L’evoluzione delle Pubbliche Amministrazioni in Italia
L’evoluzione delle strutture
La riorganizzazione di Cavour dello Stato Sabaudo (1853)
• Uniformità apparati centrali (ministeri)• Verticalizzazione delle responsabilità (ministro)• Gerarchia: segretario generale interfaccia tra
ministro e apparato
L’evoluzione delle strutture
• 1865: provincia, circondario, mandamento, comune; prefetto
• 1869: ragioneria generale dello Stato• 1877: ministero del Tesoro• 1888: istituzione dei sottosegretari
Fin dal 1861 si discute dei pochi poteri della Presidenza del Consiglio….si arriva al 1988!
L’evoluzione delle strutture
Tra il 1900 e il 1930, introduzione di due nuove forme organizzative
• Azienda autonoma (es. azienda gestione Ferrovie; ISTAT e ACI introdotte da Mussolini)
• Ente pubblico (INA; ANAS introdotta da Mussolini)
FUGA DALLO STATO1980: 50.000 enti pubblici
L’evoluzione delle strutture
Tra il 1930 e il 1970 si consolidano le AMMINISTRAZIONI PARALLELE
Espansione Welfare State e dirigismo di StatoAnni ‘30: IMI e IRI; INFAIL (poi INAIL) e INFPS (poi INPS)
L’evoluzione delle strutture
Il fascismo fondò la struttura del welfare italiano, innalzando anche quei pilastri istituzionali sui quali la Repubblica avrebbe edificato il proprio interventismo sociale
L’evoluzione delle strutture
Art. 97 Costituzione: concepisce le PA come apparati esecutivi e neutrali
Anni 50-60: Cassa per il Mezzogiorno; Eni (1953); Enel (1963)
Esplode il PLURALISMO ORGANIZZATIVO e, accanto da esso, vengono istituiti nuovi ministeri (es. Bilancio e Partecipazioni Statali)
L’evoluzione delle strutture
Anni ‘70: prima regionalizzazione. Tentativo di limitare espansione apparati trami decentramento, fu un FALLIMENTO.
1974: CONSOB, Prima AI
1978: SSN
L’evoluzione delle strutture
1990-2010: Riforma permanente
• Privatizzazione/destatizzazione• Decentramento• Riforma apparati centrali• Riforma del pubblico impiego
L’evoluzione delle strutture
1993: abolizione del Ministero delle Partecipazioni Statali e della Cassa per il Mezzogiorno
1990-2009 Potenziamento del decentramento amministrativo
Enti locali, leggi Bassanini, Titolo V, costi standard
L’evoluzione delle funzioni
1. Regolazione
2. Produzione di beni collettivi
3. Controllo, consulenza e funzioni strumentali
L’evoluzione delle funzioni
Inizialmente lo stato produce quasi soltanto POLITICHE REGOLATIVE
Lo Stato costruisce l’ordine sociale tramite diverse regolazioni:1. Difesa2. Ordine interno3. Estrazione di risorse tramite le imposte
L’evoluzione delle funzioni
1900-1930: la regolazione si espande per sopperire ad una società e ad una economia deboli.
Si espande anche l’interventismo diretto dello Stato
Dal 1930 al 1970 si passa direttamente alla gestione e produzione di beni e servizi, cui continua ad affiancarsi la regolazione (fiere, lirica, tutto è disciplinato dalla legge)
L’evoluzione delle funzioni
Dal 1933 al 1986 l’Alfa Romeo appartiene allo Stato.
Dal 1934 alla fine degli anni ’80 l’Ilva/Italsider è pubblica
SME (Società Meridionale Finanziaria), anni ‘60. Comprendeva tra l’altro: Cirio, Motta, Supermercati GS, Autogrill
L’evoluzione delle funzioni
Anni ‘90: espansione della regolazione e produzione diretta entrano in crisi.
L’Italia inizia ad abbracciare le nuove tendenze tipiche delle PA contemporanee.
L’evoluzione del personale
1859 1914 1923 1943 1951 1986 20030
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
65000
287000
540000
1380000
1091000
2312000
1881000
Dipendenti dei Ministeri inclusi insegnanti e militari (1859-2003)
L’evoluzione del personale
1991 2009 2012
Ministeri, agenzie e presidenza 284.206 268.142 218.990
Aziende autonome 40.238 - -
Scuola e AFAM 974.437 1.083.568 1.022.501Corpi di polizia 275.298 325.376 320.404
Forze Armate 101.118 145.675 187.324
Magistrati, diplomatici, prefetti 12.053 12.820 12.546
Enti pubblici non economici 70.383 54.729 48.634
Regioni e ed enti locali 676.622 593.442 583.513
SSN 673.156 693.730 673.335
Università 101.528 115.914 105.571
Enti di ricerca 16.443 18.186 10.952
Totale 3.225.672 3.311.582 3.183.770
Percentuale dipendenti pubblici sugli occupati (OCSE, 2008)
Francia
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5
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1614.7 14.7 14.7 14.5
11 11
Carriere, reclutamento, status
Fino al ‘900: fine piemontesizzazione, introduzione concorso, requisito laurea per posizione apicali, aumento competenze tecniche
1900-1930: Statuto e riforma De Stefani (gerarchizzazione, 13 gradi e 3 carriere distinte)
MERIDIONALIZZAZIONE: solo negli apparati centraliSINDACALIZZAZIONEGIURIDICIZZAZIONE: domina la conformità alla legge
Carriere, reclutamento, status1930-1970: nessuna cesura tra fascismo e Repubblica, se non in termini esteriori e formali
1970-1990: il primo passo verso la contrattualizzazione portò a ben 20 contratti di settore. L. 93/1983: legge-quadro che produce un confusionario mix tra privato e pubblico.
Né MOBILITA’ né PRODUTTIVITA’
Carriere, reclutamento, statusNei primi anni ‘70 si introdusse anche la dirigenza statale
1990-2005: d.lgs. 29/1993, produce la PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO• Omogeneità nel rapporto di lavoro tra i dipendenti• Distinzione tra competenze dirigenziali e quelle di indirizzo politico• Creazione dell’agenzia negoziale per le PA
Contratti hanno modificato in radice il sistema: (es. quota stipendio attribuita in base a valutazione, premi produttività)
Carriere, reclutamento, status
2005-2010: la riforma Brunetta tende a limitare la contrattualizzazione, ricentralizzando i rapporti di lavoro.
RILEGIFICAZIONE• Valutazione performance da parte di un organismo esterno• Valutazione annuale da parte dei dirigenti in base a criteri
predeterminati• Rigida ripartizione del salario aggiuntivo in base alle valutazioni• Controllo della contrattazione integrativa (decentrata, ovvero
fatta nelle singole PA)
L’evoluzione dei processi decisionali
Il processo decisionale avanza anche attraverso l’interazione con organismi preposti al rilascio di pareri ed essendo sottoposto a molti controlli.
Corte dei Conti (1862): controllo legittimità atti governativiRagioneria generale (1869): controllo del comportamento finanziario delle PA centraliConsiglio di Stato (1865 e 1889): consulenza per le PA e luogo di tutela degli interessi legittimi dei cittadini
L’evoluzione dei processi decisionali
Esiti:
1. Pesante sistema di controlli2. Prevalenza interessa PA su diritti dei cittadini3. Lentezza complessiva dei processi decisionali
Tutto ciò venne rafforzato tra il 1900 e il 1930
L’evoluzione dei processi decisionali
Fino agli anni ‘90: legalismo persistente che non garantiva responsabilizzazione, trasparenza e neppure tutela del principio di legalità.
1990-2010: l.241/1990• Accesso agli atti• Responsabilità e trasparenza• Tempi processi decisionali• Conferenza dei Servizi (utile ad acquisire velocemente atti, nulla
osta, permessi)
L’evoluzione dei processi decisionali
1994: riforma della Corte dei Conti con una riduzione delle materie oggetto di controllo preventivo
Introduzione URP e Carta dei servizi (governo Ciampi 1993-1994)
Contro: in alcuni casi la riduzione dei controlli preventivi e dei controlli esterni di merito ha reso alcune PA quasi indipendenti e, in fin dei conti, irresponsabili