0
Metodologija za procenu sistema javnih nabavki
(MAPS)
Verzija 2016
(Nacrt za javnu raspravu, jul 2016)
1
PREDGOVOR
Javne nabavke su ključna komponenta pružanja javnih usluga, dobrog upravljanja i
održive ekonomije inkluzivnog rasta. Vlade širom sveta troše oko 9.5 biliona američkih
dolara u javnim ugovorima svake godine. Ova činjenica znači da u proseku, javne nabavke
predstavljaju oko 12% -20% BDP1-a zemlje. Zbog toga, jačanje sistema javnih nabavki je osnov
za postizanje konkretnih i održivih rezultata i za izgradnju efikasnih institucija.
Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS) je prvobitno razvijena tokom
2003/2004, kao doprinos zajedničkim naporima mnogih zainteresovanih za procenu i
poboljšanje sistema javnih nabavki, kao zajedničko sredstvo za analizu informacija o ključnim
aspektima bilo kog sistema. MAPS je široko korišcen za procenu kvaliteta i efikasnosti
sistema javnih nabavki i na osnovu identifikovanih prednosti i slabosti, za razvoj strategije i
sprovođenje reformi. Ovi napori su obično fokusirani na stvaranje osnove za dobro
funkcionisanje sistema javnih nabavki uspostavljanjem pravnog, regulatornog i institucionalnog
okvira.
Revizija prvobitnog MAPS-a odražava moderno shvatanje javnih nabavki, uzimajuci u obzir
globalna kretanja i poboljšanja predložena od strane širokog spektra korisnika i zainteresovanih
strana. Novi MAPS je univerzalno sredstvo koje ima za cilj da katalizuje i ubrza
implementaciju savremenih, efikasnih, održivih i više inkluzivnih sistema javnih nabavki u
svim zemljama. MAPS ukazuje gde su reforme najpotrebnije i ukazuje kako je reforme moguċe
sprovesti.
Revizija MAPS-a je vođena nekolicinom razloga:
Vrednost za novac: Uzima u obzir osnovni cilj po kome svaki sistem nabavki treba da pruža
potrebnu robu, radove i usluge na ekonomski, efikasan, efektivan i održiv način.
Transparentnost: Uzima u obzir osnovne i zajednički dogovorene principe javnosti, kako bi
politika, zakonski i institucionalni okviri i informacije u vezi sa odlukama, bile dostupne
javnosti sveobuhvatno, pristupačano i blagovremeno.
Pravičnost: Uzima u obzir ambiciju da proces javnih nabavki treba da bude slobodan od
pristrasnosti, obezbedi jednak tretman i shodno tome donese odluke, čime se obezbeđuje
integritet.
1 12% u zemljama članicama OECD, a u Evropskoj Uniji, 18-20%; u nekim od zemalja u razvoju, ovaj udeo može biti veċi.
2
Dobro upravljanje: Obuhvata niz aspekata koji se odnose na širi kontekst u kojem se javna
nabavka sprovodi radi postizanja ciljeva dobrog upravljanja. Ovaj aspekt obuhvata odraz ciljeva
sekundarnih nabavki, razmatranje politike i principa integriteta.
Kontekstualni elementi su integrisani kako bi se osiguralo da primena MAPS doprinosi
postizanju efikasnosti. Među tim razlozima su ciljevi nacionalne politike koji uključuju i
ciljeve zasnovane na održivosti, podršci privatnom sektoru, reformama državne službe, kao i
drugih faktora koji stvaraju povoljno okruženje za dobro funkcionisanje sistema nabavke, kao
što su dobro upravljanje javnim finansijama, odgovornost, pravna sigurnost i kapacitet osoblja.
Nova verzija MAPS-a dolazi blagovremeno uoči pokretanja ciljeva održivog razvoja (SDG2).
Kao i ciljevi održivog razvoja, MAPS ce biti relevantan za sve zemlje, bez obzira na nivo
prihoda ili status razvoja. MAPS se odnosi na cilj 12, kojim se poziva na promociju održive
prakse nabavki u skladu sa nacionalnim prioritetima i politikama, i cilj 16 koji poziva na
efektivne i odgovorne institucije. Pored toga, MAPS je usidren u Preporukama OECD Saveta o
javnim nabavkama za 2015. godinu3, i odražava stavove vodecih međunarodnih okvira javne
nabavke, kao što UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011)4, Smernice EU o
javnim nabavkama (2014)5, i principi nabavke kakve koriste multilateralne razvojne banke,
države i implementacione institucije. Uspostavljanjem kriterijuma efektivnog i efikasnog
sistema javnih nabavki, čijem ostvarenju bi sve zemlje trebalo da teže, MAPS pruža
sveobuhvatan okvir za procenu.
Proces revizije MAPS-a je kooperativan napor koji obuhvata, kako zemlje, tako i partnere.
Nacrt revizije Metodologije MAPS-a ce biti otvoren za javne konsultacije. Kasnije ce se
proveravati kroz testiranje i probnu fazu, koja ce obuhvatiti niz različitih zemalja iz različitih
kategorija dohotka i nivoa razvoja, kako bi se osiguralo široko učešce i doprinos iz javnog i
privatnog sektora, kao i od strane civilnog društva.
2 Sustainable Development Goals – SDG, primedba prevodioca
3 2015 OECD Recommendation of the Council on Public Procurement
4 UNCITRAL Model Law on Public Procurement (2011)
5 EU Directives on Public Procurement (2014)
3
Sadržaj
DEO I - Uputstvo ............................................................................................................. 4 Uvod ........................................................................................................................................ 4 Analitički okvir (Pregled) ........................................................................................................... 5 Proces procene ....................................................................................................................... 10 Izveštaj o proceni ................................................................................................................... 12 Strateško planiranje i praċenje priprema reformi .................................................................... 13 Više informacija i podrška ....................................................................................................... 14
DEO II – Analiza konteksta zemlje ................................................................................ 15 Ciljevi i obim .......................................................................................................................... 15 Struktura................................................................................................................................ 16 Izvori informacija ................................................................................................................... 17
DEO III – Ocena sistema javnih nabavki ....................................................................... 18 Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir ................................................................................ 18 Stub II. Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje ............................................................. 38 Stub III. Javne nabavke i tržišna praksa ................................................................................... 55 Stub IV. Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke .......................... 63
ANEKSI ......................................................................................................................... 82 Aneks 1 – MAPS Sistem indikatora .......................................................................................... 82 Aneks 2 – MAPS kriterijumi za procenu izraženi kvantitativno ................................................. 86 GLOSAR.................................................................................................................................. 94
4
METODOLOGIJA ZA PROCENU SISTEMA JAVNIH NABAVKI (MAPS)
DEO I - Uputstvo
Uvod
Cilj Uputstva za korisnike
1. Cilj ovog Uputstva za korisnike jeste da omoguċi konzistentan pristup primeni OECD
Metodologije za procenu sistema javnih nabavki (MAPS), sa ciljem da se zaključci na
najefikasniji način priimene u reformi.
Svrha i upotreba Metodologije
2. MAPS ima za cilj da obezbedi usaglašeno sredstvo za primenu u proceni sistema javnih
nabavki. Metodologija je kreirana da omoguci zemljama, sa ili bez podrške spoljnih partnera, da
izvrše procenu svog sistema javnih nabavki, radi utvrđivanja prednosti i nedostataka: dobijeni
podaci mogu poslužiti kao osnova za projektovanje usaglašenog razvoja sistema i reformskih
inicijativa6, radi poboljšanja kapaciteta i uklanjanja nedostataka. Procena daje zemljama
informacije koje mogu koristiti, kako za pracenje performanse svog Sistema, tako i za uspeh
reformskih inicijativa za poboljšanje performansi. U identifikaciji slabosti u postojeċem sistemu
u zemlji, spoljni partneri dobijaju informaciju koja im pomaže da utvrde rizik po sredstva koje
pružaju partnerskim zemljama.
3. MAPS je univerzalni alat. On ima za cilj postavljanje temelja za stvaranje dobro uređenog
sistema javnih nabavki, koji doprinosi ostvarivanju ciljeva politike, povecanju poverenja
javnosti, povecanju napretka u uspešnijem i inkluzivnijem društvu. Vođen je principima
vrednosti za novac, transparentnosti, otvorenosti i dobrog upravljanja. Verzija MAPS-a iz
2016. podrazumeva težnju visokim standardima koji pružaju smernice za reformu, umesto
minimalnih standarda koji se svakako podrazumevaju. U zavisnosti od uslova u zemlji, na
primer, u osetljivim i konfliktima pogođenim zemljama, željeni standardi mogu biti ostvarljivi
samo u dužem vremenskom periodu.
4. Primena procene MAPS nije ni revizija sistema nabavki, niti je zamišljena kao kompletna
zamena za fiducijarne procene od strane države, donatora ili drugih spoljnih partnera, mada ima
6 Termini “reformske inicijative” i “razvoj sistema” se naizmenično koriste u ovoj Metodologiji
5
za cilj da bude uobičajeno sredstvo za procenu koje ce se koristiti od strane zemalja i
međunarodne zajednice bez obzira na geografske odrednice.
Analitički okvir (Pregled)
Blokovi
5. Analitički okvir MAPS-a se sastoji od osnovne metodologije procene i niza dodatnih modula.
6. Osnova metodologije MAPS-a, koja je opisana u ovom dokumentu, daje sveobuhvatan pristup
za procenu sistema javnih nabavki. Ova metodologija definiše strukturu za sprovođenje analize
konteksta zemlje, predstavlja prefinjen sistem pokazatelja za procenu kvaliteta i performansi
sistema u smislu ishoda i rezultata i opisuje ključne elemente procesa procene.
7. Dodatni moduli se postepeno razvijaju kao dopuna metodologiji osnovne procene. Dopunski
moduli se fokusiraju na specifične oblasti politike javnih nabavki i mogu se koristiti u zemljama
u zavisnosti od njihovih posebnih potreba.
Analiza konteksta zemlje
8. Analiza konteksta zemlje (DEO II), predstavlja strukturalni pristup za analizu lokalnog
okruženja kako bi se osiguralo da je procena zasnovana na specifičnim potrebama zemlje i da su
različiti elementi analitičkog okvira MAPS-a adekvatno primenjeni.
9. Analiza konteksta se oslanja na lako dostupne informacije i postojece podatke i fokusira se na
brojne faktore koji su neophodni za reformu javnih nabavki. Ovi faktori se odnose na
ekonomsku situaciju u zemlji, veze između sistema javnih nabavki, upravljanje javnim
finansijama i sistem javnog upravljanja, ciljeve nacionalne politike i reformski kontekst javne
nabavke. Analiza konteksta takođe uključuje identifikaciju ključnih aktera koji su formalno i
neformalno povezani sa strukturama javne nabavke.
Sistem indikatora
10. MAPS sistem pokazatelja je detaljno opisan u III Delu, pod nazivom, PROCENA SISTEMA
JAVNIH NABAVKI. Zasnovan je na četiri Stuba: a) postojeci pravni i politički okvir koji
reguliše nabavku u zemlji; b) institucionalni okvir i upravljački kapaciteti; c) rad sistema i
6
konkurentnost na domacem tržištu; i d) odgovornost, integritet i transparentnost sistema
nabavke.
11. Svaki Stub ima veliki broj pokazatelja i podindikatora koji se procenjuju. Sve u svemu,
sistem indikatora se sastoji od četrnaest (14) pokazatelja i pedeset pet (55) podindikatora koji
zajedno predstavljaju kriterijume za "instant poređenje” stvarnog sistema u odnosu na navedene
principe. Pokazatelji su izraženi u kvalitativnom i/ili kvantitativnom smislu, prema potrebi. Slika
1 (ispod) ilustruje celokupnu strukturu MAPS.
12. Indikatori često pozivaju na zakon o javnim nabavkama i na zakonski okvir. Pozivanje na
zakon o javnim nabavkama postoji iz razloga što je to najviši pravni instrument kojim se uređuju
javne nabavke u zemlji. Poseban oblik ili priroda vrhovnog zakona varira od zemlje do zemlje, u
zavisnosti od pravnog sistema (običajno pravo, građansko pravo, itd) i tradicije7. U principu,
pristup primenjen u ovom dokumentu je pretpostavka da postoji najviši i sveobuhvatni pravni
instrument, da postoje propisi koji obezbeđuju dalje pravno tumačenje i da postoje detaljne
procedure administrativne prirode za sprovođenje. U nekim slučajevima, zakonske obaveze koje
se odnose na javne nabavke mogu da potiču iz članstva u međunarodnim i/ili regionalnim
asocijacijama ili ugovorima. Takođe, i ostali nacionalni zakoni, uključujuci one koji se odnose
na budžet, građevinu ili konkurentnost, mogu da nametnu obaveze od uticaja na javne nabavke.
Čitav set pravnih instrumenata koji se odnose na javne nabavke je označen kao "pravni okvir".
7 Neke zemlje imaju zakone, a neke imaju akte, dekrete, cirkulare ili uredbe.
MAPS
Stub
I
Pravni, regulatorni i
politički okvir
3 indikatora, 18 podindikatora
Stub II
Institucionalni okvir i kapacitet
za upravljanje
5 indikatora, 14 podindikatora
Stub III
Javne nabavke i tržišna praksa
2 indikatora, 6 podindikatora
Stub IV
Odgovornost, integritet i
transparentnost sistema za javne
nabavke
4 indikatora, 17 podindikatora
Glo
sar
An
aliz
a ko
nte
ksta
zem
lje
Up
uts
tvo
Do
dat
ni m
od
uli
7
Primena indikatora
13. Svakom indikatoru i podindikatoru prethodi kratak tekst sa objašnjenjem onih aspekata koje
podindikator pokušava da proceni i neka razmatranja o prirodi i značaju stavke koja je u pitanju.
Ovaj kratak tekst ima za cilj da vodi ocenjivača ka relevantnim aspektima koje je potrebno
proceniti i ka određenim principima i standardima. Za svaki podindikator, kriterijumi koji ce se
razmatrati kao deo podindikatora se sažimaju u tabeli pod nazivom "Kriterijumi ocenjivanja".
Kriterijumi ocenjivanja utvrđuju osnovu na kojoj ce sistem biti procenjen (kvalitativni
indikatori). Skup kvantitativnih pokazatelja nudi mogucnost da se razmatranjem podataka koji
se odnose na performanse, dopuni procena više podindikatora.
14. Svaki podindikator bi trebalo procenjivati pristupom koji se sastoji od sledeca tri koraka:
1) Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom smislu
2) Pregled sistema primenom definisanog skupa kvantitativnih pokazatelja8
3) Određivanje materijalnih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza)
Korak 1: Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom
smislu
15. Prvi korak procene se bazira na kvalitativnom pregledu postojeceg pravnog i političkog
okvira, kao i institucionalnih i operativnih aranžmana, sa ciljem da se utvrdi da li je opisani
standard postignut ili ne. Nekoliko pokazatelja nije podložno proceni preko čvrstih dokaza (tj,
činjenica i brojki), pa mogu zahtevati istraživanje ili intervjue sa akterima nabavke/ učesnicima,
kao što su stručna udruženja, predstavnici civilnog društva, nezavisni mediji i ugledni novinari,
vladini zvaničnici, kao što je navedeno u ovom uputstvu.
16. Narativni izveštaj treba da pruži detaljne informacije u vezi sa ovim poređenjem (stvarne
situacije u odnosu na kriterijume za ocenjivanje) i na promene koje mogu biti u toku. Ovaj opis
ce omoguciti ocenjivaču da analizira prednosti i slabosti sistema.
Korak 2: Pregled sistema primenom definisanih skupova kvantitativnih pokazatelja
17. Drugi korak se fokusira na primenu seta od najmanje petnaest (15) kvantitativnih
pokazatelja. Ovi pokazatelji su usko vezani za uobičajenu praksu nabavke u zemlji i zbog toga
se često nazivaju indikatorima učinka. Kvantitativni pokazatelji su korisni da pokažu rezultate,
8 Process i tok rada za korake 1 I 2, moguċ je paralelno organizovati
8
na primer, ispitivanjem uzorka transakcija nabavke i drugih relevantnih informacija koje se
smatraju reprezentativnim za performanse sistema.
18. Narativni izveštaj treba da obezbedi detaljne zaključke ove analize. U zemljama gde
potrebni podaci nisu raspoloživi ili su nepouzdani, okolnosti treba da budu objašnjene u
narativnom izveštaju.
19. Kvantitativni pokazatelji nisu određeni u odnosu na postavljene standarde, ali ih zemlje
mogu koristiti za definisanje polazne osnove, postavljanje nacionalnih ciljeva i merenje napretka
tokom vremena. Dodatni kvantitativni pokazatelji se preporučuju za eventualnu upotrebu,
ukoliko se iskaže potreba ("preporučeni kvantitativni pokazatelji").
Korak 3: Analiza i određivanje suštinskih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza)
20. Treci korak podrazumeva tumačenje i analizu rezultata analize radi identifikacije oblasti koje
pokazuju materijalne ili značajne nedostatke i zahtevaju pokretanje akcije za poboljšanje
kvaliteta i performanse sistema.
21. Suštinski ili materijalni jaz postoji kada se susretnemo sa nekom od sledecih situacija:
Sistem pokazuje da nije došlo do suštinskog postignuċa u navedenim kriterijumima;
Bilo koji od bitnih elemenata indikatora (na primer, nezavisnost, objektivnost,
pravovremenost) nedostaju;
Postoji dovoljno dokaza da neka odredba u pravnom/regulatornom okviru ne funkcioniše
kako je planirano, (postoji činjenični dokaz ili zaključak iz intervjua ili iz analize praksi
nabavke).
22. Radi potkrepljenja praznine identifikovane u koracima 1 i 2, može se sprovesti dublja
analiza. Ovo se može uraditi kroz sveobuhvatniji kvalitativni pregled postojecih aranžmana i/ili
kroz proširene analize stvarnih praksi javnih nabavki (na primer, povecanje veličine analiziranog
uzorka predmeta nabavke).
23. Ako je takva praznina potkrepljena, trebalo bi jasno označiti da podindikator pokazuje
"suštinsku razliku" i da ilustruje potrebu za razvoj adekvatnih aktivnosti za poboljšanje kvaliteta
i performanse sistema. Bilo koja dublja sprovedena analiza bi trebalo da bude transparentna u
detaljnom izveštaju procene, da bi se osigurala doslednost i uporedivost procena. Dodatni
dokaze bi trebalo uzeti u obzir.
24. Ukoliko ispitivač identifikuje razloge koji ċe verovatno sprečiti odgovarajuce mere za
poboljšanje sistema javnih nabavki, trebalo bi dodeliti "crvenu zastavicu”. "Crvena zastavica” je
oznaka za obeležavanje svakog elementa koji značajno ometa ostvarivanje osnovnih pitanja
javne nabavke i koji se ne može ublažiti direktno ili indirektno. Takvi razlozi mogu poticati
izvan oblasti javnih nabavki, npr .:
9
ocenjivači/vlada se ne slažu o rezultatima procene (na primer, značajne praznine); ili
drugi nacionalni zakoni ili regionalni/međunarodni sporazumi nameċu suprotne obaveze; ili
ostali razlozi sprečavaju odgovarajuce poboljšanje sistema javnih nabavki (na primer,
politička ekonomija; nadležnost, međuzavisnost problema/složenosti, itd).
Granice primene indikatora
25. Sami indikatori ne mogu dati potpunu sliku sistema nabavki koji je po svojoj prirodi
kompleksan. Oni se moraju posmatrati kao sredstvo korisno za identifikaciju prednosti i slabosti
sistema u širem smislu. Indikatori takođe služe kao podrška za detaljniju analizu koju bi trebalo
sprovoditi kao što je gore navedeno.
26. Primena indikatora omogucava subjektivnu profesionalnu ocenu od strane procenitelja.
Subjektivnost se ne može (i verovatno ne bi trebalo) u potpunosti eliminisati iz procesa.
Međutim, subjektivnost treba da se svede na minimum, kako bi se osiguralo da procene
sprovedene od strane različitih ocenjivača održavaju u razumnoj meri konzistentnost i
uporedivost za analitičke svrhe. Ovo je jedan od glavnih ciljeva metodologije i ovog vodiča.
Procenitelj mora imati na umu da ne postoji jedinstveni model za sistem javnih nabavki i da
različiti modeli razvijani širom sveta mogu da rade dobro u jednom posebnom političkom,
institucionalnom ili kulturnom okruženju, ali ne i u drugom.
27. Odluka o obimu merenja učinka i prikupljanja podataka treba da bude specifična za
određenu zemlju i zasnovana na dostupnosti podataka i ciljeva te zemlje. Odluka bi trebalo da
razmotri isplativost, kao i održivost prikupljanja i analize podataka, kako bi se osiguralo
dugoročno pracenje učinka nabavke. U slučaju uzimanja uzoraka, strategiju (na primer, sa
fokusom na agencije sa najveċom potrošnjom, ili na presek nacionalnih i pod-nacionalnih
naručilaca), i obim uzoraka treba pažljivo razmotriti, a njegov nivo reprezentativnosti i
sigurnosti mora biti statistički definisan. Detalje o pristupu bi trebalo objaviti u izveštaju o
proceni.
28. Svi kvantitativni pokazatelji su usklađeni sa podacima nabavke potrebnih u PEFA ocenama
(PEFA učinka PI-24)9 da bi se doprinelo doslednosti u procenama i formulisanju politike.
9 Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Performance Measurement Framework (2016): PI-24 (www.pefa.org)
10
Proces procene
Planiranje i priprema procene
29. Potrebno je unapred planirati da bi se na odgovarajuci način odredili obim i vreme procene,
definisali aranžmani za upravljanje, oformio tim za procenu, organizovalo prikupljanje
informacija koje se zahtevaju i identifikovali učesnici u intervjuima ili ispitivanju. Planiranje
unapred je posebno važno ako ce procena biti zajednički finansirana od strane vlade i
zainteresovanih spoljnih partnera, kako bi se omogucila koordinacija rada i postigao dogovor o
ključnim aspektima procene. Mišljenje kolega, kad predstavnici drugih vlada, agencija ili
relevantnih međunarodnih organizacija učestvuju u izradi procene, mogu da upotpune MAPS.
Bez obzira da li ce procena biti vođena kao razmena mišljenja među kolegama, ili ce biti
uključeni i drugi oblici osiguranja kvaliteta od trece strane (na primer, stalnog MAPS
sekretarijata), bilo bi dobro odlučiti unapred.
30. Da bi se obezbedilo da se proces procene zasniva na potrebama, trebalo bi da zemlja
razmotri pripremu koncepta koji pokriva sledeca pitanja:
Šta je primarni cilj sprovođenja procene MAPS?
Da li postoje specifični problemi na koje je potrebno fokusirati se?
Koji delovi vlade bi trebalo da budu pokriveni?
Koje delove metodologije MAPS (osnovni pristup/dodatni moduli) treba primeniti da bi se
postigli željeni rezultati?
Ko vodi procenu i koje su različite uloge članova tima za procenu?
Da li je postojala procena MAPS-a u prošlosti, i koji su njeni rezultati?
Koji izvori informacija su dostupni za prikupljanje potrebnih informacija?
Koji kvantitativni pokazatelji ce se koristiti za merenje učinka?
Ko su ključni akteri koji treba da budu uključeni u procenu?
U kojoj meri treba da procena obuhvati pregled aktuelnih slučajeva nabavke (vidi Indikator
9)?
Kako ce uzorak biti dizajniran i koje agencije ce biti uključene?
Kako ce rezultati biti potvrđeni i kako ce se razmatrati preporuke? Da li ce procena
uključiti kolege/spoljne stručnjake radi razmatranja procene (pogledajte paragraf 38)?
Kako ce rezultati procene biti saopšteni/objavljeni i korišċeni?
11
Koliko vremena, spoljne podrške i budžeta ce biti potrebno?
31. Vlada može da pokaže političku posveċenost visokog nivoa uspostavom snažnog vođstva za
aranžmane procene. Da bi se podstakla međusobna saradnja između različitih odeljenja i
otvorenost, vlada bi trebalo da razmotri uspostavljanje vremenski ograničenog upravnog odbora
MAPS procene.
32. Identifikacija kvalifikovanog tima ocenjivača je od ključnog značaja za kredibilitet i
pouzdanost vežbe. Poželjno je da ocenjivači budu iskusni praktičari javnih nabavki sa dovoljno
znanja o pravnim, institucionalnim i operativnim aspektima predmeta i međunarodno
prihvacenom praksom nabavke. Oni moraju biti informisani o preporuci o korišcenju ovog
sredstva za poboljšanje uzajamnog razumevanja i podsticanje doslednosti u njegovoj primeni.
Ocenjivači, ako ne pripadaju vladi, treba da rade sa timom vlade radi olakšanog pristupa
informacijama i logističke podrške. Ocenjivači treba da budu bez sukoba interesa koji mogu
proisteci iz sadašnjih ili ranijih uloga.
33. Uspešne reforme zavise od aktivnog i adekvatnog uključivanja zainteresovanih strana tokom
celog procesa. U veoma ranoj fazi procene, zainteresovane strane treba da budu angažovane
kroz odgovarajucu komunikaciju (ciljevi, obim, proces, rokovi, vodece agencije itd.) kao i kroz
intervjue. Analiza konteksta zemlje ce pomoci u identifikaciji ključnih aktera koji su formalno i
neformalno povezani sa strukturama javne nabavke u zemlji.
34. Obično se preporučuje angažovanje sledecih kategorija zainteresovanih strana: organ
nadležan za procenu (regulatorni organ, ministarstvo, ili centar vlade), normativno/regulatorno
telo za nabavke, uprava za razmatranje žalbi, odabrani broj naručilaca, predstavnici privatnog
sektora (uključujuci i bankarski sektor, ključan za finansiranje investicionih projekata javnog
sektora) i civilnog društva, organi odgovorni za budžetiranje/isplatu/unutrašnju kontrolu,
reviziju vlasti, agencija za borbu protiv korupcije, međunarodni partneri koji rade u zemlji,
institucije za obuku, stručno telo za nabavke, akademska zajednica, istraživačke institucije i
mediji.
Sprovođenja analize
35. Procena bi trebalo da pojasni svoje ciljeve, identifikuje trenutnu situaciju i angažuje ključne
aktere.
36. Procena treba da prati jasan raspored i da bude strukturirana u sledecim koracima:
prikupljanje podataka; analiza rezultata (utvrđivanje prednosti i slabosti); i, ako je primjenjivo,
razvoj preporuka za prioritetne strategije reforme u cilju rešavanja identifikovanih slabosti.
12
Validacija nalaza
37. Da bi se osiguralo da je proces procene validan i verodostojan, preporučuje se da u proces
validacije budu uključeni ključni akteri. Vežba validacije pruža priliku da se postignu dogovori
o nalazima procene, reformskim prioritetima, kao i o zajedničkoj strategiji za rešavanje ključnih
slabosti u sistemu.
38. Robusnija kontrola kvaliteta pristupa podrazumeva validaciju rezultata procene od strane
kolega ili stalnog MAPS sekretarijata.10
Izveštaj o proceni
39. Jedan od glavnih ciljeva sprovođenja procene prema metodologiji iz ovog dokumenta je da
se zemljama obezbedi sredstvo koje se može koristiti za formulisanje reforme u cilju poboljšanja
nacionalnog sisteme nabavke i usklađivanje sa međunarodno prihvacenom dobrom praksom.
Ovaj proces takođe pruža jedinstvenu priliku da se upoznaju i povecaju kapaciteti, kako vlade,
tako i partnera. Narativni analitički izveštaj je koristan uključenim vladama i njihovim spoljnim
partnerima koji su zainteresovani za podršku i jačanje programa. Izveštaj ove vrste daje kontekst
za procenu i daje proceniteljevo mišljenje o celini sistema i status napretka pojedinih
ocenjivanih stavki.
40. Predlog nacrta izveštaja:
Rezime izveštaja koji daje pregled rezultata procene u odnosu na četiri Stuba iz stava 10.
Rezime bi trebalo da naglasi prednosti i slabosti sistema, njihovog relativnog značaja, da
identifikuje glavne rizike i njihove moguce posledice po efikasnost sistema.
Uvodni deo koji predstavlja pozadinu procene, njen obim i prirodu, ograničenja na koje se
nailazi prilikom procene, i bilo koja druga pitanja koja su od suštinskog značaja za
razumevanje konteksta i okolnosti pod kojima je izvršena procena.
Deo koji opisuje kontekst zemlje (za više detalja, pogledajte DEO II: Analiza konteksta
zemlje):
1. Kratak pregled najvažnijih aspekata političke, ekonomske i geostrateške situacije u
zemlji;
2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemom
javnog upravljanja;
10 Biċe kasnije određeno
13
3. Nacionalni ciljevi politike, sa fokusom na pitanjima koja utiču na javne nabavke; i
4. Reforma javne nabavke, uključujuci posveċenost vlade, reformske prioritete, ključne
aktere, podsticaje i izazove koji mogu uticati na uspeh reformi.
Deo koji govori o nalazima procene u vezi sa svakim od Stubova i indikatora. Ova sekcija
takođe opisuje sve programe ili inicijative koje vlada sprovodi ili su u naprednom statusu
razmatranja. Gde je primereno, razmotriti adekvatnost za mogucu podršku međunarodnih
partnera. Na kraju, odeljak opisuje bilo koji postignuti napredak, ili nedostatak istog, ili
pogoršanje sistema od kad je izvršena prethodna procena.
Deo procene koji se odnosi na i dalje prisutne slabosti u sistemu javnih nabavki,
klasifikovanih u kategorije prema riziku koji te slabosti mogu predstavljati za sistem i
sugestije kako da se ti rizici zadrže na prihvatljivo niskom nivou11
. Takvi predlozi mogu da
predstavljaju osnovu za prioritetne strategije reforme namenjene rešavanju identifikovanih
slabosti.
Kada izveštaj ide dalje od puke procene sistema i predlaže akcioni plan ili strategiju reforme,
relevantne sekcije i poglavlja treba dodati izveštaju (vidi odeljak o Strateškom planiranju i
monitoringu priprema reformi, u nastavku.)
Jedan deo treba da obezbedi izveštaj o koracima koji su preduzeti da se potvrde rezultati
analize, i da opiše bilo koje druge elemente koji utiču na kvalitet procene, kao što su
reference procenitelja, vremenski okvir dostupan za procenu, izvor informacija, itd.
Potrebno je priložiti detaljne rezultate procene i bilo kakve dokazne dokumente. Oblasti (tj
podindikatori) koje pokazuju manje od pune ili manje od znatne realizacije navedenih
standarda i koje zahtevaju odgovarajuce mere za poboljšanje kvaliteta i performanse
Sistema, treba da budu jasno obeležene.12
Strateško planiranje i pracenje priprema reformi
41. Nalazi procene su ulazna informacija za proces strateškog planiranja za buduce reforme
javnih nabavki. Proces strateškog planiranja bi trebalo da razjasni viziju, ciljeve i vremenski
okvir strategije za poboljšanje sistema javnih nabavki, da formuliše opcije rešenja, i transformiše
mere u strateškom planu.
42. Strategija treba da bude realna, dobro povezana sa ostalim inicijativama reforme, da
obezbedi ravnotežu perspektiva i da uključi dobru kombinaciju "brzih pobeda", kao i srednje i
dugoročne inicijative. Strateški plan treba razviti tako da obezbedi efikasnost sprovođenja. Ovo
uključuje dodeljivanje uloge i odgovornosti, definiciju procesa promene, alokaciju resursa,
11 Potrebno je uzeti u obzir različite dimenzije rizika, na primer, fiduciarni rizik, rizik po razvoj, reputacioni rizici. Rizici se mogu klasifikovati u sledeċe kategorije: visoki, srednji i niski, ili,
kao alternative: visoki, značajni, umereni ili niski, u zavisnosti od Sistema klasifikacije koji se primenjuje u zemlji. Klasifikacija bi trebalo da je zasnovana na standardima u okviru kojhi se
ponavlja (verovatnoċa) I na ozbiljnost posledica (dejstvo).
12 U pripremi je elektronsko sredstvo za pomoċ pri prikupljanju podataka, za analizu i za dokumentovanje detaljne procene, uključujuċi I prateċu dokumentaciju.
14
rokova, razvoj okvira rezultata, monitoring i sporazume u vezi sa procenom i pripremu i
komunikaciju strateškog planskog dokumenta.
43. Skup indikatora koji se primenjuju u proceni MAPS-a, mogu predstavljati korisnu osnovu za
izgradnju okvira rezultata reformi javnih nabavki. Trebalo bi identifikovati nekoliko indikatora
visokog nivoa, u vezi sa strateškim ciljevima reforme javne nabavke. Pored toga, indikatore za
bilo koju od inicijativa uključenih kao deo strateškog plana za reforme, treba identifikovati na
dva ili čak tri nivoa (izlazi, rezultati, uticaj).
44. Svakom indikatoru su potrebni osnovna linija i cilj. Bazni podaci se koriste kao polazna
tačka za merenje napretka. Ciljevi mogu biti kratkoročni, srednjoročni ili dugoročni sa
privremenim reperima. Pracenje napretka treba da omoguci prečišcavanje inicijative i
potencijalno, dizajn novih inicijativa sa osvrtom na rastuce potrebe.
45. Potpuno ažuriranje procene MAPS-a je potrebno vršiti kad god se dogode velike promene u
zakonodavstvu ili se promene drugi materijalni elementi sistema koji utiču na performanse
sistema (pozitivno ili negativno).
Više informacija i podrška
MAPS Sekretarijat
46. MAPS Sekretarijat pruža sledece usluge: [Dodati nakon sastanka / uključujuci i status /
upravljačke strukture / link ka sajtu, itd]
47. Dodatne informacije o primeni metodologije MAPS-a i transformacije sistema javnih
nabavki su dostupne u sledecim publikacijama:
- OECD (2011): Strengthening Country Procurement Systems: Results and Opportunities,
in:
http://siteresources.worldbank.org/INTALBANIA/Resources/Strengthening_Procuremen
t_Systems.pdf
- OECD (2011): A Practical Guide to Transforming Procurement Systems, in:
http://www.unpcdc.org/media/352108/a_practical_guide_to_transforming_procurement_
systems_final_formatted_30oct_2011.pdf
- OECD (2008): Compendium of Country Examples and Lessons Learned from Applying
the Methodology for Assessment of National Procurement Systems Volume 1 – Sharing
Experiences (2008), in: https://www.oecd.org/dac/effectiveness/40488586.pdf
- OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (2015), in:
http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommendation-on-Public-Procurement.pdf
15
DEO II - Analiza Kontekst zemlje
Ciljevi i obim
Analiza konteksta zemlje ima za cilj da obezbedi da se procena MAPS zasniva na boljem
razumevanju konteksta u kome institucije za javne nabavke i druge zainteresovane strane rade u
određenoj zemlji. Političko i institucionalno okruženje treba da se ima u vidu tokom procene i
pri razvoju odgovora na nalaze, kako bi se obezbedilo da su reforme zaista zasnovane na
potrebama zemalje.
Da bi se osigurala efikasnost, ova makro analiza treba da bude kratka. Trebalo bi da se oslanjaja
na lako dostupne informacije i postojece podatake i da se fokusira na ograničeni broj faktora,
potencijalno bitnih za reformu javnih nabavki. Ovi faktori su:
1. politički, ekonomski, i geostrateški položaj zemlje
2. veze između sistema javnih nabavki i upravljanja javnim finansijama i sistemima uprave
3. ciljevi nacionalne politike koji se tiču javnih nabavki
4. reforme okruženja za javne nabavke
Analiza konteksta treba da obuhvati detaljno mapiranje ključnih aktera koji su formalno i
neformalno povezani sa strukturama javne nabavke. To ce pomoci uključenju interesnih grupa u
okvire procene i kao deo buducih reformskih procesa. Angažovanje zainteresovanih strana u
celini pomaže da se shvati kako se interesi, podsticaji, vrednosti i ideje oblikuju od strane
formalnih i neformalnih pravila i eventualno podrže razvoj i prioritetne mere koje je realno
moguce sprovesti.
Kontekstualne informacije prikupljene u ovoj fazi mogu da se koriste kako bi se osigurala
ciljana primena MAPS sredstava. Na primer, identifikacija ciljeva nacionalne politike i ključnih
izazova pomaže obim MAPS procene, posebno u vezi sa potencijalnom primenom dopunskih
modula.
16
Struktura
Analiza konteksta bi trebalo ovako da izgleda:13
Analiza konteksta odabrane zemlje
1. Politički, ekonomski i geostrateški položaj odabrane zemlje
1.1 Ekonomske strukture (npr, stanovništvo, dohodak na nacionalnom nivou, sredstva data na
raspolaganje vladi u odnosu na dugovanja, geografska lokacija, geopolitička situacija, glavni
izazovi za rast i razvoj)
1.2 Političke strukture, priroda sistema političkog upravljanja (npr, vrsta vlade, istorija/nasleđe u
obliku uprave, federalizam u odnosu na centralizaciju, uloga nacionalne vlade i pod-nacionalnih
vlada, specifičnosti u raspodeli političke moci, marginalizovane grupe, nivo kriminala i
neformalnosti, aspekti nestabilnosti i sukoba, stepen percepcije korupcije, itd)14
1.3 Međunarodne obaveze (npr, međunarodni/regionalni ugovori i članstva, uključujuci
informacije o potencijalnom/otvorenom članstvu)
2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemima javnog
upravljanja
2.1 Priroda i obim javnih nabavki (na primer, nabavka kao procenat BDP-a/vladinih izdataka)
2.2 Ključne institucije (formalne i neformalne) i njihove uloge u operativnom sistemu nabavke,
uključujuci kontrole
2.3 Mapiranje ključnih spoljnih zainteresovanih strana formalno i neformalno povezanih sa
strukturama javnih nabavki, njihovi interesi i putevi angažovanja
3. Nacionalni ciljevi politike i ciljevi održivog razvoja
3.1 Opšte reformske inicijative sa fokusom na pitanja koja utiču na javne nabavke
3.2 Sekundarni ciljevi politike
4. Reforma javne nabavke
4.1 Reforma javne nabavke u prošlosti (kratka istorija/nasleđe; naučene lekcije)
4.2 Javni prioriteti nabavke, politika, strategija i ciljevi/zadaci i njihove veze sa drugim srodnim
reformama javnog sektora/upravljanja
4.3 Podsticaji kojima se mogu pomoċi reforme; izazovi koji mogu da utiču na uspeh reformi
13 Dodatne informacije o sprovođenju kontekstualne/političko ekonomske analize mogu se pronaci u: UNDP (2012), Institutional and Context Analysis – Guidance Note, na linku”
http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/oslo_governance_centre/Institutional _and_Context_Analysis_Guidance_Note/; Overseas Development Institute
http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/3898.pdf
14 Osetljivost može biti tumačena i izvan kategorije “osetljive zemlje", OECD je definisao sledeċih pet dimenzija: 1) Nasilnost (mirna društva); 2) Svima dostupna Pravda (uključjuċi kontrolu
korupcije); Efikasna, odgovorna i uključiva društva; 4) Ekonomske osnove, i 5) Sposobnost za adaptaciju na socijalne, ekonomske I ekoloske udare i nesreċe. (OECD 2015), States of Fragility
2015: Meeting Post-2015 Ambitions, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264227699-en
17
Izvori informacija
Spisak izvora koje bi trebalo konsultovati, glasi:
Nacionalna statistika (npr. Ministarstvo finansija, itd.)
Nacionalni razvojni planovi
Indeksi, na primer, Doing Business Project (Svetska banka), Government at a Glance
(OECD), Country Classifications (Svetska banka i drugi), stope rasta BDP, Indeks
percepcije korupcije, Global Competitivness Report (Svetski ekonomski forum), Indeks
humanog razvoja (UN-a), itd.
Baze podataka o međunarodnim članstvu i ugovorima (na primer, GATT/GPA; OECD;
regionalne organizacija i trgovinski sporazumi; Potpisnici Konvencije Ujedinjenih nacija
protiv korupcije, itd)
Prethodne studije/procene
Intervjui sa relevantnim stručnjacima ili izvorima; Kritike iznete u medijima
18
DEO III - Ocena sistema javnih nabavki
Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir
Stub I ocenjuje postojecu pravnu regulativu i politički okvir za javne nabavke. Identifikuje
formalna pravila i postupke koji regulišu javne nabavke i ocenjuje ih u poređenju sa
međunarodnim standardima. Praktična implementacija i funkcionisanje ovog okvira je predmet
Stubova II i III. Indikatori u okviru Stuba I obuhvataju najnoviji razvoj i inovacije koje se
aktivnije primenjuju da bi javne nabavke bile efikasnije. Stub I takođe razmatra međunarodne
obaveze i ciljeve nacionalne politike, kako bi se osiguralo da su javne nabavke na visini zadatka
svoje važne strateške uloge i doprinosa održivosti.
Stub I se odnosi na četiri elementa pravnog, regulatornog i političkog okvira:
1. Najviši pravni instrument koji reguliše javne nabavke (zakoni, akti, uredbe)
2. Propisi i drugi instrumenti koji su više administrativne prirode
3. Odredbe u drugim nacionalnim zakonima koje se odnose na nabavke (npr, zakoni koji
regulišu javna-privatna partnerstava i koncesije, trgovinu i konkurentnost, pristup
informacijama, borbu protiv korupcije, alternativno rešavanje sporova, državna preduzeca,
itd.)
4. Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma, u cilju obezbeđenja doslednosti i
koherentnosti pristupa.
Indikator 1. Pravni okvir javnih nabavki ostvaruje dogovorene principe i u skladu je sa
važecim obavezama.
Indikator obuhvata različite pravne i regulatorne instrumente utvrđene na različitim nivoima, od
najvišeg nivoa (državni zakon, akt, propis, uredba itd.) do detaljnuh odredbi, procedure i
konkursne dokumentacije u zvaničnoj upotrebi. Ovaj indikator je podeljen na dvanaest
podindikatora (a-l), koji se pojedinačno ocenjuju.
Podindikator 1 (a), - Područje primene i područje pravnog i regulatornog okvira
Cilj ovog podindikatora je da utvrdi: 1) strukturu regulatornog okvira koji reguliše javne
nabavke; 2) obim regulatornog okvira; i 3) javni pristup zakonima i propisima.
19
Procenjivač treba da proceni adekvatnost strukture pravnog okvira, njegovu jasnocu i prioritete
različitih instrumenata. Važno je da se pravni okvir posmatra odvojeno od zakona, propisa i
procedura i da je prednost između njih čvrsto uspostavljena, u cilju umanjenja nedoslednosti u
primeni. Uobičajeno je da instrumenti višeg nivoa budu manje detaljni i stabilniji. Njihova
modifikacija zahteva više nivoe vlasti. Što je odredba smeštena na viši nivo hijerarhijsko-
pravnog okvira, utoliko je ona stabilnija. To znači da bi za regulisanje detaljnije procedure za
implementaciju, koji zahtevaju određenu fleksibilnost (na primer, pragovi), trebalo izabrati
instrumente nižeg nivoa.
Procenjivač treba da proceni u kojoj meri se pravni okvir odnosi na sve nabavke (roba, radova i
usluga, uključujuci konsultantske usluge), sprovedene korišcenjem javnih sredstava. Pored toga,
kada se koriste nacionalna budžetska sredstva, direktno ili indirektno, procenitelj treba da
proceni u kojoj meri nacionalno zakonodavstvo važi za sve javne organe i podnacionalne vlade i
entitete.
Poseban aspekt za procenu je da li zakoni ili propisi isključuju određene agencije ili delove
javne potrošnje od odredaba zakona (tj. vojska, odbrana ili slični troškovi, autonomna ili
specijalizovana državna preduzeca, kao i komunalna preduzeca sa posebnim ili isključivim
pravima). Ovo takođe uključuje i ocenu da li su ovi izuzeci u skladu sa zakonom ili mogu biti
učinjeni administrativno, bez javnog nadzora. Procenjivač treba da proceni da li zakon o javnim
nabavkama ili drugi nacionalni zakoni podržavaju i regulišu ugovaranje drugih oblika pružanja
javnih usluga, usko vezanih za javne nabavke, kao što su javno-privatno partnerstvo (PPP),
uključujuci koncesije. (Specifičnosti se procenjuju na osnovu podindikatora 1 (l)).
Uniformnost i univerzalnost pokrica doprinose predvidljivosti i uštedama u radu sistema
nabavki. Pristup pravilima i propisima doprinosi transparentnosti, što dovodi do ekonomičnije
nabavke.
Zakoni i politike mogu biti dostupni tako što je omoguċen lak pristup javnosti. Poželjno je da
informacije budu objavljene na internetu preko jednog, slobodno dostupnog online portala
(pogledajte podindikator 7 (a)). Ako je informacija primarno postavljena na internet, procenitelj
treba da proveri da li je informacija dostupna javnosti i da li se redovno ažurira.
Podindikator 1 (A): Kriterijumi za procenu
Pravni i regulatorni organ normi u skladu sa sledecim uslovima:
(a) Adekvatno je zabeležen i organizovan hijerarhijski (zakoni, uredbe, propisi, procedure) i
prednost je jasno uspostavljena.
(b) obuhvata robu, radove i usluge (uključujuci i konsultantskih usluga) za sve javne nabavke
koristeci javna sredstva.
(c) Javno privatno partnerstvo (JPP), uključujuci koncesije, je regulisano.
(d) Sadašnji zakoni, propisi i pravila se objavljuju i lako su dostupni javnosti bez ikakvih troškova.
20
Podindikator 1 (b), Metode nabavki
Ovaj podindikator ocenjuje da li pravni okvir obuhvata: 1) jasnu definiciju dozvoljenih metoda
nabavke; i 2) okolnosti pod kojima je neki metod prikladan.
Pravni okvir treba da obezbedi odgovarajuci niz metoda nabavke koje obuhvataju i manje
konkurentne procedure, kada je to potrebno.15
Zakon i propisi treba da definišu situacije u kojima se mogu koristiti otvorene tenderske
procedure ili alternative metode nabavke i da obezbede da prihvatljivo opravdanje i nivoi
odobravanja budu jasno naznačeni. Primena metoda nabavke i procesa treba da bude
proporcionalna vrednosti i rizika od osnovnih projektnih aktivnosti. To znači da u projektima
nabavke sa niskom vrednosti ili manjim rizikom, lakši načini (kao što su ograničeni tender,
zahtev za ponude, itd.) mogu biti primenjeni, kada koristi od primene nekih "težih metoda" nisu
evidentne ili potrebne. Iako otvoreni (konkurentni) tender treba da bude standardni metod
nabavke, izbor metoda treba da zavisi od vremena koje je potrebno da se sprovede procedura, uz
nastojanje da se izbegnu kašnjenja.
Primenu direktnog ugovaranja treba analizirati (nabavka od jednog ponuđača) i razumeti
opravdanja za takav vid ugovaranja. Takođe je važno da shvatimo kako se u celini koriste
opravdanja za izbegavanje konkurentnijih procedura. Na primer, hitnost je često razlog da se ne
koristi otvoren tender, ali opravdavanje jednog izvora nabavki zbog hitnosti kao razloga treba
dopustiti samo u izuzetnim okolnostima u kojima, zbog katastrofalnog događaja postoji izuzetno
važna potreba angažovanja, te bi bilo koji drugi način nabavke bio nepraktičan zbog vremena
potrebnog za sprovođenje takvih metoda. Ovo ne bi trebalo da bude opravdanje u slučaju lošeg
planiranja.
Slučajeve kad se ugovori dele na delove da bi se izbegla konkurentska pravila, treba zabraniti.
Pravni okvir bi trebalo da ograniči diskreciono pravo pojedinim agencijama ili naručiocima. Ovo
bi trebalo da rezultira u minimalnoj upotrebi tih metoda nabavke koje ograničavaju
konkurenciju.
Podindikator 1 (b): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir ispunjava sledece uslove:
(a) Metode nabavke su nedvosmisleno uspostavljene na odgovarajucem hijerarhijskom nivou
zajedno sa povezanim uslovima pod kojima se svaka od metoda može koristiti.
(b) Propisane metode nabavke obuhvataju konkurentne i manje konkurentne procedure nabavke
i obezbeđuju odgovarajuci izbor opcija kako bi se osigurala vrednost za novac, pravednost,
transparentnost, proporcionalnost i integritet.
15 UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011), na primer, nudi uslove i definiše metode za različite opcije (Odeljak II-IV). Kada je neki metod javne nabavke pomenut u ovom
dokumentu, korišċeni su termini koje je koristio UNCITRAL.
21
(c) Deljenje ugovora radi ograničenja konkurencije je zabranjeno.
(d) Određeni su odgovarajuci standardi za konkurentne procedure.
Podindikator 1 (c) - Pravila o oglašavanju i rokovi
Ovaj podindikator ocenjuje da li: a) pravni okvir zahteva objavljivanje mogucnosti za nabavku,
kao pitanje od javnog interesa i u cilju povecanja transparentnosti; b) postoji široko i lako
dostupno obaveštavanje o poslovnim mogucnostima; c) ima dovoljno vremena za pripremu i
dostavu ponude, između objavljivanja mogucnosti za podnošenje ponude i datuma podnošenja, u
skladu sa metodom nabavke i složenosti nabavke.
Vreme između objavljivanja poziva za pretkvalifikaciju ili za otvoren tender, i podnošenje
predloga je vezano za složenost nabavke i očekivani nivo konkurencije. Ako se očekuju
inostrani ponuđači, to je faktor koji treba razmotriti. Zakon i propisi treba da utvrde kriterijume
za utvrđivanje minimalnog vremena između oglašavanja i dostavljanja predloga. Rokovi se
mogu skratiti u slučaju elektronskog prenosa obaveštenja i tenderske dokumentacije.
Podindikator 1 (c): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir ispunjava sledece uslove:
(a) Zahteva da se mogucnosti za javne nabavke javno oglašavaju, osim ako ograničenje
mogucnosti nabavke nije eksplicitno opravdano (pogledajte indikator 1 (b)).
(b) Objavljivanje mogucnosti za učestvovanje u javnim nabavkama pruža dovoljno vremena, u
skladu sa metodom, prirodom i složenosti nabavke, potencijalnim ponuđačima da odgovore na
oglas. Minimalni rokovi za dostavljanje ponuda/predloga su definisani za svaku metodu
nabavke, a kada se zahteva međunarodno učešċe, ti rokovi su produženi.
(c) Zahteva se objavljivanje otvorenih tendera, najmanje u novinama širokog nacionalnog tiraža
ili u jedinstvenom internet zvaničnom sajtu, gde su objavljene sve mogucnosti javnih nabavki,
koji je lako dostupan, bez troškova i bez ikakvih drugih prepreka, kao što su npr. tehnološke
barijere .
(d) Obavešenje o pokretanju javne nabavke sadrži dovoljno podataka, čime se omogucava
potencijalnim ponuđačima da utvrde svoju sposobnost i zainteresovanost za nadmetanje.
22
Podindikator 1 (d) – Pravila za učešce u procesu javnih nabavki
Ovaj podindikator ocenjuje smernice koje regulišu učešce i izbor, kako bi se osiguralo da su
uslovi učešca nediskriminatorni. Po opštem principu, preduzeca, uključujuci i kvalifikovane
strane firme, ne treba isključiti iz učešca u procesu nabavke, izuzev zbog nedostatka
kvalifikacija i u skladu sa jasno definisanim pravilima prihvatljivosti i isključenja.
Mogu postojati slučajevi u kojima pravni okvir dozvoljava ograničenja koja zahtevaju kupovinu
od, ili povezivanje sa, domacim firmama, ili nalaže uključivanje minimuma lokalno
proizvedenih sadržaja. Mnoge zemlje takođe dozvoljavaju preferencije cena za domace firme.
Takvi lokalni zahtevi sadržaja ili preferencije moraju biti u skladu sa međunarodnim obavezama
zemlje (npr WTO-GPA, Sporazuma o pridruživanju, odnosno Sporazuma o slobodnoj trgovini).
Prevelike preferencije cena ili drugi ustupci za određene grupe ponuđača mogu odvratiti
efikasnu konkurenciju i smanjiti efikasnost. Procenjivač treba da proceni da li su odredbe
adekvatne i opravdane, tako da ne podrivaju ekonomiju i efikasnost sistema. Regulatorni okvir
ne treba da sadrži obavezu za strane firme da se povežu sa lokalnim firmama ili da uspostave
filijale u zemlji kao uslov nadmetanja. Ovi uslovi mogu da promovišu održavanje
oligopolističkih ili monopolističkih uslova za razliku od podsticanja razvoja domace industrije i
mogu biti de facto prepreka za konkurenciju.
Registracija ne bi trebalo da bude prepreka za učestvovanje u procesu javne nabavke.
Zakon treba da predvidi izuzetke za krivične ili korumptivne aktivnosti, isključenje pod
uslovima koji su propisani u slučajevima kriminalne aktivnosti. Naime, firme ili pojedinci
kojima je bila, iz nekog od sledecih razloga, izrečena pravosnažna presuda, treba da budu
isključeni iz učešca: učešce u kriminalnoj organizaciji; korupcija kao što je definisano u
nacionalnom zakonu naručioca ili firme/pojedinca; prevara; teroristička dela ili prekršaji
povezani sa terorističkim aktivnostima ili izazivanje ili pomaganje i podržavanje ili pokušaj da
se počini takvo delo; pranje novca ili finansiranje terorizma; iskorišċavanje dece za rad; i svi
oblici trgovine ljudima.
Proces donošenja odluke o upravnom isključenju (na primer, nezadovoljavajuċa performansa u
ranijim ugovorima, itd.) treba da bude jasno definisan, uključujuci i moguċnost žalbe. Ostali
legitimni izuzeci (na primer, zabrana trgovinskih odnosa prema zakonu ili poštovanje sankcija
Saveta bezbednosti UN) treba da budu propisani. Osim toga, mogu postojati međunarodni
sporazumi kojima se ograničava učešce članovima sporazuma.
Učešce državnih preduzeca treba da bude u skladu sa pravilima koje stvaraju jednake uslove za
sve učesnike i ne treba da podleže preferencijalnom tretmanu u smislu subvencija ili poreskih
olakšica.
Pravni okvir bi trebalo da nudi detaljnu proceduru koja se može koristiti za procenu podobnosti i
sposobnosti ponuđača za obavljanje određenog ugovora. Ova procena se može kombinovati sa
dokumentima nabavke kao deo specifične nabavke ili se može pokrenuti kao zaseban proces koji
se sprovodi pre zahteva za dostavljanje pune ponude.
23
U veoma složenoj nabavci, upotreba predkvalifikacije, kao poseban proces, može učiniti
nabavku efikasnijom, tako što bi samo kvalifikovani učesnici bili uključeni. Ovim se takođe
može uštedi novac tako što se ograničava broj učesnika koji trpe troškove sastavljanja
sveobuhvatne ponude. Predkvalifikaciju treba definisati proceduralno, kako bi se osiguralo da se
neċe preteranim uslovima kvalifikacije zloupotrebiti ili koristiti kao metod za ograničavanje
konkurencije.
Podindikator 1 (d): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir ispunjava sledece uslove:
(a) Osigurava zainteresovanim stranama da na pravičan način učestvuju u procesu, zasnovano na
kvalifikacijama i u skladu sa pravilima o podobnosti i isključenju. U tom kontekstu, izraz
"dobavljač" obuhvata sve davaoce usluga, uključujuci izvođače, konsultantske firme itd.
(b) Osigurava da ne postoje prepreke za učešce na tržištu javnih nabavki.
(c) Precizira uslove podobnosti i predviđa izuzetke za krivične ili koruptivne aktivnosti,
administrativnu zabranu u skladu sa zakonom koji se odnosi na odgovarajuci postupak ili na
zabranu komercijalnih odnosa.
(d) Utvrđuje pravila za učešce državnih preduzeca na način koji promoviše pravičnu
konkurenciju.
(e) Precizira procedure koje se mogu koristiti za utvrđivanje podobnosti i sposobnosti ponuđača
da odgovori na konkretan ugovor.
Podindikator 1 (e) - Dokumenti za nabavke i tehničke specifikacije
Podindikator ocenjuje stepen do kojeg pravni okvir određuje sadržaj dokumenata nabavke, kako
bi se omogucilo dobavljačima da jasno razumeju način na koji ċe se sprovoditi proces nabavke i
šta se od njih očekuje.
Dokumenata nabavke treba da sadrže dovoljno informacija kako bi se omogucilo dostavljanje
odgovarajuceg tendera/ponude/predloga, kao i da uspostavlja osnovu za transparentan proces
evaluacije i dodele ugovora. Detalji zahteva koji su uključeni u dokumente nabavke moraju biti
neutralni i odnositi se na međunarodne standarde kada je to moguce, ili druge zvanično priznate
norme koje su u suštini ekvivalentne navedenim. Kad je to moguċe, iz razloga promocije
inovativnosti, pravni okvir bi trebalo da omoguci i da podstakne upotrebu specifikacija
zasnovanih na rezultatima.
Važno je da sadržaj dokumenata nabavke bude relevantan za donošenje odluke o dodeli
ugovora. Informacije koje nisu potrebne za proces, ne treba zahtevati u okviru podnošenja
ponude. Prekomerne informacije i dokumentacija izazivaju troškove, mogu da smanje
24
konkurenciju ili dovedu do diskvalifikacije potencijalnih ponuđača na osnovu nepotrebnih
zahteva.
Podindikator 1 (e): Kriterijumi za ocenu
Pravni okvir ispunjava sledece uslove:
(a) Utvrđuje minimalni sadržaj dokumenata nabavke i zahteva da sadržaj bude relevantan i
dovoljan za dobavljače da bi mogli da odgovore na zahtev.
(b) Zahteva upotrebu neutralnih specifikacija citirajuci međunarodne norme kada je to moguce i
obezbeđuje korišcenje funkcionalnih specifikacija, po potrebi.
(c) Zahteva priznavanje ekvivalentnih standarda, kada neutralne specifikacije nisu dostupne.
Podindikator 1 (f) - Evaluacija i kriterijumi za dodelu
Ovaj podindikator ocenjuje: 1) kvalitet i dovoljnost odredaba pravnog okvira u odnosu na
objektivnost i transparentnost procesa evaluacije; i, 2) stepen poverljivosti tokom procesa, kako
bi se smanjio rizik od neprimerenih uticaja ili zloupotreba.
Unapred otkriveni i objektivni kriterijumi su od suštinskog značaja za efikasnost, pravičnost i
transparentnost u oceni ponuda i predloga. Objektivnost znači da ima malo prostora za
subjektivno tumačenje kriterijuma od strane evaluatora. Nejasni kriterijumi (npr, odabir
ponude/predloga najpogodnijeg za interesa države) nisu prihvatljivi.
Evaluacija koja ima u vidu samo troškove, ne obezbeđuje u svim slučajevima vrednost za
novac. Princip vrednosti za novac zahteva vrednovanje relevantnih troškova i koristi, zajedno sa
procenom rizika, i necenovnih atributa i/ili troškova životnog ciklusa, po potrebi. Pravni okvir
stoga omogucava korišcenje cena i necenovnih atributa i/ili razmatranja troškova životnog
ciklusa i ekoloških/društvenih karakteristika, u odnosu na konkretnu nabavku, radi obezbeđenja
vrednost za novac.
Naručilac mora da identifikuje ponuđače koji ispunjavaju kvalifikacione kriterijume navedene u
dokumentu nabavke u skladu sa važecim pravilima prihvatljivosti i isključenja. Dostavljena
ponuda/predlog, treba da bude suštinski odgovarajuca. Ugovor bi trebalo da bude dodeljen
ponuđaču za čiju ponudu/predlog je utvrđeno da ima najnižu cenu/troškove (ukoliko je jedini
kriterijum cena/troškovi) ili za čiju ponudu/predlog je utvrđeno da je najbolje ocenjena
ponuda/predlog na osnovu kriterijuma za dodelu definisanih u dokumentu nabavke16
.
Tehnički kapacitet i kvalitet su obično ključni kriterijum za izbor velikog broja procesa nabavki,
uključujuci složene nabavke, infrastrukturu, okvirne sporazume ili konsultantske usluge. Dok se
16 U nekim pravnim okvirima, koristi se termin “ekonomski najpovoljnija ponuda”.
25
tehničke kvalifikacije mogu oceniti primenom da/ne načina pregleda, u nekim slučajevima, za
postizanje ocene najpovoljnije ponude, može biti neophodno ocenjivati i bodovati tehničke
kvalifikacije u odnosu na navedene kriterijume izbora. Zakon treba da precizira odnos prema
ovom aspektu. Zakon takođe treba da postavi uslove pod kojima izbor konsultantskih usluga
može biti zasnovan isključivo na tehničkom kapacitetu, a kada je primereno treba razmatrati i
cenu i kvalitet.
Za slučajeve u kojima je zakonom dozvoljena kombinacija cena/troškova i tehničkih kapaciteta
ili drugih zahteva, zakon ili regulativa treba da zahtevaju da dokumenti za nabavku pokazuju: a)
Koliko se ocenjuje koji kriterijum; b) način na koji su ovi kriterijumi kombinovani. Kada se
ocenjuju troškovi tokom životnog ciklusa, mora biti naveden metod kojim ce ugovorni organ
odrediti troškove životnog ciklusa (npr. razmatranje neto sadašnje vrednosti) i podaci koje
ponuđači moraju da obezbede. Regulatorni okvir treba da zabrani upotrebu evaluacije i
kriterijuma za dodelu različitih od onih koji su navedeni u dokumentima nabavke.
Poverljivost i regulisana komunikacija sa ponuđačima tokom pre-tendera, nadmetanja, i perioda
evaluacije su neophodni da bi se izbegle zloupotrebe i nepotrebno mešanje u proces. Pre-tender i
tender uključuju odgovarajuca pojašnjenja, a period evaluacije obuhvata period od završetka
otvaranja ponuda do tačke na kojoj se donosi odluka o dodela ugovora i ta odluka objavljuje.
Informacije u vezi sa procesom evaluacije i rezultatima, mogu biti otkriveni zainteresovanim
licima nakon završetka procene. Trebalo bi da postoje pravila objavljivanja koja štite
informacije ponuđača koji je su specifične prirode, komercijalno ili finansijski osetljive.
Podindikator 1 (f): Kriterijumi za procenu
Zakonski okvir propisuje da:
(a) Kriterijumi ocenjivanja su objektivni, relevantni za predmet ugovora, a precizno su navedeni,
unapred u dokumentima nabavke, tako da se odluka o dodeli donosi isključivo na osnovu
kriterijuma navedenih u dokumentima,
(b) Upotreba cena i necenovnih atributa i/ili razmatranje troškova životnog ciklusa je dozvoljeno
po potrebi, kako bi se osigurala objektivna odluka i vrednost za novac.
(c) Ocenjivanje predloga za konsultantske usluge pruža adekvatan značaj kvalitetu, a
metodologija za procenu tehničkih kapaciteta je jasna i definisana.
(d) Način na koji se kriterijumi za vrednovanje kombinuju, kao i relativna važnost koja im je
dodeljena, moraju biti jasno definisani u dokumentima nabavke.
(e) U toku perioda ocene, informacije koje se odnose na ispitivanje, razjašnjenje i vrednovanje
ponuda/predloga se ne prosleđuje učesnicima ili drugima koji nisu zvanično uključeni u proces
evaluacije.
26
Podindikator 1 (g) - Podnošenje, prijem i otvaranje ponuda
Ovaj pod-pokazatelj procenjuje kako zakonski okvir reguliše proces prijema i otvaranja
ponuda17
. Javno otvaranje ponuda je sredstvo za povecanje transparentnosti u sprovođenju
otvorenog tendera. U slučajevima u kojima zakon propisuje javno otvaranje ponuda,
ponuđačima ili njihovim predstavnicima mora biti dozvoljeno da prisustvuju, kao i ostalim
legitimno zainteresovanim stranama (npr, predstavnicima organa civilnog društva). Otvaranjem
odmah po isteku roka za podnošenje ponuda, umanjuje se mogucnost gubitka ili menjanja
predloga ili podnesaka.
Izuzetak od ovog pravila može da bude otvaranje pretkvalifikacionih podnesaka, uključujuci
izražavanje interesa ili otvaranje tehničkih ponuda za konsultantske usluge (koje ne sadrže
cene), kada se otvaranje može sprovesti bez prisustva javnosti, ali je zatim potrebno dostaviti
jednostavno obaveštenje svim učesnicima sa liste podnesaka.
Zakonom, ili propisima, treba uspostaviti informacije koje se čitaju i beleže tokom otvorenog
nadmetanja:
Imena i adrese ponuđača
Datum prijema i stanje prijema ponuda (da se utvrdi usaglašenost sa formalnim zahtevima)
Cene ponuda
Sve povučene ponude, kao i blagovremene izmene dostavljenih ponuda
Da li su alternativne ponude zahtevane ili dozvoljene (naziv ponuđača, ponuđene cene).
Beleške ce biti čuvane i dostupne za potrebe pregleda i revizije.
Jasnoca o tome kako se podnose ponude je od ključnog značaja za minimiziranje odbacivanja
inače usaglašenih ponuda. Zakon i propisi moraju dati jasne odredbe u tom smislu. Na primer,
broj kopija, način zatvaranja i označavanja koverti, a u slučaju elektronske licitacije, potrebno je
navesti zahteve bezbednosti i poverljivosti.
Ponude se moraju čuvati na bezbednom i poverljivom mestu pre otvaranja ponuda i do dodele
ugovora. Bez obzira na zahteve za objavljivanje (pogledajte podindikator 7 (a)), sistem bi u
svako doba trebalo da uzme u obzir legitimnu potrebu za zaštitu poslovne tajne i vlasničke
informacije, druga pitanja privatnosti, kao i potrebu da se izbegne objavljivanje informacija
koje mogu koristiti zainteresovane strane da naruše konkurenciju u procesu nabavke. Pravni
okvir treba da sadrži definicije i odredbe koje nedvosmisleno identifikuju i štite specifične
osetljive informacije.
17 U ovom tekstu, naizmenično se koriste termini “ponuda”, “predlog” i “podnesak”
27
Podindikator 1 (g): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir predviđa sledece odredbe:
(a) Otvaranje ponuda je definisano i regulisano i sprovodi se neposredno po isteku roka za
podnošenje ponuda.
(b) Beleške iz postupka za otvaranje ponude se čuvaju i dostupne su za pregled.
(c) Sigurnost i poverljivost ponuda je obezbeđena kako pre otvaranja ponuda, tako i posle dodele
ugovora.
(d) Zabranjeno je otkrivanje specifičnih, osetljivih informacija.
(e) Modalitet podnošenja ponuda i prijem od strane vlade je dobro definisan, da bi se izbeglo
nepotrebno odbacivanje tendera.
Podindikator 1 (h) - Pravo na osporavanje i žalbe
Svrha ovog pokazatelja je da proceni da li je pravni okvir utvrdio: 1) pravo na osporavanje18
odluka ili radnji i podnošenje žalbe; 2) pitanja koja su predmet revizije; 3) rok za takve revizije;
i 4) različite faze u procesu revizije.
Poverenje u sistem javnih nabavki je snažan podsticaj za konkurenciju. Osnovni deo ovoga je
uspostavljanje prava da se ospore odluke ili radnje, pokretanjem procesa preispitivanja odluka
nabavki i žalbe u efikasnom i funkcionalno nezavisnom procesu. Iako prvu ocenu ponuda
obično vrši naručilac, trebalo bi da postoji administrativno/sudska instanca, kao telo koje je
nezavisno od naručioca. To znači da ovo telo nema direktan interes u postupku javne nabavke,
nije podređeno naručiocu, a najbolje je da je posebna agencija ili entitet.
Pravni okvir treba da omoguċi učesniku u postupku javne nabavke da ospori odluke ili radnje
naručioca. Ovo se može postici zahtevom za reviziju, ako učesnik veruje da je pretrpeo, ili da ċe
trpeti štetu, gubitak ili povredu, zbog toga što odluka ili radnja, navodno, ne poštuju odredbe
zakona.
Zahteve za reviziju (žalbe) treba, u definisanom vremenskom roku, dostaviti nadležnim
institucijama19
. Ako se žalbe odnose na uslove za podnošenje ponuda, pretkvalifikacije ili
prethodnu selekciju, treba ih podneti do isteka roka za predstavljanje ponude. Žalbe vezane za
druge odluke ili radnje treba dostaviti do dana stupanja na snagu ugovora o nabavci ili u periodu
mirovanja, ako je primenljivo.
Institucija zadužena za reviziju treba da bude u obavezi da preduzme odgovarajuce mere u
određenom vremenskom okviru (npr, da odluči da li ce se žalba razmatrati ili odbaciti; da li ċe
18 Termini korišċeni u ovom tekstu (“osporavanje/revizija” i “proces žalbe”), naizmenično se koriste kao i termini drugih međunarodnih instrumenata javne nabavke, kao što su primedbe,
protesti i procesi revizije ili pravni lek, prema potrebi.
19 U mnogim zemljama, naručilac je zadužen da odgovori na žalbu na prvoj instanci. U nekim zemljama, žalbe se mogu dostaviti nezavisnom organu, direktno.
28
postupak nabavke biti suspendovan; da obavestiti podnosioca žalbe i druge učesnike u postupku
javnih nabavki; da donese odluku i da je objavi).
Nakon prvostepenog razmatranja žalbe, pravni okvir bi trebalo da obezbedi i pravo žalbe na
odluku nezavisnom organu (žalbenom telu) u okviru vremenskih rokova. Ovo pravo treba da se
proširi na slučajeve u kojima institucija zadužena za razmatranje nije uspela da donese odluku.
Žalbeno telo treba da ima ovlašcenja da naredi obustavu postupka javnih nabavki, da odbaci
žalbu gde se smatra da je bez osnova ili da nije dostavljena u okviru rokova i da preuzme i
donese odluke odgovarajuce datim okolnostima. Ovo treba da uključuje ovlašcenje da potvrdi,
preinači ili preispita odluku koju je naručilac doneo, ili da zabrani naručiocu da sprovede
procedure koje nisu u skladu sa odredbama zakona, u definisanim vremenskim okvirima. U
skladu sa dobrom međunarodnom praksom20
, pravni okvir treba da navede opseg dostupnih
pravnih lekova.
Zakon treba da zahteva da odluke budu javne i postavljene na lako dostupnim mestima, poželjno
na centralnoj online platformi, unutar vremenskih rokova. Objavljivanje odluka omogucava
zainteresovanim stranama da budu bolje informisane u vezi sa doslednošċu i pravednošċu
procesa. Objavljivanje treba da bude u skladu sa propisima koji štite osetljive informacije.
Ovaj podindikator je usko povezan sa indikatorom 13 (Efikasnost žalbenog mehanizma).
Podindikator 1 (h): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir predviđa sledece:
(a) Učesnici u postupku javne nabavke imaju pravo da se žale na odluke ili radnje preduzete od
strane naručioca.
(b) Moguċnost da žalbu razmotri drugo telo, nezavisno od naručioca i koje ima ovlašcenje da
suspenduje odluku o dodeli, dodeli lekove i uključi i pravo na sudsko preispitivanje.
(c) Pravila kojima se utvrđuju pitanja koja su predmet revizije.
(d) Pravila kojima se uspostavljaju rokovi za podnošenje žalbi, kao i za donošenje odluka od
strane institucije zadužene za razmatranje i nezavisnog žalbenog organa.
(e) Objavljivanje žalbi i odluka, na lako dostupnim mestima i u određenim vremenskim
okvirima, u skladu sa propisima koji štiti osetljive informacije.
20 Na primer, UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011), Poglavlje VIII. Postupci žalbe, Član 9, opisuje raspon akcija koje bi trebalo da su na raspolaganju žalbenom telu.
29
Podindikator 1 (i) - Upravljanje ugovorima
Cilj ovog podindikatora je da proceni da li pravni okvir utvrđuje sledece: 1) funkcije i
odgovornosti za upravljanje ugovorima; 2) metode za razmatranje, predlaganje i objavljivanje
izmena ugovora, na blagovremeni način; 3) uslove za blagovremeno placanje; i 4) postupke za
rešavanje sporova koji omogucavaju da se sporovi, izvršenja ugovora, rešavaju efikasno i
pravično.
Kako bi se osiguralo potpuno i blagovremeno sprovođenje ugovora, sledece funkcije i
odgovornosti za upravljanje ugovorom treba da budu definisane u pravnom i regulatornom
okviru:
Pracenje blagovremene isporuke robe, radova i usluga, uključujuci i konsultantske usluge
("proizvodi");
Inspekcija, kontrola kvaliteta, nadzor građevinskih radova i konačno prihvatanje proizvoda;
Pracenje klauzula izvršenja ugovora kojoma se osiguravaju društveni ili ekološki standardi,
na primer, poštovanje osnovnih konvencija Međunarodne organizacije za rad, primena
posebnih mera upravljanja životnom sredinom za građevinske radove, itd;
Pregled, izdavanje, i objavljivanje izmena i dopuna ugovora;
Ispitivanje faktura i blagovremena obrada placanja, uključujuci sprovođenje garancija; i
Rešavanje sporovima/raskid ugovora.
Pravni okvir treba da utvrdi uslove za izmenu ugovora i produženja, kako bi se osigurala
ekonomičnost i izbeglo proizvoljno ograničenje konkurencije. Pravni okvir treba da definiše
prava dobavljača u slučaju kašnjenja u placanju.
Tokom izvršavanja ugovora, sporovi su česta pojava. Naravno, sporovi se mogu rešiti kroz
sudske postupke. U nekim zemljama, spor može, međutim, dugo trajati, ponekad godinama, a
troškovi mogu biti značajni. Kako bi se izbegle poteškoce u rešavanju sporova, trebalo bi da
politika države bude da se prihvataju alternativna rešavanja sporova (ARS). Metode ARS
odnose se na bilo koji način za rešavanje sporova izvan sudnice. Arbitraža i posredovanje su dva
glavna oblika ARS.
Okruženje treba da bude takvo da obezbeđuje pravično i blagovremeno rešavanje sporova,
uključujuci i postupke za sprovođenje konačnog ishoda procesa rešavanja sporova. Na primer,
trebalo bi da Zakon o arbitraži u zemlji, bude u skladu sa opšte prihvacenim praksama za
neutralnosti arbitara, procesa, celishodnosti i izvršnosti. Ako je potrebno, zemlja može da
prihvati i proces međunarodne arbitraže. U nastavku su predloženi primeri kojima se obezbeđuje
izvršenje konačnog ishoda procesa arbitraže: a) zemlja je članica Njujorške Konvencije o
sprovođenju međunarodnih arbitražnih odluka21
; i b) da zemlja ima procedure kojima se
omogucuje pobedniku u sporu da traži izvršenje, odlaskom na sud.
21 New York Convention on inforcement of international arbitration awards
30
Podindikator 1 (i): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir predviđa sledece:
(a) Dužnosti pri upravljanju ugovorom su definisane i odgovornosti su jasno određene,
(b) Uslovi za izmene i dopune ugovora su definisani, obezbeđuju ekonomičnost i ne
ograničavaju konkurenciju na proizvoljan način.
(c) Tokom izvršenja ugovora, postoje efikasni i pravični postupci za brzo rešavanje sporova.
(d) Konačni ishod procesa rešavanja sporova je izvršan.
Podindikator 1 (j) - Elektronske nabavke (E-nabavke)
Ovaj podindikator ocenjuje u kojoj meri se pravni okvir odnosi, dozvoljava, i/ili obavezuje na
upotrebu elektronskih metoda i instrumenata za javne nabavke. Što je upotreba elektronskih
tehnologija na višem nivou, to su potrebni i specifičniji standardi, kako bi se osigurala dosledna
primena tehnologije, obezbedio neograničen i potpun pristup sistemu i osigurala privatnost i
sigurnost podataka i provera identiteta. Korišcenje elektronskih metoda zahteva standardizovane
formate, opremu i moguċnosti povezivanja, kao i procedure kojima se odobrava neograničen i
potpun pristup sistemu e-nabavke.
Važan deo korišcenja elektronske metode za nabavke je i zahtev da vlada informiše potencijalne
ponuđače koji ċe delovi procesa biti vođeni elektronskim putem (npr, dostupnost dokumenata
nabavke, komunikacija, podnošenje ponuda, ugovaranje, fakturisanje i placanje, itd). Pravni
okvir takođe treba da razjasni da li je konvencionalna nabavka, zasnovana na papirnoj
dokumentaciji i dalje dozvoljena, bilo da se radi paralelno ili kao alternativa postupku
elektronskih javnih nabavki.
Podindikator 1 (j): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir ispunjava sledece uslove:
(a) pravni okvir dozvoljava ili nalaže da e-nabavke pokrivaju u potpunosti, ili delimično, ciklus
javnih nabavki.
(b) pravni okvir obezbeđuje upotrebu alata i standarda koji omogucavaju neograničen i potpun
pristup sistemu, uzimajuci u obzir privatnost, sigurnost podataka i proveru identiteta.
(c) pravni okvir zahteva informisanje zainteresovanih strana o delovima procesa koji ce biti
vođeni elektronskim putem.
31
Podindikator 1 (k) - Norme za čuvanje evidencije, dokumenata i elektronskih podataka
Moguċnost da se osvrnete na učinak implementacije zavisi od dostupnosti informacija i
podataka koji prate svaki aspekt nabavke. Ove informacije su takođe važne za funkcionisanje
sistema kontrole, kako interne, tako i eksterne, jer pruža osnovu za razmatranje.
Sistem za čuvanje evidencije i dokumentacije treba da pokrije ceo proces nabavke, uključujuci
upravljanje ugovorima i uključuje, kao minimum, ili fizički i/ili elektronski:
Javna obaveštenja o pokretanju procesa javne nabavke
Metod nabavke, uključujuci i obrazloženje
Kompletne tenderske/odabrane dokumente, uključujuci obrazloženje i bilo kakve izmene
Zapisnike sa otvaranja ponuda
Izveštaje o evaluaciji, uključujuci objašnjenja, tražena i dobijena tokom procesa evaluacije
Odluku o dodeli ugovora, uključujuci sve elemente na kojima se zasniva odluka
Obaveštenje o dodeli (po potrebi)
Zvanične pritužbe (zahteve za preispitivanje ocene i žalbe), sortirane prema ponuđaču i sa
ishodom procesa
Zavšni i potpisani dokument ugovora i izmene
Varijacije/modifikacije/izmene ugovora
Sertifikate i izveštaje inspekcije, kontrole kvaliteta i prihvatanja
Potraživanja i rešenja sporova
Placanje
Podaci o isplati (prema propisima finansijskog sistema zemlje)
Sva prepiska, zapisnici sa sastanaka, uključujuci i zapisnike sa sastanaka o sklapanju
ugovora (ako je primenjivo).
Zbog potreba istraživanja i procesuiranja slučajeva prevare i korupcije, kao i zbog ciklusa
revizije, trebalo bi da postoji procedura čuvanja dokumenata, kompatibilna sa procedurama za
oglašavanje zastarelosti dokumenata. Takođe, treba uspostaviti bezbednosne protokole za zaštitu
evidencije, bilo fizičke ili elektronske.
32
Podindikator 1 (k): Kriterijumi za procenu
Pravni okvir predviđa sledece:
(a) Formira sveobuhvatnu listu dokumenata javne nabavke i dokumenata koji se odnose na
transakcije, uključujuci upravljanje ugovorom, a koje moraju biti na operativnom nivou, kao i
listu onoga što je dostupno na uvid javnosti, uključujuci uslove za pristup podacima.
(b) Postoji procedura čuvanja dokumenata, kompatibilna sa procedurom o zastarelosti, radi
istraživanja i procesuiranja slučajeva prevare i korupcije i zbog ciklusa revizije.
(c) postoje uspostavljeni sigurnosni protokoli za zaštitu evidencije (fizičke i/ili elektronske).
Podindikator 1 (l) - Principi javne nabavke u specijalizovanim zakonima
Mnoge zemlje su usvojile specijalizovane propise koji regulišu nabavke subjekata koji posluju u
komunalnom sektoru, kao što su, voda, energija, transport, poštanske usluge, ili drugi sektor i/ili
regulišu izbor i davanje koncesija i drugih oblika javno-privatnog partnerstva (JPP) . Ovaj
podindikator ocenjuje da li se principi javnih nabavki (na primer, konkurentne procedure,
transparentnost, pravičnost, vrednost za novac) i srodni zakoni, primenjuju na ceo spektar
pružanja javnih usluga.
Važno je razumeti principe konkurentnosti koji se odnose na različite sektore, kao posebne
uslove za sprovođenje procesa javnih nabavki u tim sektorima. Zbog moguceg postojanja
posebnih ili specijalnih prava koje se tiču snabdevanja ili rada ovih subjekata, tržište na kojem
ovi subjekti posluju može biti ograničeno. Opseg dostupnih metoda nabavke, situacije u kojima
mogu da se koriste, pragovi, pravila oglašavanja i rokovi, potrebe transparentnosti, raspodela
rizika, žalbi i žalbenih mehanizama, mogu biti regulisati na način specifičan za taj sektor.
Slična pitanja se odnose na izbor i ugovaranje koncesija i/ili drugih oblika javno-privatnog
partnerstva. Procenjivač treba da opiše politiku vlade u vezi sa JPP i da proceni u kojoj se meri
principi javne nabavke i zakoni primenjuju u procesu uspostavljanja partnerstva sa privatnim
firmama. Alternativno ili dopunsko zakonodavstvo/propis treba da budu opisani. Odgovornosti
za razvoj procedura i za podršku implementaciji PPP treba da budu jasno određene.
Podindikator 1 (l): Kriterijumi za procenu
Pravne i regulatorne norme su u skladu sa sledecim uslovima:
(a) Principi javnih nabavki i/ili pravni okvir, primenjuju se na specijalizovane zakone, koji se
odnose na nabavku subjekata koji posluju u određenim sektorima,
(b) Principi javnih nabavki i/ili zakoni, važe za izbor i ugovaranje javno-privatnih partnerstava,
uključujuci koncesije,
(c) Odgovornosti za razvoj procedura i za podršku implementaciji JPP, uključujuci koncesije, su
jasno određene.
Link: MAPS Modul o JPP
33
Indikator 2. Podzakonski akti i alati podržavaju pravni okvir
Ovaj indikator potvrđuje postojanje, dostupnost i kvalitet primene propisa, operativnih
procedura, priručnika, modele za dokumentaciju nabavki i standardne uslove ugovora. U
idealnom slučaju, viši zakonodavni nivo obezbeđuje okvir principa i pristupa koje regulišu javne
nabavke. Propisi na nižem nivou i detaljniji instrumenti dopunjuju zakon, čine ga operativnim, i
ukazuju na primenu zakona u specifičnim okolnostima. Ovaj indikator se sastoji od četiri
podindikatora (a-d).
Podindikator 2 (a) - Propisima se definišu procesi i procedure
Ovaj podindikator ima za cilj da proveri postojanje, jasnocu, pristupačnost i sveobuhvatnost
propisa, u odnosu na zakon, čiju primenu detaljnije pojašnjavaju. Propisi predstavljaju važan
aspekt sistema nabavki jer oni pružaju detalje koji objašnjavaju i omogucavaju primenu
zakonskog okvira u različitim situacijama. Propisi treba da budu dostupni javnosti u jednom
dostupnom mestu.
Podindikator 2 (a): Kriterijumi za procenu
(a) Postoje propisi koji dopunjavaju i preciziraju odredbe zakona o javnim nabavkama, a nisu u
suprotnosti sa zakonom.
(b) propisi su jasni, sveobuhvatni, i konsolidovani kao skup propisa, lako dostupnih u jednom
mestu.
(c) Odgovornost za održavanje propisa je jasno utvrđena i propisi se redovno ažuriraju.
Podindikator 2 (b) - Model dokumenta nabavke za robu, radove i usluge
Kvalitetni modeli dokumenata poboljšavaju ukupnu standardizaciju nabavke, promovišu
konkurentnost i povecavaju poverenje u sistem. Potencijalni dobavljači radije učestvuju kada su
upoznati sa dokumentima i njihovim tumačenjem. Model dokumenta treba da sadrži osnovne
potrebne klauzule koje ce se uključiti u ugovore. Ovo omogucava učesnicima da procene
troškove i rizike obaveznih odredbi prilikom obavljanja ugovora za vladu. Model dokumenta
treba da se odnosi na period mirovanja, gde je primenjivo, i da se bavi pravom da se ospore
odluke ili da se uloži žalba. Ako model dokumenti nisu dostupni, trebalo bi, kao minimum, da
34
postoji skup standardnih i obaveznih klauzula i šablona koji ce pomoci u formulisanju
dokumenta nabavke.
Podindikator 2 (b): Kriterijumi za procenu
(a) Postoje modeli dokumenata za nabavku, predviđenih za upotrebu u širokom spektru robe,
radova i usluga, uključujuci konsultantske usluge, za nabavke od strane vladinih agencija.
(b) Kao minimum, postoji standardni i obavezni skup klauzula ili obrazaca koje su odraz
pravnog okvira. Ove odredbe mogu da se koriste u dokumentima pripremljenim za konkurentni
proces/nadmetanje.
(c) Dokumenti su ažurirani, a odgovornost za njihovu pripremu i ažuriranje je jasno određena.
Podindikator 2 (c) - Standardni uslovi ugovora
Ovaj podindikator se fokusira na standardne uslove ugovora, za ugovore u javnom sektoru koji
pokrivaju robu, radove i usluge, uključujuci konsultantske usluge, gde su navedene osnovne
odredbe koje ce biti uključene u ugovor sa vladom. Standardni uslovi ugovora se, takođe često,
nazivaju opštim uslovima ugovora (OUU), i zasnovani su na domaċem zakonodavstvu i
generalno odražavaju komercijalne uslove koji se odnose na ugovore između stranaka. Uslovi
ugovora često utiču na cene. Zbog toga, pre nego što predlože cenu, za učesnike u postupku
nabavke je važno da budu upoznati sa uslovima pod kojima ce obavljati ugovor. Standardni
uslovi ugovaranja pružaju informacije koje omogucavaju učesnicima da shvate raspodelu rizika
između strana u ugovoru, kao i druge obaveze koje ce nastati potpisivanjem ugovora.
Važno je da vlada utvrdi standardne uslove ugovora koji su pravični i izbalansirani i koji
odražavaju zakone koji su od uticaja na ugovor. Standardni uslovi ugovora trebalo bi da
obuhvate i neke praktične aspekte realizacije ugovora, na primer, opšti uslovi o pregledu,
kontroli kvaliteta, i konačno, o prihvatanju proizvoda i opšti postupci koji se odnose na
fakturisanje i placanje. Standardni uslovi ugovora treba da sadrže i odredbe o rešavanju sporova.
Alternativno rešavanje sporova (ARS), posebno kroz arbitražu, mora biti u skladu sa
međunarodnim standardom formulacije i da se koriste po potrebi. Modeli ugovora mogu da
obezbede dodatni izvor predvidljivosti za učesnike.
Standardni uslovi ugovora moraju biti obavezno u upotrebi i ne podležu pregovorima o uslovima
ugovora.
35
Podindikator 2 (c) kriterijumi za ocenjivanje
(a) Za najčešce vrsta ugovora, postoje standardni uslovi ugovora i njihova upotreba je obavezna.
(b) Sadržaj standardnih uslova ugovora je uglavnom u skladu sa međunarodno prihvacenom
praksom.
Podindikator 2 (d) - Vodič za korisnike ili Uputstvo za naručioce
Ovaj podindikator pokriva postojanje uputstva ili priručnika za naručioce. Ovo je važno sredstvo
implementacije koje može pomoci da se osoblju obezbede informacije koje obuhvataju zakon,
procese i procedure i pomaže pretvaranju politike u praksu. Što je sistem više decentralizovan,
to je ovo sredstvo značajnije. Kreiranje vodiča ili uputstva, često je funkcija
normativnog/regulatornog tela i može pomoci u stvaranju doslednosti primene u sistemu javnih
nabavki. Iako nije zamena za obuku, priručnik može da doprinese izgradnji i održavanju
kapaciteta i omogucava laku referencu za korisnike. Uputstva treba da budu specifična i
sveobuhvatna.
Podindikator 2 (d): Kriterijumi za procenu
(a) Postoji sveobuhvatni priručnik za nabavke, koji detaljno iznosi sve procedure za pravilno
sprovođenje propisa i zakona koji se odnose na nabavke.
(b) Odgovornost za održavanje ovog priručnika je jasno utvrđena i priručnik se redovno ažurira.
Indikator 3. Pravni okvir odražava sekundarne ciljeve državne politike, kao i
međunarodne obaveze.
Ovaj indikator procenjuje da li su sekundarni ciljevi politike (kao što su ciljevi za povecanje
održivosti, podrška za određene grupe u društvu, itd.) i obaveze koje proističu iz međunarodnih
sporazuma, dosledno i konzistentno preneti u pravni okvir, odnosno, da li je pravni okvir
koherentan sa višim ciljevima politike kojoj zemlja teži. Indikator je podeljen na dva
podindikatora (a-b), koji se pojedinačno procenjuju.
36
Podindikator 3 (a) - Održive javne nabavke (OJN)
Agenda za održivi razvoj 2030, promoviše prakse javnih nabavki koje su održive, u skladu sa
nacionalnim politikama i prioritetima22
. U vezi je sa širim informacijama, prikupljenim u analizi
konteksta zemlje (Deo II), i ovaj podindikator ocenjuje da li je:
a) zemlja usvojila politiku i plan implementacije sprovođenja održive javne nabavke (OJN)23
u
znak podrške ciljevima nacionalne politike,
b) zakonski i regulatorni okvir sadrži odredbe o uključivanju kriterijuma održivosti u javnim
nabavkama; i
c) te odredbe su uravnotežene u odnosu na primarne ciljeve javnih nabavki i obezbeđuju
vrednost za novac.
Da bi bile efikasne, OJN treba da budu ugrađene u programe koji su deo strategije održivog
razvoja zemlje i ciljevi treba da budu u skladu sa osnovnim ciljevima javne nabavke, kao što su
ekonomičnost, efikasnost i transparentnost, kao što je definisano u Stubu I. Radi obezbeđivanja
podataka za proces strateškog planiranja za OJN, potrebna je temeljna procena određivanja
statusa kvo, kao i mogucnosti za OJN. Strateški plan treba da sadrži ciljeve, indikatore, kao i
ciljeve za podršku ciljevima nacionalne politike. Pri implementaciji OJN, treba uzeti u obzir
kapacitete i potrebe obuke/razvoja osoblja u službama nabavke, razvoj i primenu novih alata i
tehnika, određivanje prioriteta mera, metodologiju za procenu uticaja radi merenja efikasnosti
OJN, kao i pružanje smernica. Takođe treba odlučiti koja institucija je najpogodnija da upravlja i
nadgleda nacionalnu prisutnost OJN i/ili da li nove institucije treba da budu uspostavljene (na
primer, institucije za sertifikaciju ili objekti za testiranje proizvoda).
Podindikator 3 (a): Kriterijumi za procenu
(a) Zemlja ima politiku/strategiju za sprovođenje OJN kao podršku širim ciljevima nacionalne
politike.
(b) Plan implementacije OJN se zasniva na temeljnoj proceni; sistemi i sredstva za
operacionalizaciju, olakšavanje i praċenje primene OJN postoje.
(c) Pravni i regulatorni okvir dozvoljava razmatranje kriterijuma održivosti (tj ekonomskih,
ekoloških i socijalnih kriterijuma) u javnim nabavkama.
(d) Zakonske odredbe su u skladu sa osnovnim ciljevima javne nabavke i obezbeđuju vrednost
za novac.
22 Generalna skupština Ujedinjenih nacija: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, Resolution 70/1 adopted by General Assembly on 25 September 2015.
A/RES/70/1.Goal 12.7. https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld
23 Održive javne nabavke (OJN), promovišu integraciju tri Stuba održivog razvoja, t.j. ekonomski razvoj, društveni razvoj I zaštitu okoline. Ciljevi OJN se obično usmeravaju na umanjenje
potražnje za resursima, umanjenje negativnog dejstva robe, radova i usluga, tokom životnog ciklusa; obezbeđivanje pravičnih uslova ugovora, uključujuċi etičke, standarde ljudskih resursa i
zapošljavanja; promovisanje raznovrsnosti i ravnopravnosti kroz sveukupni lanac nabavke, na primer, pružajuċi prilike malim I srednjim preduzeċima, ili kroz podršku u obliku treninga I
razvoja veština. OJN takođe mogu uključiti I metode kojima se podržava inovativnost.
37
Link: Maps Modul u OJN
Podindikator 3 (b) - Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma
Članstvo u međunarodnim i/ili regionalnim udruženjima ili u obavezujucim međunarodnim/
regionalnim sporazuma, može dovesti do zakonskih obaveza koje se odnose na javne nabavke i
može uticati na način uspostave sistema nabavki u zemlji. Na osnovu opštih informacija
prikupljenih u Delu II, o kontekstu zemlje, ovaj pokazatelj ocenjuje: 1) postojanje odredbi
nabavke u obavezujuċim međunarodnim sporazumima i 2) dosledni odraz tih obaveza u
nacionalnim zakonima i propisima nabavke.
Priznavanje međunarodnog konteksta je preduslov za razumevanje prisustva pojedinih odredbi u
nacionalnom pravu i, u nekim slučajevima, može čak i objasniti neusaglašenost sa određenim
parametrima navedenim u ovoj metodologiji. Kao što je pomenuto u Delu I - Uputstvo, ne
postoji jedinstveni model za sistem javnih nabavki. Fokus u proceni ovog indikatora je da
obezbedi jasnocu u vezi sa međunarodnim obavezama koje utiču na javne nabavke u zemlji i da
se utvrdi da li su relevantne odredbe dosledno usvojene u nacionalnom pravnom i političkom
okviru nabavki.
Podindikator 3 (b): Kriterijumi za procenu
Obaveze javnih nabavki koje proističu iz obavezujucih međunarodnih sporazuma su:
(a) Jasno uspostavljene.
(b) U skladu sa usvojenim zakonima i propisima i ogledaju se u politici nabavke.
38
Stub II Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje
Stub II sagledava kako sistem nabavki, kako je definisano u pravnom i regulatornom okviru
neke zemlje, funkcioniše u praksi kroz institucije i sisteme upravljanja koji su deo sveukupnog
javnog sektora upravljanja u toj zemlji.
Stub II određuje koliko je sistem nabavki neke zemlje pogodan za ispunjenje zakonom
predviđenih obaveza bez nedostataka ili preklapanja. Ovaj Stub procenjuje: a) da li postoje
adekvatne veze sa sistemom upravljanja javnim finansijama te zemlje; 2) da li postoje institucije
koje su zadužene za takve funkcije; 3) da li su upravljački i tehnički/stručni kapaciteti adekvatni
da preduzmu efikasne i transparaentne procese javnih nabavki.
Indikator 4. Sistem javnih nabavki je opšteprihvacen i dobro integrisan u sistem
upravljanja javnim finansijama
Ovaj indikator se fokusira na stepen integrisanosti/uključenosti sistema nabavke u sistem za
upravljanje javnim finansijama. Postoje dva podindikatora (a-b) koje treba proceniti u okviru
Indikatora 4 zbog direktne interakcije između nabavke i finansijskog upravljanja i od planiranja
budžeta do operacija iz trezora vezanih za placanja.
Podindikator 4(a): Planiranje nabavke i budžetski ciklus
Formulisanje godišnjih ili polugodišnjih budžeta se zasniva na rezultatima i učinku, koje vlada
kao celina i njene agencije očekuju da ostvare u okviru tog posebnog perioda. Sveukupne
strategije vlade ili sektora služe kao osnova za ovo. Njima se određuje višegodišnje planiranje,
kao i pridruženi operativni planovi za svaki fiskalni period i nabavku roba, radova i usluga
potrebnih za implementaciju ovih planova. Propisna priprema pouzdanih podataka o troškovima
za potrebe budžeta i raspored planiranih nabavkie. Višegodinje budžetiranje i finansiranje treba
ohrabriti, pošto takva praksa pruža mogucnosti za optimizaciju ciklusa nabavke.
Planove nabavki treba povremeno ažurirati u skladu sa ažuriranjem i revizijom budžeta da bi
prikazali promene koje su vezane za vremenske rokove ugovora. Empirijski podaci, kao što su
stvarni troškovi roba, radova i usluga pružaju odlične informacije za predviđanje troškova
sličnih roba, radova i usluga za buduce budžete. Razumevanje vremeskog planiranja glavnih
ugovora može takođe pomoci da se predvide potrebe protoka novca u okviru vlade i da se izvrše
39
blagovremena placanja i smanje dodatni troškovi vezani za kašnjenje sa okončanjem ugovora i
odsustvom adekvatnih sredstava za finansiranje njegovog potpunog izvršenja.
Treba uspostaviti mehanizam za povratne informacije kojim bi se obezbedilo da informacije o
ugovorima koji predstavljaju glavne/velike budžetske izdatke blagovremeno uđu u budžetske i
finansijske sisteme i na taj način podrže sveukupni sistem finansijskog upravljanja.
Podindikator 4(a): Kriterijumi za procenu
Pravni i regulatorni okvir, finansijske procedure i sistemi obezbeđuju kako sledi:
(a) Da godišnji i višegodišnji planovi budu pripremljeni kao podrška planiranju budžeta i
procesu formiranja budžeta i doprinose višegodišnjem planiranju.
(b) Da sredstva iz budžeta budu blagovremeno izdvojena i dodeljena i pokrivaju pun
iznos ugovora (ili pokrivaju iznos potreban da se deo ugovora izvrši u okviru tog
budžetskog perioda);
(c) Da postoji mehanizam povratnih informacija za certifikaciju izvršenja budžeta,
uključujuci i informacije o završetku velikih /glavnih ugovora.
Podindikator 4(b) - Finasijske procedure i ciklus nabavke
Ovaj podindikator procenjuje da li budžetski zakoni i finansijske procedure adekvatno
podržavaju proces nabavke, tj. pripremu i blagovremeno pozivanje na tender i dodelu ugovora,
izvršenje ugovora i blagovremena placanja. Ovi sistemi za nabavke, budžet i finansijsko
upravljanje moraju biti tesno povezani kada se donesu odluke, za njima slede odgovarajuce
radnje sa finansijske i budžetske strane. S druge strane, u sistemu treba da postoje i zaštitne
mere koja ne dopuštaju započinjanje radnji vezanih za nabavku, ako sredstva za tu istu nabavku
nisu izdvojena.
Podindikator 4(b): Kriterijumi za procenu
Pravni i regulatorni okvir, finansijske procedure i sistemi obezbeđuju kako sledi:
(a) Da se poziv za tender/dostavljanje predloga ne može objaviti, ukoliko nema
sertifikacije o raspoloživosti sredstava;
(b) Da nacionalni propisi/procedure za izvršenje faktura i odobrenje placanja odgovaraju
obavezama navedenim za blagovremeno placanje u ugovoru, te da su javno dostupni i
jasni potencijalnim ponuđačima.*
*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 4(b) Kriterijum za
procenu (b): Fakture placene na vreme (u %). Izvor: PFM sistemi.
40
Indikator 5 – Zemlja ima instituciju koja je zadužena za normativno/regulatorne funkcije
Ovaj se indikator odnosi na normativno/regulatorne funkcije u okviru javnog sektora, njihovu
propisnu realizaciju i koordinaciju. Ovaj indikator se fokusira na postojanje, nezavisnost i
efikasnost funkcija i stepena koordinacije između odgovornih organizacija. U zavisnosti od
institucionalne postavke koju je neka zemlja odabrala, jedna institucija može biti zadužena za
sve normativne i regulatorne funkcije. U nekom drugom kontekstu, ključne funkcije mogu biti
dodeljene nekolikim agencijama, na primer jedna institucija može biti odgovorna za politiku,
dok druga može biti zadužena za obuku ili statistiku. Opšte mišljenje je da
normativno/regulatorne funkcije treba da budu jasno dodeljene bez praznina ili preklapanje.
Treba izbegavati preveliko usitnjavanje a ovu funkcija treba sprovesti kao dobro koordiniran
zajednički poduhvat. Ovde treba izvršiti procenu četiri podindikatora (a-d).
Podindikator 5(a) – Status i pravni osnov za normativno/regulatornu funkciju
Normativno/regulatorna funkcija i njene obaveze se stvaraju putem pravnog i regulatornog
okvira. Time se obezbeđuje da institucija kojoj su poverene funkcionalne obaveze uživa
odgovarajuci nivo ovlašcenja i omogucava efikasno funkcionisanje. Ili, u suprotnom, pravni i
regulatorni okvir može dodeliti ključne funkcije opisane u indikatoru 5(b) različitim agencijama,
ali na jasno definisanoj osnovi.
Podindikator 5(a): Kriterijum za procenu
(a) Pravni i regulatorni okvir specificira normativno/regulatornu funkciju i daje
odgovarajuca ovlašcenja (formalna ovlašcenja) kako bi se omogucilo efikasno
funkcionisanje institucije ili su normativno/regulatorne funkcije jasno dodeljene
različitim jedinicama unutar vlade.
Podindikator 5(b) – Odgovornosti normativno/regulatorne funkcije
Normativno/regulatorna institucija ili institucije kojima su povereni normativno/regulatorni
zadaci bi trebalo da poseduju definisane obaveze koje uključuju ali nisu ograničene na sledece:
41
Podindikator 5(b): Kriterijumi za procenu
Sledece funkcije su jasno dodeljene jednoj ili nekolikim agencijama bez nedostataka ili
preklapanja njihovih odgovornosti:
(a) Davanje saveta naručiocima
(b) Izrada nacrta politika nabavki
(c) Predlaganje izmena/izrada nacrta amandmana na pravni i regulatorni okvir
(d) Pracenje javnih nabavki
(e) Pružanje informacija o nabavci
(f) Upravljanje bazama statističkih podataka
(g) Izveštava o nabavci ostale delove vlade
(h) Razvoj i podrška implementaciji inicijativa za poboljšanje sistema javnih nabavki
(i) Obezbeđenje alata za implementaciju i dokumetacije za obuke i razvoj kapaciteta
osoblja koje radi na implementaciji, uključujuci i programe obuke za razvoj integriteta
(j) Podrška profesionalizaciji funkcije nabavke
(k) Projektovanje i upravljanje centralizovanim on’line platformama i drugim elektonskim
sistemima za nabavke, gde je to primeljivo.
Podindikator 5(c) – Organizacija, finansiranje, personal i stepen nezavisnosti i ovlašcenja
Normativno/regulatorna funkcija treba da uživa visok stepen autoriteta kod vlade, bude efikasna,
uključujuci i stepen nezavisnosti koji ce joj omoguciti nesmetano izvršavanje svojih obaveza.
Potrebno je adekvatno finansiranje kako bi se obezbedio propisan personal i izvori za pružanje
usluga zahtevanog kvaliteta.
Normativno/regulatonom funkcijom bi trebalo da rukovodi odgovarajuceg nivoa iz upravljačke
strukture kako bi ova funkcija mogla da izvršava svoja ovlašcenja i obaveze.
42
Podindikator 5(c): Kriterijumi za procenu
(a) Normativno/regulatorna funkcija (ili institucije kojima su poverene obaveze
regulatorne funkcije, ukoliko ne postji jedna institucija) i njen rukovodilac uzivaju
visok stepen autoriteta u vladi,
(b) Finansiranje je obezbeđeno kroz pravno/regulatorni okvir da bi se obezbedila
nezavisnost ove funkcije i odgovarajuci personal,
(c) Interna organizacija institucije, ovlašcenja i personal su dovoljni i odgovaraju njihovim
obavezama.
Podindikator 5(d) – Izbegavanje konflikta interesa
Normativno/regulatorna funkcija bi trebalo da bude oslobođena od potencijalnih konflikata
interesa. Čak i privid konflikta interesa bi mogao da naruši poverenje u sistem i treba da se
razreši. Stoga obaveze ove funkcije treba da obezbede razdvajanje dužnosti i jasnocu, tj. da budu
tako postavljene da se izbegne konflikt interesa. Neke funkcije nisu kompatibilne. Posebno,
pojedinci ili grupe pojedinaca ne bi trebalo da budu u poziciji i da naprave i da prikriju greške
ili prevaru tokom uobičajenog trajanja njihovih dužnosti. Na primer, pojedinci ne bi trebalo da
budu direktno uključeni u procese nabavke (na primer, kao članovi komiteta za procenu) i da
istovremeno budu zaduženi za pracenje/finansijsku reviziju procese nabavke, ili da deluju u ime
tela za žalbe (apelacionog tela/videti u indikatoru 12(b)).
Podindikator 5(d): Kriterijum za procenu
(a) U normativno/regulatornoj instituciji ne postoji konflikt interesa.*
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 5(d)
Kriterijum za procenu (a):
- Percepcija da u normativno/regulatornoj instituciji nema konflikta interesa (odgovori
izraženi u %).Izvor: Istraživanje
43
Indikator 6. Naručioci i njihovi mandati su jasno definisani
Ovim indikatorom se vrši procena: 1) da li pravno/regulatorni okvir jasno definiše institucije
koje su odgvorne i imaju ovlašcenja vezana za nabavke; 2) da li postoje odredbe vezane za
delegiranje ovlašcenja u procesu nabavke osoblju koje radi na nabavkama i ostalim
službenicima u vladi i 3) da li postoji centralizovani naručilac. Postoje dva podindikatora (a-b)
koje treba proceniti.
Podindikator 6 (a) – Definicija, odgovornosti i formalna ovlašcenja naručilaca
Pravni i regulatorni okvir treba da razjasni koje su institucije (ili grupa insitucija) pravno
definisane kao naručioci. U centralizovanom sistemu, ovo može biti neko centralizovano telo za
nabavku i/ili ministarstva na nacionalnom nivou, javna tela i preduzeca u državnom vlasništvu
ili komunalna preduzeca sa posebnim i isključivim pravima garantovanim od države. U
decentralizovanom sistemu, naručioci se mogu naci na svim nivoima vlade (na primer,
ministarstva na pokrajinskom nivou i javna tela, lokalne zajednice, itd.). Neke zemlje imaju
uspostavljene hibridne sisteme.
Pravni i regulatorni okvir bi trebalo da jasno definiše odgovornosti naručioca. Njegove
odgovornosti tipično variraju od planiranja nabavke do upravljanja svim stepenima u procesu
nabavke u skladu sa zakonom. Odgovornosti bi takođe trebalo da uključe zahtev da se uspostavi
dodeljena, specilazovana funkcija nabavke sa potrebnom upravljačkom strukturom, kapacitetom
i sposobnošcu za efikasno i delotvorno preuzimanje svoje dužnosti i odgovornosti i izvrši
procenu procesa nabavke.
U pravnom i regulatornom okviru bi trebalo da se nađe i odredba vezana za delegiranje odluke o
ovlašcenju (na primer, za dodelu i izvršenje ugovora; prihvatanje ugovornih obaveza i iniciranje
placanja). Delegiranje ovlašcenja naručiocima i sledstveno tome personalu za nabavke i ostalim
vladinim službenicima je ključno za posedovanje sistema koji dobro funkcioniše, posebno kada
se radi o decentralizovanoj nabavci. Kada ne postoji delegiranje ovlašcenja, sistem ima
tendenciju da neefikasno funkcioniše i može dovesti do izuzetne koncentracije prava na
odlučivanje kod nekoliko pojedinaca, koji nisu ni obučeni a i ne poseduju znanje potrebno za
donošenje odluka o nabavci. Ovlašcenje za donošenje odluka treba da se delegira na najniži nivo
kompetencije u skladu sa pridruženim rizicima i novčanim iznosom. Službenici koji rade na
nabavci treba da budu imuni na politički uticaj i imaju vodecu ulogu po pitanju nabavki.
44
Podindikator 6(a): Kriterijum za procenu
Pravni okvir obezbeđuje kako sledi:
(a) Naručioci su jasno definisani.
(b) Odgovornosti i kompetencije naručilaca su jasno definisane.
(c) Od naručilaca se zahteva da uspostave dodeljenu, specijalizovanu funkciju nabavke sa
potrebnom upravljačkom strukturom, kapacitetom i sposobnostima.*
(d) Ovlašcenje za donošenje odluke je delegirano najnižim kompetentnim nivoima u
skladu sa pridruženim rizicima i novčanim iznosom.
(e) Odgovornost za odluke je jasno definisana.
*Kvantitativni indikator treba da podrži podindikator 6(a): Kriterijum za procenu (c):
- Naručioci sa dodeljenom, specijalizocanom funkcijom nabavke (izraženo u % od
ukupnog broja naručioca). Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.
Podindikator 6(b) – Centralizovano telo za nabavke
Uspostavljanje nekog centralizovanog tela za nabavke (telo za centralizovane nabavke) može
unaprediti efikasnost i efektivnost decentralizovanog sistema za nabavke. Telo za centralizovane
nabavke bi moglo da bude zaduženo za konsolidaciju nabavnih potreba nekolikih vladinih
agencija; objavljivanje poziva na tender i zaključenje okvirnih sporazuma koje sve vladine
agencije mogu da otkažu shodno svojim potrebama (na primer, na osnovu elektronskih
kataloga); za upravljanje veoma složenom nabavkom ili nabavkom koja zahteva specijalizovano
pravnu, ili stručnu ekspertizu), itd.
U slučaju da neka zemlja osnuje centralizovano telo za nabavke, pravni i regulatorni okvir treba
jasno da definiše njegove odgovornosti, formalna ovlašcenja i nadležnosti. Proces bi trebalo da
bude jasno opisan kako bi obezbedio efikasan rad i odgovarajucu komunikaciju sa „klijentom“
institucijom (agencijom) koja je odgovorna za izvršenje usluga.
U malim zemljama ili u zemljama, koje izlaze iz konfliktnih situacija, kapaciteti za nabavke su
nategnuti. Ovde, bi možda bilo najbolje imati telo za centralizovane nabavke, koje je odgovorno
za sve nabavke vlade, sposobno da obezbedi konzistentnost, standardizaciju i profesionalnu
nabavnu funkciju.
45
Podindikator 6(b): Kriterijum za procenu
(a) Određena zemlja je razmotrila koristi od uspostavljanja centralizovane nabavne
funkcije zadužene za consolidovanu nabavku, okvirne sporazume ili specijalizovane
nabavke.
(b) U slučaju da postoji telo za centralizovane nabavke, pravni i regulatorni okvir
obezbeđuje sledece:
- Jasnu definiciju pravnog statusa, finansiranje, odgovornosti i ovlašcenja za donšenje
odluka.
- Nadležnost za donošenje odluka je precizno definisana.
- Ovo telo i njegov rukovodilac uživaju veliki autoritet u Vladi.
(c) Interna organizacija tela za centralizovane nabavke, kao i njegov personal su dovoljni i
u skladu sa svojim odgovornostima.
Indikator 7 – Javna nabavka je ugrađena u efektivan informacioni sistem.
Cilj ovog indikatora je da proceni stepen do kog određena zemlja, ili agencija ima sisteme za
objavljivanje informacija o nabavci, da efikasno podrži različite korake u okviru procesa
nabavke primenom digitalnih tehnologija, te da upravlja podacima koji omogucavaju analizu
trendova i rad celokupnog sistema nabavke.
Ovaj indikator pokriva raspoloživost, dostupnost, integraciju i pouzdanost informacionih sistema
za procese javnih nabavki. Digitalne tehnologije, kao što su online portali i sveobuhvatniji e-
sistemi nabavke, imaju potencijal da značajno povecaju efikasnost, efektivnost i transparentnost
javne nabavke. Oni podržavaju stvaranje savremenog sistema za nabavke, jačaju okvir
nadležnosti i uspostavljaju stručne temelje za merenje performansa. Ovaj indikator, takođe,
procenjuje do kog stepena ovaj sistem funkcioniše u praksi tako što utvrđuje udeo objavljenih
informacija o javnim nabavkama i meri razumevanje e-nabavki i raspoloživost statističkih
informacija.
Postoje tri podindikatora (a-c) za procenu.
46
Podindikator 7(a) – Objavljivanje informacija o javnim nabavkama potpomognuto
informacionom tehnologijom
Cilj ovog podindikatora je da utvrdi:
1) Postojanje i kapacitet informacionog sistema o nabavci u toj zemlji;
2) Dostupnost informacionog sistema;
3) Pokrivanje informacionog sistema; i
4) Da li sistem pruža uslugu na jednom mestu (one-stop service), koliko je to izvodljivo,
gde zainteresovane strane mogu naci informacije o nabavci i rezultatima.
Javni pristup informacijama o nabavkama je bitan za transparentnost i stvara osnovu za
društvenu reviziju interesnih grupa. Javnu informaciju treba lako pronaci, treba da bude
sveobuhvatna i jednostavna za korisnika i da pruži relevantne informacije. Procenitelj bi trebalo
da bude u stanju da verifikuje jednostavan pristup i sadržaj informacije koja je dostupna
javnosti.
Sistem bi naročito trebalo da obezbedi objavljivanje godišnjih ili višegodišnjih planova nabavki,
specifične oglase ili obaveštenja o mogucnostima za nabavke, dodelu ugovora, odluke vezane za
žalbe, veze sa pravilima i propisima i ostale informacije koje su bitne za promovisanje
konkuretnosti i transparentnosti (na primer, Zakon o pristupu informacijama). U praktične svrhe
prikupljanje i objavljivanje informacija bi trebalo da se usredsredi na gore pomenutu nabavku
sa nekom utvrđenom vrednošcu koja predstavlja utvrđeni prag za korišcenje kompetitvnog
procesa.
Koncept otvorenog ugovranja zahteva da vlada zainteresovanim stranama blagovremeno
obezbedi adekvatan stepen transparentnosti svake faze u procesu nabavke. Ovo obuhvata
specifične nabavke i rad celokupnog sistema za javne nabavke uljučujuci i vidljivost protoka
javnih sredstava. Informacioni sistem bi, u cilju podrške otvorenom ugovaranju u okviru sistema
nabavke, trebalo da bude proširen tako da uključi i kompletan set tenderske dokumentacije,
izveštaje o proceni (ili njihova rezimea), kompletnu ugovornu dokumentaciju uključujuci i
tehničke specifikacije, kao i pojedinosti vezane za implementaciju, u skladu sa pravnim i
regulatornim okvirom kao i zakonodavstvo koje štiti posebne osetljive informacije (videti
podindikator 1(g)).
47
Informacije bi trebalo skupiti na jednom mestu. U tu svrhu bi trebalo uspostaviti centralizovan
online portalukoliko je takva tehnologija na raspolaganju u određenoj zemlji. Finansijska
obaveza potpomognuta zahtevima iz pravno/regulatornog okvira bi trebalo da obezbedi da
naručioci propisno i blagovremeno postavljaju zahtevane informacije. Da bi se omogucilo
pretraživanje, informacije treba objavljivati u otvorenom i strukturirano čitvljivom formatu uz
korišcenje jedinstvenih identifikatora i klasifikacije (open data format).
Podindikator 7(a): Kriterijum za procenu
Zemlja poseduje sistem koji zadovoljava niže navedene zahteve:
(a) Informacije o nabavci su lako dostupne u međima sa visokim tiražom i dostupnosti.
Informacije su relevatne, blagovremene i potpune i od pomoci zainteresovanim
stranama za razumevanje procesa nabavke i zahteva, kao i za pracenje rezultata i
performansa.
(b) Postoji integrisani informacioni sistem (centralizovani online portal) koji obezbeđuje
najnovije informacije i kome sve zainteresovane strane mogu lako i besplatno
pristupiti.
(c) Informacioni sistem obezbeđuje objavljivanje:*
Planova nabavke
Informacije vezane za posebne nabavke minimum: oglase ili objave o nabavci, dodeli
ugovora i amandmane, informacije o implementaciji ugovora uključujuci placanja,
odluke po žalbama.
Veze sa pravilima i propisima i ostalim informacijama koje su relevantne za
promovisanje konkurentnosti i transparentnosti.
(d) Kao podrška koncptu otvorenog ugovaranja sveobuhvatnije informacije se objavljuju
na online portalu tokom svake faze procesa nabavke uključujuci kompltean set
tenderske dokumentacije, izveštaje o proceni, kompletnu ugovornu dokumentaciju sa
tehničkim specifikacijama i pojedinostima implementacije (u skladu sa pravnim i
regulatornim okvirom).
(e) Informacije se objavljuju u nekom od otvorenih i strukturiranih, čitljivih formata uz
korišcenje identifikatora i klasifikacija (open data format).*
(f) Odgovornost za upravljanje i rad sistema je jasno definisana.
*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(a) Kriterijum za procenu
48
(c):
- Planovi nabavki objavljeni (u % od ukupnog broja zahtevanih planova nabavki)24
- Ključne informacije o nabavci objavljene tokom ciklusa nabavke (u % od ukupnog
broja ugovora)25
:
Poziv za licitaciju (u % od ukunog broja ugovora)
Dodeljeni ugovori (cilj, dobavljač, vrednost, izmene/amandmani)
Pojedinosti vezane za implementaciju ugovora (ključne tačke, okončanje i
placanje)
(g) Godišnji statistički podaci vezani za nabavku
(h) Odluke po žalbama postavljene u okvir rokova utvrđenih zakonom (u %).
Izvor: Centarlizovani online portal.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 7(a) Kriterijum za procenu
(e):
- Udeo informacija o onabavci i objavljenih podataka u open data formatu (u %). Izvor:
Centralizovani on online portal.
Podindikator 7(b) – Korišcenje e-nabavke
Ovim podindikatorom se procenjuje:
1) Do kog stepena se e-nabaka koristi u javnom sektoru određene zemlje;
2) Kapacitet službenika vlade da upravljaju i koriste sisteme e-nabavke; i/ili
3) Postojanje strategije te zemlje za implementaciju e-nabavke.
Za početak, procenivač ce izvršiti procenu do kog stepena u kom obliku se primenjuje e-nabavka
u određenoj zemlji. E-nabavka se obično primenjuje postepeno i može imati razne oblike.
Obično zemlje startuju sa uspostavljanjem centralizovanih online portala, koji se koriste za
objavljivanje opštih inforacija vezanih za e-nabavke (zakoni, propisi, priručnici,
24 PEFA PI-24-3 (2)
25 PEFA PI-24-3 (3,4,5,6)
49
obrasci/template, itd.). Ovi se portali često razviju u rafiniranije aplikacije koje omogucavaju
objavljivanje planova nabavki, licitacije, dodele ugovora, odluke vezane za izazove u nabavci i
žalbe, obuke, itd., i šerovanje open data o javnoj nabavci.
Savremenije aplikacije uključuju registre dobavljača i sisteme e-nabavke zasnovane na
transakcijama, koji elektronski podržavaju proces kompletne nabavke i implementacije ugovora
(na primer, e-licitiranje, e-katalozi, e- reverzne aukcije, e-upravljanje ugovorom).
Ovi sistemi isporučuju obilje podataka potrebnih za merenje performansa i statističke podatke
vezane za nabavku.
Uz to, ove aplikacije mogu da obezbede kompletan ciklus od nabavke do isplate i omoguce
integraciju e-nabavki u finansijske sisteme. Ostali sistemi se takođe mogu integrisati u sistem e-
nabavke kao što su, na primer, poreski sistem, sistem za upravljanje informacijama i sistemi za
poslovno izveštavanje.
Ovaj podindikator, takođe, procenjuje da li su službenici vlade adekvatno obučeni za planiranje,
razvoj i upravljanje sistemima e-nabavke i da li ih pouzdano i efikasno koriste u praksi.
Dobavljačima treba omoguciti da ne samo da učestvuju, vec i da imaju inicijative u rešenjima
vezanim za e-nabavke. U okruženjima sa niskim stepenom tehnološkog razvoja, možda ce biti
potrebno da vlada uloži dodatne napore kako bi se obezbedilo da sve kompanije (uključujuci
mikro, mala i srednja preduzeca) imaju jednak pristup tržištu javnih nabavki kojim sve više
dominiraju elektronska sredstva. Kao primer, trebalo bi razmotriti stvaranje decentralizovanih
centara za preduzetnike. Ovi centri bi mogli da obezbede kompanijama besplatan pristup
internetu, obuke i podršku u korišcenju sitema e-nabavki i time u značajnoj meri poboljšali
njihove šanse za poslovanje sa javnim sektorom.
Ako sistem e-nabavki još nije implementiran, treba proceniti da li je vlada usvojila neku mapu e-
nabavki iz izveštaja o proceni spremnosti za e-nabavke.
Podindikator 7(b): Kriterijum za procenu26
(a) Sitem e-nabavke se široko koristi i sve više pimenjuje u određenoj zemlji na svim
nivoima vlade.*
(b) Službenici vlade poseduju sposobnosti za planiranje, razvoj i upravljanje sistemima e-
nabavki.
(c) Personal koji radi na nabavkama je adekvatno obučen za pouzdano i efikasno
korišcenje sistema e-nabavki.
(d) Dobavljači (uključujuci mikro, mala i srednja preduzeca) učestvuju na tržištu javnih
nabavki kojim sve više dominiraju elektronska sredstva.*
(e) U slučaju da e-nabavka nije još implementirana, vlada je usvojila mapu e-nabavke
26 Aplikacija centralizovanog online portala se procenjuje pomocu indikatora 1(a), 7(a) i 12(a) i (c).
50
zasnovanu na izveštaju o proceni spremnosti za e-nabavke.
*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(b) Kriterijum za procenu
(a):
Razumevanje e-nabavki
- Broj postupaka za e-nabavke izražen u % od ukupnog broja postupaka
- Vrednost postupaka e-nabavki izražena u % od ukupne vrednosti postupaka
Izvor: Sistem e-nabavke.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 7(ba) Kriterijum za procenu
(d):
- Ponude dostavljene online (u %)
- Ponude dostavljene od strane mikro, malih i srednjih preduzeca (u %)
Izvor: sistem e-nabavki.
Link za MAPS modul na e-nabavkama
Podindikator 7(c) – Strategije za upravljanje podacima o nabavkama
Statističke informacije o nabavkama su bitne za procenu politika i rada sistema. Statistički
podaci takođe obezbeđuju sredstva za pracenje performansa i utvrđivanje da li su statistički
podaci u saglasnosti sa ostalim aspektima sistema, koji su definisani pravnim i regulatornim
okvirom. Statističke informacije mogu takođe biti i alatka za planiranje nabavki i analizu tržišta.
U cilju sveobuhvatnosti i efikasnosti, sistem treba zasnovati na podacima koji su raspoloživi na
e-nabavkama, ili na drugim informacionim sistemima.
Podindikator 7(c): Kriterijum za procenu
(a) Postoji sistem koji radi na prikupljanju podataka on nabavkama roba, radova i usluga
uz podršku sistema e-nabavki ili neke druge informacione tehnologije.
(b) Sistem upravlja podacima tokom celokupnog procesa nabavke i omogucava analizu
trendova, nivoa učešca, efikasnost i ekonomičnost nabavke, kao i usklađenost sa
zahtevima.
51
(c) Visok stepen pouzdanosti informacija (verifikovan revizijama).
(d) Analiza informacija se vrši rutinski, objavljuje i unosi u sistem.*
*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(c) Kriterijum za procenu
(d):
- Ukupan broj i vrednost ugovora 21
- Udeo javnih nabavki u troškovima vlade i udeo u BDP
- Ukupna vrednost ugovora dodeljenih kroz konkurse tokom najskorije fiskalne godine22
Izvor: Normativno/regulatorna funkcija / sistem e-nabavke.
Indikator 8. Sistem javnih nabavki ima jak kapacitet za razvoj i unapređenje
Ovaj indikator se fokusira na strategije i sposobnost sistema javnih nabavki da se razvijaju i
unapređuju. Treba razmotriti tri aspekta:
1) Da li spostoje strategije i programi za razvoj kapaciteta osoblja koje radi na nabavkama,
kao i ostalih ključnih aktera uključenih u javne nabavke;
2) Da li je nabavka prepoznata kao profesija u javnom sektoru te zemlje; i
3) Da li su uspostavljeni sistemi koriste za procenu rezultata nabavki i za razvoj strateških
planova za stalno usavršavanje sistema javnih nabavki.
Ovaj indikator ima tri podindikatora (a-c) za procenu.
Podindikator 8(a) – Obuka, savetovanje i pomoc
Cilj ovog podindikatora je da verifikuje postojanje stalnih i relevantnih programa obuke za nove
ali i za postojece osoblje koje u vladi radi na nabavkama. Ovi programi su bitni kako bi se
obezbedio dotok kvalifikovanog personala za nabavke u insititucije za javne nabavke. Drugi cilj
je da se proceni postojanje i kvalitet savetodavnih usluga po pitanjima nabavki za vladine
agencije, potencijalne dobavljače i, u širem smislu, opšte javnosti.
Procenjivač bi trebalo da pregleda nastavne programe postojecih obuka i proceni njihovu
relevantnost, prirodu, obim i održivost. Sistem koji dobro funkcioniše bi trebalo da:
52
a) Bude zasnovan na „inventaru nedostataka u veštinama“ koji odgovara potrebama
sistema;
b) Bude dovoljan u smislu konteksta i učestalosti; i
c) Obezbedi evaluaciju programa obuke i pracenje napretka u tretiranju pitanja kapaciteta.
Procena bi trebalo da uključi i verifikaciju savetodavnih usluga ili savetovališta („help desk“) za
stranke iz javnog ili privatnog sektora gde mogu dobiti savet o primeni i tumačenju politike i
pravila.
Strategija obuke treba da bude tesno povezana sa i integrisana u druge mere u cilju razvoja
kapaciteta ostalih ključnih aktera iz javnih nabavki, pored profesionalizacije funkcije nabavke
koja je niže u tekstu opisana ( informativni seminari i programi obuke za privatni sektor i civilno
društvo, uključujuci i programe obuke za integritet (Indikatori 9(a), 10(c) i 13(d)).
Podindikator 8(a): Kriterijum za procenu
(a) Postoje sistemi koji obezbeđuju:
(b) Suštinske stalne programe obuke odgovarajuceg kvaliteta i sadržaja za potrebe sistema.
(c) Rutinsku evaluaciju i periodična podešavanja zasnovana na povratnim informacijama i
potrebama.
(d) Savetodavnu uslugu ili savetovališta za rešavanje pitanja naručilaca, dobavljača i
javnosti.
(e) Dobro integrisana strategija sa drugim merama za razvoj kapaciteta ključnih aktera
uključenih u javne nabavke.
Podindikator 8(b) – Prepoznavanje nabavke kao profesije
Na javnim nabavkama često rade službenici sa različitim obrazovnim i profesionalnim
iskustvom. U idealnom slučaju, službenici nabavke se smatraju specijalizovanim
profesionalccima, umesto samo administrativnim radnicima. Cilj ovog podindikatora je da
utvrdi da li je nabavka prepoznata kao profesija u sistemu nabavke određene zemlje, uključujuci
i dodeljivanje specifičnih funkcija na pozicijama nabavke koje su definisane na raznim
profesionalnim i upravljačkim nivoima. Za ova radna mesta treba da postoje opisi poslova sa
specificiranim potrebnim kvalifikacijama i kompetencijama. Nadoknada i napredovanje u
karijeri treba od prikaže poseban profesionalni status i imenovanje, a unapređenja treba budu
kompetitivna i zasnovana na kvalifikacijama i profesionalnoj certifikaciji. U cilju tekuceg
profesionalnog razvoja, trebalo bi da postoje politike i programi za razvoj kapaciteta zaposlenih
i adekvatne obuke. Rad zaposlenih bi trebalo ocenjivati na redovnoj i konzistentnoj osnovi.
53
Podindikator 8(b): Kriterijum za procenu
Javni sektor određene zemlje prepoznaje nabavke kao profesiju:
(a) Nabavka je prepoznata kao specifična funkcija sa radnim mestima koja su definisana na
različitim profesionalnim nivoima i specificiranim opisima poslova i zahtevanim
kvalifikacijama i kompetencijama.
(b) Imenovanje i unapređenje je kompetitivno i zasnovano na kvalifikacijama i
profesionalnoj certifikaciji.
(c) Rad personala se ocenjuje na redovnoj i konzistentnoj osnovi i obezbeđuje razvoj
personala i adekvatnu obuku.
Link za MAPS modul za profesionalizaciju
Podindikator 8(c) – Pracenje performansa radi poboljšanja sistema
Procena efektivnosti sistema javnih nabavki od pojedinačnih nabavki do sistema kao celine
može biti glavni pokretač za unapređenje performansi. Rezultate procesa nabavke treba
periodično i konzistentno procenjivati kako bi se izmerio performans, efektivnost i uštede u
sistemu nabavke. Dok naručioci sami treba da prednjače u merenju performansa i stalnim
programima za unapređenje na nivou agencije, normativno/regulatorna institucija za nabavke bi,
takođe, trebalo da podrži ove napore. Ova institucija može da usaglasi, prati i ocenjuje rad
sistema nabavke kao celine.
Okvir upravljanja performansom be trebalo razviti tako da a) meri neposredne rezultate procesa
nabavke u odnosu na postavljenje ciljeve i da b) obuhvati procenu rezultata razvoja.
Kvantitativni indikatori koji su obuhvaceni MAPSom pružaju dobru početnu tačku za sistem
merenja performansa koji se bavi koji tretira oba nivoa i koji se tokom vremena može razvijati.
Možda ce biti potrebno da se razvije dodatna i specifičnija metodologija procene uticaja u
zavisnosti od razvojnih ciljeva određene zemlje.
Analiza podataka i planiranje poboljšanja zahteva posebne kompetencije. Strateški plan (ili
akcioni plan) treba razviti da bi se formirale reformske inicijative. Okvir rezultata treba da bude
dopuna za pracenje implementacije planiranih reformi. Okvir rezultata karakterično obuhvata
ciljeve, radnje, indikatore sa polaznim osnovama i ciljevima, i vremenski okvir za reforme.
Ciljevi performansa treba da budu prikazani u formi koja jasno prikazuje šta je mereno i kako
je mereno (metod obračuna i izvore podataka). Odgovornosti i neophodne resurse treba
definisati.
54
Podindikator 8(c): Kriterijum za procenu
(a) U određenoj zemlji je uspostavljen sistem za merenje performansa koji se konzistentno
primenjuje i koji se fokusira na razultate procesa nabavki u odnosu na ciljeve.
(b) Sistem uključuje i procenu rezultata razvoja.
(c) Informacije se koriste kao popdrška izradi strateške politike za nabavke.
(d) Postoje strateški planovi uključujuci i okvire rezultata i oni se koriste za poboljšanje
sistema.
(e) Odgovornosti su jasno definisane.
55
Stub III Javne nabavke i tržišna praksa
Ovaj Stub sagledava operativnu efikasnost, transparentnost i delotvornost sistema nabavki na
nivou agencije koja ih sprovodi i koja je odgovorna za upravljanje pojedinačnim nabavkama
(naručilac). Uz to, ovde se sagledava tržište kao jedno od sredstava za prosuđivanje o kvalitetu i
delotvornosti sistema kada se postupci za nabavke stave u praksu. Ovaj se Stub fokusira na
način na koji sistem nabavke u nekoj zemlji funkcioniše i deluje u praksi.
Indikator 9. Postupci javne nabavke ostvaruju postavljene ciljeve
Cilj ovog indikatora je da prikupi empirijske dokaze o tome kako se principi nabavke, pravila i
postupci formulisani u pravnim ili političkim okviru primenjuju u praksi. Ovaj se indikator
fokusira na rezultate vezane za nabavke koji dalje imaju uticaja na razvojne rezultate kao što su
vrednost za novac, poboljšano pružanje usluga, poverenje u vladu i ostvarenje sekundarnih
ciljeva politike.
Procena Indikatora 9 zahteva izbor i pregled uzorka stvarnih nabavnih transakcija (datoteka).
Metodi uzorkovanja i njegova veličina određuju representativnost rezultata procene (videti u
DELU I – UPUTSTVA ZA KORISNIKE). U slučaju malog uzorka, ali koji je strateški
targetovan, procena i dalje može da obezbedi koristan „snimak“, ili izuzetnu sliku kako na
terenu funkcioniše nabavka. U svakom slučaju, nalaze procene treba analizirati i tumačiti sa
oprezom da bi obezbedili kredibilitet i fer proces i efektivno postigli bolje razumevanje sistema
nabavke kao celine u određenoj zemlji.
Za sveobuhvatniju procenu nabavnih postupaka targetovanih posebno na nivou naručioca, videti
pod MAPS Modul za Procene agencije. (Link)
Podindikator 9(a) – Planiranje
U toku faze planiranja nabavke, uspostavljaju se osnovni uslovi koji rukovode celokupnim
procesom nabavke i to upravo na samom početku procesa nabavke kada je uticaj na postizanje
definisanih ciljeva najveci. Ovaj se korak u procesu nabavke obično ostvaruje u tesnoj saradnji
sa internim klijentom.
Ovaj podindikator procenjuje da li je sprovedena temeljna analiza potreba pracena istraživanjem
tržišta kako bi se identifikovale optimalne strategije nabavke (posebno za vece nabavke). On
procenjuje da li je željeni uticaj definisan i da li su ekonomski i/ili ekološki, ili društveni uticaji
koje implicira u skladu sa ciljevima nacionalne politike. Trebalo bi obraditi da li su zahtevi i/ili
željeni rezultati pojedinačne nabavke jasno opisani, ili u specifikaciji proizvoda/usluge, ili su
dati kroz neku definiciju zahteva na osnovu učinka/rezultata (funkcionalne specifikacije).
56
Podindikator 9(a): Kriterijum za procenu
(a) Analiza potreba i istraživanje tržišta vode ka proaktivnoj identifikaciji optimalnih
strategija nabake.
(b) Zahtevi i zeljeni ciljevi ugovora su jasno definisani.
(c) Kriterijumi održivosti, ukoliko postoje, se balansirano koriste u skladu sa nacionalnim
prioritetima.
Podindikator 9(b) – Izbor i ugovaranje
Ovaj podintikator se fokusira na ostvarenje cilja vrednost za novac kroz odgovarajuce
određivanje metoda nabavki i pristupa, konkurentnost, transparentnost i pravičnost u izboru
dobavljača, ukjlučujuci i kvalitet dokumentacije za nabavku i efikasnost samog procesa.
Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena je nabavka pratila konkurentni postupak (ili ga nije
pratila). On pruža specifične infomacije o korišcenju metoda nabavke koji su propisani
zakonom. Ovaj podindikator takođe procenjuje da li su postupci vezani za podnošenje ponuda,
njihov prijem i otvaranje rezultirali odgarajucim nivoom kompletnosti.
Ovaj podindikator, šta više, procenjuje da li su primenjene odgovarajuce i fer tehnike tokom
evaluacije ponuda i tokom dodele ugovora da bi se utvrdila najbolja vrednost za novac kao i da
li je celokupan proces izbora bio sproveden efikasno, delotvorno i transparentno.
Podindikator 9(b): Kriterijum za procenu
(a) Postupci za predkvalifikaciju se koriste kod složenih nabavki kako bi osigurali da su
samo kvalifikovani i prihvatljivi učesnici budu uključeni u kompetitivni proces.
(b) Jasna i integrisana nabavna dokumentacija i standardizovana, gde je to moguce, u skladu
sa potrebama, se koristi da bi se ohrabrilo široko učešce potencijalnih takmičara.
(c) Metodi nabavke su odabrani, dokumentovani i opravdani u skladu sa ciljem i pravnim
okvirom.
(d) Postupci za pondošenje ponuda, prijem i njihovo otvaranje su jasno opisani u nabavnoj
dokumentaciji i omogucavaju da ponuđači, ili njihovi predstavnici, prisustvuju otvaranju
ponuda, a civilnom društvu da prati, kako je predviđeno.
(e) Tokom celokunog procesa evaluacije ponuda i dodele ugovora, osigurana je
poverljivost, a odgovarajuce tehnike primenjene da bi se odredia najbolja vrednost za
novac na osnovu kriterijuma koji su navedeni u nabavnoj dokumentaciji i da bi se
dodelio ugovor.
57
(f) Objava o dodeli ugovora je izvršena kako je propisano.
(g) Klauzule vezane za izvršenje ugovora uključuju, tamo gde je to odgovarajuce, održivost i
incijative za premašivanje definisanih nivoa performansa, kao i kaznene inicijative za
loš performans.
(h) Proces izbora i dodeljivanje ugovora je sprovedeno efikasno, delotvorno i na
trasparentan način.*
*Preporučeni kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 9(b) Kriterijum za
procenu (h):
- Prosečno vreme potrebno za za nabavku roba, radova i usluga:
Broj dana od oglasa/objave tendera i potpisivanja ugovora (sa svaki korišceni metod)
- Prosečan broj ponuda /i u %) koje odgvaraju (za svaki korišceni metod nabavke)
- Učešce postupaka koji su sprovedeni u potpnoj saglasnosti sa zahtevima iz objave/oglasa
(u %)
- Broj (i%) uspešnih postupaka (uspešno dodeljen ugovor, nije dodeljen ugovor; otkazano;
dodeljen ugovor u okviru definisanih vremenskih okvira)
Izvor za sve: Uzorak nabavke
Podindikator 9(c) – Upravljanje ugovorom
Ovaj podindikator procenjuje do kog je stepena nabavljena roba, usluge i radovi isporučena u
skladu sa ugovorom u smislu vremenskih rokova, kvaliteta, troškova i ostalih uslova navedenih
u ugovoru, a koji podržavaju efikasno i delotvorno izvršenje javnih usluga. Ovaj podindikator
procenjuje premašaj u troškovima i rokovima uključujuci placanja koja treba izvršiti u korist
dobavljača. Ovaj podindikator, takođe, razmatra da li su prilike za poboljšanje nabavne prakse
analizirane na osnovu kako brojčanih, tako i povratnih infomacija od strane interesnih grupa.
Podindikator 9(c): Kriterijum za procenu
(a) Ugovori se primenjuju blagovremeno.*
(b) Izvršen je pregled, kontrola kvaliteta, nadzor nad radovima i konačan prijem proizvoda.*
(c) Fakture su pregledane a placanja procesuirana kako je određeno ugovorom.
58
(d) Amandamani na ugovor su pregledani, izdati i blagovremeno objavljeni.*
(e) Statistički podaci vezani za nabavku su raspoloživi i postoji sistem za merenje i
unapređenje nabavne prakse.
(f) Iskorišcene prilike za direktno uključenje ekstrenih interesnih grupa u proces javnih
nabavki.*
(g) Podaci su potpuni i tačni i lako dostupni u jednoj jedinoj datoteci.*
*Kvantitativni indikator koji treba da podrži procenu podindikatora 9(c) Kriterijum za
procenu (g):
- Udeo ugovora sa potpunim i tačnim podacima i bazama podataka (u %)27
Izvor: Uzorci nabavki
* Preporučeni kvantitativni indikatori koji treba da podrže procenu podindikatora 9(c) vezano za
gore navedene kriterijume procene:
- (a): Premašaj u vremenskim rokovima (u %; i prosečno kašnjene u danima)
- (b): Mere kontrole kvaliteta i konačnog prijema sprovedene u skladu sa odredbama iz ugovora
(u %)
- (d): Amandmani na ugovor (u % od ukupnog broja ugovora; prosečan porast vrednosti ugovora
u %)
- (f): Procenat ugovora sa direktnim uključenjem civilnog društva: faza planiranja, faza
licitiranja/otvaranja
Ponuda; evaluacije i dodele ugovora, kako je dozvoljeno; implementacija Ugovora28
Izvor za sve: Uzorci nabavki.
Link za MAPS modul za procene Agencije
Indikator 10. Tržište javnih nabavki je potpuno funkcionalno
Cilj ovog indikatora je da prvenstveno proceni odgovor tržišta na objave o javnim nabavkama.
Na ovaj odgovor može uticati mnogo faktora kao što su opšta ekonomska klima, politike za
podršku privatnom sektoru, i dobro poslovno okruženje, postojanje jakih finansijskih instritucija,
27 PEFA indicator PI-24.1
28 Poželjno podeliti na razne faze procesa da bi specifičnije bio pokriven koncept otvorenog ugovaranja
59
privlačnost javnog sistema kao dobrog i pouzdanog klijenta, vrsta roba i usluga koje se traže, itd.
Postoje tri podindikatora (a-c) koji se procenjuju.
Podindikator 10(a) – Dijalog i partnerstva izmneđu javnog i privatnog sektora
Javna nabavka zavisi od partnerstva koje mora postojati između vlade i privatnog sektora. Ovo
partnerstvo stvara tržište za javne nabavke gde je vlada kupac, a privatni sektor dobavljač
tražene robe, radova ili usluga. Shodno tome, dijalog između vlade i privatnog sektor treba da
postoji a glas privatnog sektora treba da se čuje u vezi ciljeva nacionalnih nabavki, izmena
pravnog i institucionalnog okvira i praksi vlade koje mogu da uruše konkurentnu efikasnost
privatnog sektora. Ovaj podindikator mora sagledati da li postoje forumi za dijalog između vlade
i privatnog sektora.
Informacije i programe obuke o javnim nabavkama bi trebalo redovno ponuditi privatnom
sektoru bilo od strane vlade, ili u saradnji sa privatnim institucijama. Ovi programi bi trebalo da
obuhvate pristupe koji su po meri potreba malih preduzeca da bi se podržala raznovrsnost
dobavljača.
Podindikator 10(a) je tesno povezan sa Indikatorom 11 (Otkrivanje informacija i angažovanje
civilnog društva).
Podindikator 10(a): Kriterijum za procenu
(a) Vlada ohrabruje dijalog sa privatnim sektorom i ima nekolike uspostavljene i formalne
mehanizme za otvoreni dijalog kroz udruženja i ostala sredstva, uključujuci
transparentan i konsultativan postupak kada se radi na promenama sistema javnih
nabavki.*
(b) Vlada raspolaže programima koji pomažu izgradnji kapaciteta privatnih kompanija,
uključujuci i mala predužeca, kao i obuke koje omogucavaju ulazak novih aktera na
tržište javnih nabavki.
* Preporučeni kvantitativni indikatori koji treba (a) da podrže procenu podindikatora 10(a)
Kriterijum za procenu (a):
- Percepcija otvorenosti i efikasnosti u anagažovanju privatnog sektora (u % odgovora). Izvor:
Istraživanje.
60
Podindikator 10(b) – Organizacija privatnog sektora i njegov pristup tržištu javnih
nabavki
Ovaj podindikator sagledava kapacitet privatnog sektora da odgovori javnim nabavkama u toj
zemlji. Važan aspekt je procena da li postoji organizacioni kapacitet malih i srednjih preduzeca i
njihov pristup informacijama i ostalim uslugama (uključujuci informacionu tehnologiju) za
promovisanje njihovog učeešca. Dobro organizovan i konkurentan privatan sektor bi trebalo da
rezultira oštrom konkurencijom, boljim cenama i ravnomernom raspodelom poslova.
Takmičenje za velike ugovore ne bi trebalo da bude koncentrisano na relativno mali broj firmi.
Ovde ne bi trebalo da bude sistemskih ograničenja (na primer, neadekvatan pristup kreditima,
ugovorne preakse, itd.) koja blokiraju kapacitet privatnog sektora da pistupi tržištu nabavki.
Učešce na konkursima za javne ugovore zavisi od mnogo uslova, uključujuci i neke koje
kontroliše vlada ili koji su u okviru njene kontrole. Primeri za mere koje mogu poboljšati
pristup privatnog sektora tržištu vlade su:
a) Dostupnost kredita,
b) Metodi nabavke i postupci koji su proporcionalni riziku i vrednosti koja je u pitanju,
c) Razumne odredbe u ugovrima koje su shvacene kao fer raspodela rizika vezanog za
izvršenje ugovora, i
d) Pravične odredbe o placanju koje pomađu da se kompenzuju troškovi poslovanja sa
vladom, i
e) Efikasan mehanizam za ulaganje žalbi i rešavanje sporova.
U suprotnom, kada su uslovi teški za privatni sektor, stepen konkurencije trpi. Istraživanje o
učesnicima iz privatnog sektora treba sprovesti tako da pomogne ovu poziciju. Narativni deo
istraživanja bi trebalo da objasni glavna ograničenja.
Podindikator 10(b): Kriterijum za procenu
(a) Privatni sektor je konkurentan, dobro organizovan, voljan i u stanju da učestvuje na
konkursima za dodelu ugovora za javne nabavke.*
(b) Nema vecih sistemskih ograničenja koja privatnom sektoru blokiraju pristup tržištu
javnih nabavki.
61
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 10(b) Kriterijum za
procenu (a):
- Broj registrovanih dobavljača kao deo ukupnog broja dobavljača u toj zemlji (u %)
- Udeo registrovanih dobavljača koji su učestvovali i dobili ugovore (u % od ukupnog broja
registrovanih dobavljača)
- Ukupan broj i vrednost dodeljenih ugovora domacim/inostranim firmama (i u % od ukupnog
broja)
Izvor: E-sistem nabavke/Datoteka o dobavljačima.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 10(b) Kriterijum za
procenu (b):
- Percepcija firmi o odgovarajucim/pogodnim uslovima na tržištu javnih nabavki (u % od
odgovora).29
Izvor: Istraživanje
Podindikator 10(c) – Ključni sektori i sektorske strategije
Tržište javnih nabavki je obično veoma široko i pokriva brojne sektore sa različitim potrebama i
interesima. Analiza sektora na tržištu pomaže da se odrede rizici vezani za sektor (u smislu
troškova, konkurencije, ekološkog uticaja društveno-ekonomskih rizika, itd.) i vladinog
domašaja u uticanju na specifične segmente tržišta.
Na osnovu oblasti koje su prioritet vlade, treba identifikovati ključne sektore vezane za nabavku
roba, radova i usluga. Ova informacija se može koristiti za sprovođenje ciljanih procena
relevantnih sektorskih tržišta kao i za obezbeđenje saradnje učesnika na sektorskom tržištu na
specifičan i značajan način, na primer da se unapredi integritet, održivost i/ili inovacije u javnim
nabavkama.
29 Istraživanje o pogodnosti uslova bi trebalo da obuhvati: pristup kreditu, metode i postupke nabavke , ugovorne odrdbe o fer, odredbe o fer isplatama, efikasan mehanizam za žalbe i rešavanje
sporova kako je gore opisano.
62
Podindikator 10(c): Kriterijum za procenu
(a) Ključni sektori povezani sa tržištem javnih nabavki su identifikovani.
(b) Rizici povezani sa određenim sektorima i prilikama da se utiče na sektroska tržišta su
procenjeni a učesnici na tržištu su angažovanu na podršci ciljevima politike nabavke.
Link za MAPS modul za procene Agagencije
63
Stub IV Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke
Stub IV obuhvata četiri indikatora koji se smatraju potrebnim da bi sistem funkcionisao sa
integritetom, imao odgovarajucu kontrolu koja podržava implementaciju sistema u skladu sa
pravnim i regulatornim okvirom i koji poseduje odgovarajuce mere protiv potencijalne korupcije
u sistemu. On takođe pokriva važne aspekte sistema nabavki koji obuhvataju interesne grupe,
uključujuci civilno društvo, kao deo kontrole sistema. Ovaj Stub uzima aspekte sistema nabavki
i upravljanja težeci da obezbedi njihovu definisanost i strukturiranost u cilju doprinosa
integritetu i transparentnosti.
Indikator 11. Transparentnost i angažovanje civilnog društva pospešuje integritet javnih
nabavki
Civilno društvo štiteci od nefikasnog i nedelotvornog korišcenja javnih resursa, može doprineti
da javne nabavke budu kompetentnije i poštenije, poboljšati izvršenje ugovora i osigurati
rezultate. Vlade sve više rade na osposobljavaju javnosti da razume i prati javno ugovaranje.
Ovaj indikator procenjuje dva mehanizma kroz koje civilno društvo može učestvovati u procesu
javnih nabavki: a) otkrivanje informacija i b) direktno angažovanje civilnog društva kroz
učestvovanje, pracenje i nadgledanje. Ovde postoje tri podindikatora za procenu.
Podindikator 11(a) – Stimulativno okruženje za javne konsultacije i monitoring
Ovaj indikator procenjuje sledece: a) da li je prilikom formulisanja izmena u sistemu javnih
nabavki sproveden transparentan i konsultativni proces, 2) da li postoje programi za izgradnju
kapaciteta organizacija civilnog društva koji podržavaju participativne javne nabavke i 3) da li
postoje efikasni povratni mehanizmi za korigovanje pitanja iz javnih nabavki.
Podindikator 11(a): Kriterijum za procenu
(a) Transparentan i konsultativan prces je primenjen prilikom formulisanja izmena u sistemu
javnih nabavki.
(b) Postoje programi za izgradnju kapaciteta relevantnih intersnih grupa za razumevanje,
pracenje i poboljšanje javnih nabavki.
(c) Postoje brojni dokazi da vlada uzima u obzir doprinos, komentare i povratne informacije
dobijene od civilnog društva.
64
Podindikator 11(b) – Javnost ima adekvatan i blagovremen pristup informacijama
Pravo javnosti na pristip informacijama je potpuno integrisano u MAPS sistem indikatora.
Sledeci aspekti su posebno istaknuti u podindikatorima koji su niže navedeni:
Zakoni, propisi i politike koje rukovode javnim nabavkama su objavljenje i javnost
im jednostavno i besplatno može pristupiti (podindikator 1(a));
Sve interesne grupe imaju pristup adekvatnom i blagovremenom stepenu
tarnsparentnosti svake faze u procesu javne nabavke vezane za specifične nabavke (u
skladu sa zakonskim odrdbama koje štite specifične osetljive informacije) i drugim
informacijama koje su relevantne za promovisanje konkurentnosti i transparentnosti
(podindikattor 7(a));
Slobodan pristup ovim informacijama prvenstveno preko centralizovanog online
portala i open data standarda (podindikator 7(a)).
Procenivači bi trebalo da se vrate na gore pomenute indikatore kako bi zajključili da li posebno
procenjeni, višestruki zahtevi u kombinaciji sa identifikovanim stvarnim nabavnim praksama u
određenoj zemlji pružaju konkluzivnu i koherentnu sliku u smislu adekvatnog okrivanja. Ove
otkrivene informacije bi trebalo da omoguce značajno razumevanje stvari kao preduslov za
delotvorno/efektno učešce. Ovaj podindikator procenjuje da li sveukupna količina i priroda
transparentnosti i raspoloživih informacija podržava integritet javnih nabavki uključujuci
vidljivost protoka javnih sredstava.
Podindikator 11(b): Kriterijum za procenu
(a) Zahtevi za informacije u kombinaciji sa stvarnom praksom obezbeđuju da sve interesne
grupe uživaju adekvatan i pravovremen stepen transparentnosti kao preduslov za njihovo
delotvorno učešce.
65
Podindikator 11(c) – Direktan angžman civilnog društva
Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena a) zakoni, propisi i politike omogucavaju učešce
građana kroz konsultacije, opažanje i pracenje i b) da li vlada promoviše i stvara prilike za javne
konsultacije i pracenje javnog ugovaranja.
Pravni i regulatorni okvir može uspostaviti obavezu ili neku priliku za vladu da konsultuje
javnost tokom procesa planiranja, na primer pre velikih ili ekološki, ili društveno osetljivih
nabavki. U nekim zemljama je građanima dozvoljeno, pod jasno specifiranim uslovima i uz
potpis na izjavi o poverljivosti, ili se ohrabruju da se deluju kao posmatrači u nabavnim
postupcima. Građanima bi, takođe, moglo biti dozvoljeno da zvanično budu uključeni u pracenje
preformansa i okončanje ugovora, na primer, kroz primenu inovativnih tehnika kao što su „geo-
tagging“, ili u kontekstu društvenih revizija. Procenjivač bi trebalo da detaljno opiše prava i
uslove određene zakonom.
Procenjivači bi trebalo da uzmu u obzir dokaze koji su obezbeđeni kroz pregledanje nabavnih
praksi (Idikator 9) prilikom ocenjivanja niže navedenog kriterijuma za procenu (b).
Podindikator 11(c): Kriterijum za procenu
(a) Pravni/regulatorni okvir i politike omogucavaju da građani učestvuju tokom sledecih
faza procesa nabavke, prema prilici:
- Faza planiranja (konsultacije)
- Otvaranje tendera/predloga (posmatrači)
- Ocenjivanje i dodela ugovora (posmatrači), kada je to primenljivo prema lokalnom
zakonu.
- Upravljanje ugovorom i okončanje ugovora (pracenje)
(b) Postoje brojni dokazi za direktno učešce građana u procesima nabavki kroz konsultacije,
posmatranje i pracenje.
66
Indikator 12. Zemlja poseduje efikasne sisteme za kontrolu i reviziju
Cilj ovog indikatora je da odredi kvalitet, pouzdanost i vremensku usklađenost interne i eksterne
kontrole. Na isti način treba razmotriti učinkovitostt kontrola. Za potrebe ovog indikatora
„efektivnost“ označava ekspeditivnost i temeljnost u primeni preporuka revizora. Procenjivači bi
trebalo da se oslone osim na svoje sopstvene nalaze, i na Procene najnovijih javnih troškova i
finansijske odgovornosti (PEFA), kao i na druge analize koje mogu biti na raspolaganju. Ovaj
indikator ina četiri podindikatora (a-d) koji se procenjuju.
Podindikator 12(a) – Pravni okvir, organizacija i procedure sistema kontrole
Ovaj podindikator procenjuje 1) da li zakoni i propisi određene zemlje daju sveobuhvatni
kontrolni okvir, 2) da li postoje i da li funkcionišu institucije, politike i postupci/procedure kako
je definisano zakonom, i 3) da li postojeci kontrolni okvir adekvatno pokriva operacije javvnih
nabavki.
Nacionalno zakonodavstvo uspostavlja koje su agencije odgovorne za nadgledanje funkcije
nabavke. Iako ne postoji univerzalni model, važno je da osnovni principi nadgledanjai kontrole
postoje u pravnom i regulatornom okviru određene zemlje i da se globalno primenjuju. Ovaj
podindikator sagledava instucionalnu postavku kontrolnog okvira za procenu postojanja
funkcionalnog kontrolnog okvira za javne nabavke. Ključni elemnti funkcionalnog kontrolnog
okvira su niže navedeni:
1) Trebalo bi da postoje odrebe za uspostavljanje interne kontrole i upravljčkih postupaka
koji se fokusiraju na uzajamnoj kontroli za procesuiranje nabavnih transakcija, kontrolu
troškova koja obezbeđuje da obaveze za placanje naručioca koje proizilaze iz ugovora
ostanu u okviru granica dodeljenih sredstava iz budžeta i kontrolu placanja.30
2) Redovne i adekvatne povratne infomacije rukovodstvu o pogodnosti i efektivnosti
sistema interne kontrole se obezbeđuju kroz funkciju interne revizije (ili interne
revizorske institucije). Ova funkcija, između ostalog, sagledava pouzdanost i integritet
finansijskih i operativnih informacija, efektivnost i efikasnost operacija i programa, kao i
usklađenost sa zakonima, propisima i ugovorima.31
30 PEFA pokriva internu kontrolu za izdatke koji nisu za plate u PI-24
31 Videti PEFA PI-25
67
3) Zahteva se visokokvalitetan eksterna revizija koja bi obezbedila pouzdanost i
transparentnost u korišcenju javnih sredstava. Vrhovna revizorska institucija (SAI) bi
trebalo da bude nezavisna od izvršnog ogranka, a njen mandat bi trebalo da omoguci da
SAI izvrši kompletan spektar revizorskih aktuvnosti, a posebno finansijsku reviziju i
reviziju usklađenosti i performansa. Poštovanje međunarodnih standarda o reviziji bi
trebalo da obezbedi fokusiranje na značajna i sistemska PFM pitanja u izveštajima kao i
da, između ostalog, dâ mišljenje o funkcionisanju interne kontrole i sistema nabavki.32
4) Sistemi interne revizije i interne kontrole pomažu eksternim revizorima i omogucavaju
korišcenje tehnika za reviziju performansa koje sagledavaju efektivnost i primenu
postupaka interne kontrole, a ne aktivnosti vezane za pojedinačne nabavke.
5) Pravna tela moraju razmotriti i postupiti prema nalazima SAI.
Procenjivač treba da verifikuje da postoje i da su operativne institucije, politike i procedure kako
je definisano zakonom. Procena treba da odredi da li postojeci kontrolni okvir obraca dovoljno
pažnje na javne nabavke, na primer,, tako što tretira revizije specijalizovanih nabavki.
Podindikator 12(a): Kriterijum za procenu
Sistem određene zemlje obezbeđuje:
(a) Zakone i propise kojima se uspostavlja sveobuhvatni kontrolni okvir ukjlučujci interne
kontrole, interne revizije, eksterne revizije i nadgledanje od strane pravnih tela.
(b) Mehanizme interne kontrole/revizije i funkcije koje obezbeđuju odgovarajuce
nadgledanje nabavke uključujuci i izveštavanje rukovodstvu o usklađenosti,
efektivnosti i efikasnosti nabavnih operacija.
(c) Mehanizme interne kontrole koji obezbeđuju propisan balans između pravovremenog i
efikasnog donošenja odluka i adekvatnog ublažavanja rizika.
(d) Nezavisne eksterne kontrole koje obezbeđuju odgovarajuce nadgledanje funkcije
nabavke zasnovane i na povremenim procenama rizika i kontrolama osmišljenim za
upravljanje rizikom.
32 Videti Pefa PI-8 i PI-24
68
Podindikator 12(b) – Koordinacija kontrola i revizija javnih nabavki
Ovaj podindikator procenjuje da li su interne kontrole, interne revizije i eksterne revizije dobro
definisane, koordinirane, sa dovoljnim resursima i integrisane da obezbede konzistentnu
primenu zakona o nabavci, propisa i politika, kao i pracenje rada sistema za javne nabavke kao i
njihovu učestalost.
Rutina interne kontrole, njeni postupci i standardi treba da budu jasno definisani (u idealnom
slučaju kroz priručnik o internoj kontroli) i poštovani. Takođe, treba da postoje i pisani standardi
za jedinicu interne kontrole (ili funkciju) koja vrši kako reviziju usaglašenosti, tako i reviziju
performansa vezanog za nabavke te da iznese probleme pred rukovodstvo u zavisnosti od
njihove hitnosti. Redovno periodično izveštavnje rukovodstva bi trebalo da se obavlja preko cele
godine kako bi se obezbedila pravovremena informacija i omogucilo da rukovodstvo reaguje.
Potrebno je da se prikupi dovoljno informacija pomocu kojih revizori mogu da verifikuju da su
pisani postupci za internu kontrolu poštovani. Planovi internih i eksternih revizija treba da budu
usklađeni, bar jednom godišnje, da bi obezbedili adekvatno nadgledanje i smanjili dupliranje.
Postoje pisani standardi i postupci (na primer, Priručnik) za sprovođenje revizije nabavke (tiču
se kako usklađenosti, tako i rada) koji obezbeđuju da interne i ekstrene revizije budu usaglašene
i međusobno osnažene. Revizije treba vršiti bar jednom godišnje.
Ovaj podindikator takođe proenjuje da li postoji jasno i pouzdano izveštavanje relevantnim
telima za nadzor. Ovo obuhvata pouzdane sumnje o kršenju zakona i propisa nadležnim
vlastima, bez straha od represije. Neprecizna ili „labava“ kontrola i neadekvatno izveštavanje
utiču na primenu zakona i propisa i stvaraju veliki rizik za prevaru i korupciju.
Podindikator 12(b): Kriterijum za procenu
(a) Postoje procedure u pisanoj formi sa zahtevima za internu kontrolu, u idealnom
slučaju u vidu priručnika.
(b) Postoje pisani standardi i postupci (na primer, Priručnik) za sprovođenje revizije
nabavke (kako o usaglašenosti tako i o radu) koji omogucavaju koordinisanu
zajednički osnaženu reviziju.
(c) Postoje dokazi da se interne ili eksterne revizije sprovode bar jednom godišnje i da se
poštuju pisani standardi.*
(d) Postoji veza od jasnog i pouzdanog izveštavanja do relevatnih nadzornih tela.
69
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 11(b) Kriterijum za
procenu (c):
- Broj sprovedenih revizija specijalizovanih nabavki u poređenju sa brojem ukupnih revizija
(u %).
- Učešce sprovedenih revizija performansa nabavki (u % od ukupnog broja revizija nabavki).
Izvor: Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija (SAI).
Podindikator 12(c) – Primena i pracenje nalaza i preporuka
Cilj ovog indikatora je da pregleda u kojoj meri su primenjene preporuke interne i eksterne
revizije u okviru razumnog vremenskog perioda. Ovo može biti izraženo u procentima
primenjenih preporuka u okviru vremenskih rokova utvrđenih zakonom, ili u roku od šest
meseci, godinu dana, preko goinu dana, ili koje nikada nisu bile primenjene.
Podindikator 12(c): Kriterijum za procenu
(a) Na preporuke je odgovoreno, ili su primenjene u okviru rokova predviđenih
zakonom.*
(b) Postoje sistemi za pracenje primene/stupanja na snagu preporuka iz revizije.
*Preporučeni kvantitativni indikator podržava procenu podindikatora 11(c) Kriterijum za
procenu (b):
- Učešce preporuka interne i eksterne revizije koje su primenjene u okviru zakonom
predviđenih rokova. (u %). Izvor: : Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija.
Podindikator 12(d) – Kvalifikacije i obuke za sprovođene revizija nabavki
Ovaj indikator ima za cilj da potvrdi da postoji sitem koji osigurava da revizori koji rade na
revizijama nabavki dobijaju odgovarajucu obuku ili su odabrani na osnovu kriterijuma kojima se
eksplicitno zahteva da poseduju dovoljno znanja o predmetu kako bi mogli kvalitetno da vrše
revizije nabavki, uključujuci i revizije performansa. Revizori bi obično trebalo da prođu
70
formalnu obuku o zahtevima nabavke, principima, operacijama, zakonima i propisima i
procedurama. U suprotnom, oni bi trebalo da poseduju veliko iskustvo u javnim nabavkama, ili
rade uz podršku stručnjaka za nabavke ili konsultanata. Revizori, uključujuci i spoljne resurse,
treba da se biraju na fer i transparaentan način i da budu potpuno nezavisni.
Podindikator 12(d): Kriterijum za procenu
(a) Postoji uspostavljen program za obuku internih i eksternih revizora koji obezbeđuje
da budu kvalifikovani za sprovođenje veoma kvalitetnih revizija nabavki, uključujuci i
revizije performansa.*
(b) Izbor revizora zahteva da poseduju adekvatno znanje o predmetu kao uslovu za
sprovođenje revizija nabavki; ukoliko revizori nemaju znanja o nabavkama njima
rutinski pomažu stručnjaci za nabavke i konsultanti.
(c) Revizori se biraju na fer i transparentan način i potpuno su nezavisni.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 11(c) Kriterijum za
procenu (a):
- Broj revizora sa specijalizovanim znanjem o sprovođenju revizija javnih nabavki (u %).
Izvor: : Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija.
Indikator 13. Mehanizmi za žalbe vezane za nabavke su efektivni i efikasni
Stub I pokriva aspekte mehanizma za žalbe jer se odnosi na pravno regulatorni okvir,
uključujuci njegovo stvaranje i pokrivanje. Ovaj indikator dalje procenjuje mehanizme za žalbe
za dijapazon specifičnih pitanja vezanih za efikasnost u usaglašenost u toj zemlji i integritet
sistema nabavke. Postoje tri podindiktora (a-c) koje treba proceniti.
Podindikator 13(a) – Proces za osporavanje/primedbe i žalbe
Ovaj podindikator sagledava definisan proces koji se bavi primedbama ili žalbama i postavlja
neke specifične uslove za pošten i pravovaljan/odgovarajuci proces.
71
a) Odluke se donose na osnovu raspoloživih dokaza koje su dostavile stranke
b) Prvo razmatranje sprovodi zakonom utvrđeni entitet
c) Telo zaduženo za žalbe (ili vlasti) ima dovoljna ovlašcenja da primeni svoje odluke
d) Rokovi specificirani za podnošenje žalbi/izazova i donošenje odluka ne dovode do
neopravdanog kašnjenja procesa nabavke
Podindikator 13(a): Kriterijumm za procenu
(a) Odluke se donose na osnovu raspoloživih dokaza koje podnose stranke.
(b) Prvo razmatranje dokaza vrši entitet za nabaku.
(c) Telo, ili vlasti (telo za žalbe) koje je zaduženo za pregledanje odluka specificiranog
tela za prvi pregled dokaza izdaje konačne odluke koje stupaju na snagu.*
(d) Rokovi specificirani za podnošenje i razmatranje izazova i žalbi i donošenje odluka ne
dovode do neopravdanog kašnjenja procesa nabavke.
*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 13(a) Kriterijum za
procenu (c):
Broj žalbi. Izvor: Telo za zaduženo za žalbe.
Podindikator 13(b) – Nezavisnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe
Ovaj indikator33
procenjuje stepen autonomije koji poseduje telo zaduženo za žalbe u odnosu na
preostali sistem kako bi obezbedio da njegove odluke budu donete bez mešanja i konflikta
interesa. Ključno je da ovo telo ne bude uključeno u bilo kom svojstvu u poslove nabavke, ili u
proces koji vodi donošenju odluka o dodeli ugovora. Ovo telo ne treba da naplacuje honorar koji
blokiraju pristup zainteresovanim strankama.
Ovaj indikator procenjuje efikasnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe i njegovu sposobnost da
primeni doneti pravni lek. Procenjivači treba da razmotre da li su uslovi i rokovi za razmatranje i
donošenje odluka precizni i razumni, i da li su procesi za podnošenje i rešavanje
izazova/problema jasno definisani i poštovani od strane tela zaduženog za žalbe.
33 Ovaj indikator je potpuno usaglašen sa PEFA PI-24.4.
72
Procenjivači treba da ocene da li telo zaduženo za žalbe a) koristi svoja ovlašcenja da
suspenduje postupak nabavke, b) primenjuje kompletan dijapazon zakonom određenih pravnih
lekova, c) donosi odluke u okviru roka specificiranog zakonom/propisima i d) da li donosi
odluke koje su obavezujuce za obe strane (bez sprečavanja pristupa sudskom procesu). Telo
zaduženo za žalbe treba da poseduje adekvatne resurse i personal koji može da ispuni zadate
funkcije.
Podindikator 13(b): Kriterijum za procenu
Telo zaduženo za žalbe:
(a) Nije ni u kom svojstvu uključeno u poslove nabavke, ili u proces koji vodi donošenju
odluka o dodeli ugovora.
(b) Ne naplacuje honorare koji blokiraju/koče pristup zainteresovanih stranki.
(c) Sledi postupke za podnošenje i rešenje žalbi koji su jasno definisani i javno dostupni.
(d) Izvršava svoja zakonska ovlašcenja da suspenduje proces nabavke i primeni pravni
lek.
(e) Donosi odluke u okviru zakonom/propisima predviđenih rokova.*
(f) Donosi odluke koje su obavezujuce za sve strane.
(g) Poseduje adekvatne resurse i personal za ispunjenje svojih funkcija.
*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatoraa 13(b) Kriterijum za
procenu (c):
- Rešene žalbe u okviru rokova predviđenih zakonom/rešene nakon isteka roka/nerešene
(Ukupan broj i u %). Izvor: Telo zaduženo za žalbe.
73
Podindikator 13(c) – Odluke tela zaduženog za žalbe
Sistem za žalbe treba da bude percipiran kao telo koje radi na fer/pošten način. Ovaj sistem mora
da zahteva da se odluke donose jedino ukoliko je prezentovana relevantna informacija koja se
može verifikovati. Uz to, takve odluke treba da budu nepristrasne i da prikažu razmatranje
dokaza koji su prezentovani i primenljive zahteve iz pravno/regulatornog okvira.
Važno je takođe da pravni lek koji se predlaže odlukom bude u skladu sa nalazima u slučaju kao
i sa raspoloživim pravnim lekovima predviđenim pravno/regulatornim okvirom. Odluke tela
zaduženog za žalbe bi trebalo posebno da se bave procesnim pitanjima, a pravni lekovi da budu
fokusirani na korektivne radnje koje su potrebne da bi se izpoštovao proces.
Odluke treba objaviti blagovremeno i kako je zakonom predviđeno. Odluke bi prvenstveno
trebalo objaviti na centralizovanom online portalu koji je pomenut u podindikatoru 7(b).
Podindikator 13(c): Kriterijum za procenu
Postupci koji rukovode procesom donošenja odluka tela zaduženog za žalbe treba da
obezbede da odluke:
(a) Budu zasnovane na informacijama koje su relevatne za slučaj.
(b) Budu balansirane i nepristrasne u razmatranju relevantnih informacija.*
(c) Mogu da budu predmet razmatranja na višem nivou (pravosudno razmatranje).
(d) Za rezultat imaju pravne lekove, ako se zahteva, koji su potrebni za korekciju primene
procesa ili postupaka.*
(e) Objave na centralizovanom vladinom online portalu u okviru specificiranih rokova i
kako je predviđeno zakonom.*
*Kvantitativni indikator koji podržžava procenu podindikatora 13(c) Kriterijum za
procenu (e):
- Učešce odluka po žalbama koje su postavljene na centralni online portal u zakonom
predviđenom roku (u %).
Izvor: Centralizovani online portal.
74
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 13(c) Kriterijum za
procenu (b):
- Učešce dobavljača koji percipiraju da sistem za žalbe i izazove zaslužuje poverenje (u % od
odgovora). Izvor: Istraživanje.
- Učešce dobavljača koji smatraju da su odluke o žalbama konzistentne (u % odgovora).
Izvor: Istraživanje.
* Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 13(c) Kriterijum za
procenu (d):
- Rezultati žalbi (odbačene, odluka doneta u korist entiteta za nabavku; odluka doneta u
korist podnosioca žalbe) (u %).
Izvor: Telo zaduženo za žalbe.
Indikator 14. Zemlja poseduje etičke i mere protiv korupcije.
Ovaj indikator procenjuje 1) prirodu i obim odredaba protiv korupcije u sistemu nabavke i 2)
kako su one primenjuju i kako se njima upravlja u praksi. Ovaj indikator, takođe, procenjuje da
li se unapređuje otvorenost i balansiraju interesi zainteresovanih strana i da li privatni sektor i
civilno društvo podržavaju stvaranje tržišta za javne nabavke koje je poznato po svom
integritetu. Postoji sedam podindikatora (a-g) koji doprinose proceni ovog indikatora.
Podindikator 14(a) – Pravna definicija zabranjenih praksi, konflikta interesa i pridruženih
obaveza, odgovornosti i kaznene mere (penali)
Ovaj idikator procenjuje postojanje pravnih odredbi koje definišu korupcione prakse, prakse
vezane za prevare i druge zabranjene prakse („zabranjene prakse“) i uspostavljaju odgovornosti i
sankcije za vladine službenike, pojedince, ili firme, koji učestvuju u takvoj praksi.
Pravne odredbe bi, takođe, trebalo da se bave pitanjima vezanim za konflikt interesa i
inkompatibilnim situacijama. Zakon treba da zabrani intervencije po pitanju nabavke aktivnih i
bivših javnih službenika na određen vremenski period nakon njihovog odlaska sa tog posla
(„period hlađenja“) na način koji donosi finansijsku ili drugu korist njima, njihovim rođacima ,
poslu ili političkim saradnicima.
75
Sankcije treba da obuhvate isključenje firmi ili pojedinaca koji su konačnom odlukom optuženi
za prevaru, korupciju, ili neku drugu zabranjenu praksu kako je difinisano nacinalnim zakonom
ugovarača/naručioca ili firme/pojedinca (videti podindikator 1 (d)).
Ovde mogu postojati slučajevi da, u zemljama gde postoji poseban zakon protiv korupcije
(zakonodavstvo protiv korupcije) on sadrži takve odredbe. Ovakav aranžman je podoban sve
dok su efekti zakona protiv korupcije isti kao da se nalaze u zakonu o nabavkama.
Pravni, regulatorni okvir, kao i politički okvir treba da bude konzistentan sa obavezama koje
proizilaze iz pravno obavezujucih međunarodnih sporazuma protiv korupcije, na primer
Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije (UNCAC).
Podindikator 14(a): Kriterijum za procenu
Pravno/regulatorni okvir obezbeđuje sledece:
(a) Definiciju prevare, korupcije i ostalih zabranjenih praksi u nabavci koja je usklađena
sa obavezama koje proizilaze iz pravno obavezujucih međunarodnih sporazuma protiv
korupcije.
(b) Definiciju pojedinačne odgovornosti, obaveza i penala za vladine službenike i privatne
firme, ili pojedince, koji su optuženi za prevaru, korupciju, ili neku drugu zabranjenu
praksu u nabavci, bez predrasuda po druge odredbe u krivičnom zakonu.
(c) Definiciju i odredbe vezane za konflikt interesa, ukljucujuci i „period hlađenja“ za
bivše javne službenike.
Podindikator 14(b) – Odredbe o zabranjenim praksama u dokumentaciji za nabavke
Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena određeni zakon i propisi obavezuju naručioce da
uključe u nabavnu i ugovornu dokumentaciju reference za prevaru, korupciju i ostale zabranjene
prakse, konflikt interesa i neetičko ponašanje kako je definisano zakonom. Ovaj podindikator je
povezan sa podindikatorom 2(b) o sadržaju modela kompleta dokumentacije, ali nije direktno
obrađen pod ovim podindikatorom.
Procena bi trebalo da verifikuje postojanje odredaba u nabavnoj i ugovornoj dokumentaciji i
pravosnažnost takve odredbe kroz pravno/regulatorni okvir. Nabavna i ugovorna dokumentacija
76
bi trebalo da uključi i definicije onoga što se smatra prevarom i korupcijom, kao i ostale
zabranjene prakse i posledice zbog izvršenja takvih dela.
Podindikator 14(b): Kriterijum za procenu
(a) Pravno/regulatorni okvir specificira ovaj obavezni zahtev i daje precizna uputstva
kako da se on uključi u nabavnu i ugovornu dokumentaciju.
(b) Nabavna i ugovorna dokumentacija obuhvata odredbe o prevari, korupciji i ostalim
zabranjeim praksama, kako je specificirano u pravno/regulatorom okviru.
Podindikator 14(c) –Sistem delotvornih sankcija i njihovo izvršenje
Ovaj indikator se odnosi na prinudnu primenu zakona i mogucnost da se ovo realizuje
preduzetim radnjama. Dokaz o prinudnom izvršenju je potreban kako bi građanima i ostalim
interesnim grupama pokazao da je određena zemlja ozbiljna po pitanju borbe protiv korupcije.
Procenjivač treba da verifikuje da postoje sistemi i postupci kojima se suspenduju/kojima se
brani da firme ili pojedinci učestvuju u postupcima nabavke. Procenjivač treba da oceni da li ti
postupci obezbeđuju propisan proces i da li se konzistentno primenjuju.
Procenjivač takođe treba da bude u stanju da pribavi bar neke dokaze o sudskom postupku i
kaznama za korupciju. Procenjivač ce izvuci cifre o broju slučajeva korupcije koji su prijavljeni
kroz sistem i o broju slučajeva koji su sudski procesuirani. Ukoliko je odnos između broja
procesuiranih i broja prijavljenih slučajeva mali u tekstualnom delu treba objasniti eventualne
razloge za to.
Podindikator 14(c): Kriterijum za procenu
(a) Postoji sistem za suspenziju/zabranu koji obezbeđuje propisan proces koji se
konzistentno primenjuje.
(b) Postoji dokaz da se zakoni o korupciji izvršavaju u određenoj zemlji primenom
navedenih kazni.*
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(c) Kriterijum za
77
procenu (b):
-Firme/pojedinci koji su optuženi za korupciju u nabavci: broj firmi/pojedinaca koji su
tuženi/osuđeni; kojima je zabranjeno učešce u buducim nabavkama (suspendovani/zabranjeno
učešce). Izvor: Normativno/regulatorna funkcija/telo za borbu protiv korupcije.
- Vladini službenici okrivljeni za prevaru i korupciju u javnim nabavkama: broj službenika
optuženih/osuđenih. Izvor: Normativno/regulatorna funkcija/Telo za borbu protiv korupcije.
- Pokloni radi dobijanja ugovora u javnim nabavkama: broj firmi sa neetičkim ponašanjem
uključujuci i davanje poklona (u %).
Izvor: Istraživanje.
Podindikator 14(d) – Okvir za borbu protiv korupcije i obuka za integritet
Ovaj podindikator bi trebalo da verifikuje postojanje okvira za borbu protiv korupcije i njegov
domet i prirodu, ili druge posebne mere kao što su programi obuke za integritet koji mogu
pomoci da spreči i/ili otkrije prevara i korupcija posebno ona vezana za javne nabavke.
Sveukupni okvir za borbu protiv korupcije obično obuhvata sve zainteresovane strane u sistemu
nabavke, dodeljuje svima jasne obaveze, a nekom telu, ili organizaciji na visokom nivou, (na
primer, Komisija za borbu protiv korupcije) sa ugledom i ovlašcenjima, dodeljuje da koordinira i
prati program. Ove funkcije dodeljene telu za borbu protiv korupcije se razlikuju od zemlje do
zemlje. Na primer, tela za borbu protiv korupcije mogu biti zadužena za obezbeđivanje sigurnih
kanala za prijavljivanje slučajeva sumnje na korupciju, mogu imati istražna ovlašcenja i mogu
prikupljati i otkrivati informacije o stvarnom vlasniku u skladu sa dobrom međunarodnom
praksom.
Naručioci su odgovorni za vođenje i pracenje transparentnog i efikasnog sistema i za pružanje
javnih informacija koje promovišu odgovornost i transparentnost. Da bi se unapredila svest i
razjasnile odgovornosti i zahtevi za izveštavanje, kao i kanali u slučaju pokušaja, ili sumnje na
prevaru ili korupciju u nabavci, treba razviti programe obuke za integritet i ponuditi ih kao
zajednički pokušaj (koji uključuje naručioce, telo za borbu protiv korupcije i
normativno/regulatorne institucije). Radnici koji rade u nabavci su u obavezi da redovno
učestvuju na ovim obukama.
78
Kontrolne organizacije (Vrhovnhovna revizorksa vlast) kao i tela zadužena za pravno
nadgledanje (na primer, parlament ili kongres) su odgovorne za otkrivanje i prijavljivanje
nepravilnosti ili korupcije. Organizacije civilnog društva su odgovorne za za društvene revizije i
pracenje nabavke kako bi se zaštitio javni interes. One uključuju nevladine organizacije,
akademisku zajednicu, sindikate, privredne komore i profesionalna udruženja i štampu.
Pravosuđe takođe učestvuje, često u formi specijalnih sudova za borbu protiv korupcije i
posvecenih istražnih tela koja su odgovorna za istraživanje i procesuiranje slučajeva korupcije.
Tu su obično i obrazovne kampanje vlade za podizanje svesti, kao deo napora da se promeni
društveno ponašanje po pitanju korupcije i tolerancije. Strategije za borbu protiv korupcije
obično uključuju modernu tehnologiju radi promovisanja usluga e-nabavke i e-vlade da bi se
rizici od placanja sveli na minimum, upalilo „crveno svetlo“ za potencijalni slučaj korupcije i
godišnje izveštavanje da bi se podigla svest i otvoren dijalog.
Procenjivač treba da proceni do kog su stepena sve ili neke od ovih radnji organizovane kao
koordinirani pokušaj. Ovo takođe uključuje i dovoljne resurse, posvecenost vlade i javnosti,
stepen do kojeg su vecinom izolovani i prepušteni inicijativi pojedinačnih agencija ili
organizacija.
Podindikator 14(d): Kriterijum za procenu
(a) Zemlja poseduje sveobuhvatni okvir za borbu protiv korupcije radi sprečavanja,
otkrivanja i kažnjavanja korupcije u vladi što uključuje odgvarajuce agencije vlade sa
stepenom odgovornosti i kapacitetom koji omogucava izvršavanje njihovih obaveza.*
(b) Kao deo okvira za borbu protiv korupcije, sastavljaju se statistički podaci o
procesuiranju korupcije i presudama, a izveštaji se objavljuju jednom godišnje.
(c) Postoje posebne mere za otkrivanje i sprečavanje korupcije koja je vezana za nabavke.
(d) Posebni trenizi za integritet su ponuđeni, a radnici koji rade na nabavkama na njima
redovno učestvuju.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 14(d) Kriterijum za procenu
(a):
- Procenat povoljnog mišljenja javnosti o efikasnosti mera za borbu protiv korupcije (u %
odgovora).
Izvor: Istraživanje.
79
Podindikator 14(e) – Podrška interesnih grupa radi jačanja integriteta u nabavkama
Ovaj indikator procenjuje snagu javnog i privatnog sektora u očuvanju zdravog okruženja za
nabavke. Ovo se može manifestovati postojanjem grupa civilnog društva koje uživaju
poštovanje i kredibilitet, a kojima su nabavke na agendi i/ili koje aktivno nadgledaju proces i
vrše društvenu kontrolu. Organizacije civilnog društva mogu jedino da odigraju značajnu ulogu
kao monitori trece strane kada poseduju garancije vlade za funkcionisanje i kada je njihov rad
generalno promovisan i javno prihvacen.
Procenjivači bi takođe trebalo da ocene da li poslovna udruženja promovišu okvir za borbu
protiv korupcije koji treba dobavljači da primene. I strani ponuđača može postojati aktivni
partner u podršci integritetu, uspostavljanjem internih mera za usaglašenost. Programi se, na
primer, mogu fokusirati na etički kodeks, obuke za integritet za osoblje i/ili za poboljšanje mera
unutrašnje kontrole.
Vlada koja ima pozitivan stav, kvalitet debate, kao i doprinosi svih zainteresovanih strana, igraju
važnu ulogu u stvaranju okruženja u kome se očekuje integritet i etičko ponašanje i koje ne
toleriše odstpanja od takvog ponašanja.
Podindikator 14(e): Kriterijumi za procenu
(a) Postoje jake organizacije civilnog društva sa kredilitetom koje vrše društvenu reviziju i
kontrolu.
(b) Postoji stimulativno okruženje za organizacije civilnog društva da bi imale značajnu
ulogu kao monitor trece strane.
(c) Evidentno je da organizacije civilnog društva doprinose oblikovanju i poboljšanju
integriteta javnih nabavki.*
(d) Dobavljači aktivno podržavaju integritet i etičko ponašanje u javnim nabavkama, na
primer, Kroz mere za internu usaglašenost.*
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(e) Kriterijum za
procenu (a):
- Broj domacih OCD koje aktivno nadgledaju i vrše društvenu kontrolu u javnim nabavkama.
Izvor: Istraživanje.
- Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(e)
Kriterijum za procenu (d):
- Broj dobavljača koji imaju mere za internu usaglašenost (u %). Izvor: Datoteka
dobavljača.
80
Podindikator 14(f) – Bezbedan mehanizam za izveštavanje o zabranjenim praksama i
neetičkom ponašanju
Ovaj podindikator procenjuje sledece 1) da li određena zemlja ima sistem za izveštavanje o
prevarama, korupciji ili drugim zabranjenim praksama ili neetičkom ponašanju; i 2) da li taj
sistem obezbeđuje poverljivost i zaštitu uzbunjivača. Ovaj sistem mora biti sposoban da reaguje
po prijavama, što se dokazuje radnjama preduzetim po pitanju problema koji je prijavljen. Ovu
informaciju treba imati u vidu u slučaju da je uspostavljen unosni sistem za prijavljivanje, kao i
da se stvaraju podaci o broju sprovedenih istraga i preduzetih radnji.
Podindikator 14(f): Kriterijum za procenu
(a) Postoji siguran, dostupan i poverljiv sistem za javno prijavljivanje slučajeva prevare,
korupcije ili zabranjenih praksi ili neetičkog ponašanja
(b) Postoje zakonske odredbe koje štite uzbunjivače
(c) Uzbunjivači mogu računati na efikasnu zaštitu
Podindikator 14(g) – Kodeks ponašanja/etički kodeks i pravila za finasijsko otkrivanje
Određena zemlja bi trebalo da poseduje kodeks ponašanja/etički kodeks koji se primenjuje na
javne službenike. Uz to, posebne odredbe bi trebalo da postoje za one koji su uključeni u javne
nabavke. Zahtevi za finansijsko otkrivanje za javne službenike su se pokazali kao posebno
korisni u sprečavanju neetičkog ponašanja i korupcionaške prakse. Redovne obuke treba
sprovoditi za sve javne službenike kako bi se podigao i održao nivo svesti o zahtevima i
osigurala efikasna primena ovih mera.
Podindikator 14(g): Kriterijum za procenu
(a) Postoji kodeks ponašanja ili etički kodeks za vladine službenike sa posebnim
odredbama za one koji su uključeni u upravljanje javnim finansijama, uključujuci i
nabavke.*
(b) Kodeks definiše odgovornosti pri donošenju odluka i podvrgava donosioce odluka
81
specifičnim zahtevima za finansijsko otkrivanje.*
(c) Poštovanje kodeksa je obavezno a posledice za nepoštovanje mogu da budu
administrative ili krivične.
(d) Redovne obuke su u ponudi kako bi osigurale stalnu svest i implementaciju mera.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(g) Kriterijum za
procenu (a):
- Udeo naručilaca koji imaju obavezan kodeks ponašanja ili etički kodeks sa posebnim
odredbama koje se odnose na one koji su uključeni u uravljanje javnim finansijama
uključujuci i nabavke /u % od ukupnog broja naručilaca).
Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.
*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(g) Kriterijum za
procenu (b):
- Službenici koji su uključeni u javne nabavke a koji su popunili formulare o poverljivosti (u
% od ukupnog broja zahtevanog zakonom).
Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.
82
ANEKSI
Aneks 1 – MAPS Sistem indikatora
Stub I – Pravni, regulatorni i politički okvir
1 Pravni okvir javnih nabavki ostvaruje dogovorene principe i u skladu je sa
važecim obavezama.
1(a) – Područje primene i područje pravnog i regulatornog okvira
1(b) – Metode nabavki
1(c) – Pravila o oglašavanju i rokovi
1(d) – Pravila za o učešce u procesu javnih nabavki
1(e) – Dokumenti za nabavke i tehničke specifikacije
1(f) – Evaluacija i kriterijumi za dodelu
1(g) – Podnošenje, prijem i otvaranje ponuda
1(h) – Pravo na osporavanje i žalbe
1(i) – Upravljanje ugovorima
1(j) – Elektronski nabavke (E-nabavke)
1(k) – Norme za čuvanje evidencije, dokumenata i elektronskih podataka
1(l) – Principi javne nabavke u specijalizovanim zakonima
2 Podzakonski akti i alati podržavaju pravni okvir.
2(a) – Propisima se definišu procesi i procedure
2(b) – Model dokumenta nabavke za robu, radove i usluge
2(c) – Standardni uslovi ugovora
2(d) – Vodič za korisnike ili Uputstvo za naručioce
3 Pravni okvir odražava sekundarne ciljeve državne politike, kao i međunarodne
obaveze.
3(a) – Održive javne nabavke (OJN)
3(b) – Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma
Pillar II – Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje
83
4 Sistem javnih nabavki je opšteprihvacen i dobro integrisan u system upravljanja
javnim finansijama
4(a) – Planiranje nabavke i budžetski ciklus
4(b) – Finansijske procedure i ciklus nabavke
5 Zemlja ima instituciju koja je zadužena za normativno/regulatorne funkcije
5(a) – Status i pravni osnov za normativno/regulatornu funkciju
5(b) – Odgovornosti normativno/regulatorne funkcije
5(c) – Organizacija, finansiranje, personal i stepen nezavisnosti i ovlašcenja
5(d) – Izbegavanje konflikta interesa
6 Naručioci i njihovi mandati su jasno definisani
6(a) – Definicija, odgovornosti i formalna ovlašcenja naručilaca
6(c) – Centralizovano telo za nabavke
7 Javna nabavka je ugrađena u efektivan informacioni sistem
7(a) – Objavljivanje informacija o javnim nabavkama potpomognuto informacionom
tehnologijom
7(b) – Korišcenje e-nabavke
7(c) – Strategije za upravljanje podacima o nabavkama
8 Sistem javnih nabavki ima jak kapacitet za razvoj i unapređenje
8(a) – Obuka, savetovanje i pomoc
8(b) – Prepoznavanje nabavke kao profesije
8(c) – Pracenje performansa radi poboljšanja sistema
84
Stub III – Javne nabavke i tržišna praksa
9 Postupci javne nabavke ostvaruju postavljene ciljeve
9(a) – Planiranje
9(b) – Izbor i ugovaranje
9(c) – Upravljanje ugovorom
10 Tržište javnih nabavki je potpuno funkcionalno
10(a) – Dijalog i partnerstva između javnog i privatnog sektora
10(b) – Organizacija privatnog sektora i njegov pristup tržištu javnih nabavki
10(c) – Ključni sektori i sektorske strategije
Stub IV – Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke
11 Transparentnost i angažovanje civilnog društva pospešuje integritet javnih
nabavki
11(a) – Stimulativno okruženje za javne konsultacije i monitoring
11(b) – Javnost ima adekvatan i blagovremen pristup informacijama
11(c) – Direktan angažman civilnog društva
12 Zemlja poseduje efikasne sisteme za kontrolu i reviziju
12(a) – Pravni okvir, organizacija i procedure sistema kontrole
12(b) – Koordinacija kontrola i revizija javnih nabavki
12(c) – Primena i pracenje nalaza i preporuka
12(d) – Kvalifikacije i obuke za sprovođene revizija nabavki
13 Mehanizmi za žalbe vezane za nabavke su efektivni i efikasni
13(a) – Proces za osporavanje/primedbe i žalbe
13(b) – Nezavisnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe
13(c) – Odluke tela zaduženog za žalbe
14 Zemlja poseduje etičke i mere protiv korupcije.
14(a) – Pravna definicija zabranjenih praksi, konflikta interesa i pridruženih obaveza,
odgovornosti i kaznene mere (penali)
14(b) – Odredbe o zabranjenim praksama u dokumentaciji za nabavke
85
14(c) – Sistem delotvornih sankcija i njihovo izvršenje
14(d) – Okvir za borbu protiv korupcije i obuka za integritet
14(e) – Podrška interesnih grupa radi jačanja integriteta u nabavkama
14(f) – Bezbedan mehanizam za izveštavanje o zabranjenim praksama i neetičkom
ponašanju
14(g) – Kodeks ponašanja/etički kodeks i pravila za finasijsko otkrivanje
86
Aneks 2 – MAPS kriterijumi za procenu izraženi kvantitativno
Indikator Kvantitativni indikatori
(Minimum)
Dodatni preporučeni
kvantitativni indikatori
4(b) Finansijske procedure
i ciklus nabavke
4(b) Kriterijum za procenu (b):
Fakture placene na vreme (u %).
Izvor: PFM sistemi.
5(d) Izbegavanje konflikta
interesa
5(d) Kriterijum za procenu (a):
- Percepcija da u
normativno/regulatornoj
instituciji nema konflikta
interesa (odgovori izraženi u
%).
Izvor: Istraživanje
6(a) Definicija,
odgovornosti i
formalna ovlašcenja
naručilaca
6(a): Kriterijum za procenu (c):
- Naručioci sa dodeljenom,
specijalizocanom funkcijom nabavke
(izraženo u % od ukupnog broja
naručioca).
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija.
7(a) Objavljivanje
informacija o javnim
nabavkama
potpomognuto
informacionom
tehnologijom
7(a) Kriterijum za procenu (c):
- Planovi nabavki objavljeni (u % od
ukupnog broja zahtevanih planova
nabavki)
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija
7(a) Assessment criterion (e):
Share of procurement
information and data published
in open data formats (in %).
Source: Centralized online
portal.
7(a) Kriterijum za procenu (c):
Ključne informacije o nabavci
objavljene tokom ciklusa nabavke (u
% od ukupnog broja ugovora)31
:
Poziv za podnošenje ponude; Dodeljeni
ugovori (cilj, dobavljač, vrednost,
izmene/amandmani); Pojedinosti
vezane za implementaciju ugovora
(ključne tačke, okončanje i placanje);
Godišnji statistički podaci vezani za
nabavku.
Izvor: Centralizovan online portal.
87
7(a) Kriterijum za procenu (c):
Odluke po žalbama postavljene u okvir
rokova utvrđenih zakonom (u %).
Izvor: Centralizovan online portal.
7(b) Korišcenje e-nabavke
7(b) Kriterijum za procenu (a):
Razumevanje e-nabavki
-Broj postupaka za e-nabavke izražen
u % od ukupnog broja postupaka
Source: Sistem e-nabavke
7(b) Kriterijum za procenu (d):
Ponude dostavljene elektronski-
online (u %)
Izvor: Sistem e-nabavke
7(b) Kriterijum za procenu (a):
Razumevanje e-nabavki
- Vrednost e-nabavki u % od ukupne
vrednosti
Source: Sistem e-nabavke
7(b) Kriterijum za procenu (d):
Ponude dostavljene elektronski-
online (u %) od strane mikro,
malih I srednjih preduzeca
Izvor: Sistem e-nabavke
7(c) Strategije za
upravljanje podacima
o nabavkama
7(c) Kriterijum za procenu (d):
Ukupan broj ugovora
7(c) Kriterijum za procenu (d):
Ukupna vrednost ugovora;
7(c) Kriterijum za procenu (d):
Udeo javnih nabavki u troškovima
vlade i udeo u BDP.
7(c) Kriterijum za procenu (d):
Ukupna vrednost ugovora dodeljenih
kroz konkurse tokom najskorije
fiskalne godine32
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija / sistem e-nabavke.
9(b) Izbor i ugovaranje
9(b) Kriterijum za procenu (h):
- Prosečno vreme potrebno za
za nabavku roba, radova i
usluga: Broj dana od
oglasa/objave tendera i
potpisivanja ugovora (sa svaki
korišceni metod)
9(b) Kriterijum za procenu (h):
Prosečan broj ponuda /i u %)
88
Izvor za sve:
Uzorak nabavke
koje odgvaraju (za svaki
korišceni metod nabavke)
9(b) Kriterijum za procenu (h):
Učešce postupaka koji su
sprovedeni u potpnoj
saglasnosti sa zahtevima iz
objave/oglasa (u %)
9(b) Kriterijum za procenu (h):
Broj (i%) uspešnih postupaka:
- uspešno dodeljen ugovor;
- nije dodeljen ugovor; ili
- je otkazan;
- dodeljen ugovor u okviru
definisanih vremenskih okvira
9(c) Upravljanje ugovorom
Izvor za sve: Uzorci
nabavki
9(c) Kriterijum za procenu (g):
Udeo ugovora sa potpunim i tačnim
podacima i bazama podataka33
9(c) Kriterijum za procenu (g):
Premašaj u vremenskim
rokovima (u %; i prosečno
kašnjene u danima)
9(c) Kriterijum za procenu (b):
Mere kontrole kvaliteta i
konačnog prijema sprovedene u
skladu sa odredbama iz
ugovora (u %)
9(c) Kriterijum za procenu (d):
Amandmani na ugovor (u % od
ukupnog broja ugovora;
prosečan porast vrednosti
ugovora u %)
9(c) Kriterijum za procenu (f):
Procenat ugovora sa direktnim
uključenjem civilnog društva:
- faza planiranja
- faza licitiranja/otvaranja
ponuda - evaluacija i
dodela ugovora, kako je
dozvoljeno
- implementacija Ugovora
89
10(a) Dijalog i partnerstva
između javnog i
privatnog sektora
10(a) Kriterijum za procenu (a):
Percepcija otvorenosti i
efikasnosti u anagažovanju
privatnog sektora (u %
odgovora)
Izvor: Istraživanje.
10(b) Organizacija privatnog
sektora i njegov
pristup tržištu javnih
nabavki
10(b) Kriterijum za procenu
(a): - Broj registrovanih
dobavljača kao deo ukupnog
broja dobavljača u toj zemlji (u
%)
.
10(b) Kriterijum za procenu
(a):
Udeo registrovanih dobavljača
koji su učestvovali i dobili
ugovore (u % od ukupnog broja
registrovanih dobavljača)
Izvor: E-sistem
nabavke/Datoteka o
dobavljačima
10(b) Kriterijum za procenu
(a):
Ukupan broj i vrednost
dodeljenih ugovora
domacim/inostranim firmama (i
u % od ukupnog broja)
Izvor: E-sistem
nabavke/Datoteka o
dobavljačima
10(b) Kriterijum za procenu
(b):
Percepcija firmi o
odgovarajucim/pogodnim
uslovima na tržištu javnih
nabavki (u % od odgovora).
90
Izvor: Istraživanje
12(b) Koordinacija kontrola
i revizija javnih
nabavki
12(b) Kriterijum za procenu
(c):
Broj sprovedenih revizija
specijalizovanih nabavki u
poređenju sa brojem ukupnih
revizija (u %).
Izvor: Ministarstvo finansija/
Vrhovna revizorska institucija
(SAI).
12(b) Kriterijum za procenu
(c):
Učešce sprovedenih revizija
performansa nabavki (u % od
ukupnog broja revizija
nabavki).
Izvor: Ministarstvo finansija /
Vrhovna revizorska institucija
(SAI).
12(c) Primena i pracenje
nalaza i preporuka
12(c) Kriterijum za procenu
(b):
Učešce preporuka interne i
eksterne revizije koje su
primenjene u okviru zakonom
predviđenih rokova. (u %).
Izvor: Ministarstvo finansija/
vrhovna revizorska institucija.
12(d) Kvalifikacije i obuke
za sprovođene revizija
nabavki
12(d) Kriterijum za procenu
(a):
Broj revizora sa
specijalizovanim znanjem o
sprovođenju revizija javnih
nabavki (u %).
Izvor: : Ministarstvo
finansija/Vrhovna revizorska
institucija.
91
13(a) Proces za izazove/
prigovore i žalbe
13(a) Kriterijum za procenu (c):
Broj žalbi (u % od dodeljenih
ugovora).
Izvor: Telo za zaduženo za žalbe.
13(b) Nezavisnost i kapacitet
tela zaduženog za
žalbe
13(b) Kriterijum za procenu (e):
Rešene žalbe u okviru rokova
predviđenih zakonom/rešene nakon
isteka roka/nerešene (Ukupan broj i u
%).
Izvor: Telo zaduženo za žalbe.
13(c) Odluke tela zaduženog
za žalbe
13(c) Kriterijum za procenu
(b):
Učešce dobavljača koji
percipiraju da sistem za žalbe i
izazove zaslužuje poverenje (u
% od odgovora).
Izvor: Istraživanje.
13(c) Kriterijum za procenu
(b):
Učešce dobavljača koji
smatraju da su odluke o
žalbama konzistentne (u %
odgovora).
Izvor: Istraživanje.
13(c) Kriterijum za procenu (e):
Učešce odluka po žalbama koje su
postavljene na centralni online portal u
zakonom predviđenom roku (u %).
Izvor: Centralizovani online portal.
13(c) Kriterijum za procenu
(d):
Rezultati žalbi (odbačene,
odluka doneta u korist entiteta
za nabavku; odluka doneta u
korist podnosioca žalbe) (u %).
Izvor: Telo zaduženo za žalbe.
14(c) Sistem delotvornih
sankcija i njihovo
izvršenje
14(c) Kriterijum za procenu
(b):
Firme/pojedinci koji su
optuženi za korupciju u
nabavci: broj firmi/pojedinaca
koji su tuženi/osuđeni; kojima
je zabranjeno učešce u buducim
nabavkama (suspendovani/
92
zabranjeno učešce).
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija/telo za borbu protiv
korupcije.
14(c) Kriterijum za procenu
(b):
Vladini službenici okrivljeni za
prevaru i korupciju u javnim
nabavkama: broj službenika
optuženih/osuđenih.
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija/Telo za borbu protiv
korupcije.
14(c) Kriterijum za procenu
(b):
Pokloni radi dobijanja ugovora
u javnim nabavkama: broj firmi
sa neetičkim ponašanjem
uključujuci i davanje poklona
(u %).
Izvor: Istraživanje.
14(d) Okvir za borbu protiv
korupcije i obuka za
integritet
14(d) Kriterijum za procenu
(a):
Procenat povoljnog mišljenja
javnosti o efikasnosti mera za
borbu protiv korupcije (u %
odgovora).
Izvor: Istraživanje
14(e) Podrška interesnih
grupa radi jačanja
integriteta u
nabavkama
14(e) Kriterijum za procenu (a):
Broj domacih OCD koje
aktivno nadgledaju i vrše
društvenu kontrolu u javnim
nabavkama.
Izvor: Istraživanje.
14(e) Kriterijum za procenu
(d):
Broj dobavljača koji imaju
mere za internu usaglašenost (u
%).
14(g) Kodeks 14(g) Kriterijum za procenu
93
ponašanja/etički
kodeks i pravila za
finasijsko otkrivanje
(a):
Udeo naručilaca koji imaju
obavezan kodeks ponašanja ili
etički kodeks sa posebnim
odredbama koje se odnose na
one koji su uključeni u
uravljanje javnim finansijama
uključujuci i nabavke /u % od
ukupnog broja naručilaca).
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija.
14(g) Kriterijum za procenu
(b):
Službenici koji su uključeni u
javne nabavke i koji su popunili
formulare o poverljivosti (u %
od ukupnog broja zahtevanog
zakonom).
Izvor: Normativno/regulatorna
funkcija.
94
GLOSAR
Odgovornost (u
javnom upravljanju)
Menadžeri se smatraju odgovornim za sprovođenje definisanog seta
dužnosti, ili zadataka, kao i za usklađenost sa pravilima i standardima
koji se odnose na njihova radna mesta.
Budžet Sveobuhvatna izjava o finansijskim planovima Vlade, koja obuhvata
troškove, prihode, deficit ili višak i dugove. Budžet je glavni
dokument ekonomske politike Vlade, koji prikazuje kako Vlada
planira da koristi javne resurse da bi ostvarila političke ciljeve i,
donekle, ukazuje gde su prioriteti njene politike.
Sposobnost
Sposobnost zasnovana na veštinama nekog pojedinca, grupe ili
organizacije da ispuni svoje obaveze i ciljeve; takođe poznato kao
tehnologija /“know-how”.
Kapacitet
Sposobnost da se ispune obaveze i ciljevi zasnovani na postojecim
administrativnim, finansijskim, ljudskim i infrastrukturnim
resursima.
Državni službenik
Osoba zaposlena u državnom aparatu koja ostaje na svom poslu i
ukoliko se promeni vlada. Uz to, državni službenici su zaposleni pod
posebnim pravnim okvirom, ili drugim posebnim odredbama.
Organizacija civilnog
društva (OCD)
Mnoštvo udruženja oko kojih se društvo dobrovoljno organizuje i
koje predstavljaju širok dijapazon interesa i veza. Ona mogu da
obuhvate organizacije iz lokalne zajednice, domace narodne
organizacije i nevladine organizacije.
Konkurs/takmičenje
Situacija na tržištu na kome se firme ili prodavci nezavisno bore da
pridobiju kupce da bi postigli neki poseban poslovni cilj, na primer,
ostvarili profit, prodaju i/ili osvojili deo tržišta.
Konkurs/takmičenje se u ovom kontekstu često izjednačava sa
rivalstvom. Konkurentno rivalstvo između firmi se može pojaviti i
kada su dve firme u pitanju, ili kada ima mnogo firmi. Ovo rivalstvo
se može dogoditi zbog cene, kvaliteta, usluge, ili kombinacije
navedenih uzroka, kao i drugih faktora koje vrednuju kupci.
Takmičenje se smatra važnim procesom zbog koga su firme
prinuđene da postanu efikasne i ponude veci izbor proizvoda i
usluga po nižim cenama, što dalje dovodi do porasta dobrobiti za
kupce i efikasnosti u izdvajanjima. Ono uključuje koncept
“dinamične efikasnosti” kojim se firme angažuju u inovativnim
procesima i unapređuju tehnološke promene i progress.
95
Korupcija Povreda javnog ili privatnog položaja u cilju ostvarivanja lične
koristi.
Delotvornost Stepen ostvarenja aktivnosti navedenih u ciljevim.
Efikasnost
Postizanje maksimalnih rezultata sa datim stepenom resursa
korišcenih za sprovođenje neke aktivnosti.
E-nabavka
Integracija digitalnih tehnologija u celokupan proces nabavke kao
zamena, ili preprojektovanje postupaka koji su inače sprovođeni kroz
papire.
Dobro upravljanje
Upravljanje karakteriše učešce, transparentnost, odgovornost,
vladavina prava, efikasnost, jednakost, itd. Dobro upravljanje se
odnosi na upravljanje vlade bez kršenja zakona, korupcije i sa
dostojnom pažnjom prema vladavini prava.
Upravljanje Izvršenje političkih, ekonomskih i administrativnih ovlašcenja.
Bruto domaci
proizvod (BDP)
Standardna mera za vrednost roba i usluga koju je neka zemlja
proizvela tokom nekog perioda. Ona je, specifično, jednaka zbiru
bruto vrednosti svih residentnih institucionalnih jedinica angažovanih
u proizvodnji (plus svi porezi i umanjeno za bilo koje subvencije za
proizvode koji su uključeni u vrednost njihove proizvodnje. Zbir
krajnje upotrebe roba i usluga (sve upotrebe osim neposredne
potrošnje) mereno prodajnim cenama, umanjeno za vrednost uvoza
roba i usluga, ili zbir primarnih prihoda podeljen sa rezidentnim
proizvodnim jedinicama.
Indikator
Kvantitativna ili kvalitativna mera koja je proizašla iz niza
posmatranih činjenica koja može otkriti relativan položaj u datoj
oblasti.
Inovacija
Primena novog, ili značajno poboljšanog proizvoda, robe, usluga ili
procesa, ili nekog novog organizacionog metoda.
Integritet
Korišcenje novčanih sredstava, resursa, imovine i ovlašcenja u
nameravane službene svrhe i na način koji omucava dobru
informisanost, usklađenost sa javnim interesom i širim principima
dobrog upravljanja;
Performans
Sposobnost nekog entiteta da na ekonomičan način stekne resurse i te
resurse upotrebi efikasno i delotvorno radi ostvarenja ciljeva
performansa.
Informacija o Informacije o performansu mogu da izdaju kako vlada tako i
nevladine organizacije i one mogu biti i kvalitativne i kvantitativne.
96
performansu
Ova informacija se odnosi na brojčane podatke/indikatore/opšte
informacije o inputima, procesima, učinku, rezultatima, politiku
vlade/programa/organizacija i može se, u krajnjem smislu, koristiti za
procenu delotvornosti, isplativosti i efikasnosti istih. Informacija o
performansu se može naci u statističkim podacima; finansijskim i
operativnim računima vladinih organizacija; izveštajima o
performansu koje pripremaju vladine organizacije; evaluacijama
politika, programa ili organizacija ili, na primer, Pregledima
potrošnje.
Politika Konzistentno delovanje da bi se ostvario neki cilj, odgovorilo na
neko pitanje ili problem za koji je vlada prepoznala da je potrebno
delovanje ili neka reforma. Ona se implementira od strane nekog
javnog tela (ministarstva, agencije, itd.), mada se neki elementi mogu
delegirati i drugim telima. Primeri obuhvataju javnu politiku po
pitanju klimatskih promena, reforme obrazovanja, ili podrške
preduzetništvu. Javna politika je, ili bi trebalo da bude, povezana sa
programom vlade i njenim strateškim planiranjem. Često joj se daje
formalan okvir kroz zakonodavstvo i/ili sekundarne propise, posebno
u zemljama sa sistemom građanskog prava. Njen praktičan efekat se
ostvaruje kroz definisano delovanje, programme i aktivnosti. Ona se,
prema potrebi, finansira iz državnog budžeta. Prioritetna politika je
ona politika koja je značajnija od drugih za ostvarenje vladinih
strateških ciljeva. Odgovornost za pokretanje javne politike može biti
na odgovarajucem ministarstvu, ili ukoliko politike prelaze granice
jednog ministarstva, mogu biti podeljene između odgovarajucih
ministarstava.
Primarni ciljevi
nabavke
Isporuka roba i usluga potrebnih da bi se ispunila misija vlade na
blagovremen, ekonomičan i efikasan način.
Dokument o nabavci
Dokument koji izdaje naručilac i koji postavlja rokove i uslove date
nabavke. Poziv za učešce u procesu nabavke (na primer, poziv na
tender, učece u postupku za dostavljanje predloga, ili nekoj
elektronskoj “reverse auction”). Alternativni termini: Dokument o
licitaciji, ili tenderski dokument.
Javna nabavka
Proces identifikovanja onoga šta je potrebno; utvrđivanja najbolje
osobe, ili organizacije koja bi mogla da zadovolji tu potrebu;
obezbeđivanje da se ono što je potrebno isporuči na pravo mesto, u
pravo vreme i po najboljoj ceni i to da na fer i transparaentan način.
Ciklus javne nabavke
Redosled povezanih aktivnosti, od procene potreba preko
konkursa/takmičenja i dodele ugovora, do placanja i upravljanja
ugovorom, i nakon toga pracenja i revizije.
97
Javni službenik
Ovaj termin se koristi za osobe koje su zaposlene/u službi
organizacija koje finansira vlada. U nekim zemljama se koriste oba
termina “javni službenik” i “državni službenik” za zaposlene koje
finansira vlada, gde javni službenik ima širu primenu (na primer,,
obuhvata lekare, nastavnike, službenike u lokalnim vladama, itd.) od
državnog službenika (tj.zaposlenih u centralnoj vladi).
Javne usluge
Usluge koje se vrše za dobrobit javnosti, ili njenih insticuja. Javne
usluge pruža vlada svojim građanima, bilo direktno (kroz javni
sector) ili kroz finansiranje pružanja ovih usluga. Ovaj termin se
povezuje sa društvenim konsenzusom da određene usluge treba
svima da budu na raspolaganju, bez obzira na prihod. Čak i tamo gde
se javne usluge ne pružaju javno, niti javno finansiraju, iz društvenih
i političkih razloga su one obično predmet propisa čija je primena
šira od najekonomičnijih sektora.
Javni otvoreni tender
Ovaj termin se odnosi na proces gde naručilac poziva na dostavljanje
ponuda koje moraju biti dostavljene u definisanom roku. Često se
koristi za proces licitacije koji je otvoren za sve ponuđače koji su se
kvalifikovali (otvoreni tender) i gde se zapečacene ponude javno
otvaraju radi pregleda i biraju na osnovu kriterijuma za dodelu
ugovora. U kontekstu podindikatora 1(g), termin “tender” se koristi
zajedno sa terminima “ponude” ili “predlozi”.
Javno-privatno
partnerstvo
Ugovor između javnih i privatnih aktera radi zajedničkog
obezbeđivanja javnih rob, ili pružanja javnih usluga. Bitan elemenat
je izvestan stepen privatnog učešca u tradicionalno javnoj isporuci
roba i pružanju usluga. Privatatni akteri mogu biti i vladine i
nevladine organizacije.
Propis
Termin propis pokriva raznovrsan set instrumenata preko kojih vlada
namece zahteve preduzecima i građanima. Propisi obuhvataju sve
primarne zakone, formalne i neformalne naredbe, sporedne propise,
administrativne formalnosti i pravila koja propisuju nevladina ili
samoregulatorna tela kojima je vlada delegirala ovlašcenja.
Sekundarni ciljevi
politike
Bilo koji od različitih ciljeva kao što su održivi “green growth”
razvoj, razvoj malih i srednjih preduzeca, inovacija, standardi za
odgovorno poslovno ponašanje, ili ciljevi širih industrijskih politika,
koje vlada sve više prati korišcenjem nabavke kao pokretača uz
primarne ciljeve nabavke.
Posebne osteljive
informacije
Odnosi se na legitimnu potrebu da se zaštite tajne struke i
informacije o vlasništvu, kao i potreba da se izbegne otkrivanje
informacija koje bi zainteresovane strane iskoristile da ugroze
takmičenje u procesu nabavke. Zakonski okvir određene zemlje bi
98
trebalo da obuhvati definicije i odredbe koje nedvosmisleno
identifikuju i zabranjuju otkrivanje posebnih osetljivih informacija.
Preduzece u
državnom vlasništvu
U raznim zemljama postoje različite definicije preduzeca u državnom
vlasništvu. OECD nudi sledecu definiciju u komparativne svrhe:
“Svaki korporativni entitet koji nacionalni zakon priznaje kao
preduzece u kome je država vlasnik.” (OECD. (2015), OECD
Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises,
2015 Edition, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en)
Dobavljač Strana koja nabavlja robu, radove ili usluge, tj. u ovom kontekstu
“dobavljač” obuhvata izvođače i pružaoce usluga, uključujuci i
konsultantske firme, ili drugo.
Održivost (a) korišcenje biosphere od strane sadašnjih generacija uz očuvanje
potencijalnih benefita za buduce generacije; i/ili
(b) Trend ekonomskog rasta i razvoja koji ne opada koji bi mogao
biti oslabljen trošenjem nacionalnih resursa i ekološkom
degradacijom.
Održivi razvoj Razvoj “koji odgovara potrebama današnjice bez rizika po
mogucnost buducih generacija da zadodovolje svoje potrebe”, World
Commission on Environment and Development (1987), Our
Common Future, http://www.un-documents.net/our-common-
future.pdf.
Održive javne
nabavke
“Proces gde organizacije na dugotrajnoj osnovi zadovoljavaju svoje
potrebe za robom, uslugama, radovima i komunalnim uslugama na
način koji ostvaruje vrednost za novac od koristi ne samo za
organizaciju, vec i za društvo i privredu uz smanjenje štete po
životnu sredinu.” Department for Environment, Food and Rural
Affairs (2006): Procuring the Future: Sustainable Action Plan:
Recommendations from the Sustainable Procurement Task Force.
London, in:
http://collections.europarchive.org/tna/20080530153425/http:/www.s
ustainable-development.gov.uk/publications/procurement-action-
plan/documents/full-document.pdf
Transparentnost Okruženje u kome se ciljevi politike, njen pravni, institucionalni i
ekonomski okvir, političke odluke i njihova objašnjenja, podaci i
informacije vezane za politike i uslovi agencijskih odgovornosti
iznose u javnost na razumljiv, dostupan i pravovremen način.
Poverenje Poverenje je u širem smislu shvaceno kao pozitivna percepcija o
aktivnostima nekog pojedinca, ili organizacije. Poverenje nas
99
uverava da ce drugi postupati onako kako očekujemo u nekim
posebnim okolnostima. Dok poverenje može biti zasnovano na
stvarnom iskustvu, ono je u vecini slučajeva, subjektivni fenomen i
prikazuje lični doživljaj.
Vrednost za novac Vrednost za novac je termin koji se koristi na različite načine da
označi efikasno, delotvorno i ekonomično korišcenje resursa. U
kontekstu javne nabavke ovaj termin se može definisati kao
kombinacija sa najviše prednosti troškova, kvaliteta i održivisti radi
ispunjenja definisanih zahteva. Troškovi označavaju dugotrajne
troškove i rizike; kvalitet označava specifikaciju koja odgovara
nameni i koja je dovoljna da zadovolji zahteve; a održivost sadrži
ekonomske, društvene i ekološke koristi.
Za reference videti:
OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en
OECD (2008), Corruption: Glossary of International Criminal Standards,
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/corruptionglossaryofinternationalcriminalstandards.htm
OECD Glossary of Statistical Terms, https://stats.oecd.org/glossary/index.htm