Kabinet Zaštitnika
020/241-642
Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395 Fax: 020/241-642
E-mail: [email protected]
www.ombudsman.co.me
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević br.3
Broj: 149/19 Podgorica, 16.09.2019. godine DK/DK
Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore1, Zaštitnik
ljudskih prava i sloboda Crne Gore nakon završenog postupka po pritužbi g-đe XX iz
Podgorice, daje sledeće:
MIŠLJENJE
I UVOD
1. Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, prispjela je pritužba g- đe XX iz Podgorice,
koja se odnosi na Fond PIO Crne Gre- PJ Podgorica zbog diskriminacije po osnovu bračnog i
porodičnog stanja.
2. U pritužbi i propratnoj dokumentaciji se ističe da je podnositeljka pritužbe 34 godine bila
u vanbračnoj zajednici sa poč. XY iz Podgorice sa kojim ima sina. Poč. suprug je bio u radnom
odnosu u JP „ Vodovod i kanalizacija“ pri čemu je njegova plata bila njihov jedini izvor
prihoda. Ista se pisanim putem obraćala organu na koji se odnosi pritužba radi regulisanja
prava na porodičnu penziju i tim povodom je obavještena da pravo na porodičnu penziju
umrlog osiguranika može ostvariti samo bračni ali ne i vanbračni drug. Uz to podnositelja
pritužbe već duži niz godina nije zaposlena i nije korisnica penzije, niti materijalnog
obezbjeđenja.
1 ("Službeni list Crne Gore", br. 042/11, 032/14 i 21/17 ).
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
2
II ISPITNI POSTUPAK
3. Postupajući po ovoj pritužbi u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti
Zaštnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je u skladu sa odredbom člana 35 Zakona o
zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore zatražio i dobio izjašnjenje na navode pritužbe
od Fonda PIO Crne Gre- PJ Podgorica.
4. U izjašnjenju dobijenom od Fonda PIO Crne Gre navodi se da se dana 25.02.2019. godine
podnositeljka pritužbe pismeno obratila organu na koji se odnosi pritužba i tražila da joj se
kao nevjenčanoj supruzi gore pomenutog poč. lica pomogne u regulisanju prava na
porodičnu penziju i da je Aktom br. 05- 142 od 01.03.2019. godine upoznata sa odredbama
čl. 43 Zakona o PIO kojim je određeno da pravo na porodičnu penziju umrlog osiguranika
odnosno korisnika prava može ostvariti kao član porodice i bračni, ali ne i vanbračni drug.
5. Istim aktom podnositeljka pritužbe obavještena je da je jedan od osnovnih dokaza kod
utvrđivanja uslova za priznavanje prava na porodičnu penziju izvod iz matične knjige
vjenčanih koji ima snagu javne isprave na osnovu koje se priznaje pravo na porodičnu
penziju i da u vezi navoda iz obraćanja da je sa gore pomenutim poč. vanbračnim drugom
živjela u vanbračnoj zajednici ne ispunjava zakonske uslove zbog kojih ne može ostvariti
pravo na porodičnu penziju.
6. Iz organa na koji se odnosi pritužba dodaju da podnositeljka pritužbe nije podnosila
zahtjev za priznavanje prava, i da nije donešen upravni akt kojim je odbijen zahtjev za
priznavanje prava na porodičnu penziju.
III ČINJENIČNO STANJE
7. Po sprovedenom ispitnom postupku koji se odnosio na Fond PIO Crne Gore utvrđeno je
sljedeće činjenično stanje:
Iz Uvjerenja organa na koji se pritužba odnosi br. 0303-3487 od 01.01.2013. godine
proizilazi da podnositeljka pritužbe nije korisnik penzije organa na koji se odnosi
pritužba.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
3
Iz Izvoda iz Matičnog registra umrlih br. 09 UP I 204/18/104669 od 17. 10.2018.
godine utvrđuje se da je poč. suprug podnositeljke pritužbe preminuo 11.10.2018.
godine u Podgorici.
Iz podataka o osiguraniku na dan 20.02.2019. godine utvrđuje se da je poč. suprug
podnositeljke pritužbe bio u radnom odnosu u JP „ Vodovod i kanalizacija“.
Dana 25.02.2019. godine podnositeljka pritužbe se pismeno obratila organu na koji
se odnosi pritužba sa zahtjevom da joj se pomogne u regulisanju prava na porodičnu
penziju.
Aktom organa na koji se pritužba odnosi br. 05- 142 od 01.03.2019. godine
podnositeljka pritužbe je obavještena da ne može ostvariti pravo na porodičnu
penziju.
IV RELEVANTNO PRAVO
8. Ustavom Crne Gore (2007) u članu 8 propisuje: ’’Zabranjena je svaka neposredna ili
posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu.’’
Član 9 Ustava propisuje: „Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena
pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad
domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od
unutrašnjeg zakonodavstva.”
Član 17 Ustava garantuje: ‘’Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih
međunarodnih sporazuma. Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost
ili lično svojstvo.’’
9. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima UN (1948) u članovima 1. i 2. svim ljudima
jemči slobodu i jednakost u dostojanstvu i pravima, bez obzira na"bilo kakvu razliku kao što
je rasa, boja kože, pol, jezik, vjera, političko ili neko drugo opredjeljenje, nacionalno ili
društveno porijeklo, vlasništvo, rođenje ili neki drugi status".
10. Evropska Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950) u članu 14
propisuje „Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje se bez
diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik,
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
4
vjeroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza snekom
nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.“
Protokol 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u čl.1.
propisuje: Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko
ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim
zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Prethodne odredbe, međutim, ni na koji
način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi
regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu
poreza ili drugih dažbina ili kazni.
11. Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima( 1976) u članu 2
propisuje: „Države članice ovog pakta obavezuju se da garantuju da će sva prava koja su u
njemu formulisana biti ostvarivana bez ikakve diskriminacije zasnovane na rasi, boji, polu,
jeziku, političkom ili kakvom drugom mišljenju, nacionalnom ili socijalnom porijeklu,
imovinskom stanju, rođenju ili kakvoj drugoj okolnosti.“
Član 11 Istog Pakta propisuje: „ Države članice ovog pakta priznaju pravo svakom licu na
životni standard dovoljan za njega samog i njegovu porodicu, ubrajajući tu i dovoljnu hranu,
odjeću i smještaj, kao i stalno poboljšanje njegovih uslova života. Države članice će
preduzeti odgovarajuće mjere radi osiguranja ostvarenja ovog prava i u tom cilju one
priznaju bitni značaj slobodno izabrane međunarodne saradnje.“
12. Zakon o penzijskom I invalidskom osiguranju("Službeni list Republike Crne Gore", br.
054/03, 039/04, 061/04, 079/04, 081/04, 029/05, 014/07, 047/07, Službeni list Crne
Gore", br. 012/07, 013/07, 079/08, 014/10, 078/10, 034/11, 039/11, 038/13, 061/13,
006/14, 060/14, 060/14, 010/15, 044/15, 042/16, 055/16) u članu 42 propisuje: Pravo na
porodičnu penziju mogu ostvariti članovi porodice: 1) umrlog osiguranika koji je navršio
najmanje pet godina staža osiguranja ili najmanje deset godina penzijskog staža ili ispunio
uslove za starosnu ili invlidsku penziju;
Isti Zakon u članu 43 propisuje: “Članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika
prava iz člana 42 ovog zakona smatraju se:1) bračni drug; 2) djeca (rođena u braku ili van
braka ili usvojena i pastorčad koje je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao).
Pravo na porodičnu penziju može ostvariti i razvedeni bračni drug, pod uslovima iz čl. 44 i 45
ovog zakona, ako mu je pravnosnažnom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
5
13. Zakon o zabrani diskriminacije („Sl.list CG“ br. 46/10, 18/14 i 42/17) u članu 2.
propisuje: „Zabranjen je svaki oblik diskriminacije, po bilo kom osnovu.
Diskriminacija je svako pravno ili faktičko pravljenje razlike ili nejednako postupanje,
odnosno propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga
lica, kao i isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga
lica, koje se zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom
porijeklu, vezi sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom,
jeziku, vjeri ili uvjerenju, političkom ili drugom mišljenju, polu, promjeni pola, rodnom
identitetu, seksualnoj orijentaciji i/ili interseksualnim karakteristikama, zdravstvenom
stanju, invaliditetu, starosnoj dobi, imovnom stanju, bračnom ili porodičnom stanju,
pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili drugoj organizaciji,
kao i drugim ličnim svojstvima.
Posredna diskriminacija postoji ako prividno neutralna odredba zakona, drugog propisa ili
drugog akta, kriterijum ili praksa dovodi ili bi mogla dovesti lice ili grupu lica u nejednak
položaj u odnosu na druga lica ili grupu lica, po nekom od osnova iz stava 2 ovog člana, osim
ako je ta odredba, kriterijum ili praksa objektivno i razumno opravdana zakonitim ciljem, uz
upotrebu sredstava koja su primjerena i neophodna za postizanje cilja, odnosno u
prihvatljivo srazmjernom odnosu sa ciljem koji se želi postići.”
14. Porodični zakon ( Službeni list Republike Crne Gore", br. 001/07, Službeni list Crne
Gore", br. 053/16) u članu 12 propisuje: “Zajednica života muškarca i žene koja traje
najmanje tri godine (u daljem tekstu: vanbračna zajednica), izjednačena je sa bračnom
zajednicom u pogledu prava na međusobno izdržavanje i drugih imovinsko-pravnih odnosa.”
15. Zakon o nasljeđivanju ("Službeni list Crne Gore", br. 074/08 , 075/17) u članu 9
propisuje: “Na osnovu zakona ostavioca nasljeđuje i njegov vanbračni supružnik koji je u
pravu nasljeđivanja izjednačen s bračnim.”
16. Zakon o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore (Sl.list CG br. 42/11 i 32/14) u
članu 27. propisuju: „Zaštitnik je institucionalni mehanizam za zaštitu od diskriminacije.“
Isti Zakon u članu 41.st.1. propisuje: „Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i
sloboda Zaštitnik/ca daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do
povrede ljudskih prava i sloboda.”
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
6
V OCJENA ZAŠTITNIKA
17. Prilikom odlučivanja i zauzimanja stava u ovom predmetu Zaštitnik je imao u vidu
navode iz pritužbe, izjašnjenje organa na koji se pritužba odnosi, dokumentaciju dostavljenu
od obje strane, kao i navedene antidiskriminacione i druge propise domaćeg i
međunarodnog prava.
18. Na samom početku Zaštitnik se osvrće na navode organa na koji se pritužba odnosi da je
pritužba ovoj instituciji na njihov rad neosnovana, jer podnositeljka pritužbe nije podnosila
zahtjev za priznavanje prava na porodičnu penziju pa samim tim nije ni donešen upravni akt
kojim je njen zahtjev odbijen. Zaštitnik smatra da su ove tvrdnje neutemeljene, iz razloga
što je iz odgovora organa na koji se pritužba odnosi proizilazi da podnositeljki pritužbe na
njeno pismeno obraćanje jasno dato do znanja da bi njen zahtjev bio odbijen kao neosnovan
pa samim tim podnošenje zahtjeva je lišeno bilo kakve svrhe.
19. Posmatrajući pritužbu u kontekstu povrede člana 14 Konvencije, Zaštitnik prevashodno
napominje da se u postupcima za zaštitu od diskriminacije ne primjenjuje uobičajno pravilo
o teretu dokazivanja prema kojem stranka koja tvrdi da joj je neko pravo povrijeđeno - snosi
teret dokazivanja činjenice koja je bitna za njegov nastanak ili ostvarivanje. Ako bi se
navedeno pravilo primijenilo u postupcima za zaštitu od diskriminacije, procesni položaj
diskriminisanog lica bi bio znatno otežan.
20. Zbog toga je zakonodavac u Zakonu o zabrani diskriminacije u cilju olakšavanja
procesnog položaja diskriminisanog lica predvidio da teret dokazivanja prelazi na tuženog
ukoliko stranka koja se poziva na diskriminaciju učini vjerovatnim tj. pruži prima facie
dokaze da je došlo do diskriminacije. Ovakva odredba Zakona o zabrani diskriminacije je u
skladu sa odredbama o prebacivanju tereta dokazivanja koja izričito proizilazi iz
međunarodnih standarda. Ukoliko protivna strana nije u stanju da postupanje opravda ili
objasni neutralnim terminima (tj. da navede objektivne razloge koji nisu vezani za
diskriminaciju) ona će biti odgovorna za kršenje relevantnih odredbi2.
21. Diskriminatorni osnov u ovoj pravnoj stvari je porodični status koji je između ostalih
osnova pobrojan u članu 2 Zakona o zabrani diskriminacije, dok je oblast u kojoj je učinjena
diskriminacija - oblasti penzijsko invalidskog osiguranja.
2 Priručnik o europskom antidiskriminacijskom pravu, str. 118
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
7
22. U postupanju po pritužbi koja je ispunjavala procesne pretpostavke, u toku postupka je
učinjeno nespornim da podnositeljka pritužbe nije korisnica prava na penziju niti je korisnica
materijalnog obezbjeđenja, da je poč. vanbračni suprug bio u radnom odnosu u JP „
Vodovod i kanalizacija“ i da je sa poč. vanbračnim suprugom imala zajedničko dijete. Uz to,
nesporna činjenica koja je proizašla iz izjašnjenja Fonda PIO je da bračni drugovi umrlih
osiguranika odnosno korisnika prava koji podnesu zahtjev za priznavanje prava na
porodičnu penziju to pravo I ostvaruju u skladu sa članom 43 Zakona o penzijskom i
invalidskom osiguranju te je u odnosu na to pravo ispitivao postojanje diskrinacije.
23. Institucija Zaštitnika u postupku utvrđivanja diskriminacije primjenjuje test
diskriminacije po ugledu na Evropski sud za ljudska prava, a na osnovu metodologije koja je
precizno navedena u brojnim predmetima, između ostalog u predmetima Vallianatos i
ostali protiv Grčke3, Hämäläinen protiv Finske4 i Konstantin Markin protiv Rusije5.
24. Kada se govori o posrednoj diskriminaciji, neophodno je uzeti u obzir sledeće elemente:
1. neutralno pravilo/ kriterijum/praksa/zahtjev; 2. koje stavlja u nepovoljniji položaj lice ili
grupu lica; 3. na osnovu nekog ličnog svojstva; 4. u odnosu na druga lica koja se nalaze u
istoj ili sličnoj situaciji. Uz to, za razliku od neposredne diskriminacije koja se ne može
opravdati, kod posredne diskriminacije razlikovanje može biti opravdano ako postoji
zakoniti cilj, a sredstva upotrijebljena za postizanje tog cilja su primjerena i nužna.
25. U primjeni testa posredne diskriminacije prvi kriterijum je postojanje neutralnog pravila,
što je u postupanju po ovoj pritužbi kriterijum koji proizilazi iz člana 43. Zakona o
penzijskom i invalidskom osiguranju koji propisuje da se članovima porodice umrlog
osiguranika, odnosno korisnika prava iz člana 42 tog zakona smatraju: 1) bračni drug; 2)
djeca (rođena u braku ili van braka ili usvojena i pastorčad koje je osiguranik, odnosno
korisnik prava izdržavao) propisujući uz to da pravo na porodičnu penziju može ostvariti i
razvedeni bračni drug ako mu je pravnosnažnom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje.
26. Zaštitnik naglašava da radi analize da li je u ovoj pravnoj stvari bilo nepovoljnijeg
postupanja prema podnositeljki pritužbe u odnosu na druga lica koja se nalaze u istoj ili
sličnoj situaciji a koja nemaju isto lično svojstvo kao i podnositeljka pritužbe, što inače
Zaštitnik u postupcima za dokazivanje diskriminacije čini i kao posebno pitanje postavlja
postojanje komparatora kao konstitutivnog elementa diskriminacije - nije bilo potrebno
tražiti od podnositeljke pritužbe da obezbijedi uporednu grupu, jer u ovom slučaju
komparatore predstavljaju sva ona lica koja shodno spornoj odredbi kao bračni drugovi
3 ESLJP, presuda od 07.11.2013. godine 4 ESLJP, presuda od 16.07.2014. godine 5 ESLJP, presuda od 22.03.2012. godine
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
8
umrlog osiguranika odnosno korisnika prava nesporno ostvaruju pravo na porodičnu
penziju, a što je proizašlo iz izjašnjenja organa na koji se odnosi pritužba.
27. Pa tako član 43 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ako se isključivo jezički
tumači stavlja u nepovoljniji položaj vanbračne drugove umrlih osiguranika odnosno
korisnika prava u odnosu na bračne u pogledu ostvarivanja prava na porodičnu penziju.
28. Evropski sud za ljudska prava ističe da diskriminacija znači različito postupanje prema
osobama u relevantno sličnim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja.
Međutim, države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene u ocjenjivanju opravdavaju
li i do koje mjere opravdavaju razlike u inače sličnim situacijama drugačije postupanje, a ako
opravdavaju, do koje mjere opravdavaju6. U primjeni testa diskriminacije, pitanje koje ostaje
za utvrditi je da li je postupanje u skladu sa zakonom – na koje iz prethodno navedenog
slijedi potvrdan odgovor, i da li je razlika u postupanju imala "objektivno i razumno
opravdanje", tj. je li težila ostvariti "legitimni cilj" i je li postojao "razumni odnos
razmjernosti" između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se nastojao ostvariti.7
29. Zaštitnik naglašava da više zakona u Crnoj Gori izjednačavaju bračnu i vanbračnu
zajednicu u pogledu ostvarivanja određenih prava. Takvi su primjera radi važeći Porodični
Zakon i Zakon o nasljeđivanju čije su odredbe koje se odnose na navedeno pravno pitanje
citirane u djelu pod rednim brojem IV ove preporuke koja se odnosi na relevantno pravo.
29. Te u tom smislu, postojanje normi koje na različit način regulišu isto pravno pitanje, a pri
tom se nalaze u aktima jednake pravne snage u pravnom sistemu Crne Gore predstavlja
veliku opasnost po pravnu sigurnost građana koji u ovakvim slučajevima ne mogu sa
sigurnošću znati kako će se prema njima postupati u određenim situacijama. Evropski Sud za
ljudska prava takođe stoji na stanovištu da je princip pravne sigurnosti jedan od osnovnih
elemenata vladavine prava kao što je to prikazano u mnogim predmetima između ostalih i u
predmetu Brumarescu protiv Rumunije8.
30. Zaštitnik smatra da u ovoj pravnoj stvari treba uzeti u obzir i činjenicu da poč. suprug
podnositeljke pritužbe bio osiguranik Fonda PIO, da je njegova plata bila njihov jedini izvor
prihoda, kao i da podnositeljka pritužbe nije korisnica prava na penziju, iz čega se lako može
zaključiti da bi ukoliko podnositeljka pritužbe ne ostvari pravo na porodičnu penziju samim
tim bilo ugroženo i njeno pravo na određeni nivo životnog standarda koji je svakom licu
6 ESLJP, D. H. i ostali protiv Češke Republike, presuda od 13.11.2007. godine par. 175. 7 ESLJP- Oršuš i drugi protiv Hrvatske presuda od 16.03.2010. godine par. 156. 8 ESLJP, presuda od 28.10.199. godine, par. 61.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
9
garantovan Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, a koji je
ratifikovala i Crna Gora.
31. U tom smislu Evropski sud za ljudska prava u odnosu na pojam „porodičnog života“ iz čl.
8. Konvencije, ističe kako porodični život ne obuhvata isključivo heteroseksualne bračne
parove. Radi se o ekstenzivnom tumačenju skladno kojem porodični život obuhvata različite
oblike (bračnog/vanbračnog) stabilnog zajedništva između partnera bez obzira na njihovu
seksualnu orijentaciju9. Uz to, Sud stoji na stanovištu da „porodični život“ nije ograničen
samo na društvene, moralne ili kulturne odnose, već obuhvata i interese materijalne vrste,
kao što su obaveze u pogledu izdržavanja, naslednih prava i ograničenja, i pitanja
raspolaganja između bliskih srodnika10.
32. Uz napomenu da ova institucija nema ovlašćenje da daje obavezujuće tumačenje
pravnih normi, Zaštitnik ističe da bi po njegovom mišljenju član 43 stav 1 Zakona o
penzijskom I invalidskom osiguranju I onako kako je sada formulisan mogao dobiti drugačije
značenje od onoga koje je organ na koji se odnosi pritužba predočio podnositeljki pritužbe u
odgovoru na njeno pismeno obraćanje ukoliko bi se pri tumačenju navedene norme osim
jezičkog primjenili i drugi metodi tumačenja prava, a prije svega logičko i sistemsko
tumačenje.
33. U osnovi logičkog tumačenja nalazi se ideja da zakonodavac nije imao namjeru da stvori
protivuriječne i logički kontradiktorne odredbe kako u okviru jedne pravne norme, tako I u
okviru pravnog sistema kao cijeline. U dosadašnjem izlaganju Zaštitnik je pokazao da član 43
Zakona o penzijskom I invalidskom osiguranju ukoliko se tumači isključivo jezički postaje
kontradiktoran većini odredaba pravnog sistema Crne Gore koje izjednačavaju bračnu I
vanbračnu zajednicu.
34. U osnovi sistemskog tumačenja stoji ideja da se pravna norma ne može tumačiti kao da
postoji nezavisno sama za sebe, već se mora posmatrati kao dio šire cijeline, koja svoje
pravo značenje dobija tek ako se tumači na osnovu mjesta koje zauzima u cijelokupnom
pravnom sistemu i u svojoj povezanosti sa drugim pravnim normama. U tom smislu prilikom
tumačenja već navedene norme Zakona o penzijskom I invalidskom osiguranju po mišljenju
Zaštitnika treba uzeti u obzir da gore navedene norme drugih Zakona u Crnoj Gori
izjednačavaju bračnu I vanbračnu zajednicu.
9 ESLJP, Pajić protiv Hrvatske, od 23. februara 2016. godine, 10 ESLjP, Merger i Cros protiv Francuske; presuda od 22.12.2004. godine; par.46;
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
10
35. Prije upuštanja u ocjenu da li postoji objektivno i razumno opravdanje za različito
tretiranje vanbračnih i bračnih drugova umrlog osiguranika odnosno korisnika prava u
pogledu ostvarivanja prava na porodičnu penziju, Zaštitnik naglašava da ova institucija
nema ovlašćenja da odlučuje da li podnositeljka pritužbe odn. njen poč.suprug ispunjava
uslove za ostvarivanje prava na porodičnu penziju, već tu odluku može donijeti samo organ
na koje se odnosi pritužba. Nasuprot tome, ova institucija postupa u skladu sa načelom
bona fide, i ima ovlašćenje da postupa i preduzima mjere za zaštitu od diskriminacije u
skladu sa Zakonom o zaštitniku/ci i posebnim zakonom kojim je uređena zabrana
diskriminacije, pa je u tom smislu povodom konkretne pravne stvari postupao.
36. Zaštitnik je u toku postupka posebno imao u vidu Nacrt Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, tj. održavanje na snazi posebnog
zakonskog režima, a posebno kod činjenice da je Vlada Crne – Ministarstvo rada i socijalnog
staranja kao predlagač Izmjena i dopuna Zakona o penzijsko invalidskom osiguranju u čijem
nacrtu stoji neizmijenjena sporna zakonska odredba i pored predlaganja da pravo na
porodičnu penziju može da ostvari i vanbračni drug od strane Saveza sindikata Crne gore i
Savez udruženja penzionera Crne Gore11.
37. U obrazloženju predloga za izmjenu zakonskog rješenja navodi se: Imajući u vidu da
vanbračne zajednice de facto postoje, dokazivanje postojanja iste je vrlo teško jer u Crnoj
Gori ne postoji institucija koja vodi evidenciju o ovoj vrsti zajednica, pa bi usvajanje predloga
za ostvarivanje prava na porodičnu penziju vanbračnih drugova moglo dovesti do
zloupotreba sistema. Takođe, odredbe Porodičnog zakona propisuju da je vanbračna
zajednica zajednica života muškarca i žene, koja traje najmanje tri godine, ali ne i način
dokazivanja postojanja vanbračne zajednice.
38. Kod takvog opravdanja, Zaštitnik ističe da niti u Crnoj Gori, niti u jednoj zemlji u
okruženju ne postoji evidencija vanbračnih zajednica. Postojanje evidencije vanbračnih
zajednica uslovilo bi da institut vanbračne zajednice ne postoji kao takav, već bi u tom
slučaju to bila bračna zajednica odn.to bi bila evidencija bračnih zajednica. U skladu sa
važećim Porodičnim zakonom vanbračna zajednica proizvodi dejstvo ako ispunjava uslov u
pogledu trajanja zajednice i ako u vrijeme njenog zasnivanja nijesu postojale smetnje za
sklapanje punovažnog braka - što će reći da je jedina razlika između bračne i vanbračne
zajednice evidencija zajednica i dužina trajanja same zajednice. Sa druge strane, dovođenje
u vezu predloga za izmjenu spornog člana sa mogućnošću zloupotrebe pravnog sistema je
nerazumno opravdanje, jer i postojanje bračne zajednice odn.bilo kojeg instituta koji
11 Dostupno na http://www.mrs.gov.me/informacije/javnerasprave, Izvještaj o javnoj raspravi Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od 30.10.2018.g.; str.28,28, 36 i 37;
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
11
podrazumijeva ostvarivanje novčane nadoknade je podložno zloupotrebi pravnog sistema.
U pogledu pozivanja Fonda PIO na neuređenost postupka za dokazivanje vanbračne
zajednice Porodičnim zakonom, Zaštitnik ističe da ne može podnositeljka pritužbe snositi
prekomjeran teret i trpjeti posljedice neregulisanja jednog postupka, već je na državi da
takav postupak uredi. Uz to, regulisanje postupka dokazivanja koji nijesu posebno regulisani
zakonom – primjenjuju se opšta pravila o dokazivanju.
39. Zaštitnik upućuje na relevantnu praksu12 Evropskog suda za ljudska prava u kojoj je
izrekao da iako pravo na penziju kao takvo nije garantovano Konvencijom, plaćanje
doprinosa u fond socijalnog osiguranja može stvoriti imovinsko pravo zaštićeno članom 1.
Protokola 1, i svoj stav učvrščuje primjerom istog suda Muñoz Díaz protiv Španije u kojem je
aplikantkinja španska državljanka koja pripada romskoj zajednici i koja se udala za
pripadnika romske zajednice, prema obredima svojstvenim toj zajednici. Njen suprug je
plaćao socijalne doprinose više od devetnaest godina, međutim podnijevši zahtjev za
ostvarivanje prava na porodičnu penziju, aplikantkinja je odbijena uz obrazloženje da njen
brak nije bio registrovan u matičnoj knjizi vjenčanih. Sud je smatrao da uvjerenje
podnositeljke pritužbe da se nalazila u braku uz uzimanje kulturnog i istorijskog konteksta,
bilo za očekivati da joj se prizna pravo na porodičnu penziju, pa je odbijanje priznavanja
ovog zahtjeva na porodičnu penziju različit tretman od strane vlasti13. U datom slučaju, Sud
nije prihvatio argument Vlade da je neophodno da aplikantkinja sklopi brak da bi dobila
pravo na penziju pa je u konkretnom slučaju našao da se radi o povredi prava iz čl.14.
Konvencije u vezi sa čl. 1.Protokola 114.
40. Na osnovu sprovedenog ispitnog postupka, pribavljene dokumentacije, izvedenih
dokaza pojedinačno i u međusobnoj vezi, primjene testa diskriminacije Zaštitnik konstatuje
da je došlo do neposredne driminacije podnositeljke pritužbe po osnovu bračnog i
porodičnog statusa , zbog čega donosi:
12 ESLJP, Hadžić protiv Hrvatske, predstavka br. 48788/99, odluka o dopuštenosti od 13. septembra 2001. godine. 13 ESLJP, Muñoz Díaz protiv Španije, par. 63-65, presuda od presuda od 8.12.2009 14 Ibid, par.70-71;
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
12
PREPORUKE:
-MINISTARSTVU RADA I SOCIJALNOG STARANJA CRNE GORE-
1. Da u Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom
osiguranju uvrsti dopunu član 43 tog Zakona i to na taj način što će eksplicitno
predvidjeti da se članom porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava iz
člana 42 tog zakona smatra I vanbračni drug u cilju otklanjanja nedoumica koje su
se do sada pojavljivale prilikom tumačenja tog člana.
-FONDU PIO CRNE GORE-
1. Da u svim budućim slučajevima prilikom odlučivanja po zahtjevima za priznavanje
prava na porodičnu penziju, a pri tumačenju člana 43 Zakona penzijskom I
invalidskom osiguranju ima u vidu osim jezičkog i sva ostala pravila tumačenja prava
odn.zakona, uključujući I praksu Evropskog suda za ljudska prava.
Ovi organi su u obavezi je da u roku od 30 dana od dana prijema ovog mišljenja dostave
izvještaj Zaštitniku o preduzetim radnjama i mjerama na izvršenju preporuka.
ZAMJENIK ZAŠTITNIKA
LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE
mr Siniša Bjeković
Dostavljeno:
- MRSS - Podnositeljki pritužbe - U spise predmeta
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
13