INSTITUTO TECNÓLOGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO
I T A M
INFRAESTRUCTURA TECNOLÓGICA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LA
OFERTA DE SERVICIOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO A NIVEL MUNICIPAL
APLICACIÓN PRÁCTICA
TESINA
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
INGENIERO EN NEGOCIOS
PRESENTA
IVÁN RODRÍGUEZ ORTIZ
ASESOR: MTRO. RAFAEL GAMBOA HIRALES
México, D.F. 2012
2
INFRAESTRUCTURA TECNOLÓGICA Y SISTEMAS DE
INFORMACIÓN PARA LA OFERTA DE SERVICIOS DE GOBIERNO
ELECTRÓNICO A NIVEL MUNICIPAL
Iván Rodríguez Ortiz
Resumen
En este trabajo se propone una solución que habilita a los gobiernos municipales de
México para poder ofrecer servicios de forma electrónica por medio de una
infraestructura tecnológica conjunta que potencia el aprovechamiento de los recursos y la
colaboración e interoperabilidad de los sistemas de información. Se presenta un modelo
tecnológico compuesto de un modelo de infraestructura tecnológica, el diseño de una
plataforma web de gestión de solicitudes y una metodología para el diseño de sistemas de
información alineada a los procesos de negocio de los municipios. La infraestructura
tecnológica se basa en el modelo nubes comunitarias que proveen servicios a un conjunto
de municipios. Para la metodología del diseño de sistemas de información se presenta un
caso de estudio basado en un trámite de solicitud de una constancia. Con la solución
propuesta se busca obtener valor para los ciudadanos y municipios por medio de menores
tiempos de respuesta, simplificación de los procesos de atención de solicitudes, reducción
de la subutilización de recursos de tecnologías de información, eliminación de la
duplicidad de funciones y aprovechamiento las economías de escala por medio de
compras integradas.
Palabras clave: Tecnologías de información, Gobierno electrónico, Sistemas de información a
nivel municipal, Modelo de infraestructura tecnológica, Gobierno electrónico, Computación en
nube (cloud computing)
3
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Antecedentes
1.2 Problemática
1.3 Justificación del trabajo
1.4 Objetivos
1.4.1 Propuesta de valor para los ciudadanos
1.4.2 Propuesta de valor para los municipios
1.5 Estructura del documento
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4
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10
10
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2. Modelado de las organizaciones municipales
2.1 Los gobiernos municipales y su entorno
2.2 Consideraciones sobre la aplicabilidad de los servicios de gobierno
electrónico
2.3 Un marco de referencia para el modelado de procesos de negocio
2.4 El proceso actual de atención a la solicitud de servicios para la ciudadanía
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18
19
3. Visión general del modelo propuesto
3.1 Infraestructura tecnológica
3.2 Plataforma para interacción G2C
3.3 Diseño de los sistemas de información
25
25
26
26
4. Modelo básico de infraestructura tecnológica
4.1 Componentes de la infraestructura tecnológica
4.1.1 Nube comunitaria
4.1.2 Infraestructura local
4.1.3 Interconexión e interoperabilidad de sistemas de información
4.1.4 Centro de atención telefónica
4.1.5 Plataforma web del portal ciudadano
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29
29
32
33
35
35
5. Plataforma tecnológica para la atención de solicitudes de servicio 38
6. Diseño de los sistemas de información de los municipios
6.1 Diseño y orquestación de servicios basado en procesos y reglas de negocio
6.2 Integración de aplicaciones heredadas
6.3 Servicios públicos y privados expuestos
6.4 Caso de estudio: Expedición de constancia de domicilio en la Delegación
Miguel Hidalgo
6.4.1 Identificación de procesos de negocio
6.4.2 Identificación de casos de uso de la aplicación
6.4.3 Identificación de las reglas de negocio
6.4.4 Identificación de entidades del modelo de dominio
6.4.5 Identificación y orquestación de servicios que intervienen
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44
45
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48
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56
7. Conclusiones y trabajo futuro 58
Referencias 60
4
1. Introducción
1.1 Antecedentes
El gobierno electrónico o gobierno digital (e-government) se refiere a “el uso de
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), particularmente el Internet, como una
herramienta para alcanzar mejor gobierno” (OCDE, 2010). La adopción de este tipo de
mecanismos ofrece beneficios tangibles y medibles para las organizaciones gubernamentales y
los ciudadanos entre los que se pueden identificar:
Automatización y mayor eficiencia de procesos de negocio.
Posibilidad de eliminar actividades que no generan valor agregado para los
ciudadanos como son transporte y captura de información. Al mismo tiempo permite a la
organización concentrarse en actividades como atención personalizada que sí generan valor
agregado.
Posibilidad de realizar actividades de los procesos de negocio requeridos de forma
paralela.
Mayor capacidad de atención de solicitudes de servicio y disminución en los
tiempos de respuesta.
Mejoramiento de la colección, procesamiento, compartimiento y propagación de
la información generada a través de las diversas dependencias y áreas funcionales que conforman
las organizaciones gubernamentales.
Posibilidad de ofrecer servicios a través de múltiples canales como son portales
web, centros de atención, centros de llamadas y teléfonos celulares en distintas modalidades
como SMS y aplicaciones móviles.
5
Reusabilidad de la información recolectada y generada.
Mejor toma de decisiones estratégicas ayudada por herramientas y técnicas de
minería y análisis de datos.
Posibilidad de adaptarse a los cambios legislativos con mayor rapidez y
eficiencia.
En la Unión Europea existe el programa “Interoperability Solutions for European Public
Administrarions” (ISA) el cual busca “mejorar la cooperación electrónica entre administraciones
públicas en los estados miembros de la Unión Europea” (ISA, 2010). El ISA recomienda basar la
infraestructura tecnológica en una arquitectura que esté diseñada en torno a componentes de
servicios como es el caso de la Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) con el fin de poder
brindar servicios gubernamentales a los ciudadanos y negocios a través de fronteras y
organizaciones a través de Europa.
En México, la actual administración federal por medio de la Secretaría de la Función
Pública (SFP) coordina la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico
(CIDGE) que en su agenda de gobierno digital propone un marco de trabajo, el cual ha detallado
en un marco de referencia (framework) para la oferta de servicios digitales. En este marco de
trabajo, la arquitectura tecnológica propuesta se basa en el uso de servicios (web). La idea
principal es que la colaboración entre distintas instancias gubernamentales se dé de una forma
estandarizada, transparente y a la vez segura soportada por una infraestructura de tecnologías de
información y comunicaciones. También se busca la alineación de los procesos de negocio con
esta infraestructura y con los objetivos de las organizaciones. Asimismo el CIDGE en su agenda
digital contempla el compartimiento de información y la conjunción de esfuerzos entre el
6
gobierno federal y los estatales y municipales. Las recomendaciones y propuestas de esta
comisión están enfocadas en mayor medida hacia los organismos a nivel federal como es el caso
de las secretarías y organismos descentralizados.
A nivel estatal y municipal existe una asociación civil denominada Comité de Informática
de la Administración Pública Estatal y Municipal que tiene contemplada la creación de Agendas
digitales, sin embargo hasta la fecha no se ha publicado una recomendación que contemple la
infraestructura y procesos de negocio asociados con el gobierno digital a estos niveles de
gobierno. Asimismo, estos marcos de referencia contemplan la alineación de las tecnologías de
información a los procesos de negocio y objetivos de las organizaciones gubernamentales pero
no examinan cómo deben ser diseñados los sistemas de información para que se adecuen a los
procesos y la infraestructura tecnológica.
Por su parte, el gobierno de la Ciudad de México creó la Comisión de Gobierno
Electrónico para dar soporte a los objetivos del Plan General de Desarrollo del Distrito Federal,
en los que se contempla la oferta de “e-Servicios”. En el sitio web de la comisión se definen a los
servicios municipales electrónicos de la siguiente manera: “Los e-Servicios tienen el objetivo de
entregar a los ciudadanos el acceso electrónico a servicios públicos de calidad, brindando mayor
facilidad de uso e interacción, así como de elevar los niveles de satisfacción” (Comisión de
Gobierno Electrónico, 2012). Sin embargo en la información dada a conocer por esta comisión
tampoco se contempla la infraestructura tecnológica que podría dar soporte a la implementación
de la estrategia de gobierno electrónico.
1.2 Problemática
7
A nivel municipal, no existe una propuesta en cuanto a la infraestructura tecnológica y
alineación a los procesos de negocio para lograr el gobierno digital concretado por medio de la
oferta de servicios a los ciudadanos de forma electrónica. Sin embargo a nivel federal e
internacional las mejores prácticas y marcos de referencia para gobierno digital contemplan de
alguna forma arquitecturas que hacen uso de servicios web. Se requiere entonces desarrollar una
propuesta adecuada para los municipios de México.
La implementación de soluciones de gobierno electrónico a nivel municipal puede
hacerse a través de un portal web (accesible desde distintos medios), el cual ofrezca la
posibilidad de proveer diversos servicios a la ciudadanía (del tipo Government-to-Citizen1). Esto
requiere la resolución de distintos problemas:
Se debe aprovechar la infraestructura de tecnología existente, la cual
contempla en muchos casos el uso de aplicaciones de software heredadas.
La oferta de un gran número de servicios municipales requiere el trabajo
conjunto, compartimiento de datos y colaboración entre distintas organizaciones a
diversos niveles de gobierno.
Por lo tanto, tecnológicamente se debe contar con una infraestructura que permita esta
interoperabilidad e intercambio de información entre las distintas instancias gubernamentales en
los tres niveles (federal, estatal y municipal). Esta infraestructura debe tomar en cuenta el
aprovechamiento de infraestructura tecnológica existente y permitir la transición hacia una
arquitectura basada en servicios web en apego a los estándares y lineamientos existentes. El
contemplar una arquitectura tecnológica de este tipo conlleva un aumento en el tamaño de los
1 Government-to-Citizen (G2C) se refiere a la interacción que ocurre entre entidades gubernamentales y los individuos. Más adelante se define a mayor detalle ésta y otras interacciones entre Gobierno, Ciudadanos y Empresas.
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datos generados y en la complejidad de la infraestructura. A cambio de esto se obtiene
reusabilidad, estandarización y un compartimiento de información de forma más fácil y
transparente. Esta arquitectura también debe estar alineada con los procesos de negocio que se
llevan a cabo en la operación de los municipios.
Por otra parte, se requiere hacer una reingeniería del proceso de negocio con el cual se
lleva a cabo la atención de las solicitudes de servicio en coordinación de las distintas áreas y
dependencias involucradas, definiendo claramente los actores, flujo de actividades y
aprovechando la infraestructura tecnológica para brindar servicios de mayor calidad. Esto debe
ser hecho a distintos niveles de detalle involucrando personal de distintos niveles: ejecutivo,
técnico y especializado.
Finalmente debe adecuarse una metodología para el diseño de sistemas de información
que haga uso de los componentes de la infraestructura y esté basado en los procesos de negocio
específicos de cada organización municipal, automatizando las actividades de los procesos en el
mayor grado posible con base en un modelo de decisiones basado en las reglas de negocio
existentes y las nuevas que se implementen.
1.3 Justificación del trabajo
Este trabajo surge de la necesidad de proponer soluciones tecnológicas que promuevan la
innovación haciendo uso de herramientas de tecnologías de la información adecuadas a los
municipios de México, al ser éstos los que mayor cercanía tienen con los ciudadanos en el día a
día. Con esta propuesta se busca sentar las bases para lograr la oferta de servicios de mayor
calidad y que puedan aprovechar los recursos con los que cuentan los municipios. Asimismo esta
solución propuesta busca sustentar la implementación de los objetivos estratégicos en la materia
9
que han sido considerados y promovidos por el gobierno federal dese inicios de este siglo. Este
nivel de gobierno considera entre sus objetivos estratégicos la inclusión de nuevas tecnologías en
los programas gubernamentales que permitan acercar las nuevas tecnologías a la población
mexicana. Esto ha sido sustentado y promovido por medio de la creación de organismos y
programas de gobierno como E-México, el cual busca la integración de contenidos y una
cobertura más amplia de las TIC (CSIC, 2012). Sin embargo, a nivel municipal este impulso se
ha limitado a esfuerzos aislados de algunos gobiernos y se han enfocado principalmente en
definir lo que se busca sin proponer claramente cómo esto puede ser logrado por medio de un
soporte tecnológico. Es evidente que para el ofrecimiento de servicios a los ciudadanos a nivel
municipal se requiere de la colaboración y coordinación de actividades entre actores de distintas
organizaciones gubernamentales. Asimismo los municipios aisladamente no tendrían la
capacidad de implementar la infraestructura tecnológica requerida lograr esto. Por lo tanto se
requiere proponer un modelo básico de infraestructura tecnológica compatible con los marcos de
trabajo existentes que se adecue a las organizaciones municipales con el fin de ofrecer servicios
de mayor calidad y eficiencia en forma de gobierno digital accesibles a través de distintos
canales a la ciudadanía. Este modelo debe considerar la cooperación entre distintos municipios y
el aprovechamiento de recursos existentes para lograr la factibilidad operativa y financiera de un
programa de este tipo.
1.4 Objetivos
10
El primer objetivo de este trabajo es proponer un modelo básico de alto nivel2 de
infraestructura tecnológica que defina los componentes de una infraestructura tecnológica que
permita la transición hacia una arquitectura orientada a servicios en las instituciones municipales.
El segundo objetivo es proponer la adecuación de una metodología de diseño de sistemas de
información, a través de un caso de estudio concreto, que esté basada en componentes
provenientes de los procesos de negocio y un modelo de reglas de negocio de las organizaciones
municipales.
Estos dos objetivos buscan concretamente ofrecer valor tangible en distintos rubros a los
municipios y ciudadanos, los cuales son descritos brevemente en los dos siguientes apartados.
1.4.1 Propuesta de valor para los ciudadanos
Con el modelo propuesto se busca que los ciudadanos de los municipios de México
puedan acceder a una diversidad de servicios municipales de forma remota a través de distintos
canales y con tiempos de respuesta menores. También se busca lograr un acceso a la información
oportuno, transparente y sin requerir intermediarios. Finalmente se busca disminuir la
complejidad de los procesos de solicitud y el número de requerimientos para los servicios
municipales. Esto se traduce en que los ciudadanos puedan saber claramente qué es lo que
requieren para solicitar un servicio sin trasladarse a una oficina municipal y conocer el estado de
sus solicitudes.
1.4.2 Propuesta de valor para los municipios
2 Por alto nivel se entiende que el modelo no profundizará en especializaciones técnicas y de procesos de negocio específicos para su alguna organización municipal. Más adelante se introduce el modelo de arquitectura de Zachman. Este documento se centra en artefactos del nivel 2 de este modelo.
11
En el caso de los municipios, con este modelo se busca primeramente habilitar una
infraestructura que permita el ofrecimiento de servicios de gobierno electrónico. Esto permitiría
ofrecer servicios de mayor calidad ya que se cuentan con estadísticas oportunas y mayor control
de la operación del día a día. Asimismo les permitiría enfocarse en actividades que generen valor
para los ciudadanos al automatizar distintas actividades que actualmente llevan a cabo y
aumentar su capacidad de procesamiento ya que se con esto se logra filtrar las solicitudes no
procedentes y hacer más ágil la comunicación con los ciudadanos y otras instancias de gobierno.
Este modelo también busca fomentar la innovación al requerir menores recursos para la
implementación de nuevos programas y servicios disminuyendo así el riesgo y tiempo requerido
desde su concepción hasta su implementación. Finalmente busca lograr el aprovechamiento de
los recursos por medio de compras de integradas y reutilización de sistemas de información
existentes.
1.5 Estructura del documento
En el segundo capítulo se lleva a cabo un modelado de los gobiernos municipales, el
entorno en el que operan y las actividades que llevan a cabo para proveer servicios a los
ciudadanos.
En el tercer capítulo se da la visión general del modelo propuesto por medio de la
descripción general de los componentes que lo integran.
En el cuarto capítulo se hace una propuesta de infraestructura tecnológica que define los
componentes esenciales, basada en el entendimiento del funcionamiento de los municipios
derivado del modelado y análisis realizado en el segundo capítulo.
12
En el quinto capítulo se detalla la plataforma tecnológica a través de la cual se dará la
interacción con los ciudadanos, definiendo sus principales funcionalidades para los municipios y
ciudadanos.
En el sexto capítulo se propone la adecuación de una metodología para el diseño de
sistemas de información y se desarrolla un caso de estudio de la misma para la implementación
de la oferta de un servicio de gobierno digital en concreto.
Finalmente se detallan las conclusiones y se identifican las líneas de investigación a
futuro.
13
2. Modelado de las organizaciones municipales
2.1 Los gobiernos municipales y su entorno
El municipio es la primera unidad administrativa de gobierno de las tres que existen en
México. Además es la más cercana a los ciudadanos por sus características, funciones y ámbito
de acción. Asimismo requiere interacción con negocios (personas y empresas), ciudadanos y
otros gobiernos para llevar a cabo las actividades necesarias para el cumplimiento de sus
funciones. Su actividad principal con los ciudadanos es la atención de solicitudes de trámites y
servicios. Un trámite generalmente hace referencia a la obtención de un permiso o documento,
cumplimiento de una obligación o goce de un derecho validado por el gobierno3. Ejemplos de
trámite son expedición de constancias, permisos, vistos buenos y avisos. Por su parte un servicio
generalmente se refiere a una solicitud para que el Gobierno realice obras o prestaciones a los
que está obligado como por ejemplo saneamiento de baches, fallas en el alumbrado, fugas de
agua y poda de árboles. En este documento se hace referencia indistinta entre servicio y trámite
porque se entiende servicio como la provisión de algo que responde a una necesidad de los
ciudadanos.
De manera general, en el gobierno digital se pueden describir tres tipos de interacciones
por medios electrónicos que llevan a cabo las organizaciones gubernamentales. Primeramente
Government-to-Business (G2B) hace referencia a las relaciones entre los gobiernos y los
negocios pero no desde una perspectiva comercial, sino concerniente al ofrecimiento de servicios
gubernamentales a éstos. En este tipo de servicios se podrían incluir la obtención de permisos y
3 Sitio oficial de la Delegación Miguel Hidalgo (http://www.miguelhidalgo.gob.mx/tramites/view (visitada el 10 de septiembre de 2011)
14
el pago de impuestos. Segundamente Governmet-to-Government (G2G) por su parte hace
referencia a las interacciones por medios electrónicos que se dan entre distintas organizaciones y
áreas funcionales de distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, un servicio que requeriría de
interacciones G2B y G2C sería el siguiente (fig. 1):
1. Negocio accede al portal electrónico de un municipio y solicita pagar una
contribución por un servicio municipal como puede ser el manejo de residuos.
2. El portal municipal le solicita autenticarse por medio de la firma electrónica, el
cual es un mecanismo propuesto e implementado por la Secretaría de Hacienda.
3. El negocio envía la firma electrónica digital.
4. El municipio a su vez solicita a la Secretaría de Hacienda la verificación y
autenticación de la firma electrónica. Es importante mencionar que otra
posibilidad sería que la Secretaría de Hacienda brindara a otras organizaciones
gubernamentales la posibilidad de ellas mismas hacer la verificación de la firma.
Sin embargo, cada vez que hiciera algún cambio a este mecanismo debería
también actualizar la solución de verificación para cada organización, por lo cual
es más eficiente hacerlo ella misma en términos de extensibilidad de la solución.
5. Secretaría de Hacienda recibe la solicitud y la procesa de acuerdo a sus reglas y
registros de datos internos.
6. Secretaría de Hacienda responde a la solicitud del municipio.
7. Municipio procesa el pago de la contribución.
8. Municipio responde negativa o afirmativamente al negocio a través del portal.
15
Fig. 1. Diagrama de secuencia de servicio G2B y G2G (Fuente: Elaboración
propia)
Finalmente Government-to-Citizen (G2C) hace referencia a las interacciones que se dan a
través de medios electrónicos entre los gobiernos y los ciudadanos. Éstas difieren de las dos
anteriores principalmente porque en este caso no se requiere ofrecer integración de los servicios
ofrecidos con otras infraestructuras tecnológicas como en el caso de gobiernos y negocios. En
cambio, a los ciudadanos se les debe ofrecer mecanismos electrónicos como portal web y alertas
por distintos medios para iniciar solicitudes y rastrear en tiempo real el estado de éstas.
Este trabajo se enfoca primordialmente en la interacción G2C la cual generalmente se
lleva a cabo en gran parte por medio de un portal web por ser un mecanismo accesible y el cual
puede ser implementado con menores recursos con respecto a otros. No obstante, como en el
caso anteriormente elaborado, en muchas ocasiones para ofrecer un servicio G2C se requiere de
interacciones con otras organizaciones gubernamentales o empresariales.
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Un gobierno municipal puede ser caracterizado en términos generales por la estructura
organizacional descrita en la figura 2. En casos específicos algunos departamentos absorben las
áreas funcionales de otros o tienen otros departamentos de acuerdo a sus objetivos estratégicos
como es el caso de los municipios con afluencia turística, en los cuales muchas veces existe la
Dirección de Turismo. Sin embargo esta estructura básica está presente en la gran mayoría de las
organizaciones municipales. En la figura 3 se muestran algunos ejemplos de servicios
municipales y las áreas responsables de su provisión.
Fig. 2. Organigrama (Fuente: Elaboración propia)
Servicios Área responsable
Inscripción en el padrón de proveedores
del gobierno municipal
Departamento de Administración
Obtención de licencia de construcción
para Casa-habitación
Obtención de licencias para local
comercial
Departamento de Obras públicas y Desarrollo
Urbano
Reparación de luminaria pública
Recolección de residuos sólidos
Departamento de Servicios Urbanos
Solicitud de inscripción para recibir
beneficios de algún programa social
Departamento de Desarrollo Social
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Pago de derechos para la expedición de
una constancia
Pago de contribución municipal
Dirección de Finanzas
Fig. 3. Ejemplo de servicios G2C ofrecidos por los gobiernos municipales
Lo anterior ayuda a entender la organización interna de los gobiernos municipales. Sin
embargo también se requiere poner esa organización en contexto con las interacciones que lleva
a cabo con terceros. Para esto se requiere identificar quiénes son los clientes y proveedores de los
gobiernos municipales. Un diagrama de Vista Horizontal ayuda para este fin ya que incluye
interacciones al exterior y al interior de una organización.
Los clientes de los municipios son ciudadanos, negocios (personas y empresas) y otras
instancias gubernamentales. Los gobiernos municipales reciben entonces solicitudes de servicio
de sus clientes. Una vez recibidas las solicitudes, éstos llevan a cabo procesos de revisión y
procesamiento de la información al interior, validado por sus reglas de negocio que a su vez
dependen en gran parte de la legislación vigente. Continuamente, los gobiernos municipales
reciben de proveedores externos asesoría, soporte técnico, infraestructura e información. En
algunas solicitudes, los gobiernos municipales requieren dar o recibir información de otras
instancias de gobierno. Todo esto lo hacen con algún tipo de soporte de herramientas de TIC de
distintos grados de complejidad entre los que se encuentra repositorios de datos de los clientes, y
hojas de cálculo entre otras. Finalmente se entrega una respuesta al servicio que puede satisfacer
o no la necesidad del solicitante (fig. 4).
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Fig. 4. Diagrama de Vista Horizontal de las organizaciones gubernamentales (Fuente:
Elaboración propia)
2.2 Consideraciones sobre la aplicabilidad de los servicios de gobierno electrónico
Si bien la oferta de servicios municipales a través de canales electrónicos permite un
modelo de interacción más directo y eficiente con los ciudadanos es importante señalar que la
posibilidad de ofrecerlos remotamente depende de diversos factores la mayoría de ellos legales y
de seguridad. Sin embargo a toda la oferta de servicios municipales se les puede proveer soporte
electrónico en distintas formas:
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Información sobre el servicio y sus requerimientos: Aplicable a todos los servicios
municipales al ser información de domino público y de interés general.
Presentación de los requerimientos: Aplicable para los servicios municipales que por su
naturaleza requieran la presencia física del interesado (como son los permisos y
licencias). En muchos casos existe la posibilidad de iniciar la solicitud del servicio
validando la información con los registros electrónicos y posteriormente entregar la
documentación original una vez terminado el procesamiento de la solicitud.
Seguimiento al proceso de solicitud: Aplicable a todos los servicios municipales. En el
caso de los servicios que requieren que el ciudadano se presente físicamente, el
seguimiento se puede dar de forma electrónica.
Pago por el servicio: Aplicable a todos los servicios municipales.
Entrega de constancia o certificación: Aplicable sólo para constancias que serán
utilizadas dentro del mismo ámbito municipal en tanto no exista una legislación que
regule claramente la validez oficial de los documentos electrónicos.
2.3 Un marco de referencia para el modelado de procesos de negocio
Debevoise y Geneva (Deveboise et. al., 2010) describen un marco de referencia
(framework) para llevar a cabo la práctica de modelado de procesos. En éste se contempla un
trabajo incremental en el nivel de detalle de los procesos modelados a través de tres fases. En la
primera se lleva a cabo una arquitectura del negocio principal (core-business) que contiene
diagramas de alto nivel. En ellos no figura el flujo de trabajo ni la integración que se lleva a
cabo, sólo los macro procesos. En la segunda fase, los encargados de las líneas de negocio y los
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líderes técnicos identifican los subprocesos y llevan a cabo un modelado más detallado que
incluye algunas reglas del proceso pero sin llegar a especificar las reglas de negocio. En las
siguientes fases se continúa con un nivel de detalle mayor que incluye las reglas de negocio, la
integración y así hasta llegar a la implementación de los servicios en la arquitectura SOA.
El presente proyecto pretende desarrollar una propuesta aplicable a los municipios de
manera general por lo que lleva a cabo un modelado de procesos de negocio conforme a las
especificaciones del la primera fase del marco de referencia anteriormente descrito.
La arquitectura empresarial se puede definir como “el análisis y documentación de una
empresa en sus estados actuales y futuros desde una perspectiva integrada de estrategia, negocio
y tecnología” (Bernard, 2005). Si bien este trabajo no es una aplicación extensiva de la
definición e implementación de los distintos componentes de una arquitectura empresarial, se
describen distintos artefactos y las interacciones entre ellos.
El marco de referencia de Zachman es uno de los más difundidos para especificar los
componentes de una arquitectura empresarial y está basado en columnas que representan los
distintos aspectos que pueden ser modelados y descritos (The Open Group, 2006). En este
trabajo se aplican principalmente artefactos de los niveles 2 y 3 de este modelo que se enfocan
mayormente en una perspectiva institucional y gerencial, dejando a un lado la perspectiva técnica
para niveles más altos.
2.4 El proceso actual de atención a la solicitud de servicios para la ciudadanía
A continuación se describe el proceso de negocio actual llevado a cabo para la recepción
y atención de una solicitud de servicio por parte de los ciudadanos (fig. 5):
21
1. El ciudadano recaba la información requerida para solicitar el servicio que
requiere. Esto lo puede hacer presencialmente, por teléfono o a través de un portal web.
Cuando se hace presencialmente, algunos municipios cuentan con un mecanismo llamado
ventanilla única de atención que lleva a cabo esto.
2. En muchos casos se requiere de constancias o documentos expedidos por
organizaciones estatales o federales. Por ejemplo para registrarse como proveedor del
municipio se requiere una constancia de alta ante Hacienda y una copia del Registro
Federal de Contribuyentes (RFC) entre otros documentos. Entonces se tiene que iniciar
una solicitud de servicio con otras instancias de gobierno en caso de no contar con la
documentación requerida. Muchos de estos documentos sólo se requieren para verificar la
identidad o el estado del ciudadano ante otra instancia gubernamental por lo que podrían
implementarse otros mecanismos (electrónicos) para logar el mismo fin.
3. Una vez que se cuentan con los requisitos se van integrando en un
expediente. Muchas veces se requieren copias certificadas o no para este expediente.
4. El ciudadano acude a la ventanilla de atención única o al departamento
donde se recibe la documentación. Un empleado verifica que no falte ningún
requerimiento en el expediente de documentos así como su validez. Si no existen
problemas de requisitos, se registra una solicitud de servicio y se transporta el expediente
hacia el departamento responsable. En el caso que el expediente de requisitos no esté
completo o en orden se le informa al ciudadano la causa para que rectifique o cumpla con
los requisitos que le faltan. En el caso en el que su solicitud es aceptada se le entrega un
comprobante y se le da un tiempo de respuesta máximo y su expediente.
22
5. El departamento responsable del procesamiento de la solicitud la recibe y
gestiona la atención de la solicitud. En algunos casos requiere de información de otras
instancias de gobierno, caso en el cual inicia una solicitud de servicio con ellas.
6. Una vez realizado el proceso de atención de la solicitud, el departamento
responsable elabora una constancia, documento o expediente con la respuesta de la
solicitud.
7. El ciudadano recoge la respuesta de su solicitud. Ésta puede ser negativa o
se le puede informar que requiere llevar a cabo otras actividades adicionales para
completar la solicitud.
23
Fig. 5 Diagrama del proceso de negocio actual (Fuente: Elaboración propia)
24
Después de un análisis del proceso de negocio actual, se pueden identificar los siguientes
problemas:
1. La recolección de información sobre el servicio a solicitar se realiza a
través de portal web, presencialmente o por teléfono. En el caso que se haga por teléfono
se debe hablar directamente con el departamento responsable, no existe un punto único
para recabar información sobre las solicitudes en el caso que se realice por teléfono. En el
caso presencial muchos municipios todavía no cuentan con el mecanismo de ventanilla
única de atención por lo que tampoco existe un punto único para recabar información.
2. Para un gran número de solicitudes, el ciudadano requiere solicitar
servicios en otras entidades de gobierno para poder iniciar su solicitud. Esto implica
mayor tiempo, y recursos como tiempo para el ciudadano. Lo mismo ocurre para el
municipio cuando requiere un servicio o información de otras instancias de gobierno.
3. El ciudadano debe esperar la respuesta, ir personalmente o llamar por
teléfono para recibir retroalimentación del estado de su solicitud.
4. El ciudadano no tiene conocimiento de los subprocesos y actividades que
se llevan a cabo al interior del municipio para dar atención a su solicitud. Tampoco sabe
quién es el responsable de cada actividad.
5. No existen mecanismos eficientes para la retroalimentación en proceso ni
para responder ante fallas como falta de documentación o rectificaciones que se requieran
de ésta.
6. Se realizan manualmente actividades que no generan valor para el cliente
y pueden ser automatizadas: informes de los requisitos por teléfono o presencialmente,
25
verificación de requerimientos, transporte entre departamentos y hacia otras entidades de
gobierno y preparación de resultados.
7. Los criterios de definición de la prioridad para la atención de solicitudes
no está claramente definidos.
Con base en las posibilidades de mejora y problemas identificados, en el siguiente
capítulo se propone un modelo de infraestructura tecnológica para dar soporte a un
proceso de negocio de mayor eficacia, calidad y que hace un mejor aprovechamiento de
los recursos disponibles.
26
3. Visión general del modelo propuesto
El modelo propuesto en este trabajo consiste en tres componentes principales (fig. 6) que
se describirán con mayor detalle en los siguientes capítulos. De modo general se integra de un
modelo básico de infraestructura tecnológica, el diseño general de una plataforma para la gestión
de solicitudes de servicios y una metodología para el diseño de los sistemas de información que
aprovecha la infraestructura propuesta.
Fig. 6 Componentes del modelo propuesto (Fuente: Elaboración propia)
3.1 Infraestructura tecnológica
El modelo básico de infraestructura tecnológica está basado en dos componentes
principales. El primero es una nube comunitaria que provee distintos servicios a un conjunto de
municipios (este concepto se detalla posteriormente). Concretamente provee hospedaje de
distintas aplicaciones de negocio y repositorios de datos. Se contempla un repositorio de
servicios web básicos que pueden ser reutilizados para las distintas aplicaciones. Asimismo
provee mecanismos de interoperabilidad con otras instancias de gobierno por medio de servicios
27
web que siguen distintos lineamientos y estándares acordados. Dentro de esta nube también se
mantiene un centro de atención de llamadas automatizado que provee información de los
distintos servicios municipales disponibles. El segundo componente es la infraestructura
tecnológica propia de cada organismo municipal, la cual está basada en clientes virtuales que son
mantenidos desde la nube.
3.2 Plataforma para interacción G2C
El segundo componente del modelo propuesto es la plataforma para la recepción y
gestión de solicitudes de servicios municipales. Ésta provee información completa sobre los
distintos servicios disponibles así como los requisitos para solicitarlos. Igualmente permite la
autenticación de la identidad de los ciudadanos de forma segura, la recepción y seguimiento de
solicitudes y el pago de servicios por distintos medios.
3.3 Diseño de los sistemas de información
El tercer componente propuesto es una metodología para el diseño de los sistemas de
información que se alinea a los procesos de negocio de los municipios. Se propone que el diseño
esté basado en un modelado de los procesos y la identificación de las reglas de negocio
aplicables. La implementación debe aprovechar en la medida de lo posible los componentes
existentes por medio de la composición y orquestación de servicios web.
28
4. Modelo básico de infraestructura tecnológica
Actualmente no existen lineamientos o un modelo unificado de infraestructura
tecnológica definido parta los gobiernos municipales. Tampoco existe una visión conjunta
referente al papel que debería jugar la tecnología en la oferta de mayores y mejores servicios
a la ciudadanía por medio de canales electrónicos. Se puede encontrar entonces desde
municipios que no cuentan con un sitio web y sólo hacen uso de herramientas de
productividad como soporte tecnológico hasta los que cuentan con un portal que ofrece
algunos servicios básicos de gobierno electrónico y cuentan con sistemas de información
desarrollados a la medida para su operación del día a día.
Cada organización municipal implementa un modelo distinto de diferentes grados de
complejidad de acuerdo a sus prioridades, recursos disponibles y estrategia. Este capítulo
busca entonces definir los componentes esenciales de una infraestructura tecnológica que se
adecue a las necesidades de los gobiernos municipales que busquen lograr la constante
mejora e innovación en la oferta de servicios a los ciudadanos por medio de distintos canales
electrónicos, los cuales ya son accesibles a una gran parte de la población mexicana.
Estos componentes son (fig. 7): Una nube comunitaria (1), infraestructuras locales
para cada municipio basadas en clientes virtuales (2), una capa de interoperabilidad con otras
instancias de gobierno por medio de servicios web (3), un centro de atención telefónico (4) y
una plataforma web (5).
29
Fig. 7 Diagrama de los componentes de la infraestructura tecnológica (Fuente: Elaboración propia)
30
4.1 Componentes de la infraestructura tecnológica
4.1.1 Nube comunitaria
El principal componente de la infraestructura tecnológica es una nube comunitaria que da
servicio a un conjunto de municipios del mismo estado o zona geográfica próxima. La
computación en nube (cloud computing) es un modelo de computación que ha sido estudiado
desde hace algún tiempo, sin embargo es en esta época que cobra importancia porque la
tecnología actual lo hace factible. Cloud computing se define como “un modelo que posibilita de
forma conveniente el acceso bajo demanda a un pool compartido de recursos de cómputo (como
redes, servidores, almacenamiento, aplicaciones y servicios) a través de una red, los cuales
pueden ser provistos de forma rápida y liberados con un esfuerzo de gestión mínimo o
interacción con el proveedor del servicio” (NIST, 2009). Se puede ver entonces como una
infraestructura física muy robusta en términos de hardware y software que da atención a muchos
usuarios que hacen uso de esos recursos de forma remota. Grosso modo, las infraestructuras de
estas “nubes” constan de tres componentes principales a los que se les conoce como modelos de
servicio: Software, Plataforma e Infraestructura. El primer concepto (Software As A Service)
hace referencia a aplicaciones (web) que son provistas por esta infraestructura y que son
utilizadas por usuarios externos. El segundo concepto (Platform As A Service) hace referencia a
que esta infraestructura provee de sistemas operativos, plataformas y otros recursos para el
desarrollo y ejecución de aplicaciones que pueden ser desarrolladas por los consumidores de
servicios de la nube o externos. El tercer concepto (Infrastructure As A Service) se refiere a la
provisión de recursos de cómputo (como almacenamiento y procesamiento) a los que acceden los
consumidores de servicios de la nube para ejecutar diversas aplicaciones. Las mayores promesas
31
de este modelo de cómputo son la escalabilidad y elasticidad de los recursos al poder solicitar
mayores recursos cuando se requieran sin planeación previa. Entre los beneficios de la adopción
de este modelo se encuentran la promoción de innovaciones al requerir menores recursos para
proyectos nuevos y así disminuir el riesgo, asimismo las organizaciones hacen un uso más
eficiente de los recursos y gastan menos recursos en la administración de la infraestructura
(Kundra, 2011).
En el caso de los municipios de México, la mayoría no cuenta con los recursos necesarios
ni con el personal capacitado para implementar independientemente una arquitectura tecnológica
orientada a servicios. Asimismo todavía no existen organizaciones consolidadas que se dediquen
a la provisión de servicios de cómputo en nube. Este tipo de infraestructuras requieren de
especialistas en tecnologías específicas y procesos de negocio, además las tecnologías
propietarias existentes requieren de grandes recursos financieros. Una nube comunitaria que dé
servicio a un conjunto de municipios es una posibilidad para implementar los cambios
tecnológicos requeridos. Esta infraestructura podría ser provista y mantenida por personal a
cargo de los mismo municipios. Las aportaciones financieras estarían adecuadas a los
presupuestos y tamaño de los municipios y les permitiría conservar estructuras organizacionales
mínimas para el mantenimiento de las infraestructuras de servicios de cómputo locales. Podrían
contemplarse también aportaciones financieras de parte del estado a la que pertenecen los
municipios. En el caso de esta conjunción de esfuerzos también se aprovechan las economías de
escala al realizar compras integradas de recursos tecnológicos. También se promueve la
reutilización de componentes tecnológicos principalmente en desarrollo de sistemas de
información y la colaboración entre municipios.
32
En este caso, la nube pondrá a la disponibilidad de los municipios como distintos
modelos de servicio lo siguiente:
Modelo de servicio Prestaciones
IaaS Servidor de aplicaciones
Servidor de bases de datos
Servidor de correo electrónico
Infraestructura de centro de llamadas
SaaS Herramientas de colaboración
Aplicaciones empresariales
Herramientas de productividad
o Calendario
o Correo electrónico
PaaS Plataforma de desarrollo para aplicaciones
con tecnologías por definir
Figura 8. Prestaciones ofrecidas por la nube en los distintos modelos de servicio
Además de los beneficios anteriormente descritos, también se encuentra una
utilización más eficiente de los recursos. Generalmente cuando los servidores trabajan para
dar servicio sólo para una organización, departamento o aplicación se da una subutilización
de los mismos. En la administración federal de Estados Unidos existen estadísticas que
indican que el porcentaje de utilización respecto a la capacidad real de los servidores es entre
60 y 70 porciento (Kundra, 2011).
33
Existen a su vez diversas consideraciones que se tienen que tomar en cuenta para la
migración de aplicaciones y servicios tecnológicos a la nube pero su importancia requiere de
un trabajo de investigación propio4. Entre estas consideraciones se encuentran buscar
independencia de proveedores de servicios, definir acuerdos de niveles de servicio (Service
level Agreements) y definir estándares o interfaces de comunicación entre nubes. Uno de los
aspectos más relevantes a considerar y especialmente relevante en el contexto mexicano para
el caso de nubes comunitarias es el requerimiento de un gran ancho de banda por medio de
una conexión fiable. La disponibilidad y calidad de los servicios ofrecidos a través de canales
electrónicos dependerá en gran medida a su vez de la disponibilidad de una conexión de
calidad por lo que se deben evaluar minuciosamente los proveedores actuales y acordar
niveles de servicio con disponibilidades por arriba del 99 por ciento en horarios donde la
carga de trabajo sea más intensa.
4.1.2 Infraestructura local
El segundo componente de la infraestructura propuesta es la infraestructura al interior
de los municipios. Generalmente los sistemas de información a los que se le da un uso
intensivo son las herramientas de productividad (hojas de cálculo, presentaciones y editores
de texto) y comunicación (correo electrónico). Los sistemas de información empresariales y
de gestión los que dan soporte a las distintas áreas funcionales son los que requieren grandes
capacidades de almacenamiento y procesamiento. Sin embargo bajo el esquema de nube
comunitaria propuesto anteriormente, éstos sólo requieren de un navegador web para hacer
4 Vivek Kundra proporciona en su publicación un marco de referencia con consideraciones para las organizaciones del gobierno federal de Estados Unidos que desee migrar servicios de tecnologías de información a la nube, muchas de éstas son válidas para cualquier organización.
34
uso de ellos. Por lo tanto se propone que la infraestructura tecnológica local de los
municipios esté compuesta de una infraestructura virtual que proveerá el sistema operativo y
otras aplicaciones como las de correo electrónico y productividad mencionadas
anteriormente. Virtualización se refiere a la “separación de un recurso o petición para un
servicio de la entrega física subyacente de ese servicio” (VMware, 2006). Este esquema de
virtualización facilitaría la administración de la infraestructura local y permite reducir costos
en compra de equipo ya que las terminales que hacen uso de la infraestructura virtual
requieren menores recursos de almacenamiento y memoria para operar. Asimismo permite
llevar a cabo actualizaciones, respaldos y recuperaciones ante desastres desde un punto
central. Otro aspecto a considerar es que al hacer uso de almacenamiento virtual, esto
facilitaría la extracción de datos en caso que se requiera implementar un almacén o centro de
datos. Finalmente la virtualización ofrece la posibilidad de asignar recursos a los usuarios de
forma en dependencia de los patrones de uso. Esta infraestructura local debe estar conectada
a la nube comunitaria a través de mecanismos seguros a nivel físico y lógico como son
contrafuegos. Existen diversos proveedores de software que permiten la configuración de
infraestructuras virtuales. El proveedor de soluciones de este tipo más popular es VMware
pero también existen soluciones no propietarias que se podrían adecuar a distintos municipios
en dependencia del número de usuarios y recursos disponibles.
4.1.3 Interconexión e interoperabilidad de sistemas de información
El tercer componente contempla la integración entre los sistemas de información
municipales y los de otras instancias de gobierno u otros municipios por medio de servicios
web. Como se mencionó al inicio de este documento, los servicios web son actualmente la
35
base para la definición de estándares de interoperabilidad entre sistemas de información. Un
ejemplo de uso es el caso en el que un municipio desee autenticar la identidad de un
ciudadano con el fin de permitir su registro como usuario o simplemente para verificar que
efectivamente es el ciudadano el que realiza la petición. Esto podría utilizar entre otros
mecanismos, la verificación de su Clave Única de Registro Poblacional provista por la
Secretaría de Gobernación. Si esta dependencia expone en su repositorio de servicios la
verificación de una cadena de caracteres que contenga la clave de registro, puede devolver si
ésta es válida además de alguna información referente a la persona a la que ésta está
asignada. El intercambio de datos se lleva a cabo por medio de archivos en el lenguaje de
marcado XML (Extensible Markup Language) y requiere previamente acordar un protocolo
de autenticación con el fin de verificar el solicitante del servicio. El CIDGE propone el uso
de redes privadas virtuales y conexiones HTTP aseguradas por medio de certificados
(HTTPS). La Secretaría de la Función Pública es el organismo encargado de identificar y
autenticar otros organismos gubernamentales para el caso en el que se requiera solicitar
servicios de dependencias federales. Asimismo propone la implementación del protocolo
Kerberos para la autenticación entre nodos de las redes. La nube municipal requiere entonces
poder comunicarse con los directorios de servicios expuestos de otras dependencias y
asimismo debe tener un directorio actualizado de los servicios que son accesibles a otras
dependencias. Para el llamado de uso de servicios externos se utilizará el protocolo HTTPS
anteriormente mencionado pero para los servicios dentro de la nube puede utilizarse otro
protocolo. Adicionalmente como medida de seguridad, no está contemplado que el portal
dedicado a los ciudadanos esté enlazado y expuesto directamente a Internet sino que se
acceda a él a través de mecanismos seguros.
36
4.1.4 Centro de atención telefónica
El centro de atención telefónica soportado por la nube opera de forma automatizada.
Por medio de este centro de atención también se lleva a cabo el ofrecimiento de servicios a
través de SMS. Recibe llamadas o mensajes de texto de ciudadanos y proporciona las
siguientes funcionalidades:
Información sobre servicios disponibles y sus requerimientos. En caso que la
información no sea suficiente, clara o se requiera atención personalizada, el
centro de llamadas debe ser capaz de re direccionar la llamada hacia el
encargado de la provisión del servicio.
Seguimiento de una solicitud iniciada. Debe ser capaz de informar sobre el
estado actual y la fecha aproximada de entrega.
Este centro telefónico también recibe peticiones para contactar a ciudadanos por
mensajes de texto o vía telefónica, las cuales realizan empleados del municipio a través de
los sistemas de información empresariales o también se realizan automáticamente como parte
de la orquestación de servicios definida para algún proceso de negocio específico.
4.1.5 Plataforma web del portal ciudadano
El último componente de la infraestructura tecnológica es el portal ciudadano que se
describirá detalladamente en el capítulo siguiente. Éste consiste en distintas aplicaciones web
integradas a través de un portal en el cual se reciben las peticiones de los ciudadanos que
acceden a él a través de un navegador web y solicita por medio de servicios web diversas
operaciones. El diseño de este portal puede ser realizado de forma que esté basado en
37
especificaciones conjuntamente definidas entre los municipios de forma que sus
componentes sean reutilizables por todos los municipios que comparten la nube.
Generalmente una solicitud de servicio por parte de un ciudadano autentificado será el evento
de inicio para la realización de un proceso automatizado (fig. 9). Sin embargo en algunos
casos se requerirá autorización por parte de un supervisor o encargado por la naturaleza del
servicio o porque requiere de analizar con mayor detalle los requerimientos o la
documentación. En estos casos, el portal de empleados contará con una aplicación que dé
soporte a esta funcionalidad.
Para la autenticación en el portal se pueden utilizar además de un usuario, contraseña
y clave poblacional, un token de seguridad. Este mecanismo es utilizado frecuentemente para
sistemas de información bancarios y consiste en incluir en la petición de autenticación una
cadena de caracteres para confirmar que la petición es de la persona que dice ser. Este token
puede ser generado por un dispositivo digital en dependencia de la hora en que fue generado
o puede ser una simple hoja con las distintas combinaciones de dígitos alfanuméricos a usar
cada vez que el usuario se requiera autenticar. Como se tiene contemplado contar con
información de contacto SMS de los ciudadanos, se puede contar con mayor seguridad
enviando el token por esta vía a solicitud del usuario cada vez que se quiera autenticar (fig.
10).
38
Fig. 9 Diagrama del proceso de recepción y atención de solicitudes a través del portal ciudadano (Fuente: Elaboración propia)
Fig. 10 Diagrama del proceso de autenticación por medio de la solicitud de un token de acceso (Fuente: Elaboración propia)
39
5. Plataforma tecnológica para la atención de solicitudes de servicio
El proceso actual de atención de solicitudes puede ser automatizado en gran parte por
medio de la implementación de mecanismos y herramientas de gobierno electrónico. Como
punto de acceso central a los servicios ofrecidos vía electrónica se propone la
implementación de un portal web. Éste debe ser accesible a través de navegadores web y
contar con mecanismos que permitan al ciudadano autenticarse y verificar su identidad. A
través de este portal se podrán conocer los servicios disponibles y sus requisitos. Podrán
iniciarse solicitudes de servicio y se permitirá el envío de documentos digitalizados para los
casos en que sea posible como planos de construcción, fotografías y comprobantes de
domicilio. De la misma manera se presentarán diversas opciones para realizar los pagos por
los diversos servicios ofrecidos. En el caso de algunos servicios, bastará con la autenticación,
solicitud y pago del servicio para que el municipio procese la solicitud. Entonces el
ciudadano podrá dar seguimiento a su solicitud a través del portal y conocer su estado actual,
el cual incluye el tiempo de respuesta, el área funcional que actualmente la está procesando y
el responsable al que puede contactar, todo esto en tiempo real.
En algunos casos, por la naturaleza de la documentación requerida, aspectos legales o
por ser un trámite con requerimientos especiales se requerirá que el ciudadano acuda
presencialmente para entregar documentos.
Cuando se haya completado el procesamiento de la solicitud existe la posibilidad que
se emita una constancia digital certificada por medio de mecanismos de seguridad estrictos
similares a los de la firma electrónica avanzada. En otros casos también se requerirá que el
ciudadano acuda personalmente a recoger las constancias o documentos.
40
La plataforma también permitirá realizar alertas relevantes al conocer la identidad del
ciudadano como su domicilio y edad. Por ejemplo podría avisarle cuando vayan a iniciarse
obras de mantenimiento en una zona específica que resulte en afectaciones directas en la
provisión de servicios o tráfico vehicular.
A continuación se presentan los casos de uso para este sistema de información
(figs.11 y 12). Más adelante en el documento se describirá la forma en que se deben concebir
e implementar los sistemas de información para adecuarse a la infraestructura tecnológica.
Fig. 11 Casos de uso para los ciudadanos (Fuente: Elaboración propia)
41
Fig. 12 Casos de uso para los municipios (Fuente: Elaboración propia)
Con base en las áreas de mejora, problemas identificados y las funcionalidades de la
plataforma web propuesta se requiere diseñar una arquitectura de infraestructura tecnológica
que permita lograr una mayor eficiencia y calidad en los procesos actuales. Para poder poner
en marcha la plataforma tecnológica descrita se requiere entonces una infraestructura que dé
soporte a los siguientes requerimientos:
1. En el proceso actual, la colección de requisitos del trámite o retroalimentación
sobre el estado de la solicitud se puede realizar vía telefónica. Sin embargo cuando se hace a
través de este medio no se cuenta con un punto central de información como se mencionó
anteriormente. Esto quiere decir que el ciudadano debe saber cuál es el área responsable de
atender esta solicitud y obtener el número de teléfono de ésta. En el caso que requiera más de
una solicitud entonces esta actividad se lleva a cabo para cada solicitud. Por lo tanto se
propone implementar un centro de atención telefónica (call center) para recibir solicitudes vía
telefónica a través de un punto central. Este tipo de soluciones resultan muy costosas debido
a la tecnología y el personal que se requiere para dar atención a las llamadas. Sin embargo los
42
municipios son organizaciones relativamente pequeñas con presupuesto limitado. Por lo tanto
se propone la implementación de un centro de atención automatizado que puede ser integrado
con otros componentes de la infraestructura tecnológica. Éste no podrá atender de forma
personalizada las solicitudes de información pero proporcionará mecanismos para responder
a las solicitudes más comunes y redireccionar la comunicación con el área funcional
responsable en caso de requerir mayor información más específica.
2. Se requiere informar oportunamente por distintos medios a los usuarios cuando
ocurrió un fallo con su solicitud o en general un cambio en el estado actual. El medio más
utilizado en gobierno electrónico como ya se mencionó son los portales web. Adicionalmente
existe cada vez un mayor uso de dispositivos móviles como los llamados “smartphones”
(teléfonos inteligentes) y tabletas electrónicas para realizar diversas actividades. Sin embargo
un estudio de la empresa de consultoría Deloitte revela que incluso entre los usuarios de los
smartphones, los mensajes de texto o Short Message Service (SMS) son ampliamente
utilizados debido a que son “más inmediatos y personales” (Neate, 2011). Aunado a esto, en
México los equipos de telefonía móvil que permiten el acceso a datos desde Internet no son
accesibles a la gran mayoría de la población debido a su costo y algunas veces por el pago
periódico requerido, mientras que los mensajes de texto están ampliamente difundidos entre
la población. Por lo tanto se propone que las alertas que se realicen sean por medio de correo
electrónico y SMS. Las alertas serán utilizadas primordialmente para todos los cambios de
estado y mensajes de fallo en las solicitudes mientras que para las demás funcionalidades se
hará uso del portal web.
3. Actualmente la actividad de realización de pagos también resulta complicada y
poco eficiente. Si se quiere lograr una mayor recaudación, necesariamente se tienen que
43
ofrecer mecanismos de pago más accesibles a los ciudadanos. Por lo tanto se debe ofrecer la
posibilidad de realizar pagos por diversos medios y que cuenten con una mayor eficiencia y
cobertura poblacional. Las tarjetas de crédito ya existen en muchos municipios como forma
de pago pero no son una opción óptima por el poco alcance que tienen entre la población
mexicana. Se propone la posibilidad de realizar pagos por medio de SMS con cargo al plan
de prepago o al saldo disponible. Este mecanismo de pago ya ha sido exitosamente
implementado por distintas empresas para sus servicios.
4. Se requiere transitar paulatinamente hacia una arquitectura de servicios con las
aplicaciones empresariales existentes para lograr interoperabilidad, estandarización y
cooperación con otras instancias de gobierno.
5. Se requiere desarrollar e integrar un portal web a la arquitectura tecnológica
existente. No sólo ofrecer un portal de información y contenido como es el caso actual, sino
un portal que integre, soporte y automatice los procesos que llevan a cabo tanto ciudadanos
como municipio. Este portal debe permitir la retroalimentación entre los actores a lo largo de
los diversos estados del proceso. Asimismo debe permitir monitorear y dar a conocer el
estado actual y el flujo de inicio a fin.
6. Se requiere lograr cooperación y sinergia entre los municipios de un Estado para
el mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Por la localización geográfica y cercanía
se propone la implementación de una nube privada (o comunitaria dependiendo de la
definición que se adecue del concepto) que utilice los recursos de cómputo para dar servicio
a las distintas aplicaciones de los municipios. Más adelante en el capítulo de infraestructura
tecnológica se describe más a detalle la propuesta y lo que constituye una nube privada. Esto
también permitiría a los municipios acceder a mecanismos de gobierno electrónico y
44
arquitecturas orientadas a servicios. Como se mencionó anteriormente, estas organizaciones
son relativamente pequeñas y cuentan con un presupuesto limitado, además no cuentan con
los recursos financieros y conocimientos técnicos para emprender este tipo de soluciones por
sí solas. Esto además ayudaría a los municipios a enfocarse en su negocio principal orientado
a ofrecer servicios de calidad y no en la administración de la infraestructura.
7. Se requiere la integración de todos los componentes anteriormente identificados.
45
6. Diseño de los sistemas de información de los municipios
6.1 Diseño y orquestación de servicios basado en procesos y reglas de negocio
Si se quieren aprovechar completamente los beneficios que ofrece la infraestructura
tecnológica, el diseño de los nuevos sistemas de información debe derivarse de diversos
elementos identificados en los procesos de negocio y hacer uso de componentes reutilizables
desarrollados dentro de la organización y compartidos desde fuera por otra institución
gubernamental. Esto permitirá una mayor agilidad ante cambios, un menor tiempo en el
desarrollo y un mejor soporte a los procesos de negocios ya que se favorece el uso de
componentes ya existentes en el proceso de desarrollo y se trabaja colaborativamente
involucrando tanto a personal gerencial como a los usuarios finales. Esto es especialmente
relevante en las organizaciones gubernamentales porque operan en un entorno donde
necesariamente se dan cambios de administración además de cambios legislativos que afectan
directamente las reglas de negocio además que constantemente se implementan nuevos
programas de gobierno. Por lo tanto se propone un enfoque de composición y orquestación de
servicios basado en reglas de negocio. A continuación se detallan la metodología a seguir para la
concepción y desarrollo de sistemas de información a través de un caso de estudio específico y
haciendo énfasis en las personas de la organización municipal que intervienen en cada etapa.
6.2 Integración de aplicaciones heredadas
Las organizaciones generalmente cuentan con aplicaciones de software que fueron
desarrolladas hace mucho tiempo de acuerdo a sus requerimientos y dan soporte continuo a
distintas áreas funcionales. Estas aplicaciones llamadas comúnmente sistemas heredados (legacy
systems) son críticos para el funcionamiento de las organizaciones pero se encuentran con el
problema de incompatibilidad con arquitecturas tecnológicas modernas como es el caso de las
46
basadas en servicios. Estos sistemas muchas veces cuentan con una documentación poco clara y
contienen embebidos en su código lógica y reglas del negocio complicadas además que se les
han añadido nuevas funcionalidades con el paso del tiempo. Existen distintas estrategias para
lograr compatibilidad con arquitecturas orientadas a servicios entre las que se encuentran el
reemplazo por aplicaciones nuevas, el re desarrollo a través de ingeniería inversa y la adaptación
(Almonaies et al, 2010). En el caso de las organizaciones municipales en México la estrategia
más adecuada para la integración de este tipo de sistemas es el desarrollo de adaptadores por los
recursos, complejidad y tiempo de desarrollo que requieren para ponerse en marcha desde su
concepción. Se propone el desarrollo de nuevos componentes de software que sirvan como
interfaz entre los sistemas heredados y la arquitectura orientada a servicios basados en el patrón
de diseño Adaptador (“adapter pattern”). La función principal de este componente adaptador es
traducir los datos enviados y recibidos por los sistemas heredados en un formato que puedan
entender comúnmente. En el caso de los sistemas heredados que estén basados en un diseño por
componentes y cuenten con una documentación más detallada, se puede implementar un
adaptador para hacer llamados a funcionalidades de cada componente, siendo este último
enfoque más idóneo en términos de reutilización.
6.3 Servicios públicos y privados expuestos
A continuación se presenta un listado de los servicios web esenciales que se deben
diseñar, implementar y exponer para uso privado de las organizaciones municipales o público
hacia otras organizaciones gubernamentales. Esto también servirá para desarrollar un caso de
estudio que implementa una solución tecnológica haciendo uso de distintos componentes de la
infraestructura propuesta.
47
Los servicios públicos sólo son expuestos a otras organizaciones gubernamentales con las
que se tienen convenios y mecanismos de seguridad acordados, quienes son miembros de un
círculo de confianza. Para hacer solicitud de estos servicios se requiere la generación de llaves de
seguridad y la petición contiene información sobre la institución solicitante. En el caso de los
servicios privados, se cuentan con mecanismos físicos de seguridad con el fin que sólo se pueda
acceder a ellos desde las instalaciones municipales, también haciendo uso de llaves de seguridad
y pudiendo identificar al solicitante de la petición del servicio.
Servicio Descripción Exposición
Obtención de información
esencial de ciudadano
Recibe una petición y responde con la
información esencial de un ciudadano
identificado por: Nombre, Apellidos, Clave
Única de Registro Poblacional (CURP), Fecha
y lugar de nacimiento
Pública
Autenticación de identidad de
ciudadano
Recibe una petición con datos de autenticación
de un ciudadano: Usuario, CURP, contraseña
personal, token de seguridad. Entonces compara
los datos y responde si la identidad fue validada
exitosamente o no
Privada
Obtención de información
extendida de ciudadano
Recibe una petición solicitando información
sobre el domicilio, teléfono, correo electrónico,
estado civil y/o lugar de nacimiento y responde
Privada
48
con los datos solicitados
Servicio de transacciones
financieras
Recibe una petición solicitando las
transacciones financieras que ha realizado un
ciudadano o solicitando acreditar una
transacción a su favor
Privada
Autenticar identidad de
institución gubernamental
Recibe una petición para autenticar la identidad
de un solicitante de algún servicio web de una
organización gubernamental. Se verifica
además de la identidad, si está dentro del
círculo de confianza definido para el acceso al
servicio web solicitado.
Pública
Generación de token de
seguridad para autenticación
Recibe una petición para generar el token de
acceso al portal de acuerdo a las reglas de
negocio y algoritmo previamente definidos.
Privada
Información de trámite o
servicio
Recibe una petición para listar los requisitos de
documentación, plantillas, pagos y demás
asociados con un trámite o servicio ofrecido por
el municipio.
Pública
Obtención de plantillas o
formatos para trámite o
Recibe una petición para obtener las plantillas o
formatos asociados con los requisitos de un
trámite, los cuales serán llenados por el
Privada
49
servicio ciudadano.
Validación de formato o
plantilla para trámite o servicio
Recibe una petición que contiene la
información asociada con una plantilla o
formato para ser validado (tipos de datos,
longitud, validez de la información en general)
Privada
Fig. 13 Tabla de servicios web esenciales
6.4 Caso de estudio: Expedición de constancia de domicilio en la Delegación Miguel
Hidalgo
Con el fin de ejemplificar por medio de un caso real el diseño de una aplicación
soportada por la infraestructura propuesta, se desarrolla el siguiente caso de estudio. El caso
propone una aplicación para dar soporte al proceso de expedición de constancias de domicilio
basado en las reglas de negocio de la Delegación Miguel Hidalgo de la Ciudad de México.
El proceso de atención actual requiere de una carta personalizada que solicite el
documento y los motivos por los cuales los solicita. Asimismo requiere que el solicitante acredite
su domicilio actual por medio de un comprobante y dos testigos con identificación oficial.
Finalmente requiere acreditar un pago para que proceda su solicitud.
A continuación se detalla el proceso propuesto soportado por la infraestructura
tecnológica y en colaboración con las plataformas tecnológicas de otras organizaciones
gubernamentales.
6.4.1 Identificación de procesos de negocio
Primero se requiere de la autenticación del ciudadano en la plataforma. Para esto debe estar
previamente dado de alta en el portal donde le fue asignado un usuario y contraseña. Además dio
50
de alta un número de teléfono celular por el cual puede ser contactado vía SMS. Entonces
primeramente el ciudadano solicita en la plataforma que se le envíe un token de seguridad para
accesar a la plataforma (1). Cuando la solicitud es recibida se genera el token (2) y se registra
temporalmente para poder ser comparado cuando haya intentos de autenticación. Posteriormente
el token es enviado por SMS (3) para que el ciudadano pueda entrar al portal con sus datos. Una
vez recibido el token, se hace el intento de autenticación ingresando los datos en el subsistema de
autenticación en la plataforma (4), cuando esta solicitud es recibida, se valida la identidad del
ciudadano y en caso que sea validada correctamente se le permite acceder a los servicios del
portal. Después, cuando solicita iniciar el trámite (5) se hacen distintas peticiones a otras
organizaciones gubernamentales para corroborar la identidad actual del ciudadano y su domicilio
(6). La solicitud de identidad en este caso se realiza a la Secretaría de Gobernación y la de
domicilio al Gobierno del Distrito Federal quien tiene registros de predial. Sin embargo la
verificación de identidad también podría realizarse en colaboración con la Secretaría de Defensa
o con el Instituto Federal Electora y la de domicilio con el Sistema de Aguas. En el caso que no
se haya podido verificar alguno de los dos (identidad o domicilio actual), se incluyen como
requisitos a presentar para iniciar el trámite. Después del intento de verificación, se muestra una
lista con los requisitos que debe presentar, incluyendo los formatos o plantillas a llenar (7). Una
vez que se hayan enviado las copias digitales de los documentos requeridos, y se hayan validado
los formatos llenados (8), se espera a que se acredite el pago por el trámite (9). Finalmente se
procesa la solicitud, en este caso requiere autorización de una subdirección. Una vez autorizado
(10), se le informa al ciudadano que su constancia de domicilio puede ser recogida (11) (fig. 14).
51
Fig. 14 Diagrama del proceso de solicitud de constancia de domicilio propuesto (Fuente: Elaboración propia)
52
6.4.2 Identificación de casos de uso de la aplicación
Con base en el análisis del proceso de negocio modelado, se pueden proponer diversas
funcionalidades para un sistema de información que dé soporte al proceso de inicio a fin. Estas
funcionalidades para el caso de los ciudadanos son: Autenticación, Ver requisitos para un
trámite, Iniciar una solicitud de trámite, Envío de documentos digitalizados, Llenado de
plantillas y formatos, Realización de pagos y recepción de notificaciones (fig. 15). Para el caso
de los municipios son: Generación y envío de tokens de seguridad, validación de intentos de
autenticación, construcción de requerimientos para trámites, recepción de solicitudes de trámite,
acreditación de pagos, envío de notificaciones, autorizaciones y realización de constancias (fig.
16).
53
Fig. 15 Casos de uso para los ciudadanos (Fuente: Elaboración propia)
54
Fig. 16 Casos de uso para el municipio (Fuente: Elaboración propia)
6.4.3 Identificación de las reglas de negocio
Derivado de los casos de uso identificados se pueden formular las siguientes reglas de
negocio:
El ciudadano debe solicitar un token de seguridad para poder intentar autenticarse
El ciudadano debe autenticarse para poder ver los requisitos del trámite
El ciudadano debe ver los requisitos del trámite para poder iniciar la solicitud del trámite
El ciudadano debe iniciar una solicitud del trámite para poder enviar documentos
digitalizados y llenar los formatos y plantillas
55
El ciudadano debe haber enviado los documentos digitalizados requeridos y llenado las
plantillas y formatos para que su documentación pueda ser validada
La documentación que el ciudadano envió debe ser válida para que pueda realizar el pago
por el trámite
El ciudadano no puede realizar más de N intentos de autenticación
El ciudadano debe proveer un usuario, contraseña, y token de seguridad para poder
validar su intento de autenticación
El municipio debe proveer un token de seguridad con un valor encriptado conforme a la
siguiente regla:
tokenAcceso = CURP + hora en la que se generó la solicitud + dígito verificador
Un usuario es válido cuando coincide con el registro de los datos del municipio
Una contraseña es válida cuando coincide con el registro de los datos del municipio
Un token es válido cuando coincide con el generado a petición del ciudadano
El municipio debe validar que los datos del ciudadano estén completos y sean correctos
de acuerdo a la siguiente tabla:
Condiciones Conclusión
Caso Usuario Contraseña Token Autenticación
1 Inválido Válido o inválido Válido o inválido Inválida
2 Válido o inválido Inválida Válido o inválido Inválida
3 Válido o inválido Válida o inválida Inválido Inválida
56
4 Válido Válida Válido Válida
Fig. 17 Tabla de reglas de negocio aplicables para la autenticación
La subdirección es el departamento acreditado para autorizar solicitudes de trámite de
este tipo
Para verificar la identidad y domicilios actuales del ciudadano solicitante primero se debe
intentar obtener información de una institución aliada
Para iniciar una solicitud de trámite se debe cumplir con los siguientes requisitos
Para realizar una constancia se debe contar con autorización de la subdirección
Para enviar una notificación para poder recoger la constancia, ésta debe estar elaborada
6.4.4 Identificación de entidades del modelo de dominio
Los actores, reglas y actividades pueden ser conceptualizados por medio de entidades a
través de un modelo de dominio basado en los actores, reglas y actividades del proceso de
negocio. En el caso de este caso de estudio se propone el modelo de dominio mostrado en un
diagrama de clases en la figura 18.
57
Fig. 18 Modelo de dominio (Fuente: Elaboración propia)
6.4.5 Identificación y orquestación de servicios que intervienen
Con base en el proceso de negocios propuesto se pueden identificar los servicios web que
están disponibles en el repositorio de servicios y que pueden ser utilizados por medio de
composición y orquestación para implementar la aplicación de negocio requerida, éstos son:
1. Generación de token de seguridad para autenticación
2. Autenticación de identidad del ciudadano
3. Información de trámite o servicio
4. Obtención de plantillas o formatos para trámite o servicio
5. Validación de formato o plantilla para trámite o servicio
58
6. Transacciones financieras
Adicionalmente se requiere implementar nuevos servicios que a su vez también
frecuentemente serán requeridos por otros sistemas de información y trámites que se lleven a
cabo en el municipio:
1. Comprobación de identidad oficial ante gobierno federal: Este servicio web debe
proporcionar un mecanismo de autenticación de la identidad de un ciudadano ante un
organismo del gobierno federal. Éste puede ser la Secretaría de Gobernación por
medio de la CURP o en el caso de los ciudadanos mayores a 18 años la Secretaría de
Defensa Nacional por medio de la cartilla de servicio militar.
2. Comprobación de domicilio actual: Este servicio web debe proporcionar un
mecanismo de autenticación de la identidad de un ciudadano ante un organismo del
gobierno estatal o federal. Éste puede ser la organización encargada de la
administración del suministro de agua o la Comisión Federal de Electricidad. Si se
logra una colaboración con el sector privado incluso se podría extender a empresas
que provean servicio de telefonía. Éstos son los comprobantes que actualmente son
reconocidos como válidos para la comprobación del domicilio actual.
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7. Evaluación de recursos y esfuerzos requeridos
Para la factibilidad de este modelo deben ser tomados en cuenta distintos aspectos
relevantes. Primeramente se debe evaluar la existencia y capacidad de respuesta de los
proveedores de servicios de soporte a la infraestructura tecnológica. En este sentido es deseable
que existan sustitutos que puedan dar un servicio similar y que puedan asegurar niveles de
servicio acordados en conjunto con los municipios. La adquisición de servicios y el
aprovisionamiento de los recursos requeridos deben apegarse a los marcos regulatorios y de
transparencia vigentes. En términos regulatorios también se requiere una legislación más clara en
torno a la validez oficial de los documentos electrónicos, fijando los mecanismos de seguridad
requeridos como se dio en el caso de la factura electrónica.
Anteriormente se propuso la integración de nubes comunitarias financieramente sustentadas
financieramente por medio de aportaciones de un conjunto de municipios. La estimación
específica de la infraestructura, recursos financieros requeridos se puede hacer una vez
concretada la aplicación de la propuesta para un grupo de municipios en específico. Los costos
también pueden variar dependiendo del grado de colaboración y alineación entre este tipo de
programas gubernamentales y la industria privada.
Debido al cambio cultural y el enfoque de trabajo orientado en procesos que requiere este
proyecto, para la implementación exitosa de este modelo se debe considerar etapas paralelas
donde se introduzcan incremental y gradualmente los cambios requeridos. La implementación
exitosa de este modelo requiere de involucramiento de los directivos. La evaluación y monitoreo
adecuado a este tipo de proyectos puede proveer un soporte importante para la implementación
de la estrategia del municipio impulsando cambios en otras áreas de la organización municipal.
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8. Conclusiones y trabajo futuro
En este trabajo se propuso un modelo básico de infraestructura tecnológica y sistemas
de información aplicable a los municipios de México con el fin de brindar servicios de mayor
calidad a la ciudadanía por medio de diversos canales electrónicos. El modelo de
infraestructura contempla la integración de componentes físicos (hardware) y lógicos
(software) en una infraestructura común que da servicio a los distintos municipios de un
estado por medio de una nube comunitaria mantenida en su conjunto por los distintos
municipios a los que da servicio.
Ésta ofrece servidores de aplicaciones, de bases de datos (más generalmente una
infraestructura de data warehouse) así como la infraestructura de un call-center automatizado
el cual también permite la comunicación por vía mensajes de texto (SMS). Al interior de los
municipios se propone hacer uso intensivo de la virtualización de sistemas operativos.
Por su parte los sistemas de información se propone sean diseñados e implementados
con base en el mapeo y entendimiento de los procesos de negocio que se llevan a cabo
haciendo uso de componentes reutilizables como son los servicios web. Esto último se
mostró a través de un caso de estudio con un trámite de la delegación Miguel Hidalgo.
Entre los beneficios que se esperan alcanzar se encuentran eliminar la subutilización
de recursos de tecnologías de información, duplicidad de funciones y aprovechar las
economías de escala por medio de compras integradas. Asimismo se espera fomentar la
innovación tecnológica al interior de los municipios al reducir el costo asociado con nuevos
proyectos de tecnologías de información y facilitar la gestión de éstas.
Es importante destacar que este modelo sólo sirve como marco de referencia porque
en él se definen los componentes esenciales de la infraestructura a nivel general por lo que
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como trabajo futuro se requiere llevar a cabo un análisis detallado que se enfoque en la
arquitectura detallada que contemple cada uno de los componentes e incluir posibles
adecuaciones dependiendo de la aplicabilidad, presupuesto y limitantes propias de cada
estado.
Como parte de este análisis particular se debe llevar a cabo también un informe de
viabilidad financiera tomando en cuenta la inversión tecnológica y los costos de operación.
En el mismo sentido se debe ver la factibilidad de aportaciones del presupuesto estatal y las
posibilidades de colaboración con el sector privado. También se debe hacer un estudio del
marco legal vigente que regula la protección de datos y los documentos digitales.
Asimismo se debe detallar el plan para el almacenamiento de datos para el centro de
datos y los criterios para llevar a cabo detallando la información que se deberá recolectar, y
extraer y analizar de los niveles de servicio y de los ciudadanos. En este sentido, a un nivel
más técnico se requiere diseñar el modelado de los datos que se almacenarán y para los que
ya existen cómo se llevará a cabo la extracción de ellos.
Finalmente, otro aspecto muy importante que debe ser propuesto es el diseño de los
planes de recuperación de desastre y los mecanismos de seguridad que serán aplicados. Esto
porque en las infraestructuras de nube resulta crítico garantizar la disponibilidad y acordar y
así como monitorear los niveles de servicio al ser servicios multiusuario y estar en una
ubicación física en la que no se tiene control directo. Más aún por el tipo de servicio y
usuarios a los que dará soporte ya que los procesos de negocio de las organizaciones
municipales harán uso intensivo de los servicios ofrecidos.
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