÓN GENERAL.
2. Cuénteme cómo llego a ser usted proveedor del MIES para esta modalidad de atención.
3. ¿Cuánto tiempo ha sido usted proveedor del MIES?
4. Cuénteme qué conoce usted de la modalidad de atención en la que trabaja.
5. ¿Sabe usted qué grupo de atención de la población atiende la modalidad (por edad, por
condiciones socioeconómicas, por territorio)?
6. ¿Cuál considera que es la edad más importante de atención a los niños?
7. En donde usted se desenvuelve, ¿quién o quiénes se encargan prioritariamente del cuidado de
los niños menores de 3 años?
EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE LA MODALIDAD.
8. ¿Cree que las modalidades de atención en su territorio y en su caso cuentan con todos los
elementos necesarios para su funcionamiento (recursos humanos, infraestructura, material
didáctico, alimentación) para que los niños puedan desarrollarse?
9. Si no es así, ¿cuál cree que es el elemento más importante de cumplir para que los niños que
ustedes atienden se encuentren bien?
10. ¿Conoce usted la normativa de funcionamiento de la modalidad (norma técnica, currículo)?
11. ¿Quién le comentó o entrenó para entender la normativa de funcionamiento de la modalidad de
atención?
12. Cuando tiene dudas sobre la normativa, ¿sabe quién le puede ayudar para solucionarlas?
PERTINENCIA.
13. ¿Hacen ustedes alguna adaptación al currículo para su aplicación en el territorio?
14. ¿Discuten internamente sobre el currículo y su aplicación?
15. Si es así, ¿quiénes la hacen?;¿me puede explicar cómo se trabaja? (INDAGAR QUIÉN DECIDE LA
ADAPTACIÓN DE LA NORMATIVA AL SERVICIO Y CÓMO ES EL PROCESO)
16. ¿Los padres participan de alguna manera en este proceso; o quiénes participan?
17. ¿Cree usted que la normativa vigente afecta en la pertinencia?
CALIDAD.
18. ¿Usted cómo espera que sea el primer contacto con los niños? ¿De qué se espera que hablen
con los padres?
19. ¿Pueden conocer las familias de los niños las instalaciones de los centros (en los casos de los
CIBV) antes de entrar? ¿Conocen lo que hacen sus hijos en esos espacios?
20. ¿Conocen las familias de los niños los materiales con los que trabajan sus hijos? ¿Usted cree que
es necesario que las familias conozcan los materiales con los que trabajan los niños?
21. Cuando se hace la planificación y la discusión del currículo, ¿se definen las actividades en el aula
(CIBV) o con la familia (CNH)?
22. ¿Conocen las familias estas actividades y las rutinas que tienen sus hijos diariamente?
211
23. ¿Con qué frecuencia se planifican las actividades para los niños? ¿Cómo eligen las actividades a
realizar? (INDAGAR SOBRE EL PROCESO DE DISCUSIÓN INTERNA)
24. Cuando se hace la planificación de actividades, ¿se hacen consultas con el equipo técnico del
MIES?
25. ¿Qué tipo de consultas se hacen? ¿Está la gente del MIES accesible para responder este tipo de
preguntas?
26. ¿Con qué frecuencia conversan ustedes con las familias? ¿Sobre qué conversan? ¿Están ellos en
general interesados por conversar con ustedes?
27. ¿Cómo se realizan las evaluaciones de los niños? ¿Con qué objetivo se realizan estas
evaluaciones? ¿Las conocen las familias de los niños? ¿Se las comunican a las familias? ¿De qué
manera?
CORRESPONSABILIDAD.
28. Cuando usted hace sus actividades de planificación, ¿existe participación de los padres en estas
actividades?
29. ¿Qué tipo de formas de participación tienen los padres en la gestión de la modalidad en su caso?
30. ¿Cree usted que en su caso (territorio o modalidad), los padres se encuentran comprometidos
en la educación de sus hijos?
31. Si no es así, ¿qué factores considera que deben revisarse para que exista una mayor
participación de los padres en el desarrollo de sus hijos?
PREGUNTAS ADICIONALES.
32. ¿Cuáles son los problemas que a su criterio tiene la modalidad que usted ejecuta con relación a
la calidad, pertinencia o corresponsabilidad?
33. ¿Ha propuesto soluciones a esos problemas?
34. ¿Tiene forma de que esas soluciones sean escuchadas en el MIES (en el distrito, la zonal o en
planta central)?
35. Cuando hay cambios en las normas o el currículo, ¿el MIES se los comunica? ¿Cómo lo hacen?
36. ¿Siente que se escucha sus sugerencias?
37. ¿Qué otros problemas encuentra usted en el MIES para que el servicio pueda ser mejorado?
38. ¿Cree usted que usted podría apoyar en la solución de esos problemas? Si es así, ¿cómo podría
apoyar?
g) Guía entrevista a profundidad responsable distrito.
1. Introducción
a. Presentación
b. Explicación del mecanismo de la entrevista
212
Exploración inicial.
2. Usted trabaja como responsable del MIES en el distrito. Cuénteme qué conoce de las
modalidades de atención CIBV y CNH del MIES.
3. ¿Sabe usted a qué grupo de atención de la población atienden este tipo de modalidades del
MIES (por edad, por condiciones socioeconómicas, por territorio)?
4. ¿Cuál considera que es la edad más importante de atención a los niños?
5. En donde usted se desenvuelve, ¿quién o quiénes se encargan prioritariamente del cuidado de
los niños menores de 3 años?
Evaluación CIBV.
6. ¿Cree que los CIBV en su territorio cuentan con todos los elementos necesarios para su
funcionamiento (recursos humanos, infraestructura, material didáctico, alimentación) para que
los niños puedan desarrollarse?
7. Si no es así, ¿cuál cree que es el elemento más importante de cumplir para que los niños que
atienden a los CIBV se encuentren bien?
8. ¿Cree usted que la modalidad CIBV y la forma en que se implementa toman en cuenta las
características de su territorio?
9. ¿Por qué considera que sí o que no se toman en cuenta las características de su territorio?
10. ¿Cree usted que, en el caso de los CIBV administrados por terceros (cooperantes), falta algo más
aparte de las cosas que hemos mencionado?
11. ¿Cree usted que en su territorio los cooperantes cumplen una labor en general buena?
12. Usted que ha trabajado con los CIBV, ¿sabe si los padres conocen en detalle lo que pasa dentro
del aula: conocen las rutinas de sus hijos, conocen el material que van a utilizar, conocen las
instalaciones por dentro, conocen para qué sirven esas rutinas y ese material?
13. ¿Cree usted que los hogares/familias participan activamente en el cuidado de sus hijos que
asisten a los CIBV?
14. ¿Usted qué entiende por corresponsabilidad de los papás o la familia?
15. ¿Ha trabajado usted alguna vez apoyando a los CIBV en alguna de sus actividades?
16. Si es así, ¿qué tipo de actividades han sido en las que ha participado?
17. ¿Usted conoce las normativas que rigen el funcionamiento de los CIBV (norma técnica,
currículo)?
18. ¿Cómo apoya su aplicación (de la normativa) en su territorio?
19. ¿Qué tipo de quejas son las más frecuentes con relación a los CIBV?
20. ¿Cómo resuelve usted esas quejas?
Evaluación CNH.
21. ¿Cree que los educadores del CNH en su territorio cuentan con todos los elementos necesarios
para su funcionamiento: recursos humanos, material didáctico, transporte y logística para los
educadores?
213
22. Si no es así, ¿cuál cree que es el elemento más importante de cumplir para que los niños que
están en la modalidad del CNH se encuentren bien?
23. ¿Cree usted que la modalidad CNH y la forma en que se implementa toman en cuenta las
características de su territorio?
24. ¿Por qué considera que sí o que no se toman en cuenta las características de su territorio?
25. Usted que ha trabajado con la modalidad CNH, ¿sabe si los padres entienden el objetivo de la
modalidad: entienden para qué sirven las rutinas de sus hijos, entienden para qué sirve el
material que van a utilizar, valoran para qué sirven esas rutinas y ese material?
26. ¿Cree usted que los hogares/familias, más allá de la visita de la educadora del CNH, participan
activamente en el cuidado de sus hijos?
27. ¿Usted qué entiende por corresponsabilidad de los papás o la familia en el caso del CNH?
28. ¿Ha trabajado usted alguna vez apoyando directamente a las educadoras de CNH en alguna de
sus actividades?
29. Si es así, ¿qué tipo de actividades han sido en las que ha participado?
30. ¿Usted conoce las normativas que rigen el funcionamiento de la modalidad CNH (norma técnica,
currículo)?
31. ¿Cómo apoya su aplicación (de la normativa) en su territorio?
32. ¿Qué tipo de quejas son las más frecuentes con relación a la modalidad CNH?
33. ¿Cómo resuelve usted esas quejas?
Evaluación problemas generales.
34. Cuáles son los problemas que a su criterio tienen las modalidades CIBV en relación a la calidad,
pertinencia o corresponsabilidad.
35. Ha propuesto soluciones a esos problemas.
36. Tiene forma de que esas soluciones sean escuchadas en el MIES (en la zonal o en planta central)
37. Cuando hay cambios en las normas o el currículo, ¿se los comunican? Cómo la hacen
38. Siente que escucha sus sugerencias
39. Siente que tiene posibilidad de resolver esos problemas en su gestión diaria.
40. Cree usted que la normativa vigente afecta en la pertinencia
214
Anexo No. 3: Metodología modelo Logit.
En cuanto al modelo de determinantes para caracterizar a las familias cuyos hijos/as hacen uso de los
servicios de CIBV o MBS/ORI/INNFA y CNH, se recurre a la estimación de modelos econométricos de
variables binarias94.
Siendo pi una variable binaria que indica asistencia/uso de los servicios de desarrollo infantil
(MBS/ORI/INNFA para 2006, CIBV en 2014, o CNH para 2006 y 2014) del individuo i (1 si i asiste, 0 en
caso contrario), lo usual es estimar un modelo de la probabilidad de asistencia como el siguiente:
prob(pi=1|Xi)= F (Xiβ)
Donde prob(.) denota probabilidad y F(.) es alguna función conocida no lineal con la conveniente
propiedad de estar acotada entre 0 y 1.Las dos alternativas más frecuentes son definir a F(.) como la
función de distribución acumulada normal estándar, de donde surge el modelo Probit o como la función
de distribución acumulada logística, de donde surge el modelo Logit.
En este punto es importante aclarar que las variables contenidas en Xi son características asociadas a la
asistencia/uso de los servicios de desarrollo infantil en análisis, pero no necesariamente son factores
causantes de ella. Es decir, la metodología únicamente permite identificar asociaciones entre las
variables independientes y la variable dependiente, las mismas que no implican de ninguna manera
causalidad.
Para determinar los factores o características de la población que están asociados con la asistencia/uso
de los servicios de desarrollo infantil, la presente investigación utiliza el modelo econométrico
denominado Logit que pertenece al grupo de modelos de probabilidad para una variable de respuesta
discreta binaria. En este estudio, estas variables son:
2006:
2014:
Se denomina P1 a la probabilidad de asistir a los servicios de desarrollo infantil en análisis, teniéndose
que:
94 Tomado del estudio de Determinantes de la Zona Sur Ecuador elaborado por la DEPP-SENPLADES.
215
y
Para que P1 tome valores entre 0 y 1 dado que es una probabilidad, en un modelo Logit esta se
caracteriza a través de una función logística:
[1]Donde
Al despejar Zi de la ecuación [1] se obtiene la función Logit
Para interpretar estos resultados se tienen dos opciones:
1. Computar el efecto marginal de cada variable explicativa, Xj, el cual se define como el cambio en
la probabilidad de asistir/usar los servicios de CIBV o CNH ante un aumento marginal en Xj,
manteniendo constantes todas las demás variables independientes. El signo del efecto marginal
coincide con el del coeficiente βj, pero el efecto marginal de Xj no es constante entre las
observaciones, ya que depende del valor de las variables explicativas. Una opción utilizada con
frecuencia es evaluar los efectos marginales en las medias muestrales de las variables continuas,
eligiendo algún valor particular para las variables binarias independientes.
2. La otra alternativa, utilizada en el presente estudio, consiste en calcular los Odds ratio (OR), que
es un cociente entre la cantidad de casos que presentan cierta característica (por ejemplo
asistir/usar los servicios de desarrollo infantil) versus quienes no la presentan (no asistir/usar los
servicios de desarrollo infantil). Un OR, por tanto, es un cociente entre dos Odds, pudiendo en
este caso de estudio tener o no alguna de las características contenidas en el vector de variables
explicativas.
Tabla No. 35: Asistencia por tipo de centro de desarrollo infantil y quintiles de consumo, 2014.
Quintil /
Tipo de CI CIBV CNH Otros No asiste Total
1 31218 9% 45086 13% 10320 3% 262709 75% 349333 100%
2 29811 10% 45547 15% 10675 4% 217652 72% 303685 100%
3 19476 8% 31528 12% 13352 5% 193690 75% 258046 100%
4 7591 4% 18524 10% 18886 10% 148677 77% 193678 100%
5 3277 2% 4536 3% 28122 21% 96926 73% 132861 100%
Total 91373 7% 145221 12% 81355 7% 919654 74% 1237603 100%
Fuente: ECV 2014
Elaboración: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, SENPLADES
216
Anexo No. 4: Provincias con mayores porcentajes de reprobación de los cursos
El mayor porcentaje de reprobados corresponde a las provincias de Morona Santiago, Loja, Santo
Domingo de los Tsáchilas y Zamora Chinchipe (tabla 31), con porcentajes de 31%, 22%, 22% y 15%,
respectivamente.
Gráfico 1: Reprobados en Moodle para enseñar y aprender.
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
En esta sección se intenta definir un perfil de los educadores en las provincias con mayor porcentaje de
reprobación de los cursos de capacitación, y de esta manera tomar los correctivos necesarios para
reducir los malos resultados. Los detalles se presentan en las siguientes tablas:
217
Tabla No. 36: Nivel educativo de educadoras que reprobaron el módulo.
Nivel educativo Morona Santiago Loja Sto.Dgo. de los
Tsáchilas Zamora Chinchipe
Cuarto nivel 0% 1% 0% 0%
Tercer nivel 0% 25% 30% 0%
Cursando tercer
nivel 35% 11% 26% 7%
Tecnología 3% 0% 0% 0%
Cursando
tecnología 1% 13% 9% 0%
Bachillerato 61% 49% 36% 90%
Primaria 0% 0% 0% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Tabla No. 37: Área de formación de educadoras que reprobaron el módulo (*).
Área de
formación
Morona
Santiago Loja
Sto.Dgo. de los
Tsáchilas
Zamora
Chinchipe
Enseñanza 63% 46% 75% 0%
Desarrollo
infantil 2% 23% 18% 0%
Psicología 33% 23% 8% 0%
Otro 2% 9% 0% 100%
Total 100% 100% 100% 100%
(*) Información disponible
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Tabla No. 38: Entradas a la plataforma de educadoras que reprobaron el módulo.
Entradas a la
plataforma
Morona
Santiago Loja
Sto.Dgo. de los
Tsáchilas Zamora Chinchipe
Promedio general 98% 97% 90% 100%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
218
Tabla No. 39: Dedicación de educadoras que reprobaron el módulo.
Dedicación
horas
Morona
Santiago Loja
Sto.Dgo. de los
Tsáchilas
Zamora
Chinchipe
Promedio
general 79% 80% 70% 69%
Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social
Elaboración: Equipo consultor.
Morona Santiago.
En términos generales, las dos terceras partes de las educadoras que reprueban el módulo son
bachilleres, y una tercera parte está cursando tercer nivel de educación.
De la información disponible95, el 98% de educadoras que reprobaron el módulo han cursado carreras
relacionadas con la enseñanza y el desarrollo infantil.
Se evidencia que, en la gran mayoría, las educadoras que reprueban el módulo en esta provincia
acceden menos veces que el promedio general a la plataforma virtual y le dedican menos horas (98% y
79%, respectivamente).
Loja.
En esta provincia, términos generales, la mitad de las educadoras que reprueban el módulo son
bachilleres, y una cuarta parte está cursando tercer nivel de educación.
De la información disponible, 9 de cada 10 educadoras que reprobaron el módulo han cursado carreras
relacionadas con la enseñanza y el desarrollo infantil.
La gran mayoría de educadoras que reprueban el módulo en Loja accede a la plataforma virtual en
menor medida que el promedio general, y registran menor tiempo de dedicación al curso (97% y 80%,
respectivamente).
Santo Domingo de los Tsáchilas.
En esta provincia, el 56% de las educadoras que reprueban el módulo cursan nivel superior o tienen
título en este nivel educativo, y el 36% son bachilleres.
De la información disponible, todas las educadoras que reprobaron el módulo en Santo Domingo de los
Tsáchilas han cursado carreras relacionadas con la enseñanza y el desarrollo infantil.
95En este campo hay elevado porcentaje de missing values.
219
Por otra parte, un elevado porcentaje de educadoras que reprueban el módulo en esta provincia
acceden menos veces que el promedio general a la plataforma virtual y le dedican menos horas (90% y
70%, respectivamente).
Zamora Chinchipe.
En esta provincia, el 90% de las educadoras que reprueban el módulo son bachilleres, y todas han
cursado carreras relacionadas con la enseñanza y el desarrollo infantil.
Todas las personas que reprobaron accedieron a la plataforma virtual en menor medida que el
promedio general, y registran menor tiempo de dedicación al curso (69%).
220
Anexo No. 5: Sistematización experiencia Colombia.
Estrategia Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia de Cero a Siempre.
La primera, De Cero a Siempre, es la estrategia nacional de atención integral a la primera infancia,
creada en el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, la cual busca sumar los esfuerzos de los
sectores públicos y privados, de las organizaciones de la sociedad civil y de la cooperación internacional,
en favor de la primera infancia de Colombia.
Esta estrategia tiene suorigenen1991, cuando se llevó a cabo la Convención de los Derechos del Niño.
Posteriormente, en 2006 mediante la Ley 1098 se emite el Código de Infancia y Adolescencia, en el cual
se define el concepto de derecho de la primera infancia hacia un desarrollo integral; es así que con el
gobierno actual se define a la infancia como política pública prioritaria de la agenda, desarrollando un
acervo técnico y programático que dio como resultado que en el año 2011 se lance la estrategia De Cero
a Siempre.
La Alta Consejería para estos programas reúne políticas, programas, proyectos, acciones y servicios
dirigidos a la primera infancia, y sus tres frentes principales son: a) el prestar una verdadera atención
integral que haga efectivo el ejercicio de los derechos de los niños y las niñas entre 0y 5años de edad,
entendiendo además que estos son impostergables, de modo que la familia, la sociedad y el Estado
están en la obligación de garantizar la protección, la salud, la nutrición y la educación inicial desde el
momento de la gestación; b) una comisión intersectorial donde participa la Presidencia de la República,
el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Cultura, Dirección Nacional de
Planificación, el Departamento para la Prosperidad Social, la Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; y c) mesas territoriales
intersectoriales, donde aterrizan las políticas públicas de acuerdo con la realidad de cada territorio.
Gráfico 2: Entornos donde ocurre el desarrollo de los niños y las niñas.
Fuente: Presidencia de la República de Colombia, 2016.
Dentro de los objetivos principales que busca la estrategia De Cero a Siempre, se encuentran los que se
detallan a continuación (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2016):
221
Garantizar el cumplimiento de los derechos de las niñas y niños en primera infancia.
Definir una política pública de largo plazo que oriente al país en materia de sostenibilidad técnica y
financiera, universalización de la atención y fortalecimiento de los territorios.
Garantizar la pertinencia y la calidad en la atención integral a la primera infancia, articulando
acciones desde antes de la concepción hasta la transición hacia la educación formal.
Sensibilizar y movilizar a toda la sociedad colombiana con el propósito de transformar
las concepciones y formas de relación con los niños y niñas más pequeños.
Hacer visible y fortalecer a la familia como actor fundamental en el desarrollo infantil temprano.
El equipo consultor pudo identificar, dentro de la estrategia De Cero a Siempre, retos importantes que el
Ecuador podría tomar en consideración como buenas prácticas. En este contexto, lo que se rescata del
modelo colombiano es la atención integral que se brinda al desarrollo infantil. Esta aproximación
sostiene que el desarrollo infantil empieza desde el tiempo de preconcepción, por lo que las políticas
públicas toman en cuenta a este proceso como un hito importante del inicio del desarrollo infantil.
Otro punto trascendente del caso colombiano es la herramienta que posee la Comisión Intersectorial de
la Estrategia De Cero a Siempre para el seguimiento de la política —como ellos lo llaman— de “niño a
niño”, y se denomina la Ruta Integral de Atenciones (RIA).
La RIA, como se mencionó, es una herramienta que identifica las atenciones que favorecen el desarrollo
integral de cada niña y cada niño durante su primera infancia para la realización de sus derechos,
orientando a los actores en los territorios a revisar y ordenar sus actuaciones, y a fijar trayectorias claras
(Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
En este sentido, la RIA define como punto de partida trascendental que, para la activación de la ruta, es
necesario que todos tengan una identificación mediante un documento de identidad; y la particularidad
de esta herramienta es que genera un análisis anterior a que el problema afecte en el niño o niña. Es
decir, es un sistema de prevención y alerta para las instituciones involucradas sobre las atenciones que
no han sido garantizadas a cada niño y niña.
Dicho de otra manera, es un mapa donde se puede identificar las atenciones que los niños y niñas
requieren para tener un desarrollo infantil integral. El tipo de atenciones son 3 de un total de 164: la
primera son las atenciones universales, la segunda son las atenciones diferenciadas, y la tercera las
atenciones especializadas; estas dos últimas tienen el objetivo de poner énfasis en las características
individuales de los individuos.
En este sentido, las atenciones diferenciales surgen del reconocimiento de las múltiples configuraciones
de la diversidad que se derivan de características, condiciones, o situaciones particulares de los
individuos y de su interacción con el contexto, no exclusivamente por situaciones de vulnerabilidad
(Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
222
Por lo anterior, la participación de diferentes actores con esta estrategia genera pertenencia alrededor
de etnia, discapacidad, experiencias o dimensiones particulares, o afectaciones permanentes o
transitorias en la vida de los niños, las niñas y sus familias; las cuales, sumadas a los matices que el
contexto territorial aporta (área rural, urbana, selva, vías de acceso, zona afectada por el conflicto
armado, entre otros), cobran relevancia en la RIA e invitan a quienes prestan las atenciones a
aproximarse de manera sensible, a acompañar y a atender de forma pertinente (Estrategia de Atención
Integral a la Primera Infancia, 2013).
Con respecto a las atenciones especializadas, son aquellas orientadas a responder a situaciones
específicas de vulneración o riesgo. Es así como en la RIA se ofrece una relación de las situaciones que
desencadenan atenciones especializadas por cada grupo de edad, de manera que cada territorio pueda
identificar las acciones particulares relacionadas con la detección, referenciación, acompañamiento,
tratamiento, rehabilitación y restablecimiento de derechos que deban desarrollarse para salvaguardar
los derechos de las mujeres gestantes y de los niños y las niñas en primera infancia (Estrategia de
Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
Gráfico 3: Mapa de la Ruta Integral de Atención.
Fuente: Gobierno de Colombia, 2016.
Como se presenta en el gráfico siguiente, la RIA, entre los diferentes actores, recoge alrededor del
contexto del hogar, el entorno de salud, entorno educativo y del espacio público, las atenciones que
requieren, en este caso en particular (por ejemplo), madre, padre y familia de un niño o niña, desde la
223
gestación hasta el momento del parto. Es así que, mediante un mapa de ruta se identifica cuando un
individuo demanda una atención alrededor del cumplimiento de sus derechos.
Gráfico 4: Atenciones de la RIA.
Fuente: Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013.
El sistema de seguimiento de niño a niño es el instrumento de control de la estrategia en el territorio
donde se tiene priorizadas ocho atenciones (presentadas en el siguiente gráfico) con el objetivo de
garantizar los derechos a los niños y niñas.
Gráfico 5: Atenciones priorizadas que son universales.
Fuente: Gobierno de Colombia, 2016.
224
Como se presenta a continuación, se tiene indicadores establecidos que ayudan al cumplimiento de la
política pública establecida desde Presidencia de la República de Colombia.
Gráfico 6: Sistema de niño a niño
Fuente: Gobierno de Colombia, 2016
Actores involucrados.
Como se ha venido mencionando, la estrategia sobre la primera infancia en Colombia involucra algunos
actores directos e indirectos, que tienen diferentes roles detallados a continuación:
Ministerio de Salud y Protección Social: es la institución que define políticas, planes, programas y
proyectos para la promoción de la salud materno-infantil, la prevención de la enfermedad y la
vigilancia en la salud pública, y enfatiza su acción en el marco del Esquema de los Primeros Mil Días
de Vida —gestación y dos primeros años de vida—(Estrategia de Atención Integral a la Primera
Infancia, 2013).
Ministerio de Educación Nacional: es aquel que define políticas, planes, programas y proyectos para
el reconocimiento de la educación inicial como derecho fundamental de las niñas y los niños en
primera infancia en el marco de la atención integral. Igualmente, orienta y da directrices frente a los
procesos de cualificación del talento humano en todas las áreas definidas dentro del esquema de la
atención integral. Igualmente, orienta y da directrices frente a los procesos de cualificación del
talento humano en todas las áreas definidas dentro del esquema de la atención integral a la primera
infancia. Estructura y pone en marcha el sistema de seguimiento niño a niño y el sistema de gestión
225
de la calidad para las modalidades de educación inicial mediante directrices y estándares de calidad
(Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
Ministerio de Cultura: define políticas, planes, programas y proyectos dirigidos a preservar, promover
y reconocer los derechos culturales de las niñas, los niños y sus familias en el marco de la Estrategia,
sobre el reconocimiento de la diversidad poblacional, territorial étnica, lingüística y social del país, lo
que obliga a una acción diferencial y sin daño. Da directrices para el fomento de los lenguajes y
expresiones artísticas, la literatura y la lectura en primera infancia, la participación infantil y el
ejercicio de la ciudadanía. Desarrolla y concreta procesos de calidad para las atenciones en espacios
públicos como las bibliotecas, casas de cultura y museos (Estrategia de Atención Integral a la Primera
Infancia, 2013).
Departamento para la Prosperidad Social: en el entorno en que se enfoca, dentro de la estrategia
apoya sus procesos de territorialización, propende a la articulación de acciones con los programas
gubernamentales dirigidos a la erradicación de la pobreza extrema, el manejo de víctimas, entre
otras condiciones de vulneración (Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF): su rol en el marco de la estrategia está definido
por su naturaleza institucional. El Sistema Nacional de Bienestar Familiar genera condiciones que
propenden por la inclusión de la política de primera infancia en el marco de la gestión territorial,
garantizando sus particularidades y la línea técnica definida por la estrategia (Estrategia de Atención
Integral a la Primera Infancia, 2013).
Como entidad encargada de generar línea técnica y prestar servicios directos a la población, alinea
todas sus áreas, dependencias, programas y servicios con el marco político, técnico y de gestión de la
estrategia; coordina e implementa la prestación de servicios de educación inicial con enfoque de
atención integral a la primera infancia, y brinda asistencia técnica y acompañamiento a los
prestadores de los servicios. Igualmente, define orientaciones para la protección integral, la garantía,
la prevención de la inobservancia y la restitución de los derechos de las niñas y los niños con la
corresponsabilidad de la sociedad y la familia; y aporta a la definición de lineamientos de orientación
y formación a familias (Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
Departamento Nacional de Planeación: tiene el rol de acompañamiento técnico en la formulación, la
implementación y la evaluación de la estrategia en sus componentes financiero, territorial y de
política pública (Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
Presidencia de la República: preside la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera
Infancia, hace la secretaría técnica y coordina el diseño, puesta en marcha, seguimiento y evaluación
de las acciones contempladas en el plan de acción de la política de primera infancia (Estrategia de
Atención Integral a la Primera Infancia, 2013).
De lo anterior, se puede rescatar el rol integral que se cumple alrededor del desarrollo infantil, y además
es interesante reconocer el esfuerzo que ha hecho Colombia al incluir no solo educación y salud sino
también cultura mediante el Ministerio de Cultura, consolidando a la ciudadanía en general.
226
La participación del Ministerio de Cultura se da en el marco del Código de Infancia y Adolescencia,
donde se menciona que desde el nacimiento niños y niñas deben gozar del derecho a beneficiarse de los
bienes culturales materiales e inmateriales, tanto públicos como privados, que hacen parte del acervo
cultural de su familia, de su comunidad, de su pueblo, de su ciudad, de su país, de la humanidad.
Además, es importante reconocer los contextos sociales y culturales que determinan la paternidad, la
maternidad, el nombre y todos aquellos aspectos que dan características particulares al nuevo ser,
unido al potencial creativo y transformador que proporciona el arte, enriquece la comunicación y el
cuidado indispensable para la atención de las necesidades de los niños y las niñas en primera infancia
(Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2012).
Los servicios que los espacios públicos y las ofertas culturales brindan a los diferentes actores en torno a
la culturalidad son bibliotecas, ludotecas, librerías, parques, museos, teatros, salas de conciertos y
espectáculos, centros comerciales, senderos ecológicos, medios de comunicación y en general las
nuevas tecnologías, entre otros. Todo esto genera un valor cultural al desarrollo infantil, contribuyendo
además a fortalecer las expresiones culturales de las distintas regiones y a afianzar la diversidad cultural
de la nación (Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia, 2012).
Secretaría de Educación de Bogotá.
El desarrollo infantil en Bogotá se ubica en el ámbito de una descentralización marcada por
normatividad del país, donde Bogotá como Distrito Capital tiene facultades para ejercer la política
pública en torno a este servicio a la ciudadanía. Uno de los principales objetivos de esta secretaría es el
desarrollar estrategias que garanticen el acceso y la permanencia de los niños, niñas y jóvenes en el
sistema educativo; así como la pertinencia, la calidad y la equidad de la educación en sus diferentes
formas, niveles y modalidades.
Acompañamiento.
En Bogotá, el desarrollo infantil ha avanzado en el tema de acompañamiento sobre las familias y
docentes; es así que cada trimestre se efectúa los siguientes talleres que consolidan el rol sobre la
entrega de un servicio integral de calidad a niños y niñas:
Reencuentros de acompañamiento con rectores y coordinadores.
Acompañamiento a proyectos pedagógicos de ciclo-aula.
Acompañamiento a experiencias pedagógicas en colegios con jornadas completas.
Acompañamiento a la consolidación de mesas pedagógicas locales de educación inicial.
Acompañamiento a familias (Tejiendo lazos, Chocolate).
Participación en mesas intersectoriales locales de primera infancia.
En tal contexto, el acompañamiento familiar en Colombia, en general, se caracteriza por partir desde
tres perspectivas. La primera es la heurística, es decir que se orienta a fortalecer los procesos para que
sean las mismas familias las que construyan sus caminos de desarrollo; ya que se plantea que no puede
esperarse que todas actúen exactamente igual sino que, dentro de una gran flexibilidad y variedad,
encuentren en el camino formas que favorezcan el desarrollo infantil. La segunda y tercera son las
227
perspectivas humano-relacional y constructivo-generativa, que entienden que las familias tienen
capacidades de transformación, lo que implica una relación horizontal con las familias basada en sus
fortalezas y buscando transformaciones para superar las situaciones de vulnerabilidad. En este sentido,
lo que involucra no es una enseñanza de soluciones sino la búsqueda en la construcción para
enriquecer miradas y prácticas de interacciones distintas (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
2013).
Las perspectivas mencionadas con las que se trabaja la política pública de desarrollo infantil en
Colombia se enmarcan en una institución de educación inicial, principio sumamente importante para
evitar actitudes —que se observa en ocasiones— relacionadas con una mirada de la familia como
incapaz o como la causante de los problemas de los niños y niñas. Estas perspectivas conducen a las
instituciones a desarrollar acciones asistencialistas o de autoridad, no a juzgarlas duramente por su
negligencia o su falta de motivación para participar o para cambiar, lo cual inmoviliza más a las
familias y no permite su transformación (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2013).
El acompañamiento familiar parte desde un diseño y una implementación del Plan Operativo de
Atención Integral (POAI), que toma como punto de partida las necesidades particulares de cada grupo
familiar y busca garantizar el desarrollo integral de los niños y las niñas; evitando de esta forma los
procesos puntuales, cortos, de actividades de poca trascendencia que no permiten el logro de los
objetivos ni responden a las características y necesidades de las familias ni de los niños y niñas
atendidos.
Es así que el proceso operativo parte del diseño de un plan de largo plazo a varios años, y uno más
específico (por año), al cual se monitorea para ajustar anualmente, de manera que se avance hacia el
logro de lo planteado en el largo plazo.
Estos planes se realizan de manera estructural y se fundamentan en la particularidad del territorio, de
las familias y en los principios para la formación y el acompañamiento. A partir de ello, se conforman
comités que involucran a las familias, y si estas todavía no se encuentran conformadas, en algunos casos
los planes son elaborados por profesionales asignados a la formación de familias de cada centro, hasta
que se conforme el comité con la participación de las familias.
Con respecto a la particularidad del territorio, se reconoce, entre otros aspectos, la composición étnica y
las edades de la población donde está presente la modalidad. Además, se identifica los grupos o redes
de primera infancia y la oferta de servicios para la Ruta Integral de Atención (RIA); y se explora las
fortalezas y dificultades de la comunidad, mediante el Plan de Desarrollo Local o con entrevistas en el
territorio.
Esta información pretende especificar el contexto en que viven las familias; sin embargo, también
caracteriza a las familias. Para ello, usan la Ficha de Caracterización de Familias manejada por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; y una vez levantada la información, se prioriza donde las
necesidades son mayores tomando en cuenta que el acompañamiento no puede resolver directamente
todas las necesidades de las familias, niños y niñas, pero dentro del POAI se establece las acciones de
coordinación para que sean atendidos en la RIA de modo de garantizar los derechos como objetivo final.
228
La sistematización de la información que se recoge en territorio es incluida en una matriz que ayuda al
ejercicio de priorización e identificación de los mayores problemas, como el ejemplo que se presenta a
continuación.
Tabla No. 40: Ejemplo de matriz para establecer prioridades de trabajo con las familias
Fuente: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2013.
A partir de esta información se define el tipo de acompañamiento que se llevará a cabo, el cual puede
diferir según la situación ya que no todas las familias tienen que participar de la misma manera en todas
las actividades y se puede diseñar una intervención diferencial de acuerdo con las fortalezas y
necesidades encontradas.
Los diferentes tipos de acompañamiento que se plantea en la Guía Operativa de Colombia son los
siguientes:
Talleres de adultos de grupos de 15 a 20 personas.
Encuentros de formación y seguimiento a grupos de adultos de cuatro o cinco familias con
necesidades específicas.
Acompañamiento individual de casos específicos en el hogar.
Encuentros de niños, niñas y adultos.
229
Entrega de informes de avance de los niños y niñas con metodologías específicas de
acompañamiento.
Encuentros recreativos y participativos, incluyendo familias de comunidad aledaña.
Cuadernos viajeros como diálogo de saberes.
Campañas comunicativas.
Participación de las familias en las actividades pedagógicas del CDI.
En este sentido, es recomendable que no se opte por la obligatoriedad ni por implantar algún beneficio
material a cambio de la asistencia; ya que se espera que a medida que el Plan logre ayudar a las familias,
el “voz a voz” vaya produciendo motivación a las otras familias (Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, 2013).
230
Ficha de Caracterización Familiar (Colombia).
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249
Anexo No. 6: Educadoras que participaron en los grupos focales
CIUDAD: CUENCA
No. CIBV
1 EDUCADOR CIBNV MACHÁNGARA
2 EDUCADOR CIBV MARÍA LUISA AGUILAR
3 EDUCADOR CIBV SAN FRANCISCO
4 EDUCADOR CIBV MARÍA LUISA AGUILAR
5 EDUCADOR CIBV MACHÁNGARA
6 EDUCADOR CIBV PATAMARCA II
7 EDUCADOR CIBV SANTA ANA DE LOS RÍOS
8 EDUCADOR CIBV SANTA ANA DE LOS RÍOS
9 EDUCADOR CIBV EL VECINO
10 EDUCADOR CIBV SAN FRANCISCO
11 EDUCADOR CIBV EL VECINO
12 EDUCADOR CIBV PATAMARCA II
CIUDAD: GUAMOTE
No. CNH
1 EDUCADOR CNH LOS ANGELITOS 2013
2 EDUCADOR CNH FLOR DE HABITA 2013
3 EDUCADOR CNH GALTE YAGUACHI MANZANITO 2013
4 EDUCADOR CNH CESEL AIRON 2013
5 EDUCADOR CNH SABLOG SANTA ROSA
6 EDUCADOR CNH SAN JOSÉ DE CESEL
250
CIUDAD: GUAYAQUIL
No. CNH
1 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
2 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
3 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
4 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
5 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
6 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
7 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
8 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
9 EDUCADOR PARROQUIA RURAL EL PROGRESO
10 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
11 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
12 EDUCADOR PARROQUIA URBANA TARQUI
CIUDAD: LAGO AGRIO URBANO
No. CNH
1 EDUCADOR CNH UNION Y PROGRESO - "PLAN VICTORIA"
2 EDUCADOR ARAZÁ - JAIME HURTADO
3 EDUCADOR MIRAFLORES - VELASCO IBARRA "PEQUEÑOS TRAVIESOS"
4 EDUCADOR NARANJAL "LOS CARACOLITOS"
5 EDUCADOR PUERTO AGUARICO - BRISAS DEL AGUARICO
6 EDUCADOR "LOS PICAPIEDRAS"
7 EDUCADOR AEROPUERTO BYPASS
251
8 EDUCADOR "JESUS DEL GRAN PODER"
9 EDUCADOR BARRIO SAN FRANCISCO
10 EDUCADOR CISNE MARIO GUERRERO - "PRIMEROS PASOS"
11 EDUCADOR 4 DE JUNIO
12 EDUCADOR COLINAS PETROLERAS -
PARAISO "PEQUEÑOS EXPLORADORES"
CIUDAD: PORTOVIEJO
No. CIBV
1 EDUCADOR "NIÑOS TRAVIESOS"
2 EDUCADOR "GOTITAS DE COLORES"
3 EDUCADOR LOMITA
4 EDUCADOR "SEMILLITAS FUTURO"
5 EDUCADOR "DIVINO NIÑO JESÚS"
6 EDUCADOR "NIÑOS TRAVIESOS"
7 EDUCADOR "GOTITAS DE COLORES"
8 EDUCADOR "SEMILLITAS FUTURO"
9 EDUCADOR LOMITA
10 EDUCADOR "NUEVOS AMIGOS"
11 " EDUCADOR DIVINO NIÑO JESÚS"
12 EDUCADOR "NUEVOS AMIGOS"
CIUDAD: QUITO (PUEMBO)
No. CIBV
1 EDUCADOR HUELLAS
2 EDUCADOR HUELLAS
3 EDUCADOR PARAISO DE LOS NINOS
4 EDUCADOR MUNDO FELIZ
252
5 EDUCADOR MUNDO FELIZ
6 EDUCADOR GOTITAS DE LUZ
7 EDUCADOR PARAISO DE LOS NINOS
8 EDUCADOR HUELLAS
9 EDUCADOR PARAISO DE LOS NINOS
10 EDUCADOR GOTITAS DE LUZ
CIUDAD: QUININDÉ
No. CIBV
1 EDUCADOR MI SEGUNDO HOGAR
2 EDUCADOR CASITA DE SUEÑOS
3 EDUCADOR BERNARDO RAMIREZ TAMAYO
4 EDUCADOR MI SEGUNDO HOGAR
5 EDUCADOR NATALIO RODRIGUEZ
6 EDUCADOR BERNARDO RAMIREZ TAMAYO
7 EDUCADOR CASITA DE SUEÑOS
8 EDUCADOR CASITA DE SUEÑOS
9 EDUCADOR BERNARDO RAMIREZ TAMAYO
10 EDUCADOR NATALIO RODRIGUEZ
11 EDUCADOR MI SEGUNDO HOGAR
12 EDUCADOR NATALIO RODRIGUEZ