1. Ttulo original:Tools to Support Participatory Urban Decision
Making. Urban Governance Toolkit Series The United Nations
Programme for Human Settlements (UN-Habitat), Nairobi, Kenya,
2001Traduccin de: Paulina Matta V. (Ediciones SUR)Revisada por
Fernando Patio M. (UN-Habitat, ROLAC, Rio de Janeiro, Brasil) de
esta edicin y maqueta: Ediciones SUR, 2002 Jos M. Infante 85,
Providencia, Santiago de Chile [email protected]
www.sitiosur.clInscripcin RPI n: 127.832ISBN n:
956-208-067-6Ilustracin de portada y portadillas: Vicente Rojo,
Para iluminar (Mxico: Ediciones del Ermitao, Serie Letra y Color,
1984)Diseo de portada Paula Rodrguez M. / Ediciones SURDiagramacin
y composicin: Andoni MartijaCorreccin de pruebas: Edison PrezGestin
editorial: Luis Sols D.Impresin: LOM Ediciones Concha y Toro 25,
Santiago de Chile [email protected] EN CHILE /
PRINTED INCHILE
2. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (UN-Habitat) HERRAMIENTAS PARA UNAGESTIN URBANA
PARTICIPATIVA Coleccin de Manuales Ediciones SUR
3. ContenidoPrefacio ixSiglas y abreviaturas xEspaol / ingls
xIngls / espaol xiAgradecimientos xiiiSECCIN 1Introduccin 11.1
Contexto y marco general 21.2 El proceso participativo de toma de
decisiones para la gestin urbana 4Fase I: Preparativos y
movilizacin de actores urbanos 6Fase II: Priorizacin de temas
problemas y compromiso de los actores 7Fase III: Formulacin y
aplicacin de estrategias 8Fase IV: Seguimiento y consolidacin 91.3
Esta caja de herramientas 111.4 Aplicacin local de los instrumentos
generales 14SECCIN 2Instrumentos de apoyo al proceso participativo
de toma de decisionespara la gestin urbana 172.1 Lista de
Verificacin Municipal 182.2 Anlisis de Actores 222.3 Perfil 282.4
Evaluacin de Vulnerabilidad 352.5 Documento Propuesta 372.6
Herramientas con perspectiva de gnero 412.7 Facilitacin 452.8
Consulta Urbana 492.9 Pacto Urbano 582.10 Grupo de Trabajo
Multi-actoral 622.11 Plan de Accin 672.12 Formulacin de Programas
Operacionales 722.13 Proyecto Demostrativo 772.14 Sistemas de
Informacin para la Gestin Medioambiental 812.15 Resolucin de
conflictos 872.16 Monitoreo 912.17 Directrices para la evaluacin de
programas 952.18 Institucionalizacin 98
4. SECCIN 3Glosario 103SECCIN 4Referencias detalladas Las
Pginas Amarillas 1114.1 Lista alfabtica de herramientas 1134.2
Herramientas ordenadas segn Fase (del Proceso Participativo de Toma
de Decisiones en el mbito Urbano) 1144.3 Lista descriptiva por
organizaciones 1154.3.1 Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos (UN-Habitat) / United Nations Programme for
Human Settlements (UN-Habitat) 1154.3.2 El Banco Mundial 1364.3.3
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) / The
United Nations Development Programme (UNDP) 1394.3.4 Consejo
Internacional para Iniciativas Medioambientales Locales /
International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI)
1404.3.5 Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) 1414.3.6 Federacin de
Municipalidades Canadienses (FMC) / Federation of Canadian
Municipalities (FCM) 1424.3.7 Instituto de Estudios sobre Seguridad
/ Institute for Security Studies 1444.3.8 Centro Internacional para
la Prevencin de la Delincuencia / International Centre for the
Prevention of Crime 1454.3.9 Comit Nacional para la Cooperacin
Internacional y el Desarrollo Sustentable / National Committee for
International Cooperation and Sustainable Development (NCDO)
1474.3.10 Agencia Internacional de Cooperacin de la Asociacin de
Municipalidades Neerlandesas / International Co-operation Agengy of
the Association of Netherlands Municipalities (VNG) 1484.3.11
Herramientas desarrolladas/utilizadas por diferentes asociados
149
5. PrefacioLa experiencia de muchos aos ha demostrado la
utilidad que tiene la participacin de un espec-tro amplio de
actores, incluidos los sectores ms frecuentemente marginalizados,
en la toma dedecisiones relativas a la gestin de las ciudades. En
esta materia, los procesos participativos hanlogrado importantes
resultados en la mitigacin de la pobreza y la mejora de las
condiciones devida en el medio urbano. Fruto de ello ha sido la
elaboracin y puesta en prctica de un vastoarsenal de herramientas
de apoyo a la toma de decisiones participativa. El Programa de las
Nacio-nes Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), a
travs de sus diversos programasregionales e internacionales
orientados a las ciudades, ha sido partcipe de esta experiencia,
con-tribuyendo en el desarrollo, afinamiento y aplicacin de dichas
polticas. Esta caja de herramientas de apoyo a la participacin en
la toma de decisiones urbanasconstituye uno de los productos
emblemticos de la Campaa Mundial por una MejorGobernabilidad
Urbana, una accin dirigida por UN-Habitat en colaboracin con
diversos asocia-dos. Como un punto de entrada estratgico para la
realizacin de la Agenda Habitat, la meta deesta Campaa en el mbito
del desarrollo es contribuir a la erradicacin de la pobreza a travs
deun mejor gobierno urbano.A tal fin, la Campaa apunta a aumentar
en los gobiernos locales, y enotros grupos de inters, su capacidad
para ejercer mejores gobiernos en el mbito urbano. Eltema central
de la Campaa es la inclusin, lo que refleja su visin y su
estrategia. La visin esayudar a construir la Ciudad Incluyente, el
lugar donde todos, sin importar ingresos, gnero,edad, raza o
religin, puedan participar productiva y positivamente en las
oportunidades queofrece la vida urbana. Los procesos participativos
de toma de decisiones son mecanismos esenciales para hacerrealidad
la Ciudad Incluyente. El instrumental que aqu presentamos ha sido
diseado paraampliar el conocimiento y capacidades de las
municipalidades y, de manera especial, de quienesoperan en el campo
del gobierno urbano, mediante el perfeccionamiento de los
enfoquesparticipativos y el apoyo a su institucionalizacin. Su
propsito es, entonces, contribuir a la cons-truccin de la Ciudad
Incluyente. El componente de asociatividad ha sido un factor
esencial en el enfoque de la Campaa poruna Mejor Gobernabilidad
Urbana. As, en el desarrollo de la estrategia, visin y productos de
laCampaa se ha involucrado toda una gama de socios internacionales
y regionales. Este conjuntode instrumentos, adems de dar relevancia
a los diversos mecanismos elaborados y aplicados porUN-Habitat a lo
largo de los aos, incluye tambin instrumentos de carcter
participativo desa-rrollados por los Socios, quienes al mismo
tiempo han enriquecido todo el conjunto con suscomentarios y
sugerencias. Esta caja de herramientas contribuir a ampliar el
dilogo, fomentar las iniciativas y crear lascapacidades para el
buen gobierno de las ciudades. Su contenido integrar una base de
datoselectrnica de instrumentos que incluir los diversos principios
impulsados por la Campaa deGobernabilidad Urbana, y que ser
actualizada peridicamente. Anna Kajumulo Tibaijuka Directora
Ejecutiva UN-Habitat
6. Siglas y abreviaturasESPAOL / INGLSAL21 Agenda Local 21 /
LA21, Localizing Agenda 21BGU Buena Gobernabilidad Urbana / GUG,
Good Urban GovernanceBM Banco Mundial / WB,World BankCMGU Campaa
por una Mejor Gobernabilidad Urbana / GUGC, Good Urban Governance
CampaignCNUAH Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Habitat) / UNCHS, United Nations Centre for Human
Settlements (Habitat)*CU Consulta Urbana / CC, City ConsultationEDC
Estrategia de Desarrollo de la Ciudad / CDS, City Development
StrategyFCM Federation of Canadian Municipalities / Federacin de
Municipalidades Canadienses* *GTZ Cooperacin Tcnica Alemana
[Deutsche Gesellschaft fr TechnischeGU Zusammenarbeit]ICLEI
Gobernabilidad Urbana / UG, Urban Governance International Council
for Local Environmental Initiatives / Consejo Internacional
paraNCDO Iniciativas Locales Medioambientales National Committee
for International Cooperation, and Sustainable Development /OCB
Comisin Nacional para la Cooperacin Internacional y el Desarrollo
SustentableONG Organizaciones Comunitarias de Base / CBO, Community
Based OrganisationsPCS Organizaciones No Gubernamentales /NGO, Non
Governmental OrganisationsPDC Programa de Ciudades Sustentables /
SCP, Sustainable Cities ProgrammePGM Programa de Desarrollo
Comunitario / CDP, Community Development Programme Planificacin y
Gestin Medioambiental / EPM, Environmental Planning andPGU
ManagementPMD Programa de Gestin Urbana / UMP, Urban Management
ProgrammePNUD Programa para el Manejo de Desastres / DMP, Disaster
Management Programme Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo / UNDP, United NationsPNUMA Development Programme
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente / UNEP,
United NationsSIG Environment ProgrammeSIGA Sistemas de Informacin
Geogrfica / GIS, Geographic Information Systems Sistemas de
Informacin para la Gestin Ambiental / EMIS, Environmental
ManagementSIGAC Information Systems Sistemas de Informacin para la
Gestin Ambiental Comunitaria / CEMIS, CommunitySIGU Environmental
Management Information Systems Sistemas de Informacin para la
Gestin Urbana / UMIS, Urban ManagementTI Information
SystemsUN-Habitat Programa dede la Informacin / IT, para los
Asentamientos Humanos / United Nations Tecnologa las Naciones
Unidas Information Technology Programme for Human SettlementsVNG
Agencia Internacional de Cooperacin de la Asociacin de
Municipalidades de los Pases Bajos [Verenigeng Van Nederlandse
Gemeenten]ZOPP Planificacin de Proyectos Orientada a los Objetivos
[Ziel-Orientierte Project Planung]* Actualmente cambiado a Programa
de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos / The United
Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat). (N. de la
T.)** En los casos de nombres institucionales conocidos por su
sigla original, sta no se ha traducido. (N. de la T.)
7. INGLS / ESPAOLCBO Community Based Organisations / OCB,
Organizaciones Comunitarias de BaseCC City Consultation / CU,
Consulta UrbanaCDP Community Development Programme / PDC, Programa
de Desarrollo ComunitarioCDS City Development Strategy / EDC,
Estrategia de Desarrollo de la CiudadCEMI Community Environmental
Management Information Systems / SIGAC, Sistemas deS Informacin
para la Gestin Ambiental ComunitariaDMP Disaster Management
Programme / PMD, Programa para el Manejo de Desastres Environmental
Management Information Systems / SIGA, Sistemas de InformacinEMIS
para la Gestin Ambiental Environmental Planning and Management /
PGM, Planificacin y GestinEP MedioambientalM Federation of Canadian
Municipalities / Federacin de Municipalidades CanadiensesFCM
Geographic Information Systems / SIG, Sistemas de Informacin
GeogrficaGIS Cooperacin Tcnica Alemana [Deutsche Gesellschaft fr
TechnischeGTZ Zusammenarbeit]GUG Good Urban Governance / BGU, Buena
Gobernabilidad UrbanaGUGC Good Urban Governance Campaign / CMGU,
Campaa por una Mejor Gobernabilidad UrbanaICLEI International
Council for Local Environmental Initiatives / Consejo Internacional
para Iniciativas Locales MedioambientalesIT Information Technology
/ TI,Tecnologa de la InformacinLA21 Localizing Agenda 21 / AL21,
Agenda Local 21NCDO National Committee for International
Cooperation, and Sustainable Development / Comisin Nacional para la
Cooperacin Internacional y el Desarrollo SustentableNGOs Non
Governmental Organisations / ONG, Organizaciones No
GubernamentalesSCP Sustainable Cities Programme / PCS, Programa de
Ciudades SustentablesUG Urban Governance / GU, Gobernabilidad
UrbanaUMIS Urban Management Information Systems / SIGU, Sistemas de
Informacin para la Gestin UrbanaUMP Urban Management Programme /
PGU, Programa de Gestin UrbanaUNDP United Nations Development
Programme / PNUD, Programa de las Naciones Uni- das para el
DesarrolloUNEP United Nations Environment Programme / PNUMA,
Programa de las Naciones Uni- das para el Medio Ambiente United
Nations Centre for Human Settlements (Habitat) / CNUAH, Centro de
lasUNCHS Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(Habitat)***UN-Habitat United Nations Programme for Human
Settlements / Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos HumanosVNG [Verenigeng Van Nederlandse Gemeenten]
Agencia Internacional de Cooperacin de laWB Asociacin de
Municipalidades de los Pases BajosZOPP World Bank / BM, Banco
Mundial [Ziel-Orientierte Project Planung] Planificacin de
Proyectos Orientada a los Objetivos*** Actualmente cambiado a The
United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat) /
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(UN-Habitat). (N. de la T.)
8. AGRADECIMIENTOSEste volumen es el primero de una serie de
cajas de herramientas diseadas para promover yapoyar la Campaa de
Gobernabilidad Urbana. Es producto del esfuerzo concertado de un
peque-o grupo de profesionales de UN-Habitat, trabajo que se
prolong a lo largo de un ao. Participa- Direccin Paul Taylorron en
ese equipo Jean-Christoph Adrian, Liz Case, Andre Dzikus, Chris
Hutton, Gulelat Kebede,Cecilia Kinuthia-Njenga, Dinesh Mehta, Chirs
Radford, Soraza Smaoun, Raf Tuts, FranzVanderschueren Coordinaciny
Sara Wakeham. En tanto miembros de este equipo inter-disciplinario,
deliberaron y recogieron Gulelat Kebedeideas hasta establecer el
diseo y estructura de esta caja de herramientas, prepararon notas
para el Chris Redfordanlisis y se reunieron ms de una docena de
veces para examinar, enriquecer y reforzar las nocio-nes e
instrumentos que aqu se entregan. Adems, presentaron y compartieron
las experiencias Redaccin Jean-Christophe Adrianoperacionales de
sus respectivos programas el Programa de Manejo de Desastres, la
Agenda Bernd DeckerLocal 21, el Programa Ciudades Ms Seguras, el
Programa de Ciudades Sustentables y el Programa Jorge Gavidiade
Gestin Urbana en la aplicacin y adaptacin de las diversas
herramientas de las cuales da Chris Huttoncuenta esta publicacin.
El equipo de trabajo cont con el apoyo de Bridget Oballa,
Consultora Gulelat Kebedenacional que sirvi de enlace entre sus
integrantes y contribuy a la coordinacin del trabajo, a la Cecilia
Kinuthia-Njengaintegracin sistemtica de las notas para la discusin,
y a la redaccin y edicin de este texto. Dinesh Mehta Bridget
OballaLa coordinacin del ejercicio incluy una reflexin inicial
sobre la estructura de esta caja de herra- Chris Radfordmientas y
su proceso de produccin, y tambin innumerables revisiones y
reformulaciones de los Soraya Smaounborradores, para completar
vacos y asegurar la claridad y coherencia conceptual. Raf
TutsAgradecemos a Mohamed El Sioufi, Kibe Muigai y Nick You, que se
dieron tiempo para leer y Edicincomentar los borradores. En
especial reconocemos el aporte de Jorge Gavidia, cuyas crticas y
Douglas McCallumcomentarios contribuyeron a una mayor claridad en
el contexto y estructura general del texto.Nuestra ms sincera
gratitud a Yves Cabannes y Felicity Rose, del PGU (Coordinacin
Regionalpara Amrica Latina y el Caribe); Kerstin Castenfors, de la
Red de Autoridades Locales para Desas-tres y Emergencias; Sarath
Fernando,Vice-Comisaria del Concejo Municipal de Dehiwala Mt.
Lavinia,Gran Colombo (Sri Lanka); y Carole Rakodi, de Cardiff
University, por sus comentarios y contribu-ciones.Gulelat
KebedePunto Focal, Caja de HerramientasCampaa por una Mejor
Gobernabilidad UrbanaUN-HabitatNairobi xiii
9. SECCIN1 I N T R O D U C C I N
10. 1.1 CONTEXTO Y MARCO GENERAL La gobernabilidad urbana es un
proceso dinmico en el cual las competencias y res- ponsabilidades
continuamente se transforman o agregan a las tareas de las
autoridades locales y de sus asociados en la gestin urbana. Hay
tambin una constante presin sobre las autoridades de la ciudad para
que den respuestas ms eficientes y eficaces a las de- mandas de los
ciudadanos y de los territorios bajo su administracin. Consecuencia
de lo anterior es una constante demanda por nuevas herramientas de
gestin que sirvan de base a procesos generadores de una mejor
manera de gobernar las ciudades. Para responder a esa demanda, las
autoridades locales, sus asociados naciona- les, grupos de
investigacin y de capacitacin, organizaciones internacionales y
otras instituciones de apoyo externas han desarrollado innumerables
guas y herramientas. El Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos (UN-Habitat), al igual que otras
organizaciones internacionales, tambin ha contribuido en este
mbito, en especial como punto focal para el desarrollo de la Agenda
Habitat.1 Lo ha hecho prin- cipalmente a travs de algunas
actividades de apoyo mundial e interregional, como el Programa de
Gestin Urbana (PGU), el Programa para el Manejo de Desastres (PMD),
el Programa Ciudades Sustentables (PCS), el Programa de Desarrollo
Comunitario (PDC) y el Programa de Capacitacin para el Liderazgo
Social. Como resultado, se cuenta con todo un bagaje de
instrumentos destinados a reforzar distintos aspectos de la
gobernabilidad urbana. Pese a sus distintos orgenes, son en gran
parte no slo compatibles, sino complementarios: si la variedad de
demandas de los usuarios no puede ser satisfecha con un nico
enfoque, la aplicacin atinada de instru- mentos diferentes, de
manera aislada o en combinacin con otros, permitir que todos
encuentren lo que necesitan. Sin embargo, a menudo los usuarios
potenciales de estos tiles instrumentos los desconocen, por falta
de un sistema referencial de amplia acepta- cin y fcil acceso que
sirva de vnculo entre usuarios e instrumentos, y facilite su
utiliza- cin mediante un sistema de referencia de apoyo tcnico y
estudio de casos. La Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana
(CMGU)2 se ha comprometido, en- tonces, a superar estas
restricciones mediante el establecimiento gradual de un Directo-
rio y un Servicio de Referencia sobre Gobernabilidad Urbana que dar
a los interesados fcil acceso a los instrumentos disponibles, como
una manera de apoyar sus esfuerzos en pro de un buen gobierno
urbano. La visin de largo plazo es que este Directorio est * El
Diccionario de la Real Academia Espaola define gobernabilidad como:
1. Cualidad de gobernable; 2. gobernanza (arte o manera de
gobernar). A su vez, define gobernanza como el arte o manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
econo- ma. As, al trmino ingls governance corresponde muy
aproximadamente el espaol gobernanza, sobre todo considerando que
gobernabilidad est todava demasiado teido del significado de
cualidad de gobernable. No obstante, dado que las agencias
internacionales han optado por gobernabilidad como traduccin de
governance, nos hemos adaptado a ese uso, aunque en ocasiones
utilizamos simplemente gobierno o buen gobierno. Vase tambin cmo
define este texto la gobernabilidad urbana, en la seccin 3,
Glosario. (N. de la T.) 1 UN-Habitat es la agencia de las Naciones
Unidas que gua y sirve de foco para el desarrollo de la Agenda
Habitat, en la cual los gobiernos se comprometen con los objetivos
de vivienda adecuada para todos y desarrollo urbano sustentable. 2
La Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana [Good Urban
Governance Campaign] es una accin de alcance mundial llevada a cabo
por una coalicin de programas asociados, con UN-Habitat como Secre-
tariado. Su propsito es construir ciudades incluyentes a travs de
un mejor gobierno urbano, en el entendido de que la toma de
decisiones participativa para el desarrollo urbano es uno de los
principales2 mecanismos para hacer de las ciudades incluyentes una
realidad.
11. disponible en el sitio web de la CMGU, para dar libre
acceso a herramientas que puedenser bajadas de la red por los
usuarios de todo el mundo. Tambin se difundirn, segnla demanda,
versiones impresas para aquellas ciudades sin o con escaso acceso a
Internet.Este Directorio entregar informacin sobre un conjunto en
constante expansin deinstrumentos de gestin urbana relacionados con
o utilizados en la aplicacin de normaso principios operativos de
buen gobierno urbano aceptadas internacionalmente: Com-promiso
Cvico, Equidad, Transparencia y Rendicin de Cuentas
(Accountability), Segu-ridad, Subsidiaridad, Eficiencia y
Sustentabilidad. Al reunir informacin en un solo lu-gar, el
Directorio tambin contribuir a identificar instancias donde los
instrumentos sondbiles o estn insuficientemente desarrollados.
UN-Habitat, junto con los socios intere-sados, facilitar entonces
la elaboracin de nuevos instrumentos, que pueden ser difun-didos
directamente y mediante su inclusin en el Directorio. Con el
tiempo, el Directorioincluir un Sistema de Referencias para
identificar cada instrumento mediante una se-rie de descriptores de
atributos, que permitir hacer referencias cruzadas para un
fcilacceso. (En el cuadro a continuacin se identifican algunos
posibles descriptores.) As, seelaborar una base de datos con los
descriptores como plantillas para guiar la bsquedade los usuarios y
facilitar la ubicacin de herramientas segn diferentes categoras
(porejemplo, segn fases del ciclo de toma de decisiones, principios
normativos degobernabilidad, reas temticas, grupo de usuarios, uso
primario, nivel geogrficode aplicacin, idiomas).Cuadro 1: Marco
general de descriptores para ubicacin de herramientas Fase del
ciclo de Principios Sector de Origen Idioma Grupo Meta Uso
primariotoma de decisiones normativos de actividad o reas
geogrfico- urbanas Gobernabilidad temticas aplicacin Urbana
Preparativos y Gestin adminis- Autoridades movilizacin de
Compromiso trativa locales Capacitacin Global Ingls actores urbanos
Cvico Pobreza Sector privado Aplicacin Regin / pas Francs
Priorizacin de Seguridad directa Ciudad o pro- Espaol temas y
proble- Equidad Organizaciones mas y compro- Reduccin de la cvicas
/ comuni- Ruso miso de actores vulnerabilidad tarias Control,
urbanos Transparencia monitoreo y rabe evaluacin Seguridad Economa
Instituciones del vincia Chino Formulacin y Subsidiaridad sector
pblico aplicacin de Medio ambiente nacional estrategias Eficiencia
Seguimiento y Sustentabilidad consolidacin 3
12. 1.2 EL PROCESO PARTICIPATIVO DE TOMA DE DECISIONES PARA LA
GESTIN URBANA Herramientas para una gestin urbana participativa es
la primera de una serie de cajas de herramientas que sern
preparadas en el marco de la Campaa por una Mejor Gobernabilidad
Urbana, segn el concepto y visin de desarrollo de herramientas des-
critos en la seccin 1.1. Este instrumental ha sido preparado a
partir de una sntesis de 15 aos de experiencias prcticas e
investigaciones llevadas a cabo por distintas ciudades, en
asociacin con UN-Habitat, orientadas a mejorar las condiciones de
vida de sus socie- dades mediante la participacin en la toma de
decisiones urbanas. A travs de esas aso- ciaciones, las ciudades
les han demostrado a UN-Habitat y a sus socios en la Campaa global,
la importancia central de la toma de decisiones participativa para
la Gobernabilidad Urbana. Con base en esta experiencia, pueden
distinguirse cuatro fases fundamentales en el pro- ceso
participativo de toma de decisiones urbanas: Preparativos y
movilizacin de los actores urbanos. Priorizacin de temas y
problemas, y compromiso de los actores urbanos. Formulacin y
aplicacin de estrategias. Seguimiento y consolidacin. En la Figura
1 se da una visin general de la secuencia de aplicacin de estas
cuatro fases en el marco del proceso participativo de toma de
decisiones para la gestin urbana. Cada una de las fases ser
descrita en detalle.4
13. Figura 1: Proceso participativo de toma de decisiones:
Aplicacin por fase Lista de Documento de Planes de accin
Herramientas verificacin propuesta de control Formulacin de
(monitoreo) Facilitacin programa Evaluacin del municipalde los
Anlisis Consulta Proyectos programa actores urbanos urbana
demostrativos Institucionalizacin Elaboracin de Sistemas de un
perfil Pacto urbano Informacin para la Equipo de gestin ambiental
Evaluacin de trabajo multi- Resolucin de actoral conflictos
Herramientas con perspectiva de gnero vulnerabilidadMovilizacin de
los actores urbanosElaboracin de un perfil de la ciudad y de sus
problemas 1Identificacin de los problemas claveExamen detallado de
los problemasConstruccin de marcos de colaboracin y formacin de
consensos 2Formalizacin del compromiso con los pasos
futurosFormulacin de estrategias prioritariasNegociacin y acuerdo
sobre planes de accinDiseo y puesta en marcha de proyectos
demostrativos 3Integracin de proyectos y planes en enfoques
estratgicosPuesta en marcha de planes de accinControl (monitoreo) y
evaluacin 4Ampliacin de escala y rplicaInstitucionalizacin Fase I
Fase II Fase III Fase IV Preparativos y Priorizacin de Formulacin y
Seguimiento y mo vilizacin temas y proble- aplicacin de
consolidacin de actores ur- mas y compro- estrategias banos miso de
los ac- tores urbanos Grupos de trabajo inter-actorales
Herramientas para la toma de decisiones participativa 5
14. FASE I: PREPARATIVOS Y MOVILIZACIN DE ACTORES URBANOS La
Fase de preparativos y movilizacin de actores urbanos da inicio al
proceso participativo de toma de decisiones, y comprende las
siguientes etapas principales: movilizacin de actores urbanos;
elaboracin de un perfil de la ciudad y de sus problemas; e
identificacin de problemas clave. Movilizacin de actores urbanos.
Una condicin crucial para un mejor gobierno urbano es que la
comunidad local se identifique y comprometa con l, lo que requiere
un consen- so incluyente construido a travs de consultas
significativas a una amplia gama de participantes locales. Bien
aplicado, esto redundar en una mejor comprensin de los problemas y
de su complejidad por parte de los distintos actores involucrados,
y en un compromiso de todos en cuanto a hacerse cargo de los
problemas prioritarios en forma inter-sectorial (en la Fase II).
Esto, a su vez, conducir a la negociacin de estrategias y planes de
accin consensuales, cuya realizacin depender de redes asociativas
amplias que para ello utilizan recursos locales e instrumentos
adecuados (en la Fase III). Si inicialmente el foco est puesto en
un grupo de actores clave o de dirigentes comunita- rios, a medida
que el proceso avanza se identificarn y comprometern ms grupos de
actores urbanos de distintas categoras. En ltimo trmino, se vern
involucrados en el proceso todos los actores importantes,
incluidos: aquellos que se ven afectados por un problema
prioritario, o lo influyen significativamente; aquellos que poseen
la informacin, las pericias o los recursos requeridos para la
formu- lacin y aplicacin de estrategias; y aquellos que controlan
instrumentos operativos. Un importante desafo durante esta Fase es
encontrar la forma de identificar e involucrar a representantes de
los grupos ms vulnerables o marginalizados, que a menudo no es- tn
bien representados; en especial, los pobres y las mujeres, para de
esta manera ser ver- daderamente incluyentes (vase 2.2 Anlisis de
actores urbanos, y 2.6 Herramientas con perspectiva de gnero).
Elaboracin de un perfil de la ciudad y de sus problemas.
Experiencias urbanas exitosas ensean que un factor que favorece el
compromiso de los distintos grupos de actores urbanos es su
temprano involucramiento en la recopilacin y difusin de informacin
tem{tica, analizada en un marco genrico que permite destacar los
aspectos ms im- portantes, las reas problemticas y (muy en
especial) las estructuras institucionales y administrativas. Un
perfil puede abarcar la ciudad y estar orientado temticamente,
puede centrarse en un problema especfico (por ejemplo, disposicin
de los desechos slidos) o en un rea especfica (por ejemplo,
suministro de servicios en un vecindario pobre espe- cfico, o
presencia de la criminalidad en un rea geogrfica). Durante la
elaboracin de un perfil de las situaciones en que se quiere
intervenir, se puede aplicar provechosamen- te instrumentos tcnicos
genricos para evaluaciones rpidas y encuestas socioeconmicas; e
instrumentos temticos o conceptos, como el de las interacciones
para el desarrollo ambiental (en el caso de manejo del medio
ambiente) o el anlisis de condiciones de seguridad (en el caso de
prevencin de la delincuencia (vase tambin instrumento 2.3 Ela-
boracin de un perfil). A diferencia del anlisis tcnico tradicional,
en el proceso participativo la elaboracin de un perfil descansa en
el completo involucramiento de los actores urbanos. stos se incor-
poran no slo para suministrar informacin, sino tambin para
interpretar los datos y la informacin, relacionarlos con su propia
experiencia y percepciones, y establecer conclu- siones basadas en
consensos. Las iniciativas urbanas exitosas utilizan instrumentos
como6
15. la Consulta Urbana y los Equipos de Trabajo multi-actorales
(vase herramientas 2.8 y2.10, respectivamente), para maximizar una
participacin sustantiva de los actores urba-nos en la elaboracin
del perfil de la ciudad y fortalecer su compromiso con el
proceso.Identificacin de problemas clave. El involucramiento de
distintos grupos de actoresurbanos en la etapa de Elaboracin de un
Perfil no slo les proporciona una mejor infor-macin sobre los temas
que sern tratados; sino que al mismo tiempo, facilita la creacinde
consenso entre ellos respecto de las materias clave. A lo largo de
esta fase preliminarese consenso va evolucionando, para ser
confirmado y respaldado pblicamente en laConsulta Urbana (en la
Fase II). Las ciudades han descubierto que los
procesosparticipativos y el compromiso de los actores otorgan
legitimidad al desarrollo de estra-tegias de desarrollo urbano de
largo plazo, que inevitablemente requieren conciliar con-flictos e
intereses contrapuestos en torno a la distribucin de recursos.
Tales procesosparticipativos ofrecen a los ciudadanos una
plataforma para examinar dificultades estruc-turales (por ejemplo,
un dficit fiscal persistente frente a una poblacin que va en
aumento,y las mayores demandas por servicios mejores y de cobertura
ms amplia); tambin paraanalizar problemas institucionales (por
ejemplo, la falta de mecanismos de coordinacin, yla duplicacin y
superposicin de funciones y responsabilidades), al igual que para
la bs-queda de soluciones colectivas a tales problemas.FASE II:
PRIORIZACIN DE TEMAS PROBLEMAS Y COMPROMISO DE LOS ACTORESEl paso
siguiente en el proceso participativo de toma de decisiones es la
fase dePriorizacin de temas problemas y compromiso de los actores,
la cual tiene tres etapas,articuladas bsicamente en torno a la
Consulta Urbana: examen detallado de los problemas; construccin de
marcos de colaboracin y formacin de consensos; y formalizacin del
compromiso con los pasos futuros.Examen detallado de problemas. Por
lo general se realiza durante el proceso de desarro-llo de
Documentos de propuesta (vase herramienta 2.5). Estos documentos,
cuidadosa-mente estructurados y focalizados de manera muy precisa,
ponen de relieve ciertos te-mas de inters, muestran cmo se
manifiestan y son percibidos, ilustran las distintasmaneras en que
han sido o pueden ser tratados (incluidas buenas pr{cticas de
distin-tas partes del mundo), y despliegan un escenario para un
debate informado y construc-tivo. Los documentos de propuesta no
ofrecen soluciones prefabricadas o respuestasrpidas; ms bien,
sintetizan el conocimiento disponible y sientan las bases para
diver-sos anlisis, tanto generales como detallados, durante la
Consulta Urbana.Construccin de marcos de colaboracin y formacin de
consensos. Se trata de una activi-dad participativa medular, que
por lo general se lleva a cabo a travs de una amplia Consul-ta
Urbana (vase herramienta 2.8). La Consulta Urbana congrega a
actores urbanos clave (p-blicos, privados y comunitarios) para
debatir en conjunto sobre los problemas centrales iden-tificados en
la Fase I, alcanzar un consenso respecto de cules materias deben
enfrentarse deinmediato, y concertar dispositivos institucionales
participativos para continuar el procesotras la Consulta. Por lo
general, estos dispositivos implican forjar relaciones asociativas
des-tinadas a: continuar identificando, revisando y ampliando
aquellas materias consideradas consensualmente de inters
prioritario; movilizar otros actores urbanos de diferentes niveles,
y concordar una metodologa para involucrarlos a travs de su
incorporacin a grupos de trabajo multi-actorales; concordar
mecanismos para reforzar la coordinacin institucional; y 7
16. movilizar apoyo social y poltico a fin de lograr el
compromiso necesario para poner en operacin grupos de trabajo
multi-actorales con mecanismos de coordinacin institucionales.
Formalizacin del compromiso con los pasos futuros. Se trata de uno
de los productos clave de la Consulta Urbana. Todas las consultas
que logran sus propsitos estn cuida- dosamente estructuradas,
cuentan con facilitacin profesional, y presentan una coheren- cia
sistemtica entre las discusiones plenarias y grupales, lo que
estimula resultados concre- tos capaces de comprometer a los
asociados para los pasos siguientes. Para formalizar los resultados
de la Consulta, y en especial para comprometer pblicamente a los
partici- pantes con los productos acordados, los grupos asociados
negocian y firman Pactos Ur- banos (en ocasiones denominados
Declaraciones de la Consulta: vase herramienta 2.9). FASE III:
FORMULACIN Y APLICACIN DE ESTRATEGIAS La formulacin y aplicacin de
una estrategia es la fase ms importante y quiz la ms larga del
proceso participativo de toma de decisiones para el desarrollo
urbano, y abarca cuatro etapas principales: formulacin de
estrategias prioritarias; negociacin y acuerdo sobre planes de
accin; diseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos; e
integracin de proyectos y planes en enfoques estratgicos. Para
todas las actividades de esta Fase, las ciudades que han llevado a
cabo iniciativas exitosas han forjado asociaciones materializadas
en Equipos de Trabajo Multi-actorales cen- trados en torno a temas
especficos. En ellos los actores continan compartiendo informa-
cin, evaluando diferentes opciones, y diseando enfoques y
actividades. Este proceso participativo permite mediar y conciliar
intereses opuestos (vase herramienta 2.15 Reso- lucin de
conflictos) y, a travs de la negociacin, alcanzar acuerdos en torno
al uso con- junto de recursos para la solucin coordinada de
problemas comunes. Formulacin de estrategias prioritarias. Esta
etapa comienza con una definicin ms precisa de los problemas y
mbitos de intervencin, dado que, segn lo muestra la expe- riencia,
ellos no son nunca tan simples y claros como parecen al comienzo.
Este proceso clarificador, que puede ser facilitado por el anlisis
espacial / territorial (vase herramien- ta 2.14) o, en otras
ocasiones, por el anlisis econmico y social, suministra una base
slida sobre la cual el Equipo de Trabajo procede a revisar y
evaluar las opciones estrat- gicas. Al dar cabida a las diferentes
perspectivas de los distintos actores, el Equipo de Trabajo
converge en un consenso sobre la visin estratgica que debe
alcanzarse. Negociacin y acuerdo sobre planes de accin. Es el paso
crucial que lleva a transfor- mar las estrategias en realidades
concretas. En esta etapa, el Equipo de Trabajo desarrolla un
trabajo tcnico detallado tendiente a elaborar planes de accin para
la aplicacin de las estrategias convenidas. Esto requiere de
amplias negociaciones, puesto que los pla- nes de accin deben
basarse en el compromiso claro y especfico de cada uno de los
actores (organizaciones), con la realizacin de determinadas
acciones en los momentos convenidos, mediante el uso de los
recursos financieros y de otro tipo que tambin se haya acordado.
sta suele ser la etapa ms difcil del proceso, pero los planes de
accin desarrollados de esta forma tienen muchas ms probabilidades
de ser aplicados y exitosamente que los planes de accin
tradicionales, elaborados por un solo sector e impuestos
verticalmente. Diseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos.
sta es una tarea clave para el Equipo de Trabajo, que debiera ser
asumida lo antes posible en el proceso. Consiste en la8 puesta en
marcha de iniciativas de pequea escala por lo general inversiones
de capi-
17. tal en el mbito local, o asistencia tcnica, diseadas para
demostrar una nueva ma-nera de enfrentar una situacin que se quiere
modificar. Estos proyectos, al ser peque-os, pueden ponerse en
marcha con bastante rapidez, en especial si se les da prioridad
atravs de procedimientos abreviados. Permiten probar en la prctica
algunas de las ideassurgidas en los Equipos de Trabajo, y sirven
especialmente para estimular la participa-cin y compromiso de los
actores, a la vez que muestran resultados palpables.Integracin de
proyectos y planes en enfoques estratgicos. Es una etapa a
menudodescuidada, pero importante por dos razones. Primero, porque
rene distintos aspectosde la labor de los Equipos de Trabajo, y
genera una mayor conciencia sobre la realidadque se enfrenta y una
comprensin ms acabada de ella. Segundo, porque cuando seanalizan
las estrategias y planes de accin que han sido bien elaborados y
los resultadosde sus proyectos demostrativos, y se llega a acuerdos
sobre ello, se facilita su incorpora-cin a los presupuestos
ejecutivos y disposiciones legislativas, de manera que se
integrenoficialmente al aparato gubernamental. A menudo esto se
logra mejor a travs de unTaller de Anlisis de Estrategias Urbanas
(un pequeo evento consultivo).FASE IV: SEGUIMIENTO Y CONSOLIDACINEl
seguimiento y consolidacin es la fase cuarta y final del proceso.
En ella se ponen enprctica los planes de accin elaborados en la
fase anterior, para proyectar todo el proce-so en el largo plazo.
Esta fase, de final abierto, tiene cuatro etapas o aspectos: puesta
en marcha de planes de accin; control (monitoreo) y evaluacin;
ampliacin de escala y rplica; institucionalizacin.Puesta en marcha
de planes de accin. Esta etapa contina durante toda la fase final,
amedida que los planes de accin desarrollados y convenidos en la
tercera fase vanimplementndose. No obstante, se debe mantener el
elemento de participacin, ya que,segn muestra la experiencia, el
involucramiento de los actores aumentasignificativamente la
eficacia de las acciones. Esto es producto de la capacidad de
utilizarlos conocimientos, energas y recursos de los actores, que a
la vez se muestran msproclives a comprometerse con la iniciativa en
curso. Por el contrario, el enfoque tradi-cional de simplemente
derivar dicha iniciativa a una burocracia sectorial especfica,
porlo general no da buenos resultados.Control (monitoreo) y
evaluacin. stos debieran ser componentes ineludibles de
laimplementacin de planes y estrategias. El proceso de control
(monitoreo) entrega unflujo de informacin sistemtica que
retroalimenta las acciones, lo que en todo momentopermite hacer los
ajustes necesarios (vase herramientas 2.16 y 2.17). Esto tambin
ofrece laoportunidad de captar y sintetizar las lecciones que
entrega la experiencia, en especial laproveniente de los proyectos
demostrativos, lo que entrega una base slida para replicarlos
proyectos a una escala mayor y ms diversificada. Las lecciones
centrales que entregala experiencia se refieren invariablemente a
aspectos institucionales y administrativos,ms que tcnicos; esto
lleva a concentrarse en cmo integrar el proceso participativo, ysus
enfoques e instrumentos administrativos y de gestin, en la manera
habitual dehacer las cosas.Ampliacin de escala y rplica. Esta etapa
capitaliza los logros del proceso participativo,aprovechando lo
hecho para aplicarlo de manera ms amplia y a una mayor escala.
Eldesarrollo del proceso participativo requiere que se lo inicie
una y otra vez, y sus efectosinmediatos siempre son limitados: se
ejerce sobre unos pocos aspectos o temas de larealidad, y todos los
proyectos demostrativos son extremadamente localizados. La
am-pliacin de escala y rplica basada en la experiencia lograda son
las maneras en que 9
18. tiene lugar el impacto mayor, a medida que se multiplican y
expanden los nuevos enfo- ques y las iniciativas.
Institucionalizacin. ste es el proceso de largo plazo en que se
cambia la forma de hacer las cosas y se integra el nuevo proceso
participativo en los procedimientos, ideas y prcticas de los
actores e instituciones locales, hasta convertirse en hbito; esto
es, en la nueva forma en que se hacen las cosas (vase herramienta
2.18). Esto no significa conge- lar los logros de la toma de
decisiones participativa. Al contrario, por su naturaleza misma, el
proceso participativo de toma de decisiones es dinmico y
continuamente se autocorrige y autoafina, tanto porque involucra
una amplia gama de actores como por- que incorpora diversas
actividades de control (monitoreo) y revisin. En este sentido, la
institucionalizacin es un esfuerzo de largo plazo que vincula el
monitoreo y evaluacin y el aprendizaje de lecciones a partir de la
experiencia, con la rplica y ampliacin de escala de las actividades
y la consolidacin institucional del proceso en su totalidad. Es
algo que seguir vivo en las entidades urbanas y sus socios mucho
despus de que el enfoque participativo se haya desarrollado en
todas sus fases.10
19. 1.3 ESTA CAJA DE HERRAMIENTASEsta caja de herramientas rene
de manera sistemtica diversas herramientas indivi-duales que,
juntas, sirven de base al proceso de gestin urbana participativa
para una buenagobernabilidad urbana. Por tanto, las herramientas
contenidas en ella estn organizadas deacuerdo a las principales
Fases y Etapas de ese proceso, segn ha sido descrito en laseccin
anterior. La relacin de las distintas herramientas con las cuatro
fases del procesoparticipativo de toma de decisiones para la gestin
urbana se muestra grficamente en laFigura 2.Figura 2: El proceso
participativo y las herramientas que lo sustentan I: Preparativos y
movilizacin de los IV: Seguimiento y consolidacin actores Lista de
verificacin municipal Herramientas de control (monitoreo)
Elaboracin de un perfil Evaluacin de programa Anlisis de los
actores urbanos Evaluacin de vulnerabilidad Institucionalizacin
Instrumentos con perspectiva de gnero Toma de decisiones
participativa para la gestin urbana III: Formulacin y aplicacin de
estrategias II: Priorizacin de temas problemas y compromiso de los
actores Planes de accin Formulacin de programa Documento de
propuesta Proyectos demostrativos Facilitacin Sistema de Informacin
para la Gestin Consulta urbana Ambiental Pacto urbano Resolucin de
conflictos Equipo de trabajo multi-actoralEn el Captulo 2 se
presenta cada una de las herramientas mencionadas, con una
descrip-cin estructurada segn los siguientes temas: Aspectos
generales de la herramienta: su definicin y contexto en el marco de
la toma de decisiones participativa para el desarrollo urbano;
Principal(es) propsito(s) de la herramienta; Principios; Cmo
funciona, elementos clave; Vnculos con las normas de gobernabilidad
urbana; y Ejemplos urbanos de su aplicacin. 11
20. Un elemento crucial que ofrece la caja de herramientas es
la potencial utilizacin (en Cap- tulo 2) de las referencias
cruzadas que incluye sobre los materiales base que sustentan cada
instrumento especfico. Esto sirve como gua para quienes quieran
ampliar la informacin sobre cada instrumento que quiera ser
utilizado. Tambin hay referencias a ciudades espe- cficas que han
demostrado experiencia en el uso de estas herramientas para el
fortaleci- miento de la gestin urbana participativa y el buen
gobierno urbano en general. Los instrumentos mismos, tal como se
seal antes, han sido sintetizados de experien- cias del mundo real
(del trabajo de Habitat y sus socios a lo largo de muchos aos). No
son conceptos acadmicos, sino herramientas genuinamente
operacionales que pue- den ser utilizadas en situaciones prcticas.
Con ellas, y relacionndolas sistemticamente con diversos aspectos
de la toma de decisiones participativa para la gestin urbana, esta
caja de herramientas tiene el potencial para satisfacer la urgente
necesidad manifestada en todo el mundo por parte de quienes
implementan en la prctica los programas urbanos. Tal instrumental
les ofrece un gran apoyo para mejorar la gestin de las ciudades y
ela- borar respuestas eficaces a sus urgentes necesidades en
materia de desarrollo. La mayora de las herramientas que aqu se
presentan han sido diseadas al servicio de fases especficas del
proceso; no obstante, en la prctica, su aplicacin puede sobrepasar
con mucho esas etapas; de hecho, muchas ciudades les han encontrado
aplicacin en ms de una fase, en ocasiones como un mecanismo de
apoyo permanente a lo largo del proceso (por ejemplo, instrumentos
para la resolucin de conflictos, o sistemas para or- ganizar
informacin urbana). El Cuadro 2, a continuacin, grafica el marco
general en que pueden usarse los instrumentos. Habra que recordar,
sin embargo, que el marco que describe el proceso de toma de
decisiones no debe ser interpretado como una simple secuencia
lineal de actividades. En la realidad, los procesos son ms
desordenados, con importantes superposiciones entre las fases.
Adems, algunas actividades pueden darse en diferentes fases; por
ejemplo, los proyectos demostrativos, que pueden llevarse a cabo
con xito en distintos momentos del proceso. El contexto y marco de
esta caja de herramientas estn diseados en conformidad con la visin
general del Directorio y Sistema de Referencia de Gobernabilidad
Urbana des- crito en la seccin 1.1. Segn se explic all, este
instrumental de apoyo a la toma de decisiones participativa en la
gestin urbana es el primero en lo que ser una serie de cajas de
herramientas. Desde el punto de vista de las caractersticas
descriptivas que se presentan en el cuadro de la seccin 1.1, estar
asociado con otros instrumentales (por aparecer) incluidos en el
Directorio, a travs de los atributos que sean pertinentes de ese
cuadro.12
21. Cuadro 2: Marco para la toma de decisiones participativa en
el mbito urbano Fases Etapas Fase I: Preparativos y movilizacin de
Movilizacin de actores actores Elaboracin de un perfil de la ciudad
y sus problemas Identificacin de problemas clave Productos:
Involucramiento de actores per- tinentes; informacin bsica sobre
aspec- tos focalizados; consenso respecto de pro- Actividades:
Identificar y movilizar a los actores; incrementar blemas centrales
conducente a acuerdo so- conciencia y comprensin; preparar perfiles
sistemticos y bre marco general. focalizados; organizar los grupos
de consulta principales; co- menzar a identificar los problemas
clave. Examen detallado de los problemas Fase II: Priorizacin de
temas y pro- Construccin de los marcos de colaboracin y formacin de
blemas y compromiso de los actores consensos Formalizacin del
compromiso con los pasos futuros Productos: compromiso formal
poltico y de los actores; diseo general de estrategias; acuerdo
sobre los pasos especficos que Actividades: desarrollar perfiles y
otras informaciones; prepa- se tomarn. rar sistematizaciones
generales; preparar y poner en marcha las Consultas Urbanas; usar
la consulta para generar entusias- mo y cooperacin y formular
acuerdos sobre temas priorita- rios y sobre pasos concretos que se
tomarn, incluidos meca- nismos institucionales y actividades
operacionales. Formulacin de estrategias prioritarias Fase III:
Formulacin y aplicacin de Diseo y puesta en marcha de proyectos
demostrativos estrategias Negociacin y acuerdo sobre planes de
accin Productos: marcos estratgicos acordados; Actividades: definir
en forma detallada los problemas; identifi- planes de accin
detallados y negociados; Integracin de proyectos y planes en
estrategias proyectos demostrativos; estrategias de cos
estratgicos; desarrollar, negociar y concertar planes de mayor
amplitud (multi-dimensionales) e in- accin; confirmar estrategias y
planes a travs de Talleres de tegracin general de los distintos
enfoques. Anlisis; identificar proyectos demostrativos; movilizar
socios car, precisar y evaluar las opciones estratgicas; acordar
mar- locales y poner en marcha proyectos demostrativos; integrar
estrategias, proyectos y planes de accin, entre sectores y reas
geogrficas; mediar y conciliar diferencias, vacos, con- flictos.
Puesta en marcha de planes de accin Fase IV: Seguimiento y
consolidacin Control (monitoreo) y evaluacin Ampliacin de escala y
rplica Productos: control (monitoreo) continuo de
Institucionalizacin procesos y resultados; evaluacin de pro-
ductos; retroalimentacin y ajustes; rplica y ampliacin de escala de
las intervencio- nes; institucionalizacin del proceso. Actividades:
poner en marcha planes de accin en un proceso participativo e
intersectorial; desarrollar un proceso de con- trol (monitoreo)
permanente para asegurar la disponibilidad de informacin sobre el
avance de esa puesta en marcha; usar la evaluacin para aprender de
la experiencia; basndose en ese aprendizaje, comenzar a replicar y
ampliar la escala de las actividades; continuar con actividades
permanentes disea- das para integrar el proceso en las
instituciones y actores de la ciudad. 13
22. 1.4 APLICACIN LOCAL DE LOS INSTRUMENTOS GENERALES El marco
analtico para la toma de decisiones participativa recin descrito es
un marco general aplicable de manera amplia a ciudades de todo el
mundo. La experiencia ha de- mostrado que ofrece una manera
razonable y til de enfocar el proceso en toda suerte de contextos y
situaciones. De manera anloga, los instrumentos individuales (que
se describen en el Captulo 2) tambin son generales. Cualquiera sea
su origen especfi- co, son instrumentos genricos, no diseados para
situaciones particulares, sino que son aplicables de manera
general, con modificaciones adecuadas a cualquier contexto local
especfico. En este sentido, la aplicacin local implica que los
detalles de cada instrumento y de su uso pueden ser modificados
para adecuarse a variaciones significativas en las si- tuaciones de
las distintas ciudades. Los conceptos instrumentales bsicos, sin
embar- go, se mantienen, pues son vlidos para todo el abanico de
las diferentes circunstancias urbanas. La forma en que esta caja de
herramientas puede ser aplicada localmente variar
significativamente, y ello dependiendo no slo de las circunstancias
locales, sino tam- bin de la ndole de la tarea que se tenga entre
manos. El conjunto del marco, por ejem- plo, puede ser aplicado
como un concepto y enfoque general, junto con todas las herra-
mientas pertinentes, pero tambin se puede usar un conjunto
especfico de herramientas para mejorar o respaldar uno o ms
elementos particulares de un proceso participativo de toma de
decisiones. A menudo podrn variar de una ciudad a otra la escala
geogrfica y el rango de temas a los que se aplican los
instrumentos, como tambin podr ser dife- rente la intensidad de su
uso. Las diferencias en las aplicaciones locales del instrumental
pueden estar determina- das en parte por variaciones locales en los
recursos disponibles, incluidos los recur- sos humanos; por los
sistemas institucionales vigentes, y por la situacin general al
inicio del proceso. Tambin pueden depender de lo que se pretende
lograr: los dife- rentes productos esperados requerirn distintas
maneras de escoger y aplicar ins- trumentos especficos. Ejemplos de
aplicaciones posibles, algunos relativamente simples y otros
relativamente complejos, son los siguientes: Iniciativas
comunitarias y proyectos demostrativos: Las ciudades pueden
utilizar un conjunto escogido de herramientas para la toma de
decisiones participativa, a fin de promover las asociaciones entre
el sector pblico y el privado, para catalizar inversiones surgidas
desde la base, o para dar a conocer buenas prcticas que pueden ser
replicadas en otras partes. Priorizacin de temas vinculados al
desarrollo: Las ciudades pueden utilizar la elaboracin de perfiles
de manera aislada o con otros instrumentos para generar productos
que van desde la definicin de asuntos urbanos prioritarios a los
planes de desarrollo. Generacin de consensos: Las ciudades pueden
utilizar de diferentes maneras las Consul- tas Urbanas, en
correspondencia con una amplia variedad de objetivos, que van desde
medir la opinin pblica sobre aspectos vinculados al desarrollo, a
la generacin de consensos sobre temas y problemas prioritarios o al
establecimiento de acuerdos sobre intervenciones estratgicas.
Estrategias de desarrollo de la ciudad: Desde el punto de vista de
las ciudades, las estrate- gias de desarrollo diseadas
participativamente resultan realistas, aplicables y duraderas; de
all que a menudo utilicen todos, o la mayora de los instrumentos
aqu descritos (en especial durante la preparacin de estrategias
encaminadas a reducir la pobreza y al desarrollo sustentable).
Mientras ms se utilizan enfoques dinmicos de planificacin y 14
23. planes rotativos de inversiones, se hace ms crucial la
negociacin entre los agentes dedesarrollo, los proveedores de
servicios y los usuarios de ellos: en tales contextos,
losinstrumentos para la toma de decisiones participativa pueden
convertirse en prcticasadministrativas habituales, materializadas
en estructuras institucionales avanzadas, decarcter
inter-sectorial. 15
24. El Cuadro 3 que se presenta a continuacin contiene una
sntesis de los instrumentos contenidos en este instrumental,
ordenados en relacin con las distintas fases del proce- so
participativo de toma de decisiones, con el correspondiente
objetivo y con las normas de buena gobernabilidad urbana
pertinentes. Cuadro 3: Los instrumentos, sus objetivos y su relacin
con las normas de buen gobierno urbano (BGU) Instrumento Objetivo
Norma BGU Fase pertinente Preparativos y Lista de Verificacin
Evaluar la situacin local y adecuar el instrumento a esa
movilizacin Municipal realidad de actores Anlisis de Actores
Identificar a los actores y analizar sus respectivas funciones
Equidad Asegurar igualdad en la participacin de hombres y
Perspectiva de Gnero mujeres en la perspectiva de gnero estrategias
y acciones con toma de decisiones, y Equidad Elaboracin de Perfil
priorizacin informacin bsica y servir de base a la Suministrar
Transparencia Suministrar informacin sobre vulnerabilidad de las
Evaluacin de comunidades a eventuales discontinuidades o ruptura de
Transparencia Vulnerabilidad procesos Documento de Propuesta las
opcionesuna visin general del anlisis situacional y de Suministrar
para anlisis focalizados (en las consultas) Transparencia Equidad
Consulta Urbana generacin entre los actores el compromiso Promover
de consensos y el dilogo, la Compromiso cvico Priorizacin
Participacin de temas y problemas y actoral de Trabajo Multi-
Equipo multi-institucional Crear un mecanismo para la coordinacin
intersectorial y Participacin compromis Compromiso cvico o de los
actores Facilitacin participacinla contribucin de los actores y
asegurar una Enriquecer y enfoque eficaces Equidad Pacto Urbano
Permitir la formalizacin de los acuerdos negociados entre Rendicin
de cuentas los socios, y la materializacin de su compromiso con las
acciones (accountabilit y) Formulacin y Resolucin de Conflictos
situaciones donde todos ganan Facilitar las negociaciones
conducentes a consensos o Transparencia aplicacin de Equidad
estrategias Desagregar las estrategias generales en metas y Planes
de Accin compromisos especficos ser cuanto a actores y plazos, y
Rendicin de cuentas cuyos resultados puedan en controlados
(monitoreados) (accountabilit y) de Programas Formulacin Guas para
la formulacin de programas Suministrar un marco metodolgico para la
Eficiencia SIGA (Sistemas de Facilitar la identificacin de reas de
accin prioritarias y Transparencia Informacin para la Gestin
Ambiental) servir de respaldo a las decisiones de planificacin e
Eficiencia inversin Proyectos Demostrativos de desarrollo urbano y,
con ello,soluciones para los problemas Demostrar nuevos enfoques y
inducir su rplica Eficiencia Seguimiento y Institucionalizacin
Asegurar que los nuevos enfoques sean comprendidos, Sustentabilidad
consolidacin aceptados y aplicados/practicados habitualmente de
Programas Evaluacin Pautas para la para un el xitodiseo y programas
desuministrar las bases Evaluar mejor de los aplicacin y ellos
Eficiencia Medir el avance en el suministro de servicios e
integracin Rendicin de cuentas Control (Monitoreo) del proceso, y
obtenerescala, ajuste y mejoramiento rplica, ampliacin de
informacin que sirva de insumo a su (Accountabilit y)16
25. SECCIN2 INSTRUMENTOS DE APOYO AL PROCESO PARTICIPATIVO DE
TOMA DE DECISIONES 17
26. 2.1 LISTA DE VERIFICACIN MUNICIPAL El proceso participativo
de toma de decisiones no funciona en el vaco: es una empresa
poltica e institucional cuyo xito requiere de determinadas
condiciones. Adems, las diferencias en las circunstancias locales
significan que esas condiciones necesarias varia- rn de una ciudad
a otra. La Lista de Verificacin Municipal es un instrumento desti-
nado a examinar esas condiciones y las realidades locales, a fin de
suministrar la infor- macin necesaria para disear el proceso
participativo de toma de decisiones de manera ms adecuada al
contexto local especfico. PROPSITOS La meta principal 1. Evaluar
las condiciones locales para un proceso participativo de toma de
decisio- de la Lista de nes. Los elementos clave de una Lista de
Verificacin Municipal se centran en el nivel Verificacin Municipal
es evaluar de voluntad poltica y sentido de pertenencia local
existentes, los cuales constitu- las condiciones yen componentes
decisivos para un proceso participativo de toma de decisiones exi-
polticas e toso. institucionales locales para un 2. Concordar en la
forma en que las necesidades municipales calzan en el marco del
proceso proceso participativo de toma de decisiones, y en los
posibles niveles de interven- participativo. cin. La meta es
identificar las fortalezas y debilidades municipales, as como las
oportunidades y amenazas, y concentrarse en los temas de inters
prioritario. Por tanto, el instrumento sirve de base al diagnstico
de las necesidades municipales y ayuda a identificar las reas y
formas posibles de intervencin. PRINCIPIOS Un principio fundamental
de la Lista de Verificacin Municipal es que facilita el anlisis y
dilogo con los actores locales, en orden a identificar tanto los
beneficios del apoyo externo como el compromiso del municipio y del
resto de los socios. De ninguna manera debe considerarse como una
auditora institucional, sino, ms bien, como un instrumen- to de
apoyo a la auto-evaluacin, anlisis y compromiso de colaboracin de
los actores asociados. CMO OPERA Los elementos clave para
operacionalizar una Lista de Verificacin Municipal son los
siguientes: 1. Anlisis y dilogo 2. Trminos de referencia 1. Anlisis
y dilogo. Una Lista de Verificacin Municipal incluye indicadores y
atri- butos que, discutidos en diversos niveles de dilogo con
actores clave y asociados, per- mitirn evaluar los siguientes
elementos decisivos:18
27. a) Nivel de voluntad poltica, de capacidad poltica y, por
consiguiente, de sentido de pertenen- cia poltica local. Esto se
puede manifestar de las siguientes maneras: la posicin del alcalde
y su capacidad en relacin con el proceso consultivo; liderazgo y
fortaleza organizacional del alcalde y su equipo, incluidos
disponibilidad de personal, planta fsica de oficinas, presupuesto
para costos operacionales, etc.; compromiso explcito de movilizar
recursos locales para la puesta en marcha de estrategias,
formalizado en un Memorndum de Acuerdo firmado por el alcalde.b)
Presencia de grupos de actores: fortalezas e intereses de
organizaciones sociales y organizaciones comunitarias de base
(OCB); legitimidad y composicin de las OCB; nivel de movilizacin de
las organizaciones sociales en relacin con los temas y problemas
prioritarios; presencia de organizaciones y grupos movilizados en
torno a los temas y proble- mas prioritarios; experiencia de ONG
que trabajen conjuntamente con las autoridades locales.c)
Condiciones institucionales para operacionalizar el involucramiento
de los actores. La ndole del trabajo y la calidad de las relaciones
entre el gobierno local y los actores sociales, pueden visualizarse
a travs de los siguientes indicadores: apertura del gobierno local
a la participacin del sector privado y de las organiza- ciones de
la sociedad civil; cantidad y cualidades de programas
participativos pasados y actuales; calidad de las organizaciones e
instituciones orientadas a generar capacidad local.d) Tipo e
importancia del tema o problema prioritario y oportunidades de
mejoramiento. Se refiere al margen para lograr adelantos en el
aspecto seleccionado, sobre la base de un anlisis cuidadoso de las
capacidades existentes y de los xitos pasados o de algu- nos
aspectos de los logros.e) Potencial para movilizar recursos locales
y otros: cantidad de recursos (humanos, institucionales,
financieros) que podran movili- zarse para poner en marcha los
planes de accin; potencial para movilizar recursos tanto nacionales
como externos (crditos, donaciones, etc.); potencial para movilizar
apoyo del marco legal/municipal existente o modificado y de las
polticas municipales.f) Capacidad local existente para controlar
(monitorear) el proceso, y para captar y compartir los aprendizajes
obtenidos a travs de las experiencias: capacidad e inters de
instituciones locales para llevar el control del proceso y
documentarlo; experiencias anteriores en control, documentacin y
captacin de lecciones de la experiencia.2. Trminos de referencia.
El anlisis de la Lista de Verificacin Municipal, y el exa-men local
de sus productos, debieran llevar a establecer un acuerdo sobre el
o los temaso problemas prioritarios, y sobre el alcance, contenido
y forma del proceso de toma dedecisiones que se va a aplicar.
Luego, este acuerdo debe ser traducido a
procedimientosoperacionales y acciones concretas, con definicin de
los actores especficos que tomarnparte en ellas. Esto, a su vez,
debe encarnarse en un instrumento formal, como un Memo-rndum de
Entendimiento u otro similar. 19
28. En este momento debe subrayarse dos aspectos importantes de
la Lista de Verificacin Municipal. Primero, la meta no es
identificar el piso ideal para el desarrollo del proyecto o del
proceso, sino establecer la existencia de las condiciones polticas
e institucionales mnimas para su xito. Segundo, el objetivo es
disear de manera realista y cuidadosa el alcance, contexto y forma
del proceso, de forma tal que sea adecuado a la situacin local
especfica en que va a tener lugar. RELACIN CON NORMAS DE
GOBERNABILIDAD URBANA Al aplicar la Lista de Verificacin Municipal,
el proceso de autoevaluacin sirve a las autoridades de la ciudad y
sus asociados para reflexionar sobre la estructura de su ejerci-
cio del gobierno, modus operandi y capacidades; y a partir de all,
los estimula a encontrar formas de mejorar la gobernabilidad local
dentro de los lmites de lo que de manera realista se puede lograr.
Una reflexin colectiva de ese tipo predispone a los gobiernos
locales y sus asociados a un escrutinio constructivo de su realidad
y a un dilogo orien- tado a acciones futuras. As, hay en este
instrumento vnculos con dos normas de gobernabilidad urbana, el
compromiso cvico y la transparencia. EJEMPLOS URBANOS: 1. LA
IMPORTANCIA DE LA VOLUNTAD POLTICA Y EL LIDERAZGO En un buen nmero
de ciudades, la voluntad poltica ha resultado ser un prerrequisito
necesario no slo para poner en marcha el proceso participativo,
sino, ms importante an, para alcanzar el xito en este proceso
consultivo. El proceso participativo / Consulta Urbana3 en Colombo,
Sri Lanka, sobresale de otras consultas llevadas a cabo en Asia, en
materia del compromiso total que se da en los niveles poltico y
adminis- trativo. Los ministros nacionales, el primer ministro
provincial, el primer secretario de la provincia, el alcalde y los
principales funcionarios de la ciudad, se incorporaron a las
Consultas Urbanas. El alto grado de compromiso de todas las partes
redund en la ausencia de obstculos. En Lusaka, Zambia, fue esencial
el pleno y real compromiso y apoyo poltico que se dio desde un
comienzo. El alcalde, el secretario del ayuntamiento y los jefes de
departamentos estuvieron dis- puestos a sacrificar parte de su
tiempo para integrarse al proceso y respaldarlo. En Quetzaltenango,
Guatemala, la voluntad poltica del gobierno local en cuanto a
asumir el reto de dirigir la ciudad con una nueva perspectiva, bajo
las complejas condiciones de la realidad muni- cipal, es mencionada
como uno de los principales factores de xito. Los integrantes del
equipo municipal de Kasserine, Tnez, fueron capaces de procurarse
el apoyo tanto de los funcionarios gubernamentales de nivel
nacional como del Concejo Municipal mismo. Un elemento crucial fue
el firme apoyo del gobernador de Kasserine a lo largo de todo el
proceso, e incluso despus. 3 En el Programa de Gestin Urbana (PGU)
de UN-Habitat (Habitat), Banco Mundial y PNUD, todo el proceso20 de
toma de decisiones participativa para la gestin urbana es
denominado proceso de Consulta Urbana.
29. 2. EL PAPEL DECISIVO DE INSTITUCIONES LOCALES ASOCIADAS
(ILA) Y DE INSTITUCIONES DE ANCLAJELos resultados de la Consulta
Urbana realizada en Colombo, Sri Lanka, se atribuyeron al
fuerteapoyo y compromiso de todas las partes, pero de manera
especial al excelente trabajo y aportes de laILA SAVANATHA. Fundada
en 1989, su misin es lograr un mejor nivel de vida para los pobres
deColombo a travs de programas de alivio a la pobreza y la
administracin comunitaria de recursos,ambos con un enfoque
participativo del desarrollo. SAVANATHA ha desempeado un papel
comple-mentario al programa de desarrollo del gobierno, y ha
introducido prcticas y mtodos innovadoresen el desarrollo de
asentamientos habitacionales para grupos de bajos ingresos. Una de
sus grandesfortalezas es el trabajo con la comunidad, y a travs del
proceso de Consulta Urbana se hizo igual-mente fuerte en su trabajo
con el Concejo municipal. Desarroll excelentes relaciones tanto con
lacomunidad como con el Concejo, y ha establecido fructferas
alianzas con las agencias donantes queoperan en Colombo.Una
Consulta Urbana llevada a cabo en Cochabamba, Bolivia, se focaliz
en el fortalecimientoinstitucional y la gobernabilidad urbana
participativa. El proceso se top con dificultades y demorasdebido a
las elecciones municipales y cambio de alcalde. Una de las
principales lecciones que queda-ron fue la necesidad de una mayor
flexibilidad metodolgica, de manera que este tipo de obstculosno
hiciera perder su curso al proceso. La constante intervencin,
control y gua de la Institucin deAnclaje, IULA/CELCADEL, junto con
los grupos locales asociados, lograron aportar esa flexibilidad
bajola forma de acciones y estrategias de apoyo al proceso a medida
que ste se desplegaba.LUMANTI, una institucin local asociada en
Lalitpur, Nepal, ha demostrado un muy fuerte liderazgo.Adems de su
papel como impulsor inicial del proceso participativo / Consulta
Urbana, ha coadyuvadoa todo lo largo del proceso en la conduccin y
gua de la Consulta. El fuerte compromiso del gobiernolocal, junto
con el instituto local asociado, es citado como un factor clave del
xito.Referencias:1. Proceedings of the Programme Review Committee
Meeting (session 5), Urban ManagementProgramme. Abidjan, Cote
dIvoire, 15-17 December 1997.2. From Participation to Partnership:
Lessons from UMP City Consultations. Publicado para elPrograma de
Gestin Urbana por UN-Habitat, 2001. 21
30. 2.2 ANLISIS DE ACTORES El Anlisis de Actores es un
instrumento esencial para identificar a aquellas personas, Los
actores son: grupos y organizaciones con intereses significativos y
legtimos en temas urbanos espe- cficos. Un prerrequisito
fundamental para el xito de un proceso participativo de ges- 1.
Aquellos cuyos intereses se ven tin urbana es la comprensin cabal
de los posibles papeles y contribuciones de los di- afectados por
el versos actores, y el Anlisis de Actores es un instrumento bsico
para esa comprensin. tema en cuestin, o aquellos cuyas Para
asegurar que todos los actores estn representados de manera
equilibrada, el anli- actividades lo sis debiera examinarlos e
identificarlos en distintos mbitos. Por ejemplo, debe
identifi-