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MEMORIA
Licenciatura en Política Social
ICO-UNGS
JAMÁS TAN CERCA ARREMETIÓ LO LEJOS1
La política indígena en la Argentina contemporánea: tres experiencias en la
Provincia del Neuquén
Estudiante: Gisela María Jauré
Directora: Daniela Soldano
Julio de 2010
1 Verso extraído del poema “Los nueve monstruos” de César Vallejo
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II. Primera Parte
1. La cuestión indígena en la Argentina
En los orígenes del Estado Argentino la población indígena se encontraba dividida
entre aquellos que habían estado sometidos a la sociedad colonial y que cuyo
sometimiento tuvo como consecuencia la desaparición de la mayor parte de su
población a causa de las guerras, las epidemias y la sobreexplotación, y aquellos de
las regiones del Chaco, la Pampa y la Patagonia que habían sobrevivido en las
márgenes del sistema colonial.
Durante la primera etapa de formación del Estado Argentino y hasta fines del siglo XIX,
la cuestión indígena refirió principalmente a la territorialización del Estado debido a la
necesidad de incorporar los territorios de Patagonia, Pampa y Chaco a la Nación
Argentina. Luego, una vez colonizados dichos territorios, la cuestión pasó a ser la de la
incorporación de las poblaciones indígenas a la sociedad nacional. La respuesta oficial,
lejos de atender a la diversidad cultural, fue la de transformar al indígena en un ser
civilizado. Este fue el proyecto de liberales reformistas, que a principios de siglo
consideraban al indígena un “incapaz”, de gobiernos peronistas que en su plan
quinquenal promovían la “incorporación del indígena por la acción directa del Estado”, y
de desarrollistas que promovían procesos de aculturación dirigida. Con algunos
matices, la política indígena se caracterizó durante gran parte el siglo XX, hasta la
reforma constitucional de 1994, por intentar integrar a los indígenas a través de la tutela
estatal promoviendo el abandono de sus modos tradicionales de vida.
La integración del indígena a la sociedad nacional, sin embargo, no fue exitosa. Los
derechos universales proclamados por la Nación Argentina con el objetivo de
homogeneizar a la población de criollos, indígenas e inmigrantes transatlánticos, bajo
un mismo conjunto de derechos, tuvieron un alcance limitado para con las poblaciones
originarias. Los indígenas, expulsados de sus territorios ancestrales y de sus modos de
vida, y desarticulados como pueblos, no pudieron acceder a una ciudadanía plena,
persistiendo entre ellos altos niveles de pobreza y marginalidad. Las políticas
indigenistas que tuvieron como objetivo la integración de las poblaciones indígenas a la
sociedad nacional, como afirma María Teresa Luiz (2005), “además de ser etnocidas,
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fueron bastante ineficaces incluso en los términos de sus objetivos declarados”.
A continuación realizaremos un repaso por la historia de la relación del estado
argentino con las poblaciones indígenas. En primer lugar, referiremos brevemente a los
antecedentes de la conquista y colonización del territorio argentino, con el objetivo dedar cuenta de la situación en la que se encontraban las poblaciones indígenas al
momento de la formación del Estado Nación. En segundo lugar, desarrollaremos la
conquista de los territorios de indios en la Pampa, la Patagonia y el Chaco, como una
estrategia del Estado Nación por controlar los territorios y expandir de este modo la
frontera agropecuaria. En tercer lugar, presentaremos las políticas indigenistas de los
tres primeros cuartos del siglo XX, que tuvieron como objetivo integrar a la población
indígena - como mano de obra, de acuerdo a las estrategias productivas imperantes-
mediante estrategias de aculturación de dicha población. Por último, desarrollaremos lo
que significó el retorno a la democracia en al década de 1980 y los procesos que dieron
lugar a la incorporación de los derechos indígenas en la Constitución Nacional de 1994.
a) La conquista y el periodo colonial
El período colonial en el territorio de lo que luego sería la Nación Argentina se extendió
desde el siglo XVI hasta el siglo XVIII y significó para los “indios de paz” -o población
indígena sometida- la reducción de su población a una décima parte de la original a
causa de las guerras, las epidemias, el exceso de trabajo y los malos tratos; y la
desestructuración total de la sociedad indígena sobreviviente debido a la pérdida
progresiva de sus tierras, su sistema económico-social, y sus autoridades tradicionales.
Por su parte, los “indios de guerra” -indígenas de las regiones de Pampa, Patagonia y
Chaco– sobrevivieron en las márgenes del sistema colonial y recién en la etapa
republicana fueron incorporados (territorios y población) a la sociedad nacional (S.
Palomeque, 2000)
Las expediciones que llegaron al territorio de la actual república Argentina –
considerado como pobre y de frontera al momento de la conquista – fueron dos: la que
ingresó por el Río de la Plata y la que ingresó por el Tucumán y Cuyo.
La llegada de los españoles al Río de la Plata tenía como principal objetivo encontrar
un camino que uniera el Perú con el Océano Atlántico, en un intento de encontrar una
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vía más directa y segura para transportar las riquezas recientemente descubiertas en el
Perú hacia Europa (J.L. Romero, 2004). El avance de los conquistadores en este
territorio se logró gracias a la alianza con los guaraníes a los que proveían apoyo en su
enfrentamiento con los guaycurúes (S. Palomeque, 2000).
En Tucumán y Cuyo por su parte, la historia de la conquista se inició con el ingreso de
los españoles acompañados por un linaje inca, utilizando sus caminos y
aprovisionándose de sus depósitos. En términos generales, afirma Silvia Palomeque
(2000), los grupos indígenas que se aliaron a los españoles en estas gobernaciones
fueron los mismos que anteriormente eran aliados de los incas, y ellos también
participaron en la “conquista” de aquellos pueblos con los que se venían enfrentando
desde el período incaico.
Las expediciones en ambos territorios eran costeadas por los propios conquistadores a
quienes, una vez conseguido el objetivo, la corona entregaba la encomienda de
territorios e indios, convirtiéndolos de este modo en vecinos encomenderos.
El período de conquista militar en ambas gobernaciones, a pesar de las alianzas con
los indígenas, se extendió hasta la última década del siglo XVI. El carácter privado de
la misma y principalmente su extensión en el tiempo hizo que el poder de los
conquistadores devenidos en encomenderos creciera en este territorio mucho más que
en el resto del Perú, en donde el poder encomendero fue limitado a mediados del siglo
XVI por sucesivas reformas cuyo principal objetivo fue el de garantizar la reproducción
de la población indígena bajo determinadas condiciones para su explotación en
beneficio de toda la economía española y no solo de los encomenderos. Dichas
reformas consolidaron la existencia de dos tipos de territorios: la tierra española y la
tierra indígena, manteniendo a la población indígena en sus tierras sin intervención
española directa en sus formas de producción y organización y manteniendo los
cacicazgos aunque debilitados por la existencia de la iglesia y el cabildo en los pueblos
de indios. A cambio, los caciques organizaban la entrega del tributo y de la mita (un
porcentaje de los hombres adultos que salía de la comunidad durante un período de
tiempo a brindar servicio en las tierras españolas).
Como dijimos, en el caso del territorio argentino, la dependencia de la corona de la
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acción militar de los encomenderos hizo imposible la aplicación de dichas reformas, lo
que signó el destino de sus poblaciones originarias: desaparición de la mayor parte de
la población -ya sea por la muerte o por el abandono del territorio en busca de una
menor explotación- y desestructuración de las sociedades sobrevivientes.
Una vez finalizado el período de conquista los requerimientos militares no cesaron ya
que en los valles calchaquíes la guerra se extendió hasta 1660, como así también los
enfrentamientos con portugueses y con los “indios de guerra”, principalmente en el
Chaco (S. Palomeque, 2000). La incesante actividad militar durante el siglo XVII
consolidó el poder de los encomenderos quienes lograron en todo momento negociar la
aplicación de las políticas de la corona. Una de las más importantes políticas que
intentó aplicar la corona en estas tierras fueron las ordenanzas de Alfaro, cuyo principal
objetivo era eliminar el servicio personal de los indígenas, el cual era sinónimo de
explotación, esclavitud y desestructuración de la familia y la sociedad indígena. Por otro
lado, las ordenanzas referían a los indígenas recién evangelizados –guaraníes no
encomendados- quienes quedaban exentos del pago de tributo durante los primeros
diez años y no podían ser encomendados salvo autorización en contrario de la corona.
Esto permitió que desde 1610 hasta 1767 los jesuitas fundaran 22 reducciones donde
habitaban cerca de 90.000 guaraníes (S. Palomeque, 2000).
Las ordenanzas de Alfaro, pese a la oposición de los encomenderos, significaron el fin
del servicio personal en las tierras españolas y la vuelta de los indígenas a los pueblos
de indios, además de representar un reconocimiento de la propiedad indígena sobre
dichas tierras. Sin embargo su efectiva aplicación dependió en cada caso de la
capacidad de los caciques –a menudo apoyados por jesuitas y franciscanos -para
hacer valer las ordenanzas frente al poder para manipular el orden legal de los
encomenderos. De este modo, los pueblos de indios de Jujuy, algunos de Santiago del
Estero y aquellos que no fueron desterrados de los valles calchaquíes, lograron retenersus tierras, su sistema productivo y sus autoridades tradicionales a fuerza de hacer
valer las ordenanzas frente a los intereses de sus encomenderos. Para el resto de los
casos, hubo un despoblamiento general de los pueblos de indios y, como afirma Silvia
Palomeque (2000), esa población indígena sin tierra ni pueblo en el futuro no podrá ser
distinguida del resto de los pobres rurales o urbanos no indígenas con los cuales se fue
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mestizando.
b) La formación del Estado Argentino y la cuestión de las fronteras
La independencia significó para los “indios de paz” el fin de la explotación del
encomendero, aunque esto no implicaría cambios reales en su posición relativa en la
sociedad nacional. Para los “indios de guerra” significó la colonización –esta vez por
parte del Estado- de los territorios libres, la muerte en los enfrentamientos y la
asimilación de la población sobreviviente.
Como afirman Briones y Carrasco (1996), a pesar de que “la Junta Provisional de las
Provincias Unidas del Río de la Plata ordenó la abolición del tributo que los indígenas
pagaban a la corona”, “la asamblea del año XIII declaró que los indígenas eran
hombres perfectamente libres y en igualdad de derechos de todos los demás
ciudadanos” y el Congreso de la Nación, al declarar la independencia en 1816, sostuvo
que los indígenas “gozarán de las mismas preeminencias y serán regidos por las
mismas leyes” que la población nacional, en la medida en que la población indígena no
sometida se constituyó en un obstáculo a la territorialización del Estado -en tanto
imposibilitaba el acceso a las tierras- la igualdad de derechos se convirtió en un punto
conflictivo. De esta manera, la Constitución de 1853 declaró que una de las funciones
del Congreso era la de convertir a los indígenas al catolicismo en una Nación que
declaró en el mismo acto constitutivo la libertad de culto.
La Constitución declaró, además, que correspondía al Congreso de la Nación proveer a
la seguridad de las fronteras y conservar el trato pacífico con los indios. Desde
entonces y hasta 1878 el tema de las fronteras interiores fue abordado a través de
diversas estrategias civiles y militares. Dichas estrategias, sin embargo, no dieron el
resultado esperado, hasta que en el último cuarto del siglo XIX, la cuestión adquirió
mayor gravedad frente a la crisis en la que se encontró sumida la Argentina derivada,
entre otros factores, de los límites productivos a los que había llegado el país, y en la
cual los indígenas representaban un obstáculo para el desarrollo nacional debido a la
ocupación efectiva de territorios aptos para la expansión agropecuaria (E. Masses,
2000). En este contexto, el problema de las fronteras interiores pasó a ocupar un lugar
fundamental en la agenda del gobierno del Dr. Nicolás Avellaneda.
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“La cuestión fronteras es la primera cuestión para todos, y hablamos incesantemente
de ella aunque no la nombremos” (Discurso del presidente Nicolás Avellaneda, Cámara
de Senadores, 1875)2.
Es Avellaneda – con el asesoramiento de su Ministro de Guerra, Julio A. Roca- el queopta, no ya por la guerra ofensiva contra las tolderías, sino lisa y llanamente por la
ocupación del territorio indio. El enemigo, afirma el Presidente Avellaneda, no es el
“indio” sino el desierto:
“La guerra es contra el desierto para poblarlo y no contra el indio para exterminarlo”
(Discurso del presidente Nicolás Avellaneda, Cámara de Senadores, 1875)3.
Solo que el desierto no estaba desierto, sino poblado por indígenas, que muchas veces
resistieron a la ocupación y fueron exterminados. La política estatal llevada adelante
por este gobierno se denominó Conquista del desierto y estaba destinada, como
dijimos, a ampliar las fronteras patagónica y pampeana y luego chaqueña. Estas tierras
eran de gran interés para la clase terrateniente en ascenso y fundamentales para el
perfil económico que estaba adoptando el país de cara a la integración definitiva al
mercado mundial (M. Lagos, 2000).
Entre 1879 y 1885 las sucesivas campañas llevadas adelante en el sur de nuestro país
lograron desarticular la resistencia militar de los pueblos indígenas de la Pampa y laPatagonia. Una vez comenzada la Conquista del desierto, la Argentina emprende su
avance sobre el Chaco, en territorios menos aptos para el pastizaje pero codiciados
para la extracción y tala de sus montes que proveían madera para los tendidos del
ferrocarril y tanino para la producción de cueros.
En 1885 el entonces presidente Julio A. Roca anunciaba en la Cámara de Diputados
que se encontraba resuelta la “cuestión indios”:
“Quedan pues, levantadas desde hoy las barreras absurdas que la barbarie nos oponía
al norte y al sud en nuestro propio territorio, y cuando se hablen de fronteras en
adelante se entenderá que nos referimos a las líneas que nos separan de las naciones
vecinas y no a las que han sido entre nosotros sinónimo de sangre, de duelo, de
2 Congreso Nacional, Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, 1875. Pág. 817. Citado en Masses, E. (2000)3 Idem
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inseguridad y de descrédito para la república” (Discurso del Presidente Julio A. Roca,
1891)4
La justificación teórica de estas incursiones militares estaba basada en la antinomia
civilización o barbarie acuñada por Sarmiento. La población europea blancarepresentaba la civilización, y era necesario incorporar razas laboriosas europeas en
todo el territorio nacional. Los “indios” representaban la barbarie, ese estadio que era
necesario superar para hacer posible el desarrollo de la nación. En este primer período,
el método utilizado para superar la barbarie fue la expulsión de los indígenas –cuando
no el exterminio- de sus territorios a través de la ocupación directa de los mismos por
parte del Estado (en la Patagonia austral dicha tarea fue encomendada directamente a
los colonos). En el próximo período esta antinomia estará presente, pero los métodos
para lograr la conversión serán otros.
c) La incorporación del indígena a la sociedad nacional
Una vez conquistados los territorios indígenas, y sometida su población, la política
indígena se concentró en la incorporación de las masas indígenas a la sociedad
nacional. El indígena era definido como un menor legal, un incapaz al que solo se
podía integrar brindándole protección y el Estado debía ser el responsable de integrar a
estos argentinos en inferioridad de condiciones.
“Este es el problema a resolver, si rechazamos a esos indios, si los asesinamos, si los
mantenemos en guerra perpetua, o si se hacen los sacrificios necesarios para
amansarlos, domesticarlos, civilizarlos gradualmente hasta que se incorporen a nuestra
civilización, haciendo de ellos hombres útiles en lugar de ladrones, de salteadores, de
asesinos. […] algo tenemos que hacer en favor de esa raza desheredada que nosotros
mismos arrojamos fuera del territorio que antes ocupaban” (Discurso del Ministro de
relaciones exteriores Dr. Francisco Ortiz)5
La concepción de menor legal del indígena se manifiesta en un decreto de 1899
4 Dirección de Información Parlamentaria (1991) Tratamiento de la Cuestión Indígena. Estudios e Investigaciones
2. Bs. As.: Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación, página 26 citado en Carrasco, M. y
Briones, C. (1996).5 Dr. Francisco Ortiz, Ministro de relaciones exteriores. Debate sobre proyecto de ley sobre Colonias indígenas
(1885). Citado en Masses, E. (2000)
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mediante el cual se asigna la protección de los indígenas a los defensores de menores
de los territorios nacionales. Asimismo, en el informe encargado por Joaquín V.
González al Dr. Juan Bialet Massé sobre las condiciones de la clase obrera en el
interior de la república, la apreciación del médico sobre la población indígena apunta en
el mismo sentido.
“La condición del indio es la de un incapaz, en los términos precisos de la ley civil: no
conoce el idioma del país, no sabe leer ni escribir, no tiene idea de relaciones jurídicas,
ni menos conocimiento de las leyes del país, y apenas de las más elementales de
derecho natural” 6
La integración indígena tutelada por el Estado, no respondía sólo a cuestiones morales
como pareciera indicar el discurso del Ministro Ortiz, sino que se sustentaba en una
necesidad de orden económico. El mismo Bialet Massé, en la nota de remisión del
primer tomo del Informe “se manifiesta en favor de traer las ‘pobres tribus indias’,
‘víctimas de su salvajismo’ a la ‘vida civilizada’ de modo que sus cien mil brazos
‘irremplazables’ contribuyan al desarrollo de la república” (A. Prieto, 2006). Los
indígenas, una vez despojados de sus tierras, constituirían la fuerza de trabajo
necesaria para el desarrollo productivo en los territorios conquistados.
El destino de los indígenas que habían sido despojados de sus territorios, sin embargo,
no respondió a una política sistemática. Gran parte de los esfuerzos de la política
indígena, desde principios de siglo y hasta la década del 40, se destinaron a la
radicación de los indígenas nómades, a través de la creación de reducciones / misiones
/ colonias. Como afirman Briones y Carrasco (1996) las reducciones “podían ser civiles
o religiosas, reconocer o no la efectiva propiedad de la tierra, y otorgar dispares grados
de autonomía”. En todos los casos se establecía una tutela estatal sobre las mismas,
ya sea directa (en el caso de las civiles) o indirecta (en el caso de las religiosas). La
mayoría de ellas se crearon en la región chaqueña, pero también las hubo en la
Patagonia. El objetivo principal era el de promover prácticas sedentarias entre la
población, convirtiendo a los indígenas en pequeños agricultores comerciales. Al
6 Bialet Massé, Juan, Informe Sobre el estado de la clase obrera en el interior de la República. Citado por Beck, H.H.
(1994)
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mismo tiempo, se combinaba con la instrucción pública elemental, industrial o
artesanal, y con la incorporación de la población a los mercados estacionales de
trabajo.
El destino de los grupos indígenas, sin embargo, no siempre fue el de la radicación enreducciones. Como afirma Marcelo Lagos (2000)7 existían además: indígenas
seminómades ajenos a la influencia de la sociedad dominante; indígenas que luego de
varias migraciones se establecieron en los suburbios de poblaciones blancas para
emplearse como jornaleros en distintas tareas (tala, recolección de leña, tendidos de
alambrados, construcción de vías férreas, horticultura); indígenas que temporariamente
se trasladaron con su tribus para trabajar en plantaciones, ingenios azucareros,
obrajes, colonias algodoneras, y que combinaron dicha actividad estacional con la caza
y la recolección en los bosques; indígenas enganchados en tropas de línea, muchas
veces incorporados coactivamente, que se desempeñaron como baquianos,
cargadores y en todo tipo de servicios; indígenas (mujeres y niños) repartidos en casas
de familias de centros urbanos importantes para ser empleados como servicio
doméstico de militares y funcionarios; indígenas encarcelados en la isla Martín García,
principalmente caciques que habían promovido rebeliones, alzamientos o malones.
Los instrumentos a través de los cuales se pensaba lograr la metamorfosis del salvaje
en civilizado fueron, por lo tanto, en estas primeras décadas del siglo XX: el trabajo (la
incorporación de los indígenas al trabajo distó de ser libre, fue coaccionada por el
Estado para que los indígenas se integraran a los mercados estacionales de trabajo en
las condiciones que la oligarquía terrateniente requería); la religión (a través de la
conversión al catolicismo que estipulaba la Constitución y a través de la formación de
misiones religiosas); la instrucción elemental, industrial y artesanal (aunque las
escuelas instaladas en ingenios y obrajes tuvieron escaso éxito porque debían competir
con los empresarios que necesitaban a los niños como mano de obra); el servicio
7 Marcelo Lagos (2000) refiere exclusivamente al caso chaqueño. Sin embargo, los destinos enumerados resultan de
utilidad para describir situaciones en otras regiones de nuestro país. Briones y Carrasco (1996), para el caso de los
indígenas misioneros, refieren a su incorporación “como jornaleros forestales y rurales, recolectores de frutos y
hacheros en los obrajes y en las colonias formadas por colectividades de origen extranjero”; el desarrollo de la
agricultura en parcelas reducidas por la llegada de colonos promovida por el Estado; la comercialización deartesanías (sobre todo cestería); y la caza y recolección de miel y frutos silvestres. En Patagonia, dirán las autoras, la
mayor parte de la población mapuche fue ubicada en reservaciones.
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militar obligatorio y el uso limitado de la tierra para la producción agropecuaria (en el
marco de reducciones, misiones o colonias).
A partir de la década del 40, la incorporación del indígena a la sociedad nacional queda
enmarcada en un proyecto mayor de incorporación masiva a la vida política de vastossectores populares. Las estrategias abordadas, sin embargo, no distaron de las
desarrolladas en el período anterior, aunque se manifestaron algunos matices.
En primer lugar, durante este período se procuró proteger el derecho de los pueblos
indígenas a la ocupación y explotación de la tierra. Afirman Briones y Carrasco (1996)
que mediante el decreto 9.658 de 1945 se establece que “en lo sucesivo no podrán
dejarse sin efecto las reservas indígenas existentes en territorios nacionales, ni
reducirse ninguna superficie de tierra fiscal ocupada o explotada por indígenas,
cualquiera fuera su título de ocupación, sin el informe previo y favorable del Estado
Mayor del Ejército y de la comisión honoraria de reducciones de indios”. Además, se
promovió la creación de nuevas colonias para la adaptación y educación de la
población indígena. En estas misiones o colonias, la propiedad de la tierra se
garantizaba sólo en una etapa posterior a una adjudicación a título precario durante un
período de prueba de diez años, en el cual los indígenas debían demostrar “las
aptitudes técnicas y las cualidades morales necesarias para desempeñarse como
colonos” (M. Carrasco y C. Briones, 1996). Las tierras se adjudicaban a título gratuito,
pero las mejoras corrían a cuenta de los beneficiarios (el título de propiedad definitivo
sólo se entregaba cuando los beneficiarios cancelaban sus deudas en concepto de
mejoras, a menudo, a partir de la comercialización de la producción indígena por parte
del Consejo Agrario Nacional). Por último, afirman Briones y Carrasco (1996), “una vez
escriturados los lotes se encontraban sujetos permanentemente a las siguientes
limitaciones: no podían ser vendidos, gravados, ni embargados sin el consentimiento
del Consejo; éste ejercía la dirección de las actividades de las colonias y dictaba lasnormas de cultivo, explotación y comercialización, que eran obligatorias para los
colonos”.
En segundo lugar, la política indígena recayó a partir de 1943 bajo la órbita de la
Secretaría de Trabajo y Previsión, lo que manifiesta la intención de incorporar a las
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masas indígenas al trabajo asalariado. Por otro lado, la religión siguió ocupando un
lugar fundamental en la integración de esta población, se mantuvieron las misiones
religiosas y se puso en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto “el
sostenimiento y promoción de dichas misiones, para la promoción entre los aborígenes
de la religión católica” (M. Carrasco y C. Briones, 1996).
Por último, el peronismo manifestó, por lo menos en el terreno de la proclamación el
respeto de las culturas, lenguas y valores indígenas. Así, el decreto de creación de
nuevas colonias, establece que corresponde al Consejo Agrario Nacional “establecer el
régimen de explotación de las tierras indígenas, teniendo en cuenta sus costumbres y
métodos de trabajo” (M. Carrasco y C. Briones, 1996).
Sin embargo, la actitud durante los gobiernos peronistas fue, como en los períodos
anteriores, una actitud paternal, como se expresa en el Segundo Plan Quinquenal del
peronisimo.
“Se establece como objetivo la protección de la población aborigen por la acción directa
del Estado, mediante su incorporación progresiva al ritmo y nivel de vida general de la
Nación” (Segundo Plan Quinquenal, 1952)8
A partir de la década del 60 se incorporan dos elementos nuevos para la proyectada
integración del indígena: en primer lugar, se incorpora la noción de que el indígenadebe ser sujeto activo de su propia integración. En segundo lugar, se pensaba lograr
esta integración, siempre entendida como aculturación, a partir de políticas basadas en
un asesoramiento experto. Para esto se crea el Servicio Nacional de Asuntos
Indígenas, que es el primer organismo que alienta la mejora en el nivel de vida
indígena a través de su participación activa.
De esta manera, la Argentina ratifica en 1960 el Convenio 107 de la Organización
Internacional del Trabajo (luego revisado y modificado por el Convenio 169 de 1989)relativo a la protección e integración de poblaciones indígenas, tribales y semitribales
en países independientes.
Por otro lado, el decreto 3.998 de 1965, dispone la realización de un censo indígena
8 Capítulo I, Segundo Plan Quinquenal (1953-1957), citado por Carrasco, M. y Briones, C. (1996)
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nacional (que nunca fue realizado) y refleja cuál es el papel del Estado en el proceso
de aculturación del indígena:
“Con el fin de iniciar la ejecución de una política indigenista coherente y continua,
asentada sobre datos reales, es necesario investigar los problemas por los queatraviesan estos grupos […] Para inducir cualquier proceso de aculturación tendiente a
producir mejoras en el desarrollo económico, en las condiciones de sanidad, educación
y trabajo, debe partirse de un conocimiento conceptual de la realidad cultural y de la
estructura antroposociológica de las comunidades indígenas” (Decreto 3.998, 1965) 9
En esta línea, afirman Briones y Carrasco (1996), “en 1968 se crea el Servicio Nacional
de Asuntos Indígenas, al que se le encomienda la misión de intervenir en la protección
e integración de los grupos aborígenes, ejecutando las medidas que contemplen los
problemas específicos de su situación social”; cuyas funciones son las de “ejecutar los
programas de protección integral al aborigen, efectuar estudios de investigación, y
aplicar los métodos de educación social que tiendan a la afirmación de la personalidad
aborigen y a su desenvolvimiento integral, impartiendo instrucción escolar y orientación
profesional, para mejorar el nivel de vida a través de su participación activa”.
Como vimos, el objetivo declarado por todos los gobiernos en los primeros tres cuartos
del Siglo XX fue la integración del indígena a la sociedad nacional a partir de una
pérdida progresiva de sus pautas culturales y de sus modos de vida. La integración del
indígena, sin embargo, no alcanzó a pasar del terreno declamativo, la violencia –
sostiene Marcelo Lagos (2000) - combinada con la segregación y la discriminación se
impusieron sobre cualquier discurso integrador.
2. La nueva cuestión indígena
Durante las dos últimas décadas del siglo XX se realizaron en nuestro país las
reformas legislativas que modificaron sustancialmente el sentido de la política indígena,la cual había tendido históricamente a la negación de la diversidad cultural. La
incorporación en la Constitución Nacional de 1994 del artículo 75 inciso 17 que
9 Dirección de Información Parlamentaria (1991) Tratamiento de la Cuestión Indígena. Estudios e Investigaciones 2.
Bs. As.: Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación, página 26 citado en Carrasco, M. y
Briones, C. (1996).
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reconoce la preexistencia de los pueblos indígenas y la pluriculturalidad del Estado,
reemplaza a la Constitución Nacional de 1853 que en su artículo 67 inciso 15 promovía
la conversión del indígena al catolicismo en un intento por incorporarlos a la Nación
argentina, haciéndolos perder sus modos tradicionales de vida y adquirir los de la
cultura mayoritaria. El desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones indígenas, que
sumaron a las demandas socioeconómicas específicas las de reconocimiento de la
identidad cultural y de autonomía en el manejo de sus territorios y de los recursos
naturales en ellos presentes, ligados a un clima nacional e internacional favorable para
la incorporación de la problemática indígena en la agenda de cuestiones socialmente
problematizadas, contribuyeron a este cambio. En el próximo apartado describiremos
brevemente las condiciones internacionales y nacionales que dieron marco a la
movilización indígena de fines de siglo XX y que hicieron posible las reformas
mencionadas. En segundo lugar realizaremos un repaso por la legislación en cuestión,
prestando especial atención a las que contemplan la participación indígena en la
política pública. Por último, referiremos a la efectiva aplicación de las reformas
legislativas y a la situación de las poblaciones indígenas en la actualidad.
a. Contexto internacional, apertura democrática y movilización indígena
La cuestión de los derechos de las minorías nacionales, afirma Will Kymlicka (2003),
reapareció en el debate mundial a partir de la década del 90 debido a diversos factores:
la oleada de nacionalismos étnicos que aparecieron en Europa del Este a partir de la
caída del muro de Berlín; la reacción nativista ante inmigrantes y refugiados en países
occidentales; el resurgir de los pueblos indígenas y su movilización política; y la
constante y creciente amenaza de secesión en varias democracias occidentales
(Canadá, Gran Bretaña, Bélgica, y España, por ejemplo). Todos estos factores,
sostiene el autor de La política vernácula, “dejaron claro que las democracias
occidentales no habían resuelto o superado las tensiones planteadas por la diversidadetnocultural” (W. Kymlicka, 2003, pág. 30).
La historia de la formación de los estados en todo el mundo implicó que se llevaran
adelante procesos de construcción nacional que favorecieron el desarrollo de una
cultura mayoritaria al interior de cada uno de los estados nacionales conformados. El
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desarrollo de dicha cultura mayoritaria, naturalmente pluralista, tuvo consecuencias
sobre las diversas culturas y pueblos incorporados que no pertenecían a la misma. Aún
cuando los procesos de integración a una cultura mayoritaria favorecieron la promoción
de la igualdad social y la cohesión política al interior de los estados modernos, estos
también crearon injusticias para los miembros de las minorías nacionales10, ya que al
operar las instituciones públicas en una lengua que no es la de las minorías, esto las
llevó a verse marginadas de las principales instituciones económicas, académicas y
políticas de esa sociedad. Enfrentadas a este dilema, sostiene Kymlicka, las minorías
tuvieron tres opciones: “la primera fue aceptar la integración a la cultura mayoritaria
quizás negociando los términos de dicha integración (…); la segunda fue tratar de
obtener el autogobierno para crear en su propia lengua, sus propias instituciones
económicas, políticas y educativas, es decir, embarcarse en su propia forma de
construcción nacional; (…) y la última fue aceptar su marginación permanente” (W.
Kymlicka, 2003, pág. 43).
Las injusticias a las que se enfrentan las minorías nacionales, por tanto, son
consecuencia del propio proceso de formación nacional, y la doctrina de los derechos
humanos -sobre los que descansa la democracia liberal- no basta para garantizar la
justicia etnocultural ya que no puede combatir –y a menudo hasta puede llegar a
exacerbar - las políticas de los estados para imponer una única lengua común a las
minorías, para socavar sus instituciones educativas, o para colonizar sus territorios. Las
Naciones Unidas, sostiene Kymlika (2003), eliminaron toda referencia a los derechos
de las minorías en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, asumiendo que
allí donde los derechos humanos se encontraran sólidamente protegidos no sería
necesario atribuir ningún otro derecho a los miembros de las concretas minorías
étnicas o nacionales. Sin embargo, en los últimos años se ha arribado a la conclusión
que es necesario completar la lista de derechos humanos individuales con los derechos
de las minorías para garantizar la justicia etnocultural.
10“Se entiende por minorías nacionales a aquellos grupos que formaban sociedades operativas con sus propias
instituciones, cultura y lengua, concentradas en un particular territorio, antes de quedar incorporados a un Estado
mayor. Habitualmente la incorporación de esas minorías nacionales es involuntaria, como resultado de lacolonización, la conquista o la cesión de territorios de una potencia imperial a otra, pero también puede ocurrir
voluntariamente, a través de algún tratado o de otro tipo de acuerdo federativo” (W. Kymlicka, 2003, pág. 103)
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En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas, aprobó el 13 de septiembre
de 2007, luego de 20 años de discusión11, con 143 votos a favor, cuatro en contra
(Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelandia y Australia) y once abstenciones, la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Entre los derechos reconocidos por esta declaración se encuentran los siguientes: a la
libre determinación; a la autonomía o autogobierno; a conservar y reforzar sus
instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales; a una nacionalidad;
a no ser objeto de ninguna discriminación; derecho colectivo a vivir en libertad, paz y
seguridad; a no sufrir la asimilación forzada o la destrucción de su cultura; a pertenecer
a una comunidad o nación indígenas; a no ser desplazado por la fuerza de sus tierras o
territorios; a manifestar, practicar, desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y
creencias espirituales y religiosas; a establecer y controlar sus sistemas e instituciones
docentes que impartan educación en sus propios idiomas; a todos los niveles y formas
de educación; a que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y
aspiraciones se reflejen en la educación pública y los medios de información pública; a
establecer sus propios medios de información en sus propios idiomas; a acceder a
todos los demás medios no indígenas sin discriminación; a disfrutar todos los derechos
laborales; a participar en la toma de decisiones en asuntos que afecten a sus derechos;
a ser consultados; a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para su derecho
al desarrollo; a mantener sus prácticas de salud; derecho de acceso a todos los
servicios sociales y salud; a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han
poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido; a poseer, utilizar, desarrollar y
controlar sus tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad
tradicional; a la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad
productiva de sus tierras o territorios y recursos naturales; entre otros.
A escala internacional, como vemos, el debate acerca de los derechos de las minorías,
entre los que se encuentran los derechos indígenas, comenzó a mediados de la
década del 80, y ha mostrado sus frutos en la Declaración de las Naciones sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007.
11 El borrador de la Declaración comenzó a ser elaborado en 1985 (W. Kymlicka, 2003.)
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En nuestro país, la apertura democrática contribuyó a la creación de nuevos espacios
de discusión que permitieron incorporar en la agenda del Estado un conjunto de
problemáticas que hasta entonces habían estado vedadas. La cuestión indígena fue
una de esas problemáticas que comenzó a ser debatida en la esfera pública con el
apoyo de los nuevos movimientos sociales articulados en torno al tema de los derechos
humanos.
Los pueblos indígenas de nuestro país, por su parte, habían comenzado en la década
del 70 un proceso de reorganización a nivel regional y nacional. La formación de la
Confederación Indígena Neuquina en 1971, la realización del Primer Parlamento de los
Pueblos Indígenas en 1972, la formación de la Asociación Indígena de la República
Argentina en 1975 son una muestra de este proceso de reorganización de los
colectivos indígenas de nuestro país. Estas nuevas organizaciones, afirman Briones y
Carrasco, “fueron fijándose metas políticas que se concretarían más tarde, al menos en
parte en la redacción de un proyecto de ley que derivará en la ley 23.302 de Protección
y Apoyo a las Comunidades Indígenas”(C. Briones y M. Carrasco, 1996). Una década
más tarde, la incorporación de los derechos indígenas en la Constitución Nacional,
también fue acompañada por una cada vez más importante organización indígena.
Según la antropóloga Leonor Slavsky, la incorporación del tema indígena en la
Constitución Nacional fue producto de un lobby indígena durante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1994, como producto de un largo trabajo realizado previamente por
foros y asociaciones nacionales existentes en ese momento, como el AIRA (Asociación
Indígena de la República Argentina) y organizaciones de apoyo como ENDEPA (Equipo
Nacional de Pastoral Aborigen). Esta coalición, afirma Leonor Slavsky, “garantizó la
presencia continuada de un nutrido grupo de indígenas de diversas partes del país que
realizó un lobby de características extraordinarias por su capacidad de movilización y
que garantizaron (…) la aprobación del artículo por unanimidad y aclamación”12
b. Derechos indígenas en la Argentina contemporánea
La legislación referida a la cuestión indígena en la Argentina reconoce una serie de
derechos especiales para las poblaciones indígenas por considerarlas preexistentes a
12 Leonor Salvsky citada en Grillo, O. (2002).
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la formación del Estado Nación. Dichos derechos refieren principalmente al acceso a la
propiedad comunitaria de la tierra, a la educación bilingüe e intercultural, al
mantenimiento de sus autoridades tradicionales y sus formas organizativas, al manejo
de sus recursos naturales, y a la participación en el diseño e implementación de
acciones de gobierno que puedan afectarles directamente.
En 1985, durante el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, se sancionó la ley 23.302 sobre
política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes. Esta ley, además de crear el
Instituto Nacional de Asuntos Indígenas –dependiente del Ministerio de Acción Social-
reconoce a las Comunidades Indígenas un conjunto de derechos especiales: otorga
personería jurídica a las comunidades asentadas en el país; adjudica en propiedad
comunitaria tierras aptas y suficientes para el desarrollo de las comunidades; y
garantiza la educación intercultural y bilingüe para las comunidades indígenas
(educación dictada en la lengua materna en los tres primeros años, resguardando y
revalorizando la identidad histórico-cultural de las Comunidades Aborígenes).
En el año 1992, mediante la ley 24.071, se adopta el Convenio 169 de la OIT sobre
pueblos indígenas y tribales en países independientes”, ratificado en el año 2000. La
razón por la cual la Organización Internacional del Trabajo promueve un Convenio que
no regula ningún tipo de relación laboral, es porque reemplaza al Convenio 107 del año
1957 sobre protección e integración de las poblaciones indígenas, tribales y
semitribales en países independientes, que intentó dar respuesta a una preocupación y
un interés internacional por integrar a las poblaciones indígenas a la producción y al
trabajo, aún cuando se respetara la vida en comunidad. Dicho convenio había quedado
desactualizado a la luz de las discusiones planteadas en torno a la autonomía y
autodeterminación de los pueblos indígenas, razón por la cual es reemplazado por el
aggiornado Convenio 169.
La adopción del convenio 169 implica para la Argentina, reconocer que los indígenas
tienen los mismos derechos y obligaciones que el resto de la sociedad nacional, pero
que además tienen derecho a impartir justicia y elegir sus propias formas de
organización, en la medida en que estas formas sean compatibles con las de la
sociedad nacional. El Convenio regula principalmente las articulaciones que deben
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darse entre el Derecho Nacional y el Derecho Consuetudinario Indígena.
“Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse
debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario […]En la
medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechoshumanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que
los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos
cometidos por sus miembros(…) Dichos pueblos deberán tener el derecho de
conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean
incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico
nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos” (Convenio 169
de la OIT)
La Argentina reconoce a partir de la Constitución Nacional (ver más adelante) la
preexistencia de pueblos indígenas, pero identifica como sujeto de derecho a las
comunidades indígenas. La Ley 23.302, en concordancia con el artículo constitucional,
otorga personería jurídica a las comunidades indígenas. Sin embargo el Convenio 169
de la OIT se refiere a pueblos indígenas, y afirma:
“La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del
presente Convenio” (Convenio 169 de la OIT)
Cabe destacar que en nuestro país están reconocidos 23 pueblos indígenas algunos de
ellos muy importantes en términos demográficos y territoriales, ya que a menudo se
encuentran en más de una provincia. En cambio, las comunidades indígenas, aún
cuando no están definidas con exactitud, de hecho son grupos de familias que
comparten un territorio. El pueblo mapuche, por ejemplo, presente en 5 provincias de la
Patagonia argentina, tiene mayor poder de presión y organización que el conjunto de
sus comunidades reconocidas por el Registro Nacional de Comunidades Indígenas
(RENACI)13.
El Convenio 169 de la OIT refiere además a la adjudicación de tierras para el desarrollo
13 El RENACI fue creado por la ley 23.302 y es gestionado por el Instituto Nacional de Asuntos Indigenas.
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de los pueblos indígenas, y aclara que el concepto debe referir -en la legislación de
cada país adherente -a la totalidad del hábitat que dichos pueblos utilizan.
“La utilización del término [tierras] en este convenio deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblosinteresados ocupan o utilizan de alguna otra manera” (Convenio 169 de la OIT)
En el año 1994, la reforma de la Constitución Nacional incorpora el artículo 75, inciso
17 referido a los derechos indígenas.
“Artículo 75: Corresponde al Congreso de la Nación […]
Inciso 17: Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas
argentinos:
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e
intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y
propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega
de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será
enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su
participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses
que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”
Del artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional se desprenden una serie de
efectos positivos como la obligatoriedad de consulta y participación en todos los
asuntos que les afecten, el reconocimiento de la existencia de autoridades y formas
organizativas diversas, el reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras y el
derecho a una educación bilingüe e intercultural.
c. Participación indígena en la nueva legislación
Analizaremos brevemente la nueva legislación que incorpora los derechos indígenas,
especialmente en lo que se refiere a la participación indígena en el manejo de sus
territorios, de los recursos naturales, y en las demás decisiones que les afecten,
presentes en las leyes 23.302 y 24.071 (ratificatoria del convenio 169 de la OIT) y en el
artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.
La Ley 23.302 “sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes”
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sancionada en 1985, crea el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, como entidad
descentralizada con participación indígena dependiente del Ministerio de Salud y
Acción Social (hoy dependiente del Ministerio de Desarrollo Social).
En lo que se refiere a la participación indígena en la política indígena está prevista sólopara el nivel nacional en el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. El mismo, según
su ley de creación, deberá contar con un Consejo de Coordinación que tendrá
representantes de distintas agencias del gobierno nacional (Ministerio del Interior,
Trabajo, Economía, Educación y Justicia), un representante por cada una de las
provincias adherentes a la ley, y representantes “aborígenes cuyo número, requisitos y
procedimiento electivo determinará la reglamentación” (Ley 23.302)
En el año 1989 el decreto 155/89 que reglamenta la ley 23.302 le asigna las funciones
al Consejo de Coordinación, pero no especifica cuántos serán los representantes
indígenas en el mismo, ni cómo serán elegidos, aunque sí atribuye al presidente del
INAI la función de redactar su reglamento, y al propio Consejo la función de “ sugerir a
las comunidades mecanismos para que puedan elegir a sus representantes” (Decreto
PEN 155/1989)
Hasta el año 2004 no existió ningún avance en relación a la participación indígena en el
INAI. La presión ejercida por distintas organizaciones indígenas llevó a que en el año
2004 el presidente del INAI creara, mediante las resoluciones 152/04 y 301/04, el
Consejo de Participación Indígena (CPI), cuyas funciones son las de definir cómo se va
a implementar la participación indígena en el Consejo de Coordinación, y las funciones
correspondientes al Consejo de Coordinación establecidas por el articulo 7 del decreto
155/89, que se resumen en la realización de estudios y recomendaciones sobre la
problemática y la política indígena en todas sus áreas. El CPI está integrado por un
delegado titular y uno suplente por cada pueblo indígena en cada provincia, y su
elección se realiza a través de asambleas comunitarias organizadas conjuntamente
entre el INAI y las provincias. En junio de 2008 el INAI ha aprobado la resolución
182/08 de creación del Consejo de Coordinación en donde convoca a una primera
reunión del Consejo el día 25 de junio de 2008, designando a los representantes de los
ministerios del Interior, Economía y Producción, Salud, Educación, Justicia, Seguridad
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y Derechos Humanos; representantes de las provincias de Neuquén, Catamarca, Río
Negro, La Pampa, Santa Cruz y Jujuy (adherentes de la ley 23.302); y a los
representantes indígenas del CPI.
Por otro lado, el Convenio 169 de la OIT, adoptado por la Ley 24.071 y en vigenciadesde el año 2001, estipula que los estados deberán reconocer el derecho de los
pueblos indígenas a la propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente
ocupan, y con respecto a los recursos naturales presentes en sus territorios declara
que “los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en
sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho
de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos
recursos” (Convenio 169 de la OIT).
Como vimos en el apartado anterior, la incorporación en la Constitución Nacional del
Artículo 75, inciso 17, estipula que corresponde al Congreso de la Nación, “asegurar
[la] participación [de los pueblos indígenas] en la gestión referida a sus recursos
naturales y a los demás intereses que los afectan” (Constitución Nacional, Artículo 75
inciso 17)
La legislación, como vemos en este breve repaso, refiere tanto al derecho a participar
en el manejo o administración de los recursos naturales en territorios donde habitan
comunidades indígenas, como a la participación en las demás decisiones que les
afecten. En territorios donde habitan comunidades indígenas, por lo tanto, además de
reconocer su derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, posibilita el desarrollo de
estrategias de administración conjunta de los recursos naturales entre las
organizaciones indígenas y el Estado en cualquiera de sus niveles.
La ley 23.302 crea un órgano consultivo – el Consejo de Coordinación- con
participación indígena cuyas recomendaciones “orientarán al presidente en sus
decisiones” (Ley 23.302). Aunque esta ley no estipula la participación indígena en otros
niveles o agencias estatales, la Constitución Nacional establece el derecho de las
comunidades indígenas a ser consultadas toda vez que se tomen decisiones que
puedan afectarles. La constitución de órganos de consulta permanentes o de
mecanismos de consulta para temas puntuales, es otra de las formas de participación
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indígena que promueve el marco legal vigente.
d. Aplicación de las reformas legislativas y situación de los pueblos indígenas
Si bien de la incorporación de estos nuevos instrumentos jurídicos se desprenden una
serie de efectos positivos para los pueblos indígenas, la realidad indica que las
condiciones prácticas de acceso de estos pueblos a sus derechos constitucionales son
aún altamente restrictivas e implica una fuerte presión de las organizaciones indígenas
para su efectivo cumplimiento.
En este sentido, a partir del reconocimiento de derechos especiales para los pueblos
indígenas en la Constitución Nacional, distintas organizaciones indígenas –con el
apoyo de algunas agencias estatales nacionales- comenzaron a presionar para el
efectivo cumplimiento de la legislación y lograron que se establecieran espacios de
participación para la definición de lineamientos de política indígena.
En el año 2000 se realizó el Programa de Participación de los Pueblos Indígenas (PPI)
que contó con el financiamiento de la Secretaría de Desarrollo Social y tenía como
objetivo “elaborar los criterios y pautas que debe adoptar el Estado para una objetiva
operativización del artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional” (M. Carrasco,
2000). El programa contó con participación exclusivamente indígena y se dividió en
cinco instancias: local, zonal, provincial, regional y nacional. El PPI elaboró undocumento que fue presentado en cada órgano de gobierno que de alguna manera
estuviera relacionado con la problemática indígena en todos los niveles (Municipal,
Provincial y Nacional). Aunque los lineamientos presentados en ese documento no se
tradujeron en una política estatal específica, el PPI dio visibilidad a un proceso de
organización creciente que estaba emergiendo al interior de cada pueblo y entre la
totalidad de los pueblos indígenas del país.
En octubre de 2003, el entonces Presidente de la Nación Néstor Kirchner, en el marcode los festejos por el centenario de la Administración de Parques Nacionales, se reunió
con un grupo de indígenas (en su mayoría Mapuches) que se habían concentrado para
reclamarle el cumplimiento de los derechos indígenas establecidos en la Constitución
Nacional. En una posterior audiencia con la Ministra de Acción Social, Alicia Kirchner,
se delineó una estrategia para la constitución de una política indígena que requería
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como paso previo fundamental la realización de un Foro Indígena Nacional. El Foro se
realizó durante todo el año 2004, y contó en una primera etapa con la participación de
representantes de los pueblos indígenas y de las agencias estatales nacionales
relacionadas con esta temática. Este Foro recibió el nombre de “Parlamento de los
Pueblos Indígenas 2004” (el nombre recuerda el Primer Parlamento Indígena de 1974
que concluyó con la presentación del proyecto de ley sobre derechos indígenas). El
resultado fue la elaboración de un documento que fue presentado al gobierno nacional
con los lineamientos para la efectiva aplicación de las reformas legislativas.
Tanto el Programa de Participación de los Pueblos Indígenas en el año 2000 como el
Parlamento de los Pueblos Indígenas en el año 2004 son una muestra, por un lado, de
la creciente organización indígena que presionó para intervenir en las definiciones de
una política indígena a nivel nacional que diera cumplimiento a las reformas
legislativas, y por el otro, del creciente interés de algunas agencias estatales por
incorporar a las organizaciones indígenas en la definición de dicha política.
En contraste con estas estrategias de mediano plazo encaradas por las organizaciones
indígenas, se encuentran los desafíos que enfrentan dichas organizaciones frente a la
situación de marginalidad y pobreza en la que se encuentran las poblaciones indígenas
en nuestro país.
Como se ha visto en algunos estudios sobre las condiciones de vida de los pueblos
indígenas en América Latina, existe un alto grado de correlación entre pobreza y origen
étnico y la Argentina no es la excepción a la regla. En el año 1997 un documento del
Banco Interamericano del Desarrollo afirmaba “que el mapa de la pobreza en la
Argentina revela que las zonas de más necesidades básicas insatisfechas coinciden
con las que habitan los indígenas del país” (A. Deruyttere, 1997).
Según el último Censo de Población Hogares y Vivienda (INDEC, 2001), el porcentaje
de hogares indígenas14
con alguno de los indicadores de pobreza estructural asciende
14 Hogares que al momento de realizar el Censo del año 2001, alguno de sus miembros se reconoció perteneciente a
o descendiente en primera generación de un pueblo indígena (INDEC). La cantidad de Hogares Indígenas según el
Censo 2001 asciende a 289.951. A partir de ese universo, se realizó la encuesta Complementaria sobre Pueblos
Indígenas (ECPI). La muestra (alrededor de 57.000 hogares) representa a la población que reside en los hogaresdonde el Censo 2001 registró al menos una persona que se reconoce descendiente de y/o perteneciente a un pueblo
indígena. La ECPI dio como resultado que la población total indígena asciende a 600.000 personas.
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a 23,5% mientras que según la misma medición, los hogares no indígenas en esa
situación ascienden al 13,8% del total.
La falta de acceso a la educación y la salud es otra de las problemáticas que enfrentan
los pueblos indígenas en la actualidad. Como afirma M. Carrasco, aunque “no existen anivel nacional ni provincial estadísticas desagregadas por origen étnico que permitan
conocer el estado sanitario de los pueblos indígenas (…) los lugares donde residen
actualmente muestran los índices más altos de infecciones agudas tales como la
tuberculosis, el mal de Chagas y el cólera, entre otras enfermedades. Según
información no oficial, brindada por agentes sanitarios locales, en ciertas zonas rurales
la tasa de mortalidad infantil alcanza al 30%. Pobremente alimentados, los niños
indígenas parecieran tener su futuro comprometido. Aunque algunas escuelas les
proveen una comida diaria, éstas no funcionan durante varios meses del año. La
asistencia a clases revela un alto porcentaje de deserción debido principalmente a la
discriminación que sufren por parte de maestros y compañeros no indígenas y a la
escasez de medios económicos de las familias” (M. Carrasco, s/d)
Otro de los problemas más acuciantes de los pueblos indígenas en la Argentina
contemporánea es la degradación ambiental y la pérdida progresiva de sus recursos
naturales a consecuencia de la expansión de la frontera agropecuaria y del desarrollo
de actividades extractivas como la minería a gran escala. Por otro lado, la falta de
reconocimiento dominial sobre la tierra los lleva a una situación de vulnerabilidad
mayor. Como afirma Morita Carrasco “los territorios ancestrales de los pueblos
indígenas están en peligro. La falta de regularización dominial les impide controlar la
devastación ambiental debido al uso irracional de los recursos naturales por parte de
no indígenas y la contaminación de sus suelos y fuentes de agua por parte de
empresas mineras, petroleras y otras. Al no existir medidas efectivas de protección de
la posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan en todo el país, seacelera el avance de los frentes agrícolaganaderos y el desembarco de ‘mega‘
proyectos de desarrollo.” (M. Carrasco, s/d)
En síntesis, como afirma García Canclini (2004, pág. 53), el desafío que enfrentan los
pueblos indígenas de nuestro país y de toda América Latina “es ser incluidos, sin que
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se atropelle la diferencia ni se los condene a la desigualdad”. Los reclamos de los
pueblos indígenas residen en el reconocimiento de su diferencia con respecto al resto
de los grupos subalternos – es decir, la efectiva aplicación de la legislación vigente-, sin
que esto signifique el abandono del reclamo por una mayor igualdad que con ellos
comparten. En última instancia, la lucha es por el reconocimiento de los derechos que
les son propios como pueblos indígenas, y de los que comparten con el resto de los
grupos humanos con los que conviven, en síntesis, por “ser ciudadanos en sentido
intercultural”.