Rechtsgutachen_FBD_Staat_VS_E.ON_RWE_EnBW_Vattenfall_Nov_2015
Freshfields Bruckhaus Deringer
Stilllegung und Entsorgung Kernenergie
Rechtsgutachten zur finanziellen Vorsorge fr Stilllegung, Rck-bau und Entsorgung in der Kernenergiewirtschaft
vorgelegt von
Dr. Benedikt Wolfers, M.A. Dr. Herbert Posser Dr. Tobias Larisch
unter Mitwirkung von
Dr. Thomas Voland, LL.M.
Katja NiehnusDr. Philip Denninger, LL.M
11. November 2015
Freshfields Bruckhaus Deringer
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Inhaltsverzeichnis
A. EXECUTIVE SUMMARY8
I. Gesamtergebnis8
II. Sachverhalt: bbh-Darstellung unvollstndig und unzutreffend8
1. Keine Alleinverantwortung der Betreiber fr Stilllegung, Rckbau und Entsorgung, sondern Verantwortungsteilung zwischen
Betreibern und Staat8
2. Geltende Gesetzeslage zur finanziellen Vorsorge fr Stilllegung und
Entsorgung ist nicht defizitr10
3. Die von den EVU gebildeten Rckstellungen sind ausreichend11
III. Gesetzgebungsvorschlge: bbh-Vorschlge fr eine einseitige und
zwangsweise Neugestaltung des Vorsorge- und Haftungssystems sind verfassungs- und europarechtswidrig13
1. Gesetzliche Verpflichtung zur Bildung eines Sicherungsvermgens
in einem internen Fonds nach Vorbild des 66 VAG13
2. Gesetzliche Verpflichtung zur Auslagerung von
Vermgensgegenstnden in einen externen Fonds14
3. Gesetzliche Verpflichtung zur Fondsbildung (intern oder extern)
kombiniert mit einem solidarischen Garantiesystem15
4. Gesetzliche Anordnung einer neuen Haftung der
Muttergesellschaften fr Stilllegungs- und Entsorgungskosten16
5. Kumulation von Manahmen16
6. Konsensuale Lsung16
B. SACHVERHALT17
I. Verantwortungsteilung: staatliche Entsorgungsverantwortung sowie
betreiberbezogene Handlungs-, Finanzierungs- und
Vorsorgepflichten18
1. Vom politischen Druck zum Kernenergieeinstieg 1960 bis zum Kernenergieausstieg 2011: Staatliche bernahme und berwlzung
von Verantwortung18
2. Staatliche Verantwortung im Entsorgungsbereich20
a) Verantwortung des Staates fr Endlagerung gesetzlich verankert20
b) Staat ist Verantwortung fr Endlagerung bislang nicht gerecht geworden21
c) Nunmehr berwlzung der Entsorgungsverantwortung auf Betreiber... 21
3. Stilllegung und Entsorgung: Handlungs-, Finanzierungs- und Vorsorgepflichten der Betreiber und Genehmigungsinhaber nach HGB und AtG22
a) Handlungspflichten22
b) Zahlungspflichten24
aa) Kostenpflicht bei Benutzungeines Endlagers, 21a AtG24
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von Endlagern, 21b AtG24
cc) Umlage gem StandAG24
bb) Beitrge zur Finanzierung von Planung, Sicherung und Errichtung
c) Pflicht zur finanziellen Vorsorgefrzuknftige Zahlungspflichten25
aa) Fachrechtliche Vorgaben zur finanziellen Vorsorge ( 7 c Abs. 2
Nr. 2 AtG)25
bb) Bilanzrechtliches Vorsichtsprinzip undRckstellungssystem27
(1) HGB27
(2) IFRS28
d) Keine weitergehenden VorgabendesEuroparechts30
4. Standortauswahlgesetz 2013: Konzeptwechselfrdie Endlagerung30
a) Planfeststellung31
b) Vorausleistung31
c) Gorleben eignungshffig31
d) Neue Standortsuche32
II. Finanzielle Vorsorge in der Praxis: Bildung und Bereithalten
dauerhaft angemessener finanzieller Mittel zur Erfllung der Stilllegungs- und Entsorgungspflichten33
1. Umfang der finanziellen Vorsorge: Erfahrungswerte ermglichen
verlssliche Kostenprognose fr Stilllegung33
2. Bildung und Bereithalten dauerhaft angemessener finanzieller
Vorsorgemittel durch Betreiber und Genehmigungsinhaber33
a) Bilanzvorgaben33
b) Cash-Management-Systeme34
c) Liquiditt35
d) Konservative Anlagenstrategie35
III. Aktuelle politische Diskussion ber finanzielle Vorsorge im
Kernenergiebereich: Das bbh-Gutachten vom 10.Dezember 201435
IV. Gesetzgebungsinitiative der Bundesregierung zurBegrndung einer
neuen Stilllegungs- und Entsorgungshaftung der
Muttergesellschaften: Gesetzentwurf vom 9. Oktober 201540
1. Neue Haftung40
2. Abweichungen vom bisherigen Rechtssystem41
3. Strukturelle Vernderungen unmageblich41
4. Unbegrenzte sachliche Haftung42
5. Keine zeitliche Begrenzung42
6. Schlichte Nichterfllung gengt42
V. Ausreichende Rckstellungshhe durch das
Wirtschaftsprfergutachten von Warth&Klein besttigt und von Bundesregierung anerkannt43
VI. F ragestellung45
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C. RISIKEN RECHTLICHER UND FAKTISCHER ART? - ZUM
STATUS QUO DER VORSORGE FR STILLLEGUNG UND
ENTSORGUNG45
I. Worst-case-Betrachtung als Argumentationsgrundlage fr
gesetzgeberisches Ttigwerden ungeeignet45
II. Verursacherprinzip ist keine Grundlage fr Alleinverantwortung
der Kraftwerksbetreiber47
1. Nur begrenzte Reichweite des Verursacherprinzips im Vlkerrecht;
keine verbindlichen Vorgaben fr Verteilung der Stilllegungs- und
Entsorgungslasten47
2. Verursacherprinzip im EU-Recht nur nach Magabe nherer
Ausgestaltung49
a) Verursacherprinzip ist keine unmittelbare Vorgabe49
b) EU-Sekundrrecht fordert keine alleinige Kostentragung der Betreiber
oder Genehmigungsinhaber51
3. Verursacherprinzip im Atomrecht: Verantwortung des Staates fr
Endlagerung52
a) Grundlagen und Reichweite52
b) Ausgestaltung53
aa) Verursacherprinzip ist kein konkreter Rechtssatz53
bb) Verursachereigenschaft im Einzelfall zu klren53
cc) Vorliegend trifft Verursachereigenschaft nicht nur Betreiber,
sondern auch Staat54
4. Zwischenergebnis55
III. Kostenprognose: Die von den Betreibern zu tragenden Kosten der
Stilllegung und Entsorgung knnen ermittelt werden55
1. Stilllegungs- und Rckbaukosten knnen beziffert werden55
2. Verantwortungsteilung: Entsorgungskosten sind nicht allein von
EVU zu tragen56
a) Umfang der radioaktiven Abflle wurde durch die Bundesregierung
ermittelt und verffentlicht56
b) Neue Unsicherheit ber Endlagerkosten ist staatlich verursacht56
c) Alleinige Kostentragungspflicht der Betreiber nach StandAGist
rechtswidrig57
aa) Umlagepflicht des StandAG verstt gegen
Finanzverfassungsrecht57
bb) Hilfsweise: Materielle Voraussetzungen fr Beitragspflicht nicht
erfllt57
cc) Insbesondere Rechtswidrigkeit der Vorausleistungen58
dd) Zwischenergebnis58
3. Keine Ermchtigungsgrundlage fr Kostenerhebung nach Verschluss
der Endlager59
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IV. Betreiber haben nach geltendem Recht erforderliche und
ausreichende Finanzierungsvorsorge getroffen59
1. Strikte Kontrolle einer angemessenen Rckstellungsbildung60
2. Einhaltung anerkannter Standards der Konzernfinanzierung ist keine
Verschiebung von zurckgestellten Finanzmitteln61
a) Keine bilanzielle Beeintrchtigung der Aktiva der
Betreibergesellschaften61
b) konomisch anerkanntes und gesetzgeberisch erwnschtes System der
Konzernfinanzierung62
c) Unternehmerische Pflichten zwingen zu sorgfltiger und dauerhafter
Risikovorsorge63
aa) Mechanismen der Liquidittssicherung63
bb) Geschftsleiterpflichten fordern konservative Anlagepolitik64
V. Fazit65
D. GESETZLICHER REFORMBEDARF? - ZU DEN VORSCHLGEN FR EINE EINSEITIGE UND ZWANGSWEISE NEUGESTALTUNG DES VORSORGE- UND HAFTUNGSSYSTEMS65
I. Gesetzliche Verpflichtung zur Bildung eines Sicherungsvermgens in
einem internen Fonds nach Vorbild des 66 VAG68
1. Beschreibungdes Modellvorschlages68
2. Fehlende bertragbarkeit eines versicherungswirtschaftlichen
Modells69
3. Vereinbarkeitmit Art. 14 Abs. 1, 2 GG?71
a) Eingriff in den Schutzbereich71
b) Rechtfertigung73
aa)Legitimer Zweck74
bb)Geeignetheit74
cc)Erforderlichkeit75
dd)Verhltnismigkeit i.e.S78
4. Vereinbarkeitmit Art. 12 Abs. 1 GG?80
a) Schutzbereich80
b) Eingriffe81
c) Rechtfertigung82
5. Vereinbarkeitmit Art. 2 Abs. 1 GG?82
a) Eingriff in den Schutzbereich82
b) Rechtfertigung84
6. Vereinbarkeitmit Art. 3 Abs. 1 GG?84
a) (Un-)Gleichbehandlung84
b) Rechtfertigung85
aa)Ungleichbehandlung der Kernenergiebetreiber mit sonstigen
Gewerbetreibenden87
bb)Gleichbehandlung mit Versicherungsbranche89
cc)Vergleich mit volkswirtschaftlich bedeutsameren Rckstellungen90
dd)Widersprchlichkeiten in der Argumentation von bbh90
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7. Vereinbarkeit mit Rckwirkungsverbot?91
a) Differenzierung zwischen echter Rckwirkung/Rckbewirkung von
Rechtsfolgen und unechter Rckwirkung/tatbestandlicher Rckanknpfung91
b) Fondslsung als ungerechtfertigte echte Rckwirkung92
aa)Grnde fr echte Rckwirkung92
bb)Keine Rechtfertigung93
c) Hilfsweise: Auch bloe unechte Rckwirkung ist unzulssig94
d) Ergebnis96
8. Vereinbarkeit mit Europarecht?96
9. Fazit97
II. Gesetzliche Verpflichtung zur Auslagerung von
Vermgensgegenstnden in einen externen Fonds97
1. Beschreibung des Modellvorschlages97
2. Vereinbarkeit mit dem Finanzverfassungsrecht?98
a) Zwangsweise Zahlungen an externen Fonds sind Sonderabgaben99
b) Voraussetzung